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EM PARCERIA COM:
Governo da Espanha, atravs do Fondo Espaol para Latinoamerica y el Caribe
Manual sobre Contratos
de Performance e Eficincia
para Empresas de
Saneamento em Brasil
(Water Utilities Performance-Based
Contracting Manual in Brazil- WAUPBM)
Junho 2013
Este manual foi preparado para a Corporao Financeira Internacional (IFC, Grupo do Banco Mundial) pela GO Associados.
Este relatrio no pode ser reproduzido, copiado, ou distribudo em nenhuma forma (integral ou parcialmente) sem a aprovao prvia
do IFC ou do Grupo do Banco Mundial.
As concluses, interpretaes e descobertas contidas neste manual so integralmente dos autores e do time participante do projeto e
no devem ser atribudas de maneira alguma ao Banco Mundial ou ao IFC, s suas organizaes afiliadas, a membros do Diretrio
Executivo ou aos pases que eles representam. O material neste manual propriedade do Grupo do Banco Mundial e do IFC. A
disseminao deste manual encorajada pelo Grupo do Banco Mundial e pelo IFC e a permisso para disseminao normalmente
concedida rapidamente. Este manual foi produzido em ingls e portugus. Perguntas a respeito do manual, incluindo autorizao para
reproduo parcial ou integral, e informaes sobre como requisitar cpias adicionais, deve ser dirigidas ao endereo abaixo:
Por ltimo, no teria sido possvel a elaborao deste manual, sem o valioso apoio de vrios profissionais qualificados e especialistas da IFC:
Elizabeth Burden, Jeremy Levin, Rogrio Pilotto, Patrick Mullen, Luiz TA Maurer, Luis A. Salomon, Marco Giussani e Miguel Nieto.
Referncias 63
Sumrio de quadros
Quadro 1 Evoluo histrica das perdas de gua no Brasil
(indicador de perdas sobre o faturamento - %) 10
Quadro 2 Perdas sobre o faturamento para empresas estaduais (%) 11
Quadro 3 Perdas sobre o faturamento para empresas municipais 11
Quadro 4 kWh/m de gua produzido para empresas estaduais 11
Quadro 5 kWh/m de gua produzido para empresas municipais 12
Quadro 6 Parcelas das perdas de gua (reais e aparentes) em relao ao volume
que entra no sistema 15
Quadro 7 Cenrio de perdasde gua das operadoras de gua 16
Quadro 8 Modelo de economia garantida 18
O cenrio brasileiro de perdas de gua e eficincia energtica no setor de saneamento bastante problemtico. A mdia brasileira de perdas
de gua de aproximadamente 40% (incluindo perdas reais e aparentes). Em algumas empresas de saneamento essas perdas superam
60%1. J as despesas com energia eltrica representam, aps gastos com pessoal, o principal item de custos das empresas de saneamento.
H tambm espao para aumentar a eficincia na utilizao de energia por parte dessas empresas.
O elevado ndice de perdas de gua reduz o faturamento das empresas e, consequentemente, sua capacidade de investir e obter financiamentos.
Alm disso, gera danos ao meio-ambiente na medida em que obriga as empresas de saneamento a buscarem novos mananciais.
A International Finance Corporation IFC deseja fomentar esse modelo de contratao no intuito de auxiliar as companhias e autarquias
de saneamento a melhorarem seus nveis de eficincia operacional e consequentemente a qualidade dos servios pblicos prestados.
O Manual composto de cinco sees incluindo essa introduo. A Seo 2 fornece um breve diagnstico da situao de perdas de gua e
uso de energia por parte das operadoras de saneamento no Brasil. A Seo 3 explica porque vantajoso utilizar contratos de performance
como maneira de reduzir perdas de gua e fomentar a eficincia energtica em empresas de saneamento. A Seo 4 ensina ao leitor do
Manual a realizar um diagnstico tcnico da situao atual de perdas de gua e utilizao de energia da empresa de saneamento.
A Seo 5 fornece um roteiro para realizar um estudo de viabilidade econmico-financeira para que a operadora de gua seja capaz de
verificar se o seu nvel de gastos compatvel com o projeto. A Seo 6 detalha os aspectos jurdicos de um contrato de performance. Por
fim, a Seo 7 apresenta as concluses do Manual.
A ideia do Manual oferecer uma ferramenta til e prtica. Sem prejuzo do rigor tcnico, o texto simples atendo-se aos pontos necessrios
para os gestores. O engenheirs, juridiqus e economs foram deliberadamente evitados e pontos especficos e tecnicalidades podem
ser pesquisados nas referncias listadas ao final.
1 Segundo GOMES (2009), invivel economicamente investir em reduo de perdas quando estas atingem o patamar de 10%, sendo este o patamar ideal a ser atingido desse ponto de vista. Entretanto, deve-se atentar para
estados como Califrnia, algumas cidades nrdicas e Singapura, que possuem perdas entre 2% e 6%.
Quadro 1 Evoluo histrica das perdas de gua no Brasil (indicador de perdas sobre o faturamento - %)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Source: SNIS2009
Source: SNIS 2009
O nvel de perdas no Brasil caiu de 39% em 2000 para 37% em 2009, uma reduo muito pequena no perodo. O quadro ainda mais
preocupante porque a maior parte das empresas no mede suas perdas de gua de maneira consistente.
Quando se compara o Brasil com pases desenvolvidos, notvel o grande espao para mudanas. De acordo com GOMES (2009), cidades
da Alemanha e do Japo possuem 11% e Austrlia possui 16%. Sendo assim, espera-se que o Brasil consiga reduzir seus nveis de perda em,
no mnimo, dez pontos percentuais antes que possa atingir os nveis de perdas associados aos pases desenvolvidos.
Os indicadores de perda de gua e eficincia energtica das operadoras de saneamento no Brasil mostram que ainda h muita ineficincia na
produo da gua e no uso da energia. A seguir, so mostrados indicadores de perdas de gua e eficincia energtica, de acordo com dados
do Ministrio das Cidades (SNIS, 2009).
O Quadro 2 e o Quadro 3 mostram do ponto de vista das perdas de gua, a situao de diversas empresas estaduais2 e municipais3 de
saneamento no Brasil. Os quadros mostram os nveis de perdas sobre o faturamento para as 52 maiores empresas brasileiras em termos de
populao atendida, considerando dados do SNIS 2009.
2 No grupo das empresas estaduais h uma empresa privada que a Saneatins (Foz do Brasil).
3 No grupo das empresas municipais foram consideradas autarquias e empresas privadas.
90
80,7
80
70
60
50
43,7
40
30
21,2
20
10
SANEPAR
SANEATINS
CAGECE
CASAN
CAESB
CORSAN
CESAN
SABESP
COPASA
EMBASA
SANESUL
SANEAGO
CAGEPA
MDIA
COSANPA
DESO
CEDAE
AGESPISA
CAERN
CAERN
CASAL
COMPESA
DEAS
CAERD
CAEMA
CAESA
COSAMA
Source: SNIS2009
Source: SNIS 2009
A COSAMA (Amazonas) e a SANEPAR (Paran) so, respectivamente, as empresas estaduais menos e mais eficientes em termos de perdas
de gua no Brasil com 80,7% e 21,2% de perdas sobre o faturamento. A mdia de perdas para essas empresas de 43,7%.
90
76.5
80
70
60
50
39.0
40
30
18.0
20
10
0
SANASA
CESAMA
SEMASA
DMAE-MG
CAN
DAEJUNDIAI
CAP
AI
SEMAE
DMAE-RS
AG
DAE
MDIA
SAMA
SAAE-SORO
SEMAE-PIRA
SAAEB
CAJ
SANECAP
SANED
DAERP
SAAE-GUARU
SAMAE
SEMAE-MOJI
ADA
SAERB
Source: SNIS
Source: SNIS2009
2009
Para as empresas municipais, a SAERB (Rio Branco) e a SANASA (Campinas) so, respectivamente, a menos e mais eficiente em termos
de perdas sobre o faturamento, apresentando ndices de 76,5% e 18,0%. A mdia de perdas para essas empresas de 39%.
O Quadro 4 e o Quadro 5 mostram, para as mesmas empresas , a situao do ponto de vista da eficincia energtica. O indicador mostrado
o kWh/m de gua produzido, que aponta a quantidade de energia que uma determinada empresa gasta para produzir um metro cbico
de gua.
1.4 1.28
1.2
0.8 0.71
0.6
0.39
0.4
0.2
0
COSAMA
CAER
CAERD
DEAS
CEDAE
CAGECE
CAERN
CESAN
CAEMA
AGESPISA
SANEATINS
CASAN
SABESP
SANESUL
MDIA
SANEAGO
SANEPAR
COMPESA
COPASA
CAGEPA
CAESB
EMBASA
COSANPA
CASAL
DESO
Source:SNIS
Source: SNIS 2009
2009
3.00
2.74
2.50
2.00
1.50
0.83
1.00
0.50
0.31
0
SAERB
SAAE-SORO
AI
SAAEB
DMAE-MG
CAP
SANECAP
DMAE-RS
SANEP
SANASA
CAJ
CESAMA
ADA
SEMAE-MOJI
DAEJUNDIAI
SAMAE
MDIA
SEMAE-PIRA
DAE
SEMAE
AG
DAERP
SEMASA
SAAE-GUARU
Source: SNIS 2009
Entre as companhias municipais, o gasto mdio de energia para produzir um metro cbico de gua 0,83 kWh. A SAAE-GUARU
(Guarulhos) e a SAERB (Rio Branco) so, respectivamente, a empresa menos e mais eficiente, gastando 2,74 kWh e 0,31 kWh para
produzir um metro cbico m de gua. importante destacar que a eficincia energtica altamente dependente das condies da
topografia do local em que a instalao de distribuio de gua da operadora de gua est localizada e, portanto, a comparao entre
operadoras de gua que possuem a instalao de distribuio de gua em condies topogrficas diferentes est sujeita a distores. Neste
sentido, para avaliar a eficincia energtica de uma determinada operadora de gua, recomendvel comparar o seu desempenho no
decorrer dos anos ao invs de compar-lo com o desempenho de outras operadoras de agua.
Perdas de gua
Ganhos potenciais
Perdas (2009) Perdas (2025) Reduo (%)
(R$ Bilhes)
Para o cenrio base, os ganhos brutos estimados so de R$ 29,93 bilhes. Se for considerado que 50%4 desse total ser reinvestido para
implementar os programas de reduo de perdas de gua, o ganho lquido estimado de uma queda de 38% nos nveis de perda de gua do
Brasil seria de R$ 14,97 bilhes em 17 anos, uma mdia de R$ 880 milhes por ano. Este montante representa aproximadamente 12% do
que foi investido no setor de gua e esgoto no Brasil no ano de 2011 (R$ 7 bilhes).
Eficincia energtica
Para o caso da eficincia energtica foi realizado um exerccio anlogo ao de perdas de gua, considerando-se um perodo de 17 anos
(2009 at 2025) e trs cenrios alternativos. O cenrio base considera uma queda de 20% nos gastos com energia. Os cenrios otimista e
conservador consideram, respectivamente, quedas de 25% e 15%.
Para o cenrio base, os ganhos brutos estimados so de R$ 4,90 bilhes. Se for considerado que 30% desse total ser reinvestido para
implementar os programas de eficincia energtica, o ganho lquido estimado de uma queda de 20% nos gastos com energia por parte das
operadoras de saneamento no Brasil seria de R$ 3,43 bilhes em 17 anos.
H, portanto, um caminho promissor a ser percorrido pelas empresas brasileiras de saneamento para elevar sua eficincia operacional. As
prximas sees sugerem maneiras prticas de trilhar esta trajetria com sucesso.
Na literatura internacional o conjunto de perdas fsicas ou reais e de perdas de faturamento ou aparentes chamado de gua No
Faturada (Non-Revenue Water). O Quadro 6 esquematiza os processos pelos quais a gua pode passar desde o momento em que entra
no sistema.
Quadro 6 Parcelas das perdas de gua (reais e aparentes) em relao ao volume que entra no sistema
35%
25%
em cada nvel de perda de gua
20%
15%
10%
5%
0%
<10% 10-20% 20-30% 30-40% 40-50% >50%
Nvel de Perda de gua
Source: IBNET
Fonte: IBNET
No esperado, pelo fato de no ser economicamente vivel, eliminar completamente toda a perda de gua fsica e comercial. No entanto,
devido s significativas perdas de gua nos pases em desenvolvimento, razovel prever que a quantidade de perda de gua nestes pases
pode ser reduzida pela metade.
Os programas para reduo de perdas de gua devem considerar sempre a relao entre o valor gerado pelo volume de gua economizado
(que no ser perdido) e o valor do investimento tanto em infraestrutura quanto em gesto comercial realizado para lograr a reduo de
perdas. A partir de um certo nvel de perda de gua muito reduzido, o custo para a reduo da perda de gua se torna cada vez maior, pois
a economia de gua gerada por investimento realizado cada vez menor6.
As abordagens tradicionais para reduo de perda fsica de gua nos pases em desenvolvimento consistem na celebrao de contratos de
assistncia tcnica e na terceirizao de partes do projeto de reduo de perdas de gua. Estas abordagens esto detalhadas em seguida.
Os contratos de assistncia tcnica consistem na contratao de consultorias privadas especializadas que desenvolvem projetos estratgicos
para reduo de perdas de gua. Estas consultorias apenas estruturam um projeto que executado com o oramento da operadora de gua
destinado a este propsito assim como com o quadro de funcionrios pr-existente contratado pela operadora de gua.
Esta abordagem apresenta, em muitas situao, deficincias. A principal delas reside no fato da remunerao da contratada ser fixa e
no relacionada ao sucesso do programa de reduo de perdas. Alm disso, muitas empresas de saneamento carecem de know-how e
conhecimento para implantar os programas de reduo de perdas formatados, o que reduz a utilidade da assistncia tcnica contratada.
Outro problema apontado por vrios autores a ausncia de flexibilidade das operadoras de saneamento para alterar seus oramentos para
implantao de programas para reduo de perda de gua, o que normalmente necessrio tendo em vista a dificuldade de estimar de incio
todas as aes necessrias identificao e posterior reduo de perdas de gua.
J a terceirizao de partes dos servios dos projetos para reduo de perdas de gua apropriada para trabalhos de campo como deteco
de vazamentos no sistema de distribuio de gua, troca de hidrmetros, atualizao de cadastros dos consumidores finais e identificao de
fraudes. Esta abordagem apresenta algumas vantagens em relao aos contratos de assistncia tcnica, quais sejam, a reduo dos custos de
prestao do servio atravs de processo licitatrio, maior flexibilidade para trabalho noturno e maior flexibilidade na captao de recursos
adicionais.
5 A porcentagem de perda de gua das operadoras de gua nos pases em desenvolvimento no estimada com confiana. Muitas operadoras no possuem sistemas de informao e controle adequados para inferir estes dados e
mesmo as que conseguem auferir a porcentagem de perda de gua, optam por no divulg-la por ser alta demais. As empresas que divulgam estas informaes geralmente so as que possuem o percentual de perdas de gua reduzido.
6 A literatura aponta que no caso das perdas comerciais, os programas de reduo de perda de gua comercial so financeiramente atraentes, pois geram um retorno financeiro rpido. J os programas de reduo de perda de gua
fsica so financeiramente atraentes no inicio da sua execuo, principalmente nos pases em desenvolvimento que possuem altos nveis de perda de gua, entretanto, aps uma significativa reduo do nvel de perda de gua, os
investimentos em programas de reduo de perda de gua fsica deixam de se tornar atraentes. Isto pode ser explicado pela Lei dos Retornos Decrescentes. De forma intuitiva, essa Lei sugere que quanto mais investimos, menor
o retorno do investimento adicional em relao ao anterior. No caso de perdas de gua, se um trabalhador colocado procurando vazamentos na rede de distribuio ele encontrar, digamos, dez canos furados por dia. O que a
Lei dos Retornos Decrescentes diz que se colocarmos cinco trabalhadores procurando canos furados eles certamente no encontraro cinquenta furos, como era de se esperar, mas encontraro algum nmero de furos menor que
cinquenta. Isso ocorre porque, provavelmente, os trabalhadores vo acabar procurando furos em lugares que seus colegas j procuraram, diminuindo a eficincia na busca.
Como contraponto abordagem tradicional tanto em relao perda de gua fsica quanto em relao perda de gua comercial, a
literatura prope de forma unnime, o modelo de contrato de performance. Neste, diferentemente da abordagem tradicional, todas as
atividades relacionadas reduo de perda de gua so transferidas ao parceiro privado.
Os contratos de performance oferecem uma nova abordagem para o desafio de reduo das perdas de gua. A essncia dos contratos de
performance o agente privado no ser remunerado apenas pela entrega dos servios, como ocorreria na terceirizao, mas tambm pelo
cumprimento das metas estabelecidas no contrato.
O contrato de performance baseado na ideia de remunerar o setor privado pela entrega de resultados e no apenas pela execuo de uma
srie de tarefas . Em contrapartida aos riscos assumidos, conferido ao agente privado flexibilidade necessria para executar as suas tarefas
conforme julgar ser o melhor de acordo com a sua experincia na rea.
A aplicao prtica dos contratos de performance depende do nvel de risco que o agente privado est disposto a aceitar o que est atrelado,
de forma indireta, ao cenrio poltico-econmico do pas, s condies especificas das operadoras de gua e s especificidades de cada
contrato.
Esta seo aborda a eficincia energtica do ponto de vista das empresas de saneamento. A exemplo daquilo que ocorre com as perdas de
gua, argumenta-se que a economia de energia por parte dessas empresas pode trazer muitos benefcios.
Segundo GELLER (1991), aes de eficincia energtica geram vrios benefcios. Primeiramente, aumentar a eficincia diminui custos,
uma vez que mais barato economizar e redistribuir energia do que investir para produzir mais. Normalmente, investimentos para
construir usinas de gerao e linhas de distribuio e transmisso so mais caros do que investir em eficincia. Em segundo lugar, a
eficincia energtica reduz a demanda e o risco de escassez, sem atrapalhar o desenvolvimento da atividade econmica.
Em terceiro lugar, o aumento da eficincia no setor de energia pode ajudar indstrias e os produtos brasileiros a serem mais competitivos
internacionalmente, ou ento universalizao do atendimento no mercado nacional. Produtos como alumnio e ligas de ao utilizam
muita energia para serem produzidos, logo, uma maior eficincia no uso da energia pode significar uma considervel reduo nos custos.
Por fim, GELLER (1991) ainda argumenta que a reduo do consumo por meio de programas de eficincia energtica reduz impactos
ambientais e sociais, se comparada com a expanso da produo.
As perdas de energia no so menos significativas e ocorrem marjoritariamente em estaes elevatrias dos sistemas de distribuio de gua
e de esgotamento sanitrio. So perdas que acontecem, principalmente, por conta da baixa eficincia dos equipamentos eletro-mecnicos,
por procedimentos operacionais inadequados e por falha na concepo dos projetos.(grifo nosso)
Sendo assim, as Energy Service Companies (Empresa de Servios de Conservao de Energia ESCOs) desempenham um papel
importante na reduo de custos das operadoras de gua. As ESCOs so empresas privadas que prestam servios de conservao de energia,
remunerando-se, em geral, atravs de contratos de performance.
De acordo com STONER (2003), h benefcios em realizar projetos de eficincia energtica com base em contratos de performance. Os
contratos de performance (Energy Performance Contracts, em ingls) trazem mais credibilidade para os consumidores e mais conforto para
os financiadores do projeto . Isso ocorre porque as ESCOs, especializadas nesse tipo de projeto, so incentivadas a fazer valer os prazos e
objetivos do contrato, caso contrrio, no so remuneradas de acordo.
7 Isso ocorre porque o contrato de performance: garante um fluxo de caixa adequado para o projeto; fornece os clculos necessrios para verificar a viabilidade do projeto; e faz com que os investimentos sejam direcionados para o
seu verdadeiro propsito, e no fins alternativos.
Tais projetos so atualmente financiados, em sua maioria, por public benefit charge (fundos de benefcios). Estes fundos vm sendo
utilizados em vrios pases aps as reformas institucionais ocorridas em diversos pases, no intuito de fomentar parcerias pblico-privadas a
partir dos anos 1990. Os fundos de benefcios arrecadam recursos de forma a apoiar projetos de eficincia energtica. No Brasil, o Programa
de Eficincia Energtica (PEE), coordenado pela Agncia Nacional de Energia Eltrica, funciona como um fundo de benefcios.
Entretanto, a literatura indica que h vrios bices apropriao pelas ESCOs independentes dos recursos financeiros concedidos pelos
fundos de benefcios. Considerando este cenrio, ainda h muito a ser feito para que nveis de financiamento adequados junto a bancos
comerciais e investidores sejam atingidos.
a) Modelo de Economia Garantida (Guaranteed Savings Model, em ingls) o emprstimo vai para o balano do cliente Nesse modelo,
a ESCO monta e implementa o projeto para a operadora de saneamento, enquanto que esta, por sua vez, paga uma remunerao ESCO.
A operadora paga essa remunerao com emprstimos obtidos. O Quadro 8 esquematiza o modelo.
Operadora de
Banco ESCO
Saneamento
Pagamentos Design e
implementao
do projeto
Source:
Fonte: Stoner 2003.Modelo de Economias Compartilhadas (SharedStoner
Savings 2003
Model, em ingls) o emprstimo vai para o balano da ESCO
A diferena para o modelo anterior que o banco interage com a ESCO e no mais com a operadora de saneamento. A ESCO, por sua
vez, ajuda a financiar o projeto e recebe remunerao pela energia economizada, ou seja, pela efetividade de seus servios. O Quadro 9
esquematiza o modelo.
Projeto
Energia Energia
Economizada Economizada
Dvida Financiamento
Operadora
Banco ESCO de
Saneamento
Pagamentos Design e
implementao
do projeto
Opo a) Opo b)
ESCO carrega risco de modelagem e performance ESCO carrega risco de alavancagem, modelagem e performance
Performance com base na energia poupada Performance com base no custo da energia poupada
Reduo da
capacidade de Baixa capacida
investimento de operacional
Source: GOAssociados
Fonte: GO Associados
Isto porque, ao contratado cabe realizar todos os investimentos e prestar todos os servios necessrios (p.ex. troca de bombas, troca de
hidrmetros, poltica de cortes) antes de receber qualquer pagamento do contratante. Diferentemente do modelo tradicional de contratao,
no h, no contrato de performance, a obrigao do contratante em pagar o contratado pela concluso de etapas de um determinado
cronograma fsico-financeiro previamente estabelecido e cujo cumprimento aferido por meio de medies.
O pagamento ocorre com os recursos adicionais gerados a partir dos resultados obtidos com o aumento no faturamento gerado com a
reduo de perdas de gua ou com a diminuio de despesas com energia eltrica. No h, portanto, necessidade de endividamento por
parte das operadoras de saneamento para financiar as intervenes de reduo de perdas.
comum que empresas de saneamento implantem programa de substituio de hidrmetros (reduzindo perdas comerciais), mas no
invistam na renovao de suas redes de distribuio de gua que podem ter elevadas perdas fsicas. O mesmo ocorre com aes relacionadas
eficincia energtica, onde h a substituio de determinados equipamentos, mas no uma ao estruturada e sistemtica de melhoria
operacional.
Uma das razes para esse tipo de prtica est associada no indicao de um setor ou departamento como responsvel pela implantao
de um programa de reduo de perdas e eficincia energtica. Como as aes para reduzir perdas envolvem diversos departamentos de
uma operadora de saneamento (como os setores de compras, obras, manuteno, cobrana, marketing, entre outros), a ausncia de uma
unidade focada na estruturao e acompanhamento de um programa de reduo de perdas e eficincia energtica dispersa esforos e causa
descoordenao.
Isso se reflete tambm no momento da oramentao, pois se no houver oramento dedicado a todas as aes necessrias implantao de
um programa de reduo de perdas e eficincia a tendncia que, por falta de recursos, no seja possvel implantar todas as aes necessrias
ao sucesso do programa.
Essa falta de coordenao central, porm, se justifica muitas vezes pela ausncia de capacitao tcnica das operadoras de saneamento para
estruturarem um programa adequado de reduo de perdas e eficincia. H falta de conhecimento tcnico para montagem de projetos
bsicos, estruturao de editais, precificao dos servios e definio das melhores solues tcnicas e tecnolgicas.
O contrato de performance permite, em um s instrumento, atribuir ao contratado privado a responsabilidade de planejar e executar as
aes necessrias melhoria da eficincia operacional. O operador de saneamento no precisa definir cada uma das intervenes necessrias
ao sucesso do programa. H um incentivo para que o contratado privado empregue a melhor e mais barata tecnologia para reduzir perdas
e aumentar a eficincia energtica, pois sua remunerao no est pautada no cumprimento de uma tarefa, mas sim no atendimento de
determinado resultado.
Essa transferncia de riscos relacionados formatao e implantao do programa de reduo de perdas e eficincia permite que operadoras
com menor capacidade e conhecimento de estruturao de programas de perdas e eficincia implantem esses programas e, a partir da
interao com o contratado privado, possam absorver conhecimento e know-how na implementao desse tipo de programa.
8 Disponvel em: http://www.fgts.gov.br/trabalhador/fi_fgts.asp
Como rgos pbicos so obrigados a realizar licitao para a contratao de obras e servios, o processo de modelagem e realizao dessa
licitao mais demorado e custoso do que uma contratao privada. O gestor obrigado a negociar e monitorar diversos contratos com
prazos, condies comerciais e players distintos que precisam ser coordenados para que o resultado seja obtido. Assim, a coordenao
de uma srie de contratos com prazos de validade distintos e diferentes prestadores de servios bastante complexa e exige custos de
administrao e fiscalizao contratual.
Em contraste, nos contratos de performance o contratado privado responsvel por todas as aes necessrias ao atendimento de
determinada meta de reduo de perdas ou de eficincia energtica. O operador de saneamento deve interagir com um prestador de
servios exclusivamente, cobrando dele o atendimento de metas especficas e mensurveis.
Considerando que o contratado privado ser remunerado apenas pelo resultado obtido com a implantao das aes objeto do contrato,
h incentivos para que as suas intervenes sejam as mais eficientes e gerem os melhores resultados possveis.
Quando o contratado remunerado com base na realizao de determinadas obras e servios e no pelo resultado dessas intervenes, h
poucos incentivos para que invista sem solues operacionais mais eficientes. Na prtica, o contratado cumpre estritamente as especificaes
dadas pela operadora e, aps finalizar seu servio e receber seu pagamento, perde qualquer interesse em que tais intervenes gerem efetivos
benefcios ao contratante.
Em outras palavras, o contrato de performance gera um incentivo para que o contratado trabalhe pelo sucesso e pela melhoria operacional
do contratante, pois somente com esses resultados que o contratado receber sua remunerao.
Em uma empresa, por exemplo, no possvel afirmar que determinado programa de corte de despesas foi bem sucedido se no se sabia,
antes do incio do programa, quanto eram essas despesas. Da mesma forma, no possvel desenvolver um programa de reduo de perdas
de gua ou de aumento de eficincia energtica sem a informao de quanto de gua perdida (ou no faturada) ou de quanto de energia
consumida.
Portanto, antes de se iniciar um programa de reduo de perdas de gua ou eficincia energtica fundamental obter dados relativos ao
volume de gua macro e micromedido, volume de perdas de gua, valor faturado, valor arrecadado, volume de energia consumida e valor
pago pela energia, entre outros. Trata-se da elaborao do baseline, que permite aferir o ndice de perdas aparentes e fsicas, bem como o
custo efetivo com energia eltrica.
Para a realizao de contratos de performance, a disponibilidade e confiabilidade dos dados crucial, pois com base neles que ser
calculada a remunerao do contratado privado.
No Brasil, porm, poucas operadoras de saneamento dispem de informaes com um elevado grau de confiabilidade para a criao do
baseline.
Na ausncia de um baseline confivel preciso realizar um diagnstico/auditoria (audit) na rea que sofrer a interveno, visando apurar
qual o volume de gua perdido ou no faturado e qual a quantidade de energia consumida. Alm disso, no caso da gua, afere-se o volume
de faturamento e arrecadao, enquanto que no caso de energia analisa-se o valor da conta de energia. Para os programas de reduo de
perdas o resultado desse diagnstico chamado balano hdrico (water balance).
preciso, porm, considerar que a elaborao de um balano hdrico detalhado pode requerer um tempo razovel para ser realizado, bem
como investimentos considerveis. Operadoras com controles de baixa qualidade certamente necessitaro de um balano hdrico bastante
detalhado e da verificao de uma srie de informaes.
Nessas situaes fundamental que se opte entre investir, inicialmente, em um balano hdrico mais detalhado ou que se defina o baseline
do contrato a partir dos dados mais confiveis disponveis. Naturalmente, a existncia de um balano hdrico bastante detalhado permite
que se defina o baseline a partir de diversos critrios (volume macro ou micromedido, faturamento, consumo de insumos, entre outros).
Porm, em certas situaes pode ser conveniente desenvolver um contrato de performance (ainda que em uma rea mais limitada) com as
informaes disponveis para que seja possvel demonstrar as vantagens desse modelo e para que se comesse a combater perdas e ineficincia
com a maior rapidez possvel.
Eventualmente, o primeiro contrato de performance pode j conter a obrigao do prestador de servios em disponibilizar um balano
hdrico consistente, aps determinado perodo.
Alguns critrios podem ajudar na definio das respectivas reas de interveno, quais sejam:
(a) Alto ndice de perdas: O primeiro critrio e, o mais evidente, o de identificao de uma rea onde haja altos ndices de perdas
(sejam elas fsicas ou comerciais). Nem sempre h dados precisos sobre o ndice de perdas em determinada rea, porm, ainda que haja
estimativas, fundamental que se priorizem reas com maiores ndices de perdas. O maior potencial de reduo tornar o contrato mais
atraente para a iniciativa privada e, naturalmente, gerar maiores ganhos de eficincia e/ou faturamento para a empresa pblica.
(b) Isolamento hidrulico: Considerando que um dos principais objetivos que se pretende atingir com um programa de reduo de perdas
de gua o aumento do volume de gua a ser disponibilizado, fundamental que haja formas para se medir de maneira efetiva esse
aumento.
aconselhvel, assim, que se defina um ponto de entrada de gua do sistema, cujo volume de gua possa ser medido. Por exemplo, um
sistema que seja abastecido por um nico reservatrio.
Em um cenrio hipottico, onde a perda fsica seja zero e o sistema seja integralmente isolado e abastecido por tal reservatrio, o volume
de gua disponibilizado na entrada do sistema (na sada do reservatrio) deveria ser igual ao volume disponibilizado aos consumidores
daquele sistema.
Porm, se parte da gua de um determinado sistema for transferida ou advir de outros sistemas que no so objeto do programa de reduo
de perdas haver maiores dificuldades para se aferir os resultados do programa. Isto porque, ser preciso identificar cada uma dessas entradas
e sadas de gua e medir o quanto de gua no destinado aos consumidores do sistema sob interveno. O isolamento do sistema pode se
dar por meio de rios, crregos, estradas de ferro, rodovias e grandes avenidas, que sirvam como barreiras comunicao (transferncia de
gua) a outros sistemas. O Quadro 12 apresenta um exemplo de um sistema isolado por uma estrada de ferro. No incio, o reservatrio 2
fornecia gua para a cidade 2 e para a cidade 1, j abastecida pelo reservatrio 1. Com a construo da estrada de ferro, o reservatrio 2 no
pode mais abastecer a cidade 1, resultando em um isolamento dos dois sistemas, que facilitaria um possvel programa de reduo de perdas.
Cidade 1
Reservatrio 1
Estrada de ferro
Reservatrio 2
Cidade 2
Source:
Fonte: GO Associados
(d) Nmero mnimo de ligaes: Recomenda-se uma rea com no mnimo 10.000 ligaes. Os custos de transao associados a projetos
de performance no justificam o desenvolvimento de projetos com menos de 10.000 ligaes. improvvel que o setor privado mobilize
equipes e consuma recursos em estudos para projetos de menor porte.
Alm disso, a atuao em programas de reduo de perdas de gua exige equipes e mo de obra especializada. Considerando que as principais
empresas prestadoras de servio na rea de reduo de perdas de gua esto localizadas no Sudeste do pas, os custos de treinamento e
mobilizao de equipes em outras regies so mais elevados e s se justificam para projetos maiores e com um maior prazo de durao.
Outro aspecto a ser levado em considerao diz respeito possibilidade do projeto servir como exemplo para que seja multiplicado
em outras reas da companhia. Assim, aconselhvel que a rea escolhida tenha potencial para influenciar os resultados de perdas da
companhia como um todo. Resultados positivos servem como alavanca para estruturao de um programa de perdas mais abrangente, alm
de mobilizar o corpo de funcionrios.
(e) Elevados custos de produo, distribuio ou ampliao do sistema: Uma das principais vantagens associadas implantao de um
programa de reduo de perdas est na possibilidade de se postergar investimentos de aumento de produo de gua. Assim, aconselha-
se desenvolver contratos de reduo de perdas em sistemas que estejam operando na capacidade mxima de produo de gua e tenham
elevados ndices de perdas. No mesmo sentido, se o sistema tiver um alto custo de distribuio, um programa agressivo de reduo de
perdas poder auxiliar na sua reduo, bem como no aumento de receitas para fazer frente a tais custos.
Por fim, vale notar que a elaborao de um programa de reduo de perdas de gua que abranja todo um municpio (ou mais especificamente
um sistema integral de abastecimento) uma interessante alternativa para um programa de reduo de perdas de gua, pois h ganhos de
escala, alm de menores riscos associados ao isolamento do sistema.
Normalmente, calcula-se o consumo mdio de energia nas instalaes sob interveno nos ltimos 12 meses e a remunerao do contratado
estabelecida a partir da economia obtida com a reduo do consumo de energia daquela instalao.
Por vezes, recomendvel que o baseline esteja vinculado a um ndice, no intuito de evitar distores. Por exemplo, caso haja uma
interveno em uma estao de tratamento de gua e, ao longo do contrato, a estao passa a tratar um maior volume de gua (e
consequentemente consumir mais energia) preciso expurgar esse feito, sob risco de se penalizar o contratado privado, que reduzir o
consumo relativamente, mas em termos absolutos essa reduo no ser percebida.
Nessas situaes, o ideal que o baseline seja, por exemplo, de quilowatt por metro cbico tratado, expurgando, assim, o efeito do aumento
de volume de gua tratada.
As seguintes informaes devem ser disponibilizadas com relao rea selecionada. Os dados devem se referir ao perodo mnimo dos
ltimos 12 meses. Preferencialmente, as informaes devem ser obtidas tanto para o sistema de gua como para o de esgotos:
(b) Dados operacionais: Alguns dados operacionais so indispensveis para a montagem de um contrato de performance. Outros se
disponveis podem auxiliar bastante na formatao do projeto
(c) Eficincia energtica: No caso de eficincia energtica, os dados necessrios referem-se, principalmente, ao consumo de energia da
instalao sob interveno, preferencialmente, nos ltimos 12 meses.
Se a base para aferir a performance for o volume de gua adicional disponibilizado importante esclarecer no contrato que determinada
meta de volume disponibilizada s poder ser atingida se as condies de presso do sistema consideradas no momento da definio do
baseline no sofrerem grandes variaes. Caso haja, por exemplo, a previso de entrada em funcionamento de um novo sistema produtor
de gua que venha a aumentar de forma aguda a presso no sistema de distribuio importante que a definio do baseline leve em
considerao essa mudana de premissa, expurgando eventuais perdas geradas por esse aumento de presso.
Da mesma forma, em projetos de eficincia energtica, importante que o baseline permita expurgar eventuais aumentos de consumo de
energia relacionados, por exemplo, ao aumento de gua bombeada por uma determinada elevatria ou de esgoto tratado por uma estao
de tratamento de esgotos.
Valor Unitrio de Remunerao (VUR)= Volume Economizado (m3 )x Remunerao por m3 (R$)
Para se definir o volume economizado pode-se considerar o volume macromedido na entrada da rea objeto do contrato de performance
(por exemplo, o volume de gua medido na sada de um determinado reservatrio) subtraindo-se o volume micromedido de cada um dos
consumidores, resultando assim em um volume total de perda fsica do sistema. O volume economizado ser a diferena entre a mdia
mensal de um determinado perodo (por exemplo,12 meses) anterior ao incio do contrato de performance e o volume mensal perdido
aps o incio do contrato de performance.
Nessa alternativa, porm, fundamental que tanto a micro como a macromedio da rea sob interveno sejam confiveis, que haja
compatibilidade entre os setores comerciais e operacionais e que se garanta a estanqueidade do sistema. Atendidas essas condies o
baseline de volume se torna um critrio confivel, sendo inclusive possvel expurgar eventuais efeitos sazonais.
Por exemplo, a reduo do consumo de energia ou de produtos qumicos ocorre quando h uma reduo do volume consumido e,
consequentemente, do volume produzido. Naturalmente, no se trata da melhor alternativa, porm, na ausncia de dados confiveis o
consumo de energia e de produtos qumicos podem ser interessantes substitutos para formar o baseline, pois, normalmente, toda a empresa
mantm um controle confivel desses custos (contas de energia e volume de produto utilizados).
Entretanto, preciso cuidado na identificao de eventos que possam distorcer os resultados do programa. Por exemplo, se o programa
estiver sendo desenvolvido em uma instncia turstica o aumento de receita em funo de aumento de consumo na temporada precisa
ser entendido e considerado. Da mesma forma, eventuais aumentos tarifrios, encontros de conta entre a operadora de saneamento e o
Governo estadual ou municipal ou mutires para reduo de inadimplncia devem ser identificados e previstos no contrato, evitando,
assim, que a empresa privada se beneficie de alteraes nos nveis de arrecadao em funo de eventos fora de seu controle.
Ainda que seja possvel dividir o volume total de perdas entre perda real e aparente, as aes para reduo de uma componente afetam
diretamente no aumento ou diminuio da outra componente. Assim, se recomenda que se atue conjuntamente em ambas as componentes.
Nessas situaes, o aumento de faturamento, associado ao aumento de volume economizado representam dois critrios importantes para
definio do baseline. Porm, quando os dados para volume no forem confiveis pode-se utilizar o aumento de faturamento, juntamente
com a reduo de custos com energia e insumos. Trata-se de dois critrios, cujos dados so normalmente confiveis e que, de aplicados
conjuntamente, permitem analisar a reduo de perdas fsicas e aparentes.
No campo das perdas fsicas, uma combinao interessante a de se incluir volume e eficincia energtica. Esse baseline duplo incentiva o
prestador de servios a utilizar as solues tcnicas para reduzir perdas mais eficientes do ponto de vista operacional, pois alm da reduo
das perdas fsicas o contratado ser remunerado pela reduo do consumo de energia. A utilizao exclusiva do critrio de volume pode,
por vezes, desincentivar o contratado a buscar solues eficientes no que tange ao consumo de energia e de insumos.
Assim, o contrato pode conter uma lista de intervenes que devem necessariamente ser realizadas pelo contratado, ainda que no venham
a ter impacto direto na reduo de perdas. Um exemplo disso a incluso de uma obrigao de implantao de sistema de faturamento e
arrecadao com total acesso on-line e com capacidade para produzir relatrios e processar outros dados indispensveis ao monitoramento
do sistema.
Outros exemplos de escopo mnimo podem incluir a reforma de um reservatrio ou de outras instalaes associadas ao programa de
reduo de perdas e eficincia energtica.
um EstudoPerdas
de reais
Viabilidade
= (0.0293/0.145) xEconmico-
100% = 20%
3
Financeira Perdas aparentes = 0.1157 - 0.0926 = 0.0231 m / s
Perdas aparentes = 300,000 - 240,000 = 60,000 m3 / ms
O objetivo desta seo fornecer um roteiro simples para a anlise econmico-financeira de um projeto de reduo de perdas de gua
ou de eficincia energtica. A avaliao econmico-financeira de um contrato de performance para esta finalidade pode ser feita com um
Perdas aparentes = (60,000 / 300,000) x 100% = 20%
modelo de fluxo de caixa descontado, assim como em outras anlises deste tipo.
A Subseo 5.1 traz a reviso de aspectos conceituais de finanas. O objetivo oferecer uma rpida viso dos conceitos mais frequentemente
utilizados. A Subseo 5.2 mostra como a anlise de fluxo de caixa descontado pode ser realizada para os casos de contratos de performance.
A Subseo 5.3 faz uma comparao entre contratos de performance e contratos tradicionais. A Subseo 5.4 traz uma indicao de pontos
bsicos para a preparao da anlise econmico-financeira de um contrato de performance.
Tt o tributo na data t.
0.24 x 106 m3
Q facturada
5.1.2. Valor Presente = (VPL)
Lquido = 0.0926 m3 / s
30 x 86,400 s
O valor presente lquido do projeto a soma dos valores presentes de cada um dos fluxos de caixas da vida do projeto: tanto os positivos
quanto os negativos (DAMODARAN, 2004). O VPL representa o valor presente de um investimento e seus rendimentos, ou seja, o
resultado da soma dos fluxos de caixa descontados menos o investimento inicial.
preciso estabelecer uma taxa de desconto compatvel com a remunerao adequada ao investidor, ou seja, o custo oportunidade10. O VPL
deve ser, ao menos, igual a zero para que o investidor tenha interesse no projeto. O valor presente lquido igual a zero condio necessria
para remunerao mnima adequada do custo de oportunidade do capital dos investidores. O VPL dado por:
T
T T
FCt Onde: FCt t=
VPL = FCt oVPL
fluxo de=caixa
0 =liquido (entradas de caixa subtradas de sadas dePayback = t
caixa) no perodo
(1+r)t (1+TIR)t
r a taxa de desconto ou retorno requerido Investime
t=0 t=0
A frmula permite comparar valores em diferentes momentos do tempo.
Quando VPL = 0, diz-se que r a taxa interna de retorno.
9 O valor do dinheiro no tempo um conceito econmico que procura captar a sensibilidade do indivduo para consumir um bem hoje ou no futuro. Assim, para fazer com que o indivduo desista do consumo hoje e opte pela
poupana, o tomador de emprstimos deve oferecer uma compensao, que a taxa de juros real. Outro fator que afeta o valor do dinheiro no tempo a incerteza quanto ao efetivo recebimento daquele dinheiro no futuro.
10 Custo oportunidade representa o ganho renunciado ao escolher destinao para o capital. Por exemplo, a SELIC o custo de oportunidade do banco ao decidir emprestar dinheiro pois ele poderia emprest-lo ao governo.
Matematicamente, a taxa interna de retorno pode ser vista como a taxa que iguala a equao de valor presente lquido dos fluxos de caixa zero:
T FC t
T Onde:
3
FCt TIR = taxa interna de retorno t=1 (1+t)t
x 30 dias
VPL = 0 = = 300,000.00 m3 VPL =Payback
valor presente=lquido do projeto, igual a zero quando a taxa utilizada
(1+TIR)t for a taxa internaInvestimento
de retorno Inicial
t=0 FCt: fluxo de caixa no perodo t.
T = tempo de vida do projeto
A TIR a taxa de retorno composta efetiva anualizada, indicando a lucratividade do projeto. Se dois projetos possuem o mesmo montante
de investimento inicial e duas TIRs diferentes, o projeto com a maior taxa interna de retorno o mais lucrativo.
T FCt
t=1 (1+t)t
Payback =
Investimento Inicial
De acordo com estudo elaborado por KINGDOM, LIEMBERGER e MARIN (2006)., a maioria das atividades para reduo de perda
comercial de gua, como troca de hidrmetros e atualizao dos dados cadastrais dos consumidores, possuem um payback rpido. Estas
atividades requerem investimentos limitados e geram lucro rapidamente para as operadoras de gua. J em relao as atividades para
reduo de perda fsica de gua, a situao mais complexa: a quantidade de investimento exigida maior e envolve, pelo menos em parte,
investimento em ativos de longo prazo.
O payback de um investimento em reduo de perda de gua fsica depende diretamente do custo unitrio da gua que deixa de ser perdida
por metro cbico por dia e do valor atual da gua.
Ainda, de acordo com KINGDOM, LIEMBERGER e MARIN (2006)., para os pases em desenvolvimento com altos nveis de perdas e
mpartilhda < C. Energia
baixo valor
t da gua economizada,t -o 1payback de aproximadamente 4 a 8 anos, o que torna os investimentos em reduo de perda de gua
fsica atrativos.
De maneira geral, o Valor Presente Lquido pode ser considerado a medida mais completa para a avaliao de investimentos. O Quadro 13
mostra uma comparao entre esses indicadores a partir de dois parmetros: i) se o indicador funciona para todos os tipos de projeto; e ii)
se o indicador o mais apropriado para a comparao entre dois projetos do ponto de vista de maximizao de valor.
Indicadores Econmico-
VPL TIR Payback
Financeiros
No
No
Funciona para todos os tipos
Sim Funciona apenas em projetos
de projeto Precisa de, ao menos um sinal
em que h um perodo inicial
de mudana no fluxo de caixa.
de investimentos, seguido de
fluxos de caixa positivos.
Os benefcios de um projeto de reduo de perdas podem ser diversos. Com a reduo das perdas fsicas, a empresa pode produzir uma
quantidade menor de gua para abastecer a mesma quantidade de pessoas. Ao produzir uma quantidade menor de gua, a operadora de
saneamento reduz os custos com diversos itens, tais como:
produtos qumicos;
energia eltrica;
compra de gua bruta (nos casos em que h cobrana pelo uso da gua);
mo de obra
Com a reduo das perdas aparentes, decorrentes de fraudes nas ligaes, consumos no faturados, falta de hidrmetros, problemas de
medio, dentre outros, a principal consequncia o aumento no consumo faturado e, consequentemente, na receita.
Alm disso, a empresa pode postergar investimentos. Um exemplo hipottico pode ilustrar como isso pode ocorrer. Nesse exemplo,
tomem-se os seguintes parmetros:
Ressalte-se que alm dos ganhos indicados no Quadro 16 h um benefcio intangvel associado ao ganho de imagem de uma operadora
focada em eficincia e preservao dos recursos naturais. difcil imaginar algo mais incoerente com a misso empresarial de prestar
servios ambientais de uma operadora do que o registro de elevadas perdas de gua.
Eficincia energtica
As empresas de saneamento so eletro-intensivas, ou seja, a energia eltrica um de seus principais insumos. De acordo com o Programa
Nacional de Conservao de Energia Eltrica para o Saneamento (PROCEL SANEAR) mais de 2% do consumo total de energia eltrica no
Brasil realizado pelas empresas de saneamento. Desse modo, a energia um insumo muito importante para as empresas de saneamento,
que so consumidoras expressivas desse insumo. Os principais fatores que podem levar a ineficincia no consumo de energia so12:
Formas contratuais indevidas;
Procedimentos operacionais inadequados;
Desperdcios de gua;
Dimensionamento equivocado dos sistemas;
Equipamentos com idade avanada;
Tecnologias utilizadas de maneira errada;
Erros de concepo de projetos;
Manutenes insuficientes.
Destaque-se que h sinergias nas aes de reduo de perdas de gua e eficincia energtica. A reduo do ndice de perdas leva diminuio
na necessidade de produo de gua que, por sua vez, faz com que a energia consumida na produo de gua caia e assim ocorra uma
reduo nos custos de energia, como destacado no Quadro 16.
Source:
Fonte: GO Associados
Elaborao GO Associados
Os benefcios diretos das medidas de eficincia energtica so refletidos na reduo dos gastos com energia. Alm disso, possvel apontar
benefcios indiretos. Por exemplo, os gastos investidos em conservao diminuem a necessidade de ampliao da gerao de energia. De
acordo com a ABES (2005), cada R$ 1 gasto em conservao de energia, evita R$ 8 em investimento em gerao. Alm disso, aumento de
eficincia permite que as empresas tenham mais recursos para investir na expanso dos sistemas de gua e esgoto.
100
Economia Total
Cliente
85 Cliente
Custo ESCO
dos
70
Insumos
Source:
Fonte:Moreno
MORENO 2012
(2012)
Cabe tambm responder o que acontece se a economia for maior do que a meta estabelecida. Nesse caso, se o risco foi alocado para
o prestador de servio, o fato de a meta ter sido superada seria indiferente para a operadora de saneamento. Assim, se a economia foi
de, por exemplo, 35% (uma nova conta de energia de $ 65.000), os gastos da operadora de saneamento deveriam continuar em, no
mximo, $ 85.000, como definido no contrato. A diferena que nesse caso teramos $ 65.000 de gasto com energia e $ 20.000 com o
compartilhamento da economia.
O Quadro 18 mostra que o gasto da operadora de saneamento no alterado, independentemente da meta ser ou no alcanada.
Importante notar tambm que a partir de um determinado momento, toda a economia gerada ser incorporada pela operadora de
saneamento. Assim, por exemplo, se o contrato de performance tiver durao de cinco anos, ao longo desse perodo toda a economia
alcanada ser compartilhada com a empresa prestadora de servio. Nesse exemplo, se quisermos olhar a economia obtida pela empresa
com esse mecanismo ao longo de dez anos, teramos:
300,000 m3
Q total = = 0.1157 m3 / s
30 x 86,400 s
13 Esse exemplo teve como base Estudo de Caso apresentado em GOMES (2009, p.82-88).
0.24 x 10 6 m3
Q facturada = = 0.0926 m3 / s
30 x 86,400 s
a) Perdas reais
As perdas reais de gua do sistema so iguais vazo mdia bombeada pelo sistema, menos a vazo mdia demandada pelo consumo
populacional:
Perdas reais = 0.145 - 0.1157 = 0.0293 m3 / s
b) Perdas aparentes
As perdas aparentes so calculadas pela diferena entre a vazo mdia demandada pelo consumo populacional, e a vazo correspondente
ao volume faturado:
Perdas aparentes = 0.1157 - 0.0926 = 0.0231 m3 / s
Perdas totais
As perdas totais so calculadas como a soma entre as perdas reais e aparentes. Portanto:
Perdas totais = perdas reais + perdas aparentes = 20% + 20% = 40%
ii. Estimativa dos consumos economizados pela reduo das perdas reais
Como as perdas reais sero reduzidas para 10% da vazo bombeada, a vazo economizada ser de 10 pontos percentuais (20% - 10%) da
vazo aduzida, ou seja:
Vazo economizada = 0,10 x 0,145 m/s = 0,0145 m/s
iii. Estimativa do aumento do consumo faturado pela reduo das perdas aparentes
De acordo com o enunciado do exemplo as perdas aparentes devem ser reduzidas para 10% do volume faturado:
Valor esperado das perdas aparentes = 0,10 x 240.000 = 24.000 m/ms
O aumento do volume faturado mensal ser dado pela diferena entre o volume no faturado antes das aes de reduo de perdas (60.000
m/ms) e o valor esperado das perdas aparentes:
V = 60.000 24.000 = 36.000,00 m/ms
B total mensal = aumento de receitas (benefcio comercial) + reduo de custos (benefcio de volume)
B total mensal = $ 30.600 + $ 13.154 = $ 43.754
Sendo assim, o benefcio anual ser de:
C investimento = Custo dos equipamentos de controle de presso e de macromedio + Custo dos hidrmetros
C investimento = $ 775.000 + (3.000 x $ 75,00) = $ 1.000.000
Manual sobre Contratos de Performance e Eficincia para Empresas de Saneamento em Brasil
41
O custo de manuteno e operao ser:
C manut e oper. = 12 meses x Custo mensal
C manut e oper. = 12 x $ 6.000 = $ 72.000
O custo total ao longo dos cinco anos ser:
C total = C investimento x 1 Ano + C manut e oper. x 4 anos
C total = ($ 1.000.000 x 1) + ($ 72.000 x 4 ) = $ 1.288.000
O Quadro 19 mostra o fluxo de caixa dos custos.
Quadro 19 Fluxo de caixa dos custos do projeto
1 2 3 4 5
R$ 1,000,000
R$ 72.000
R$ 72.000
R$ 72.000
R$ 72.000
Fonte: GO Associados
Neste primeiro exemplo, ser considerado que a prpria operadora de saneamento realiza os investimentos. Como foi argumentado
anteriormente, na prtica, poucas empresas conseguem realizar as aes para reduo de perdas, seja por problemas de falta de disponibilidade
de caixa, por falta de planejamento oramentrio, por no conhecer adequadamente a tecnologia, ou por outros problemas de gesto. No
segundo exemplo ser mostrado que o contrato de performance uma soluo adequada para esses problemas.
O Quadro 20 mostra os clculos dos indicadores econmico-financeiros quando a prpria empresa de saneamento realiza os investimentos:
Taxa de juros
Receita Custo VPL
Ano Fluxo efetiva anual TIR VPL Payback
(R$) (R$) Acumulado
(%)
1 - 1,000,000.00 - 1,000,000.00 12.00 - 1,000,000.00 - 1,000,000.00
A partir do VPL acumulado somos capazes de calcular o payback do projeto. Nesse caso, o payback deste projeto para a operadora de
saneamento de 3,69 anos.
A concluso que o projeto positivo para a operadora de saneamento. H um VPL de $376.065 e uma TIR maior que a taxa de juros de
12%. O payback de 3,69 anos razovel para projetos desse tipo.
Uma ressalva a ser feita que possivelmente a operadora de saneamento tem menos conhecimento sobre contratos de reduo de perdas de
gua do que as prestadoras de servio. Desse modo, provavelmente, para obter o mesmo retorno em um determinado projeto, a operadora
de saneamento gastar mais do que a prestadora de servio. Em seguida, mostramos os indicadores desse projeto na perspectiva de um
contrato de performance.
vii. Indicadores econmicos do projeto com contrato de performance (TIR, VPL, Payback)
Neste segundo exemplo so introduzidos os conceitos dos contratos de performance. Uma primeira restrio que a operadora de saneamento
pode enfrentar a falta de conhecimento tcnico sobre reduo de perdas. esperado que em um pas como o Brasil em que o nvel de
perdas de mais de 40% e acima de 70% para algumas operadoras, que o conhecimento tcnico sobre este tema no esteja presente em
todas as operadoras, ou pelo menos no de uma forma disseminada na Companhia. O contrato de performance uma oportunidade para
a operadora entrar em contato com a cultura de combate s perdas. As empresas prestadoras de servio tm especialidade no tema e pode
haver uma transferncia de tecnologia frutfera com o contrato de performance.
Um segundo impedimento a possvel restrio oramentria para executar o projeto. Assim, a operadora de saneamento pode no ter
disponveis os recursos para realizar os investimentos iniciais de $ 1.000.000 ou os investimentos anuais seguintes de $ 72.000. No contrato
de performance esses investimentos so feitos pelo privado. A operadora de saneamento no faz nenhum desembolso extra ao longo do
perodo do contrato.
Neste exemplo, os principais termos do contrato sero:
Todos os custos de investimento, operao e manuteno que ocorrem ao longo dos cinco anos do contrato so de
responsabilidade do parceiro privado;
Os ganhos ao longo do perodo do contato so compartilhados: 80% ficam com com o parceiro privado e 20% ficam com a
operadora de saneamento;
Todos os ganhos no perodo ps- contrato so da operadora de saneamento;
O parceiro privado s tem direito aos 80% caso alcance a meta de reduo ao longo do perodo de contrato.
importante notar que a operadora de saneamento ter ganhos com as aes de reduo de perdas, tanto durante quanto aps o perodo de
contrato, apesar de no desembolsar nenhum montante alm do que desembolsava anteriormente. Fica claro que o contrato de performance
pode ser um jogo de ganha-ganha para as empresas que tm algum tipo de restrio para implementar programas de reduo de perdas.
O primeiro passo entender como fica o fluxo de caixa nessa modalidade. Os custos ficaro com o parceiro privado e os benefcios do
contrato sero compartilhados.
Assim quanto aos custos, o parceiro privado desembolsa $1.000.000,00 no primeiro ano do contrato e nos quatro anos seguintes desembolsa
mais $ 72.000,00 por ano para manuteno do projeto de perdas.
J com relao aos benefcios, haver agora o compartilhamento entre o parceiro privado e a operadora de saneamento. Assim, do fluxo
anual de benefcios de $ 525.048, 80% ficar com o parceiro privado ($ 420.038) e 20% ficar com a operadora de saneamento ($
105.009).
A TIR do projeto s pode ser calculada para o parceiro privado14. Neste caso, a TIR de 14,69%, que maior do que a taxa de juros de
12%, indicando que o projeto vantajoso.
A partir do VPL acumulado possvel calcular o payback do projeto da mesma forma foi feita no exemplo anterior. O payback deste
projeto especfico, para o parceiro privado de 4,74 anos. Ou seja, o parceiro privado ser reembolsado de seu investimento aps 4,74
anos do incio do projeto.
A concluso que o projeto positivo tanto do ponto de vista da operadora de saneamento quanto do parceiro privado. Para a operadora
de saneamento, h um VPL de $ 318.950, sem a necessidade de realizar investimentos. Alm disso, h uma expectativa de benefcio anual
futuro de $ 525.048 ao ano devido aos benefcios do projeto.
O Quadro 21 fornece um resumo dos custos e benefcios do projeto, fluxo de caixa e alguns indicadores de interesse, todos do ponto de
vista do parceiro privado.
Para o parceiro privado o projeto tambm vivel. Nesse caso, o VPL apresentado positivo em $ 57.114, a TIR de 14,69%, maior do
que 12% e o payback de 4,74 anos.
O Quadro 22 mostra os benefcios do projeto para o parceiro privado e para a operadora de saneamento:
Quadro 22 Resumo dos indicadores para o contrato de performance entre o operador de saneamento e o parceiro privado
14 O clculo da TIR exige que a srie do fluxo de caixa contenha valores negativos e positivos. Como no caso da operadora de saneamento, h apenas valores positivos na srie, uma vez que a operadora no arca com custos e
investimentos no projeto, no possvel calcular a TIR.
O objetivo do contrato de performance promover uma economia de gua distribuda no setor de abastecimento igual ou superior a
112.852 m/ms. O valor considerado como BASE LINE foi de 1.010.618 m/ms compreendido pela mdia de jul/08 a jun/09 e o
objetivo reduzir esse montante para 897.766 m/ms, uma reduo de 11,2%.
A licitao foi do tipo tcnica e preo, sendo 70% da pontuao para a proposta tcnica e 30% para a proposta comercial. A proposta
comercial teve como base o volume de economia de gua proposto (VEAP). Assim, quanto maior a economia de gua proposta, mais
pontos para a proponente. Neste caso, o VEAP da empresa vencedora da licitao foi de 115.938 m/ms.
O contrato tem durao de quatro anos (mar/2010 a fev/2014) e trs fases: i) pr-operao (18 meses); ii) apurao da performance (6
meses); e iii) remunerao fixa (24 meses). O Quadro 23 mostra as caractersticas de cada uma das trs fases. Na fase 1 (pr-operao) so
realizadas todas as aes para reduo de perdas previstas na proposta tcnica. Como em qualquer contrato de performance, os gastos para
a realizao desses investimentos ficam a cargo da empresa contratada. Nesta fase, a remunerao ocorre somente se o Volume Distribudo
(VD) ficar abaixo do baseline, ou seja, a empresa s recebe se efetivamente propiciar a reduo de perdas de gua. A fase 2 (apurao da
performance) fica restrita ao gerenciamento do setor de abastecimento. A remunerao ocorre de acordo com o resultado do perodo
anterior. A fase 3 (remunerao fixa) aquela em que a operao passa para a Sabesp. Neste caso, a remunerao ser realizada pela mdia
do VD obtido na fase 2.
Apurao de
Fase Pr-operao Remunerao Fixa
performance
Implantao do escopo Gerenciamento do setor de
Atividade Operao Sabesp
proposto abastecimento
Remunerao conforme o
VD abaixo do base line perodo anterior, mas a mdia Remunerao fixa em funo
Condies para a
condio necessria para a do resultado destes 6 meses da mdia do VD obtido no
remunerao
remunerao. ser a base de clculo para as perodo anterior
remuneraes fixas.
Fonte: BERENHAUSER (2012)
O Quadro 26 destaca os principais resultados da implantao das aes para reduo de perdas reais de gua no contrato de performance
realizado pela Sabesp no Setor Vila do Encontro. O ndice de perdas, medido em litros por ligao dia passou de cerca de pouco mais de
900 em jul/08 para menos de 400 em jan/2012. J ndice de perdas, medido em termos percentuais passou de cerca de 51% em jul/08
para menos de 30% em jan/2012.
900 54,00
800 48,00
700 42,00
LITROS / LIGA O / DIA
600 36,00
500 30,00 %
400 24,00
300 18,00
200 12,00
100 6,00
0 0,00
jul/08
set/08
nov/08
jan/09
mar/09
mai/09
jul/09
set/09
nov/09
jan/10
mar/10
mai/10
jul/10
set/10
nov/10
jan/11
mar/11
mai/11
jul/11
set/11
nov/11
jan/12
Source:
Fonte: Berenhauser (2012)
BERENHAUSER 2012
Com relao aos investimentos e a necessidade de capital, a possibilidade de realizao de um contrato de performance pode superar uma
barreira enfrentada por muitas operadoras. Isso porque no caso da contratao tradicional, os investimentos so feitos pela operadora,
que desde o primeiro momento tem que ter capital disponvel para realizar esses gastos. De fato, boa parte das operadoras de saneamento
j desiste da realizao de projetos de eficincia energtica ou reduo de perdas logo no incio, pois no possuem capital disponvel ou
entendem que melhor realizar outras aes com o recurso que possuem, como ligaes de gua e esgoto. Os contratos de performance
podem ser a soluo para a questo da falta de recurso. Nesses contratos, os investimentos so realizados pela contratada e no necessrio
disponibilizar capital para a realizao das obras iniciais. A contratada que fica responsvel pelos gastos necessrios.
Outro aspecto interessante so os incentivos para que as metas de reduo de perdas ou eficincia energtica sejam efetivamente alcanadas.
No caso da contrao tradicional, em geral, a prestadora de servios contratada para realizar determinadas obras e sua remunerao est
atrelada medio daquelas obras. No h necessariamente relao entre as obras realizadas pela prestadora e os resultados que se deseja
alcanar. Caso os resultados desejados no sejam alcanados, a prestadora ainda assim receber a sua remunerao, desde que conclua a obra
ou o servio para o qual foi contratada. J nos contratos de performance, a situao diferente. A remunerao da prestadora de servio
depende do alcance das metas. A empresa tem todo o incentivo par implantar as medidas necessrias para alcanar a eficincia, dado que
sua receita com este contrato depende disso. Se a contratada no alcana as metas, penalizada com remunerao menor. O risco nesse
caso pode ser alocado para a prestadora de servio.
A questo tecnolgica tambm no deve ser deixada de lado. A maioria das empresas desconhece as melhores prticas para reduo de
perdas de gua e eficincia energtica. Assim, h uma troca bastante positiva quando a prestadora de servio traz uma nova tecnologia para
aumento de eficincia, antes desconhecida pela operadora de saneamento.
Investimentos e despesas de implantao Realizados pela operadora de saneamento Realizados pela contratada
Definida na licitao
Depende de desempenho
Remunerao da contratada
Depende de medies de obra e no do Se a contratada no alcana as metas,
alcance efetivo das metas penalizada com remunerao menor.
Na Etapa 1, o fundamental que a operadora defina quais os objetivos centrais envolvidos. Para isso, ser necessrio um diagnstico prvio
e a indicao das aes mais adequadas para as deficincias daquela operadora. No caso de projetos de reduo de perdas de gua, dever
ser avaliado se o mais adequado a empresa investir em reduo de perdas reais, perdas aparentes ou ambas. Dever avaliar tambm se vale
a pena realizar conjuntamente os projetos de reduo de perdas de gua e eficincia energtica.
Aps a realizao do diagnstico, ser necessrio definir quais so as aes necessrias com um escopo mnimo das etapas a serem desenvolvidas
para alcanar os objetivos desejados. Na Seo 4, esto detalhadas as questes tcnicas envolvidas nos contratos de performance, inclusive
a necessidade de definio do baseline.
Na Etapa 2, so estimados os custos associados s obras civis e trocas de equipamentos definidas na Etapa 1. A operadora precisar ter uma
estimativa dos preos dos servios e dos equipamentos. Para isso, o ideal que tenha um banco de preos que liste todos esses insumos e
servios. Caso a operadora no possua um banco de preos, ou o banco de preos seja bastante incompleto, uma alternativa procurar um
acordo de cooperao com uma operadora de saneamento que j possua um banco de preos estruturado. A Subseo 6.4 detalha a questo
da cooperao entre operadoras de saneamento atravs do estudo de caso Sabesp-Casal.
Na Etapa 3, so estimados os benefcios do programa tanto em termos de reduo de despesas, como em aumento de receitas. Os benefcios
estimados sero utilizados na anlise de fluxo de caixa da etapa seguinte.
A Etapa 4 compreende a elaborao da anlise econmico-financeira a partir das estimativas de custos e benefcios obtidos nas Etapas 2 e
3. Com base no fluxo de caixa do projeto ser definido o Valor Presente Lquido (VPL), a Taxa Interna de Retorno (TIR) e o prazo para
retorno do investimento (payback). Com essas informaes, ser possvel avaliar se o projeto ou no rentvel e se possvel a estruturao
de um contrato de performance com compartilhamento de economia entre a operadora de saneamento e o prestador de servios.
Um dos aspectos relevantes da modelagem econmico-financeira a definio dos critrios para a medio da performance. A medio
costuma ser realizada considerando o volume disponibilizado (VD) e a rea que passa por aes de reduo de perdas. Em alguns casos,
a reduo de custo com energia e produtos qumicos podem ser tambm opes para a apurao da performance. A Subseo 4 detalha
esses aspectos.
No caso dos contratos de reduo de perdas de gua, uma alternativa definir um valor unitrio de remunerao (VUR) para cada m3
efetivamente economizado. Assim, de maneira genrica, a remunerao ser dada por:
Valor Unitrio de Remunerao (VUR)= Volume Economizado (m3)x Remunerao por m3 (R$)
O mecanismo para remunerao poder variar de acordo com a etapa do contrato. Como mostrado ao longo da Seo, h casos em que
as operadoras de saneamento adotam trs fases no contrato. Na primeira fase, a remunerao pode ser parcial e ocorrer somente se o
volume disponibilizado ficar abaixo do baseline. Na segunda fase realizada a apurao da performance, ou seja, verificado se as aes de
reduo de perdas (ou aumento de eficincia) surtiram efeito. Nesse caso, a remunerao costuma tambm ser varivel. Na terceira fase,
fica estabelecida uma remunerao fixa com base na mdia dos valores realizados durante o perodo de apurao.
Tais servios exigem conhecimento e know-how especfico adquirido no desenvolvimento de projetos anteriores, e relacionado s melhores
prticas operacionais. Trata-se de capacitao maior do que a usual e comum18.
No significa, porm, que essa especializao justifique uma contratao direta, sem licitao. Referida contratao s seria possvel caso
no houvesse possibilidade de competio, conforme prev o artigo 25 da Lei 8666/93.
Esse no o caso dos servios associados reduo de perdas de gua e eficincia energtica. Ainda que reduzido, h um conjunto de
empresas capacitadas a prestar servios dessa natureza, o que justifica, portanto, a realizao de uma licitao para selecionar a melhor
proposta Administrao Pblica. Por outro lado, conforme demonstrado na prxima seo, fundamental que o processo licitatrio
permita avaliar e valorar esse conhecimento, evitando, assim, a participao de empresas sem a devida qualificao.
Ainda que a Lei 8666/93 oferea todos os mecanismos legais para formatao integral dos contratos de performance e eficincia,
interessante notar que a Lei 12462/11 - que instituiu o Regime Diferenciado de Contrataes aplicvel a obras relacionadas aos Jogos
Olmpicos e a Copa do Mundo - prev a possibilidade de realizao de contratos de eficincia que gerem maior retorno econmico ao
Contratante. O 1 do artigo 23 estabelece o seguinte:
1o O contrato de eficincia ter por objeto a prestao de servios, que pode incluir a realizao de obras e o fornecimento de bens, com
o objetivo de proporcionar economia ao contratante, na forma de reduo de despesas correntes, sendo o contratado remunerado com
base em percentual da economia gerada.
Trata-se de aperfeioamento importante da legislao de contrataes pblicas. Naturalmente, porm, no se deve concluir a ausncia de
um dispositivo semelhante na Lei Geral de Licitaes 8666/93 excluiria a possibilidade de realizao desse tipo de contrato em projetos
no relacionados aos Jogos Olmpicos e Copa do Mundo.
A doutrina brasileira clara ao afirmar que a realizao de contratos (ou a incluso de formas de remunerao) no previstos expressamente
em lei permitida19.
A deciso sobre a modalidade de contrato a ser utilizada no deve estar associada previso legal ou no do modelo, mas sim aos benefcios
e economias que referido modelo pode trazer Administrao Pblica.
16 Art. 13. Para os fins desta Lei, consideram-se servios tcnicos profissionais especializados os trabalhos relativos a:
I - estudos tcnicos, planejamentos e projetos bsicos ou executivos;
II - pareceres, percias e avaliaes em geral;
III - assessorias ou consultorias tcnicas e auditorias financeiras;
III - assessorias ou consultorias tcnicas e auditorias financeiras ou tributrias; (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
IV - fiscalizao, superviso ou gerenciamento de obras ou servios;
V - patrocnio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;
VI - treinamento e aperfeioamento de pessoal;
VII - restaurao de obras de arte e bens de valor histrico.
17 JUSTEN FILHO, M. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, 11 ed., Atlas, p. 131-132.
18 idem, p. 130.
19 FILHO (2005) e JUNIOR (2009)
Nessa modalidade, permite-se maior autonomia para o contratado implantar as solues tecnolgicas e o planejamento que julgar
adequados para atender a reduo das perdas ou de consumo de energia contratado, mas tambm aumenta os riscos alocados ao privado,
pois no pode este alegar interferncias ou erros de projeto para no atender s metas que se props atingir.
Alm disso, a licitao deve ser organizada na modalidade concorrncia (artigo 22, I da Lei 8666/93), pois (conforme mencionado no item
b abaixo) fundamental que o certame leve em considerao propostas de tcnica e preo. Alm disso, dificilmente a complexidade de se
estruturar um contrato de performance se justifica para projetos com valores iguais ou inferiores a R$ 1.500.000,00, limite para a realizao
de outras modalidade de licitao de obras e servios de engenharia que no a concorrncia. (artigo 23, I, c da Lei 8.666/93).
Entretanto, conforme acima comentado, a elaborao de um programa de reduo de perdas e/ou eficincia energtica envolve alta
especializao e conhecimento tcnico. Alm disso, as intervenes nas instalaes da contratante devem ser programadas e bem executadas,
pois podem comprometer a regularidade do abastecimento de gua populao.
Portanto, indispensvel que a seleo do contratado privado seja feita com base em uma proposta tcnica e em uma proposta comercial.
Assim, as empresas estatais que pretendam implantar esse tipo de programa devem sensibilizar os seus rgos de controle para a importncia
da proposta tcnica no processo licitatrio e, eventualmente, construir em conjunto critrios de julgamento que atendam, ao mesmo
tempo, a preocupao com a excessiva subjetividade nos critrios de julgamento com a garantia de que a empresa mais qualificada e com
maior conhecimento tcnico ser selecionada.
Alm disso, os contratos de performance tm um menor potencial de trazer prejuzos ou desembolsos imprevistos para a Administrao
Pblica, se comparados com os contratos tradicionais de empreitada ou de prestao de servios.
Isto porque, via de regra, os recursos utilizados para remunerar o contratado privado sero gerados a partir das aes e intervenes previstas
no contrato. O ente pblico no precisa comprometer recursos oramentrios para fazer frente s suas obrigaes contratuais. Todos os
recursos necessrios para pagar o contratado sero recursos novos, no considerados no planejamento financeiro do rgo estatal.
Entretanto, para que esses recursos sejam gerados, indispensvel que as intervenes do contratado tragam resultados. Da a relevncia
de se ter um plano de trabalho e uma metodologia slidos (previstos na proposta tcnica), pois sem eles no haver benefcios nem para o
ente pblico, nem para o contratado privado.
20 Artigo 6 VIII, e) da Lei 8666/93.
A SABESP dispe de alguns critrios, j submetidos e aprovados pelo Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, para a seleo de
propostas tcnicas e comerciais.
O edital de licitao do projeto de reduo de perdas de gua implantado no setor de Vila Cacilda no Municpio de So Bernardo do
Campo na Regio Metropolitana de So Paulo serve como importante referncia.
Os critrios de julgamento da proposta tcnica utilizados no Projeto Vila Cacilda e que podem servir de referncia para o julgamento de
propostas tcnicas em contratos de performance podem ser agrupados em trs grupos:
1. Conhecimento do Problema O conhecimento do problema consiste na descrio e anlise das fases, estudos e diagnsticos que sero
desenvolvidos ao longo do contrato. A contratada deve descrever as etapas e metodologia a serem utilizadas, os problemas que sero
enfrentados, bem como a qualificao e quantificao da economia a ser projetada. Alm disso, a contratada deve apresentar o fluxograma
de atividades detalhado fase a fase. A contratada deve tambm indicar conhecimento dos elementos demogrficos e de demanda do setor
que ser objeto da interveno.
2. Equipe A qualificao relativa equipe envolve a indicao de um Coordenador Geral e de um Responsvel Tcnico com experincia
em projetos de reduo de perdas de gua. Os profissionais que comprovarem experincia em cinco projetos de reduo de perdas cada um
tero pontuao mxima. Os demais membros da equipe tambm devem comprovar experincia anterior, sendo a nota mxima atribuda
comprovao de experincia em dez projetos, sendo que cada membro da equipe deve comprovar no mnimo ter participado de um
projeto. Atribui-se, ainda, pontuao experincia da empresa licitante. Alm disso, o edital pontua o nvel de organizao da equipe.
3. Cronograma dos trabalhos O terceiro item a ser pontuado diz respeito ao cronograma dos trabalhos. Receber pontuao mxima a
licitante que propuser a realizao das atividades no menor cronograma, tomando-se por base o cronograma previsto no edital.
Vale notar que, efetuadas algumas alteraes, os critrios tcnicos aplicveis a programas de reduo de perdas tambm podem ser utilizados
nas licitaes de contratos de eficincia energtica. De forma geral, porm, possvel sumariar a pontuao dos critrios tcnicos da
seguinte forma:
Item Pesos
Conhecimento do Problema 5.0
Equipe 3.0
Cronograma dos trabalhos 2.0
Total 10
A licitante que apresentasse o maior resultado em reais a ser atingido receber a pontuao mxima.
Outras alternativas para julgamento da melhor proposta comercial envolvem o maior aumento de faturamento para o contratante,
tomando-se como base o faturamento da contratante no perodo anterior de 12 meses.
No que diz respeito ponderao entre proposta comercial e proposta tcnica, o que se verifica no projeto Vila Cacilda e em outros projetos
analisados que a ponderao entre tcnica e preo a de 70%/30%, respectivamente. A valorizao da proposta tcnica se mostra, nesse
tipo de arranjo, fundamental para assegurar a contratao adequada de empresa especializada na montagem de um programa de reduo
de perdas e eficincia energtica.
Por sua vez o inciso IX artigo 6 da Lei 8666/93 define projeto bsico como o conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel
de preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de obras ou servios objeto da licitao.
O projeto bsico deve conter, entre outros requisitos, o (i) desenvolvimento da soluo escolhida de forma a fornecer viso global da obra
e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza, (ii) solues tcnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de
forma a minimizar a necessidade de reformulao ou de variantes durante as fases de elaborao do projeto executivo e de realizao das
obras e montagem, (iii) identificao dos tipos de servios a executar e de materiais e equipamentos a incorporar obra; e (iv) oramento
detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de servios e fornecimentos propriamente avaliados.
Condicionar a existncia de projeto bsico abertura da licitao e exigir um detalhamento com relao a custos unitrios, metodologia
a ser adotada, entre outras condies especficas associadas a obras de engenharia, tem como objetivo evitar a indstria dos aditivos, em
que projetos mal formulados geram aumento considervel dos custos da obra, onerando o ente pblico contratante.
curioso notar que apesar dos artigos acima citados descreverem situaes associadas a contratos de empreitada comum que se pretenda
aplicar a toda e qualquer contratao desenvolvida luz da Lei 8666/93 a sua regra.
Esse tipo de generalizao causa dificuldades para a montagem de contratos, cuja remunerao seja pautada pelo xito. Isto porque,
a exemplo do que ocorre nos contratos de parceria pblico-privada e concesso, nos contratos de performance h a transferncia da
responsabilidade ao contratado de gerir e alocar da forma que julgar mais conveniente os recursos fsicos e financeiros para cumprir com
o objeto contratual. O maior incentivo para tanto que o contratado s receber sua remunerao, caso os resultados prometidos sejam
obtidos.
Importante notar que a preocupao com eventuais aditivos contratuais est mitigada nos contratos de performance, pois aumentos de
custos associados aos servios e obras a serem realizados pelo contratado correm por conta exclusiva do contratado. Alm disso, os recursos
utilizados para remunerar o contratado no representam aumento de despesas para o ente estatal. Esses recursos so obtidos na medida
em que os resultados prometidos dos contratos de performance so atendidos. Em outras palavras, o contratante no dever desembolsar
recursos durante o prazo contratual, alm daqueles j previstos, seja com gastos de energia eltrica, seja com receitas frustradas ou custos
associados produo e distribuio de gua.
(b) Prazo
A questo dos prazos dos contratos de servios luz da Lei 8.666/93 tambm precisa ser olhada com cautela.
comum o entendimento de que contratos administrativos em geral estariam limitados vigncia dos crditos oramentrios, tendo em
vista o que dispe o artigo 57 da Lei 8.666/93:
Art. 57. A durao dos contratos regidos por esta Lei ficar adstrita vigncia dos respectivos crditos oramentrios, exceto quanto aos
relativos:
I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais podero ser prorrogados se
houver interesse da Administrao e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatrio;
II - prestao de servios a serem executados de forma contnua, que podero ter a sua durao prorrogada por iguais e sucessivos perodos
com vistas obteno de preos e condies mais vantajosas para a administrao, limitada a sessenta meses;
Interpreta-se, por vezes, com base no artigo 57 que os contratos teriam o seu prazo limitado vigncia do crdito oramentrio, que de
doze meses.
Em funo disso, comum que, para contratos de servios (mesmo os que no sejam de execuo continuada), se interprete que sua
vigncia seria de at sessenta meses, pois essa seria uma exceo aceita pela Lei 8.666/93 (inciso II, do artigo 57).
A interpretao acima parece equivocada. A lei no pretende limitar o prazo dos contratos vigncia do crdito oramentrio, tanto que
o inciso I admite vigncia maior, desde que o contrato esteja previsto no plano plurianual. No mesmo sentido o inciso III do 2 do
artigo 7 da Lei 8.666/93, que estabelece como condio para a abertura de licitao a previso de recursos oramentrios que assegurem
o pagamento das obrigaes decorrentes de obras ou servios a serem executadas no exerccio financeiro em curso, de acordo com o
respectivo cronograma.
Como se v a previso oramentria exigida apenas para fazer frente remunerao por obras e servios executados no exerccio financeiro
correspondente abertura de licitao. No h, portanto, necessidade (e nem seria possvel) haver recursos reservados no oramento
pblico para fazer frente todos os pagamentos previstos no contrato.
No poderia ser diferente. muito difcil que obras ou servios de infraestrutura tenham prazo de apenas doze meses, dada sua magnitude
e relevncia.
Determinadas obras podem durar perodos bastante longos (p.ex. usinas hidreltricas podem durar mais de seis meses). Da mesma forma,
certos servios podem ter durao superior a mais de um ano e, em algumas situaes, at mais de cinco anos.
A lei exige apenas que nessas situaes os respectivos projetos (e no necessariamente o contrato em si) estejam previstos no plano
plurianual (conforme inciso I do artigo 57). A limitao que pode existir com relao aos prazos contratuais diz respeito aplicao da Lei
Complementar 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e eventual impacto no endividamento do ente pblico.
Entretanto, tais limitaes no so aplicveis a empresas pblicas e sociedades de economia mista no dependentes21, como o caso da
maior parte das empresas estaduais de saneamento (responsveis pela prestao de servios de gua a mais de 70% da populao brasileira).
Nesse sentido, no h, em princpio, uma limitao de prazo para os contratos de performance desenvolvidos por entes no dependentes.
21 O inciso III do artigo 2 da Lei de Responsabilidade Fiscal define empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em
geral ou de capital, excludos, no ltimo caso, aqueles provenientes de aumento de participao acionria.
fundamental ressaltar que a Lei 8.666/93 no veda esse sistema de pagamento. Os dispositivos da Lei relativos ao pagamento de
obrigaes contratuais estabelecem apenas que o contrato deve conter prazo de pagamento no superior a trinta dias, contado a partir da
data final do perodo de adimplemento de cada parcela (artigo 40, XIV, a). No h, porm, obrigao de se pagar o contratado na medida
em que forem sendo realizadas as obras e servios (medio). Esse procedimento, na verdade, trata-se de prtica de mercado, mas no
de imposio legal. No h, assim, bice para que os pagamentos ocorram somente aps a realizao integral dos servios e intervenes
previstas e na medida em que os resultados previstos forem sendo verificados. Porm, quando verificado o evento de pagamento este dever
ser realizado dentro de trinta dias, nos termos da alnea a do inciso XIV do artigo 40.
Esse entendimento, porm, apresenta algumas inconsistncias. Na realidade, a atuao de empresas pblicas fora de seu Estado e mesmo a
nvel internacional representa importante instrumento de melhoria da gesto da Companhia e gerao adicional de receita.
Melhoria na gesto, pois expe os funcionrios da companhia concorrncia com outras empresas e exige desenvolvimento de novas
habilidades. A companhia passa atuar em um mercado competitivo e no mais monopolista, permitindo, tambm, a realizao de exerccios
de benchmark.
Do ponto de vista econmico, a deciso da empresa em atuar fora de seu Estado permite o engajamento em projetos com maior rentabilidade
e retorno mais rpido. Isto porque, a empresa no precisa cumprir com sua funo pblica de saneamento integral de sua base operada,
ainda que essas aes representem retornos mais modestos.
Os recursos adicionais gerados fora do Estado auxiliam a financiar o plano de investimentos da Companhia, alm de prepar-la para
enfrentar a competio de grupos privados em seu prprio Estado.
O Estado de Alagoas e o Estado de So Paulo j haviam firmado em 2007 um termo de cooperao para troca de experincias e
compartilhamento de melhores prticas. Na mesma poca, Sabesp e Casal tambm firmaram um termo de cooperao para que pudessem
identificar temas de interesse comum, tais como as srias dificuldades enfrentadas pela Casal em funo dos altos ndices de perdas de gua.
Nesse particular, importante notar a definio do INPI de fornecimento/transferncia de tecnologia e prestao de servios tcnicos e
assistncia tcnica:
Fornecimento de Tecnologia: contrato que estipula as condies para a aquisio de conhecimentos e de tcnicas no amparados por
direitos, incluindo conhecimentos e tcnicas no amparados por propriedade industrial depositados ou concedidos no Brasil (Know How).
Servios de Assistncia Tcnica e Cientfica: incluem a obteno de tcnicas para elaborar projetos ou estudos e a prestao de alguns
servios especializados.22
Foi justamente esse o escopo o contrato, por meio do qual a Sabesp concordou em (i) assistir a Casal na implantao de um programa
de reduo de perdas de gua e transferir tecnologia para que a Casal pudesse continuar o programa de reduo de perdas de gua aps o
trmino do Contrato. O contrato previa a modelagem de editais (e respectivos termos de referncia) para a contratao de prestadores de
servios, o treinamento de tcnicos e o desenvolvimento e especificao de projetos e estudos.
A contratao se deu com base no artigo inciso II do artigo 25 da Lei 8.666/93:
Art. 25. inexigvel a licitao quando houver inviabilidade de competio, em especial:
(...)
II - para a contratao de servios tcnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notria
especializao, vedada a inexigibilidade para servios de publicidade e divulgao;
Por sua vez, o 1 do mesmo artigo considera notria especializao o profissional ou empresa cujo conceito no campo de sua especialidade,
decorrente de desempenho anterior, estudos, experincias, publicaes, organizao, aparelhamento, equipe tcnica, ou de outros requisitos
relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho essencial e indiscutivelmente o mais adequado plena satisfao do
objeto do contrato.
Para a montagem de um programa de reduo de perdas de gua a Sabesp se mostrava indiscutivelmente como a empresa mais adequada
plena satisfao do objeto do contrato.
Isto no significava que outras empresas (em especial privadas) no pudessem auxiliar na estruturao de um programa de reduo de
perdas de gua. Porm, dificilmente a Casal teria condies de especificar e estruturar um contrato de performance para reduo das perdas
de gua, pois no dominava esse conhecimento (p.ex., elaborao de termos de referncia, editais de licitao, banco de preos)
Por outro lado, havia uma percepo de risco de inadimplncia bastante elevado pelo mercado. A participao da Sabesp no projeto
mitigaria esse risco, tendo em vista o relacionamento institucional existente entre o Governo do Estado de Alagoas e o Governo do Estado
de So Paulo.
(c) Do contrato
Em vista do acima, as partes concordaram que o contrato teria um perodo de intervenes de 18 meses (at maio de 2011), sendo os
investimentos totais da Sabesp previstos da ordem de R$ 20.000.000,00. A Sabesp subcontratou uma srie de servios, permanecendo,
porm, responsvel perante a Casal pelo sucesso do programa e pela transferncia de tecnologia. Dois profissionais da Sabesp foram
transferidos para Macei para coordenar as aes do contrato.
A remunerao da Sabesp foi calculada com base no efetivo aumento de receitas experimentado pela Casal durante o perodo do contrato.
A Sabesp fazia jus, nos trs primeiros anos de contrato, a uma remunerao de 55% do acrscimo de receita e de 45% nos dois ltimos
anos de contrato, at que sua remunerao acumulada e reajustada chegasse ao valor total de R$ 25.008.392,00 (vinte e cinco milhes,
oito mil e trezentos e noventa e dois reais) (Valor Total Inicial). A partir de ento a Sabesp faria jus a 20% do acrscimo de receita at
que sua remunerao acumulada reajustada chegasse ao Valor Total Inicial do Contrato acrescido de 20%
22 Disponvel em: www.inpi.gov.br. Acessado em 29.5.2012
Alm disso, houve a compatibilizao dos 15 setores operacionais definidos na regio da orla com os 6 setores comerciais existentes, possibilitando
a criao de 15 Distritos de Medio e Controle (DMC). Tambm, a compatibilizao dos 4 setores operacionais definidos no Ncleo
Habitacional Benedito Bentes I com um setor comercial existente, possibilitando a criao de 4 Distritos de Medio e Controle (DMC).
Em nmeros, as principais atividades a seguir foram realizadas:
Rol Comum: Inspeo em Hidrmetros: 13.450 realizaes; Troca de Hidrmetros: 7.300 realizaes; Substituies e Instalao
de Cavaletes: 657 realizaes;
Grandes Consumidores: Avaliao de Cavalete: 518 realizaes; Dimensionamento de Hidrmetro com Perfil de Consumo: 48 realizaes;
Censo de Saneamento: 6.853 realizaes.
O contrato trouxe importantes resultados, dentre elesa regularizao do abastecimento no Bairro de Benedito Bentes (rea carente de
Macei) que, devido aos altos ndices de perdas, impedia que mais gua fosse distribuda para a orla, onde esto concentrados os grandes
consumidores (p.ex. hotis e restaurantes).
A partir do momento em que foi possvel disponibilizar um maior volume de gua para a orla, a Casal pode atender os grandes
consumidores, aumentando, assim seu faturamento. Alm disso, esses consumidores abandonaram o fornecimento de gua por caminho
pipa, cuja qualidade no controlada e pode gerar riscos sade da populao.
Vale notar que nos arranjos de performance, a inadimplncia de pagamento gera, por vezes, um risco mais elevado dos que as contrataes
tradicionais. Isto porque, via de regra, no contrato de performance o contratado faz todas as aes e investimentos antes de receber sua
remunerao, ao passo que nas contrataes tradicionais os gastos e investimentos so feitos pari passu a prestao dos servios. Assim, no
caso de falta de pagamento possvel a interrupo dos servios.
Uma alternativa para a mitigao desse risco a criao, em conjunto com o contrato de performance, de um contrato de cesso fiduciria
em garantia de recebveis e vinculao desses recebveis em uma conta garantida (escrow account).
A cesso fiduciria de crditos (recebveis) consiste em ceder fiduciariamente crditos de contas de gua e esgoto ao contratado privado. A
cesso fiduciria em garantia est expressamente prevista na Lei 9514/07 que dispe sobre o Sistema Financeiro Imobilirio.
Com o advento do Cdigo Civil de 2002, a propriedade fiduciria e consequentemente, a cesso fiduciria, foi expressamente prevista em
seu artigo 1361 e seguintes:
Art. 1.361. Considera-se fiduciria a propriedade resolvel de coisa mvel infungvel que o devedor, com escopo de garantia, transfere ao credor.
Na prtica, o contratante continua a usufruir dos crditos gerados com as contas de gua e esgoto cedidas. Porm, em caso de inadimplncia
ou mesmo de falncia do contratante, a contratada se torna proprietria definitiva desses crditos, pois foram alienados fiduciariamente.
fundamental que o contrato de cesso fiduciria identifique cada um dos crditos cedidos, no intuito de garantir que os crditos sejam
considerados coisa mvel infungvel.
Contratante Contratado
Bloqueio da conta
Conta
Banco
Garantida
Recursos bloqueados
da conta garantia
Fonte: GO Associados
Na estrutura do Quadro 28, contratado, contratante e um banco firmam um contrato, por meio do qual o contratante autoriza que parte
dos recursos recebidos em sua conta centralizadora (conta que centraliza todos as contas de gua e esgoto cobradas dos usurios) sejam
destinados para uma conta garantida e dessa conta garantida os recursos so ento transferidos para a conta corrente da contratante.
O contrato deve estabelecer que diariamente devem circular pela conta garantida um determinado valor (ou alternativamente a conta
garantida deve sempre ter depositado um valor equivalente a X vezes uma estimativa do pagamento mensal devido ao contratado).
Caso a contratante no pague o contratado, o contratado tem o direito de comunicar o banco para que bloqueie os recursos depositados na
conta garantida e os transfiram diretamente contratada, sem que a contratante possa interferir ou se opor a esse procedimento. Trata-se
de um mandato irrevogvel concedido ao banco para que transfira recursos contratada.
Esse mecanismo bastante utilizado em financiamentos (em especial pelos bancos pblicos, como Caixa Econmica Federal e BNDES) e,
certamente, oferece garantia suficiente para que empresas privadas possam se engajar em contratos de performance com empresas pblicas.
H vrias estratgias para reduo de perda de gua e aumento de eficincia energtica. As empresas de saneamento brasileiras costumam
utilizar os contratos de assistncia tcnica e a terceirizao de algumas atividades relacionadas a programas de reduo de perdas de gua.
Entretanto, embora sejam amplamente utilizadas, estas opes apresentam algumas limitaes. Este manual sugere a opo dos contratos
de performance pelos gestores pblicos e privados como uma ferramenta mais adequada para o combate s perdas de gua e promoo da
eficincia energtica no saneamento.
Assim, o foco no resultado que, em ltima anlise, o que mais importa para os Clientes e consumidores. A ideia do contrato de
performance precisamente remunerar o setor privado pela entrega de resultados e no apenas pela execuo de uma srie de tarefas . Em
contrapartida aos riscos assumidos, conferida ao agente privado a flexibilidade necessria para executar as suas aes, visando atingir os
melhores resultados de reduo de perdas e eficincia energtica.
O sucesso dos contratos de performance depende de um conjunto de fatores de natureza tcnica, econmico-financeira e jurdica. As
prximas subsees resumem os principais aspectos em cada uma destas dimenses.
Para a elaborao do baseline fundamental obter dados relativos ao volume de gua macro e micromedido, volume de perdas de gua,
valor faturado, valor arrecadado, volume de energia consumida e valor pago pela energia, entre outros.
A elaborao do baseline permite aferir o ndice de perdas aparentes e fsicas, bem como o custo efetivo com energia eltrica. J a definio
da rea de abrangncia do projeto essencial para determinar o alcance e o sucesso do projeto.
Por fim, fundamental o levantamento de informaes bsicas que serviro para estimar os custos de investimento e operao do contratado
privado, bem como dimensionar adequadamente o projeto.
Ademais, so detalhados os aspectos associados licitao e critrios de julgamento. Os contratos de performance quando envolvem um
ente estatal, via de regra, devem ser precedidos de licitao. O Manual detalha, tambm, as principais questes jurdicas relacionadas s
clusulas dos contratos de performance, principalmente no que concerne ao projeto bsico, prazo e a remunerao dos contratos.
Outro arranjo possvel para a reduo de perdas de gua no setor de saneamento brasileiro so as parcerias pblico-pblico. Para ilustrar
este ponto, apresentado um estudo de caso da primeira parceria pblico-pblico firmada entre duas empresas estatais de saneamento,
mostrando as vantagens de replicar este modelo com as devidas adaptaes s circunstncias especficas de outras regies e Empresas
nacionais.
Adverte-se que os contratos de performance no so uma soluo mgica para as empresas de saneamento ou panaceia para combater
a ineficincia operacional. No entanto, desde que bem formulados oferecem ferramenta poderosa para trazer benefcios a curto prazo,
principalmente no que concerne ao aumento da gerao de caixa e capacidade de investimento das empresas estatais.
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