Desarrollo Territorial - Borello

Estudio de la dinmica econmica
en la configuracin del modelo deseado

del territorio nacional
Documento N 2
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
Informe preparado en el contexto del Convenio Marco de Cooperacin Tcnica entre la Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe y la Subsecretara de Planificacin Territorial de la
Inversin Pblica del Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios de la
Repblica Argentina. Acta Complementaria de Cooperacin Tcnica N 1.
Los resultados expuestos en este documento han sido elaborados por Jos Borello y Leandro
Gonzlez, consultores de la Oficina en Buenos Aires de la CEPAL, con la coordinacin tcnica de
Marcelo Posadas, consultor, y la supervisin de Martn Abeles, Oficial a Cargo de la Oficina en
Buenos Aires de la CEPAL, en interaccin con los tcnicos de la SSPT.
Estudio de la dinmica econmica en la configuracin del modelo deseado del territorio nacional
ndice
Introduccin ..................................................................................................................................... 5
I.
La perspectiva territorial de los estudios sobre el entramado econmico argentino............... 6

A.
B.
Introduccin ...................................................................................................................... 6
Elementos centrales para el anlisis de las cadenas productivas ................................... 6
1. Sector, tabla de insumo-producto, polo de crecimiento y encadenamiento ............ 6
2. Divisin del trabajo ................................................................................................... 8
3. Contenido de las vinculaciones y nexos ................................................................ 11
4. Polticas econmicas vinculadas a las ideas de cadenas y artefactos similares .. 14
C. Cadenas productivas y territorio en la Argentina ........................................................... 15
1. Algunos antecedentes ............................................................................................ 15
2. Enfoques predominante ......................................................................................... 16
D. Balance y perspectivas .................................................................................................. 23
E. Hacia el anlisis de los planes estratgicos .................................................................. 23
1. Una discusin conceptual: captar analticamente las cadenas productivas .......... 24
Bibliografa .................................................................................................................................. 28
II.
Anlisis integrado del contenido referido a cadenas productivas y territorio

de los planes elaborados en aos recientes por los Ministerios de Agricultura,
Ganadera y Pesca; Ciencia y Tecnologa; Industria y Turismo............................................ 35
A. Metodologa del anlisis ................................................................................................. 35
1. Fundamentacin metodolgica .............................................................................. 35
2. Cmo se seleccionaron las palabras clave? ........................................................ 37
3. Trminos seleccionados ......................................................................................... 37
B. Sntesis de los principales resultados ............................................................................ 38
1. La cuestin geogrfica: terminologa y uso de mapas ........................................... 41
2. Caracterizacin de los conceptos utilizados para el tratamiento
de las cadenas de valor.......................................................................................... 45
Anexo: La crtica a los conceptos y a las polticas de polos de crecimiento ................................. 48
Bibliografa .................................................................................................................................. 50
III.
Plan Estratgico Agroalimentario y Agroindustrial, Participativo y Federal,

2010-2016 (PEA), del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca .................................. 53
A. Presentacin general: estructura del plan y datos cuantitativos .................................... 53
1. Datos cuantitativos generales ................................................................................... 55
B.
C.
D.
Anlisis del tratamiento de las cadenas ......................................................................... 57

1. Criterios de seleccin de las cadenas ...................................................................... 57
2. Conceptualizacin ..................................................................................................... 57
3. Bibliografa sobre las cadenas de valor .................................................................... 59
Anlisis de la cuestin geogrfica .................................................................................. 60
Sntesis y consideraciones finales ................................................................................. 61
Bibliografa ..................................................................................................................................... 62
IV. Plan Estratgico Industrial, Argentina 2020, Ministerio de Industria ..................................... 63
1. Estructura del Plan ................................................................................................... 63
B. Anlisis del tratamiento de las cadenas ........................................................................ 65
1. Criterios de seleccin de las cadenas ....................................................................... 65
2. Metodologa y objetivos ............................................................................................ 66
3. Conceptualizacin .................................................................................................... 67
C. Anlisis de la cuestin geogrfica .................................................................................. 67
1. Referencias textuales................................................................................................ 67
2. Uso de mapas ........................................................................................................... 68
D. Sntesis y consideraciones finales ................................................................................. 69
Anexo. La crtica a los conceptos y a las polticas de polos de crecimiento ................................. 71
Bibliografa ..................................................................................................................................... 73
V.
Argentina innovadora 2020. Plan nacional de ciencia, tecnologa e innovacin.

Lineamientos estratgicos 2012-2015, Ministerio de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin Productiva ............................................................................................................ 75
1. Estructura del Plan ......................................................................................................... 75
2. Datos cuantitativos generales ........................................................................................ 77
B. Anlisis del tratamiento de las cadenas ......................................................................... 78
1. Criterios de seleccin de los NSPE (Ncleos Socio Productivos Estratgicos) ....... 78
2. Sobre los NSPE (Ncleos Socio Productivos Estratgicos) ..................................... 80
2. Uso de mapas .......................................................................................................... 81
VI. Plan Federal Estratgico de Turismo Sustentable. Actualizacin 2012 2020,

Ministerio de Turismo............................................................................................................. 85
A. Presentacin general: estructura del plan y datos cuantitativos ...................................... 85
1. Estructura del plan .................................................................................................... 85
B. Anlisis del tratamiento de las cadenas ........................................................................ 88
1. Un producto complejo, varios productos ................................................................... 88
2. Uso de mapas ........................................................................................................... 91
Introduccin
En el contexto del Convenio Marco de Cooperacin Tcnica, firmado entre la Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y la Subsecretara de Planificacin Territorial de la
Inversin Pblica del Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios de la
Repblica Argentina (SSPT), se ha firmado el Acta Complementaria de Cooperacin Tcnica N 1,
destinada a facilitar el diseo y la ejecucin del proyecto Estudio de la dinmica econmica en la
configuracin del modelo deseado del territorio nacional.
En este contexto se ha elaborado este Documento N 2, centrado en la revisin crtica de los
estudios realizados en torno a la concepcin del territorio imperante en las investigaciones y
reflexiones efectuados sobre el entramado productivo argentino. Asimismo, y como derivacin de
dicha revisin crtica, se procede al estudio pormenorizado de aquella concepcin aplicada a los
distintos documentos de planes estratgicos (agropecuario, industrial, turstico y de ciencia y
tecnologa) que se confeccionaron en los ltimos aos en la Argentina.
I. La perspectiva territorial de los estudios

sobre el entramado productivo argentino
A. Introduccin
La revisin de las ideas, de las polticas y de la bibliografa que haremos a continuacin es somera y,
por ello, necesariamente selectiva. Los objetivos centrales de esta revisin son, por un lado, situar el
anlisis de los planes estratgicos que haremos en la segunda parte del documento y, por el otro,
enmarcar tanto la construccin de la matriz de datos como el anlisis que se haga de ella, ms adelante
en el proyecto. La revisin que haremos nos permite identificar temas y cuestiones ya planteadas y, al
mismo tiempo, caracterizar temas que han sido menos indagados. De este modo, la resea apunta a
hacer una reflexin terica, metodolgica y de polticas respecto a la idea de cadena productiva.
B.Elementos centrales para el anlisis

de las cadenas productivas
En esta seccin haremos una resea de la principal bibliografa referida al anlisis de sistemas
productivos en general, con un cierto nfasis respecto a los estudios que tratan la relacin entre
sistema productivo y territorio. La resea muestra de qu modo se fue avanzando hacia un anlisis que
ha ido incorporando diversos aspectos de esta temtica.
1. Sector, tabla de insumo-producto, polo de crecimiento y

encadenamiento
En toda disciplina hay una bsqueda de unidades de anlisis que sean tiles para entender el
funcionamiento de un determinado conjunto de hechos1. En las ciencias econmicas y de la
administracin de negocios, la cadena productiva es una unidad de anlisis que permite una visin
particularmente til de esos hechos. Esa unidad tambin ha sido utilizada tanto para el diseo de
1
Por ejemplo, esa unidad puede ser: en la sociologa, la clase social; en la historia, los perodos histricos; y en la
geografa, la regin.
polticas pblicas como para la gestin. Sin necesidad de remontarse a los clsicos en economa, es
posible delinear un sendero de bsqueda de formas de segmentar el sistema econmico con el objeto
tanto de entender su funcionamiento, como de disear polticas para transformarlo.
En ese sendero de bsqueda de unidades tiles aparece, por ejemplo, la idea de sector
econmico. Esa idea es atribuida, generalmente, a Colin Clark (1940) y ha tenido y tiene una gran
relevancia terica y prctica. Esa importancia puede apreciarse en el hecho de que tanto el sistema
estadstico como la administracin pblica estn estructurados a partir de sectores o de partes de
sectores: censo agropecuario, ministerio de industria, secretara de minera2.
Ms all de la importancia de la idea de sector econmico (Wolfe 1955; Marlerba 2004), ya a
fines de la dcada de 1940, Leontief (1951 1984) seal la relevancia de la interdependencia entre
sectores a travs de lo que se denominan tablas de insumo-producto y estableci las bases para la
formulacin de una serie de ideas de particular inters para nuestro anlisis3. Por ejemplo, las tablas de
insumo-producto permitieron mostrar empricamente que ciertas actividades y conjuntos de
actividades tienen ms relaciones con otras que el resto.
Esto est en la base de las ideas de Francois Perroux (1955), quien plantea que existen ciertos
lugares en el espacio econmico donde hay algunas actividades con fuertes vinculaciones (tanto hacia
atrs como hacia delante) con otras. Perroux las denomina industrias motrices y sugiere que, a partir
de ellas, se inician procesos de crecimiento polarizados en esas industrias, o ms sintticamente: polos
de crecimiento. Como ya ha sido sealado por diversos autores, en la formulacin inicial de Perroux,
esos polos de crecimiento tienen lugar en un espacio econmico. Es en la aplicacin de esas ideas y en
su posterior reformulacin que se ubicar a esos polos en un espacio geogrfico, como centros de
crecimiento (Darwent 1969).
En este camino de caracterizacin de la morfologa del espacio econmico se destaca la
enorme contribucin de Albert Hirschman a travs del relieve que le otorga a la idea de los
encadenamientos productivos en su Estrategia del desarrollo econmico (1958). Ya en las
contribuciones de Leontief, Perroux y Hirschman, y seguramente en otros autores menores, puede
perfilarse la importancia que le otorgan al anlisis de las interrelaciones entre firmas y entre sectores
que son la base para la produccin de cualquier bien o servicio.
Ntese que hemos pasado de la idea de un sistema econmico constituido por sectores4, a una
idea de interrelacin entre sectores (tabla de insumo-producto) para luego avanzar en una
caracterizacin de la morfologa de esas interrelaciones examinando algunos de los agentes
econmicos centrales (industria motriz), luego el lugar geogrfico en el que se ubican esos procesos
(centros de crecimiento) y el modo en el que se relacionan (encadenamientos). Es a partir de esa base
y de los escritos de algunos otros autores clave, como Marshall y el propio Adam Smith que se ir
perfilando (como veremos), a travs del tiempo, una profundizacin terica, metodolgica y emprica
referida a cadenas productivas y artefactos similares que, en parte, se volcar a la prctica y a las
polticas y al sentido comn de los agentes econmicos.
3
4
La idea de sectores tena ms sentido en el pasado cuando los servicios a la produccin estaban relativamente poco
desarrollados y no haba el nivel de imbricacin que hoy existe entre servicios y otras actividades, en especial
aquellos asociados a las tecnologas de informacin y comunicacin, TICs.
La idea de la interdependencia entre sectores ya estaba planteada en las ideas de los franceses Quesnay (1758) y de
Walras (hacia mediados del 1800).
Que producen bienes y servicios (y dentro de ellos, por ramas de actividad) que son agrupados en categoras
distintas de acuerdo a ciertas similitudes en los bienes producidos (papel) o por el uso (maquinaria para trabajar
metales) u otros criterios.
2. Divisin del trabajo

a)
Divisin del trabajo y caractersticas del mercado
Slo en casos muy extremos de la produccin artesanal es posible encontrar una ausencia
total de divisin del trabajo. En general, la produccin de cualquier bien o servicio involucra a
distintas personas o reas dentro de una misma organizacin o, inclusive, a distintos agentes
econmicos. En el primer caso, se habla de divisin tcnica del trabajo y en el segundo de divisin
social. Ya Adam Smith, en el siglo XVIII, en su ampliamente citado texto sobre un taller de
produccin de alfileres, seala la importancia de la divisin del trabajo y de la especializacin que esa
divisin conlleva. Smith no slo destaca la importancia para el desarrollo econmico de la divisin del
trabajo sino que sostiene que la profundidad de esa divisin est asociada al tamao del mercado.
Premisa que es luego reafirmada y ampliada por Allyn Young (1928) y por George Stigler (1951)5.
Dicho en otras palabras: si el mercado es grande, tiende a haber cadenas ms largas y si, por el
contrario, el mercado es chico, tiende a haber menos especializacin y ms integracin vertical y
cadenas ms cortas.
La divisin del trabajo es tambin un eje fundamental en la argumentacin de Alfred Marshall
(1890), quien sostiene que una de las principales externalidades positivas que se generan en una
aglomeracin geogrfica es la aparicin de proveedores especializados en la produccin de ciertos
insumos especficos. (Ntese que la contribucin de Marshall es el primer aporte sistemtico a la
mejor comprensin entre actividad econmica y territorio; aporte que retomaremos ms abajo).
Alice Amsden (1977), en su estudio sobre la fabricacin de mquinas-herramientas en
Taiwn, seala que lo importante no es el tamao del mercado en trminos absolutos sino las
caractersticas cualitativas del volumen y complejidad de cada orden individual. La profundidad en la
divisin del trabajo tambin puede asociarse a las particulares visiones que tienen los empresarios
sobre sus inversiones, cuestin que, a su vez, se vincula con sus capacidades y sus vinculaciones con
otros agentes e instituciones (Borello y Morhorlang 2013).
Al menos de manera implcita, gran parte ya de la bibliografa clsica (Smith, Marshall,
Young, Stigler) sobre la divisin del trabajo, destaca que en aquellas economas menos
industrializadas es posible encontrar una divisin del trabajo menos profunda. Esta es una de las
conclusiones que surgen de un artculo publicado en 1966 sobre la divisin del trabajo y el desarrollo
econmico en doce pases de Amrica (Gibbs y Browning 1966). Volveremos sobre la relacin entre
divisin del trabajo y desarrollo econmico y tamao del mercado cuando hagamos una referencia
especfica al caso de la Argentina y pases similares.
b) Integracin y desintegracin en la cadena productiva y re-sntesis

Hasta ac hemos venido hablando de la divisin del trabajo en trminos verticales, esto es de
la fragmentacin de tareas en el sentido de la cadena productiva, desde las materias primas o insumos
hasta su comercializacin. Cuando a travs de un proceso de explicitacin se separa una tarea de
otras decimos que se ha profundizado la divisin del trabajo o que se ha producido una desintegracin
vertical. Si eso se ha dado en un proceso de divisin social del trabajo (entre distintas empresas)
entonces nos referimos a tercerizacin. Visto desde la perspectiva de la empresa contratante,
estaramos en presencia de subcontratacin especializada (Scott 1988; Holmes 1986). Tambin es
posible pensar en un proceso contrario, por ejemplo: una bodega que anteriormente mandaba a hacer
Young coloca la discusin sobre la divisin del trabajo en el marco ms amplio de los rendimientos crecientes y
analiza su importancia a travs de su impacto en la utilizacin de maquinaria. Para Young, la externalizacin de
ciertas funciones permite la utilizacin de activos especficos (como maquinarias y equipos) ya que esos activos se
orientan a un mercado mucho ms amplio donde operan varias firmas. Stigler destaca que cualquier firma
desarrolla un conjunto de funciones y que cada funcin tiene diferentes curvas de costos por unidad de producto:
esas diferencias en las curvas de costos (y las interrelaciones entre ellas) son las que explican las tendencias a la
integracin o desintegracin del trabajo.
el diseo de las etiquetas de sus vinos a un profesional externo, ahora ha contratado a su propio
diseador; en este caso hablamos de integracin vertical.
Tambin es posible hablar de desintegracin horizontal en la divisin del trabajo. Esto tiene
que ver con la aparicin de nuevas empresas que producen bienes similares (Scott 1988). En este caso,
habra un paralelismo con lo que Holmes llama capacity subcontracting, que es la contratacin por
parte de una empresa no ya de un insumo, una parte, un proceso o un servicio que no realiza sino de
bienes o servicios terminados que completan su propia oferta. Un buen ejemplo sera el de un
fabricante de mquinas tamaadoras de aceitunas que recibe una orden que excede su capacidad de
produccin y que entonces decide contratar a una firma con capacidades similares a la propia para
complementar su propio volumen de produccin. En los pases menos industrializados es ms
frecuente la subcontratacin por capacidad que por especializacin (Borello y Morhorlang 2012;
Borello 1994-a).
Si bien es cierto que la dinmica econmica (y no solo del capitalismo, Sayer y Walker 1994)
tiende a profundizar la divisin del trabajo, hay instancias en las cuales se produce un fenmeno
inverso, llamado de re-sntesis en la divisin del trabajo. Un ejemplo posible sera el reemplazo de la
secuencia de tareas enumeradas por Adam Smith para producir un alfiler, por una mquina que
realizara todas esas mismas operaciones. Un ejemplo de re-sntesis interesante tuvo lugar en el
proceso de produccin de diarios y revistas en los que el cambio tecnolgico volvi a integrar, a
travs de la PC, en los periodistas, diversas tareas que se haban ido creando a travs del tiempo, como
la de los mecangrafos, la de los tipgrafos, la de los correctores y la de los periodistas (vase, un
estudio de caso argentino en Azpiazu y otros 1987).
c) Encadenamientos hacia delante y hacia atrs

Entre los puntos extremos de una cadena (las materias primas o insumos y el mercado) hay
diversos pasos u operaciones que se conectan entre s a travs de los encadenamientos. En el caso de
una terminal automotriz, su relacin con sus proveedores se dar a travs de encadenamientos hacia
atrs, mientras que su relacin con las concesionarias ser a travs de encadenamientos hacia delante.
En trminos histricos, Hirschman seala que la mayora de los pases de Amrica latina fue
desarrollando su trama industrial a travs de impulsos transmitidos por los encadenamientos hacia
atrs que empezaron en los productos finales (Urrutia 2008). Cosa que puede verificarse claramente en
el desarrollo histrico de la produccin de celulosa y papel y en la produccin siderrgica
(Chudnovsky 1996; Borello y otros 2008; Borello 1997). De este modo, la historia econmica muestra
que el inicio de ciertas actividades no responde, necesariamente, a la existencia de condiciones
favorables previas sino que esas actividades son capaces de crear sus propias fuentes de insumos y
materias primas (Storper y Walker 1989), como lo muestran, por ejemplo, los casos de Alpargatas y
Siam Di Tella, en la Argentina (Cochran y Reina 1962; Gutirrez y Korol 1988), de Matarazzo, en
Brasil (Gwynne 1986, 154-155) o de la fabricacin de bienes de capital en Mendoza (Borello 1994-a).
d) La teora de los costos de transaccin, la divisin del trabajo y la aparicin de nuevas firmas
Para una lnea de autores empezando por Coase (1937), pero explorado de forma mucho ms
extensa por Williamson (1985), la divisin del trabajo est gobernada por los costos de transaccin.
Coase sostiene que la empresa existe porque a su interior es posible producir un bien o servicio a un
costo menor que adquirindolo en el mercado.
Por el contrario, una firma tender a externalizar ciertas actividades cuando le resulte ms
costoso hacerlo bajo su propio techo y con sus propios recursos. La teora de los costos de transaccin
permite explicar por qu en diversas actividades econmicas hay proveedores especializados de
ciertos bienes o servicios. Y esto puede verse tanto en actividades industriales, como la metalmecnica
o la de las confecciones (por ej. el mecanizado de piezas o el corte de telas), como tambin en los
servicios. Algunos de los problemas con la teora de los costos de transaccin es que supone que el
mercado puede, automticamente, responder a una demanda y olvida que en pases menos
industrializados las empresas, frecuentemente, desarrollan proveedores o deben internalizar ciertas
actividades econmicamente no rentables.
9
e) Los tipos de firmas que constituyen una cadena

Aludimos brevemente ms arriba a las industrias motrices como centro y elemento articulador
de los polos de crecimiento. En la bibliografa ms reciente se ha hablado de ncleo articulador o de
firmas ncleo o, en el caso de la cadena automotriz, de firmas terminales. Pero esto no agota el lxico
posible para describir una cadena productiva ya que tenemos, tambin, a los proveedores de una firma
ncleo, quienes, a su vez, pueden ser de distinto tipo. Puede haber simples proveedores que venden a
distintas firmas en transacciones bsicamente de mercado pero esto no es lo ms habitual ya que suele
haber relaciones ms complejas que un simple intercambio en el mercado (sin recurrencia, sin
conocimiento previo, sin relaciones y compromisos personales y empresarios que vayan ms all del
precio o las prestaciones).
Por ejemplo, existen las relaciones de subcontratacin. Como vimos, Holmes (1986) habla de
subcontratistas de capacidad y de subcontratistas especializados pero, la clasificacin de ese tipo de
empresas puede seguir otros criterios que no sean el modo en el que se distribuye el trabajo entre las
firmas. La clasificacin de los subcontratistas puede, tambin, hacerse en funcin del grado de libertad
que tienen respecto a la empresa contratante. Por ejemplo, en el sistema productivo metalmecnico
puede haber subcontratistas cautivos (que dependen casi exclusivamente de lo que facturan a un
cliente principal) o subcontratistas independientes, quienes no dependen casi exclusivamente de un
cliente y que inclusive pueden tener una insercin compleja en el mercado combinando tareas como
subcontratista y tareas de produccin de piezas o partes para vender directamente al mercado. En
muchos pases, adems, puede haber pequeos emprendimientos frecuentemente no registrados de
trabajadores especializados que, trabajando de noche o los fines de semana, pueden constituirse en
subcontratistas en el futuro (moonlighters) (Borello 1994-a).
GRFICO I.1
SUBCONTRATISTAS ESPECIALIZADOS, INDEPENDIENTES, CAUTIVOS Y ASPIRANTES
Fuente: Borello 1994-a.
10
Evidentemente las relaciones entre empresas en un sistema productivo no se agotan en la

subcontratacin y es frecuente otro tipo de relaciones entre firmas como son los emprendimientos
conjuntos (joint ventures) y diversos tipos de acuerdos. Estamos aludiendo no ya, solamente, a la
morfologa de las cadenas productivas sino al contenido de las vinculaciones y nexos.
3. Contenido de las vinculaciones y nexos

El avance de la investigacin en la temtica de los sistemas productivos y el territorio va a estar
jalonada por una serie de ideas alrededor de las cuales pueden organizarse las diversas contribuciones.
a) La cadena como una serie de relaciones inter-sectoriales

Como vimos, es a partir de la tabla de insumo-producto que ser posible pensar el crecimiento
regional como focalizado en el conjunto de encadenamientos que se va generando a partir de ciertas
actividades clave y esto dar lugar a las ideas de polo de crecimiento y luego de centro de crecimiento
y polo de desarrollo. Si bien este enfoque, como veremos en el examen de la bibliografa argentina, no
ha sido abandonado, al estar centrado en la compra-venta de bienes y servicios (ms all de la enorme
importancia de conocer los pesos relativos de las distintas actividades, sus nexos y su dimensin
geogrfica) no permite hacer una serie de preguntas de particular importancia. Esto es, no hay en estos
aportes un nfasis explcito respecto a dos cuestiones que sern exploradas ms adelante en el tiempo
por diversos autores: que en la interaccin entre agentes econmicos se ejerce poder y que en la
interaccin tambin hay otros intercambios, adems de bienes y servicios, como la informacin, el
conocimiento y los intercambios financieros. No viene al caso explicar detalladamente por qu estas
cuestiones estn relativamente ausentes en estas primeras contribuciones. Baste decir aqu que en la
visin neoclsica convencional, el intercambio en el mercado es relativamente automtico entre
agentes similares que tienen una capacidad de maximizar sus decisiones. No hay lugar aqu para los
subcontratistas cautivos, los oligopolios y la cooperacin-competencia entre firmas. Pensar a los
encadenamientos desde una tabla de insumo-producto tiene tambin el problema de asumirlos como
algo esttico y no preguntarse por sus orgenes o por el contenido cualitativo de las relaciones6. Esto
nos lleva a los otros hitos en el desarrollo de las ideas.
b) La cadena como lugar de relaciones desiguales

Ya desde la dcada del setenta, y claramente en la dcada siguiente, se van a elaborar una
serie de contribuciones que apuntan a sealar que en los sistemas productivos entran en contacto
firmas de muy desiguales caractersticas y que hay algunas firmas que pueden ejercer su poder sobre
otras. Algunos autores destacaron que un sistema productivo est constituido por firmas
interdependientes (Fredriksson y Lindmark 1979; Scott, 1983 1986, entre otros). Otros autores han
sealado las relaciones asimtricas entre empresas (Taylor y Thrift, 1982). Por ltimo, diversos
autores han puesto el acento en que cualquier sistema productivo hay sistemas de gobernanza que
gobiernan las relaciones y, en algunos casos, permiten que algunas firmas extraigan valor no slo de
sus propias plantas, sino tambin de las de otras empresas que forman parte de una cadena
productiva7. Algunos de los trabajos iniciales en esta lnea son los de Hopkins y Wallerstein (1986) y
6
Aunque debe recordarse que Hirschman ide el concepto de encadenamiento en el contexto del desarrollo de
Amrica Latina y en oposicin al pensamiento convencional con base en la economa neoclsica. La idea surgi a
partir de una perspectiva de cuestionar la representacin convencional de una economa donde los recursos
naturales, los factores de produccin, y el espritu empresarial estn disponibles en cantidades dadas y slo
necesitan ser eficientemente asignados a diversas actividades para obtener los mejores resultados (Hirschman
1987, 206). Hirschman concibi la idea de los encadenamientos como una herramienta para entender la realidad de
la industrializacin en Amrica Latina en los aos 1950 y 1960. Tambin iba a servir como un concepto rector para
la formulacin de polticas.
Una situacin tpica en pases semi-industrializados como la Argentina es la de las PyMEs que venden a un nmero
limitado de empresas terminales y compran a un nmero reducido de proveedores de materias primas. Por lo
general, los mercados de insumos intermedios, tales como vidrio, acero, aluminio, tela o plsticos bsicos son
altamente concentrados y protegidos de la competencia externa. Una situacin similar se observa en el caso de
11
Gereffi y Korzeniewicz (1990). Gereffi (1999) es el que luego va a proponer una morfologa de
cadenas en funcin de quines las gobiernan y as se va a hablar de cadenas manejadas por los
compradores buyer-driven (por ej. cadenas de ropa y supermercados) y de cadenas manejadas por los
fabricantes producer-driven (terminales automotrices, fabricantes de electrodomsticos y electrnicos,
fabricantes de barcos y aviones).
Si bien muchos de estos planteos tienen en cuenta las geografas en las cuales se plasman
estas cadenas productivas (Dicken 2011; Hess y Yeung 2006) el enfoque se centra en la gobernanza
de las cadenas y en la estructura de relaciones. Son los dos conceptos que revisaremos a continuacin,
el de distritos industriales y el de clusters, los que en su propia concepcin incluyen la dimensin
geogrfica.
c) La cadena en el territorio: distritos industriales y clusters

La publicacin del libro de Piore y Sabel, en 1984, de The second industrial divide (luego
editado en castellano, en 1990, como La segunda ruptura industrial) cambi de manera diametral los
ejes de la discusin respecto a un conjunto de temas, muchos de ellos muy pertinentes para nuestra
discusin8. En particular, y de forma muy sinttica, puede sealarse lo siguiente.
El eje del libro de Piore y Sabel es que un conjunto de firmas pequeas y medianas orientadas
a producir un bien determinado y concentradas geogrficamente pueden alcanzar niveles de
eficiencia colectiva iguales o superiores que una gran empresa. Se trata de lugares
geogrficamente acotados en los que operan densos conjuntos de empresas altamente
especializadas y en los que, por diversas razones (confianza, conocimiento previo, lazos
familiares y de amistad, etc.) los costos de transaccin entre ellas son bajos.
El tamao de estas empresas y la limitada presencia de trabajadores sindicalizados va a

permitir altos niveles de flexibilidad. De este modo, a la produccin en masa se le va a oponer
lo que estos autores llama: especializacin flexible (Sabel y Zeitlin 1985).
Piore y Sabel abrevan en una serie de autores italianos (Beccattini, por ejemplo) y en la
experiencia del norte de Italia en la dcada del setenta pero tambin en la historia econmica
de Europa.
Pero quizs el referente ms significativo de los textos de Piore y Sabel es el propio Alfred
Marshall (1920) quien hace las referencias ms significativas respecto a los distritos
industriales. En Marshall se plantean los beneficios del distrito en trminos de su capacidad
para generar economas externas, tambin llamadas de aglomeracin, que son externas a las
firmas pero internas al distrito. Muy sintticamente se trata de economas de urbanizacin y
de localizacin. Las primeras tienen que ver con las infraestructuras y los servicios comunes a
diversas actividades y las segundas con las ventajas externas asociadas a una o ms
actividades similares que comparten un mercado de trabajo, proveedores especializados e
intercambios tecnolgicos (Phelps y Ozawa, 2003). Las economas de localizacin pueden
reducir los costos internos a las firmas de la mano de obra (al generarse un grupo de
trabajadores capacitados e instituciones de formacin), de su produccin (al emerger
subcontratistas especializados y de capacidad) y favorecerse de los derrames tecnolgicos que
pueden surgir de otras firmas e instituciones en el mbito local.
Pero el planteo que realmente avanza y moderniza la nocin de distrito es el de Ann Markusen
(1996) quien propone que el distrito industrial italiano no es ms que una de las posibles formas que
puede tomar un distrito industrial y que este tipo de artefacto puede estar poblado por otras firmas,
equipos de transporte, automviles, bienes duraderos del hogar, y la electrnica (Jenkins 1987, 119-139). Las
empresas ms pequeas son estrujadas de uno o ambos extremos.
Ntese, por ejemplo, que el libro registra ms de 10.000 citas en el google acadmico.
12
adems de las PyMEs. Markusen habla del distrito industrial Marshalliano, del distrito radial (huband-spoke) y del distrito de plataforma satlite. Como vemos en el grfico abajo, si bien en el primer
caso la mayora de las firmas (que son PyMEs) tienden a producir localmente (y no se organizan
verticalmente) tienen tanto sus proveedores como gran parte de sus clientes fuera del mbito del
distrito. En el caso del distrito radial, el centro (hub) est ocupado por una firma grande que tiene
relaciones radiales con firmas de diversos tamaos pero no todas ubicadas en el distrito y tiende a
venderle a otras grandes firmas fuera del distrito. En el tercer caso, si bien se trata tambin de grandes
firmas, no se trata de un gran emprendimiento que tiene relaciones radiales sino de diversas firmas que
son filiales de firmas extranjeras y articulan, cada una, una cadena productiva global.
GRFICO I.2
LOS DISTINTOS DISTRITOS INDUSTRIALES SEGN ANN MARKUSEN
Fuente: Markusen 1996.
Los escritos de Marshall son tambin la base para el planteo de Michael Porter (1998) en sus
conocidos textos sobre clusters o agrupamientos. Tal como lo reconoce el propio Porter (2000):
Los antecedentes intelectuales de los clusters se remontan al menos a Marshall (1890/1920), que
incluy un captulo fascinante sobre las externalidades [positivas] de las localizaciones industriales
especializadas en su Principios de Economa.
13
Tanto la idea de cluster como la de distrito industrial cruza al sistema productivo con su
expresin geogrfica y aade el contexto institucional. En estos enfoques, en especial en la idea de
cluster, las instituciones (y sus caractersticas) son tan importantes como las propias empresas para
entender la dinmica local y la del sistema productivo (Porter 1998; Markusen 1994).
d)
La cadena como lugar de interaccin y creacin de conocimiento
Los enfoques que enfatizan la interaccin y el desarrollo de conocimiento y competencias son

diversos. Se trata de una larga y nutrida sucesin de esfuerzos, que va desde los economistas clsicos
(pero incluyendo tambin a Schumpeter y Polanyi), hasta nuestros das pasando por las
investigaciones pioneras de Christopher Freeman, Richard Nelson, Bengt-ke Lundvall y Giovanni
Dosi, entre otros, a partir de la dcada de 1980. Se trata de entender cmo se crea nuevo conocimiento
a nivel individual, organizacional y en sistemas regionales o nacionales (Nooteboom, 1999; Nelson y
Winter, 1982; Nonaka y Takeuchi, 1995; Ernst y Lundvall, 1997).
En esta lnea de trabajo se perfila un conjunto de ideas que subraya la importancia de la
interaccin y la creacin de competencias y conocimientos como eje central para entender el
crecimiento y el desarrollo econmico (Lundvall 2009). Esa lnea de trabajo, que va a incluir los
sistemas nacionales y sectoriales de innovacin, tambin va a tener un importante desarrollo en
trminos de los sistemas locales y regionales (Lundvall y Maskell 2000). Por ejemplo, se va a sugerir
que la aglomeracin geogrfica de la actividad econmica responde no slo a la bsqueda de
apropiarse de economas externas, sino, tambin a la bsqueda de nuevo conocimiento (Maskell y
Malmberg 1999).
De manera muy esquemtica podemos sealar que al menos desde la posguerra se van a
poner en marcha una serie de polticas que, asentadas en las ideas respecto a cmo funcionan los
sistemas productivos, van a servir de inspiracin para un conjunto de polticas que genricamente
podramos llamar regionales. Si bien en un primer momento el nfasis est puesto en los polos de
crecimiento y, luego de la mitad de la dcada de 1970, en los distritos y clusters, muchas de las ideas
iniciales no morirn y sern recreadas en diversas combinaciones que, en algunos casos, espantaran a
los tericos.
4. Polticas econmicas vinculadas a las ideas de cadenas y

artefactos similares
La traduccin de las ideas de polos de crecimiento, encadenamientos y de industrias motrices desde el
espacio econmico al geogrfico deriv, en la posguerra, en todo el conjunto de grandes esquemas de
planificacin regional que, arrancando con el TVA (el Tennessee Valley Authority, en EE.UU.) se
fueron sucediendo en diversos pases europeos (Italia, Francia, Espaa) y en Amrica latina (la
Guyana venezolana, el nordeste brasileo, Arica, Tierra del Fuego) (Friedmann 1966; Borello 1984).
La posguerra y las dcadas de 1960 y 1970 sern momentos en los cuales gran parte de la
poltica econmica territorial girar alrededor de las ideas de los polos de crecimiento y de la gran
empresa, esto es, alrededor de la generacin de sistemas productivos que pivotean alrededor de una
gran empresa o un conjunto de grandes firmas. De la dcada de 1980 en adelante, tanto el pensamiento
como las polticas irn virando hacia los distritos industriales y los sistemas productivos poblados de
pequeas empresas (Gutman y Gorenstein 2003). Si antes el nfasis estaba puesto en la planificacin
desde arriba, el acento ahora est puesto en el impulso desde abajo. Alrededor de las ideas de distrito
industrial y cluster aparecern cientos (miles?) de esquemas de poltica, desde la Mongolia Interior (el
lejano oeste chino) hasta Tierra del Fuego. Si el mundo se haba llenado de polos de crecimiento en las
dcadas que van de la posguerra a la mitad de la dcada del setenta, el mundo se llenar de esquemas
de impulso a los distritos y clusters en las dcadas siguientes, y ni Amrica latina ni la Argentina sern
ajenas a esa tendencia.
14
C. Cadenas productivas y territorio en la Argentina

En esta seccin del trabajo haremos un anlisis de los estudios realizados en la Argentina, con algunas
menciones a investigaciones conexas en Amrica latina. En la primera parte, haremos una brevsima
resea de los principales desarrollos antes de 1990, teniendo en cuenta no slo los escritos producidos
en el mbito universitario y acadmico sino, tambin, en rganos de estudio y planificacin estatales e
internacionales. En la segunda parte, presentaremos una seleccin de trabajos sobre la temtica
general de sistemas productivos y territorio en la Argentina. Para facilitar el anlisis hemos clasificado
a esos textos en cuatro grupos que siguen la clasificacin que ya esbozamos en las secciones
anteriores: los enfoques derivados de la tabla de insumo-producto; los enfoques derivados de entender
la gobernanza en el sistema productivo; los enfoques que parten de las ideas de distrito industrial y
cluster; y los enfoques que enfatizan la interaccin y el desarrollo de conocimiento y competencias.
1. Algunos antecedentes
Ms all de las interesantes observaciones de autores como Biallet Mass en su clsico Informe sobre
el Estado de la clase obrera (1904), el primer panorama sistemtico de las diferencias en la actividad
econmica de distintas zonas del pas es el que nos presenta es el que es considerado el primer
economista profesional de la Argentina: Alejandro Bunge. Bunge, en su texto La nueva Argentina
(1940), nos habla del pas abanico un pas con una enorme desigualdad geogrfica en la distribucin
de sus actividad econmica. Por supuesto pueden mencionarse diversas investigaciones puntuales de
enorme valor sobre diversos temas que hacen a la geo-economa de la Argentina realizadas, inclusive,
antes de esa fecha y, obviamente, durante el primer peronismo y asociadas a los diversos planes
quinquenales9.
Pero los primeros estudios sistemticos y abarcativos de la actividad econmica y su
localizacin en el territorio recin pueden encontrarse en la dcada de 1960 y 1970. Un conjunto
significativo de estudios los realizaron entes de planificacin como el CONADE (Consejo Nacional de
Desarrollo) y el CFI (Consejo Federal de Inversiones). Entre ellos puede mencionarse Bases para el
desarrollo regional argentino (CFI 1963) o el Relevamiento de la estructura regional de la economa
argentina (CFI y Centro de Investigaciones Econmicas del Instituto Torcuato Di Tella 1965). En esos
estudios se utilizaron las primeras desagregaciones regionales de las tablas de insumo-producto
elaboradas en la dcada del cincuenta.
Como sucedi con el caso de otros campos disciplinares, la maduracin (en la dcada del
sesenta) de los procesos de consolidacin de la enseanza e investigacin en la universidad y el
desarrollo de estructuras de planificacin10 e investigacin de las problemticas econmicas desde una
perspectiva regional va a tener una primera interrupcin en 1966 y un claro freno la dcada siguiente.
Gran parte de los autores que trabajan las temticas que nos interesan (muchos de ellos participarn
activamente en los rganos de planificacin regional que se pusieron en marcha en ese momento) se
irn al exilio en Mxico, Venezuela y otros pases. La produccin cientfica en estas temticas slo va
a empezar a tener una recuperacin a mediados de la dcada de 1980, pero sigue siendo un rea de
investigacin de relativa vacancia en la Argentina (Manzanal y Clichevsky 1988; Borello 1992).
En la Argentina, el estudio cientfico desde una perspectiva crtica de las cadenas productivas
puede decirse que arranca con dos textos de fines de la dcada de 1970 pero publicados en la dcada
siguiente (Coraggio 1987; Rofman 1984). Estos autores junto con otros, por ejemplo, Edgardo
Lifschitz o Graciela Gutman, van a plantear una serie de ideas iniciales en otros pases.
9
10
Por ejemplo, los estudios de Bailey Willis sobre el norte de la Patagonia y la construccin del ferrocarril, en las
primeras dcadas del siglo pasado (Willis y Moreno-Lacalle 1914).
Puede mencionarse la creacin de CONADE, Consejo Nacional de Desarrollo, en 1961, y del CFI, Consejo Federal
de Inversiones, en 1959.
15
2. Enfoques predominantes
Si bien vamos a clasificar a las principales contribuciones en cuatro grandes grupos, cada uno
de ellos con caractersticas especficas y distintivas, hay muchas publicaciones que cabalgan entre dos
o ms enfoques o que combinan enfoques distintos. Como veremos, y esto es algo que no ha sido
valorado suficientemente ni siquiera por los propios investigadores argentinos o latinoamericanos, el
aporte argentino y latinoamericano a estas temticas fue pionero en muchos sentidos. Por ejemplo:
tempranamente enfatiz que muchas de las cadenas productivas de nuestros pases eran globales y
estaban comandadas por capitales transnacionales (Rama y Vigorito 1978); seal que esas cadenas
podan articular formas capitalistas y no capitalistas de produccin (Coraggio 1987; Santos 1975)
oponindose de este modo a una visin dualista de las actividades econmicas (formal-informal o
moderno-tradicional, De Oliveira 1981); y subray la relevancia de las cadenas agroindustriales y
extractivas en nuestros pases y sus limitantes para generar significativos encadenamientos hacia atrs
y hacia delante. Aunque en los ltimos quince aos se ha vuelto a poner en discusin la capacidad de
las cadenas primarias para desatar procesos significativos de transformacin y desarrollo en nuestros
pases. Algunos autores tambin han reconsiderado el rol de las firmas transnacionales en nuestros
pases y su potencial para generar efectos positivos de derrame sobre el resto del aparato productivo.
a) Los enfoques derivados de la tabla de insumo-producto

En este conjunto incluimos las diversas contribuciones pioneras de construccin de tablas de
insumo-producto provinciales y un conjunto heterogneo de otros trabajos.
Como se mencion ms arriba, hay una lnea de investigaciones que arranca con los primeros
clculos de la matriz de insumo-producto y su proyeccin regional, ya a comienzos de la dcada de
1960. Esa lnea de trabajo, que empieza a profundizarse a fines de la dcada de 1960 se va a ver
interrumpida con el golpe de 1976. Algunos de los que van a hacer una contribucin significativa a
esta perspectiva de trabajo y a la siguiente van a ir al exilio. Algunos de ellos, como Edgardo
Lifschitz, van a trabajar en Mxico en el Instituto Latinoamericano de Estudios Transnacionales junto
a otros exilados latinoamericanos (en este caso del Uruguay) (Vigorito 1977; Rama y Vigorito 1979;
Lifschitz 1978; Lifschitz y May 1978).
Es interesante que en estos trabajos, publicados en la dcada del setenta, se adelanten temas que
van luego a ser popularizados, varios aos ms tarde, en la idea de cadenas globales de valor (global
commodity chains), en la bibliografa anglosajona; bibliografa que comentamos ms arriba en este texto.
La mayora de los aportes en este enfoque retienen ideas centrales ya planteadas por Perroux
y otros autores pioneros como son el nfasis en las relaciones de compra-venta y la identificacin de
actividades articuladoras o sectores clave, como puede apreciarse en la vieta que sigue.
RECUADRO I.1
El enfoque de la tabla de insumo-producto desde una perspectiva geogrfica
.la fuente de informacin sobre los bloques productivos se ha utilizado Matrices sectoriales elaboradas
en base al cuadro de Insumo-Producto de los sectores productores de bienes de Argentina 1984
La informacin bsica se organiza matricialmente, vinculando cada una de las ramas productivas que
integran los diferentes bloques productivos con cada una de las provincias (Basualdo y Lozano 1994).
La DNPER [Direccin Nacional de Programacin Econmica Regional] . mediante la elaboracin de
metodologas basadas en eslabonamientos productivos.
Bloques sectoriales: . se obtienen a partir de una MIP [matriz de insumo-producto] a nivel nacional y
estn conformados por conjuntos de cadenas que se relacionan en su interior a instancia de sectores clave
en base a sus relaciones especficas principales. . Este enfoque permite, tambin, identificar clusters
regionales utilizando una metodologa que a partir de los bloques nacionales determina las actividades .
16
que constituyen los principales organizadores en los espacios geogrficos que se desea analizar. Luego se
construyen las cadenas asociadas especficamente a las actividades mencionadas.
Complejos sectoriales: conjuntos de cadenas de actividades correspondientes a un bloque en determinados
espacios geogrficos.
Cadenas: actividades eslabonadas por relaciones de insumo-producto que pueden estar construidas a nivel
nacional o estar recortadas por un espacio geogrfico determinado. (Lifschitz-DNPER 2006, p. 1)
Edgardo Lifschitz que, como vimos, trabaj en el ILET en Mxico en la segunda mitad de la
dcada del sententa, va a seguir trabajando en esta temtica casi hasta nuestros das (Lifschitz 1986
2004) y va a inspirar una serie de otros estudios (Basualdo y Lozano 1994; DNPER 2006; Lifschitz y
otros 2007).
Lifschitz (1986) propone agrupar a las diversas ramas que contienen a los distintos sectores
en bloques productivos, que son conjuntos de ramas fuertemente interrelacionadas, por ejemplo,
metalmecnica-construccin o forestal implantado-papel maderero. A su vez, se desagregan los
bloques y las ramas a la escala provincial. Sabbioni (2002) es un autor que toma uno de esos bloques,
el de las actividades frutihortcolas, y con el apoyo de la matriz de insumo-producto de 1997, hace un
anlisis de las principales relaciones de ese bloque de actividades con el resto de las actividades
econmicas y examina su impacto en el empleo y las exportaciones.
Tanto Leontief como los seguidores de Perroux van a tener en cuenta de manera significativa
cules son las implicancias de estas ideas para la planificacin estatal y para la puesta en marcha de
diversas polticas de impulso a la actividad industrial y de crecimiento de ciertas regiones rezagadas
en diversos pases.
As, la idea de polos de crecimiento y la nocin de que la localizacin de nuevas actividades
industriales en diversos lugares del interior generara nuevos encadenamientos y a travs de ellos
nuevas actividades aguas arriba (encadenamientos hacia atrs) y aguas abajo (encadenamientos hacia
delante) llev a la puesta en funcionamiento de una serie de polticas de promocin de las actividades
industriales a travs de diversos mecanismos sectoriales y regionales.
Si bien estas polticas ya existan, en la Argentina, desde al menos finales de la dcada del
cincuenta (por ejemplo, la llamada ley del paralelo), la envergadura que adquirieron estas medidas en
la dcada del ochenta llev a la realizacin de un enorme nmero de estudios sobre ellas,
especialmente durante esa dcada11. As, mientras que entre 1960 y 1979 se hicieron diez estudios
sobre la promocin industrial, entre 1980 y 1989 se completaron 32 investigaciones (Borello 1989, p.
12). Gran parte de estos estudios se centraron en examinar los costos fiscales de estas polticas y, en
menor medida, sus resultados.
Pocas de estas investigaciones intentaron dilucidar si efectivamente se haban generado
encadenamientos locales alrededor de estas actividades industriales promovidas, con la excepcin de
Azpiazu (1988), Beccaria (1983), Boneo (1985) y Borello (1989). Por diversas razones, entre ellas,
paradjicamente, ciertas disposiciones de las polticas mismas, los encadenamientos locales fueron
muy limitados. Es ms, al menos en el caso de ciertas actividades y empresasy el caso de la acera
Acindar fue particularmente notoriolas polticas de promocin industrial sirvieron para desarticular
espacialmente algunas cadenas productivas (Azpiazu 1988). Los puestos de trabajo indirectos creados
por la localizacin de estas actividades (que en muchos casos los gobiernos provinciales tendieron a
estimar en un relacin de una a dos o tres) fueron en general modestos. En el caso de La Rioja
estimamos que se ubicaron entre uno y dos puestos indirectos por cada seis puestos directos (Borello
1989, p. 51). Algunos de estos estudios, que examinaron los efectos de estas polticas de promocin en
trminos de las cadenas mismas subrayaron que en el caso de la industria textil de fibras artificiales
11
As, mientras que entre 1960 y 1979 se hicieron diez estudios sobre la promocin industrial, entre 1980 y 1989 se
completaron 32 (Borello 1989, p. 12).
17
(Beccaria 1983) y en el de la electrnica (Azpiazu y otros 1988), su traslado masivo a Chubut y a

Tierra del Fuego, respectivamente, tuvieron efectos perniciosos en trminos de la competitividad de
esas cadenas sin generar demasiados encadenamientos locales en esas provincias (Ciccolella 1988).
El esquema de anlisis que cruza la tabla de insumo-producto nacional con el territorio es
inmensamente til para poder elaborar diversos tipos de anlisis y para la planificacin en general. Por
ejemplo: permite visualizar rpidamente dnde se localizan las actividades econmicas y qu peso
tienen en cada provincia; por su nfasis en el patrn de encadenamientos, permite prever cul ser el
impacto potencial de la localizacin (o de la expansin) de una determinada actividad en el resto del
sistema econmico (y potencialmente podra preverse no slo el impacto en trminos del producto
sino, tambin, en trminos del empleo, de la previsin de infraestructura y de las consecuencias
ambientales); por ltimo, y sin con esto agotar la utilidad de esta herramienta, permite visualizar qu
actividades pueden ser sustituidas en una determinada provincia con produccin propia.
Como sucede con cualquier esquema o herramienta de diagnstico, el enfoque es insuficiente
para otros tipos de anlisis, como son los que pueden encararse desde los otros enfoques que
revisaremos a continuacin. Adems, no siempre se cuenta con este tipo de datos actualizados ya que
lleva varios aos armar una tabla de insumo-producto. En este momento, por ejemplo, la ltima tabla
de este tipo disponible es la del 1996, con datos de 1994. Por otro lado, est muy claro que quizs las
unidades geogrficas que son frecuentemente utilizadas (las provincias) quizs agrupen un conjunto
muy heterogneo de sistemas productivos y de sistemas urbanos y rur-urbanos. El problema es que si
bien se han elaborado, en otros pases, matrices de insumo-producto para algunas ciudades, en el caso
argentino se han hecho algunos clculos de las matrices para algunas provincias (por ej. Chubut;
Altimir 1975) pero no ha habido ms que algunos ejercicios de simulacin ya que, por ejemplo, se
ignoran los flujos inter-regionales o inter zonas urbanas.
b) Los enfoques derivados de entender la gobernanza en el sistema productivo

Ya mencionamos los artculos sobre las desiguales relaciones de poder al interior de un conjunto
productivo elaborados por Jos Luis Coraggio (1987) y Alejandro Rofman (1984). Ellos plantean una
conceptualizacin relativamente original de las cadenas productivas. Esa conceptualizacin incorpora,
adems, de manera explcita y directa, las implicancias sobre la vida cotidiana de los trabajadores o
sobre los procesos de reproduccin de la fuerza de trabajo. Evidentemente esto estaba parcialmente
planteado en las ideas de Perroux y sus seguidores cuando se consideraban los efectos indirectos de
los salarios pagos por una industria motriz y podramos remontarnos an ms atrs, a Marshall cuando
tiene en cuenta, como vimos, que una de las ventajas del distrito industrial es la creacin de un
mercado de trabajo.
Este nfasis en ver los esquemas de gobernanza dentro de la cadena productiva ya estaba presente
en algunos de los textos que partan de esquemas de anlisis de las relaciones intersectoriales. Ntese,
tambin, en la vieta que sigue, que tambin estn presentes las ideas de ncleo o de actividad clave y
la idea de que ese ncleo tiende a reglar lo que sucede al interior de la cadena.
RECUADRO I.2
LOS ENFOQUES VINCULADOS A LA GOBERNANZA DE LAS CADENAS PRODUCTIVAS
.un circuito productivo es un recorte analtico.nucleado alrededor de una actividad clave. La actividad
clave es aquella donde estn presentes los agentes capitalistas ms dinmicos que estn en capacidad de
imponer una serie de mecanismos que les permiten captar valor generado por otros agentes del circuito. Las
actividades integrantes del circuito, organizadas como cadenas de produccin, son la condicin necesaria
para el sustento y ejercicio de la dominacin (Rofman 1999, p. 39-40).
18
A diferencia de los tradicionales estudios de corte sectorial, cuya unidad analtica supone un conjunto de
agentes independientes, homogneos, indiferenciados y vinculados exclusivamente a travs del sistema de
precios, el enfoque de CGV [cadena global de valor] identifica un conjunto de actividades interrelacionadas
a travs de una estructura de gobernacin (crecientemente global) donde participan una amplia gama de
nuevos y aggiornados agentes econmicos .
El concepto implica el anlisis de un conjunto de actividades coordinadas, desarrolladas por distintas
unidades econmicas y en diversos espacios fsicos, pero con uno o varios nodos de coordinacin (ya sea
por induccin y/o control de las diversas formas de capital, fsico, financiero y tecnolgico). Esto se traduce
en empresas que desverticalizan fases y/o actividades completas ., en simultneo con una ampliacin
.de las actividades que s tienden a controlar. La tendencia a desconcentrar fsicamente la produccin,
afecta, necesariamente, la distribucin territorial de la actividad econmica, lo cual se traduce en una
creciente redefinicin de la especializacin mundial de esas actividades (Bisang y otros ).
Hay un conjunto de autores adems del propio Rofman, como Bisang, Gutman, Bendini y
otros que han elaborado anlisis en este sentido, tratando de visualizar a partir de la morfologa de las
distintas cadenas y de la creacin de valor en las mismas, cmo es el esquema de apropiacin de valor
en cada cadena. Si bien algunos autores han podido modelizar esas relaciones, se trata de un anlisis
que requiere un sustancial conjunto de datos de diverso tipo que slo se pueden obtener a travs de un
intenso trabajo de campo en distintos momentos de la cadena productiva.
En general, los anlisis de este tipo se han hecho en actividades agroindustriales y extractivas
pero han un buen nmero de estudios de otras actividades, como los supermercados (Gutman 2002) o
la maquinaria agrcola (Albornoz, Anll y Bisang), entre otros.
CUADRO I.1
ALGUNOS EJEMPLOS DE INVESTIGACIONES REALIZADAS DESDE LA PERSPECTIVA
DE LA GOBERNANZA DE LAS CADENAS
Albornoz, Anll y Bisang (2010)
La cadena de valor de la maquinaria agrcola argentina
Bendini y Steimbreger (2007)
Expansin de la cadena de peras y manzanas hacia nuevas

reas productivas en el norte de la Patagonia
Garca y otros (2011)
Relaciones asimtricas y subordinacin productiva en cuatro

circuitos regionales: fruticultura, tabaco, algodn y azcar
Gutman (2002)
Supermercados y cadena lctea
Gutman y Gorenstein (2003)
Territorio y sistemas agroalimentarios. Enfoques conceptuales

y dinmicas recientes en la Argentina
Gutman, Iturregui y Filadoro, (2004)
Formulacin de polticas para el desarrollo de tramas

productivas regionales. El caso de la lechera caprina
Rofman (1999)
Circuitos del petrleo, del carbn y del azcar
Rofman y otros (2008)
Circuitos del tabaco, de la vid, del azcar, del algodn y del olivo
Si bien los estudios encuadrados en este enfoque se hacen preguntas muy relevantes, puede
sealarse que el eje est puesto en la cadena y en los esquemas de gobierno pero menos en la cuestin
territorial que aparece como fruto de la interseccin cadena-territorio. Al mismo tiempo, en general,
las referencias territoriales no tienen en cuenta unidades sub-provinciales claramente delimitadas.
Tambin podemos ver en el Cuadro 1 que, con la excepcin de uno de los trabajos listados (el de
Gutman y Gorenstein 2003), todos los dems se refieren a una o ms cadenas especficas. Hay pocos
trabajos panormicos que tomen a las cadenas productivas en su conjunto.
19
c)
Los enfoques derivados de las ideas de distrito industrial y cluster
Una de las contribuciones iniciales ms importantes en este enfoque por su alcance y

profundidad fueron algunas investigaciones realizadas en el marco de un programa coordinado desde
el CFI (Gabriel Yoguel) y la CEPAL (Francisco Gatto), que se extendi varios aos y en el que
trabajaron un conjunto de investigadores (Yoguel y Gatto 1989; Borello 1994-b). El programa se
llam Perspectivas de reindustrializacin y sus determinaciones regionales, PRIDRE. Hay un par de
trabajos en particular de este programa que van a traer el tema de los distritos industriales a la
discusin sobre sistemas productivos y territorio en la Argentina. Esas investigaciones son Rafaela: un
cuasi-distrito italianoa la Argentina (Quintar y otros, 1993) y Distritos industriales italianos:
experiencias y aportes para el desarrollo de polticas industriales locales (Quintar y Gatto 1992).
Este programa fue una verdadera bisagra entre diversos estudios orientados a examinar el
impacto de la promocin industrial en los sistemas de produccin locales y las investigaciones desde
la perspectiva de distritos industriales y clusters que se realizaron en aos posteriores.
Estos trabajos pioneros, sin embargo, eran bastante cautelosos al hablar de distrito industrial en el
contexto argentino (Vieta 3, primera cita), cosa que no fue siempre la tnica del torrente de trabajos que se
llevaron adelante sobre los distritos y clusters en la Argentina y en el resto de Amrica Latina.
RECUADRO I.3
LOS ENFOQUES VINCULADOS A LAS IDEAS DE DISTRITO INDUSTRIAL Y CLUSTER
Pero Rafaela es algo ms que un agrupamiento de firmas industriales.
Su funcionamiento econmico y social, que incluye ciertos elementos especficos que generan una
atmsfera industrial especial, guarda cierta similitud con algunos rasgos bsicos de los Distritos.
As, por ejemplo, el cuasi-distrito de Rafaela se ha conformado sobre la base de un tejido social y sistema
de valores que tiene muchos elementos comunes con los distritos italianos. De la misma manera, en Rafaela
estn presentes otros atributos constitutivos de los distritos: . se ha conformado una positiva y activa
atmsfera industrial; se ha logrado un desarrollo parcial de ventajas sistmicas endgenas; y se ha
articulado de manera poco conflictiva el factor trabajo y el capital. Sin embargo, otros rasgos bsicos de
Rafaela no coinciden con las caractersticas descriptivas de un distrito italiano. Por ejemplo, la masa crtica
del tejido industrial es muy pequea, lo que incide sobre los niveles de especializacin, de fragmentacin
del proceso productivo y de divisin del trabajo. Las relaciones .productivas se mantienen bajo
modalidades . idiosincrticas argentinas, limitando el desarrollo de relaciones de cuasi-mercado
(Quintar y otros, 1993, p. 55).
La demostracin estadstica sobre los efectos benficos de las economas de aglomeracin en los
manchones territoriales-sectoriales de PyMIs ..muestra que el desempeo ocupacional de las PyMIs .
fue regularmente mejor entre las empresas localizadas en el manchn que en aquellas localizadas fuera de
l. Conceptualmente, estos territorios as identificados conforman lo que en la literatura econmica se
ha denominado clusters o, a partir de la exitosa experiencia de las PyMIs italianas, distritos industriales.
Haciendo propios estos conceptos, nos referiremos aqu al mismo fenmeno llamndolo indistintamente
manchones territoriales sectoriales de PyMIs, distritos industriales o clusters. Estas formas
territoriales de organizacin de las PyMIs pueden ser .definidas como una aglomeracin territorial de
pequeas y medianas empresas . independientes, pero vertical y horizontalmente articuladas entre s y
con otras de mayor tamao, todas especializadas en un mismo sector (o cadena productiva) y que gozan de
economas externas a las empresas que provienen del fuerte arraigo en la comunidad local. Es importante
destacar que hasta hace muy poco tiempo esta forma de organizacin industrial era slo estudiada en
algunos mbitos acadmicos italianos; sin embargo, en la actualidad gran parte de la nueva literatura
econmica sobre crecimiento, geografa econmica y comercio internacional la seala como una forma de
organizacin territorial-industrial capaz de enfrentar con xito las mayores presiones competitivas de la
globalizacin. (Observatorio PyMIs-Donato 2002, p. 13-14)
20
En los ltimos quince aos se han llevado a cabo una serie de estudios en Amrica latina por
investigadores extranjeros y del propio continente. Es posible identificar al menos cuatro esfuerzos
principales que implican cada uno un nmero de estudios de caso en Amrica latina. Nos referimos a
los trabajos coordinados por Lastres y Cassiolatto en RedeSist (Brasil), el estudio financiado por el
Banco Interamericano de Desarrollo y coordinado por Pietrobelli y Rabellotti (2004), el conjunto de
los estudios financiados por la CEPAL y la GTZ y dirigidos por Francisco Alburquerque (2004), y una
serie de estudios financiados por una gran variedad de agencias y coordinado por investigadores
alemanes Meyer-Stamer (vase, por ejemplo, Altenburg y Meyer-Stamer 1999).
Slo uno de estos cuatro grandes esfuerzos de investigacin fue coordinada por
investigadores de Amrica Latina (el de RedeSist) y todas las iniciativas tuvieron financiamiento de
organismos multilaterales y algunas de instituciones de fomento de los pases desarrollados. Esto
revela un inters sustancial de estas agencias en estas ideas y sus aplicaciones de poltica y, al mismo
tiempo, la dependencia de la regin en el conocimiento producido por los investigadores del Norte,
aunque la mayor parte de los estudios de casos individuales se han llevado a cabo por investigadores
latinoamericanos basados en instituciones acadmicas de la regin.
El alcance de estos cuatro esfuerzos principales de investigacin es muy variado. De la
iniciativa RedeSist han participado ms de 100 estudios de casos en todas las regiones de Brasil. Por
sus caractersticas y su alcance es quizs el conjunto de investigaciones ms importante que existe
desde esta perspectiva, que, por otra parte, implic un desarrollo metodolgico original que gira
alrededor de la idea de los llamados arranjos productivos: un concepto ms flexible y aplicable al
caso brasileo de la idea general de distrito y cluster.
En la investigacin CEPAL-GTZ se realizaron 30 estudios de casos en siete pases de la
regin. El proyecto del BID incluye doce nuevos estudios de caso en cuatro pases y una re-lectura de
una serie de estudios existentes. Meyer-Stamer y sus colegas basaron sus generalizaciones sobre los
clusters en la regin a partir de diversos estudios de casos y experiencias polticas. Todos estos
esfuerzos (con la excepcin de RedeSist y, en cierta medida, Meyer-Stamer y Alburquerque) han
estado orientados a la produccin de recomendaciones de polticas. Por lo tanto, la mayora de estos
esfuerzos no se orientan a problematizar la idea de los clusters o a generar una visin sistemtica de
los sistemas locales de produccin en Amrica latina.
En el caso argentino, se han llevado a cabo algunas reflexiones interesantes vinculadas a la
puesta en funcionamiento de polticas de clusters y artefactos similares (Kulfas 2010, Nacleiro 2010).
En estos dos casos, los documentos producidos reconocen la especificidad de los sistemas productivos
argentinos y la necesidad de partir de esa especificidad para poner en marcha iniciativas de este tipo.
En ese sentido, las reflexiones que existen respecto al caso argentino son menos exitistas que las que
encontramos para otros pases y polticas.
En la idea de cluster (pero tambin en la de distrito) pueden identificarse tres grandes
problemas: su eurocentrismo, su propagandismo (boosterism) y su clusterismo (Borello, Yoguel y
Erbes 2006). Esto es, se trata de nociones desarrolladas a partir de la experiencia de ciertas zonas muy
especficas de Europa; se tiende a contar las experiencias exitosas y no las otras; y se tiende a
encontrar clusters, aunque no exista nada remotamente parecido.
Ms all de estas crticas, sin embargo, lo cierto es que las investigaciones en esta lnea han
ampliado sustancialmente el conocimiento que tenamos sobre los sistemas productivos locales en la
Argentina y en Amrica latina, ms all de que, en parte como efecto del eurocentrismo de estas ideas,
gran parte de las investigaciones realizadas han evitado los principales sistemas productivos de
Amrica latina, que estn ubicados en las grandes ciudades.
d) Los enfoques que enfatizan la interaccin y el desarrollo de conocimiento y competencias

Este es el enfoque ms reciente y parte de la idea que la creacin de conocimiento surge,
bsicamente, de la interaccin y que un sistema productivo es, ante todo, un lugar de interaccin a
distintas escalas: en los equipos de trabajo dentro de una firma, entre firmas, entre firmas e
21
instituciones. La creacin de ese conocimiento se plasma en las formas de hacer las cosas (rutinas),
en los procedimientos y en las estrategias. Esto les permite a las firmas desarrollar competencias
(tambin llamadas capacidades de absorcin) y esas competencias se expresan de distintas formas: las
actividades de investigacin y desarrollo (incluyendo las de innovacin y sus resultados), las
inversiones en capacitacin, las formas de organizar el trabajo, los sistemas de calidad y el patrn de
interacciones con otras firmas y con instituciones, entre otras.
Esta es una lnea de trabajo que ha sido impulsada, sobre todo, por Gabriel Yoguel y diversos
investigadores en varias instituciones ubicadas en distintos lugares del pas en el marco de un conjunto
de proyectos que han abarcado diversos sistemas productivos: vitivincola, frutcola, petrleo,
automotriz, siderurgia, software, naval, confecciones, maquinaria agrcola y metalmecnica12. El
nfasis en el desarrollo de competencias y en la interaccin ha llevado a este equipo a estudiar ciertos
elementos de la morfologa de los sistemas productivos que han sido poco examinados en los otros
enfoques como son ciertos servicios a la produccin (como el diseo) y ciertos vectores transversales
de particular importancia en la transformacin de los sistemas productivos como son las TIC
(tecnologas de informacin y comunicacin) (vase, por ejemplo: Albornoz, Milesi y Yoguel 2004;
Delfini y otros 2007; Yoguel 2009).
RECUADRO I.4
ENFOQUES QUE ENFATIZAN LA INTERACCIN Y LA CREACIN DE CONOCIMIENTO
La nocin de trama se define como espacio econmico de creacin de competencias e intercambio de
bienes y/o servicios que incluye una o varias empresa(s) ncleo(s), sus proveedores y clientes, o bien un
conjunto de empresas asociadas. En este contexto, el desarrollo de competencias tcnicas al interior de las
empresas y los canales generados por ellas para intercambiar diversos activos tangibles e intangibles
adquieren una importancia especial, pues ellos afectan la capacidad innovadora, el desarrollo de
competencias en la red y la demanda de trabajo. Estos canales no slo comunican a las compaas de la red
con la (s) empresa(s) ncleo o entre ellas, sino tambin con otras empresas y organizaciones con las que
interactan para mejorar sus competencias endgenas. En el grado de virtuosismo de la trama y, por lo
tanto, en la cantidad y calidad de empleo demandado, juegan un rol clave una serie de elementos: la
organizacin del trabajo, el desarrollo de la capacidad innovadora, el grado de aseguramiento de la calidad,
la importancia que adquieren los procesos de capacitacin y la circulacin de informacin, el conocimiento
y otros activos intangibles adquiridos a partir de vnculos formales e informales entre los miembros de esa
trama (Yoguel et al, 2003, Bisang et al, 2004). Vista de este modo, la trama se constituye en una
perspectiva analtica sistmica que puede ayudar a entender los factores determinantes de la demanda de
trabajo en trminos de cantidad y calidad, y a disear acciones de poltica que refuercen la articulacin
entre innovacin y empleo (Delfni y otros 2007, p. 10).
Algunos de los problemas de esta lnea de trabajo es su fuerte dependencia en el trabajo de

campo y en la recoleccin de informacin primaria ya que el grueso de las preguntas que se hacen
estos investigadores no pueden ser respondidas con las estadsticas existentes. Si bien muchos de estos
estudios han tenido en cuenta la dimensin geogrfica (Rearte y otros 2009; Borello, Morhorlang y
Silva 2011), no es una dimensin que haya sido privilegiada de manera sistemtica.
Del mismo modo que observamos en el enfoque anterior, tampoco en este caso ha habido una
cobertura sistemtica de un conjunto abarcativo de cadenas productivas ms all de que se trata de uno
de los esfuerzos ms amplios de cubrir un amplio espectro de actividades que han incluido tanto
aquellas agroindustriales como extractivas como as tambin industriales y de los servicios. Muchas
12
En los ltimos diez aos este equipo ha coordinado e impulsado cerca de 90 estudios diferentes.
22
de estas actividades tienen una clara localizacin geogrfica. Estos esfuerzos han incluido, tambin, y
esto es novedoso, servicios a la produccin, como el diseo.
D. Balance y perspectivas
De algn modo, tanto en la revisin de la bibliografa general como en la especfica de la Argentina es
posible ver un avance en trminos del refinamiento del anlisis y del conocimiento de las cadenas
productivas. Sin las ideas iniciales de Adam Smith y de Marshall no se podra haber pensado en
distritos y clusters del mismo modo que Hirschman no pudo haber escrito sin Leontief. Nuestra propia
visin y perspectiva es posible porque estamos parados encima de una enorme colina bibliogrfica
desde la que podemos ver ms all. An hay cosas de los diversos enfoques que son tiles y no es
razonable pensarlos como alternativas sino como complementarios.
Sin embargo, en la produccin argentina falta an: una bajada ms precisa de las cadenas a
unidades sub-provinciales definidas de un modo ms preciso; una caracterizacin ms cuidadosa y
completa de las distintas fases de cada una de las cadenas productivas; y claramente, lo que an no se
ha completado de manera sistemtica es una visin panormica de las cadenas y del pas en su
conjunto pero atendiendo a sus especificidades geogrficas. Son todas estas cosas que constituyen el
eje central de la construccin de datos que haremos en la prxima fase del proyecto.
E. Hacia el anlisis de los planes estratgicos

Al principio de este documento decamos que la revisin de las ideas, las polticas y la bibliografa
permitir situar el anlisis de los planes estratgicos de cuatro ministerios nacionales. Pues bien, el
desafo que se presenta en adelante consiste en transferir ese marco conceptual al anlisis de los
planes, sin que ello signifique aplicarlo de manera acrtica ni forzada. Por el contrario, la transferencia
del marco ser en funcin de ver de qu manera son utilizados los principales conceptos e ideas que
hemos mencionado, identificar definiciones explcitas y usos que permitan interpretar definiciones
implcitas. Tambin se citarn distintos trabajos que realizan una discusin terica y/o prctica de los
conceptos, a fin de contrastar algunas conceptualizaciones presentes en los planes con la bibliografa y
casos concretos (en particular, estudios de caso en Amrica Latina).
Hemos visto que buena parte del problema tiene que ver con el uso de la terminologa, por lo
cual en el anlisis de los planes ese punto ser central. Sin embargo, el asunto es un poco ms amplio
ya que involucra cuestiones disciplinares, o lo que es lo mismo, puntos de vista diferentes en la forma
de pensar la relacin entre las cadenas productivas y el territorio.
Por lo tanto, antes de pasar al anlisis de los planes, parece necesario introducir brevemente una
discusin conceptual a propsito de los inconvenientes que subyacen a la tarea de captar analticamente
las cadenas productivas. Esta discusin tendr, a modo heurstico, los siguientes interrogantes: cules
son los principales trminos utilizados y cmo son definidos en la bibliografa? Cul es la unidad de
anlisis que es tomada como punto de partida? Qu enfatizan las distintas perspectivas disciplinares y
qu rol le otorgan a lo territorial? Cules son los inconvenientes que presentan los sistemas de
clasificacin para captar las aglomeraciones territoriales y los sistemas de produccin nomanufactureros? En qu medida est contemplada la interaccin entre los distintos actores de un
sistema productivo? Est presente la cuestin de la globalizacin en tanto parte del contexto?
A continuacin abordaremos algunos de estos interrogantes (otros quedarn para el anlisis de
los planes), en especial los relacionados con la discusin conceptual y la problemtica de captar
analticamente las cadenas productivas. La importancia de estas cuestiones radica en que, si bien
tienen un componente centralmente conceptual, luego sern retomadas en el anlisis de los planes.
23
1. Una discusin conceptual: captar analticamente

las cadenas productivas
Una cuestin clave en el anlisis de los planes estratgicos radica en la conceptualizacin que se hace
de las cadenas productivas. Por ello, es preciso tener como punto de partida un breve repaso por los
conceptos fundamentales del anlisis.
Por empezar, una de las principales dificultades que existe al momento de captar
analticamente las cadenas productivas est signada por la cuestin disciplinar. Sturgeon (2001)
sostiene que los economistas, los cientistas polticos y socilogos, y los gegrafos suelen enfatizar
aspectos diferentes. Los economistas tienden a subestimar las diferencias entre las naciones en su
bsqueda de proposiciones universales sobre el funcionamiento de las economas capitalistas, y a
apoyarse mayormente en las evidencias que postulan la tesis de una globalizacin altamente avanzada.
Cientistas polticos y socilogos, por su parte, han juntado evidencia para contestar postulando la
continuidad de las estructuras polticas y econmicas nacionales, incluso a pesar de que la economa
mundial se haya vuelto ms interconectada. Finalmente, los gegrafos han llamado la atencin sobre
las regiones sub-nacionales, postulando que lugares como Silicon Valley y otros constituyen una
escala ptima en lo que respecta a la organizacin de los complejos de produccin altamente eficientes
e innovadores, lo cual ira en contra al menos en apariencia- de los procesos de globalizacin.
La tensin entre lo local y lo global, no obstante, se resuelve no como una contradiccin sino
como una paradoja. Porter (1998) seala que esta paradoja permite superar las dicotomas, ya que las
ventajas competitivas perdurables en la economa global yacen crecientemente en cuestiones locales
(el conocimiento, las relaciones, la motivacin, etc.) que en otras zonas no se pueden obtener.
Volviendo a la cuestin de las perspectivas y los enfoques, Sturgeon sostiene que la mejor
forma de abordar la cuestin es construyendo un marco analtico necesariamente interdisciplinario que
permita comprender los procesos econmicos que atraviesan la escala geogrfica y organizacional del
anlisis. Es decir, con un alcance que incluya tanto a las firmas individuales como a la industria
global, pasando por las economas locales, nacionales, regionales y globales.
Sturgeon, por otra parte, hace manifiesta la problemtica terminolgica al sostener que la
consideracin de las cadenas productivas ha sido referida de distintas maneras en la literatura
existente: cadena de valor, cadena de commodities, red de valor, cadena de actividades, red
de produccin y anlisis de insumo-producto (input-output). Si bien estos trminos tienen mucho
en comn (vase las secciones iniciales de este documento), es preciso hacer una importante distincin
al contrastar la idea de cadenas con la de redes, donde la primera comprende a la secuencia
vertical que finaliza en la distribucin y el consumo de determinados bienes, mientras la segunda
incluye tanto los vnculos verticales como horizontales que existen entre los actores econmicos. Es
decir, para el autor es necesario reconocer que varias cadenas de valor suelen tener actores
econmicos en comn, los cuales aportan dinamismo con su capacidad de reconfigurarse de forma
permanente (Sturgeon, 2001).
Por eso, una terminologa ms especfica podra facilitar el anlisis de las cadenas de valor y
las redes productivas. En este punto, Sturgeon sostiene que la dimensin clave es la del tipo de
gobernanza (governance type), distinguiendo entre tres tipos: red de produccin gobernada por la
autoridad y el control (no hay una traduccin exacta de authority network), red de produccin
relacional y red de produccin virtual. En esta tipologa, las cadenas productivas son gobernadas
por el mismo conjunto de reglas que rigen para las redes en las que estn insertas.
Los tres tipos de gobernanza son esquematizados de la siguiente manera:
24
GRFICO I.3
FORMAS DE GOBERNANZA DE LAS CADENAS DE VALOR
Y DE LAS REDES PRODUCTIVAS
Fuente: Sturgeon, 2001.
Por otro lado, Porter (1998) propone el trmino clster para referir a la concentracin
geogrfica de empresas e instituciones interconectadas y pertenecientes a alguna actividad o conjunto
de actividades relacionadas. Los clsters constituyen, en este sentido, una forma de organizacin de
las actividades econmicas donde las cadenas productivas estn fuertemente concentradas en un
mismo mbito geogrfico (en trminos de las relaciones de compra-venta y de otro tipo entre
empresas). En ese mismo mbito tambin tienden a concentrarse las instituciones relacionadas con
una determinada actividad econmica. El autor seala que los clsters rara vez se ajustan a los
estndares de los sistemas de clasificacin industrial, los cuales fallan al captar una gran cantidad de
actores y relaciones competitivos.
Una idea que subyace a este planteo es que si bien lo que sucede al interior de las empresas es
importante, el entorno exterior a las empresas tambin juega un rol vital. Es decir, el ambiente
generado por la concentracin espacial favorece la eficiencia colectiva. Algunos ejemplos que el autor
cita son los de Silicon Valley y Hollywood.
Gereffi, Humphrey y Sturgeon (2005) retoman la idea de tipos de gobernanza para aplicarla a
las cadenas de valor global. Podra decirse, incluso, que de alguna manera complejizan la propuesta de
Sturgeon (2001) al proponer cinco tipos de gobernanza. Esta tipologa es representada grficamente
del siguiente modo:
25
GRFICO I.4
TIPOS DE CADENA DE VALOR, SEGN SU MORFOLOGA Y LOS GRADOS DE
COORDINACIN Y DISTRIBUCIN DEL PODER
Fuente: Gereffi, Humphrey y Sturgeon (2005).
En un documento hecho para la CEPAL (Anll, Bisang y Salvatierra, 2010) se puntualiza la

cuestin conceptual respecto a las formas de organizar la produccin. Se distingue en tres tipologas:
cadenas, clsters y redes de produccin. Los encadenamientos productivos permiten analizar desde la
conformacin de un producto (o grupo de productos) teniendo en cuenta los insumos, servicios
asociados, esquemas de transporte, hasta las posteriores fases de comercializacin y consumo. Los
clsters, por su parte, hacen foco en las posibilidades de mejoras competitivas individuales que se
obtienen al participar en una localizacin y un entorno favorables. Adems de los beneficios que
emanan de la concentracin geogrfica de actividades similares o complementarias, tambin hay otros
que provienen de la vinculacin con instituciones pblicas y privadas de apoyo e incluso dimensiones
socio-culturales. Finalmente, en las redes de produccin las empresas no necesariamente comparten
una localizacin pero estn vinculadas por un producto bsico a partir del cual desarrollan junto a los
proveedores un tipo de cooperacin entre rivales. Implican lazos duraderos, acuerdos de precios,
circulacin de conocimientos, entre otras cuestiones. Estas redes generalmente estn conformadas por
empresas-ncleo, sus proveedores y sus clientes.
En las cadenas de valor el punto de partida analtico es un producto determinado y sus
encadenamientos hacia atrs o hacia delante; en los clsters se parte desde el mapa de la localizacin;
mientras que en las redes el anlisis empieza por los vnculos entre empresas (Anll, Bisang y
Salvatierra, 2010).
En dicho documento tambin se conceptualizan las cadenas globales de valor, que se
distinguen por desplegarse en un espacio de intercambio dado por el mercado mundial. Se componen
de un conjunto de actividades desarrolladas por distintas unidades econmicas independientes y en
26
diversos espacios fsicos (pases y/o regiones), con la particularidad de que estas actividades se
encuentran articuladas por una o varias instancias de coordinacin.
Por todo lo mencionado, parece evidente que la perspectiva disciplinar tiene una influencia
considerable a la hora de abordar la actividad productiva y su relacin con el territorio. Esto ltimo,
particularmente, est presente de manera dispar en el uso de los diferentes conceptos. Sin embargo,
esto no quiere decir que una disciplina est en mejor posicin que otra, sino que, tal como lo plantea
Sturgeon, la mejor forma de comprender los procesos econmicos que atraviesan la escala geogrfica
y organizacional del anlisis es construyendo un marco analtico interdisciplinario.
Por otro lado, tambin parece claro que el anlisis se ha ido complejizando, incorporando
discusiones tericas y con referencias prcticas, en un proceso que avanza junto al desarrollo de los
sistemas productivos. La importancia creciente del mercado mundial en el marco de la globalizacin ha
acentuado la necesidad de considerar las conexiones internacionales, con el efecto paradjico de
subrayar el valor de lo local. Otros elementos que le agregan complejidad al fenmeno tienen que ver,
por un lado, con la incorporacin de nuevos actores (instituciones, etc.) en las redes de interaccin, y, por
el otro, con el desajuste que se produce en los sistemas de clasificacin tradicionales a la hora de
adaptarse a las transformaciones. Esto ltimo es sealado dado que algunas cadenas productivas
involucran productos muy distintos a los ms tradicionales productos manufactureros. Por ejemplo, en
los planes de los ministerios de Turismo y de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva se observar
que resulta necesario un mayor esfuerzo por definir y explicitar cules son sus principales productos.
Hechas estas consideraciones, es posible pasar entonces al anlisis de los planes.
27
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II. Anlisis integrado del contenido referido a

cadenas productivas y territorio de los planes
elaborados en aos recientes por los Ministerios
de Agricultura, Ganadera y Pesca; Ciencia y
Tecnologa; Industria y Turismo
A. Metodologa del anlisis
El corpus de anlisis est constituido por los planes estratgicos de cuatro Ministerios: Agricultura,
Ganadera y Pesca; Ciencia y Tecnologa; Industria y Turismo. Cada uno de los planes fue sometido
en primer lugar a un anlisis lexicomtrico para extraer informacin cuantitativa en base a las dos
dimensiones centrales del documento. Luego se realiz un anlisis cualitativo.
1. Fundamentacin metodolgica
El anlisis lexicomtrico no constituye una metodologa muy difundida, aunque tampoco es una
novedad en el campo de la investigacin. Se nutre de otros campos, tales como el anlisis del discurso,
la lingstica, la informtica y la estadstica, y si bien se destaca por su carcter interdisciplinario, en
las ciencias sociales su uso se hace cada vez ms frecuente. En las ltimas dcadas, el desarrollo de las
TIC ha aumentado la capacidad de manejar grandes volmenes de datos y, por lo tanto, ha
multiplicado las posibilidades de obtener informacin cuantitativa a partir de distintas disciplinas
cientficas y con diferentes fines. Llorens (2013) realiza un repaso somero sobre trabajos y proyectos
que siguen una lnea similar y afirma que representan algo ms que una moda o un producto colateral
de las tecnologas de tratamiento de dato.
En trminos generales, el anlisis lexicomtrico del discurso (o estadstica textual) se
refiere al procedimiento por medio del cual se realiza una lectura cuantitativa de un texto para obtener
las frecuencias estadsticas de unidades verbales (palabras, en general), y a partir de esos resultados
llevar a cabo un anlisis (Rodrguez, 2003). Las operaciones de codificacin pueden ser anteriores o
posteriores a la cuantificacin de los textos, de tal manera que se puede producir informacin sin
haberlos ledo, aunque una lectura previa permite la elaboracin de categoras y el establecimiento de
criterios que contribuyen al enriquecimiento del anlisis.
35
Boltanski y Chiapello (2002), por ejemplo, utilizan un software (Prospero@) para corroborar
sus hiptesis y confirmar que sus interpretaciones efectivamente reflejaba el estado general de los
textos analizados. En ese caso, el anlisis cuantitativo de la terminologa les permiti comprobar que
la literatura de management de dos perodos distintos (las dcadas de 1960 y 1990) reflejaba los
cambios en el sistema productivo; ms precisamente, el paso de una lgica industrial a una lgica de
las redes. Por su parte, Fuentes Aragons y Fernndez (2000) analizan con cuadros y grficos la
evolucin del vocabulario de un semanario socialista espaol entre fines del siglo XIX y principios del
XX, tomando como corpus de anlisis sus editoriales.
Luego, mucho ms recientemente y con cierto componente experimental, el proyecto
Culturomics (http://www.culturomics.org/) del observatorio cultural de Harvard se basa en al
desarrollo del proyecto Google Books, y su herramienta Ngram Viewer, que permite consultar
trminos o expresiones en su base de datos compuesta por millones de libros digitalizados.
Culturomics estudia cuantitativamente la cultura a partir de los cambios en el lenguaje a travs de los
siglos y en distintas sociedades, valindose de matrices de datos masivas (Michel et al, 2011).
La herramienta mencionada puede servir, por ejemplo, para consultar el uso de algunos de los
trminos clave que interesan en este documento. As, si se consulta por los trminos polo de
desarrollo, clster y cadena de valor, en un marco temporal desde 1950 hasta 2008 (ltimo ao
permitido), se obtiene el siguiente grfico:
GRFICO II.1
TRMINOS MS UTILIZADOS EN LA BIBLIOGRAFA DIGITALIZADA
POR GOOGLE (1950-2008)
Fuente:
http://books.google.com/ngrams/graph?content=polo+de+desarrollo,cluster,cadena+de+valor&year_start=
1950&year_end=2008&corpus=21& smoothing=3&share
El grfico permite interpretar que la nocin de polos desarrollo pas por un auge entre fines
de los aos sesenta y principios de los noventa, luego del cual parecen entrar en uso decreciente. Esta
cada coincide con el periodo en el que comienzan a imponerse indiscutiblemente las nociones
restantes que, de manera llamativa, exhiben un marcado paralelismo entre s. La diferencia radica en
que la curva ascendente relativa a los clsters comienza a fines de los sesenta y aparece con mayor
frecuencia que el concepto de cadena de valor, surgido en la segunda mitad de los ochenta.
Desde ya, el uso de esta herramienta conlleva algunos inconvenientes que es necesario tener
en cuenta y que no han pasado desapercibidos para los investigadores (Llorens, 2013). Por ejemplo,
siempre que se habla de clster se est conceptualizando una actividad productiva? O tambin se
36
estn contabilizando otros usos, como podra ser por parte de la informtica? De cualquier modo, es
evidente que la nocin comienza a hacerse ms frecuente en los noventa. Qu quiere decir esto, que
la nocin se puso simplemente de moda o que result til para captar analticamente fragmentos de
un sistema productivo que se vuelve cada vez ms complejo? Todo eso ser analizado ms adelante, al
abordar cualitativamente los usos de la terminologa especfica en los planes de los ministerios.
Por lo mencionado, el anlisis lexicomtrico se presenta como un rea en expansin dentro
del campo de la investigacin, y su potencial an est siendo descubierto. En este caso, su aplicacin
se justifica por el hecho de que el corpus de anlisis est compuesto por textos con caractersticas
similares (planes estratgicos de ministerios nacionales) y con criterios claros: dos dimensiones (la
cuestin geogrfica y el tratamiento de las cadenas productivas) abordadas a partir de trminos cuya
seleccin se detalla a continuacin.
2. Cmo se seleccionaron las palabras clave?

Las dos dimensiones centrales del informe son analizadas cuantitativamente. Para ello, fue necesario
establecer criterios metodolgicos que permitan comprender la forma en que los datos fueron recabados.
En primer lugar, y siguiendo el objetivo de identificar el uso de terminologas especficas, se
realiz una primera lectura de los planes y se seleccionaron los trminos clave y sus campos
semnticos. Al mismo tiempo, esta lectura hizo posible detectar posibles inconvenientes a superar en
la recoleccin de los datos.
Cada trmino buscado incluye a otros trminos familiares y las variantes propias del gnero y
el nmero. Por ejemplo, geografa incluye geogrfico y tambin geogrfica y geografas,
entre otros. Tambin se contempla la sinonimia porque, aun cuando se trate de textos con una alta
carga de terminologa tcnica especfica, se apela al uso de sinnimos. En algunas ocasiones, no
obstante, algunos trminos distintos pero prximos entre s suelen constituir signos de marcos de
referencia, perspectivas disciplinares o posicionamientos ideolgicos distintos (de tal manera que, por
ejemplo, no es lo mismo cadena de valor que polo productivo o clster).
Bsicamente, el anlisis cuantitativo consiste en un anlisis de contenido textual, realizando
un conteo de los trminos seleccionados. Con este anlisis se produce informacin relevante para el
anlisis de los planes y contribuye a orientar el anlisis cualitativo tanto de la cuestin geogrfica
como del tratamiento de las cadenas productivas.
3. Trminos seleccionados
A continuacin se presentan los trminos seleccionados, agrupados segn se asocien a cada una de las
dimensiones del proyecto:
Cuestin geogrfica: regin; federal; provincia; local; territorial; mapa; ciudad; municipal;
geografa; urbano; COFECYT*; espacial; metrpolis; terreno; PROFECYT*
Cadenas productivas: cadena (productiva, de valor); complejo (productivo); eslabn; NSPE*;

polo (cientfico o tecnolgico); entramado (productivo); clster; parque (industrial);
tejido productivo; enclave (productivo); articulaciones productivas
*Nombres propios relacionados con la geografa o las cadenas de valor, generalmente
especficos de cada plan.
Se decidi descartar algunas palabras tales como lugar, espacio o "concentracin". En el

primer caso porque aparece mucho como conector lgico (en primer lugar); en el segundo, se
presenta en un sentido demasiado amplio (espacio institucional); en el tercero, se refiere al espacio,
pero tambin al capital o a la poblacin, y por eso se decidi excluirla. Es decir, en ninguno de los tres
37
casos hay una referencia especficamente geogrfica. En cambio, el trmino espacial s es utilizado
pero con la aclaracin de que excluye los usos ligados con la actividad aeroespacial. Otro trmino
excluido es red, al tratarse de un trmino poco especfico y de uso muy extendido.
Cuestiones generales
Adems de tomar como unidad de anlisis a ciertos trminos o campos semnticos, se
seleccionaron otros indicadores que pueden ofrecer informacin general sobre cada uno de los planes.
Algunos de estos indicadores son: cantidad de pginas y palabras de cada plan, estructura del plan y
extensin de las secciones (diagnstico, prospectiva, etc.), cantidad de mapas, entre otros.
Identificacin de definiciones terminolgicas

Dado que uno de los objetivos era identificar los trminos especficos y sus definiciones, se
realiz una lectura que permitiera no slo reconocer las definiciones explcitas, sino tambin las
definiciones implcitas. Esto se hizo en base a la bibliografa existente, pero tambin reparando en los
usos de estos trminos en los planes y el contexto en el que aparecen.
Estructura de anlisis de cada plan

Para cada uno de los cuatro planes se estableci una misma estructura de anlisis, a fin de
facilitar la posterior comparacin. La estructura es la siguiente:
a) Presentacin general: estructura del plan (diagnstico, descripcin, prospectivas y
propuestas) y datos cuantitativos.
b) Anlisis del tratamiento de las cadenas (conceptualizacin, esquematizacin,
definiciones, terminologa)
c) Anlisis de la cuestin geogrfica (uso de mapas, referencias textuales)
d) Sntesis y consideraciones finales
Esta estructura fue elaborada a partir de una serie de interrogantes, tales como:
Qu ideas y conceptos se presentan respecto a la totalidad del entramado productivo, es

decir, una concepcin sistmica de la economa?
Hay coherencia en la conceptualizacin de las cadenas productivas?
Cmo son esquematizadas las cadenas productivas?
Respecto a la geografa, cul es la unidad de anlisis que se utiliza?
Qu uso se hace de los mapas?
Qu se entiende por regin?
No obstante, al interior de esta estructura surgieron distintas subsecciones en las que se

atiende a las caractersticas particulares de cada plan.
B. Sntesis de los principales resultados

La extensin de los textos, medida tanto en cantidad de pginas como en cantidad de palabras, muestra
que el plan de Turismo es el ms extenso, seguido por Industria; Ciencia y Tecnologa (MINCyT) y
Agricultura, Ganadera y Pesca (MAGyP).
Respecto a las dos dimensiones centrales de este informe, se observa que la cuestin
geogrfica tiene una mayor presencia (tanto en volumen como en porcentaje y uso de mapas) en el
plan de Turismo. En Agricultura, las referencias geogrficas aparecen una vez cada cien palabras,
38
aproximadamente. En cuanto a las cadenas productivas, stas son aludidas mayormente y en promedio
en el plan de Industria seguido por Agricultura. En Ciencia y Tecnologa las referencias son bajas,
mientras que en Turismo las cadenas productivas estn prcticamente ausentes.
CUADRO II.1
DATOS GENERALES DE LOS PLANES
Agricultura
CyT
Industria
Turismo
Cantidad de pginas
128
142
233
302
Cantidad de palabras
29 314
47 128
83 152
134 089
229,0
331,9
356,9
444,0
NO
300
313
568
2501
1,02%
0,66%
0,68%
1,87%
23
39
177
127
769
59
0,60%
0,27%
0,92%
0,04%
Palabras por pgina (promedio)

Bibliografa
Cuestin
geogrfica
Porcentaje sobre el total

Mapas
Cadenas
Productivas
A continuacin se presentan cuadros con los resultados desagregados de las dos dimensiones
centrales de este informe. En el primero se analiza la cuestin geogrfica y en el segundo el
tratamiento de las cadenas productivas. Los cuadros incluyen una escala de color que permite resaltar
las cifras extremas y las intermedias con distintos colores.
Lo primero que puede observarse es que, en promedio, el plan de Turismo tiene una mayor
cantidad de trminos clave referidos a la geografa. Esto, por un lado, se explica porque la cuestin
geogrfica es inherente a una actividad como el turismo, pero, por el otro, hay que sealar el hecho de
que el plan de Turismo es el ms extenso de todos.
En general, los trminos ms presentes son regin, federal, provincia, local y
territorial, aunque al interior de cada plan hay otros que se destacan: geografa en Industria,
COFECyT en Ciencia y Tecnologa y mapa en Turismo.
CUADRO II.2
a
REFERENCIAS A LA CUESTIN GEOGRFICA EN LOS PLANES ANALIZADOS
Geografa
Agricultura
Ciencia y Tec.
Industria
Tu
Promedio
regin
37
55
203
916
302,8
federal
79
28
32
517
164,0
provincia
82
45
24
374
131,3
local
22
47
248
137
113,5
territorial
43
58
22
123
61,5
mapa
13
142
39,8
ciudad
118
34,0
municipal
97
28,5
geografa
14
26
21
15,8
15
36
14,8
27
7,3
urbano
COFECYT
39
espacial
12
3,0
metrpolis
2,0
terreno
1,5
1,0
300
313
568
2 501
PROFECYT
Total
a
b
Promedio
20,0
20,9
37,9
166,7
61,4
Los cuadros son presentados con una escala de calores que permite identificar fcilmente los datos de acuerdo a
su presencia relativa
Nombres propios relacionados con la geografa o las cadenas de valor, generalmente especficos de cada plan:
COFECYT (Consejo Federal de Ciencia y Tecnologa), PROFECYT (Programa Nacional de Federalizacin de
la CTI).
El caso de las cadenas productivas es tratado mayormente en el plan del Ministerio de

Industria, apelando explcitamente a esa expresin. De hecho, la expresin es utilizada frecuentemente
en los cuatro planes. En Agricultura, Ganadera y Pesca, sin embargo, la expresin ms frecuente es
complejo productivo, mientras que en Ciencia y Tecnologa se apela a una conceptualizacin ad
hoc: NSPE o Ncleo Socio-Productivo Estratgico. Las referencias estn muy concentradas en
pocos trminos en el caso de Turismo y Agricultura, mientras se nota una mayor dispersin y
diversidad terminolgica en Industria y Ciencia y Tecnologa.
CUADRO II.3
REFERENCIAS AL TRATAMIENTO DE LAS CADENAS
PRODUCTIVAS EN LOS PLANES ANALIZADOS
Cadenas productivas
Agricultura
Ciencia y tec.
Industria
Turismo
Promedio
cadena (productiva, de valor)
30
18
590
27
166,3
complejo (productivo)
136
25
24
47,5
eslabn
79
22,3
NSPE
65
16,3
12
7
34
11
0
1
11,5
entramado (productivo)
0
5
clster
13
5,8
parque (industrial)
2,5
tejido productivo
2
0
5
6
3
0
2,5
enclave (productivo)
0
0
articulaciones productivas
1,0
177
127
769
59
Promedio
16,1
NSPE (Ncleo Socio-Productivo Estratgico).
11,5
69,9
5,4
polo (cientfico o tecnolgico)
Total
a
6,0
1,5
25,7
Lo llamativo es que, considerando que el plan de Turismo es el ms extenso en cantidad de

pginas y palabras, es el que menos cantidad de veces emplea alguna de estas palabras para el
tratamiento de las cadenas productivas, ya que esto sucede slo 59 veces en todo el texto.
40
1. La cuestin geogrfica: terminologa y uso de mapas

Respecto a la cuestin geogrfica, se encuentran serios inconvenientes en algunos planes, tales como el del
MAGyP y el de Industria. En el primero, la dimensin geogrfica est reducida a un lugar marginal, a tal
punto que no se presentan mapas ni regionalizaciones, y su diversidad terminolgica es baja.
El de Industria, en cambio, s incluye un mapeo de cada cadena, aunque con bajo nivel de
detalle. Y, por lo general, este mapeo no agrega ms informacin dado que simplemente grafica
aquello que ya ha sido dicho. Por ejemplo, en el caso de la produccin de carne aviar se incluye un
mapa que destaca a las provincias de Buenos Aires, Entre Ros, Santa Fe, Crdoba y, en menor
medida, Mendoza. El problema radica en que al tomar como unidad de anlisis a las provincias se
pierde en especificidad local o regional. Es decir, el mapa no dice nada de las diferencias entre las
distintas situaciones al interior de una provincia, dando a entender que vale lo mismo para Mar del
Plata, Carmen de Patagones, Lincoln, Olavarra o el Conurbano Bonaerense. Salvo escassimas
ocasiones, la referencia geogrfica siempre es provincial, lo cual atenta contra las especificidades
locales y/o regionales. Y, por otro lado, esta cuestin da lugar a impresiones incorrectas (por ejemplo
que el espacio ocupado por las actividades humanas en provincias como Mendoza es todo el territorio)
que podran ser salvadas con informacin existente, mostrando las grandes macrozonas donde se
produce dentro de cada provincia.
Mapa II.1
Produccin de carne aviar en la Argentina
Fuente: Plan del Ministerio de Industria.

Nota: Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o
aceptacin oficial por las Naciones Unidas.
41
En cambio, s aparecen otros mapas ms complejos referidos al contexto internacional. Por

ejemplo, se mapea la estrategia de insercin internacional de la cadena de valor foresto-industrial a
partir de cuatro categoras: Pases desarrollados, Pases en desarrollo, Argentina y China. Decamos
que este mapa es ms complejo porque no se limita a indicar dnde se encuentra cada pas, sino que
ofrece informacin relevante: cada regin destacada es representada por un crculo cuyo tamao
expresa, en trminos relativos, el volumen que ocupa en el contexto internacional; y tambin se
expresan los vnculos comerciales a travs de fechas que unen distintas regiones.
No obstante, si bien es cierto que el mapa es ms completo, puede sealarse lo mismo que en
el caso anterior: la unidad de anlisis utilizada atenta contra la diversidad propia de los territorios.
MAPA II.2
ESTRATEGIAS DE INSERCIN INTERNACIONAL, CADENA FORESTO-INDUSTRIAL

Nota: Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.
Los planes de Ciencia y Tecnologa y Turismo s incluyen mapas que aportan informacin de
manera ms compleja. En el primer caso, se mapea cada uno de los seis sectores (agroindustria,
ambiente y desarrollo sustentable, desarrollo social, energa, industria y salud) con sus NSPE
respectivos. Por ejemplo, a continuacin se mapean los cuatro NSPE del sector industria: autopartes,
transformacin de recursos naturales en productos industriales de alto valor agregado, componentes
electrnicos y equipamiento mdico.
42
MAPA II.3
MAPA DEL SECTOR INDUSTRIA, CON LA REFERENCIA DE LOS NSPE
EN LOS QUE SE PROPONE FOCALIZAR
Fuente: Argentina innovadora 2020.

Si bien el mapa exhibe los lmites geogrficos provinciales, vale destacar que la referenciacin
de los NSPE tiene un mayor nivel de especificidad, dado que estn localizados en el lugar aproximado al
que perteneceran dentro de las provincias. Por ejemplo, los tres NSPE de Crdoba estn claramente
distribuidos entre norte, centro y sur. Con lo cual, la referencia es intra-provincial.
Los mapas ms complejos, no obstante, se encuentran en el plan del Ministerio de Turismo.
Este plan es, adems, el que mayor cantidad de mapas incluye: 39 en total, contra 29 en los otros tres.
En este caso, es importante destacar que se incluyen cuatro mapas por cada una de las seis regiones:
Norte, Litoral, Crdoba, Cuyo, Patagonia y Buenos Aires. Los cuatro mapas se corresponden con
cuatro etapas de la planificacin, de tal manera que es posible ver la evolucin de lo planificado. A su
vez, cada mapa incluye decenas de referencias tursticas (circuitos, reas) y rutas de acceso y conexin
con otras regiones.
43
MAPA II. 4
MAPA FEDERAL DE OPORTUNIDADES TURSTICAS 2011: REGIN NORTE
Fuente: PFETS, Ministerio de Turismo.

Por lo tanto, parece evidente que el uso de mapas est directamente vinculado con la
importancia otorgada a la cuestin geogrfica. Si bien el hecho de que el plan de Turismo le d una
mayor importancia puede ser considerado algo lgico, lo cierto es que los mapas del Ministerio de
Industria son algo escasos en informacin. Los del MINCyT son un poco ms sustanciales y el
MAGyP directamente carece de mapas.
Respecto al uso de la terminologa geogrfica, en el siguiente grfico se toma una muestra de
los principales cinco trminos para establecer una comparacin entre los cuatro planes del corpus.
Como puede observarse, el plan de Turismo supera ampliamente al resto, con la nica excepcin de
que las referencias a lo local son ms fuertes en el plan de Industria. ste, adems, tiene cifras
destacadas en referencia a lo regional. En menor medida, tambin debe destacarse la presencia de lo
federal y lo provincial en el plan del MAGyP, mientras que el plan de Ciencia y Tecnologa es,
44
claramente, el que menos trminos utiliza. Vale recordar que exhibe el porcentaje ms bajo de
palabras, ya que slo el 0,66% de las palabras est referida a la cuestin geogrfica.
GRFICO II.2
LOS CINCO TRMINOS MS UTILIZADOS EN EL CORPUS, SEGN CADA PLAN,
PARA LA CUESTIN GEOGRFICA
2. Caracterizacin de los conceptos utilizados para el tratamiento

de las cadenas de valor
Las cadenas de valor son conceptualizadas de manera diferente. El plan del MINCyT apela a un
concepto especfico, NSPE, para clasificar los sectores y las cadenas. El de Industria, en cambio,
utiliza explcitamente la expresin cadenas de valor aunque con cierta ambigedad. Identifica
claramente 11 cadenas, con la salvedad de que la cadena de valor Alimentos en realidad se divide en
tres cadenas distintas: avcola, lcteos y porcinos. El plan del MAGyP, en cambio, recurre casi de
manera exclusiva al concepto de complejos productivos, algo habitual en el anlisis del sector
agrcola, pero que no est exento de inconvenientes. Por su parte, el plan de Turismo, a pesar de ser el
ms extenso, incluye un bajo y casi nulo tratamiento de las cadenas productivas.
A continuacin se representan grficamente los cinco trminos ms utilizados en el corpus, de
acuerdo a cada plan. Si se lo compara con el Grfico II.2, referido a la cuestin geogrfica, se observa
una mucha mayor dispersin, como si cada plan privilegiara un trmino distinto a los otros. En
Industria se utiliza cadena y en menor medida eslabn; en el plan del MAGyP se apela a la idea
45
de complejos productivos; en el del MICyT hay una clara mayora hacia NSPE, mientras que en
el plan de Turismo los datos son poco significativos como para destacar algn trmino.
GRFICO II.3
LOS CINCO TRMINOS MS UTILIZADOS EN EL CORPUS, SEGN CADA PLAN,
PARA EL TRATAMIENTO DE LAS CADENAS PRODUCTIVAS
Por lo tanto, conociendo ya las tendencias generales y relativas de cada plan, es necesario
ahora avanzar en la conceptualizacin propia de cada uno, as como sus principales inconvenientes, e
introducir un breve dilogo con la bibliografa existente referida a estos conceptos.
Hemos visto que en el plan del MAGyP se utiliza de manera predominante el concepto de
complejos productivos, aunque sin apelar a una definicin explcita ni tampoco citando bibliografa
especfica.
El uso de este concepto, no obstante, es habitual en el anlisis de la agricultura y el entorno rural. De
hecho, uno de los cuadernos tcnicos del Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (ICAA)
(Rojas y otros, 2000) aborda la cuestin de los complejos productivos. All, la definicin de los complejos
productivos es construida apelando a la conceptualizacin de distintos autores. Se los define como una
concentracin sectorial y/o geogrfica de empresas que se desempean en actividades idnticas o
estrechamente relacionadas (Ramos, 1998: 108), empresas cuya proximidad les permite compartir una red
comn de infraestructura y reducir los costos (Sachs y Larran, 1994: 550), y donde a menudo los productos
de una firma son insumos para otra, con el beneficio extra de que se maximizan las ganancias de la
especializacin a partir del aprovechamiento de las ventajas comparativas (Polse, 1998: 96). Tambin se
sostiene que la formacin de complejos productivos se fundamenta en diversas teoras, entre las que se
mencionan la teora de los eslabonamientos de Hirschman, los distritos industriales (Dini, 1992: 30) y, el
modelo de Michael Porter13.
13
Es llamativo que entre tanta heterogeneidad conceptual se sostenga que en trminos generales, no existe discusin
en cuanto a la definicin de complejo productivo (Rojas y otros, 2000). Ms an, se produce una homologacin
entre dos trminos al referirse a clster o complejo productivo. Por lo tanto, puede suponerse que la vaguedad
conceptual de los complejos productivos es un problema que trasciende al plan del MAGyP.
46
Uno de los ejemplos prcticos citados en el cuaderno tcnico es el complejo oleaginoso

argentino, en el cual se incluyen desde las actividades de desarrollo en biotecnologa y maquinaria por
parte del INTA hasta el transporte y la comercializacin de los productos procesados industrialmente:
GRFICO II.4
COMPLEJO OLEAGINOSO DE ARGENTINA
Este tipo de esquemas, por ejemplo, estn totalmente ausentes en el plan del MAGyP, lo cual
dificulta la comprensin cabal de lo que se entiende por complejo productivo.
En el caso del plan del Ministerio de Industria, decamos, el concepto dominante es el de
cadenas de valor. Aqu puede decirse que hay una caracterizacin y definicin clara de lo que se
entiende por ello, ya que se introduce la cuestin de los eslabones, insumos y servicios vinculados.
Tambin est claro el recorte que se hace, al seleccionar una cantidad de cadenas consideradas
estratgicas con criterios explicitados.
Sin embargo, los inconvenientes de este plan estn vinculados a la utilizacin de otros
trminos relacionados con el tratamiento de la actividad productiva. Ms precisamente, los problemas
aparecen en la utilizacin poco precisa de los siguientes trminos: complejo productivo, polo
productivo y, en menor medida, clster o enclave ( vase la discusin ms precisa de estas
cuestiones en el Anexo 1, al final de este documento).
El plan del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva, en cambio, s
explicita la conceptualizacin de NSPE. Estos son el resultado del cruce entre los seis sectores
estratgicos (Agroindustria, Ambiente y desarrollo sustentable, Desarrollo social, Energa, Industria y
Salud) y las Tecnologas de Propsito General (TPG), las cuales incluyen a la biotecnologa, la
nanotecnologa y las TIC. En total, son 34 los NSPE priorizados en el plan, caracterizados y definidos
con un buen nivel de detalle, lo cual convierte al plan del MINCyT en el ms focalizado en el
tratamiento de las cadenas productivas, a pesar de su brevedad.
Al igual que el anterior, el plan de Turismo no cita bibliografa terica respecto a las cadenas
de valor. Con las diferencias de que su tratamiento de la dimensin productiva es mucho menor, casi
nulo, y de que constituye el ms extenso de todos los planes. Quiz por su dispersin temtica, o por
ser el primer plan de la historia del Ministerio, ste es el que ms inconvenientes presenta.
47
Anexo: La crtica a los conceptos y a las polticas

de polos de crecimiento
En la bibliografa hay serios y muy firmes cuestionamientos a la idea de polos de crecimiento e ideas
similares. Por ejemplo, Coraggio (1972), Cuadrado Roura (1977) y Barrios (2002) revisan
crticamente la teora de los polos, lecturas que contrastan con el uso acrtico y simplificado del
concepto que se percibe en el plan.
Coraggio revisa la teora de los polos de crecimiento de Franois Perroux a partir de dos ejes
centrales: la cuestin tcnica y el trasfondo ideolgico. Respecto al primer eje, inspirado por los
fracasos reiterados de implementacin de polos de desarrollo, ya a principios de los setenta sostena
que en el estado actual de cosas, el trmino polo de desarrollo parece haber perdido utilidad como
categora generalizada de anlisis y poltica, dada la profusin de sentidos que se le adjudican
(Coraggio, 1972). Respecto al segundo eje, concluye que la teora de los polos de desarrollo es
funcional al avance de la ideologa dominante, por cuanto se presenta como un modelo puro,
meramente tcnico y pensable slo en las actuales estructuras sociopolticas de los pases
capitalistas dependientes. Es decir, en lneas generales niega la posibilidad de que en el contexto
latinoamericano los polos se enmarquen realmente en una estrategia de desarrollo.
Cuadrado Roura encuentra que a la falta de homogeneidad en el uso del concepto subyace, no
obstante, un supuesto en comn: la idea de que la concentracin de esfuerzos en determinados puntos
del espacio geogrfico, bajo la creencia de que esta concentracin es beneficiosa y puede acabar
expandiendo su positiva influencia en su entorno (Roura, 1977: 158). A partir tanto del anlisis
terico como prctico (mencionando algunos casos en particular), Roura concluye que la ambigedad
no es meramente semntica sino que tambin se percibe en las experiencias polticas que, bajo la
denominacin de polos, han implementado actividades sumamente heterogneas.
Barrios (2002) tambin revisa la teora de los polos, remontndose a la gnesis de la misma, y
sintetiza algunas de las crticas iniciales: su ambigedad conceptual, su visin mecanicista (en tanto
enfatiza los aspectos formales por encima de los sustantivos) y cierta falta de sintona con la
realidad que se propone transformar. Barrios seala que estas caractersticas hicieron que la teora de
los polos se difundiera ampliamente, a tal punto de que categoras como polo de desarrollo, polo de
crecimiento y otras similares se aplicaran indistintamente a cualquier aglomeracin de actividades
econmicas.
Respecto a la falta de sintona con la realidad, la autora seala que afecta particularmente a
Amrica latina, dado que la estrategia de los polos resulta menos efectiva en pases con gobiernos
centralizados y economas regionales poco diversificadas. Es decir, al tomar una teora pensada a
partir de casos de pases desarrollados, y trasladarla al contexto latinoamericano, se pasa por alto una
serie de factores que intervienen para que, en la prctica, los polos tengan el efecto que se espera de
ellos. Aun as, Barrios se distancia del concepto de polos y su resurgimiento para describir las
aglomeraciones de actividades productivas de media o alta tecnologa, al concluir que, sin embargo,
tal como sucedi con los antiguos polos de desarrollo, la experiencia revela que los tecnopolos tienden
a funcionar como enclaves especializados dentro de las economas locales, aportando poco a su
desarrollo equilibrado (Barrios, 2002).
Un ejemplo del uso del concepto de polos est en el captulo de la cadena de valor qumica y
petroqumicadel plan de Industria--donde se afirma que los polos petroqumicos tienen un fuerte
impacto en la regin donde estn instalados, dando lugar a procesos de desarrollo regional. Al
respecto, el anlisis de Silvia Gorenstein (1993) sobre el polo petroqumico de Baha Blanca aparece
como particularmente contrastante: tienden a operar en forma poco favorable al desencadenamiento
de efectos inductores en el sistema urbano-regional al que se integra. Se visualiza, adems, que las
restricciones del medio socioeconmico y poltico regional para sustentar un patrn de inversin
48
vinculado a la nueva actividad, constituiran otro de los factores que ms condicionaron la dinmica
propulsora del polo petroqumico en su rea de emplazamiento.
El concepto de enclaves tambin es cuestionado precisamente por su escaso impacto en las
economas locales. Al referirse a los obstculos especficos de la realidad latinoamericana, Barrios
sostiene que si no se lograba compensar en alguna medida estas condiciones adversas, se estara
fomentando la configuracin de enclaves. Como vimos al analizar el plan, la nocin carece de
definicin explcita pero en sus usos se observa una gran correspondencia con la definicin bsica de
diccionario (territorio incluido en otro con diferentes caractersticas) y con los aspectos
cuestionados por Barrios: el bajo impacto en la economa local y la subestimacin de la especificidad
territorial.
Si se rastrea una definicin ms precisa en la bibliografa, Hirschman sostiene que el enclave
se define por la ausencia de relaciones con el resto de la economa (Urrutia, 2008). Algunos ejemplos
para el caso colombiano estudiado por Hirschman son: la produccin bananera, la industria del
petrleo (con insumos principalmente importados) y la minera. El economista alemn sostiene que,
para que una actividad econmica contribuya al desarrollo econmico, debe generar eslabonamientos
hacia atrs y hacia adelante. Si estos eslabonamientos son reducidos, la actividad toma la forma de un
enclave, que puede generar valor agregado pero con efectos limitados sobre el entramado productivo
en general.
Por otro lado, al abordarse la cadena de valor del software se sostiene que se han creado
complejos productivos (clsters) innovadores que incluiran capitales ngeles y fondos de capital
de riesgo. Aqu se presentan dos inconvenientes: en primer lugar, se homologan los clsters con los
complejos productivos. Ese es un inconveniente que tambin se observa en otros lugares, como el plan
del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca y Rojas et al (2000). En segundo lugar, da por
sentada una situacin que los estudios sobre la prctica ponen en cuestin. Por ejemplo, algunos
autores (Lpez y Ramos, 2008) argumentan que la nocin de clster no se aplica correctamente para
describir la produccin de software en el caso argentino, y que adems los capitales y fondos
mencionados constituyen ms bien la excepcin que la regla. Es decir, hay una visin poco realista
respecto al proceso de crecimiento de la produccin de software en el pas.
Otro cuestionamiento que puede hacerse tiene que ver con que prima una idea de que la I+D
es un insumo que slo participa en las etapas o fases iniciales, y que por lo tanto no hay investigacin
y desarrollo ms adelante en las cadenas de valor. Esto es, claramente, un lmite en la visin de la
actividad productiva.
En sntesis, es problemtico que, en este plan, se utilicen nociones como las de polos y
enclaves de manera algo ligera y sin tener en cuenta la extensa bibliografa crtica que existe respecto
tanto a su conceptualizacin como en tanto polticas.
49
Bibliografa
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v.7 n.30, Caracas.
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publicacin web, visto en: http://francescllorens.eu/site/wp-content/uploads/2013/04/
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Google Books Team, Joseph P. Pickett, Dale Hoiberg, Dan Clancy, Peter Norvig, Jon
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50
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(consultado el 04/06/2013).
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Sachs, Jeffrey y Larran, Felipe (1994). Macroeconoma en la economa global. Prentice Hall
Hispanoamericana, S. A. Mxico.
Urrutia, M. (2008). Los eslabonamientos y la historia econmica de Colombia, Desarrollo y
sociedad, Colombia, n62.
51
III. Plan Estratgico Agroalimentario y

Agroindustrial, Participativo y Federal, 2010-2016
(PEA), del Ministerio de Agricultura,
Ganadera y Pesca
A. Presentacin general: estructura del plan y datos
cuantitativos
El Plan se encuentra dividido en siete secciones. La primera de ellas consiste en una presentacin del
Plan Estratgico Agroalimentario y Agroindustrial, Participativo y Federal, 2010-2016 (PEA), donde
se resalta la lgica federal y participativa de su elaboracin y se introduce el Marco Conceptual
Integrador (MCI) que se reproduce en el grfico III.1.
En rigor, el MCI esquematiza la situacin nacional y el contexto internacional para construir
un F.O.D.A. Pero no se definen conceptos, algunos de ellos clavecomo cadena de valor o
complejo productivo para comprender la conceptualizacin general del plan.
En la segunda seccin se caracteriza al sector agroalimentario y agroindustrial. Entre otras
cuestiones, se trazan las diferencias entre el sujeto agrario del siglo XX y el del siglo XXI, y se
manifiesta la necesidad de que la relacin sea de convivencia y no de antagonismo. Sintticamente, el
productor rural argentino del siglo XXI es caracterizado por su espritu de innovacin, su vocacin
por la inversin, la ocupacin del territorio, la proyeccin a los pases de la regin y el desarrollo de la
tecnologa nacional.
La tercera seccin est dedicada al diagnstico del agro y su industria en el Bicentenario.
Se resaltan los principales logros del sector y sus instituciones, y se presentan los indicadores macro y
microeconmicos ms importantes. Tambin se enumeran las medidas econmico-productivas,
institucionales (como la creacin misma del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca) y de
comercio exterior ms importantes implementadas por la actual gestin de gobierno.
En cuarto lugar est la seccin titulada Presentacin del escenario internacional y
oportunidades en ese contexto para Argentina, con horizonte al 2020, en la que se puntualiza sobre
las tendencias globales y las oportunidades comerciales que se le presentan a la Argentina para los
prximos aos.
53
GRFICO III.1
PLAN ESTRATGICO AGROALIMENTARIO Y AGROINDUSTRIAL
La seccin ms extensa es la nmero cinco, titulada Visin, Misin, Valores, Objetivos y

Metas 2020. All se presentan los dos Modelos de Desarrollo que prev el plan: el Modelo
Incremental, que supondra un crecimiento basado en la tradicional produccin de productos primarios
y la exportacin de commodities, ms los ms recientes productos y servicios agroindustriales con
mayor valor agregado; y el Modelo de Valor Agregado con Desarrollo, que propone profundizar en la
generacin de valor agregado en origen (para contribuir al desarrollo regional/local) y una fuerte
insercin en las cadenas globales de valor. Ambos modelos prevn crecimiento, pero el segundo es
presentado como un salto cualitativo y un cambio de paradigma.
Buena parte de esta seccin se refiere a los objetivos de cara al 2020. Por ejemplo, se
presentan distintos complejos productivos y para cada uno de ellos los siguientes datos: lnea de base
(cifras de produccin actuales, en dlares, hectreas o toneladas segn el caso), meta 2020 (cifras a
alcanzar) y porcentaje de incremento (es decir, crecimiento esperado). Los objetivos se refieren a los
siguientes complejos: algodonero, hortcola, forestal, frutal pepita y carozo, vitivincola; crneo
bovino, crneo porcino, crneo ovino, lcteo bovino, frutal citrcola, apcola, avcola, arrocero,
girasolero, maicero, sojero, triguero, martimo pesquero, granos, cultivos industriales y
biocombustibles. Sin embargo, adems de los objetivos relacionados con los complejos productivos,
se establecen otros tales como la generacin de organizaciones sectoriales, redes productivas,
cooperativas, infraestructura pblica, mercados de consumo, desarrollo humano, sustentabilidad
ambiental, y otros.
En sexto lugar hay una seccin sobre el impacto macroeconmico esperado como resultado
del PEA. El impacto, tanto en el sector agroalimentario y agroindustrial como en la economa
54
argentina en general, es medido con tcnicas de simulacin y consistencia en base al perodo 20102020. En el documento se aclara que no son pronsticos o proyecciones, sino un ejercicio por medio
del cual se someten a prueba la consistencia y sustentabilidad de la estrategia de desarrollo. Las
fuentes de informacin de las que se nutre el ejercicio son el INDEC, el Ministerio de Economa, el
MAGyP y otros organismos pblicos nacionales e internacionales, as como informes de la Facultad
de Ciencias Econmicas y otros centros de investigacin. As, por ejemplo, se presentan grficos
como el siguiente donde se aprecia el efecto que tendran los dos modelos de desarrollo sobre el PBI:
GRFICO III.2
PLAN ESTRATGICO AGROALIMENTARIO Y AGROINDUSTRIAL. ARGENTINA:
CURVA DE CRECIMIENTO DEL PBI SEGN EL MODELO DE VALOR AGREGADO
CON DESARROLLO Y EL MODELO INCREMENTAL
Finalmente, el documento presenta la bibliografa y sus fuentes. En comparacin con los otros
planes, la bibliografa citada tiene una extensin considerable y tambin una diversidad sobre la que se
volver ms adelante.
1. Datos cuantitativos generales

De los cuatro planes que componen el corpus de anlisis, el del Ministerio de Agricultura, Ganadera y
Pesca (MAGyP) constituye el menos extenso, tanto en cantidad de pginas como de palabras.
55
CUADRO III.1
DATOS CUANTITATIVOS DEL PLAN ESTRATGICO AGROALIMENTARIO
Y AGROINDUSTRIAL
Agricultura
Cantidad de pginas
128
29 314
229,0
Cuestin
geogrfica
Cadenas
Productivas

300
1,02%
177
0,60%
El espacio otorgado a cada una de las secciones muestra un claro predominio de la parte
propositiva del plan, donde se describen, entre otras cuestiones, las grandes metas a lograr en cada
complejo productivo para el ao 2020.
CUADRO III.2
PLAN ESTRATGICO AGROALIMENTARIO Y AGROINDUSTRIAL.
(Distribucin del contenido en porcentaje de las pginas)
Agricultura
100%
Acerca del PEA2
4,4
Caracterizacin del Sector Agroalimentario y Agroindustrial
3,1
El Agro y su Industria en el Bicentenario
11,9
Presentacin del escenario internacional y oportunidades en ese contexto

para Argentina, con horizonte al 2020
5,6
Visin, Misin, Valores, Objetivos y Metas 2020
39,4
Impacto macroeconmico: el efecto PEA2
5,6
Bibliografa
5,6
(resto)
24,4
a) Anlisis cuantitativo del tratamiento de las cadenas

Respecto al anlisis terminolgico, y en comparacin con los otros planes, este plan registra
el segundo mayor porcentaje de palabras referidas a las cadenas de valor, con un porcentaje de 0,60%
las palabras totales. Dicha cifra duplica a la del plan del Ministerio de Ciencia y Tecnologa y supera
en varias veces al del Ministerio de Turismo.
Sin embargo, cabe destacar la baja diversidad de trminos que se utilizan para referir a la
cuestin de las cadenas, ya que de los once trminos seleccionados slo es posible encontrar cinco:
complejo (136 veces), cadena (30), eslabn (5), entramado (5) y clster (1). Esto lo
convierte en el plan con menos diversidad de todo el corpus.
Es llamativo que pese a la baja diversidad en el uso de trminos asociados a las cadenas
productivas, el PEA sea el segundo en cantidad de palabras destinadas al tratamiento de las cadenas
56
de valor, ya que la sumatoria da 177, superior a las 127 de Ciencia y Tecnologa y las 59 de Turismo.
De hecho, con un solo trmino (complejo), supera a ambos planes.
b) Anlisis cuantitativo de la cuestin geogrfica

En cuanto a la cuestin geogrfica, el plan es el que menos cantidad de palabras dedica a su
tratamiento, pero tiene el segundo mayor porcentaje (1,02), bastante por encima de Industria y Ciencia
y Tecnologa.
Tambin ostenta una baja diversidad al utilizar once de los quince trminos seleccionados
para la muestra. Los trminos ms utilizados son provincia y federal; seguidos por territorial,
regin, local y urbano, entre otros. La presencia de lo provincial, lo federal y lo territorial debe
ser destacada dado que slo es superada en el plan del Ministerio de Turismo. Algo que tambin vale
para trminos con menor presencia, como urbano y ciudad.
B. Anlisis del tratamiento de las cadenas

Los datos cuantitativos sealan cuestiones interesantes: el tratamiento de las cadenas de valor es
abordado a partir de unos pocos trminos especficos y, ms an, todos ellos subordinados a uno
principal: los complejos productivos.
1. Criterios de seleccin de las cadenas

El MAGyP cre mesas divididas subsectorialmente y convoc a los representantes de las principales
cadenas de valor: trigo, soja, maz, girasol, bovinos, aves, porcinos, financiamiento, ambiente,
innovacin tecnolgica, entre otros. Estas mesas fueron articulando su trabajo con los Consejos
Federales (mbitos participativos abiertos a los actores del sector). Esto significa que hubo una
instancia de seleccin de las cadenas, aunque tal vez deberamos decir sectores, cuyos criterios no
estn explicitados en el documento.
Por otro lado, si bien en el Marco Conceptual Integrador se habla de cadenas de valor por
complejo productivo por provincias, no se precisa especficamente qu cadenas de valor. Los
complejos productivos, en cambio, s son precisados y fueron mencionados en el punto 1 de este texto.
2. Conceptualizacin
En primer lugar, debe sealarse la falta de definiciones explcitas sobre los trminos referidos a las
cadenas de valor, lo cual obliga a reconstruir las definiciones implcitas a partir de los usos de los
conceptos.
Se ha sealado que la cuestin de las cadenas de valor est presente, pero que la expresin
ms frecuente es la de complejos productivos. El uso de esta expresin es habitual en el anlisis de
la agricultura y el entorno rural. De hecho, uno de los cuadernos tcnicos del Instituto Interamericano
de Cooperacin para la Agricultura (ICAA) (Rojas et al, 2000) aborda la cuestin de los complejos
productivos.
En dicho documento, la definicin de los complejos productivos es construida apelando a la
conceptualizacin de distintos autores. Se los define como una concentracin sectorial y/o geogrfica
de empresas que se desempean en actividades idnticas o estrechamente relacionadas (Ramos,
1998: 108), empresas cuya proximidad les permite compartir una red comn de infraestructura y
reducir los costos (Sachs y Larran, 1994: 550), y donde a menudo los productos de una firma son
insumos para otra, con el beneficio extra de que se maximizan las ganancias de la especializacin a
partir del aprovechamiento de las ventajas comparativas (Polse, 1998: 96). Tambin se sostiene que
la formacin de complejos productivos se fundamenta en diversas teoras, entre las que se mencionan
57
la teora de los eslabonamientos de Hirschman, los distritos industriales (Dini, 1992: 30) y, el modelo
de Michael Porter14.
Uno de los ejemplos prcticos citados en el cuaderno tcnico es el complejo oleaginoso
argentino, en el cual se incluyen desde las actividades de desarrollo en biotecnologa y maquinaria por
parte del INTA hasta el transporte y la comercializacin de los productos procesados industrialmente:
GRFICO III.3
MORFOLOGA DEL COMPLEJO OLEAGINOSO ARGENTINO
Fuente: Rojas y otros, 2000.
Este tipo de esquemas, por ejemplo, estn totalmente ausentes en el plan del MAGyP, lo cual
dificulta la comprensin cabal de lo que se entiende por complejo productivo.
Si se analizan los usos de la terminologa en el plan, en cambio, se observa que por ejemplo la
avicultura es presentada como un eslabn clave de la cadena granaria (pg. 51), pero tambin se
seala que la cadena avcola encabez el ranking de 31 cadenas15 superando incluso a la soja. En
otra parte se hace referencia a los diferentes eslabones de la cadena de valor de cada complejo
productivo (pg. 38) y, finalmente, existen referencias a las cadenas globales de valor mundial, en las
cuales se busca lograr una mayor insercin.
Por lo tanto, la baja diversidad terminolgica se expresa como un indicador de la escasa
conceptualizacin que puede observarse a lo largo de todo el plan. Slo hay algunos elementos para
interpretar que los complejos productivos abarcan u organizan cadenas o segmentos de cadenas, y que
14
15
Es llamativo que entre tanta heterogeneidad conceptual se sostenga que en trminos generales, no existe discusin
en cuanto a la definicin de complejo productivo (Rojas y otros, 2000: 11). Ms an, se produce una
homologacin entre dos trminos al referirse a clster o complejo productivo.
Las 31 cadenas son tomadas de Anll, Bisang y Salvatierra (2010).
58
prima un recorte sectorial por encima del geogrfico. La falta de definiciones explcitas tambin
alcanza a otros trminos, como clster.
3. Bibliografa sobre las cadenas de valor

Buena parte de la bibliografa referida en el plan tiene que ver con la administracin, la gestin, la
gerencia y la planificacin. Las nicas fuentes que tienen que ver con el anlisis de las cadenas de
valor son un documento de la CEPAL, otros del INTA y un libro de Michael Porter.
El libro de Porter es Las ventaja competitiva de las naciones (1993), en el que se define
cadena de valor como un sistema interdependiente o red de actividades, conectado mediante
enlaces. Los enlaces se producen cuando la forma de llevar a cabo una actividad afecta al coste o la
eficacia de otras actividades.
De los documentos del INTA, el que est referenciado en el cuerpo del texto es Estimacin
de Techos Productivos Sustentables de las Cadenas Agroalimentarias y Agroindustriales. Este
documento tiene por objetivo integrar las capacidades productivas y tecnolgicas de todas las
economas regionales, con especial foco en tres reas de intervencin: las cadenas de valor, los agroecosistemas y los territorios. Su importancia en el plan radica en que los techos productivos fueron
utilizados para los ejercicios de simulacin.
El documento de la CEPAL (Anll, Bisang y Salvatierra, 2010), del cual se toman las 31
cadenas, incluye una discusin conceptual relevante respecto a las formas de organizar la produccin.
Se distingue en tres tipologas: cadenas, clsters y redes de produccin. Los encadenamientos
productivos permiten analizar desde la conformacin de un producto (o grupo de productos) teniendo
en cuenta los insumos, servicios asociados, esquemas de transporte, hasta las posteriores fases de
comercializacin y consumo. Los clsters, por su parte, hacen foco en las posibilidades de mejoras
competitivas individuales que se obtienen al participar en una localizacin y un entorno favorables.
Adems de los beneficios que emanan de la concentracin geogrfica de actividades similares o
complementarias, tambin hay otros que provienen de la vinculacin con instituciones pblicas y
privadas de apoyo e incluso dimensiones socio-culturales. Finalmente, en las redes de produccin las
empresas no necesariamente comparten una localizacin pero estn vinculadas por un producto bsico
a partir del cual desarrollan junto a los proveedores un tipo de cooperacin entre rivales. Implican
lazos duraderos, acuerdos de precios, circulacin de conocimientos, entre otras cuestiones. Estas redes
generalmente estn conformadas por empresas-ncleo, sus proveedores y sus clientes.
En las cadenas de valor el punto de partida analtico es un producto determinado y sus
encadenamientos hacia atrs o hacia delante; en los clsters se parte desde el mapa de la localizacin;
mientras que en las redes el anlisis empieza por los vnculos entre empresas (Anll, Bisang y
Salvatierra, 2010).
En dicho documento tambin se conceptualizan las cadenas globales de valor, que se
distinguen por desplegarse en un espacio de intercambio dado por el mercado mundial. Se componen
de un conjunto de actividades desarrolladas por distintas unidades econmicas independientes y en
diversos espacios fsicos (pases y/o regiones), con la particularidad de que estas actividades se
encuentran articuladas por una o varias instancias de coordinacin.
59
GRFICO III.4
LAS 31 CADENAS DEL SECTOR
Fuente: CEPAL (Anll, Bisang y Salvatierra, 2010)
C. Anlisis de la cuestin geogrfica

El plan del MAGyP, llamativamente, carece de mapas. En todo el documento no hay un solo mapa en
el que se refiera geogrficamente a las regiones en las que determinada actividad tiene un mayor
volumen de produccin. En algn punto, esto puede ponerse en relacin a que los complejos
productivos fueron estructurados sectorialmente y no por regin.
Tampoco hay una regionalizacin, es decir, una segmentacin del pas en unidades
subnacionales que agrupen varias provincias o ciudades de acuerdo a ciertas caractersticas comunes.
En otros planes es posible encontrar este tipo de regionalizacin.
Por otro lado, tomando como base los datos cuantitativos, llama la atencin la escasa
diversidad de trminos referidos a la cuestin geogrfica (es, junto al de Industria, el plan con menos
diversidad en este aspecto). Tambin es el plan que menor cantidad de veces utiliza la palabra
geografa (o alguna familiar, como geogrfico), algo que slo lo hace en dos oportunidades. En
cambio, la gran cantidad de menciones a lo provincial invita a pensar que se trata de un plan que toma
como unidad de anlisis a las provincias en detrimento de mbitos regionales o locales (que aparecen
en menor medida); y que las referencias a lo federal sealan meramente la necesidad de federalizar las
acciones del plan. De hecho, es frecuente que el trmino provincias aparezca para destacar que las
mismas participaron activamente de la elaboracin del plan. Es decir, no aparecen vinculadas a la
seccin analtica del plan, sino al reconocimiento institucional y al carcter participativo del mismo.
60
En sntesis, el aspecto geogrfico del plan parece estar muy descuidado, el hecho de que no incluya
mapas ni una regionalizacin as lo indica, mientras que las referencias textuales slo aportan
referencias aisladas a las provincias o algn punto del pas en particular.
D. Sntesis y consideraciones finales

El plan del MAGyP es el ms breve de todo el corpus (que tambin incluye los planes de Industria,
CyT y Turismo), tanto en cantidad de pginas como de palabras. Esto no es necesariamente algo
cuestionable. De hecho, las cifras indican que 1,02 palabras de cada cien estn referidas a la cuestin
geogrfica, mientras que 0,60 de cada cien tratan el tema de las cadenas de valor. Comparativamente,
estas cifras superan a las del plan del Ministerio de Ciencia y Tecnologa en ambos casos, al de
Industria en lo que refiere a la geografa y al del Ministerio de Turismo respecto a las cadenas
productivas. Es decir, en trminos comparativos cuantitativos, el plan se encuentra en una posicin
intermedia del corpus.
Sin embargo, hay otros datos que indican algunos inconvenientes. Por empezar, gran parte del
documento (el 40%, aproximadamente) est destinado a describir la misin, visin, los valores y los
objetivos y metas de cara al 2020. Esta seccin est atravesada por la cuestin de los complejos
productivos, los cuales son descriptos muy superficialmente, sin definiciones conceptuales claras, y
sin considerar la geografa de la produccin.
En cuanto al tratamiento de las cadenas productivas, hemos dado cuenta de la escasa diversidad de
trminos que se emplean: slo cinco, entre los que se destaca ampliamente complejo. Otro inconveniente
es la falta de definiciones conceptuales explcitas. Incluso si se observa con atencin los usos que se hace
de los trminos, no es sencillo reconstruir una definicin conceptual clara.
Por lo tanto, fue necesario recurrir a la bibliografa citada en el plan. Si bien sta es
abundante, su baja especificidad hace que slo algunos textos estn referidos a las cadenas (ver punto
2.3). Por ejemplo, Porter (1993) y CEPAL (Anll, Bisang y Salvatierra, 2010) incluyen definiciones
sobre trminos como cadena de valor, clster, redes de produccin y cadenas globales de
valor. La explicitacin de lo que se entiende por los complejos productivos, en cambio, no est
presente; motivo por cual se recurri a bibliografa especfica no citada.
El concepto de complejos productivos es muy utilizado en el anlisis del sector agrario, tal
como lo ejemplifica el cuaderno tcnico del ICAA: Los complejos productivos de la teora a la
prctica (Rojas y otros, 2000). Sin embargo, hemos visto que an en este documento persisten ciertas
imprecisiones conceptuales, donde incluso se homologan complejos con clsters.
Por otra parte, el aspecto geogrfico del plan tiene un lugar que podramos calificar de
marginal. No hay mapas ni regionalizaciones, la diversidad terminolgica es muy baja y las
referencias a las provincias y a lo federal (principales trminos utilizados) tienen un escaso
componente analtico.
La brevedad del plan, decamos, no es algo necesariamente cuestionable. Lo que s puede
cuestionrsele es que su enfoque no contemple la geografa de la produccin y no defina claramente
sus conceptos relativos a las cadenas productivas. En los dos ejes que nos competen se observa una
baja diversidad terminolgica, la cual sumada a la extensin del plan ahora bien podemos
interpretar como un signo de los problemas que el plan presenta.
61
Bibliografa
Anll, G., Bisang, R., & Salvatierra, G. (2010). Cambios estructurales en las actividades agropecuarias
De lo primario a las cadenas globales de valor. CEPAL.
Dini, Marco (1992). Capacidad competitiva de las pequeas empresas italianas. Anlisis crtico de la
teora de los distritos industriales en un marco de economa abierta. En Naciones Unidas.
Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial. Industrializacin y Desarrollo Tecnolgico,
Informe n 13. Santiago de Chile.
Polse, Mario (1998). Economa urbana y regional: Introduccin a la relacin entre territorio y
desarrollo. Cartago. LUR/BUAP/GIM.
Ramos, Joseph. (1998) Una estrategia de desarrollo a partir de complejos productivos en torno a los
recursos naturales. En: Revista de la CEPAL, nm. 66, pp. 105-125.
Sachs, Jeffrey y Larran, Felipe (1994). Macroeconoma en la economa global. Prentice Hall
Hispanoamericana, S. A. Mxico.
62
IV.Plan Estratgico Industrial, Argentina 2020,

Ministerio de Industria
cuantitativos
1. Estructura del Plan
El Plan Estratgico Industrial 20 20, elaborado por el Ministerio de Industria, se divide en tres
secciones.
La primera de ellas incluye un captulo denominado Con el esfuerzo de todos: la
reconstruccin de la industria argentina 2003-2010, donde se realiza un repaso y un diagnstico del
sector industrial en la historia reciente. Este captulo incluye estadsticas, cuadros, grficos y una
descripcin de los principales logros del sector, como as tambin una metodologa de anlisis sobre
las cadenas de valor.
La segunda seccin est dedicada enteramente al anlisis de las once cadenas de valor
seleccionadas. Primero se realiza una introduccin y se exponen los criterios de seleccin utilizados.
Luego, se procede al abordaje de cada una de las cadenas. Cada cadena es tratada en un captulo
distinto y se establece una estructura de anlisis similar, que contiene los siguientes apartados: A)
Objetivos cuantitativos; B) Lineamientos estratgicos; C) Estructura de la cadena de valor y evolucin
reciente; D) Dinmica de la cadena de valor; E) Proyeccin 2020; y F) Propuestas. Adems, los
distintos aspectos de cada cadena son representados en cuadros, esquemas, mapas y grficos.
La seccin nmero tres se titula Consensos para profundizar la reindustrializacin de
Argentina, y describe los nueve consensos alcanzados en los foros sectoriales participativos y
federales desarrollados durante 2011 (un foro por cada cadena). Estos consensos tienen por objetivo
profundizar los logros descriptos en el diagnstico, y aportar a la visin delineada por el Estado de las
potencialidades y desafos de las cadenas. De los foros participaron ms de 2.500 actores, que
representaron a empresarios, trabajadores, universidades y centros tecnolgicos, gobiernos
provinciales y municipales, a otros ministerios nacionales, entre otros. Los consensos a los que se
arrib son:
63
1) Necesidad de un Estado presente

2) Un mercado interno pujante es el pilar de la inversin, la agregacin de valor y el
aumento de la competitividad
3) El crecimiento con inclusin implica federalizar la industrializacin
4) Es necesario dar un salto exportador
5) Una poltica de abastecimiento de insumos difundidos de clase mundial
6) Una poltica de gestin de las materias primas agropecuarias y minerales
7) Mayor financiamiento para la inversin y el comercio exterior
8) Una poltica de formacin de recursos humanos
9) Una poltica de innovacin, diseo y marketing
Finalmente, el documento incluye la bibliografa y las fuentes estadsticas.

CUADRO IV.1
DATOS CUANTITATIVOS DEL PLAN DE INDUSTRIA
Industria
Cantidad de pginas
233
83 152
356,9
Cuestin
geogrfica
Cadenas
Productivas

568
0,68%
769
0,92%
El Plan del Ministerio de Industria es el segundo ms largo del corpus analizado (que incluye
los planes de turismo, CyT y agricultura), medido tanto en cantidad de pginas como de palabras. Su
estructura, descripta en el punto anterior, est representada porcentualmente de la siguiente manera:
CUADRO IV.2
PLAN DE INDUSTRIA
Industria
100%
Con el esfuerzo de todos: la reconstruccin de la industria argentina 2003-2010

Cadenas de valor
9,1
77,4
Consensos para profundizar la reindustrializacin de Argentina
4,5
Bibliografa y fuentes
1,4
(resto)
7,7
64
Esto quiere decir que hay una clara y notoria predominancia del anlisis de cada una de las
once cadenas de valor, en detrimento de las secciones de diagnstico o consensos. Esta proporcin es
distinta a la de otros planes.
a) Anlisis cuantitativo del tratamiento de las cadenas

Respecto al anlisis terminolgico, este Plan es en comparacin con los otros tres el que
mayor cantidad y diversidad de trminos utiliza para referir a las cadenas productivas. Recordemos
que, en este documento, prcticamente una palabra (0,92%) de cada cien est referida a la cuestin de
las cadenas productivas.
En cuanto a la diversidad de trminos, se observa una gran presencia del trmino cadena;
seguido por eslabn, polo y complejo en una posicin intermedia; y en tercer lugar por un
conjunto de trminos ms o menos dispersos (clster, entramado, enclave, tejido, parque y
articulaciones productivas). Esta diversidad y sus implicancias sern analizadas cualitativamente
ms adelante, en el punto 2.
El trmino cadena (junto con cadenas, encadenamiento, etc.) aparece de manera
destacada (590 veces en este plan). Mientras que, sumando todas las veces que aparecen los once
trminos seleccionados para el anlisis de las cadenas de valor, se contabilizan 1.132 palabras en el
conjunto de los cuatro planes analizados. Es decir, cadena en el Plan de Industria representa el 52%
del total de las palabras referidas a cadenas de valor en todo el corpus (que, recordemos, incluye los
planes de industria, turismo, CyT y agricultura).
b) Anlisis cuantitativo de la cuestin geogrfica

En trminos absolutos, el Plan de Industria es el segundo en cuanto a cantidad de trminos
referidos a la cuestin geogrfica. Sin embargo, si lo medimos en trminos relativos, esto es, en
porcentajes, este plan es junto con el de Ciencia y Tecnologa el que menor cantidad (0,68%) de
referencias exhibe.
Los trminos ms utilizados son local y regin; seguidos ms atrs por federal,
geografa, provincia y territorial. La preocupacin por lo regional y local debe ser subrayado
dado que cuantitativamente supera ampliamente a los planes de Agricultura y Ciencia y Tecnologa, y
se aproxima a Turismo. Una particularidad es que el trmino geografa (y otros familiares) aparece
en este plan ms que en cualquier otro.

Como fue sealado anteriormente, este Plan le da un tratamiento privilegiado a la cuestin de las
cadenas de valor, a tal punto que prcticamente tres cuartas partes del documento estn destinadas al
anlisis de estas cadenas.
1. Criterios de seleccin de las cadenas

El Plan selecciona y analiza once cadenas consideradas estratgicas, dado que forman la trama
central del tejido productivo argentino. Los criterios establecidos para justificar esa seleccin
obedecen a las siguientes cuestiones: i) importancia en el producto bruto industrial y trayectoria en la
industria argentina, ii) recurso natural altamente competitivo, iii) entramado productivo, iv) difusin
de tecnologa, v) mercado interno y vi) balanza comercial e insercin internacional. De esta manera, se
seleccionaron las siguientes cadenas de valor:
65
CUADRO IV.3
PLAN DE INDUSTRIA. CADENAS DE VALOR SELECCIONADAS
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
Alimentos
Automotriz y autopartes
Bienes de capital
Cuero, Calzado marroquinera
Maquinaria Agrcola
Material de construccin
Medicamentos
Foresto-industrial
Qumica y petroqumica
Software
Textil
Sin embargo, cabe aqu hacer una salvedad: si bien cada uno de estos puntos es denominado
explcitamente como cadenas de valor, en Alimentos convendra hablar de sector dado que all
se incluyen tres cadenas distintas: avcola, lctea y porcina.
2. Metodologa y objetivos
Los sectores productivos son analizados tomando como unidad de anlisis a las cadenas de valor.
stas son definidas como el conjunto de todas las actividades que son necesarias para producir un
bien o servicio desde su concepcin (), pasando por las diferentes etapas de produccin () hasta el
suministro al consumidor final para su uso. Es decir, se incluyen tres etapas: I+D y extraccin de la
materia prima; provisin de servicios y transformacin fsica; y consumo.
El anlisis tiene como referencia a la economa global, ya que identifica nichos vacos y el
grado de concentracin sectorial, poniendo nfasis en la dinmica de las relaciones inter e intra
sectoriales. Esta consideracin se subraya porque guarda estrecha relacin con el objetivo general del
Plan, que consiste en lograr una competitividad sistmica, es decir, una competitividad vertical (al
interior de cada cadena) pero tambin horizontal (articulando eslabones comunes a varias cadenas).
Por ejemplo, se destaca la importancia de los insumos difundidos, entendidos como insumos que
abastecen a diversas cadenas de produccin.
Tal es el caso de la cadena qumica y petroqumica que provee este tipo de insumos y por ello
se constituye en una de las claves de la competitividad del resto de la economa. El Plan seala que, a
pesar de su fuerte insercin en cada uno de los eslabones del aparato productivo, esta cadena requiere,
sin embargo, una mayor integracin sectorial y territorial.
Por su parte, la cadena de valor de bienes de capital es considerada estratgica en su
contribucin al desarrollo econmico por ser proveedora de todas las cadenas productivas y derramar
su progreso tcnico en la competitividad de la economa.
El contexto productivo general y una visin de totalidad tambin estn presentes en la nocin
de entramado productivo, o sea, el conjunto de encadenamientos productivos hacia atrs (desarrollo
de proveedores) y hacia delante (agregacin de valor sobre producto base). El Plan se propone
desarrollar este entramado para fortalecer la industria y generar una estructura productiva ms densa y
diversificada. Esto implica, por un lado, cadenas de valor extensas, que renan actores con
requerimientos interrelacionados; y, por el otro, cadenas ms completas, con mayor diversificacin
para reducir la dependencia externa y aumentar el dinamismo de la demanda intra-industrial.
Para alcanzar dichos objetivos, el Plan considera necesario potenciar las cadenas productivas
estratgicas, tanto en su orientacin hacia el mercado interno como hacia el internacional,
66
maximizando su capacidad de absorber ciencia, tecnologa e innovacin, y que, de esta manera,

contribuyan al crecimiento y desarrollo del pas.
3. Conceptualizacin
Si bien se ha sealado que la forma principal de conceptualizar la actividad productiva es a partir de la
idea de cadenas de valor, el documento tambin apela al uso de otros trminos. Por ejemplo, para la
cadena de valor avcola se seala la necesidad de incentivar el desarrollo de clsters, definidos
escuetamente como aglomeraciones productivas regionales, pero puntualizando tambin que estos
clsters contribuiran difundiendo la tecnologa, el acceso a la informacin y la implementacin de
buenas prcticas. En otro captulo, referido a la cadena de valor del software, los clsters son
descriptos como complejos productivos innovadores en los que se combinan de manera
excepcional un conjunto de factores tales como las universidades, los centros tecnolgicos de
excelencia, las empresas lderes, el capital de riesgo, una cultura del emprendimiento, etc.
Por otro lado, una expresin que aparece frecuentemente es la de polos productivos, como en
el caso de la cadena de valor cuero, calzado y marroquinera. Estos polos aparecen generalmente
ligados a regiones especficas o lugares cercanos a las fuentes de recursos naturales (tal es el caso de la
cadena textil e indumentaria, donde se plantea la generacin de polos prximos a materias primas tales
como el algodn, la lana, y el pelo de camlido). En el captulo de la cadena qumica y petroqumica,
se sostiene que los polos petroqumicos tienen un fuerte impacto en la regin donde estn instalados,
dando lugar a procesos de desarrollo regional. A pesar de que el trmino es uno de los ms utilizados
en el Plan (aparece tercero en el cuadro de cadenas productivas, detrs de cadena y eslabn), no se
presenta una definicin explcita de la expresin. Sin embargo, es posible reconstruir una definicin
implcita indagando en los usos de la expresin: en efecto, aparece vinculada a ciertos objetivos como
proveer el abastecimiento local, federalizar la produccin e industrializar la ruralidad. Por lo tanto, es
posible interpretar que por polos productivos se entiende a aquellas unidades productivas que se
emplazan en lugares en los que la produccin tiene un bajo nivel de sofisticacin con el objetivo de
dar un salto cualitativo.
Algo similar sucede con los enclaves productivos, asociados al abastecimiento local/regional
en las provincias extra pampeanas como Chaco, Santiago del Estero, Salta, Jujuy de la cadena de
valor avcola. Por otro lado, en la cadena de valor de bienes de capital se los presenta como una
herramienta para potenciar la produccin de sectores elaboradores de recursos naturales competitivos
(minerales, textil, etc.) y la produccin de bienes primarios en regiones que se dedican a ello, incluso
en las poblaciones ms pequeas, a fin de iniciar las primeras acciones de transformacin (por
ejemplo, biodiesel, alimento balanceado). Entonces, los enclaves productivos seran unidades de
produccin que intervienen en las etapas iniciales de una cadena, y en un entorno geogrfico
relativamente aislado de los grandes centros de produccin. Esta interpretacin se basa, por un lado,
en los usos del trmino en el plan y, por el otro, en una de las acepciones que el Diccionario de la Real
Academia Espaola ofrece para enclave: territorio incluido en otro con diferentes caractersticas
polticas, administrativas, geogrficas, etc. Es decir, siguiendo esta definicin, un enclave productivo
sera un espacio productivo con caractersticas distintas a las de su entorno inmediato, y que tiene por
fin promover la industrializacin de la produccin.

1. Referencias textuales
Como se seal anteriormente, la cuestin geogrfica no tiene mucha presencia en este plan, sobre
todo si se lo compara con el de Agricultura o Turismo. Sin embargo, se ha sealado que hay dos
trminos que aparecen de manera destacada, y un conjunto de otros cuatro trminos que tienen cierta
67
frecuencia. El propsito de este apartado consiste en analizar cualitativamente los usos de la

terminologa geogrfica.
Una primera lectura que puede hacerse, sobre la base de los datos cuantitativos, es que
pareciera predominar un enfoque local/regional. Sin embargo, si se observa detenidamente el uso de
los trminos, se encuentra que el trmino regin se utiliza de manera ambigua, refiriendo en algunas
ocasiones a los espacios sub-nacionales y en otras a las organizaciones internacionales como Unasur o
Mercosur.
2. Uso de mapas
El plan de Industria incluye un mapeo de cada una de las cadenas de valor abordadas. En total, son 23
mapas, cifra que slo es superada por el plan del Ministerio de Turismo (39).
Sin embargo, estos mapas poseen un bajo nivel de detalle y, por lo general, no agregan ms
informacin dado que simplemente grafican aquello que ya ha sido dicho. Por ejemplo, en el caso de
la produccin de carne aviar se incluye un mapa que destaca a las provincias de Buenos Aires, Entre
Ros, Santa Fe, Crdoba y, en menor medida, Mendoza. El problema radica en que al tomar como
unidad de anlisis a las provincias se pierde en especificidad local o regional. Es decir, el mapa no
dice nada de las diferencias entre las distintas situaciones al interior de una provincia, dando a
entender que vale lo mismo para Mar del Plata, Carmen de Patagones, Lincoln, Olavarra o el
Conurbano Bonaerense. Salvo escassimas ocasiones, la referencia geogrfica siempre es provincial,
lo cual atenta contra las especificidades locales y/o regionales. Y, por otro lado, esta cuestin da lugar
a impresiones incorrectas que podran ser salvadas con informacin existente, mostrando las grandes
macrozonas productivas dentro de cada provincia.
MAPA IV. 1
PLAN DE INDUSTRIA. MAPA DE LA PRODUCCIN DE CARNE AVIAR.
68
En cambio, s aparecen otros mapas ms complejos referidos al contexto internacional. Por

ejemplo, se mapea la estrategia de insercin internacional de la cadena de valor foresto-industrial a
partir de cuatro categoras: Pases desarrollados, Pases en desarrollo, Argentina y China. Decamos
que este mapa es ms complejo porque no se limita a indicar dnde se encuentra cada pas, sino que
ofrece informacin relevante: cada regin destacada es representada por un crculo cuyo tamao
expresa, en trminos relativos, el volumen que ocupara en el contexto internacional; y tambin se
expresan los vnculos comerciales a travs de fechas que unen distintas regiones.
MAPA VI.2
ESTRATEGIAS DE INSERCIN INTERNACIONAL, CADENA FORESTO-INDUSTRIAL
Fuente: Industria, pg. 99.

No obstante, si bien es cierto que el mapa es ms completo, puede sealarse lo mismo que en el caso
anterior: la unidad de anlisis utilizada atenta contra la diversidad propia de los territorios.

A modo de sntesis, debe decirse que el plan del Ministerio de Industria es uno de los ms extensos del
corpus, dedica gran parte del documento (y con una amplia diversidad terminolgica) al tratamiento
de la actividad productiva y, en trminos relativos, el abordaje de la cuestin geogrfica es dbil.
Respecto a esto ltimo, se incluye una buena cantidad de mapas pero, en general, no aportan
informacin especfica.
En cuanto a las formas en que se organiza la produccin, la forma predominante de
analizarlas es a partir del concepto de cadenas de valor. Estas cadenas se encuentran caracterizadas
con un nivel de complejidad considerable, ya que tienen en cuenta los eslabones, insumos y servicios
asociados. Asimismo, se establece una clara identificacin de las mismas, al seleccionar las 11
cadenas (aunque la alimentaria se divide en tres) estratgicas con criterios bien explicitados.
69
No obstante, tambin se ha sealado que el plan utiliza una gran diversidad terminolgica
para referirse a las cadenas productivas y esquemas similares. Trminos como complejo productivo,
polo productivo y, en menor medida, otros como clster o enclave, tambin estn presentes.
Aunque estos trminos no son definidos explcitamente en el plan, su uso en el texto nos permite
interpretar que los polos y enclaves productivos tenderan a potenciar los eslabones ms dbiles y con
menor agregacin de valor, en un contexto de especializacin productiva local o regional; mientras
que los clsters intervendran en procesos de produccin ms complejos y tendiendo a establecer
fuertes vnculos con entornos generalmente urbanos y sus instituciones (educativas, financieras,
polticas, empresariales, etc.).
70
Anexo. La crtica a los conceptos y a las polticas de polos de

crecimiento
ANEXO CAPITULO II
En la bibliografa hay serios y muy firmes cuestionamientos a la idea de polos de crecimiento e ideas
similares. Por ejemplo, Coraggio (1972), Cuadrado Roura (1977) y Barrios (2002) revisan
crticamente la teora de los polos, lecturas que contrastan con el uso acrtico y simplificado del
concepto que se percibe en el plan.
Coraggio revisa la teora de los polos de crecimiento de Franois Perroux a partir de dos ejes
centrales: la cuestin tcnica y el trasfondo ideolgico. Respecto al primer eje, inspirado por los
fracasos reiterados de implementacin de polos de desarrollo, ya a principios de los setenta sostena
que en el estado actual de cosas, el trmino polo de desarrollo parece haber perdido utilidad como
categora generalizada de anlisis y poltica, dada la profusin de sentidos que se le adjudican
(Coraggio, 1972). Respecto al segundo eje, concluye que la teora de los polos de desarrollo es
funcional al avance de la ideologa dominante, por cuanto se presenta como un modelo puro,
meramente tcnico y pensable slo en las actuales estructuras sociopolticas de los pases
capitalistas dependientes. Es decir, en lneas generales niega la posibilidad de que en el contexto
latinoamericano los polos se enmarquen realmente en una estrategia de desarrollo.
Cuadrado Roura encuentra que a la falta de homogeneidad en el uso del concepto subyace, no
obstante, un supuesto en comn: la idea de que la concentracin de esfuerzos en determinados puntos
del espacio geogrfico, bajo la creencia de que esta concentracin es beneficiosa y puede acabar
expandiendo su positiva influencia en su entorno (Roura, 1977: 158). A partir tanto del anlisis
terico como prctico (mencionando algunos casos en particular), Roura concluye que la ambigedad
no es meramente semntica sino que tambin se percibe en las experiencias polticas que, bajo la
denominacin de polos, han implementado actividades sumamente heterogneas.
Barrios (2002) tambin revisa la teora de los polos, remontndose a la gnesis de la misma, y sintetiza
algunas de las crticas iniciales: su ambigedad conceptual, su visin mecanicista (en tanto enfatiza los
aspectos formales por encima de los sustantivos) y cierta falta de sintona con la realidad que se
propone transformar. Barrios seala que estas caractersticas hicieron que la teora de los polos se
difundiera ampliamente, a tal punto de que categoras como polo de desarrollo, polo de
crecimiento y otras similares se aplicaran indistintamente a cualquier aglomeracin de actividades
econmicas.
Respecto a la falta de sintona con la realidad, la autora seala que afecta particularmente a Amrica
latina, dado que la estrategia de los polos resulta menos efectiva en pases con gobiernos centralizados
y economas regionales poco diversificadas. Es decir, al tomar una teora pensada a partir de casos de
pases desarrollados, y trasladarla al contexto latinoamericano, se pasa por alto una serie de factores
que intervienen para que, en la prctica, los polos tengan el efecto que se espera de ellos. Aun as,
Barrios se distancia del concepto de polos y su resurgimiento para describir las aglomeraciones de
actividades productivas de media o alta tecnologa, al concluir que, sin embargo, tal como sucedi
con los antiguos polos de desarrollo, la experiencia revela que los tecnopolos tienden a funcionar
como enclaves especializados dentro de las economas locales, aportando poco a su desarrollo
equilibrado (Barrios, 2002).
Un ejemplo del uso del concepto de polos est en el captulo de la cadena de valor qumica y
petroqumicadel plan de Industria--donde se afirma que los polos petroqumicos tienen un fuerte
impacto en la regin donde estn instalados, dando lugar a procesos de desarrollo regional. Al
respecto, el anlisis de Silvia Gorenstein (1993) sobre el polo petroqumico de Baha Blanca aparece
como particularmente contrastante: tienden a operar en forma poco favorable al desencadenamiento
de efectos inductores en el sistema urbano-regional al que se integra. Se visualiza, adems, que las
71
restricciones del medio socioeconmico y poltico regional para sustentar un patrn de inversin
vinculado a la nueva actividad, constituiran otro de los factores que ms condicionaron la dinmica
propulsora del polo petroqumico en su rea de emplazamiento.
El concepto de enclaves tambin es cuestionado precisamente por su escaso impacto en las economas
locales. Al referirse a los obstculos especficos de la realidad latinoamericana, Barrios sostiene que
si no se lograba compensar en alguna medida estas condiciones adversas, se estara fomentando la
configuracin de enclaves. Como vimos al analizar el plan, la nocin carece de definicin explcita
pero en sus usos se observa una gran correspondencia con la definicin bsica de diccionario
(territorio incluido en otro con diferentes caractersticas) y con los aspectos cuestionados por
Barrios: el bajo impacto en la economa local y la subestimacin de la especificidad territorial.
Si se rastrea una definicin ms precisa en la bibliografa, Hirschman sostiene que el enclave se
define por la ausencia de relaciones con el resto de la economa (Urrutia, 2008). Algunos ejemplos
para el caso colombiano estudiado por Hirschman son: la produccin bananera, la industria del
petrleo (con insumos principalmente importados) y la minera. El economista alemn sostiene que,
para que una actividad econmica contribuya al desarrollo econmico, debe generar eslabonamientos
hacia atrs y hacia adelante. Si estos eslabonamientos son reducidos, la actividad toma la forma de un
enclave, que puede generar valor agregado pero con efectos limitados sobre el entramado productivo
en general.
Por otro lado, al abordarse la cadena de valor del software se sostiene que se han creado complejos
productivos (clsters) innovadores que incluiran capitales ngeles y fondos de capital de riesgo.
Aqu se presentan dos inconvenientes: en primer lugar, se homologan los clsters con los complejos
productivos. Ese es un inconveniente que tambin se observa en otros lugares, como el plan del
Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca y Rojas et al (2000). En segundo lugar, da por sentada
una situacin que los estudios sobre la prctica ponen en cuestin. Por ejemplo, algunos autores
(Lpez y Ramos, 2008) argumentan que la nocin de clster no se aplica correctamente para describir
la produccin de software en el caso argentino, y que adems los capitales y fondos mencionados
constituyen ms bien la excepcin que la regla. Es decir, hay una visin poco realista respecto al
proceso de crecimiento de la produccin de software en el pas.
Otro cuestionamiento que puede hacerse tiene que ver con que prima una idea de que la I+D es un
insumo que slo participa en las etapas o fases iniciales, y que por lo tanto no hay investigacin y
desarrollo ms adelante en las cadenas de valor. Esto es, claramente, un lmite en la visin de la
actividad productiva.
En sntesis, es problemtico que, en este plan, se utilicen nociones como las de polos y enclaves de
manera algo ligera y sin tener en cuenta la extensa bibliografa crtica que existe respecto tanto a su
conceptualizacin como en tanto polticas.
72
Bibliografa
Barrios, S. (2002). Ejes y polos de desarrollo en el pasado y el futuro de Venezuela, Revista Urbana
v.7 n.30, Caracas.
Coraggio, J. (1972). Hacia una revisin de la teora de los polos de desarrollo [versin electrnica].
Eure,
2
(4),
25-39.
Link:
http://coraggioeconomia.org/_coraggioeconomia/jlc/archivos%20para%20descargar/REVISI
ON_TEORIA_DE_LOS_POLOS_DE_DESARROLLO.pdf
Gorenstein, Silvia. (1993) El Complejo Petroqumico Baha Blanca: algunas reflexiones sobre sus
implicancias
espaciales.
Desarrollo
econmico:
575-601.
http://www.jstor.org/discover/10.2307/3467178?uid=3737512&uid=2&uid=4&sid=21102269
782931
Lpez, A., y Ramos, D. (2008). La industria de software y servicios informticos argentina.
Tendencias, factores de competitividad y clsters. Documento de Trabajo, 31.
http://trabajoinformacional.files.wordpress.com/2010/12/lopez-andrc3a9s-y-ramos-daniela-2008laindustria-de-software-y-servicios-informc3a1tios-en-argentina-cenit-bsas.pdf
Roura, J. R. C. (1977). El contenido de la teora de los polos de crecimiento en su concepcin original.
Cuadernos de Ciencias Econmicas y Empresariales, (1), 129-166.
Urrutia, M. (2008). Los eslabonamientos y la historia econmica de Colombia, Desarrollo y
sociedad, Colombia, n62.
73
V. Argentina innovadora 2020. Plan nacional de

ciencia, tecnologa e innovacin. Lineamientos
estratgicos 2012-2015, Ministerio de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin Productiva
cuantitativos
1. Estructura del Plan
El plan Argentina innovadora 2020, elaborado por el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
Productiva (MINCyT) est dividido en cuatro captulos.
El primero, Dinmica reciente del sistema de ciencia, tecnologa e innovacin en Argentina,
realiza un repaso por las polticas nacionales en la materia (con particular nfasis al periodo que inicia
en 2007, con la creacin del ministerio), describe la perspectiva estratgica y el marco institucional, y
caracteriza el desempeo del sector a partir de algunos indicadores generales.
El segundo captulo se titula Enfoque, objetivos y caractersticas del plan Argentina
Innovadora 2020 y es uno de los ms sustanciales de todo el texto. Incluye una fundamentacin
conceptual y emprica del enfoque, presenta la orientacin general, la metodologa, los objetivos, las
proyecciones y los ejes de trabajo. En un cuadro se muestran las estimaciones para dos perodos (el
2015 y el 2020) en base a dos escenarios posibles y a un conjunto de indicadores de I+D.
Tambin se presenta informacin respecto a: i) la estrategia institucional, que contempla una
articulacin con distintos actores, recursos (humanos, de infraestructura, de informacin),
procedimientos, instrumentos y financiamiento; y ii) la estrategia de focalizacin, que, en base a un
conjunto de reas prioritarias, busca direccionar las polticas hacia los siguientes sectores:
Agroindustria
Ambiente y desarrollo sustentable
Desarrollo Social
Energa
Industria
75
Salud
El captulo finaliza con la definicin y caracterizacin de los Ncleos Socio Productivos

Estratgicos (NSPE), conceptualizacin que ser abordada ms adelante en este mismo texto. La
esquematizacin del plan, que resume todo el captulo, se reproduce a continuacin.
GRFICO V.1
PLAN DE CYT. OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS
76
El tercer captulo, constituye una Agenda de gestin 2012-2015. Introduce brevemente las
lneas de accin para alcanzar las metas y los objetivos del captulo anterior, distinguiendo entre las
dos estrategias: la institucional y la de focalizacin.
Finalmente, el ltimo captulo est compuesto por los anexos. El primero incluye los Mapas
territoriales de los NSPE (Ncleos Socio Productivos Estratgicos), mientras que el resto
esquematiza con un alto nivel de detalle distintas cuestiones: el segundo los objetivos generales, el
tercero la estrategia de desarrollo institucional y el cuarto agrega el esquema de las estrategias de
focalizacin. Un quinto y ltimo anexo ofrece el listado de participantes en la elaboracin del plan.

CUADRO V.1
DATOS CUANTITATIVOS DEL PLAN DE CIENCIA Y TCNICA
Cantidad de pginas
142
47 128
331,9
Cuestin
geogrfica
Cadenas
Productivas

313
0,66%
127
0,27%
Este plan es el segundo ms breve del corpus, tanto en cantidad de pginas como de palabras. Su
estructura, descripta en el punto anterior, est representada porcentualmente de la siguiente manera.
CUADRO V.2
PLAN DE CIENCIA Y TCNICA
(Distribucin del contenido en porcentaje de pginas)
Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva
100%
Dinmica reciente del SNCTI en la Argentina
8,5
Enfoque, objetivos y caractersticas del plan
25,4
Agenda de gestin 2012-2015
6,3
Anexos
41,5
(resto)
18,3
Estas proporciones hacen que el plan del MINCyT se diferencie de los otros, dado que
organiza la informacin de una manera particular. Gran parte del documento est dedicada a los
objetivos y a la operacionalizacin de las estrategias, ya que los anexos (captulo 4) no hacen ms que
retomar con mayor nivel de desarrollo el captulo 2. Es decir, esos dos captulos podran ser sumados,
y alcanzaran a cubrir dos tercios del plan. El diagnstico tiene un espacio breve en la primera parte,
mientras que la parte propositiva (captulo 3) es an ms breve.
Anlisis cuantitativo del tratamiento de las cadenas

En el plan se emplean pocos trminos relacionados con las cadenas productivas. Esto se
refleja en que slo el 0,27% de las palabras est dedicada a ello, porcentaje que representa menos de la
77
mitad de su equivalente en el plan del MAGyP y menos de un tercio de la cifra del plan del Ministerio
de Industria. Slo es superior a la del plan del Ministerio de Turismo, en el cual el tema est
prcticamente ausente.
En cambio, hay que resaltar que este plan emplea una mayor diversidad de trminos que el
resto, ya que de los seleccionados para el anlisis slo uno no es utilizado (enclave). Sin embargo,
esta diversidad no implica una distribucin homognea, ya que de hecho el 52% del volumen se
concentra en uno solo de los trminos: Ncleos Socio Productivos Estratgicos o NSPE. Luego
hay dos trminos que aparecen con una frecuencia intermedia (cadena y polo), mientras que el
resto es mencionado en escasas ocasiones. La referencia a las cadenas de valor, por ejemplo, es ms
baja que en cualquier otro plan del corpus analizado.
El hecho de que se utilice una conceptualizacin ad hoc para analizar la actividad productiva
obliga a retomar posteriormente la cuestin en un anlisis cualitativo. No est de ms aclarar que la
expresin no aparece en el resto de los planes.
Anlisis cuantitativo de la cuestin geogrfica

Respecto a la terminologa geogrfica, el plan tiene el porcentaje ms bajo de todo el corpus
(0,66% de las palabras) (recurdese que el corpus incluye los planes de Industria, Agricultura,
Turismo y CyT).
Sin embargo, ocurre algo similar a lo que ha sido sealado en la dimensin anterior, es decir,
hay una gran diversidad: slo metrpolis y espacial no son utilizados. Adems, hay una
distribucin considerable entre categoras, ya que hay un grupo amplio de trminos que aparecen con
mucha mayor frecuencia que el resto. Esos trminos son seis en total: territorial, regin, local,
provincia, federal y COFECyT.
En este punto, el plan tiene caractersticas en comn con el plan del MAGyP, empezando por
la existencia de un grupo de trminos (excepto COFECyT, son los mismos) que se repiten con
mayor frecuencia que el resto. Otra similitud es que estos planes emplean un volumen similar de
trminos absolutos (alrededor de 300). Pero tambin hay diferencias, tales como la mayor presencia de
lo federal y lo provincial en el MAGyP, y una menor presencia de lo regional y lo local en el que aqu
se analiza.
Finalmente, debe destacarse la preocupacin por lo territorial, dado que el trmino aparece
aqu una cantidad de veces slo superada en el plan del Ministerio de Turismo.

A priori, hay dos elementos que pueden ser interpretados como un signo de escasa conceptualizacin
en el plan: el bajo volumen de trminos empleados para referirse a las cadenas productivas y la
llamativa ausencia de bibliografa (es el nico plan que no la incluye).
Luego hay otros dos indicadores que requieren un mayor esfuerzo en la interpretacin ya que,
por un lado, hay diversidad terminolgica, pero por el otro, hay una gran concentracin en el uso de la
expresin NSPE. Por lo tanto, resulta necesario introducir el concepto, establecer su definicin y
describir el recorte analtico que implica.
1. Criterios de seleccin de los NSPE (Ncleos Socio Productivos

Estratgicos)
La seleccin de los mbitos de focalizacin de las polticas se estableci a partir de una metodologa
participativa, que implic la realizacin de tres grandes mesas de discusin.
78
CUADRO V.3
PLAN DE CYT. NCLEOS SOCIO PRODUCTIVOS ESTRATGICOS
Y SECTORES PRIORITARIOS
Sectores
prioritarios
NSPE (Ncleos Socio Productivos Estratgicos)

Mejoramiento de cultivos y produccin de semillas
Procesamiento de alimentos
Biorrefineras: bioenerga, polmeros y compuestos qumicos
4
5
6
Agroindustria
Maquinaria agrcola y procesadora de alimentos

Produccin animal tradicional y no tradicional
Produccin y procesamiento de productos frutihortcolas
Produccin y procesamiento de recursos forestales
Produccin y procesamiento de recursos ocenicos
Sistemas de captura, almacenamiento y puesta en disponibilidad de datos ambientales.
10
11
12
13
14
Ambiente y desarrollo
sustentable
Recursos hdricos
Restauracin de ambientes degradados
Reeduccin de las emisiones de gases con efecto invernadero (GEIs)
Reciclado de distintas corrientes de residuos
Adaptacin al cambio climtico en ambientes urbanos
Valoracin econmica, medicin y evaluacin de servicios ecosistmicos
16
Economa social y desarrollo local para la innovacin inclusiva
17
18
Desarroll
o social
15
Hbitat
Tecnologas para la discapacidad
Aprovechamiento de la energa solar
20
Generacin distribuida de electricidad (redes inteligentes)

Alternativas de cultivos energticos y procesos para la produccin de biocombustibles de
segunda generacin
21
22
Energa
19
Uso racional de la energa

Tecnologas para petrleo y gas
24
Autopartes
25
26
Industria
23
Transformacin de recursos naturales en productos industriales de alto valor agregado

Componentes electrnicos
Equipamiento mdico
28
Biosimilares
29
Enfermedades infecciosas
30
Enfermedades crnicas, complejas con componentes multignicos y asociadas a adultos
31
32
Salud
27
Bioingeniera de tejidos o medicina regenerativa

Fitomedicina
33
Plataformas tecnolgicas
34
Nanomedicina
En primer lugar, hubo mesas transversales compuestas por miembros de la comunidad

cientfica, miembros de diversos mbitos relacionados con el diseo de polticas y representantes del
79
sector privado. Estos actores contribuyeron a la identificacin de las principales debilidades, fortalezas
y prioridades a abordar. Luego hubo mesas sectoriales, organizadas por cada uno de los sectores
previamente seleccionados: Agroindustria, Ambiente y desarrollo sustentable, Desarrollo social,
Energa, Industria y Salud. En estas mesas participaron funcionarios, expertos y actores del sector
productivo, con el objetivo de definir objetivos y prioridades sectoriales, y de elaborar propuestas de
intervencin. Una contribucin fundamental de esta mesa fue la identificacin de los principales
NSPE. Finalmente, hubo una mesa de Tecnologas de Propsito General (TPG) en la que
participaron expertos en tres campos: biotecnologa, nanotecnologa y TIC. Esta mesa asumi la tarea
de identificar los cruces prioritarios de las actividades sectoriales con las TPG.
Es decir, la estrategia de focalizacin del plan se arm en base a un conjunto de NSPE que
exhiben un mayor campo de oportunidades al incorporar las TPG. En el Cuadro V.3 se enumeran los
34 NSPE agrupados por sector.
2.Sobre los NSPE (Ncleos Socio Productivos Estratgicos)

Anteriormente se haba sostenido que la utilizacin de un concepto ad hoc obliga a hacer un anlisis
ms profundo. Porque si bien el plan presenta una explicitacin del sentido del trmino, ste guarda
una estrecha relacin con otros tales como cadena de valor, eslabn o clster, aunque con
marcadas diferencias. Por lo tanto, el hecho de que se utilice esta expresin en lugar de otras es
significativo en s mismo: los autores consideraron que esos conceptos no son adecuados para captar
analticamente la actividad productiva en materia de ciencia y tecnologa.
El concepto est caracterizado por la identificacin de oportunidades de intervencin en
entornos territoriales especficos a partir de la articulacin de tecnologas de propsito general (TPG)
con sectores productivos de bienes y servicios, en lo que se define como ncleos socio-productivos
estratgicos (NSPE). Pertenecen a sectores y se vinculan con cadenas, efectivamente, pero su
cualidad distintiva es la focalizacin. Se insertan en ciertas ramas de los sectores y en ciertos puntos
de las cadenas, especficamente en aqullos en los que la aplicacin de la ciencia y la tecnologa puede
representar un salto cualitativo u ofrecer soluciones concretas a problemas existentes.
Lo dicho se hace evidente cuando en el plan se afirma que los potenciales puntos de
interseccin entre TPG y sectores prioritarios se dan frecuentemente en la prctica en entornos
territoriales especficos relativamente acotados en los cuales se tienden a generar vnculos entre los
actores productivos, institucionales y sociales que redunda en una sinergia que mejora los productos,
los servicios y las prcticas. Es en estos entornos acotados en los que el conocimiento, un factor clave
en el plan, puede generar valor agregado e impulsar procesos de innovacin.
A diferencia de los clsters, que suponen la articulacin compleja de actores que cuentan con
mltiples recursos; y de las cadenas de valor, que implican un proceso extenso que va desde la
transformacin de materias primas hasta la comercializacin de los bienes; los NSPE se muestran
como una unidad de anlisis y aplicacin ms concreta y palpable, sobre la cual focalizar las polticas
que permitan su desarrollo.
Puede decirse que el plan parte de una muy fuerte consideracin de la viabilidad y factibilidad
de lo que se planifica. A diferencia de otros planes, que proponen crear o fortalecer clsters y polos
productivos sin atender a la especificidad y la complejidad de dichos conceptos, este plan busca
orientar y focalizar la inversin y las polticas en aquellos mbitos que ofrecen mayores oportunidades
de crecimiento y de desarrollo en sus territorios.
Finalmente, es significativo que el resto de los trminos (como cadena de valor, polo y
clster) no slo aparezcan poco sino que, cuando lo hacen, aparecen en un segundo plano, como
parte del sistema de relaciones con los cuales los NSPE se vinculan. Una muestra de ello es que el
plan se propone que los NSPE se constituyan en plataformas para el desarrollo regional/local de
recursos humanos y capacidades institucionales de CTI relacionadas a los perfiles productivos,
cadenas de valor y dotaciones de recursos naturales de las zonas en cuestin.
80

Si bien los datos cuantitativos mostraban que el plan tiene el porcentaje ms bajo de referencias
geogrficas de todo el corpus, la cuestin geogrfica est muy presente. No slo eso sino que, adems,
es uno de los ejes del plan, lo cual se advierte al leer que existe un consenso () sobre la necesidad
de que los instrumentos de poltica internalicen crecientemente la dimensin territorial en su diseo a
partir de su inclusin como variable estratgica en la definicin de prioridades.
Por lo tanto, el territorio es considerado clave para la articulacin entre actores pblicos y
privados, dado que es all donde tienen lugar la mayora de las instrumentaciones polticas. Uno de los
objetivos, en este sentido, consiste en federalizar la ciencia, la tecnologa y la innovacin para corregir
el patrn de concentracin geogrfica que presenta la infraestructura cientfica del pas. Para ello se
establecen algunas lneas de accin, como, por ejemplo, priorizar la formacin de recursos humanos
en zonas geogrficas donde haya vacancias, crear centros de innovacin inclusiva que permitan
fomentar la innovacin tecnolgica en entornos locales, destinar una parte de la inversin en I+D
especficamente para aquellas provincias que no integran el ncleo principal del sistema cientfico y
tecnolgico, y profundizar los niveles de autonoma decisoria en las provincias. El plan tambin
propone el uso de herramientas como el Programa Nacional de Federalizacin de la Ciencia, la
Tecnologa y la Innovacin (PROFECYT), que lleva a cabo polticas de articulacin entre la
planificacin nacional y las provincias; y el Consejo Federal de Ciencia y Tecnologa (COFECYT)
que identifica reas de vacancia y necesidades regionales
Luego, el plan utiliza una regionalizacin para implementar proyectos piloto de apoyo a la
innovacin con fondos nacionales y provinciales en cinco subregiones: NOA, NEA, Nuevo Cuyo,
Centro y Patagonia. Estos proyectos se llevan a cabo bajo la conviccin de que lograr una distribucin
ms equitativa a nivel territorial contribuira al desarrollo de distintas regiones del pas.
2. Uso de mapas
En el primer anexo se incluyen seis mapas territoriales de los NSPE. Cada uno est dedicado a un
sector (agroindustria, ambiente y desarrollo sustentable, desarrollo social, energa, industria y salud), y
mapea los NSPE que lo componen. Por ejemplo, en el mapa que se reproduce a continuacin se
mapean los cuatro NSPE del sector industria: autopartes, transformacin de recursos naturales en
productos industriales de alto valor agregado, componentes electrnicos y equipamiento mdico.
81
MAPA V.1
PLAN DE CYT. MAPA DEL SECTOR INDUSTRIA, CON LA REFERENCIA DE LOS NSPE EN
LOS QUE SE PROPONE FOCALIZAR CIERTAS ACTIVIDADES
Fuente: Argentina innovadora 2020, pg. 85.

En contraste con los mapas de otros planes, este s agregar informacin que no est en
ninguna otra parte del plan. Los datos sobre la cantidad de NSPE que se prevn y su localizacin son
una muestra de ello. Por otro lado, si bien el mapa exhibe los lmites geogrficos provinciales, vale
destacar que la referenciacin de los NSPE tiene un mayor nivel de especificidad, dado que estn
localizados, efectivamente, en el lugar aproximado al que perteneceran dentro de cada provincia. Por
ejemplo, los tres NSPE de Crdoba estn claramente distribuidos entre norte, centro y sur.

Pese a ser el ms breve, tener bajos porcentajes en cantidad de palabras referidas a las dos
dimensiones centrales de nuestro anlisis y no tener bibliografa, hay muchos puntos altos por los
cuales el plan puede ser destacado. Entre otras cosas, porque prioriza la parte de la planificacin
propiamente dicha, incluye una clara esquematizacin general, explicita cules son los sectores en los
82
que intervendr, seala los aspectos que justifican el recorte analtico y define el concepto central que
atraviesa todo el texto.
Tanto en lo que refiere al tratamiento de la actividad productiva, como en lo relativo a la
cuestin geogrfica, el plan es muy preciso y no da lugar a ambigedades en el uso de los conceptos.
Sobre la primera dimensin se destaca la decisin de no apelar al uso forzado de conceptos que
pueden no ajustarse a la realidad, y en cambio proponer un concepto ad hoc bien caracterizado. Sobre
la segunda dimensin, hay que sealar que ms all de lo que dicen los datos cuantitativos lo
fundamental es que la variable territorial es incorporada estratgicamente al diseo del plan, lo cual le
aporta un panorama ms completo y complejo. Adems, los mapas que se presentan no se limitan a
ilustrar lo ya dicho sino que aportan informacin con cierto nivel de detalle.
Finalmente, debe subrayarse que, lejos de ser tratadas como cuestiones autnomas, las dos
dimensiones de nuestro anlisis estn claramente articuladas entre s como una parte intrnseca e
interdependiente de la actividad productiva nacional en materia de ciencia, tecnologa e innovacin.
83
VI. Plan Federal Estratgico de Turismo

Sustentable. Actualizacin 2012 2020, Ministerio
de Turismo
cuantitativos
1. Estructura del plan
El Plan Federal Estratgico de Turismo Sustentable (PFETS) se encuentra dividido en seis partes.
La primera se titula La institucionalizacin del turismo argentino y presenta las principales
polticas impulsadas en materia de turismo, empezando por la Ley Nacional de Turismo del ao 2004
y la creacin del propio Ministerio en 2010. Tambin se menciona la creacin de entes regionales y la
federalizacin de la administracin, la mejora de la conectividad ofrecida por Aerolneas Argentinas,
el aporte del sector privado a travs de la Cmara Argentina de Turismo, la gobernanza pblicoprivada de la promocin turstica en el exterior y los grandes ejes articuladores del plan: visin, misin
sectorial, objetivo general y especficos.
La segunda se titula Un marco estratgico federal y participativo y consiste bsicamente en
una justificacin de la actualizacin del plan y sus alcances. Se introduce sobre un nuevo paradigma
del desarrollo turstico para el actual modelo productivo nacional y se presenta el nuevo Mapa
Federal de Oportunidades (sobre el que se volver ms adelante).
Una tercera seccin se titula Inclusin con equidad y versa sobre cuestiones tales como el
desarrollo sustentable, la responsabilidad sectorial, el establecimiento de estndares de calidad, los
distintos pero complementarios roles que juegan la inversin pblica y privada, y la gestin de la
informacin. Tambin se introduce en este apartado la cuestin de las cadenas productivas. Se
identifican las siguientes necesidades: fortalecer destinos emergentes para la creacin de
oportunidades; generar innovacin en productos tursticos como estrategia de diferenciacin; e
impulsar la calidad y la mejora continua de los procesos que integran la cadena de valor en turismo.
En cuarto lugar, se encuentra la seccin denominada Un gran paso adelante, en la que se
repasan los principales logros de la gestin del Ministerio y se realizan proyecciones sobre el futuro de
la actividad.
85
La quinta seccin es La nueva agenda del turismo argentino y aborda los desafos que
deber afrontar la actividad en los prximos aos, segn los grandes actores del sector. Respecto al
Ministerio, se presentan sus estrategias, programas y proyectos. Por el lado de las Regiones Tursticas,
se mencionan los retos estratgicos a enfrentar. Mientras que para el sector privado se resalta su
visin. Finalmente, se realiza una sistematizacin de los desafos del turismo argentino en general y
para el mediano plazo.
Finalmente, la sexta y ltima seccin est dedicada a los apndices y anexos. En primer lugar
se realiza un balance sobre el contexto internacional de la actividad turstica, y una mencin al mbito
regional sudamericano. La informacin es acompaada de fuentes estadsticas y grficos. Una
cuestin interesante es que aparecen grficos por regin, tales como el que se reproduce a
continuacin.
GRFICO VI.1
Por el lado de los anexos, se describen en detalle los Productos Integradores Regionales
formulados en los Informes Estratgicos Regionales. Estos consisten en distintos productos
relacionados con la oferta turstica, y estn relacionados con el tratamiento de las cadenas de valor,
motivo por el cual sern abordados ms adelante. Tambin se incluye un anexo metodolgico en el
que se detalla la metodologa utilizada para realizar los informes regionales, mapas de oportunidades,
entre otras cuestiones.
86
2.Datos cuantitativos generales

CUADRO VI.1
DATOS CUANTITATIVOS DEL PLAN DE TURISMO
Turismo
Cantidad de pginas
302
134 089
444,0
Cuestin
geogrfica
Cadenas
Productivas

2501
1,87%
59
0,04%
El plan del Ministerio de Turismo es el ms extenso del corpus de planes analizados, tanto si
se considera la cantidad de pginas o de palabras, o el promedio de palabras por pgina. Para tener una
dimensin sobre la extensin del texto, baste sealar que tiene una cantidad de palabras superior a la
suma de palabras que aparecen en los planes de Industria y Ciencia y Tecnologa; o que duplica
holgadamente la cantidad de pginas del plan del MAGyP.
CUADRO VI.2
PLAN DE TURISMO
Turismo
100%
La industrializacin del turismo argentino
7,6
Un marco estratgico federal y participativo
21,5
Inclusin con equidad
14,2
Un gran paso adelante
5,0
La nueva agenda del turismo argentino
12,9
Apndices y anexos
23,5
(resto)
15,2
La fragmentacin temtica del texto muestra una gran dispersin, a tal punto que la parte ms
extensa es la de apndices y anexos. Hay grandes partes del texto dedicadas a describir el carcter
federal y participativo del proceso de elaboracin del plan, y otras cuestiones que tal vez sean
relevantes pero que no pertenecen al ncleo del texto. Esto tal vez se entienda porque el texto consiste
en una actualizacin del primer plan, y por tanto se pudo haber considerado importante mencionar
especialmente a los actores institucionales y los grandes valores que lo orientan.
En trminos generales, ninguna de las partes est especialmente dedicada a alguna de las dos
dimensiones de nuestro anlisis.
87
Anlisis cuantitativo del tratamiento de las cadenas

Respecto al uso de trminos para referirse a las cadenas productivas, este plan es el que menor
cantidad de esos trminos utiliza, tanto en trminos absolutos como relativos, a tal punto que slo el
0,04% del total de palabras utilizadas en el texto est referida a este tema.
Adems, junto al plan del MAGyP, es el que menos diversidad incluye dado que slo
aparecen seis de los trminos en cuestin. De esos seis, los nicos que tienen una reiteracin
medianamente considerable son cadena de valor y complejo (menos de 30 veces cada uno),
mientras que el resto no llega a las cuatro veces.
Esta baja utilizacin de los conceptos clave ser una de las principales dificultades para
realizar el anlisis cualitativo, que tendr lugar ms adelante en este texto.
Anlisis cuantitativo de la cuestin geogrfica

La cuestin geogrfica est particularmente presente en el plan de Turismo. Tanto en
trminos relativos como absolutos, los datos son contundentes al sealar que la cuestin est mucho
ms presente que en el resto del corpus. Por ejemplo, cabe mencionar que 1,87 palabras cada 100
estn referidas a la geografa. En trminos absolutos, los 15 trminos seleccionados para medir la
mencin de este tema aparecen en una cantidad que supera por encima del 100% al acumulado de los
otros tres planes (2502 veces en Turismo, contra 1181 en el resto).
Si bien el volumen de los datos dificulta la tarea de establecer comparaciones, pueden hacerse
algunas observaciones. Por ejemplo, al igual que en el resto de los planes, hay un grupo de trminos
que aparece ms que otros: regin, federal, provincia, local y territorial. En el PFETS hay
una clara superioridad del primero de los trminos mencionados, que aparece en una cantidad de
ocasiones (916) que supera a la suma de sus dos inmediatos seguidores: federal (517) y provincia
(374). Luego hay un conjunto que oscila entre 140 y 100 veces: mapa, local, territorial y
ciudad.
Finalmente, debe mencionarse que, en relacin al uso de mapas, sucede algo similar: hay una
cantidad notablemente mayor, que supera a la suma del resto.

Tal como fue sealado anteriormente, el hecho de que exista una muy baja cantidad de conceptos
relativos al tratamiento de las cadenas productivas dificulta el anlisis y habla de la escasa importancia
que el tema tiene en el plan. Porque, de hecho, cuando los trminos aparecen lo hacen con poca
precisin y una conceptualizacin casi nula, a tal punto que no se cita bibliografa especfica.
Un ejemplo de los problemas de conceptualizacin es que en el apndice se habla de la
cadena de valor del sector turstico (pg. 270), en donde la actividad turstica aparece como sector y
como cadena de valor. Luego, en otras partes del texto, se repite la idea de que el turismo implica una
sola y nica cadena de valor.
1. Un producto complejo, varios productos

Sin embargo, hay que reconocer que no es sencilla la tarea de captar analticamente la actividad
productiva en un rea como la del turismo. Por eso a continuacin repasaremos algunos esfuerzos por
abordar lo que se define como un producto complejo y diversificado, que incluye paisajes e
identidades culturales de las distintas regiones (pg. 29), entre otros factores que intervienen y estn
mencionados de manera dispersa a lo largo del PFETS: el sector de hotelera, la conectividad por
medio de las lneas areas, el transporte terrestre, infraestructura y servicios pblicos (red vial, agua
potable, desages y saneamiento, energa, transporte y conectividad) (pg. 134).
88
Uno de los aciertos radica en la mirada sistmica. Se habla del turismo argentino como
actividad econmica transversal (pg. 150) y se lo define como un complejo y dinmico sistema en
el cual las comunidades anfitrionas, la oferta turstica y la demanda se interrelacionan (pg. 55), que
considera los impactos positivos y negativos. La mirada del conjunto est presente tambin en la
definicin de competitividad en tanto supone asegurar las condiciones necesarias para el desarrollo
de la actividad, es decir, una definicin que va ms all de las acciones de una empresa o un sector de
la actividad, y hace foco en las articulaciones favorables del entorno que permitan el despliegue de
ventajas competitivas (pg. 30).
CUADRO VI.3
PLAN DE TURISMO. PRODUCTOS INTEGRADORES REGIONALES FORMULADOS EN LOS
INFORMES ESTRATGICOS REGIONALES
PRODUCTOS INTEGRADORES REGIONALES
REGION
LITORAL.
1. Pesca.
1. Cruceros y navegacin.
2. Termas.
2. Trenes tursticos.
3. Aves.
3. Nieve.
4. Ruta de la yerba mate.
4.
Glaciares.
5. Carnaval.
5.
Turismo rural.
6. Sol y playa.
6. Caza.
7. Fiestas tradicionales.
7.
Avistaje de aves y fauna.
8. Misiones jesuticas.
8.
Reservas y reas protegidas.
9. Turismo rural.
9. Aventura.
10. Colonias judas.
REGION
BUENOS
AIRES.
REGION
NORTE.
PATAGONIA.
10. Pesca deportiva.
1. Turismo rural
11. Turismo cultural.
2. Pueblos tursticos.
12. Termalismo.
3. Ecoturismo.
13. Arqueologa.
4. Sol y playa.
14. Paleontologa.
5. Pesca deportiva.
15. Playas.
6. Turismo de reuniones.
16. Golf.
7. Religioso.
17. Turismo minero.
8. Polo.
18. Buceo.
9. Turismo termal.
19. Gastronoma.
10. Fiestas populares.
1. Caminos del vino.
11. Golf.
2. Ruta de los dinosaurios.
1. Formas - colores - sensaciones del

norte argentino.
2. Contrastes y vivencias del norte
argentino.
3. Placeres con sabor a norte argentino.
4. Ciudades capitales del norte
argentino.
3. De las sierras a los andes.

REGION DE
CUYO.
4. Tradicin cuyana.
5. Ruta sanmartiniana.
6. Rutas de las estrellas.
7. Producto ruta nacional 40 en combinacin
con RN 7 panamericana
5. Norte: cuna de la historia argentina.
89
Por lo tanto, puede decirse que el enfoque sistmico es adecuado. Ahora bien, cmo son
caracterizados los productos? Aqu se detectan nuevos inconvenientes.
Por un lado, se hace referencia a que durante la etapa participativa de elaboracin del plan se
realiz una sntesis sobre la variedad de productos detectados en las regiones, lo cual qued resumido
en 11 macro-productos (11 Maravillas) (pg. 142). Esta segmentacin se realiz sobre la base de la
diversidad de recursos que posee el pas y su funcionamiento en calidad de atributo diferenciador. Se
mencionan algunos de estos macro-productos (sol y playa, turismo activo, turismo cultural, turismo
cientfico, turismo salud, turismo de deportes y turismo de inters especial), pero no estn
caracterizados en ninguna parte del texto.
Lo que s se seala es que estos productos no estn meramente dados, sino que se reconoce
la necesidad de innovar en su desarrollo y llevar a cabo tareas de mejora continua. Un producto
turstico se construye a partir de la participacin de los visitantes en un contexto de interdependencia,
en el que se combinan diversos servicios asociados a atractivos, participando un sinnmero de actores
y muchas veces, involucrando otros destinos (pg. 142). Algunos de los actores que se mencionan
son turistas, agencias de viaje, hoteles, tour operadores y oficinas de informacin.
En otra parte del plan se hace referencia a las 12 ramas caractersticas del Turismo (pg.
168). Se sostiene que en estas se registra un aumento en el empleo del 15% entre 2005 y 2010. Pero,
nuevamente, no se presenta una caracterizacin ni se explicita cules son estas 12 ramas.
Luego hay una tercera segmentacin de los productos: los Productos Integradores
Regionales formulados en los Informes Estratgicos Regionales. En esta ocasin los productos estn
divididos por regiones, dando como resultado aproximadamente cincuenta productos (ver Cuadro
VI.3).
Lo llamativo es que falta una de las regiones (Crdoba). Y, a diferencia de lo que suceda con
las otras segmentaciones de productos mencionadas, aqu s se incluye una caracterizacin y
descripcin de cada uno de los productos. Ejemplo:
CUADRO VI.4
PLAN DE TURISMO. EJEMPLO DE PRODUCTO
Producto
Tradicin cuyana, regin Cuyo.
Concepto
Es la actividad turstica que se desarrolla en un medio rural y cuya motivacin principal es

la bsqueda de atractivos tursticos asociados al descanso, paisaje, cultura tradicional,
actividades campestres y gastronoma tpica.
Es una actividad que integra a toda la comunidad rural y resguarda sus costumbres y
tradiciones. Se combina con distintas modalidades como el agroturismo, el turismo culturaleducativo, turismo gastronmico, turismo del vino, aventura y ecoturismo. Asocia estancias
tpicas, posadas campestres, fincas, puestos, granjas y chacras..
Descripcin
Actividades agrcolo-ganaderas: poda, cosechas, recoleccin de frutos, destrezas criollas,

yerra, paseos en sulqui, etc.
Actividades Gastronmicas: elaboracin de dulces y comidas caseras en base a productos
de la zona.
Actividades folclricas: aprendizaje de bailes y msica tpica, confeccin de artesanas,
etc.
Es un producto de alta cobertura territorial.
La oferta de servicios y atractivos tiene gran variedad en alojamiento, gastronoma,
bodegas, fbricas de aceite de oliva, fbricas de queso de cabra, etc.
Ofrece a los productores rurales la posibilidad de una unidad econmica extra a su
principal fuente de produccin.
90
En sntesis, existen distintas formas de segmentar los productos en un rea compleja como la
del turismo. El problema radica en que se hace referencia a tres tipos de segmentacin distintas y con
distintos niveles de detalle. Adems ninguna de las tres es utilizada sistemticamente a lo largo del
plan. De todas maneras, puede notarse cierta idea subyacente de avanzar en la elaboracin de
productos de cara al futuro. Por ejemplo, cuando se afirma lo siguiente: consideramos esencial la
inversin de tiempo y recursos en una agenda de Investigacin y Desarrollo que permita
conceptualizar los elementos que hacen a la actividad turstica (pg. 200). Sin dudas, recordando que
se trata del primer plan del Ministerio, es necesario invertir en I+D para ofrecer soluciones a los
inconvenientes que se han mencionado.

Como lo evidencian las cifras, hay un claro y destacado enfoque regional a lo largo de todo el plan. El
uso de regin refiere mayormente a unidades geogrficas subnacionales constitutitas por varias
provincias, ya que las internacionales slo aparecen en contadas ocasiones.
Este enfoque regional queda plasmado en la regionalizacin que se establece: Norte, Litoral,
Buenos Aires, Crdoba, Patagonia y Cuyo. Estas regiones son utilizadas con cierta sistematicidad.
Incluso se menciona la necesidad de generar planes tursticos regionales, para identificar y priorizar
las necesidades de inversin pblica en obras, capacitacin y promocin. De tal manera que el plan
nacional sienta las bases para posteriormente focalizar regionalmente las inversiones.
Por otra parte, el plan est basado en un concepto contextual del desarrollo, que se distingue
de su versin universal en tanto enfatiza el entorno intra-regional: los actores comprometidos con las
premisas, realidades, anhelos e historias locales, comprenden que lo tursticamente relevante emerge
de cada regin y se fortalece mediante su interaccin inter-regional (pg. 180). Es decir, el enfoque
regional potencia la importancia de lo local como instancia de desarrollo y de oportunidades.
Tambin se destaca que el turismo tiene un importante rol en el desarrollo territorial, al
distribuir los recursos de manera federal, contribuyendo a atenuar las asimetras regionales. Esto es en
virtud de la integracin al mercado del trabajo de comunidades que residen en las zonas perifricas o
disociadas de los circuitos productivos tradicionales (pg. 21). Luego, al considerar la relacin del
turismo con los territorios y los sistemas econmicos en los que se apoya, se sostiene que la poltica
turstica se ve subordinada a los principios rectores de la poltica econmica y de ordenamiento
territorial (pg. 49).
El problema de las asimetras regionales aparece con cierta frecuencia y, en ese sentido, el
reconocimiento de la importancia de lo territorial es clave y constituye uno de los puntos destacables
del plan. Por ejemplo, se seala que la creacin del Corredor Federal de Aerolneas Argentinas, que
une importantes centros tursticos sin pasar por Buenos Aires, genera mayor y mejores movimientos
tursticos uniendo varias regiones del pas, permitiendo adems tener ms visitantes que permanezcan
en nuestro pas durante ms tiempo (pg. 176).
2. Uso de mapas
En relacin al uso de mapas, debe mencionarse que sucede algo similar a lo que sucede con la
cuestin geogrfica: hay una cantidad notablemente mayor, que supera a la suma del resto. Ms
importante an, estos mapas tienen un importante nivel de complejidad.
Se los denomina mapas federales de oportunidades y estn basados en mapas elaborados
por el Ministerio de Planificacin, con lo cual el PFETS, articula su estrategia territorial a la propuesta
por el otro ministerio.
91
Por ejemplo, en el mapa que se reproduce a continuacin, referido a la Regin Norte, se

destacan 45 referencias a puntos o circuitos tursticos clave. Tambin se incluyen zonas o trayectos
relevantes, como as tambin las principales rutas de acceso y conexin con otras regiones.
MAPA VI.1
PLAN DE TURISMO
Estos mapas constituyen una actualizacin de los elaborados en 2005, y para ilustrar las
diferencias se incluyen ambos. Tambin estn acompaados de otros para cada regin, en los que se
referencia la priorizacin de las reas de acuerdo a dos etapas: 2016 y 2020. Es decir, para cada regin
se presentan cuatro mapas relacionados con cuatro momentos distintos.
Por lo tanto, la utilizacin de mapas es importante porque permite ilustrar la estrategia
territorial-regional que atraviesa todo el plan. Los mapas, adems, agregan informacin detallada.
92

A modo de conclusin, pueden sealarse algunos aspectos. En primer lugar, el PFETS
presenta algunos inconvenientes, como por ejemplo detenerse demasiado en aspectos normativos tales
como la sustentabilidad, la gestin de calidad, la responsabilidad social empresaria, el turismo
responsable, entre otros. Estas cuestiones, que por supuesto son importantes, estn tal vez
sobrerrepresentadas. La proporcin que guardan las distintas secciones del plan tambin presenta un
problema similar: hay aspectos que son tratados con una extensin similar entre s, lo cual deja dudas
sobre qu aspectos son los ms importantes.
Existe una visin panormica que atenta contra la especificidad del turismo en tanto actividad
productiva. Tal vez pueda comprenderse por el hecho de que se trata de la actualizacin del primer
plan estratgico en lo que hace al turismo, pero no deja de ser cierto que siguiendo esa pretensin
panormica se pierda en profundidad. Por poner un ejemplo, el plan del MINCyT es mucho ms breve
y sin embargo aborda con mayor rigor la cuestin de las cadenas productivas.
Por otro lado, no se cita bibliografa terica sobre ninguna de las dos dimensiones de nuestro
anlisis, slo son mencionados distintos informes, proyectos y fuentes estadsticas relacionados
principalmente con la actividad propiamente turstica. La falta de conceptualizacin es un problema
que afecta particularmente al tratamiento de las cadenas, cuestin que prcticamente est ausente en el
plan. Falta profundizar en la tarea de definir cules son y cmo se conforman los productos
tursticos. Dado que la naturaleza de estos productos es notoriamente diferente al de las reas de
industria o agricultura, resulta de vital importancia renovar el esfuerzo de explicitar estas cuestiones.
Por ejemplo, se habla de 11 macro-productos (11 Maravillas) y 12 ramas, pero se pone mayor
nfasis en los Productos Integradores Regionales que son aproximadamente cincuenta.
La dimensin geogrfica, en cambio, est correctamente presentada a tal punto que se emplea
una regionalizacin que atraviesa el plan con un considerable nivel de detalle. La regionalizacin
tambin est representada en una serie de mapas que aportan ms informacin al lector.
Finalmente, cabe sealar una vez ms que el texto analizado constituye la actualizacin del
primer plan elaborado por el Ministerio de Turismo. Esto tal vez permita entender la dispersin
temtica y la extensin del texto, lo cual atenta contra la necesidad de explicitar y especificar las
caractersticas del turismo en tanto actividad productiva que guarda una estrecha relacin con distintas
cadenas de valor.
93

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Estudio de la dinmica econmica

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La perspectiva territorial de los estudios sobre el entramado econmico argentino............... 6

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1. Una discusin conceptual: captar analticamente

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Fuente: Gereffi, Humphrey y Sturgeon (2005).

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Borello, Jos A. (1984). An evaluation of SUDENE'S industrialization program, the case of

Lundvall, B. (2009). Sistemas nacionales de innovacin: hacia una teora de la innovacin y el

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