Relaciones

Colegio de Michoacn
relacion@colmich.edu.mx
ISSN (Versin impresa): 0185-3929
MXICO

2003
Alejandro Anaya Muoz
LA POLTICA DEL RECONOCIMIENTO EN OAXACA: LA PRESERVACIN DE UNA
GOBERNABILIDAD PRISTA Y EL DESARROLLO DEL PROYECTO DE
AUTONOMA INDGENA EN EL ESTADO
Relaciones, otoo, ao/vol. XXIV, nmero 096
Colegio de Michoacn
Zamora, Mxico
pp. 267-304
 Oaxaca se ha caracterizado por el desarrollo de una poltica del re-
conocimiento particularmente amplia, la cual se explica como
parte una estrategia del PRI estatal para contener la erosin de su
legitimidad y preservar la gobernabilidad en el estado. Esta estra-
tegia ha sido efectiva: ha contribuido a prevenir la radicalizacin
del movimiento indgena y a restaurar parcialmente la legiti-
midad del PRI. Por otro lado, ha contribuido tambin al desarrollo
del proyecto de autonoma indgena en Oaxaca.

(Gobernabilidad, legitimidad, autonoma, derechos indgenas,

Oaxaca)

A POLTICA DEL RECONOCIMIENTO EN OAXACA:

LA PRESERVACIN DE UNA GOBERNABILIDAD
L PRISTA Y EL DESARROLLO DEL PROYECTO
DE AUTONOMA INDGENA EN EL ESTADO

Alejandro Anaya Muoz*

ITESO

Como subraya la literatura sobre el tema (Aguirre Beltrn 1991; Daz

Polanco 1991; Reina 2000; De la Pea 2002; Snchez 1999), durante todo
el periodo independiente y hasta hace poco la presencia de una amplia
poblacin de origen indgena en el pas haba sido considerada como un
problema por la elite gobernante nacional. Para los liberales del siglo
XIX, y posteriormente para la elite posrevolucionaria, el Estado nacional
deba idealmente fundarse sobre la base de una cultura homognea.1 La
persistencia del elemento indgenafuente de diversidad cultural sig-
nificaba pues un obstculo para la tarea fundacional que enfrentaba

* aanaya@iteso.mx
1
La diversidad cultural ha significado un problema para el Estado moderno en ge-
neral, el cual, tradicionalmente, ha aspirado a fundarse sobre una identidad cultural ni-
ca y por lo tanto sobre una serie de principios constitucionales singulares (Kymlicka
1989, 1995 y 2001; Parekh 2000; Taylor 1992).

2 6 7
 A L E J A N D R O A N AYA M U O Z
el Estado mexicano. La estrategia indigenista en el periodo posrevolu-
cionario busc solucionar este problema mediante la integracin de la
poblacin indgena a la sociedad nacional y su cultura. En consecuen-
cia con esta ideologa homogeneizante, el ordenamiento constitucional
mexicano haba tradicionalmente ignorado el carcter multicultural del
pas, muy en la lnea del constitucionalismo liberal tra-dicional, neutral
o ciego ante las diferencias culturales (vase Kymlicka 1989, 135-142).
Al igual que en el resto de Amrica Latina (vanse Van Cott 1995 y
Assies et al., s/f), esta visin sobre la diversidad cultural en Mxico co-
menz a cambiar a medida que el siglo XX se acerc a su fin. Desde
la dcada de los setenta, pero particularmente a partir de los ochenta, la
poblacin indgena comenz a formar organizaciones que explcitamen-
te demandaban respeto a la diversidad cultural. Voces acadmicas y
hasta oficiales particularmente al interior del Instituto Nacional Indi-
genista (INI) comenzaban tambin a cuestionar el paradigma homoge-
neizante, y planteaban una revisin de las relaciones entre el Estado y
los pueblos indgenas (Hindley 1996; Sarmiento 2001; De la Pea 2002).
Hacia finales de la dcada de los ochenta, el activismo indgena se incre-
ment y el gobierno del presidente Carlos Salinas comenz a modificar
la posicin estatal; no solamente el INI modific su discurso y hasta cier-
to punto su prctica, sino que se realizaron importantes modificaciones
en el mbito del marco legal fundamental del Estado mexicano. En 1990,
Mxico ratific el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del
Trabajo (OIT) sobre derechos de los pueblos indgenas. Posteriormente,
mediante la reforma al artculo 4 constitucional en 1992, se reconoci que
la Nacin mexicana tiene una composicin pluricultural sustentada
originalmente en sus pueblos indgenas (Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos). Dos aos antes, las constituciones de Oaxaca,
Chiapas, Quertaro e Hidalgo haban ya declarado dicho principio mul-
ticultural.2 En suma, hacia los primeros aos de la dcada de los noven-
ta se comenz a delinear una (incipiente) poltica del reconocimiento
en nuestro pas; es decir, una lnea de accin gubernamental (consciente
2 4
Un buen nmero de constituciones estatales se han modificado en este mismo sen-
tido despus de 1992 (vase Lpez Brcenas, 1999 y 2002).
2 6 8
LA POLTICA DEL RECONOCIMIENTO EN OAXACA
y explcita) dirigida a reconocer en la esfera de lo pblico la diversidad
cultural.3
El desarrollo de la poltica del reconocimiento en Oaxaca ha sido
particularmente importante.4 A partir de 1990, se ha construido en el es-
tado el entramado constitucional-legal-institucional ms amplio y el
discurso oficial ms favorable en materia de reconocimiento de la diver-
sidad cultural y los derechos de los pueblos indgenas en el pas. Se ha
argumentado en otros espacios que este desarrollo particular de la pol-
tica del reconocimiento en Oaxaca se explica como parte de los esfuer-
zos de la elite estatal del Partido Revolucionario Institucional (PRI) por
contener la cada de su legitimidad y mantener la gobernabilidad en el
estado (Recondo 2001; Anaya Muoz 2002, 188-245). Los ltimos tres
gobernadores del estado adoptaron un discurso y una prctica legislati-
va y poltica favorable al reconocimiento de la diversidad cultural no
porque creyeran en las virtudes del multiculturalismo o en la justeza de
las demandas indgenas, sino porque consideraron que ello favoreca
sus intereses: en concreto aquellos relacionados con el mantenimiento
de la supremaca poltico-electoral del PRI y la preservacin de la estabi-
lidad poltico-social en Oaxaca.
Ms all de la explicacin del origen y el desarrollo particular de la
poltica del reconocimiento, en este artculo se exploran algunas de sus
consecuencias. En concreto, se siguen dos lneas de interrogacin. En
primer lugar, se busca determinar la efectividad de la poltica del reco-
nocimiento desde la perspectiva del objetivo de la elite prista de man-
3
El trmino the politics of recognition fue introducido por Charles Taylor (1992). Taylor
argumenta que el reconocimiento (o, ms bien, el reconocimiento valorativo) de nuestras
identidades particulares (de gnero o culturales, por ejemplo) es una necesidad humana
vital (ibid., 26). El reconocimiento de las identidades particulares una poltica del reco-
nocimiento es pues un prerrequisito para el respeto del principio de igualdad en la dig-
nidad humana. Este argumento normativo no es retomado en este artculo. Sin embargo,
tomo prestado el trmino la poltica del reconocimiento para denotar el conjunto de
transformaciones constitucionales, legales, institucionales y discursivas encaminadas a
reconocer polticamente es decir en la esfera de lo pblico la diversidad cultural y los
derechos de los pueblos indgenas.
En el mbito latinoamericano, la poltica del reconocimiento ha sido particularmen-
te progresista en Colombia (vase Van Cott, 2000; cfr. Sieder, 2002).
2 6 9
 A L E J A N D R O A N AYA M U O Z
tenerse en el poder y preservar la gobernabilidad en el estado. En se-
gundo lugar, se explora el desarrollo de la agenda multicultural en el es-
tado; es decir, se intenta determinar hasta qu grado la poltica del reco-
nocimiento ha significado un avance en la construccin de un Estado
verdaderamente multicultural en Oaxaca.
LA POLTICA DEL RECONOCIMIENTO EN OAXACA
La poltica del reconocimiento en Oaxaca fue inaugurada por el gober-
nador Heladio Ramrez Lpez (1986-1992), quien desde su discurso de
toma de posesin hizo clara su postura al respecto: Reconozcamos hoy
que Oaxaca es un estado multicultural. Somos herederos de culturas au-
tctonas, de la cultura hispana, y an de las culturas de pequeos gru-
pos de migrantes. Todas ellas nos inspiran (CEPES del PRI 1986, 223).5 Sin
embargo, no fue sino hasta 1990 cuando este discurso se vio reflejado en
la prctica legislativa promovida por su gobierno. En ese ao, Heladio
Ramrez promovi la reforma de seis artculos de la constitucin de
Oaxaca, con el fin de reconocer la composicin tnica plural del esta-
do, y de declarar el compromiso estatal de proteger y promover las cul-
turas y formas de organizacin indgena, y de considerar las particulari-
dades culturales al administrar la justicia y atender conflictos agrarios
(POEO, octubre 29, 1990). En trminos generales, las reformas a la consti-
tucin federal de 1992 y las reformas a otras constituciones estatales se
limitaron a hacer este tipo de declaraciones de reconocimiento. Sin em-
bargo, las reformas a la constitucin de Oaxaca de 1990 fueron ms all,
al reconocer la validez del tequio y de las tradiciones y prcticas demo-
crticas de las comunidades indgenas; al otorgar a los municipios la
5
Aos antes, siendo senador por Oaxaca y presidente de la Comisin de Asuntos In-
dgenas del Senado, Heladio Ramrez promovi un primer intento de reconocimiento
constitucional de la diversidad cultural en toda la nacin. Su iniciativa, no obstante, se
top con la oposicin de la elite poltica nacional y fue rotundamente desechada (Nah-
mad, entrevistas). Su campaa como candidato al gobierno de Oaxaca estuvo plagada de
referencias discursivas al reconocimiento y la valoracin de las culturas indgenas (vase
CEPES del PRI, 1986).
2 7 0
LA POLTICA DEL RECONOCIMIENTO EN OAXACA
facultad de asociarse entre ellos libremente, tomando en cuenta su afi-
liacin tnica e histrica; al declarar la obligacin del Estado de impar-
tir educacin bilinge e intercultural; y al estipular que las actividades
tursticas debern realizarse sin afectar el patrimonio cultural y ambien-
tal de las comunidades indgenas.
Durante el ltimo ao de su administracin, en el marco de una am-
plia reforma electoral, Heladio Ramrez promovi un nuevo cdigo
electoral, el Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electo-
rales del Estado de Oaxaca (CIPPEO). El artculo 17.2 del nuevo cdigo se-
alaba que en aquellos municipios cuyo proceso electoral se rija por el
sistema de usos y costumbres se respetar lo dispuesto por el prrafo
quinto del artculo 25 de la Constitucin particular (POEO, febrero 12,
1992). Pero tal prrafo quinto era ampliamente ambiguo, por lo que esta
disposicin del CIPPEO signific poco en los hechos. Sin embargo, signi-
fic un paso importante en el desarrollo de la poltica del reconocimien-
to, al sugerir de nuevo la intencin del gobierno del estado de legalizar
los usos y costumbres electorales de las comunidades y municipios in-
dgenas del estado.
En diciembre de 1992, Didoro Carrasco relev a Heladio Ramrez
en la gobernatura de Oaxaca. De acuerdo con una fuente cercana (Nah-
mad, entrevistas), cuando era parte del gabinete de su predecesor, Ca-
rrasco no daba mucha importancia a los asuntos relacionados con la di-
versidad cultural en el estado. En el mismo sentido, suele considerarse
que durante los primeros aos de su gobierno no le dio mayor impor-
tancia a la agenda multicultural. Sin embargo, lo cierto es que desde
1993 continu con el proceso iniciado por su predecesor, al promover
una reforma a la Ley Orgnica Municipal mediante la cual se declar
que en las elecciones municipales se respetarn las tradiciones, usos,
costumbres y prcticas democrticas de las comunidades (POEO, noviem-
bre 20, 1993). Pero no fue sino hasta despus del alzamiento del Ejrcito
Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) cuando la poltica del recono-
cimiento adquiri mayores dimensiones. En marzo de 1994, Didoro
Carrasco anunci un nuevo acuerdo para los pueblos indgenas, en el
cual se expresaba, entre otras cosas, la promesa gubernamental de pro-
teger las tradiciones comunitarias y de transformar las instituciones en-
cargadas de atender los asuntos indgenas (vase Noticias, marzo 22,
2 7 1
 A L E J A N D R O A N AYA M U O Z
1994). Poco tiempo despus, el artculo 16 de la constitucin estatal fue
reformado para incluir una declaracin de reconocimiento y proteccin
a las lenguas indgenas habladas en el estado (POEO, julio 9, 1994). Se
cre tambin la Procuradura para la Defensa del Indgena, la cual tena
el objetivo de asistir a la poblacin indgena en todo tipo de asuntos le-
gales, as como de proteger su cultura y promover la participacin de
sus comunidades en la formulacin de programas de desarrollo (POEO,
octubre 8, 1994).
En 1995 se implement la pieza clave de la poltica del reconoci-
miento: la legalizacin de los usos y costumbres para la eleccin de au-
toridades municipales.6 En mayo de ese ao, el ambiguo artculo 25
constitucional fue reformado para declarar que la ley proteger las tra-
diciones y prcticas democrticas de las comunidades indgenas, que
hasta ahora han utilizado para la eleccin de sus ayuntamientos (POEO,
mayo 13, 1995). Meses despus, se reform el CIPPEO, cuyo libro cuarto
fue dedicado exclusivamente a las elecciones de autoridades municipa-
les mediante el sistema de usos y costumbres (POEO, agosto 30, 1995). De
esta manera, a partir del proceso electoral de 1995, los miembros del
ayuntamiento en ms de 400 municipios oaxaqueos son electos medi-
ante un sistema de instituciones electorales alternativo al sistema de
partidos.7 En 1997 se implement una segunda ola de reformas al CIPPEO,
mediante la cual el contenido del libro cuarto fue ampliado y clarifica-
do (POEO, octubre 1, 1997).8 La relevancia de este reconocimiento estriba
en que signific la multiculturizacin no slo del marco de principios
6
Para estudios especficos sobre esta legalizacin vase Velsquez 2000; Recondo,
2002; y Anaya Muoz 2002.
7
En 1995, fueron 412 los municipios en los cuales oper el sistema de usos y costum-
bres. En las elecciones de 1998 y 2001, el nmero ha sido de 418 municipios (73% de los
570 municipios del estado).
8 9
Entre las disposiciones ms relevantes del libro cuarto del CIPEO (tras las reformas
de 1997) estn las contenidas en los artculos 110 y 118. El artculo 110 seala que por mu-
nicipios de usos y costumbres se entiende aquellos que han desarrollado formas de ins-
tituciones polticas propias, diferenciadas e inveteradas [...] para la renovacin de sus
ayuntamientos; aquellos cuyo rgimen de gobierno reconoce como principal rgano
de consulta y designacin de cargos para integrar el Ayuntamiento a la asamblea gene-
ral comunitaria de la poblacin que conforma el municipio u otras formas de consulta a
2 7 2
LA POLTICA DEL RECONOCIMIENTO EN OAXACA
constitucionales sino de uno de los entramados institucionales ms im-
portantes para cualquier Estado moderno.
Ms all de estas reformas a las instituciones electorales, Didoro
Carrasco promovi una serie de reformas legales que ampliaron y pro-
fundizaron el marco multicultural. Entre otras cosas, a mediados de
1995, el Cdigo Penal, el Cdigo de Procedimientos Penales y la Ley
de Educacin fueron reformados con el fin de concretar las reformas
constitucionales de 1990 (POEO, junio 3 y noviembre 5, 1995). En 1998, se
formul otra de las reformas legales clave dentro de la poltica de reco-
nocimiento: la Ley de Derechos de Los Pueblos y Comunidades Indge-
nas del Estado de Oaxaca (POEO, junio 19, 1998).9 En suma, durante la
administracin de Didoro Carrasco se cre un cuerpo de legislacin se-
cundaria que clarific y precis los principios sobre el reconocimiento
de la diversidad cultural y los derechos de los pueblos indgenas conte-
nidos desde 1990 en la constitucin del estado.
Jos Murat relev a Didoro Carrasco en diciembre de 1998. Duran-
te los primeros dos aos y medio de su administracin, no retom la po-
ltica del reconocimiento. Sin embargo, a principios del 2001 tom un
giro importante en este sentido. En marzo, transform la Procuradura
para la Defensa del Indgena en la Secretara de Asuntos Indgenas
(POEO, marzo 21, 2001). Pero esto no fue el hecho ms significativo.
Como es bien sabido, la constitucin federal fue reformada a mediados
del 2001 para dedicar el artculo 2 al tema de derechos y cultura indge-
nas. Estas reformas se desviaron de la iniciativa preparada aos atrs
por la Comisin de Concordia y Pacificacin (Cocopa), la cual haba
la comunidad; o aquellos que por decisin propia, por mayora comunitaria opten por
el rgimen de usos y costumbres. Por otro lado, el artculo 118 estipula que los ayunta-
mientos electos bajo normas de derecho consuetudinario no tendrn filiacin partidista
(POEO, octubre 1, 1997).
La Ley Indgena, compuesta de 63 artculos, reconoce el derecho de los pueblos
indgenas a la autonoma, el cual se ha de ejercer en el nivel comunal y municipal; con-
tiene provisiones que, entre otras cosas, apuntan a la proteccin de las culturas indge-
nas y a la provisin de educacin bilinge e intercultural; reconoce los sistemas norma-
tivos comunales y define los lmites de su jurisdiccin; protege a la mujer indgena,
provee cierto nivel de control sobre los recursos naturales de las comunidades indgenas
y garantiza su participacin en la definicin de programas de desarrollo.
2 7 3
 A L E J A N D R O A N AYA M U O Z
sido retomada por el presidente Vicente Fox y contaba con el respaldo
del EZLN y el Congreso Nacional Indgena (CNI). As, la versin de dere-
chos de los pueblos indgenas finalmente plasmada en la constitucin
federal no cont con la anuencia del EZLN y gran parte de los indgenas
organizados del pas. En ese momento, el gobernador Murat secunda-
do por la Cmara Diputados de Oaxaca se convirti en el defensor de
los derechos de los pueblos indgenas y el principal detractor de las re-
formas a la constitucin federal. Tras la publicacin de las reformas en
el Diario Oficial de la Federacin (agosto 14, 2001), Jos Murat fue el
primero en reaccionar, anunciando que presentara un recurso de in-
constitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN).
Durante las siguientes semanas, cerca de 320 gobiernos municipales oa-
xaqueos siguieron la misma ruta y presentaron sus propias controver-
sias constitucionales. La mayor parte de ellos (cerca de 250) lo hicieron
asesorados por el gobierno estatal; el resto, actuaron independiente-
mente, con el apoyo y la asesora de organizaciones no gubernamenta-
les indgenas.10
Con la excepcin de la creacin de la Secretara de Asuntos Indge-
nas, durante el periodo de Jos Murat no se han realizado reformas al
marco constitucional y legal del estado en la lnea de la poltica del reco-
nocimiento. Sin embargo, el gobernador Murat continu desarrollando
la estrategia de reconocimiento inaugurada por Heladio Ramrez y
avanzada por Didoro Carrasco, al asumir una postura discursiva muy
clara en contra de las reformas a la constitucin federal, colocndose en
el mismo lado de la lnea de confrontacin que las organizaciones ind-
genas, e incluso que el propio EZLN. En suma, los ltimos tres goberna-
dores de Oaxaca han articulado una amplia y dinmica poltica del re-
conocimiento, sin paralelo en toda la nacin, la cual ha incluido una
serie reformas en el mbito constitucional, legal e institucional, as como
posiciones poltico-discursivas favorables a la promocin de la diversi-
dad y los derechos de los pueblos indgenas.
10
Cabe recordar al lector que en el verano del 2002 la SCJN fall en contra de estas
controversias constitucionales.
2 7 4
LA POLTICA DEL RECONOCIMIENTO EN OAXACA
LA EROSIN DE LA LEGITIMIDAD DEL PRI Y LAS AMENAZAS
A LA GOBERNABILIDAD EN OAXACA
Suele considerarse a los ltimos aos de la dcada de los sesenta como
el momento histrico en que la legitimidad del PRI entr en un proceso
incremental de desgaste en el mbito nacional. En el caso concreto de
Oaxaca, la paulatina erosin de la legitimidad del PRI se ha venido refle-
jando a lo largo de las ltimas tres dcadas y fraccin en dos procesos
concretos: la organizacin/movilizacin social independiente y el debi-
litamiento de la supremaca electoral del partido. Aunque este proceso
de erosin de la legitimidad del PRI y de emergencia de amenazas a la
preservacin de la gobernabilidad11 en Oaxaca trasciende los lmites de
los municipios y regiones indgenas del estado, esta seccin se limita a
describir el proceso de organizacin indgena independiente y su posi-
ble radicalizacin, as como a delinear el desarrollo de la poltica elec-
toral en los municipios indgenas.
La movilizacin indgena en Oaxaca
Si bien muchas de las organizaciones independientes que cuestionaron
la legitimidad del PRI en las zonas rurales de Oaxaca durante los seten-
ta se componan por campesinos indgenas (vanse Martnez Vzquez
1990; Bustamante 1978; Pin Jimnez 1988), no fue sino hasta princi-
pios de los ochenta que surgieron organizaciones que articularon de for-
ma clara y explcita demandas propiamente tnicas; es decir, relaciona-
das con el reconocimiento la particularidad cultural de los pueblos
indgenas (Martnez Vsquez 1990, 216-226; Hernndez Daz 1992, 1998
y 2001; Anaya Muoz 2002, 126-157). Conforme avanz la dcada, sur-
11
El concepto de gobernabilidad est directamente ligado a la preservacin de la es-
tabilidad gubernamental-institucional. Esa estabilidad puede verse desde la perspectiva
de las relaciones entre los diversos poderes del Estado, pero tambin desde la ptica de
las relaciones entre el Estado y otros actores sociales y polticos con capacidad de pertur-
bar la estabilidad del sistema. Esta ltima es la concepcin de gobernabilidad que se
maneja en este trabajo (vase Foweraker 1998, 651; Abente Burn 1996, 121; y Coppedge
1996, 3-4).
2 7 5
 A L E J A N D R O A N AYA M U O Z
gieron constantemente este tipo de organizaciones a lo largo y ancho del
estado.12
A principios de los ochenta, partiendo de experiencias organizativas
previas, autoridades de decenas de comunidades y municipios de la
Sierra de Jurez se organizaron con el fin de lograr controlar autnoma-
mente los recursos naturales de sus territorios. La novedad, no obstante,
fue que comenzaron a incluir explcitamente demandas de corte tnico,
como complemento a sus demandas campesinas.13 Estos esfuerzos orga-
nizativos continuaron durante los noventa con un mayor nfasis en las
demandas tnicas encabezados por organizaciones de segunda gene-
racin, como la Unin de Organizaciones de la Sierra de Jurez
(UNOSJO) y Servicios del Pueblos Mixe (Ser-Mixe).14
En otras regiones del estado surgieron en los ochenta importantes
organizaciones de productores de caf. Entre ellas destaca la Unin de
Comunidades Indgenas de la Regin del Istmo (UCIRI), la cual aglutina
12
La gran complejidad del mosaico (social, poltico, cultural, etctera) que es Oaxaca
se refleja en la naturaleza de los esfuerzos organizativos de sus comunidades indgenas.
A tal grado llega la proliferacin de esfuerzos organizativos en dichas comunidades que
el hacer un inventario no se diga ya un anlisis comprensivo es prcticamente imposi-
ble (un importante esfuerzo en este sentido se encuentra en Barabas y Bartolom, 1999).
En este sentido, no se pretende hacer aqu un inventario detallado de este proceso orga-
nizativo, sino que solamente se buscar sealar sus grandes lneas y tendencias.
13
Entre las asociaciones de autoridades ms emblemticas podemos incluir a la Or-
ganizacin para la Defensa de los Recursos Naturales de la Sierra de Jurez (Odrenasij),
la cual aglutin a cerca de 30 comunidades zapotecas a principios de los ochenta; el Co-
mit Coordinador para la Defensa de los Recursos Naturales, Humanos y Culturales de
la Regin Mixe (Codremi, posteriormente Asamblea de Autoridades Mixes, ASAM), el
cual aglutin a una veintena de comunidades mixes; y la Asamblea de Autoridades Za-
potecas y Chinantecas de la Sierra (Azachis), formada por cerca de 30 comunidades. Va-
se Anaya Muoz 2002, 129-134.
14
La alocucin a organizaciones de segunda generacin hace referencia no slo a
un cambio generacional en la dirigencia de las organizaciones de la Sierra de Jurez, sino
tambin a una transformacin en sus caractersticas centrales. Mientras, como se ha di-
cho, los esfuerzos organizativos de los ochenta se concretaron en la creacin de asociacio-
nes de autoridades (como la Azachis y la ASAM), las organizaciones de los noventa (como
UNOSJO y Ser-Mixe) son ms una especie de organizaciones no gubernamentales de base;
las cuales, no obstante, continan teniendo gran capacidad de convocatoria e influencia
sobre comunidades y municipios, y sus autoridades.
2 7 6
LA POLTICA DEL RECONOCIMIENTO EN OAXACA
desde entonces decenas de comunidades de media docena de munici-
pios de la regin istmea.15 Adems de buscar el control autnomo por
parte de las comunidades indgenas del proceso de produccin y co-
mercializacin del caf, la UCIRI comenz a demandar explcitamente el
reconocimiento y el respeto de la identidad indgena de las comunida-
des que aglutinaba (Hernndez Daz 1994-1995; y Vsquez de los Santos
y Villagmez Velsquez 1993).
Otras organizaciones que surgieron en los ochenta tenan una agen-
da principalmente agraria, agrcola y/o poltico-electoral. Algunas de
ellas, no obstante, fundamentaban y articulaban su lucha desde una
perspectiva claramente tnica e incluan en sus agendas la demanda de
reconocimiento y respeto a la diversidad cultural. Entre este tipo de or-
ganizaciones, sobresalen la Coalicin Obrero Campesino Estudiantil del
Istmo (COCEI), y la Unin de Comunidades Indgenas de la Zona Norte
del Istmo (UCIZONI), con presencia en importantes municipios de la re-
gin del Istmo, como Juchitn y San Juan Guichicovi (Campbell 1993;
Stephen 1996; Beas 1999; Maldonado y Corts Mrquez 1999; Hernn-
dez Daz 1992).
Por ltimo, durante la segunda mitad de la dcada de los ochenta
surgieron en decenas de municipios esfuerzos independientes por crear
instituciones etnoculturales en las regiones indgenas de Oaxaca,
particularmente en la forma de museos comunitarios y centros de inves-
tigacin creados por acadmicos indgenas. Su objetivo ha sido preser-
var y promover las culturas indgenas. Los centros de investigacin, por
ejemplo, han trabajado en la definicin de alfabetos para las distintas
lenguas, as como en la recuperacin y difusin de la historia y las tradi-
ciones de las culturas locales (Anaya Muoz 2002, 140-143). Ciertamen-
te, el peso poltico de estos esfuerzos es muy distinto al de organiza-
ciones como la COCEI, la UCIZONI, o cualquiera de las asociaciones de
15
Surgieron en los ochenta otras importantes organizaciones de cafeticultures en
Oaxaca las cuales, no obstante, no incluan explcitamente demandas relacionadas al re-
conocimiento de la diversidad cultural. Entre ellas, podemos mencionar a la Unin de
Comunidades Indgenas 100 aos de soledad (UCI-100 Aos), la cual tena presencia en
un nmero de municipios de la Costa; y la masiva Coordinadora Estatal de Productores
de Caf de Oaxaca (CEPCO), la cual aglutinaba en aquel entonces a cerca de 20 000 produc-
tores indgenas.
2 7 7
 A L E J A N D R O A N AYA M U O Z
autoridades que surgieron en la Sierra de Jurez durante los ochenta. Su
relevancia radica, no obstante, en que reflejan un aspecto ms de la
lucha indgena por el respeto y el reconocimiento de la diversidad cul-
tural en el estado.
En suma, desde principios de los ochenta se han dado numerosos e
importantes esfuerzos organizativos por parte de la poblacin indgena
de Oaxaca. Desde entonces, este proceso de organizacin y moviliza-
cin independiente revelaba la existencia de fisuras en los cimientos le-
gitimantes del rgimen prista en el estado: ciertamente, los indgenas
de Oaxaca encontraban cada vez mayores razones para organizarse in-
dependientemente y denunciar una serie de inconsistencias en el mode-
lo econmico, social, poltico y cultural impulsado por los gobiernos
pristas.
Hacia finales de los ochenta y principios de los noventa esas fisuras
comenzaron a hacerse ms evidentes. Un momento importante fue la
celebracin del Primer Foro Internacional Sobre los Derechos Humanos
de los Pueblos Indgenas, celebrado en Matas Romero, en 1989. El Foro
reuni a decenas de representantes indgenas de distintas regiones del
estado, el pas y el continente, los cuales reivindicaron el derecho de los
pueblos indgenas a determinar autnomamente las formas de organi-
zacin poltica y administrativa de sus territorios y demandaron, entre
otras cosas, la restitucin de tierras comunales, la provisin de educa-
cin bilinge y el reconocimiento de sus lenguas. Posteriormente, en los
primeros dos aos de los noventa, la movilizacin indgena fue anima-
da por la campaa continental en contra de la conmemoracin del
Quinto Centenario. Pero el hecho que ms alter la dimensin de la mo-
vilizacin indgena en Oaxaca particularmente desde la perspectiva de
su cuestionamiento a la legitimidad del PRI y su amenaza a la goberna-
bilidad en el estado fue el levantamiento del EZLN. La rebelin zapatis-
ta provoc una amplia y entusiasta respuesta de parte de los indgenas
organizados de Oaxaca. Fue de las comunidades indgenas de Oaxaca
de donde salieron los primeros cargamentos de vveres y apoyo a las co-
munidades zapatistas (Noticias, marzo 28, 1994), junto con el grito no
estn solos! que moviliz a importantes sectores de la sociedad civil
nacional a favor de los rebeldes en Chiapas. Prominentes lderes ind-
genas establecieron contacto con la comandancia del EZLN, convirtin-
2 7 8
LA POLTICA DEL RECONOCIMIENTO EN OAXACA
dose en sus asesores en las mesas de dilogo y negociacin con el go-
bierno federal (Esteva, entrevistas). El alzamiento zapatista provoc
una nunca antes vista ola de movilizacin conjunta y coordinada de
parte de las organizaciones indgenas y campesinas de Oaxaca, caracte-
rizada por la creacin de redes y la participacin en masivas marchas,
plantones y foros de discusin y anlisis. Decenas de organizaciones
participaron activamente en las jornadas Zapata vive,16 en los esfuer-
zos de movilizacin coordinada a travs del Consejo de Organizaciones
Indgenas y Campesinas de Oaxaca (COICO), y en la Asamblea Democr-
tica del Pueblo Oaxaqueo, que organiz y coordin la participacin
oaxaquea en la Asamblea Nacional Democrtica, convocada por el
EZLN en el verano de 1994 (vase Noticias, abril 6, 7, 8, 9, 10 y 11, y agos-
to 2, 1994).17 Pero el impacto ms importante del alzamiento indgena
chiapaneco fue que activ la posibilidad del radicalismo indgena en
Oaxaca. En este sentido, un nmero de lderes indgenas dejaron entre-
ver en declaraciones que la radicalizacin violenta e incluso armada de
su lucha era una posibilidad. Uno de ellos sealo, por ejemplo, que an
cuando es mejor la paz, en caso de no encontrar respuesta a sus de-
mandas, tendr que haber una voz ms fuerte (Noticias, abril 8, 1994).
De manera similar, otro lder advirti que las comunidades han lucha-
do por la libre determinacin de los pueblos. [Pero] si no son tomados
en cuenta, los pueblos escogern el camino para hacer valer sus dere-
chos (Noticias, abril 16, 1994). Otro coment que las comunidades ind-
genas estn en contra de la violencia, pero si no nos dan otra opcin,
qu podemos hacer? (Noticias, marzo 29, 1994). Aunque el ejrcito y la
Procuradura General de la Repblica (PGR) no encontraron pruebas de
la existencia de clulas del EZLN en Oaxaca (Matas y Ramrez, 1996), la
posibilidad de una contaminacin de Oaxaca por el conflicto en
Chiapas era una preocupacin seria para el entonces gobernador del
16
En el marco de la conmemoracin del asesinato de Emiliano Zapata, organizacio-
nes indgenas y campesinas se movilizaron en distintas regiones de Mxico demandan-
do solucin a conflictos agrarios, apoyos a la produccin, y el reconocimiento de los de-
rechos de los pueblos indgenas, en particular el derecho a la autonoma.
17
Cerca de cincuenta organizaciones oaxaqueas participaron en estos esfuerzos, in-
cluyendo la COCEI, la UCIZONI, la CEPCO, la UCI-100 Aos, la UNOSJO y los maestros disiden-
tes agrupados en la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin.
2 7 9
 A L E J A N D R O A N AYA M U O Z
estado, Didoro Carrasco.18 As, tras el 1 de enero de 1994 no era sola-
mente la legitimidad del PRI la que se encontraba bajo mayor presin,
sino la preservacin misma de la gobernabilidad en el estado.
Desde entonces, el activismo indgena, animado por el levantamien-
to del EZLN y sus demandas de reconocimiento de la diversidad cultural
y derechos de los pueblos indgenas, ha sido una constante. Este activis-
mo fue especialmente intenso durante 1994, cuando decenas de organi-
zaciones indgenas oaxaqueas participaron en una ola de movilizacin
coordinada sin precedentes. Si bien en los aos siguientes la moviliza-
cin masiva y coordinada no fue tan intensa, continu siendo impor-
tante. Desde un punto de vista cualitativo, es importante sealar la par-
ticipacin de una serie de lderes indgenas oaxaqueos en el proceso de
negociacin entre el EZLN y el gobierno federal en 1995 y 1996. No sola-
mente un gran nmero sino los ms influyentes asesores indgenas
del EZLN durante las negociaciones de San Andrs eran, precisamente,
lderes oaxaqueos (Esteva, entrevistas). Por otro lado, durante 1996, or-
ganizaciones, autoridades comunales y municipales y representantes
indgenas en general continuaron participando masivamente en foros
de discusin y anlisis sobre derechos y cultura indgena, en los cuales
insistieron en el reconocimiento de los derechos colectivos de sus pue-
blos, en particular del derecho a la autonoma.
Hacia finales de 1997 surgi una nueva amenaza de radicalizacin
de la movilizacin indgena, cuando el Ejrcito Popular Revolucionario
(EPR) lanz una campaa insurgente en Oaxaca, ligndola discursiva-
mente con la lucha por los derechos de los pueblos indgenas y el respe-
to de los Acuerdos de San Andrs (Noticias, febrero 1, 8 y 10, marzo 1 y
27, 1998). Ciertamente, la aparicin del EPR no tuvo las mismas implica-
ciones que la del EZLN; el EPR nunca logr captar la simpata ni la solida-
ridad de las comunidades y las organizaciones oaxaqueas como lo ha-
18
En este sentido, Salomn Nahmad (entrevistas), asesor de Carrasco, recuerda que
el gobernador estaba muy angustiado! por esta posible contaminacin. Otro asesor,
Gustavo Esteva (entrevistas), coincide en que el gobernador estaba sumamente preocu-
pado por la posibilidad de una repeticin de la rebelin chiapaneca en Oaxaca. Dicho
temor era compartido por lderes religiosos, como el obispo de Tehuantepec, Arturo
Lona (El Universal, enero 10, 1995), y polticos, como el senador del Partido de la
Revolucin Democrtica (PRD), Hctor Snchez (La Jornada, enero 16, 1995).
2 8 0
LA POLTICA DEL RECONOCIMIENTO EN OAXACA
ba hecho el movimiento zapatista. No obstante, present un reto que,
al menos en principio, podra haber animado la posibilidad del radica-
lismo indgena en el estado.
Ciertamente, las demandas ligadas a la poltica del reconocimiento
en particular la demanda del derecho a la autonoma continuaron
siendo un importante elemento dinamizador del activismo indgena
coordinado durante el resto de los noventa. La lucha por la autonoma
y a partir de 1996 en particular la lucha por el respeto a los Acuerdos
de San Andrs19 se convirti en el factor con mayor potencial para la
generacin y movilizacin de identidades polticas entre la poblacin
indgena de Oaxaca (y ciertamente otras regiones indgenas de Mxico).
Este potencial se volvi a mostrar durante la marcha de la comandancia
zapatista a la ciudad de Mxico, en febrero-marzo del 2001. A su paso
por Oaxaca, se hizo evidente la an enorme capacidad de convocatoria
de los rebeldes chiapanecos y su campaa a favor de la autonoma ind-
gena y los Acuerdos de San Andrs (vase La Jornada, febrero 26 y 27,
2001).
La erosin de la supremaca electoral del PRI en Oaxaca
Desde los cincuenta aparecieron los primeros partidos de oposicin en
Oaxaca. Su presencia, no obstante, era poco significativa (vase Bailn
Corres 1999, 189-207). Esta situacin comenz a cambiar gradualmente
desde principios de los setenta, cuando algunas de las organizaciones
populares que retaron al PRI en el campo social-organizativo se aliaron
con partidos de oposicin y llevaron su reto a la arena de la disputa elec-
toral del poder municipal. En 1974, organizaciones como la Coalicin
Obrero Campesina Estudiantil de Oaxaca (COCEO) y la COCEI compitie-
ron electoralmente en un puado de municipios de los valles centrales
y la regin del Istmo. Tres aos ms tarde, esta competencia alcanz al
19
Independientemente de sus virtudes o sus limitaciones, el Convenio 169 de la OTI,
los Acuerdos de San Andrs y la iniciativa de ley de la Cocopa han sido la matriz tica
desde la cual se justifican los reclamos indgenas por reconocimiento y derechos colecti-
vos. En otras palabras, se han convertido en una especie de Carta de los Derechos de los
Pueblos Indgenas dentro del imaginario colectivo de la poblacin indgena de Mxico.
2 8 1
 A L E J A N D R O A N AYA M U O Z LA POLTICA DEL RECONOCIMIENTO EN OAXACA

CUADRO 1. Elecciones municipales en Oaxaca 1980-2001 tidos, ni representan alguna plataforma partidaria concreta; son candi-
datos y posteriormente gobernantes con adscripcin primordialmente
Periodo Mpios. con Mpios. en Mpios. Porcentaje comunal.20 De manera que a partir de 1995 las cifras de las elecciones
Electoral competencia que gan Indgenasa del voto municipales no incluyen las preferencias partidarias de los habitantes
partidaria la oposicin en que gan total para
de municipios regidos por usos y costumbres. Los datos del cuadro 1
la oposicin el PRI
para los procesos electorales de 1995, 1998 y 2001 no incluyen a ms de
1980 35 17 6 94 400 municipios; no representan, pues, un referente emprico que refleje
1983 51 11 4 91 fielmente la evolucin de la lucha partidaria en el estado, particular-
1986 61 15 5 92 mente si se busca identificar la evolucin de las preferencias electorales
1989 69 33 14 84
en los municipios indgenas durante la dcada de la poltica del
1992 59 22 7 74
1995* 70 47 47 reconocimiento. Son ms tiles, en este sentido, los resultados de las
1998* 39 47 elecciones para gobernador y para la Cmara de Diputados.
2001* 66 41 No existen datos confiables ni mucho menos completos de los pro-
Elaboracin: Autor.
cesos electorales en el mbito estatal previos a la creacin del Instituto
Fuentes: Base de datos Mosaico, en Anaya Muoz (2002); Daz Montes (1994); e Instituto Estatal Electoral de Oaxaca (IEEO), en 1992. Desafortunadamente, na-
Estatal Electoral de Oaxaca. die sabe dnde estn los archivos de la extinta Comisin Estatal Elec-
a
Para una caracterizacin de lo que se entiende por municipios indgenas para los
toral. Podemos solamente tener acceso a datos completos y confiables
propsitos estadsticos de este trabajo vase la seccin 3 (infra).
* Nota: Estas cifras no incluyen a los 412/418 municipios de usos y costumbres. para los procesos electorales de 1992 en adelante. Sabemos, no obstante,
que antes de 1992 el PRI obtena fcilmente el carro completo en las
elecciones estatales, logrando el control de la Cmara de Diputados y la
menos un par de docenas de municipios; ganando la oposicin trece gobernatura sin enfrentar una competencia significativa. No obstante,
ayuntamientos (Bailn Corres 1999, 226-227; Lpez Monjardn 1986, 78; como se observa en el cuadro 2, a partir de 1992 la situacin comenz a
Martnez Velsquez 1990, 146). Como demuestra el cuadro 1, este reto cambiar. Gradualmente, el voto global a favor del PRI disminuy de ma-
electoral se desarrollo paulatinamente conforme avanzaron las ltimas nera importante, hasta caer por debajo de 50% en 1998. En ese mismo
dos dcadas del siglo XX. Ciertamente, la oposicin no slo participaba ao, la oposicin en particular el Partido de la Revolucin Democrti-
en ms y ms municipios sino que lo haca con mayor efectividad ca, PRD logr por primera vez ganar un par de distritos electorales en
(vanse Daz Montes 1992; Bailn Corrs 1999). No obstante, como tam- las elecciones para la Cmara de Diputados, precisamente en alianza
bin puede apreciarse en el cuadro 1, esa tendencia era ms bien irreg- con importantes organizaciones indgenas con influencia en el mbito
ular; en distintos momentos, el PRI logr recuperar parte del terreno regional.21 Pero an ms revelador es el dato del desempeo de los can-
perdido, y mostr su capacidad de contener el deterioro de su capaci-
dad electoral.
20
Como ya se ha mencionado, a partir de 1995 las elecciones munici- Como lo subraya David Recondo (2001), ello no implica que los candidatos/auto-
ridades electos por usos y costumbres no puedan tener simpatas y/o lazos indirectos con
pales en ms de 400 municipios oaxaqueos se realizan a travs del sis-
algn partido poltico.
tema de usos y costumbres, el cual se caracteriza por la exclusin formal 21
El PRD gan la mayora de votos en el distrito de Juchitn, en alianza con la COCEI,
de los partidos polticos de las elecciones municipales. Es decir, las au- y en el distrito de Juxtlahuaca, en la montaa mixteca, en alianza con el Frente Indgena
toridades electas por usos y costumbres no son postuladas por los par- Oaxaqueo Binacional, FIOB.

2 8 2 2 8 3
 A L E J A N D R O A N AYA M U O Z LA POLTICA DEL RECONOCIMIENTO EN OAXACA

CUADRO 2. Elecciones estatales en Oaxaca 1992-2001 tos para conservar la mayora calificada en el Congreso del Estado. De
igual manera, an cuando Jos Murat obtuvo en la eleccin de 1998 una
Proceso Porcentaje Distritos Mpios. Mpios. votacin total por debajo de 50% y el candidato del PRD logr una vota-
electoral total de ganados ganados por Indgenas
cin peligrosamente elevada,23 el PRI ha continuado ganando el gobier-
votacin a por la candidatos ganados por
favor PRI oposicin de oposicin candidatos no estatal. As, tenemos un PRI en Oaxaca que si bien ha sido seriamen-
de oposicin te amenazado, contina dominando el panorama poltico-electoral en el
mbito estatal. Por otro lado, es importante notar la importante conten-
1992 Gobernador 74 0 17 11 cin de la cada electoral del PRI en el proceso de 2001: su votacin total
1992 Cmara de
recuper algunos puntos porcentuales, al tiempo de que perdi en sola-
Diputados 73 0 16 10
mente un distrito.24 De igual forma, sus candidatos recuperaron terreno
1995 Cmara de
de manera importante en el nivel municipal de agregacin. En suma, la
Diputados 52 0 76 58
1998 Gobernador 47 4 160 125 descripcin del desarrollo de la lucha electoral en Oaxaca durante los
1998 Cmara de ltimos veinte aos muestra un PRI retado y afectado en su supremaca,
Diputados 47 2 149 115 principalmente en el nivel municipal de agregacin; no obstante, mues-
2001 Cmara de tra tambin un partido que ha tenido cierta capacidad de contener el
Diputados 50 1 91 69 deterioro de su desempeo electoral.

Elaboracin: Autor.
Fuente: Bases de datos del Instituto Estatal Electoral de Oaxaca.
didatos pristas a la gobernatura y la Cmara de Diputados en el nivel
municipal de agregacin. El nmero de municipios en los que los candi-
datos de la oposicin obtenan ms votos que sus oponentes pristas
creci constante y considerablemente entre 1992 y 1998.
Ciertamente, estas cifras corroboran la imagen de la cada electoral
del PRI, presentada por el cuadro 1. Es evidente que dicha cada se ha ve-
nido dando en un amplio nmero de municipios indgenas.22 Sin embar-
go, an cuando los candidatos de oposicin presentaban un reto mayor
en un nmero creciente de municipios, los candidatos del PRI continua-
ban dominando en los niveles distrital y estatal. La oposicin logr ga-
nar un par de distritos (ampliamente indgenas) en el proceso electoral
de 1998, pero el PRI continu obteniendo el nmero requerido de asien-
22
Como se ve en el cuadro 2, por encima de 60% de los municipios en que los candi-
datos del PRI a la gobernatura y la Cmara de Diputados han obtenido menor votacin
que sus contrincantes de oposicin han sido los denominados municipios indgenas.
LA POLTICA DEL RECONOCIMIENTO Y LA PRESERVACIN
DE UNA GOBERNABILIDAD PRISTA ENOAXACA
Este artculo parte del argumento de que la poltica del reconocimiento
de la diversidad cultural implementada en Oaxaca se explica como par-
te de los intentos de la elite prista por contener la erosin de su legitimi-
dad y mantener la gobernabilidad en el estado. Una lectura cuidadosa
de las secciones 1 y 2 de este artculo sugieren, de hecho, dicho argu-
mento. Este planteamiento, no obstante, no se retoma en este espacio;
ms bien, se pretende llevar la discusin un paso adelante y evaluar la
efectividad de la poltica del reconocimiento como instrumento de rele-
gitimacin y preservacin de la gobernabilidad.
23
Jos Murat obtuvo 417 000 votos. Su contrincante ms cercano, Hctor Snchez,
candidato del PRD, obtuvo 383 000.
24
El PRI recuper holgadamente los distritos perdidos en 1998; aunque el PRD triun-
f, por primera vez, en el distrito de Putla Villa de Guerrero.

2 8 4 2 8 5
 A L E J A N D R O A N AYA M U O Z
La poltica del reconocimiento y la preservacin
de la gobernabilidad en Oaxaca
Cuando actores polticos relevantes se ven envueltos en acciones radica-
les que cuestionan la legitimidad y retan la hegemona de un rgimen, la
preservacin de la gobernabilidad puede verse amenazada (vase nota
13, supra). En este sentido, la posible radicalizacin de la lucha indgena
en Oaxaca ha significado en distintos momentos particularmente en el
perodo inmediato posterior al alzamiento del EZLN una amenaza real
al mantenimiento de la gobernabilidad en el estado. La pregunta obliga-
da a este respecto es si la poltica del reconocimiento ha contribuido a
evitar esta radicalizacin y por lo tanto a preservar la gobernabilidad en
el estado. Evidentemente, la lucha indgena no se ha radicalizado en
Oaxaca.25 An cuando muchas organizaciones oaxaqueas no han he-
cho a un lado sus simpatas prozapatistas, ni mucho menos su lucha por
el reconocimiento de la diversidad cultural y el derecho a la autonoma,
no han escogido la ruta Chiapaneca ni han seguido al EPR para avan-
zar sus agendas. La amenaza del radicalismo indgena ha sido efectiva-
mente controlada en el estado; la gobernabilidad ha sido preservada.
La poltica del reconocimiento ha significado un claro mensaje a los
indgenas organizados en el sentido de que el radicalismo no es necesa-
rio, que su agenda puede avanzar sin necesidad de recurrir a la violen-
cia. En otras palabras, la poltica del reconocimiento neutraliz el
gran potencial que el discurso proautonoma y derechos indgenas tie-
ne en la conformacin y movilizacin (potencialmente radical) de iden-
25
Me refiero, concretamente, a la lucha indgena por reconocimiento y derechos des-
crita en este artculo; es decir a la confrontacin con el Estado y sus instituciones, y no a
las violentas luchas al interior y entre comunidades y municipios indgenas, las cuales se
han dado con crudeza en tiempos recientes, particularmente por problemas de lmites de
tierras y conflictos postelectorales. Esta ltima clase de conflictos tambin perturban la
estabilidad poltica del estado; sin embargo, el reto a la gobernabilidad propiciado por
estos conflictos no puede compararse con lo que hubiese significado una insurreccin
indgena generalizada, similar a la chiapaneca. Aunque por otro lado, como coment
agudamente uno de los dictaminadores annimos de este texto, estos conflictos entre co-
munidades, a final, pueden tambin contribuir a la gobernabilidad al impedir la confor-
macin de un frente indgena ms amplio y unificado en el estado.
2 8 6
LA POLTICA DEL RECONOCIMIENTO EN OAXACA
tidades polticas entre los indgenas de Oaxaca. Las demandas de reco-
nocimiento no pueden, en este sentido, ser la base para la conformacin
de un reto generalizado y radical al PRI en el estado. En suma, la polti-
ca del reconocimiento ha sido una estrategia efectiva en el sentido de
que ha contribuido a la contencin del reto del radicalismo indgena y
por lo tanto a la preservacin de la gobernabilidad en el estado.
Esta efectividad emana de la legitimidad de la propia estrategia de
reconocer la diversidad cultural y los derechos de los pueblos indge-
nas, la cual ha coincidido, en trminos generales, con una serie de de-
mandas autnticas, implcita y explcitamente planteadas por la pobla-
cin indgena. Ciertamente, algunos elementos de esta poltica lograron
un mayor consenso y por tanto legitimidad que otros. Nadie cues-
tiona, por ejemplo, el valor que el reconocimiento de los usos y costum-
bres electorales ha tenido para los pueblos indgenas oaxaqueos.26
Igualmente, la promesa de un sistema de administracin de justicia que
tome en serio la diversidad cultural y de un sistema educativo efectiva-
mente bilinge e intercultural representa demandas sentidas planteadas
por los propios pueblos indgenas. Por otro lado, es verdad que la valo-
racin por parte de dirigentes indgenas de la Ley indgena no ha sido
tan inequvocamente favorable.27 Sin embargo, la participacin en su
formulacin de activistas indgenas (como el propio Adelfo Regino, ca-
beza de Ser-Mixe) y acadmicos no indgenas que simpatizan con el
proyecto multicultural, garantiz al menos un nivel mnimo de legitimi-
dad para la ley. De manera que se puede concluir que la poltica del re-
conocimiento ha coincidido, en trminos generales, con las demandas
26
Un influyente intelectual y activista indgena (Regino, entrevistas) argumenta que
lo que explica el xito de las reformas relativas al reconocimiento de los usos y costum-
bres electorales no es tanto el que hayan respondido a una demanda articulada por lde-
res o intelectuales, sino que respondieron a una realidad poltica y social evidente.
27
El Frente Indgena y Popular Ricardo Flores Magn (creado a fines de 1995;
agrupa a las organizaciones populares e indgenas ms claramente antipristas del esta-
do) rechaz la (en ese entonces an propuesta de) Ley Indgena, por considerarla pa-
ternalista, ambigua y contradictoria, por no reflejar fielmente lo estipulado por los
acuerdos de San Andrs y por no ser el resultado de una consulta autntica. Sin embar-
go, acept que la ley era ms avanzada que la iniciativa propuesta por el presidente Ze-
dillo en el nivel nacional (Noticias, marzo 27, 1998).
2 8 7
 A L E J A N D R O A N AYA M U O Z
(implcitas y explcitas) de los pueblos indgenas, revistindose as de le-
gitimidad y garantizando su efectividad como parte de la estrategia gu-
bernamental de preservacin de la gobernabilidad en el estado.
Esto no significa que la poltica del reconocimiento haya sido el ni-
co elemento de esta estrategia. El gobierno de Didoro Carrasco recu-
rri tambin a la represin directa (selectiva) para contener la amenaza
del radicalismo indgena, en particular en la regin de los Loxichas.28
Por otro lado, a la par de la poltica del reconocimiento, el gobierno fe-
deral continu destinando importantes recursos econmicos al estado,
dentro del marco de sus programas de alivio a la pobreza y desarrollo
rural. Ambos elementos fueron tambin parte de la estrategia de con-
tencin del radicalismo indgena en Oaxaca. No obstante, la estrategia
de represin se limit a la regin Loxicha, por lo que su peso explicati-
vo es limitado. En el mismo sentido, en el periodo 1995-1998 cuando
los retos a la gobernabilidad fueron mayores los fondos federales en-
viados a Oaxaca para programas de alivio a la pobreza y desarrollo ru-
ral disminuyeron considerablemente en comparacin con aos anterio-
res (vase seccin 3.2, infra). La fuerte crisis econmica de esos aos
oblig a disminuir los recursos econmicos destinados al estado, dejan-
do as la mayor parte del peso de la estrategia de preservacin de la go-
bernabilidad (y reconstruccin de la legitimidad) sobre la poltica del re-
conocimiento.
La poltica del reconocimiento y la contencin de la erosin
de la legitimidad del PRI
La poltica del reconocimiento ha sido efectiva en lo que toca a la preser-
vacin de la gobernabilidad en Oaxaca, pero ha sido igualmente efec-
tiva en detener la erosin de la legitimidad del PRI? Esta vez la respues-
ta no es tan clara y directa. En la seccin 2 se operacionaliz el nivel de
legitimidad prista con base en la movilizacin indgena independiente
28
La campaa para erradicar supuestas clulas del EPR en la regin dej una larga
lista de violaciones a los derechos humanos (vase CDH Miguel Agustn Pro Jurez,
1996 y 1999).
2 8 8
LA POLTICA DEL RECONOCIMIENTO EN OAXACA
y en el desarrollo de la competencia electoral. Siendo que la poltica del
reconocimiento comenz a ser implementada en 1990, y consideran-
do que su principal destinatario ha sido la poblacin indgena, el anli-
sis que se hace en esta seccin se centra en el desarrollo de la competen-
cia electoral y de la movilizacin indgena a partir de dicho ao.
Se ha subrayado que las cifras sobre elecciones municipales no son
el mejor referente emprico para estudiar el comportamiento de las pre-
ferencias electorales en el mbito estatal a partir de 1995; por lo cual el
anlisis que sigue se basa en los resultados de elecciones estatales, ms
en particular de elecciones para la Cmara de Diputados. A partir de
1990, se han realizado cuatro procesos electorales estatales. Como pue-
de observarse en el cuadro 2, el PRI experiment una constante cada en
su desempeo electoral durante la dcada de los noventa, tanto a nivel
general en el estado, como en el mbito concreto de los municipios ind-
genas. Sin embargo, como muestran los cuadros 2 y 3, el PRI mostr una
recuperacin en el proceso electoral de 2001. Ha tenido la poltica del
reconocimiento algo que ver en esta recuperacin?
Para intentar contestar esta pregunta, es necesario observar el com-
portamiento electoral en Oaxaca, particularmente en los municipios in-
dgenas, y buscar identificar alguna relacin entre este comportamiento
y la puesta en prctica de la poltica del reconocimiento. El primer pro-
blema en este sentido es la identificacin de cules son los municipios
indgenas del estado. La informacin sobre hablantes de lengua ind-
gena de los censos oficiales parece ser la nica fuente disponible para
una aproximacin estadstica a la poblacin indgena en Mxico, pues
podramos identificar con facilidad los municipios que, en virtud de te-
ner cierto porcentaje de poblacin hablante de lengua indgena, podran
ser considerados como indgenas. Pero el lenguaje no es el nico fac-
tor que determina la identidad tnica. Factores como la cultura, las tra-
diciones, las practicas organizacionales, la historia y la propia concien-
cia de los individuos son tambin determinantes (vase Bartolom y
Barabas 1990, 19-24, 78-83; De la Cruz 1990, 427; Lewin 1990, 338; y
Bonfil Batalla 1996, 19-23). Por ello, el utilizar nica o principalmente el
nmero de hablantes de lengua indgena para identificar los municipios
indgenas oaxaqueos proporciona una visin limitada.
2 8 9
 A L E J A N D R O A N AYA M U O Z
Tanto el Convenio 169 de la OIT como el artculo 2 de la constitucin
federal basan su definicin de pueblos indgenas en tres factores: la des-
cendencia de poblaciones que habitaban el territorio al momento de la
conquista; la preservacin de instituciones sociales, econmicas, cultu-
rales y polticas (o parte de ellas); y la autoidentificacin de los propios
pueblos indgenas como tales. Pero una definicin as es sumamente di-
fcil de hacer operativa; cualquier intento en este sentido implicara la
realizacin de complejos peritajes histricos, antropolgicos y sociolgi-
cos, lo cual rebasa las posibilidades y alcances de un trabajo como el
presente. Existe, sin embargo, un dato inmediatamente disponible que
nos permite salvar (al menos parcialmente) estos obstculos. Como se
ha sealado, un total de 418 municipios oaxaqueos rigen su vida elec-
toral municipal mediante el sistema de usos y costumbres. La preserva-
cin de un entramado institucional propio (en este caso electoral) en
esos municipios es reflejo y al mismo tiempo fuente de su diferenciacin
tnica (Velsquez 2000). Podramos considerar a estos municipios como
municipios indgenas, destinatarios primarios de la poltica del reco-
nocimiento.
Por otro lado, si bien la subsistencia de instituciones electorales de-
nota la continuidad de la identidad indgena en los municipios de usos
y costumbres, su desaparicin en otros no necesariamente seala la pr-
dida de su identidad. Existen municipios oaxaqueos en los cuales, si
bien los usos y costumbres electorales han sido remplazados por el sis-
tema de partidos como en Juchitn y otros tantos municipios de la re-
gin del Istmo, se conservan otros elementos caractersticos de la iden-
tidad indgena, como el lenguaje, algunas otras instituciones sociales y
polticas, costumbres y tradiciones. Se subray lneas arriba que el n-
mero de hablantes de lengua indgena en un municipio es un indicador
imperfecto de la etnicidad. Podemos matizar este argumento sealando
que si bien el lenguaje no es un indicador necesario de la etnicidad, bien
puede ser un indicador suficiente, en el sentido de que podemos razo-
nablemente esperar que una comunidad que no ha perdido su lengua
haya conservado tambin otras caractersticas que la definan como ind-
gena. En este sentido, existen 28 municipios oaxaqueos eminente-
mente indgenas segn criterios lingsticos (Embriz 1994) que no fi- chos casos hace que esta opcin analtica sea, necesariamente, imperfecta, lo cual no im-
guran dentro del catlogo de 418 municipios de usos y costumbres. Se
2 9 0
LA POLTICA DEL RECONOCIMIENTO EN OAXACA
puede razonablemente esperar que, a pesar de haber perdido sus insti-
tuciones electorales conserven otras estructuras institucionales (socia-
les, econmicas, culturales o polticas). En suma, parece ser que la mejor
aproximacin a un catlogo de los municipios indgenas de Oaxaca
resulta de conjuntar los 418 municipios usos y costumbres con los 28
municipios eminentemente indgenas que rigen su vida electoral por
el sistema de partidos.29
De qu manera se ha desarrollado la competencia electoral en estos
446 municipios? Se ha mantenido o se ha debilitado la supremaca del
PRI en ellos? Tiene ello algo que ver con la implementacin de la polti-
ca del reconocimiento? Para intentar responder estas preguntas es til
una comparacin entre el desarrollo del comportamiento electoral en
los municipios indgenas, por un lado, y en el resto de los municipios
del estado, por el otro. Como demuestra el cuadro 3, la supremaca elec-
toral del PRI cay significativamente en 1995 y, en menor grado, en 1998,
tanto en los municipios indgenas como en los no indgenas. Inclusive,
el cuadro muestra que en ambos aos la cada del PRI fue ligeramente
ms aguda dentro de los municipios indgenas. Sin embargo, hay que
notar que, de cualquier manera, mientras el PRI no ha podido obtener
ms de 47 % de los votos en los municipios no indgenas desde 1995, en
los municipios indios el nivel de su votacin no ha bajado de 51%. Los
municipios indios continan siendo importantes enclaves para el PRI; y
como se argumentar con detalle ms adelante, es difcil imaginar que
la poltica del reconocimiento no ha tenido nada que ver en esto.
El cuadro muestra una recuperacin del PRI en las elecciones de
2001; recuperacin marcadamente ms importante al interior de los mu-
nicipios indgenas. Ciertamente, ms que una reconquista del PRI, esto
puede interpretarse como una derrota de su principal opositor ante la
poblacin indgena del estado: el PRD. En el proceso electoral de 2001,
este partido fall en la tarea de reafirmar su alianza con ciertos sectores
indgenas (proautonoma y pro-EZLN) de Oaxaca, al tiempo que las or-
ganizaciones con las que conserv sus alianzas sufrieron fuertes divi-
29
Ciertamente, la dificultad de definir fronteras tnicas inequvocas y claras en mu-
plica que no sea vlida.
2 9 1
 A L E J A N D R O A N AYA M U O Z LA POLTICA DEL RECONOCIMIENTO EN OAXACA

55%

7.84%
65%

2.27%
73%

6.38%
siones internas.30 En contraste, el gobernador Murat y los diputados

Voto
PRI
%
pristas del congreso estatal ratificaron claramente su alianza con la po-
blacin indgena durante los meses inmediatos anteriores a las eleccio-

300 000 164 157

306 055 137 722

606 055 301 879

Voto
PRI
nes de dicho ao. De nuevo, sera difcil argumentar que esto no tuvo
CUADRO 3. Voto a favor del PRI en elecciones para la Cmara de Diputados local en Oaxaca, 1992-2001

nada que ver con los resultados electorales. El vehemente discurso de

Jos Murat con relacin a los derechos de los pueblos indgenas, su pre-
Total
Voto
2001

sentacin de un recurso de inconstitucionalidad ante la SCJN y el voto

del congreso estatal en contra de las reformas a la constitucin federal

*Variacin del porcentaje de voto a favor del PRI con respecto al porcentaje obtenido en el proceso electoral previo.
51%

-8.93%
44%

-6.38%
47%

-9.62%
pueden ser considerados como elementos efectivos de una poltica que
Voto
PRI
%

buscaba contener la cada de la legitimidad del PRI. Estos elementos, no

obstante, no podran haber sido puestos en prctica si no hubiese exis-
388 398 196 576

478 516 208 972

866 914 405 548

Voto
PRI

tido un discurso y una prctica poltica y legislativa previa en materia

de reconocimiento. En otras palabras, sin la poltica del reconocimiento
inaugurada por Heladio Ramrez, y ampliada y profundizada por Di-
Total
Voto
1998

Fuente: Bases de datos de resultados electorales del Instituto Estatal Electoral de Oaxaca.
doro Carrasco, Jos Murat no hubiera podido adoptar de manera tan
provechosa el discurso y la posicin poltica que asumi en 2001. As,
56%

-29.11%
47%

-27.69%
52%

-28.77%

parece que, despus de todo, la poltica del reconocimiento s ha contri-

Voto
PRI
%

buido a contener la erosin de la legitimidad del PRI en el estado.

Pero la poltica del reconocimiento fue implementada desde princi-
258 012 144 078

260 827 123 407

518 839 267 485

Voto
PRI

pios de los noventa. Ms an, sus elementos ms relevantes el recono-

cimiento de los usos y costumbres electorales y la Ley Indgena fue-
ron introducidos en el periodo 1995-1998. Por qu, entonces, parece ser
Total
Voto
1995

que no tuvo un impacto significativo en los niveles de legitimidad del

PRI sino hasta 2001? La respuesta parece ser que fue en dicho ao cuan-
79%

65%

73%

do se torn relevante desde una perspectiva electoral. Es cierto que la

Voto
PRI
%

281 998 223 016

229 667 149 548

511 665 372 564

30
En el proceso electoral de 1998, parte importante de la poblacin de los municipios
Voto
PRI

zapotecos del distrito de Ixtln (ubicado en la Sierra de Jurez) votaron por los candida-
tos del PRD. En 2001, no obstante, el PRD no logr un acuerdo con autoridades y organiza-
ciones de la zona con respecto a la designacin del candidato para ese distrito. Como
Total
Voto
1992

consecuencia, segn una fuente local (Hernndez, comunicacin personal), autoridades

Elaboracin: Autor.

y organizaciones de la zona decidieron en asamblea abstenerse o votar por otros parti-

dos. Por otro lado, como se ha mencionado en la seccin 2.2, en 1998 el PRD logr ganar
No Indgenas

las diputaciones de mayora en los distritos de Juchitn y Juxtlahuaca, en alianza con la

Indgenas

COCEI y el FIOB, respectivamente. Hacia 2001, tanto la COCEI como el FIOB experimentaron
Mpios.

Mpios.

Estatal

serias fracturas internas, lo cual, evidentemente, disminuy el potencial electoral del par-
Total
Var.*

Var.*

Var.*

tido en ambos distritos.

2 9 2 2 9 3
 A L E J A N D R O A N AYA M U O Z
poltica del reconocimiento en Oaxaca ha sido promovida y avanzada
por los gobiernos pristas, y que a la luz de la larga historia de hegemo-
na del PRI en el estado, y de su preservado dominio poltico-electoral,
cualquier poltica pblica tienda a ser directa y explcitamente atribuida
a este partido. Sin embargo, en trminos generales, el PRD tambin ha
defendido y promovido la agenda multicultural en Oaxaca.31 As mis-
mo, durante toda la segunda mitad de la dcada de los noventa el PRD
fue visto como el aliado, en el mbito nacional, del movimiento indge-
na en Mxico; como el nico partido que apoyaba la lucha por la auto-
noma y los derechos de los pueblos indgenas encabezada por el EZLN
y el CNI. Si el PRI se presentaba ante los electores indgenas como un par-
tido que simpatizaba con sus demandas de reconocimiento y derechos
colectivos, tambin lo haca el PRD. Podra argumentarse, entonces, que
durante los noventa la poltica del reconocimiento reditu tanto al PRI
como al PRD. No obstante, esto parece haber cambiado, como ya se ha
sugerido, hacia 2001. Como es bien sabido, el PRD comenz a perder las
simpatas del EZLN y las organizaciones indgenas agrupadas en el CNI
en el cual participan importantes organizaciones oaxaqueas cuando
sus representantes en el Senado votaron a favor de las reformas a la
constitucin federal en materia indgena en abril 2001. Por otro lado,
como ya se ha mencionado, en el estado el partido no logr establecer
alianzas con importantes sectores indgenas. As, mientras el PRI estatal
se presentaba como el campen de los derechos de los pueblos ind-
genas, el PRD los defraudaba, dando a la poltica del reconocimiento
mayor relevancia en el campo electoral.
Pero el potencial explicativo de un anlisis exclusivamente electoral
es limitado. Adems de las dificultades para encontrar claras lneas ex-
plicativas en este anlisis, las preferencias electorales no son el nico in-
dicador de la legitimidad de una elite gobernante. En este caso, el nivel
de legitimidad de la elite prista oaxaquea particularmente en rela-
cin con la poblacin indgena tambin puede medirse en funcin de
31
Ciertamente, algunas corrientes al interior del PRD local han visto con sospecha las
reformas multiculturales promovidas por Heladio Ramrez y, en particular Didoro Ca-
rrasco (Vsquez Lpez, entrevista). Sin embargo, en trminos generales, el partido ha
mantenido un discurso y una oferta poltica favorable a las demandas indgenas de reco-
nocimiento y derechos colectivos.
2 9 4
LA POLTICA DEL RECONOCIMIENTO EN OAXACA
las actitudes de los dos tipos principales de representacin en el mundo
indgena del estado: sus organizaciones y sus autoridades. El primer in-
dicador en este sentido ya ha sido mencionado en la seccin anterior: los
indgenas de Oaxaca encabezados por los dirigentes de organizaciones
y por sus autoridades comunales y municipales decidieron no radicali-
zar su lucha; por el contrario, construyeron un acuerdo tcito con los
distintos gobiernos pristas de jugar por la va cvico-poltica. Esta de-
cisin de no rebelarse, sino de negociar, de presionar y an de tomar ac-
ciones conjuntas con los gobiernos pristas indica que la puesta en prc-
tica de la poltica del reconocimiento ha sido efectiva en trminos de
apuntalar la posicin del PRI como un gobierno legtimo (aunque no ne-
cesariamente amado). Un indicador ms concreto en este sentido es la
decisin de cientos de autoridades municipales indgenas de jugar el
mismo juego que Murat e interponer controversias constitucionales
ante la SCJN en contra de las reformas a la constitucin federal de 2001.32
En suma, la poltica del reconocimiento ha sido importante dentro
de los esfuerzos pristas por mantener la paz en Oaxaca, al mismo tiem-
po que ha contribuido a contener la erosin de la legitimidad del PRI en
el estado. Ciertamente, sera difcil imaginar una situacin como la que
actualmente impera en el estado un PRI aunque retado, an dominante,
y un movimiento indgena aunque fuerte y activo, no radicalizado sin
las declaraciones constitucionales a favor de la diversidad cultural y los
derechos de los pueblos indgenas, sin el reconocimiento de los usos y
costumbres, sin la promesa de educacin bilinge e intercultural, sin la
propia Ley indgena y sin las posiciones discursivas y polticas adop-
tadas por los ltimos tres gobiernos estatales.
Hay que reconocer, no obstante, que la estrategia prista no se limit
a la poltica del reconocimiento. Algunos autores han sealado que, al
32
A los pocos das de haber presentado la primer controversia constitucional ante la
SCJN, el gobernador Murat apareci en las primeras planas de la prensa local, compartien-
do la mesa de debates con autoridades de municipios indgenas principalmente de la
Sierra de Jurez, algunos de ellos abiertamente no pristas quienes anunciaron que con-
tinuaran con la misma estrategia y presentaran controversias constitucionales ante la
SCJN. En el mismo evento, autoridades municipales indgenas expresaron su apoyo a
la lucha del gobernador por una ley autentica que responda a los sentimientos y deman-
das de los indgenas de Oaxaca y el pas (El Imparcial, agosto 9, 2001).
2 9 5
 A L E J A N D R O A N AYA M U O Z
asumir la gobernatura, Heladio Ramrez implement una estrategia
neocorporativa, la cual en el marco del proyecto implementado por
Carlos Salinas en el nivel nacional buscaba reanimar la alianza entre el
PRI y la poblacin rural empobrecida, mediante la puesta en prctica de
programas de desarrollo social y alivio a la pobreza (Moguel y Aranda,
1992). Aunque Heladio Ramrez vio ms all de una estrategia de este
tipo y puso en marcha la poltica del reconocimiento, los programas de
alivio a la pobreza y desarrollo rural tambin forman parte importante
de la explicacin. El flujo de fondos federales de estos programas desti-
nados a Oaxaca se increment radicalmente en el periodo 1988-1990: en
1988 el incremento real fue de 120%, en 1989 de 80% y en 1990 de 112%
(Zedillo 1995 y 2000). Esto se explica a la luz de los procesos electorales
de 1988 y 1989, de los cuales el PRI no sali muy bien librado. En 1993,
tras el holgado triunfo de Didoro Carrasco y la recuperacin del PRI en
las elecciones municipales de 1992, el flujo disminuy en 5%, para incre-
mentarse de nuevo en 1994, ao de la rebelin zapatista, en cerca de
26% (ibid.). La crisis econmica de 1995 impidi que esta estrategia res-
pondiera a las fuertes presiones que experiment la legitimidad del PRI
y la gobernabilidad en Oaxaca en el periodo 1995-1998. En 1995, los fon-
dos destinados al estado cayeron en 34%, mientras que en 1998 dismi-
nuyeron en aproximadamente 22% (ibid.). Esto puede explicar parcial-
mente el deterioro electoral del PRI en los procesos electorales de dichos
aos y, como se ha sealado en la seccin anterior, subraya la importan-
cia que en ese momento tuvo la poltica del reconocimiento. En 1999 y
2000, en un contexto macroeconmico ms favorable para el gobierno
federal y en la antesala las elecciones presidenciales, el flujo de recursos
se reactiv nuevamente: el incremento fue de 28% en 1999 y 7% en 2000.
La reactivacin de esta parte de la estrategia prista tambin puede com-
plementar la explicacin de su recuperacin electoral en 2001. En suma,
los programas federales de desarrollo rural y alivio a la pobreza tam-
bin han figurado dentro de la estrategia de los ltimos tres gobiernos
oaxaqueos de mantener una gobernabilidad prista en el estado. En ese
sentido, la poltica del reconocimiento ha sido un elemento necesario,
ms no suficiente, dentro una estrategia ms amplia que le ha permiti-
do al PRI contener la amenaza del radicalismo indgena y detener la ero-
sin de su legitimidad en Oaxaca.
2 9 6
LA POLTICA DEL RECONOCIMIENTO EN OAXACA
LA POLTICA DEL RECONOCIMIENTO Y LA AUTONOMA
INDGENA EN OAXACA
El argumento presentado en la seccin anterior parece sugerir que la po-
ltica del reconocimiento ha servido nicamente a los intereses de la eli-
te prista oaxaquea, subvirtiendo las demandas indgenas de reconoci-
miento. Esta seccin considera la otra cara de la moneda y explora
hasta qu punto la poltica del reconocimiento ha tambin avanzado (o
no) las demandas indgenas en Oaxaca. Como se puede apreciar en la
seccin 1, algunos de los elementos de la poltica del reconocimiento im-
plican la creacin de nuevas instituciones, como la Secretara de Asun-
tos Indgenas. Otras reformas concretamente la legalizacin de los usos
y costumbres electorales han modificado profundamente el entramado
institucional existente. Otras reformas, no obstante, continan siendo
declarativas: aun no se han materializado en la multiculturalizacin
efectiva de las instituciones. Por ejemplo, las reformas a la constitucin
y a la legislacin secundaria en materia de imparticin de justicia y edu-
cacin bilinge e intercultural, as como la propia Ley indgena tienen
aun que traducirse en instituciones y polticas efectivas que produzcan
los bienes que hasta el momento nicamente prometen: agencias del mi-
nisterio pblico y juzgados conscientes y respetuosos de la diversidad
cultural, escuelas bilinges e interculturales, y un esquema efectivo para
el ejercicio de la autonoma en los mbitos comunal y municipal.
La legalizacin de los usos y costumbres electorales implic la mul-
ticulturalizacin efectiva del sistema electoral en Oaxaca. Sin embargo,
hay que recordar que, en la prctica, las autoridades municipales de
cientos de municipios oaxaqueos se elegan mediante usos y costum-
bres desde mucho antes del reconocimiento legal. Tradicionalmente, los
gobiernos estatales haban tolerado las elecciones va usos y costumbres;
lo nico que pedan a cambio es que los que resultasen electos fueran
registrados como candidatos del PRI y fueran posteriormente ratifica-
dos mediante el ritual electoral caracterstico de la sociedad nacio-
nal. Podra entonces pensarse, entonces, que la formalizacin legal de
dicha prctica no ha alterado significativamente la realidad poltica del
estado. Ha sido as verdaderamente? En el CIPEO de 1995, se reconoca
la eleccin de candidatos, no propiamente de autoridades. Esos candi-
2 9 7
 A L E J A N D R O A N AYA M U O Z
datos tenan que ser posteriormente ratificados mediante una votacin
en las urnas (vase Velsquez 2000 y Recondo 2001). La primera ola de
reformas no alter en este sentido la simulacin caracterstica del perio-
do previo al reconocimiento legal. Sin embargo, la versin de 1995 del
cdigo electoral sealaba que los candidatos electos por usos y costum-
bres podran ser registrados sin intervencin de partido poltico algu-
no, o bien a travs de alguno de stos (POEO, agosto 30, 1995). En el pro-
ceso electoral de 1995, fueron 86 los municipios que tomaron la primera
opcin y registraron sus candidatos como planilla comunitaria (Vels-
quez 2000, 138-139). Las reformas de 1995 al libro cuarto del cdigo elec-
toral abrieron pues una importante puerta a un nutrido nmero de mu-
nicipios que deseaban perseguir un modelo electoral y poltico con base
en sus instituciones tradicionales y de manera independiente de los par-
tidos polticos, particularmente del PRI. Las reformas de 1997 profundi-
zaron estas transformaciones. El CIPEO estableci el reconocimiento de la
eleccin de autoridades, no simplemente de candidatos, por usos y cos-
tumbres. Se elimin definitivamente la simulacin de ratificacin en las
urnas y se defini que las autoridades electas por usos y costumbres no
tendrn filiacin partidista. El cdigo electoral se aleja, por otro lado,
de una percepcin esttica de los usos y costumbres, y da especial peso
a la libre determinacin de los municipios al referirse a aquellos que
han desarrollado formas de instituciones polticas propias, diferencia-
das e inveteradas [...] para la renovacin de sus ayuntamientos y a
aquellos municipios que por decisin propia [...] opten por el rgimen
de usos y costumbres (POEO, octubre 1, 1997). Esta caracterizacin de
municipios de usos y costumbres se contrapone a un entendimiento
esttico de las identidades tnicas, al tiempo que proporciona un marco
propicio para la reconstitucin de identidades indgenas, quiz debilita-
das o diluidas tras los prolongados embates homogeneizantes promovi-
dos por el Estado posrevolucionario. La legalizacin de los usos y cos-
tumbres garantiza el ejercicio del derecho a la autonoma municipal en
materia electoral; facilita la preservacin de un sistema electoral alterno
al de la sociedad nacional, multiculturalizando uno de los esquemas
institucionales ms importantes para la vida pblica de cualquier socie-
dad. Ms an, el reconocimiento de los usos y costumbres no solamente
ha formalizado legalmente una prctica poltica, sino que ha proporcio-
2 9 8
LA POLTICA DEL RECONOCIMIENTO EN OAXACA
nado los elementos para su transformacin. Como se ha sealado, el
nuevo arreglo institucional (multicultural) para la eleccin de autorida-
des municipales en Oaxaca provee mayores opciones y alternativas a
aquellos municipios indgenas que desean desarrollar su vida poltica
de manera autnoma, lejos de la tutela de los partidos polticos y segn
sus propias instituciones.
Pero las instituciones electorales aunque importantes son sola-
mente parte de un entramado institucional ms amplio requerido para
el establecimiento de un esquema efectivo de autonoma indgena. El
marco constitucional-legal existente en Oaxaca proporciona bases im-
portantes para avanzar en esta direccin. La Ley indgena tiene un
potencial particularmente relevante en este sentido. Es necesario, no
obstante, que sea tomada en serio por el gobierno estatal y produzca los
cambios institucionales y las polticas pblicas que implica. La tarea de
acomodar efectiva y comprensivamente la diversidad cultural dentro
del esquema institucional de Oaxaca contina inconclusa. El marco
constitucional-legal existente, y particularmente el reconocimiento de
los usos y costumbres electorales, son sin duda buenas noticias, pero no
significan de ninguna manera el triunfo final del proyecto multicultu-
ral en el estado.
En suma, la poltica del reconocimiento ha contribuido significativa-
mente a los esfuerzos de la elite prista por mantener la gobernabilidad
en el estado y, hasta cierto punto, contener la erosin de su legitimidad.
Esta efectividad emana de la legitimidad propia de la estrategia. Parte
importante de las demandas indias han sido cumplidas, y los munici-
pios y comunidades indgenas cuentan ahora con mayores herramien-
tas para continuar avanzando en la construccin de su proyecto auton-
mico. El desarrollo de la agenda multicultural no ha resultado
exclusivamente de una iniciativa calculadora por parte del gobierno,
pero tampoco nicamente de la movilizacin indgena; ha sido el resul-
tado de un complejo proceso de confrontacin entre actores con intere-
ses opuestos (cfr. Recondo 2001) que, no obstante, han optado por una
estrategia que ha producido resultados favorables o al menos minima-
mente aceptables para todos. En este sentido, el futuro de la agenda
multicultural en el estado en particular el establecimiento (o no) de un
modelo comprensivo para el ejercicio de la autonoma depender del
2 9 9
 A L E J A N D R O A N AYA M U O Z
desarrollo de este proceso de interaccin dialctica entre la elite poltica
y los indgenas organizados. Las caractersticas futuras y por lo tanto los
prximos resultados de este proceso son inciertos. Lo que queda claro
es que su desarrollo depender en gran medida de procesos polticos
ms amplios, vinculados con la emergencia de amenazas a la goberna-
bilidad y con la erosin de la legitimidad gubernamental (cfr. Van Cott
2000). Lo que tambin resulta claro es la importancia poltica de la agen-
da multicultural en Oaxaca y presumiblemente otros estados con alto
grado de diversidad cultural as como el potencial estabilizador y legi-
timador de una poltica del reconocimiento que tome en serio las de-
mandas y aspiraciones de los pueblos indgenas.
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ENTREVISTAS

Carlos Beas (lder de UCIZONI), Matas Romero, Oaxaca, septiembre 2001.

Gustavo Esteva (asesor de Didoro Carrasco), Ciudad de Oaxaca, septiembre
2001 y enero 2002.
Cipriano Flores Cruz (Consejero Presidente del Consejo General del Instituto
Estatal Electoral de Oaxaca), Londres, Inglaterra, mayo 2002.
Aldo Gonzlez (Presidente Municipal de Guelatao, Oaxaca, integrante de la di-
rigencia de UNOSJO), julio 2001 y enero 2002.
Salomn Nahmad (director nacional del INI a principios de los ochenta y asesor
de Heladio Ramrez y Didoro Carrasco), Ciudad de Oaxaca, agosto y sep-
tiembre 2001.
Adelfo Regino (abogado mixe, integrante de la dirigencia de Ser-Mixe), Ciudad
de Oaxaca, enero 2000, enero 2002.
Elo Vzquez Lpez (lder de la izquierda poltica en Oaxaca), Ciudad de Oaxa-
ca, septiembre 2001.

DIARIOS

El Imparcial, El Universal, La Jornada, Noticias

FUENTES OFICIALES

Diario Oficial de la Federacin, Peridico Oficial del Estado de Oaxaca (POEO)

FECHA DE ACEPTACIN DEL ARTCULO: 5 de octubre de 2003

FECHA DE RECEPCIN DE LA VERSIN FINAL: 14 de octubre de 2003

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