PERFORMANŢA SERVICIILOR PUBLICE.

MODELE SISTEMICE
ȘI ABORDĂRI CALITATIVE

Ani MATEI

This paper approaches one of the major themes of public administration reform:
quality of the public services. There are some studies and researches in this field in the
transition countries, as well as in the developed countries, as OECD’s countries.
Performing a better quality of the public service is based of new initiatives in order to
give other meaning to the relation between administration and citizen; this, without any
doubt, will contribute to the performance of the public sector.
Certainly, expected progresses in this sense are required to be measured. Therefore,
each initiative must be followed by a relevant indicators system whose evolution
distinguishes as close to reality as possible the real progress achieved.
The systemic pattern is the most rational one, but the quantification of relations and
processes adjacent to the new initiative still remain an open issue.

Ultimul deceniu a marcat, în special pentru ţările Ani MATEI - prof. univ. dr., Facultatea de
OCDE, dar nu numai pentru acestea, o preocupare Administraţie Publică, Școala Naţională de
constantă pentru performanţa în furnizarea serviciilor Studii Politice și Administrative, București
publice.
Ca o consecinţă a acesteia și-au făcut apariţia noi abordări, mai complexe și globale, care,
pornind de la accepţiunea că administraţia publică, în sine, este un serviciu public, au pus în
prim plan, performanţa și rezultatele în contextul deschiderii, tot mai accentuate, spre exterior, a
organizaţiilor publice.
Din această perspectivă, bunele practici au în vedere clarificarea conceptului de calitate
a serviciilor publice și relaţia acestuia cu aspectele esenţiale ale performanţei în sectorul
public.
Un model sistemic al serviciului public apare verosimil în acest context ţinând seama că
performanţa poate fi privită ca o optimizare a relaţiei calitative dintre intrări și ieșiri în contextul
unor constrângeri relevante1.

I. NECESITATEA CREȘTERII CALITĂŢII SERVICIILOR

În general, în ţările UE sau OCDE, preocupările nu vizează extinderea gamei serviciilor publice
ci, mai mult, îmbunătăţirea calităţii acestora.
Necesitatea creșterii calităţii serviciilor are la bază un anumit context care determină noi
iniţiative în domeniu. Acest context a fost reliefat în cadrul unui simpozion2 care a avut loc la Paris
și care, printre obiective, a avut și acordarea de asistenţă ţărilor membre ale OCDE în dezvoltarea

1
Matei, A., Analiza sistemelor administraţiei publice, Ed. Economică, 2003, pp. 203-216.
2
Simpozionul „Responsive Government: Service Quality Initiatives”, Paris, 7-8 noiembrie 1994, a fost
organizat de Serviciul de Management Public al OCDE și a fost prezidat de Sir Kenneth Bloomfield,
președinte al Forumului Directorilor Executivi din Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord.

114 Revista Transilvană de Știinţe Administrative 3(12), 2004, pp. 114-120

și implementarea iniţiativelor privind calitatea serviciilor. Conform acestora, factorii care se află la
originea iniţiativelor privind calitatea serviciilor sunt:3
• presiuni bugetare, datorate necesităţii reducerii costurilor sau, mai bine zis „a face mai mult
celtuind mai puţin”;
• creșterea exigenţelor cetăţenilor, în calitate de utilizatori ai serviciilor publice, postură în
care aceștia doresc să aibă un cuvânt de spus și asupra modului în care serviciile trebuie
prestate;
• accentuarea orientării spre client, în general, a sectorului public va spori caracterul inovativ
și eficienţa și, în consecinţă, performanţa;
• presiuni pentru creșterea legitimităţii și transparenţei guvernării în sensul specificării
dreptului fiecărui cetăţean la servicii și asigurarea egalităţii de acces la acestea;
• noi posibilităţi tehnologice pentru îmbunătăţirea calităţii serviciilor;
• transformări din teoria managementului din sectorul privat, care sunt văzute ca relevante
sau transferabile în domeniul managementului public.
În acest context, iniţativele privind calitatea serviciilor ridică probleme fundamentale în
legătură cu relaţiile dintre stat și cetăţean, care vor conduce la percepţii diferite de la o ţară la alta.
Mergând mai departe cu analiza, apar și necesită un răspuns următoarele aspecte:
• diversitatea serviciilor și posibilităţile de alegere ale clientului;
• gradul de implicare a clientului și nivelul până la care acesta este consultat;
• conceperea și utilizarea eficace a mecanismelor de reclamaţii și despăgubiri;
• impactul iniţiativelor privind calitatea serviciilor asupra relaţiilor interguvernamentale.

Preocupările din mai multe ţări s-au materializat în strategii și documente strategice care
reglementează această problematică. Spre exemplificare cităm: Carta beneficiarilor serviciilor
publice (Belgia, 1992), Iniţiativa privind standardele serviciilor (Canada, 1992), Carta privind
serviciile publice (Franţa, 1992), Carta privind calitatea serviciilor publice (Portugalia, 1993),
Observatorul calităţii (Spania, 1992) sau Carta cetăţeanului (Marea Britanie, 1991).
II. CALITATEA SERVICIILOR PUBLICE
Desigur, o abordare a calităţii se poate face în contextul general al teoriilor privind calitatea. Ne
vom opri la o abordare specifică a calităţii, în cazul prestărilor de servicii în care aceasta exprimă
„valori ale prestărilor de servicii și ale relaţiei dintre prestator și client”4.
Aceste valori diferă de la o ţară la alta, în funcţie de contextul cultural și politic, interferându-se
cu principii generale cum sunt cele ce se referă la legalitate și egalitate. Pe lângă acestea, studiile de
specialitate5 introduc ca elemente componente ale prestărilor de servicii următoarele:
• Transparenţa care exprimă necesitatea ca modul de funcţionare al administraţiei,
constrângerile și responsabilităţile diferiţilor actori publici să fie cunoscute de cetăţean ca
utilizator al serviciului public;
• Participarea clienţilor, cu referire concretă la abandonarea pasivităţii în favoarea unei poziţii
active, implicate, în întregul proces de concepere și prestare a serviciului public;
• Satisfacerea necesităţilor clienţilor presupune o largă diversificare calitativă și tipologică
care să apropie, până la identificare, serviciul realizat de situaţiile particulare și distincte ale
fiecărui cetăţean în parte;
• Accesibilitatea are în vedere accesul fizic, fără dificultăţi inutile, la serviciul public.
Experienţele din multe ţări dezvoltate arată că sistemul „mai multor instituţii într-una
singura” reprezintă un exemplu de servicii publice mai apropiate de utilizatori.

3
OCDE, Administraţie deschisă. Iniţiative privind calitatea serviciilor, Ed. Economică, 2001, pp. 15-17.
4
OCDE, op.cit., 2001, p. 20.
5
OCDE, Administraţia ca serviciu: publicul ca și client, Serviciul de management public, 1987.

115
 În sens mai larg, calitatea se poate defini prin oportunitate sau caracter adecvat care, explicitate,
se referă la „acoperirea tuturor componentelor prestărilor de servicii care prezintă importanţă pentru
clienţi, ca, de exmplu: punctualitatea, acurateţea etc.”6
Așa cum se arată în studiile menţionate, calitatea serviciilor este legată de un aspect, mai direct
sau mai imediat, referitor la impactul oricărui serviciu asupra clientului. Componentele calităţii
serviciului pot fi descrise și prin alţi indicatori care să ofere o măsură a valorii acestor componente.
Astfel, fără caracter exhaustiv, pot fi enumerate:
• Punctualitatea care exprimă diferenţa dintre momentul solicitării serviciului și obţinerea
acestuia;
• Calitatea sau volumul serviciului măsurate prin frecvenţă și repetabilitate în raport de cerere;
• Accesibilitatea sau avantajele materiale ale serviciului care ne oferă informaţii asupra
distanţelor sau, mai general, a modalităţilor de a accesa un anumit serviciu public.
Accesibilitatea poate avea în vedere și aspecte privind echitatea și facilitatea în raportul
serviciu – client;
• Disponibilitatea sau continuitatea serviciilor care măsoară timpul cât acestea sunt în funcţiune.
De obicei, indicatorul utilizat măsoară timpul necesar efectuării unor reparaţii privind repunerea
în funcţiune a serviciului sau frecvenţa unor asemenea situaţii de disfuncţionalitate;
• Acurateţea are în vedere o evaluare a modului în care serviciul prestat urmărește întocmai
cererea;
• Siguranţa se referă la gradul de risc pentru utilizatorul serviciului, inclusiv cel de accidente,
disfuncţionalităţi sau întreruperi ale furnizării serviciului;
• Oportunitatea ridică probleme mai generale referitoare la eficacitate, mai precis, la modul
în care serviciul public asigură rezolvarea problemelor pentru care a fost creat. Acest lucru
poate fi măsurat prin studii de piaţă privind satisfacţia clenţilor.
Funcţionarea efectivă a unui serviciu public ridică și alte probleme menite să ofere o evaluare a
performanţelor acestuia. Printre acestea merită menţionate caracterul agreabil sau simplitatea.
Caracterul agreabil acoperă mai multe aspecte calitative ale unui serviciu cu referinţă directă la
modul în care este tratat clientul, gradul de confort oferit etc.
Simplitatea reprezintă un aspect fundamental și are ca obiect principal așa numita simplificare
administrativă. Din studiile menţionate deja, în unele ţări sunt luaţi în calcul alţi indicatori cum
sunt corectitudinea, egalitatea, neutralitatea sau confidenţialitatea.

III. MODELUL SISTEMIC AL UNUI SERVICIU PUBLIC

Încercări privind modelarea sistemică a unui serviciu public sunt mai vechi în literatura de
specialitate. Unul dintre acestea, la care ne vom referi pe scurt în continuare, utilizează așa numitele
sisteme de așteptare7 care modelează convingător un sistem de tip administrativ.
Performanţa sistemului va fi definită, așa cum am mai arătat, ca o situaţie optimă între intrări
și ieșiri și relaţiile dintre acestea, transcrise în ecuaţii de stare. Modelul prezentat este un model
probabilistic.
Din perspectiva abordării sistemice, serviciile publice ne apar ca subsisteme ale sistemului
administraţiei publice ale căror scopuri sunt definite în raport cu satisfacerea unor nevoi sociale.
Serviciile publice, în sens larg, sunt definite ca fiind „ansambluri de persoane și lucruri create în
vederea satisfacerii unei nevoi publice de către o colectivitate publică, supuse autorităţii și controlului
acesteia”.8

6
OCDE, op.cit., 2001, p. 26
7
Detalii privind un asemenea model pot fi găsite în lucrarea Matei, A., Analiza sistemelor administraţiei
publice, Ed. Economică, 2003, Cap. 4.2.
8
Alexandru, I., Matei, Lucica, Serviciile publice, Ed. Economică, 2000, Cap. I.10.

116
 Ceea ce este esenţial este că serviciul a fost creat sau acceptat de o colectivitate publică.
Caracterul propriu-zis administrativ îl au serviciile organizate de colectivităţile publice teritoriale
și care au personalitate juridică și sunt constituite ca stabilimente publice sau care au o anumită
autonomie financiară. Acestea sunt administrate după regulile obișnuite ale administraţiei publice.
Caracterul propriu-zis administrativ se atenuează în cadrul serviciilor publice care acţionează
în domeniul economic, situaţie în care se caută să se apropie pe cât posibil de procedeele de gestiune
ale întreprinderilor particulare, multe reguli, în vigoare în administraţia publică, fiind abandonate.
Aceste consideraţii ne determină să adaptăm o serie de rezultate obșinuite în modelarea
sistemelor economice pentru subsistemele administraţiei publice reprezentate de serviciile
publice.
Modelele prezentate au următoarele caracteristici:
utilizează modelarea probabilistică a faptelor administrativ-sociale specifice funcţionării
serviciilor publice;
sunt definite și evidenţiate caracteristicile cibernetice ale sistemului serviciului public;
realizează fundamentarea sistemică a deciziei în serviciile publice;
se utilizează și modelări care vizează nivelele de aspiraţie ale consumatorilor la a căror
determinare sunt utilizate metode specifice știinţelor conexe teoriei generale a sistemelor.
Performanţa în cadrul unui sistem al serviciului public se realizează printr-o optimizare a
raportului cerere-ofertă pentru serviciul public respectiv. Caracteristic acestui raport pentru sistemele
menţionate, ca, de altfel, și pentru alte sisteme sociale, este marea variabilitate a cererilor sub raport
cantitativ sau calitativ. Ca o consecintţă, evaluarea performanţei impune studierea unor fenomene
sociale auxiliare cunoscute sub denumirea de fenomene de așteptare. Modelul acestor fenomene
poate fi reprezentat logic printr-un fir de așteptare și poate fi semnalat ori de câte ori „cererea de
servicii depășește capacitatea curentă de a asigura serviciile cerute”9. Apariţia firelor de așteptare
are, uneori, și o determinare temporală datorată variabilităţii cererii și care, pentru anumite perioade
de timp, supraîncarcă sistemul, iar, pentru alte perioade, îl subîncarcă. Prin simetrie putem vorbi și
de crearea unor fire de așteptare ale serviciilor în perioadele de subîncărcare. În condiţiile acceptării
variabilităţii cererii, feed-back-ul în sistemele serviciului public trebuie să ofere informaţii pentru
luarea deciziilor de capacitate pentru serviciile publice. Obţinem, astfel, modelul unui sistem numit
sistem de așteptare, care are menirea principală de a asigura performanţa în sistemul serviciului
public, astfel încât:
să realizeze satisfacerea cât mai promptă a consumatorilor;
să se folosească cât mai complet capacitatea serviciului public.
Primele încercări de modelare a unui sistem de așteptare aparţin lui Erlang (1908), care
studiază problema încărcării raţionale a centralelor telefonice. Ulterior, modelele de așteptare s-au
diversificat continuu și au pătruns în cele mai variate domenii din sfera producţiei și mai ales din
sfera serviciilor. În modelul introdus nu vom ţine seama de aspectele topologice ale unui astfel de
sistem, cu toate că, în practică, acestea nu pot fi ignorate.
Sistemul de așteptare cuprinde:
firul de așteptare, format din consumatori (utilizatori) ai serviciului public (intrări în sistemul
de așteptare);
staţii de servire, prin care se realizează efectiv serviciul solicitat;
disciplina de servire, stabilită în cadrul serviciului public și care evidenţiază regulile după
care se ordonează firul de așteptare în vederea obţinerii serviciului. Cu ajutorul acesteia se
realizează conexiunile în cadrul sistemului. În fig. 1 este prezentat modelul sistemului de
așteptare.

9
V. Badin, R. Despa, Curs de matematici pentru economiști, vol. II, Ed. Sylvi, București, 1998, p. 109.

117
 Consumatori Conexiuni Consumatori
Sursa Firul de Conexiuni StaĠii de Ieúiri
intrărilor Intrări aúteptare Diciplina Ieúiri servire serviĠi
de servire
Disciplina
de servire

Fig. 1. Un model sistemic al serviciului public

Elementele de structură ale sistemului de așteptare vor avea o serie de caracteristici, după cum
urmează:
Firul de așteptare este format din consumatori ai serviciului public. Consumatorii provin
dintr-o populaţie formată din posibili solicitanţi ai serviciului respectiv care formează sursa
intrărilor a cărei caracteristică, din punct de vedere statistic, este mărimea. Mărimea sursei
reprezintă numărul total de elemente care ar putea solicita serviciul oferit, deci poate fi
considerată finită sau infinită (în cazul populaţiilor de volum mare).
Intrările în sistem sunt presupuse aleatoare după o distribuţie cunoscută (vor fi modelate printr-o
variabilă aleatoare, având o repartiţie Poisson). Modelul considerat are în vedere presupunerea
că un consumator care intră în sistem așteaptă până când este servit. Există și modele care iau în
considerare și posibilitatea renunţării la serviciu în cazul în care firul de așteptare este prea lung.
De asemenea, se presupune că în același sistem ar putea exista unul sau mai multe fire de așteptare,
așa cum este prezentat în fig. 2.

ieúiri intrări ieúiri

intrări

Fig. 2. Topologia firelor de așteptare și a staţiilor de servire într-un serviciu public

După cum se observă, nu este neapărat necesară o relaţie biunivocă între firele de așteptare și
staţiile de servire.
Staţiile de servire definesc generic elementele sistemului de așteptare care realizează efectiv
serviciul solicitat printr-un mecansim adecvat de servire. Staţiile de servire pot fi așezate
în paralel sau în serie. Timpul scurs între momentul în care clientul începe să fie servit și
momentul în care servirea este terminată se numește timp de servire.
Disciplina de servire este regula care consumatorii sunt selectaţi pentru a fi serviţi. Cea mai
des utilizată disciplină de servire este primul sosit, primul servit (sau FIFO). Mai există și
alte reguli de servire, inclusiv ultimul sosit, primul servit (sau LIFO), precum și așa-numitele
modele cu priorităţi, în care consumatorii se împart în clase de priorităţi.

118
 IV. INSTRUMENTE PRIVIND CALITATEA SERVICIILOR
Considerăm utilă o scurtă prezentare, de natură comparativă și exemplificatoare a unor
instrumente concepute și utilizate în câteva ţări europene.
a) Carta privind calitatea serviciilor publice a apărut, în Portugalia, în 1993 și a „marcat
consolidarea calităţii în administraţia publică portugheză”10.
Carta menţionată face parte dintr-un „program privind calitatea” adoptat de autorităţile
portugheze în contextul procesului de integrare europeană și care mai cuprinde carta sectorială
privind calitatea și indicatorii calităţii, concursul naţional de idei privind calitatea, concursul
privind calitatea în serviciile publice precum și preocupări importante privind perfecţionarea în
managementul calităţii.
Autorităţile portugheze au evocat, cu diferite ocazii, dificultatea evaluării progreselor în
domeniu. Din acestă perspectivă putem menţiona o serie de constrângeri asupra iniţiativelor privind
calitatea și care constau în:
• transparenţa negativă a unor sectoare;
• limitarea procedurilor și mecanismelor de descentralizare;
• perpetuarea birocraţiei.
Cu alte cuvinte, în contextul iniţiativelor privind calitatea serviciilor aceste constrângeri pot fi
formulate astfel11:
• sublinierea conceptului de calitate poate evidenţia efectele negative vizibile ale unor
sectoare;
• activitatea descentralizată are un preţ; mijloacele necesare aparţin ministrului și nu se află la
dispoziţia echipei care se ocupă de modernizare;
• birocraţia are aliaţi: grupurile intermediare dintre sectorul public și cel privat.
b) Carta serviciilor publice12, apărută, în Franţa, în 1992, este rezultatul reformei administrative
din 1989. Reforma își propunea creșterea responsabilităţii și dezvoltarea serviciilor orientate
spre calitate.
Carta serviciilor publice urmărește o serie de principii între care menţionăm:
• Transparenţa care exprimă necesitatea ca acţiunile administraţiei să fie logice și motivate,
ca termenele și procedurile pentru contestarea deciziilor să fie indicate exact împreună cu
rolul Mediatorului guvernamental și corelate cu activitatea Comitetului pentru Accesul
la Documentele Administrative și a Comitetului pentru Documente Computerizate și
Libertate;
• Simplificarea cu referire explicită la simplificarea procedurilor administrative de Comitetul
pentru Simplificarea Procedurilor Administrative și Comitetul pentru Reglementarea
Codificării;
• Deconcentrarea prin care administraţia devine mai „sensibilă” la cerinţele sociale;
• Sporirea transparenţei serviciilor publice prin care se stabilesc priorităţi pentru serviciile
publice din zonele defavorizate și din cele rurale;
• Receptivitatea afirmă ca o condiţie sine qua non a îmbunătăţirii calităţii serviciilor, o mai
mare receptivitate faţă de utilizatori;
• Evaluarea ca o modalitate de identificare, cu mai multă exactitate a așteptărilor utilizatorilor
și a satisfacţiei acestora.

10
Coarte-Real, I., “Evoluţii prezente și viitoare în iniţiativele privind calitatea serviciilor din administraţia
publică portugheză”, în Administraţia deschisă. Iniţiative privind calitatea serviciilor, Ed. Economică, 2001,
pp. 41-48.
11
Ibidem, p. 76.
12
Pchard, M., “Evoluţii prezente și viitoare în iniţiativele privind calitatea serviciilor în Franţa” în Administraţie
deschisă. Iniţiative privind calitatea serviciilor, Ed. Economică, 2001, pp. 49-56.

119
 c) Carta cetăţeanului13, apărută, în Marea Britanie, în 1991, a reunit activităţile anterioare
privind îmbunătăţirea calităţii serviciilor și a asigurat continuarea acestora.
Carta cetăţeanului reprezintă un program pe 10 ani și conţine obiective globale privind ridicarea
standardelor și creșterea receptivităţii.
Progresele înregistrate sunt evaluate pe baza a șase principii:
a) Standardele sunt stabilite pentru fiecare serviciu în parte;
b) Informarea și deschiderea prin care trebuie să se ofere informaţii complete, corecte,
accesibile, într-un limbaj simplu în legătură cu serviciile, ţintele propuse și performanţele
realizate;
c) Opţiunile și consultarea utlizatorului exprimă necesitatea ca serviciul public să ofere opţiuni
și garanţia că răspunde cerinţelor utilizatorului printr-o consultare sistematică;
d) Amabilitatea și utilitatea. Serviciile de înaltă calitate pentru toţi cetăţenii presupun, pe lângă
amabilitate, și asigurarea că potenţialii utilizatori se pot folosi de serviciile respective;
e) Efectuarea corectă a activităţilor în conformitate cu standarde de fiabilitate;
f) Valorificarea financiară caracterizată prin eficienţă pe baza unor priorităţi și standarde.

V. CONCLUZII
Cele trei exemple de instrumente prezentate oferă imagini concrete asupra preocupărilor în
domeniul calităţii serviciilor și al obţinerii unor performanţe superioare.
De menţionat este faptul că acestea oferă cadrul instituţional corespunzător abordării reale a
calităţii serviciilor publice. Desigur, discuţia poate fi mult mai detaliată. Studiile Serviciului de
Management Public al OCDE oferă o asemenea bază de analiză.
Două concluzii credem că pot fi reţinute:
Pe de o parte, nevoia de a descifra implicaţiile acestor iniţiative în contextul general al Uniunii
Europene a cărei administraţie este în curs de constituire iar, pe de altă parte, pentru autorităţile
române, pentru specialiștii și responsabilii guvernamentali, de a desprinde bunele pratici europene
și a le utiliza în conceperea și operaţionalizarea unui cadru articulat privind abordarea calităţii
serviciilor publice.

Bibliografie:
1. Alexandru, I., Matei, L., Servicii publice. Abordare juridico-administrativă. Management. Marketing,
Ed. Economică, 2000.
2. Matei, A., Analiza sistemelor administraţiei publice, Ed. Economică, 2003.
3. Matei, L., Serviciile Publice, Ed. Economică, 2004.
4. OCDE, Administraţia deschisă. Iniţiative pentru calitatea serviciilor, Ed. Economică, 2001.

13
Turton, G., “Evoluţii prezente și viitoare în iniţiativele privind calitatea serviciilor – Programul pentru
calitatea serviciilor: Marea Britanie” în Administraţie deschisă. Iniţiative pentru calitatea serviciilor, Ed.
Economică, 2001, pp. 57-60.

120