Revista OKARA: Geografia em debate, v.7, n.1, p. 147-164, 2013.

ISSN: 1982-3878
Joo Pessoa, PB, DGEOC/CCEN/UFPB http://www.okara.ufpb.br

SECAS, DESERTIFICAO E POLTICAS

PBLICAS NO SEMIRIDO NORDESTINO
BRASILEIRO

Ibrahim Soares Travassos

Universidade Federal da Paraba

Bartolomeu Israel de Souza

Universidade Federal da Paraba

Anieres Barbosa da Silva

Universidade Federal da Paraba

RESUMO

O presente artigo fruto de leituras sobre dois dos principais problemas do semirido
nordestino: as secas e a desertificao. O primeiro j bastante conhecido e debatido,
enquantoqueosegundoganhounotoriedadeapartirdaprimeirametadedadcadade
1990. Procuramos assim analisar as polticas pblicas de implementadas pelo o Estado
nacional brasileiro no combate a seca e a desertificao.Os resultadosmostram que as
polticas de combate a seca, ainda no foram capazes de reproduzir os resultados
esperadosdesdeasuaimplantao,acreditamosqueoconflitodeinteresseseasformas
deenxergarofenmenosejaaprincipalcausadoseufracasso.Jaspolticasdecombate
adesertificao,temapresentadoalgunsavanos,pormtmidos,principalmentedevido
a demora por parte do governo federal em implantar aes teoricamente previstas, no
planonacionaldecombateaosefeitosdadesertificao..

Palavraschave:JuazeirodoNorte,Centro,Centralidade.

ABSTRACT

This article is the result of readings on two of the main problems of the semiarid
Northeast, drought and desertification. The first is already well known and discussed,
while the latter gained notoriety from the first half of the 1990s. So look for analyzing
public policies implemented by the Brazilian national state in combating drought and
desertification.Theresultsshowthatpoliciestocombatdrought,havenotbeenableto
reproduce the expectedresults since its implementation,we believe that theconflict of
interestsandwaysofseeingthephenomenonisthemaincauseoffailure.Sincepolicies
tocombatdesertification,hasshownsomeprogress,butshy,mainlyduetodelaybythe
federalgovernmentinimplementingplannedactionstheoreticallyatthenationallevelto
combattheeffectsofdesertification.

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TRAVASSOS, I. S.; de SOUZA, B. I.; da SILVA, A. B.

Keywords:Drought;Desertification;PublicPolicy;SemiaridNortheast.

INTRODUO

O presente artigo fruto de leituras realizadas acerca de dois dos principais

problemas do Nordeste semirido: as secas e a desertificao. O primeiro um
velho conhecido de todos, enquanto o segundo ganhou notoriedade a partir da
primeirametadedadcadade1990.
O semirido nordestino1 se apresenta como uma regio de quadros climticos
extremos, o conhecido binmio secachuva, sendo os efeitos provocados pelas
secas,umdosmaiorespassivossociaisdopas.
Associadoseca,umpassivodecarterambientaltemdespertadoaatenoda
comunidade cientfica e poltica brasileira nos ltimos anos. Tratase da
desertificao,umtipodedegradaoqueseprocessaemregiesdeclimarido,
semirido e submido seco e que, segundo a CCD (1994), est relacionada as
mudanasclimticaseasatividadeshumanas.
Diante do quadro exposto, o presente artigo tem por finalidade analisar as
polticaspblicasrealizadaspeloEstadonacionalbrasileironocombateasecaea
desertificao. Procuramos assim, demonstrar a diversidade de situaes e as
implicaes polticas de acordo com os vrios planos e polticas nacionais de
combateasecaeadesertificao,bemcomoouso polticoedesigualdoerrio
pbliconamitigaodessesproblemas.
Ocaminhometodolgicopercorridonaconstruodoartigosedeupormeiode
pesquisa bibliogrfica a literatura que verse sobre os temas: polticas pblicas,
semirido, desertificao, histria das secas, presentes em livros e artigos
cientficos e, nos documentos oficiais do governo brasileiro que tratam sobre a
temticaestudada.
ComoestamospropondoanalisaraimplantaodepolticaspblicaspeloEstado
em uma determinada regio, utilizaremos o territrio enquanto categoria de
investigao geogrfica, pois entendemos que as relaes de poder estaro
imbricadas na implantao dessas polticas. Sendo assim, para fundamentarmos

Este trabalho parte integrante dos resultados parciais da pesquisa de mestrado do

primeiroautor.OsautoresagradecemoapoiofinanceiroporpartedoCNPq,atravsdo
financiamentoapesquisa:Polticaspblicasetecnologiassociaisparaconvivnciacomo
semiridoparaibano:umolharsobreasexperinciasdeusoemanejodeguanoCariri
Paraibano.

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Secas, desertificao e polticas pblicas no semirido nordestino brasileiro

as nossas anlises, estaremos utilizando os tericos como, Raffestin (1993),

Santos(1994),Santos(2000)eHaesbaert(1997).

Secas,territriosepoder
As secas podem ocorrer sob a forma de uma drstica diminuio, concentrao
espaciale/outemporaldaprecipitaopluviomtricaanual.Quandoocorreuma
grande seca, a produo agrcola fica comprometida, a pecuria debilitada ou
dizimada e as reservas de gua da superfcie se exaurem. Nessas condies, as
camadas mais pobres da populao rural tornamseinteiramente vulnerveis ao
fenmenoclimtico.
Historicamente, no Brasil, a sobrevivncia de grande parte do contingente de
pessoas afetadas pelas secas tem dependido das polticas oficiaisde socorro, do
recurso a emigrao para outras regies ou para as reas urbanas do prprio
Nordeste.
AspolticaspblicastmsidocriadascomorespostadoEstadosdemandasque
emergem da sociedade e do seu prprio interior, sendo a expresso do
compromisso pblico de atuao numa determinada rea em curto, mdio ou
longo prazo. Sua construo deve obedecer a um conjunto de prioridades,
princpios, objetivos, normas e diretrizes bem definidas. Entretanto, numa
sociedade de conflitos e interesses de classe, elas so o resultado do jogo de
poder2 determinado por leis, normas, mtodos e contedos que so produzidas
pelainteraodeagentesdepressoquedisputamoEstado.Estesagentessoos
polticos, os partidos polticos, os empresrios, os sindicatos, as organizaes
sociaisecivis.
No Brasil, as polticas pblicas hegemonizadas pelas elites, levaram
historicamente excluso social, pois sempre impuseram em cada perodo com
matrizes prprias, as regras do jogo. Neste sentido, para analisar a estruturao
dessas polticas, a utilizao da categoria territrio fundamental e
imprescindvel.

As anlises aqui encaminhadas sobre poder estaro sendo interpretadas, a partir da

seguinte concepo: o poder corresponde habilidade humana de no apenas agir,
mas de agir em unssono, em comum acordo. O poder jamais propriedade de um
indivduo; pertence a ele a um grupo e existe apenas enquanto o grupo se mantiver
unido.Quandodizemosquealgumestnopoderestamosnarealidadenosreferindo
ao fato de se encontrarse esta pessoa investida de poder, por um certo nmero de
pessoas,paraatuaremseunome.Nomomentoemqueogrupo,deondeoriginaseo
poder(potestasinpopulo,semumpovoouumgruponohpoder),desaparece,oseu
podertambmdesaparece.(ARENDT,1985apudSOUSA,1995).

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Raffestin (1993) destaca o carter poltico do territrio, bem como a sua

compreenso sobre o conceito de espao geogrfico, pois o entende como
substrato,umpalco,prexistenteaoterritrio.
Naspalavrasdesteautor:

essencial compreender bem que o espao anterior ao

territrio. O territrio se forma a partir do espao, o
resultado de uma ao conduzida por um ator sintagmtico
(ator que realiza um programa) em qualquer nvel. Ao se
apropriardeumespao,concretaouabstratamente[...]oator
territorializaoespao.(RAFFESTIN,1993,p.143).

Baseado nessa concepo, enfatizada pelo autor, o territrio tratado

principalmente com uma nfase polticoadministrativa, isto , como o territrio
nacional, espao fsico onde se localiza uma nao, um espao onde se delimita
uma ordem jurdica e poltica, um espao medido e marcado pela projeo do
trabalhohumanocomsuaslinhas,limitesefronteiras.
Sendo assim, ao se apropriar de um espao, concreta ou abstratamente, o ator
territorializaoespao.Nestesentido,Raffestin(1993,p.144)entendeoterritrio
comosendo:

[...] um espao onde se projetou um trabalho, seja energia e

informao,eque,porconseqncia,revelarelaesmarcadas
pelo poder. [...] o territrio se apia no espao, mas no o
espao. uma produo a partir do espao. Ora, a produo,
por causa de todas as relaes que envolve, se inscreve num
campodepoder.

Quanto ao poder, Raffestin (1993) ressalta que este pode ser exercido por
pessoas ou grupos, sem o qual no se define o territrio. Poder e territrio,
apesar da autonomia de cada um, vo ser enfocados conjuntamente para a
consolidao do conceito de territrio. Assim, o poder relacional, pois est
intrnsecoemtodasasrelaessociais.
Haesbaert (1997), por sua vez, analisa o territrio com diferentes enfoques,
elaborando uma classificao em que se verificam trs vertentes bsicas: 1)

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jurdicopoltica,segundoaqualoterritriovistocomoumespaodelimitadoe
controlado sobre o qual se exerce um determinado poder, especialmente o de
carter estatal; 2) cultural(ista), que prioriza dimenses simblicas e mais
subjetivas, o territrio visto fundamentalmente como produto da apropriao
feitaatravsdoimaginrioe/ouidentidadesocialsobreoespao;3)econmica,
que destaca a desterritorializao em sua perspectiva material, como produto
espacial do embate entre classes sociais e da relao capitaltrabalho.
(HAESBAERT,1997).
Outra importante contribuio, mesmo o territrio no sendo a sua principal
categoriadeanlise,foiaformuladaporMiltonSantos.Destacarmosasuaidia
doterritriousado(SANTOS,1994)queapareceemsuasobrascomoumanoo
central na busca da compreenso do espao geogrfico atual em suas mltiplas
dimenses, ou seja, na sua essncia vai mirar todo o problema poltico do
territrio (e do seu uso), valorizando assim a dimenso poltica da ao (indo
muitoalmdeumsimplismonasformas)einstigandonos,apensarofuturocom
todas as possibilidades de transformao nele contidas, uma vez que a idia de
territrio usado por este autor aparece justamente como o elo entre a teoria
crticadoespaoeaaopoltica.
Oolharcrticoaumasriedesituaesquepresentementeocorremnoterritrio
brasileiropassaassim,afigurarcomoumdeverdogegrafoquesevoltaaanlise
e a compreenso das mazelas que atingem o cotidiano nacional, exigindonos
esforos para a produo de um discurso forte, vlido na busca das necessrias
transformaes das estruturas de tomada de deciso e de formulao das
estratgiasdecombatenoterritrio.
assim que, mais uma vez, a idia de territrio usado (SANTOS, 1994) aparece
como instrumento sinttico (e ao mesmo tempo poltico) valioso. Da podermos
fazer distino analtica entre uso do territrio e territrio usado. O uso do
territrio como recurso pode ser compreendido como resultado de projetos
particulares, orientados por uma razo que tem vistas somente para finalidades
especficas e previamente (para um fim de cunho racional) determinadas,
aparecendo assim como um uso indiferente ao meio prximo, alheio as suas
adjacncias(SANTOS,2000).
Ousodoterritriocomorecursoatestanomaisdasvezes,oespaoeconmico.
Sendo assim, a idia de territrio usado, impe pensarmos o territrio na sua
totalidadecomoespaobanal,espaodetodos,todooespao(SANTOS2000).O
territrioquandocompreendidocomoterritriousado,espaobanal,surgecomo
recurso pleno de um carter poltico e humanista, devendo ser interpretado de
maneira analtica, porque precisa necessariamente contemplar todos os
interesses e todas as razes de ser (existir), de todos os agentes que nele se
circunscrevem(SANTOS,2000).

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Areaquecorrespondeaosemiridonordestinoteve,aolongodahistria,vrios
tamanhos e diferentes denominaes: Polgono das Secas; Regio Semirida do
FundoConstitucionaldeFinanciamentodoNordeste(FNE)etambmdeatuao
da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE). Legalmente, a
primeiradelimitaofoiestabelecidanoanode1936,denominandoareacomo
PolgonodasSecasemalusoasuacaractersticafsicamaismarcante.
Juridicamente, a regio semirida decorrente de uma norma da Constituio
Brasileirade1988,queatravsdoseuArtigo159,instituiuoFundoConstitucional
doNordeste(FNE).Esteapresentacomopreceitobsicoaaplicaode50%dos
recursosdessefundonessarea.Porm,foicomaLei7.827,de27desetembro
de 1989, presente na Constituio Federal, que se define a regio semirida e a
inserenareadeatuaodaSUDENE.
O semirido passou por nova delimitao, a partir da edio da Portaria
Interministerial N 6, de 29 de maro de 2004, assinada pelos Ministrios da
IntegraoNacionaledoMeioAmbiente.Essanovadelimitaodeveservircomo
parmetroparaaadoodepolticasdeapoioaodesenvolvimentodaregio.
Paraanovadelimitaodosemiridobrasileiro,tomouseporbasetrscritrios
tcnicos: a) Precipitao pluviomtrica mdia anual inferior a 800 milmetros; b)
ndice de aridez3 de at 0,5 calculado pelo balano hdrico que relaciona as
precipitaes e aevapotranspirao potencial, no perodo entre 1961 e 1990; c)
Riscodesecamaiorque60%,tomandoseporbaseoperodoentre1970e1990
(BRASIL,2007).
Esses trs critrios foram aplicados consistentemente a todos os municpiosque
pertencem a rea de atuao da SUDENE, inclusive os municpios do norte de
Minas Gerais e oeste do Esprito Santo. Importante destacarmos aqui, que essa
nova delimitao rebate igualmente nas reas susceptveis a desertificao no
Brasil,fatoessequeserdebatidomaisafrente.
Atualmente, o semirido abrange 1.113 municpios com uma rea de 969.589
Km, correspondendo a quase 90% da regio Nordeste (BRASIL, 2007),
abrangendo os seguintes estados: Piau, Cear, Rio Grande do Norte, Paraba,
Pernambuco, Alagoas, Sergipe e Bahia e mais a poro setentrional de Minas
Gerais.
O territrio semirido nordestino abriga uma populao de 45,5 milhes,
equivalentes a 29% do total nacional (BRASIL, 2007), apresentando diversas
singularidades no cenrio geoeconmico brasileiro, concentrando metade da
populao pobre do pas, num quadro de elevada heterogeneidade fsico
climtica,adespeitododomniodasemiaridez.

CalculadoapartirdametodologiaelaboradaporTHORNTHWAITE(1949).

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Secas, desertificao e polticas pblicas no semirido nordestino brasileiro

Combasenasinformaesatomomentoeasqueviroaseguir,inferimosque
o termo Polgono das Secas no reflete o que realmente vem ocorrendo
historicamente nessa regio, mas sim contribui para que no se perceba a
verdadeiradinmicaexistentenojogodepoderqueasculoslhecaracterstica,
uma vez que, para alm da questo fsicoclimtica que nos remete a essa
denominao, foram as relaes polticas, econmicas e sociais presentes nesse
territrio desde a sua formao, que o levaram a condio a qual se encontra,
sendo essa categoria o principal elemento de poder, visto a suautilizao pelos
detentores do capital para a perpetuao do seu domnio. Ou seja, o flagelo da
seca transformase em um meio polticoeconmicoeleitoral no semirido
nordestino.

Polticaspblicasdecombateaseca
O relato dos perodos de secas no Nordeste do Brasil remonta ao sculo XVI,
sendo abundante na literatura a abordagem sobre esse fenmeno histrico e as
suasconsequnciasparaapopulao.
Historicamente, o fenmeno da seca s ganhou notoriedade no Brasil com a
chamada grande seca ocorrida nos anos 18771879, que abalou o semirido
brasileiroapocaesquecidoevagamentedesignadocomonorte(VILLA,2000).
Esseflageloceifoucercade500milvidas,com200milmortessomentenoestado
doCear,levandooImprioaadotaralgunsprocedimentos,comoaimplantao
desistemasdeirrigaoeconstruesdeaudesebarragens(GUERRA,1981).
A fome, a sede e as epidemias podem ter feito nmero ainda maior de vtimas,
conformeavaliaodojornalistapotiguarEloydeSouza,quecalculaemmaisde
600milmortos(VILLA,2000).Adotandoumaestimativamaisconservadora,nesse
perodoatosltimosanosdosculoXIX,pelomenos4%dapopulaobrasileira
morreu no flagelo, levando outros 250 mil nordestinos a migrarem para a
Amaznia,embuscadoilusrioeldoradodaborracha(VILLA,2000).
Entretanto, as secas j eram conhecidas desde 1583, quando Ferno Cardim
registrouaestiagemqueassolavaaBahia,reduzindoaproduodosengenhosde
acar e forando muitos indgenas a se abrigarem no litoral. Em documentos
oficiais, porm, os primeiros registros datam de 1729, quando vrios escravos
morreramdefomeeosengenhosparalisaramsuasatividades(VILLA,2000).
Nagrandesecade18771879,providnciasforamsolicitadasaElReidePortugal
para amenizar a situao (ALVES, 2004). Esse, pelo visto, foi o marco inicial das
polticasassistencialistasvoltadasparaaregiosemiridanordestina.
Mesmoassim,somente180anosdepoisqueoEstadodeuincioaspolticasde
combateaosefeitosdaseca(tabela01),culminandoinicialmentecomacriao,

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emoutubrode1909,daInspetoriadeObrasContraasSecas(IOCS),inspiradano
Bureau of Reclamation Service4, surgido nos Estados Unidos em 1902, (VILLA,
2000).

Tabela1.CronologiadasPolticasPblicasdeCombateaSeca
Ano
Evento/Instituio
Governo
1909
CriadooIOCS,construindo16audes
NiloPeanha
1918/22
CriadooIFOCS
EpitcioPessoa
1915/19 ConcludasasrepresascomeadasnoSculo
VenceslauBrs/
XIX
DelfimMoreirada
CostaRibeiro/
EpitcioPessoa
1920
CriadaaCaixadeSocorroasSecas
EpitcioPessoa
1922
60%daParabaoficializadacomoreade
EpitcioPessoa
seca
1932/35
Camposdeconcentrao/frentesde
GetlioVargas
trabalho
1936
DelimitadooPolgonodasSecas
GetlioVargas
1945
CriadooDNOCS(DepartamentoNacionalde
GetlioVargas/
ObrasContraaSeca)
EuricoGaspar
Dutra
1946
DelimitadooPolgonodasSecas/Criadoo
EuricoGaspar
BancodoNordeste
Dutra
1951
RedelimitaodoPolgonodasSecas
GetlioVargas
1959
CriadaaSUDENE(Superintendnciade
Juscelino
DesenvolvimentodoNordeste)
Kubitschek
1969
DNOCSconstri8.299poos
GovernoMilitar
1990
FechadooDNOCS
FernandoCollor
2001
FechamentodaSUDENEeCriaodaADENE FernandoHenrique
Cardoso
2008
ReaberturadaSUDENE
LuisIncioLulada
Silva
Fonte:ElaboradoporIbrahimSoares,apartirdeVilla(2000).

O IOCS, a propsito nasceu na chamada Era de Ouro da Primeira Repblica,

quando o pas experimentava altas taxas de crescimento e grandes obras de
infraestruturaestavamemcurso,comoportoseferrovias.

AgnciadoDepartamentodoInteriordosEstadosUnidosresponsvelpelaagestodos
recursoshdricos.

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Secas, desertificao e polticas pblicas no semirido nordestino brasileiro

A prosperidade do perodo, no entanto, no alcanou o IOCS, j que a execuo

oramentriaestavamuitoaqumdoprevisto,oquetornouaindamaisseveros
os efeitos da seca de 1915, novamente arrasadora para a regio. O
reconhecimento dos dbeis esforos est na prpria mensagem presidencial de
VenceslauBrs,comunicandoaopasqueem1914somente42pooshaviamsido
escavados,sendo33privadoseapenas9pblicos(VILLA,2000).
Em1918, EpitcioPessoa,ascendepresidnciada Repblicaeasecapassoua
terumamaiorateno.Assoluespropostas,porm,nodivergiamdoqueera
executado em pequena escala nos anos anteriores: escavaes de poos e
construo de audes e barragens, com o propsito de acumular a gua dos
perodosdegrandeprecipitaopluviomtrica.
No faltou interesse de Epitcio Pessoa em preparar a regio para o
enfrentamento do fenmeno. Em 1918, ltimo ano da gesto Venceslau Brs,
aplicouseemobrascontraassecas2.326contosde ris.Quatroanosdepois, o
montantesaltoupara145.947contosderis(VILLA,2000).
Conforme Guerra (1981), neste perodo houve um frenesi de importao de
mquinas, equipamentos e at cimento (que o Brasil no produzia) para
construo de audes, estradas de ferro e rodovias que cortaram o interior do
Nordeste. A poltica para a regio, portanto, era a de construir imensos
reservatrios artificiais de gua, embora as obras no entusiasmassem os
oligarcas locais, temerosos da modernizao do serto e da erradicao da
misria que constitua seu principal capital poltico. Por outro lado, havia os
cafeicultores paulistas e a defesa intransigente de seus interesses, contrariados
comaaplicaoderecursosnoNordeste(VILLA,2000).
Assim, foi fcil para Artur Bernardes, sucessor de Epitcio Pessoa, abandonar os
investimentosnaregioqueencolheramaolhosvistos:em1925,somente3.827
contosderisforaminvestidos(GUERRA,1981),sobumdiscursoambguodeque
as obras haviam alcanado xito e que o fluxo de recursos podia ser reduzido
(VILLA,2000).
Na ocasio, Arthur Bernardes promoveu um ajuste ortodoxo da economia,
reduzindo despesas e promovendo uma valorizao monetria que criou
embaraos para seu sucessor, Washington Lus e para o sistema primrio
exportadorbrasileiro.
O longo governo Getlio Vargas (19301945) preservou a lgica vigente de
construo de audes como antdoto contra as secas. Como novidade, houve a
intensificao da construo de rodovias cortando a regio, principalmente os
sertes,tambmsoboencargodorgo(NEVES,2001).
Uma dessas rodovias foi a Transnordestina (posteriormente incorporada BR
116), que visava ligar Fortaleza, no Cear, ao Sudeste do pas (GUERRA, 1981).

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Depois de 1937, porm, os recursos minguaram e o nmero de funcionrios se

reduziu drasticamente, conforme assinala Guerra (1981). Em 1945, o ento
Instituto Federal de Obras Contra as Secas (IFOCS), que rebatizou o antigo IOCS
em 1919, mudou de nome outra vez, tornandose finalmente Departamento
NacionaldeObrasContraasSecas(DNOCS).
Porm essa mudana fora apenas no nome, pois a essncia permaneceu a
mesma.Somentenadcadaseguinteofenmenodassecaseseusefeitossobrea
sociedade sertaneja passaram a ser avaliados sob uma tica mais plural, sem o
reducionismodasadversidadesclimticas.
Nesse contexto, temos a compreenso que a promiscuidade poltica produzira
muitas obras com recursos pblicos em propriedades particulares, o sistema
social se estruturara de forma que a populao sertaneja era mantida sob as
amarrasdospoderososlocaiseaquestofundiria,umadasrazesdodramadas
secas,permaneciacomoumtabu,fatoessequeperduraaosdiasatuais.
Mudanas,noentanto,comearamaocorrerapartirde1940.Umadelasqueas
estradas que iam surgindo facilitavam a migrao dos sertanejos em direo ao
litoralesmetrpolesdoSudeste.Paratanto,colaborouopensamentovigentea
poca, de que os fluxos populacionais tendiam a se adensar no litoral,
fortalecendo o comrcio peloAtlntico. Esse raciocnio orientou o planejamento
governamentaldaquelapoca.
O fato mais relevante, porm, que o Nordeste estagnara nas cinco primeiras
dcadas do sculo XX, em contraste com o extraordinrio desenvolvimento
urbanoeindustrialdeoutrasregiesdoBrasil.Oproblematornousemaisvisvel
somentenadcadaseguinte.
Como rgo operacional, sujeito as ingerncias polticas dos poderosos que se
digladiaram nos parlamentos pelas verbas pblicas disponveis, o DNOCS
mostravase incapaz de romper a lgica que o subordinava aos interesses dos
latifundiriosecoronisregionais,umavezque:

As mquinas e equipamentos do DNOCS eram utilizados por

fazendeiros ao seu belprazer. Nas terras irrigadas com gua
dos audes construdos e mantidos pelo governo federal,
produziaseparaomercadodolitoralmido,eembenefciode
alguns fazendeiros que pagavam salrios de fome [...] Em
sntese, a seca era um grande mercado para muita gente.
(FURTADO,1997,p,86).

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Secas, desertificao e polticas pblicas no semirido nordestino brasileiro

Do perodo citado aos dias atuais, so inmeras as grandes secas ocorridas,

sempre com o vis desastroso principalmente para as camadas populacionais
menos abastadas. Sua perpetuao tem sido assunto de outros tantos debates,
fruns, livros, campanhas polticas e etc. Ano aps ano, governo a governo,
atribuiuseasecacomoomaiorelementolimitanteaodesenvolvimentodaregio
nordestina.
As aes costumeiramente elencadas como a distribuio de cestas bsicas, no
passado recente, e o uso ainda presente de carrospipas, em geral, so quase
sempre insuficientes para sanar a demanda de gua da populao. Como
consequncia,acadaanoadependnciaaessasmedidaspersiste,vistoqueso
meramentepaliativas.
Essas aes apenas atenuam por curto tempo a falta de gua, entretanto no
modificamasituaodequemmaissofrecomesseproblema,apopulaorural,
oqueinfluenciatambmnasgrandesaglomeraesurbanas,devidoaoaumento
doxodoruraleoconseqenteinchaodasperiferiasdasgrandescidades.
Ao invs de melhorar a situao da populao, o que se percebe uma
estagnaoquandooassuntodarnovaspossibilidadesaosertanejodeconviver
comseuentornoesuaspeculiaridades.
Juntandose tudo o que fora analisado at agora, e particularmente a
concentraodopoderpoltico,deterrasegua,fezsurgirafamosaindstriada
seca, levando assim os no detentores dos meios de produo a uma
subordinaoaopatronatorural,osquaispagavamsalriosmiserveis.Nasvezes
em que as chuvas escasseavam ou mesmo no ocorriam, grande parte dessa
populao era mantida no campo atravs de polticas assistencialistas, com a
distribuiodecestasbsicaseasfrentesdetrabalhos(FURTADO,1997).
Esse crculo vicioso era ainda alimentado e potencializado pelos repasses de
recursosporpartedogovernofederalparaaexecuodeobrasemergenciaisde
combateaseca,pormtaisobrasiriambeneficiarosfazendeirosecoronisalm
desofrercomosdesvios.
importante destacar que toda essa engrenagem vem sendo montada desde a
Repblica Velha, sendo que a soma desses fatores vai gerar o fenmeno,
conhecidocomocurraiseleitorais,ondeapopulaopermanecesobagidede
um pequeno grupo poltico e econmico (coronis e latifundirios), impondo o
chamadovotodecabresto,apartirdosmaisvariadostiposdeameaas.
Apartirdetudooqueforaapresentado,desdeaformaohistricadoterritrio
semirido,daspolticasdedelimitao,daspolticasdecombateasecaetambm
todasascaractersticassuigenerisqueconstiturameconstituemessaporodo
territrionacional,bemcomotrazendoatonatodabasetericaoportunamente
exposta e aqui discutida, no compreendemos essa poro do territrio como

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PolgonodasSecas,massimentendemosquetodaessaporodoespao,deva
serdenominadadeTerritriodasSecas,umavezquecomelaeporela,queao
longo dos anos as relaes sociais e econmicas foram institudas nessa regio,
sendo ela o principal elemento de poder, visto a sua utilizao pelos detentores
docapitalparaaperpetuaodo/nopoder,bemcomoformadeacumulaode
riquezas.
Outro importante momento de execuo de polticas pblicas no semirido,
ocorreu durante o governo de Juscelino Kubitschek, quando criado o GTDN
(Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste). Esse grupo nasceu
com o objetivo de discutir, debater e apresentar, em no mximo dois anos, um
diagnstico completo, bem como um conjunto de propostas para o
desenvolvimentodoNordeste.
Merece registro o fato de que a criao do GTDN foi fruto de diversos conflitos,
bem como de presses por parte da sociedade civil organizada, com destaque
para a presso realizada pela a Confederao Nacional dos Bispos do Brasil
(CNBB), que no ano de 1956 realizou a 1 Conferncia dos Bispos do Nordeste,
sendootemacentraldasdiscusses,abuscadesoluesparaodesenvolvimento
eintegraodoNordeste(COSTA,2002).
A partir desses debates e do documento final do GTDN, em 1959 foi criada a
SUDENE,chamandoparasiafunodeelaboraraspolticasdedesenvolvimento
aseremimplantadasemtodooNordeste.
Com a criao da SUDENE as polticas de combate a seca passaram a se
fundamentaremumnovoparadigma,nosendomaisapolticadeconstruode
estradas e audes a condio sine qua non para o seu desenvolvimento e, por
conseguinte,asoluodosproblemasdosemiridonordestino.
ASUDENEtornavaseassimummarcoparaaleiturasobreofenmenodassecas
umavezque,aoinvsdecreditaraoclimaacondiosocialeeconmicavigente,
via esses problemas como resultados. Dessa forma o paradigma que gerou a
SUDENE se opunha por completo a outros rgos intervencionistas que a
antecederam.
Porm, a criao da SUDENE, bem como a implantao das novas polticas de
combateaseca,passouanoserbemvistaporsetoresconservadoresdaregio.
Fazendeiros pecuaristas, oligarcas tradicionais e coronis, temiam o desvio dos
recursos obtidos com a desculpa das secas. Mas, sobretudo, resistiam a nova
viso poltica e autnoma proposta pela SUDENE e, mais ainda, a figura do seu
diretor Celso Furtado, tido por muitos setores como um comunista. A presso
paraqueCelsoFurtadonoassumisseaSUDENEfoimuitoforte,comooprprio
relata,aodestacaroambientedapoca:

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ObtiveapoioparcialnoNordeste.Masogrupocontramimeratofortequeeles
conseguiram que Juscelino segundo ele mesmo me contou depois se
comprometesse a no me nomear superintendente. Seria aprovada a lei, ele
sancionaria, mas no se conservaria esse cavalheiro, porque ele est criando
problemaparatodomundo.BasicamentequemfezissofoiopessoaldaParaba,
meuestado,eopessoaldoacar,dePernambuco.Juscelino,comaquelerisinho
dele, concordou para ingls ver. Quando a lei foi aprovada, ele me nomeou
superintendente.Foiumchoquearamuitagentee,aomesmotempo,umalvio
muito grande. Eu imaginava que iria embora, j tinha deixado a SUDENE [...]
(FURTADO,1998,p.6768).
Porm,nomeiodaestradaidealizadaporCelsoFurtado,haviaumincontornvel
caminho: o Golpe Militar de 1964, o qual minou as esperanas de um
desenvolvimentoequilibradoemtermossocioespaciaiseintrarregionais.
O foco dos militares voltouse para a industrializao, beneficiando toda a faixa
litorneadoNordestecomumamelhorinfraestrutura.Sobagidedosmilitares,
ofocodoDNOCSvoltaseparaosprojetosdeirrigao,quetinhaporfinalidade
aproveitar o imenso potencial hdrico acumulado nos incontveis audes
construdosaolongodosanos.
Um balano apresentado pelo rgo no ano de 1980 afirmava eindicava bem a
poltica adotada: 2.930 famlias beneficiadas e 32.703 hectares irrigados em 26
projetos,nosestadosdoPiau,RioGrandedoNorte,Paraba,Cear,Pernambuco
e Bahia, com 257 audes tendo a capacidade de acumular 11,734 bilhes de
metroscbicosdegua(GUERRA,1981).Atravsdessasintervenes,esperava
sesuperaracondiodeatrasoeconmico,socialepolticovigentenaregio.
Porm,adesejadamelhoradascondiesdominantesnosemirido,ficouapenas
naretricadosmilitares(VILLA,2000),comomostraasecade19691970.Nesse
perodo, tanto a SUDENE, quanto o DNOCS no foram eficazes no agir com a
deficincia do flagelo. sabido ainda que, na contramo de todo esse discurso
oficial dos militares, estes rgos permaneceram realizando obras em
propriedadesparticulares,principalmentedequemdetinhaassentonoCongresso
Nacional.
A partir de ento, houve um enfraquecimento na SUDENE, na quantidade de
recursos para a mitigao da seca e dos propsitos idealizados, levando a sua
extino no ano de 2001, no governo de Fernando Henrique Cardoso e, no seu
lugar, foi criada a Agncia de Desenvolvimento do Nordeste (ADENE), com uma
importnciaeatuaomuitomenornaregio.
ASUDENEfoireativadapelogovernoLula,sobapromessadenoserumcabide
de empregos, no ser paternalista nem apadrinhar pessoas ligadas ao poder.
Apesar dessas promessas, a SUDENE ressuscitada ainda se encontra espera de
umadefiniomaisprecisadassuasatribuiesdentrodoNordestesemirido.

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Polticaspblicasdecombateadesertificao
Alm da seca, outro grande problema que o semirido nordestino vem
apresentando a desertificao, termo difundido internacionalmente pelo
francs Aubrville (1949) que passou a ter uma maior repercusso mundial a
partirdasegundametadedadcadade1970,quandoaOrganizaodasNaes
Unidas(ONU)realizou,emNairbi/Qunia,noanode1977,umaconfernciaem
queparticiparammaisde100pases,entreelesoBrasil.
Nessa conferncia, buscouse a criao de uma agenda de enfrentamento e
combate desertificao, porm devido a falta de recursos, a idia no teve
continuidade. Apenas em 1992, por ocasio da Eco92 (Rio de Janeiro), com a
elaborao da agenda 21, no seu captulo 12, foi esboada a criao de uma
agendamundialdecombateadesertificao.
Noobstante,apenasem1994,estafoielaborada,entrandoemvigorem1996e
sendoratificadapormaisde100pases,tendostatusdeleimundial.Talcomoa
criaodequalqueroutraagendaemnvelmundial,estatambmfoicobertade
dificuldadeseatrasosdevidoafaltadeconsensoentreospasesparticipantes.
No Brasil, as polticas pblicas de combate a desertificao foram implantada
apenas em 2004, com a elaborao do Plano de Ao Nacional de Combate a
Desertificao e Mitigao dos Efeitos da Seca (PANBrasil). A partir desse
documento, o pas definiu um conjunto de aes para o combate e
enfrentamentodessaquestoambiental.
AspolticasdecombateadesertificaopropostasnoPANBrasil,estodivididas
emquatroeixostemticos:ReduodaPobrezaedasDesigualdades;Ampliao
Sustentvel da Capacidade Produtiva; Preservao, Conservao e Manejo
Sustentvel dos Recursos Naturais; Gesto Democrtica e Fortalecimento
Institucional.
As aes prioritrias do programa esto concentradas nas zonas de clima
semiridoesubmidosecodaregioNordeste,nos estadosdoPiau,Cear,Rio
Grande do Norte, Paraba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe e Bahia. Tambm est
inserido o norte de Minas Gerais, por apresentar caractersticas climticas e de
uso do solo semelhantes s encontradas no restante da rea considerada
susceptveldesertificao.
Mesmocomaconcentraodoprogramanessasreas,logoseadicionououtras
partesdoterritriolocalizadonassuasproximidades,sobaalegaodequeessas
reas apresentam um quadro de degradao semelhante a rea central de ao
doprograma.
SegundooPANBrasil,taisreassodenominadasdereasdeEntornodasreas
Semiridas e das reas Submidas Secas, o que inclui o noroeste do Esprito

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Secas, desertificao e polticas pblicas no semirido nordestino brasileiro

Santo, oeste da Bahia e uma pequena faixa do seu litoral norte, alm das
fronteiras litorneas de Sergipe e Alagoas, Maranho e Piau. Com a incluso
dessasnovasreas,temosassimumareade1.338.076Km2,comumapopulao
de31.663.671habitantese1.482municpios(BRASIL,2004).

Figura2.reasSusceptveisaDesertificaonoBrasil.

AdaptadodeBrasil(2004).

Os critrios de incluso dos municpios inseridos nas reas susceptveis a

desertificao (tabela 02), se baseiam nas seguintes proposies: terem sido
atingidos por secas; receberem assistncia emergencial por parte da SUDENE;
estaremcontidosnoBiomaCaatinga(SOUZA,2008).

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Tabela2.MunicpiosdasreasSusceptveisaDesertificaonoBrasil(ASD).
NmerodeMunicpiosdasreasSusceptveisa

Desertificao(ASD)
ESTADO
reas
reasSub
reasdo
Totaldas
Semiridas midasSecas
Entorno
ASD
Maranho

01
26
25
Piau
96
48
71
215
Cear
105
41
38
184
Rio Grande do 143
12
03
158
Norte
Paraba
150
47
11
208
Pernambuco
90
39
06
135
Alagoas
33
12
07
53
Sergipe
06
28
14
48
Bahia
159
107
23
289
MinasGerais
22
61
59
142
EspritoSanto

23
23
TOTAL
804
397
281
1.482
Fonte:Brasil(2004).

Do mesmo modo que o semirido sofreu diversas delimitaes, nas reas

susceptveis a desertificao isso tambm ocorreu, o que acabou contribuindo
paraademoranaelaborao/aplicaodeprojetosdecombateaoprocesso.
Essadelimitaojfoialvodemuitosinteressespolticos,umavezqueoescopo
do PANBrasil sugeria a criao de um fundo governamental com recursos, os
quais devem ser aplicados em obras e servios de mitigao dos efeitos da
desertificao. Entretanto, essa questo esbarrava no fato de que os gestores
estaduaisemunicipais,deveriamagirconjuntamentenaelaboraodeumplano
decombateemitigaodosefeitosdadesertificao.
Nesse caso, devido a falta de vontade poltica, bem como de corpo tcnico
especializado,aesmagadoramaioriadosmunicpiosdosemiridonordestinono
elaboraram os seus planos locais, enquanto em nvel estadual, poucos governos
elaboraramosseusdocumentosatomomento.
Dessaforma,eporessesmotivos,grandepartedopoucoquetemsidofeitopara
combater desertificao no Brasil continua sob a gide do governo federal,
ficandoosgovernosestaduaisemsuaatuaodependendoquaseexclusivamente
do repasse dessas verbas e pressionando cada vez mais para que estas sejam

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maiores, em continuidade e quantidade, embora na prtica isso no

necessariamentesignificaqueumaamenizaodessaproblemticaambiental.

CONSIDERAESFINAIS
AspolticasdecombatessecasdesenvolvidaspeloEstadobrasileiro,aindano
foram capazes de reproduzir os resultados esperados desde a sua implantao.
Acreditamos que algumas das principais causas para isso, sejam os conflitos de
interesses e as formas de enxergar o fenmeno das secas no semirido
nordestino.
Sobretudo, o conjunto de relaes sociais estabelecidas durante sculos, onde
temdominadoobaixodinamismoeconmicoesocial,devidoapresenadeum
modelo poltico anacrnico e excludente com forte relevncia de conchavos
polticos como forma de perpetuao do/no poder das oligarquias locais. O
quadroanteriormentedescrito,adespeitodevirsofrendoalgumasmodificaes,
aindacontinuadominante.
Jnaspolticasdecombateadesertificao,tambmenxergamosalgunsavanos,
mesmo com algumas ressalvas. Porm, a demora por parte do governo federal
em implantar as aes teoricamente previstas, bem como as disputas polticas
para a incluso de municpios que, segundo o escopo da conveno, estariam
fora,vemdificultandoaimplantaoeoavanodapolticanacionaldecombate
desertificao.
Merece destaque o fato do PANBrasil entender queo combate desertificao
nosemiridopassaporumdesenvolvimentohomogneo,econmicoeambiental
paratodaaregio,bemcomoasuaconexocomaspolticasdecombateseca.
Para alm da ligao fsica e ambiental entre as secas e a desertificao, os
desdobramentos que as duas questes tiveram e vem tendo no semirido
brasileiro demonstram que, a questo do poder e da poltica nessa parte do
espao nacional que defendemos como Territrio das Secas, esto
intrinsecamenteligadas.
A utilizao do termo Territrio das Secas em substituio a Polgono das Secas
extrapola uma mera denominao. Implica, na verdade, em revelar o no
revelado, descortinando o que realmente se processou e ainda continua se
processandonessaregio,fatoessequejulgamosdefundamentalimportncia
medida que, torna mais esclarecedora a verdade que se esconde sobre a
construo da seca enquanto causadora principal dos problemas que afetam o
semirido,agoraassociadaaproblemticadadesertificao.

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Esperamos apenas que, diferentemente do que a histria tem registrado, os

acontecimentosfuturossejamreveladoresdeinteressesreais,nabuscadeassim
resolveressesproblemaseosseusdesdobramentos,sendoaspolticaspblicase
outras aes governamentais capazes de trazer para essa regio um novo
patamar de desenvolvimento social e econmico e uma relao menos
degradadoracomoambiente.

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Contato com o autor: ibrasoares@gmail.com, bartoisrael@yahoo.com.br, anieres@uol.com.br

Recebido em: 28/10/2012
Aprovado em: 20/05/2013

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