PROCESSOS ESTRUTURAIS NO DIREITO BRASILEIRO:

REFLEXES A PARTIR DO CASO DA ACP DO CARVO

STRUCTURAL INJUNCTIONS IN BRAZILIAN LAW:
SOME REMARKS FROM THE COIL MINE CASE.

SRGIO CRUZ ARENHART

Mestre e Doutor em Direito pela Universidade Federal do Paran.
Ps-doutor em Direito pela Universit degli Studi di Firenze.
Professor dos Programas de Graduao e Ps-graduao da UFPR.
Procurador Regional da Repblica.
Email: scarenhart@gmail.com

RESUMO: O artigo busca estabelecer as linhas gerais a respeito do processo

estrutural, no direito brasileiro, a partir da experincia da ao civil pblica do
carvo, em Cricima/SC. O texto sustenta que o processo civil brasileiro precisa
adaptar-se s exigncias dos litgios pblicos, de modo a permitir um tratamento
adequado deste tipo de assunto. Ele tambm mostra como esta demanda em
particular obteve sucesso com o emprego de medidas e tcnicas incomuns, no
habituais da prtica nacional.
PALAVRAS-CHAVE: Processo estrutural audincias pblicas ao coletiva
polticas pblicas
ABSTRACT: The article tries to set the guidelines of the structural suits, in
Brazilian law, using the experience of collective action about the coal mining in
Cricima/SC. The text sustains that Brazilian civil procedure needs to adapt to
the requirements of public litigation, in order to permit an adequate deal with this
kind of case. It also shows how this particular suit achieved success with the
employment of unusual methods and technics, not common in the national
practice.
KEYWORDS: Structural suits public hearings collective action public
policies

SUMRIO: 1. POLTICAS PUBLICAS E INSTRUMENTOS PROCESSUAIS DE

SEU CONTROLE; 2. UM PROCEDIMENTO ADEQUADO AO DEBATE
JUDICIAL DE POLTICAS PBLICAS; 3. O ORDENAMENTO BRASILEIRO E
OS PROCESSOS ESTRUTURAIS. O CASO PECULIAR DA AO DO
CARVO; 4. ALGUNS INSTRUMENTOS PROCESSUAIS HARMNICOS COM
A INTERVENO EM POLTICAS PBLICAS. EXPERINCIAS TOMADAS DA
ACP DO CARVO; 5. CONCLUSO

1. POLTICAS PUBLICAS E INSTRUMENTOS PROCESSUAIS DE SEU

CONTROLE

O controle jurisdicional de polticas pblicas, ainda que se possa,

academicamente, questionar sob diversas ticas, um fato inquestionvel.
Diversas decises incidem sobre esse tema, o que impe ao direito processual
preocupar-se sobre o assunto e oferecer instrumentos adequados para o
tratamento desse tipo de tema.
E, nessa preocupao, fcil perceber que, na prtica atual, o controle
jurisdicional de polticas pblicas tratado com pueril irresponsabilidade.
Irresponsabilidade no porque os juzes que atuam nesses processos ajam de
modo incorreto, mas porque os instrumentos processuais empregados para
esse controle so manifestamente inadequados. De fato, tanto demandas
individuais,

quanto

processo

coletivo

brasileiro

atual,

mostram-se

flagrantemente insuficientes para dar vazo s necessidades de uma discusso

jurisdicional minimamente satisfatria de polticas pblicas.1
Os processos individuais, certamente, por sua prpria finalidade, no se
afeioam a esse debate. O recorte que promovem no conflito que passa a ser
traduzido apenas na pretenso deduzida pelo autor em face do ru faz com
que toda discusso de poltica pblica se converta em simples debate entre um
direito subjetivo de determinado indivduo frente ao Estado. Tome-se o
exemplo das aes de medicamentos frequentes no mbito jurisdicional atual
nas quais algum sujeito especfico pretende, com base no direito fundamental
sade, a concesso de certo frmaco, normalmente de custo elevado ou de
comercializao ainda no aprovada pelos rgos pblicos que regulam o setor.
Demandas individuais como essas, como por um passe de mgica, convertem
um problema que extremamente grave em uma discusso singela: o direito
fundamental sade pode ou no impor a prestao de determinado tratamento
especfico a indivduo determinado? Ou, em outros termos, reduz o problema a
um conflito entre o direito fundamental vida e sade (daquele que busca o
medicamento como forma para sobreviver) versus o interesse patrimonial do
Estado (que se nega a custear o remdio para o autor). Sob esse ngulo, a

Embora evidente essa inadequao, fcil perceber que muitas aes individuais lidam
cotidianamente com polticas pblicas, como denuncia Ada Pellegrini Grinover (O controle de
polticas pblicas pelo Poder Judicirio. Revista do curso de direito da faculdade de
humanidades e direito. v. 7, n. 7, 2010, p. 29/35).

discusso parece muito simples e sua soluo, evidente. Porm, o que na

realidade esse processo individual faz ocultar o verdadeiro conflito: a poltica
pblica de sade nacional. Realmente, esse tipo de demanda obscurece o fato
de que, aquilo que est em jogo nessa causa, a discusso sobre como devem
ser distribudos os recursos reservados sade no pas. E, pior, ao condicionar
a distribuio desses recursos a partir do ajuizamento das aes individuais, faz
com que eles sejam alocados segundo: a) a maior compreenso do emprego
do Judicirio na tutela dos prprios interesses; b) a anterioridade do exerccio
do direito de ao; c) o mais alto nvel cultural, econmico e social do requerente
(que, ultima ratio, aquele que mais facilmente preenche os dois primeiros
requisitos). Ou seja, ao fim e ao cabo, as aes individuais privilegiam aqueles
que, normalmente, esto em condies "menos desfavorveis" e, portanto, que
no sero aqueles que mais necessitam da proteo da poltica pblica.
As aes coletivas, por outro lado, tambm no representam resposta
muito melhor. Isso porque, substancialmente, a tutela coletiva brasileira, grosso
modo, pode ser resumida em um processo individual, no qual o autor da
demanda se legitima proteo de interesses de terceiros ou de toda
coletividade. Em verdade, a tutela coletiva nacional no , a rigor, uma tcnica
que permite coletividade expressar sua vontade ou seus interesses. Ao
contrrio, o que ela faz autorizar alguns entes a, dizendo-se porta-voz de uma
coletividade, defender os interesses desta. Essa proteo, porm, faz-se
exatamente do mesmo modo como se realiza a proteo de interesses
individuais. Os instrumentos processuais so os mesmos, as tcnicas so as
mesmas e mesmo o procedimento desenhado , substancialmente, o mesmo
que empregado para a tutela de interesses individuais em sentido estrito. E,
mais grave, mesmo a dita representao feita pelo legitimado para a tutela
coletiva mais aparente do que real. Com efeito, um agente do Ministrio
Pblico, por exemplo, pelo simples fato de s-lo, est inquestionavelmente
legitimado tutela de qualquer interesse difuso ou coletivo
2

e, em

No ordenamento brasileiro, tornou-se comum o discurso que vnos direitos difusos e coletivos
novas formas de relaes jurdicas, caracterizadas por sua transindividualidade e por sua
indivisibilidade. Nesse sentido, afirma-se que o processo coletivo uma nova modalidade de
processo, desenhada exatamente para atender a esses interesses, que no poderiam ser
protegidos no modelo tradicional de processo. Todavia, essa tica possui um grave defeito,
muitas vezes no percebido: a grande maioria dos direitos hoje chamados de difusos e coletivos

consequncia, passa a ter a prerrogativa de dizer sem sequer ser obrigado a

consultar qualquer membro da comunidade ou da coletividade como um todo,
ou mesmo sem nem mesmo dar a oportunidade a esses grupos ou sociedade
de manifestar-se previamente aquilo que a sociedade precisa, deseja ou
exige. 3 Paradoxalmente, portanto, o processo coletivo aliena exatamente o
grupo que protegido, na medida em que no permite sua participao direta,
mas apenas autoriza a presena, no processo, dos entes legitimados para a
tutela desses grupos. E faz tudo isso segundo a mesma lgica da tutela
individual ou seja, segundo um processo bipolarizado,4 onde necessariamente
se veem posies antagnicas em que uma deve prevalecer sobre a outra.
A lgica individualista do processo coletivo to forte que muitas vezes
sequer se percebe a submisso desse tipo de processo mesma principiologia
dos processos individuais.

sempre foi protegida no direito brasileiro, embora eles fossem antes atribudos a pessoas
determinadas. Pense-se, por exemplo, no patrimnio pblico ou no meio ambiente. Pode-se
mesmo dizer que esses so novos direitosque no eram tutelados anteriormente? Parece
certo que no! Recorde-se, apenas por curiosidade, que atmesmo as Ordenaes do Reino
tratavam da proteo ambiental, estabelecendo por exemplo como crime de injria ao reio
corte de rvores frutferas (Ordenaes Afonsinas, Livro V, Ttulo LIX) ou vedando o lanamento
de produtos que pudessem matar peixes nos rios e lagoas (Ordenaes Filipinas, Livro V, Ttulo
LXXXVIII). A aluso injria ao rei, antes mencionada, interessante porque remete tcnica
tradicional de proteo desses interesses (hoje qualificados como metaindividuais) naquela
poca: atribuir sua titularidade ao Estado ou a quem o represente. Assim tambm ocorreu no
Brasil mais recente, em que tradicionalmente direitos como o meio ambiente (florestas, rios etc)
ou o patrimnio pblico (aincludo o patrimnio artstico e cultural) eram atribudos ao Poder
Pblico, como se fossem bens seus. Em todo caso, v-se que tais direitos eram tutelados
anteriormente, ainda que sob a lgica individual. Portanto, o reconhecimento do carter
metaindividual e indivisveldesses direitos, na realidade, no implica a caracterizao de um
verdadeiro novo direito, mas apenas a ruptura do paradigma individualista no tratamento de
interesses que jeram reconhecidos hmuito tempo. E essa ruptura se dexatamente na
medida em que, no tratamento judicial desses interesses, hde prevalecer no a vontade de
um imaginado titular, mas o interesse social e coletivo. O magistrado, ao lidar com litgios que
envolvem esses direitos - e, de modo mais amplo, todos os sujeitos envolvidos nesses
processos - precisa buscar o interesse social em sua substncia, que muitas vezes se
apresentarno conflito entre valores pblicos diferentes. Assim, por exemplo, no raro que
contra a tutela do meio ambiente se oponha o interesse ao desenvolvimento regional ou ao livre
trabalho. De todo modo, a tnica da tutela coletiva estna percepo da necessidade de se
adotar outra posio (de todos os atores responsveis por lidar com esses interesses) na tutela
de tais interesses. No hnesse campo, propriamente, a necessidade de se pensar em novos
direitosaqui; o que fundamental pensar em uma nova postura dos sujeitos do processo.
3 No mesmo sentido a crtica de Martin Redish (Wholesale justice - constitucional democracy
and the problem of the class action lawsuit. Stanford University Press: Stanford, 2009, passim.
4O termo bipolar designa processos que se desenvolvem sob a base de duas teses contrapostas
(do autor e do ru), de modo que a soluo deva pender necessariamente para uma ou outra
(v., CHAYES, Abram. The role of the judge in public law litigation. Harvard law review. Vol. 89,
n. 7, mai-1976, p. 1.281-1.282).

Nessa toada, considera-se que os processos coletivos so regidos pelo

princpio da demanda, no sentido de que o Estado-jurisdio est limitado quilo
que pedido pelo autor, no podendo julgar para alm ou fora do pedido. Ora,
isso supe que o titular da ao tambm o titular do direito e que, por poder
dispor deste, pode formular um pedido que no necessariamente aquele que
melhor atende s exigncias do direito material. Ocorre que, em um meio no
qual o interesse pertence coletividade ou a um grupo que to-somente
representado pelo autor da ao coletiva, fica evidente o disparate dessa
concluso. Como possvel que algum que no o titular do direito possa
dispor do direito alheio no processo, sem qualquer consequncia? No obstante
a obviedade dessa indagao, parece que ela irrelevante na lgica do
processo

coletivo

brasileiro,

que

trabalha

tranquilamente

com

essa

possibilidade.
De modo idntico, trabalha-se no processo coletivo amplamente com o
princpio dispositivo. Assim, v-se como normal o exerccio da prerrogativa de
no recorrer de certa sentena desfavorvel comunidade, ou daquela de no
produzir determinada prova, ou ainda do pleito de cumprimento da sentena de
procedncia. Tem-se como absolutamente regular que a m atuao do autor
da ao coletiva, na conduo do processo, implique prejuzo tutela da
coletividade ou do grupo substitudo, quase como se fosse cabvel aqui um
raciocnio semelhante ao da culpa in eligendo. Afinal, que importa se o autor
da ao coletiva no apresentou, por deficincia sua, algum argumento
relevante proteo do interesse coletivo? Ou que no tenha recorrido de uma
sentena de improcedncia, que poderia eventualmente ser revertida em outra
instncia?
Nesses exemplos, tem-se ntida a percepo de que a tutela coletiva, no
Brasil, submetida mesma lgica do processo individual. Se o autor se
desincumbe mal da conduo do processo, deve-se-lhe imputar o prejuzo
correspondente. Ocorre, porm, que aqui se est diante de valores coletivos,
que interessam toda coletividade ou a um grupo significativo de pessoas e
que, em regra, possui natureza indisponvel. Como possvel tratar esses
interesses sob a mesma ratio aplicada a direitos individuais disponveis, para
os quais o processo civil clssico foi moldado?

Conclui-se, portanto, que o processo coletivo brasileiro, embora

adaptado para atender a algumas modalidades de interesses metaindividuais,
ainda est longe de servir de palco adequado tutela de interesses sociais.
Porque mantm suas razes no mesmo iderio do processo individual, carrega
consigo os mesmos defeitos daquele e, portanto, no capaz de servir de
cenrio para o debate de polticas pblicas. Por outras palavras, porque o
processo coletivo brasileiro mantm-se arraigado mesma racionalidade do
processo individual, sua dinmica bipolar, adstrio da sentena ao pedido,
disponibilidade do processo e a todas as consequncias dessa lgica, os
mesmos defeitos que se v em um processo individual podem tambm ser
vistos no processo coletivo.

2. UM PROCEDIMENTO ADEQUADO AO DEBATE JUDICIAL DE POLTICAS

PBLICAS

Um procedimento que se destine discusso de polticas pblicas exige,

como bvio, amplitude muito maior do que a lgica bipolar dos processos
comumente utilizados no Brasil. Exige a possibilidade de participao da
sociedade, bem como a ampliao da latitude de cognio judicial, de modo a
permitir que o Judicirio tome contato com todo o problema, sob suas vrias
perspectivas.
Para tanto, esse procedimento exige a satisfao de dois requisitos
indispensveis.
De um lado, a redefinio da noo de contraditrio. O contraditrio visto
como direito de efetivamente influir no convencimento do juiz,5 aqui, no pode
limitar-se a partes de um conflito abstrato. Exige a participao de toda
coletividade, na medida em que a poltica pblica tambm se destina a toda ela.
Logicamente, porm, essa ampla participao de todos os sujeitos individuais
que compem o grupo ou a sociedade como um todo invivel, o que impe o

Sobre essa noo de contraditrio, como direito de influncia, v. entre tantos outros,
TROCKER, Niccolo. Processo civile e costituzione. Milano: Giuffr, 1974, p. 367 e ss.; CABRAL,
Antonio do Passo. Contraditrio. Dicionrio de princpios jurdicos. Org. Ricardo Lobo Torres,
Eduardo Takemi Kataoka e Flavio Galdino. Elsevier, 2011, p. 193 e ss.; ZANETI JR., Hermes.
Processo constitucional. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p. 190 e ss.

emprego de tcnicas de representao adequada dos vrios interesses em jogo

e dos vrios segmentos que possam utilmente contribuir para a construo da
deciso judicial.6 Ainda assim, porm, trata-se de uma viso muito mais ampla
do que o tradicional dualismo que impregna o processo individual e o processo
coletivo tal como praticado hoje em dia.
Impe-se, por isso, pensar em um processo diferenciado, normalmente
tratado sob o nome de processo estrutural. 7 Nesses processos, objetiva-se
decises que almejam a alterao substancial, para o futuro, de determinada
prtica ou instituio. As questes tpicas de litgios estruturais envolvem
valores amplos da sociedade, no sentido no apenas de que h vrios
interesses concorrentes em jogo, mas tambm de que a esfera jurdica de vrios
terceiros pode ser afetada pela deciso judicial.8
Para a consecuo desse objetivo, instrumentos como as audincias
pblicas e o amicus curiae so fundamentais. Audincias que permitam a
participao ampla da comunidade envolvida, embora no disciplinadas
expressamente nem no CPC, nem na legislao bsica a respeito do processo
coletivo, so indispensveis. Do mesmo modo, fundamental que o processo
seja capaz de absorver a experincia tcnica de especialistas no tema objeto
6TROCKER,

Niccolo. Ob. cit., p. 436-437.

Sobre o tema v., CHAYES, Abram. The role of the judge in public law litigation. Harvard law
review. Vol. 89, n. 7, mai-1976, passim; FISS, Owen. The forms of justice. Harvard law review.
nov.-79, vol. 93, n. 1, passim; Id.. The civil rights injunction. Indiana University Press, 1978,
passim; RENDLEMAN, Doug. Complex litigation: injunctions, structural remedies, and contempt.
Nova Iorque: Thompson Reuters Foundation Press, 2010, p. 498 e ss.; LORENZETTI, Ricardo
Luis. Justicia colectiva. Buenos Aires: Rubinzal-Culzoni Editores, 2010, esp. p. 182 e ss. No
direito brasileiro, v. ARENHART, Srgio Cruz. Decises estruturais no direito processual civil
brasileiro. Revista de processo. So Paulo: RT, nov.-2013, n. 225, passim; Id., A tutela coletiva
de interesses individuais. 2ed., So Paulo: RT, 2014, p. 371 e ss.; JOBIM, Marco Flix. Medidas
estruturantes Da Suprema Corte Estadunidense ao Supremo Tribunal Federal. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2013, passim; VIOLIN, Jordo. Protagonismo judicirio e processo
coletivo estrutural. Salvador: JusPodium, 2013, passim. A tcnica tambm chamada, na
doutrina norte-americana, de prophylactic injunction (THOMAS, Tracy A. The continued vitality
of prophylactic relief. The review of litigation. Out-2007, Vol. 27, n. 1, p. 113) ou de institutional
remedies (FLETCHER, William A. The discretionary constitution: institutional remedies and
judicial legitimacy. The Yale law journal. Yale, mar-82, vol. 91, n. 4, p. 635; EISENBERG,
Theodore. YEAZELL, Stephen C. The ordinary and the extraordinary in institutional litigation.
Harvard law review. Jan-80, Vol. 93, n. 3, p. 465).
8 DOBBS, Dan B. Law of remedies. 2ed., St. Paul: West Group, 1993, p. 641. V. tb.,
FLETCHER, William A. Ob. cit., p. 638-639. Este ltimo autor, alis, refere-se aos litgios
policntricos para designar os conflitos tpicos das medidas estruturais. Segundo ele,
polycentricity is the property of a complex problem with a number of subsidiary problem
centers, each of which is related to the others, such that the solution to each depends on the
solution to all the others(ob. cit., p. 645). O termo vem da obra The Logic of Liberty, de Michael
Polanyi (Oxon: Routledge, 1951) e tambm empregado por Fuller, para designer os litgios
aqui estudados (ob. cit., p. 394-395).
7

da demanda, em que possam contribuir tanto no dimensionamento adequado

do problema a ser examinado, como em alternativas soluo da controvrsia.
Com esses instrumentos, enfim, vence-se a viso dicotmica do
processo tradicional, permitindo que a relao processual se desenvolva de
maneira plrima, multifacetria e no necessariamente na base do antagonismo
entre polos. O processo comum, de cunho individual, trabalha sempre com a
lgica de que h duas vises sobre o problema, que so necessariamente
antagnicas: um quer cobrar, mas o outro no quer pagar; um quer a
propriedade de bem que contestada por outro etc. No ambiente das polticas
pblicas, porm, a viso deve ser diferente. De um lado, porque os processos
envolvero, sem dvidas, vrias vises e vrios interesses diferentes, que no
podero ser agrupados apenas em dois blocos distintos. Por outro lado, porque
essas vises no necessariamente so opostas e incompatveis, podendo em
certas situaes convergir a um denominador comum.
nesse sentido que se exige uma outra dimenso e um novo contedo
para o contraditrio. O direito de influir, aqui, deve poder ser exercido pelos
vrios ncleos de interesses que podem incidir sobre o objeto da controvrsia,
seja diretamente pelos interessados (quando possvel), seja por meio de
representantes adequados de tais interesses, seja ainda pelos especialistas
que possam contribuir com o aporte de uma viso mais adequada e correta do
problema e de eventuais solues possveis.
Alm da necessidade de uma reviso conceitual da noo de
contraditrio, os processos estruturais tambm impem um procedimento
diferenciado, que no se amolda aos parmetros tradicionais do processo
individual.
Elementos como a adstrio da deciso ao pedido, a limitao do debate
aos contornos da causa de pedir, a dimenso da prova, a amplitude do direito
ao recurso e os limites da coisa julgada exigem reformulao completa, quando
se pensa em processos estruturais.9
Ainda que, neste estudo, no se pretenda examinar esses aspectos
procedimentais, um exemplo pode aclarar a impossibilidade de recorrer ao rito
tradicional nesse tipo de processo.

9ARENHART,

Srgio Cruz. Ob. loc. cits.

Imagine-se o princpio da demanda. Segundo sua essncia e a

consequente ideia da adstrio o juiz est limitado ao pedido formulado pela
parte. Assim, cabe parte autora determinar exatamente aquilo que pretende
em juzo, devendo o juiz observar esses limites em sua atuao. Ora, fcil
perceber que a discusso judicial de polticas pblicas implica conflitos cujas
condies so altamente mutveis e fluidas. As necessidades de proteo em
um determinado momento, muito frequentemente, sero distintas daquelas
existentes em outra ocasio. Isso impe uma dificuldade imensa para o autor
da demanda em determinar, no incio do litgio, exatamente aquilo que ser
necessrio para atender adequadamente ao direito protegido. Por isso, neste
campo, exige-se que esse princpio tenha sua incidncia atenuada, permitindo
que o juiz possa, em certas situaes, diante das evidncias no caso concreto
da insuficincia ou da inadequao da tutela pretendida pelo autor na petio
inicial, extrapolar os limites do pedido inicial.10
Em linhas gerais, portanto, fcil concluir que um processo apto a lidar
com polticas pblicas no pode pautar-se pelo regime clssico do processo
civil brasileiro. Exige inmeras solues diversas, alm de uma mentalidade
totalmente distinta daquela que governa o direito processual tradicional.

3. O ORDENAMENTO BRASILEIRO E OS PROCESSOS ESTRUTURAIS. O

CASO PECULIAR DA AO DO CARVO

Viu-se que o processo brasileiro no comporta, sob seus princpios e seu

procedimento tradicionais, os requisitos necessrios para uma adequada
discusso de polticas pblicas.
No obstante isso, nota-se tambm que o Judicirio brasileiro tem
cotidianamente sido chamado a intervir em polticas pblicas, s vezes com
resultados muito interessantes. De fato, ainda que muitos critiquem essa
atuao do Poder Judicirio, sob argumentos que vo desde a ideia da
Separao dos Poderes at a discusso da legitimidade dos magistrados para
atuar nesse campo, inegvel que a judicializao de polticas pblicas fato
presente no foro brasileiro. A questo, portanto, deixa de centrar-se na
10Obviamente,

essa possibilidade depende das particulares circunstncias do caso concreto, e

sempre com a devida observncia do contraditrio, na perspectiva antes delineada.

discusso sobre a possibilidade dessa interveno, passando a importar mais

o debate a respeito do modo e do ambiente em que esse tipo de conflito deve
ser levado anlise judicial.
E o que se v que, embora sem a previso especfica de um rito
diferenciado, ou sem a percepo da lgica diversa imposta por esse tipo de
demanda, vrios processos judiciais comportam-se segundo esses novos
critrios e, com isso, aproximam-se daquilo que se espera para tal modalidade
de atuao jurisdicional.
Um primeiro exemplo que pode ser considerado como um prottipo de
processo estrutural so as decises que, ao outorgarem certo medicamento a
um doente necessitado, fixam, fora das quadras do pedido do autor, condies
e limites para o fornecimento desse produto. No obstante essas decises
representem clara situao de sentena condicional nulas, portanto, na tica
do processo clssico e extrapolem obviamente o pedido da parte autora,
evidente que a necessidade dessa comprovao ulterior da necessidade do
medicamento no apenas razovel, mas at mesmo desejvel. Seria, de fato,
absurdo supor que a parte que hoje precisa de um medicamento possa receblo indefinidamente, mesmo depois de se tornar desnecessrio. Identicamente,
seria absurdo supor que competiria parte r a demonstrao da
desnecessidade do frmaco, para que se pudesse fazer cessar o fornecimento.
Por isso, embora extrapolando os limites do pedido, e ainda que a situao
enseje uma sentena evidentemente condicional, ningum poderia reprovar
essa forma de tutela.
Na proteo do meio ambiente, tambm o Judicirio tem-se mostrado
sensvel s particularidades das situaes examinadas, admitindo certa
adaptao dos princpios do processo clssico. Muitas decises em ao
coletiva ambiental tm imposto a obrigao de sujeitar qualquer modificao na
rea afetada prvia manifestao (ou orientao) do rgo ambiental
competente, ou ainda a de condicionar a prtica de certos atos com repercusso
ambiental prvia autorizao do rgo de fiscalizao ambiental.
Talvez um dos casos mais interessantes nesse campo de proteo
ambiental seja o tratamento dado questo da minerao do carvo na rea

de Cricima/SC. 11 Em 1993, o Ministrio Pblico Federal ajuizou ao civil

pblica (autos n. 93.8000533-4) junto Justia Federal de Cricima,
pretendendo impor s rs (mineradoras e a Unio, perfazendo um total de 24
rus) a realizao e a concretizao de um projeto de recuperao ambiental
da regio degradada pela minerao.
Em janeiro de 2000, foi proferida sentena, pelo ento Juiz Federal Paulo
Afonso Brum Vaz (hoje, Desembargador Federal no Tribunal Regional Federal
da 4 Regio), em que se imps aos rus (mineradoras, seus scios-gerentes,
mandatrios ou representantes, sucessores, Unio e Estado de Santa Catarina)
oferecer, em seis meses (contados da intimao da sentena) um projeto de
recuperao da regio, contemplando, pelo menos, todos os itens assinalados
no PROVIDA-SC, com cronograma mensal de etapas a serem executadas, e
executar dito projeto no prazo de 3 (trs) anos, contemplando as reas de
depsitos de rejeitos, reas mineradas a cu aberto e minas abandonadas, bem
como o desassoreamento, fixao de barrancas, descontaminao e retificao
dos cursos dgua, alm de outras obras que visem amenizar os danos sofridos
principalmente pela populao dos municpios-sede da extrao e do
beneficiamento. Em apoio ordem, foi cominada multa coercitiva e imposta
medida de sub-rogao, consistente na contratao, s expensas dos
condenados, de terceiro para a elaborao e execuo do mencionado projeto.
Por fim, a sentena ainda imps s mineradoras que adequassem sua conduta
s normas de proteo ambiental, em sessenta dias, sob pena de interdio; e
aos rgos de proteo ambiental e de fiscalizao de minerao o dever de
apresentar relatrio circunstanciado de fiscalizao de todas as minas em
atividade naquela regio. Finalmente, a sentena imps ao Ministrio Pblico
Federal opinar sobre o projeto de recuperao que seria apresentando, o qual
seria posteriormente chancelado pelo Poder Judicirio.
Em razo de apelaes interpostas, os scios das carbonferas (bem
como uma das carbonferas condenadas) foram excludos da responsabilidade,
ampliando-se ademais o prazo para a recuperao dos recursos hdricos
11A

propsito desta ao, ver a pgina eletrnica https://www.jfsc.jus.br/acpdocarvao/, criada

durante a execuo da sentena de procedncia, para dar maior publicidade e conseguir a
maior participao social no gerenciamento do problema da minerao de carvo naquela
localidade.

atingidos com o dano ambiental reconhecido. Posteriormente, foram tambm

interpostos recursos especiais, parcialmente providos, apenas para rearranjar
a responsabilidade de cada um dos condenados e definir com maior preciso a
sua extenso.12 Aps embargos de declarao opostos por alguns dos sujeitos
envolvidos, o feito foi remetido ao Supremo Tribunal Federal, para anlise de
recurso extraordinrio apresentado. O recurso no foi admitido, tendo sido
objeto de agravo regimental, que tambm foi desprovido.13 No conhecidos os

12 RECURSO

ESPECIAL. AO CIVIL PBLICA. POLUIO AMBIENTAL. EMPRESAS

MINERADORAS. CARVO MINERAL. ESTADO DE SANTA CATARINA. REPARAO.
RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR OMISSO. RESPONSABILIDADE SOLIDRIA.
RESPONSABILIDADE SUBSIDIRIA.
1. A responsabilidade civil do Estado por omisso subjetiva, mesmo em se tratando de
responsabilidade por dano ao meio ambiente, uma vez que a ilicitude no comportamento
omissivo aferida sob a perspectiva de que deveria o estado ter agido conforme estabelece a
lei.
2. A Unio tem o dever de fiscalizar as atividades concernentes extrao mineral, de forma
que elas sejam equalizadas conservao ambiental. Esta obrigatoriedade foi alada
categoria constitucional, encontrando-se inscrita no artigo 225, 1, 2e 3da Carta Magna.
3. Condenada a Unio a reparao de danos ambientais, certo que a sociedade mediatamente
estararcando com os custos de tal reparao, como se for a auto-indenizao. Esse desiderato
apresenta-se consentneo com o princpio da equidade, uma vez que a atividade industrial
responsvel pela degradao ambiental por gerar divisas para o pas e contribuir com
percentual significativo de gerao de energia, como ocorre com a atividade extrativa mineral
a toda a sociedade beneficia.
4. Havendo mais de um causador de um mesmo dano ambiental, todos respondem
solidariamente pela reparao, na forma do art. 942 do Cdigo Civil. De outro lado, se diversos
forem os causadores da degradao ocorrida em diferentes locais, ainda que contguos, no
hcomo atribuir-se a responsabilidade solidria adotando-se apenas o critrio geogrfico, por
falta de nexo causal entre o dano ocorrido em determinado lugar por atividade poluidora
realizada em outro local.
5. A desconsiderao da pessoa jurdica consiste na possibilidade de se ignorar a personalidade
jurdica autnoma da entidade moral para chamar responsabilidade seus scios ou
administradores, quando utilizam-na com objetivos fraudulentos ou diversos daqueles para os
quais foi constituda. Portanto, (i) na falta do elemento abuso de direito; (ii) no se constituindo
a personalizao social obstculo ao cumprimento da obrigao de reparao ambiental; e (iii)
nem comprovando-se que os scios ou administradores tm maior poder de solvncia que as
sociedades, a aplicao da disregard doctrine no tem lugar e pode constituir, na ltima
hiptese, obstculo ao cumprimento da obrigao.
6. Segundo o que dispe o art. 3, IV, c/c o art. 14, 1, da Lei n. 6.938/81, os
scios/administradores respondem pelo cumprimento da obrigao de reparao ambiental na
qualidade de responsveis em nome prprio. A responsabilidade sersolidria com os entes
administrados, na modalidade subsidiria.
7. A ao de reparao/recuperao ambiental imprescritvel.
8. Recursos de Companhia Siderrgica nacional, Carbonfera Cricima S/A, Carbonfera
Metropolitana S/A, Carbonfera Barro Branco S/A, Carbonfera Palermo Ltda., Ibramil-Ibracoque
Minerao Ltda. no conhecidos. Recurso da Unio provido em parte. Recursos de Coque
Catarinense Ltda., Companhia Brasileira Carbonfera de Ararangua (massa falida), Companhia
Carbonfera Catarinense, Companhia Carbonfera Urussanga providos em parte. Recurso do
Ministrio Pblico provido em parte(STJ, 2Turma. REsp. 647.493/SC. Rel. Min. Joo Otvio
Noronha. j. 22.05.07, DJU 22.10.07, p. 233).
13STF, 2Turma. RE 612.592-AgR/SC, Rel. Min. Ricardo Lewandowski. DJe 27.06.14.

embargos declaratrios opostos contra esse acrdo, transitou em julgado a

deciso de procedncia parcial da ao civil pblica em setembro de 2014.
Paralelamente ao trmite recursal, o Ministrio Pblico Federal deu incio
execuo provisria da sentena. Embora a sentena estivesse sujeita a
reexame necessrio, foi autorizada, em antecipao de tutela, o incio dos atos
executivos. A complexidade da matria e da efetivao do comando
sentencial recomendou que o cumprimento se desdobrasse em vrias fases,
posteriormente desdobradas tambm em vrios procedimentos autnomos, um
para cada ru condenado.
Na primeira fase, que vai de 2000 a 2004, ainda no se tinha muito bem
delineada a dimenso do problema e a extenso da condenao. Porque a
sentena havia imposto, genericamente, a obrigao de reparar o dano
ambiental, ainda no se tinha a precisa definio daquilo que seria necessrio
de modo exato para o cumprimento dessa imposio, nem o perfeito
delineamento da extenso da rea a ser reparada. Nessa fase, enfim, obtevese informaes que subsidiaram, posteriormente, a adoo de medidas mais
concretas capazes de enfrentar a complexa tarefa da reparao ambiental.
A segunda fase da execuo de 2004 a 2005 tem como ponto
culminante a consolidao pelo Ministrio Pblico Federal de uma estratgia
para o enfrentamento do problema. Valendo-se de sua assessoria tcnica e
do aporte de informaes do Ministrio do Meio Ambiente e do Departamento
Nacional de Produo Mineral conseguiu-se identificar as fragilidades das
informaes antes trazidas pelas rs condenadas e adotar medidas para
padronizar os projetos antes apresentados por estas, comprometendo-as de
modo concreto ao emprego de medidas para a recuperao ambiental. As
informaes trazidas por aquela assessoria, ademais, permitiram desenhar com
maior determinao exatamente que medidas deveriam ser adotadas por cada
uma das rs, a curto, a mdio e a longo prazo, para a recuperao do ambiente
degradado.
Na terceira fase de 2006 a 2009 os rus foram efetivamente
obrigados a apresentar os projetos segundo a padronizao indicada pelo
Ministrio Pblico Federal, de modo a permitir um controle preciso dos atos que
estavam sendo adotados e daqueles que deveriam ser tomados. Com isso,
concretizava-se os deveres impostos aos condenados, sendo possvel cobrar

deles medidas concretas com prazo especfico. Ademais, nessa poca tambm
se criou o Grupo de Assessoramento Tcnico do Juzo (GTA). Esse grupo,
formado por representantes tcnicos de todas as partes e por sujeitos externos
ao processo ligados questo ambiental, tinha por principais funes propor
estratgias, mtodos e tcnicas para a recuperao ambiental. Releva salientar
que as decises desse grupo no seriam tomadas por maioria de votos, mas
por consenso de todos, o que foi vital para a reduo da litigiosidade interna do
processo e para a reduo de eventuais incidentes e recursos na efetivao da
sentena.14
Tambm nesse perodo foi elaborada uma proposta de indicadores
ambientais e plano de monitoramento para as reas degradadas pela
minerao de carvo no Estado de Santa Catarina. Esse documento permitiria
acompanhar de modo mais prximo e preciso a situao da poluio da regio
(causada pela explorao do carvo) e serviu de

base para a ulterior

elaborao de relatrios tcnicos, por parte do GTA, que monitoravam as

consequncias da implementao das medidas de reduo da poluio.
Em base desses elementos, conseguiu-se elaborar vrios acordos com
os rus, para a recuperao dos danos ambientais (19 acordos, ao todo). Em
razo desses acordos, 73% das reas terrestres atingidas passaram a contar
com um cronograma de atividades para a recuperao ambiental, a ser
executado at o ano de 2020.
Por fim, tem-se atualmente a quarta fase do cumprimento da sentena
judicial, em que basicamente se busca a efetiva implementao daqueles
cronogramas e, de modo mais amplo, dos projetos de recuperao ambiental.
Pautando-se por uma atuao que privilegia o contato direto com as partes,
com os tcnicos e com as reas objeto da recuperao ambiental, e pela
construo de solues consensuais, tenta-se objetivar o mais possvel as
medidas que devem ser adotadas para a soluo da questo. Tambm nesse
perodo foi construda uma pgina na internet para permitir o acompanhamento,
pelo pblico, das medidas que foram e esto sendo adotadas, de modo a
engajar toda a sociedade no projeto de recuperao da rea.

14 Somente

em casos intransponveis, em que se formasse alguma minoria, seria exigvel a

interveno judicial, uma vez estabelecido o contraditrio.

V-se, portanto, a complexidade que assumiu essa ao estrutural e as

vrias solues inusitadas que foram exigidas para dar efetividade deciso
judicial primeira.
Esse

nico

exemplo

de

ao

estrutural,

com

seus

vrios

desdobramentos, capaz de oferecer algumas importantes linhas para que se

tenha um processo desse tipo com chances de funcionar realmente.
o que se ver adiante.

4. ALGUNS INSTRUMENTOS PROCESSUAIS HARMNICOS COM A

INTERVENO EM POLTICAS PBLICAS. EXPERINCIAS TOMADAS DA
ACP DO CARVO

A experincia tomada a partir do caso mencionado pode contribuir com

interessantes tcnicas para lidar com polticas pblicas no mbito judicial.
Talvez a mais importante de todas seja a relevncia das solues
consensuais, trabalhadas a partir do dilogo entre as partes. Sem dvida, esse
tipo de soluo muito melhor do que a imposio de uma deciso do rgo
imparcial, que pode desagradar a todas as partes do processo e a toda a
sociedade atingida. Essa soluo consensual, sem dvida, contribui tambm
para a obteno de solues que sejam tecnicamente factveis, sem perder de
vista as exigncias do Direito.
Para tanto, o direito processual atual oferece ferramentas bastante teis.
Assim, a expanso do emprego de tcnicas como a mediao e a conciliao,
tal como preconizado pelo novo cdigo de processo civil, fundamental. 15
Pensar o processo que lida com polticas pblicas sem a presso do tempo e
da rigidez da sequncia de atos processuais pode contribuir para oferecer a
maturao suficiente para encontrar solues mais adequadas ao caso
concreto. Ademais, o dilogo franco entre as partes eventualmente sem a
participao do juiz, cuja interveno pode, em alguns casos, inibir certas
colocaes ou dificultar a exposio de algumas informaes pode colaborar

15

Nessa linha, destaca-se no apenas o art. 334, do novo CPC, mas tambm regras genricas,
como o art. 139, inc. V, da mesma lei, que prevcomo incumbncia do juiz promover, a qualquer
tempo, a autocomposio, preferencialmente com auxlio de conciliadores e mediadores
judiciais.

para que cada parte tenha a exata dimenso dos problemas enfrentados pela
outra e, assim, para que se possa ter contornos mais precisos do conflito a ser
resolvido.
Como efeito reflexo da otimizao das tcnicas consensuais, tem-se a
reduo do potencial de recursos contra os atos judiciais, que pode ser um dos
grandes entraves soluo adequada desse tipo de controvrsia. De fato,
muitas vezes, a pendncia de recursos e a possibilidade de ulterior
modificao de alguma linha de atuao pode ser o suficiente para estimular
as partes a no se contentar com a deciso j tomada e a procurar medidas
para protelar o cumprimento de obrigaes j fixadas judicialmente.
Por outro lado, a legitimidade das solues consensuais sobre polticas
pblicas depende, indubitavelmente, da permeabilidade dessas negociaes
participao dos grupos que podem ser atingidos e de especialistas no tema.16
A interveno da comunidade envolvida fundamental para que a
soluo obtida realmente espelhe os anseios sociais. No raro que alguns
acordos, embora concluam o processo, o fazem desagradando exatamente o
pblico que deveria ser beneficiado. Em tais situaes, evidencia-se que a
participao do legitimado extraordinrio da ao coletiva deixou de
representar

coletividade,

para

representar

algum

interesse

outro,

desvirtuando o mago da autorizao legal para sua interveno desse tipo de

causa. Alm disso, a participao social permite o controle pelo pblico que
ser impactado pela deciso sobre o contedo, as razes e as possibilidades
da soluo acordada. Sabendo os motivos que levaram a certo acordo,
possvel que a sociedade tenha maior compreenso sobre os limites existentes
(em relao a outras possveis solues) e sobre a utilidade de determinada
clusula ou de determinada prestao. Tambm possvel, com isso, que
esses grupos exeram seu legtimo poder de opor-se aos termos do acordo,
demonstrando sua insatisfao com a atuao do legitimado extraordinrio, do
poder pblico ou do Poder Judicirio. Enfim, essa interveno essencial para
a legitimidade e para o controle da soluo consensual.
16

V., sobre a questo, GRINOVER, Ada Pellegrini. LUCON, Paulo Henrique dos Santos.
WATANABE, Kazuo. PL sobre controle jurisdicional de polticas pblicas constitucional.
Revista consultor jurdico, http://www.conjur.com.br/2015-fev-23/pl-controle-jurisdicionalpolitica-publica-constitucional, acessado em 26 de maio de 2015.

A participao de especialistas na rea, por sua vez, oferece aos sujeitos

do processo (a includo o juiz) contornos mais precisos do litgio e de possveis
solues cabveis.17 Essa interveno capaz, de um lado, de expor aspectos,
problemas e interesses no percebidos inicialmente, quando do ajuizamento da
causa. tambm capaz de mostrar alternativas de composio do conflito que
funcionou em conflitos semelhantes ou que possuam viabilidade tcnica.
Para admitir todas essas intervenes, so fundamentais, como j se
observou, as audincias pblicas. Talvez seja correto dizer que os processos
que lidam com polticas pblicas jamais podem existir sem audincias pblicas
e que esse tipo de ato o motor desses processos. No se pode admitir
audincias de conciliao ou de mediao das quais participem apenas as
partes formais do litgio. Tambm no se pode tolerar que os verdadeiros
interessados no litgio sejam alijados do debate judicial. Por isso, tais audincias
pblicas acabam no apenas permitindo a participao de grupos que devem
ser ouvidos sempre nessas causas (tcnicos e sociedade afetada), mas ainda
sendo fundamental para legitimar a atuao do autor da ao coletiva e a
interveno judicial nesse assunto.
Por essa razo, as audincias, em processos coletivos que discutem
polticas pblicas, no podem desenhar-se a partir da lgica do cdigo de
processo civil. A elas deve-se permitir ampla participao social e, sempre que
possvel, devem elas desenvolver-se prximo comunidade a ser atingida.
De outra parte, alm da nfase nas tcnicas de composio consensual
e na participao tcnica e social, impe-se a estruturao de mecanismos de
fiscalizao e dilogo na implementao das solues obtidas.
Em algumas reas do direito privado, alis, tipificadas por litgios
complexos, com multiplicidade de interesses, h normas expressas que
admitem a criao de decises microinstitucionais.18 Especificamente para a
tutela do direito concorrncia, a Lei n. 12.529/11 (mas, mesmo antes dela, a
Lei

n.

17Como

8.884/94)

contm

diversos

instrumentos

que,

judicial

ou

se viu no caso da ACP do Carvo, a interveno do corpo tcnico do Ministrio Pblico

Federal foi fundamental, na fase de execuo, para objetivar as medidas que seriam
necessrias, dando maior concretude quilo que poderia ser exigido para a satisfao da
determinao de recuperao ambiental imposta pela sentena.
18A expresso microinstitucionalidadese refere criao de auxiliares do juiz, com capacidade
de acompanhar, fiscalizar e implementar a deciso judicial (sobre isso, v. LORENZETTI,
Ricardo Luis. Justicia colectiva. Buenos Aires: Rubinzal-Culzoni Editores, 2010, p. 186).

extrajudicialmente, autorizam o emprego de medidas que interferem em atos de

dominao

econmica

permitem

criao

de

mecanismos

de

acompanhamento do cumprimento dessas decises. Assim, por exemplo, o art.

38, inc. VII, dessa lei (e, de modo idntico, o faz o art. 61, 2, inc. VI), prev
como sano prtica de atos que violam a ordem econmica a adoo de
qualquer outro ato ou providncia necessrios para a eliminao dos efeitos
nocivos ordem econmica. O art. 52, da lei, a seu turno, estabelece que o
cumprimento das decises do Tribunal [administrativo] e de compromissos e
acordos firmados nos termos desta Lei poder, a critrio do Tribunal, ser
fiscalizado pela Superintendncia-Geral, com o respectivo encaminhamento
dos autos, aps a deciso final do Tribunal. Enfim, prev a lei, em diversos
dispositivos (arts. 96 e 102 a 111), a possibilidade de interveno judicial em
empresa, que poder ter seu papel limitado ao acompanhamento do
cumprimento da deciso jurisdicional, ou ter funo mais ampla, chegando at
ao extremo de legitimar o interventor a assumir a administrao da empresa
(art. 107, 2, da lei).
Em outros campos, no h legislao com amplitude semelhante.
Todavia, isso no deve ser visto como a vedao ao seu emprego. Ao contrrio,
as clusulas abertas presentes na legislao brasileira (v.g., art. 461,
CPC/1973; arts. 139, IV, 536 e 537, CPC/2015; art. 84, CDC) devem ser
enxergadas com o potencial suficiente para a criao desses mecanismos.
Afinal, abre-se espao amplo para que o juiz empregue medidas de induo e
de sub-rogao necessrias a dar cumprimento s suas decises (consensuais
ou no).
Ao lado disso, a amplitude com que a legislao processual trata dos
administradores judiciais (v.g., arts. 148-150, 677 e 719, CPC/1973; arts. 159161, 862-863, 866-869, CPC/2015) parece ser suficiente para autorizar a
criao de grupos de acompanhamento, seja para sugerir medidas especficas
para alguns problemas, seja para fiscalizar o atendimento a metas e a decises
do Judicirio, seja para acompanhar o desenvolvimento de planos de
implementao de certas polticas. Tais grupos, ademais, devem contar com
representantes da coletividade e com especialistas (alm de representantes das
partes), de modo a replicar a representatividade que se exige durante todo o
curso da demanda que discute poltica pblica.

Tambm se exige, em processos que discutem polticas pblicas,

adaptaes procedimentais, como visto inicialmente. Especialmente temas
como os limites (e a prpria estabilidade) da coisa julgada, o princpio da
congruncia e a rigidez da sequncia procedimental exigem revisitao luz
das necessidades de ampla participao no processo. necessrio ainda
aparelhar o Judicirio de modo que consiga adequadamente desempenhar sua
atividade. E fundamental mudar a mentalidade dos gestores da administrao
judicial, para que possam perceber a importncia desse tipo de litgio e
oferecendo o devido valor aos magistrados envolvidos (com sua necessria
qualificao) e s prprias causas (em estatsticas e na necessidade de se dar
maior tempo soluo dessas controvrsias.
Trata-se a de oferecer um conjunto de tcnicas e instrumentos
processuais aptos a tornar vivel a interveno, de modo responsvel, judicial
em polticas pblicas.19

5. CONCLUSO

Como ltima palavra neste singelo texto, fica a reflexo de que ainda h
muito a avanar na discusso judicial de polticas pblicas.
O que se v na experincia forense que, muito pela falta de subsdios
adequados e suficientes, as polticas pblicas so, muitas vezes, tratadas pelo
Judicirio de modo totalmente inadequado.
O tratamento adequado de polticas pblicas no Judicirio exige outra
postura dos sujeitos envolvidos e outra estrutura do processo judicial. Para
tanto, uma reforma legislativa necessria. Porm, ainda mais necessria a
alterao da mentalidade dos agentes envolvidos no controle judicial de
interesses metaindividuais. Afinal, como h muitos anos lembra Barbosa
Moreira, quando porventura nos parea que a soluo tcnica de um problema
elimina ou reduz a efetividade do processo, desconfiemos, primeiramente, de
ns mesmos. bem possvel que estejamos confundindo com os limites da
19Destaca-se,

nesse campo, o Projeto de Lei n. 8.058/2014, de autoria do Deputado Federal

Paulo Teixeira, elaborado a partir de iniciativa dos professores Ada Pellegrini Grinover, Kazuo
Watanabe e Paulo Lucon. O projeto, preocupado com a preordenao de tcnicas adequadas
interveno de polticas pblicas, oferece importantes diretrizes para a atuao judicial nesse
campo.

tcnica os da nossa prpria capacidade de domin-la e de explorar-lhe a fundo

as virtualidades. A preocupao com a efetividade deveria levar-nos amide a
lamentar menos as exigncias, reais ou supostas, imputadas tcnica do que
a escassa habilidade com que nos servimos dos recursos por ela mesma
colocados nossa disposio.20

MOREIRA, JosCarlos. Efetividade do processo e tcnica processual. Temas de

direito processual sexta srie. So Paulo: Saraiva, 1997, p. 28.
20BARBOSA