Lus Roberto Barroso

Braslia, 6 de dezembro de 2010.

Exmo. Sr.
DR. OPHIR CAVALCANTE JR.
M.D. Presidente do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil

Excelentssimo Senhor Presidente:

Honrado com a designao para a Relatoria do Seminrio
sobre a Reforma Poltica, organizado pela Ordem dos Advogados do Brasil,
procurei produzir um documento capaz de atender ao legtimo anseio da
entidade, compartilhado pelos advogados em geral, de cooperar no esforo
permanente de aprimoramento das instituies democrticas. A deciso poltica
do Conselho Federal de empenhar a autoridade da OAB na superao do
imobilismo nessa matria merece registro e louvor.
As exposies e debates de altssimo nvel realizados nos
dias 16, 17 e 18 de novembro revelaram a existncia de forte consenso sobre os
principais problemas do sistema poltico brasileiro e suas graves conseqncias
para o pas. Houve, porm, um desacordo igualmente intenso acerca das
melhores opes de mudana. possvel afirmar que algumas propostas, como a
adoo da lista preordenada e do financiamento pblico de campanhas, foram
objeto de adeso quase unnime. Em outras matrias, porm, o sentimento
majoritrio se manifestou de forma difusa, de modo que foi inevitvel a
realizao de algumas escolhas fundamentadas, ora submetidas apreciao
desse Egrgio Conselho Federal.
Ao apresentar o resultado do trabalho, transmito a Vossa
Excelncia a expresso do meu apreo e da mais elevada considerao.
LUS ROBERTO BARROSO
Professor Titular da Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ
Doutor Livre-Docente pela UERJ
Mestre em Direito pela Yale Law School

Lus Roberto Barroso

A REFORMA POLTICA:
UMA PROPOSTA DE SISTEMA DE GOVERNO, ELEITORAL E
PARTIDRIO PARA O BRASIL

SUMRIO
I. INTRODUO
II. SISTEMA DE GOVERNO
1. Atenuao da hegemonia do Poder Executivo no sistema nacional de
separao dos Poderes
2. Reeleio e prazo de mandato do Presidente da Repblica
III. SISTEMA ELEITORAL
1. Sistema Distrital Misto
2. Sistema de lista fechada ou preordenada
IV. SISTEMA PARTIDRIO
1. Mecanismos para reduo da infidelidade e da pulverizao partidrias
2. Financiamento pblico de campanhas
V. CONCLUSO: SNTESE

DAS PROPOSTAS APRESENTADAS PELA

ORDEM

DOS

ADVOGADOS DO BRASIL

I. INTRODUO
1.

No momento em que comemora seus oitenta anos, a Ordem

dos Advogados do Brasil prope sociedade brasileira uma discusso abrangente

sobre os problemas do sistema poltico nacional e as possibilidades de reforma. O
seminrio realizado entre os dias 16 e 18 de novembro, que contou com a
participao de respeitadas lideranas polticas e expoentes da Cincia Social e
do Direito, teve por objetivo aproximar experincias e formar massa crtica para
dar suporte formulao de uma proposta concreta da entidade, a ser debatida no

Lus Roberto Barroso

espao pblico. A Ordem entende que o tema e a ocasio no poderiam ser mais
apropriados.
2.

inegvel o sucesso da experincia democrtica inaugurada

no Brasil a partir da Constituio de 1988. Ao longo desses mais de 20 anos, e

com especial intensidade na ltima dcada, o pas tem conseguido conciliar
estabilidade institucional, crescimento econmico e avano nos principais
indicadores sociais. Tais conquistas devem ser celebradas, mas no afastam a
importncia de uma reforma do sistema poltico, que recupere sua
representatividade e altere as condies estruturais que tm permitido desvios
diversos. Ao contrrio, o bom momento do pas propicia o ambiente adequado
para um debate verdadeiramente democrtico e para a efetivao das mudanas
necessrias.
3.

Vive-se no Brasil uma situao delicada, em que a atividade

poltica desprendeu-se da sociedade civil, deixando de represent-la e, no limite,

at de lhe servir. Quando isso ocorre, a poltica passa a ser um fim em si mesma,
um mundo parte, visto ora com indiferena, ora com desconfiana. Ao longo
dos anos, a ampla exposio das disfunes do financiamento eleitoral, das
relaes oblquas entre Executivo e parlamentares e do exerccio de cargos
pblicos para benefcio prprio trouxe uma onda de ceticismo que tem abatido a
cidadania e minado a capacidade de indignao e de reao. A observao de
cunho institucional e no tem por foco qualquer governo em particular.
4.

A verdade, contudo, que no h Estado democrtico sem

atividade poltica intensa e saudvel, nem tampouco sem parlamento atuante e

investido de credibilidade. preciso, portanto, reconstruir o contedo e a
imagem dos partidos e do Congresso, assim como exaltar a dignidade da poltica.
Polticos so recrutados na sociedade civil, isto , no mesmo ambiente de onde
saem todos os demais cidados. Se h especial incidncia de desvios no ambiente

Lus Roberto Barroso

da poltica, no se deve supor que esse fato decorra de circunstncias pessoais de

quem a ela se dedica. Todo ser humano traz em si o bem e o mal. A vida
civilizada e a tica procuram potencializar o bem e reprimir o mal. O sistema
poltico brasileiro, por vicissitudes diversas, tem funcionado s avessas: exacerba
os defeitos e inibe as virtudes.
5.

As idias que se seguem procuram inverter essa lgica,

tendo em vista a realizao de trs propsitos centrais:

(i) Fomentar a legitimidade democrtica do sistema poltico,
recuperando a identificao entre a sociedade civil e o conjunto de
representantes. Para tanto, necessrio conferir maior autenticidade programtica
aos partidos polticos e reduzir drasticamente o custo das campanhas, de modo a
conter a influncia do poder econmico no processo eleitoral e no exerccio dos
mandatos;
(ii) Assegurar a governabilidade, baseada em relaes
institucionalizadas entre os Poderes Executivo e Legislativo. Para alcanar esse
objetivo, a ideia criar mecanismos que facilitem a superao de crises
institucionais e a formao de maiorias de sustentao poltica do governo, com
predomnio dos partidos e no do poder atomizado de cada parlamentar;
(iii) Fomentar as virtudes republicanas1, tornando o debate
poltico mais programtico e menos clientelista e esvaziando a necessidade de
loteamento de rgos pblicos e de distribuio de cargos em troca de apoio
poltico. Para tanto, necessrio adotar medidas que afastem ou reduzam a

1

A expresso virtudes republicanas aqui utilizada para designar a preservao da

integridade pessoal dos agentes pblicos e a observncia de padres ticos de gesto da
coisa pblica, que levem promoo do interesse pblico, e no dos interesses particulares
dos governantes ou de terceiros identificados. Tais virtudes se expressam nos princpios
constitucionais da moralidade, da impessoalidade e da finalidade pblica na ao poltica e
administrativa. A expresso tambm freqentemente empregada, no debate poltico, para
denotar o exerccio consciente e ativo da cidadania.

Lus Roberto Barroso

influncia do poder econmico no processo eleitoral, dado que potencializa o

clientelismo. Na mesma linha, eliminar o poder de barganha individual de cada
parlamentar, gerador de mecanismos de troca de favores por votos.
6.

O Seminrio sobre a Reforma Poltica e a proposta dele

resultante foram organizados em trs grandes eixos temticos: I Sistema de

Governo; II Sistema Eleitoral; e III Sistema Partidrio. Dada a abrangncia
de tais matrias, cada um dos eixos foi dividido em dois painis mais especficos.
Cada painel contou com a participao de trs convidados, sendo um jurista, um
cientista poltico e um membro representativo da classe poltica. Ao final de cada
bloco, abriu-se aos Conselheiros Federais e demais convidados a oportunidade de
formular perguntas e contribuies ao debate.
7.

Os painis revelaram a existncia de relativo consenso no

diagnstico dos principais problemas do sistema poltico nacional. Por outro

lado, verificou-se grande desacordo em relao s medidas que devem ser
adotadas. Tal circunstncia imps a necessidade de escolhas fundamentadas, sob
pena de no se produzir contribuio efetiva. A Ordem dos Advogados do Brasil
no pretende ingressar no debate pblico por meio da enunciao de
generalidades, mas sim com propostas concretas.
8.

O presente relatrio consiste, justamente, em uma carta de

propostas, desenvolvidas com fundamento nas exposies e debates realizados

no mbito do seminrio, bem como em estudos anteriormente desenvolvidos por
alguns dos Conselhos Seccionais2 e pelo prprio Conselho Federal, notadamente
a Proposta de Reforma Poltica elaborada, em 2007, pelo Professor Fbio Konder
Comparato. Foram objeto de considerao, igualmente, as diversas contribuies

Encaminharam manifestaes escritas os Conselhos Seccionais do Cear e do Mato Grosso

do Sul.

Lus Roberto Barroso

encaminhadas por entidades representativas da sociedade civil, convidadas a

participar dos trabalhos3.
9.

Aps

essa

breve

introduo,

possvel

passar

propriamente enunciao objetiva das propostas submetidas apreciao desse

Conselho Federal.

II. SISTEMA DE GOVERNO

1. Atenuao da hegemonia do Poder Executivo no sistema nacional
de separao dos Poderes
10.

O primeiro eixo temtico foi inaugurado com o painel

dedicado a discutir a hegemonia presidencial no Brasil. Os trabalhos foram

presididos pelo Ministro Enrique Ricardo Lewandowski, tendo

falado o

Deputado Federal Michel Temer e os professores Argelina Figueiredo e Lus

Roberto Barroso.
11.

A posio da Ordem dos Advogados do Brasil pela

necessidade de atenuao da tradio brasileira de hegemonia presidencial4. Em

parte, tal objetivo pode ser alcanado sem a introduo de alteraes legislativas,
por meio do cumprimento efetivo da Constituio em questes envolvendo as
competncias do Executivo e o seu relacionamento com os demais Poderes. A

3

A Ordem dos Advogados do Brasil recebeu propostas e contribuies encaminhadas pelas

seguintes entidades, em ordem alfabtica: ANPM Associao Nacional dos Procuradores
Municipais, que encaminhou propostas e trs trabalhos doutrinrios de autoria do professor
Martnio MontAlverne Barreto Lima; ANPT Associao Nacional dos Procuradores do
Trabalho; PR Partido da Repblica; PRP Partido Republicano Progressista; e PSC
Partido Social Cristo. O Conselheiro Federal Mrio Lcio Quinto Soares encaminhou,
igualmente, sugestes escritas. Tambm foi utilizado projeto de reforma poltica desenvolvido
pelo Instituto Ideias, sob minha coordenao, publicado na Revista de Direito do Estado 3:287,
2006.
4

Sobre esse tema especfico e outros aspectos concernentes reforma poltica, v. Jos
Afonso da Silva, A Constituio brasileira e a reforma poltica, mimeografado.

Lus Roberto Barroso

ttulo de exemplo, em matria de medidas provisrias, necessrio que o

Congresso Nacional realize um controle mais ativo em relao aos requisitos
constitucionais de relevncia e urgncia, inclusive por meio do funcionamento
regular da Comisso Mista de Deputados e Senadores prevista no art. 62, 9, da
Carta5.
12.

O mesmo raciocnio vale para o disposto no art. 66, 4 e

6, da Constituio, que determinam a apreciao dos vetos do Chefe do Poder

Executivo no prazo de 30 dias, em sesso conjunta do Congresso Nacional, sob
pena de sobrestamento das demais votaes6. Apesar da redao taxativa dos
dispositivos em questo, a praxe tem sido a inrcia do Poder Legislativo,
havendo registro de vetos comunicados h mais de dez anos e ainda no
apreciados7. Na verdade, a deliberao determinada pela ordem constitucional
tem sido a exceo, e no a regra.
13.

Ainda em relao possibilidade de se produzir um

reequilbrio dos Poderes Executivo e Legislativo por meio da observncia estrita

da Constituio, convm destacar a exacerbao dos poderes presidenciais em
matria

oramentria.

prerrogativa

de

contingenciar

verbas

CF/88, art. 62: Em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica poder adotar
medidas provisrias, com fora de lei, devendo submet-las de imediato ao Congresso
Nacional. () 9 Caber comisso mista de Deputados e Senadores examinar as medidas
provisrias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sesso separada, pelo
plenrio de cada uma das Casas do Congresso Nacional. (Includo pela Emenda
Constitucional n 32, de 2001).
6

CF/88, art. 66: A Casa na qual tenha sido concluda a votao enviar o projeto de lei ao
Presidente da Repblica, que, aquiescendo, o sancionar. 1 - Se o Presidente da Repblica
considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrrio ao interesse pblico,
vet-lo- total ou parcialmente, no prazo de quinze dias teis, contados da data do
recebimento, e comunicar, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal
os motivos do veto. () 4 - O veto ser apreciado em sesso conjunta, dentro de trinta dias
a contar de seu recebimento, s podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos
Deputados e Senadores, em escrutnio secreto. () 6 Esgotado sem deliberao o prazo
estabelecido no 4, o veto ser colocado na ordem do dia da sesso imediata, sobrestadas
as demais proposies, at sua votao final. (Redao dada pela Emenda Constitucional n
32, de 2001).
7

Segundo dados da Cmara dos Deputados, encontram-se atualmente em tramitao, apenas

nessa Casa,1406 vetos. Na esmagadora maioria dos casos, o prazo constitucional para
apreciao j foi ultrapassado h meses ou mesmo anos.

Lus Roberto Barroso

indiscriminadamente e sem motivao converte-se em instrumento de presso e

moeda de troca em barganhas polticas, em detrimento das negociaes
institucionais e da construo de consensos genunos. A despeito de seus efeitos
negativos sobre a harmonia entre os Poderes e de esvaziar a eficcia da lei
oramentria, a prtica dos contingenciamentos no respaldada por qualquer
disposio constitucional ou legal expressa. A Ordem entende que o tema deve
ser submetido a ampla rediscusso8.
14.

Por fim, ingressando em domnio que exigiria mudanas

formais na ordem jurdica, postula-se, em primeiro lugar, uma reduo drstica

do nmero de cargos em comisso. Em segundo lugar, a Ordem defende um
redimensionamento do sistema presidencialista, buscando elementos no chamado
semipresidencialismo, praticado em pases como Portugal e Frana. O atual
sistema brasileiro concentra enormes poderes na figura pessoal do Presidente da
Repblica, mas no favorece a formao de maiorias de apoio estveis no
Congresso Nacional. Por conta disso, o Executivo se v obrigado a negociar
casuisticamente a aprovao de cada uma de suas propostas de governo, o que
prejudica a governabilidade e abre espao para barganhas polticas.
15.

Na frmula ora proposta, o Presidente da Repblica, eleito

de forma direta de acordo com as atuais regras constitucionais, continuaria a

titularizar a Chefia do Estado, ao mesmo tempo em que conservaria um conjunto
relevante de competncias polticas, destinadas a assegurar a sua participao
ativa nas grandes decises nacionais. Seria o caso, e.g., da competncia para
propor projetos de lei, comandar as Foras Armadas e nomear os membros dos
Tribunais Superiores e outras autoridades referidas na Constituio, dentre

8
Em linha de princpio, no se defende aqui a introduo do oramento vinculativo que talvez
dependesse de alteraes legislativas formais , mas sim uma frmula de equilbrio entre
Poderes, em que a no-execuo oramentria seja adequadamente motivada pelo Executivo,
expondo as razes pelas quais se entende necessrio descumprir o planejamento aprovado
pelo Congresso Nacional, aps um processo longo e custoso. Sobre o tema, v. Eduardo
Mendona, A constitucionalizao das finanas pblicas no Brasil Devido processo
oramentrio e democracia, 2010.

Lus Roberto Barroso

outras. J o Primeiro-Ministro ou Chefe de Gabinete, que seria indicado pelo

Presidente e dependeria de aprovao da maioria parlamentar, seria o Chefe da
Administrao Pblica, encarregando-se da conduo ordinria dos assuntos de
governo. O modelo proposto, portanto, no perde sua ndole presidencialista,
embora incorpore alguns aspectos relevantes do parlamentarismo.
16.

Com isso, espera-se promover um alinhamento autntico e

estvel entre o governo e a maioria parlamentar, promovendo a governabilidade

baseada em relaes republicanas. Ao mesmo tempo, preserva-se a figura de um
Presidente forte e representativo, inclusive por sua importncia no processo de
reconstruo democrtica do pas aps a experincia autoritria. O modelo
somente seria implementado aps o decurso de oito anos desde a sua aprovao,
de forma a minimizar a interferncia de interesses polticos imediatos na
conformao do novo sistema.
2. Reeleio e prazo de mandato do Presidente da Repblica
17.

Nesse painel, em que se discutiu a possibilidade de reeleio

para a Chefia do Poder Executivo e eventuais modelos alternativos, os

convidados foram o Senador Demstenes Torres e os professores Walter Costa
Porto e Gaudncio Torquato.
18.

No h consenso forte acerca da proibio da reeleio.

Embora a alterao constitucional que permitiu essa possibilidade seja objeto de

uma percepo crtica relevante, h quem entenda que a mudana intermitente do
modelo impede a institucionalizao do processo. Vale dizer: pior do que no ter
a frmula ideal ter regras que nunca se estabilizam.
19.

Ainda que mantida a reeleio, a Ordem dos Advogados do

Brasil sustenta a necessidade de modificao da regra que permite a reeleio do

Lus Roberto Barroso

Chefe do Poder Executivo, introduzida pela Emenda Constitucional n 16, de 4

de junho de 1997. Os pleitos realizados desde ento, nos trs nveis federativos,
tm demonstrado que o sistema atual afeta a capacidade de ao poltica do
governo no ano eleitoral e gera o risco de beneficiamento direto ou indireto do
candidato reeleio, inclusive por conta de fatores naturais e inevitveis, como
a exposio pessoal favorvel relacionada a aes do governo.
20.

Para

superar

esses

problemas,

considerando

os

inconvenientes da mutao intermitente de sistemas, a Ordem prope que seja

instituda a exigncia de desincompatibilizao do Chefe do Poder Executivo nos
seis meses anteriores ao pleito como requisito para a disputa da reeleio. Tal
providncia consistiria em uma extenso da regra de desincompatibilizao j
introduzida pela EC 16/97, que atualmente aplicvel apenas s hipteses em
que o detentor do mandato pretenda se candidatar a cargo eletivo diverso9.
III. SISTEMA ELEITORAL
1. Sistema distrital misto
21.

Os trabalhos do segundo eixo temtico, sob a Presidncia do

Ministro Carlos Ayres Britto, iniciaram-se com o painel dedicado ao sistema

eleitoral, que contou com a participao do Senador Pedro Simon e dos
professores Luiz Viana Queiroz e Jairo Nicolau.
22.

A Ordem dos Advogados do Brasil apia a introduo do

sistema distrital misto nas eleies para Deputado Federal, Deputado Estadual e
Vereador. Embora haja inmeras variantes do sistema que adotado em pases
como Alemanha e Japo , a Ordem prope inicialmente um modelo

9

CF/88, art. 14, 6: Para concorrerem a outros cargos, o Presidente da Repblica, os

Governadores de Estado e do Distrito Federal e os Prefeitos devem renunciar aos respectivos
mandatos at seis meses antes do pleito.

10

Lus Roberto Barroso

denominado distrital misto por superposio10. O tema justifica um breve

esclarecimento.
23.

O sistema distrital misto combina aspectos dos dois grandes

modelos eleitorais puros existentes: o majoritrio e o proporcional. Para o

componente majoritrio do sistema, a circunscrio (o Estado, por exemplo)
dividida em distritos eleitorais, em cujo mbito cada partido lanar um
candidato, sendo eleito um nico parlamentar por cada distrito. Para a dimenso
proporcional do modelo, cada partido apresenta uma lista fechada de candidatos.
O eleitor, assim, ter direito a dois votos: o primeiro no candidato de sua
preferncia no mbito do distrito; e o segundo, no partido poltico de sua
preferncia.
24.

Dessa forma, na composio da Cmara dos Deputados,

metade dos candidatos sero eleitos pelo voto distrital e a outra metade pelo voto
proporcional, de acordo com a votao de cada partido. O modelo
especificamente proposto misto de superposio caracteriza-se pela
independncia entre as frmulas majoritrias e proporcionais. O voto no
candidato eleito pelo sistema majoritrio no interfere na eleio proporcional,
tal como se houvesse duas eleies distintas. O objetivo do sistema promover a
conjugao de pontos positivos tanto do sistema majoritrio quanto do sistema
proporcional.
25.

Com efeito, o componente majoritrio da eleio distrital

aproxima o candidato do eleitor, aumentando sua representatividade e facilitando

o controle mais eficiente de sua atuao parlamentar. Mais importante ainda, o
sistema apresenta potencial para baratear sensivelmente o custo das eleies, uma

10

Outro sistema muito conhecido o distrital misto por correo, que vigora, por exemplo, na
Alemanha. Nesse pas, nas eleies para o Parlamento Federal (Bundestag), adota-se o
sistema misto de correo, em que ao eleitor so postos disposio dois votos, um para a
escolha de um dos candidatos no distrito (primeiro voto) e outro para a escolha de uma lista
partidria (segundo voto). Em linhas gerais, este segundo voto que ir determinar o nmero
de cadeiras ao qual cada partido far jus.

11

Lus Roberto Barroso

vez que as campanhas majoritrias ficariam restritas ao mbito de cada distrito. A

eventual municipalizao do pleito decorrente desse mecanismo compensada
pelo voto ideolgico ou programtico, que dado no partido, por meio do voto
proporcional.
2. Sistema de lista fechada ou preordenada
26.

O segundo painel do bloco teve por objeto os diferentes

sistemas de formao das listas partidrias, os quais definem, na prtica, a ordem

de eleio dos candidatos no sistemas de votao proporcional. Falaram o
Deputado Federal Miro Teixeira, o jurista Pedro Abramovay e o professor
Marcus Andr Mello.
27.

A posio da Ordem dos Advogados do Brasil pela

necessidade premente de se substituir o atual sistema de lista aberta, na verdade,

de lista desordenada, pelo sistema de lista preordenada. Antes de enunciar o
amplo conjunto de razes que motivam essa opo, convm fazer um breve
registro terico. Como se sabe, o sistema proporcional tem por objetivo
promover a distribuio dos mandatos legislativos segundo a representatividade
dos partidos existentes, de modo a que o Parlamento reflita, tanto quanto
possvel, o arranjo das foras polticas atuantes na sociedade. Em linha de
princpio, a votao obtida pelo partido que deve determinar o nmero de
cadeiras a que ele ter direito, as quais sero distribudas por entre seus
candidatos. H diversos sistemas para determinar a forma como se d essa
distribuio, dentre os quais dois se destacam.
28.

No escrutnio de lista desordenada ou aberta, tal como

praticado no Brasil, o eleitor tem a opo de votar no partido ou no candidato de

sua preferncia. De um jeito ou de outro, os votos sero computados para o
partido, servindo, inicialmente, para determinar a quantidade de mandatos

12

Lus Roberto Barroso

conquistados pela agremiao. Estabelecido esse nmero, sero considerados

eleitos os candidatos do partido que tenham recebido o maior nmero de votos
individuais, at que se complete o preenchimento das vagas.
29.

J no escrutnio de lista fechada, o eleitor vota em uma lista

de candidatos preordenada pelo partido, cujo contedo divulgado ao eleitor.

Apura-se o total de votos que a lista recebeu. O partido ocupar o percentual das
cadeiras correspondente ao percentual de votos obtidos pela lista partidria. Os
candidatos que ocupam os primeiros lugares na lista sero considerados eleitos
prioritariamente sobre os candidatos que ocupam posies posteriores.
30.

A ideia romntica de que a lista desordenada ou aberta

permite ao eleitor escolher de forma personalizada os candidatos que sero

eleitos simplesmente no corresponde realidade. Do ponto de vista estatstico,
menos de 10% dos parlamentares tm sido eleitos com base em sua votao
individual11. Os demais dependem da transferncia de votos obtidos por outros
candidatos de seu partido ou mesmo de outras agremiaes, como ocorre nas
coligaes partidrias. Como visto, todos os votos so computados, em primeiro
lugar, para os partidos, conferindo-lhes direito a determinado nmero de vagas.
A votao individual determina apenas a posio de cada candidato na lista
partidria. Embora essa circunstncia possa privilegiar pontualmente a vontade
popular sobretudo ao garantir a eleio de umas poucas figuras carismticas ,
a verdade que o sistema produz muito mais distores do que acertos.

11

Nas eleies de 2010, apenas 35 dos 513 Deputados Federais eleitos obtiveram votos
pessoais suficientes para superar o quociente partidrio. Isso equivale a apenas 6,8% do total.
Vale dizer: os 478 Deputados Federais restantes dependeram, em maior ou menor medida, da
transferncia de votos obtidos por outros candidatos do mesmo partido ou coligao para
garantir sua eleio. Os dados podem ser obtidos na pgina eletrnica do TSE e foram
divulgados em pgina eletrnica mantida pelo Jornal O Estado de So Paulo:
http://blogs.estadao.com.br/eduardo-reina/2010/11/09/so-68-dos-deputados-federais-forameleitos-sem-ajuda-de-puxador-de-voto. Acesso em 2 de dezembro de 2010.

13

Lus Roberto Barroso

31.

Na prtica, um candidato que obtenha um nmero expressivo

de votos pode conferir ao seu partido a prerrogativa de eleger outros

parlamentares, com votao pessoal baixa ou insignificante. Dada a limitao dos
mandatos disponveis, o efeito colateral a preterio de candidatos, de outros
partidos, com votao pessoal muito mais expressiva12. Com efeito, j se
tornaram comuns13 e, por vezes, folclricos14 os casos em que indivduos
com votao irrisria acabaram eleitos. Longe de constiturem incidncias
isoladas, tais situaes tm sido corriqueiras nas eleies proporcionais
realizadas no pas.
32.

O modelo estimula os partidos a lanar a candidatura de

personalidades carismticas, mesmo quando no apresentem afinidade com o

programa partidrio ou mesmo qualquer histrico de engajamento poltico. O
sucesso dessas pessoas pode alavancar a eleio de candidatos que defendam
orientaes polticas diversas ou mesmo opostas, atribuindo ao voto
consequncias que o eleitor medianamente informado no teria condies de
antever e com as quais, provavelmente, ele no concordaria15. O que se tem,

12

possvel identificar exemplos desse tipo de disfuno mesmo no perodo anterior

promulgao da Constituio de 1988, que no produziu alteraes profundas nas regras
bsicas do sistema eleitoral. Um exemplo histrico, especialmente emblemtico, envolveu o
advogado Marcelo Cerqueira. Aps ter exercido um mandato de Deputado Federal, entre 1979
e 1982, candidatou-se novamente em 1986, pelo Partido Socialista Brasileiro, para integrar a
Assembleia Nacional Constituinte. E embora tenha ficado entre os dez deputados mais votados
do Estado do Rio de Janeiro, acabou no sendo eleito pelo fato de o seu partido no ter
atingido o quociente eleitoral.
13

Vale citar um exemplo da referida distoro, retirado das Eleies de 2010 para Deputado
Federal: no Rio de Janeiro, houve um candidato eleito com 13.018 votos. No mesmo Estado,
um outro candidato com 72.352 votos no foi eleito, em razo do baixo desempenho global de
seu partido. A diferena entre as duas votaes supera os 500%. Situaes semelhantes
ocorreram em praticamente todos os Estados da Federao, confirmando que as opes
personalistas do eleitor no se refletem necessariamente no resultado das eleies.
14

As Eleies de 2002 produziram os casos mais extremos, amplamente noticiados. Na

ocasio, por conta da votao recorde obtida pelo candidato Enias, do Prona, outros cinco
candidatos do mesmo partido acabaram sendo eleitos com votao muito inferior ao quociente
eleitoral ento verificado no Estado de So Paulo. Quatro desses candidatos obtiveram menos
de 1000 votos nominais, tendo o menos votado obtido apenas 275 votos.
15

Um exemplo citado na exposio do jurista Pedro Abramovay ilustra a questo de forma

especialmente clara. mais do que provvel que a imensa maioria dos eleitores que votaram
no candidato Tiririca, eleito como o Deputado Federal mais votado do pas, no tivessem
conhecimento de que estariam ajudando a eleger tambm o candidato Protgenes Queiroz,

14

Lus Roberto Barroso

portanto, um sistema parcialmente aleatrio ou, o que pior, um sistema que

pode ser manipulado para a produo de resultados inteiramente desvinculados
da vontade que os eleitores pensam estar manifestando ao votar.
33.

Ademais, o sistema de lista aberta tem produzido uma outra

distoro extremamente grave. Por conta do regime atual, cada candidato

obrigado a fazer sua campanha individualmente, na medida em que precisa dos
votos pessoais para assegurar uma boa posio na lista partidria. Disso depende
sua chance real de ser eleito. Na verdade, os principais rivais de um candidato
passam a ser os seus companheiros de partido, especialmente os que apresentem
perfil semelhante, potencialmente atrativo para determinada faixa do eleitorado.
Tais candidatos travam, antes de tudo, uma disputa interna pela preferncia desse
segmento de eleitores. O embate programtico entre partidos fica em um distante
segundo plano.
34.

Como intuitivo, esse modelo aumenta exponencialmente o

custo das eleies, fazendo com que o poder econmico seja determinante para o
xito eleitoral. Com a exceo de celebridades ou de pessoas muito ricas que
estejam dispostas a empenhar seu prprio capital, os candidatos com chances
reais sero, como regra, aqueles que forem capazes de obter a maior quantidade
de recursos para investir em uma campanha massiva, sobretudo na mdia. A
necessidade de arrecadar recursos cria um verdadeiro mercado de financiamento
de campanhas, em que as doaes privadas podem ser condicionadas promessa
de favorecimentos posteriores. O interesse em ocultar essas doaes gera, por sua
vez, o famigerado caixa-dois. A rigor, mesmo doadores bem intencionados
podem ter interesse em no aparecer de forma ostensiva, a fim de evitar suspeitas

dada a existncia de coligao entre os respectivos partidos. No se trata de fazer um juzo de
valor, positivo ou negativo, sobre esses dois candidatos ou quaisquer dos demais. O que o
exemplo demonstra o fato de que o atual sistema eleitoral cria a possibilidade de que o eleitor
contribua, com o seu voto, para a eleio de candidatos com perfil inteiramente diverso ou
mesmo oposto ao do seu candidato de preferncia.

15

Lus Roberto Barroso

sobre suas futuras relaes institucionais com os mandatrios que venham a ser
eleitos.
35.

O sistema de lista desordenada exerce, portanto, um papel

central na reproduo dos desvios tradicionais do sistema poltico brasileiro. Da

a importncia de sua substituio. O sistema de lista fechada elimina a
competio entre candidatos do mesmo partido, que passam a se beneficiar
mutuamente. Isso permite que as campanhas sejam unificadas, reduzindo os
custos de forma drstica16 e quebrando a perversa lgica econmica do mercado
de financiamento eleitoral. Alm disso, o foco das campanhas naturalmente
deslocado para as diferenas programticas entre os partidos, privilegiando o
carter ideolgico das eleies e no mais as disputas pessoais. Por fim, o
fortalecimento dos partidos tende a facilitar a formao de maiorias polticas de
sustentao do Governo e institucionaliza as relaes de poder, ao diminuir a
possibilidade de barganha individual de apoio por cada parlamentar.
36.

O argumento que se costuma opor a esse sistema o risco de

dominao dos partidos pelas respectivas lideranas, reduzindo sua democracia

interna e dificultando o processo de renovao dos quadros. Sem entrar na
discusso sobre a existncia do chamado caciquismo j no modelo atual, os
eventuais inconvenientes da mudana parecem ser superados, com ampla
margem de sobra, pelos benefcios que se podem razoavelmente esperar. De
parte isso e sem prejuzo da possibilidade de se conceber mecanismos formais
para estimular a democracia interna dos partidos , a dinmica do sistema
obrigaria as lideranas a fazer concesses e buscar a formao de listas capazes
de disputar a preferncia popular e resistir critica dos partidos rivais, inclusive
para resguardar seu prprio interesse eleitoral.

16

bvio que continuar havendo estmulo promoo pessoal por parte de cada candidato,
inclusive por conta do interesse em obter destaque e alcanar posies de liderana na
estrutura partidria. A despeito disso, a competio entre candidatos do mesmo partido
minimizada de forma drstica, uma vez que deixa de constituir o fator determinante para a
eleio de um ou outro indivduo.

16

Lus Roberto Barroso

37.

Por todos esses motivos, a Ordem dos Advogados do Brasil

elege a adoo do escrutnio de lista preordenada como prioridade em sua

proposta de reforma poltica.

IV. SISTEMA PARTIDRIO

1. Mecanismos para reduo da infidelidade e da pulverizao
partidrias
38.

Os trabalhos do terceiro eixo temtico foram presididos pela

Ministra Crmen Lcia Antunes Rocha. O primeiro painel teve por objeto a
infidelidade partidria e a pulverizao dos partidos polticos, propondo-se aos
expositores que discutissem frmulas de atenuao. Falaram o Deputado Federal
Aldo Rebelo e os professores Cludio Pereira de Souza Neto e Andr Marenco.
39.

Em relao infidelidade partidria, a Ordem dos

Advogados do Brasil considera que as regras aplicveis s eleies proporcionais

que foram extradas da Constituio pelo Tribunal Superior Eleitoral, e
confirmadas pelo Supremo Tribunal Federal, so satisfatrias e devem ser
mantidas. Sem prejuzo disso, nada impede que o Poder Legislativo, observando
tais diretrizes, confira tratamento legal matria, notadamente para disciplinar as
hipteses excepcionais em que a troca de partido no deva ocasionar a perda de
mandato. Nessa mesma linha, possvel instituir uma janela para a troca livre de
partido ao final de cada legislatura, de modo a permitir que o detentor de
mandato possa concorrer a uma nova eleio por agremiao diversa.
40.

No que concerne ao problema da pulverizao dos partidos

polticos, a Ordem dos Advogados do Brasil apresenta duas alternativas, em

17

Lus Roberto Barroso

ordem de preferncia. A primeira seria a proibio de coligaes nas eleies

proporcionais, de modo a fazer com que a eleio de um parlamentar dependesse
da capacidade do seu partido de superar, autonomamente, o quociente eleitoral.
Esse modelo teria a vantagem de permitir a formao de blocos representativos
verdadeiramente autnticos. Isso pelo fato de que ficaria excluda a possibilidade
de transferncia de votos entre agremiaes diversas para efeito de superao do
quociente, prtica que tem permitido a sobrevivncia artificial de partidos
totalmente inexpressivos.
41.

A segunda opo seria a instituio de uma clusula de

desempenho, condicionando o funcionamento partidrio e o acesso pleno a

determinados benefcios como a participao paritria na repartio do Fundo
Partidrio e no tempo de propaganda eleitoral gratuita obteno, pelo partido,
de pelo menos 1% dos votos vlidos apurados nacionalmente na eleio para
Deputado Federal, distribudos por um tero dos Estados-membros. Na
verificao do atendimento a esse critrio seriam computados apenas os votos
dados ao prprio partido, desconsiderando-se eventuais coligaes.
42.

Veja-se que ambas as frmulas seriam substancialmente

menos restritivas do aquela decorrente do art. 13 da Lei n 9.096/95, que

condicionava o funcionamento partidrio obteno de 5% dos votos vlidos
apurados nacionalmente e de, no mnimo, 2% dos votos em 1/3 dos Estados17.

17

Lei n 9.096/95, art. 13: Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas
Legislativas para as quais tenha elegido representante, o partido que, em cada eleio para a
Cmara dos Deputados obtenha o apoio de, no mnimo, cinco por cento dos votos apurados,
no computados os brancos e os nulos, distribudos em, pelo menos, um tero dos Estados,
com um mnimo de dois por cento do total de cada um deles. Contudo, nas eleies anteriores
vigorava a norma transitria do artigo 57: No perodo entre o incio da prxima Legislatura e a
proclamao dos resultados da segunda eleio geral subseqente para a Cmara dos
Deputados, ser observado o seguinte: I - direito a funcionamento parlamentar ao partido com
registro definitivo de seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral at a data da publicao
desta Lei que, a partir de sua fundao tenha concorrido ou venha a concorrer s eleies
gerais para a Cmara dos Deputados, elegendo representante em duas eleies consecutivas:
a) na Cmara dos Deputados, toda vez que eleger representante em, no mnimo, cinco
Estados e obtiver um por cento dos votos apurados no Pas, no computados os brancos e os
nulos; b) nas Assemblias Legislativas e nas Cmaras de Vereadores, toda vez que, atendida
a exigncia do inciso anterior, eleger representante para a respectiva Casa e obtiver um total

18

Lus Roberto Barroso

Como se sabe, tal previso foi declarada inconstitucional pelo STF sob o
argumento de que impunha limitao excessiva e, portanto, irrazovel
possibilidade de representao formal das minorias18.
43.

A Ordem entende que os critrios ora propostos no

incorreriam na mesma crtica. A instituio de clusulas de desempenho com

requisitos at mais severos um mecanismo amplamente utilizado no Direito
comparado para conter a multiplicao de partidos, com prejuzos
governabilidade e prpria formao de um debate poltico consistente e
inteligvel19. Um partido que no seja capaz de obter a adeso de sequer 1% do
eleitorado no pode ser considerado representativo de um movimento poltico
nacional. O que no o impede de divulgar seus programas na tentativa de obter
novos adeptos, sobretudo em um ambiente de plena liberdade democrtica e
caracterizado pelo surgimento de formas de comunicao massificada de
baixssimo custo, especialmente no mbito da internet.
2. Financiamento pblico de campanhas
44.

O ltimo painel do seminrio foi dedicado ao tema do

financiamento pblico de campanhas. Falaram o Deputado Federal Jos Eduardo

Cardozo, o jurista Alexandre Kruel Jobim e o professor Lcio Renn.
45.

A Ordem dos Advogados do Brasil apia, em linha de

princpio, o financiamento exclusivamente pblico de campanhas. Tal sistema

pressupe necessariamente a adoo combinada do escrutnio por lista

de um por cento dos votos apurados na Circunscrio, no computados os brancos e os
nulos.
18

STF, DJ 30 mar. 2007, ADIn 1306/DF, Rel. Min. Marco Aurlio.

19

A ttulo de exemplo, assim na Espanha, que adota o sistema proporcional e a clusula de

barreira de 3% dos votos nacionais, e na Sucia, em que a clusula de barreira de 4%. Mas
muitos pases que adotam o sistema distrital ou o distrital misto tambm possuem clusula de
barreira. Na Alemanha, que possui um sistema distrital misto, exige-se do partido a obteno
de, no mnimo, 5% do total de votos nacionais, ou pelo menos, trs candidatos distritais.

19

Lus Roberto Barroso

preordenada, tanto pela necessidade de se reduzir drasticamente o custo das

campanhas, como para evitar que recursos do Errio financiem uma disputa
mercadolgica entre candidatos do mesmo partido. A posio da Ordem baseiase nos seguintes fundamentos.
46.

A conjugao de campanhas milionrias e financiamento

privado tem produzido resultados desastrosos para a autenticidade do processo

eleitoral e para a transparncia das relaes entre o Poder Pblico e os agentes
econmicos. Embora interligados, cada um desses problemas justifica um
comentrio especfico. Em primeiro lugar, as campanhas assumiram um custo
proibitivo, afastando da poltica os candidatos que no disponham dos recursos
necessrios. O financiamento exclusivamente pblico, combinado com a lista
preordenada, reduziria os custos e produziria um novo equilbrio na disputa
eleitoral, alm de favorecer a disputa ideolgica. Em segundo lugar, a influncia
dos agentes econmicos na arena parlamentar seria reduzida, afastando-se o risco
de que as doaes de campanha venham a se converter em favorecimentos
indevidos por parte do Poder Pblico.
47.

Contra essa proposta, dois argumentos de forte contedo

persuasivo costumam ser levantados: (i) o risco de perpetuao do caixa-dois e

de fraudes diversas; e (ii) o aumento da despesa pblica, e justamente para
financiar atividades que a populao enxerga com ceticismo. Um olhar atento
perceber, porm, que ambas as objees so superveis. Quanto ao primeiro
aspecto, preciso ter em conta que os desvios podero ocorrer, como j ocorrem,
mas o controle tender a ser muito mais eficaz. Com a limitao drstica do custo
das campanhas lcitas, a ilicitude ser mais facilmente detectvel e haver
interesse dos partidos na fiscalizao recproca.
48.

A segunda objeo refutada quando se constata o enorme

custo da corrupo. Tanto no sentido imaterial custo poltico e democrtico ,

20

Lus Roberto Barroso

dado o falseamento da representao popular, quanto no sentido puramente

contbil. No incomum que os financiadores privados condicionem suas
contribuies, especialmente as ocultas, obteno de vantagens indevidas,
beneficiando-se muitas vezes de licitaes viciadas e verbas oramentrias sem
controle adequado.
49.

Por fim, deve-se considerar, igualmente, que o Errio no

financiaria as atuais campanhas milionrias, mas sim um processo eleitoral bem

mais enxuto. Ainda assim, certo que o impacto oramentrio seria elevado.
Uma das propostas atualmente em discusso sugere que o montante de recursos a
ser transferido aos partidos seja calculado na base de R$ 7,00 (sete reais) por
eleitor inscrito. Considerando os nmeros das eleies de 2010, o custo total teria
ficado, portanto, na casa dos 950 milhes de reais20.
50.

Embora extremamente expressivo, esse valor deve ser

colocado em perspectiva. Estudo recente da FIESP Federao das Indstrias do

Estado de So Paulo, amplamente divulgado, sugere que o custo anual da
corrupo no Brasil varia entre 41,5 e 61,9 bilhes de reais21. Ainda que se trate
de uma estimativa e que seja difcil estimar o percentual da perda que poderia ser
evitado com o fim do atual mercado de financiamento eleitoral, parece bastante
realista assumir que os custos do sistema seriam justificados inclusive sob o
ponto de vista pragmtico.
51.

Por eventualidade, seria possvel discutir um modelo de

financiamento predominantemente pblico, admitindo-se doaes de pessoas

20

Segundo dados do Tribunal Superior Eleitoral, referentes s Eleies de 2010, o Brasil

possui 135.804.433 eleitores.
21

Ainda segundo o mesmo estudo, as perdas equivalem a um montante que varia entre 1,38%
e 2,3% do PIB. Caso a corrupo fosse reduzida a patamares comparveis aos dos pases
desenvolvidos, estima-se que o PIB per capita mdio no perodo de 1990 a 2008 teria sido
15,5% maior, subindo de US$ 7.954 para US$ 9.184. As informaes, baseadas em dados de
2008, podem ser consultadas em: http://www.dgabc.com.br/News/5810714/custo-dacorrupcao-no-brasil-chega-a-r$-69-bi-por-ano.aspx. Acesso em 28 de novembro de 2010.

21

Lus Roberto Barroso

fsicas, com limitao rigorosa de valores e fixao de um teto para os gastos por
campanha. Essa frmula adicionaria alguma complexidade ao processo de
fiscalizao a cargo da Justia Eleitoral ainda sensivelmente menor do que a se
observa no modelo atual , mas teria a vantagem de permitir o engajamento dos
cidados na poltica tambm pela forma de contribuies financeiras,
privilegiando a liberdade de expresso em sentido lato. A prevalecer essa opo,
o essencial que o montante admissvel de recursos privados no seja suficiente
para perpetuar as disfunes do sistema atual.

V. CONCLUSO:

SNTESE DAS PROPOSTAS APRESENTADAS PELA

ORDEM

DOS

ADVOGADOS DO BRASIL
52.

A seguir, em proposies objetivas, a sntese das propostas

apresentadas pela Ordem dos Advogados do Brasil, enunciadas em ordem de

prioridade, tendo por critrio o nvel de apoio obtido nos debates internos.
1. Adoo do sistema de lista partidria preordenada ou
fechada;
2. Financiamento pblico das campanhas eleitorais, ficando
aberta ao debate subsequente a possibilidade de
contribuies privadas de pessoas fsicas, com limite
mximo de contribuio por doador, bem como com
fixao de gasto mximo por campanha;
3. Fidelidade partidria, na linha j estabelecida por deciso
do Supremo Tribunal Federal, com a instituio de uma
janela de curto perodo para a mudana de partido
anteriormente cada eleio;
4. Proibio de coligaes nas eleies proporcionais ou
instituio de clusula de desempenho;

22

Lus Roberto Barroso

5. Adoo do sistema de voto distrital misto, segundo a

frmula descrita;
6. Atenuao do sistema presidencialista vigente no Brasil,
com

introduo

de

elementos

do

chamado

semipresidencialismo.
Este o relatrio que submeto elevada considerao do
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil.
Braslia, 6 de dezembro de 2010.
LUS ROBERTO BARROSO

23