You are on page 1of 32

4.

Mudanas sociais no perodo militar (1964-1985)

FRANCISCO VIDAL LUNA


HERBERT S. KLEIN

As medidas econmicas adotadas durante o perodo de Getlio Vargas tiveram consequncias


marcantes e duradouras. Os governos que o sucederam aprofundaram muitas de suas polticas, mas
enfrentaram as reivindicaes das novas classes mdias urbanas e a radicalizao dos movimentos
operrios, fatores que em parte explicam o golpe de 1964. Alm disso, os militares foram claramente
desafiados pela ascenso de lderes civis populistas, que imitavam Getlio Vargas na forma de
organizar e manipular o apoio popular. Apesar de os militares se oporem aos movimentos populares
iniciados na poca de Vargas, eles deram continuidade a seu projeto de criao de um Estado
industrial moderno. Embora as polticas praticadas de estmulo economia tivessem criado srios
desequilbrios a longo prazo, tais como dficit pblico, endividamento externo e inflao, foi durante
o perodo militar que se lanaram as bases fundamentais de transformao do Brasil no lder
industrial da Amrica Latina. Esse perodo tambm significou uma etapa importante na consolidao
do mercado interno, estimulado pela industrializao e por inmeros programas destinados a
proteger a produo nacional e aumentar a escala de produo, particularmente de bens de consumo
durvel. O processo resultou na criao do mercado de massas e na consolidao da classe mdia,
que representava uma contrapartida fora da classe trabalhadora em expanso.
Alm disso, os governos militares representaram uma fase de profundas mudanas sociais. A
rpida industrializao e a intensa urbanizao provocaram o mais intenso processo de mobilidade
social da histria brasileira, com o surgimento de uma nova elite industrial e gerencial, a partir de
uma sociedade ainda agrcola e com baixo padro educacional. A industrializao tambm resultou
em intensas migraes das reas pobres para as zonas mais ricas do Brasil, com rpido e
desordenado crescimento das regies metropolitanas. A incapacidade de atender de forma adequada
forte demanda por habitao e saneamento explica parte dos assentamentos precrios encontrados
ainda hoje na periferia das grandes cidades brasileiras.
Por outro lado, os governos militares, pela necessidade de melhorar a qualidade da mo de obra
e como forma de obter o apoio da classe mdia emergente, promoveram forte aumento na oferta de
educao primria e secundria, e expandiram o ensino tcnico e tecnolgico de forma significativa.
Alm disso, e talvez como compensao s polticas de arrocho salarial, realizaram grandes avanos
no sistema de assistncia social, tanto nos servios de sade quanto no sistema de aposentadorias e
penses. Embora no suficiente para atender ao vertiginoso crescimento da demanda, o regime
militar tambm implantou um ambicioso programa de saneamento e habitao, por intermdio do
Banco Nacional da Habitao (BNH). De fato, embora baseado em um modelo tecnocrtico e
autoritrio, o perodo militar marcou a consolidao de um moderno sistema de bem-estar social.1
Paralelamente, ocorriam transformaes dramticas na estrutura demogrfica da populao
brasileira. No incio do regime, ainda persistiam sinais da estrutura tradicional, com taxas de
fertilidade e mortalidade elevadssimas e baixa expectativa de vida, se comparada aos padres
internacionais. Alis, na dcada de 1950, a expectativa de vida no Brasil ainda permanecia nos
nveis observados no final do sculo XIX e incio do sculo XX. A situao alterou-se
profundamente nos vinte anos dos militares, sendo algumas mudanas resultantes de polticas
pblicas, em especial na rea da sade, enquanto outras eram influenciadas por transformaes
ocorridas fora do territrio nacional. Essas influncias exgenas foram em particular acentuadas nas
reas da fertilidade, pela mudana radical do comportamento das mulheres brasileiras em relao
fertilidade e ao tamanho da famlia.
Embora as transformaes sociais tivessem incio ou se intensificassem durante o regime
militar, elas representaram mudanas institucionais de longo prazo, com significativos impactos
culturais nas dcadas seguintes. Tanto a mortalidade quanto a fertilidade atingiram nveis histricos
nunca antes alcanados. A primeira foi influenciada por uma forte queda na mortalidade infantil, que,
afinal, iniciou uma trajetria de diminuio forte e persistente. Como a fertilidade declinava mais
devagar, a taxa de crescimento natural da populao alcanou nveis extremamente elevados, tambm
nunca antes alcanados na sociedade brasileira. No s a fertilidade era muito alta em relao
mortalidade, como tambm havia um efeito adicional, provocado pela maior sobrevivncia das
mulheres ao perodo frtil.
Mas aquela fase sem precedentes observada no crescimento natural da populao terminou
abruptamente nos anos finais do regime. A queda pode ser explicada pela entrada do Brasil no
processo de transio demogrfica, na qual a fertilidade declina de maneira to acentuada que
influencia profundamente a estrutura etria da populao, assim como sua capacidade de crescimento
natural. Ademais, esse processo demogrfico exerceu significativo impacto sobre aspectos
fundamentais da sociedade brasileira, como a estrutura familiar e o emprego. Embora a taxa de
fertilidade casse mais depressa que a de mortalidade, esta tambm comeou a declinar em ritmo
cada vez mais clere, aumentando a expectativa de vida da populao, que gradativamente se
aproximava dos padres observados nos Estados Unidos e na Europa.
A transformao do Brasil em uma sociedade predominantemente urbana representou outra
caracterstica fundamental do perodo. No s houve crescimento vertiginoso das cidades, como,
pela primeira vez, se verificou a reduo da populao rural. As oportunidades que surgiam nos
centros urbanos em expanso e a modernizao da agricultura geravam o fenmeno clssico de
atrao e expulso da populao do campo, que intensificava o processo de migrao interna para as
cidades, por sobre as fronteiras estaduais e regionais.
O modelo de crescimento ampliava tambm as desigualdades de classe social e de cor, pois as
pessoas com nvel educacional mais elevado e os brancos tiveram inicialmente mais oportunidade de
ascenso social que os negros e as pessoas com mais baixo nvel educacional. Essa intensificao da
desigualdade tambm se refletia nas disparidades regionais. Enquanto em algumas regies ocorriam
avanos significativos nos nveis de riqueza, sade e educao, o mesmo no ocorria no Norte e no
Nordeste, o que ampliava as diferenas sociais e regionais j existentes. Assim, enquanto as regies
economicamente mais avanadas atingiam padres de vida similares aos dos pases industrializados,
as mais pobres mantinham nveis comparveis aos pases subdesenvolvidos da frica e da sia.
Talvez em nenhuma outra poca as disparidades regionais tenham se mostrado to evidentes no
Brasil.
A criao de uma slida base industrial constituiu o ncleo essencial da poltica de governo
durante a ditadura. O controle salarial, a proteo ao mercado local e o fortalecimento da
infraestrutura foram os principais instrumentos adotados para estimular os investimentos na indstria.
Reorganizao do mercado financeiro e de capitais, formao de fundos compulsrios de poupana,
manipulao de amplo conjunto de incentivos e subsdios, estmulo produo agrcola, controle de
preos e, se necessrio, arrocho salarial representavam meios amplamente utilizados para fortalecer
a indstria, pela ampliao da oferta de recursos financeiros, expanso do mercado consumidor ou
reduo dos custos de produo. Dessa forma acelerava-se o crescimento econmico o que j
ocorria antes do perodo militar , mas ampliava-se a desigualdade.
O salrio mnimo anual mdio real, por exemplo, reduziu-se de um ndice 100 em 1964 para 82
em 1997. Os incentivos e subsdios ao setor produtivo, a conteno dos movimentos dos
trabalhadores e o arrocho salarial ampliavam o abismo distributivo e concentravam os ganhos
obtidos com o crescimento e o aumento da produtividade. Apesar disso, a renda per capita dobrou
entre 1940 e 1980, passando de R$ 2.110 para R$ 4.490 (preos de 2006), e entre 1960 e 1980 o
peso da agricultura no Produto Interno Bruto (PIB) reduziu-se de 18% para 11%, enquanto a
indstria aumentava sua participao de 33% para 44%, o mais elevado percentual atingido no
sculo XX.2 Ao mesmo tempo, crescia de maneira drstica o emprego na indstria e no setor de
servios. Entre 1960 e 1980, o nmero de trabalhadores no setor primrio permaneceu relativamente
estvel, em redor de 11 milhes de pessoas, enquanto o emprego aumentava de 2,4 milhes para 9
milhes no setor secundrio, e de 5,2 milhes para 11,3 milhes no setor de servios.3
O rpido crescimento e a alterao na estrutura econmica tiveram profundas consequncias
sobre a mobilidade social. O movimento das geraes entre ocupaes e classes sociais alterou-se
naquele perodo. Antes predominava a mobilidade circular, em razo do nmero relativamente fixo
de posies de elite. Contudo, a partir dos anos 1960, com o rpido crescimento industrial e a
intensificao da urbanizao, passou a preponderar a mobilidade estrutural. Houve grande aumento
das novas posies gerenciais e de outros cargos de prestgio exercidos por profissionais com status
ocupacional mais elevado que o de seus pais. O Brasil representava uma das naes industrializadas
na qual a elite gerencial apresentava a maior disparidade social em relao aos prprios pais.
Estimou-se que, a partir de 1973, mais da metade dos filhos tinha mudado de status em relao
ocupao dos pais, sendo 57% dessa mudana resultante da criao de novos postos de trabalho
(estrutural) e 43% pela mobilidade circular, ou seja, pelas flutuaes normais, sem qualquer relao
com o aumento na oferta de postos de trabalho.4
A partir de 1980, com a relativa estagnao da economia, o Brasil retornou ao padro usual de
mobilidade circular, e assim se manteve pelo resto do sculo. Alm disso, uma vez ocupadas essas
posies superiores, tornou-se possvel mant-las pelo crescimento da prpria elite, sem
necessidade de recrutamento nos nveis mais baixos da escala social. Assim, apesar da rpida
mobilidade ocorrida no grupo de elite, especialmente pronunciada para aqueles cujos pais
provinham da rea rural, a mobilidade total assemelhava-se identificada nos pases industriais mais
avanados. Em 1973, aproximadamente 71% dos trabalhadores urbanos tinham pais provenientes do
meio rural, significando que a maioria procedia de um meio mais pobre ou com baixo nvel de
escolaridade.5
Surpreendentemente, as mulheres apresentavam maior mobilidade que os homens em relao
ocupao dos pais (intergeracional), mas tinham menor mobilidade que os homens na alterao de
seu status do primeiro ao ltimo emprego durante seu tempo de vida (intrageracional).6 Como
esperado, os brancos superavam os negros nos dois tipos de mobilidade, embora tal disparidade
fosse declinando ao longo do tempo.7 Naquele perodo, embora houvesse elevada mobilidade, em
particular para os nveis superiores da estrutura ocupacional, a maioria dos trabalhadores estava
presa em posies de menor status, que em seguida apresentou mobilidade relativamente baixa, pela
pobre posio de partida em termos de capital humano.
Servindo-se da estrutura salarial, em lugar da estrutura ocupacional, um estudo recente
identificou na mesma fase uma das mais altas taxas de mobilidade mdia de salrios entre pais e
filhos da histria brasileira. Tambm descobriu que a maior mobilidade ocorria nos nveis mais
baixos da escala salarial, em particular como resultado da universalizao da educao primria,
que diminua o impacto negativo do salrio dos pais. Esse processo favoreceu a mobilidade da
populao no branca. Mas, no topo da escala salarial (o quintil superior), a imobilidade era mais
pronunciada e com uma clara influncia de raa, pois naquele quintil a probabilidade de os brancos
manterem o nvel de renda dos pais era de 50%, enquanto entre os filhos dos pais negros a
probabilidade reduzia-se a 25%.8
Alm disso, algumas transformaes promovidas diretamente pelo poder pblico influenciaram
de modo significativo a mobilidade social. A educao e a pesquisa cientfica podem ser apontadas
como exemplos disso. O regime militar deu continuidade ao persistente crescimento da educao
primria e secundria que se iniciara no ps-guerra. Em 1960, 73% das crianas de 5-9 anos de
idade frequentavam a escola primria; em 1968 esse percentual havia aumentado para 89%. Embora
nmeros comparveis no estejam disponveis para os anos seguintes, observa-se que em 1985
aproximadamente 79% das crianas de 5-14 anos estavam matriculadas na escola primria.9
Ademais, no perodo de 1960-1980, as matrculas do ensino secundrio e universitrio cresceram
mais que a populao.10
As mudanas mais importantes ocorreram no ensino secundrio. Enquanto o ensino primrio
apresentou uma trajetria regular de crescimento, mantida pela continuidade dos investimentos, no
ensino secundrio ocorreu uma alterao drstica no ritmo de expanso. Entre 1963-1984 o nmero
de professores do ensino secundrio duplicou, passando de cerca de 121 mil para 215 mil, e as
matrculas aumentaram de 1,7 milho para 3 milhes. Mas a grande transformao foi no papel que o
governo passou a desempenhar no ensino secundrio. Em 1963, 60% dos alunos desse nvel de
ensino estavam matriculados em escolas secundrias privadas. Em 1984 a situao se alterara
radicalmente, pois naquele ano 65% das matrculas no ensino secundrio ocorriam nas escolas
pblicas.11 Os 3 milhes de estudantes do ensino secundrio representavam mais de 22% de todos os
estudantes de 15-19 anos, contra 12% em 1972.12
No mesmo perodo, e pela primeira vez na histria brasileira, o governo investiu maciamente
em cincia e tecnologia. Esse aspecto foi to relevante que um destacado estudioso da histria da
cincia no Brasil o denominou Grande Salto Adiante. 13 Em 1964, o governo, atravs do Banco
Nacional de Desenvolvimento (BNDE), estabeleceu o Fundo de Desenvolvimento Tecnolgico
(Funtec), contando com recursos da ordem de US$ 100 milhes. Em 1974, o pequeno Conselho
Nacional de Pesquisas foi expandido e adequadamente financiado, transformando-se no Conselho
Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). Assim, o governo militar, em nome
de um programa nacionalista, passava a investir maciamente em pesquisa avanada, na implantao
da infraestrutura e na consolidao das indstrias bsicas.
Ao mesmo tempo, cientistas da Universidade de So Paulo (USP) e de outros novos centros de
pesquisa seguiam o modelo da Fundao Nacional de Cincia dos Estados Unidos, que desempenhou
papel importantssimo aps a Segunda Guerra Mundial, transformando seu pas no principal centro
mundial em cincia e tecnologia. Em 1953, por meio da Coordenao de Aperfeioamento de
Pessoal de Nvel Superior (Capes, criada em 1951), o governo passou a financiar bolsas de estudos
para estudantes nas reas cientficas. Na dcada de 1960 j havia um nmero expressivo de cientistas
brasileiros com treinamento no exterior, em particular nos Estados Unidos e na Inglaterra. Depois do
retorno ao pas, eles passaram a exercer forte presso para a criao de modernos laboratrios e
outros instrumentos de pesquisas, fundamentais para o Brasil competir no mundo que se formava
aps a guerra.
Em 1968 ocorreu uma ampla reforma universitria, adotando o modelo norte-americano de
organizao por departamentos e criando a estrutura de formao em trs nveis: graduao,
mestrado e doutorado. Esse foi o padro seguido pela Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG) e pela Universidade Nacional de Braslia (UnB), criadas naquele perodo, e pela USP, bem
como pelas demais universidades federais que seriam implantadas em todos os estados. Alm disso,
em 1966 o governo do estado de So Paulo inaugurou uma universidade em Campinas (Unicamp),
composta por grande nmero de professores nacionais formados no exterior e por estrangeiros, e que
logo passou a competir com a USP como o mais importante centro universitrio do pas. A Unicamp
foi projetada desde a origem para transformar-se em centro de pesquisa cientfica avanada,
especialmente em fsica, e vrios cientistas brasileiros que trabalhavam na Bell Labs e em
universidades norte-americanas passaram a integrar seus quadros.14
O governo militar tambm implantou a indstria aeroespacial e de computadores, e lanou um
ambicioso programa de pesquisa nuclear, envolvendo unidades de pesquisa situadas fora das
universidades. Essas foram algumas das principais aes desenvolvidas no perodo, que colocaram o
Brasil em posio de destaque na rea cientfica e transformaram o pas, junto com a ndia, em um
dos poucos do mundo subdesenvolvido com possibilidade de competir na comunidade cientfica
internacional.
No entanto, a relao entre governo e comunidade cientfica nem sempre foi pacfica no perodo
militar. Muitos cientistas foram perseguidos, aposentados compulsoriamente e exilados. Embora
essas perseguies tenham sido mais agressivas na rea das cincias humanas, elas atingiram tambm
ncleos importantes de pesquisa em cincias exatas. O exemplo mais marcante foi o
desmantelamento do Departamento de Fsica da UnB, aps a perseguio de membros de seu corpo
docente e a invaso do campus universitrio. A Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia
(SBPC), principal rgo de representao da comunidade cientfica no Brasil, fez oposio
sistemtica ao regime militar e representou uma voz importante no processo de redemocratizao do
pas.
Alm do fortalecimento dos centros de pesquisa, o perodo mostra tambm a expanso lenta,
mas persistente, do ensino universitrio. Em 1984, havia 68 universidades, das quais 35 federais, dez
estaduais, duas municipais e vinte instituies privadas, e o nmero de estudantes universitrios
crescera de 142 mil em 1964 para 1,3 milho em 1984.15 Paralelamente, os programas de ps-
graduao dobraram suas matrculas, atingindo 40 mil alunos em meados da dcada de 1980.16 O
percentual de jovens de 20-24 anos que frequentavam instituies de ensino superior universidades
e escolas tcnicas cresceu de 2% para 12% entre 1965 e 1985.17
O aumento da escolaridade exerceu profundo impacto sobre a alfabetizao. Em 1940, apenas
38,4% da populao era alfabetizada; em 1950 esse percentual continuava baixo, 42,7%. Em 1970,
os alfabetizados representavam da populao, e em 1980 atingiam 74%.18 Alis, somente no Censo
de 1960 foi ultrapassada a marca de 50% de alfabetizao de homens e mulheres no Brasil. Em
1950, os homens alfabetizados com dez ou mais anos de idade tornaram-se maioria; mas, naquele
ano, apenas 44% das mulheres da mesma idade eram alfabetizadas. A dcada de 1950 foi o perodo
crucial da transio, pois no Censo de 1960 o percentual de mulheres com dez ou mais anos
alfabetizadas atingia 57%; no mesmo ano, os homens alfabetizados representavam 64% daquele
grupo etrio.19 Mas seria necessrio esperar at os primeiros anos da dcada de 1980 para que as
mulheres atingissem o mesmo patamar dos homens em termos de alfabetizao, resultado obtido
graas ao rpido crescimento do nmero de mulheres matriculadas no ensino primrio. O preconceito
anterior contra a educao das mulheres pode ser observado pelo exame da populao analfabeta por
idade no Censo de 1970. No s entre as mulheres mais velhas havia maior proporo de
analfabetas, mas, para as faixas etrias mais elevadas, o percentual de analfabetismo entre as
mulheres superava o percentual masculino (Grfico 1).

GRFICO 1: PORCENTAGEM DOS ANALFABETOS, POR IDADE E SEXO, 1970

Fonte: IBGE, Estatsticas do sculo XX.

At o incio dos anos 1980, quando consideramos o problema da alfabetizao, alm da


discriminao por gnero, encontramos tambm discriminao por motivo de cor. Se em 1982 as
mulheres j ultrapassavam os homens no quesito alfabetizao, a proporo de analfabetos entre os
pretos e pardos era ainda muito elevada se comparada aos brancos e asiticos (Grfico 2). Seriam
necessrios mais de trinta anos, com a universalizao da educao primria, para ter incio a
reduo dessa disparidade. Alis, o mesmo comportamento quanto alfabetizao era identificado
na diferena entre os residentes nas reas urbana e rural.

GRFICO 2: ANALFABETOS, POR SEXO E COR, 1982

Fonte: IBGE, Estatsticas do sculo XX.

O crescimento do emprego na indstria manufatureira e no setor de servios observado naquele


perodo resultou das macias migraes internas atravs de fronteiras estaduais e regionais, bem
como do deslocamento da populao da zona rural para os assentamentos urbanos. O fator de
atrao, gerado pelo aumento do emprego urbano e melhores condies de vida nas cidades, foi
acompanhado pela crescente mecanizao da agricultura brasileira. O crescimento substancial do
crdito rural, os mecanismos de proteo produo nacional, os estmulos s exportaes, bem
como a intensa pesquisa e difuso do conhecimento, promoveram uma verdadeira revoluo na
tecnologia agrcola. A mecanizao e a utilizao de insumos modernos liberavam uma parcela da
mo de obra do campo, embora houvesse aumento da rea plantada e da produo agrcola.20 Apesar
da intensa modernizao da agricultura brasileira, no houve mudana significativa na estrutura da
propriedade fundiria, que, no Brasil, tradicionalmente concentrada.
A migrao macia de nordestinos pobres para as fazendas e fbricas dos principais estados do
Sul foi um dos principais movimentos populacionais ocorridos no perodo. Esse movimento
envolveu milhes de brasileiros e afetou substancialmente o padro de ocupao do territrio.
Examinando os dados dos estados que lideraram a exportao e a importao de mo de obra,
observa-se que So Paulo, Rio de Janeiro e Paran, em conjunto, absorveram 2 milhes de
brasileiros na dcada de 1950, nmero que aumentou continuamente at atingir 7,2 milhes em 1980
(Grfico 3). Por outro lado, os estados de Bahia, Pernambuco e Minas Gerais, que haviam perdido
cerca de 1,5 milho de residentes com as migraes internas na dcada de 1950, sofreram perdas
crescentes, at alcanarem a marca de 5,8 milhes de pessoas na dcada de 1980. Alm dessas
migraes do Nordeste para o Sul, houve tambm um movimento migratrio expressivo de
agricultores do Rio Grande do Sul para as novas reas agrcolas abertas no Norte e no Centro-Oeste,
ocasionando aumento populacional nestas regies, hoje zonas de alta produtividade agrcola.

GRFICO 3: ESTADOS COM AS MAIORES MIGRAES INTERNAS, 1950-1980 (EM


MILHES)

Fonte: IBGE, Estatsticas do sculo XX.

O perodo de 1940 a 1980 tambm representou a fase de transformao do Brasil em uma


sociedade majoritariamente urbana, pois no Censo de 1970 a populao urbana ultrapassou a rural.
Nos primeiros anos da dcada de 1970 houve uma relativa estabilidade da populao rural; contudo,
a partir da segunda metade da dcada, essa populao caiu em termos absolutos, ao mesmo tempo
que a populao urbana crescia aceleradamente, muito acima do padro mundial. Como resultado, a
participao da populao urbana passou de 52%, em 1970, para mais de , em 1980 (Grfico 4).
GRFICO 4: TAMANHO DA POPULAO RURAL E URBANA NO BRASIL, 1940-1980 (EM
MILHES)

Fonte: IBGE, Estatsticas do sculo XX.

Em 1980, as 305 cidades com mais de 50 mil habitantes somavam 58 milhes de pessoas,
perfazendo 48% da populao. No mesmo ano, treze cidades possuam mais de 500 mil habitantes, e
seis, mais de 1 milho. So Paulo era a cidade mais populosa, com 8,6 milhes, seguida pelo Rio de
Janeiro, com 5,2 milhes. As cidades de Salvador, Belo Horizonte, Recife e Porto Alegre possuam
mais de 1 milho de habitantes.21 Considerados os municpios com 20 mil pessoas ou mais, a
urbanizao atingia o percentual de 68%.22 Naquele perodo, no s houve um rpido crescimento da
populao urbana, mas tambm mudanas importantes na ordem de classificao das cidades quando
consideradas pelo tamanho. O caso de So Paulo ilustrativo. Em 1960, essa cidade ultrapassou o
Rio de Janeiro em termos populacionais; e em 1980, com mais de 8 milhes de habitantes, So Paulo
alcanava o padro de metrpole mundial (Grfico 5).

GRFICO 5: CRESCIMENTO DA POPULAO DAS CIDADES DO RIO DE JANEIRO E DE


SO PAULO, 1972-1980

Fonte: IBGE, Censo demogrfico de 2010.

O forte crescimento da populao urbana no deixou de ter seu custo em termos sociais. Em
razo dos insuficientes investimentos nos centros urbanos, em particular em habitao e saneamento,
no se atendeu de forma adequada ao intenso afluxo de imigrantes que chegavam s cidades. Disso
resultou o aumento significativo da parcela da populao vivendo em favelas, loteamentos
irregulares ou outras formas de moradias subnormais. Embora as favelas existissem antes do regime
militar, o rpido crescimento urbano dos anos 1960 e 1970 tornou a questo da habitao e do
saneamento um dos principais problemas das reas metropolitanas. Como as favelas cresceram em
nmero e tamanho, invadindo reas altamente valorizadas, como a Zona Sul da regio metropolitana
do Rio de Janeiro, adotou-se a poltica de remoo, transferindo-se os moradores para novos
ncleos habitacionais, construdos em reas de baixa valorizao econmica, com pssima
infraestrutura e distantes dos polos geradores de emprego e de renda.
Como a construo de moradias populares baseava-se no Sistema Financeiro da Habitao
(SFH), criado no perodo militar, o colapso desse sistema e a deteriorao das condies fiscais dos
governos federal e estaduais reduziram de maneira drstica os investimentos pblicos em saneamento
e habitao, com o crescimento do nmero de favelas e de seus moradores. No final dos anos 1970 e
incio dos anos 1980, constatou-se que a poltica habitacional deveria integrar esses assentamentos
irregulares ao tecido urbano, em vez de remov-los para reas distantes.23
Essa mudana na poltica habitacional consolidou-se com o fim da ditadura, especialmente aps
a Constituio de 1988. Alm disso, a partir da dcada de 1980, houve uma desacelerao no
crescimento das grandes cidades. A regio metropolitana de So Paulo, que crescera a uma taxa
anual de 5,5% na dcada de 1960, teve esse percentual reduzido para 4,4% na dcada seguinte, e
para apenas 1,9% na dcada de 1980. O mesmo ocorreu na rea metropolitana do Rio de Janeiro,
que passou de um crescimento de 3,6% no primeiro perodo (1960-1970) para apenas 1% na dcada
de 1980.24
Assim, desde o incio dos anos 1980 adota-se a poltica de reurbanizar as grandes favelas,
transformando-as em bairros dotados de sistema virio, drenagem, saneamento, energia eltrica e
contando com os servios essenciais de educao e sade. Ao mesmo tempo, houve um esforo para
melhorar as condies das moradias e erradicar as casas construdas em reas de risco, a fim de
evitar as tragdias usuais nas grandes cidades brasileiras. Esse processo tem sido lento e exige
vultosos investimentos, mas mesmo grandes metrpoles como So Paulo e o Rio de Janeiro
demonstraram avanos nas condies de habitao e saneamento da populao mais pobre.25
Com o deslocamento da populao das reas rurais para os conglomerados urbanos, os
brasileiros mudaram radicalmente de atitude em relao fertilidade. Como a maior parte dos pases
do mundo, depois de 1960 o Brasil entrou no processo que os demgrafos chamam de transio
demogrfica.26 O longo e lento declnio na mortalidade, que na maior parte do mundo comeou no
final do sculo XIX, acelerou-se aps a Segunda Guerra Mundial, com a introduo dos antibiticos.
A primeira e mais profunda alterao ocorreu na mortalidade infantil, seguida pela mudana no
quadro das principais causas de mortalidade, passando progressivamente das doenas epidmicas
para as doenas degenerativas.27 No Brasil, a forte diminuio da mortalidade, sem alterao
correspondente na fertilidade, de incio muito elevada, provocou um crescimento explosivo da
populao. Como resultado, durante o regime militar o Brasil apresentou as maiores taxas de
crescimento populacional de sua histria.
Com a introduo da plula anticoncepcional, a esterilizao em massa e outros mtodos
contraceptivos, na dcada de 1960, o declnio da fecundidade, iniciado no perodo pr-militar nos
centros urbanos economicamente mais avanados, espalhou-se por todas as partes do pas, mesmo
para a rea rural. O significativo declnio na fertilidade pode ser observado pela queda da taxa de
fecundidade total (o nmero mdio de filhos nascidos de mulheres na faixa etria de 14-49 em um
determinado ponto no tempo), que ocorria por todo o Brasil. Nas dcadas de 1940-1960 as
brasileiras ainda apresentavam a mdia de mais de seis filhos por mulher em idade frtil, reduzida
para 5,8 filhos em 1970. No fim da dcada de 1970 a reduo foi dramtica, pois, se comparada a
vinte anos antes, cada mulher gerava em mdia quatro filhos a menos. A taxa de fecundidade total
caiu de forma consistente nos anos seguintes, chegando a pouco menos de trs filhos por mulher em
idade frtil em 1991 e de 2,4 filhos em 2000. No fim da primeira dcada do sculo XXI, a fertilidade
brasileira atingiu o nvel de 2,1 filhos por mulher em idade frtil, que representa o valor mnimo
necessrio para a reposio da populao.
A diminuio dos nascimentos relacionava-se de maneira direta ao aumento do uso de
contraceptivos pelas mulheres brasileiras. Na dcada de 1980, aproximadamente 70% das mulheres
casadas ou que mantinham unies consensuais usavam ou praticavam alguma forma de controle da
natalidade. Das mulheres que empregavam alguma forma de contracepo, 44% haviam realizado a
esterilizao, valor ligeiramente mais baixo que o padro dos pases subdesenvolvidos como o
Brasil; 41% utilizavam plula anticoncepcional, e as demais lanavam mo de outras formas
contraceptivas.28 Embora no Brasil a taxa de abortos ilegais fosse relativamente alta pelos padres
mundiais, ela assemelhava-se s praticadas nos demais pases da Amrica Latina. Alm disso, a
tendncia dessa taxa diferia da taxa da fertilidade. Depois de um perodo relativamente longo de
estabilidade, a taxa de abortos aumentou levemente no fim da dcada de 1990, e depois passou a
regredir devagar, medida que mais homens e mulheres passavam a utilizar de forma mais intensa
mtodos contraceptivos modernos.29 Entretanto, a taxa de abortos e sua tendncia exerceram pouco
efeito sobre a queda na taxa de fecundidade. Seu declnio pode ser explicado pelo uso generalizado
de mtodos contraceptivos.
A queda da taxa de fecundidade no ocorreu pelo casamento tardio ou pelo fato de as mulheres
terem filhos mais tarde, como no padro das naes industrializadas, porm, pelo declnio de
nascimentos durante a idade mais avanada das mes. Tanto a idade no primeiro parto quanto no
casamento mantiveram-se baixas e relativamente estveis ao longo de todo o perodo. As mulheres
tinham filhos muito cedo, mas terminavam a fase reprodutiva tambm muito mais cedo que em
perodos anteriores. Embora o total de nascimentos em cada faixa etria diminusse, o rpido
declnio nas idades mais altas significava que a proporo de mes de 20-24 anos, que em 1903 fora
a segunda faixa etria mais importante, passou a ocupar o primeiro lugar em 1963 (Grfico 6). Alm
disso, a participao relativa do grupo de mes mais jovens continuou a aumentar ao longo do tempo.
As mes com idades do parto entre 15-19 anos, que em 1980 foram responsveis por 9% de todos os
nascimentos, aumentaram a proporo para 14% em 1991 e passaram a representar 20% dos partos
em 2000.30
Tal como o esperado, o controle de fertilidade comeou nos estados ricos do Sudeste e do Sul.
O declnio da fertilidade teve incio nos estados mais ricos e ocorreu entre a elite econmica do
pas. At o final da transio demogrfica, a fertilidade diminuiu a um ritmo muito mais rpido entre
as mulheres mais pobres e menos educadas das regies mais atrasadas do Norte e do Nordeste.31 No
fim dos anos 1970, a regio Nordeste apresentava uma fertilidade natural de mais de oito filhos por
mulher em idade frtil. Naquele perodo, era de 3,6 filhos a diferena de fertilidade das mulheres do
Nordeste e do Sudeste, os dois extremos do pas em termos de fertilidade. Mas, na dcada de 1980,
mesmo as mulheres do Nordeste comearam a praticar de modo mais sistemtico alguma forma de
controle da fertilidade, iniciando o processo de reduo do diferencial de fertilidade existente entre
as mulheres das duas regies (Grfico 7).

GRFICO 6: DISTRIBUIO DOS NASCIMENTOS PELA IDADE DAS MES, 1903, 1963 E
1988
Fonte: Claudia Horta et al., 2000.

GRFICO 7: TAXA DE FERTILIDADE TOTAL POR REGIO, 1940-1980

Fonte: IBGE, Estatsticas do sculo XX.

A reduo no nmero de filhos, ocorrida na dcada de 1970, refletiu-se na estrutura das


pirmides etrias da populao. Em comparao com a distribuio etria de 1940 (Grfico 8), a
pirmide etria de 1990 mostrava uma base menor nos primeiros anos (Grfico 9), fato que teria
profundo impacto sobre a distribuio etria da populao no sculo XXI.

GRFICO 8: PIRMIDE ETRIA DA POPULAO BRASILEIRA, 1940


Fonte: IBGE, Estatsticas do sculo XX.

GRFICO 9: PIRMIDE ETRIA DA POPULAO BRASILEIRA, 1991

Fonte: IBGE, Datasus.

Essa sbita queda na taxa de fecundidade total somente se expressou em termos de distribuio
etria no Censo de 1980. Pela primeira vez, em cerca de quarenta anos, a proporo de pessoas de 0-
14 anos caiu de forma significativa, refletindo a reduo no nmero de filhos por mulher (Grfico
10).

GRFICO 10: PARTICIPAO RELATIVA DAS VRIAS CATEGORIAS ETRIAS, BRASIL,


1940-1980
Fonte: IBGE, Estatsticas do sculo XX.

At a dcada de 1970, enquanto a fertilidade se mantinha elevada, a mortalidade exibia um


processo de queda lenta, mas contnua. Grande parte desse declnio resultava da melhoria da sade
pblica e dos programas de bem-estar social implantados pelo governo militar, em atendimento s
demandas da classe mdia e como forma de evitar a presso dos trabalhadores. Em 1967, houve a
unificao dos inmeros Institutos de Aposentadoria e Penses, com a criao do Instituto Nacional
de Previdncia Social (INPS). Entre 1970 e 1980, a participao dos contribuintes do Sistema de
Seguridade Social mais que duplicou, passando de 9% para 20% da populao. Entre a populao
urbana, o percentual atingia 30%. Alm disso, entre 1968 e 1971, estendeu-se a cobertura
previdenciria para os trabalhadores rurais.
Inicialmente o INPS respondia tambm pelo seguro mdico, mas em 1974, com a criao do
Ministrio da Previdncia Social, houve a separao entre sistema de penses e servios mdicos da
assistncia social, estes geridos pelo Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social
(Inamps), criado em 1977. Nos anos seguintes, uma srie de reformas institucionais permitiu grande
expanso no sistema de sade pblica,32 demonstrada pelo crescimento das internaes hospitalares,
que passaram de 6 milhes para 13 milhes anuais entre 1970 e 1980.33 Ademais, nos anos 1960
haviam sido implantados os programas nacionais de vacinao infantil, que contavam com suporte
internacional. Os intensos debates entre estudiosos e profissionais da sade a respeito da melhor
forma de organizar os servios de sade pblica, ocorridos durante a dcada de 1970 e incio dos
anos 1980, teriam profunda influncia na criao do Sistema nico de Sade (SUS) e nas reformas
descentralizadoras realizadas aps o fim do regime militar.34
A expanso e as grandes transformaes na rea da sade pblica impactaram de maneira
expressiva a taxa bruta de mortalidade, que caiu de catorze mortes por mil residentes, no incio dos
anos 1960, para oito mortes por mil residentes nos primeiros anos da dcada de 1980 (Grfico 11).

GRFICO 11: COMPONENTES DE CRESCIMENTO DA POPULAO BRASILEIRA, 1940-


1980
Fonte: IBGE, Estatsticas do sculo XX.

O declnio foi impulsionado principalmente pela reduo da mortalidade infantil, que caiu pela
metade, passando de 135 bitos de crianas para cada mil nascimentos vivos, em 1950-1955, para
63 bitos de crianas por mil nascidos vivos em 1980-1985 (Grfico 12). Seu impacto pode ser
observado no sistemtico declnio da porcentagem de mortes de recm-nascidos e crianas (0-14
anos de idade) sobre o total de mortes. O processo comeou no final da dcada de 1970, quando a
proporo das mortes de recm-nascidos e crianas representava a metade de todas as mortes. Nos
primeiros anos da dcada de 1980, aps uma dcada de diminuio sistemtica, a proporo havia
cado para do total de mortes. Ao mesmo tempo, houve rpido aumento na proporo das mortes
de pessoas idosas (mais de 65 anos), que passou a ter participao crescente no total de mortes da
populao brasileira (Grfico 13).
Embora as taxas globais de mortalidade infantil tivessem declinado, mais da metade dessas
mortes acontecia ainda no perodo ps-neonatal de 28 dias a um ano aps o nascimento.35 Somente
em 1987 essa taxa caiu abaixo da taxa correspondente s mortes do perodo neonatal (menos de 28
dias).36 Assim, durante o regime militar, a mortalidade de crianas de menos de um ano resultou mais
de fatores socioeconmicos que de causas genticas ou gestacionais. Isso significa que at o final dos
anos 1980 a maioria desses bitos infantis estava relacionada a problemas nutricionais aps o
nascimento, ou seja, resultava basicamente de carncia alimentar e de saneamento bsico precrio.
Embora a mortalidade infantil diminusse por todo o territrio, havia pronunciada desigualdade
regional, e a taxa global ainda era muito elevada, mesmo para os padres latino-americanos.37 Em
1980, a mortalidade infantil no Nordeste era quase o dobro da taxa verificada no Sul e no Sudeste.
De fato, a disparidade entre as taxas foi maior em 1980 do que havia sido em 1950, pois a queda da
mortalidade infantil nas regies economicamente mais avanadas foi muito mais rpida que a
verificada nos estados mais pobres do Nordeste (Grfico 14).
A distribuio das mortes em 1949-1951 ainda refletia o padro de uma sociedade tradicional,
na qual as mortes por doenas infecciosas eram as principais causas da mortalidade. Naqueles anos,
a tuberculose liderava as estatsticas, explicando 15% de todos os bitos no Brasil. Em seguida
vinham a diarreia de adultos, com 10%, as doenas do corao, com 9%, e, mais abaixo, o cncer,
responsvel por 5% de todas as mortes. Em conjunto, as principais doenas infecciosas (tuberculose,
pneumonia, diarreia e sfilis) respondiam por 37% do total das mortes em todas as idades. As duas
principais causas da mortalidade nas sociedades industriais modernas, o cncer e as doenas do
corao, representavam apenas 14% de todos os bitos no Brasil.38

GRFICO 12: MORTALIDADE INFANTIL, 1950-1955 A 1980-1985 (MORTES ABAIXO DE 1


ANO POR 1.000 NASCIMENTOS NO ANO)

Fonte: Celade, Brasil, ndices de crescimento demogrfico.

GRFICO 13: PROPORO DA MORTALIDADE TOTAL POR GRUPO ETRIO, 1950-1955 A


1980-1985

Fonte: Celade, Brasil, ndices de crescimento demogrfico.

GRFICO 14: MORTALIDADE INFANTIL POR REGIO, 1950-1980 (MORTES DE CRIANAS


POR 1.000 NASCIDOS VIVOS)
Fonte: IBGE.

No entanto, apesar das desigualdades que persistiam, das elevadas taxas de mortalidade infantil
e da expressiva incidncia de doenas infecciosas, a expectativa de vida avanou de forma
expressiva, em decorrncia do contnuo declnio da mortalidade infantil e da mortalidade de adultos.
Em um perodo de trinta anos (1950-1980), tanto os homens quanto as mulheres experimentaram
significativo aumento na expectativa de vida, com a adio de 11,1 anos para os homens e 14,1 anos
para as mulheres (Grfico 15).

GRFICO 15: EXPECTATIVA DE VIDA AO NASCER, BRASIL, 1950-1955 A 1980-1985

Fonte: Celade, Brasil, ndices de crescimento demogrfico.

Embora a expectativa de vida estivesse aumentando para todos os brasileiros, as profundas


disparidades regionais, que refletiam diferenas de classe e de cor no acesso aos recursos materiais,
faziam com que as taxas do Nordeste se mantivessem muito abaixo das atingidas nas regies Sul e
Sudeste. Considerados os resultados da expectativa de vida, em 1980 ainda prevalecia o padro
clssico de uma nao dividida entre regies avanadas e atrasadas que um economista chamou de
Belndia: uma parte do pas assemelhava-se Blgica em suas estatsticas vitais, enquanto a outra
parte mantinha padres similares aos observados na ndia.39 Embora a disparidade mudasse
lentamente ao longo do meio sculo seguinte, ela ainda era evidente em 1980,40 pois a diferena na
expectativa de vida entre as duas regies (Nordeste e Sudeste) alcanava surpreendentes 7,9 anos
para os homens e 7,8 anos para as mulheres (Grfico 16). As diferenas regionais na expectativa de
vida dos brasileiros tambm deveriam refletir as disparidades de classe no interior das regies.
Naquele ano, era de 14,8 anos a diferena de expectativa de vida entre as pessoas que recebiam um
salrio mnimo e os que recebiam cinco ou mais salrios mnimos, o que demonstra a profunda
desigualdade da sociedade brasileira.41
GRFICO 16: EXPECTATIVA DE VIDA AO NASCER, POR REGIO E SEXO, 1980

Fonte: Oliveira e Albuquerque, A mobilidade no Brasil no perodo 1980-2004, tabelas 2 e 3, 2006, p.8-9.

Com a mortalidade em queda rpida, o declnio inicial ainda modesto da fertilidade teve pouco
efeito sobre o crescimento da populao. Isso ocorria pela maior sobrevivncia de mulheres a seus
anos frteis, o que aumentava o nmero de mulheres, ainda que a taxa de fecundidade global
diminusse. No perodo 1950-1960, a taxa de crescimento natural da populao atingiu o pico de 3%
ao ano, o que representava um dos nveis mais elevados do mundo (Grfico 17). Naquele ritmo de
crescimento, a populao brasileira, de 51 milhes de pessoas, dobraria em 17,3 anos (1967). No
entanto, em razo da queda progressiva da taxa de crescimento natural da populao, o nmero de
102 milhes de habitantes somente foi atingido uma dcada depois.

GRFICO 17: TAXA GEOMTRICA DE CRESCIMENTO ANUAL DA POPULAO, 1872-2010

Fonte: IBGE, 2010.

A rpida mudana na taxa de crescimento natural relacionava-se s alteraes ocorridas nas


taxas brutas de mortalidade e de fecundidade, sem influncias significativas das migraes
internacionais. Naquele perodo de excepcional crescimento, houve uma fase inicial (1940-1960) em
que a mortalidade declinou mais depressa que a fertilidade; na etapa seguinte (1960-1980), a
fertilidade caiu mais lentamente que a mortalidade; como consequncia, na dcada de 1970 houve
uma reduo no ritmo de crescimento natural da populao. Essa reduo persistiu a partir de 1980,
medida que a taxa bruta de natalidade continuou em queda, enquanto a taxa bruta de mortalidade
passava a apresentar variaes relativamente modestas (Grfico 7).
Todas as mudanas apontadas em educao, fertilidade, mortalidade e mobilidade geogrfica e
social caracterizaram o perodo militar como uma fase de marcantes transformaes sociais. Embora
parte das transformaes fosse ocasionada por fatores exgenos, fora do controle governamental, as
profundas mudanas institucionais, em particular na esfera econmica, tiveram expressiva influncia
na acelerao das transformaes sociais que j ocorriam na sociedade brasileira.
Em razo dos vrios fatores apontados, entre os quais se destacam a significativa expanso da
educao e a rpida industrializao, foi um perodo de mobilidade social incomum, pois a
mobilidade estrutural substituiu temporariamente a circular, que representa a forma mais tradicional
de mobilidade. Foi tambm um momento em que a mortalidade infantil iniciou uma fase de
expressivo declnio, ocasionando forte crescimento na expectativa de vida. Durante o regime militar,
o Brasil finalmente entrou num perodo de transio demogrfica pela primeira vez na sua histria,
a taxa global de fecundidade passou a cair de forma dramtica , da qual nunca mais se recuperou. O
crescimento populacional, que fora explosivo na dcada anterior, e que ainda se mostrava muito
elevado nos primeiros anos do regime, passou a declinar fortemente.
Aquela foi tambm uma fase de grandes migraes internas, das reas pobres para as ricas e do
campo para as cidades, ocorrendo uma queda relativa e absoluta da populao rural e transformando
o Brasil, definitivamente, numa sociedade urbana. Essas tendncias no se esgotaram com o fim do
perodo militar, e seus efeitos prosseguiram por longo tempo. Os governos democrticos que vieram
em seguida foram obrigados a lidar com algumas das consequncias da fase anterior, em particular
com a profunda desigualdade que marcava a sociedade brasileira. Assim, no fim do regime militar, o
governo democrtico institudo, que enfrentava uma profunda crise e fortes desequilbrios na rea
econmica, procurou tambm reduzir as inaceitveis desigualdades sociais e regionais vigentes. Mas
os resultados s surgiram depois que o Brasil alcanou a estabilidade econmica, o equilbrio fiscal
e o controle inflacionrio, o que demandou cerca de vinte anos.
5. Transformaes econmicas no perodo militar (1964-1985)

FRANCISCO VIDAL LUNA


HERBERT S. KLEIN

Em outubro de 1960, Jnio Quadros, poltico populista com carreira meterica em So Paulo, venceu
as eleies para presidente da Repblica, e Joo Goulart, que fora vice-presidente no governo de
Juscelino Kubitschek, foi reconduzido ao cargo. Logo ao assumir, Jnio tomou medidas de grande
repercusso: uma poltica externa de maior independncia e, mais tarde, a condecorao de Che
Guevara. Na rea econmica, denunciou a situao herdada de seu antecessor e lanou um programa
de estabilizao, com desvalorizao cambial, reduo dos gastos pblicos e expanso monetria.
Entretanto, menos de seis meses aps a posse, renunciou ao mandato. Joo Goulart, como vice-
presidente, seria seu sucessor natural. Mas os militares se opuseram posse de Goulart, e a soluo
veio na forma de implantao do regime parlamentarista de governo.
O perodo Goulart seria marcado pela crescente agitao poltica nas reas sindical, camponesa
com a formao das Ligas Camponesas , estudantil e na prpria Igreja catlica, de onde surgiram
vrios grupos de esquerda. Da coligao de foras entre a esquerda e os grupos nacionalistas
surgiram as propostas de reformas estruturais, conhecidas como reformas de base, como a reforma
agrria, a urbana e da educao. Defendia-se tambm o voto dos analfabetos.
Embora com pouca base parlamentar, e com poderes limitados pelo regime parlamentarista,
Goulart mobilizou a sociedade a favor de um plebiscito e reintroduziu o regime presidencialista em
janeiro de 1963.
Na rea econmica, a situao era crtica, com baixo crescimento e inflao de 80% ao ano.
Com o objetivo de conter o processo inflacionrio e retomar o crescimento, lanou-se o Plano
Trienal, coordenado pelo economista Celso Furtado. O Plano apontava o setor externo e o setor
pblico como principais causas da inflao, e, para aliviar a presso do setor pblico, sugeria
aumentar a carga fiscal, reduzir o dispndio e captar recursos do setor privado por intermdio do
mercado de capitais. Apesar do empenho governamental, no havia condies objetivas para o
sucesso do Plano Trienal. Em 1963, a inflao aumentou para 82%, e o crescimento do produto foi
quase nulo.1
Em abril de 1964, aps uma forte turbulncia poltica, ocorreu o golpe militar que derrubou o
governo Goulart e implantou uma ditadura que se manteve no poder por 21 anos. Castello Branco,
primeiro presidente do regime militar, assumiu o governo em abril de 1964. A anlise oficial da
crise econmica, exposta no chamado Plano de Ao Econmica do Governo (Paeg), identificava
srias distores na estrutura econmica e apontava o conflito distributivo como principal causa da
recesso e da inflao.2 O conflito distributivo ocorria por distores no setor produtivo e pela
presso excessiva na demanda agregada, exercida pelo elevado dficit pblico financiado por
emisses de moeda, pela expanso excessiva do crdito ao setor privado e por fortes demandas
salariais. A estrutura fiscal inadequada e o sistema financeiro rudimentar eram outros aspectos que
limitavam o crescimento.
Com esse diagnstico, o governo colocou em prtica um programa de estabilizao e reformas
que se beneficiava do regime autoritrio em vigor. Ele foi muito bem-sucedido na rea fiscal, com a
criao de um novo sistema tributrio e a instituio da correo monetria. A indexao, implantada
inicialmente na correo de tributos em atraso, aumentou a eficincia fiscal em uma economia ainda
com inflao elevada. Tambm passou a ser utilizada na correo da dvida pblica federal,
viabilizando pela primeira vez a venda de ttulos pblicos de mdio e longo prazo. A indexao
explicaria a formao de um mercado financeiro relativamente sofisticado, apesar da persistncia da
inflao. Com as mudanas efetuadas na rea fiscal, reduziu-se o dficit pblico, e seu financiamento
passou a ser feito pela colocao de dvida pblica, ao contrrio da prtica anterior, de
financiamento via emisses monetrias.3
Tambm ocorreram diversas mudanas na rea trabalhista. A mais importante foi a nova
legislao salarial, com impacto direto sobre os reajustes de salrio e a prpria distribuio de
renda. At ento, os salrios eram reajustados anualmente, para compensar a inflao do perodo. A
nova legislao corrigia-os segundo uma frmula que considerava no s a inflao passada, mas
tambm sua previso para os doze meses seguintes. Como a inflao futura era sistematicamente
subestimada, a nova legislao provocou perda salarial sistemtica, com perversos efeitos
distributivos. A reduo deliberada dos salrios reais, o chamado arrocho salarial, restringiu tanto
a demanda agregada quanto os custos da mo de obra para a iniciativa privada. A legislao,
introduzida num regime extremamente repressivo (que abrangia o controle das atividades sindicais),
provocou perda significativa nos salrios reais e foi uma das principais causas do sucesso do
programa de estabilizao. O salrio mnimo anual mdio real, por exemplo, reduziu-se de um ndice
100 em 1964 para 82 em 1977 (Grfico 1). Dificilmente tais medidas poderiam ter sido implantadas
em um regime aberto e com liberdade sindical.

GRFICO 1: NDICE DE SALRIO MNIMO REAL, 1960-1977 (1964=100)

Fonte: Ipeadata.

Paralelamente ao controle fiscal e monetrio, o governo promoveu um amplo processo de


correo de preos de bens e servios pblicos, e aboliu o controle de preos dos aluguis. Essas
medidas limitaram o efeito do controle monetrio, fiscal e do arrocho salarial sobre a taxa de
inflao; mesmo assim, houve inegvel sucesso, pois a variao dos preos ao consumidor na cidade
do Rio de Janeiro, que atingira 91% em 1964, reduziu-se para 30% em 1967. A despeito da
capacidade ociosa, as polticas de restrio ao crdito causaram queda de 4,7% na produo
industrial em 1965. Entretanto, o Produto Nacional Bruto (PNB) cresceu, em razo do excelente
desempenho da agricultura naquele ano. Em 1966, o PNB cresceu 6,67%, com forte recuperao
industrial e declnio da agricultura.
O governo Castello Branco instituiu as bases de um novo sistema bancrio e de mercado de
capitais, criando inclusive o Banco Central do Brasil. No mesmo perodo, surgiu um novo esquema
de financiamento imobilirio, com a criao do Banco Nacional da Habitao (BNH) e seus agentes
financeiros, contando com amplos recursos financeiros gerados por um novo sistema nacional de
poupana forada. At 1963, os empregados demitidos eram indenizados com o pagamento de um
ms de salrio para cada ano de servio. Passados dez anos da contratao, exigia-se uma
indenizao em dobro, o que limitava a mobilidade da mo de obra. Esse sistema foi substitudo pelo
Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), que, alm de dar flexibilidade ao mercado de
trabalho, foi importante instrumento de poupana de longo prazo e fonte essencial de financiamento
para as obras de habitao e saneamento.
Em 1967, quando o general Costa e Silva assumiu a Presidncia, a economia exibia sinais de
recesso em decorrncia do arrocho salarial e das medidas restritivas para conter a inflao,
tomadas no fim do governo Castello Branco. A indstria, por exemplo, que em 1966 apresentara
extraordinrio crescimento de 11,7%, desacelerou no ano seguinte para apenas 2,2%. Mas o regime
autoritrio precisava de legitimidade poltica, e a nica forma de obt-la era pelo crescimento
econmico. Essa necessidade tornou-se o objetivo fundamental do governo de Costa e Silva e de seu
sucessor, o general Garrastazu Mdici, marcando a fase mais repressiva e autoritria do regime
militar. O perodo (1967-1973) foi chamado de milagre econmico, em razo das elevadas taxas
de crescimento da economia.
Antonio Delfim Netto, empossado ministro da Fazenda, aproveitando as excelentes condies
do mercado internacional e a capacidade ociosa do setor produtivo, colocou em prtica um vigoroso
programa de crescimento, com uma poltica econmica francamente expansionista. Ao mesmo tempo,
criou um amplo sistema de subsdios para vrias reas da economia, em especial para a agricultura e
as exportaes, e implantou uma complexa estrutura de controle e administrao de preos.
No caso da agricultura, foi estabelecido um sofisticado esquema de crdito subsidiado, o que
possibilitou o rpido crescimento do setor. Os subsdios agrcolas foram concedidos para reduzir o
custo dos alimentos, importante componente do ndice de preos e, portanto, do custo da mo de
obra. Nesse perodo, teve incio o processo de integrao agroindustrial, com a agricultura
representando significativo mercado para a indstria nacional.
No setor de exportao, o governo introduziu mecanismos para estimular a manufatura, que at
ento tivera pouco peso nas vendas externas brasileiras. Alm de crditos, subsdios e incentivos
fiscais abundantes, as exportaes contavam com uma taxa de cmbio realista e relativamente
estvel, graas ao sistema de minidesvalorizaes peridicas, vinculado ao diferencial entre inflao
interna e externa, o que proporcionava efetiva e permanente proteo aos exportadores.
Criou-se um amplo sistema de poupana voluntria e compulsria, inclusive com incentivos
fiscais ao mercado de capitais, visto como instrumento vital para mobilizar a poupana necessria ao
processo de crescimento. O governo federal, alm de conceder crdito, incentivos e subsdios para
estimular e direcionar o investimento privado para as reas prioritrias, passou a atuar mais
intensamente por intermdio das empresas pblicas, em particular nas reas de infraestrutura e
insumos bsicos. Mediante controle e administrao de preos, um amplo sistema de incentivos e
subsdios, e ao direta das estatais, o Estado passou a exercer comando quase absoluto sobre as
principais decises pblicas ou privadas na rea econmica. No Brasil, poucos projetos privados se
iniciavam sem anuncia de alguma instituio governamental para obter crdito, licena de
importao ou subsdios fiscais. Ademais, poucos produtos escapavam ao controle de preos. Por
fim, o Estado era o grande produtor de eletricidade, ao, minerais, combustveis, fertilizantes e
produtos qumicos, entre outros insumos; controlava os servios porturios, as telecomunicaes e as
ferrovias; e exercia papel fundamental no sistema de crdito.
Apesar da persistncia da inflao, a indexao permitia que o governo criasse um sofisticado
sistema de financiamento para investimentos em habitao e saneamento, mobilizando poupana
voluntria e compulsria, como no caso do FGTS. Essa atividade era parte de um programa mais
amplo de obras pblicas do governo e das estatais, expandindo o emprego e incorporando novos
trabalhadores economia formal. No mbito industrial, expandiu-se significativamente a produo
de bens de consumo durveis, tanto pelo aumento do mercado consumidor (em especial como
resultado do crescimento da classe mdia) quanto pela criao de um novo sistema de crdito ao
consumidor, que possibilitava a venda de ampla variedade de produtos, incluindo automveis.
Embora a expanso do emprego acarretasse rpido aumento no nmero de assalariados, a
manuteno do arrocho salarial e a represso ao sindicalismo evitavam as presses salariais.
Entre 1967 e 1973, o PNB aumentou a uma taxa mdia anual de 10%, e a indstria exibiu taxa
ainda maior (Grfico 2). A economia cresceu e modernizou-se, permitindo a expressiva
incorporao de novos trabalhadores ao mercado formal de trabalho e a consolidao de um
segmento mdio de consumidores. Alm do sucesso da poltica econmica adotada internamente, o
Brasil beneficiou-se de um perodo de vigoroso crescimento internacional, quando a maioria dos
pases latino-americanos desenvolveu-se a taxas muito elevadas.
H duas crticas fundamentais s polticas econmicas seguidas pelo governo naquele perodo.
A primeira que o crescimento se fez acompanhar de um processo de concentrao de renda que
ocorreu por diversas razes, em especial pela poltica salarial restritiva que impedia a transferncia
dos ganhos de produtividade para os trabalhadores. Nesse perodo, houve amplo debate sobre a
questo. O governo afirmava que o elevado grau de desigualdade na distribuio de renda era
fenmeno transitrio, causado pelo processo de crescimento. Os economistas independentes e de
oposio tinham opinies diversas. Alguns argumentavam que ela no seria eliminada pelo
crescimento, pois havia razes estruturais para explicar a distoro distributiva; outros relacionavam
a concentrao de renda ao arrocho salarial imposto pelo governo.4

GRFICO 2: VARIAO DO PRODUTO INTERNO BRUTO (PIB), 1958-1983

Fonte: Ipeadata.
O expressivo aumento da dvida externa representou outro aspecto fortemente criticado. Como
sabemos, as crises brasileiras eram geradas, por tradio, na rea externa, e no incio do governo
Costa e Silva o pas estava vulnervel, pelo baixo nvel das reservas internacionais. Isso explica por
que o governo estimulou as exportaes e abriu o pas ao capital estrangeiro. Como os
financiamentos externos eram mais baratos e de maior prazo, houve grande estmulo captao de
recursos privados no exterior. Essa poltica alterou a estrutura da dvida externa brasileira, at ento
baseada em fontes oficiais de crdito e obtida a taxas fixas de juros. A nova modalidade de dvida (a
qual abrangia o financiamento s indstrias estatais) se baseava no crdito de bancos privados
internacionais, com taxa de juros flutuantes e elevadas, se comparadas s cobradas pelas agncias
internacionais de crdito. O aumento da dvida externa, seu custo mais elevado e os juros flutuantes
tornaram o pas mais vulnervel a possveis alteraes no cenrio internacional. Alis, j na dcada
de 1970, apesar do acelerado crescimento das economias avanadas, havia sinais de deteriorao na
rea externa, com inflao ascendente e flutuao das principais moedas internacionais. O primeiro
choque do petrleo (1973) foi um sinal da crise que se manifestaria nos anos 1980.
O milagre econmico ocorreu na fase mais reacionria do regime militar. No se admitiam
crticas, nem as imparciais, que apontassem erros na poltica econmica. O autoritarismo permeava
todos os nveis do governo, num momento em que ele promovia ampla gama de investimentos no
setor produtivo (com incentivos e subsdios para o setor privado), manipulava as principais fontes de
crdito de curto e longo prazo, controlava preos e salrios e administrava a taxa de cmbio.
Aumentavam as distores na economia, e a sociedade ficava mais injusta, em virtude de uma
poltica econmica que fazia aumentar a concentrao da riqueza.5
Em 1974, assumiu a Presidncia o general Ernesto Geisel, com o compromisso de abrir o
sistema poltico; porm, para legitimar essa abertura, ele precisava obter altos ndices de
crescimento econmico. Planos de estabilizao recessivos no seriam politicamente aceitveis e
comprometeriam a meta de abertura lenta, gradual e segura. O choque do petrleo, em 1973,
afetara sobremaneira o pas, que dependia daquela forma de combustvel e importava 73% do
consumo. Em 1984, para exportaes de US$ 8 bilhes, havia um dficit na balana comercial de
pouco menos de US$ 5 bilhes, em razo das importaes de US$ 3 bilhes em petrleo e derivados.
O dficit em transaes correntes atingia 6% do Produto Interno Bruto (PIB) e a inflao anual
chegava a 30%, retomando sua trajetria ascendente (Grfico 3).

GRFICO 3: RESULTADO DA BALANA COMERCIAL, 1964-1983 (EM BILHES DE US$)


Fonte: Ipeadata.

A maioria dos pases importadores de petrleo, atingidos pela crise, adotou programas
recessivos, com restries demanda interna. O governo brasileiro seguiu caminho alternativo,
desenvolvendo ambicioso programa de investimentos que visava ao aumento da oferta interna de
bens de capital e insumos bsicos, reduzindo a dependncia das importaes. A abundncia de
capital externo proveniente da reciclagem dos recursos gerados pelos pases exportadores de
petrleo possibilitava seguir o caminho pelo endividamento externo. Essa opo gerou maior
endividamento interno e externo, maior inflao e o esgotamento da capacidade financeira do
governo federal, pela administrao de um sistema generalizado de subsdios (Grfico 4).

GRFICO 4: ENDIVIDAMENTO EXTERNO DO BRASIL, 1964-1983 (EM BILHES DE US$)

Fonte: Ipeadata.

O Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), que estabeleceu as bases do


programa de investimentos, levou a grandes avanos na base produtiva do Brasil, com a implantao
de um complexo setor de bens de capital e de insumos bsicos. Isso permitiu substituir importaes e
exportar parte da produo de manufaturados. Embora o cenrio econmico internacional mostrasse
sinais preocupantes, o II PND previa uma trajetria otimista de crescimento. Alguns setores, como o
de papel e celulose, apresentaram excelente desempenho, transformando-se em itens importantes na
pauta de exportaes. Em outros casos, ocorreram atrasos na implantao dos projetos ou erros de
avaliao quanto ao comportamento futuro da economia nacional e internacional. O programa
nuclear, a Ferrovia do Ao e a Aominas representam exemplos tpicos desses fiascos caros e
ineficientes. Amordaadas a opinio crtica e a oposio, no havia forma eficaz de contestar a
viabilidade desses projetos.6
Aps o golpe de 1964, embora efetuasse transformaes em diversos setores da economia, o
regime militar procurou manter a estabilidade na zona rural, reprimindo protestos populares e
realizando uma modernizao agrcola conservadora, sem mudar a estrutura fundiria e as relaes
de trabalho. O novo governo via na agricultura uma das principais fontes de presso inflacionria,
pelas deficincias no abastecimento do mercado interno. Para conter as presses salariais urbanas,
era essencial melhorar o suprimento interno de alimentos e reduzir seus custos. Em um pas pouco
desenvolvido como o Brasil, com renda mdia baixa e mal distribuda, a alimentao era um
componente fundamental do custo de vida, e portanto tinha forte impacto na formao do salrio real.
A poltica salarial restritiva representava um dos pilares do processo de estabilizao da economia e
de expanso do setor industrial.
A modernizao da agricultura se processou com estrutura fundiria extremamente concentrada
legado do sistema de latifndio colonial. A terra representava tradicionalmente, no Brasil, poder e
reserva de valor. Posse e explorao econmica no estavam, em geral, associadas. At meados do
sculo XX, predominavam o latifndio improdutivo e relaes arcaicas de trabalho. Nas dcadas de
1950 e 1960, essa deficiente estrutura do campo era apontada como um dos principais entraves ao
desenvolvimento sustentado do pas, pois limitava a expanso das foras produtivas e permitia a
sobrevivncia de uma estrutura de poder conservadora e ultrapassada. A concentrao fundiria,
alm dos efeitos conservadores, do ponto de vista poltico, e nocivos, de uma perspectiva social,
limitava a modernizao da agricultura e se mostrava incapaz de prover abastecimento adequado,
estvel e barato para o mercado interno de alimentos. Desde os anos 1950 at o golpe militar de
1964, a proposta de soluo para o problema foi a reforma agrria. A concentrao agrria
demonstrada pelo ndice de Gini da propriedade fundiria, que se mantinha praticamente inalterado
desde 1920, variando entre 0,83 e 0,85.7
Os governos militares puseram fim ao debate sobre reforma agrria e estimularam a
modernizao da agricultura mantendo a concentrao fundiria. A meta era ter abundncia de
alimentos a baixo custo, liberar mo de obra rural para a indstria urbana, abrir mercados
internacionais para a produo agrcola e gerar as divisas necessrias ao crescimento.
O apoio militar modernizao agrcola abrangia vrias frentes. Em primeiro lugar estava a
oferta de crdito abundante e subsidiado. Em 1965, a criao do Sistema Nacional de Crdito Rural
(SNCR) propiciou recursos substanciais para os produtores agrcolas e representou o principal
instrumento do governo no fomento agricultura. Alm do sistema de crdito, implantaram-se os
programas de garantia de preos mnimos e de formao de estoques reguladores (AGF e EGF). Em
1973 foi criada a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), que desempenhou papel
fundamental na modernizao da agricultura brasileira.
O sistema de crdito rural baseava-se em recursos pblicos, via conta movimento do Banco
do Brasil ou repasses do Banco Central do Brasil, e as exigibilidades, que correspondiam a uma
parcela dos depsitos vista dos bancos comerciais, aplicados obrigatoriamente em operaes de
crdito para a agricultura. O subsdio no crdito provinha da fixao das taxas de juros usualmente
abaixo da taxa de inflao. Durante a dcada de 1970, o volume de crdito multiplicou-se por quatro,
tendo em 1979 o melhor ano. A abundncia e o custo negativo do crdito governamental para o
produtor financiaram a modernizao da agricultura em termos de equipamentos e insumos. Na
dcada de 1970, formou-se um complexo industrial no Brasil que produzia mquinas, implementos,
fertilizantes e pesticidas. A demanda gerada pela modernizao agrcola foi importante fator para
explicar o rpido desenvolvimento industrial do perodo. Entre 1960 e 1980, o nmero de hectares
por trator diminuiu de 410 para apenas 99. O consumo mdio de fertilizantes por hectare subiu de 8,3
quilos em 1964 para 27,8 quilos em 1970 e para 88 quilos em 1980.
Assim, o governo promoveu trs polticas pr-agrcolas fundamentais: crdito subsidiado,
preos mnimos e formao de estoques reguladores. Alm disso, a produo agrcola nacional era
protegida com tarifas alfandegrias e autorizaes prvias de importao, o que tornava o mercado
praticamente imune concorrncia externa. Dessa maneira, o governo conseguiu garantir tanto renda
ao produtor quanto estabilidade de preos ao consumidor. Ainda ajudou este ltimo controlando o
preo dos insumos. At os produtos destinados ao mercado externo sofriam forte interveno
governamental. Alm do controle sobre a taxa de cmbio (varivel essencial para itens exportveis),
estabeleceram-se normas para orientar a exportao, em muitos casos pela ao de rgos pblicos
importantes, como o Instituto do Acar e do lcool (IAA) e o Instituto Brasileiro do Caf (IBC).
O trigo estava sob outro complexo sistema de controle por parte do governo federal, que se
responsabilizava pelas aquisies internas e externas do produto e regulava o abastecimento para os
moinhos do pas, por meio de um sistema de cotas. Como o produtor nacional no era competitivo, o
governo controlava a importao, comprava o trigo a preos que refletiam os elevados custos da
produo interna e vendia o produto final ao consumidor com subsdios, para evitar o impacto sobre
o ndice de preos ao consumidor. Essas polticas estimulavam a modernizao da agricultura em
termos de mquinas, implementos, fertilizantes e pesticidas, mas criavam distores na alocao de
recursos e desencorajavam o aumento da produtividade.8
Alm dos incentivos pelo crdito e pela poltica de preos mnimos, o governo federal
implantou, sob a liderana da Embrapa, um programa de pesquisas crucial para a modernizao da
agricultura. Com foco no agronegcio, a meta era fornecer solues para o desenvolvimento da
agricultura pela gerao, adaptao e transferncia de conhecimento cientfico e tecnolgico.9 Em
retrospecto, o desempenho da agricultura brasileira em 1960-1980 pode ser considerado bastante
favorvel, pois representou o primeiro salto para a modernidade, com aumento na rea cultivada e na
produtividade por hectare. A produo de gros passou de 20 milhes de toneladas em 1960 para 52
milhes em 1980. No mesmo perodo, se houve duplicao da rea cultivada (de 19 milhes para 38
milhes de hectares), houve tambm aumento da produtividade, possibilitando que o volume das
safras se multiplicasse por 2,6 (Grfico 5).

GRFICO 5: PRODUO DE GROS, 1961-1985

Fonte: Ipeadata.

A soja sobressaa entre os novos gros no processo de modernizao agrcola. Seu cultivo,
introduzido no final da dcada de 1950, j alcanava nvel de produo de 15 milhes de toneladas
em 1980, quando apenas o milho a superava. Entre outros itens que comearam a ser exportados em
larga escala naquele perodo, foi notvel a insero do Brasil no mercado internacional de suco de
laranja. A cana-de-acar tambm teve vigorosa expanso, em especial aps a implantao do
Prolcool, o bem-sucedido programa de substituio da gasolina por um combustvel renovvel. At
uma cultura tradicional como o trigo foi transformada pelos fortes incentivos governamentais. Em
meados da dcada de 1980, pela primeira vez nos tempos modernos, a produo nacional conseguiu
suprir a maior parte do consumo interno.
Em 1979, no fim do governo Geisel, o pas sofrera profundas transformaes econmicas. O
apoio estatal completou o processo de substituio de importaes, conferindo ao ncleo industrial
brasileiro uma estrutura completamente integrada, inclusive com um amplo setor de produo de bens
de capital. O Brasil possua um dos maiores e mais integrados complexos industriais entre os pases
em desenvolvimento. Todavia, sofria o impacto do aumento nos preos do petrleo, da acelerao
nas taxas de juros internacionais e do lento crescimento das exportaes mundiais. As principais
economias mundiais estavam em processo de reajuste nova realidade da energia cara e reduziam
suas importaes. A opo brasileira por manter o elevado nvel da atividade econmica (com taxa
de crescimento anual superior a 6% durante aquele perodo) produziu forte dficit nas transaes
correntes, financiado por recursos externos ainda abundantes. Ocorreu extraordinrio aumento na
dvida externa, que se multiplicou por quatro, tendo passado de 17% para 27% do PIB. As taxas
internacionais de juros ultrapassaram os 10% em 1979 e continuaram a subir pelos anos seguintes,
afetando a maior parte da dvida externa brasileira, baseada em juros flutuantes. Por esse motivo, o
servio anual da dvida externa, inferior a US$ 1 bilho em 1973, ultrapassou os US$ 5 bilhes em
1979 e dobrou em 1981. Neste ltimo ano, os juros pagos da dvida externa representaram metade do
valor das exportaes brasileiras.
Estava delineado o cenrio para uma crise da dvida externa, no contexto de crise no mercado
financeiro internacional. Ademais, a deteriorao das contas pblicas internas e o choque de preos
causado pela alta do petrleo provocaram elevao de preos inclusive nos pases ricos. A inflao
brasileira, assim, retomava sua trajetria ascendente, passando dos 50% anuais em 1979 (Grfico 6).

GRFICO 6: VARIAO ANUAL DO CUSTO DE VIDA NA CIDADE DE SO PAULO, 1960-


1984

Fonte: Ipeadata.

No perodo em questo, ganharam importncia as operaes internacionais de crdito, em geral


menos onerosas e com prazos mais dilatados. As multinacionais e as grandes empresas nacionais
eram as maiores beneficirias disso, pela possibilidade de acesso direto aos bancos internacionais.
As empresas nacionais de menor porte dependiam do sistema bancrio interno para repasse desses
recursos, realizados com prazos menores e custos maiores. Esses financiamentos externos, cada vez
mais procurados pelos setores privado e pblico, explicam parte importante da crescente dvida
externa.
Por paradoxal que isso possa parecer, o processo de endividamento externo ampliava tambm o
endividamento interno. O governo detinha o monoplio cambial e ampliava as reservas com os
dlares recebidos nessas transaes. Por outro lado, colocava dvida pblica interna para esterilizar
a ampliao monetria provocada pela compra dos dlares gerados pelo setor privado ou pelas
empresas estatais. Como a dvida pblica interna custava mais que o rendimento das reservas, seu
acmulo representava um nus para o Banco Central ou para o Tesouro. Apesar do custo, o acmulo
de reservas por endividamento interno era defendido pelas autoridades econmicas, pois aumentava
a credibilidade externa do pas, propiciando melhores condies de crdito no mercado
internacional. Mas o acrscimo do endividamento interno onerava sobremaneira as finanas
pblicas.10
Alm da questo da dvida, a indexao generalizada tambm trazia problemas. Quando a
inflao alcanava nveis muito elevados, crescia a disperso de preos, e vrios segmentos
econmicos ou grupos sociais, que tinham seus preos, rendas ou salrios corrigidos abaixo das
taxas mdias de inflao, enfrentavam problemas para honrar compromissos financeiros indexados.
A situao levou o governo a corrigir vrios passivos financeiros por ndices abaixo da inflao
mdia, em alguns casos com taxas prefixadas. O nus dessa correo imperfeita recaa direta ou
indiretamente sobre o setor pblico, deteriorando ainda mais as finanas pblicas federais.
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, que utilizava fundos de poupana
compulsria, limitou a indexao ao percentual de 20%, no importando a inflao e o ndice de
correo monetria do perodo. O segmento habitacional, que usava fundos do FGTS ou da caderneta
de poupana, comeou a corrigir as prestaes da casa prpria abaixo da inflao, acarretando
prejuzos mais tarde assumidos pelo setor pblico. A agricultura tambm recebia crdito corrigido a
taxas negativas. O governo operava com spread negativo, pois pagava sua dvida com correo
monetria plena e juros reais elevados, e administrava um amplo sistema de crdito subsidiado.11
Ao limitar a correo do saldo devedor dos emprstimos em diferentes setores da economia, o
governo provocava a exausto dos recursos disponveis para novos financiamentos, como ocorreu no
segmento habitacional. Durante vrios anos, fora possvel desenvolver um ambicioso programa de
habitao e saneamento. Mas, ao limitar-se a correo das prestaes pagas pelos tomadores,
reduziu-se o fluxo de retorno dos financiamentos, inviabilizando a realizao de novos
empreendimentos, em especial para as famlias de baixa renda, o que levou prevalncia da
construo familiar individual, no mais das vezes precria, desprovida de infraestrutura e dependente
da poupana pessoal. A deteriorao das condies de financiamento para a habitao e o
saneamento provavelmente uma das causas da rpida disseminao das favelas pelo Brasil.
Em 1979, quando o general Figueiredo assumiu a Presidncia, o pas, que j era extremamente
vulnervel em termos de dvidas interna e externa, com inflao crescente e finanas pblicas
deterioradas, deveria enfrentar o segundo choque do petrleo. Ao contrrio do ocorrido no choque
de 1973, na nova crise o mercado internacional reduziu drasticamente a oferta de recursos para os
pases devedores, que enfrentaram problemas para renovar seus emprstimos externos. De incio, o
novo governo brasileiro formulou um plano de austeridade, conduzido por Mario Henrique
Simonsen, ministro da Fazenda. Entretanto, a falta de resultados imediatos (sobretudo no controle da
inflao) e as dificuldades polticas fizeram o governo abandonar o plano de austeridade, e Delfim
Netto voltou ao comando da economia.
Em dezembro de 1979, o governo promoveu uma maxidesvalorizao cambial de 30% e, como
forma de combater a inflao, prefixou a desvalorizao cambial e a correo monetria para 1980
(respectivamente, 45% e 40%). Houve crescimento rpido e considervel, mas a inflao logo
chegou ao patamar dos 100%, o dficit nas transaes correntes superou os 5% do PIB, as reservas
diminuram.
Por essa razo, no fim de 1980, o governo se viu obrigado a fazer outra mudana radical na
poltica econmica, seguindo o mtodo tradicional de reduo do consumo interno como modo de
resolver a crise na balana de pagamentos. O segundo choque do petrleo e a elevao das taxas de
juros no mercado internacional alteraram de forma dramtica as condies externas, afetando
seriamente os pases endividados. Isso ficou claro na crise da dvida mexicana (1982) a maioria
dos pases perifricos exibiu deteriorao das contas externas, e at os pases ricos sofreram as
consequncias. Houve recesso na maioria das economias, diminuiu o comrcio entre pases e
reduziu-se o crdito no mercado financeiro internacional, em particular para os pases endividados.
Os grandes bancos internacionais tiveram problemas com seus ativos, pois a maior parte deles
concedera volumes significativos de crdito a naes que agora enfrentavam dificuldades para
honrar seus compromissos financeiros.
Esse foi o comeo da crise da dvida externa, que se prolongaria dcada adentro e afetaria
quase todos os pases latino-americanos, que tiveram de reestruturar a dvida externa. Rompia-se na
dcada de 1980 uma longa trajetria de crescimento que aqueles pases puderam sustentar durante a
maior parte da segunda metade do sculo XX.
Diante da crise financeira internacional, o Fundo Monetrio Internacional (FMI) assumiu papel
basilar no processo de ajuste da maioria das naes endividadas. Para receber ajuda do FMI e
reestruturar suas dvidas com os bancos privados, os pases endividados precisaram implantar
programas de ajuste recessivo. Para o Fundo, a crise externa dos pases endividados fora ocasionada
por gastos internos excessivos, provocando dficit na conta de transaes correntes e endividamento
insustentvel. Os pases devedores precisavam gerar supervits na balana comercial para pagar os
juros da dvida externa e, se possvel, amortizar parte do principal.
Para viabilizar esse plano, era preciso reduzir drasticamente a absoro interna, com medidas
recessivas executadas por meio de poltica monetria restritiva (controlando a expanso do crdito,
em especial para o setor pblico, e aumentando a taxa de juros), corte nos gastos pblicos e
diminuio da demanda de consumo, pelo controle dos salrios e aumento da tributao sobre a
renda disponvel. Por outro lado, deveria haver equilbrio nas contas pblicas, tanto cortando gastos
quanto eliminando incentivos e subsdios. Por fim, para estimular as exportaes, seria preciso
promover severa desvalorizao cambial. A recesso e a desvalorizao do cmbio permitiriam
gerar o supervit comercial necessrio para honrar o servio da dvida externa.
No final de 1980, aps a desastrosa experincia heterodoxa (prefixao do cmbio e da
correo monetria), o Brasil, ainda sem recorrer ao FMI, tentou ajustar a economia com drstica
poltica restritiva para diminuir a demanda interna, equilibrar as contas externas e conter a inflao.
Reduziu-se o crdito bancrio, impuseram-se taxas reais de juros e restringiram-se os investimentos
pblicos. Foram eliminados numerosos subsdios e se estabeleceu legislao mais severa para a
correo salarial, diminuindo ainda mais o valor real dos salrios. Tais medidas provocaram
profunda recesso, com queda de 4,3% no PIB. A balana comercial tornou-se positiva, com
supervit superior a US$ 1 bilho, mas a balana de pagamentos foi muito afetada pela necessidade
de pagar juros da ordem de US$ 10 bilhes, quantia muito expressiva quando se considera que o pas
exportava apenas US$ 23 bilhes. Em 1982, o servio da dvida consumiu US$ 12 bilhes, e, diante
da recesso global e da retrao na capacidade de importar da maioria dos pases, as exportaes
encolheram para US$ 20 bilhes. O dficit em transaes correntes chegou a 6% do PIB, e as
reservas lquidas do Brasil se exauriram. Caracterizou-se, assim, a virtual insolvncia externa do
pas.
Em agosto de 1982, a crise mexicana exps com clareza a gravidade da situao. Os bancos
internacionais fecharam as portas ao Brasil. Exigiam que o pas fizesse um acordo formal com o
FMI, por fim assinado em 20 de novembro, cinco dias aps as eleies daquele ano (pela qual,
depois de mais de vinte anos, os brasileiros elegeriam os governadores por voto direto). Muito
embora o governo negasse as negociaes com o FMI e tentasse ocultar a verdade, era evidente que
havia uma crise. A oposio obteve vitria excepcional no pleito, assumindo o comando de
praticamente todos os grandes estados. Em fevereiro de 1983, o pas assinou acordo com os bancos
credores, mas a situao econmica agravou-se. A escassez de reservas internacionais obrigava o
Brasil a postergar seus compromissos externos. Ademais, era muito difcil honrar o acordo com o
FMI, que requeria o aprofundamento do ajuste na economia, embora o pas j estivesse em profunda
recesso. A acelerao dos preos e a indexao tornavam impossvel cumprir as metas de inflao
e dficit pblico. Houve uma srie de cartas de inteno (sete em dois anos), com desgaste no
relacionamento entre as autoridades governamentais e o FMI. Cabia aprofundar a recesso e aprovar
uma legislao salarial ainda mais restritiva.
No incio de 1983 ocorreu outra maxidesvalorizao de 30%, e no mesmo ano o PIB reduziu-se
em 2,9%. Entretanto, graas desvalorizao cambial e reduo do consumo, o supervit da
balana comercial chegou a US$ 6 bilhes, e o dficit nas transaes correntes diminuiu para 3,5%
do PIB. O forte ajustamento interno, associado a condies externas favorveis, tais como a
recuperao mundial, a queda no preo do petrleo e a reduo das taxas de juros internacionais,
contribuiu para o ajustamento na balana de pagamentos e para que se atendessem s metas
acordadas com o Fundo. Os resultados externos favorveis se repetiram em 1984, e o PIB cresceu
5,4%. A inflao, porm, atingiu novo teto, ultrapassando os 200% anuais.12
O processo de ajuste teve srias consequncias para o pas. A inflao continuou ascendente,
alcanando nveis insuportveis, apesar da indexao generalizada. Numa tentativa de cont-la, os
salrios foram corrigidos de modo menos eficiente, o que provocou perdas adicionais na renda real
dos trabalhadores. Com vistas a frear a espiral inflacionria, continham-se as tarifas pblicas,
deteriorando ainda mais as contas nesse setor, que encontrava dificuldade para obter financiamento
no mercado internacional. Passou-se, ento, a competir com o setor privado pelo crdito no mercado
interno, e isso fez com que as taxas de juros internos subissem significativamente, tornando ainda
mais oneroso o servio da dvida pblica.
Nesse processo de ajuste, provocava-se um desequilbrio interno ao se corrigir o desequilbrio
externo. Com a alta dos juros e a deteriorao das contas pblicas, o investimento produtivo
diminuiu dramaticamente. A inflao era outro aspecto relevante da crise dos anos 1980. Em geral,
polticas que reduziam o consumo interno se mostravam eficazes para conter as presses
inflacionrias. Contudo, o exemplo brasileiro parecia indicar que havia um componente de inrcia
inflacionria, e que os mtodos convencionais no funcionavam numa economia com alto grau de
indexao. Na primeira metade da dcada de 1980, surgiram propostas de poltica anti-inflacionria
alternativa que seriam a base terica do Plano Cruzado, lanado em 1986.13
O novo governo democrtico que assumiu em maro de 1985 encontraria um pas endividado,
enfrentando problemas externos e assolado por uma inflao galopante. Este seria o quadro que
marcaria o Brasil at 1994, quando o Plano Real permitiu estancar o processo inflacionrio e
conduzir o pas para um longo perodo de estabilidade econmica.