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ANLISE COMPARATIVA ENTRE AVALIAO E

ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL


Fernando Basto Ferraz
Tiago Jos Soares Felipe
Resumo
O presente trabalho tem como objetivo esclarecer alguns pontos relativos diferena entre a Avaliao de Impacto Ambiental e o Estudo de Impacto Ambiental, conforme preconiza a
legislao vigente. Nos termos da lei 6.938/81, que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente, referidos institutos jurdicos so instrumentos para a consolidao da Poltica a que se alude.
Tendo em vista o relevo que o direito ambiental vem ganhando progressivamente, bem como a
importncia de se terem sedimentados os conceitos jurdicos ambientais, principalmente no que
pertine ao licenciamento ambiental, mister se faz um estudo abalizado sobre o tema, com o
intuito de contribuir para o crescimento doutrinrio do direito ambiental. A pesquisa apresentou-se bibliogrfica e documental, pura quanto tipologia, qualitativa quanto abordagem,
descritiva e exploratria quanto aos objetivos. Ocorre que, na doutrina e nos tribunais, muitas
vezes os dois termos so utilizados como sinnimos, quando na verdade no o so. Dessa forma,
muitas decises so prolatadas consignando o conceito equivocado. Estudo de Impacto Ambiental um dos elementos do processo de avaliao de impacto ambiental. Trata-se de execuo,
por equipe multidisciplinar, das tarefas tcnicas e cientficas destinadas a analisar, sistematicamente, as consequncias da implantao de um projeto no meio ambiente, por meio de mtodos
de Avaliao de Impacto Ambiental e tcnicas de previso dos impactos ambientais. J Avaliao
de Impacto Ambiental um instrumento de poltica ambiental, formado por um conjunto de
procedimentos capaz de assegurar, desde o incio do programa, que se faa um exame sistemtico dos impactos ambientais de uma ao proposta (projeto, programa, plano ou poltica) e de
suas alternativas, e que os resultados sejam apresentados ao pblico e aos responsveis pela
tomada de deciso, e por eles considerados. Portanto, no h que se confundir o estudo prvio
de impacto para fins de licenciamento, com a avaliao de Impacto Ambiental porque, quando
falamos no primeiro, estamos referindo-nos a um estudo pontual, muitas vezes nico, utilizado
para fins de obteno de uma licena ambiental. Neste caso, o estudo prvio e contempla as
probabilidades dos impactos. J no caso do segundo, ocorre uma avaliao constante dos impactos. um processo muito mais dinmico, no mais importante, contnuo e de maior preciso e

Advogado. Doutor e Mestre em Direito pela PUC/SP; Professor Associado IV, 40h/DE, da
Faculdade de Direito da Universidade Federal do Cear UFC; Professor do Curso de Psgraduao em Direito a nvel de Mestrado e Doutorado da Universidade Federal do Cear
UFC.
Advogado. Especialista em Direito Ambiental UNIFOR. Mestrando em Meio Ambiente e
Desenvolvimento pela Universidade Federal do Cear UFC .
Nomos: Revista do Programa de Ps-Graduao em Direito da UFC

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aferio, e que se registra constantemente, sendo importantssimo na manuteno do meio


ambiente ecologicamente equilibrado.
Palavras-chave
Avaliao de Impacto Ambiental; Estudo de Impacto Ambiental; Lei 6.938/81; Resoluo
CONAMA n 237/97; Licenciamento Ambiental. Estudos Ambientais.
Abstract
This paper aims to clarify some points concerning the difference between the Environmental Impact Assessment and Environmental Impact Study as recommended by current legislation. Under the law 6938/81, which established the National Environmental Policy referred to
legal institutions are instruments for the consolidation of the aforementioned policy. Given the
importance that environmental law has been gaining steadily, and the importance of taking
sedimented environmental legal concepts, especially in respect to environmental licensing is
required if an authoritative study on the subject, in order to contribute to doctrinal growth of
environmental law. The research was presented literature and documents, as the pure type, as
the qualitative approach as descriptive and exploratory goals. It turns out that the doctrine, and
courts, often the two terms are used interchangeably, when in fact they are not. Thus, many
decisions are handed down putting down the wrong concept. Environmental Impact Assessment is one of the elements of the environmental impact assessment. It is running, by a multidisciplinary team of scientific and technical tasks to examine systematically the consequences of
implementing a project on the environment through the EIA methods and techniques for forecasting environmental impacts. Already Environmental Impact Study is an environmental policy instrument, consisting of a set of procedures able to ensure from the beginning of the program, which will make a systematic examination of the environmental impacts of a proposed
action (project, program, plan or policy) and its alternatives, and the results are presented to the
public and those responsible for decision making, and they consider. Therefore, we should not
confuse the prior impact assessment for licensing purposes, the evaluation of environmental
impact. This is because when we first we are referring to a study spot, often only used for the
purpose of obtaining an environmental permit. In this case, the study is preliminary and reflects
the likelihood of impacts. In the case of the second, we have an ongoing assessment of the impacts. It is a much more dynamic, not more important, and still greater precision and measurement.
Keywords
Environmental Impact Assessment; Environmental Impact Study; Law 6938/81;
CONAMA Resolution No. 237/97; Environmental Licensing; Environmental Studies.

INTRODUO
O presente trabalho tem como escopo esclarecer, mediante exame da
legislao, da doutrina e da jurisprudncia, o conceito e as diferenas entre o
estudo prvio para fins de licenciamento ambiental e a avaliao de impacto
ambiental. Muita divergncia tem-se verificado tanto na doutrina, quanto em
julgados recentes, quando por vezes as expresses so utilizadas como sinnimas, quando na verdade no o so.
Tendo em vista o relevo que o direito ambiental ganha progressivamente, bem como a importncia de se terem sedimentados os conceitos jurdicos ambientais, principalmente no que pertine ao licenciamento ambiental,
imprescindvel sejam realizados estudos sobre o tema, com o intuito de contribuir para o crescimento doutrinrio do direito ambiental.
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Primeiramente, far-se- uma anlise da lei que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA), Lei 6.938/81, especialmente quanto criao por ela dos instrumentos de efetividade da Poltica a que se alude. Dentre esses institutos, destacam-se a avaliao de impacto ambiental e o estudo
de impacto ambiental, fazendo uma abordagem acerca do licenciamento
ambiental.
Em seguida, passa-se a analisar a natureza jurdica da licena ambiental, sendo incontestvel que a doutrina h muito diverge, havendo alguns
autores afirmado que a natureza de autorizao, na medida em que ato
meramente formal, pois desde que o interessado preencha os requisitos, dever a administrao pblica expedir a licena. H tambm uma corrente da
doutrina que entende que a natureza jurdica na verdade de licena mesmo.
No terceiro ponto, analisa-se inicialmente a validade das licenas ambientais, notadamente no que diz respeito ao que preconiza o art. 19 da Resoluo 237/97 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), bem
como caracterizao do que seja avaliao de impacto ambiental. Em seguida, analisam-se os estudos ambientais que foram previstos na Constituio
Federal de 1988, fazendo uma correlao com as previses das atividades
licenciveis de acordo com a Resoluo CONAMA 237/97, verificando, por
fim, o objeto principal do artigo, qual seja a anlise das diferenas entre o
estudo prvio para fins de licenciamento ambiental da avaliao de impacto
ambiental, observando, assim, todas as suas nuanas e peculiaridades.

1. LEI 6.938/81 E OS INSTITUTOS DE AVALIAO DO IMPACTO AMBIENTAL


A Lei Federal n 6.938/81, de 31 de agosto de 1981, estabeleceu a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, prevendo expressamente, em seu artigo 9, os instrumentos da Poltica
Nacional do Meio Ambiente, consignando dentre eles a avaliao de impacto
ambiental e o licenciamento ambiental.
O licenciamento ambiental previsto pela Lei 6938/81 definido pela
Resoluo CONAMA 237/97, em seu art. 1, I, como sendo o
[...] procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental
competente licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de empreendimentos, e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva e potencialmente poluidoras ou daqueles que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental, considerando as disposies legais e regulamentares e as normas aplicveis ao caso.

De acordo com a Resoluo a que se aludiu, o licenciamento ambiental


composto pelas seguintes licenas: licena prvia, licena de instalao e
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licena de operao. A licena prvia a concedida na fase preliminar do


planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localizao e
concepo, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos
bsicos e condicionantes a serem atendidos nas fases seguintes de sua implementao. A licena de instalao autoriza a instalao do empreendimento ou atividade de acordo com as especificaes constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e
demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante; a licena
de operao autoriza a operao da atividade ou empreendimento, aps a
verificao do efetivo cumprimento do que consta das licenas anteriores,
com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a
operao.
Fundamental manter-se em mente que o licenciamento ambiental,
no que pertine proteo dos recursos naturais disponveis, representa verdadeiro controle do Estado no desempenho da Poltica Nacional do Meio
Ambiente, sendo o momento oportuno em que os particulares comunicam e
submetem ao Poder Pblico o desenvolvimento de atividades que pretendam e exeram impacto sobre o meio ambiente.

2. NATUREZA JURDICA DA LICENA


Ocorre na doutrina nacional uma divergncia muito grande em relao natureza jurdica da licena ambiental. Jos Afonso da Silva entende
que a licena tem carter de autorizao, tendo em vista que, se o titular do
direito a ser exercido comprova o cumprimento dos requisitos para seu efetivo exerccio, no pode ser recusada, porque do preenchimento dos requisitos
nasce o direito licena.
Esse tambm o entendimento do Tribunal de Justia do Estado de
So Paulo, que analisou j a questo quando da avaliao da Lei 6938/81,
pronunciando-se assim (1996, p. 201):
O exame dessa lei revela que a licena em tela tem natureza jurdica de autorizao, tanto que o 1. de seu art. 10 fala em pedido de renovao de licena, indicando, assim, que se trata de
autorizao, pois, se fosse juridicamente licena, seria ato definitivo, sem necessidade de renovao.

Outros j entendem que a licena constitui natureza jurdica de licena


mesmo, como o caso de Toshio Mukai e Paulo Sirvinskas.
A despeito das duas correntes, entendemos ser mais coerente o entendimento de dis Milar (2004, p. 485 e 486): ele defende a tese da correo no
termo licena no caso ambiental, e responde questo da discricionariedade dessa forma:
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A resposta a to intrigante questionamento s pode ser satisfatoriamente encaminhada se nos convencermos de que, na realidade, no h atos inteiramente vinculados ou inteiramente discricionrios, mas uma situao de preponderncia, de maior ou
menor liberdade deliberativa do seu agente.
No caso do licenciamento ambiental, sem negar Administrao
a faculdade de juzos de valor sobre a compatibilidade do empreendimento ou atividade a planos e programas de governo,
sobre suas vantagens e desvantagens para o meio considerado
etc., importa enfatizar que o matiz que sobressai, aquele que lhe
d colorido especial, o da subordinao da manifestao administrativa ao requerimento do interessado, uma vez atendidos, claro, os pressupostos legais relacionados defesa do
meio ambiente e ao cumprimento da funo social da propriedade. Vale dizer, fundamentalmente a capacidade decisria da
Administrao resume-se ao reconhecimento formal de que os
requisitos ambientais para o exerccio da propriedade esto preenchidos.
No h se falar, portanto em equvoco do legislador na utilizao do vocbulo licena, j que disse exatamente o que queria
(lex tantum dixit quam voluit). O equvoco est em se pretender
identificar na licena ambiental, regida pelos princpios informadores do Direito do Ambiente, os mesmo traos que caracterizam a licena tradicional, modelada segundo cnon do Direito
Administrativo, nem sempre compatveis. O parentesco prximo no induz, portanto, consider-las irms gmeas.

A despeito dessa celeuma doutrinria, o importante se conservar em


mente que o licenciamento ambiental um complexo de vrias etapas que
formam um procedimento administrativo. Este deve ser elaborado de acordo
com os princpios do devido processo legal; da moralidade ambiental; legalidade ambiental; publicidade; finalidade ambiental; supremacia do interesse
difuso sobre o privado; indisponibilidade do interesse pblico.

3. DA VALIDADE DAS LICENAS E DA AVALIAO DOS IMPACTOS AMBIENTAIS


licena ambiental reserva-se uma estabilidade meramente temporal.
Sendo assim, se o empreendedor obedecer a todas as condicionantes constantes nas licenas recebidas, o Poder Pblico garante-lhe que, durante o
prazo de vigncia dela, nada mais ser exigido a ttulo de proteo ambiental.
Havendo, porm, violao ou inadequao de quaisquer condicionantes ou
normas legais; omisso ou falsa descrio de informaes relevantes que
subsidiaram a expedio da licena; ou supervenincia de graves riscos ambientais e de sade, o rgo ambiental competente, mediante deciso motivada, poder modificar, suspender ou cancelar uma licena expedida.
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Vejamos o que diz o art. 19 da Resoluo CONAMA 237:


Art. 19. O rgo ambiental competente, mediante deciso motivada, poder modificar os condicionantes e as medidas de controle e adequao, suspender ou cancelar uma licena expedida,
quando ocorrer:
I - violao ou inadequao de quaisquer condicionantes ou
normas legais.
II - omisso ou falsa descrio de informaes relevantes que
subsidiaram a expedio da licena.
III - supervenincia de graves riscos ambientais e de sade.

Cancelar significa em fazer cessar obras ou atividades consideradas


ilegais ou contrrias ao interesse pblico, uma vez que no pode haver direito ilegalidade.
Importante destacar que, ao que vimos, podemos perceber que a licena ambiental no est condicionada apenas ao estudo indicado, mas tambm
avaliao contnua dos impactos ambientais. Significa dizer que, mesmo
aps a sua expedio, ela pode ser modificada e, at, cancelada. Quanto melhor forem analisados os impactos ambientais de forma sistemtica, maiores
as chances de que a proteo ambiental seja efetivada.
Em sede judicial, documenta-se um importante posicionamento do
Tribunal Regional Federal da 5 Regio sobre o tema. Veja-se:
ADMINISTRATIVO - MANDADO DE SEGURANA AUTORIZAO DE DESMATAMENTO - RENOVAO INDEFERIMENTO - AO CIVIL PBLICA - LIMINAR.
1. Vencido o prazo de autorizao de desmatamento, no possui
o beneficirio direito adquirido renovao, ainda mais que,
podendo a Administrao revogar ou anular o ato, com maior
razo poder deixar de renovar o prazo de validade, por motivo
de convenincia e oportunidade, sem que gere malferimento a
direito do interessado.
2. No caso, os dois motivos esto mais do que caracterizados,
vista de ao civil pblica movida pelo MPF, visando a impedir
a derrubada da Mata Atlntica, cujo pedido de liminar especfico no sentido de que fossem paralisados os projetos de manejo
florestal no Municpio de Uma, no sendo concedida a medida
porque os planos estava extintos e no foram renovados.
3. Direito inexistente.
4. Apelao a que se nega provimento.
5. Sentena mantida.

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(AMS 96.01.49809-5/BA. Rel. Juiz Lindoval Marques de Brito,


Primeira Turma, DJ 07/12/1998, p. 141).

Assim, verifica-se que a licena ambiental tem prazo de validade, pode


ser renovada e revisada, o que caracteriza que ela pode ser cancelada se a
empresa ou a atividade licenciada estiver causando danos ambientais ou
prejuzos sade humana, ou ainda, se ela estiver em desacordo com as
normas ambientais. Significa dizer que, mesmo a licena usufruindo prazo de
validade, a administrao no obrigada a respeit-lo nos casos em que a
obra ou a atividade passe a causar danos ao meio ambiente.
Ademais, no tocante a sua renovao, segundo Edis Milar (2000, p.
135), a licena est, porm, sujeita a reviso, podendo ser suspensa e mesmo
cancelada, em caso de interesse pblico ou ilegalidade superveniente ou,
ainda, quando houver descumprimento dos requisitos preestabelecidos no
processo de licenciamento ambiental. importante frisar que no caso de ser
validamente revogada no resultar nenhum direito indenizao ao seu
titular.
Ainda segundo o autor, realmente, nada impede que possa a Administrao Pblica, mediante deciso motivada, fazer cessar obras ou atividades consideradas ilegais ou contrrias ao interesse pblico, j que no pode
haver direito ilegalidade.

3.1. Estudos ambientais


Sobre o licenciamento ambiental e os respectivos estudos pertinentes,
faz-se oportuno tecer alguns esclarecimentos. A Constituio Federal de 1988
(CF/88) prescreve, em seu art. 225, 1, IV, que:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
1 - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico:
[...]
IV - exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradao do meio
ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar
publicidade;

Como visto, o constituinte quis garantir que a instalao de determinadas atividades seja precedida de estudos que analisem os impactos gerados por essa atividade no meio ambiente. No que tange previso legal do
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licenciamento ambiental, tem-se a Lei Federal n 6.938/1981, que dispe sobre


a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao
e aplicao, e d outras providncias. A referida lei prescreve, no caput de seu
art. 10, que:
Art. 10. A construo, instalao, ampliao e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento de rgo estadual
competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente
SISNAMA , e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis IBAMA , em carter supletivo,
sem prejuzo de outras licenas exigveis.

No que diz respeito s normas e aos critrios para o licenciamento ambiental, a Lei n 6.938/1981 estabeleceu, em seu art. 8, que:
Art. 8. Compete ao CONAMA:
I - estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critrios
para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo
IBAMA;

Como observado, em virtude das peculiaridades tcnicas relativas aos


estudos integrantes do licenciamento ambiental, coube ao CONAMA estabelecer as normas e critrios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras. Nessa sistemtica, o CONAMA j editou diversas
Resolues, estabelecendo critrios e normas pertinentes ao licenciamento
ambiental, visando a atender s particularidades tcnicas das diversas atividades licenciveis.
Destarte, o CONAMA edita resolues de modo a conferir aos vrios
tipos de empreendimentos os critrios e estudos necessrios anlise dos
respectivos impactos. O CONAMA, por suas resolues, estabelece, com base
em critrios tcnicos, as espcies de estudos de impacto ambiental a serem
exigidos para determinada atividade.
Nessa exegese, verifica-se que a CF/88, ao exigir estudo prvio de impacto ambiental, prev o gnero, cujas espcies so definidas pelo
CONAMA, conforme estipula o art. 8 da Lei Federal n 6.938/1981. Vale dizer: visou o legislador constituinte a assegurar que, para instalao de obra
ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio
ambiente, fossem efetuados estudos prvios, sendo o Estudo de Impacto
Ambiental/Relatrio de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) e o Relatrio Ambiental Simplificado (RAS), por exemplo, espcies deste gnero. Interpretar que
o estudo prvio previsto no art. 225, 1, IV, da CF/88 sempre, e somente, o
EIA/RIMA, implica a negao da vigncia do prprio art. 8 da Lei 6.938/1981.
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Sobre a relevncia das particularidades tcnicas para escolha dos estudos


ambientais, assim ensina dis Milar (2004. p. 469):
Em decorrncia, tal experincia foi aproveitada pelo Conselho
Nacional do Meio Ambiente CONAMA, com vistas a regulamentar e conferir maior agilidade ao procedimento de AIA, do
que resultou, como vimos, na edio da Resoluo 237, de
19.12.1997, que, considerando as mais diversas designaes,
elencou, exemplificadamente, como espcies de estudos ambientais o Plano e Projeto de Controle Ambiental, o Relatrio Ambiental, o Relatrio Ambiental Preliminar, o Diagnstico Ambiental, o Plano de Manejo, o Plano de Recuperao de rea Degradada e a Anlise Preliminar de Risco.
Assim, estas outras modalidades de AIA, ou estudos ambientais,
no linguajar da Resoluo 237/97, se perfilam ao lado daquele a
que se convencionou chamar de Estudo de Impacto Ambiental e
respectivo Relatrio EIA/RIMA.

Significa isso que a modalidade de avaliao de impacto ambiental a


ser executada depender da significncia do impacto potencial do empreendimento. Cumpre destacar que tal premissa no implica a desnecessidade de
realizao de estudos e diagnsticos ambientais para a instalao das obras
ou atividades potencialmente poluidoras.
Alicerando que o tipo de estudo ambiental definido conforme a significncia do impacto ambiental do empreendimento, reza o pargrafo nico
do art. 3 da Resoluo CONAMA n 237/97, in verbis:
Art. 3. A licena ambiental para empreendimentos e atividades
consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradao do meio depender de prvio estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual se dar publicidade, garantida a realizao de audincias pblicas, quando couber, de acordo com a
regulamentao.
Pargrafo nico. O rgo ambiental competente, verificando
que a atividade ou empreendimento no potencialmente causador de significativa degradao do meio ambiente, definir os
estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento.

O licenciamento ambiental , antes de tudo, uma anlise tcnica dos


impactos ambientais gerados por determinado empreendimento, por isso os
critrios e normas para licenciamento so definidos pelo CONAMA, o qual
detm composio tcnica apta a definir os tipos de estudos necessrios a
cada tipo de empreendimento. justamente devido s peculiaridades do
licenciamento ambiental que o legislador, sabiamente, conferiu a um rgo
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com estrutura tcnica definir as normas e critrios do licenciamento ambiental.


Por sua vez, o pargrafo nico do artigo 3 da Resoluo CONAMA n
237/97 ratifica a validade dos procedimentos porque, como rgo ambiental
competente, verificou no existir significativa degradao ambiental e exigiu
os estudos ambientais que julgou pertinentes em conceito previsto no artigo
1, inciso III, da mesma Resoluo:
Art. 1. Para efeito desta Resoluo so adotadas as seguintes
definies:

[...]
III Estudos Ambientais: so todos e quaisquer estudos relativos
aos aspectos ambientais relacionados localizao, instalao,
operao e ampliao de uma atividade ou empreendimento,
apresentado como subsdio para a anlise da licena requerida,
tais como: relatrio ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatrio ambiental preliminar, diagnstico ambiental,
plano de manejo, plano de recuperao de rea degradada e
anlise preliminar de risco.

Como exemplos de estudos ambientais, destaquem-se, alm do o Estudo de Impacto Ambiental e o respectivo Relatrio de Impacto Ambiental
(EIA/RIMA), o Relatrio Ambiental Simplificado (RAS), o Estudo de Viabilidade Ambiental (EVA), o Estudo Ambiental Simplificado (EAS). Todos esses
estudos so espcies do gnero estudo ambiental. De acordo com a obra, o
seu grau de impacto, e o porte do empreendimento, o rgo competente
para o licenciamento ambiental definir atravs do seu corpo tcnico qual o
estudo que melhor se adqua.
Ainda de acordo com a Resoluo CONAMA 237/97 a que se alude, o
estudo ambiental dever ser elaborado por uma equipe multidisciplinar. A
sua importncia reside no fato de que, atravs dele, poder-se- obter um
diagnstico ambiental completo da rea objeto da obra ou empreendimento,
a fim de que possam ser adotadas as medidas ambientais cabveis para a manuteno do meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Alm desses estudos ambientais previstos no artigo citado, a Poltica
Nacional do Meio Ambiente tambm instituiu eficazes instrumentos de gesto ambiental como o zoneamento ambiental; o estabelecimento de padres
de qualidade ambiental; a avaliao de impactos ambientais; a educao ambiental; a criao de Unidades de Conservao; o licenciamento ambiental
propriamente dito, prvio, construo, instalao ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades que fazem uso de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, ou capazes, sob
qualquer forma, de causar degradao ambiental.
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3.2. Avaliao de Impacto Ambiental x Estudo de Impacto Ambiental


Inicialmente, cabe aqui distinguir estudo ambiental prvio para fins de
licenciamento ambiental e o instrumento Avaliao de Impactos Ambientais
(AIA), previsto no art. 9, III, da Lei 6.938/1981 (Lei da Poltica Nacional do
Meio Ambiente), in verbis:
Art 9. So instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente:
[...]
III - a avaliao de impactos ambientais;
IV - o licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;

A Avaliao de Impactos Ambientais (AIA) constitui um importante


marco na histria da legislao ambiental no Brasil, sendo o seu passo mais
importante e decisivo at ento. Caracteriza-se como um instrumento de
poltica ambiental, formado por um conjunto de procedimentos capazes de
assegurar, desde o incio do programa, que se faa um exame sistemtico dos
impactos ambientais de uma ao proposta (projeto, programa, plano ou
poltica) e de suas alternativas, e que os resultados sejam apresentados ao
pblico e aos responsveis pela tomada de deciso, e por eles considerados.
Segundo Sadler (1996, p. 113):
Mesmo em locais onde no est prevista na legislao ou em
procedimentos administrativos, a AIA tem sido aplicada por fora de exigncias de organismos internacionais como o Banco
Mundial que, desde 1989, adota uma poltica de avaliao ambiental. Esta poltica dos organismos internacionais foi responsvel pela realizao de numerosos estudos ambientais em pases
em desenvolvimento, induzindo-os adoo dos procedimentos de AIA em seus sistemas de proteo do meio ambiente. A
avaliao de impacto ambiental, como instrumento de deciso
na aprovao de projetos, atividades e mesmo polticas, leis,
planos e programas, encontra-se hoje disseminada amplamente
em todo o mundo, seja inserida no sistema de proteo do meio
ambiente de muitos pases (mais de uma centena), na forma de
leis ou procedimentos administrativos, seja pela atuao de organismos internacionais, dos quais dependem muito dos grandes projetos de infra-estrutura dos pases em desenvolvimento.
Considerados os procedimentos de mbito estadual (ou provincial) estimado em cerca de 200, o nmero total de jurisdies
em todo o mundo que adotam o processo de AIA.

Entende-se, dessa forma, a Avaliao de Impacto Ambiental como um


processo sistemtico que examina as consequncias ambientais de aes humanas, servindo para identificar, prever, avaliar e mitigar os efeitos relevanNomos: Revista do Programa de Ps-Graduao em Direito da UFC

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tes de ordem biofsica, social ou outros de projetos ou atividades antes que


decises importantes sejam tomadas.
J o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) um dos elementos do processo de avaliao de impacto ambiental. Trata-se de execuo, por equipe
multidisciplinar, das tarefas tcnicas e cientficas destinadas a analisar, sistematicamente, as consequncias da implantao de um projeto no meio ambiente, por meio de mtodos de AIA e tcnicas de previso dos impactos ambientais. O Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA), por sua vez, o documento que apresenta os resultados dos estudos tcnicos e cientficos de avaliao
de impacto ambiental, constituindo-se como documento do processo de avaliao de impacto ambiental, devendo esclarecer todos os elementos da proposta, de forma que possa ser divulgado e apreciado.
Nessa tica, o estudo inicial do licenciamento ambiental e a avaliao
de impactos ambientais so institutos distintos, embora se complementem.
Os estudos ambientais so modalidade, espcie, de avaliao de impacto
ambiental. Embora todo estudo ambiental inicial, tal como o EIA/RIMA, seja
uma espcie de avaliao de impacto ambiental, nem toda avaliao de impacto ambiental resume-se a um estudo ambiental.
A avaliao dos impactos ambientais de determinando empreendimento no se encerra com o estudo ambiental exigido no inicio do licenciamento. A avaliao de impactos ambientais um processo contnuo, tanto
que determinadas atividades submetem-se ao chamado monitoramento ambiental, caso, por exemplo, de atividades emissoras de efluentes. A prpria
validade temporria de uma licena ambiental, a qual tem que ser constantemente renovada, prova de que a avaliao de impactos ambientais um
instrumento dinmico, constante.
Se a avaliao de impactos ambientais no fosse um processo contnuo, ou seja, se a avaliao de todos os impactos, desde os factveis at os
inimaginveis, tivesse que ser encerrada no estudo inicial do processo de
licenciamento ambiental, no seria necessrio exigir a renovao de licenas
ambientais. As licenas seriam simplesmente emitidas com validade indefinida e a atuao dos rgos ambientais se resumiria a fiscalizar o cumprimento das condicionantes da licena, estipuladas conforme os impactos previstos no primeiro, e nico, estudo ambiental. Diferentemente de outras licenas administrativas, a licena ambiental sofre constante renovao justamente por conta do carter dinmico inerente avaliao de impactos ambientais. Sedimentando a importncia quanto distino destes instrumentos
da Poltica Nacional do Meio Ambiente, assim discorre Milar (2004. p. 429)
citando Antnio Inag de Assis Oliveira (Artigo: Avaliao de Impacto Ambiental x Estudo de Impacto Ambiental. Revista de Direito Ambiental. So Paulo: RT, n. 17, 2000, p. 141).
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Nunca demais insistir neste ponto, pois, existe uma certa tendncia entre os ambientalistas, inclusive autoridades, de confundir o instrumento da Poltica Nacional do Meio Ambiente
Avaliao de Impactos Ambientais (AIA) com uma ferramenta
do licenciamento ambiental denominada Estudo de Impacto
Ambiental (EIA), que vem prejudicando bastante que se extraia
do instrumental representado pelas tcnicas e metodologia de
AIA todas as teis conseqncias possveis.

Nada impede que sejam solicitados, por exemplo, estudos complementares visando a aferir impactos ambientais no estimados no estudo inicial do licenciamento ambiental. A avaliao dos impactos ambientais no
tem o condo de anular ou invalidar estudo anterior e, sim, complement-lo,
razo pela qual mesmo a realizao de estudo complementar no seria motivo para anulao de licenas concedidas. Trata-se de instrumentos complementares, tanto que a prpria Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente
apresenta a previso legal dos dois instrumentos.
Quanto possibilidade tcnica de detalhamento e especificidade dos
impactos ambientais no mbito do estudo ambiental inicial, merece realce a
lio de Luis Enrique Snchez, a seguir transcrita (2006. p. 285):
As dificuldades de prever impactos e as incertezas de previso
so inerentes ao processo de AIA. Da a importncia das medidas de gesto ambiental e da fase de acompanhamento do processo, capazes de detectar impactos no previstos e alertar para
a necessidade de medidas corretivas. Por outro lado, as previses, mesmo incertas, contribuem para a definio dos programas de gesto.

Nesse prisma, compreensvel que uma avaliao tcnica realizada


aps os estudos iniciais (EIA/RIMA, EVA e PCMAs), vale dizer, j na fase de
implantao do empreendimento, apresente maiores detalhes quanto aos
impactos ambientais do que um estudo realizado antes da implantao,
oportunidade em que se podia apenas estimar, em tese, os impactos ambientais do empreendimento que ainda viria a surgir.
Sedimentando essa explicao, tem-se o exposto em trecho da Instruo Tcnica n 297/08 4 CCR/MPF, in verbis:
O EIA trabalha com situaes hipotticas de impacto e risco ambientais, segundo uma avaliao do quadro ambiental existente
e da estimativa de modificaes provocadas pela futura insero
do empreendimento. Assim, o EIA uma ferramenta de construo de cenrios tcnicos e cientficos; um exerccio de devir,
de futuro. Mas no se pode esquecer que o EIA integra um processo muito mais amplo que a avaliao de impacto ambiental,
que no se encerra com a emisso da licena ambiental prvia.
[...]
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Durante a elaborao de um EIA, as informaes ainda apresentam um elevado nvel de generalidade que amplia consideravelmente o nvel de incerteza sobre as mudanas ambientais
previstas.

Isso no implica, contudo, que o EIA/RIMA e os demais estudos iniciais


citados sejam instrumentos incuos, necessariamente falhos; ao contrrio,
que deve ser ponderada a dinamicidade de um licenciamento ambiental para
a plena compreenso da anlise ambiental de determinado empreendimento.
Determinados impactos, convm esclarecer, somente so melhor identificados ao longo do processo de implantao e operao do empreendimento. Por essa razo, o licenciamento segmentado em trs etapas (prvia, instalao e operao) e tais licenas tm validade temporria. Na medida em
que ocorrem a renovaes das licenas, vo detalhando-se os impactos e
adotando-se medidas corretivas que se fizerem necessrias.
Isso no implica negao ao princpio ambiental da precauo, mas,
sim, que tal princpio deve ser devidamente compreendido. Nesse sentido,
segue lio de Paulo Affonso Leme Machado (2004, p. 56):
A implementao do princpio da precauo no tem por finalidade imobilizar as atividades humanas. No se trata da precauo que tudo impede ou que em tudo v catstrofes ou males. O
princpio da precauo visa durabilidade da sadia qualidade
de vida das geraes humanas e continuidade da natureza
existente no planeta.

Para deixar mais clara a diferena entre os dois institutos, permitimonos exibir os dados de um caso concreto.
Tome-se, como exemplo concreto, o que foi desenvolvido no Complexo Industrial e Porturio do Pecm (CIPP), Cear, tendo em vista o Masterplan para a instalao de diversos tipos de indstrias, tais como siderrgica, termeltrica, petroqumica.
Nesse panorama do CIPP, cumpre destacar que no foi desconsiderada a concluso da percia ambiental relativa necessidade de analisar os
efeitos cumulativos e sinrgicos no CIPP, notadamente quanto distribuio
e localizao dos empreendimentos individuais conforme a capacidade de
suporte ambiental da rea. Para tanto, foi elaborada uma Avaliao Ambiental Estratgica (AAE), submetida apreciao do Conselho Estadual do Meio
Ambiente (COEMA), em 23 de novembro de 2006, e aprovada de acordo com
a Resoluo COEMA n 35 (DOE 04/12/2006).
Sobre o instrumento denominado Avaliao Ambiental Estratgica
(AAE), assim discorre o manual elaborado pela Secretaria de Qualidade Am152

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biental nos Assentamentos Humanos do Ministrio do Meio Ambiente


(MMA/SQA) (2002, p. 13):
A contribuio para um processo de sustentabilidade, a gerao
de um contexto de deciso mais amplo e integrado com a proteo ambiental e a melhor capacidade de avaliao de impactos
cumulativos constituem os benefcios mais notveis da AAE, em
sua capacidade de instrumento de poltica ambiental. Alm do
mais, a AAE traz o benefcio de facilitar a avaliao individual
dos projetos implantados como resultado dos planos e programas que lhes deram origem.

H conflitos em termos do uso dos recursos e da proteo ambiental,


surgidos nas diferentes etapas de formulao de polticas pblicas e planejamento, deve-se responder e solucion-los por meio de um processo sequencial de entendimento e avaliao das consequncias ambientais de sua implementao. Foi nesse contexto que se desenvolveu a Avaliao Ambiental
Estratgica (AAE). Segundo o manual do MMA/SQA a que se aludiu, a AAE
, reconhecidamente, o instrumento de poltica ambiental adequado para
promover a articulao das vrias dimenses de uma dada poltica, um plano
ou um programa de desenvolvimento, permitir que se explicitem com clareza seus objetivos e as questes ambientais relacionadas sua implementao,
orientar os agentes envolvidos no processo e indicar os caminhos para sua
viabilizao econmica, social e ambiental, facilitando ainda a avaliao de
impactos cumulativos porventura resultantes das diversas aes a serem
desenvolvidas.
Na citada Avaliao Ambiental Estratgica (AAE), aprovada pelo Conselho Estadual do Meio Ambiente (COEMA), foi realizado o Zoneamento
Ambiental da rea, analisando a distribuio das obras e atividades em conformidade com os atributos ambientais do local.
Some-se a isso que os licenciamentos individuais dos empreendimentos situados no Complexo Industrial e Porturio do Pecm (CIPP), por meio
de seus diagnsticos, consideram os seus impactos cumulativos com os empreendimentos j existentes. Cumpre lembrar que todas as licenas ambientais, inclusive as individuais, tm prazo de validade temporrio, de modo
que, quando do pedido de renovao dessas licenas, so novamente analisados os efeitos cumulativos e sinrgicos de tais empreendimentos.
Ademais, a licena ambiental deve ser analisada conforme suas condicionantes. Nos licenciamentos individuais do caso concreto do Complexo
Industrial e Porturio de Pecm consta a seguinte condicionante: O empreendimento estar sujeito a eventuais adequaes decorrentes de proposies
contidas no Estudo de Impacto Ambiental (EIA) especfico a ser elaborado
para o Complexo Industrial e Porturio do Pecm;. A prpria condicionante
da licena prova cabal de que os licenciamentos ambientais individuais no
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desconsideram os impactos cumulativos com os demais empreendimentos.


Alm disso, refora a dinamicidade da Avaliao de Impacto Ambiental anteriormente evidenciada e que, portanto, o Estudo de Impacto Ambiental
(EIA/RIMA) do Complexo Industrial e Porturio do Pecm (CIPP) no suspende ou inviabiliza o licenciamento individual e, sim, o complementa.
Diante dos fatos e circunstncias ora apresentados, percebemos claramente que pode haver um procedimento de avaliao de impacto ambiental,
sem que haja sequer um procedimento de licenciamento ambiental em andamento. A Avaliao Ambiental Estratgica (AAE), no caso, versou sobre
uma avaliao geral, genrica, em acordo com a poltica pblica, e que inclusive efetuou um zoneamento ambiental, possibilitando que os licenciamentos
individuais j fossem instrudos com aquelas orientaes relativas a avaliao de impacto ambiental.

CONCLUSO
Da anlise dos institutos do Estudo de Impacto Ambiental e respectivo
Relatrio de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), bem como da Avaliao de
Impacto Ambiental (AIA), preconizados pelo art. 9 da Lei 6.983/81, conclumos que so institutos distintos, embora possam complementar-se, e geralmente o fazem.
Podemos concluir, assim, que to, ou mais, importante que a concesso da licena a respectiva renovao. Ora, se o Estudo de Impacto Ambiental e o respectivo Relatrio de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) so reconhecidamente dotados de algumas imprecises justificveis (tendo em vista
o momento anterior implantao do projeto), e se Avaliao de Impacto
Ambiental (AIA) continua sendo realizada ao longo do desenvolvimento do
projeto, obrigatoriamente deve haver uma ateno redobrada nas renovaes das licenas ambientais. Isso equivale a repetir que a renovao da licena no pode ser mera formalidade, com vista apenas a verificar o cumprimento das condicionantes previstas nas licenas ambientais. Deve servir,
principalmente, para rever as avaliaes de impacto anteriores. Tal procedimento, contudo, esbarra, dentre outros, em alguns gargalos, tais como deteriorao dos rgos ambientais, corpo tcnico insuficiente, ingerncia poltica.
Vimos ainda que pode haver avaliao de impacto ambiental fora do
processo de licenciamento, como ocorreu no caso da Avaliao Ambiental
Estratgica (AAE) do Complexo Industrial e Porturio do Pecm (CIPP), que
se apresenta como mais uma modalidade de avaliao de impactos ambientais (AIA), neste caso voltado para a apreciao de impactos ambientais decorrentes de polticas e planos de desenvolvimento.

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Em suma, a Avaliao de Impacto Ambiental (AIA) apresenta-se como


um processo constante, dinmico e complexo que, muitas vezes, prescinde
da existncia de licenciamentos ambientais, enquanto o estudo prvio para
fins de licenciamento (EIA) um procedimento mais pontual quando, quase
como regra, os impactos ambientais so verificados apenas em duas ocasies:
quando da emisso da primeira licena ou quando da sua renovao ou renovaes.
A ideia que o gestor ambiental trabalhe com os dois instrumentos de
modo que melhor possa analisar os impactos ambientais e gerir tanto o empreendimento quanto o meio ambiente. importante asseverar que os dois
institutos podem existir sozinhos, contudo geralmente vm conjugados,
complementando-se. No pode haver, contudo, a utilizao dos termos como
sinnimos, haja vista que, como provado, de maneira alguma o so.

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