GESTO RESPONSVEL DOS FUNDOS

ESPECIAIS DE DESPESA

Cassim Neto, Omar

Executivo Pblico. Advogado. Especialista em Direito Constitucional.
Atualmente Coordenador de Administrao na Secretaria do Meio
Ambiente do Estado de So Paulo.

Vieira Junior, Antonio Jos

Advogado. Professor de Direito Administrativo e Cincias Polticas da
Universidade Metodista. Ps-graduado em Poltica Internacional e Mestre
em Direitos Difusos e Coletivos. Atualmente Secretrio Municipal de
Relaes Internacionais de So Bernardo do Campo/SP.

So Paulo
2014

RESUMO
Este trabalho tem por finalidade orientar os funcionrios pblicos
quanto s regras aplicveis aos fundos especiais de despesa, desde a sua
constituio, passando por sua operao e considerando as boas prticas
de gesto administrativa.
Originou-se de uma despretensiosa conversa dos autores que
vislumbraram a carncia de pessoas preparadas na Administrao Pblica
e com conhecimento tcnico para poder efetivamente realizarem uma
avaliao crtica das atividades do Poder Executivo.
As experincias prticas no Poder Executivo (Estadual e Municipal),
no Poder Legislativo e na militncia advocatcia foram fundamentais para
abordar aspectos tericos e tpicos que merecem anlise criteriosa por
qualquer cidado e, principalmente, pelos servidores pblicos.
Alm da vivncia pessoal dos subscritores, o presente texto se
fundamentou em obras e autores consagrados da Administrao Pblica e
legislao pertinente.
Com efeito, so apresentadas, diante de tudo que considerado,
sugestes para aprimoramento das prticas administrativas.

Palavras-chave:

fundo

especial;

Administrao

Financeiro; Contabilidade Pblica; gesto responsvel.

Pblica;

Direito

1. INTRODUO
A vivncia das prticas pblico-administrativas nos levou a escrever
sobre a gesto dos fundos especiais de despesa FEDs, notadamente
sobre questes cotidianas, jurdicas e responsabilidade gerencial.
Muitos so eles (os FEDs), mas pouco se ouve falar. Mais difcil
ainda

encontrar

material

terico

didtico

sobre

assunto,

principalmente voltado aos servidores pblicos, gestores ou meros

operadores da mquina administrativa, com linguagem simples e de fcil
compreenso.
Quase

impossvel,

ento,

obter

material

que

una

questes

acadmicas com a prtica, qui com um enfoque tambm jurdico e no

s de aspectos oramentrios e financeiros, prprios da contabilidade
pblica.
Notou-se

que

todos

os

funcionrios

precisam

entender

funcionamento dos fundos especiais de despesa, alm, claro, dos seus

prprios operadores e respectivos ordenadores de despesas, que, alis,
muitas vezes no possuem formao relacionada ao Direito ou
Contabilidade (duas das poucas reas que versam sobre o assunto).
Aps muito pesquisar, deparou-se com a quase inexistncia de
material simples e diretamente dirigido aos servidores pblicos e que lhes
oferea os esclarecimentos mais bsicos e que os faam refletir sobre as
heranas de prticas e costumes existentes na Administrao Pblica.
notrio que diversos procedimentos so realizados de acordo com
a cultura enraizada no rgo e os costumes dos funcionrios, sem haver
qualquer reflexo sobre as razes e formas que foram concebidos ou
mesmo sobre sua real necessidade.
Seja no mbito Estadual, seja na esfera Municipal, fato que os
servidores pblicos carecem de constantes capacitaes, um dos alicerces
da boa gesto de pessoas (mencione-se o clssico trip: remunerao,
condies laborais e capacitao).
de se frisar a relevncia que a capacitao do servidor pblico tem
adquirido, de forma a permitir, assim como na tpica iniciativa privada, a

adoo de novas abordagens profissionais.

Busca-se, enfim, tentar amenizar os esforos de quem almeja
informaes tcnicas e prticas relacionadas aos fundos especiais de
despesa.

2. HISTRIA
Uma breve indicao histrica sobre os fundos especiais merece
ateno por algumas linhas, pois um conhecimento importante para o
entendimento da questo.
Para a finalidade do presente texto, de se registrar que embora
existentes anteriormente, a partir dos anos 70 que aparece a maior
parte de registros histricos do pas sobre os fundos especiais. poca em
que a poltica de desenvolvimento econmico tinha orientao de o Estado
intervir minimamente no domnio econmico.
Para o aprofundamento desses aspectos histricos, cite-se a obra
denominada

Oramentos

pblicos:

Lei

4.320/1964

comentada,

coordenada por Jos Mauricio Conti (Revista dos Tribunais, 2 edio

revista e atualizada, pgs. 229/233).
Na realidade, passa a ser significativa a previso dos fundos
especiais com a edio da Lei federal n 4.320, de 17 de maro de 1964,
que pode ser apontada como um marco histrico.
Em sua essncia (apesar de existirem outros aspectos de menor
relevncia), os fundos especiais surgiram com a finalidade de flexibilizar a
operao das atividades da Administrao Direta, a fim de livr-la das
amarras prejudiciais ao bom desempenho de qualquer atividade, sendo
uma exceo ao princpio da unidade da tesouraria.
E aqui se v que muitas das desculpas sobre as regras duras
existentes na Administrao Pblica (ainda hoje existentes!), serviam para
impedir uma boa gesto. Quando, na verdade, uma boa compreenso do
funcionamento oramentrio-administrativo-legal, combinado com um
mnimo

planejamento,

suficiente

para

acabar

com

qualquer

argumentao nesse sentido.

Voltando histria, a prxima referncia aos fundos especiais, j
pensando na prtica paulista, o Decreto-lei complementar n 16, de 2
de abril de 1970, expedido pelo Governador Roberto Costa de Abreu
Sodr, que tinha em seu secretariado nomes como Hely Lopes Meirelles
(Justia), Lus Arrbas Martins (Fazenda) e Jos Henrique Turner (Casa

Civil).
O arrazoado que fundamentou a remessa do projeto da supracitada
norma legal (exposio de motivos) tambm merecedor de destaque,
pois registra a inteno do legislador, valendo ateno para o fato de que
os

fundos

especiais

eram

criados

para

contornar

problemas,

principalmente relacionados inflexibilidade de mtodos de controle e

demasiada centralizao de competncias, que no oferecia dinamismo.
Aliado a uma renovao significativa que ocorria poca no Estado
(mudana de hbitos, de paradigmas e criao das unidades de despesa),
houve a indigitada edio de texto legal sobre os fundos especiais, tudo
culminando com uma reformulao dos Sistemas de Administrao
Financeira e Oramentria.
Logo aps, em 1971, houve a edio do Decreto n 52.629, de 29
de janeiro, que estabeleceu as normas para instituio e funcionamento
de fundos especiais de despesa (que objeto deste trabalho e mais
adiante haver a distino do gnero fundos especiais para cada uma de
suas espcies, dentre elas o fundo especial de despesa).
Ento, ao trmino do perodo ditatorial brasileiro, vieram as
prximas referncias aos fundos, que se encontram na Constituio
Federal e na Constituio Estadual, inclusive nos Atos das Disposies
Constitucionais Transitrias (art. 36 da CF e art. 37 da CE), promulgadas,
respectivamente, em 1988 e 1989.
Ambas estabeleceram que os fundos especiais somente poderiam
ser criados por lei e que aqueles existentes antes de suas promulgaes,
teriam de ser ratificados pelos respectivos Poderes Legislativos.
Em So Paulo, adveio a Lei n 7.001, de 27 de dezembro de 1990.
Como ltimas colocaes deste tpico, mesmo que de maneira
simplria, de se mencionar que a Lei n 4.320/64 foi recepcionada como
lei complementar pela Constituio Federal, como j decidido pelo
Supremo Tribunal Federal.

3. SITUANDO O ESTUDO DOS FUNDOS ESPECIAIS DE

DESPESA
Como dito anteriormente, limitado so os materiais encontrados
sobre os fundos especiais e sobre as normas relacionadas sua
instituio, funcionamento e controle.
Para entender o assunto, acredita-se que importante situar os
ramos de estudo que servem para compreenso da matria.

3.1. O DIREITO
especificamente dentro do Direito Pblico que est situado o
estudo dos fundos especiais.
Notadamente

dois

ramos

merecem

destaque:

Direito

Administrativo e o Direito Financeiro.

O Direito Administrativo, pois o ramo (genericamente) que alcana
a atividade jurdica da Administrao Pblica, relacionada a seus rgos,
agentes e pessoas jurdicas, suas prprias atividades, a utilizao de seus
bens, tudo buscando a satisfao do interesse pblico.
O Direito Financeiro, que para a finalidade do presente trabalho,
basta ser definido como sendo o conjunto de regras destinadas maneira
de corretamente gerir os recursos pblicos (advindos da tributao),
buscando atingir a real finalidade do Estado, que em todas suas aes
deve buscar o bem comum.
E pensando na gesto de recursos pblicos, impossvel no
concluir que o Direito Financeiro destinado, quase exclusivamente, aos
agentes pblicos.
Porm, muito raro que servidores pblicos no formados em
Direito

se

interessem

por

esta

rea,

seja

pela

dificuldade

de

entendimento, seja por puro preconceito sobre uma rea de formao

profissional alheia sua prpria.
Por isso a concluso de Kioshi Harada, no prefcio primeira edio
de sua obra Direito Financeiro e Tributrio, no desatualizada,

porquanto aduz que o Direito Financeiro, por ter suas normas voltadas s
para agentes pblicos, limita o universo de interessados.
Assim, muito restrito o universo de estudos e materiais no que se
refere ao Direito Financeiro (ramo mencionado no art. 24, I, da
Constituio Federal). Um, porque se destinam aos servidores pblicos.
Dois, j que dentre os servidores pblicos, poucos so os que se permitem
aprofundar estudos sobre isso.
Encerrando este tpico, importante frisar que o Direito Financeiro
abarca

estudo

destinado

gesto

do

gasto

pblico

e,

consequentemente, dos fundos especiais. Em outras palavras: estuda a

atividade financeira do Estado, onde se enquadram os fundos especiais.

3.2. A CONTABILIDADE PBLICA

Mas no s o Direito suficiente para a compreenso das regras
relacionadas aos fundos especiais.
Imprescindvel que se situe a Contabilidade Pblica como rea
essencial e fundamental para o entendimento da matria, eis que tambm
oferece estudos sobre o tema.
E da mesma forma que o Direito no atrai quem no frequentou
cursos jurdicos, a contabilidade tambm no conquista os servidores
pblicos, nem os estudiosos do Direito.
Mas, idntica ao Direito Financeiro, a Contabilidade Pblica tambm
estuda a atividade financeira do Estado.
Por isso mesmo que esse texto almeja, de forma despretensiosa,
reunir conceitos, que mesmo bsicos e elementares do Direito Financeiro
e da Contabilidade Pblica, tornam-se suficientes para possibilitar o
entendimento dos fundos especiais por todos os agentes pblicos,
independente de suas formaes acadmicas e interesses profissionais.

4. CONHECIMENTOS BSICOS
Delimitado que a atividade financeira do Estado, alvo do Direito
Financeiro e da Contabilidade Pblica, onde se encontram os fundos
especiais, alguns conceitos devem ser fixados.
A atividade financeira do Estado composta:
a) das receitas;
b) das despesas;
c) do oramento e
d) do crdito pblico.
Explica-se cada uma delas, de maneira rpida, simplificada e sem
adentrar a aspectos polmicos, mas pensando somente no que preciso
para possibilitar a compreenso sobre os fundos especiais.

4.1. RECEITAS PBLICAS

A receita o ingresso de dinheiro aos cofres do Estado, que est
intimamente ligada ao conceito de tributo.
A receita pode ser

(i)

ordinria, quando o ingresso regular ou

(ii)

extraordinria, se for excepcional e temporria sua entrada.

Apenas a ttulo de curiosidade, tambm podem ser classificadas por
sua origem (originrias e derivadas) ou por categorias econmicas
(correntes e de capital).
Legalmente so os arts. 9 e 10 da Lei n 4.320/64 que mencionam
as receitas.

4.2. DESPESAS PBLICAS

Embora dispense maiores explicaes, basta dizer que as despesas
so os gastos do Estado com o funcionamento de suas regulares
atividades, buscando a satisfao do interesse pblico.
Tambm so classificadas, legalmente (art. 12 da Lei n 4.320/64),
como despesas correntes (custeio e transferncias correntes) e despesas
de capital (investimentos, inverses financeiras e transferncias de
capital).

Importante apenas definir que despesas correntes de custeio so

aquelas destinadas para a manuteno das ordinrias atividades do
Estado. E as despesas de capital para investimentos so as que se
destinam a obras, aquisio de instalaes, equipamentos e materiais
permanentes.

4.3. ORAMENTO
O oramento nada mais que um instrumento jurdico, um
documento, uma lei que contm a prvia aprovao do Poder Legislativo,
da receita e da despesa por certo perodo, para o Poder Executivo.
Possui um aspecto poltico, enquanto instrumento de interveno
estatal, e um aspecto econmico, quando atua como instrumento de
melhora dos recursos financeiros.
Normalmente so divididos em 3 (trs) normas fundamentais: o
Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria
Anual, que so os instrumentos do modelo oramentrio.
O Plano Plurianual (identificado como PPA) possui vigncia de 4
(quatro) anos e destinado a fixar as diretrizes, os objetivos e as metas
de mdio prazo do Poder Pblico.
J a Lei de Diretrizes Oramentrias (identificada como LDO)
editada anualmente e versa sobre as polticas pblicas e as prioridades
para o exerccio.
E a Lei Oramentria Anual (identificada como LOA) deve estimar a
receita e fixar a programao das despesas para o exerccio financeiro.

4.4. CRDITO PBLICO

De menor importncia para a finalidade a que se prope este artigo,
pode-se dizer que o crdito pblico toda a forma de obteno de
dinheiro pelo Estado, sob condio de devolv-lo.

4.5. EXECUO ORAMENTRIA E FINANCEIRA

Contrapondo-se ao tpico anterior, mpar relevncia assume a

diferenciao da execuo oramentria e da financeira, principalmente no

que tange aos fundos especiais de despesa. At porque, comum a
interpretao errnea de uma ou de outra.
Para explicar a diferenciao, imprescindvel fixar que a execuo
oramentria a utilizao dos crditos consignados na Lei Oramentria
Anual. J a execuo financeira a efetiva utilizao dos recursos
financeiros.
De maneira simplista, mas de fcil fixao: o oramento o direito
de gastar e o financeiro o meio de exerccio dessa faculdade (existncia
de dinheiro na conta).
Com efeito, lgica a concluso de que a realizao de qualquer
despesa depende da existncia de recursos oramentrios (previso legal)
e financeiros (crdito efetivamente disponvel). Tambm possvel a
existncia de recursos oramentrios e ausncia de recursos financeiros
ou a carncia de recursos oramentrios e a disponibilidade de recursos
financeiros.

5. FUNDOS
Feitas as ponderaes apresentadas nas linhas anteriores, possvel
ingressar no universo (quase enigmtico) dos fundos especiais.

5.1. CONCEITO
O que so os fundos especiais?
Como referido anteriormente, os fundos especiais foram concebidos
para flexibilizar o funcionamento das atividades da Administrao Direta.
Foram

caracterizados

como

uma

espcie

de

desconcentrao

das

atividades oramentrias.
Os fundos especiais so mencionados no inciso II, do 9, do art.
165, da Constituio Federal e podem ser caracterizados como as reservas
de certas receitas pblicas para a realizao de determinadas despesas
pblicas (certos objetivos ou servios de interesse pblico), como exceo
ao j mencionado princpio da unidade da tesouraria.
Em outras palavras, um instrumento pelo qual certo dinheiro
separado do Tesouro (conta nica do Estado), sob argumento de
utilizao para certa finalidade especfica, facilitando a administrao dos
recursos pblicos.
Tambm existe o conceito legal de fundos especiais, que se
encontra previsto no art. 71 da Lei n 4.320/64: constitui fundo especial
o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam realizao de
determinados objetivos ou servios, facultada a aplicao de normas
peculiares de aplicao.
Enfim, uma fcil definio a de que os fundos especiais so
instrumentos de gesto financeira do Estado.
E qual a finalidade disso?
Pelo princpio da unidade de tesouraria, todo o recolhimento de
receitas deve ser centralizado em nico caixa. O fundo, por sua vez, atua
como

uma

exceo

esta

regra,

possibilitando

indigitada

desconcentrao da gesto de recursos pblicos, dando maior liberdade

aos gestores.

5.2. CLASSIFICAO
O termo fundos especiais gnero, existindo as seguintes
espcies:
a) fundos especiais de despesa;
b) fundos especiais de financiamento e
c) fundos de natureza contbil.
No Estado de So Paulo, todavia, o Decreto-lei complementar n
16/70 menciona apenas as duas primeiras espcies.
Este artigo tratar somente sobre fundos especiais de despesa.

5.3. FUNDOS ESPECIAIS DE DESPESA

5.3.1. CONCEITO
Um fundo especial de despesa uma conta prpria, mantida por
uma unidade administrativa (caracterizada como unidade de despesa),
com receitas arrecadadas por ela mesma e com realizao das despesas
relacionadas, obrigatoriamente, s suas atividades.
Os fundos especiais de despesa esto sempre ligados a uma unidade
administrativa (rgo), que possui condies de execuo oramentria e
financeira, alm de ter condies de arrecadao de receitas.
Ou seja, os fundos especiais de despesa devem estar ligados a uma
unidade de despesa e ao seu respectivo ordenador de despesas.
Pressupe, assim, certo grau de autonomia, eis que conta com o
produto de certas receitas para a realizao dos objetivos e servios da
prpria unidade administrativa.
Vale dizer: as receitas dos fundos especiais de despesa devem ser
geradas pela prpria unidade administrativa ao qual est ligada; e a
aplicao das verbas tambm deve obedecer esta mesma regra.
Os fundos especiais, observadas essas condies, possibilitam que
as receitas arrecadadas por certa unidade administrativa sejam mantidas
em conta prpria, sem recolhimento ao caixa nico/tesouro.

5.3.2. CRIAO E INSTITUIO

Para que seja possvel a criao de um fundo especial de despesa,
necessrio, por fora do que dispem os incs. IX do art. 167 da
Constituio Federal CF e do art. 176, IX da Constituio Estadual, lei
especfica.
Tambm nesse sentido a previso da Lei n 4.320/64, em seu art.
71.
Ou seja, a instituio dos fundos especiais de despesa deve ser
atravs de lei (autorizao legislativa).
Cada ente federado (Unio, Estados e Municpios) tem competncia
para propor a edio de lei que constitua fundos especiais de despesas em
suas respectivas esferas.
No Estado de So Paulo, por fora do que dispe os pargrafos
nicos do art. 5 do Decreto-lei complementar n 16/70 e do art. 2 do
Decreto n 52.629/71, os fundos especiais de despesa somente podem
ser institudos em rgos da administrao Centralizada, desde que
considerados unidades de despesa.
de se ressaltar, ainda, que o disposto no art. 165, 9, II da CF e
art. 174, 9, 2 da CE restringe lei complementar, no a criao de um
fundo especial de despesa (que, portanto, se d atravs de lei ordinria),
mas estabelecer as condies para sua instituio e funcionamento
(objetivo do citado Decreto-lei complementar no Estado de So Paulo).
5.3.3. NATUREZA
Importantssimo destacar que os fundos especiais de despesa no
possuem personalidade jurdica prpria, razo pela qual sua constituio
deve

estar

diretamente

relacionada

a uma

unidade

administrativa

(unidade de despesa), que conte com a figura de um gestor (ordenador de

despesas)

que

possua

competncias

prprias

(como

de

autorizar

despesas, assinar notas de empenho, autorizar pagamentos).

permitido que exista a figura de um gestor e de um ordenador de
despesas, muito embora o mais usual seja que o ltimo acumule ambas

as funes.
5.3.4. RECEITAS E DESPESAS
Como j referido, para a criao de um fundo especial de despesa
necessrio que a unidade administrativa possua condies de arrecadao
de receitas.
Se no houver tal capacidade, no h que se falar na instituio de
um fundo especial de despesa, eis que inexiste a primordial justificativa
de sua criao, j que a unidade administrativa (unidade de despesa)
depender exclusivamente das receitas da conta nica/tesouro.
A arrecadao deve justificar a existncia e necessidade de um
fundo especial de despesa, podendo contar com diversas receitas.
Podem ser oriundas de atividades prprias, de previses legais, de
convnios ou de transferncias voluntrias.
Tais receitas, que devem estar previstas na lei de criao, no tm
limitao, mas normalmente so receitas patrimoniais, agropecuria,
industrial, de servios, multas, juros, depsitos e contribuies.
Devem ser, portanto, receitas especficas e especificadas. vedada,
ademais, a vinculao de impostos a fundos especiais (art. 167, IV da CF).
Mesmo no comum, existem fundos especiais de despesa, no Estado
de So Paulo por exemplo, que contam com receitas muito especficas, o
que exigiria a existncia de contas prprias e individualizadas, eis que
recomendvel a sua no mistura.
5.3.5. FUNCIONAMENTO
Com relao ao funcionamento dos fundos especiais de despesa
que surgem as questes relacionadas gesto responsvel, tanto no que
se refere arrecadao de receitas, como na realizao de despesas,
passando pelo controle e registros contbeis e legais e pela boa prtica
administrativa.

5.3.5.1. Regras oramentrias

Pressupondo-se a constituio atravs de lei especfica, o fundo
especial de despesa se submete s regras oramentrias, devendo a lei
oramentria prever suas receitas e suas despesas.
Embora isso possa parecer uma amarra administrativa, no poderia
ser diferente, eis que se trata da arrecadao e aplicao de recursos
pblicos.
E aqui surge a primeira prtica de boa gesto: o planejamento
oramentrio e administrativo da unidade que conta com um fundo
especial de despesa.
elementar que as regras oramentrias, por sua natureza, exijam
um planejamento de aes.
O planejamento passa pela obrigatoriedade do gestor:
- conhecer profundamente o funcionamento de sua unidade, com todas as
suas necessidades e carncias;
- ter desenhado os objetivos que pretende realizar em certo exerccio;
- ter cincia sobre o histrico de arrecadao de receitas do fundo especial
de despesa e
- planejar a realizao de despesas na unidade.
Qualquer falha em um desses itens trar, certamente, a m gesto
dos fundos especiais de despesa. E isso pode se dar pelo despreparo dos
gestores e/ou por interferncias polticas.
Havendo um efetivo e bom planejamento, a utilidade e a razo de
existncia do fundo especial de despesa estaro asseguradas.
5.3.5.2. Gesto e ordenao de despesas
Os fundos especiais de despesa esto obrigatoriamente ligados a
uma unidade administrativa (unidade de despesa), permitindo que exista
o competente ordenador de despesas.
Normalmente, os ordenadores de despesa acumulam as funes de
gestores.
Porm, no existem vedaes para que, sendo interesse da

Administrao, os fundos especiais de despesa contem com conselhos

gestores, como o caso do Fundo Especial de Despesa de Reparao de
Interesses Difusos Lesados do Ministrio Pblico do Estado, criado pela Lei
n 6.536/89, que conta com um Conselho Gestor.
Na Administrao Direta, entretanto, a existncia de conselhos
exceo.
Os fundos especiais de despesa so constitudos com a utilizao de
receitas existentes ou que sejam criadas para tal finalidade e, portanto,
imprescindvel que a sua utilizao seja na mesma unidade.
Assim, arrisca-se afirmar que a gesto e a ordenao de despesas
dos fundos especiais de despesa devam, sob pena de macular a razo de
sua existncia, estar restritas ao dirigente direto da unidade nos casos de
entidades da Administrao Direta.
Exemplifica-se: no razovel que um fundo especial de despesa
conte com recursos oriundos das atividades de uma unidade de despesa,
mas seja gerido por dirigente de outra unidade de despesa. Isso, alm de
viciar a razo de sua existncia (gesto pelo dirigente que conhece os
problemas e necessidades), acarreta situao de complicada gerncia, j
que um ordenador de despesa ou autoridade indicar o que precisa, para
que outro efetivamente ordene a despesa. E isso pode (e certamente ir
causar) delicada situao, pois um precisa de algo e entende uma forma
de realizao, enquanto o outro pode no estar confortvel com a
proposta por no conhecer os detalhes dos fatos. Mas no s. Enquanto
um pede e quer ver certa despesa executada na forma por ele proposta,
o gestor/ordenador de despesa do fundo que responder exclusivamente
perante os rgos de controle.
Assim, deve ser regra a instituio de um fundo especial de despesa
vinculado prpria unidade de despesa que se valer desta ferramenta,
de forma a garantir sua efetiva e eficaz operacionalizao, bem como
sujeitar seu ordenador de despesa s regras de fiscalizao e eventuais
apontamento e punies dos rgos de controle.
Isso tudo reforado pelo fato que no caso do oramento pblico,

os fundos especiais de despesa enfatizam o deslocamento do poder de

deciso, como meio para democratizar a gesto atravs da participao
direta dos dirigentes de unidades de despesa que conhecem as demandas
dirias dos rgos que dirigem, o que se mostra efetivamente necessrio
para que se atinjam os objetivos do rgo e, consequentemente, a
satisfao do interesse do povo.
Superada esta questo, elementar que o rgo que possuir um
fundo especial de despesa, a fim de dotar seu dirigente de condies
operacionais, deve contar com organizao e pessoal suficientes para
administrar esta ferramenta.
De mais a mais, o dirigente (gestor/ordenador de despesa) tambm
deve manter margem de sua administrao a relevncia eleitoral que os
fundos especiais de despesa podem representar, impedindo, a todo custo,
que existam gastos fundamentados somente em objetivos polticos, eis
que deve gerir com integridade os recursos da sociedade.
5.3.5.3. Planejamento
Ao lado do que j foi citado sobre o planejamento oramentrio e
administrativo exigido para uma boa gesto dos fundos especiais de
despesa (tpico regras oramentrias), de notria relevncia a
meno especfica para o fato de que esse planejamento deve verificar a
origem das receitas, se ordinrias ou se extraordinrias.
bvio que qualquer despesa poder ser suportada com os recursos
advindos

dos

fundos

especiais

de

despesa,

desde

que

estejam

relacionadas s atividades institucionais do rgo.

Mas essa leitura no pode ser simplista, pois tem o risco de
caracterizar a m gesto de recursos pblicos, e at mesmo de
improbidade administrativa.
Uma despesa com um contrato de prestao de servios contnuos
deve observar a existncia de recursos em caixa, bem como a projeo de
arrecadao, especialmente se de natureza ordinria, eis que isso
conduz a uma rotina de entrada de dinheiro. J se a proviso for apenas

de receitas extraordinrias, a cautela recomenda reviso da proposta de

contratao de um servio contnuo, eis que no haver garantia completa
do ingresso de recursos para honrar a contratao.
Isso muitas vezes no verificado, pois os dirigentes, no af de
resolver situaes originadas por demandas polticas ou mesmo pela m
gesto e falta de planejamento, valem-se dos fundos especiais de despesa
sem fazer qualquer anlise da projeo de arrecadao, mormente no que
se refere s receitas ordinrias e s extraordinrias.
E no observar essas boas prticas, que inclusive so utilizadas em
nossos planejamentos domsticos, caracteriza a irresponsabilidade na
gesto dos fundos especiais de despesa, o que qualquer homem comum e
de bom senso deve rechaar veementemente.
Assim, deve existir (como j se mencionou exaustivamente) um
real, concreto e efetivo planejamento das aes da unidade, cotejando-as
com as previses de arrecadao (receitas ordinrias e extraordinrias) e
as despesas pretendidas.
Caso isso no ocorra, o que infelizmente no incomum de
encontrar

na

Administrao

Pblica,

recomenda-se

que

os

fundos

especiais de despesa sejam utilizados para contrataes muito pontuais,

evitando-se neles alocar a prestao de servios contnuos.
O dirigente no deve pensar, como infelizmente comum ocorrer,
que o fundo especial de despesa um canal pelo qual supre as
deficincias oramentrias do Poder Executivo.

obrigao

de

qualquer

gestor,

eleito

ou

no,

indicado

politicamente ou tecnicamente, bem administrar os recursos pblicos

postos sua disposio, at porque esto sujeitos s pesadas regras dos
rgos de controle (tais como Tribunais de Contas e Ministrio Pblico),
existentes em razo dos mandos e desmandos desmedidos j constatados
no Poder Pblico brasileiro.
Ao mesmo tempo em que se fala sobre a necessidade de um efetivo
planejamento das aes, envolvendo as previses de receitas e realizao
de despesas, impossvel deixar de mencionar, mesmo de maneira rpida

e superficial (eis que no o objetivo deste trabalho) a Gesto por

Resultado, especificamente o tema nela includo, identificado como
Oramento por Resultado OpR.
Isso porque, o OpR se aplica perfeitamente ideia, aos conceitos e
utilidade dos fundos especiais de despesa, eis que enfoca critrios de
eficincia, eficcia e efetividade.
Enquanto

ferramenta

para

modernizar

gesto

pblica,

consagrada internacionalmente e presente em todas as discusses sobre

reformas oramentrias, auxilia a realizao do planejamento, j que se
fundamenta na ideia de que a informao sobre o desempenho (no caso,
dos fundos especiais de despesa) deve ser utilizada para a tomada de
decises (previses, aplicaes, reservas etc.).
Tais informaes, ento, servem desde que sejam geradas com
esmero, sendo fidedignas, reais e confiveis para qualificar o processo
de deciso sobre a utilizao dos fundos especiais de despesa enquanto
ferramenta de flexibilizao para o administrador pblico, para aperfeioar
a

gesto

de

seus

recursos

para

aumentar

transparncia

governamental.
A realizao de um real planejamento, ademais, possibilita a
construo de sries histricas, que em muito contribuem para as
avaliaes qualitativas e gerenciais, visando demonstrar que certo fundo
especial de despesa realmente tem sua necessidade e cabimento
assegurados.
5.3.5.4. Benefcios
A descentralizao do local de recolhimento da arrecadao, a
transferncia de competncias para administrar e a vinculao de receitas
a determinadas atividades prprias de uma unidade, so notrias
vantagens da existncia dos fundos especiais de despesa.
Porm, uma das vantagens mais relevantes o fato de que o saldo
positivo apurado em determinado ano dever ser transferido para o
exerccio seguinte na mesma conta (art. 9, 2, do Decreto-lei

complementar n 16/70 do Estado de So Paulo), o que evidencia a

vinculao das receitas e das despesas com a atividade prpria da
unidade administrativa a que se relaciona.
Ao

mencionar

esta

relevante

caracterstica,

impossvel

no

mencionar a exceo prevista no 2, do art. 6 do Decreto-lei

complementar n 16/70, que estabelece, atravs de circunstncias e
procedimentos prprios, a possibilidade de que parte de arrecadao
mensal do

fundo

especial de

despesa seja depositada em conta

administrada pela Secretaria da Fazenda do Estado.

5.3.5.5. Fiscalizao
Os fundos especiais de despesa, quando institudos, podem contar
com formas de acompanhamento e fiscalizao peculiares (se assim for
estabelecido em sua lei de criao).
Isso, todavia, no afasta as verificaes dos rgos de controle
interno e externo.
5.3.5.6. Operao
A operao dos fundos especiais de despesa, alm do planejamento,
pressupe a existncia de recursos oramentrios e financeiros.
Como dito anteriormente, os recursos financeiros representam o
dinheiro efetivamente existente na conta e os recursos oramentrios
significam a autorizao legal para utiliz-los.
bvio, ento, que existe uma ntima e indissocivel relao do
planejamento com a efetiva utilizao dos recursos, que depende da
disponibilidade oramentria e financeira.
comum verificar administradores sendo trados na realizao de
despesas, eis que verificam a existncia de recursos financeiros (saldo na
conta), mas se esquecem de verificar a disponibilidade oramentria.
Todavia, tambm, podem ocorrer fatos que modifiquem as previses
oramentrias.
E para solucionar a falta de planejamento ou mesmo situaes

imprevistas e que fogem ao controle do administrador, existem alguns

mecanismos que permitem a adequao do legal ao prtico.
Se houver, por exemplo, uma arrecadao financeira maior do que a
prevista oramentariamente, existe o pedido de excesso de arrecadao.
Se houver o carregamento de recursos financeiros no gastos em
exerccios anteriores e que se mostre necessria a sua utilizao, embora
no previstos oramentariamente, existe o pedido de diferimento de
receita.
Enfim as prprias regras de execuo permitem tais adequaes, o
que, infelizmente, causa menor preocupao do administrador com a
efetiva realizao de um planejamento concreto, tornando o que deveria
ser exceo em regra.

6. CONSIDERAES FINAIS
Os fundos especiais de despesa casaram com as novas perspectivas
da Administrao Pblica, j que desde a Constituio Cidad (1988), a
nova ordem democrtica privilegia a descentralizao e a participao dos
gestores e da populao.
Enquanto

instrumento

de

gesto

financeira

de

receitas

que

necessitam ser empregadas em certas finalidades, os fundos especiais de

despesa so instrumentos financeiros de polticas pblicas, que servem
para, com sua arrecadao prpria de recursos, proteger certa atividade
do rgo das alternncias oramentrias.

imprescindvel,

desta

forma,

refletir

sobre

cabimento

pertinncia da instituio de um fundo especial de despesa. Inicialmente

as vantagens da descentralizao (ou desconcentrao) de competncias
e a permanncia de recursos financeiros de um exerccio para outro
podem parecer a soluo para todos os problemas. Essencial, assim,
analisar ao mesmo tempo em que se vislumbram tais vantagens, se os
custos de cri-lo e mant-lo no so piores que usar o tesouro.
Mas, caso se opte por sua constituio, os gestores (ordenadores de
despesa),

ento,

devem

contar

com

competncia,

dedicao

responsabilidade, devendo afastar, atravs de uma gesto responsvel, a

comum concluso de que a utilizao dos recursos e do patrimnio pblico
no realizada com seriedade.
Com a transferncia de competncias aos dirigentes dos fundos
especiais de despesa, essencial que os ordenadores de despesa
conheam com profundidade as responsabilidades financeiras, cotejandoas com as polticas de gesto e o desenvolvimento social.
Posto est que existe, sim, a responsabilidade do gestor na
execuo dos fundos especiais de despesa. preciso constantemente
prestar contas de suas aes, buscando a transparncia no setor pblico e
a apurao dos custos de cada ao.
Infelizmente, como j citado, comum verificar que muitos
ordenadores de despesas dos fundos especiais de despesa (dirigentes de

unidades),

carecem

de

um

preparo

ou

amadurecimento

tcnico,

administrativo e operacional, sendo sabido tambm que para o bom

desempenho do Poder Pblico essencial que os dirigentes, por mais que
estejam sujeitos a escolhas polticas, tambm sejam (sobremaneira)
tcnicos competentes e dedicados.
Isso permite a realizao de um perfeito planejamento, que, mais
ainda no que se refere aos fundos especiais de despesa, deve ter suas
regras e recomendaes rigorosamente observadas quando de sua
elaborao.
Mesmo que tais recomendaes sejam elementares, comum a
todos os Estados e aos Municpios que os gestores, em grande parte, no
estejam preparados para o cargo que assumem, o que influencia
negativamente no desempenho econmico do setor pblico em geral.
Alm de gestores minimamente preparados e interessados (e com
esprito de responsabilidade no trato da coisa pblica), no se pode
cogitar que um fundo especial de despesa seja uma conta onde, ausentes
recursos do tesouro, o dirigente se socorra, sem um planejamento muito
bem fundamentado, para atender as despesas urgentes da unidade.
E isso tudo deflui das prprias caractersticas dos fundos especiais
de despesa, resumidamente citadas abaixo:
- composio por receitas especficas e especificadas;
- vinculao realizao de determinados objetivos ou servios;
- existncia de normas peculiares de aplicao;
- ligao a determinado rgo da Administrao;
- possibilidade de descentralizao do processo decisrio;
- apresentao de plano de aplicao, contabilidade e prestao de contas
especfica;
- no ser detentor de patrimnio (pois ele prprio o patrimnio);
- no possuir personalidade jurdica;
- no ser rgo ou unidade oramentria;
- ser uma conta.
Os dizeres aqui lanados se referem aos fundos especiais de

despesa, mas no unicamente, j que tambm se aplicam gesto de

recursos do tesouro. A diferena que, embora muito menos que em
tempos passados, os fundos especiais de despesa tm sua anlise mais
relegada.
Por ltimo, permite-se reiterar que a Contabilidade Pblica, que se
aplica aos Poderes Federal, Estadual, Municipal ou Distrito Federal, sendo
norteada

pela

Lei

4.320/64,

Direito

Financeiro,

so

os

conhecimentos mnimos que qualquer gestor pblico, principalmente o

que seja ordenador de despesa, deve ter pleno conhecimento.

7. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BALEEIRO, Aliomar. Uma introduo cincia das finanas. 15 ed. Rio
de Janeiro: Forense, 1998.
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do
Brasil. Braslia-DF: Senado, 1988. NDJ. 32 ed. So Paulo, 2014.
BRASIL. Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art.37,
inc. XXI, da Constituio Federal, institui normas para licitaes e
contratos da Administrao Pblica e d outras providncias. NDJ. 26 ed.
So Paulo, 2014.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo.
20 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008.
CONTI, Jos Maurcio et al. Oramentos pblicos: a Lei 4.320/1964
comentada. 2 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010.
CONTO, Angelita Adriane et al. Mensurao da eficcia na gesto de
recursos pblicos. s.l., s.d. Disponvel em <
http://www.congressocfc.org.br/hotsite/trabalhos_1/335.pdf>. Acesso em
21 set. 2014
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 13 ed. So
Paulo: Atlas, 2001.
GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 4 ed. So Paulo: Saraiva,
1995.
HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributrio. 4 ed. So Paulo:
Atlas, 1998.
KOHAMA, Heilio. Contabilidade pblica: teoria e prtica. 12 ed. So
Paulo: Atlas, 2012.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. So
Paulo: Malheiros, 2002.
MACHADO JUNIOR, Jos Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. A lei 4.320
comentada e a lei de responsabilidade fiscal. 34 ed. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2012.
QUADROS, Cerdnio; PALMIERI, Marcello Rodrigues. Lei de
responsabilidade fiscal: lei complementar n 101, de 4/5/2000. 1 ed.
So Paulo: NDJ, 2000.

SO PAULO (ESTADO). Constituio do Estado de So Paulo anotada.

1 ed. So Paulo: Assembleia Legislativa e Imprensa Oficial do Estado,
2006.
SO PAULO (ESTADO). Constituio Federal atualizada. 1 ed. So
Paulo: Assembleia Legislativa e Imprensa Oficial do Estado, 2006.
SO PAULO (ESTADO). Decreto n 52.629, de 29 de janeiro de 1971.
Estabelece normas para instituio e funcionamento de fundos especiais
de despesa. Dirio Oficial [do] Estado de So Paulo. Poder Executivo, So
Paulo, SP. 30 jan. 1971.
SO PAULO (ESTADO). Decreto-lei complementar n 16, de 2 de abril
de 1970. Dispe sobre a instituio e o funcionamento de fundos
especiais, na Administrao. Dirio Oficial [do] Estado de So Paulo. Poder
Executivo, So Paulo, SP. 3 abr. 1970.
SO PAULO (ESTADO). Quadro comparativo das constituies do
estado de So Paulo. 1 ed. So Paulo: Assembleia Legislativa e
Imprensa Oficial do Estado, 2002.
SO PAULO (ESTADO). Lei n 7.001, de 27 de dezembro de 1990.
Dispe sobre a ratificao de fundos. Dirio Oficial [do] Estado de So
Paulo. Poder Executivo, So Paulo, SP. 28 dez. 1990.