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A democratizao da sociedade
internacional e o Brasil: ensaio
sobre uma mutao histrica de
longo prazo (1815-1997)
PAULO ROBERTO DE ALMEIDA*

Como se desenvolveram a construo da ordem poltica e econmica

mundial e o estabelecimento da prpria sociedade internacional desde o sculo
XIX at nossos dias? Teriam esses processos de longo prazo conservado os mesmos
traos hegemnicos e as mesmas linhas de dominao poltica e de subordinao
econmica que caracterizaram os grandes imprios do passado? Seria a Pax
Americana do sculo XX a sucessora direta da Pax Britannica do sculo XIX e
teria esta reproduzido em escala transcontinental, nos trs oceanos nos quais a
Royal Navy navegou soberanamente, o mesmo tipo de monoplio do poder e de
centralizao econmica que a Pax Romana trouxe ao mundo antigo, ou que outros
imprios islmico, chins, persa consagraram em suas respectivas esferas de
dominao? Como o Brasil inseriu-se nesse mundo de relaes assimtricas e de
soberanias diferenciadas e qual foi seu relacionamento com uma ordem internacional
dotada, reconhecidamente, de um baixo coeficiente intrnseco de democracia em
suas fases iniciais (e qui ainda hoje)?
O presente artigo, de carter ensastico e exploratrio, toca no prprio
mago da construo da ordem internacional, a partir da primeira metade do sculo
XIX at a atual fase de reestruturao dessa mesma ordem. A nfase colocada
nas instituies intergovernamentais, de carter econmico e de tipo multilateral,
de cujos processos constitutivos participou o Brasil e s quais ele veio a aderir
precocemente, reconhea-se de imediato. Com efeito, o Brasil foi um dos pases
ditos perifricos que mais participaram da construo da ordem internacional
desde meados do sculo XIX at os dias que correm.

Rev. Bras. Polt. Int. 40 (2): 76-105 [1997]

* Doutor em cincias sociais pela Universidade de Bruxelas. Diplomata de carreira.
 O BRASIL E O MULTILATERALISMO 77

O estudo parte de um pressuposto emprico, na verdade uma das

constataes mais recorrentes da politologia clssica, o de que o poder se distribui
desigualmente na repblica e na sociedade internacional, envolvendo tanto aspectos
coercivos (uso ou ameaa de sanes fsicas) como normativos (legais) ou
compensatrios. Com efeito, desde a antigidade clssica que se distinguem
diferentes estruturas de poder: oligarquia, autocracia, democracia, plutocracia.
Aristteles, por exemplo, concebeu trs tipos fundamentais de estruturas polticas
monarquia, aristocracia e democracia e suas derivaes deformadas ditadura,
oligarquia e oclocracia. Marx relacionou diretamente o poder poltico com as fontes
de poder econmico nas sociedades de classes. Max Weber, por sua vez, se
preocupava com as fontes de legitimidade do poder poltico, para ele baseadas
num relao de autoridade que envolvia papis polticos, funes desempenhadas
na vida societal e posies ocupadas por diferentes estamentos ou grupos sociais.
A sociedade internacional, a despeito de seu carter difuso isto , no
definida territorialmente e heterognea do ponto de vista civilizacional no
muito diferente da civis ou da repblica, construindo progressivamente instituies
para disciplinar a autoridade especificamente poltica ou o poder essencialmente
econmico. O poder, a autoridade e a liderana no se mantm indefinidamente
pela coero, assim como a estratificao social ou societal, neste caso evolui
em funo das mudanas nas tcnicas e nos mercados. Os conceitos de Macht,
Power, Puissance, to bem estudados por Raymond Aron em muitas de suas
obras hoje clssicas, so ainda mais vlidos na esfera da sociedade internacional
do que no mbito puramente societal ou domstico. Como evoluiu, portanto, a
sociedade internacional desde princpios do sculo XIX at o final do sculo XX e
como seus atores principais, os Estados nacionais, foram aceitando determinadas
limitaes de soberania em prol de uma ordem internacional ainda pouco definida
e certamente mutvel em termos polticos e econmicos? Estas so as grandes
linhas conceituais da discusso basicamente histrica que se proceder a seguir,
com nfase na participao do Brasil nesse sistema em construo.

Um mundo restaurado: a sociedade internacional ps-napolenica

Assim como o moderno Estado nacional no uma cpia ampliada da

Cidade-Estado grega, a sociedade internacional da era contempornea no uma
reproduo, ainda que melhorada, da ordem internacional da idade moderna, que
esteve marcada pela afirmao unilateral do poder militar e por uma vontade
hegemnica de vocao imperialista. O imprio napolenico representou
provavelmente o auge dessa concepo militarista da sociedade poltica, uma
autocracia qui benevolente com as massas e socialmente mais democrtica
que as monarquias derrocadas em quase toda a Europa no sentido de retirar o
poder poltico e econmico das velhas aristocracias para coloc-lo nas mos da
78 PAULO ROBERTO DE ALMEIDA

burguesia mais ainda assim basicamente inaceitvel para os que no eram

franceses (ou parentes da famlia de Napoleo). O regime de hegemonia coletiva
que se desenha em princpios do sculo XIX na Europa, a partir do Congresso de
Viena, contribui para a afirmao de um sistema de Estados que retoma alguns
dos princpios do mundo vestfaliano: soberania e independncia dos Estados
cristos, tutela e conteno mtua nas diferentes esferas de influncia.
O princpio do legitimismo dinstico e a tentativa de se formar uma santa
liga dos prncipes cristos se encaixavam mal, por certo, com o esprito e o projeto
kantianos da uma paz universal e duradoura, fundamentalmente baseados, este
ltimos, na existncia de repblicas democrticas. Mas, ainda assim, o sistema de
Viena contribui para orquestrar uma nova e indita realidade nas relaes
internacionais: uma espcie de hegemonia difusa que permite a emergncia oportuna
de instituies de cooperao interestatal que iriam se desenvolver enormemente
no decorrer da segunda metade do sculo passado e ao longo deste. Em Viena,
apenas cinco naes determinaram o perfil da sociedade internacional ps-
napolenica, o que alis estava perfeitamente de acordo, no plano da sociologia
poltica, com os sistemas oligrquicos e as poucas democracias censitrias que
ento dominavam o espectro poltico europeu.
O Brasil emergia para o mundo nesse contexto de reorganizao da ordem
internacional, tendo passado do status de colnia ao de Reino unido no mesmo
movimento que levou da hegemonia napolenica ao concerto europeu.
Considerando-se o longo perodo de paz do sculo XIX, a primeira observao a
ser feita no que se refere macropoltica institucional da ordem internacional ,
precisamente, as grandes diferenas que marcam os cenrios polticos e econmicos
internacionais respectivos sob os quais tero de atuar, numa primeira etapa, a
experiente mas enfraquecida diplomacia portuguesa transplantada ao novo mundo,
logo depois, em 1822, a incipiente diplomacia do jovem Estado independente e,
finalmente, a segura diplomacia imperial do Segundo Reinado, que forneceria
tantos bons quadros diplomacia republicana, no final do sculo.
Observa-se, em primeiro lugar, uma grande mudana na quantidade e
tambm na qualidade dos atores participando do chamado jogo internacional. Com
efeito, no Congresso de Viena, em 1815, estiveram representadas oito naes
crists: Gr-Bretanha, Prssia, Rssia, ustria, Frana, Espanha, Sucia e
Portugal, este apenas em virtude de sua relao privilegiada com a Gr-Bretanha
e basicamente no contexto de seu envolvimento, embora involuntrio e marginal,
com o grande drama napolenico que agitou a Europa na seqncia da Revoluo
francesa. As relaes de fora e de poder desenhadas naquela primeira grande
conferncia diplomtica da poca contempornea continuaram a dominar os
desenvolvimentos diplomticos (e militares) durante a maior parte do sculo XIX,
relaes de poder algo temperadas, verdade, pela Doutrina Monroe proclamada
unilateralmente pelos Estados Unidos, secundados pela prpria Gr-Bretanha e
 O BRASIL E O MULTILATERALISMO 79

seu modesto poder de coero ou de dissuaso contra as potncias recolonizadoras

da Santa Aliana.
Em Viena foram debatidos, quase que exclusivamente, os interesses das
grandes potncias e acomodados os desejos das menores. Portugal teve de ceder
de volta a Guiana Frana e aceder presso inglesa para restringir o alcance do
trfico de escravos. Quanto ao Brasil, que logo mais buscaria sua legitimao
internacional depois do movimento da independncia, ele , em face do novo equilbrio
poltico europeu que emerge dos compromissos de 1815, uma nao claramente
perifrica no quadro do sistema de alianas e da diplomacia dos congressos. Dois
dos temas tratados em Viena, ainda que de forma secundria, interessariam
diretamente jovem nao sul-americana: a livre navegabilidade dos rios
internacionais, sobretudo para fins comerciais, e a restrio ao trfico de negros
africanos, sustento econmico da poderosa classe mercantil carioca, que constitua
alis a prpria base poltica do poder imperial. Transformados ambos em princpios
reconhecidos das relaes entre Estados, eles estariam no centro das relaes
exteriores do Pas, marcando de forma indelvel os primeiros passos da diplomacia
brasileira.
Nessa fase, as foras incipientes do primeiro capitalismo industrial e a
afirmao ainda relativamente tmida da ordem burguesa no so suficientes
para romper com a soberania poltica absoluta dos Estados nacionais em favor da
construo de uma ordem internacional que privilegiasse o poder da tcnica no
confronto com a tcnica do poder. So finalmente poucas as instituies
intergovernamentais surgidas na primeira metade do sculo XIX, praticamente
nenhuma que tivesse tido continuidade ou seguimento nas dcadas seguintes,
marcadas por intensos intercmbios comerciais, tecnolgicos e financeiros. Se os
esforos de alguns promotores do liberal-internacionalismo capitalista nos anos
hericos da burguesia ascendente poderiam talvez, retrospectivamente, orgulhar
filsofos como Immanuel Kant ou Adam Smith, eles no lograram contudo
impulsionar organizaes de cooperao industrial ou comercial de cunho supra-
nacional, ou pelo menos desnacionalizado.

Das caldeiras da primeira Revoluo Industrial aos motores da

segunda

A Exposio Universal do Cristal Palace, em Londres, realizada pela

iniciativa privada em 1851, provavelmente o fato histrico relevante a ser
considerado nesta anlise da construo da ordem internacional a partir das
organizaes de cooperao tcnica de carter multilateral. Ela praticamente d a
partida a uma srie de conferncias, congressos e seminrios industriais que esto
na origem da constituio das primeiras entidades intergovernamentais que se perpe-
tuaro neste sculo.
80 PAULO ROBERTO DE ALMEIDA

Como diz um estudioso dessa questo, o norte-americano Craig Murphy,

muitos historiadores consideram essas conferncias tcnicas como sendo uma
espcie de low politics, colocando-as de fora do sistema inaugurado pelo
Congresso de Viena, supostamente enquadrado no reino essencialmente diplomtico
da high politics. Mas, como ele tambm lembra, mesmo o Congresso de Viena
tratou da internacionalizao dos rios e do trfico de escravos. As conferncias de
carter tcnico, diferena dos grandes congressos polticos, se converteram em
meios para os governos nacionais explorar os interesses comuns potenciais sem
necessariamente comprometer-se em ratificar ou obrigar-se por qualquer regime
que poderia ser proposto.1
Os encontros polticos envolvendo altos dirigentes continuavam a ser o
terreno preferido de manobras da oligarquia do poder mundial, enquanto que as
reunies de carter tcnico permitiam a incorporao de potncias mdias e mesmo
de pequenos parceiros ou de naes perifricas, como o Brasil. Na Conferncia
de Paz de Paris, de 1856, por exemplo, participaram to somente algumas poucas
naes civilizadas da Europa, essencialmente a Gr-Bretanha e a Frana,
proclamando princpios (como os da guerra martima) que depois seriam
oferecidos ao resto da comunidade civilizada, inclusive ao Brasil (que a eles
vem a aderir no ano seguinte).
Vejamos com maior grau de detalhamento histrico a evoluo da
sociedade internacional desde o incipiente plurilateralismo otimista de meados
do sculo XIX at a afirmao do multilateralismo nacionalista do comeo do
atual. As primeiras instituies internacionais foram constitudas para tratar de
questes eminentemente prticas, interessando a resoluo de problemas tcnicos
vinculados ao crescente intercmbio entre as economias capitalistas, como
transporte ferrovirio e comunicaes. o caso, por exemplo, das entidades de
cooperao tcnica no terreno das comunicaes (telegrfica, ferroviria e postal),
das unies de defesa da propriedade intelectual (Unio de Paris, sobre propriedade
industrial) e da Unio Internacional de Bruxelas para a publicao das tarifas
aduaneiras.2 Uma avaliao sinttica da presena mundial da diplomacia brasileira
revelaria uma ampla adeso maior parte dos principais organismos internacionais
de cooperao e de coordenao nas reas tcnica e econmica, seno a todos
eles.
O primeiro instrumento plurilateral a regulamentar as regras para o
tratamento da propriedade alheia em situaes de conflito consistiu, na verdade,
de um conjunto de princpios de direito martimo, adotados pela Frana e a Gr-
Bretanha em 1855 para regular suas relaes com os neutros durante a guerra da
Crimia, contra a Rssia, normas essas que depois foram multilateralizadas de
maneira unilateral. Em resposta ao convite formulado pelos dois pases para sua
participao no arranjo, o Brasil que de certo modo aplicava esses princpios
desde o incio dos conflitos na Bacia do Prata, para atender alis aos interesses do
 O BRASIL E O MULTILATERALISMO 81

comrcio europeu na regio declarou que nenhum corsrio poderia ser armado,
aprovisionado ou admitido com suas presas nos portos brasileiros e que os sditos
do Imprio se absteriam de tomar parte em armamento de corsrios ou quaisquer
outros atos opostos aos deveres de estrita neutralidade.
Depois da guerra, o Congresso de Paris formalizou, pelo tratado de paz de
30 de maro de 1856, a abolio do corso e os princpios de direito martimo segundo
os quais o pavilho neutro cobre a mercadoria inimiga, com exceo do contrabando
de guerra, sendo que a mercadoria neutra no poderia ser apresada sob pavilho
inimigo. Ficava tambm estipulado que os bloqueios, para serem obrigatrios,
deveriam ser efetivos, isto , mantidos por fora suficiente para proibir realmente
o acesso ao litoral inimigo. Os demais pases foram convidados a aderir a esses
princpios, condio que eles fossem considerados indivisveis e aceitos sem
restrio alguma; por Nota de 18 de Maro de 1857, o Brasil resolveu aceitar
esses princpios, fazendo inclusive, consoante sua tradicional postura legalista e
jurisdicista no plano das relaes internacionais, uma declarao quanto
convenincia de recorrer-se, tanto quanto as circunstncias o permitirem,
mediao de potncia amiga, nos casos de dissenso internacional, antes de apelar-
se ao uso da fora.3
Dois outros exemplos precoces de regulao multilateral de acesso a
mercados, envolvendo interesses comerciais de nmero amplo de pases na
penetrao martima de rios e portos da Europa setentrional, consistiram nos
tratados concludos entre vrias potncias da Europa e da Amrica com os
reinos de Hanver e da Blgica, respectivamente em 1861 e 1863, para a abolio
definitiva, por meio do resgate, dos direitos de peagem dos rios Stade (na
desembocadura do Elba) e do Escalda: a diplomacia imperial participou das
negociaes e, depois de consultas ao Conselho de Estado e devidamente
autorizada por decretos executivos, realizou o pagamento da parte que cabia ao
Brasil em cada um dos arranjos.4
No que se refere especificamente ao Brasil, ainda que a medida no tenha
resultado de negociao multilateral talvez mais da presso internacional
caberia uma meno ao decreto de 7 de dezembro de 1866, que abriu os rios
Amazonas, Tocantins, Tapajs, Madeira, Negro e So Francisco navegao dos
navios mercantes de todas as naes.5
As conferncias, congressos e exposies internacionais, a maior parte
convocada pelos prprios soberanos dos pases patrocinadores, tenderam a
multiplicar-se na segunda metade do sculo XIX, solicitando a ateno das
chancelarias e dos servios econmicos dos pases civilizados. Os congressos
industriais ou comerciais e, em especial, as exposies universais serviam de
quadro inicial de discusso substantiva de determinados temas de interesse
momentneo, abrindo assim o caminho a conferncias diplomticas e ao
estabelecimento das primeiras unies intergovernamentais.
82 PAULO ROBERTO DE ALMEIDA

Foi o caso, por exemplo, da Conferncia de Paris destinada a examinar

questes concernentes proteo da propriedade industrial, realizada em Paris
em 1883, mas cujas bases tinham sido colocadas na Exposio Universal de Viena
de 1873, mediante um congresso que j estabelecia a iniciativa de uma unio de
proteo. Foi o caso, igualmente do Congresso Internacional do Comrcio e da
Indstria de Bruxelas, nesse mesmo ano, na qual se avanariam os trabalhos para
uma conveno sobre o intercmbio de documentos oficiais e, mais adiante, para o
estabelecimento de uma Unio Internacional para a Publicao das Tarifas
Aduaneiras, com sede em Bruxelas. Essa capital tambm concentrou a maior
parte das atividades de cooperao internacional em matria de transportes
ferrovirios e martimos, enquanto Berna ficava com as unies sobre comunicaes
e propriedade intelectual.6

A multiplicao das organizaes de cooperao

Entre 1860 e princpios do sculo XX, vrias organizaes

intergovernamentais foram fundadas em diversas reas de interesse econmico,
ausentando-se to somente o Brasil daquelas entidades marcadamente regionais
(interligaes ferrovirias na Europa, por exemplo) ou voltadas para atividades de
mbito restrito (produtos tpicos do hemisfrio norte). Essas unies tinham como
tarefa precpua promover a indstria e o comrcio, pela interconexo de obras de
infra-estrutura e de comunicaes (Unio Telegrfica Internacional, Unio Postal
Universal, associaes internacionais dos congressos de ferrovias, de navegao,
Unio Radiotelegrfica Universal), pelo estabelecimento de padres industriais e
de propriedade intelectual (Bureau Internacional de Pesos e Medidas, unies
internacionais para a proteo da propriedade industrial e das obras literrias e
artsticas), pela facilitao do trnsito aduaneiro (como a Unio Internacional para
a Publicao das Tarifas Aduaneiras, criada em Bruxelas em 1890, ou, mais adiante,
o Bureau Internacional de Estatsticas Comerciais), ou ainda administrando conflitos
interestatais no terreno da arbitragem (como as duas conferncias da Haia) e
promovendo a educao e a pesquisa (como a Associao Geodtica Internacional,
de 1864, e as associaes internacionais de sismologia, de matemtica e de
cartografia, de princpios do sculo).
Para uma viso global do papel dessas organizaes na estruturao do
capitalismo industrial moderno, essencial uma consulta ao estudo j citado de
Craig Murphy, International Organization and Industrial Change, que relaciona
as principais, se no todas as, entidades criadas entre 1860 e 1914. 7 No captulo 2
de seu livro, dedicado a Building the Public International Nations, Murphy cita
mais de 30 organizaes globais de carter intergovernamental, fundadas entre
1860 e 1914, nas reas e datas seguintes:
 O BRASIL E O MULTILATERALISMO 83

1. Promovendo a Indstria
1.1. Infra-estrutura:
1865: Unio Telegrfica Internacional
1874: Unio Postal Universal
1884: Associao Internacional do Congresso de Ferrovias
1890: Escritrio Central do Transporte Ferrovirio Internacional
1894: Associao Internacional Permanente dos Congressos de Navegao
1905: Conferncia Diplomtica do Direito Martimo Internacional
1906: Unio Radiotelegrfica Universal
1909: Associao Internacional Permanente dos Congressos Rodovirios
1.2. Padres Industriais e Propriedade Intelectual:
1875: Bureau Internacional de Pesos e Medidas
1883: Unio Internacional para a Proteo da Propriedade Industrial
1886: Unio Internacional para a Proteo das Obras Literrias e Artsticas
1912: Bureau Internacional de Qumica Analtica da Alimentao Humana
e Animal
1.3. Comrcio:
1890: Unio Internacional para a Publicao das Tarifas Aduaneiras
1893: Conferncia da Haia sobre o Direito Internacional Privado
1913: Bureau Internacional de Estatsticas Comerciais

2. Administrando Conflitos Sociais Potenciais

2.1. Trabalho:
1901: Escritrio Internacional do Trabalho
2.2. Agricultura:
1879: Comisso Internacional do lamo
1901: Conselho Internacional para o Estudo do Mar
1902: Unio Internacional do Acar
1905: Instituto Internacional da Agricultura

3. Reforando os Estados e o Sistema de Estados

3.1. Ordem Pblica:
1875: Comisso Penitenciria Internacional
1910: Instituto Internacional de Cincias Administrativas
3.2. Administrando conflitos interestatais:
1899: Corte Permanente de Arbitragem (I Conferncia da Haia; ouviu 15
casos entre 1902 e 1920)
1907: Corte Internacional de Presas (II Conferncia; no ratificada e no
entrou em vigor)
84 PAULO ROBERTO DE ALMEIDA

4. Reforando a Sociedade
4.1. Direitos Humanos:
1890: Escritrio Internacional Martimo contra o Trfico Escravo
4.2. Salvamento e Bem-estar:
1907: Bureau de Informaes e Investigao relativo Ajuda para
Estrangeiros
4.3. Sade:
1900: Comisso de Reviso da Nomenclatura das Causas de Morte
1907: Escritrio Internacional de Higiene Pblica
1912: Associao Internacional de Banhos Pblicos e da Limpeza
4.4. Educao e Pesquisa:
1864: Associao Geodtica Internacional
1903: Associao Internacional de Sismologia
1908: Comisso Internacional para o Ensino das Matemticas
1909: Bureau Central para a Cartografia Internacional

O Brasil e a construo da ordem econmica internacional no

sculo XIX

A despeito de sua reao de cautela em relao aos tratados comerciais,

o Brasil j vinha contraindo convenes bilaterais sobre navegao e transporte de
correspondncia, todos contendo dispositivos relativos a pagamentos postais, bem
como acordos protegendo invenes e marcas de comrcio e de fbrica. O novo
quadro regulatrio, de mbito multilateral, permitiu uma certa economia
negociatria e, no que se refere ao clearing das transaes postais correntes, a
uniformizao das regras aplicadas ao cmbio de moedas, que podia assim
desenvolver-se em amplas bases geogrficas. Algumas dessas reunies plurilaterais
permitiram, por exemplo, introduzir um pouco de harmonizao tcnica e de
uniformidade metrolgica nos diferentes padres e normas utilizados pelos diversos
pases participando do vasto mercado capitalista, o que era essencial para uma
circulao ampliada de bens e equipamentos objeto de comrcio internacional:
esto nesse caso as convenes sobre o metro e sobre pesos e medidas em geral
ou, ainda, as normas sobre sinais martimos, importante fator de padronizao das
comunicaes nos oceanos.
Sem pretender ser exaustivo, o Quadro reproduzido abaixo relaciona os
principais instrumentos multilaterais de interesse econmico, no perodo em
considerao, objeto de negociao ou de adeso brasileira, a comear pela Conveno
Telegrfica Internacional, de 1864, antecessora da atual UIT. Essa primeira unio
telegrfica foi acordada entre reduzido nmero de pases (Brasil, Frana, Haiti,
Itlia e Portugal unicamente) e seu objetivo precpuo era o estabelecimento de um
cabo telegrfico transatlntico unindo a Europa Amrica, a ser construdo segundo
 O BRASIL E O MULTILATERALISMO 85

um regime de concesso; protocolo de 1869, adicional Conveno de 1864, reduziu

o prazo de concesso que tinha sido dado ao contratante original, outro, em 1872,
anulou a Conveno original, substituda pela de 1875, contrada em So Petersburgo
com base na de 1864. Essa ltima conveno, celebrada entre 15 pases europeus e
a Prsia, recebeu a adeso do Brasil em 1877; a ela se seguiu a conferncia de
Berlim, em 1885, que fixou tarifas regulares, mas, na de Paris, em 1890, se decidiu a
criao de trs grupos de pases dispondo de taxas diferenciadas, em funo da
extenso de seus respectivos territrios. Ainda em relao s comunicaes
telegrficas, deve-se mencionar a conveno internacional de 1884, criando uma
unio para a proteo dos cabos submarinos, assinada em Paris por 38 Estados,
entre os quais o Brasil, e que retomava trabalhos desenvolvidos em congresso
internacional de telegrafia reunido em Roma doze anos antes.

Brasil Acordos e organizaes econmicas multilaterais, 1864-1890

1864(16.05) Conveno Telegrfica Internacional: Paris, estabeleceu Unio

Telegrfica Internacional, em vigor em 1865 com 20 Estados europeus;
em 1869 foi estabelecido em Berna um Escritrio Internacional de
Telegrafia; tratado estabelecia princpios para o tratamento dos
telegramas; ainda em 1864 se acordou entre Brasil, Frana, Haiti, Itlia
e Portugal, a instalao de linha telegrfica transatlntica, mas um
protocolo de 1869 reduziu o prazo de concesso dado ao contratante
original; outro, de 1872, anulou a Conveno original, substituda pela de
1875, contrada em So Petersburgo;
1868 (27.02) Cdigo comercial de sinais martimos: aceitao pelo Brasil desse
instrumento proposto por uma comisso anglo-francesa para uso geral,
logo disseminado como padro de comunicao no mar;
1874 (09.10) Unio Geral dos Correios: assinado em Berna entre 20 pases europeus,
os Estados Unidos e o Egito; o Brasil aderiu em 1877, depois do Japo,
da ndia britnica e de vrias colnias europias; estabeleceu as bases
da conveno mais elaborada de 1878;
1875 (20.05) Conveno Internacional do Metro: assinada em Paris, por 18 Estados,
que estabeleceram um Escritrio Internacional de Pesos e Medidas
voltado para a internacionalizao do sistema decimal; ele tinha sido
precocemente adotado no Brasil, mas encontrou srias resistncias nos
pases anglo-saxes;
1875 (10-22.07) Conveno Telegrfica Internacional: celebrada em So
Petersburgo entre 15 pases europeus e a Prsia, com base na de 1864;
o Brasil aderiu em 1877; a conferncia de Berlim (1885) fixou tarifas
regulares, mas em Paris (1890) se decidiu criar trs grupos com taxas
diferentes, em funo da extenso do territrio;
86 PAULO ROBERTO DE ALMEIDA

1878 (01.07) Conveno Postal Universal: celebrada em Paris em conferncia

com mais de 30 pases, criando uma Unio com sede em Berna; Brasil
ratificou em setembro desse ano; o territrio dos Estados partes forma
uma zona nica, regida pelos mesmos princpios relativos ao tratamento
das expedies postais (liberdade de trnsito, taxa de porte uniforme
etc);
1879 (28.07) Regulamento do Servio Internacional Telegrfico, firmado em
Londres, para entrar em vigor em 1880; Brasil aderiu em dezembro
de 1879;
1883 (20.03) Conveno criando a Unio para a proteo da propriedade industrial:
concluda em Paris, estabeleceu o princpio do tratamento nacional para
as invenes de residentes estrangeiros e fixou um escritrio em Berna;
ratificada pelo Brasil em julho de 1883;
1884 (14.03) Conveno Internacional criando uma unio para a proteo dos
cabos submarinos: assinada em Paris por 38 Estados, sobre a base de
trabalhos desenvolvidos no III Congresso Internacional de Telegrafia
(Roma, 1872); Brasil ratificou a conveno em agosto;
1886 Unio Internacional para a Proteo das Obras Literrias e Artsticas (Berna);
revista em Berlim, em 13.11.1908, verso qual aderiu o Brasil em
18.07.1921;
1886 (15.03) Conveno para a troca de documentos oficiais e publicaes
cientficas e literrias: assinada em Bruxelas; Brasil ratificou em 1888,
tendo decreto do Governo Provisrio de 1890 criado um escritrio de
permutas anexo Biblioteca Nacional;
1890 (5.07) Conveno relativa ao estabelecimento de uma Unio Internacional
para a Publicao das Tarifas Aduaneiras: firmada em Bruxelas e
ratificada pelo Brasil em setembro desse ano; deu origem, bem mais
tarde, Organizao Mundial das Alfndegas.
Fonte: Cardoso de Oliveira, Actos Diplomaticos do Brasil

Outra importante conveno internacional abordou a questo das

comunicaes postais, objeto de reunio realizada em Berna em 1874, da qual
resultaria uma unio geral dos correios, atual Unio Postal Universal: o Brasil a ela
aderiu j em 1877, integrando um pequeno batalho de pases pioneiros na facilitao
das comunicaes postais. No ano seguinte, nova conferncia postal realizada em
Paris e assistida pelo Brasil decide confirmar a sede do secretariado da Unio em
Berna e estabelecer algumas regras para seu funcionamento: o territrio dos Estados
partes forma uma zona nica, regida pelos mesmos princpios relativos ao tratamento
das expedies postais (liberdade de trnsito, taxa de porte uniforme etc.). Tambm
para facilitar as comunicaes entre os pases, foram realizadas diferentes
conferncias ferrovirias, com vistas a unificar bitolas, definir padres de
 O BRASIL E O MULTILATERALISMO 87

correspondncia e de trnsito das locomotivas, equipamentos e pessoal, mas elas

tinham mbito essencialmente europeu e delas o Brasil esteve compreensivelmente
ausente.
J se mencionou a conveno de Paris de 1883, criando uma unio
internacional para a proteo da propriedade industrial, cujo mrito principal foi o
de estabelecer o princpio do tratamento nacional para as invenes de residentes
estrangeiros. 8 Menos conhecida a conveno de Bruxelas de 1886 para o
intercmbio recproco de documentos governamentais (jornais oficiais, textos legais,
publicaes de carter cientfico ou cultural), com o objetivo de aproximar os Estados
e povos e diminuir os motivos de conflitos entre eles. Finalmente, o governo imperial
tambm participou dos preparativos para a criao de um escritrio internacional
para a divulgao das tarifas aduaneiras dos pases: ele foi efetivamente institudo,
tambm em Bruxelas, mas quando o Brasil j se constitura em Repblica, e seria
a base do futuro Conselho de Cooperao Aduaneiro, mais tarde Organizao
Mundial das Alfndegas.
No estudo da emergncia do multilateralismo econmico e da crescente
insero internacional do Brasil no se poderia tampouco descurar a dimenso
regional ou propriamente hemisfrica da atuao da diplomacia brasileira, que no
final do Imprio e sobretudo a partir da Repblica passa a dar cada vez mais
ateno s suas relaes com os vizinhos continentais. Com efeito, na penltima
dcada do sculo XIX, os pases americanos comearam um movimento de
aproximao poltica, processo do qual resultaria, mais adiante, um Escritrio
Comercial das Amricas, embrio da futura Unio Pan-Americana. Na rea
econmico-comercial, eles comearam a reproduzir alguns dos instrumentos
multilaterais em negociao no plano internacional, tendo adotado, em longa
conferncia realizada em Montevidu em 1889 entre Estados sul-americanos,
acordos sobre patentes, sobre propriedade literria e artstica, sobre marcas de
fbrica e de comrcio e sobre direito comercial internacional, nenhum deles,
entretanto, aprovado pelo Brasil.9
Mais relevante, a despeito da grande distncia entre as pretenses iniciais
dos Estados Unidos e seus parcos resultados prticos, foi a Primeira Conferncia
Internacional Americana, realizada em Washington, de outubro de 1889 a abril de
1890, tendo portanto o Brasil nela ingressado como monarquia e terminado como
repblica. O Governo imperial manteve, desde o incio, reticncias em relao a
vrios temas que seriam debatidos na conferncia de Washington, em especial no
que se refere possibilidade de abertura comercial e ao tratamento da propriedade
intelectual, cuja regulamentao era amplamente satisfatria no Brasil. A pretenso
dos Estados Unidos de discutir a criao de uma American Customs Union, para a
promoo do comrcio hemisfrico dispondo inclusive de uma moeda de prata
comum, com curso legal em todas as transaes comerciais foi deixada de
lado, mas se aprovaram resolues sobre, entre outros temas, unio monetria,
88 PAULO ROBERTO DE ALMEIDA

tratados comerciais, direito de tonelagem, sistema mtrico, bancos, nomenclatura

de mercadorias estrangeiras, estrada de ferro continental, propriedade literria e
artstica, patentes de inveno e marcas de fbrica, direito comercial, convnio
sanitrio, navegao dos rios, linhas de navegao e telgrafo. 10 Dessa conferncia
tambm resultaria o estabelecimento de um Escritrio Internacional Americano,
que publicaria um Boletim em trs lnguas com todas as tarifas vigentes nos pases,
todos os regulamentos oficiais de comrcio exterior, extratos dos tratados de
comrcio e de correios existentes entre as repblicas americanas, ademais de
dados estatsticos importantes sobre o comrcio exterior e a oferta de produtos
nacionais.11
Finalmente, como uma experincia precursora das futuras negociaes
sobre produtos de base e de disciplinamento das condies de concorrncia numa
indstria interessando tanto pases avanados como territrios perifricos ou
dependentes, deve-se mencionar a conferncia aucareira realizada em Londres
de novembro a dezembro de 1887, da qual o Brasil, dela tendo sido convidado a
participar, esteve entretanto ausente por dificuldades de ordem prtica. Seu objetivo,
segundo informa o Relatrio de 1889, era o de chegar a um acordo que suprimisse
os prmios [isto , subsdios] concedidos quele produto, sendo estabelecido um
controle estrito, por meio das administraes fiscais nacionais, sobre a produo e
comercializao de acar. Plenipotencirio diplomtico brasileiro assistiu
conferncia de assinatura, realizada em agosto de 1888, da qual resultou uma
Conveno sobre as indstrias do acar, firmada por dez Estados europeus,
exceo da Frana, da Dinamarca e do prprio Brasil (no ratificada contudo).
As razes da oposio brasileira conveno, no explicitadas em Nota
Legao britnica de janeiro do ano seguinte, que simplesmente confirmou a
impossibilidade da adeso naquele momento, foram expostas no Relatrio de 1889,
consistindo de objees aos dispositivos dos artigos 2 e 3, sobre proibio de
iseno de impostos ou concesso de crditos e sobre o tratamento uniforme na
produo de acar. Naquela conjuntura, em precoce manifestao de poltica
industrial, o Governo brasileiro mantinha uma regime de favor indstria aucareira,
manifestado na iseno de direitos de exportao do produto e de importao de
equipamentos, bem como a concesso, para a fabricao de acar, de garantia
de juros (7% ao ano para empresas adotando mtodos modernos de produo) e
outras vantagens creditcias aos engenhos centrais (custo de 6%, apenas, sobre
capitais concedidos s novas instalaes).12
O mercado internacional do acar, que tinha se expandido bastante com
a elevao do padro de vida e dos hbitos de consumo nos pases desenvolvidos,
vivia, nessa conjuntura do final do sculo XIX, uma verdadeira guerra de subsdios
produo e exportao, alm de tarifas alfandegrias proibitivas entre os
produtores europeus, que competiam com os pases tropicais com seu acar de
beterraba.13 A Inglaterra, de longe o maior pas consumidor, tinha abolido os direitos
 O BRASIL E O MULTILATERALISMO 89

de entrada e vinha lutando, desde 1865, pela adoo de medidas antiprotecionistas.

Embora concordando com os objetivos propostos pelos ingleses, o Governo imperial
manteve-se numa postura discreta, de recusa dos arranjos negociados de maneira
pouco clara com vistas a defender primariamente os interesses de seus produtores
de cana e dos fabricantes de acar, submetidos rude concorrncia internacional.
Essa atitude seria entretanto modificada pelo Governo republicano, sob a orientao
liberal do ministro Joaquim Murtinho, que decide a adeso do Brasil ao Convnio
de Bruxelas, de 1902, que pretendia suprimir todos os subsdios, diretos e indiretos,
produo e exportao de acar, e a excluir do mercado europeu o produto
proveniente de pases subvencionistas. Nessa fase, entretanto, Cuba j tinha
alcanado sua supremacia no setor e a posio do Brasil era francamente marginal
nos mercados internacionais.

Uma modesta democratizao do sistema internacional

Mais para o final do sculo, o leque de participantes do sistema

internacional continua a ser ampliado, um pouco por consenso, outro tanto devido
ao reconhecimento da emergncia de novos atores, como seria o caso do Japo
depois de suas vitoriosas guerras contra a China e a Rssia. Na Primeira
Conferncia de Paz da Haia (1899), por exemplo, participaram to somente 26
pases, nmero elevado a 44 na segunda conferncia (1907). O Brasil esteve ausente
da primeira, mas compareceu Segunda Conferncia Internacional da Paz da
Haia, representado por Rui Barbosa.
Como informa ainda Murphy, nas conferncias da paz da Haia, os
representantes militares, influenciados pela idias geopolticas do estrategista naval
norte-americano Alfred Mahan, superavam em furor e eloqncia os advogados
internacionalistas. Uma outra escola tambm presente na segunda Conferncia
eram os delegados do imprio austro-hngaro e alemes, que pertenciam a um
grupo de pensamento que poderia ser identificado escola da redeno-pela-
guerra. Quando a segunda conferncia comeou a especificar os campos nos
quais a arbitragem iria ser obrigatria, a Alemanha lutou, com a ustria-Hungria,
para evitar a extenso da arbitragem obrigatria num grande nmero de campos:
colises no mar, correios e telgrafos (telefone), medidas dos navios, pesos e
medidas, docagem, propriedade intelectual, igualdade de estrangeiros frente
tributao, direito internacional privado, procedimentos civis e comerciais, tarifas
aduaneiras, direito de estrangeiros sobre propriedades, regulao de companhias,
sistemas monetrios, reivindicaes pecunirias e de danos, proteo internacional
de trabalhadores, salrios de marinheiros e outros casos como epizootias,
reivindicaes por danos de guerra e regulaes sanitrias. Evidentemente, conclui
Murphy, nenhum dos poderes tinha vontade de concretizar a terceira conferncia
da Haia, planejada para 1914.14
90 PAULO ROBERTO DE ALMEIDA

Nesse perodo, de extrema exacerbao dos nacionalismos, de retorno ao

protecionismo comercial e de ascenso potencial dos conflitos entre as potncias
imperialistas, ocorre tambm um refluxo das organizaes multilaterais. De fato,
as atividades das unies internacionais so cada vez mais contaminadas por
consideraes nacionais, o que leva ao insucesso de muitas delas: praticamente
um tero delas no sobreviveu Primeira Guerra Mundial, como relata Murphy.15
As relativas infra-estrutura, indstria, propriedade intelectual e ao comrcio
sobreviveram, muito embora algumas tiveram seu potencial diminudo com o
desaparecimento de alguns de seus patrocinadores tradicionais (reis e prncipes).
O historiador norte-americano apresenta a lista das organizaes que foram abolidas
antes de 1920:

1. Administrando Conflitos Sociais Potenciais

1.1. Agricultura:
Unio Internacional do Acar: cessou com a I Guerra

2. Reforando os Estados e o Sistema de Estados

2.1. Administrando conflitos interestatais:
Corte Internacional de Presas [martimas]: cessou com a I Guerra
Corte Permanente de Justia Internacional: maior parte das funes foi
para a Corte Internacional de Justia, resultante do Tratado de Versalhes

3. Reforando a Sociedade:
3.1. Direitos Humanos:
Escritrio Internacional Martimo contra o Trfico Escravo: algumas
funes foram para a Liga das Naes e depois para a ONU
3.2. Salvamento e Bem-estar:
Bureau de Informaes e Investigao relativo Ajuda para Estrangeiros:
cessou com a I Guerra
3.3. Sade:
1900: Comisso de Reviso da Nomenclatura das Causas de Morte:
maior parte das funes foi para a Liga das Naes e depois para
a ONU
Associao Internacional de Banhos Pblicos e da Limpeza: cessou com
a I Guerra
3.4. Educao e Pesquisa:
Associao Geodtica Internacional: privatizada na I Guerra
Comit Internacional Meteorolgico: privatizado na Longa depresso
Associao Internacional de Sismologia: privatizada na I Guerra
Bureau Central para a Cartografia Internacional: maior parte das funes
foi para a Liga das Naes e depois para a ONU
 O BRASIL E O MULTILATERALISMO 91

Quais foram as razes fundamentais que explicam o desaparecimento

dessas organizaes, tcnicas em sua maior parte? Segundo Murphy, apesar da
unificao de padres industriais e dos avanos materiais, a Europa permaneceu
politicamente dividida. Entre 1885 e 1900, ocorreu na Europa um processo de
unificao de mercados similar ao que ocorreria depois dos Tratados de Roma e
da unificao de mercados comunitria. Mas, os conflitos comerciais se instalam
rapidamente: a Alemanha comeou a tomar mercados dos britnicos, graas a
sua posio central e maior eficincia mercadolgica.
As unies eram verdadeiramente necessrias?, pergunta Murphy,
apresentando em seguida uma srie de argumentos histricos, segundo o modelo
contra-factual, para sustentar seus argumentos. Elas certamente ajudaram a abrir
os mercados europeus e a faz-los funcionar da mesma forma que no vasto territrio
dos Estados Unidos. A vastido dos mercados decisiva no sentido em que tem de
haver retorno para os importantes investimentos iniciais feitos em supridores, servios,
marketing e em R&D (pesquisa e desenvolvimento). Antes das unies, os capitalistas
j estavam construindo ferrovias em direo de outros pases, mas eles no
poderiam, aparentemente, ter criado um grande mercado apenas em virtude de
suas aes isoladas, sem padronizao ou regras comuns de proteo propriedade
intelectual. Os governos poderiam bloquear, como de fato o fizeram pouco depois,
uma linha telegrfica em nome da segurana nacional, da mesma forma como eles
promoveram linhas no rentveis em nome da defesa nacional, do interesse pblico
ou mesmo do imperialismo. Murphy pergunta se acordos bilaterais poderiam ter
funcionado no lugar das unies. Num certo sentido sim, e a maior parte das ligaes
transfronteirias eram operadas num quadro bilateral e, da mesma forma como os
acordos comerciais, eles continham quase todos a clusula de nao-mais-
favorecida (NMF). Mas, isso seria por demais custoso em termos de
operacionalizao e administrao: considerando-se que a Europa pr-guerra era
formada de 11 grandes pases industriais (Alemanha, ustria-Hungria, Blgica,
Dinamarca, Frana, Gr-Bretanha, Itlia, Pases Baixos, Rssia, Sucia e Sua),
seriam necessrios 55 acordos bilaterais para preencher o papel de um nico acordo
elaborado numa conferncia multilateral.
Os liberal-internacionalistas do sculo XIX no podiam imaginar que
conflitos irremediveis poderiam emergir a partir dos vastos mercados que eles
estavam interessados em criar. Mas, como diz Murphy, a segunda revoluo
industrial criou ou exacerbou todos os conflitos que levaram Grande Guerra. O
dinamismo das economias industriais da Europa comeou a ameaar a velha ordem
social ao mesmo tempo em que a nova economia criava ressentimentos na periferia
prxima do centro industrial europeu e um desenvolvimento desigual entre os
poderes industriais. Todos esse conflitos combinaram-se para garantir que uma
modalidade competitiva de nacionalismo oficial tomaria o lugar do nacionalismo
benigno antecipado pelos liberais do sculo XIX. medida em que a Europa se
92 PAULO ROBERTO DE ALMEIDA

endurecia em dois blocos competitivos, as instituies do sculo XX criadas para

enfrentar conflitos internacionais tornaram-se ineficazes. A maior parte das
instituies cooperativas da sociedade civil no eram simplesmente voltadas para
gerir um mundo no qual conflitos de interesse inerentes tomaram o lugar da harmonia
implcita de interesses; assim as Unies Pblicas Internacionais pouco puderam
fazer para evitar a crise final.16

Uma experincia frustrada de internacionalismo:

a Liga das Naes

Baseada nos princpios saudavelmente democrticos de Wilson, a

sociedade internacional concebida em 1918 prometia um mundo mais aberto e
consensual, mas sua vinculao gentica com a Paz de Versalhes certamente
no contribuiu para manter esse empenho. Em termos quantitativos, a Liga das
Naes comeou a trabalhar com 42 pases membros, o que parece enorme quando
comparado ao Congresso de Viena, um sculo antes, ou mesmo s conferncias
da Haia, mas que na verdade corresponde expanso dos Estados nacionais com
o final dos grandes imprio multitnicos. Ela chegou a alcanar 63 membros na
sua fase de maior expanso, nos anos 30, mas, diversos pases dela se retiraram,
como pioneiramente o Brasil (em 1926) e, mais tarde a Itlia mussoliniana e a
Alemanha hitlerista, depois de 1933, ou o Japo, invasor da Manchria em 1931 e
da prpria China em 1937.
O elemento indito, em termos histrico-institucionais, a tendncia
crescente negociao de instrumentos plurilaterais e mesmo multilaterais, no
lugar dos tradicionais acordos bilaterais. Com efeito, at meados deste sculo, pelo
menos, os tratados bilaterais de amizade, comrcio e navegao contendo ou
no a clusula de nao-mais-favorecida representavam o instrumento mais
utilizado na vida econmica externa dos pases: eles regulavam os diversos aspectos
da cooperao econmica e tcnica bilateral, inclusive a proteo aos nacionais e
aos investimentos da outra parte. O sistema de Versalhes avanou na direo de
uma regulao multilateralista das relaes internacionais, mas alm de seu penchant
tipicamente poltico-militarista, ele deixava a desejar na seleo dos instrumentos e
mecanismos mobilizados para fazer reviver o universo do padro-ouro e o mundo
do livre-cambismo, de resto mais proclamados do que reais. Algumas conferncias
foram convocadas, reunies mantidas sob a gide da Sociedade das Naes, mas
muito pouco pde-se fazer em termos de construo efetiva de uma ordem
internacional duradoura no espao histrico da segunda Guerra de Trinta Anos
em que parece ter vivido a Europa, e com ela grande parte do mundo, entre 1914
e 1945. Keynes, alis, em plena conferncia de Paris, j tinha alertado, em seu
clebre panfleto, sobre as Conseqncias Econmicas da Paz, para as loucuras
 O BRASIL E O MULTILATERALISMO 93

econmicas de Versalhes, como elementos potenciais de uma nova desestabilizao

poltica do continente.
No plano econmico multilateral, o cenrio caracterizado por poucas
negociaes e, de fato, nenhuma regulamentao substantiva, a no ser por algumas
conferncias internacionais de cooperao, no mbito da Liga das Naes ou do
Escritrio de Bruxelas (dedicado facilitao aduaneira e ao intercmbio de
estatsticas e de pautas de comrcio exterior). Os debates sobre questes comerciais
ou monetrias redundam em rotundos fracassos et pour cause: segundo um
historiador, a Liga das Naes no era suficientemente universal para conseguir
uma conciliao geral, nem suficientemente coesiva para conseguir uma ao
decisiva como um concerto de potncias.17
O entre-guerras, a no ser por algumas iniciativas da Liga das Naes em
questes de simplificao aduaneira e de mtua aceitao de cheques e notas
cambiais, no assiste a nenhum desenvolvimento notvel do sistema comercial
multilateral, sendo antes um perodo de bilateralismo estrito, quando no de guerra
comercial. Uma primeira conferncia econmica da Liga, em 1927, tentou
converter esforos bilaterais e unilaterais de liberalizao comercial em um tratado
de reduo multilateral de tarifas, sob o princpio da NMF, mas o tratado recebeu
muito poucas ratificaes para entrar em vigor, inclusive porque os EUA no
reduziram substancialmente suas tarifas. A Alemanha, apesar de proibida pelo
diktat de Versalhes, retomou inclusive sua liderana area, estabelecendo as
primeiras ligaes internacionais fora de acordos. No plano hemisfrico, ocorrem
algumas reunies dedicadas ao tratamento comercial uniforme, a questes arbitrais
e outras matrias tcnicas.
A crise de 1929 e a depresso que se seguiu determinaram um reforo
ainda maior das tendncias protecionistas e de esquemas estritamente
bilateralistas, inclusive do ponto de vista dos pagamentos, com a introduo de
acordos de compensao. De fato, ela precipitou a desordem mundial pela
prxima dcada e meia. De uma forma geral, esse perodo foi incapaz de
restabelecer as condies de uma ordem internacional aceita por todos os
parceiros, sobretudo em virtude de atitudes defensivas por parte da Entente e o
prosseguimento de polticas coloniais.
Ainda assim, vrias organizaes internacionais emergem nesse perodo,
como se pode constatar pela lista transcrita abaixo, estabelecida mais uma vez de
maneira competente por Murphy.18

1. Promovendo a Indstria
1.1. Infra-estrutura:
1919: Comisso de Navegao Area
1920: Instituto Internacional de Refrigerao
1925: Comit Consultivo para o Telgrafo e o Telefone
94 PAULO ROBERTO DE ALMEIDA

1926: Comit de Peritos em Questes Areas

1927: Comit Consultivo para o Rdio
1.2. Padres Industriais e Propriedade Intelectual:
1926: Federao das Sociedades de Padronizao
1934: Comisso Internacional para as Indstrias Alimentares
1.3. Comrcio:
1919: Instituto Internacional de Comrcio
1931: Escritrio Internacional de Feiras (Exposies)
1.4. Administrao:
1925: Instituto Internacional de Administrao

2. Administrando Conflitos Sociais Potenciais

2.1. Trabalho:
1919: Organizao Internacional do Trabalho
2.2. Agricultura:
1924: Escritrio Internacional de Epizootias
1924: Escritrio Internacional da Uva e do Vinho
1939: Comit Assessor Internacional do Algodo

3. Reforando os Estados e o Sistema de Estados

3.1. Ordem Pblica:
1923: Interpol
1926: Academia Diplomtica Internacional
3.2. Finanas Pblicas:
1930: Banco de Compensaes Internacionais
3.3. Administrando conflitos interestatais:
1920: Liga das Naes
1920: Corte Permanente de Justia Internacional
3.4. Refugiados:
1939: Comit Intergovernamental de Refugiados

4. Reforando a Sociedade
4.1. Direitos Humanos:
1926: Instituto Internacional para o Direito Privado
4.2. Salvamento e Bem-estar:
1927: Unio Internacional de Socorro
1931: Organizao da Defesa Civil Internacional
4.3. Sade:
1919: Comisso Internacional para Medicina Militar
4.4. Educao e Pesquisa:
1921: Organizao Hidrogrfica Internacional
 O BRASIL E O MULTILATERALISMO 95

1925: Escritrio Internacional de Educao

1925: Instituto Internacional de Cooperao Intelectual

O sistema onusiano do ps-guerra: promessas e limites

Argumentando sempre em termos de democratizao do sistema

internacional, pode-se constatar que as Naes Unidas, finalmente, encetaram
sua misso universal de paz e desenvolvimento com pouco mais de 50 pases
membros, alcanando quase 200 neste meio sculo de existncia. Esse movimento
de ampliao da base censitria do sistema internacional tem sua equivalncia
no plano dos processos de democratizao social e poltica das principais sociedades
ocidentais, com uma lenta mas segura incorporao das massas operrias aos
benefcios da democracia poltica e do Estado de bem estar; nessa evoluo secular,
o Brasil originalmente monrquico tambm abandonou o sistema de voto censitrio
e as formas mais gritantes de excluso social em favor de formas restritas de
inclusividade social no perodo republicano, movimento acelerado no Estado varguista
e completado na fase recente.
Na nova fase do ps-segunda guerra, o ordem internacional deixa de ser
formulada, segundo Murphy, pelos fundamentalistas da Liga das Naes e passa
a ser administrada pelos keynesianos das Naes Unidas, comeando por Bretton
Woods. Cooperao em finanas pblicas, apoio aos refugiados e ajuda aos pases
menos desenvolvidos so trs reas de atividade para as Naes Unidas que no
tm precedentes nas Unies Internacionais Pblicas do perodo anterior. 19 Mas,
ele tambm estabelece claramente os limites sob os quais deve passar a atuar a
ONU: a Guerra Fria, iniciada praticamente com a inaugurao dessa entidade,
terminou com qualquer esperana de que uma organizao mundial pudesse estar
no centro do sistema do ps-guerra de administrao de conflitos entre os grandes
poderes. 20 O sistema das Naes Unidas requeria o tipo de consenso entre
grandes poderes que tinha existido sob o sistema das conferncias europias do
sculo XIX e isso estava claro, pela atitude de Stalin, que no iria mais ocorrer. A
Revoluo maosta e o conseqente isolamento da China das Naes Unidas,
durante vrias dcadas , assim como o conflito Norte-Sul tambm dificultou a
emergncia de algum tipo de governo mundial. Mas, o sistema das Naes Unidas
era muito mais realista do que o da Liga, embora a partir dos anos 60 a partir das
independncias de ex-colnias europias a maioria automtica do Terceiro Mundo
na Assemblia Geral tenha servido para retrair algo do antigo multilateralismo dos
EUA: muitas novas agncias foram criadas desde ento, precipitando talvez a
crise de todo o sistema.
De fato, a partir da segunda metade deste sculo, e com maior vigor a
partir dos anos 1960, os acordos multilaterais comearam a suplantar os instrumentos
bilaterais enquanto mecanismos reguladores da vida econmica das naes.
96 PAULO ROBERTO DE ALMEIDA

Inaugurados timidamente no ltimo tero do sculo XIX, durante a fase do

capitalismo triunfante, mas interrompidos logo depois pelos desastres polticos,
econmicos e sociais das duas guerras mundiais e mais particularmente pelos
fenmenos da depresso e do protecionismo dos anos 30, os instrumentos
multilaterais passam a estar no centro da reconstruo da ordem econmica
internacional, que comeou a ser elaborada, sob a gide da ONU, em bases
essencialmente contratuais e institucionalistas. 21
Os Estados, sob a discreta presso da potncia hegemnica nessa poca,
aceitam transferir uma parte de suas soberanias respectivas ou melhor, de suas
competncias reguladoras em favor de uma administrao concertada de alguns
setores da vida econmica, sobretudo no campo do comrcio, das finanas e dos
meios de pagamentos e adicionalmente no da regulao de alguns aspectos da
vida produtiva (como o das relaes de trabalho, por exemplo). A conferncia de
Bretton Woods (julho-agosto de 1944) o marco inicial desse processo fundador
multilateral (com a criao do Fundo Monetrio Internacional e do Banco
Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento), que se desdobra igualmente
em Chicago (dezembro de 1944: Organizao da Aviao Civil Internacional) e no
Quebec (1945: Organizao para a Alimentao e Agricultura), bem como nas
vrias conferncias do ps-guerra em capitais europias e em cidades norte-
americanas (1946-47), preparatrias conferncia sobre comrcio e emprego de
Havana (1947-48), que deveria completar o trip institucional concebido em Bretton
Woods, acrescentando uma organizao dedicada exclusivamente ao comrcio
(mas num sentido amplo) s entidades j criadas para os aspectos monetrio (FMI)
e financeiro (BIRD).
A emergncia de novos instrumentos e instituies multilaterais de carter
econmico se deu durante as trs dcadas seguintes reforma do GATT,
surgimento da UNCTAD, criao da ONUDI e de diversos outros foros para
inserir os pases menos avanados na economia mundial , culminando com a
prpria tentativa de estabelecimento, pelos pases em desenvolvimento, de uma
nova ordem econmica internacional. 22 As grandes mudanas nos cenrios
poltico e econmico mundiais, nos anos 1980, com a fragmentao poltica do
chamado Terceiro Mundo, a emergncia da sia e a derrocada econmica do
mundo socialista, acarretaram situaes inditas do ponto de vista das relaes
internacionais, sobretudo em sua vertente econmica. diplomacia comercial
do tratamento especial e mais favorvel para os pases em desenvolvimento, isto ,
o estabelecimento de regimes concessionais sem reciprocidade propugnado com
bastante nfase pelo Brasil durante os 1960-1980, marcados pela idia
desenvolvimentista veio somar-se, nos anos 1990, a diplomacia dos
investimentos, praticada por pases asiticos dotados de grande atratividade para
os capitais produtivos, e a diplomacia do ajuste estrutural, em que se empenharam
nos anos 1980 os latino-americanos e africanos e se empenham ainda hoje africanos
 O BRASIL E O MULTILATERALISMO 97

e ex-socialistas. Os recursos limitados colocados disposio das instituies de

financiamento sistmico de desajustes estruturais contrastam com a enormidade
dos fluxos de capitais volteis suscitada pela integrao dos mercados financeiros
e o aparecimento de instrumentos derivados de liquidez.
De modo geral, as instituies de Bretton Woods, a OCDE e a nova
Organizao Mundial do Comrcio ganham relevncia em relao UNCTAD,
que pretendeu ser, nos anos 1970, o principal foro negociador de uma nova ordem
econmica internacional. 23 A OMC, por exemplo, passou a ser encarregada de
administrar, desde 1995, os resultados da mais complexa rodada de negociaes
comerciais multilaterais envolvendo agricultura, servios, investimentos e
propriedade intelectual, por exemplo j conhecida na histria econmica
contempornea. O FMI e o BIRD se vm confrontados, cada um sua maneira,
a gigantescos fluxos de capitais volteis ou a necessidades insaciveis de capitais
para investimentos, num contexto de instabilidade crescente dos mercados
financeiros. A OCDE se lana em iniciativas como a negociao de um Acordo
Multilateral sobre Investimentos que passam a evidenciar um novo papel
negociador, ademais de suas tradicionais funes enquanto foro de coordenao
de polticas macroeconmicas.

As organizaes do multilateralismo contemporneo

Como situar, nesse contexto, o papel da diplomacia multilateral? Ele se

torna certamente mais complexo, permanente e constante, e no apenas restrito
aos temas habituais ou exercido apenas por ocasio de grandes conferncias, como
no passado. Esse tipo de diplomacia passa a tocar em terrenos no apenas
comerciais, ou pelo menos no classicamente econmicos: meio ambiente, recursos
naturais, tecnologias da informao e de comunicaes, normas laborais, questes
sociais de um modo geral. 24 Os instrumentos jurdicos resultantes dos diferentes
foros negociadores acumulam-se com velocidade espantosa: multiplicidade
particularista e pouco homognea dos antigos acordos bilaterais de tipo poltico
sucede a enormidade quantitativa de atos multilaterais, buscando aplicar um conjunto
uniforme de regras institucionais acesso a mercados, no-discriminao, soluo
de controvrsias a matrias complexas e tematicamente diversas. Em outros
termos, o adequado tratamento do escopo jurdico e do quadro institucional das
relaes internacionais contemporneas tornou-se essencial para a plena
compreenso dos modos possveis de insero externa de um pas como o Brasil.
O mundo hoje , reconhecidamente, mais global do que nunca. Seja por
efeito do fim da Histria, seja como resultado da unificao dos mercados
capitalistas, o Mundo Livre, como argumenta Murphy, unificou a ordem inter-
imperial do comeo do sculo e o sistema norte-americano expandiu-se para incluir
o Japo. No est muito claro qual o papel relativo das organizaes internacionais
98 PAULO ROBERTO DE ALMEIDA

e o do poder hegemnico, mas eles podem ser considerados como complementares.

Segundo esse historiador, se a dissuaso nuclear pode ter servido para conter o
comunismo, as organizaes mundiais facilitaram importantes formas de cooperao
entre pases divididos pela ideologia. Elas permitiram que as superpotncias
trabalhassem juntas para minimizar a proliferao nuclear e conter alguns dos
violentos conflitos nos quais elas estavam sustentando lados opostos. O sistema da
ONU tambm ajudou os adversrios globais a usar recursos comuns globais os
oceanos, o radio-espectro e o espao exterior sem chegar s vias de fato.
Finalmente, as organizaes intergovernamentais globais facilitaram o comrcio e
a cooperao social entre sistemas, tarefas largamente empreendidas pelas
atualmente desprezadas UNCTAD e UNESCO.25
Sem que seja mais necessrio dividir o mundo entre sistemas opostos,
recorremos, uma vez mais, ao trabalho de Murphy para uma ltima relao das
organizaes relevantes do multilateralismo contemporneo:26

1. Promovendo a Indstria
1.1. Infra-estrutura:
1944: OIAC/ICAO (Organizao Internacional da Aviao Civil)
1947: Junta Internacional de Registro de Freqncias
1948: Organizao Internacional Consultiva Martima
1957: Conselho Consultivo de Estudos Postais (UPU)
1964: Intelsat (Oganizao Internacional de Telecomunicaes por
Satlite)
1.2. Padres Industriais e Propriedade Intelectual:
1944: Comisso das Naes Unidas para a Padronizao
1946: ISO (Interrnational Standardization Oganization)
1952: Comit Internacional do Direito Autoral
1955: Organizao Internacional de Metrologia Legal
1961: Unio para a Proteo das Variedades Vegetais (UPOV)
1962: FAO/OMS Comisso do Codex Alimentarium
1967: OMPI (Organizao Mundial da Propriedade Intelctual)
1.3. Comrcio:
1948: GATT (Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comrcio)
1950: Conselho de Cooperao Aduaneira
1964: Centro Internacional de Comrcio

2. Administrando Conflitos Sociais Potenciais

2.1. Trabalho:
1959: Centro de Sade e Segurana no Trabalho
1960: Instituto Internacional de Estudos Sociais (OIT)
1963: Centro de Treinamento Vocacional
 O BRASIL E O MULTILATERALISMO 99

2.2. Agricultura:
1944: Grupo Internacional de Estudos sobre a Borracha
1945: FAO (Organizao para a Alimentao e a Agricultura)
1947: Grupo Internacional de Estudos sobre a L
1946: Comisso Internacional da Baleia
1948: Comisso Internacional do Arroz
1948: Comisso Sericcola Internacional
1949: Conselho Internacional do Trigo
1950: Conselho Internacional do leo de Oliva
1951: Conselho de Apelao de Origem de Queijos
1958: Organizao Internacional do Acar
1962: Organizao Internacional do Caf
2.3. Outros velhos setores:
1956: Conselho Internacional do Estanho
1959: Grupo de Estudo Internacional do Chumbo e do Zinco
2.4. Pases menos Avanados:
1945: Banco Mundial
1946: UNICEF (Fundo das Naes Unidas para a Infncia)
1955: Instituto de Desenvolvimento Econmico
1956: Corporao Financeira Internacional
1957: Fundo Especial da ONU para o Desenvolvimento
1958: Centro para a Preservao da Propriedade Cultural
1960: Associao Internacional de Desenvolvimento
1962: Secretariado Internacional para o Servio Voluntrio
1963: Programa Alimentar Mundial
1964: UNCTAD (Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o
Desenvolvimento)
1965: PNUD (Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento)
1966: Centro Internacional para Soluo de Controvrsias sobre
Investimentos
1966: Fundo das Naes Unidas para o Capital Desenvolvimento
1967: ONUDI (Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento
Industrial)
1968: Centro da OMS para o Suprimento de gua das Comunidades
1969: Fundos das Naes Unidas para Atividades de Populao
1970: Banco Internacional de Investimentos

3.Reforando os Estados e o Sistema de Estados

3.1. Ordem Pblica:
1963: Instituto das Naes Unidas para o Treinamento e a Pesquisa
1968: Conselho para o Processamento de Dados nos Governos
100 PAULO ROBERTO DE ALMEIDA

1968: Instituto das Naes Unidas para Pesquisa em Defesa Social

3.2. Finanas Pblicas:
1945: FMI (Fundo Monetrio Internacional)
3.3. Administrando conflitos interestatais:
1945: Organizao das Naes Unidas
1945: Corte Internacional de Justia
1956: AIEA (Agncia Internacional de Energia Atmica)
1970: Sistema Internacional de Informao Nuclear
3.4. Refugiados:
1943: Administrao das Naes Unidas de Socorro e Reabilitao
1946: Organizao Internacional de Refugiados
1950: Agncia das Naes Unidas de Socorro e Obras (Palestina)
1951: ACNUR (Alto Comissariado para os Refugiados)
1951: Comit Intergovernamental para as Migraes Europias

4. Reforando a Sociedade
4.1. Direitos Humanos:
1945: Comisso de Direitos Humanos das Naes Unidas
1947: Centro das Naes Unidas contra o Apartheid
4.2. Salvamento e Bem-estar:
1950: Centro Internacional da Criana
1963: Instituto de Pesquisa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
Social
4.3. Sade:
1946: OMS (Organizao Mundial da Sade)
1955: Grupo Assessor das Naes Unidas sobre Protenas e Calorias
1961: Junta Internacional de Controle de Narcticos
1965: Agncia Internacional de Pesquisa sobre o Cncer
4.4. Educao e Pesquisa:
1945: UNESCO (Organizao das Naes Unidas para a Educao,
Cincia e Cultura)
1946: Organizao Meteorolgica Mundial
1951: Instituto da UNESCO para a Educao
1960: Comisso Oceanogrfica Internacional
1963: Instituto Internacional para o Planejamento Educacional
1970: Centro Internacional de Fsica Terica

Construindo a paz universal?

Este longo itinerrio histrico-analtico sobre a construo da ordem

internacional contempornea permitiu constatar que, a despeito dos percalos
 O BRASIL E O MULTILATERALISMO 101

eventuais, a comunidade internacional se ampliou e se democratizou bastante

em relao aos padres conhecidos no sculo XIX. As autorizaes oficiais para
guerra de corso, finalmente, foram banidas desde 1856 e no se encontram mais
em moda presas e butins. Muito embora os bloqueios e a diplomacia da
canhoneira possam estar ainda eventualmente em uso, deve-se reconhecer que a
fora do direito tende a ampliar sua margem de atuao em relao ao direito
da fora. Trata-se de um desenvolvimento significativo em relao ao realismo
cru do sculo XIX, quando navios de guerra das naes civilizadas se achavam
no direito de violar impunemente, em nome de um conceito auto-assumido de
justia, as guas territoriais e, como ocorreu em algumas ocasies, at mesmo
os portos brasileiros.
Por outro lado, a despeito de uma configurao basicamente liberal
apresentada pela ordem econmica internacional no sculo XIX e, inversamente,
das tendncias fortemente estatizantes, intervencionistas e protecionistas observadas
em nosso prprio sculo, assim como das tentativas frustradas de construo de
uma nova ordem econmica internacional no perodo recente, deve-se enfatizar
a crescente interdependncia do mundo econmico contemporneo. A revoluo
industrial, agora em sua terceira gerao, chegou periferia, alterou radicalmente
fluxos de intercmbio de bens, servios e capitais e continua produzindo grandes
modificaes nos padres de distribuio da riqueza e da tecnologia proprietria
em nvel mundial. Certamente que, em termos de poder e dinheiro, a oligarquia
econmica mundial no muito diferente hoje do que ela era em meados ou finais
do sculo XIX, mas novos atores entram em cena as chamadas economias
emergentes e os termos do intercmbio global no reproduzem mais
necessariamente, pelo menos para alguns desses atores, o tradicional padro Norte-
Sul de trocas entre bens primrios e produtos manufaturados.
Mais importante, ainda, uma frao crescente do poder regulatrio
internacional deixou a esfera puramente bilateral das relaes entre Estados
soberanos para concentrar-se cada vez mais no seio de organizaes
intergovernamentais dotadas de staff tcnico capacitado para lidar com os
complexos problemas da agenda econmica internacional. evidente que o
poder real de propor, negociar e implementar medidas efetivas de acesso a
mercados ou normas disciplinadoras das relaes econmicas internacionais
permanece e permanecer com os Estados individuais, mormente com os mais
poderosos dentre eles. Mas, no resta dvida que a emergncia do
multilateralismo econmico representa um enorme avano sobre a era dos
tratados desiguais do sculo XIX.
Entre o cosmopolitismo esclarecido dos pioneiros do sculo passado, ao
organizar as primeiras reunies fundacionais das unies e escritrios de
cooperao, e as grandes conferncias globais onusianas deste final de sculo, o
mundo certamente evoluiu para melhor, no sentido em que se logrou diminuir
102 PAULO ROBERTO DE ALMEIDA

enormemente o potencial de conflito embutido nas divergncias de interesses por

motivos econmicos. Muito embora as organizaes originais de cooperao
industrial no tenham conseguido evitar dois desastrosos conflitos mundiais neste
mesmo sculo, o surgimento da ONU, em 1945, e a multiplicao de suas agncias
especializadas desde ento, fez com que o cenrio poltico internacional certamente
se aproximasse um pouco mais dos projetos de paz perptua advogados pelo
primeiro internacionalista liberal conseqente: Kant. O consenso tornou-se um
princpio quase que imutvel de negociao de interesses econmicos divergentes
e a global governance buscada desde os tempos do filsofo de Knigsberg vem
sendo pacientemente construda, ainda que de forma parcial e parcelada, pela
mirade de instituies multilaterais hoje existentes. A emergncia do liberal-
internacionalismo neste final de sculo talvez no signifique a confirmao da paz
universal, tal como pretendia Kant no final do sculo XVIII, mas sem dvida a
guerra tornou-se bem mais difcil no limiar do sculo XXI. Uma nica guerra parece
doravante justificada: a guerra pelo desenvolvimento econmico e social de quase
dois teros de pases membros do sistema internacional contemporneo.

Novembro de 1997

Notas
1 Cf. Craig N. Murphy, International Organization and Industrial Change: global governance
since 1850. Nova Iorque: Oxford University Press, 1994, p. 61.
2 A Unio Telegrfica Internacional, por exemplo, fundada em Paris em 1865 e antecessora da
atual Unio Internacional de Telecomunicaes, provavelmente a decana dessas organizaes
multilaterais (mas, o Brasil j firmava, desde 1864, um tratado com a Frana e outros pases
europeus sobre a construo de uma linha telegrfica entre a Europa e a Amrica); segue-se, em
1874, a Conveno de Berna criando uma Unio Geral dos Correios, antecessora da atual Unio
Postal Universal; o Bureau International des Poids et Mesures, em 1875 (cuja filiao brasileira
demorou, apesar do Pas aplicar seus princpios); a Conveno de Paris criando uma Unio
para a proteo da propriedade industrial, em 1883; a Conveno de Berna para a proteo das
obras literrias e artsticas, em 1886 (esta de adeso bem mais tardia), e, finalmente, a Conveno
de Bruxelas de 1890 criando uma Unio para a publicao das tarifas aduaneiras, precursora da
atual Organizao Mundial das Alfndegas; o Brasil esteve ausente, compreensivelmente, dos
acordos regionais de ligao entre vias frreas dos pases europeus.
3 Cf. Relatrio da Repartio dos Negcios Estrangeiros apresentado Assemblia Geral
Legislativa na primeira Sesso da dcima Legislatura [2de maio de 1857]. Rio de Janeiro:
Typographia Universal de Laemmert, 1857, pp. 13-15. Em sua Nota, o Governo Imperial
saudava a adoo de mximas to moderadas e justas e declarava esperar que a poltica sbia
e generosa que inspirou to feliz iniciativa, regular tambm a sua verdadeira prtica, evitando-
se assim as divergncias e conflitos que tm dado lugar em todas as pocas as restries dos 2
e 3 princpios, no tocante ao direito de visita e a qualificao de mercadoria hostil...; ... mas,
em nome dos mesmos princpios, lcito ainda pedir s potncias signatrias... a conseqncia
salutar que se contm nas mximas que elas proclamaram... que toda propriedade particular
 O BRASIL E O MULTILATERALISMO 103

inofensiva, sem exceo dos navios mercantes, deve ficar ao abrigo do direito martimo contra
os ataques dos cruzadores de guerra.
4 Vide os tratados de 22 Junho 1861 (Hanover) e de 16 Julho 1863 (Blgica) in; Jos Manoel
Cardoso de Oliveira, Actos Diplomaticos do Brasil. Rio de Janeiro: Typ. do Jornal do Commercio,
1912,, vol. I, pp. 293-294 e 324-325 (existe edio fac-similar: Braslia: Senado Federal, 1997,
com introduo e atualizao dos atos multilaterais at 1996 por Paulo Roberto de Almeida);
segundo informam os Relatrios do MNE de 1862 e 1864, o governo imperial teve de
desembolsar [no caso do rio Elba] 1.038 thalers, ou 1:417$081, quantia insignificante,
considerando-se a importncia da negociao (1862, p. 31), e 1.680 francos pelo trnsito no
rio Escalda (1864, p. 24). Em contrapartida, o Governo imperial recusou-se a contribuir para o
resgate dos direitos de passagem pelos estreitos de Sunda e de Belts, objeto de conveno de
1857, sob administrao da Dinamarca (a fim de no contrair voluntariamente um nus em
pura perda para os cofres pblicos), ou ento propunha reciprocidade por permitir a livre
navegao no Amazonas e para o Paraguai; ver Oliveira, vol. II, pp. 33-34 e Relatrios de 1871,
p. 50, e de 1872, Anexo I, p. 172.
5 Decreto n 3.749, regulamentado em 31 de julho de 1867; cf. Oliveira, Actos, vol. I, p. 381.
6 O Relatrio de 1882 relaciona, assim, mais de dzia de conferncias, congressos e exposies
aos quais o Governo Imperial tinha sido convidado; cf. Relatrio apresentado Assemblia
Geral Legislativa na primeira sesso da dcima-oitava legislatura pelo Ministro e Secretrio de
Estado interino dos Negcios Estrangeiros Franklin Americo de Menezes Doria. Rio de Janeiro:
Typographia Nacional, 1882, p. 35.
7 Ver a lista s pp. 47-48; a Tabela 3 (pp. 57-59) traz a relao das conferncias europias e
mundiais entre 1850 e 1914.
8 Pelo Artigo 5 da conveno, o privilegiado ficar sujeito obrigao de usar seu privilgio, na
conformidade das leis do pas onde introduzir os objetos privilegiados; ver a Coleo das Leis
do Imprio do Brasil de 1884 (Rio de Janeiro: Typographia Nacional, 1885), Parte II, Tomo
XLVII, pp. 268-276: Decreto n 9.233, de 28 de junho de 1884, promulga a conveno assinada
em Paris a 20 de maro de 1883, pela qual o Brasil e outros Estados (Blgica, Espanha, Frana,
Guatemala, Itlia, Pases Baixos, Portugal, El Salvador, Srvia e Sua) se constituem em Unio
para a proteo da propriedade industrial; acesso ulterior da Gr-Bretanha, da Tunsia, do
Equador e de outros Estados.
9 Nesse Congresso dos Estados da Amrica do Sul, celebrado em Montevidu para formular
tratados em matria de direito internacional privado, foram ainda discutidas convenes sobre
direito penal, direito civil e exerccio de profisses liberais, nenhuma delas suscetvel de aprovao
pelo Brasil, por divergncias em relao legislao interna; ver Relatrio apresentado
Assemblia Geral Legislativa na quarta sesso da vigsima legislatura pelo Ministro e Secretrio
de Estado dos Negcios Estrangeiros Rodrigo Augusto da Silva. Rio de Janeiro: Imprensa
Nacional, 1889, pp. 5-11.
10 Cf. Relatrio de 1889, op. cit., pp. 16-18 e 69-73.
11 Pela manuteno do Escritrio, o Brasil pagaria, numa proporo calculada em funo da
populao, uma quota de 5.250 dlares, de um total de 36 mil, enquanto os Estados Unidos
ficariam com 18.800 e a Argentina 1.462 dlares; cf. Anexo ao Relatrio de 1900, pp. 107-109.
12 Idem, pp. 11-16. Como informa Clovis Melo, A verdade que, sem a modernizao da dcada
de 80, a agroindstria aucareira no teria suportado o golpe da libertao dos escravos; cf. Os
Ciclos Econmicos do Brasil. Rio de Janeiro: Laemmert, 1969, p. 47. Em nova conferncia
aucareira realizada em Bruxelas, em 1902, da qual resultou uma Unio Internacional do Acar,
tratou-se de criar um imposto adicional nos Estados importadores de acar subsidiado, mas
esse tipo de deciso no teve o envolvimento do Brasil.
13 Ver a propsito Jos C. Gnaccarini, A economia do acar: processo de trabalho e processo de
acumulao in Boris Fausto, Histria Geral da Civilizao Brasileira, Tomo III, O Brasil
104 PAULO ROBERTO DE ALMEIDA

Republicano, 1 volume, Estrutura de Poder e Economia, 1889-1930. 5 ed.; Rio de Janeiro:

Bertrand Brasil, 1989, pp. 309-344.
14 Cf. Murphy, op. cit., pp. 50-55.
15 Idem, pp. 82-118.
16 Cf. Murphy, op. cit., p. 137.
17 Cf. David Thomson, Pequena Histria do Mundo Contemporneo. Rio de Janeiro: Zahar,
1967, p. 93.
18 Ver o captulo 5, Liberal Learning and the free world order (pp. 153-187), que analisa a
emergncia das internacionais do ps-guerra. O quadro de organizaes do entre guerras foi
retirado da Tabela 6: New world organizations of the League and UN eras (established from
1919 through 1970), pp. 154-157.
19 Cf. Murphy, op. cit., p. 166.
20 Idem, p. 177.
21 Em face da meia dzia de entidades multinacionais do sculo passado, estima-se em cerca de
350 as organizaes existentes atualmente, sendo pelo menos uma centena de base universal;
cf. Jean-Paul Jacqu, Les organisations internationales contemporaines. Paris: Pedone, 1988,
citado pelo Professor Ricardo Seitenfus, Manual das Organizaes Internacionais. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 1997, p. 21.
22 Para uma reconstituio extremamente profissional dos principais lances da diplomacia
econmica no perodo recente ver Luis Augusto Souto Maior, A diplomacia econmica brasileira
no ps-guerra (1964-1990) in Jos Augusto Guilhon de Albuquerque (org.), Sessenta Anos de
Poltica Externa Brasileira (1930-1990), Vol. II: Diplomacia para o Desenvolvimento. So
Paulo: Cultura editores associados, 1996, pp. 267-296, com nfase na problemtica
desenvolvimentista e na cooperao poltica e econmica regional.
23 Ver meus trabalhos O Fim de Bretton-Woods?: a longa marcha da Organizao Mundial do
Comrcio, Contexto Internacional, vol. 16, n 2, jul-dez 1994, pp. 249-282 e OCDE, UNCTAD
e OMC: uma perspectiva comparada sobre a macroestrutura poltica das relaes econmicas
internacionais in Paulo Borba Casella e Araminta de Azevedo Mercadante (orgs.), Guerra
Comercial: aspectos de Direito Internacional: a Organizao Mundial do Comrcio e o direito
brasileiro. So Paulo: Ltr Editores, a ser publicado em 1998.
24 O tratamento poltico dado ao problema fundamentalmente econmico da chamada clusula
social no comrcio internacional do sculo XIX pode ter como antecedente histrico a questo
do trfico escravo no sculo XIX; tratei desse tipo de analogia, no de todo anacrnica, em meu
artigo A clusula social no comrcio internacional, RBCE Comrcio Exterior. Rio de Janeiro:
Funcex, n 40, jul-ago-set 1994, pp. 52-60.
25 Cf. Murphy, op. cit., pp. 241-242.
26 Compilada novamente a partir da Tabela 6: New world organizations of the League and UN
eras (established from 1919 through 1970), pp. 154-157.

Resumo

Entre o Congresso de Viena, no qual estiveram representados apenas 8

Estados cristos, as conferncias da paz da Haia e o tratado de Versalhes, que
envolveram pouco mais de duas dezenas de pases, e o atual sistema onusiano,
praticamente universal, a sociedade internacional conheceu uma profunda
democratizao nos ltimos dois sculos, mesmo se os fundamentos do poder no
tenham conhecido modificao substancial. Esse fenmeno de ampliao da antiga
 O BRASIL E O MULTILATERALISMO 105

democracia censitria particularmente visvel na elaborao de normas e

instituies para o relacionamento econmico internacional, onde as organizaes
multilaterais de cooperao tcnica desempenham relevante papel na construo
da interdependncia. Este ensaio histrico segue, na longa durao, a evoluo do
multilateralismo, fundamentalmente em sua vertente econmica, e examina a
insero internacional do Brasil, um dos poucos pases da periferia a terem
participado ativamente da construo da ordem econmica internacional em
vrias pocas, atravs de uma ativa participao nas mais diversas conferncias
multilaterais que presidiram ao nascimentos dessas organizaes intergovernamentais
de cooperao.

Abstract

From the Congress of Vienna, in which only 8 Christian states assisted,

through the Hague Peace conferences and the Versailles treaty, mobilizing no more
than two dozens countries, to the present UNO system, virtually universal,
international society has undergone a deep democratization in the last two centuries,
even if the sources of power and its distribution among countries have been
substantially preserved. This process of enlargement of the old feudatory
democracy is mostly evident in the institutional rule making for the international
economic relations, where multilateral organizations for technical cooperation have
a significat role in reinforcing the interdependence among states. This historical
essay follows the evolution of multilateralism, in the longue dure, with particular
attention to its economic features, and examines Brazils international insertion in
the world economy, as one of the few peripheric countries which took na active
part in the making of international economic order. Indeed, Brazil was present at
the creation of most, if not all, intergovernmental organizations and took part in
various multilateral conferences from XIX century to our present times.

Palavras-chave: Brasil: Poltica internacional, relaes econmicas internacionais,

organizaes intergovernamentais de cooperao, insero do Brasil,
multilateralismo.
Key-words: Brazil: International politics, international economic order,
intergovernmental cooperation organizations, Brasils insertion, multilateralism.