PRINC IPIOS DE LA CONSTITUCION DE LA

REPUBlICA FEDERAL DE ALEMANIA

Historia , desarrollo y desafos del presente

DIl. GEORG W ALTNER 1

ADVERTENCIA PREVIA

Permtaseme hacer unas advertencias previas a mi exposicin, En primer lugar quiero dejar establecido lo siguiente:
No quiero ni puedo afinnar que la Repblica Federal Alemana tenga la mejor Constitucin que quepa pensarse, y que
pueda recomendarse sin reservas a toda.~ las dems naciones. Me es claro que las circunstancias y concepciones
histricas, geogrficas, sociales, sociolgicas y polticas son
en los distintos Estados de la tierra tan fundamentalm ente
distintos, que no procede dar recetas patentadas.
Por otra. parte quiero consignar sin dejar lugar a dudas:
La Ley Fundamental de 23 de mayo de 1949 para la Repblica Federal de Alemania es la Constitucin ms libertaria que jams haya tenido el pueblo alemn. Con dicha
Constitucin ha sido posible a nuestro Estado salir del aislamiento luego del derrumbe del Tercer Reich y volver al
Crculo de los Estados que han podido concretar un alto
grado de libertad ciudadana , de bienestar econmico y de
seguridad social.
y eJIo ha sido posible, no obstante que nuestra Constitucin, dada la divisin de Alemania, fue concebida originariaI Traduccin del alemn por Enrique Aimone Cibson, profesor de
la Universidad Cat61ica de Valpara so.

71

mente tan slo como provisoria, y que por igual motivo no se

denomin Constitucin, sino tan slo Ley Fundamental.
Tampoco quiero ni enfrentar, ni comparar, ni siquiera
valorar esta Constitucin alemana con la Constitucin chi
lena, que el pueblo de Chile aprobara el Il de septiembre
de 1980 por una mayora superior a los dos tercios de los
votantes.
Con la promulgacin de la nueva Constitucin chilena ,
mi situacin es, con seguridad, distinta de aquella en que se
encontraba mi anlerior jefe, el eotonces Ministro de l Interior
del Estado Libre de Baviera, Dr. Bruno Merlc, cuando l
tuviera, en agosto de 1974, la oportunidad de hablarles
acerca del derecho constitucional alemn.
Por eUo, luego de referirme esquemticamente a los
principios esenciales de la Constitucin de la Repblica
Federal Alemana, abordar algunos de tos problemas que
hoy enfrentan la realidad constitucional y la realidad social
alemana, los q ue nos obligan a repensar y a sondear tambin las normas constitucionales, debido a los cambios que
ha habido en nuestra circunstancia.
Una Constitucin se transforma en papel impreso o en
mero ordenamiento de negocios para los rganos estatales
si el pueblo no la realiza y no convive con ella, y si no se
vuelve a insuflar vida en sus formulaciones fundamentales.
Una Constitucin es algo vivo ; exige reformas; una Constitucin pennanece en el plano de la discusin: las 35 reformas
constitucionales desde el 23 de mayo de 1949 son una prueba
do ello.
Constituye una importante tarea de la ciencla y de la
doctri na no dejar que la Constitucin sea simplemente un
abstracto logro del pensamiento, sino darle impulsos de
vida; iluminarla desde el punto de vista de los cambios de
hecho; descubrir lo que permanece encubierto. y modificarla,
suprimiendo todo aquello que no sea compatible con su
idea global.

72

1.

HISTORIA

El solo hecho de que yo intentara aunque fuera tan s610

esquematizar la historia de la Ley Fundamental, rebasara
el marco de esta conferencia. No obstante, mc parece necesario, para la comprensin del espritu de la Ley Fundamental, recalcar brevemente el trasfondo hist6rico.
En 1945 termin para Alemania la guerra total con una
capitulacin total. Todo el aparato estatal se derrumb.
Todo poder estatal pas a manos de las fuerzas de ocupacin.
El l' de julio de 1948, cuando los 3 gobernadores militares de Occidente facultaron a los Jefes de Gobierno de los
11 Estados que ya se habian constituido, para convocar a
una Asamblea Constituyente, denominada Consejo Parlamentario, compuesto de 65 delegados, presidido por el Dr.
Konrad Adenauer, los hombres estaban an bajo la impresin directa de la vivencia de las consecuencias de esta
catstrofe, de un estado que:
haba reducido el valor del individuo respecto del signifi cado de las funciones que a l tocaran en la sociedad;
de un Estado que no toleraoo oposicin a sus formulaciones de fines polticos, y que respondia a toda contradiccin con un aniquilamiento moral y aun fsico;
de un Estado que haba apreciado el poder ms que el
Derecho, y que consideraba la violencia como un medio
legtimo, y
de un Estado que no reconoca defensa - judicial o de
otro tipo- contra el poder que ejerca.
Esta impresin qued manifiesta en el Prembulo a la
Ley Fundamental. El expresa:
En la conciencia tk SU responsabili@d frente a
Dios y a loa hombres, e imbuido de la voluntad

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de perseverar su unidad nacional y estatal !I de

servir como miembro con iguales derechos en una
Europa unida a la paz del mundo, el pueblo

akm4n Iw .. .
A fin de dar a la vida estatal una nueva ordenacin, por un tiempo de transicin, gracias a su
potestad constituyente, ha aprObado esta Ley
Fundamental de la Repblica Federal de Alemania.
Ha actuado tambin por aquellos alemanes a
quienes fuera negada su partICipacin.
El pueblo alemn en su conjunto es invitado a
tenninar de plasmar, en lihre determinacin, la
unidad y la libertad de Alemania.

Entonces haba, en lo esencial, un amplio consenso. Hoy

cUa la discusin de problemas esenciales es determinada

cada vez con mayor fuerza por una generacin que creci6
en los aos de la reconstruccin, que no fue afectada por
la historia de antes de 1945, es decir, de una generacin
para la cual la libertad , tan esforzadamente lograda, se da
por entendida.

U. PRINCIPIOS DE LA CONSTITUCLON DE LA REPUBLICA

FEDERAL ALEMANA
1.

REUClON ENT RE CIUDADANO Y ESTADO ( LISTADO OE LOS

DERECHOS FlINOAME""'ALES y DI': LAS LIBERTADES )

El Primer Canciller de Alemania Federal , el Dr. 1(onrad

Adenauer, dijo, en su primera exposici6n gubernativa, el
20 de Jieptiembre de 1949:
Tenemo.r ante todo de IIUeoo la proteccJ6n (J lo!
derechos de lo. personalidad . ..
Estos bienes: proteccin juridica, garantas de la
libertad personal, de que furamos privados por

74

tanto tiempo, son tan valiosos que hace que nos

podamos alegrar, a pesar de tanto que nos faha,
de volver a poseer e.~tos derechos de la persona
lidad.

Este reconocimiento fundamenta l da su sello a la Ley.

Dadas las dolorosas experiencias del pasado, los padres
de la Constitucin colocaron al hombre en el punto central
de sus reflexiones poltico-constitucionales.
La versin constitucional empieza, por eJlD, no slo con
la descripcin .Jc la forma de Estado, sino con los dere(lhos
fundamentales del individua.
La dJgnidad del hombre es inviddble. Su respeto
un deber eh todo poder

'1 proteccin c:on.rttuyen

."atol.

Este fundamento del accionar estatal, fonnulado como

derecho bisico, es el arto 1' , inc. 19 de nuestra Constitucin.
Tal principio gua provee al orden constitucional con un
listado de derechos fundamentales de la libertad, tanto poltica como personal, que no tienen tan slo la significacin
de formulaciones programticas, y de estar a disposicin
del legislador, sino que ms bien vincular inmediatamente a
la funcin legislativa, a la ejecutiva y a la jurisprudencia.
El listado de derechos bsicos de la Ley Fundamental, por
lo dems, excede al listado de los derechos humanos aprobados en la Convencin Europea paro la Proteccin de los
Derechos Humanos y las Libertades Bsicas de 1952.
Los derechos fundamenta les dieron un claro no a toda
clase de totalitarismo y un claro s a la libertad individual
en una sociedad libre y al pluralismo en la sociedad.
Los derechos generales de libertad, como los derechos
a la vida y a la integridad personal, a In libertad personal, a
las libertades religiosas y de conciencia, a la inviolabilidad
del hogar, la garanta de la inviolabilidad pos.tal y telegr.
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fca, provistas de una proteccin jurdica integral, aseguran

la esfera de la libertad personal como jams antes ocurriera
en la historia de Alemania.
Asimismo, el derecho fundamental al libre desarrollo de
la personalidad, el derecho a la libre accin, el derecho a la
libre eleccin de profesin, el derecho del libre desplazamiento personal y por llimo los derechos de propiedad y
a la libre contratacin, crearon las bases para el rendimiento
personal y de tal manera tambin para el satisfactorio desarrollo de nuestra economa.
Tales decisiones fundamentales - conjuntamente con la
igualdad general frente a la ley y el encargo oonstitucionaJ
de velar por la seguridad y la poltica sociales- contribuyeron tambin grandemente a la paz social en nuestro pas.
Contribuyeron a garantizar la participacin pOlItica los
derechos de libertad de opinin y de prensa, el derecho de
reunirse pblicamente y el derecho a fundar partidos, como
asimismo el derecho a participar en elecciones libres y secretas a nivel de la Federacin, de los Estados federales y
de las distintas corporaciones a nivel comunal.
La especial activacin de los derechos fundamentales en
nuestra Constitucin es tambin la raron que explica la relativa popularidad de la Ley Fundamental, popularidad a
la que, por ejemplo, jams pudo llegar la Constitucin Republicana de Weimar de 1919.

Z.

ESTAOO DE DERECHO Y CONTROL

Los mencionados derechos constitucionales seran bellas pero vaclas frmulas si no fueran aplicables, Por ello, la
Constitucin garantiza en su art. 19, inc. 49, una completa

garanta jurdica,
Todo aquel que alegue que, a travs del poder pblico,
del Estado, o de otras instituciones, se le hayan violado
sus derechos, sea por acciones de soberana o en el campo

76

de acciones soberanas, puede emprender el camino para

obtener una conslatacin judicial al respeclo.
El sislcma de proteccin jurdica ha sido construido en
fono a inlegral. El ciudadano dispone, en el mbito de las
jurisdicciones administrativa, previsional, social y financiera, como asimismo en la jurisdiccin ordinaria, de numerosas
y diferenciadas posibilidades de accionar. Y vaya un dalo
para concretar la estimacin: en la Repblica Federal de
Alemania hay alrededor de 16.600 jueces.
El sistema de proteccin jurdica no tip.ne vacos, y e...:
perfecto. Algunos opinan: demasiado perfecto. As, existe la
opinin de que se planteara la necesidad de revisar, en el
inters de la seguridad jurdica y de la economa adminis.
trativa, la pluralidad de instancias posibles para cada caso
particular.
Al mismo tiempo, cada ciudadano tiene la posibilid.'\d
de negar, a travs de una queja constitucional, ante el Tribunal Constitucional, mximo juzgador en cuestiones Cons
titucionales, alegando que sus derechos fundamentales han
sido lesionados por un acto de la legislacin, de la jurisprudencia o de la administracin.
Permtaseme entrar en este aspecto, adelantando algunos puntos que sern objeto de la tercera parte de mi expo
sicin.
Nadie que critique estos puntos querr limitar la garanta del derecho establecido por la Constitucin. El trmino estado de los recursos jurdicos slo quiere preguntarse
en qu grado se puede sostener que la pluralidad de instancias est realmente exigida por los intereses de la justicia, y en qu grado se podra propiciar, en el inters de
la seguridad jurdica y de la economa de la administracin,
una reduccin de tales recursos.
Deseo explicar esto a la luz de UD sencillo ejemplo: Al
denegarse, pongamos por caso, un penoiso de edificacin ; la
pr6xima instancia administrativa examina en primer lugar
77

la procedencia jurdica y material de una resolucin de

autoridad. En el caso de no obtener xito, los afectados tienen frente a s an tres instancias judiciales: el tribunal
adrninL5trativo, el tribunal administrativo de apelacin y el
tribunal administrativo federal. Ello sign ifica, sin embargo,
adems, que recin entre 3 a 7 aos despus de la resolucin de autoridad se habr resuelto al respecto con eficacia
de cosa juzgada.
En todo caso, es preciso ser cauteloso respecto de las
opiniones crticas y de las proposiciones de reforma, ya que
es preciso no destruir la confianza de los ciudadanos en los
tribunales independientes. Existen prejuicios, no obstante, y
ello por el hecho que los tribunales, en el caso dc procesos
grandes, que provocan, naturalmente, expectacin pblica,
pienso, por ejemplo, en el proceso relativo al aeropuerto
de Munich, con miles de demandantes, o a los procesos Jlaa..
der-Meinhof-, tienen ocasionalmente dificultades para abordar la materia procesal con normas de procedimiento, las
que slo bajo determinadas condiciones se adecuan a tales
investigaciones.
3.

DEMOCRACIA ''PROTEGIDA''

Los derechos de libertad de la Ley Fundamental que acabamos de esbozar, especialmente en cuanto afectan a la
actividad del ciudadano como miembro de la comunidad,
no deben ser entendidos en el sentido de un liberalismo valorativamentc neutral.
La Ley Fundamental reposa sobre una jerarquia de
valores obligatoria: la jerarqua valriea de la democracia
liberal. A ella perteneceu:
la soberana popular
la divisin de poderes
la responsabilidad d el gobierno
la legalidad d e la administracin

78

- la independencia de los tribunales

- el principio de la mayora y la igualdad de oportunidades para todos los partidos pollticos, con el derecho, con~ti
tucionalmente establecido, para formar y e jercer una oposicin.
En consecuencia, la Ley Fundamental no garantiza ni
tolera aquellas actividades polticas que tengan por objetivo
la eliminacin del ordenamiento fundamental d emocrtico
liberal. El principio se denomina democracia tan sdlo para
demcratas, o ninguoo libertad para los enemigos de la
libertad.
La Ley Fundamental se distingue con ello notoriamente de la Constitucin de Weimar, la que se agotaba en regulaciones formalistas. Tal relativismo valrico, q ue acepta
todo aquello aun cuando sea tan slo resultado del principio de las mayoras, conduce tarde o temprano al suicid io
de la democracia. Esta doctrina fue tomada por la Ley Fundamental dc la historia del nacionalsocialismo, el que agradeci su llegada al poder, no en ltimo lu gar, a la debilidad
de una democracia mal entendida.
Por ello, para el caso extremo de una amenaza al ordenamiento fundamental demcrata-liberal, la Ley Fundamental contempla tambin la posibilidad de una prohihicin
de partidos o de una restriccin dc derechos fundamentale:>,
decisin que compete al Tribunal Const itucional, que es la
instancia alemana superior para cuestiones constitucionalcs.
En consecuencia, la Ley Fundamental tom una decisin en favor de una democracia asegurada o. expresado de
otra manera, por una democracia protegida.
En mi opinin, constituye una expresin de estabilidad
de nuestro ordenamiento bsico liberal-democrtico el hecho de que hasta ahora haya habido tan slo dos procesos
de prohibicin de partidos: en 1952 se prohibi el Partido
Socialista Imperial, de orientacin extremista de derecha, y
79

en 1956 el Partido Comunista alemn. Hasta la fecha DO

ha habido ninguna privaci6n judicial de derechos funda mentales.
Este pequeo nmero de procesos ha conducido ocasionalmente a la siguiente interpretaci6n : la posibilidad de
prohibir un partido ha tenido, en la Alemania de postguerra,
un sentido de protecd6n d e la evoluci6n en ciernes, pero,
a la larga, sera incompatible con los principios democrticos.
Al respecto puede decirse tan s610 lo siguiente: D esde
la comp rensi6n demcrata fundam ental es sin duda ms
simptico q ue un partido que viole la Constituci6n sea descartado de la vida poltica por la decisi6n de los ciudadanos
en las urnas, que por un proceso de prohibicin a cargo del
Tribunal Constitucional. Se trata de un signo de conciencia
y de fuerza de una democracia liberal.
El extremismo de derecha y de izquierda -y ello puede
ser comprobado con mxima satisfaccin- ha obtenido hasta
ahora, por parte d el ciudadano, un prstino rechazo. Como
prueba de lo dicho, vayan las cifras de la ltima eleccin del
Parlamento Federal:
DKP

0,3%

Nl'O

0,31

_ ............. Parndo Europeo de Trabajadores

Otros

- '-----Federacin Comunista de Alemania

Occidental claramente bajo 0,1$

rnu/csv ... 44,5$

FDP

SPD

42,9; otros 2,OS

10,6%

El xito que hasta ahora ha tenido el poder de convencimiento de las fuerzas democrticas en el debate poltico
no es, no obstante, raz6n para cuestionar en s el principio
de la democmeia protegida por su instrumentario jurdico,
80

y para dejar al libre juego de las fu erzas sociales la deter

minacin de cmo se forma y se organiza la voluntad pol
tica. Los principios fundamentales deben ser decididamente
defendidos, por Jos medios que el ordenamiento jurdico
permite, contra todo ataque. Quien trabaje en este plano
con el argumento de la tolerancia poltica - la que es, sin
duda, junto con la neutralidad de la concepcin del mundo
un elemento esencial de la democracia liberal - desprecia el
instinto natural de conservacin de la democracia y relati
viza la fe en los valores fundamentales inviolables de la
Constitucin.
Ello queda especialmente demostrado en el caso de la
exclusin de miembros de partidos y organizaciones anticonstitucionales, es decir, de enemigos de la Constitucin,
del derecho a ingresar a los servicios pblicos.
Una democracia liberal protegida debe evitar que sus
enemigos se infiltren en sus instituciones, que penetren en
los servicios pblicos, que horaden el Estado por dentro,
y que destruyan la confianza del ciudadano, el que sabe que
la administracin orienta su accin conforme al derecho y
a la ley. En el servicio pblico, por tanto, deben trabajar
tan slo aquellos que se declaran irrcstrictamente en favor
del ordenamiento fundam ental. Las dudas fundad as en tal
confianza deben llevar a la negativa de la correspondiente
solicirud de ingreso. Tal posicin ha sido calificada, especialmente por fuerzas de extrema izquierda, como una improcedente prohibicin de ejercicio profesional. Desafortunadamente, tal trmino, improcedente por lo dems, ha sido
aceptado en las discusiones de algunos sindicatos y, acdticamente, lo han aceptado tambin amplios sectores de los
medios informativos alemanes. Ello ha llevado, sobre todo
en el exterior, a consecuencias negativas respecto del enjuiciamiento de las condiciones democrticas y estatales de la
Repblica Federal de Alemania: El fue criticado vorazmente no slo por los Estados gobernados por el oomurus81

mo, sino tambin por los medios informativos de los Estados

occidentales.
Yo quisiera comprobar enrgicamente: No existe prohibicin de ejercicio profesional en la Repblica Federal de
Alemania. Nuestra libertad comprende, naturalmente, tambin, la d e quienes no piensan como nosotros. Nadie est
impedido de expresar sus objetivos y puntos de vista polticos dentro o fu era de los partidos polticos.
Permltase citar al ex Presidente Scheel, quien dijera al
respecto:
Si se designa a nuestro estado de derecho como fasc~ta.
porque cierra el paso al servicio pblico a quien quiera
usarlo como camino y medio para destruir nuestra Constitucidn democrtica, se hace un magro servicio a la democracia.
La idea de que el Estado deba salario y fubilacin a quienes
quieran destruirlo, es abierlamente absurda. Mote;ar la defensa de ln democracia como prohibicin de servicio pblico
no significa otra co.st1 que transfOffll(l.r el derecho en arbitrariedad.
Desafortunadamente, s6lo hasta 1972 pudo considerarse
tal posicin como comn a los partidos democrticos. Los
partidos sociaJdem6crata y liberaldemcrata, y los gobiernos
que sustentan, han relativizado persistentemente esta posici6n. En este punto, nuestra democracia y nuestro estado
de derecho se encuentran frente a una encrucijada.
.

SEGURIDAD PARA LA CONSERVACION DEL ESTADO DEMOCRATICO

La Ley Fundamental combina su decisin por una democra.

cia protegida con especiales precauciones para la subsistencia asegurada del Estado democrtico. Tambin en este
caso las concepciones de los impulsos esenciaJes provienen
de la experiencia, especialmente de aquella relativa a la
Constitucin de Weimar, de 1919.
Ello queda demostrado fundamentalm ente:

82

en la posicin del Jefe de Estado;

en la relacin entre Parlamento y Gobierno;
en la regulacin del ejercicio d el sufragio.
11) El Jefe del Estado confonnc a la Constitucin de
Weimar era el Presidente del Reich, el que no era elegido por el Parlamento. sino que directamente por el
pueblo para un largo plazo de 7 afias. E l Presidente del
Reich dispona de un derecho a fa cultades extraordinarias, es decir, l poda despachar, sin concurrencia
del Parlamento. regulaciones jurdicas equivalentes a
las leyes.
Las esperanzas de los Padres de la Constitucin de
W eimar, en el sentido de hacer del Presidente del Reich
el guardin de la Constitucin, no se cumplieron. Al ltimo
Presidente del Reich cupo, en la ascensin al poder de Hitler, un papel fatal
El Presidente Federal es hoy exclusivamente el representante del Estado, y no de sus conductores polticos. No
es elegido por el pueblo, sino que por una corporacin electoral especial. Su perodo abaren 5 aos. No tiene facultades
especiales, ni mando sobre fuerzas armadas. El Jefe del Gobierno, denominado Canci1ler Federal, no responde ante l,
sino ante el Parlamento Federal.
En este punto la Ley Fundamental sigui un camino
distinto al de la Constitucin chilena.

12) En la reWci6n entre Parlamento y Cobierno. Es hoy

improcedente una destitucin de un Ministro determinado. El Canciller Federal, y con l todo el gobierno,
slo pueden ser destituidos por la elecci6n, por el Parlamento, de un nuevo Canciller Federal. E l voto de
desconfianza constructivo hace q ue los tiempos de acefala gubernativa sean prcticamente imposibles. Esto
ha trado a la Repblica Federal una notoria estabilidad.

83

13) Tambin el derecho electoral ha fortalecido la democracia. Al primer Parlamento Federal en el otoo de
1949 tuvieron acceso 11 partidos, entre ellos algunos
pequeos y otros pequesimos, que, en parte, postulaban programas de extrema izquierda y extrema derecha.
En 1953 se introdu jo la as denominada disposicin de
cierre: ella hace imposible el acceso al Parlamento a
fracciones y grupOs que, considerando el territorio electoral en su conjunto, obtengan menos del Si de los votos.
A partir de 19tH, los 500 diputados del Parlamento de
Bonn, que resultan de elecciones generales, directas,
libres, igualitarias y secretas, y que duran 4 aos en
su mandato, provienen tan slo de los tres grandes
partidos democrticos: La Unin Demcrata Cristiana.
o en su caso Unin Social Cristiana, que ha sido siempre. desde la fundacin de la Repblica Federal, el
partido ms poderoso, y q ue a la fecha est en la oposicin; el Partido Social Demcrata y el Partido Demcrata Libre.

IIl .

DESAFIOS DEL MOMENTO ACTUAL

Por medio de este breve y fragmentario esquema he intentado trazar algunos rasgos esenciales de la Constitucin de
la Repblica Fedeml de Alemania. Quiero conformarme con
ello, ya que, dado el corto tiempo de que dispongo, quiero
abordar tambin otro aspecto, cual es la actual realidad
social y las exigencias que se plantean al Estado y al propio
ordenamiento que la Constitucin ha gestado.
La Repblica Federal de Alemania atraviesa -en todo
caso desde el punto de vi.~ta de las finanzas del Estado- la
ms grande crisis econmica de su historia. En tal tiempo
se agudizan, naturalmente, los problemas econmicosociales.

Si en 1969 haba 15.000 cesantes, al 1'1 de octubre de

1981 son 1.5 miUones. En febrero de 1982 casi sobrepas el
lmite de los 2 millones.
El crecimiento real del producto social bruto y que
fue en e.~c tiempo de ms de 5.9%, ha llegado a -OS, en el
ao pasado.
Frente a este teln de fondo, que excluye paca el Gobierno la adopcin de medidas financieramente costosas para la solucin de los problemas, quisiera abordar tan slo dos
campos, en los cuales el estado de derecho. la democracia
y la sociedad de la Repblica Federal de Alemania eofrentan un serio gravamen y deben pasar una real prueba
de fuego. Ellos son:
el derecho de los extranjeros y el derecho de asilo, y
- la seguridad interior.
1.

DER;:CHO DE LOS EXTRANJEROS Y DERECHO DE ASILO

Quiero consignar unas cifras antes de entrar a abordar el

problema de los extranjeros y del derecho de asilo, que
constituye uno de los centros de gravedad del debate poltico
interno dentro de la Repblica Federal.
En la Repblica Federal, con una poblacin total de
61..5 millones de habitantes, viven a la fecha 4.7 mmones
de extranjeros. De ellos, 3.2 millones provienen de pases
que no pertenecen a las comunidades europeas. La proporcin de extranjeros se eleva a 7.5% de la poblacin total.
En las regiones de aglomeracin de poblacin es ms alto
el porcentaje, llegando en ocasiones a un 25$. En Munich, por
ejemplo, viven 225.000 extranjeros, lo que significa ms de
17$ de la poblacin. Tan slo cerea de 2 millones de los
4.7 estn en condiciones de ganarse la vida. Medio milln
de nios extranjeros van a colegios alemanes.
No obstante que a partir de 1973 se ha frenado el
flujo de solicitudes de ingreso de trabajadores no alemanes
85

procedentes de fuera de las comunidades europeas, la cifra

ha persistido en subir. La razn para ello es por un lado

la alta tasa de natalidad; por otra, el ingreso a Alemania

de familiares de los inmigrantes. En especial, ascienden a
100.000 el nmero de novias, esposas y nios turcos que
han ingresado, muchos de cllos sometidos a una breve escolaridad , o bien rejuvenecidos a travs de fraudes, a fin de
sobrepasar -o mejor dicho pasar por debajo- la valla de
los 18 mos que fija el reglamento p.'\fa el ingreso.
La capacidad de absorcin, que est determinada por
el mercado laboral, por la provisin de viviendas y por el
acceso a la escolaridad, est copada. Esta moderna Wolkerwanderung o invasin de personas que esperan trabajo,
seguridad social, y moderado bienestar en vez de pobreza
y cesanta, ha trado consigo Jos ms graves problemas. Quiero consignar aqu tan slo el alto grado de participacin de
los extranjeros en la cesantfa y en la criminalidad y el
problema de la formacin de ghettos. Las medidas tendientes a lograr la integracin social y profesional significan, por
otra parte, nuevos estmulos para nuevas emigraciones, aun
cuando es preciso reconocer que fa lta la disposicin para
una completa integracin. El aislamiento, la inseguridad en
un contorno extrao, el abrupto cuestionamiento de sus relaciones sociales y de su identidad, la provocacin de un
consciente sentido de igualacin de la mujer para estructuras familiares feudales, todo ello constituye material deto.
Mnte para tensiones sociales.
En tal situacin, hay en Alemania una corriente de
candidatos al asilo que los padres constituyentes no -pudieron prever: en 1980 fueron 107.000 los solicitantes, y
en 1981, 50.000, los que en una cifrn no despreciable son
enviados a Berln Occidental desde el aerdromo Schonefcld de Berln Oriental.
Tan slo l a de estos cand idatos al asilo son efectivamente perseguidos polticos. Los dems lo son s610 en apa86

riencia, y adems, refugiados econmicos, los que, abusando

del derecho de asilo que garantizA la Ley Fundamental,
evaden las leyes de extranjera y se procuran una residencia.
El pa~o por todas las instancias judiciales puede conferirles
a ellos 8 o ms aos de permanencia.
Las cargas financieras de este flujo de asilados son
cuantiosas. As, tan solo las ciudades de Berln, Hamburgo
y Frankfurt proporcionaron 131 millones DM en prestaciones de ayuda para postulante..'i al asilo, para quienes se ha
concedido un plazo de dos aos para ser acogidos en un
trabajo. Para personas procedentes del bloque oriental dicho
plazo es de un ao. Los costos de hospeda je y alimentacin
significan una suma adicional de parecido monto.
Los tribunales estn ~obrec:\rga d os de causas relativa..:
al asilo. Antes el principal Tribunal Administrativo alemn,
el Tribunal Administrativo Federal con sede en Berln. las
causas sobre asilo subieron de ms de 6.000 en 1980 a 13.000
en el ao pasado; y para 1982 se esperan ms de 1.'5 .000.
De cerca de 38.000 demandas que pendan ante la justicia administrativa, en 1981, apen.'\s 22; de ellas fueron acogidas y en la mayora de Tos c.'lSOS ello ocurri por defectos
formales.
En el mbito del derecho d e extranjera y de asilo,
hemos cometido muchos errores. No quisimos ver los problemas en los aos del crecimiento econmico: nuestra
planificacin fue de corto plazo y nuestras reacciones fueron de corto aliento.
Debemos llegar a que el derecho de asilo con nivel
constitucional vuelva a ser lo que de l se pens: un derecho de establecimiento, una patria para aquellos que, debido
a sus convicciones polticas o religiosas, son perseguidos, y
que por ello, estando en su patria, tienen motivo para temer
JX)r su integridad y por su vida. Precisamos de eficaces medidas contra el abuso del derecho d e asilo y para la aceleracin de los procedimientos al respecto.

87

Luego de haber dejado de lado el principio de la rotacin, precisamos de un instrumento jurdico eficaz para los
efectos de regular el desbocado flujo de extranjeros, todo
ello considerando los compromisos humanitarios e internacionales, como tambin las posibilidades financieras y sociales. Alemania, conforme a su historia y a su conciencia,
DO puede ser ni constituirse en una nacin de inmigrantes.
Existen desde hace tiempo proposiciones al respecto en
el tapete. El gobierno federal y los partidos que lo ejercen
estaban y estn preocupados al respecto.
El tiempo apremia, a fin de que, en una discusin
cada vez ms emocional. no se genere el peligro de xenofobia, lo que estara en burda antitesis con el espritu de
la Ley Fundamental.
2.

LA SEGURIDAD INTER IOR

En una democracia conforme al estado de derecho, la

seguridad vive en una permanente tensin en relacin con
la libertad . Si una sociedad concede ms libertad, ocurre
ello inevitablemente a costa de la seguridad. Todo no se
puede obtener al mismo tiempo. Para el caso de esta permanente valoracin de tales bienes, se trata al fin de cuen
tas del predo que la sociedad est dispuesta a pagar por
uno u otro.
Por ello no extraa que sea hoy la seguridad interior
uno de los temas centrales de la discusin pblica en la
Repblica Federal de Alemania.
Pero al respecto est claro que no puede pensarse en
una vida humana en libertad y en la realizacin de una
sociedad libre sin una dosis mnima de seguridad interior.
La libertad s610 se desarroUa donde la gente viva sin miedo.
En tnninos absolutos, tal objetivo es inalcanzable. Pera
podemos intentar ofrecer seguridad, dentro del marco del
derecho. Ello equivale a dar paz interior.

88

La ms espectacular amenaza a la seguridad interior

en nuestro pas -como asimismo en nuestros vecinos de
Europa Occidental- proviene hoy como ayer del teT7'orismo
de grupos de extrema izquierda y extrema derecha, en sus
distintas formas . Aqu nos enfrentamos con grupo.'I fanticos, dispuestos a todo, que desprecian al hombre, que ni
siquiera escarmientan frente al riesgo de la propia destruccin, ya que estiman que con tal consecuencia pueden movilizar a sus partidarios para nuevas maniobra~ violenta~ y
para ulteriores intensifi caciones de la lucha.
Su peligrosidad proviene fund amenta lmente de las fuertes conexiones internacionales que es posible detectar entre
grupos terrorista~, de orientacin tanto de extrema izquierda
como de extrema derecha. La movilidad que tales contactos
les confieren dificulta su captura por la polica. y les permite establecer dentro del propio pas el plano logstico
para sus delitos.
Naturalmente, no todas las actividades terroristas son
susceptibles de ser explicadas por una sola causa. Chocan
contra tal pretensin las divergentes formas exteriores. motivos y caractersticas regionales. De todos modos, los motivos de su accin parecen estar marcados. especialmente, por
una notoria prdida del sentido de la realidad, que hace
imposible una discusin poltica con ellos, llevada en el
plano racional.
D icha prdida del sentido de la rt.oalidad se origin, con
toda seguridad, tambin por una crtica social desmesurada.
que no enfrentaba las reales carencias de nuestro ordena
miento, sino ms bien una imagen desfigurada de ste, y
que generaba un odio que creca sin medida. Detenninadas teoras de la violenca. que hacen una sutil distincin
entre violencia contra las cosas y viulencia contra las personas y que, con la ayuda de la pareja conceptual violenciacontraviolencia equiparan la intervencin estatal con las
actividades terroristas. han contribuido a que los terroristas

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y especialmente sus simpatizantes llegaran a padecer un

odio cnfennizo hacia la derecha. As, algunos de los que
hoy da condenan las actividades de los terroristas, contribuyeron ayer a agotar la conciencia jurdica y promovieron
la militancia terrorista.
La mencionada investigacin de causas debe conducir
a que se eliminen, en cuanto sea posible, las causas del
extremismo, del terrorismo y de la criminalidad, y que se
desarrollen estrategias que enfrenten esos males. En caso
alguno puede constituir misin del Estado dcmocrtico la
d e ofrecer al Criminal comprensin hasta el extremo de
su propia disolucin. El Estado debe tambin fortalecer en
el ciudadano fiel al derecho la confianza de que l es capaz
y est dispuesto a defender, tanto el ordenamiento jurdico,
como al individ uo. Por ello, deben despertar preocupacin
los esfuerzos que se realizan hoy en la Repblica Federal
de Alemania, en el sentido de derogar las leyes antjterroristas. La instrumentalidad de tales leyes fue generada despus de la primera gran ola de terror, a fin de estnr preparados a futuro en contra de esta tan peligrosa criminalidad.
No debemos, en tiempos de relativa paz, realizar ejercicios
de aflofamiento, de mal entendido liberalismo, si no queremos, en el evento de real emergencia , enfrentar sta con
las manos vacas.
Las efervescencias juveniles, qU(~ Iecicntemente han
incrementado en forma espantosa, significan tambin una
amenaza para la seguridad interior.
En todas partes son los mismos cuadros, tratndose de
incidentes sea en Amsterdam, Zrich, Brokdorf, Berln o
Frankfurt, para citar tan s6lo algunos de los escenarios de
los ltimos meses: los manifestantes, armados de laques,
piedras, tontos de gol'M o cocktail.~ Molotov, destruyen los
automviles de la polica y de particulares, destrozan vitrinas, saquean tiendas y agreden a funcionarios de la policfa.

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En tales casos ya no se Lrata d e manifestaciones pac

ficas, como se suele afirmar frecuentemente, sino que de
excesos violentos, cuya forma externa recuerda ms bien
enfrentamientos blicos. Numerosos policas resultan heridos, y cuantiosos daos en el escenario del encuentro son
las consecuencias. Slo en la violenta manifestacin en contra de la planta nuclear de Brokdorf resultaron heridos 128
policas, la mayor parte de ellos con lesiones graves.
Al respecto hemos podido comprobar que, tal como
ocurre con los terroristas, lo q ue se persigue con muchas de
estas manifestacIones de violtmcia no es la dilllillacilI tle
determinados males, sino que sus autores se valen de cualquier motivo de protesta para atacar el orden estatal en s
mismo.
As, una investigacin que tuvo lugar en Berln. relativa
a ocupantes de vivienda y a olras personas que han intervenido en manifestaciones. revela que ms de los dos tercios
de dichas personas no oon originarias de la ciudad, sino que
slo recientemente se han trasladado a Berln.
El cuadro de la nula confiabilidad de esta protesta se
completa an ms cuando nos enteramos de que alrededor
de dos tercios de los ocupantes ilegales dc vivienda en Berln tienen domicilio estable, sea en una misma ciudad o en
otra parte.
Tales experiencias deben ser para nosotros objeto de
reflexi6n ya que ellas nos demuestran cmo un grupo no
insignificante de ciudadanos, jvenes en la mayora de los
casos, imbuidos de objetivos ms o menos anarquistas, pued e cuestionar el Estado democrtico.
Seramos injustos si quisiramos pasar a toda la juventud contestaria por el mismo cedazo. Que la juventud
proteste contra un mundo que, conforme a su parecer, precisa ser mejorado, es por lo dems legtimo, por no decir
necesario. Las nuevas ideas reavivan el debate poHtico y
contribuyen a la solucin de los L'onnictos pendientes. Por
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ello, estaramos tomando equivocadamente un atajo fcil si

quisiramos dejar la solucin de este problema s610 a la
polica.
En muchos casos es un idealismo radicalizado y exagerado el que se exterioriza en los movimientos de protesta, y
el que no vislumbra para nuestro simple ordenamiento social, preferentemente orientado hacia el bienestar material,
posibilidad alguna de despliegue.
Debemos llenar tal dficit. Debemos hacer ver ron claridad a la juventud lo que significa vivir en un Estarlo democrtico, en circunstancias en que nos llegan casi a diario
atermdoras noticias acerca de la violaci6n, por sistemas totalitarios, de los derechos humanos.
Para prevenir malentendidos, quiero dejar en claro que
de la cifra de estos idealistas exagerados debemos separar
tajantemente aquel creciente nmero de conciudadanos que
Johano Georg Reissmller califi cara, en un artculo en la
Frankfurter Allgemeine como desertores parciales. El citado
articulista rotul6 acertadamente los fumes de dicho grupo
de la siguiente manera: Asumir una profesin, s, pero una,
tan fcil como sea posible. Trabajar, s, pero lo menos que
sea posible y con la menor responsabilidad posible. Abandonar el ejercicio profesional tan pronto como se pueda disfndar de una jubilaci4n. Alargar lo que sea posible el t iempo
libre y cargar a otros con los costos del coruumo de este
tiempo libTe. Hacer mucho por la propia salud, a costa d
las cajas pblicas. Erigir tambin en alto grado derecMs
inmateriales al Estado y a otros entes, evitando asumir
deberes.
Las concesiones a tales crculos serian fatales para nue.~
tra comunidad. Las consecuencias seran un poder econ6mico en descenso, un aparato social financieramente agota
do, cajas fi scales vacas, inflacin, desocupaci6n en rpido
aumento, descontento inclusive del ciudadano laborioso y
fiel al orden pblico, efervescencia social, y con ello, la
senda hacia el derrumbe.

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El Estado, a la larga, slo es eficiente, si las exigencias

individuales que deba enfrentar se encuentran en una relacin equilibrada con los deberes que debe hacer cumplir
a sus ciudadanos. Debemos persistir en el esfuerzo, siempre
renovado, de enfrentar a todos aquellos que an hoy quieren hacer del Estado tan slo un objeto de sus pretensiones
individuales, con esta verdad evidente.

OBSERVACION FINAL

Aun cuando ustedes hayan odo algunas palabras de crtica

en mi exposicin - lo recalco--, ellas no son de crtica al sistema. La abrumadora mayora de nuestra poblacin participa
de la finne conviccin de que nuestra Constitucin, y sus
principios estn en condiciones de garantizar un continuado
desarrollo de nuestra convivencia estatal en paz y libertad,
y ello tambin frente a eventuales e inevitables alteraciones
de la~ condiciones existentes.
Winston Churchill dijo una vez : La democracia es el
peor de todos los sistemas - con excepcin de todos los dems. Ver y analizar debilidades, enfrentarlas confonne a la
Constitucin, significa servir al ms complicado, exigente,
frgil y riesgoso, pero a la vez al mejor de los sistemas polticos: a aquel de la ordenacin demcrata liberal.

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