Clssicos 15

UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA

ANTHONY DOWNS

UNIVERSIDADE DE SO PAULO

Reitor Joo Grandino Rodas

Vice-reitor Hlio Nogueira da Cruz

EDITORA DA UNIVERSIDADE DE SO PAULO

Diretor-presidente Plinio Martins Filho Traduo

COMISSO EDITORIAL Sandra Guardini Teixeira Vaseoncelos
Presidente Rubens Ricupero
Vice-presidente Carlos Alberto Barbosa Dantas
Antonio Penteado Mendon~a
Chester Luiz Galvo Cesar
Ivan Gilberto Sandoval Fal!eiros
Mary Macedo de Camargo Neves Lafer
Sedi Hirano

Editora-assistente Carla Fernanda Fontana

Chefe Tc. Div. Editorial Cristiane Silvestrin
Copyright 1957 by Harpen & Row, Publishers, lncorporated

Ttulo do original em ingls: An Economic Theory of Democracy

1" edio 1999

l" reimpresso 2013

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Downs, Anthony
Uma Teoria Econmica da Democraca I Anthony Downs;
traduo Sandra Guardini Teixeira Vasconcelos. - I cd. 1
reimpr. -So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo,
2013. - (Clssicos; 15)

Ttulo original: An Economic Theory of Democracy.

Bibliografia.
ISBN 978~85-314-0469-6

! . Administrao pblica. 2. Democracia. 3. Escolha social.

4. Partidos polticos. 5. Votos (Eleies) I. Ttulo. II. Srie.

CDD-350.0001
Para minha me e meu pai
ndice para catlogo sistemtico:
l. Administrao pblica: Teoria econmiea 350.0001

Direitos em lngua portuguesa reservados

Edusp- Editora da Universidade de So Paulo
Av. Corifeu de Azevedo Marques, 1975, trreo
0558 !-00! - Butant- So Paulo~ SP- Brasil
Diviso Comercial: Te!. (11) 3091-4008 I 3091-4150
SAC (li) 3091-291!- Fax(!!) 3091-4151
www.edusp.com.br- e-mail: edusp@usp.br

Printed in Brazil 2013

Foi feito o depsito legal

 SUMRIO

Apresentao . . _ Fbio Wctnderley Reis ....................... ll

Prefcio .... 19
Agradecimentos ....... . . ....... 21

Parte I. ESTRUTURA BSICA DO MODELO

l. Introduo ................................... . . .. .25
2. Motivao Partidria e a Funo do Governo na Sociedade .. .43
3. A Lgica Bsica do Voto ...................... 57
4. A Lgica Bsica da Tomada de Deciso Governamental ... 71

Parte !I OS EFEITOS GERAIS DA INCERTEZA

5. O Significado da Incerteza ..... . ... 97
6. Como a Incerteza Afeta a Tomada de Deciso Governamental ..... 103
7. O Desenvolvimento de Ideologias Polticas
como Meio de Obter Votos .............. . . ......... 1l7
8. A Esttica e a Dinmica de Ideologias Partidrias .. 135
9. Problemas de Racionalidade sob Governos de Coalizo .163
10. Maximizao de Voto Governamental
e Equilbrio Marginal Individual .... 185
 UMJJ. TEORIA ECONMICA DA DEMOCR!IC/11.

Parte!!!. EFEITOS ESPECFICOS DOS CUSTOS DE INFORMAO

11. O Processo de Tornar-se Informado . . .227
12. Como os Cidados Racionais Reduzem os Custos de Informao .239
13. Os Retornos Provenientes da Informao e sua Diminuio . . . .257
14. As Causas e Efeitos da Absteno Racional .... ... 279

Parte IV IMPLICAES E HIPTESES DERIVADAS APRESENTAO

15. U1n Comentrio sobre as Teorias Econmicas
de Comportamento Governamental ...... . . .......... 297
16. Proposies Testveis Derivadas da Teoria .. .313

Bibliografia .... .319

ndice Onomstico .. 323 Fbio Wanderley Reis
ndice de Assuntos . .325

Este volume de Anthony Downs foi originalmente publicado em 1957. ,

sem dvida (junto com A Lgica da Ao Coletiva, de Mancur Olson, apare-
cido em 1965 1), um dos, mais importantes trabalhos pioneiros no campo geral
que veio a se tornar conhecido como a teoria da "escolha racional" (rational
choice), que se especifica no campo da poltica, de acordo com certo uso ter-
minolgico, como a teoria da "escolha pblica" (public choice). O volume
representa um exemplo precoce e ffutfero, em particular, daquilo que alguns
analistas designaram como a "escolha pblica positiva", interessada, nos ter-
mos de Brian Barry e Russell Hardin, nas "aes individuais e suas conse-
qncias coletivas"2, em contraste com a "escolha pblica nonnativa", interes-
sada na articulao entre "preferncias individuais e decises coletivas". A
escolha pblica normativa - tambm designada, de maneira que se presta a
confuses, como a "teoria da escolha social" (social choice theory)- tem ra-
zes mais retnotas na subdisciplina conhecida, no campo da economia, como

l. Mancur Olson, Jr., The Logic C?(Co!lectiveAction: Pub!ic Goods and the Theory q{Groups, Cambridge,
Massachusclts, 1-larvard University Prcss, 1965, traduo de rbio Fernandez, a ser pubiicado breve-
mente [trad. pela Edusp, nesta coleo].
2. A contraposio entre escolha pblica positiva e normativa se encontra, por exemplo, em Dennis C.
Mueller, Pubtic Choice li, Cambridgc, Cambridge University Prcss, 1989; vr_:ja-se tambm Brian 13arry
e Russelll-lardin (eds.), Rotiona/ Man and Jrratonal Society?, Londres, Sage Publications, 1982.
10 11
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
"economia de bem-estar" (welfare economies), e possvel dizer que um dos
efeitos da conjugao do rigor analtico com a perspectiva normativa que a
caracteriza foi a revivescncia da prpria filosofia poltica, que se tem espe-
cialmente com os trabalhos grandemente influentes de autores como John
Rawls e Robert Nozick, alguns dos quais j contam com traduo brasileira h
certo tempo.
Downs, como Olson, pretende ser estritamente "positivo" em sua abor-
dagem. O que distingue a abordagem o esforo de tratar os problemas da
poltica com a perspectiva e o instrumental prprio da economia como disci-
plina~ mais precisamente, da tnicroeconomia, empenhada na formulao de
uma teoria abstrata e logicamente rigorosa do comportamento com base em
certos supostos gerais, destacando-se o suposto da racionalidade dos agentes.
Se uma viso convencional dos objetivos da microeconon1ia provavelmente
exigiria a especificao de que se trataria de uma teoria do comportamento
econmico, a aplicao da abordagem econtnica aos fenmenos convencio-
nalmente percebidos como pertencendo a outros campos (cincia poltica,
sociologia) envolve justamente a suposio de que a economia como discipli-
na terica redunda numa teoria do comportamento racional como tal, a qual
seria em princpio vlida para qualquer comportamento que envolva um pro-
blema de eficcia e seja, portanto, passvel de ser apreciado em termos de
racionalidade: a busca de poder poltico, status ou prestgio social no menos
do que a de ganhos "econmicos" ou materiais.
A frmula das "aes individuais e suas conseqncias coletivas" para
caracterizar a abordagem ressalta o que h de problemtico na passagem do
nvel "tnicro"- correspondendo, no limite, s aes dos atores individuais na
busca supostamente racional de seus objetivos de qualquer natureza - e o
nvel coletivo ou agregado ("macro"). Na verdade, a grande contribuio do
livro de Olson, acima colocado ao lado deste volume de Downs, consiste em
dar forn1Lllao abstrata e genrica intuio de um paradoxo na articulao ciente por parte do agente antes submetido operao de tais fatores). Mas a
dos dois nveis, intuio esta que se acha presente em Downs e que, de fato,
emerge feqentemente, com feies variadas, no pensamento de vrios auto- sociais: ela corresponde justamente quilo que "emerge" como regularidades
res ao longo de toda a histria do pensamento poltico ocidental. Refiro-me ao
chatnado "paradoxo da ao coletiva", em que a ao racional dos atores no
plano ''micro" (os indivduos ou mesmo os atores coletivos de menor escala)
aparece corno propensa a resultar em irracionalidade no plano "macro", com a
frustrao dos objetivos ou interesses de todos. Cabe notar que o paradoxo
assume por vezes a forma, em certo sentido oposta recm-indicada, em que
vcios privados ou "micro" resultam em virtude pblica ou "macro". Seja
12
APRESENTAO
como for, o que importa que h traos que emergem no nvel agregado (os
efeitos "agregados", "emergentes" ou "perversos", na linguagem de algunsl)
como regularidades que no apresentam correspondncia com os desgnios
dos atores tomados isoladamente e, s vezes, se colocam em aberta coi)tradi-
o com eles. A questo das relaes entre racionalidade individual e raciona-
lidade coletiva , portanto, central.
O curioso, contudo, que a intuio do que b de problemtico nas rela-
es entre os planos "micro" e "macro", to fortemente presente na abordagem
da escolha racional em suas diferentes variantes, no impede que a perspecti-
va mais ortodoxa dentre os seus proponentes se caracterize pela expectativa de
derivar com xito o que se passa no plano agregado ou coletivo com recurso
construo terica assentada em postulados referidos ao plano individual ou
"micro"-- ou de estabelecer, segundo o conhecido lema da escolha racional,
"os fundan1entos micro dos fenmenos macro". Uma caracterizao simples
que permite esclarecer tanto os possveis fundamentos dessa expectativa quan-
to as dificuldades que enfrenta se tem com a distino de Jon Elster entre o
comportamento intencional, de um lado, e, de outro, dois tipos de causalida-
de, a causalidade subintencional e a causalidade supra-intenciona/4
Comportamento intencional o comportamento dos agentes huinanos
capazes de desgnio e racionalidade; trata-se de algo que corresponde, em
princpio, ao plano dos indivduos, com o que h de desgnio no plano das
coletividades (organizaes de um tipo ou outro), sendo visto como suposta-
mente redutvel aos indivduos e interao entre eles, de acordo com os prin-
cpios do "individualismo metodolgico" prprio da abordagem da escolha
racional. A causalidade subintencional seria aquela com que lidam as cincias
da natureza e, de maneira peculiar, a psicanlise, que contempla fatores alheios
vontade dos indivduos a condicionar-lhes o comportamento (no obstante o
suposto racionalista que associa a cura com a assuno de autocontrole cons-
causalidade supra-intencional a que interessa de maneira singular s cincias
"objetivas" da interao dos atores individuais distinguidos por intencionalida-
de. Esta a causalidade especificamente "sociolgica", objeto, por exemplo,
3. Veja-se, por exemplo, Raymond Boudon, Ef!Cts pervers et ordre social, Paris, Presses Universitaires de
France, ! 977.
4. Veja-se Jon Elster, Logic mui Society: Contradic!ions and Possible Worids, New York, .John Wiley &
Sons, 1978, apndice 2 do captulo 5, "CaLtsa!ity and lntentionality: Three Models oi'Man".
13
 UMA TEORIA ECON6MICA DA DEMOCRACIA
da forte intuio durkheimiana em que o mundo social aparece marcado pelas
caractersticas de objetividade e exterioridade com relao s conscincias
individuais, resultando na "coero social" e levando Durkheim a estabelecer
como regra importante do mtodo sociolgico a de "tratar os fatos sociais
como coisas". O plano do "agregado" ou "emergente" , pois, o plano que a
sociologia "convencional" reivindica em. sua especificidade e no qual se insta-
la, enquanto a perspectiva econmica ambiciona dar conta dele em termos de
mecanismos correspondentes ao plano individual ou "micro".
Como costuma acontecer, cumpre apontar mritos e dificuldades de
parte a parte. Assim, no h como negar o interesse e a importncia do ques-
tionamento feito pela abordagem econmica dos postulados prprios do
"coletivismo metodolgico", destacando-se a idia da contradio micro-
macro e a percepo do carter problemtico da ao coletiva, que a perspec-
tiva sociolgica convencional tende classicmnente a ver, ao contrrio, como
decorrendo natural e espontaneamente do simples compartilhamento de deter-
minada condio objetiva pelos indivduos ou atores de nvel "micro". De
outro lado, contudo, claramente precria a aposta decisiva da abordagem
econmica em sua face mais ortodoxa, segundo a qual seria possvel deduzir
a sociedade e reconstru-la teoricamente a partir da mera suposio de racio-
nalidade e de agentes individuais calculadores postos numa espcie de "esta-
do de natureza", pois a recuperao do clculo do agente e a avaliao da
racionalidade da ao supem que se esteja adequadamente informado a res-
peito do contexto em que o agente atua - e que se possa, portanto, entre
outras coisas, aquilatar a extenso e a acuidade da informao que o prprio
agente processa ao agir e a qualidade do seu clculo. Ora, o analista no tem
como obter a informao requerida com os instrumentos da abordagem eco-
nmica ou da perspectiva da escolha racional por si mesma, e no pode pres-
cindir, na caracterizao do contexto, do equipamento fornecido pela cincia
social convencional. Por outras palavras, o uso do prprio postulado de racio-
nalidade, que seria a marca distintiva da abordagem econmica, remete cin-
cia social convencionaL E a receita consistir em combinar o recurso quele
postulado, importante e mesmo indispe\1svel (e de fato sempre presente,
ainda que freqentemente de forma tosca e pouco elaborada, em qualquer
esforo de "compreenso" do comportamento), com a contextualizao que s
a ciucia social convencional possibilita.
Na verdade, as razes de perplexidade envolvidas na articulao micro-
macro tm produzido, h algum tempo, sinuosidades reveladoras nas relaes
da econon1ia con1 as demais cincias sociais. Se a perspectiva ortodoxa da
14
APRESENTAO
public choice pode ser descrita como correspondendo "economicizao" da
cincia poltica, no sentido do recurso ao instrumental da anlise econmica
para tratar os fenmenos da esfera poltica, so vrios os esforos mais ou
menos recentes que redundam no movimento inverso e que se poderiam des-
crever como uma espcie de "sociologizao" e "politizao" da cincia eco-
nmica. o caso, para comear, da perspectiva da "nova esquerda" de alguns
decnios atrs, para a qual, de forma curiosa e sugestiva, certos autores reivin-
dicavam o rtulo de "nova economia poltica", tambm sendo usado para indi-
car a public choice; na ptica da nova esquerda, porm, tratava-se de designar
com esse rtulo a ateno para fatores polticos e macrossociais na operao
da economia, numa empreitada que poderia justificar a divisa de busca dos
"fundamentos macro dos fenmenos n1icroeconmicos", sin1etrican1ente ao
lema da "escolha racional". Mas tambm o caso de diversas tentativas cor-
rentes de estabelecer uma economia "ps-walrasiana"~ genericamente designa-
da s vezes cmno o "novo institucionalismo" ou a "nova econmnia institucio-
nal". Apesar de ambigidades e desdobramentos equivocados, que se ligam
com a pretenso reiterada de revelar as "microfundaes" das instituies,
podem citar-se perspectivas como a do "intercmbio conflituoso", de Samuel
Bowles e Herbert Gintis, ou a da "economia da informao", de Joseph
Stiglitz, onde se tem o estudo das "falhas de mercado" e o questionamento de
velhos supostos da economia neoclssica (preferncias dadas, enjrcement
sem custos, informao sem custos), como exemplos de esforos que levam
diluio das fronteiras entre a economia e as demais cincias sociais de manei-
ra que resulta diferente da mera invaso do campo convencional destas ltimas
pelos instrumentos tradicionais da anlise econmica - e que ocasionalmen-
te, como nos trabalhos de Robert Bates, chega mesmo ao recurso explcito s
contribuies de socilogos e cientistas polticos'.
O presente volume de Downs ilustra uma faceta particular do confronto
das perspectivas econmica e sociolgica, a saber, a faceta relativa explica-
o da democracia e dos processos polticos especficos que nela se do. As
anlises empreendidas na perspectiva sociolgica convencional a respeito,
ainda que no deixem de considerar os interesses, tendem a destacar o papel
5. Veja-se, por exemplo, Samuel Bowlcs e Herbert Gintis, "The Revenge of Homo Economicus:
Contested Exchange and the Reviva! o f Po!itica! Economy", Journal o/Economic Perspecti\'es, voL 7,
n. 1, 1992, pp. 83~! 02; Joseph E. Stiglitz, Whither Sociafism'?, Cambridgc, Massachuselts, The M!T
Press, 1994; e Robert I-L Bates, Beyond the Miracle olthe Market, Cambridge, Cambridge University
Press, 1989.
15
 UMA TEORIA ECON6MICA DA DEMOCRACIA
cumprido pelos "valores" ou pela "cultura poltica", tanto na criao de
democracias estveis quanto na dinmica democrtica, especialmente nas
decises envolvidas na vida eleitoral e partidria. A discusso feita por
Downs trata o processo poltico-eleitoral em termos anlogos aos que so uti-
lizados para dar conta do jogo do mercado na cincia econmica, salientando
o clculo realizado por partidos e eleitores em variadas circunstncias que
encontram regularmente ao tomar suas decises. O livro estabeleceu um
marco usualmente tomado como referncia pelos autores que se dedicam ao
estudo do processo eleitoral, quer se trate de autores simpticos abordagem
econmica ou reticentes ou hostis diante dela. Entre os inmeros comentrios
de maior ou menor flego a que deu origem, sem dvida cabe destacar o volu-
me de Brian Barry intitulado Sociologists, Economists and Democracy, que
j em 1970 realizava minucioso confronto das perspectivas de economistas e
saci lagos a respeito da democracia e sua dinmica, com ateno especial
para as anlises de Downs6.
Certamente no seria o caso de fazer o elogio sem reservas do que Downs
tem a dizer-nos. Com toda a importncia que atribuem a Downs, comentrios
crticos como o de Barry apontam com acerto vrias dificuldades especficas
en1 que suas anlises incorre1n. Contudo, o volume uma amostra bem clara
da riqueza de intuies e resultados analticos que cabe esperar da abordagem
da escolha racional, se tomada com a devida sobriedade.
O que se disse acima quanto s dificuldades epistemolgicas da adoo
da racionalidade con1o categoria decisiva aponta para um paradoxo crucial da
abordagem, que se v forada a optar entre: (1) aderir de maneira conseqente
aos desdobramentos da posio central atribuda racionalidade e dar ateno
plena s complicaes nela envolvidas, caso em que a perspectiva da escolha
racional, ao invs de permitir a reinveno "micro fundada" da sociologia, no
escaparia de diluir-se numa sociologia "convencional" para dar conta daquilo
que conforma socialmente o prprio ator racional como tal, incluindo as nor-
mas e os valores em funo dos quais se define sua identidade e se torna pos-
svel a busca de objetivos remotos ou rnestno transcendentais e, portanto, uma
racionalidade de maior flego; ou (2) apegar-se a uma concepo de certa
forma mais estreita de racionalidade, na qual se visualizan1 agentes em busca
de objetivos dados por contextos bem definidos e se podem explorar com rigor
os desdobramentos da lgica do clculo assim "contextualizado". A segunda
6. Brian Barry, Sociofogisrs, Eco1tomists and Democmcy, Londres, Co!lierMacmillan, ! 970.
16
APRESENTAO
opo envolve, sem dvida, certa abdicao com respeito s ambies maiores
dos tericos da escolha racional; mas, alm de ser provavelmente a condio
para que esta possa pretender apresentar-se como abordagem peculiar perante
a sociologia ou a cincia social convencional, a aparente modstia da opo
est longe de significar que os problemas que assim se situam sob seu foco
analtico sejam problemas sem interesse ou destitudos de importncia. O pre-
sente volume revela os ganhos possveis de certa simplificao ligada ade-
so aos postulados relativos racionalidade, em que a estilizao e mesmo a
distoro das complexidades da realidade se compensa com o interesse anal-
tico dos insights obtidos. Um exemplo se tem com as anlises em que as idias
de Harold Hotelling sobre competio espacial so transpostas da esfera do
mercado pra a da competio partidria: no obstante as crticas a que se
expem diversos pontos especficos da discusso de Downs, sua fecundidade
fica evidente nas numerosas retomadas por outros autores e nos enriquecimen-
tos que lhes foram trazidos. Merecem destaque, aqui, as anlises dos sistemas
partidrios empreendidas por Giovanni Sartori (que no pode ser visto como
adepto da escolha racional em sentido mais estrito) em Parties and Party
Systems, de 1976, que culminam nas implicaes e ramificaes da idia de
competio espacial e se envolvem em intenso dilogo com Downsl.
Alm disso, no obstante a importncia do lugar a ser reservado s normas
e valores na explicao da democracia e da poltica em geral, a relevncia da
nfase geral no clculo "contextualizado" dos interesses dificilmente poderia ser
exagerada, especialmente diante da tendncia a certa idealizao que cerca a
nfase nos fatores valorativos e na "cultura poltica", no Brasil no menos que
em outros pases. Vale talvez a pena evocar, como fecho destas breves notas,
alguns dados brasileiros a respeito. Produzidos e examinados (em textos ainda
inditos) em conexo com um projeto de pesquisa executado no Departamento
de Cincia Poltica da UFMG h alguns anoss, os dados em questo mostram
que, em amostras de categorias diversas da populao brasileira (e provavelmen-
te de maneira mais geral), nveis mais altos de informao e sofisticao se
acham associados, em condies normais, com maior propenso ao comporta-
7. Govanni Sartori, Parties and Party Systems: A F'rame\vorkfor Analysis, voL I, Cambridge, Cambridge
Univcrsity Press, !976. Note-se que a edio brasileira (Partidos e Sistemas Partidrios, Braslia,
Uni3/Zahar, 1982) contm importante adendo ao texto da edio inglesa original, que se encontra jus-
tamente no captulo final sobre a competio espaciaL .
8. Projeto "Pacto Soda! e Democracia no Brasil", executado pelo autor em colaborao com Mnica Mata
Machado de Castro, Edgar Magalhes, Antnio Augusto Prates e Ma!ori Pompermaycr. Os textos men-
cionados devem publicar-se brevemente.
17
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA

menta orientado por non11as ou valores solidrios ou cvicos; contudo, na ocor-

rncia de circunstncias que evidenciem o carter incuo ou ineficaz da postura
cvica, quanto 1naiores a infOrmao e a sofisticao, tanto maior a propenso a
substituir a postura cvica pela disposio defesa desembaraada ou cnica do
interesse prprio. Do ponto de vista que aqui nos importa, dois aspectos mere-
cem ser realados: em primeiro lugar, em vez da contraposio cortante entre a
referncia a normas e o clculo racional qne muitas discusses tendem a supor,
o que os dados revelam um padro de articulao complexa entre a maior ou PREFCIO
menor adeso a normas, de u1n lado, e, de outro, um elemento crucial para o cl-
culo e as feies por ele assumidas, ou seja, o elemento cognitivo, a informao
em sentido amplo; em segundo lugar, os dados indicam tambm, como parte
desse padro, a importncia de situaes em que a atuao do fator cognitivo
(das percepes e expectativas) torna simplesmente irrelevantes e inoperantes
mesmo as normas a que convencionalmente de fato se adere, determinando o
predomnio de consideraes orientadas pelos interesses. Se os mecanismos
assim sugeridos mostram-se importantes para o caso de democracias consolida-
das e efetivas, onde a vigncia de normas e da "cultura cvica" no teria por que
ser vista como obstculo atuao "downsiana" do clculo guiado por interes- Este livro procura elucidar seu assunto- o governo de Estados democr-
ses, eles o so tambm, e de modo provavelmente especial, para fenmenos ticos - tornando inteligvel a poltica partidria das democracias. Esse era o
como a deteriorao das disposies democrticas em situaes de crise. Sem ponto adequado para abordar o problema intelectual que o autor escolheu para
falar do jogo "fisiolgico" de vale-tudo prprio da condio pretoriana em que si prprio, ou assim me parece. um fato que sistemas partidrios competiti-
to longamente nos debatemos e cuja vigncia impede o enraizamento efetivo vos so um trao visvel de praticamente todas aquelas naes que o mundo
das instituies democrticas: a superao dessa condio no parece depender no-comtmista considera como democrticas. um fato ainda mais importan-
apenas (ou sequer principalmente) de que normas cvicas sejam difundidas e te que o que est em jogo no governo, e na competio para controlar os car-
assimiladas, mas antes de um difcil jogo de coordenao em que as cognies e gos pblicos do governo, basicamente a mesma coisa. Fundamentalmente,
expectativas venham a convergir de maneira consistente em direo propcia. governar significa conseguir que as pessoas faan1 coisas, ou conseguir que
elas deixem de fazer coisas. Aqueles que tm a autoridade formal para gover-
nar, se para eles governarem realmente, devem procurar descobrir quem est
com eles e quem est contra eles. Nos Estados democrticos modernos, essas
operaes de inteligncia e propaganda so polticas partidrias, ou so prin-
cipalmente isso. Uma teoria da democracia que deixe de levar esse fato em
conta de pouca valia em nos dar uma apreciao dos tipos de aes que pode-
mos esperar de um governo democrtico.
Tendo dado poltica partidria um lugar central em seu pensamento
sobre a democracia, Downs a trata de modo muito diferente de outros estudio-
sos de poltica. Todo o seu esforo vai na direo de explicar o que os partidos
e os eleitores fazem. Suas explicaes so sistematicamente relacionadas a
suposies afirmadas com exatido sobre as motivaes que acompanham as
!8 I9
 UMA TEORIA ECON6MICA DA DEMOCRACIA

decises de eleitores e partidos e sobre o ambiente em que eles agem, e

dedutveis dessas suposies. Ele est conscientemente preocupado com a eco-
nomia da explicao, isto , em tentar explicar os fenmenos em termos de
uma quantidade muito limitada de fatos e postulados. Tambm est preocupa-
do com as principais caractersticas da poltica partidria em qualquer Estado
democrtico, no com a dos Estados Unidos ou de qualquer outro pas, indivi-
dualmente. O livro de Downs no torna obsoletas, em qualquer sentido, as des-
AGRADECIMENTOS
cries cuidadosas e profusamente documentadas de atividades partidrias que
caracterizam o melhor trabalho anterior nesse campo. muito mais um ponto
de partida para a ordenao e atribuio de importncia s descobertas de
grande parte da pesquisa passada e futura.
Downs pressupe que os partidos polticos e os eleitores agem racional-
mente na busca de certas metas claramente especificadas -- esse pressupos-
to, na verdade, que d sua teoria seu poder explicativo. A maioria de ns
somos filhos to acrlicos de Freud que dizer "Ele fez aquilo porque decidiu
que era a melhor maneira de conseguir o que queria" tende a nos parecer como
no muito profundo. Todavia, assim como firmas que no se envolvem na
busca racional do lucro tendem a deixar de ser firmas, tambm os polticos que Como todas as obras supostamente originais, este estudo deve muito de
no buscam votos de uma maneira racional tendem a deixar de ser polticos. O seu contedo ao pensamento e esforos de outras pessoas. Gostaria de agrade-
comportamento dos eleitores pode ser ignorante, mas isso no equivalente a cer particularmente a Kenneth Arrow por todas as horas que devotou orien-
ser irracional. bvio que se deve testar rigorosamente, na experincia, a uti- tao e correo do meu pensamento e pelas muitas idias excelentes com que
lidade de se pressupor racionalidade por parte dos atores polticos, mas as ale- contribuiu. Tambm gostaria de agradecer a Robert A. Dahl e Melvin W.
gaes de Downs com relao utilidade deveriam ficar claras a partir do que Reder, que ,leram o manuscrito e fizeratn muitas sugestes que incorporei.
ele fez com aquele pressuposto. Alm disso, minha gratido vai para Dorothy Wynne, que corrigiu diversos
No posso dizer, nem mesn1o nesse Prefcio, que Uma Teoria Econmica erros na primeira verso do Captulo 1O; para Julius Margolis, cujo interesse e
da Democracia de Anthony Downs um livro sem defeitos. Mas posso dizer, pacincia nas prneiras discusses sobre o assunto me encorajaram a e 1nbar-
de modo muito sincero, que h poucos livros que tiveram um impacto to gran- car neste estudo; c para Carolyn Young e James Smith, que tiveram o trabalho
de no meu pensamento, ou que eu gostaria tanto de ter escrito. Daqui a alguns de cuidar da datilografia e edio da verso final. Finalmente, gostaria de agra-
anos, ficarei surpreso se a obra de Downs no for reconhecida como o ponto decer ao Office o f Naval Research pelo auxlio que tornou este estudo poss-
de partida de um desenvolvimento muito importante no estudo da poltica; sua vel. Naturalmente, quaisquer erros nele devem ser considerados como parte da
minha prpria contribuio original.
influncia j considervel e continua a crescer.

STANLEY KELLER JR. ANTHONY DWNS

Princeton, NJ Stanford University

Maio de 1965 Maio de 1956

21
211
 Parte I

ESTRUTURA BSICA DO MODELO

 1

INTRODUO

No Intmdo todo, os governos dominam a cena econJnica. Seus gastos

determinmn se prevalece o pleno emprego; seus impostos inf1uencian1 incon-
tveis decises; suas polticas controlam o cmnrcio internaciomll; e suas
regulamentaes domsticas se estendem a quase todo ato econmico.
Contudo, o papel do governo no mundo da teoria econmica no de
n1oclo algum proporcional sua predominncia. verdade que, en1 cada
campo separado da economia, o pensmnento recente se concentrou de manei-
ra frutfera no impacto do governo sobre a tomada privada de deciso, ou na
participao do governo em agregados econ6micos. Mas pouco progresso se
fez na direo de uma regra de comportamento generalizada porm realista
para um governo racional, semelhante s regras tradicionalmente usadas no
caso de consumidores e produtores racionais. Como resultado, o governo no
foi integrado com xito queles que tomam decises privadas numa teoria
geral do equilbrio.
Ess.a tese uma tentativa de fornecer essa regra de comportamento para
o governo den1ocrtico e de rastrear suas implicaes. Ao perseguir esses obje-
tivos, no fingimos resolver todos os problemas que tm liustrado a anlise
nesSe campo. Entretanto, esperamos caminhar para a soluo de alguns detes
e formular uma sada razovel para outros que so intrinsecamente insolveis.

25
 UMA TEORIA ECON6M!CA {)A DEMOCRACIA
I. O SIGNIFICADO DE RACIONALIDADE NO MODELO
A. O conceito de racionalidade na teoria econmica
Os tericos econmicos quase sempre exan1inaram as decises como se
elas fossem ton1adas por mentes racionais. Esse simplificao necessria
para a previso de comportamento, porque as decises tomadas aleatoriamen-
te, ou sen1 qualquer relao entre si, no obedecem a nenhun1 padro. Todavia,
as aes humanas s podem ser previstas, ou as relaes entre elas sujeitas a
anlise, se elas formarem algum padro. Portanto, os economistas devem
adn1itir que ocorre um ordenamento de comportamento.
No h razo a priori para presumir que esse ordenamento racional,
isto , razoavehnente dirigido para a realizao de objetivos conscientes.
Entretanto, a teoria econmica se erigiu sobre a suposio de que prevalece a
racionalidade consciente, apesar das cidas afirmativas contrrias de hmnens
como Thorstein Veblen e John Maurice Clark. J que nosso modelo ex defni-
tione diz respeito ao comportmnento racional, temos tambm que fazer essa
suposio 1.
Con1o resultado, os n1todos tradicionais de previso e anlise so apli-
cveis ao nosso modelo. Se o terico conhece os propsitos daquele que toma
deciso, ele pode prever quais passos sero dados para atingi-los, como se
segue: ( 1) ele calcula o caminho mais razovel para aquele que toma deciso
atingir suas metas, e (2) presume que esse caminho ser realmente escolhido
porque aquele que toma deciso racional.
A anlise econn1ica, portanto, consiste de dois importantes passos: des-
coberta dos objetivos que aquele que toma deciso est perseguindo e anlise
de quais 1neios de atingi-los so os n1ais razoveis, isto , exigem a menor apli-
cao de recursos escassos. Ao executar o primeiro passo, os tericos geral-
n1ente tentarmn reduzir os fins de cada agente econn1ico a uma nica n1eta,
de n1odo que se possa encontrar uma 1naneira eficiente de atingi-la. Se se per-
mitem mltiplas metas, os n1eios apropriados a uma delas podem bloquear a
I. Ver nota 3, p. 27. Nossn dei'inii'\o de mcionafidade inclui o pressuposto de que os homens buscam seus
prpdos interesses diretamente sem disllu-!os, exceto em um caso espec rico discutido no Captulo
3. Para uma an::\1 ise das ocasies em que os homens racionais escondem suas preiCrncias, ver Kenndh
J. 1\rrow, S'ocial Choice Cl!hllndividua! ltt!ues, New York, John Wilcy & Sons Inc., i 951, p. 7. Como
AtTow, exclumos de nosso estudo os aspectos "prazeres do jogo" cb tommll de deci&lo, exceto po1
nlguns comen!1ios especficos.
26
!NT!WDU;[O
consecuo de outra; portanto, no se pode traar apenas um nico cam.inho
para aquele que tmna decises racionalmente seguir. Para evitar esse itnpasse,
os tericos postulam que as firmas rnaxnizmn os lucros e os consumidores
maximizam a utilidade. Quaisquer outras metas que qualquer um dos dois
tenha so consideradas desvios que qualificam o caminho racional en1 direo
meta principal.
Nessa anlise, o termo racional nunca aplicado aos :hns de mn anente
" ,
mas somente a setiS meios2. Isso resulta da definio de racional como eficien-
te, isto , maxin1izar o produto no caso de um dado insumo, ou nlinimizar o insu-
mo no caso de um dado produto. Desse modo, todas as vezes que os economis-
tas se referem a um "homem racional", eles no esto designando un1 homem
cujos processos de pensamento consistem exclusivamente de proposies lgi-
cas, ou um homem sem preconceitos, ou un1 hmnem ct~jas emoes so lnope-
rantes. No uso normal, todos esses poderiam ser considerados homens racionais.
Mas a definio econmica se refere unicatnente ao home.m que se n1ove em
direo a suas metas de um 1nodo que, ao que lhe dado saber, usa o n1nimo
insumo possvel de recursos escassos por unidade de produto valorizado.
Para esclarecer essa definio, vamos considerar um exemplo de comporta-
mento que racional apenas no sentido econmico. Suponha que um monge esco-
lheu conscienten1ente, como sua meta, atingir un1 estado de contemplao 1nstica
de Deus 3. A fim de atingir sua meta, ele deve purificar sua n1ente de todos os pen-
smnentos lgicos e da busca consciente da meta. Econon1icamente lando, essa
purgaO bastante racional, embora fosse considerada irracional, ou peto menos
no-racional, por quaisquer das definies no-econmicas de racionalidade.
2. Estamos presumindo, ao longo deste estudo, que os fins podem ser separados dos meios na mente
dnquelc que lo ma decis5o. Em bom se possa argumentar que as metns podem ser modii'ic8das pelos pro-
cessos usados pan1 ntingi-18s, nlguma sep<na5o entre fins e meios deve ser permitida, ou todo o com-
portamento se torna desorganizado c sem sentido. Conseqentemente, admitimos que todo uquek que
toma decisfio nvalia as alternativas diante dele pela relno delas com seus fins, mesmo que esses rins
sejam lemponhios ou sejam eles prprios meios para um fim ltimo. Para uma discussllo desse p 1oble-
ma, ver William J. 8numol, Wel/(tre Economics and the 7/u!ory o{! h e Srate, London, Longnwns, Grcen
anel Co., 1952, p. 121 n.
3. Metas conscientememc escolhidas nflo precisam ser {I) m.1n!idas conti:nmmcnte na conscincia
enquanto estilo sendo perseguidns ou {2) puramente uma ques!io de livre escolha.() primeiro ponto 6
provado pelo exemplo dado. O segundo pode ser tnostrado pelo falo de que os homens conscientemen-
te procuram obter alimento, embma seu desejo subjacente de comer scjn intrnseco n sua natureza.
Desse modo, n seleo consciente pode, s vezes, se limitar a especificnmente pr em priiticn impulsos
brtsicamente inconscientes.
27
 UMA TEO!UA ECONAI!CA DA DEMOCRAC!A
Racionalidade econmica t~tmbm pode ser formalmente definida de
outra n1aneira. Utn home1n racional aquele que se cmnporta cmno se segue:
( 1) ele consegue sempre tomar uma deciso quando confrontado com uma
gama de alternativas; (2) ele classifica todas as alternativas diante de si en1
ordem de preferncia de tal modo que cada urna ou preferida, indiferente, ou
inferior a cada uma das outras; (3) seu ranlng de preferncia transitivo; (4)
ele sen1pre escolhe, dentre todas as alternativas possveis, aquela que fica em
primeiro lugar em seu ranking ele preferncia; e (5) ele sempre toma a mesma
deciso cada vez que confrontado com as .mesmas alternativas4 . Todos aque-
les que tomam deciso racionalmente no nosso modelo - inclusive partidos
polticos, grupos de interesse e governos- mostran1 as tnesmas qualidades.
A racionalidade assim definida se refere a processos de ao, no a seus
fins ou at tnestno a seus xitos e1n alcanar os fins desejados. notrio que o
planejamento racional s vezes produz resultados muito inferiores queles obti-
dos por pura sorte. A longo prazo, esperamos naturalmente que um homem
racional tenha utn desempenho melhor do que um homem irracional, ceteris
paribus, porque os fatos aleatrios se neutralizam e a eficinci triunfa sobre a
ineficincia. Contudo, j que o comportamento no nosso modelo no pode ser
testado por seus resultados, aplicmnos o termo racional ou irracional apenas a
processos de ao, isto , a n1eios. Naturalmente, alguns meios intermedirios
so eles prprios meios para fins ltimos. A racionalidade dos primeiros ns
pode1nos julgar, 1nas a avaliao dos ltimos est alm do nosso escopo.
B. O conceito estrito de racionalidade no presente estudo
Entretanto, n1esmo que no possamos decidir se os fins daquele que toma
deciso so racionais, devemos saber o que .'l'o antes que pos:wmos decidir se
o comportamento racional, no seu caso. Alm disso, ao designar esses fins,
deven1os evitar a concluso tautolgica de que o comportamento de todo
homem racional porque ( l) visa a algum fim e (2) os lucros devem ter supe-
rado seus custos, em sua opinio, ou ele no o teria adotado.
Para escapar dessa annadilha, concentnunos nossa ateno apenas nas
metas econmicas e polticas de cada indivduo ou grupo no modelo.
Reconhecidamente, a separao dessas metas das n1uitas outras que os hon1ens
4. Essas condies silo tiradas da anlise nos Captulos I e 2 de A1-row, op. cit.
28
INTRODUO
perE;eguem bastante arbitrria. Por exemplo, um executivo de uma corpora-
o pode trabalhar por uma renda maior porque gosta de trabalhar e tambm
para ter mais poder de compra; da, considerar esse ltno como seu nico
motivo real errado, assim como arbitrrio. Todavia, esse um estudo de
racionalidade econ1nica e poltica, no de psicologia. Portanto, ainda que
consideraes psicolgicas tenham um lugar legtimo e significativo tanto na
economia quanto na cincia poltica, ns nos desviamos delas, exceto por uma
breve meno no Captulo 2.
Nossa abordagem das eleies ilustra como funciona essa definio
estrita de racionalidade. A funo poltica das eleies numa democracia, pre-
sumimos, selecionar um governo. Portanto, comportmnento racional vincu-
lado s eleies comportamento orientado para esse fim e nenhum outro.
Vamos admitir que um certo homem prefere o partido A por razes polticas,
mas sua esposa tem um acesso de raiva toda vez que ele deixa de votar no par-
tido B. perfeitamente racional, do ponto de vista pessoal, que esse homem
vote no partido B, se evitar os acessos de raiva de sua mulher mais ln1portan-
te para ele do que a vitria de A, em vez de B. Contudo, em nosso modelo tal
comportamento considerado irracional porque emprega m expediente pol-
tico para um propsito no-poltico.
Desse modo, no levamos em considerao a personalidade global de
cada indivduo quando discutimos qual comportamento racional no caso
dele. No abrimos espao para a rica diversidade dos fins atendidos por cada
um de seus atos, a complexidade de seus motivos, o modo como cada parte de
sua vida est intimamente relacionada com suas necessidades emocionais. Ao
contrrio, tomamos emprestada da teoria econ1nica tradicional a idia do con-
sun1idor racional. Corrcspondendo ao notrio honzo economicus que Veblen e
outros censuraram severamente, nosso homo politicu.Y o "homem rndio" do
eleitorado, o "cidado racional" de nossa democracia modelo.
Porque permitimos que esse homem poltico tenha incertezas sobre o
futuro, ele no parecer ser tanto um personagem de crebro de n1quina de
calcular quanto o homem econmico dos utilitaristas. No entanto, ele perma-
nece sendo uma abstrao da plenitude real da personalidade humana.
Presumimos que ele aborda cada situao com um olho nos ganhos a ser obti-
dos, o outro olho nos custos, uma capacidade delicada de equilibr-los e um
forte desejo de ir aonde quer que a racionalidade o leve.
Sem dvida, o fato de nosso mundo-modelo ser habitado por esses
homens artificiais limita a comparabilidade de comportamento, dentro dele, ao
comportamento no mundo real. Nesse ltimo, alguns homens realmente votam
2Y
 UMA TEO!?IA ECON()M/CA DA DEMOCRACIA
mais para agradar suas esposas- e vice-versa-- do que para expressar suas pre-
ferncias polticas. Esse comportamento ~ tnuitas vezes, extremamente racio-
nal em termos das situaes domsticas em que ocorre. Estudos empricos so
quase unnimes em sua concluso de que o ajustamento em grupos primrios
n1uito mais crucial para quase todo indivduo do que consideraes mais
ren1otas de bem-estar econmico ou polticos.
Deven1os presumir, todavia, que os botnens orientam seu ccHnportamen-
to principahnente em direo a esse 1titno, no nosso n1undo; se no, toda a
anlise da economia ou da poltica se transfOrma num mero acessrio da
sociologia de grupo primrio. Entretanto, quase todos os grupos prin1rios
so fortetnente influenciados por condies econn1icas e polticas gerais; da
podennos provisoriamente considerar as peculiaridades de cada um desses
grupos como contrabalanadas por peculiaridades opostas de outros grupos
primrios. Portanto, quando definimos racionalidade em termos de condies
gerais somente, n.o estamos distorcendo tanto a realidade quanto poderia
parecer a princpio.
A natureza exata dos fins econmicos e polticos dos quais extramos
nossas descries de comportamento racional ser revelada na estrutura espe-
cfica do nosso modelo. Mas, antes de considerarmos aquela estrutura, deve-
mos esclarecer mais um aspecto do gue entendemos por racionalidade: como
podetnos distinguir entre os erros de homens racionais e o comportamento
nonnal de homens irracionais? Se racionalidade realmente significa eficin-
cia, ser que os homens ineficientes so sempre irracionais, ou ser que os
homens racionais tambm podem agir ineficientemente?
C Jrracionalidade e afno bsica da racionalidade poltica
No uma tarefa fcil distinguir claramente entre erros racionais e com-
portatnento irracional. Nossa primeira tendncia declarar que um homen1
racional equivocado pelo n1enos pretende conseguir um equilbrio entre custo
e lucro; ao passo que um homem irracional deliberadamente no consegue
fazer isso. Mas numerosos casos de neurose inconsciente desmenten1 esse cri-
trio. At mesn1o psicticos irrecuperveis freqentemente se comportan1 com
5. Para um resumo desses estudos, ver Elhu Katz e Pttul F. L~w1rsl'cld, Persol/of ir!/luence, Gkl\coc,
!llinois, The Free Prcss, 1955, Parte Um.
311
racionalidade perfeita, dada sua percepo deformada da realidade. Portanto,
inteno uma distino inadequada.
Para nossos limitados propsitos nesse modelo, a possibilidade de corre-
o un1meio 1nuito melhor de di'fCrenciar entre erros e con1portamento irra-
cional. Um homem racional que est sistematicamente cometendo algum erro
vai parar de faz-lo se (1) ele descobrir qual o erro e (2) o custo de sua el-
n1inao for menor que os beneficios. Nas 1nesmas condies, um hmnen1 irra-
cional deixar de corrigir seuS erros porque ele possui uma propens.o no-
lgica a repeti-los. Suas aes no so prin1ordialmente 111 otivadas por um
desejo de atingir eficientemente seus fins declarados; da ele deixar de faz-lo
mesmo quando possvel.
H duas objees a esse mtodo de distino entre erro e irracionalida-
de. O primeiro que ele teqentemente exige verificao hipottica, j que os
homens rac1ona1s eqmvocados nem sempre descobrem seus erros. Se um
homem continua a cometer erros, co1no poderemos saber se ele irracional ou
apenas lhe falta informao? Nesses casos, no somos levados a voltar a jul-
gar suas intenes, que acabamos de mostrar serem indicadores inteis? .
Essa objeo traz tona uma dificuldade bsica nas cincias sociais ao
a.tacar a incapacidade dessas cincias de provar todas as suas asseres e;pe-
nmentalmente. Sem dvida, ela enfraquece nosso argumento. Entretanto, se
cedermos a ela completamente, devemos nos privar de fazer quaisquer afirma-
tivas sobre muitas questes vitais em todas as cincias sociais. Para evitar essa
paralisia, fazemos hipteses sempre gue for absolutamente necessrio, reco-
nhecendo as limitaes disso.
. A segunda objeo semelhante a uma questo gue j discutimos. Ela
afirma que o comportamento que irracional segundo nossa definio alta-
mente racional na economia psquica da personalidade do indivduo. O com-
portamento neurtico , n1uitas vezes, um meio necessrio de aliviar as tenses
que nascem de conflitos soterrados no inconsciente6. Mas estamos estudando
comportame.nto poltico racional, no psicologia, ou a psicologia do compor-
tamento pohllco. Portanto, se um homem exibe um comportamento poltico
que no o ajuda a atingir seus objetivos polticos eficiente1nente nos sentimos
justific.ados em rotul-lo como politicamente irracional, no 'importa quo
necessano a seus ajustamentos psquicos esse comportatnento possa ser.
6. Ver Karcn 1-lorney, lhe Neumtic Personafi(v ofOur Time, New York, W.W. Norton & Company, Jnc
1937, passim.
3/
 UMA TEORIA ECONlvfJCA DA DEMOCRACIA
A razo por que estamos tentando distinguir com tanto cuidado entre
erros racionais e atos irracionais que desejamos ao 1nesmo tmnpo (1) salien-
tar como o custo de informao pode levar homens racionais a cometer erros
sistemticos em poltica e (2) evitar qualquer discusso de irracionalidade
poltica. Nosso desejo de desviar da irracionalidade poltica nasce de ( 1) a
complexidade do assunto, (2) sua incompatibilidade com nosso modelo de
comportamento puramente racional e (3) o fato de ser um fenmeno emprico
que no poden1os tratar atravs apenas da lgica dedutiva n1as que tambm
exige real investigao para alm do escopo deste estudo.
H apenas un1 ponto no qual a irracionalidade precisa ser discutida em
relao a nosso modelo. Se um setor significativo de qualquer corpo poltico
se torna irracional en1 seu comportamento, um difcil problema se coloca para
o hmnen1 que no se torna irracional. Con1o deveria ele agir? Qual o n1elhor
can1inho para um hon1en1 racional num Inundo irracional?
A resposta depende de saber se a inncionalidade que ele enenta envolve
ou no padres previsveis de comportamento. Se envolve, a ao racional ainda
lhe possvel. J que quase nenhuma sociedade pode sobreviver por muito tempo
se ningum nela est perseguindo efic'ienten1ente suas metas, h, en1 geral, algun1
tipo de previsibilidade no sistema poltico. Os cidados que se compottam irra-
cionalmente o fazem em parte porque algum que se dispe a ganhar os incita a
ir adiante. Por exemplo, um partido que perenemente faz falsas. promessas pode
ganhar votos se convencer os eleitores a acreditar em suas mentiras. ' racional
para esse partido encorajar os eleitores a se comportar irracionalmente. Tenses
desse tipo freqentetnente existem, mas, na medida em que prevalece a raciona-
lidade de algum, pode-se ainda prever o comportamento.
Desse modo, para lidar com um cmnporta1nento aparentemente irracio-
nal, o homem racional deve tentar discernir o padro subjacente de racionali-
dade; deve descobrir aos fins de quem esse comportamento est realmente
atendendo e quais so esses fins. Ento ele pode decidir, em vista de seus pr-
prios fins, como deveria reagir a esse comportamento. Son1ente quando no se
pode descobrir qualquer padro e todos os atos so imprevisveis - isto ,
quando prevalece o caos - que no h qualquer ca1ninho racional para o
homem que conhece suas prprias metas.
Portanto, o comportatnento racional requer uma orden1 social previsvel.
Assin1 como o produtor racional deve ser capaz de fazer previses razoavel-
mente precisas de sua demanda e custos, se que vai investir de modo inteli-
gente, o homem racional na poltica tambm deve ser capaz de prever aproxi-
madamente o comportan1ento de outros cidados e do governo. Alguma ambi-
32
INTRODUO
gidade inevitvel, mas sempre que a incerteza mnnenta muito, a racionali-
dade torna-se diflcil.
Como o governo fornece o referencial de ordem sobre o qual o resto da
sociedade se constri, a racionalidade poltica tem un1a funo 1111.to mais fun-,
damental do que a simples eliminao de desperdcio no ato de governar. O
comportamento racional impossvel sem a estabilidade ordenada que 0
governo proporciona. Mas o governo continuar a proporcionar essa estabili-
dade somente enquanto o sistema poltico funcionar eficientemente , isto ,
enquanto for racional. Desse modo, a racionalidade poltica o sine qua mm
de todas as formas de comportamento poltico.
Naturalmente, a racionalidade poltica no precisa operar democratica-
mente, como ocorre no nosso modelo. Desde que a incerteza seja reduzida e a
ordem estvel, introduzida e 111antida, a ao racional possvel, mesmo que a
tirania prevalea. Alm disso, a racionalidade poltica no precisa ser perfeita,
j que a maioria dos sistemas polticos opem toleravelmente bem sem ser
depurada de toda a ineficincia. Todavia, Um alto grau de racionalidade polti-
ca necessrio em todas as sociedades de grande porte, se importante para
elas resolverem seus problemas com xito.
I!. A ESIRUTURA DO MODELO
Nosso modelo se baseia no pressuposto de que todo governo procura
maxitnizar o apoio poltico. Presumimos ainda que o governo existe nu1na
sociedade democrtica em que se faam eleies peridicas, que seu objetivo
principal a reeleio, e que a eleio o objetivo daqueles partidos agora ali-
jados do poder. Em cada eleio, o partido que recebe o maior nmero de votos
(embora no necessariamente a maioria) controla todo o governo at as prxi-
n1as eleies, sen1 quaisquer votaes intermedirias, seja pelo povo como um
todo, seja pelo parlamento. O partido governante, portanto, tem liberdade ili-
mitada de ao, dentro dos limites da constituio.
O mais importante desses limites que o governo - isto , o partido
governante no pode impedir as operaes de outros partidos polticos na
sociedade 7 . No pode restringir sua liberdade de expresso, ou sua capacidade
7. Ao longo desta anlise, usamos o lermo governo no sentido europeu; isto , ele sempre se refere ao par-
tido governante a menos (jt1e seja registrado dfCrcntemente.
33
 UMA TEOI?!A E'CONM!CA DA DEMOCRACIA
de fazer campanhas vigorosas, ou a liberdade de qualquer cidado de falar
abertamente contra qualquer partido. Tambm no pode alterar o calendrio
das eleies, que se repetem a intervalos fixos 8 .
Economicmnente) entretanto) no h limites ao seu poder. Pode naciona-
lizar tudo, ou entregar tudo para grupos privados, ou chegar a algum equilbrio
entre esses dois extremos. Pode impor npostos e executar quaisquer gastos
que deseje. A nica restrio sobre ele a de manter a liberdade poltica; por-
tanto, no deve arruinar seus oponentes atravs de polticas econ1nicas que
visem especificamente a prejudic-los. Tambm deve sustentar economica-
mente os direitos de voto de seus cidados 9 .
Alguns tericos polticos podem objetar que esse governo parece ter
pouca relao com o Estado que deve gerir. Os socilogos poderiam objetar
ainda 1nais que a reeleio, per se, de nada adianta para ningum; portanto,
algu1nas motivaes n1ais profundns devem estar por trs dela. Vamos tratar de
ambas essas crticas no Captulo 2. Por enquanto, vamos supor que a n1eta de
todo governo ser reeleito, quer o governo seja de uma nao, de um Estado
ou de uma municipalidadelo.
8. Embora as eleies se repitam a intervalos fixos no nosso modelo, elns poderiam ocorrer igualmente a
qualquer momento dentro de limites fixos de tempo, com a data precisa estabelecida pelo partido no
poder, como no sistema poltico britnico. Desse modo, nossa restrio mais iOrte que o neccssl'io;
tomamos essa medida apenas pma eliminar o calendrio das eleies da rea de estratgia particlflria. A
a!terno desse nxioma, a rim de torn-lo parecido com o sistema brl!nico, no afetaria nenhuma de
nossas concluses.
9. Pode-se argumentar que o governo no deve destruir direitos de propriedade privada se quiser garantir
liberdade poltica para seus cidados, j que eles devem permanecer independentes de seu controle.
Entretanto, propriedade privada nesse sentido no significa uma reivindicao de posse sobre os meios
de produo, mas uma parcela legalmente protegida de seu produto. Se um cichldo sabe que Sll'<1 renda
depende do cumprimento de certas tarefas bem definidas, relacionadas com seu emprego, c que a lei o
protege de perdas de rendimentos que resultem de quaisquer aes desvinculadas daquele emprego, c! c
livre para seguir suas prprias inc!ina(js polticas, independente de ele trabalhar para o Estado ou
para uma firma privada. Ele possui seu emprego e, desde que cumpra seus deveres, n8o pode ser priva-
do dele sem o devido processo da lei. Exemplos disso so direitos de senioridade em sindicntos e graus
de status no servio pblico. Concordaramos em que o governo no deve abolir tmtto esse tipo de pm-
priedade privada quanto a posse privacl<l dos meios de produo, se parn existir liberdade polticn; por-
tanto, o poder econmico do governo tem alguns limites. Alm disso, j que toda propriedade privada
depende de um sistema legal independente da poltica, um dos elernen!os da constituio de nosso
modelo deve ser esse sistema.
1O. Nossa principal preocupao com o governo nacional, no longo deste estudo. Entretanto, grande parte
da argumentao l<~mbm se aplica aos olros tipos.
34
INTRODUO
Tendo dado ao governo um objetivo, podemos descobrir os meios mms
eficientes que ele pode empregar para alcanar aquele objetivo. Em outras
palavras, podemos construir mn modelo que mostre como um governo racio-
nal se comporta no tipo de Estado democrtico que delineamos acima.
Entretanto, primeiramente precisamos saber mais sobre o mundo no qual
nosso governo-modelo vai funcionar.
Esse mundo difere do mundo de equilbrio geral porque contm incerte-
za. De fato, a fim de estudar a lgica bsica de tomada ele deciso na nossa
economia poltica, vamos presumir conhecimento perfeito nos Captulos 3 e 4.
No entanto, esses captulos so apenas preliminares posterior anlise de com-
portamento quando prevalece a incerteza.
Nossa razo para enfatizar a incerteza que, na nossa opinio, ela uma
fora bsica que afeta todas as atividades humanas, particulannente a ativida-
de econmica. Lidar com a incerteza uma funo importante de quase todas
as instituies significativas na sociedade; portanto, ela configura a natureza
de cada uma delas. Um excelente exemplo o dinheiro, que lorde Keynes e
outros mostraram ser uma resposta incerteza, un1 vnculo entre o presente e
um fi.tturo no definitivamente conhecido'' Seria absurdo estudar o dinheiro
son1ente num mundo certo e esperar descobrir sua essncia - na realidade, a
tentativa de faz-lo levou a contradies inerentes.
Da mesn1a :forma, embora possamos descobrir algo sobre como os gover-
nos racionais operan1, atravs da anlise deles num mundo "certo", aprende-
tnos muito 1nais enfrentando a incerteza e os problemas que ela cria. Muitos
desses problemas so relacionados ao custo de obteno de informao.
Portanto, dedicamos diversos captulos ao exame de como esse custo afeta o
comportamento poltico racional.
Esperamos que nosso estudo seja de interesse para os estudiosos da democra-
cia assim como para os economistas. Poucas de nossas concluses so novas; na
realidade, algumas fOram especificamente afirmadas por Walter Lippmann em sua
brilhante trilogia sobre a relao entre opinio pblica e governo democrtico''-
l I. Ver .lohn Maynard Keynes, The General 7Yteory of Employment, !!l!erest. mui Mo11ey, New York,
!-larcourt, Brace and Company, 1936, cap. 17. Para uma explicno lcida desse cnrtulo, ver Abba P.
Lerner, "The Essential Proper!ies of !nterest and Money", Quarter/y Journa! (!1' Economics, LXVI,
!952, pp. 172-!93.
12. Wrd!er Lippmann, Pub!ic Opinion, New York, Thc Macmillan Company, 1922, The PhmiiOfll Pub!ic,
New York, !lai"Court, Brace and Company, 1925, e Essays in the Public Phi/osophy, Boston, Li!l\c,
Brown and Company, ! 955.
35
 UMA TEORIA ECON6MICA DA DEMOCRACIA
Entretanto, nossa tGntativa de rastrear o que faro os homens racionais, tanto como
cidados quanto no governo, , salvo engano, nova. Ela tende a provar logicamen-
te afirmaes a que Lippmann e outros chegaram atravs da observa.o emprica
da poltica.
Desse modo, nosso modelo poderia ser descrito como um estudo de racio-
nalidade poltica de um ponto de vista econmico. Por meio da comparao do
quadro de comportamento racional que emerge deste estudo om o que se conhe-
ce sobre comportamento poltico real, o leitor deveria ser capaz de tirar algumas
concluses interessantes sobre o funcionamento da poltica democrtica.
!I!. A RELAO DE NOSSO MODELO COM MODELOS ECONMTCOS
ANTERIORES SOBRE GOVERNO
A n1aior parte dos estudos econmicos sobre governo diz respeito s
suas polticas em campos especficos, tais como controle monetrio, n1anu-
teno do emprego, estabilizao de preos, regulamentao de monoplios e
cmnrcio internacional. As poucas anlises de atividades governarnentais
como um todo so principalmente normativas, isto , deduzem o tipo de aes
que un1 governo deveria realizar a partir de um princpio tico bsico sobre
sua funo caracterstica.
Nossa anlise igualmente dedutiva, j que coloca uma regra bsica e
tira concluses a partir dela. Entretanto, tambm positiva, porque tentamos
descrever o que acontecer sob certas condies, no o que deveria acontecer.
Contudo, mostraren1os brevemente como se relaciona a diversas idias norma-
tivas propostas por outros economistas, e como tenta resolver certos problemas
que eles levantararn.
A. O problema de falsa personificao versus superindividualisnw
Num artigo sobre "A Teoria Pura das Finanas Governamentais", James
Buchanan suaeriu
b
dois modos mutuamente exclusivos de se considerar a toma-
da de deciso pelo Estado". O primeiro considerar o Estado como uma pes-
13. James Buchanan, "The Pure Theory of Governmcnt Pinancc: A Suggested Approach", Jouma! qj
Po!itical Economy, LV!l, dez., 1949, pp. 496-505.
36
INTRODUO
so separada que tem_ seus prprios fins, no necessariamente relacionados
com os prprios fins dos indivduos. Ele age para maximizar seu prprio bem-
estar ou utilidade atravs da manipulao dos gastos governamentais e da tri-
butao, de maneira que o ganho marginal de gastos adicionais seja igual
perda marginal de tributao adicional. Esses ganhos e perdas so sociais -
sentidos pela personalidade do Estado. No so os ganhos e perdas de indiv-
duos sob alguma forma agregada.
Embora essa abordagem "organs1nica" seja intelectualn1ente clara, ela
no tem um contedo substantivo, como salienta Buchanan. Ningum sabe
com qu se parece a funo de bem-estar do Estado-como-pessoa, nem pos-
svel descobrir isso. Portanto, intil co1no um guia para decises prticas.
A segunda abordagem de Buchanan considera que apenas os indivduos
tm estruturas de finalidades. O Estado no possi uma funo de bem-estar
prpria; simplesmente um meio pelo qual os indivduos podem satisfazer
coletivamente algumas de suas necessidades. Por exemplo, o Estado tem o
n1onoplio de certos serviosl mas, em vez de tentar 1naximizar os lucros, ele
procura apenas cobrir os custos a longo prazo. Os indivduos compram-lhe ser-
vios e pagam-no apenas pelos servios que recebem. Desse modo, um prin-
cpio de benefcio quid pro quo bsico subjaz no funcionamento do Estado e
estabelece os !.imites do que ele faz14.
primeira vista, essa viso voluntarista do Estado no se coaduna com
seu uso de coero no recolhimento de impostos. Se os impostos so simples-
mente pagamentos quid pro quo por servios prestados, por que os cidados
devem ser forados a pag-los? Paul Samuelson respondeu a essa questo
argumentando que, nesse mundo-modelo, o Estado assume apenas aquelas ati-
vidades que proporcionam benefcios indivisveis". J que todos os homens
desfrutam dos benefcios de todos os atos governamentais, no importa quem
pague por isso, cada homem motivado a fugir do pagamento. No entanto, ele
J 4. Essns duas abordagens l'ornm elnboradas em maior de!fllhc por Edwnrd C. 13anfield, que distingue entre
dois tipos de viso "unitrin" do Estado e trs tipos de visi'io "individualista". Sua anlise realmente
aproxima <IS idias de Buchanan dn realidade, mas no al!cra a dicotomia bsicn que cstnmos discutin-
do. Ver "Note on the Conceptual Schemc", em Martin Meyerson e Edwmd C. Banfiekl, Politics,
Planning, mui the f!ltb!ic lnterest, Glencoe, !ll., The rree Press, 1955, pp. 322-329.
15. Paul A. Samuelson, "The Pure Theory or Public Expenditurcs", Review o(Economics mui Statisrics,
XXXVI, nov., !954, pp. 387-389. Samuelson afirma tambm que o governo far p<lgamentos de tn111s-
ferncia direta (impostos mais gastos) para satisfazer o "observador tico". Entretanto, essas transfern-
cias no envolvem quaisquer atividades governamentais que esgotem os recursos; dai serem irrelevan-
tes para nossa discuss~o dessns atividades.
37
 ViviA TEORIA ECON6M!C!l DA DE/v!OCR!IC!A
estar disposto a pagar sua parcela do custo- j que realmente recebe benef-
cios por isso - se todos os outros tambm assumirem suas parcelas. Todos os
cidados concordan1 em ser coagidos, visto que o ganho de cada cidado mais
do que compensa sua parte do custo, e proporcionam-se beneficios que no
poderiam ser obtidos de outro modo. A natureza voluntarista do Estado no ,
desse n1odo~ contestada por seu uso de coeroiCJ.
Julius .Margolis atacou com vigor essa concepo do Estado cmno sendo
completan1ente irrealistal7, Ele salienta que quase nenhuma atividade assumi-
da pelo Estado produz beneficios puramente indivisveis. At mesmo a defesa
nacionaC o exemplo clssico de beneficios indivisveis, auxilia algumas pes-
soas n1ais do que outras~ e o gasto marginal com ela pode realmente prejudi-
car alguns cidados. A maior parte das outras atividades governamentais pro-
duz benefcios clarari1ente indivisveis; por exe1nplo, quanto mais os cidados
de B a Z usam estradas construdas pelo governo, n1ais cheias fican1 essas
estradas, e menos benefcio o cidad.o A obtm de seu uso. O fato de o gover-
no desempenhar essas atividades, no lugar de firmas privadas, no pode ser
explicado pelo critrio de Samuelson. Seu modelo, diz Margolis, limita o
Estado a to poucas aes que no razovel aceit-lo nemtnesmo con1o uma
teoria normativa de atividade governamental. Ns concordamos.
Nossa prpr:ia crtica da abordagem Buchanan-San1uelson que ela cria
uma falsa dicotmnia entre as duas vises, uma das quais totalmente llsa e a
outra expressa apenas parte ela verdade. Por um lado, a viso organsmica de
governo no verdadeira porque se baseia numa entidade n1tica: um Estado
que uma coisa separada dos homens individuais. Por outro lado, a viso indi-
vidualista incmnpleta porque no leva as coalizes em considerao.
Como veremos no Captulo 2, quando um pequeno grupo de homens,
agindo em coalizo, gere o aparato do Estado, podemos falar do governo como
aquele que toma decises separadamente dos cidados individuais em geral.
16. Uma nbordngem semelhante 6 usnda por Willinm J. l3aumo!, op. cir., e nfirmada e crihcada po1
Ricbnrd A. Musgrave em "The Voluntary Exchnnge Theory oi' Public Economy", Quorrerly Jouma! qj
Economics, LI!!, 1939. Ess8s anlises so bHstnnte pmecidas com a de Samuelson, de modo que no
prcdsamos trat-lns separncbmcn!e.
17 . .lulius Margolis, "A Commcnt on the Purc Themy o f Public Expendiwres'', Neview o/ Economics (!Ju/
,)'talistics, XXXVII, nov . 1955, pp. 347-349. A resposta de Samue!son aceilil alguns dos pontos levan-
tados por Margolis e esclnrece a natureza de mercndorias "pblicas" c "privadns". Ve1 Paul A.
Samuelson, "Diagrammatic Exposition o r a Theory o f Public Expendture", Fl.eFiew o(l~co11omics
Statislics. XXXVII, nov., 1955, pp. 355-356.
38
JNTRODU;[O
Desse modo, evitamos tanto a falsa personificao de uma construo n1ental
e uma viso superindividualista da sociedade. Entretanto~ ainda nos confronta-
mos com o problema de descobrir uma relao entre os fins dos indivduos em
geral e os fins da coalizo que no restringe o governo proviso de benef-
cios indivisyeis. Nosso modelo tenta descrever essa relao.
B. O problema dafitno de bem-estar social
Exatamente o mesmo problema foi, h muito tempo, o centro da contro-
vrsia na nova economia do bem-estar, em que a "funo de bem-estar social"
foi proposta como soluo". Tendo rejeitado beneficio cardinal e comparaes
psicolgicas interpessoais, Bergson tentou substitu-los por un1a regra abstra-
ta para extrair fins sociais a partir de fins individuais. Ele chamou essa regra
de "funo de bem-estar social".
Essa entidade amorfa foi o alvo de duas grandes crticas. Uma que ela
no elimina a necessidade de pesar os desejos de cada indivduo no processo
de alcanar uma estrutura coletiva de fins. Contudo, qualquer ponderao des-
sas , na realidade, uma comparao interpessoal de bem-estar; ela desempe-
nha a mesma funo que o pressuposto de que todos os homens tm igual valor
tico, na anlise anterior de Pigou. Desse modo, o uso de uma fbno de bem-
estar social no resolve o problema de como fazer comparaes interpessoais,
como o prprio Bergson admitiul9.
A segunda cr:tica foi feita por Kenneth Arrow e ser analisada em deta-
lhe no Captulo 4 20 . Em resumo, Arrow mostrou que, se a maioria das situa-
es de escolha envolve mais que duas alternativas, e se as preferncias dos
indivduos so suficientemente diversas, nenhmna funo de bem-estar geral,
transitiva e singular, pode ser construda, a menos que uma parte da sociedade
d ordens para o resto. Esse argumento detnoliu o que restava da funo de
bem-estar social proposta por Bergson e dissolveu a relao entre fins indivi-
duais e sociais que ela tentara estabelecer.
A economia do bem-estar voltou, portanto, ao estado debilitado em que
havia entrado anteriormente por meio da rejeio de dois postulados: utilidade
18. /\brnm 8ergson (Burk), "/\ Reformulntion of Certain Aspects of Welfare Economics", Quarter~v
Journal q(Ecollomics, L!!, fev., 1938, pp. 314-344.
and 19. VerTibor Scitovsky, "The State ofWeii:'uc Economics", American E'conomic Revie11', XLI, 1951, pp. 303-3!5.
20. Kenneth .J. 1\rrow, op. cir .. pas.,-im.
39
 UMA 7EORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
cardinal e comparaes de bem-estar interpessoai~. Esses axiomas haviam sido
jogados fora porque o primeiro era desnecessrio e an1bos se baseavan1 numa
viso psicolgica falsamente e1nprica do homem. Mas sem eles, ou outros
para substitu-los, poucas afirmaes de poltica significativas podem ser fei-
tas.
Nosso modelo tenta forjar uma relao positiva entre as estruturas de
finalidades individuais e sociais por meio de um expediente poltico. Como
cada cidado adulto tem direito a um voto, suas preferncias de bem-estar so
pesadas aos olhos do governo, que est interessado apenas no seu voto, no em
seu ben1-estar. Desse modo, em resposta primeira crtica levantada contra
Bergson, admitimos abertamente que estamos adotando um princpio tico -
igualdade do direito de voto. Estamos tornando-o uma parte da poltica, na
qual acreditamos que a tica social deveria ser tratada. Em smna, estamos vol-
tando economia poltica.
Isso no elimina, entretanto, o argumento de Arrow de que a ao social
racional s vezes impossvel. Nossa defesa contra esse ataque consiste essen-
cialn1ente de uma dupla evaso. Tentamos mostrar o seguinte: ( 1) a crtica de
Arrow nem sempre relevante e (2) mesmo quando relevante, seu impacto
freqentemente se limita a reas muito mais estreitas de escolha do que se
poderia supor. Esses argumentos sero apresentados no Captulo 4.
Embora nosso modelo se relacione ao problema bsico de economia de
bem-estar que Bergson tentou resolver, ele no um modelo normativo. No
podemos us-lo para argumentar que a sociedade est en1 melhor situao no
Estado A do que no Estado B, ou que o governo deveria fazer X mas no Y. O
nico elemento normativo que contm est implcito no pressuposto ele que
cada cidado adulto tem direito a um e apenas a um voto. Realmente, en1bora
um juzo tico deva ser a justificativa definitiva para esse pressuposto, ns o
incorporamos ao nosso modelo apenas como um parmetro factual, no como
um parmetro non11ativo. Portanto, a relao que construmos entre fins indi-
viduais e governmnentais aquela que acreditamos que existir sob certas con-
dies, no aquela que deveria existir porque preenche algum conjunto ideal
de exigncias.
C Problemas tcnicos
Muitas abordagens normativas sobre tomada de deciso governamental
apresentam mecanismos tais como referendos sobre cada deciso, perfeito
40
INTRODUO
conhecimento, por parte do governo, da estrutura de preferncia de cada cida-
do, e clculo preciso e pagamento de compensao. Esses expedientes, sem
dvida, desempenham um papel legtimo na anlise terica; ns mesmos os
usamos ocasionalmente. No entanto, a maior parte de nosso estudo diz respei-
to ao que realmente aconteceria se os homens no nosso mundo razoavehnente
realista se comportassem de n1odo racionaL Portanto, no podemos nos apoiar
em procedimentos que a diviso do trabalho torna no-prticos, como ocorre
com todos os trs n1encionados acima.
Por outro lado, nossa anlise sofre da mesma generalidade que aflige as
teorias tradicionais do comportamento de consumidores e firmas. No pode-
mos preencher os detalhes de nossa funo de voto mais do que J. R. Hicks
preencheu os detalhes dos mapas de indiferena ou funes produtivas em
Value and Capital". Faz-lo a tarefa de polticos, consumidores e homens de
negcios, respecti:ramente. Analistas abstratos, como ns, s podem mostrar
como esses detalhes se encaixam no esquema geral das coisas.
IV RESUMO
Embora os governos sejam de crucial importncia em todas as econo-
tnias, a teoria econmica no produziu tuna regra satisfatria de comportan1en-
to para eles, comparvel s regras que usa para prognosticar as aes de con-
sumidores e firmas. Nossa tese tenta fornecer essa regra, postulando que os
governos democrticos agem racionalmente para maximizar o apoio poltico.
Por ao racional, entendemos a ao que eficienten1ente planejada
para alcanar os fins econmicos ou polticos conscientemente selecionados
do ator. No nosso modelo, o governo persegue seu objetivo sob trs condies:
mna estrutura poltica democrtica que permite a existncia de partidos de
oposio, mna atmosfera de graus variveis de incerteza e um eleitorado de
eleitores racionais.
Nosso modelo mantm uma relao definida com modelos econmicos
anteriores de governo, embora o nosso seja positivo e a maioria dos outros
sejan1 normativos. Buchanam props uma dicotomia entre concepes organs-
micas e individualistas do Estado; tentamos evitar ambos os extren1os.
Samuelson e Baumol argumentaram que o Estado pode assumir eficienten1en-
2!. J. R. 1-licks, Vtue ond Capiraf, 2. ed., OxiOrd, Cbrendon Press, 1950, c<tps. !, V! c V!!.
41
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA

te apenas transferncias diretas de renda e aes que produzam benefcios indi-

visveis; tentamos mostrar que tem muitos outros papis legtimos. Bergson
tentou estabelecer relaes entre fins individuais e sociais por meio de um pos-
tulado puramente tico; adotamos um axioma tico sob forma poltica. Arrow
provou que essas relaes no poderiam ser estabelecidas racionalmente sem 2
prescrio; tentamos mostrar como seu dilema pode ser contornado.
Tentamos essas tarefas por meio de um modelo que realista e, contudo,
no preenche os detalhes das relaes no interior dele. Em suma, queremos MOTIVA.O PARTIDRIA
descobrir qual forma de comportamento poltico racional tanto para o gover- E A FUNO DO GOVERNO NA SOCIEDADE
no quanto para os cidados de uma democracia.

INTRODUO

Os modelos tericos deveriam ser testados primordialmente mais pela pre-

ciso de seus prognsticos do que pela realidade de seus pressupostos'. Todavia,
.se para nosso modelo ter coerncia interna, nele o governo deve ser pelo menos
teoricat1cnte capaz de desempenhar as funes sociais de governo'. No presente
captulo, tentaremos mostrar como e por que o partido governante se desincumbe
dessas funes, ainda que seu motivo para agir no se relacione a elas.

I. O CONCEITO DE GOVERNO DEMOCRITICO NO MODELO

A. A natureza do governo

A definio de governo usada nesse estudo tomada emprestada de

Robert A. Dahl e Charles E. Lindblom, que escreveram:

I. Para uma excelente afirmao desse pon!o de vista, ver Mlton Friedman, "The Melhodoiogy o r rosi!lve
Economics", Essays in Positive Economics, Chicago, University o f Chicago Press, 1953.
2. Nesse captulo, a palavra gOl'erno se refe1e instituio, e no ao partido governante. Entretanto, vol-
tamos a usar esse ltimo significado em todos os captulos subseqentes.
42 43
 UMA TEORIA ECON6MJCA DA DEMOCRACIA
Os Governos [so] [... ]organizaes que tm um monoplio suficiente de controle
para impor uma resoluo ordeira de disputas com outras organizaes na rea [... ] Quem
quer que controle o governo geralmente tem a "ltima palavra" sobre uma questo; quem
quer que controle o governo pode impor decises a outras organizaes na rea 3.
Como salientam Dahl e Lindblom, "Todas as definies curtas de gover-
no so inerentemente ambguas"4 . Porm, sua definio consegue diferenciar
o oaoverno de outros aaentes
b
sociais sem circunscrever com preciso seus pode-
res. Da essa definio ser ideal para nosso modelo, j que, nele, o governo tem
poderes amplos, como explicado no Captulo !.
Mas o que o governo deve fazer com esses poderes? Qual o papel pr-
prio do governo na diviso do trabalho? Claran1ente, essas questes so vitais
no mundo real da poltica. Entretanto, ningum pode respond-las sem especi-
ficar uma relao tica entre o governo e o resto da sociedade. Como essa
especificao non11ativa e no positiva, ela escapa do alcance de nosso estu-
do. No que diz respeito a esse estudo, permitido ao governo fazer qualquer
coisa que no viole os limites constitucionais descritos no Captulo !.
No mundo real, o governo de fato faz quase tudo que concebvel a uma
organizao fazer. Entretanto, nem todo governo faz a mesma coisa que os
outros, da ser infrutfero descrever as funes do governo atravs de uma lista
ele um conjunto ele atividades tpicas. Alguns governos no desempenhariam
todas elas~ e quase todas elas seriam desempenhadas por alguns agentes no-
governamentais. Portanto, quando tentamos especificar o que os governos tm
em comum, somos levados de volta quela definio algo vaga dada acima.
Apesar ele sua impreciso, essa definio sugere duas coisas sobre a fun-
o do governo na diviso do trabalho ..Primeiramente, todo governo o locus
elo poder ltimo na sua sociedade; isto , ele pode coagir todos os outros gru-
pos a obedecer suas decises, ao passo que esses no podem coagi-lo da
mesma fonna. Portanto, sua funo social deve pelo menos incluir a ao
como fiador final por trs ele todo uso de coero na resoluo de disputas.
concebvel que diferentes "fiadores ltimos" de coero pudessem
coexistir na 1nesma sociedade, cada um gerindo uma esfera diferente de ao
(por exemplo, a Igreja na religio e o Rei na poltica). Mas em nosso modelo,
embora o poder possa ser extremamente descentralizado, supomos que apenas
3. Roberl A. Dnhl e Chnrles E. Lindblom, Po!itics, Economics and H{>(/re, Ncw York, 1-larper & Brothers,
1953, p. 42.
4. fbid.
44
MOT!VAO PART!DA/?JA E A FUNO DO GOVERNO NA SOCIEDADE
un1a organizao em qualquer rea possa se encaixar na definio dada.
Conseqente1nente, o governo uma organizao especializada, distinta de
todos os outros agentes sociais.
Desse modo, numa base puramente positiva, sem postulados ticos,
podemos concluir que (I) o governo um agente social especfico e singular
e (2) tem uma funo especializada na diviso do trabalho.
B. A natureza do governo democrtico
Para evitar premissas ticas, definin1os governo democrtico descritiva-
111ente, isto , atravs da enumerao de certas caractersticas que, na prtica,
distinguem essa forma de governo de outras. Um governo democrtico se
existe nun1a sociedade onde prevalecem as seguintes condies:
I
1. Um nico partido (ou coalizo ele partidos) escolhido por eleio popular
para gerir o aparato de governo.
2. Essas eleies so realizadas dentro ele intervalos peridicos, cuja durao
no pode ser alterada pelo partido no poder agindo sozinho.
3. Todos os adultos que so residentes permanentes da sociedade, so normais
e agem ele acordo com as leis da terra so qualificados para votar em cada
uma dessas eleiess.
4. Cada eleitor pode depositar na urna um e apenas um voto em cada eleio.
s. Qualquer partido (ou coalizo) que receba o apoio de uma maioria dos elei-
tores tem o direito de assumir os poderes de governo at a prxima eleio.
6. Os partidos perdedores numa eleio no podem jamais tentar, por fora ou
qualquer meio ilegal, impedir o partido vencedor (ou partidos) de tomar posse.
7. O partido no poder nunca tenta restringir as atividades polticas de quais-
quer cidados ou outros partidos, contanto que eles no faam qualquer
tentativa de depor o governo pela fora.
8. H dois ou mais partidos competindo pelo controle do aparato de governo
em toda eleio.
J que nossa sociedade-modelo, tal como descrita no Captulo 1, exibe
todos esses traos, o governo nela democrtico.
5. Em algumas democracias, mulheres ou estrangeiros com residncia pennnncntc. ou8mbos, ni'io podem votar.
45
 UMA TEORIA ECON6MJCA DA DEMOC!?AC!A
Uma concluso importante pode ser tirada da definio acima: o objeti-
vo central das eleies numa democracia selecionar um governo. Portanto,
qualquer cidado racional quanto eleio se suas aes lhe possibilitam de partido dada acima sugira que um grande nmero de outros cidados tambm
desempenhar seu papel na seleo eficiente de um governo. Essa definio participa dessa tomada de deciso. verdade que sua voz, nas decises, no pre-
especfica de racionalidade subjaz na maior parte da nossa anlise posterior.
I!. O PAPEL DOS PARTIDOS POLTICOS NO MODELO
A discusso precedente mostra quo importante o papel que os parti-
dos polticos desempenham no governo democrtico. Para demonstrar como
aquele papel cu1nprido em nosso modelo, examinamos em seguida a nature-
za, motivos e funcionmnento dos partidos.
A. A natureza dos partidos politicos
No sentido mais amplo, um partido poltico uma coalizo de homens
que buscam controlar o aparato de governo atravs de mel os legais. Por coali-
zo, entendemos um grupo de indivduos que tm certos fins em comum e
cooperam entre si para atingi-los. Por aparato de governo, entendemos o equi-
pamento flsico, legal e institucional que o governo usa para cumprir seu papel
especializado na diviso do trabalho. Por meios legais, entendemos ou eleies
devidamente constitudas ou influncia legtima.
Segundo essa definio, qualquer um que vote regularmente num parti-
do e contribua ocasionalmente com dinheiro ou tempo para suas campanhas
um membro daquele partido, ainda que no aspire a ocupar nenhum cargo
poltico. O partido , desse modo, um grupo de homens, formado livremente,
que coopera principalmente num esforo de conseguir que alguns deles sejam
eleitos. Entretanto, eles podem discordar vigorosamente entre si sobre as pol-
ticas que os eleitos deveriam colocar em prtica.
Embora essa definio esteja de acordo com o uso popular, ela tem duas
desvantagens no que diz respeito ao nosso modelo. Em primeiro lugar, essa
coatizo no possui uma ordem nica e consistente de preferncia. Seus mem-
bros concordatn sobre algumas metas, mas discordam sobre tnu i tas outras. Da
as medidas tomadas pelo partido como um todo poderem formar uma misce-
lnea de conciliaes- o resultado de uma luta interna de poder e no de qual-
quer tomada racional de deciso.
46
MOTIVAO R4R7WRIA E A FUNO DO GOVERNO NA SOCIEDADE
Em segundo lugar, os homens que realmente tomam decises governa-
mentais especficas so aqueles que ocupam cargos, embora a definio ampla
cisa ser igual dos ocupantes de cargos. Mas especificar exatamente quo forte
ela envolve novamente anlise de uma luta de poder intrapartidria.
Consideradas conjuntamente, essas duas desvantagens contrabalanam a
vantagem de ver os partidos como coalizes. O objetivo de faz-lo escapar do
dilema de falsa personificao versus superindividualismo, descrito no
Captulo I. Mas essa definio ampla de partido nos atira nas garras do
superindividualismo, j que no podemos tratar o partido governante como um
entidade nica, racional, que toma deciso e controla a poltica governamental.
Para evitar esse resultado, redefinimos partido da seguinte maneira: um
partido poltico uma equipe de homens que buscam controlar o aparato de
governo, obtendo cargos numa eleio devidmnente constituda. Por equipe,
entendemos uma coalizo cujos membros concordam sobre todas as suas
metas, em vez de apenas parte delas6. Desse modo, todos os membros da equi-
pe tm exatmnente as mesmas metas que todos os outros. J que tambn1 supo-
n10S que todos os membros so racionais, suas 1netas podem ser vistas como
uma ordem nica e consistente de preferncia.
Con1 efeito, essa definio trata cada partido como se fosse un1a nica
pessoa; da poder parecer ser uma falsa personificao. Admitimos que se trata
de uma bstrao do mundo real, j que, na realidade, nem mesmo os funcio-
nrios-chave de qualquer governo tm exatamente as mesmas metas. No entan-
to, no somos culpados de falsa personificao porque no postulamos a exis-
tncia de qualquer entidade supra-humana. Simplesmente presumimos com-
pleta concordncia com relao a n1etas, entre os membros de uma coalizo
candidata a cargos pblicos.
Estreitando dessa maneira nossa definio, escapamos do dilema coloca-
do no Capitulo 1 e no obstante construmos um modelo no qual o governo
um agente que toma decises, separado dos seus cidados. Naturalmente, no
separado de todos os seus cidados, j que alguns deles constituem o parti-
do governante. Contudo, podemos razoavelmente supor que a grande maioria
6. Essa definio de equipe e a definio anterior de coafizo so tiradas de .I<Jcob Marschak, "Towards
an Eco no mie Theory o f Organizrttion nnd !niOrmation", Decision Processes, ed. por R.M. Thrall, C.I-L
Coombs e R.L. Davis, Ncw York, John Wiley & Sons, !nc., i 954, pp. 188-189.
47
 UAIA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
dos cidados no pertence nem equipe governante nem s outras equipes que
competem com ela pelo poder. Portanto, podemos tratar os cidados e os par-
tidos polticos como dois grupos mutuamente exclusivos sem distorcer indevi-
damente a realidade.
H trs qualificaes para essa concluso. Primeiran1ente, em n11.Iitas
democracias~ o aparato adtninistrativo do governo to grande que emprega
uma frao significativa para os cidados. Mas, j que no estamos estudando
o impacto da burocracia sobre a democracia, presumin1os que apenas alguns
homens em cada ramo da administra.o so membros da equipe do partido.
Todos os outros so empregados permanentes que no perdem seus empregos
quando um novo partido governante toma posse. Alm disso, presumin1os que
os membros da equipe controlam completamente a poltica de todos os outros.
Portanto, poden1os considerar quase todos os empregados do governo cmno
cidados e no con1o me1nbros do partido.
Em segundo lugar, em algumas partes do nosso estudo, tratamos os par-
tidos cmno se fossem coalizes imperfeitas, em vez de equipes; isto , supo-
n1os que existen1 lutas de poder intrapartidrias. Fazemos essa alterao tem-
porria de definies porque ela nos permite analisar as lutas intrapartidrias,
no obstante no leve a concluses incompatveis com aquelas tiradas da viso
dos partidos como equipes.
Finalmente, embora haja outras coalizes e equipes ua sociedade alm
dos partidos polticos, reconhecemos apenas trs tipos daqueles que toman1
decises polticas em nosso modelo: partidos polticos, cidados individuais
e grupos de interesse. Essa ltima categoria inclui tanto indivduos quanto
coalizes no-partidrias como corporaes, sindicatos trabalhistas e associa-
es comerciais7.
B. O axioma do interesse pessoal
Exatamente com que metas todos os membros de cada partido concor-
dam? A fim de responder a essa questo, apresentamos aqui um axioma cru-
cial para todo o restante de nosso modelo. Supomos que todo indivduo, embo-
ra racional, seja tambm egosta. A significao desse axioma do intere,<.,\'-.'e
pessoal foi exposta por John C. Calhoun da seguinte maneira:
7. Pma uma discussi'o detalhada e definio de grupos de interesse, ver Captulo 6.
48
AIOTIVAlO PARTIDA RIA E A /~UNO DO GOVERNO Nil S'OCIEDADE
Aquela constituio da nossa natureza que nos faz sentir mais intensamente o que
nos afeta de modo direto do que o que nos afeta de modo indireto atravs de outros, neces-
sariamente leva ao con'!lito entre indivduos. Cada um, conseqentemente, tem uma maior
considerao por sua prpria segurana ou felicidade, do que pela segurana ou felicidade
de outrem: e, quando essas entram em choque, est pronto a sacrificar o interesse de
outrem ao seu prprioS.
Ao longo do nosso modelo, supomos que todo agente age de acordo com
essa viso da natureza humana. Desse :mpdo, todas as vezes que falan1os de
comportamento racional, sempre nos referimos a comportmnento racional diri-
gido principalmente a fins egostas.
Na realidade, os homens no so sempre egostas, mesmo na poltica. Eles
fl'eqentemente fazem o que parece ser individualn1ente irracional porque acre-
ditam que socialmente racional- isto , que beneficia outros .mesmo que os
prejudique pessoalmente. Por exemplo, os polticos no mundo real s vezes agem
como acham n1elhor para a sociedade como um todo, mesmo quando saben1 que
com suas aes perdero votos. Em todos os campos, nenhuma descrio do
comportamento humano est completa sem meno a esse altrusmo; aqueles
que o possuem esto entre os heris que os homens justificadamente admiram.
As teorias gerais de ao social, entretanto, sempre se apiam pesada-
tnente no aximna do interesse pessoaL Praticmnente toda a teoria econn1ica,
por exemplo, se baseia nessa premissa. Como disse Adam Smith:
O 1lo!l.1em tem oportunidade quase constante de ajudar seus irmos c em vo que
ele espera a ajuda vir da benevolncia deles apenas [ ... ) No da benevolncia do aou-
gueiro, do cervejeiro ou do padeiro que esperamos nosso jantar, mas do respeito deles por
seu prprio interesse. Ns nos dirigimos no sua humanidade mas ao seu amor por si
mesmos, e nunca falamos a eles de nossas prprias necessidades mas de suas vantagens 9 .
Sua argmnentao se aplica igualmente bem poltica. Portanto, aceita-
mos o axioma do interesse pessoal con1o uma pedra angular de nossa anlise.
Exatamente o que significa interesse pessoal ficar claro quando descrever-
mos em detalhe como se comportam os diversos tipos daqueles que tomam
decises polticas, no modelo.
8. John C. Calhoun, "Disquisition on Governmcnt", Pub/ic Opiuion an{l Propaganda, cd. por Kntz,
Cartwright, E!clersveld e Lcc, New York, The Dryden Press, 1954, p. 15.
9. Adnm Smith, The Wealth o("Nations, Modern Library Edition, Ncw York, Thc Model"ll Librnry, 1937,
p. 14.
49
 UM/I TEORIA ECON!v!ICA DA DE!'v!OCRAC/!1
C. A motivao da ao partidria
Do axioma do interesse pessoal nasce nossa viso do que tnotiva as aes
polticas dos membros partidrios. Supomos que eles agem somente com o
intuito de obter renda, prestgio e poder que resultam de estar no cargo. Desse
modo, os polticos no nosso modelo nunca buscam o poder como um meio de
executar polticas especficas; seu nico objetivo colher as recompensas de
ocupar un1 cargo pblico per :-w. Eles tratmn as polticas purmnente como
meios de atingir seus fins privados, que eles conseguen1 alcanar somente se
forem eleitos.
Sobre essa argun1entao se assenta a hiptese :fundmnental de nosso
modelo: os partidos formulam polticas a fim de ganhar eleies, e uo
gauham eleies a fim de formular polticas.
primeira vista, essa hiptese parece tornar nosso governo-1nodelo
incapaz ele desempenhar sua funo social. Aos olhos elos cidados, a fun-
o do partido governante na diviso elo trabalho formular e executar pol-
ticas, no proporcionar aos seus tnetnbros renda, prestgio e poder. Todavia,
em nosso modelo, o partido governante executa essa funo apenas na
1nedida e1n que faz-lo promove as mnbies privadas de seus 1nembros. J
que essas ambies no so per se relacionadas funo do partido gover-
nante, con1o podemos esperar que a busca daquelas realizem essa?
Aparentemente, nosso modelo no contm governo vivel porque confunde
fins e meios.
Essa crtica pode soar plausvel, 1nas completamente falsa. Mesmo no
mundo real, quase ningum cumpre sua funo na diviso do trabalho pura-
mente por ela mesma. Ao contrrio, cada uma dessas funes executada por
algutn que estilnulado a agir por n1otivos privados, logican1ente irrelevan-
tes sua funo. Desse modo, as funes sociais so, em geral, os subprodu-
tos da ao htm1ana, e as ambies privadas, seus fins. Essa situao resulta
diretamente do axioma do interesse pessoal. Como afirmou Joseph
Schumpeter convincentemente:
No se conclui que o significado social de um tipo de atividade necessariamente for-
necer a fora motriz, da a explicao do ltimo. Se isso no ocorre, uma teoria que se
contente Com uma anlise do fim ou necessidade social a ser atendido no pode ser aceita
como uma descrio adequada das atividades que a atendem. Por exemplo, a razo por que
h algo como a atividade econmica , naturalmente, que as pessoas querem comer, vestir-
se, e assim por diante. Proporcionar os meios para satisfazer essas necessidades a finali-
dade ou significado social da produo. No entanto, todos concordamos que essa proposi-
50
MOTIVAO P!IRTIDIR/!1 E A F''UNlO DO GOVERNO NA SOCIEDADE
oseria um ponto de partida extremamente irrealist.a para uma teoria da atividade econ-
mica numa sociedade comercial e que nos sairamos bem melhor se partssemos de propo-
sies sobre lucros lO.
Aplicando a mesma argumentao poltica, disse ele:
Igualmente, o significado ou funo social da atividade parlamentar , sem dviCb,
produzir legislao c, em parte, medidas administrativas. Mas a fim de entender como a
poltica democrtica atende a essa finalidade social, devemos partir da luta competitiva
pelo poder e cargos c perceber que a funo social preenchida, por assim dizer, incidcn~
talmente no mesmo sentido que a produo incidental produo de lucrosll.
Esse insight brilhante resume toda a nossa abordagem do funcionamen-
to do governo. Ele se iguala anlise dual de organizaes feita pelo socilo-
go Philip Selznick, que escreveu:
Todas as organizaes formais so moldadas por foras tangenciais a suas cstmtun1s
racionalmente ordenadas c 1netas declaradas. Toda organizao formal [ ... ]tenta mobilizar
recursos humanos c tcnicos como meio de consecuo de suas finalidades. Entretanto, os
indivduos dentro do sistema tendem a resistir a ser tratados como meios. Eles interagem
como conjuntos, fazendo valer seus prprios problemas e objetivos especiais[ ... ] Segue-se
que se desenvolver uma estrutura informal dentro da organizao que refletir os esforos
espontneos de indivduos c subgrupos para controlar as condies de sua existncia[ ... ]
A estrutura infOrmal ser ao mesmo tempo indispensvel ao, e ter conseqncias para, o
prprio sistemo formal de delegao c contro]e12.
Claramente, o objetivo formal dos partidos polticos- formular e execu-
tar polticas quando esto no poder- no a nica coisa que uma anlise de
governo deve levar em conta. Igualmente significativa a estrutura infornml,
isto , a estrutura que se centra em torno dos motivos privados daqueles que
dirigem cada partido. Nosso modelo tenta combinar ambos os elementos numa
teoria coerente de fi.mcionamento governamental.
Embora essa teoria se baseie no axioma do interesse pessoal, no supo-
mos que as ambies privadas dos membros do partido no tenham limites. O
lO. Joscph A. Schumpeter, Capiralism, Socialism, and Democrm.y, New York, 1-!arper & Brothers, 1950, p. 282.
11. !bid. A anlise profhndn da democracia !Ci!a por Schumpeter a insprrao e fundamento de toda a
nossa tese e nossn dvida e gratidi'io nele si'io realmente grandes.
12. Philip Sclznick, "A Theory ofOrgnniza!'ional Commitments", Reader in Bureaucracy, cd. por Merlon,
Gray, !-lockey e Selvin, Glencoe, l!!inois, The Free Press, 1952, pp. 194, 195.
51
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
interesse pessoal de cada um tem pelo menos dois limites: (l) ele no come-
ter atos ilegais, tais como aceitar subornos ou usar seu poder para violar a
constituio e (2) ele no tentar se beneficiar custa de qualquer outro mem-
bro de sua prpria equipe partidria. Ainda que ambos esses limites sejam
irrealistas, sem eles nossa anlise teria que ser ampliada para alm do alcan-
ce deste estudo.
D. A meta especfica dos partidos
Os polticos, no nosso modelo, so motivados pelo desejo do poder,
prestgio e renda e pelo amor ao conflito, isto , a "emoo do jogo",
con1u1n a n1uitas aes que envo!ven1 risco. No entanto, eles no conse-
guen1 obter nenhuma dessas desiderato, exceto a ltilna, a menos que seu
partido seja eleito para o cargo. Portanto, no distorcemos os motivos dos
membros partidrios ao dizer que seu objetivo primeiro ser eleito. Isso,
por sua vez, implica que cada partido procura receber mais votos do que
qualquer outro.
Desse n1odo, nossa argm11entao nos levou do axioma do interesse pes-
soal para o governo de maximizao do voto, descrito no Captulo 1. O parti-
do que dirige esse governo manipula suas polticas e aes da maneira que ele
acredita que isso lhe trar mais votos, sem violar os preceitos constitucionais.
Evidentemente, esse comportamento implica que o partido governante est
consciente de Lnna relao definida entre suas polticas e o modo como as
pessoas votan1. Nos prximos dois captulos, examinamos essas afirmativas
em detalhe.
III. A RELAO DO MODELO COM A T!CA E A CINCIA DESCRI11VA
O modelo neste estudo ocupa uma zona de penumbra entre os modelos
nonnativo e descritivo. No normativo, porque no contm postulados ticos dos seguintes juzos de valor:
e no pode ser usado para determinar como os homens deveriam se con1por-
tar. Nen1 puran1ente descritivo, j que ignora todas as consideraes no-
racionais, to vitais para a poltica no 1nundo real. Todavia, ele se relaciona a
ambas essas fases da economia poltica e tem uma funo distinta em cada
uma delas.
52
MOTIVAO /}1RT!DIR!A E A PUNO DO GOVERNO NA SOCIEDADE
A. Implicaes normativas
Modelos ticos, ou normativos, de poltica democrtica geralmente so
construdos da seguinte maneira:
1. O criador do modelo postula certas metas como "boas".
2. Ele delineia o comportamento necessrio para alcanar essas metas.
3. Ele conclui que esse comportamento "deveria" ser posto en1 ao pelos
membros de sociedades democrticas reais.
Entretanto, os criadores desses modelos nen1 sempre consideram se o
comportamento que eles advogam como bom tambm racional no sentido
econmico. Um homem que bom aos olhos deles pode ser incapaz de desem-
penhar eficientemente sua funo na diviso do trabalho. Na realidade, o com-
portamento bom, como eles o definem, pode ser to ineficiente que sua preva-
lncia destruiria o prprio estado social que desejam. Se assim, suas prescri-
es normativas so realmente contraditrias; da sua concepo de comporta-
mento bom ter de ser reexaminada.
Essas contradies no podem ser descobertas num modelo normativo, a
menos que o comportamento prescrito como bom seja testado do ponto de
vista de sua racionalidade. Ao transformar nosso modelo positivo num mode-
lo normativo, podemos fornecer uma excelente ferramenta para esse teste. Na
sua forma positiva, nosso modelo contm um conjunto de condies que con-
sideramos meran1ente como descries das regras reais da sociedade. Mas exa-
tamente as mesmas condies podem ser deduzidas de certos preceitos ticos;
da eles poderem ser vistos quer positiva quer normativamente.
Por exemplo, considerem esses dois parmetros no modelo: cada cidado
tem direito a um voto e o partido que receber o maior nmero de votos depo-
sitados na urna eleito. Em nosso estudo, essas regras meramente descrevem
o que feito na sociedade. Mas, no modelo normativo construdo por Dahl e
Lindblom, as mesmas regras denotam o que deveria ser feito porque derivam
A democracia uma meta, no uma faanha [ .. ]A meta democrtica tem dois lados.
Consiste de uma condio a ser atingida e de um princpio que guia o procedimento para
atingi-la. A condio a igualdade poltica, que definimos a seguir:
O controle sobre as decises governamentais compartilhado de modo que as pref-
rncias de nenhum cidado pesem mais do que as prefi:n-ncias de qualquer outro cidado.
53
 UMA TE:OR!A ECONMICA DA DE'MOC!?!/C/!1
O princpio o da n1aioria, que definin1os da seguinte maneira:
As decises governamentais deveriam ser controladas pelo maior nmero que
expressa suas preferncias na "ltima pa!avra"l3.
Igualmente, n1uitos outros parn1etros que usamos positivamente podem
ser considerados como expresses prticas de axiomas ticos.
Conseqentemente, o criador ou avaliador de um modelo normativo pode
achar que seu n1odelo contm 1nuitas das n1esmas regras de con1portamento
que o nosso. Se isso ocorrer, ele pode usar nossa descrio positiva de compor-
tamento racional para checar a eficincia do cmnportamento que ele conside-
ra bom. Qualquer divergncia que ele encontre lana dvida sobre a exeqibi-
lidade de suas prescries e, portanto, sobre o quo boas elas realmente so.
En1bora nosso 1nodelo possa, desse n1odo, ser usado para testar teorias
normativas, ns o en1pregaremos com esse objetivo apenas quando houver
mna diferena notvel entre comportmnento racional e algun1 conhecido pre-
ceito para cmnportamento bom. Essas referncias ocasionais a u1n modelo eti-
cmnente ideal no devem ser confundidas com nossas referncias freqentes a
um modelo ideal do ponto de vista informacional. Construmos esse ltimo
nos Captulos 3 e 4 presumindo que a informao perfeita esteja disposio
de todos aqueles que tomam decises. O "mundo certo" gue surge serve como
uma norn1a positiva para determinar o npacto da incerteza e o custo da infor-
mao sobre a democracia.
B. Implicaes descritivas
A relevncia do modelo neste estudo para a cincia descritiva dupla.
Em primeiro lugar, prope uma mca hiptese para explicar a tomada de deci-
so governmnental e o con1portan1ento partidrio, em geral. J que essa hip-
tese leva a corolrios verificveis, ela pode ser sub1netida a comprovao
e1nprica. Se verificada, pode levar a concluses no-bvias sobre as aes e
desenvolvimento dos partidos, trazendo acrscin1os, portanto, ao nosso conhe-
c11ento da realidadel4.
13. Dahl e Lindblom, op. cit., p. 41.
14. Entretnnto, o mundo de inform<Jo pertCita tfo radic:llmente diterente de qualquer "mundo inceno"
que no podemos levnr nosso modelo ideal do ponto de vista infonmlCionallonge demais. Se n fizs-
54
MOTIVAO l'liRT/D/!1 E A FUNO DO GOVERNO NA SOCIEDADE
Em segundo lugar, o modelo nos diz gue comportamento podemos espe-
rar se os homens agirem racionalmente na poltica. Assim, pode talvez ser
usado para descobrir (I) em que fases da poltica no mundo real os homens so
racionais, (2) em que fases so irracionais e (3) como se a(astam da racionali-
dade, no segundo caso.
Em todos esses modos, esperamos que o modelo ajude a guiar a pesqui-
sa e1np.rica a investigar questes importantes, em vez de questes triviais.
Entretanto, o modelo no uma tentativa de descrever a realidade com preci-
so. Como todas as construes tericas nas cincias sociais, ele trata algmnas
variveis cmno cruciais e ignora outras que realmente exercem alguma
influncia. Nosso modelo, em particular, ignora todas as forn1as de irraciona-
lidade e comportamento subconsciente, ainda gue elas desempenhem um
papel vital na poltica do mundo real.
O fato de nosso estudo ser positivo mas no descritivo d origem a uma
dificuldade inerradicvel de exposio. As afirmaes, na nossa anlise, so
verdadeiras en1 relao ao mundo-modelo, no ao mundo real, a menos que se
refiram de n1odo bvio a esse ltimo. Dessa maneira, quando fazemos coinen-
trios no-qualificados sobre como pensam os hmnens, ou o que faz o gover-
no, ou que estratgias esto abertas aos partidos de oposio, no estan1os nos
referindo a homens, governos ou partidos reais, mas a seus sucedneos-mode-
lo no mundo racional do nosso estudo.
Deve-se ter essa distino constantemente em mente; seno o leitor pode
condenar 11uitas de nossas afirmaes como errneas do ponto de vista fatual,
quando elas no so, de modo algum, realmente asseres factuais. Se surgir con-
fuso, apesar de nossas precaues, pedimos ao leitor essa indulgncia: sempre que
ficar tentado a achar que uma assero empirican1e1~te falsa, que ele provisoria-
mente suponha que ela se refere apenas ao modelo. Se ela, ento, se encaixar logi-
camente, essa suposio correta; se no, nossa anlise precisa ser melhorada.
IV RESUMO
Neste estudo, o governo definido como aquele agente especializado na
diviso do trabalho que pode impor suas decises sobre todos os outros agen-
semos, a maior porte das instituies, nele, se tomariam inteis como bases de comparao com nosso
modelo real. Portanto, esboaremos apenas algumas qualidades do modelo ide~ll do ponto de vista inlr-
macionnl c ignornrcmos muitos dos problemas que surgiriam se tentssemos descrev-lo em detalhe.
55
 UMA TEORIA ECON6MICA DA DEMOCRACIA

tes ou indivduos na rea. Um governo democrtico aquele escolhido perio-

dicamente por meio de eleies populares nas quais dois ou mais partidos
competem pelos votos de todos os adultos.
Um partido uma equipe de indivduos que procuram controlar o apara-
to ele governo atravs ela obteno ele cargo numa eleio. Sua fi.mo na divi- 3
so do trabalho formular e executar polticas governmnentais sempre que
conseguir chegar ao poder. Entretanto, seus 1ne1nbros so tnotivados por seu
desejo pessoal pela renda, prestgio e poder que advm da ocupao do cargo. A LGICA BSICA DO VOTO
Dessa maneira, desempenhar sua funo social , para eles, utn meio de alcan-
ar suas mnbies privadas. Etnbora esse arranjo possa parecer estranho,
encontrado do princpio ao fim ela diviso do trabalho por causa da prevaln-
cia do interesse pessoal na ao humana.
J que nenhum elos complementos do cargo pode ser obtido sem que seja
eleito, a principal meta de todo partido ganhar as eleies. Assim, todas as
suas aes visam maximizao dos votos e ele trata as polticas simplesmen-
te como n1eio para alcanar esse fim.
Embora nosso modelo seja puramente positivo, ele pode ser usado para
testar a racionalidade ele comportamento prescrito em modelos polticos nor- INTRODUO
mativos. Na cincia descritiva, ele ( 1) promove a hiptese de maximizao do
voto como uma explicao de comportamento poltico democrtico e (2) cons- A fim de planejar suas polticas de modo a ganhar votos, o governo deve
tri mna norma positiva pela qual se distingue entre con1portamento racional descobrir alguma re!Ho entre o que faz e como os cidados votam. Em nosso
e irracional em poltica. modelo, a relao deriva do axioma de que os cidados agem racionaln1ente
em poltica. Esse axioma implica que cada cidado vota no partido que ele
acredita que lhe proporcionar mais benellcios do que qualquer outro.
Embora essa definio parea bvia, ela realmente se baseia em conceitos
que so tanto complexos quanto ambguos. Nesse captulo, ns os examinamos
cuidadosamente a fim de mostrar o que o "voto racional" realn1ente implica.

I. RENDA DE U11LIDADE PROVENIENTE DE ATIVIDADES GOVERNAMENTAIS

Os benejlcios que os eleitores consideram, ao tomar suas decises, so

l1uxos de utilidade obtidas a partir da atividade governamentaL Realmente,
essa definio circular, porque definimos utilidade como uma medida de
beneficios, na mente de um cidado, que ele usa para decidir entre can1inhos
alternativos de ao. Diante de diversas alternativas mutuan1ente exclusivas,
um homem racional sempre escolhe aquela que lhe traz a maior utilidade,
ceteris paribiL':; isto , ele age para seu prprio e maior benefcio. Essa a
51i 57
 UAI!I TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA

tes ou indivduos na rea. Un1 governo democrtico aquele escolhido perio-

dicamente por meio de eleies populnres nas quais dois ou mais partidos
competem pelos votos de todos os adultos.
Um partido uma equipe de indivduos que procuram controlar o apara-
to de governo atravs da obteno de cargo numa eleio. Sua funo na divi- 3
so do trabalho formular e executar polticas governamentais sen1pre que
conseguir chegar ao poder. Entretanto, seus membros so n1otivados por seu
desejo pessoal pela renda, prestgio e poder que advm da ocupao do cargo. A LGICA BSICA DO VOTO
Dessa n1aneira, desmnpenhar sua funo social , para eles, um n1eio de alcan-
ar suas ambies privadas. Etnbora esse arranjo possa parecer estranho,
encontrado do princpio ao fim da diviso do trabalho por causa da prevaln-
cia do interesse pessoal na ao humana.
J que nenhum dos complementos do cargo pode ser obtido sem que seja
eleito, a principal meta de todo partido ganhar as eleies. Assim, todas as
suas aes visam tnaximizao dos votos e ele trata as polticas sin1plesn1en-
te cmno 1neio para alcanar esse fin1.
Embora nosso modelo seja puramente positivo, ele pode ser usado para
testnr a racionalidade de comportamento prescrito em modelos polticos nor- INTRODUO
mativos. Na cincia descritiva, ele (1) prmnove a hiptese de tnaxilnizao do
voto como uma explicao de comportamento poltico democrtico e (2) cons- A fim de planejar suas polticas de modo a ganhar votos, o governo deve
tri uma norma positiva pela qual se distingue entre comportmnento racional descobrir alguma relao entre o que faz e como os cidados votam. Em nosso
e irracional em poltica. modelo, a relao deriva do axioma de que os cidados agem racionaln1ente
em poltica. Esse axioma implica que cada cidado vota no partido que ele
acredita que lhe proporcionar mais benefcios do que qualquer outro.
Embora essa definio parea bvia, ela realmente se baseia em conceitos
que so tanto complexos quanto ambguos. Nesse captulo, ns os examinamos
cuidadosamente a fim de mostrar o que o "voto racional" realmente implica.

I. RENDA DE UTILIDADE PROVENIENTE DE ATIVIDADES GOVERNAMENTAIS

Os benejlcios que os eleitores consideram, ao tmnar suas decises, so

fluxos de utilidade obtidas a partir da atividade governamental. Realmente,
essa definio circular, porque definimos utilidade como un1a medi. da de
benefcios, na n1ente de um cidado, que ele usa para decidir entre can1inhos
alternativos de ao. Diante de diversas alternativas n1utmunente exclusivas,
um homem racional sempre escolhe aquela que lhe traz a maior utilidade,
ceteris paribus'; isto , ele age para seu prprio e n1aior benefcio. Essa a
5() 57
 UMA TEORIA ECONGMICA DA DEMOCRACIA
concluso direta que se pode tirar da definio de racionalidade dada no
Captulo l.
Todos os cidados esto constantemente recebendo fluxos de beneficios
provenientes de atividades governamentais. Suas ruas so policiadas, a gua
purificada, as ruas consertadas, as praias defendidas, o lixo coletado, o tempo
previsto etc. Esses beneficios so exatamente iguais aos beneficios que recebem
da atividade econmica privada e so identificados como sendo produzidos pelo
governo apenas por sua fonte. Naturalmente, h enon11es diferenas qualitativas
entre os benefcios recebidos, digamos, da defesa nacional e da ingesto de torta
na sobremesa. Mas no importa quo diversificados, todos os beneficios devem
ser reduzidos a algum denominador comum para fins de alocao de recursos
escassos. Isso igualmente verdadeiro no caso de beneficios dentro do setor pri-
vado. Chamamos o denominador comum usado nesse processo de utilidade.
Um cidado tem a possibilidade de receber utilidade a partir de aconteci-
mentos que esto apenas ren1otamente vinculados sua prpria renda 111aterial.
Por exemplo, alguns cidados considerariam que suas rendas de utilidade
teriam aumentado se o governo subisse os impostos sobre elas a fim de distri-
buir alimentos grtis para chineses famintos. No pode haver uma identifica-
o simples entre "ao em nosso prprio e 1naior beneficio" e egoistno no sen-
tido estrito, porque a caridade desinteressada freqentemente uma grande
fonte de beneflcios para ns mesmos. Assim, nosso modelo deixa espao para
o altrusmo, apesar de se apoiar basicamente no axiorl1a do interesse pessoal.
Usando esse conceito amplo de utilidade, podemos falar de uma renda de
utilidade proveniente da atividade governamental. Essa renda inclui benel1cios
que o beneficirio no percebe que est recebendo. Tambm inclui bene!1cios
que ele sabe estar recebendo, mas cuja fonte exata ele no conhece. Por exem-
plo, muitos cidados provavelmente no se do conta de que a gua que bebem
fiscalizada por um agente governamental. Se a inspeo fosse interrompida,
eles poderiam no perceber que suas rendas de utilidade haviam diminudo at
que recebessem gua poluda. Ainda assim, nem todos eles saberiam que uma
suspenso de atividade governamental causara essa queda de renda.
O fato de os homens poderem receber renda de utilidade proveniente de
aes governamentais sem se darem conta de receb-la pode parecer violar a
definio habitual de renda. Contudo, devemos insistir nela, porque uma estra-
tgica poltica importante dos governos fazer os eleitores perceberem os
benefcios que j esto recebendo. Entretanto, apenas os benefcios dos quais
os eleitores se tornam conscientes podem influenciar suas decises de voto; de
outro n1odo, seu comportamento seria irracional.
5H
A LDGICA BASICA DO VOTO
!I. A ESTRUTURA LGICA DO ATO DE VOTAR
A. Terminologia da anlise
Ao definir renda como um t1uxo de benef1cios, envolvemo-nos no tempo,
j que fluxos s podem ser medidos como taxas por unidade de tempo. A uni-
dade de tempo que usamos o perodo eleitoral. Ele definido como o tempo
que decorre entre eleies e constitui a principal unidade de julgamento na
mente do eleitor.
Pelo menos dois perodos eleitorais entram nos clculos de um eleitor
racional: o que se segue . prxima eleio e o que termina no dia da eleio.
Ns nos referiremos a esses perodos como t+ I e 1, respectivamente.
Para ilustrar a anlise verbat tarnbn1 empregamos diversos outros sn-
bolos, como se segue:
U representa a renda de utilidade hipottica ou real, proveniente de ativida-
de governamental, recebida pelo eleitor individual durante um perodo
eleitoral"'.
A o partido no poder, isto , o partido governante no perodo 1.
B o partido de oposio, isto , o partido que no est no poder no perodo
t. (Na primeira parte da anlise, supomos um sistema bipartidrio.)
ua representa a renda de utilidade realmente recebida durante um perodo. a
renda de utilidade proporcionada pelo partido no poder durante aquele perodo.
U1 representa a renda de utilidade que o eleitor acredita ser a maior que ele
poderia ter recebido durante algum perodo. a renda de utilidade que o
governo ideal ter-lhe-ia proporcionado se tivesse estado no poder durante
aquele perodo.
E representa o valor esperado.
Nas frmulas, mantivemos o U da expresso "utility income", utilizadn pm Downs para se referir ao
conjunto de beneHcios provenientes de aes governamentais recebidos pelo eleitor (N. da T.).
5Y
 UMA TEORIA ECON/vi/CA DA DEMOCRACIA
E. Os diferenciais bipartidrios
Cada cidado. no nosso modelo, vota no partido que ele acredita que lhe
proporcionar uma maior renda de utilidade do que qualquer outro durante o
prximo perodo eleitoral'. Para descobrir qual partido esse, ele compara as
rendas de utilidade que cr que receberia, caso cada partido estivesse no poder.
Num sistema bipartidrio, essa con1parao pode ser montada como uma sin1-
ples subtrao:
A diferena entre essas duas rendas de utilidade esperadas o diferencial
partidrio esperado do cidado. Se for positivo, ele vota nos ocupantes do
cargo; se for negativo, vota na oposio; se for zero, se abstm 2 .
primeira vista, o voto racional parece ser, desse modo, uma questo
1nuito simples. Mas sua aparente facilidade enganadora, pois uma pergunta
crucial permanece: como um eleitor racional deveria calcular as rendas de uti-
lidade esperadas e das quais ele deriva seu diferencial partidrio esperado?
ao responder essa pergnnta qne encontramos dificuldades.
Quando un1 homem vota, ele est ajudando a selecionar o governo que o
governar durante o prximo perodo eleitoral (isto , o perodo t + 1).
Portanto, como acabatnos de mostrar, ele t01na sua deciso, comparando os
desempenhos futuros que espera dos partidos concorrentes. Mas, se for racio-
nal, ele sabe que nenhum partido ser capaz de fazer tudo o que diz que far.
Assin1, no pode sin1plesmente comparar platafonnas; en1 lugar disso, deve
estimar, em sua prpria mente, o que os partidos realn1ente fariam se estives-
sem no poder3.
I. Daqui em diante, o terrno renda de utilidade se refere especificamente~~ renda de utilidade provenien-
te de atividade governamental, a menos que se diga o contrrio.
2. Discutiremos a regra de deciso para sistemas mullipartidrios posteriormente nesse captulo
3. O partido governante, no nosso modelo, tem poderes to amplos que talvez pudesse cumprir locbs as
suas promessas. Contudo, supomos aqui que ele no consegue raz-Jo, por duas razes: ( l) no mundo
real e no nosso prprio modelo de incerteza, o governo no pode preve1 todos os obstculos que
encon!rar; evidentemente, esse 1to tem rcpcrcusses na estrutum de opinio dos eleitores; c (2)
num sistema bipartdro, cada partido dclibemdamentc faz promessas ambguas.; da as plat<dOrmas
serem arautos insatisfatrios de aes at mesmo em nosso modelo. O segundo ponto discutido em
detalhe no Captulo 8.
60
A LGICA BASICA DO VOTO
Como um dos partidos concorrentes j est no poder, seu desempenho no
perodo I d ao eleitor a melhor idia possvel sobre o que tim no futuro.
supondo que suas polticas tenham alguma eontinuidade4 Mas seria irracional
comparar o atual desempenho de um partido com o desempenho futuro que se
espera de outro. Para uma comparao vlida, ambos os desempenhos devem
ocorrer nas mesmas condies, isto , no mesmo perodo de tempo. Portanto,
o eleitor deve pesar o desempenho que o partido de oposio teria tido no
perodo t se tivesse estado no poder.
De fato, esse desempenho puramente hipottico; assim, o eleitor s
pode imaginar qual renda de utilidade teria obtido graas a ele. Mas o futu-
ro do partido E hipottico tambm- assim como o o do partido A. Desse
modo, ele deve comparar ou ( l) duas rendas de utilidade futuras hipotticas
ou (2) uma renda de utilidade presente real e uma presente hipottica. Sem
dvida, a segunda comparao lhe permite fazer um uso 111ais direto dos
fatos do que a primeira. No apenas um de seus termos uma entidade real,
mas o outro pode ser calculado em vista da situao da qual nasce. Se o ele i-
tor con1parar rendas de utilidade futuras, no aproveita nenhuma dessas
duas vantagens. Portanto, acreditamos que mais racional que ele baseie
sua deciso de voto nos eventos atuais do que simplesmente em eventos
futuros.
Conseqentemente, a parte mais importante da deciso de um eleitor o
tamanho de seu diferencial partidrio atual, isto , a diferena entre a renda
de utilidade que ele realmente recebeu no perodo te aquela que teria recebi-
do se a oposio estivesse estado no poder'. Algebricamente, essa entidade
calculada da seguinte maneira:
o determinante principal de seu diferencial partidrio esperado.
Entretanto, essa concluso no significa que os cidados, no nosso n1ode-
lo, ignoram o futuro quando esto decidindo como votar. Obviamente, essa ati-
tude seria irracional, j que o objetivo de votar selecionar um futuro gover-
no. Portanto, o hon1em racional no nosso n1odelo aplica dois n1odificadores de
4. A tendncia de todo partido racional de manter continuidade em suas poiiticas discutida no Captulo 7.
5. Para evitar eonfusi'io, adotamos a seguinte regra: sempre que o tem10 diji!rencia/ pCtrtidrio aparece sem
o adjetivo atual acompanhando-o, ele sempre denota o diferencial partidrio esperado.
61
 UMA TEORIA ECON!V!ICA DA DEMOCRACIA
orientao futura a esse diferencial partidrio atual a fim de calcular seu dife-
rencial partidrio esperado.
C. O fator tendencial e avaliaes de desempenho
Podemos chamar o primeiro desses modificadores simplesmente deftor
tendencial. Trata-se do ajuste que todo cidado faz em seu diferencial partid-
rio atual para levar em conta qualquer tendncia relevante nos acontecimentos
ocorrida dentro do perodo eleitoral atual. Por exemplo, vamos supor que um
eleitor acredite que o atual governo cometeu muitos erros logo ao tomar posse,
mas melhorou de forma constante, e agora est governando habilmente. Ele
pode sentir que essa habilidade prevalecer ao longo de todo a prximo pero-
do eleitoral se os ocupantes do cargo forem reeleitos. Portanto, ele ajusta seu
diferencial partidrio atual para eliminar o impacto dos erros iniciais.
Inversamente, se ele sentir que o governo comeou extremmnente be111 mas
degenerou de maneira contnua, ele poder projetar somente o mau desempe-
nho em seu diferencial partidrio esperado.
O segundo modificador entra em jogo apenas quando o cidado no con-
segue ver qualquer diferena entre os dois partidos concorrentes; isto , quan-
do acha que eles tm plataformas e polticas correntes idnticas 6 Para fugir
desse impasse, ele altera a base de sua deciso, colocando a questo de se os
ocupantes do cargo governaratn ou no to bem quanto seus antecessores.
Nosso uso desse mecanismo especfico de desempate pode parecer muito
arbitrrio. Por que um eleitor deveria prestar ateno no passado, ao selecionar
um governo futuro? Por que a semelhana presente entre os partidos faz com
que ele arraste governos passados em suas decises?
A resposta a essas questes vem do impacto das eleies per se no com-
portamento partidrio. Com efeito, toda eleio um julgamento feito sobre a
folha de servios do partido no poder. Mas os padres usados para julgar sua
folha de servios so de dois tipos. Quando as polticas da oposio no pero-
do t diferem daquelas do partido no poder, o julgamento expressa a escolha do
6. Quando existe inlbrmafio perfCita, os cidados pensam que as polticas partidrias so idnticas 8pc-
nas quando elas silo rcnlmente idnticas. Mas, num mundo em que os homens nBo esto plennmente
inl'ormados, algumas di !Crenas reais entre os partidos podem no ser notadas porqLtC no so signifi-
cativas a ponto de ultr<tpassar os limites de percepo do eleitor. Para uma maior explicao dessa pos-
sibilidade, ver Seo !1! deste C::1ptulo.
62
A L6GJCA B..iSICA DO VOTO
eleitor entre as futuras projees desses dois conjun(os de poltica. Mas se as
polticas da oposio so idnticas quelas do partido no poder, a mera proje-
o no proporciona aos eleitores uma escolha real. Nesse caso, seu julgan1en-
to expressa se eles avaliam a folha de servios dos ocupantes do cargo como
boa ou ruin1, segundo algum padro abstrato.
Desse modo, toda eleio u111 111ecanismo de sinalizao assim como
um selecionador de governo. Entretanto, num sistema bipartidrio, ela se lilni-
ta a dar um de dois sinais. Os ocupantes do cargo sempre consideram a reelei-
o cotno mn mandato para continuar suas polticas anteriores. Inversmnente,
o partido de oposio considera seu triunfo como uma ordem para alterar pelo
menos algumas das polticas dos ocupantes do cargo; do contrrio, por que as
pessoas teriam votado nele? Em suma, o resultado pede ou "nenhuma mudan-
a" ou "mudana". Assim, sempre faz diferena qual partido eleito, no
importa quo semelhantes sejam suas folhas de servios no perodo t. Se a
oposio ganhar, certamente executar polticas diferentes daquelas que o par-
tido no poder executaria se tivesse sido reeleito.
Entretanto, ningum sabe de antemo exatamente que mudanas de polti-
cas a oposio far se for eleita. Nem se pode descobrir isso olhando-se para a
folha de servios hipottica da oposio no perodo t, j que (estamos supondo,
aqui) ela idntica dos partido no poder. Mas se os homens no sabem o que
significa a mudana, como podem votar racionalmente a favor dela ou contra ela?
Os homens racionais no esto interessados nas polticas per se, n1as
em suas prprias rendas de utilidade. Se suas rendas de utilidade presentes
so muito baixas a seus prprios olhos, eles podem acreditar que quase qual-
quer n1udana a ser provavelmente feita aumentar suas rendas. Nesse caso,
para eles, racional votar contra o partido no poder, isto , a favor da mudan-
a em geral.
Por outro lado, os homens que esto se beneficiando das polticas do par-
tido no poder podem sentir que a mudana provavelmente os prejudicar ao
invs de ajud-los. verdade que a oposio poderia introduzir novas polti-
cas que aumentariam suas rendas de utilidade. Mas suas rendas j so to altas
que eles temem qualquer interrupo na continuidade das polticas atuais.
Assim, votam a favor do partido no poder, isto , contra a mudana em geral.
evidente que ambas as aes so respostas racionais ao fato de que as
eleies inevitavelmente sinalizam ou mudana ou nenhuma tnudana. Elas
mostram que, mesmo quando os partidos concorrentes apresentam l{J!has de
servios idnticas no perodo t, muitos cidados podem sensatamente esperar,
de cada partido, rendas de utilidade diferentes no perodo t + 1. Portanto, a
63
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
absteno racional somente se o cidado cr que ou ( J) as mudanas de pol-
tica que sero feitas se a oposio for eleita no tero efeito lquido sobre sua
renda de utilidade ou (2) essas mudanas podem afetar sua renda, mas a pro-
babilidade de que elas a aumentem exatamente igual probabilidade de que
elas a diminuam; isto , a mudana esperada zero.
Duas coisas devem ser registradas a respeito desse raciocnio. Primeira-
mente, admitimos um grau de incerteza no nosso modelo de certeza. Entre-
tanto, o objetivo desse modelo preparar para a anlise do modelo de incerte-
za; assim, nos sentimos justificados em levar a incerteza em conta sempre que
ela afetar a estrutura bsica do comportamento racionaL
Em segundo lugar, argumentamos que a folha de servios do partido no
poder pode ser julgada como boa ou m mesmo quando idntica folha de
servios da oposio. Mas qual padro de julgamento existe nesse caso? Com
o que a folha de servios do partido no poder pode ser comparada?
No tnundo real, os hon1ens freqente1nente comparam o que o governo
est fazendo com o que ele deveria estar fazendo, sem se referirem a nenhum
outro partido. Ao contrrio, esto implicitamente comparando as rendas de utili-
dade que esto realmente recebendo com as que estariam recebendo se o gover-
no ideal estivesse no poder. Naturalmente, nenhum homem tem o mesmo ideal
que os outros. Todavia, cada homem pode usar seu conceito particular de gover-
no ideal para atribuir uma ava/iaclo de desempenho ao partido no governo ou a
qualquer outro partido7. Algebricamente, computada da seguinte n1aneira:
[~~;]
Avaliaes de desempenho so extremamente teis para cmnp,lrar gover-
nos que funcionam em perodos de tempo diferentes ou mesmo em reas dife-
rentess. Elas so necessrias para essas con1paraes porque nveis absolutos
de renda de utilidade de diferentes perodos de tempo no podem ser compa-
7. Para computar as avaliaes de partidos que nfio estejam no momento no poder. necessrio ( 1) subs-
tituir a renda real que est sendo 1ecebida pel!s rendas reais (ou hipotticas) que eles proporcionaram
(ou proporcionariam) e (2) selecionar a renda ideal ndequada de modo que ambos os termos da l'rai'o
digam respeito ao mesmo perodo de tempo.
8. Nosso uso de coeficientes para denotar <~vali aes de desempenho puramente arbitrrio; qualquer oulrD
medida matemtica que permita comparaes rek1tivns pode substitu-los sem alterar o argumento.
64
A LGiCA JJISICA DO VOTO
rados diretamente, como vimos antes. A avaliao de desempenho de um
governo pode mudar pelas seguintes razes: (1) ele muda suas aes enquan-
to outras condies permanecem as mesmas; (2) ele n1antm as tnesmas aes,
e elas do origem mesma utilidade que antes, 1nas outras circunstncias
mudam, de modo que o nvel ideal de renda de utilidade se altera; ou (3) ele
1nantrn as tnesmas aes, mas outras circunstncias se alteran1, de modo que
essas aes no mais produzem as mesmas rendas de utilidade.
Em nosso modelo, as avaliaes de desempenho entram na tomada de
deciso de um eleitor quando ele pensa que ambos os partidos tm as mesmas
plataformas e polticas atuais. primeira vista, essa regra parece sugerir des-
continuidade na opinio do eleitor, mas, na realidade, no assim. Todo elei-
tor racional sabe que, se o partido de oposio for eleito, ele alterar algLllnas
das polticas que esto sendo seguidas agora pelo partido no poder. Mas sem-
pre que os dois partidos tiverem plataformas ou polticas atuais diferentes, ele
tan1bm sabe exatamente quais mudanas sero feitas. Portanto, ele pode esco-
lher entre os partidos, decidindo se gosta dessas mudanas especficas.
Entretanto, quando acredita que os dois partidos tm plataformas e pol-
ticas atuais idnticas, ele no sabe mais que mudanas especficas ocorrero,
se a oposio vencer. Portanto, ele forado a basear sua deciso em sua ati-
tude em relao mudana em geral. No h alterao no seu mtodo de deci-
dir como votar; ao contrrio, uma 1nudana na evidncia disponvel que faz
com que ele se desfaa de uma ferramenta para usar outra. O objetivo das duas
ferran1entas o mesmo~ estimar o ganho que obter caso vote num partido e
no e1n outro.
Desse modo, os eleitores usam avaliaes de desempenho somente quan-
do seus diferenciais partidrios atuais so zero, mas, ainda assitn, nem sen1pre.
O diferencial partidrio atual de um homem pode ser zeropor duas razes: (1)
ambos os partidos tm plataformas e polticas idnticas; ou (2) embora suas
polticas e plataformas sejam diferentes, produzem rendas de utilidade idnti-
cas para ele. No ltimo caso, as avaliaes de desempenho lhe so inteis por-
que ele j sabe que mudan.as ocorrero se a oposio ganhar. J que essas
mudanas no alteram sua renda de utilidade, ele se abstm. Mas, no prin1eiro
caso, ele no sabe que mudanas a oposio far; da ele precisar de algum
modo de determinar sua atitude em relao mudana em geral. J mostran1os
que ( 1) essa atitude depende de quo boa ele julga ser a atuao do partido no
poder em lhe proporcionar renda de utilidade e (2) ele pode avaliar o desem-
penho do partido no poder em comparao a um desempenho ideal. Mas por
quais padres ele estima, digamos, uma avaliao de 40o/o de bom ou mau?
65
 VAIA TEOR!;! ECONMICA D;J DEMOCRACIA
A formulao desse padro o que exige que o eleitor considere os
desempenhos de governos passados. Em nosso modelo, cada eleitor desenvol-
ve seu prprio padro a partir de suas experincias com outros governos.
Atravs do cmputo de suas avaliaes de desempenho, ele cria un1a medida
con1 a qual pode descobrir se os ocupantes do cargo estiveram se saindo bem,
mal, ou indiferentemente na tarefa de governar9. Vota neles se a avaliao deles
for boa, contra eles, se for ruim, ou no vota se for indiferente. Assim, ele pode
racionalmente atribuir u1n valor no-zero ao seu diferencial partidrio espera-
do, mesmo quando os dois partidos apresentarem folhas de servios idnticas
no perodo I.
I!!. DIFICULDADES PRELIMINARES CAUSADAS PELA INCERTEZA
At agora falamos loquazmente de eleitores que computam seus diferen-
ciais partidrios e avaliaes de desempenho sem apontar para a dificuldade
desse clculo. A fim de encontrar seu diferencial partidrio, o eleitor, nu1n sis-
tema bipartidrio, deve fazer o seguinte: ( 1) examinar todas as fases de ao
governamental para descobrir onde os dois partidos se comportariam de modo
diferente, (2) descobrir como cada diferena afetaria sua renda de utilidade, e
(3) agregar as diferenas em benefcio e chegar a um nmero lquido que mos-
tra o quanto um partido seria melhor que o outro. assim que o eleitor racio-
nal se comportaria num mundo de informao completa e sem custo -- o
mesmo mundo no qual habita o consumidor racional e o produtor racional da
teoria econmica tradicional
No mundo real, a incerteza e a falta de informao impedem, mesmo o elei-
tor mais inteligente e bem informado, de se comportar exatamente do modo que
descrevemos. Como ele no tem certeza sobre qual sua renda de utilidade atual,
proveniente do governo, ou qual seria ela se um pmiido de oposio estivesse no
poder, s lhe resta fazer estimativas de ambas. Ele as basear naquelas poucas
9. Quando vo!nr no tem cus~ o, o eleitor que usa ordens de prel'erncia sempre vota, caso os ocupantes do
cargo tenl1a111 se sado bem (ou mal), mas isso nio ve1dadc quando votar tem wsto elevado. No lti~
mo caso, as perdns {ou beneficios) que de espera da mudana em gcrnl devem ser grandes o suficien-
te para superar o custo de votar; seno ele se abster, mesmo que os ocupantes do c<trgo no tenham
uma nvalino J1difcrente. P8ra uma discusso mais detalhada de 8bstcni'o quando votar custa caro,
ver Captulo 14.
6 67
A LGICA JJA.)'JCA DO VOTO
reas de atividade governamental onde a diferena entre os partidos grande o
suficiente para impression-lo. Quando a diferena total em fluxos de utilidade
grande o suficiente a ponto de ele no mais ser indife~ente em relao a qual par-
tido est no governo, seu limiar diferencial partidrio foi ultrapassado. At l, ele
permanece indiferente em relao a qual pmiiclo est no poder, mesmo se 11111 lhe
desse uma renda de utilidade mais alta que o outro. A existncia de limiares levan-
ta a probabilidade de que o diferencial partidrio esperado seja zero, isto , que
ocorra absteno. Tambm torna possvel mudar a idia de um eleitor ao lhe for-
necer 1nelhor informao sobre o que j est acontecendo com ele.
Nessa altura, encontramos dois itnportantes problemas. Em primeiro
lugar, quando abrimos a porta de nosso modelo incerteza, tambm devemos
admitir coisas indesejveis, tais como erros, informao flsa e ignorncia.
Como neste captulo lidamos apenas con1 a lgica bsica do ato de votar, adia-
remos as consideraes desses fatores at mais tarde, exceto no caso de un1a
condio. Ao longo desta tese, supomos que no existe informaf10 falsa (isto
, incorreta do ponto de vista dQs tlltos ), embora possa existir informao
incompleta. Assim, exclumos do nosso modelo as mentiras deliberadas,
embora erros e dados enganadores possam permanecer.
O segundo problema se enraza no prprio conceito de mudana de idia do
eleitor quanto a como votar. Como mostramos, todo eleitor toma suas decises
quanto ao voto atravs da comparao de variados fluxos reais e hipotticos de
renda de beneflcio. Para decidir qual o impacto de cada ato governamental sobre
sua renda, ele o aval ia como bon1 ou mau luz de sua prpria viso da "boa socie-
dade". Esse procedimento racional porque cada cidadio, em nosso modelo, v
o governo como mn meio de conquista da boa sociedade, tal cmno ele a v.
Desse modo, a avaliao que um h01nem faz de cada partido depende, en1
ltima instncia, (I) da informao que ele tem sobre suas polticas e (2) da
relao entre as polticas do partido de que ele tem conhecimento e sua con-
cepo da boa sociedade. Uma vez que o eleitor, mes1no que provisoriamente,
decidiu como votar, ele pode ser persuadido a mudar de idia apenas se um
desses dois fatores se alterar. Para simplificar a anlise, presumimos que todo
cidado tem un1a concepo fixa da boa sociedade e j a relacionou ao seu
conhecimento sobre polticas partidrias de maneira consistente. Portanto,
somente novas informaes podem persuadi-lo a mudar de idia.
Essencialmente, estamos presumindo que os gostos polticos dos cida-
dos so fixos. Mesmo que esses gostos freqentemente mudem de forma
radical a longo prazo, cremos que nosso pressuposto plausvel a curto prazo,
impedindo guerras e outras convulses sociais. Na realidade, gostos polticos
 UlYIA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
fixos nos parecem muito mais plausveis do que gostos fixos de consumo, que
so geralmente supostos em estudos de demanda.
IV VARIAES EM SISTEMAS MULTJPARTYDIIUOS
Nossa anlise foi feita at agora en1 termos de un1 siste1na bipartidrio,
mas suas concluses podem ser facilmente estendidas a um sistema multi par-
tidrio. Nesse ltimo, o eleitor segue as mes1nas regras que no primeiro, mas
compara o partido no poder com qualquer dos partidos de oposio que tenha
a mais alta avaliao atual de desempenho, isto , que lhe concederia a 1naior
renda de utilidade se estivesse agora no poder.
Entretanto, h uma eventualidade num sistema multipartidrio que no
surge no sisten1a bipartidrio: un1 eleitor racional pode, s vezes, votar- num
partido que no aquele que ele mais prefere. Por exemplo, quando o Partido
Progressista lanou um candidato na eleio presidencial americana de 1948,
alguns eleitores que preferimn o candidato Progressista a todos os outros ainda
assim votarmn no candidato De1nocrata. Fizeram isso porque sentiram que seu
candidato favorito no tinha qualquer chance e quanto mais as pessoas votas-
sen1 nele, menos votaria1n nos Democratas. Se a votao nos Democratas fosse
muito baixa, os Republicanos - o grupo menos desejvel do ponto de vista
Progressista- ganharim11. Desse 1nodo, un1 voto no seu candidato favorito iro-
nicamente aumentava a probabilidade de que ganhasse aquele que eles menos
apoiavam. Para evitar esse ltin1o resultado, eles votaran1 no candidato que
ocupava uma posio intennediria e111 sua orde1n de preferncia.
Evidentemente, trata-se de um comportamento racional, mas contradiz
nossa regra simples de como os eleitores deveriam agir. Essa discrepncia pede
un1a explicao. Prin1elran1ente, deven1os apontar que, e1n nosso n1odelo, as
eleies so 111ecpnisn1os de seleo de governos, en1bora realmente sirvam a
muitos outros propsitos alm desse. Tambm podem ser (I) meios de criar
solidariedade social, como ocorre nos pases con1unistas n1odernos, (2) expres-
ses de preferncia poltica, (3) mecanismos de liberao de agresso pessoal chances como um aviso a algum outro partido para que mude sua plataforma
em canais legtimos (por exemplo, em campanhas polticas) e (4) incentivos
para que os cidados se informem sobre acontecimentos atuais. Contudo, esta-
mos interessados nas eleies unican1ente con1o n1eio de selecionar governos,
e definimos comportamento racional com essa finalidade em mente.
Um eleitor racional primeiro decide qual partido ele cr que lhe trar
maior beneficio; dai ele tenta estin1ar se esse partido ten1 qualquer chance de
()8
A LGICA !l!SICA DO VOTO
ganhar. Ele faz isso porque seu voto deveria ser ampliado como parte de um
processo de seleo, no como uma expresso de preferncia. Da, mesmo que
prefira o partido A, ele estar "desperdiando" seu voto em A se esse no tiver
nenhuma chance de vencer porque muitos poucos outros eleitores o preferem
a B ou C. A escolha relevante, nesse caso, entre B e C. Como o voto em A
no til no processo real de seleo, votar nele irracional.
Desse modo, uma parte importante da deciso a respeito do voto pre-
ver como outros cidados votaro, atravs da estimativa de suas preferncias.
Cada cidado usa sua previso para determinar se o partido que ele mais pre-
fere realmente parte de uma gama relevante de escolha. Se ele cr que no ,
ento a racionalidade ordena que ele vote em algum outro partido.
Na ausncia de qualquer informao sobre o que os outros eleitores prova-
velmente faro, o eleitor racional sempre vota no partido que prefere. Tambm o
faz sempre que a informao que tem o leva a crer que seu partido favorito tem
uma chance razovel de vencer. O sentido preciso de "razovel" no pode ser
definido a priori; depende do temperamento de cada eleitor. Entretanto, quanto
menos chance de vencer ele sente que seu partido favorito tem, mais provvel
que mude seu voto para um partido que tem uma boa.chance.
O nvel exato de probabilidade no qual essa mudana se d depender em
parte de quo importante ele considere impedir a vitria do pior partido. Por
exemplo, vamos supor que haja trs partidos: Direita, Centro e Esquerda. O
eleitor X prefere a Direita ao Centro e o Centro Esquerda, mas acredita que
a Direita tem a menor chance de vencer, entre os trs. Se ele prefere muito a
Direita ao Centro e qnase indiferente entre o Centro e a Esquerda, menos
provvel que ele mude seu voto da Direita para o Centro do que se ele prete-
rir ligeirmnente a Direita ao Centro mas abominar a Esquerda.
Essa situao torna-se ainda mais complexa quando consideramos o voto
orientado para o futuro. Um eleitor pode apoiar um partido que hoje no tem
chance, na crena de que seu apoio permitir que o partido cresa e, 11111 dia,
torne-se um provvel vencedor- dando-lhe, assim, uma gmna mais an1pla de
seleo no futuro. Ele tambm pode, temporariamente, apoiar um partido sem
se quiser seu apoio. Ambas as aes so racionais para as pessoas que prefe-
rem melhores alternativas de escolha no futuro participao presente na sele-
o de um governo I o.
IO. Para uma discusso tmds detalhada do voto em sistemas multipartklrios, ver Captulos 8 e 9.
69
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA

V RESUMO

Num mundo em que lhe so fornecidas informaes completas e sem

custo, o cidado racional toma sua deciso em relao ao voto da seguinte
manetra: 4

1. Atravs da comparao do fluxo de renda de utilidade proveniente da ativi-

dade governamental recebida sob o presente governo (com ajustamento de A LGICA BSICA DA TOMADA
tendncias) e aqueles fluxos que cr que teria recebido se variados partidos DE DECISO GOVERNAMENTAL
de oposies tivessen1 estado no governo, o eleitor encontra seus diferen-
ciais partidrios atuais. Eles estabelecem a preferncia do eleitor entre os
partidos concorrentes.
2. Num sistema bipartidrio, o eleitor ento vota no partido que prefere. Num
sistema n1ultlpartidrio, estima o que cr serem as preferncias de outros
eleitores; da, age do seguinte modo:
a. Se seu partido favorito parece ter uma razovel chance de vencer, vota nele.
b. Se seu partido favorito parece no ter quase nenhuma chance de vencer,
vota e1n algum outro partido que tenha uma chance razovel, a fim de INTRODUO
impedir que vena o partido que menos apia.
c. Se um eleitor orientado para o futuro, pode votar em seu partido favo- Tradicionalmente, a teoria econ1nica supe que a funo social e o n1oti-
rito n1esn1o se parecer que ele quase no ten1 chance de vencer, a fin1 de vo privado do governo consistem, ambos) da rnaximizao da utilidade social
melhorar as alternativas abertas a ele em futuras eleies. ou bem-estar social. Nossa hiptese difere dessa viso de trs maneiras: ( 1) em
3. Se os eleitores no conseguem estabelecer uma preferncia entre os parti- nosso modelo, a funo social do governo no idntica ao seu motivo priva-
elos porque pelo menos um partido de oposio est empatado com os ocu- do; (2) especificamos apenas o ltimo, que a maximizao de votos e no de
pantes do cargo na disputa do primeiro lugar em sua ordem ele preferncia, utilidade ou de bem-estar; e (3) o governo um partido em disputa com outros
ele ento age da seguinte maneira I i: partidos pelo controle do aparato de governo. Neste captulo, usamos os dois
a. Se os partidos esto empatados, ainda que tenham plataformas ou polti- ltimos desses axiomas para descrever os princpios bsicos da tomada de
cas atuais diferentes, ou ambas) ele se abstn1. deciso governamental em nossa democracia-tnodelo.
b. Se os partidos esto empatados porque tm plataformas c polticas atuais
idnticas, ele compara a avaliao de desempenho do partido no poder
quelas de seus predecessores no cargo. Se os ocupantes do cargo fize- l. PRINCPIOS FUNDAMENTAIS DA TOMADA DE DECISJ[O GOVERNAMENTAL
rmn u1n bom trabalho) vota neles; se fizermn um mau trabalho, vota con-
tra eles; e se seu desempenho n5o bom nem n1au, se abstm. A. O conceito de operaes nuuginais

Con1o o governo, em nosso 1nodelo, deseja maxin1izar o apoio polti-

I I. O caso no qual dois ou mais partidos de oposifio estfio empatados em primeiro lug<:r no coberto por co, ele executa aqueles atos de gastos que ganham a maior quantidade de
nossas regras de deciso. Entretanto, parece racional que um cidado vote em qualquer um dos dois par-
votos por meio daqueles atos de financiamento que perdem a menor quan-
tidos no topo do mnking que ele ache ter a melhor chance de vitria. Para outras consideraes que
poderiam ter inllLtncin sobre sua deciso, ver Captulo 9.
tidade de votos. Em outras palavras, os gastos so amnentados at que 0
70 71
 UM;t TEORIA ECON0MtCA DA DEMOCRACIA
ganho de votos elo dlar marginal gasto iguale a perda ele votos elo dlar
n1arginal financiado.
prin1eira vista, esse papel processual da ao governamental se pare-
ce muito com a regra tradicional baseada na utilidade social. Essa ltin1a
afirma que o governo deveria continuar gastando at que o retorno social
1narginal caia a um nvel igual ao custo social marginal, isto , o retorno
marginal que possvel obter no setor privado. Embora parea que nossa
hiptese simplesmente substitui a funo de utilidade social pela funo do
voto, na realidade as duas regras so radicalmente diferentes. O governo, no
nosso modelo, est disputando votos com outros partidos polticos nesse
momento fora do poder; da seu planejamento dever levar em conta no ape-
nas as funes de utilidade dos eleitores, mas tambm as propostas feitas por
seus oponentes.
Alm disso, os partidos de oposio geralmente no tm que se compro-
meter com qualquer questo at que o comportamento do partido no cargo
como governo revele sua poltica. Portanto, quando os ocupantes do cargo do
incio a un1 programa, podem somente adivinhar como seus oponentes reagi-
ro. Mas a oposio sabe que poltica os ocupantes do cargo tm em relao a
qualquer questo dada e pode selecionar a melhor estratgia para se contrapor
a ela. Portanto, a tomada de deciso governamental ocorre num contexto con1-
plicado de valores timos econmicos e de guerra poltica.
Em nosso modelo, no comeo de cada perodo eleitoral, o governo
recn1-eleito elabora um plano para guiar suas aes ao longo do perodo.
Poderamos presumir que cada um desses planos formulado, desde os atos
bsicos de governo at o ltin1o detalhe, como se no tivesse havido governo
antes. Entretanto, isso tanto descreveria o procedimento real de modo impre-
ciso quanto 1nudaria sua estrutura lgica.
Portanto, supomos que o novo governo faz apenas alteraes parciais no
esquema de atividades governamentais herdado da administrao anterior; no
recria o esquema inteiro 1 Esse postulado tanto realista quanto til na formu-
lao de regras relativamente simples de comportamento governamental. Alm
disso, nos permite correlacionar os planos de governo com as funes de uti-
lidade de eleitores individuais, porque os cidados decidem como votar por
meio do impacto marginal da atividade governamental sobre suas fi.mes de
utilidade e no elo seu impacto total.
I. A 8dministrm;~o precedente a mesma que a atual em casos de rcclci~o.
72
A LG!CA BASICA DA TOMADA DE DEC!S:40 GOVERNAMENTAL
A atividade governamental inclui fornecer condies sociais bsicas, tais
como proteo policial, cumprimento de contratos, manuteno da defesa
nacional, etc. Desse modo, a utilidade total que um homem extrai da ao
governamental inclui seus ganhos com a lei e a ordem na sociedade e com a
segurana na poltica mundial. Ainda que essa renda total de utilidade exceda
sua perda total de utilidade em impostos e em relao a atos governamentais
dos quais no goste, ele pode ainda desaprovar fortemente alguma ao gover-
namental marginal. Um voto contra qualquer partido , portanto, no um voto
contra o governo per se, mas desaprovao liquida das aes marginais espe-
cficas que aquele partido implementou.
Desse n1odo, tanto o governo quanto os eleitores esto interessados em
alteraes marginais na estrutura da atividade governamental. Por altera-
es marginais, entendemos n1udanas parciais na estrutura de padres de
comportamento governamental que cada adn1inistrao herda de seu ante-
cessor. Essas mudanas podem ser absolutamente de grande importncia
(por exemplo, a alterao nos gastos com defesa, da ordem de diversos
bilhes de dlares, pode ter repercusses notveis na economia). Alm
disso, uma srie de mudanas marginais pode alterar toda a estrutura de atos
governamentais; assn, o significado de marginalidade est relacionado
com as unidades de tempo escolhidas2. Entretanto, legtimo concentrar a
ateno em atos governamentais marginais a curto prazo, que o que nos
interessa neste captulo.
B. O princpio da maioria
Embora esse foco estreite drasticamente a gama de escolha aberta con-
siderao do governo, ele ainda enfrenta um tremendo problema de escolha,
pois h numerosas margens e quantidades de alternativas em cada un1a. A fim
de apresentar nosso modelo de como o governo se con1porta nessas circuns-
tncias, fazemos seis suposies simplificadoras:
1. Todas as decises so tomadas por uma unidade central no governo que
pode exan1inar todas as n1argens de ao possvel.
2. En1 cada margem, h apenas duas alternativas de ao, Me N.
2. Nesse aspecto, nosso conceito se parece com o de custo marginnl em economia
73
 UMA TEORIA ECONlV!!CA DA DEMOCRACIA
3. Todas as escolhas governamentais so independentes entre si; isto , o
resultado de cada deciso no tem influncia sobre as escolhas ou resulta-
dos possveis de qualquer outra deciso.
4. H apenas dois partidos disputando o controle do governo, um dos quais
est no momento no poder.
5. Cada partido conhece a natureza de todas as limes de utilidade de eleito-
res individuais, de modo que pode dizer se, e por quanto, cada eleitor pre-
fereM ou N para cada opo que est considerando. Por meio disso, pode-
Inos supor a cardinalidade lntrapessoal da utilidade) 1nas no dizen1os nada
sobre comparaes interpessoais.
6. Os eleitores so informados, sem custo, de todas as possveis decises
governan1entais e suas conseqncias) e toman1 decises de voto racional-
mente, como descrito no Captulo 3.
N-essas condies radicalmente supersimplificadas, o governo sujeita cada
deciso a u1na votao hipottica e sempre escolhe a alternativa que a n1aioria dos
eleitores prefere. Deve proceder assim porque, se adotar qualquer outro caminho,
o partido de oposio pode derrot-lo. Por exemplo, se o governo agir em tudo
con1o prefere a maioria exceto na questo x, a oposio pode propor uma plata-
fon11a idntica do governo) exceto pela questo x, no que se coloca cmn a n1aio-
ria. J que os eleitores so indiferentes en1 relao aos partidos em todas as outras
questes, toda a disputa se reduz questo x, e a oposio, tendo apoiado a posi-
o da 111aioria, ganha mais votos do que os ocupantes do cargo. Desse modo)
para evitar a derrota, o governo deve apoiar a maioria e1n todas as questes.
I!. ESTRATGIA DA OPOSIO CONTRA O PRINCPIO DA MAIORIA
A melhor poltica dos ocupantes do cargo seguir o principio da maio-
ria) n1as isso no garante vitria em todas as eleies. O partido de oposio
pode, algu111as vezes, derrotar um governo que agrada a n1aioria usando uma
de trs estratgias possveis.
A. Correspondncia total de polticas
A estratgia mais simples de oposio n adoo de um programa que
idntico quele dos ocupantes do cargo, em todos os detalhes. Essa manobra
74
!I LG!CA BASICA DA TOMADA DE DEC!S!TO GOVERN!d'dENTAL
fora os cidados a decidir como votar atravs da cmnparao entre a avalia-
o de desempenho do partido no poder e os de governos anteriores. Mas, num
mundo certo, os ocupantes do cargo conseguem facilmente descobrir e adotar
a posio da maioria em todas as questes; da, provvel que sua avaliao
de desempenho seja alta o suficiente para assegurar a reeleio. Alm disso, as
nicas circunstncias que fazem com que um governo que agrade a 111aioria
tenha uma avaliao de desempenho baixa tambm fazem com que outras
estratgias funcionem ainda melhor do que a manobra de correspondncia
total. Portanto, essa ltima seria raramente usada em nosso mundo hipottico.
B. Coalizo de minoria._'.'
Sob certas condies, a oposio pode derrotar um governo que usa o prin-
cpio da 111aioria assumindo posies contrrias em questes-chave) isto , apoian-
do a minoria. Para explicar essas condies, usan1os os seguintes smbolos:
U representa a renda de utilidade que um eleitor obteria de uma possvel pol-
tica governamental em relao a alguma questo.
M a alternativa de poltica em relao a qualquer questo que apoiada por
uma maioria daqueles cidados que no so indiferentes quela questo.
N a alternativa de poltica em relao a qualquer questo que apoiada por
uma minoria daqueles cidados que no so indiferentes quela questo.
P o conjunto total de questes que surgem durante um perodo eleitoral.
S um subco11junto em P contendo questes de I as, das quais a primeira a
surgir (questo 1) no precisa ser a primeira questo a surgir emP, mas a
questo mais antiga en1 P sobre a qual o partido de oposio assume a posi-
o da minoria.
representa qualquer questo individual.
X o partido no poder.
Y o partido de oposio.
75
 UMA TEORIA ECONM/CA DA DEMOCRACIA A LGICA BAS!CA DA TVMADA DE DECIS~TO GOVERNAMENTAL

O partido de oposio sempre pode derrotar os ocupantes do cargo se h
algum Sem P que tenha as seguintes caractersticas:
1. Mais da metade dos cidados que votam so a minoria em relao a algu-
mas questes em S; isto , preferem Ni a Mi, pelo n1enos mna vez.
2. Cada cidado que detm a viso minoritria em relao a algumas mas no a
todas as questes em S tem uma preferncia maior por aquelas polticas que
apia, quando na minoria, do que por aquelas que apia, quando na maioria.
3. O partido de oposio no precisa se comprometer com qualquer questo
em S at que os ocupantes do cargo tenham revelado sua posio em rela-
o a todas as questes daquele subconjunto, nem tem que revelar sua posi-
o em relao a qualquer outra questo em P at que os ocupantes do
cargo tenham se comprometido em relao quela questo.
Ao longo deste captulo, nos referimos a essas caractersticas como con-
dio um, condio dois e condio trs, respectivamente.
As condies um e dois podem ser expressas mais precisamente em sm-
bolos, como se segue: h mais eleitores para quem
s Quanto prin1eira questo, o governo assume 1.una posio que A e B apiam
L(UN-MM),>O
i=l
do que para quem
s de governamental, j que a satisfao que cada um recebe em relao a uma
L(UN-MM),<O
i=!
Em outras palavras, n1ais eleitores tm orientao minoritria em relao aS do
que orientao majoritria em relao a esse subconjunto. Aqueles para quem
'
L(UN-MM),=O
i=l
s,o ambivalentes3.
3. Essa notn8o pressupe a ca1dina!idade intrapessoal da utilidade, como Ji afirmado anteriormente no
cnpitulo. Entrcuin!o, o argumento vcrb:ll que R precede n8o depende desse pressuposto; igualmente
vflldo sob pressupostos puramente ordinais. Para prova dessa nssero, ver no!f\ 14 deste captuio.
7
A condio um implica que o governo nem sempre agrada o mesmo con-
junto de homens quando assume a posio da maioria; isto , a composio da
maioria muda de un1a deciso para outra. Esse resultado jmnais poderia ocor-
rer se um conjunto especfico de cidados, compreendendo mais de 50 % do
eleitorado, concordasse com todas as questes enfrentadas pelo governo.
Portanto a estratgia da coalizo-de-n1inorias funciona apenas quando nenhu-
ma maioria de eleitores mostra perfeito consenso sobre todas as questes.
Alm disso, a condio dois significa que, uma vez que o governo foi
eleito, a maioria dos cidados preferiria que ele seguisse as opinies da mino-
ria etn relao a todas as questes etn S a que seguisse as opinies da tnaioria
em relao a todas as questes desse subconjunto. Isso no significa que so
antidemocrticos, pois uma democracia exige o regime da 111aioria apenas na
escolha de seu governo. No entanto, implica que o consenso fraco, j que os
hon1ens so mais veementes quanto a suas opinies minoritrias do que quan-
to s opinies que compartilham com a maioria dos 6utros.
Pode-se mostrar como essas condies favorecem a estratgia da coali-
zo-de-minorias por meio de um exemplo. Suponham que A, B e C so o
eleitorado inteiro e que o governo tome decises sobre duas questes.
ligeiramente e a que C se ope fortemente. A deciso do governo quanto
segunda questo tem a forte oposio de A, tnas ligeiran1ente apoiada por
B e C. Desse modo, a ao governamental agrada a maioria, em cada caso.
Contudc, tanto A quanto C incorrem em perdas lquidas a partir da ativida-
questo superada pela infelicidade em relao outra. Conseqentemente,
cada um votar no partido que adotar a opinio minoritria ein relao a
ambas as questes.
Nessa situao, poderia parecer n1ais sensato que os prprios ocupantes
do cargo adotassem uma estratgia de satisfao da minoria. No entanto, a
condio trs impede-os de ganhar fazendo isso. Quando a oposio pode se
abster de se comprometer at depois que os ocupantes do cargo tenham agido,
ela pode se contrapor a qualquer estratgia que eles adotem. Se o governo
emprega o princpio da maioria de modo consistente, a oposio o derrota
apoiando a n1inoria em relao a cada questo. lnversan1e.nte, se o governo
assume a posio minoritria em relao a at mesmo uma s questo, a opo-
sio pode triunfar, igualando-se a ele em relao a todas as outras questes e
apoiando a maioria em relao quela questo especfica. Em resumo, o parti-
do no poder no consegue vencer quando todas as trs condies prevalecem.
77
 UMA TEOR f A ECON6t'vf!C!l DA DE/v!OCRAC!A
Se retivermos as duas primeiras condies mas enfraquecennos a condi-
o trs, a oposio ainda tem uma vantagem, e1.nbora possa concebivelmente
perder". Por exemplo, suponham que a mesma situao exista, como no nosso
exemplo anterior, exceto pela seguinte mudana: a oposio deve se compro-
meter a respeito de cada questo em P depois que os ocupantes do cargo reve-
lam sua posio en1 relao quela questo, mas antes que o tam em relao
prxima (presmnimos que as questes smjmn uma de cada vez). Nesse caso,
possvel aos ocupantes do cargo derrotar a oposio sempre que a prefern-
cia do eleitor B pela opinio da tnaioria seja mais forte em relao prin1eira
questo do que segunda. O governo escolhe a opinio da maioria quanto
primeira questo em S (como deve sempre fazer) e a oposio se contrape
com a opinio da minoria. Mas, e1n relao segunda questo, o governo opta
pela opinio da 1ninoria, forando a oposio a apoiar a maiorias. Con1o B
ganha mais com a posio dos ocupantes do cargo em relao primeira ques-
to, em con1parao com a posio da oposio, do que perde com a posio
deles em relao segunda, ele prefere os ocupantes do cargo oposio. C
apia a oposio, e A, o governo; portanto, os ocupantes do cargo vencem,
mesmo que as condies um e dois prevaleam.
Desse tnodo, quando a verso atenuada da condio trs est em vigor, a
oposio pode ter certeza de vitria somente se prevalecer tamb1n uma quar-
ta condio:
4. No importa que posies o partido no poder assuma em relao a
todas as questes em S; depois da questo 1, o partido de oposio pode sem-
pre igualar essas posies ou adotar posies opostas de tal modo que mais
eleitores preferiro o conjunto de polticas da oposio ao conjunto de polti-
cas do partido no poder.
4. Sul vantagem a capacidade de decidir qual queslflo em P scrn questflo 1 em S; isto , dt:cidir qu::m-
do comea S. Os ocupnntcs do cargo devem adotar a posiilo majoritMia a respeito daquela primeira
questo em S porque a oposio apoiou a maioria (isto , se equiparou aos ocupnntes do cargo) em todas
as questes anteriores. Os ocupantes do c<trgo no podem nunca apoiar a minoria nt depois que a opo-
sifio o raa. Se isso ocorresse, a oposifio npoiaria a maioria quanto 8quel<l qucstflo, se equipararia aos
ocupantes do cargo ern relao a todas as questes subseql.ientes e venceria a eleio. O conjuntoS
comea quando a oposio primeiro decide no se equiparar aos ocupantes do cargo e, em lugar disso,
apia a mino ria em relao a alguma questo. Aquela questo sempre a questo I em S; da a oposi-
o ter a iniciativa e poder at<tcar quando deseja. As outras questes em sn8o precisam seguir a ques-
to I imediatamente em P, mas devem ser subseqentes a cln
5. Se a oposiflo tambm npoiar a minoria quanto questo 2, perde a eleio, no nosso exe1npio, porque
a disputa s.e restringe questo 1, em relao qual a maioria api<1 o pnrtido 110 poder, como foi expli-
cado na nota anterior.
78
A LGfCA BASfCA DA TOMADA DE DECISO GOVERNAMENTAL
Referno-nos a essa caracterstica de S con1o condio quatro.
A condio quatro pode ser expressa mais exatamente em smbolos,
como se segue: h mais eleitores para quem
s .\"
L,(uv)1 > L,(ux) 1
i=l i=l
no que toca a pelo menos uma estratgia possvel da oposio do que eleitores
para quem
\" \"
L,(uv )1 < L,(ux )1
i=l i=l
no que toca quela estratgia. Reconhecidamente, esta uma afirmao muito
geral, mas no podemos torn-la mais especfica devido ao nmero enorn1e de
estratgias possveis quando as condies I e 2 prevalecem e h muitas ques-
tes 011 n1uitos eleitores, ou ambos.
Se S se amolda condio quatro, os ocupantes do cargo no podem
obter a vitria forando a oposio a adotar uma estratgia heterognea em vez
de uma coalizo pura de mino"rias. Uma estratgia heterognea aquela na
qual cada partido apia algumas nlinorias e algun1as maiorias em S, con1o no
exemplo dado acima. Embora os ocupantes do cargo possam forar a oposio
a adotar essa estratgia, mesmo quando prevalece a condio quatro, no con-
seguem vencer fazendo isso. Nenbmna manobra de sua parte pode superar a
vantagem conseguida pela oposio quando apoiou a n1inoria em relao
questo I em S. Desse modo, quando prevalecem as condies um, dois e qua-
tro, os ocupantes do cargo so sen1pre derrotados, a menos que se introduza
incerteza no modelo.
Naturalmente, quando o partido de oposio assume o governo, enfrenta
o mesmo dilema que seu predecessor no conseguiu resolver. Alm disso, se
as mesmas questes surgirem de novo, ele deve lidar com elas da maneira indi-
cada pelas suas promessas de campanha; isto , se havia sustentado opinies
da n1inoria quanto a todas as questes, dar fora de lei quelas opinies qmm-
do se tornar governoCJ. Nesse caso, vulnervel estratgia pela qual seu rival
6. Para cvidncin da necessidade que o partido tem de cumprir suas pmmessas, ver 01pitulo 7.
79
 UMA TEORIA ECON6MfCA DA DEMOCRACIA A LGfC4 BISICA DA TOMADA DE DECfSO GOVERNAMENTAL

o iguala em relao a todas as questes exceto uma, em relao qual o rival das por qualquer uma das trs polticas mutumnente exclusivas, f, g e hS.
apia a maioria. Desse modo, a menos que as condies um, dois e quatro Van1os supor ainda que, quanto pelo menos a uma questo, nossos trs eleito-
mudem, a oposio pode contar com a prpria derrota ao final de um manda- res, A, B, e C, classificam as trs alternativas, como se segue:
to no governo.
Em suma, os dois partidos se alternam regularmente no poder, cada um
deles durando apenas um perodo eleitoral de cada vez. Pode parecer que essa Eleitor
concluso n1ina nossa hiptese: se o governo sabe que vai ser inevitavelmente
derrotado na prxima eleio, por que se daria ao trabalho de maximizar Escolha A B c
votos? A resposta tem dois lados: (I) se deixar de faz-lo, os eleitores podem
no reeleg-lo quando for sua prxima vez de assumir o governo e, (2) na rea- Primeira f g h
lidade, a incerteza impede a oposio de derrotar os ocupantes do cargo com
a regularidade possvel num mundo certo mesmo quando as condies um, Segunda g h f
dois e quatro prevalecem7
No mundo real, muito provvel que um partido de oposio tente a Terceira h f a
b

estratgia da coalizo de minoria depois de os ocupantes do cargo estare1n no

poder por tm1longo tempo. Do contrrio, essa 1nanobra arriscada porque nin-
gum sabe, com certeza, se as condies um, dois e quatro rea!Jnente prevale-
cem. Mas quando os "no poder" estiveram governando por diversos mandatos
consecutivmnente, eles tiveram que tomar tantas decises que (1) provavel-
mente fizeram muitos inimigos e (2) a probabilidade de uma composio
varivel de 1naioria em rela.o a diversas questes atta. Portanto, a oposio
pode estar disposta a abandonar a posio majoritria em relao a algumas
questes na esperana de criar uma aliana bem-sucedida entre os dissidentes
da ao governamentaL
C O problema deArrow
A terceira estratgia possvel da oposio contra o governo, assim c01110
a segunda, funciona apenas quando h tlta de consenso no eleitorado. Se os
eleitores discordan1, de certos modos especficos, quanto a quais metas so
desejveis, o governo pode ser derrotado porque no consegue seguir o princ-
pio da maioria, n1esmo que o queira. Para estudar essa situao, deixamos de
l~do o pressuposto simplificador de que h apenas duas alternativas para cada
deciso. En1 lugar disso, supomos que algumas questes pode1n ser soluciona-
Nenhuma alternativa tem o apoio majoritrio, na primeira escolha; de
fato, qualquer alternativa que o governo escolha pode ser derrotada numa elei-
o por alguma outra alternativa. Se o governo escolher : tanto B quanto C
preferem h. Se o governo escolher h, tanto A quanto B votariam numa oposi-
o que escolhesse g. Finalmente, se o governo seleciona g, a oposio pode
escolher t; que tanto A quanto C preferem a g. Uma vez que o governo tem de
se compron1eter primeiro, a oposio pode escolher alguma outra opo, igua-
lar-se ao programa do governo quanto a todas as outras questes, de n1odo a
reduzir a eleio quela alternativa, e derrotar os ocupantes do cargo - no
importa que alternativa esses escolham!
Talvez parea que os eleitores enxergaro atravs da estratgia da oposi-
o, porque eles percebem que, quando a oposio assume o poder, deve
enfrentar o mesmo dilema. Entretanto, o x do problema no a ao dos elei-
tores na eleio, mas a estrutura de suas preferncias. Como Arrow mostrou, o
governo, nessa situao, no pode adotar uma poltica racional9. No ilnporta
o que faa, est errado, porque a maioria teria preferido alguma outra ao.

S. E>Sc CJSO de lrs cscolh<~s cob1c todos os cnsos que CIWolvcm mois de du<~s <~llcrnaliwls
9. Kcnneth J Arrow, Social C!wice (IJU/ Individual Vafues, Ncw York, .Jolm Wilcy & Sons, Inc., 1951.
7. Ver Captulo 7 para uma dscusso do primeiro ponto e Seo I!I deste capitulo quanto ao segundo ponto. Grnndc parte do comel1do desta scilo tin1da diretamente da ob1a de i\rrow.
8(} XI
 UMA TEORIA ECON6!'v!!CA DA DEMOCRACIA
Certan1ente, no racional que os eleitores se recusem a votar numa alternati-
va que preferem quando se lhes oferecida uma escolha - todavia somente
assim que a estratgia da oposio pode ser derrotada. O fato que nada que
os eleitores f~1ze 1n racional, no sentido de seleo de uma alternativa estvel,
preferida, na n1edida em que suas preferncias so to dspares.
Con1o o governo enfrenta mais que duas polticas alternativas em quase
toda deciso, podemos presumir a priori que ele topa com esse dilema pelo
n1enos uma vez durante cada perodo eleitoraJio. Qualquer outra concluso
exige un1 grau extremo de consenso entre eleitores em relao a todos os deta-
lhes de todas as questes - uma condio que acreditamos improvvel.
Portanto, uma vez que mantemos as outras suposies que fizemos no come-
o desta anlise, os ocupantes do cargo sempre sero derrotados pela oposio.
A oposio precisa apenas seguir a estratgia de correspondncia de polticas,
reduzindo portanto a eleio a algum problema de Arrow, e esperar que o
governo se comprometa em relao quela questo. Ento, simplesmente sele-
ciona a poltica que derrota o que quer que o governo tenha escolhido e- pron-
to! -est eleita!
!II. O I-A PEL DA CERTEZA NO MODELO
Nesta altura, nosso modelo comea a se desintegrar por causa do pres-
suposto de certeza; isto , os partidos sabem o que os eleitores preferem e
os eleitores conhecem as conseqncias dos atos governan1entais. Esse
conhecimento perfeito permite que os problemas de Arrow dominem a aten-
o e forcem o sistema social a um colapso, especialmente se envolvem
questes importantes. Pois se nenhum governo pode ser reeleito, ento a
1110 tivao partidria para a ao no pode continuar sendo por n11to tempo
desejo de ser reeleito. A experincia Jogo convencer cada partido de que
0
seu desejo ftil.
Po;tanto~ uma vez eleito, o governo no tem por qu seguir o princpio da
maioria em relao a qualquer questo. Ele sabe que se encontrar um nico
caso de problema de Arrow, no in1porta quo trivial, perder para a oposio.
Col110 isso altamente provvel, o governo agir segundo alguma regra dife-
rente do princpio da maioria, tal como ganho n1aterial nediato para seus
J 0. De agora em dinnte, referimo-nos a qualquer um desses dilemas como um "problema de Arrow".
82
A LGICA BSICA DA 70lv!ADA DE DEC!SlO GOVERNAr'v!ENTAL
n1en1bros. Nossa hiptese de que os governos agem de n1odo a max1nuzar
votos parece levar a seu prprio abandono".
Essa concluso pessimista depende da exeqibilidade de uma estratgia
de correspondncia de questo, isto , da habilidade da oposio de reduzir a
disputa a algumas questes atravs da concordndia com os ocupantes do
cargo em relao a todas as outras. Essa estratgia possvel somente se a opo-
sio tiver certeza (l) de quais questes envolvem problemas de Arrow e (2)
de qual alternativa em cada questo derrotar aquela que o governo escolher.
Sem certeza quanto a essas questes, a oposio corre um risco enorme quan-
do se iguala aos ocupantes do cargo em tudo o tnais, j que isso elimina qual-
quer possibilidade de vencer em relao a qualquer outra questo.
Por outro lado, a idia do princpio da maioria se assenta na habilidade
da oposio de adotar uma estratgia de correspondncia de questo se os ocu-
pantes do cargo ao menos uma vez deixam de apoiar as opinies da maioria.
Novamente, a oposio tem que ter certeza de que, em relao a alguma ques-
to especfica, os ocupantes do cargo adotaram uma posio minoritria. Sem
essa certeza, nenhum partido ousaria reduzir a eleio inteira a uma questo.
Assim, tanto a derivao do princpio da maioria quanto seu solapamento pelo
problema de Arrow dependem do pressuposto da certeza.
Exatamente o mesmo argumento se aplica estratgia de coalizo da
1ninoria. Se a oposio sabe que as condies um, dois e quatro prevalecem,
ela pode sempre derrotar os ocupantes do cargo assumindo posies minorit-
rias em rlao pelo 1nenos a algumas questes. Portanto, os ocupantes do
cargo no tm nenhum incentivo para agradar a maioria, j que sua causa
intil. A certeza que permite que o princpio da maioria funcimie simultanea-
mente solapa-o sempre que essas trs condies prevalecem.
Se tentamos fugir desses dois dilemas introduzindo a incerteza, salvamos
os ocupantes do cargo de uma derrota inevitvel, mas, ao mesmo tempo, permi-
titnos que eles abandonem o princpio da maioria. No entanto, lidaremos com
esses desdobramentos posteriormente 12 No momento, mantetnos a certeza, 111as,
ao tnesmo tempo, ignoramos seu efeito sobre a motivao do comportan1ento
li. Talvez possamos concluir, com base nisso, que a democracia n8o pode funcionnr num mundo certo, <i
menos que o consenso entre e]ei(ores seja quase completo em relao a todas ns questes. No mundo
real, a incerteza mascam os dilemas que a sociedade enl'rentnria se tivesse que confrontar sua diversi-
dade honestamente; cbi ser possvel a democracia. Esse raciocnio demonstra qu2o fundZtmental C a
incerteza para a vida politica em todas ZIS sociedades grandes.
12. Ver Captulos 5 . 6, 7 e 9.
XJ
 UMA TEORIA ECON6M!CA DA DEMOCRACIA A LGICA BISICA DA TOt'v!ADA DE DEC!S'O GOVERNAMENTAL

partidrio; isto , supomos que os partidos nunca se sentem desencorajados etn negOciao mencionada (como no Quadro 2), ento a estratgia de coalizo
seu desejo de ser reeleitos pela sua derrota contnua depois de um mandato no de 1ninorias fi.Jncionau.
poder. Assitn, a maximizao de votos permanece como a n1eta central de seu
comportamento. Esse subterfgio admitido nos permite manter o princpio da
maioria ten1po suficiente para fazer algumas dedues teis a partir dele. Quadro l Quadro 2

Eleitores Eleitores
IV A PREPONDERNCIA DA "VONTADE DA MAIORIA"
A B c A B c
A. O regime da maioria apaixonada
Questo l
A partir da anlise precedente, fica claro que o governo nem sempre Alternativa M 10 8 10 8
segue o princpio da maioria mesmo num mundo certo. Quando a oposio
adota a estratgia de coalizo de minorias, o governo pode ocasionalmente Alternativa N 100 9 5 100 9 5
apoiar a n1inoria a fin1 de n1aximizar a chance de um empate. Ou, se um par-
tido de oposio obtm o cargo seguindo uma estratgia de coalizo de mino- Questo 2
rias, ele executar polticas que agradaro a minoria sen1pre que questes Alternativa M' 10 lO 16 lO 10 16
semelhantes surgirem de novo. Finalmente, quando surgern problemas de
Arrow, no h posies n1ajoritrias a apoiar. Portanto, prilneira vista, o prin- Alternativa N' 9 9 17 9 9 20
cpio da maioria parece ser um conceito completamente intil.
Os nillCI'OS representam unidades de utilidade.
Entretanto, se excluirmos os probletnas de Arrow, isso leva diretmnente
seguinte concluso: nmn sistema bipartidrio, os partidos quase sempre ado-
tam qualquer poltica que uma maioria de eleitores prefere, no importa que
estratgias os partidos estejam seguindo. Nenhum dos dois partidos pode Esse exe1nplo ilustra diversas caractersticas do regime da maioria apai-
ganhar assmnindo un1a viso tninoritria, a n1enos que a maioria sustente suas xonada. Prneiran1ente, a cardinalidade interpessoal irrelevante. Isso ver-
opinies sen1 entusiasmo; portanto, un1a 1naioria apaixonada sen1pre detenni- dade porque podemos multiplicar os nmeros de utilidade de qualquer um ou
na as polticas. de todos os cidados por quaisquer nmeros positivos sem mudar os resulta-
Para n1ostrar exatamente o que u1na maioria apaixonada, vmnos supor dos, contanto que todos os nmeros, para qualquer homem, sejam multiplica-
que os eleitores vinculem utilidade a diversos resultados de polticas, como foi dos pelo mesmo nmero. Assim, o fato de a renda de utilidade de A subir 99
demonstrado no Quadro l. unidades se M for substitudo por M' no necessariamente compensa a perda
Se for assim, o partido de oposio n.o pode adotar uma estratgia de de uma unidade por parte de B, devido mesma mudana, j que no h como
coalizo de minorias (polticas N e N') para se contrapor estratgia de comparar unidades interpessoalmente.
maioria dos ocupantes do cargo (M e M' ), embora o eleitor A prefira muito Em segundo lugar, o fator que determina se um homen1 assume un1a
mais receber N a receber M'. Essa possibilidade eliminada porque C esta- posio majoritria apaixonada no seu ganho relativo em relao a cada
ria disposto a negociar o resultado minoritrio em relao questo 2 pelo
resultado n1ajoritrio en1 relao questo 1; isto , ele mais apaixonado
em relao sua opinio tnajoritria do que em relao sua opinio mino- 13. Fica claro a pmtit desse taciocnio que as condies que subjazem maioria apaixat;acb so o oposto
ritria. Se alterarn1os sua paixo, a fin1 de que ele se disponha a inverter a exato das condies um e dois.

H5
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
questo, tnas seu ganho total em relao combinao inteira de questes. Por
exemplo, no Quadro 1, C obtm 37,5 %mais beneflcios de M do que de N,
mas somente 6,25 %mais utilidade de N' do que de M'; portanto, poderamos
suspeitar que o ganho relativo explica a disposio de C de negociar N por M.
Mas isso falso, con1o o Quadro 2 n1ostra. C est agora n1ais disposto a nego-
ciar M por N', embora obtenha apenas 25 '%mais utilidade de N' do que de M'
e ainda obtenha 3 7,5 % mais de M do que de N. Evidentemente, seu ganho
total em relao a todas as questes consideradas conjuntamente determina
mais como ele vota do que a taxa de ganho em relao a qualquer questo
especifica 14.
Finalmente, o exempto mostra que uma n1aioria apaixonada no neces-
sariamente n1ais apaixonada en1 relao a suas opinies 'do que a 1ninoria que
ela domina. Dito de outro modo: os partidos no comparam a intensidade dos
sentin1entos da n1aioria com aqueles da n1inoria; eles avalian1 a disposio de
cada cidado de negociar os resultados que prefere quando na maioria por
aqueles que prefere quando na minoria. O cidado A evidentemente tem um
desejo mais intenso de conseguir N em vez de M do que gnalquer outro em
relao a qualquer questo; todavia, no Quadro 1, sua paixo superada pela
paixo 1naJs fraca dos cidados B e C I S.
Desse n1odo, no podemos julgar quo apaixonada uma maioria por
meio de sens sentimentos em relao a qualquer questo individualmente. Os
n1en1bros de un1a n1aioria apaixonada poden1 se importar apenas un1 pouco se
foi escolhida a alternativa M em vez da alternativa N; ao passo que a n1inoria
!4. At mesmo a cardinalidade inlrapessoa! pode ser eliminada sem alterar o regime da maioria apaixonnda.
Ns a mantemos aqui porque (I) torna a exposio mais !:ciJ e (2) se encaX<l em ilOSSO uso de bencl-
o no resto do estudo. Contudo, poderamos utilizar uma abordngem estritamente ordinal compmnndo
conjuntos de polticas em vez de bcncl'cios. Por exemplo, no Quadro L o eleitor C prel'cre o conjunto
Mfvl' no conjunto NN', mas no Qumlro 2 SW\ prefCrncin se inverte. Se simplesmente arirnmrmos que seu
gosto em relao ::ls polticas mudou, podemos tirar as mesmas concluses que antes sem mencionm uti-
lidade de modo algum. Todas as outras partes de nosso estudo qt1e envolvem utilidade podem se1 igual-
mente transpostas em anlise de indi ltrena ou ordinal; portanto, nenhuma das nossas concluses depeli-
de da cardina!id8de da utilidade, seja inter- ou intrapcssoa!. A nica razo por que no usBmos uma abor-
dagem esnitamente ordinal do comeo ao fim que eln torna a exposio m::lis dilicil
i 5. Esse resultado ainda mais no!vel se supusermos qLte as utilidades de todos os trs eleitores so medi-
dos nas mesmas unidades, isto , que a cardinalidade intcrpessoal possvel. Cl<munente, A poderia
ento subornar 13 c C pan1 preferirem N e todos ganhmiam- talvez substancialmente. Toda v i o, a venda
de votos proibida. O desejo relativamente enorme de i\ por N inevitavelmente l'rustrado. Para uma
discussilo dclallwda de venda de votos nessas situaes, ver Captulo 10.
86
A LGICA BASICA DA TOMADA DE DECJSJO GOVERNA!'v/ENTJIL
pode desejar N loucamente. O ponto erucial se os cidados na maioria tm
uma preferncia 1naior pela sua posio quanto a essa questo do que por posi-
es 1ninoritrias que assume1n quanto a outras questes. Desse modo, os par-
tidos no julgam a paixo comparando os eleitores uns com os outros; em lugar
disso, comparmn a intensidade dos sentimentos de cada eleitor em relao a
certas questes com a intensidade de seus sentnentos em relao a outras.
Esse fato levanta duas perguntas: ( 1) h quaisqner comparaes interpes-
soais em poltica? (2) o que realmente significa o regne da maioria apaixonada?
B. A importncia politica das maiorias apaixonadas
As c01nparaes interpessoais se constitue1n, de tato, na essncia da pol-
tica, porque sua fnno a resoluo de conflitos entre os homens. Alm disso,
j que definimos utilidade como uma medida de beneflcio, e j que todos os
conf1itos dizem respeito a benefcios, essas comparaes so, no fundo, con1-
paraes de beneficios. Entretanto, so ordinais, no cardinais; a cardinalida-
de proporcionada pela suposio de que cada cidado pode depositar na urna
um e apenas nm voto. Esse axioma implica que as opinies polticas de cada
homem so to importantes qnanto as de qualquer outro homem, mesmo que
tm1 assuma suas posies cotn fervor intenso e o outro seja quase indiferente.
O fato de cada mn ser um cidado que torna suas opinies significativas, no
o fato de ele ser (ou no) fervoroso em relao a elas. Da, nem a paixo nem
a sua ausncia se soma ao peso poltico das opinies dele nun1nmndo certo.
Mas se isso verdadeiro, o que pode significar o regime da maioria apai-
xonada? Seu significado real que o regime da maioria prevalece na fonna-
o de polticas governamentais apenas quando h um consenso de intensida-
des assim como um consenso de opinies. Por consen<:.o de intensidades enten-
denlos que a tnaioria dos cidados concorda em relao a quais questes so
muito importantes, mesmo que discorde quanto a qne poltica seguir em rela-
o a cada questo; isto , se importa 1nuito quanto a que se siga a poltica cor-
reta em relao s mesmas questes, embora possa ter idias diferentes sobre
o que so as polticas corretas. Por consenso de opinie,S' entendemos que, em
relao a qualquer questo, uma maioria de cidados apia uma alternativa
1nais do que outras -tem a n1esma opinio sobre qual poltica correta.
Esses dois tipos de consenso so independentes entre si, j que cada um
pode existir por si mesmo. Mesmo quando existem ao mesmo tempo, a maio-
ria que apia un1a dada poltica pode no ser a mesn1a maioria que apia algu-
87
 UMA TEORIA ECONMICA DJJ DE/v!OC!V!C!A
ma outra poltica. Entretanto, haver um nico conjunto de cidados, con1-
preendendo uma maioria de eleitores, que tm rankings muito semelhantes de
in1portncia de todas as questes. Essa semelhana no precisa eliminar a pos-
sibilidade de aes que favoream a minoria, porque pode haver um pequeno
subconjunto de polticas dentro das quais prevalecem as condies um, dois ,e
quatro. Ao se igualar aos ocupantes do cargo em relao a todas ~s outras pol,t-
ticas, a oposlo pode reduzir a eleio a esse subconjunto e aplicar a estrate-
gia da coalizo de n1inorias. Contudo, o fato de se igualar a~s _ocup~nt~s, ~o
cargo em relao a todas as outras polticas mostra que a pos1ao n1aJontana
geraln1ente prevalece mesmo nesse caso.
Alm disso, mesmo quando se encontram problemas de Arrow, o regrme
da n1aioria apaixonada tem repercusses significativas. Por baixo de um com-
plexo de alternativas que causa problemas de Arrow, geralmente repousa algu-
ma deciso mais fundamental de polticas, Por exemplo, h inmeros modos
de se n1ontar um programa de seguridade social; da, a adoo de qual~uer um
deles pode envolver o governo num problema de Arrow. Mas a questao de se
os idosos deveriam ou no receber de alguma maneira mais do que a assistn-
cia pblica mnima pode se reduzir base do sim ou no e pode-se encontrar
un1a opinio majoritria. Se a maioria parecer apoiar vigorosamente esse pn~1-
cpio" an1bos os partidos a adotaro. A gama de alternativas sobre a quest<:~o
da seguridade social , portanto, reduzida a diferentes definies do que se_1a
"n1ais do que tninima" e a diferentes mtodos de administrao. Embora 1~so
ainda deixe uma grande rea de escolha, no proporciona um ponto de VISta
sobre a questo bsica que atnbos os partidos adotam e em torn? de~ qua.l c:s
reais alternativas se agrupam. Conclumos que, numa democracm bJparttda-
ria, as polticas governamentais, no fundo, seguem o que quer que a .maioria
deseie ardentemente, e que o raio de desvio de suas aspira~es relatlvmnen-
te pequeno,
Desse modo, a democracia leva preponderncia das opinies da mmo-
ria sen1pre que a n1aioria dos cidados concorda entre si n1ais enfat.icmnente do
que discorda entre si. U1na fora social extremmnente importante que causa
tanto concordncia quanto discordncia a diviso de trabalho. Como ela
aun1enta a dependncia dos homens, uns em relao aos outros, ela. cr!a u::a
'necessidade de concordncia. Entretanto, tmnbm aumenta a especwhzaao;
portanto, d ensejo a pontos de vista dspares sobre que polticas so melhores
para a sociedade.
Alm disso, como cada homem ganha a maior parte de sua renda em sua
rea de especializao, e como os benefcios da cooperao social so em
A L6GJCA BAS!CA DA TOMADA DE DECISO GOVERNAA<IENTAL
grande parte indivisveis, provvel que todo cidado tenha sentimentos mais
intensos quanto sua especialidade - gue relativamente singular_ do que
quanto a seus interesses gerais-- que ele compartilha com a n1aioria dos outros.
Assim, a especializao uma fora politican1ente divisora numa den1ocracia
que encoraja os homens a se aliar s minorias a fim de frustrar a vontade da
16
maioria Veremos depois como esse fato leva assistncia mtua* e a outras
tticas pelas quais um grupo de 111inorias concorda em explorar a maioria17.
. V O PROCESSO ORAMENTARJO
A. Decises oramentrias sob o principio da maioria
No comeo deste captulo, afirn1amos que o governo aun1enta seus gas-
tos at que o ganho de voto do dlar n1arginal gasto se iguale perda de voto
do dlar 111arginal de financiamento. En1 outras palavras, quando um governo
recm-eleito (ou reeleito) monta seu plano de ao, ele pergunta em relao a
cada gasto: "'Vale seu custo em votos em termos de votos ganhos?", exataJnen-
te do tnesmo modo que uma firma lucrativa pergunta em relao a seus gas-
tos: "Vale seu custo em dlares en1 termos de receitas acrescentadas?"
Mas o governo assume muitas das atividades de seu predecessor sem
realmente pensar em aboli-las, embora possa considerar un1a alterao 111 argi-
nal de sui quantidade ou a reorganizao de sua ad1ninistrao. Assim, come-
a con1 mna grande quantidade de atividades essenciais que -sabe, por expe-
rincia, que valem seu custo em votos. Provavehnente, tmnbm existir um
conjunto de mecanismos bsicos de obteno de receitas que o governo sabe
que custam menos em votos do que custaria a interrupo daquelas atividades
. que. apiam. Desse 1nodo, o peso crucial de votos ocorre nas margens dos
padres tanto de gastos quanto de receitas,
A maior parte dos governos separa os estgios iniciais de planejamento
de gastos dos estgios iniciais de planejamento de receitas como parte de sua
16. Essa concluso semelhante 2 ele David Riesman em sua anlise de "grupos de veto". Ver David
Riesman, The Lone(v Crowd, New 1-!aven, Vale Universi!y Press, !950, pp. 244-255. Para uma maior
discusso de como essa desLmio pode paralisar a democracia, ver Cupitulos 8 e y do presente estudo.
* No original, logrofffng, expresso usada nos EUA para se referir 8 prll!ica em q~1 ~1111 grupo votol no
outro e vice-versa (N. da T.).
17. Ver Captulos 12 e 13.
89
 UMA TEORIA ECONGMICA DA DEMOCRACIA
diviso interna de trabalho. Dois conjuntos de planos so montados e subme-
tidos a algum rgo central de balano, que deve delimitar o padro de gastos
e achar algum tipo de financiamento, seja taxado, impresso ou emprestado,
para tudo isso. Se o governo estiver agindo de modo a maximizar votos, esses
planos so avaliados por seus acrscimos s rendas individuais de utilidade de
cada eleitor ou por subtrao dessas rendas. O rgo de balano pesa cada ato
adicional de gasto em relao ao financiamento adicional necessrio e decide
se ir ganhar ou perder votos, luz das funes de utilidade de todos os elei-
tores e da possvel estratgia da oposio.
provvel que o governo adote qualquer ato de gasto que, acoplado ao
seu financiamento, um acrscin1o lquido de utilidade para mais eleitores do
que uma subtrao, isto , agrada mais do que irrita. Do contrrio, a oposi-
o pode aprov-lo e transforn1-lo nun1a questo na prxima campanha.
Inversamente, sempre que um gasto proposto irrita mais eleitores do que os
agrada, o partido no poder n1uito provavelmente se recusar a execut-lo. O
governo continua a pesar as propostas dessa maneira muito depois da formu-
lao de seu primeiro plano, j que as condies mudam e novas possibilida-
des devem ser consideradas.
Portanto, a presso da competio motiva o governo do mesmo modo que
motiva as finnas privadas, embora o nmero de con1petidores seja n1uito menor,
e a competio seja por votos em vez de dlares. Essa presso at mesmo faz
com que os partidos inovem, de modo a preencher as novas necessidades sociais
e a se n1anter tecnicamente no n1esmo passo que a concorrncia.
B. Decises orament(lrias sob outras condies
A'descrio precedente do oramento governamental se aplic quando o
governo segue o princpio da maioria, n1as ele no necessarimnente en1prega
aquele princpio sob todas as condies. Como vimos, sempre que a oposio
usa a estratgia da coalizo de tninorias ou impedida pela incerteza de ado-
tar mna estratgia de equiparao de questes, o governo fica livre da necessi-
dade de concordar com a maioria em relao a cada questo.
Ppr conseguinte, no est interessado no impacto lquido de cada ao
sobre a renda de utilidade do eleitor, mas sim no de todas as suas aes con-
sideradas em conjunto. Ocasionalmente, se dispe a irritar mais eleitores do
que agrada, se aes subseqentes aplacarem os irritados e todavia no elimi-
narem completamente a satisfao dos satisfeitos. Isso significa que o gover-
90
A LGICA BIS/Ci/ Di/ TO/viA DA DE DECIS'O GOVERNAMENTAL
no no pode mLis pesar os atos individualmente, mas deve olhar o efeito de
todos eles como uma unidade. Conseqentemente, suas decises se tornam
muito mais complexas.
Como exemplo, digamos qae o governo est ponderando sobre um pro-
blema que acabou de surgir em Tn, que qualquer momento entre Tb, o come-
o do perodo eleitoral, e Te, a data da eleio. Todas as suas aes de Tb a Tn
deven1 ser consideradas cmno dadas, uma vez que j esto afetando rendas
individuais de utilidade. Igaalmente, um esquema foi montado anteriormente
para os atos futuros de Tn a Te, que foram originalmente coordenados com os
atos agora dados num nico plano geral que cobre todo o perodo. Aconteci-
mentos no previstos provocam constantes desvios desse plano geral, cada un1
dos quais sendo realmente uma rcformulao do plano inteiro de 711 a Te, luz
dos atos j executados de Tb a Tn. Desse modo, cada nica deciso no previs-
ta envolve uma nova previso a respeito da posio da renda lquida de utilida-
de de cada eleitor no dia da eleio.
Na prtica, nenhum governo realmente realiza clculos to elaborados.
No apenas lhe falta informao a respeito das configuraes das funes
individuais de utilidade, mas tambm lhe quase impossvel fazer esses cl-
culos tremendos para cada deciso. Contudo, os rudimentos desse tipo ele
pensamento aparecem no fato de o governo manter um olho nos diversos gru-
pos da sociedade para ver como esto e para descobrir que aes deverian1 ser
executadas a fim de apazigu-los ou atrair seus votos. Simplificando os
milhes de eleitores num pequeno nmero de blocos e fundindo os milhares
de atos em alguns grandes grupos de polticas, o governo pode realn1ente
fazer o tipo de reclculo discutido. Pode levar em conta como uma dada pol-
tica afetar os fazendeiros, os trabalhadores, os h01nens de negcios, etc., e
como essa poltica se encaixar no efeito Iquido que seu programa inteiro
ter tido sobre cada um desses grupos homogneos por volta do dia da elei-
o, dadas as aes j executadas.
Concluin1os que os governos, etn nosso mundo-modelo, ou ( 1) ton1an1
cada deciso de gasto separadamente por meio do princpio da maioria ou (2)
encaixam cada deciso no padro inteiro e recalculam o impacto total de seu
programa de gastos sobre todos os eleitores. Qual dos dois mtodos eles
seguem depende do grau de incerteza em relao a seu conhecimento das
funes de utilidade dos eleitores e das estratgias adotadas pelos partidos
de oposio.
91
 UMA TEORIA ECON6k!ICA OA DEMOCRAC/!1
VI. COMO OS ATOS GOVERNAMENTAIS SE RELACIONAM As FUNES DE
UTILIDADE DOS ELEITORES
No Captulo 3, afirmamos que o modo como o eleitor vota depende de
que aes o governo executa c c:le que aes a oposio diz que executaria se
estivesse no governo. Neste captulo, mostramos que as aes que o governo
executa dependem de como o governo pensa que os eleitores votaro. Essas
afirmaes delineiam uma relao de interdependncia mtua, que pode ser
transposta num conjunto de e,quaes, como se segue:
representa o periodo eleitoral inteiro.
V representa os votos reais dados aos ocupantes do cargo.
V' representa os votos esperados que o governo sente que lhe sero dados.
A representa as aes governamentais.
U representa as rendas de utilidade dos eleitores provenientes da ao gover-
namental.
e representa a data da eleio no final do perodo t.
P representa as estratgias dos partidos de oposio.
.fl representa uma relao funcionaL
L As aes do governo so uma funo da maneira como ele espera que os
eleitores votem e as estratgias de sua oposio:
2. O governo espera que os eleitores vote_m segundo as n1udanas em suas ren-
das de utilidade e as estratgias de partidos de oposio:
92
A L6GICA IJ;S/CA DA TOMADA DE DEC!SlO GOVERNA/dEN7/.L
3. Os eleitores realmente votam segundo mudanas em suas rendas de utilida-
de e alternativas oferecidas pela oposio:
4. As rendas de utilidade que os eleitores obtm a partir de aes governa-
mentais dependem das aes realizadas pelo governo durante o perodo
eleitoral:
5. As estratgias de partidos de oposio dependem de como vem as rendas
de utilidade dos eleitores e as aes realizadas pelo governo no poder:
Esse conjunto de cinco equaes tem cinco incgnitas: votos esperados,
votos reais, estratgias da oposio, aes governan1entais e rendas individuais
de utilidade.
Rearranjamos nossas idias em fOrma de equao para 1nostrar a circula-
ridade de nossa estrutura analtica: votos dependem de aes e aes dependem
de votos. Os meios pelos quais a dependncia opera so, en1 cada caso, as ren-
das de utilidade de indivduos e as estratgias adotadas por partidos de oposi-
o. Outras variveis devem se acrescentadas posteriormente quando introdu-
zirmos o custo de informao, mas a relao bsica pennanece a mesma .
Vll. RESUMO
De acordo com nossa hiptese, os governos continuam a gastar at que o
ganho marginal de voto proveniente dos gastos se iguale perda marginal de
voto proveniente do financiamento. Os determinantes de perda de voto e
ganho de voto so as rendas de utilidade de todos os eleitores e as estratgias
de partidos de oposio. Assim, os governos se envolvem em guerra poltica
assin1 como em problemas de maxilnizao.
Em condies de certeza, a melhor estratgia de un1 governo adotar
escolhas que so apoiadas pela maioria dos eleitores. Antes de fazer qualquer
gasto, faz mna votao hipottica para ver como as rendas de utilidade dos
93
 UMA TEORIA ECONOMICA DA DEMOCRACIA

eleitores so afetadas pelos gastos e pelo financiamento necessrio. Se deixar

de adotar a opinio da n1aioria, seus oponentes o faro e brigaro na eleio
com base apenas nessa questo, assegurando desse modo a derrota dos ocu-
pantes do cargo.
Entretanto, confon11ar-se ao desejo da 1naioria no garante a reeleio Parte li
para os ocupantes do cargo. Algumas vezes a oposio pode formar uma coa-
lizo de dissidentes e vencer, assumindo a viso minoritria em relao a ques-
tes-chave, e outras vezes no existe un1a posio tnajoritria clara. Em mnbos OS EFEITOS GERAIS DA INCERTEZA
os casos, a derrocada dos ocupantes do cargo causada pela falta de forte con-
senso no eleitorado, combinada com a habilidade da oposio em abster-se de
se comprometer at que o governo aja.
Desse tnodo, o dmninio da tnaioria nmn sen1pre prevalece en1 relao a
questes especficas, mas geralmente isso ocorre num sistema bipartidrio
sen1pre que a tnaioria apoiar vigorosmnente uma certa poltica. Essas maiorias
apaixonadas existen1 quando os cidados tm sentimentos mais fortes quanto
s opinies sobre polticas, que a maior parte dos outros compartilha com eles,
do que quanto quelas en1 relao s quais esto na n1inoria. Ao estimular a
especializao de ponto de vista, a diviso de trabalho tende a tfagmentar
n1aiorias apaixonadas e a fomentar governos de coalizo de n1inorias.
Quando o governo est seguindo o princpio da maioria, planeja sen ora-
mento fazendo u1na votao hipottica en1 relao a cada deciso. Quando est
usando alguma ontra estratgia, julga toda ao como parte de seu plano total
de gastos para o perodo eleitoral. Eventos no previstos foram-no a recalcu-
lar todo o plano luz do que j fez.
Como os governos planejam suas aes para agradar eleitores e os elei-
tores decidem como votar com base nas aes govermunentais, uma relao
circular de mtua interdependncia subjaz no funcionamento do governo
nun1a den1ocracia.

94
 5

O SIGNIFICADO DA INCERTEZA

I. A NATUREZA DA INCERTEZA

A incerteza qualquer falta de conhecimento seguro sobre o curso de

acontecimentos passados, presentes, futuros ou hipotticos. Em termos de
qualquer deciso especfica, ela pode variar quanto possibilidade de elimina-
o, interisidade e relevncia.
Quase toda incerteza removvel atravs da obteno de informao, se
uma quantidade suficiente de dados estiver disponvel. Entretanto, alguma
incerteza intrnseca a situaes especficas. Por exemplo, o resultado de uma
eleio livre incerto antes que a eleio ocorra porque os eleitores podem
mudar de idia no ltimo 1ninuto. Os deterministas poderian1 discordar, ale-
gando que informaes suficientes sobre cada eleitor possibilitariam a uma
1nente superinteligente predizer o resultado de modo infalvel. No entanto, no
queren1os nos envolver na eterna controvrsia livre-arbtrio vs. determinismo.
Os agentes, no nosso modelo, raramente tm dados suficientes para elin1inar
toda a incerteza, mesmo quando ela teoricamente removvel. Portanto, ns
simplesmente supomos que a intensidade da incerteza pode ser reduzida pela
inforn1ao, que pode ser obtida apenas atravs do gasto de recursos escassos.
A intensidade da incerteza numa dada sltuao expressa pelo grau de con-
fiana com que aquele que toma deciso toma suas decises. Se o conhecimento
ndicional esclarece a situao na sua n1ente e aponta de modo mais forte para uma
97
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRAC/11
alternativa co1110 sendo a mais racional, sua confiana varia em relao direta
quantidade de dados que possui. Inversamente, informaes adicionais podem
contradizer o que ele j sabe, de modo que sua confiana diminui medida que
ele aprende 1nais. Entretanto, corno regra geral, quanto mais informao aquele
que tmna deciso obtm, mais confiante em ton1ar a deciso certa ele se torna. E
quanto mais confiante ele fica, menos ele deve descontar os ganhos provenientes
de sua certeza no planejamento de sua alocao global de recursos. Portanto, a
infonnao valiosa se aumentar a confiana numa deciso correta, mesmo que
no 1nude a deciso a que se chegou tentativamente. No entanto, os retornos mar-
ginais desse uso de dados diminuem rapidamente, tendendo a zero, isto , quanto
mais confiante um homem est em relao sua deciso, menos .ele acredita que
pode ganhar com base em informaes adicionais. . .
A incerteza irrelevante para uma dada deciso se a deciso for trivial, ou
se a incerteza disser respeito a conhecimento que no lhe pertinente. Desse
modo, um homem pode ter um grau extremamente alto de confiana em relao
a algmnas de suas decises mesmo que viva num mundo de tremenda incerteza. A
incerteza deve se referir a acontecimentos especficos; no uma condio geral.
Todas essas trs ditnenses da incerteza podem ser fundidas num nivel de
confi'ana con1 o qual aquele que tmna deciso tmna cada deciso 1 Confiana
absoluta significa que a incerteza foi removida, e1nbora isso seja raro. E j que
0 nvel de confiana se refere a uma deciso especfica, apenas a incerteza
relevante o influenciar.
No faremos freqentes referncias explcitas ao nvel de confiana em
nossas disCusses do custo de informao e seu in1pacto sobre a racionalidade
poltica'. Entretanto, o apresentamos aqui a fim de esclarecer aquelas partes de
nossa anlise em que seu uso implcito.
!I. RAZO, CONHECIMENIO E INFORMAO
Uma distino da qual faremos uso mais explcito aquela entre razo,
conhecimento contextual e informao. Razclo significa facilidade com os proces-
1. 0 termo 1dvel de cm?fiana (lewl q(conjldence), tal como o usnmos aqui, no tem exatamente o mesmo
significado que o ten110 estatstico nvel de C0!!//(11/a {con/ldence leve!). Esse ltimo um termo tc-
nico com umn definifo precisa, enquanto o primeiro de natureza mais generalizada.
2. Tampouco tentaremos analisar os diversos mtodos de tomada de dccisilo em condies de incertezn.
Para uma discusso cukl::ldosa desse tpico, ver Kcnnelh .1. Arrow, "Aiternative Theorics of Decision-
Mnking in Risk-Taking Situations", Econometrica, X!X, 195!, pp. 404-437.
98
O SIGNIFICADO DA INCERTEZA
sos de pensamento lgico e com os princpios de anlise causal; presumimos que
todos os homens a possuem. Conhecimento contextual ns definimos como percep-
o das foras bsicas relevantes a algum campo dado de operaes. uma com-
preenso das relaes entre as variveis fundamentais em alguma rea, tais como
matemtica, economia ou agricultura na China antiga. Desse modo, conhecimento
contextual (l) mais especfico do que razo, (2) no comum a todos os homens,
mas adquirido em maior ou menor grau atravs da educao e (3) pode ser um
objeto de especializao.Informao so dados sobre os desenvolvimentos corren-
tes nas, e status das, variveis que so os objetos de conhecimento contextual.
Desse modo, um homem pode conhecer a estrutura monetria de um pas
sem estar informado sobre o nvel atual da taxa de lucro, a oferta de dinheiro,
etc. Falta de conhecimento contextual ignorncia, que deve ser distinta de
falta de informao. Para combater a ignorncia, un1 homem precisa de educa-
o; ao passo que, para combater falta de informao (se ele j tem conheci-
mento), ele precisa apenas de informao, que menos cara que a educao,
mas ainda assim tem custo elevado.
Com base nessas definies, possvel ver que um homem pode ser culto
sem ser informado, ou ser informado sem ser culto) mas ele no consegue
interpretar informao sem conhecimento contextual. Portanto, quando fala-
mos de um cidado informado, estamos nos referindo a um homem que pos-
sui tanto conhecimento contextual quanto informao sobre aquelas reas rele-
vantes sua tomada de deciso.
lU. AS FORMAS DE INCERTEZA NO NOSSO MODELO
Vamos nos voltar da semntica para a especificao dos tipos de incerte~
za que encontraremos. Os eleitores e os partidos polticos so as duas princi-
pais classes de atores no nosso modelo, e cada classe tem diversas formas de
incerteza associadas a ela.
Os eleitores podem estar incertos das seguintes maneiras:
1. Podem estar cientes de que suas rendas totais de beneficio se alteraran1, mas
estar incertos quanto ao que causou isso, particularmente quanto a se a res-
ponsabilidade foi do governo ou da ao privada.
2. Podem no conhecer as repercusses, sobre suas prprias rendas de bene!l-
cios, de alguma ao governamental proposta (ou executada), principalmen-
te porque no sabem que mudanas nas condies objetivas ela provocaria.
99
 UM!l TEORIA ECONGMICA DA DEMOCRACIA
O SIGNIFICADO DA INCENTEZA

3. Podem no ter nenhuma conscincia de certas aes que esto sendo exe-
cutadas pelo governo, ou de alternativas que o governo pudesse ter escolhi-
do ou de ambas.
4. Podem no ter certeza em relao a quanta influncia suas prprias opi-
nies tn1 sobre a forn1ao da poltica governan1ental.
5. Podem no ter certeza em relao a como outros cidados planejam votar.
Na discusso sobre incerteza, podemos distinguir de forma til entre
tipos de conhecimento. O conhecimento textual ilumina a estrutura causal
bsica de algum campo de operaes; ao passo que a informao fornece
dados atuais sobre as variveis significativas naquele campo.

Em resumo, os eleitores nem sempre esto cientes do que o governo est

ou poderia estar fazendo e, freqenten1ente, no conhecen1 a relao entre as
aes governamentais e suas prprias rendas de utilidade.
Os partidos polticos (incluindo aquele no poder) podem estar incertos
das seguintes maneiras:

l. Podem no saber que decises os elementos no-polticos da economia vo

totnar; isto , podem ser incapazes de prever as condies econn1icas com
as quais deven1 lidar ao gerir o governo.
2. Podem no saber como um dado ato governamental afetar as rendas de bene-
ficio dos eleitores, mesmo que saibam que condies objetivas ele produzir.
3. Podem no saber que conseqncias objetivas um dado ato governamental
ter, mesmo que saibam como as rendas de benefcio dos eleitores sero
afetadas por cada conjunto possvel de conseqncias.
4. Podem no saber quanta influncia cada eleitor tem sobre outros eleitores.
5. Podem no saber se os eleitores esto cientes do que o governo est fazen-
do e cmno os ateta, ou quanta inforn1ao adicional necessria para tor-
nar os eleitores cientes.
6. Podem no saber que polticas os partidos de oposio adotaro em relao
a qualquer questo dada. Se esse tipo de incerteza existir, um partido ser
incapaz de prever con1o os eleitores reagiro sua prpria polbca, mes1no
que conhea o modo como os eleitores sero afetados por aquela poltica e
a natureza de suas funes de benefcio.

IV RESUMO

A incerteza qualquer f[rlta de conhecimento seguro sobre o curso dos

acontecimentos. Pode estar presente em qualquer parte do processo de tomada
de deciso poltica e geralmente afeta tanto os partidos polticos quanto os elei-
tores, atravs do controle do nvel de confiana com o qual eles tomam decises.
/()()
/OI
 6

COMO A INCERTEZA AFETA

A TOMADA DE DECISO GOVERNAMENTAL

INTRODUO

A incerteza divide os eleitores em diversas classes porque afeta

algumas pessoas n1ais que outras. Alm disso, d origen1 persuaso, j
que alguns dos eleitores que tm mais certeza tentam influenciar aqueles
que esto Ii1enos certos. Desse n1odo, a incerteza cria dois critrios para
diferenciar eleitores: a confiana com a qual um eleitor sustenta sua pre-
ferncia partidria, e a intensidade com a qual advoga quaisquer opinies
que tenha.

OBJETIVOS

Neste captulo, tentamos provar as seguintes proposies:

l. Alguns h01nens racionais so politicamente ativos, outros so passivos

ou confusos e outros reagem poltica com padres habituais de com-
portamento.
2. A liderana poltica possvel somente num mundo incerto e os lderes
ganham seguidores racionais de modo aproximadamente proporcional
falta de informao dos seguidores.
103

'\
 UAIA TEORIA ECONMICA DA DEMOCNAC/;1
3. Todo governo democrtico descentraliza seu prprio poder se difcil eles-
cobrir as opinies de seus eleitores, no in1porta quo centralizada seja sua
organizao constitucional.
4. Nmn mundo incerto, irracional que o governo democrtico trate todos os
homens como se fossen1 politicmnente iguais.
I. COMO A INCERTEZA DA ORIGEM A PERSUASO
Contanto que retenhmnos nossa suposio original de certeza, nenhum
cidado pode ele modo algum influenciar o voto ele outro. Cada um sabe o que o
beneficiaria 1nais, o que o governo est fazendo e o que os outros pattidos fariam
se estivessen1 no poder. Portanto, sua estrutura de gosto poltico, que supmnos ser
fixa, leva diretatnente a mna deciso desprovida de an1bigidades sobre como
deveria votar. Se ele permanecer racional, nenhtu11a persuaso consegue faz-lo
tnudar de idia. Nesse n1undo, Ines1no que un1 eleitor queira apaixonadmnente
que seu partido vena, ftil tentar influenciar qualquer outru pessoa a votar nele.
Mas, assim que a incerteza surge, o can1in.ho claro que vai da estrutura de
gosto deciso sobre o voto se torna obscurecido pela falta de conhecimento. Para
alguns eleitores, a deciso pennanece bvia; queren1 que un1 partido especfico
vena porque suas polticas lhes so clarmnente as mais benficas. Mas outros tm
111uita incerteza quanto a qual partido preferem. No sabem exatamente o que lhe::;;
est acontecendo, ou o que lhes aconteceria se um outro partido estivesse no poder.
Precisam de 1nais fatos para estabelecer uma preferncia clara. Ao fornecer esses
ffttos, os persuasores encontran1 mna oportunidade de tornar-se mais efetivos.
Os persuasores no esto interessados per se en1 ajudar pessoas que esto
incertas a se tornar 1nenos incertas; queren1 que a certeza produza uma deci-
so que auxilie sua causa. Portanto, fornecen1 apenas aqueles fatos que so
favorveis a qualquer grupo que estejan1 apoiando. Presun1i1110s que esses
"fatos" nunca sero falsos, rnas eles no precjsan1 dizer toda a verdade. E pro-
vavelmente no o faro, porque os persuasores so, por definio, propagan-
distas no sentido original da palavra- apresentan1 inforn1aes corretas, orga-
nizadas de 1nodo a conduzir a mna concluso especfica.
Contanto que suponhan1os a racionalidade, apenas as pessoas que j se
decidiram podem persuadir outras!. Portanto, os persuasores esto num
I. verdade que, no mundo real, persuadir os outros freqentemente um meio de confirmar as prprias
crenas que mantemos sem segurana, mas ignoramos essu possibi!icl8dc no nosso modelo.
1114
COMO A INCERn'ZA AI'ETA A TVMADA DE DEC/5:40 GOVERNAMEN7~L
.extremo da escala de incerteza - esto certos de qual deciso de voto
melhor para eles2 . So tambm extremistas na escala de intensidade, j que
esto suficientemente interessados na vitria de um partido para fazer pro-
selitismo a seu favor.
Nem todos os persuasores presuntivos so eleitores; os partidos obvia-
mente tambm so persuasores. Aqueles que so eleitores, chamamos ele agi-
tadores, isto , eleitores que usam recursos escassos para influenciar outros
eleitores. Tendo se informado bastante bem para ter certeza quanto a suas pr-
prias decises, os agitadores so praticamente imunes persuaso de seus opo-
nentes, j que supomos que a persuaso pode ser exercida apenas atravs do
fornecimento de informaes, no atravs da mudana de gostos. Os agitado-
res so geralmente motivados por um desejo de ver as polticas de um partido
especfico sancionadas, ou por gratido a um partido por ele ter executado
alguma poltica que apiam. Mas, quer seu motivo seja a simples retribuio
de um favor poltico ou o mais idealista altrusmo, esto dispostos a investir
recursos escassos- pelo menos tempo, e talvez mais- em agitao.
li. OUTROS llPOS DE ELEITORES
Alguns eleitores so bem informados o suficiente para ter tomado certas
, decises de voto definitivas e certas, mas no esto interessados em persuadir
outros a oncordar com eles. Chan1an1os esses eleitores de passivos, se chegam
a uma preferncia partidria, e de neutros, se so indiferentes em relao aos
partidos. Estando certos, nem os passivos nem os neutros so abertos
influncia. No entanto, seu comportamento no dia da eleio diferente- os
passivos votam, os neutros se abstm3.
At agora, tratamos apenas dos eleitores que esto certos sobre como
querem votar. Isso no significa que conhecem todo fato relevante sua deci-
so ele voto, nem que tm absoluta certeza ele que a melhor deciso que
podem tomar. Significa que sabem o suficiente para ter chegado a u1na deci-
so definitiva, e que consideram como desprezvel a probabilidade ele que
2, lsso nfio signl'ica que impossvel que informaes adicionais faam um persuasor mudar de idia.
Para uma definio exa!n de certo, ver Seo!! deste captulo.
3. Ao longo deste captulo, supomos que o custo do voto zero. Quando ni'o zero, alguns passivos tam-
bm se <lbs!m. Para uma discusso detalhada de como os custos do voto alt::tam a participao, ve1
Captulo 14.
105
 UMA TEORIA ECONMICA 0;1 DEMOCRACIA
qualquer informao adicional faria com que a mudassem. Da no buscarem
deliberadamente informao adicional4.
Muitos cidados, entretanto, ficam incertos quanto a como votar. Ou
ainda no decidiram, ou chegaram a alguma deciso, n1as sente1n que informa-
es adicionais poderiam alter-la. Aqui podemos distinguir trs categorias: os
co;?fsos so aqueles que no decidiram; os passivos quase-il?frmados so
aqueles que chegaram a decises tentativas favorveis a algum partido; e os
neutros quase-informados so aqueles que chegaran1 concluso tentativa de
que no h nenhuma diferena significativa entre os partidos atuais ou entre
esse governo e os precedentes. Se esses eleitores estiverem ainda incertos no
dia da eleio, os passivos quase-informados votan1, mas os confusos e os neu-,
tros quase-informados se absttn.
Por fin1, alguns hon1ens racionais votam habitualmente no 1nes1no parti-
do em toda eleio. En1 diversas eleies anteriores, eles se infonnaran1 cuida-
dosamente sobre todos os partidos concorrentes e todas as questes do
momento; contudo, se1npre chegaram mesma deciso sobre como votar.
Portanto, resolvermn repetir essa deciso automaticamente sem se tornarem
be1n infonnados, a tnenos que alguma catstrofe os faa perceber que o parti-
do no 1nais expressa seus 1naiores interesses. Como todos os hbitos, esse
econon1iza recursos, j que impede que os eleitores invistam em informao
que nunca alteraria seu comportamento. Desse modo, trata-se de um hbito
racional. Eleitores habituais so ou legalistas, que sempre votam no mesmo
partido, ou apticos, que sempre se abstm porque crem que os diferenciais
partidrios so zero para sempre.
Em resumo, eis aqui os tipos de eleitores que decidiram votar, listados
pela ordem de confiana com que sustentam suas decises: agitadores, pas-
sivos, legalistas e passivos quase-informados. Eis aqui aquele' que decidi-
ran1 se abster, classificados da mesma maneira: neutros, apticos, neutros
quase-inforn1ados e confusos. Apenas cinco dos oito tipos esto normalmen-
te abertos persuaso. Pela ordem de sua suscetibilidade, esses so os con-
fusos, os neutros quase-inforn1ados, os passivos quase-infonnados, os apti-
cos e os legalistas.
4. !-l duas quali l'icaes para essa assero: ( l) os homens que esto certos podem acidentalmente cncon~
trar intrmm;es que nbnlcn1 s~1~1 certeza, ainda que a probabilidade de isso acontecer scj<t baixa e (2)
os agitadores podem buscar mais infOrmao para usar na persunso de outros e no para tomar suas
prprias decises de voto.
!06
COMO A INCERTEZA !IFET!I A TOMADA DE DEC!S;iO GOVERNAMENTAL
Ifl. O PAPEL DOS LIMIARES
No Captulo 3, introduzimos a noo de limiares polticos, um conceito
que tem um peso considervel sobre a natureza da persuaso. Por exemplo, um
legalista pode saber que as condies hoje diferem bastante daquelas existen-
tes quando escolheu um partido em qJ.Jevotar habitualmente, mas, a menos que
as condies sejam exepcinahnente diferentes, ele no reexaminar esse
hbito. A mudana deve ser grande o suficiente para cruzar algum limiar de
percepo antes que ele resolva reconsiderar seu padro de comportamento.
Um outro exemplo um confuso que tem informaes que levam prefern-
cia por um partido, mas que tem tanta incerteza de que essa informao este-
ja completa que ele a desconta para un1 nvel abaixo de' seu limiar de ao. Ou,
se um passivo descobre que seu diferencialr)artidrio se tornou muito b<>rande ,
ele pode comear a tentar persuadir outros a votar como ele. Desse modo, ele
cruza seu limiar de agitao, e se torna um agitador em vez de um passivo.
Esses limiares so cruciais no processo de inf1uenciar eleitores. S nm agi-
tador quer saber exatamente quanta informao dar a um confuso (ou a um grupo
de confusos), de modo a conseguir seu voto mas a no gastar recursos conven-
cendo-o em excesso, o agitador deve saber onde fica o limiar de ao do confu-
so e quo prximo est dele. Da mesma forma, um partido que busque converter
passivos em agitadores precisa saber quanta deciso de alterao de polticas
exigida para empurrar os passivos pra alm de seus limiares de agitao. Desse
modo, os julgamentos de agitadores, partidos e outros persuasores a respeito de
quantos recursos deveriam- investir em persuaso dependem de suas estin1ativas
de quo prximos variados limiares .esto de blocos-chave de eleitores .
Tambm um limiar que impede que os confusos fiquem hesitando de
um lado para outro entre partidos a cada informao adicional que obtm. Em
condies de perfeita certeza, a quantidade mnima de diferena entre partidos
seria suficiente para detern1inar o voto de l1111 hotnem. Mas, no niml.do reaL e
no mundo de nosso modelo de incerteza, ele sabe que provvel que diferen-
as mnnas que v sejam ou ilusrias ou contrabalanadas por outras que no
v. Portanto, ele aguardar um grau significativo de diferena entre os parti-
dos antes de abrir mo de sua neutralidade.
IV A NATUREZA E AS FORMAS DE LIDERANA NO MODELO
Sempre que um homem pode ser influenciado, outros homens aparecem,
CUJa especialidade influenci-los; tmnbm assim em nosso modelo. A
107
 U!v!A TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
incerteza faz com que muitos eleitores se disponham a prestar ateno em lde-
res que parecem conhecer o caminho para aquelas metas sociais que os eleito-
res defendem. Desse modo, eles seguem o conselho dos lderes sobre quais
polticas governamentais aprovar e. a qnais se opor. Formas mais sutis de lide-
rana se insinuam na transmisso de notcias, no estabelecin1ento de 1nodas
polticas e na configurao de imagens culturais do bem e do mal.
Presumimos, no Captulo 3, que os gostos dos eleitores em relao ao
governo eran1 fixos, porque eram simplesmente dedues racionais com base
nas opinies dos eleitores quanto boa sociedade. Entretanto, nmn 111tmdo incer-
to, caminhos que conduzam boa sociedade so difceis de distinguir daqueles
que se distanciam dela. Assn, embora os eleitores tenham metas fixas, suas opi-
nies sobre como abordar essas metas so maleveis e podem ser alteradas atra-
vs da persuaso. Conseqentemente, a liderana pode ser exercida na maior
parte das questes de poltica, porque quase todas as polticas so meios para a
consecuo de tnetas sociais mais amplas e no fins em si n1esmas.
Definimos liderana como a habilidade de influenciar os eleitores a adotar
certas opinies como expresso de sua vontade. Os lderes so homens com
influncia sobre eleitores~ geralmente no com controle total sobre seus eleitores,
mas pelo menos com algum impacto nas opinies deles sobre as melhores polti-
cas para os partidos adotarem. A liderana, nesse sentido) pode existir apenas em
condies de incerteza, porque sempre que os homens conhecem as repercusses
de cada ato concebvel, no precisam de conselho para descobrir o que melhor
para eles. verdade que) mesmo em condies de incerteza, os homens precisam
de lderes para decidir o que fazer na ausncia de consenso universal, e para coor-
denar a diviso do trabalho. Porm, isso diferente de decidir o que deveria ser
feito, isto , quais polticas so mais benficas para os eleitores individualmente.
Por que os lderes lideram? No nosso modelo, todos os lderes so moti-
vados pelo desejo de melhorar suas prprias posies na sociedade. Ao atri-
buir, assn, toda ao hun1ana ao egosmo, no a estamos limitando ao senti-
do estrito daquela palavra. Tambm inclumos um sentido amplo que pode
requerer grande sacriflcio de si n1esmo. Todavia) a 1naioria dos lderes sero,
pelo menos em parte, motivados pela possibilidade de obter algum benefcio
direto para si prprios- econmico, poltico ou social.
H trs tipos de lderes em nosso modelo: partidos polticos, grupos de
interesse e compradores de favors Os partidos polticos incluem tanto os
S. Embora todos os lderes sejm relmente homens individuis, falamos aqui de gmpos como lderes porque os
homens em cada grupo tentam persuadir no-membros a gir de maneiras favorveis ao grupo como um lodo.
108
COMO A !NCER'fEZJ/ AFETA A TOMADA DE DECIS}O GOVERNAMENTAL
seguidores quanto os lderes, pois moldam suas polticas para satisfazer elei-
tores de modo a obter tantos votos quanto possvel. Feito isso, tentam levar
todos os eleitores a crer que essas polticas so as melhores para eles. Os gru-
pos de interesse se definem como lderes que tentam chegar ao governo para
adotar alguma poltica especfica benfica a si prprios, alegando representar
eleitores. Buscam implantar seus prprios pontos de vista nas mentes dos elei-
tores, de modo a realmente represent-los; ento o governo pode ficar snfi-
cientemente impressionado a ponto de ajud-los. Os compradores de favor so
homens que desejam que um partido aja de alguma maneira que os beneficie
e, em troca disso, influenciaro eleitores a apoiar aquele partido. Os con1pra-
dores de favor alegam no representar ningum alm deles n1es1nos; esto sim-
plesmente envolvidos em negociar sua influncia sobre os eleitores por atos
especficos que querem ver executados. Sua influncia freqentemente consis-
te de dinheiro que eles podem devotar a campanhas em nome do partido com
o qual esto tratando. Qualquer lder pode praticar todos os trs tipos de lide-
rana simultaneamente, 1nas os manteremos separados para fins analticos.
V O FUNCIONAMENTO DE JNTERMEDIARJOS
A. A necessidade de representantes por parte do governo
A inCerteza to bsica vida humana que ela inf1uencia a estrutura de
quase toda instituio sociaL O governo numa den1ocracia no exceo a
essa regra. Para lidar com a incerteza, forado a empregar intern1edirios
entre si prprio e os membros ela sociedade.
Esses intermedirios tm duas funes, derivadas da relao entre os
atos governamentais e as funes de benefcio individuai descritas no
Captulo 4. Como vimos ali, o governo planeja seus atos exanlinando as fun-
es de benefcio individual e descobrindo o que querem os eleitores. Para
isso, precisa de representantes do povo que possam simplificar a tarefa,
mesmo que impossvel, de explorar a funo de benefcio de cada indivduo.
Igualmente, os indivduos deciden1 como votar comparando os atos do
governo e as propostas dos partidos de oposio. Portanto, o governo manda
seus prprios representantes ao povo para convenc-lo de que seus atos so
dignos de sua aprovao. Outros partidos, naturaln1ente, empregam represen-
tantes para convencer o povo de que aqueles que esto no governo deveriam
ser substitudos.
109
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
A incerteza, desse modo, ajuda a converter a democracia num governo.
representativo. Uma outra fora poderosa que tem o mesmo efeito a diviso
do trabalho. Para ser eficiente, uma nao deve desenvolver especialistas em
descobrir, transmitir e analisar a opinio popular, do mesmo modo que desen-
volve especialistas em todo o resto. Esses especialistas so os representantes.
Sua existncia faz com que seja racional que o governo seja influenciado por
uma pequena proporo de seus cidados em vez de agir em nome de todos os
cidados vistos no abstrato.
O governo, em nosso mundo-modelo, quer sancionar polticas que sejam
adequadas aos desejos de seus membros, mas no sabe quais so esses dese-
jos. Portanto, emprega, como parte de sua prpria estrutura institucional, um
grupo de homens cuja funo se espalhar por todos os cantos da nao e des-
cobrir a vontade do povo. Eles mantm o rgo de planejamento central do
governo informado sobre o que o povo quer, de modo que possam ser tomadas
decises que iro maximizar as chances de reeleio do governo.
Como a informao e as opinies que esses agentes de ligao fornecem
tm uma forte inf1uncia sobre as decises governamentais, de fato um pouco
do poder do rgo de planejamento central deslocado para os agentes. O
poder do governo, portanto, se distribui entre muitos representantes, em vez de
ficar concentrado inteiramente em um rgo. Teoricmnente, o governo conti-
nuar a descentralizar seu poder at que o ganho 1narginal em votos~ prove-
niente da maior conformidade aos desejos populares, seja superado pelo custo
marginal em votos de menor capacidade de coordenar suas aes.
A natureza qualitativa dessa descentralizao de poder depende do modo
como os cidados so divididos em grupos heterogneos. Se as principais
variaes so geogrficas, ento o governo se tornar espacialmente descen-
tralizado; isto , representantes de cada rea relativamente homognea detero
o poder, ainda que possam ostensivamente morar e agir em al,gm'na localidade
central. Se as principais divises da sociedade se derem em termos sociais,
raciais ou econmicos, ento o poder ir para representantes de grupos e no,
para reas. A quantidade de descentralizao depende do desenvolvimento tc-
nico das comunicaes. medida que as instalaes das comunicaes melho- o que quer saber se a 1naioria dos eleitores j as aprova ou se o faria se fosse
ram, menos descentralizao necessria para se manter em contato com a
vontade popular.
Esse tipo de descentralizao governamental necessria independente-
mente de a estrutura formal do governo exigir ou no eleies descentralizadas.
O governo deve ter agentes "tomando o pulso do povo" em cada rea (ou
grupo), mesmo que todos os eleitores sejam agrupados nacionalmente e
l/O
COMO A INCERTEZA AFETA A 1VMADA DE DEC/5'O GOVERNAMENTAL
nenhum representante (ou gr\lpo) local seja eleito. Naqueles lugares em que os
cidados elegem representantes no-nacionais, a descentralizao tem uma
base tanto constitucional quanto funcional. Conseqentemente, provvel gue
s~ja menos flexvel que em sistemas puramente nacionais cmno nosso modelo.
B. Intermedirios no-governamentais
Ao representar o povo perante o governo, os agentes oficiais tanto do
povo quanto do governo devem ser to precisos quanto possvel. Seu trabalho
dizer ao governo o que o povo realmente quer que ele faa. Mas, em muitos
casos, a maior parte dos cidados no sabe o que quer que o -governo faa.
Como veremos posteriormente, eles no se mantn1 infOrmados sobre a maio-
ria dos problemas que o governo enf-enta; assim, no tm opinies a respeito
de como ele deveria resolver esses problemas. Como resultado, no h nada
para os representantes representarem em relao a muitas questes, no que diz
respeito maioria de seus eleitores'.
Entretanto, toda deciso governamental interessa a alguns homens direta
e imediatamente. Esses homens so freqentemente bem informados sobre ela
e tm idias definidas sobre o que o governo deveria fazer. A fim de conseguir
que o governo adote seus pontos de vista, eles alegam gue esses pontos de vista
representam o que o povo quer. Alm disso, suas alegaes no so limitadas
por qualquer necessidade de exatido; na realidade, eles tm todos os motivos
para exagerar (embora nosso pressuposto de nenhuma informao falsa impe-
a a mentira cabal). Desse modo, eles se fingem de representantes da maioria
dos cidados, embora sejam realmente lobistas de algum grupo ou organiza-
o especfica.
Como a n1aioria das pessoas no expressa seus pontos de vista direta-
mente ao governo, esse deve escutar os lobistas e tentar adivinhar exatamente
quo representativas suas propostas realmente so. O governo, em nosso
modelo, no se importa se essas propostas so boas para seus cidados. Tudo
6. Se o governo conhecesse a configurailo exata da funo de benctlcio de todos, poderia descobrir 0 que
seria melhor para cada pesson, mesmo que n prpria pessoa no sm1besse disso porque lhe l'nl!n infor-
mao que o governo tem. Nesse sentido, a representao pcrfeitn poderia llmciomu; mesmo que os
eleitores n'lo
'
!ives>e'''
op,,,,o-"vS. Mas o gove1no
e motlvaco
l pe 1as opm1oes
- dos elcllores,
no pelo bem-
estar deles, j que so as opini9es deles sobre bem-estar que in!lucnciam o voto.
/fi
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
informada sobre elas. Por essa razo, os pretensos representantes tentam per-
suadir 0 governo no apenas de que suas propostas so benficas para o ele i-
tarado- nesse caso o eleitorado as apreciar postfacto- mas tambn1 de que
o eleitorado j as deseja.
Mas j que todos podem fazer essa alegao, o governo no se impres-
sionar, a 1nenos que seja aduzida alguma evidncia para corrobor-la.
Portanto, esses representantes tentam criar adeptos que de fato desejem suas
propostas. Moldando a opinio pblica a seu favor, eles esperam forar o
governo a apoiar seus pontos de vista, j que o governo se adapta opinio
pblica sempre que descobre consenso nela.
Ao adivinhar como os lobistas representativos realmente so, cada parti-
do poltico geralmente desconta suas declaraes de apoio. Audincias con-
gressuais esto repletas de indivduos que alegam falar por milhares de cida-
dos, n1as que adtnitem, sob interrogatrio rigoroso, que suas organizaes
tm uma dzia de membros e nenhuma influncia. Nem mesmo fica claro que
uma associao bana jl'de5' como a United Auto Workers setnpre representa
todos os seus membros. Em relao a cada questo especfica, grandes grupos
de membros podem discordar da posio oficial da organizao.
Mas, mesmo que o governo desconte as alegaes feitas pelos interme-
dirios privados, no consegue evitar ser influenciado por eles. O governo deve
tentar descobrir o que o povo quer. A menos que possa perguntar-lhe direta-
1nente por 1neio de pesquisas de opinio ~ que so caras e difceis de interpre-
tar~, ele tem que confiar ou en1 suposies ou naqueles representantes que se
apresentam e expressam seus pontos de vista. Alm disso, o governo est inte-
ressado na intensidade com que cada eleitor sustenta sua opinio, j que deve
pesar o efeito lquido de muitas aes sobre ele. Ele se arriscar, portanto, a
infligir um pequeno dano nun1 eleitor se, ao faz-lo, d uma grande vantagem
a outro. Com algumas excees) provvel que aqueles que se apresenlm)
para forar sobre o governo seus pontos de vista) estejam interessados de modo
n1ais intenso do que aqueles que se mantm em silncio. Um governo racional
no pode ignorar esse fato na sua formulao de polticas.
Alm disso, o governo precisa de recursos para convencer o povo de que
suas polticas so boas. Tambm tem que se defender dos ataques de partidos
de oposio e de grupos de interesse que discordam de suas decises. Para
conseguir dinheiro para essas tarefas, pode vender favores a homens que pre-
cisam de ao governamental e esto dispostos a pagar por isso. Os partidos
de oposio fazem o mesmo, mas se limitam a vendas com promessas de
entrega quando eleitos.
112
COMO !I INCERTEZA AFETA A TOMADA DE DEC!St/0 GOVERNAMENTAL
A compra de favores no geralmente to grosseira quanto o suborno;
trata-se do 1necanismo mais sutil de fazer contribuies de campanha en1 troca
de uma disposio favorvel de atitudes por parte de um partido: pr-livre ini-
ciativa, pr-mo-de-obra, anti-livre comrcio, etc. Os pagamentos recebidos
pelo partido podem nem ser em dinheiro. Em vez disso, podem ser polticas
editoriais, peso jogado nun1 distrito eleitoral crucial, ou disposio de evitar
oposio a certas polticas.
Desse modo, favores poJticos so freqentmnente pagos por algm11a
forma de agitao; na realidade, a maioria dos agitadores recrutada das filei-
ras dos compradores de favor. Naturalmente, o homem com o maior potencial
de influncia como agitador consegue a maioria dos favores em troc "de seus
servios. Portanto, ao decidir exatamente at que ponto fixaro polticas para
satisfazer aqueles que buscam favores, os partidos polticos devem estimar seus
coej1cientes de influncia, isto , os nmeros pelos quais os prprios votos elos
que buscam favores devem ser multiplicados no clculo de seu peso poltico.
C Os efeitos politicos lquidos da incerteza
Como tanto os vendedores quanto os compradores nas transaes de
compra de favor esto a para ganhar, devemos adn1itir que suas aes so
racionais. Inversamente, a busca da racionalidade os levar a agir assim. Da,
a racionahdde, em condies de incerteza, leva o governo a construir polti-
cas que, com freqncia, visam mais ao bem de alguns eleitores do que ao ben1
de todos, ou at mesmo de uma maioria?. Agir de outro modo seria irracional.
Como resultado, os eleitores numa democracia no tm igual influncia
na forn1ao de polticas, mesmo que cada um tenha apenas UlTl voto. A posse
de recursos outros que no o sufrgio dcfinitivan1ente aumenta a in1uncia
potencial de um cidado sobre a poltica governamental. A participao ativa
numa organizao que reivindique representar muitos eleitores pode aumentar
ainda mais essa influncia. Essas no so concluses novas; a nica novidade
que n1ostramos que elas so o resultado necessrio da ao racional por parte
do governo e de seus cidados. Apesar do direito de voto igual e universal, o
7. Essa concuso pressupe que apenns alguns eleitores tentam inlllienci<lr qualqt1cr poltica governalnen-
!nl cspedl'ica diretamente, mesmo quando muitos ou iodos so al'etados por eln. No Captulo]}, pro-
vamos que esse pressuposto vlido em nosso modelo.
1/3
 UMA TEORIA ECON6MICA DA DEMOCRACIA
governo no pode racionalmente considerar cada eleitor corno tendo a n1es1na
importncia que todos os outros. Como alguns cidados tm coeficientes de
influncia 1nuito maior que um, utn governo racional deve atribuir-lhes 1nais
peso na formao de polticas do que atribui maioria de seus concidados.
Mes1no no n1tmdo de certeza perfeita, os eleitores tm diferentes graus
de influncia sobre cada deciso governan1ental especfica. A diviso do tra-
balho e a diversidade de gostos crian1 incontveis grupos relativan1ente hmno-
gneos de eleitores, cada um com interesses diferentes dos outros. Como qual-
quer deciso governamental especfica ten1 importncia diferente para cada
grupo, os grupos no desejam influenciar a deciso por igual. Portanto, un1
governo racional pende mais para alguns eleitores num momento e para outros
em outro momento, e a disparidade de inf1uncia marca qualquer deciso espe-
cfica. Mas no h desigualdade de importncia total entre eleitores. O gover-
no nunca est disposto a incorrer na perda do voto de A para ganhar o favor de
B, ceteri,c, paribus, porque no tem qualquer motivo para considerar B mais
importante do que A.
A incerteza destri essa igualdade lquida de influncia. O governo pode
saber que perder o voto de A se favorecer B, mas talvez tambm saiba que o
auxlio de B ir maximizar sua chance de persuadir os confusos C e D a apoi-
lo. Conseqentemente, est disposto a perder A a fim de conseguir a ajuda de
B. A incerteza permite que as distribuies desiguais de renda, posio e
influncia~ todas as quais so inevitveis e1n qualquer economia marcada por
uma diviso extensiva do trabalho - compartilhem soberania num reino en1
que apenas a distribuio eqitativa de votos deve reinar8
VI. RESUMO
A incerteza divide os eleitores em grupos co1n graus variveis de con-
fiana em suas decises de voto. Como aqueles que tm menos certeza
podem ser influenciados por informaes adicionais, a incerteza leva a ten-
tativas de persuaso por parte de homens que fornecem informao correta
mas tendenciosa.
8. Pode-se conceber que a distribuio de renda nessa sociedade pudesse ser nivelada, embora as _distr!-
bui(:S d,;: posio c influncia no o fossem. Entretanto, nenhuma economia grande c complcxapmm_s
incorporou distribuio eqitativa de renda. o que nos permite considerar que atingi-la uma imposs1-
hilidadc rrtica.
114
COMO A INCERTEZA A PETA A TOMADA DE DECISO GOVERNAMENTAL
A possibilidade de persuaso d origem competio pela liderana
entre partidos polticos, grupos de interesse e compradores de favor. Ao for-
mular polticas, os partidos tentam seguir os desejos dos eleitores, mas uma
vez formulada sua poltica, se esforam para levar todos os eleitores a aceit-
la como desejvel. Os grupos de interesse querem que o governo adote polti-
cas favorveis a eles, assim eles posam de representantes da vontade popular.
Tentam simultaneamente criar uma opinio pblica real, que sustente seus
po1tos de vista, e convencer o governo de que essa opinio pblica existe. Os
compradores de favor representam apenas a si prprios, mas esto dispostos a
apoiar partidos polticos em troca de favores especficos.
Como o rgo de planejamento central do governo no tem certeza sobre
o que o povo quer, tem de confiar e1n intermedirios entre si n1esmo e os cida-
dos a fim de descobri-lo. Os grupos de interesse descritos acima so um tipo
de intermedirio; os agentes descentralizados do prprio governo constituem
outro. Os compradores de favor funcionam como intermedirios de um modo
oposto, ajudando o governo a criar opinies simpticas a polticas sobre as
quais esse j decidiu. Porm, todos esses intermedirios exigem um preo
conseguem uma inl1uncia sobre a formulao de polticas maior do que sua
proporo numrica na populao.
Desse modo, a incerteza fora os governos racionais a considerar alguns
eleitores como mais importantes que outros. Ao faz-lo, modifica a igualdade
de influncia que o sufrgio universal foi criado jJara garantir.
115
 7

O DESENVOLVIMENTO DE IDEOLOGIAS POLTICAS

COMO MEIO DE OBTER VOTOS

Nossa hiptese bsica afirma que os partidos polticos esto interessados

em ganhar o poder per se, no em promover uma sociedade melhor ou ideal.
Mas, se isso verdade, como pode1nos explicar o aparecin1ento de ideologias
polticas'( Por que quase todos os partidos democrticos extraem ostensiva-
nJente suas polticas de alguma filosofia especfica de governo?
Nossa resposta que a incerteza permite que os partidos desenvolvam
ideologias 'como armas na disputa do poder. Nesse papel, atribuer1-se s ideo-
logias funes especficas que conformam sua natureza e desenvolvimento.
Definimos uma ideologia como uma imagem verbal da boa sociedade e
dos principais meios de construir tal sociedade. Na moderna cincia poltica,
as ideologias so quase sempre vistas em parte como meio para obter poder
poltico empregado pelas classes sociais e outros grupos, en1 vez de tueras
representaes de metas reais. Nenhuma Weltanschauung aceita pelo seu
valor nominal, porque considerada como contaminada pelo desejo daqueles
que a esposam de ganhar o poder 1

L Para uma brilhante exposio desse ponto de vista, ver Knrl Mannheim, fdeo!ogy and Utopia, 1-!arvcst
13ook Serics, New York, 1-larcourt, Brace and Company, 1955, pp. 96-97.

117
 UMA TEORIA ECON6AI!CA DA DEMOCRAC/!1
De acordo com esse ponto de vista, tambm tratamos ideologias como meio
para chegar ao poder. Entretanto, no nosso modelo, os partidos polticos no so
agentes de grupos ou classes sociais especficos; ao contrrio, so equipes autno-
tnas que buscam o poder per se e usa1n o apoio do grupo para alcanar aquele filn.
OBJETIVOS
Neste captulo, procuramos provar as seguintes proposies:
1. Por causa da incerteza, ideologias extremamente variveis pode1n ser
empregadas pelos partidos polticos, mesmo que todos sejam motivados
unicamente pelo desejo de maximizar votos.
2. Alguns eleitores racionais decidem como votar ideologicamente, ao invs
de por meio da comparao de polticas.
3. A disputa competitiva pelo poder obriga os partidos, em nosso modelo, a
ser tanto honestos quanto coerentes na formulao de polticas e ideologias
e no seu desenvolvimento ao longo do tempo.
4. Imobilidades racionais e institucionais s vezes fazem com que as ideolo-
gias e polticas fiquem para trs em relao s reais condies relevantes ao antemo, que problemas o governo provavelmente enfrentar no prximo
comportamento partidrio.
I. O PAPEL DA iNCERTEZA
A. Ideologias num mundo certo
Mesmo num mundo certo, os partidos polticos se vem enredados no
clssico dilema de todos os anunciantes concorrentes. Cada um deve diferen-
ciar seu produto de todos os substitutos prximos, todavia tmnbm deve pro-
var que esse produto tem todas as virtudes que qualquer dos substitutos pos-
sui. J que nenhum partido pode ganhar se opondo a uma maioria apaixonada,
todos os partidos adotam quaisquer polticas com as quais uma poro esma-
gadora do eleitorado concorde e deseje ardentemente. :Mas os cidados vero
pouca utilidade em votar se todas as escolhas forem idnticas, assim devem ser
criadas diferenas entre as plataformas para atrair os eleitores s urnas 2 .
2. Essa afirmao pode parecer inconsistente com nosso argumento no Captulo 3 de que sempre faz dife-
rena qual pHrtido eleito, mesmo quando todos tm plataformas idnticas. Contudo, essa identidade
!IH
O DESENVOLVIMENTO DE IDEOLOGIAS POLiTICAS COMO MEIO DE OBTER VOTOS
Mas, num mundo certo, essas diferenas se do estritamente no nvel
poltico, porque as plataformas partidrias no contm quaisquer elementos
ideolgicos. Quando os eleitores podem julgar com habilidade cada detalhe de
cada posio assumida e relacion-la diretamente a suas prprias opinies
sobre a boa sociedade, esto interessados apenas nas questes, no nas filoso-
fias. Assn, os partidos nunca precisan1 formar Weltanschauungen, mas
podem simplesmente assumir posies ad hoc a respeito de problemas prti-
cos medida que eles surgem.
B. Como a incerteza torna as ideologias tei.>, ao5: eleitore,'J
A incerteza altera toda essa situao ao remover a competncia perfeita
dos eleitores em relacionar cada deciso partidria a suas prprias ideologias.
Os eleitores no conhecem em detalhe o que so as decises do governo, e no
conseguem descobrir isso, exceto a um custo significativo. Mesmo que as
conhecessem, no poderiam sempre predizer aonde uma dada deciso levaria.
Portanto, seriam incapazes de rastrear as conseqncias de cada deciso com
preciso e relacion-las a suas prprias ideologias. Tambm no sabem, de
perodo eleitoral.
Nessas condies, n1uitos eleitores descobrem que as ideologias partid-
rias so teis porque eliminam a necessidade de que eles relacionen1 cada
questo a suas prprias filosofias. As ideologias os ajudam a concentrar sua
ateno nas diferenas entre os partidos; portanto, podem ser usadas como
amostras de todas as posies diferenciadoras. Com esse atalho, o eleitor pode
poupar-se o custo de estar informado sobre uma gama mais ampla de' questes.
Alm disso, o cidado pode decidir em quem votar por meio de ideolo-
gias em vez de antecedentes passados. Ao invs de comparar o comportamen-
to governamental com as propostas da oposio, compara ideologias partid-
rias e apia aquela que se parece mais com a sua. Desse modo, vota com base
en1 competncia ideolgica, no em questes especficas. Esse comportan1en-
to racional em duas situaes: (l) tendo se informado razoavelmente bem,
reduz o incentivo de votar porque torna o dil'Crencial partidrio menor do que seria se os partidos tives-
sem platafornws diferentes. Em conseqncia, a probabilidade de que o di fCrendal partidrio seja supe-
rado pelo custo do voto aumento, oumenlando assim a probabilidade Je absteno. Para uma discusso
mais detalhada sobre f\ participao em eleies democrlicas, ver Capitulo 14.
1!9
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEA40C!?ACJA
eleitor no consegue distinguir entre partidos com base numa questo, n1as
0
consegue faz-lo com base numa ideologia; ou (2) vota por meio de ideolo-
gias a fim de se poupar o custo de se tornar informado sobre questes espe-
cficas. Em ambos os casos, seu comportamento difere daquele descrito no
Captulo 3 porque usa um d{j'erencial de ideologia para tomar sua deciso, j
que no possui dados suficientes para formular um diferencial partidrio dife-
rente de zero.
O uso do diferencial ele ideologia racional somente a curto prazo. Todos
os eleitores racionais votam com o intuito de influenciar as aes dos partidos
polticos, no as afirmaes deles. Mas as ideologias per se so apenas afir-
maes. Portanto, se um eleitor consegue distinguir entre os partidos apenas
atravs de suas ideologias, os partidos so, na realidade, idnticos no que diz
respeito ao bem-estar do eleitor. Cmnportan1-se da mesma maneira, mesmo
que falem de modo diferente; assim, no importa qual ele apia.
Desse modo, os eleitores bem-informados que usam ideologias como
ltimo recurso na tomada de deciso desistiro de votar, no importa quais
sejam seus diferenciais de ideologia, se os diferenciais partidrios permanece-
rem zero, eleio aps eleio. As diferenas ideolgicas entre partidos tero . So eles a heterogeneidade da sociedade, a inevitabilidade do conflito social e
deixado de ser significativas a seus olhos.
Mas um cidado que considera as ideologias como mecanismos de eco-
nomia de custo no as est empregando como ltimo recurso. Elas so para ele
um primeiro recurso, usado para poupar o custo de calcular seu diferencial par-
tidrio. Esse procedimento racional se houver uma diferena real de compor-
tamento entre os partidos que tenham uma correlao conhecida com suas
ideologias. Por exemplo, suponham que um cidado pagou o preo de se infor-
mar sobre as questes e descobriu que as polticas do partido A lhe eram muito
mais benficas do que aquelas dos partidos B e C. Porm, ele j havia adivi-
nhado isso porque a ideologia do partido A lhe atraa muito mais que qualquer
outra. Portanto, como muito mais barato se manter informado sobre ideolo-
o-ias do que sobre questes da em diante ele escolhe a primeira alternativa
b . '
como um atalho racional segunda.
Esse comportamento um meio-termo entre ser leal e estar plenamente
informado sobre poltica. Diferentemente do homem leal, o homem que usa seu
diferencial de ideologia como um poupador de custo sabe algo sobre atualida-
des. Mas no sabe tanto quanto um cidado que use as questes para tomar suas
decises, porque h muito mais questes do que axiomas filosficos em polti- da em que nenhuma seja visivelmente mais efetiva que o resto. Por exemplo,
ca. Chamamos esses conciliadores de dogmatistas porque examinam doutrinas
e no os comportamentos quando da escolha de um partido para apoiar.
120
O DESENVOLVIMENTO DE IDEOLOGIAS POLTICAS COMO MEIO DE OBTER VO'/VS
C Como a incerteza torna as ideologias teis aos partidos polticos
Nmn mundo obscurecido pela incerteza, as ideologias so teis tanto aos
partidos quanto aos eleitores. Cada partido percebe que alguns cidados votam
por meio de ideologias e no de polticas; assim, modela uma ideologia que cr
que atrair o 1naior nmero de votos. Por razes que discutire1nos posterior-
mente, essa ideologia deve ser tanto consistente internamente quanto consis-
tente em relao s polticas concretas do partido. Mas essas condies ainda
deixam uma gama ampla de ideologias possveis abertas a cada partido.
Ainda assim, poderia, primeira vista, parecer que todos os partidos em
nosso modelo tero ideologias muito semelhantes. De lto, eles desejam dife-
renciar seus produtos ligeiramente, de modo a reivindicar singularidade. Mas,
j que cada partido busca agradar a tantos cidados quanto possvel, e j que
todos os partidos tm pela f'ente os mesmos cidados, por que esposariam ideo-
logias extremamente diferentes, como ocorre com os partidos no mundo real?
Trs fatores, em nosso 1nodelo, explicam con1o a divergncia ideolgica
ampla pode se desenvolver a partir de nossa hiptese de maximizao do voto.
. a incerteza. O fato de que os recursos mundiais so limitados cria em toda
sociedade uma tenso inerente entre os grupos sociais. Quando esses grupos
so bem definidos, essa tenso impede que qualquer ideologia poltica espec-
fica agrade muito a todos os grupos simultaneamente, desde que os eleitores
sejam racionais. Por exemplo, uma ideologia que adule os gerentes de inds-
trias ser sempre menos que tima para os trabalhadores da indstria, mesmo
que a indstria seja propriedade do Estado.
Desse modo, cada partido pode cortejar ideologicamente apenas um
nmero limitado de grupos sociais, j que seu apelo a um antagoniza implici-
tamente os outros. Porm, devido incerteza, no bvio qual cmnbinao de
grupos rende o maior nn1ero de votos. Alm disso, a sociedade dinmica;
da a con1binao certa numa eleio poder se tornar a errada na prxin1a.
Portanto, bem possvel que os partidos discordem sobre que grupos sociais
agradar. Esse fato, combinado com seu desejo inerente de diferenciar seus pro-
dutos, significa que os partidos, em nosso modelo, podem formular ideologias
amplamente variadas apesar de seus objetivos idnticos.
As ideologias partidrias podem permanecer diferentes apenas na medi-
vamos supor que trs partidos se formem e agradem a trs grupos sociais dife-
rentes, e um desses partidos'vena de modo consistente por un1 nmero esn1a-
12 I
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCI?ACIA
gador de votos. A fim de "voltar ao preo", os outros dois partidos tm que
revisar suas ideologias para atrair votos do n1esn1o grupo que o eterno vence-
dor. Ento, cada partido estar tentando combinar um segmento especifico do
grupo predon1inante com parcelas dos grupos minoritrios para fins de vitria
eleitoral. Conseqentemente, suas ideologias se assemelharo entre si muito
mais estreitamente que antes.
A incerteza quanto eficcia , portanto, necessria, se para a diversida-
de ideolgica persistir. Evidentemente, se todos soubessem que tipo de ideolo-
gia venceria, todos os partidos a adotariam. A diferenciao seria, ento, feita
num nvel n1ais sutil. Aqui mais un1a vez encontramos a n1aioria apaixonada.
Nos lugares en1 que ela existe, as plataformas partidrias poden1 divergir apenas
se os partidos no tiveren1 certeza quanto a que, exatan1ente, a maioria favor-
vel, ou quanto a nveis de sutileza para alm daquele do consenso apaixonado.
Un1 outro modo pelo qual as ideologias ajudam os partidos a tratar a
incerteza atravs de atalhos no processo de clculo de quais polticas obtero
o 1nxin1o de votos. Em nosso n1odelo, cada partido formula sua ideologia para
que ela agrade quela combinao de grupos sociais que o partido sente gue
produzir o mximo apoio. Se sua formulao precisa, as polticas escolhi-
das por sua coerncia com a ideologia automatican1ente satisfaro os cidados
que esto sendo cortejados pelo partido.
Esse atalho elimina a necessidade de relacionar cada deciso de polticas
diretamente reao do eleitor; portanto, reduz o custo da tornada de deciso.
Entretanto, sua aplicao limitada de duas maneiras. Primeirmnente, a ideo-
logia pode no ser especfica o suficiente para conduzir a aes de n1aneira
desprovida de ambigidades~ mais do que uma alternativa pode ser ideologi-
camente aceitvel. Em segundo lugar, os eleitores esto, en1 ltin1a instncia,
interessados em aes, no em ideologias, assim cada partido tern que, com
ficeqncia, checar suas aes diretamente com as preferncias dos eleitores.
No pode sempre confiar em ser ideologican1ente correto, do mesmo modo
que o eleitor racional no pode sen1pre confiar unicamente e1n seu diferencial
de ideologia ao decidir etn quen1 votar.
D. Como a competio entre os partidos afeta as ideologias
En1bora a incerteza d vida s ideologias, en1 nosso n1odelo, um outro
fator determina o que acontece a elas depois que nascem. Essa causalidade
dual resulta de seu uso pelos eleitores como atalhos considerao de polti-
122
O DESENVOLVIMEN7V DE IDEOLOGIAS POLTICAS COMO MEIO DE OBTER VOTOS
cas. Como a incerteza existe, os eleitores precisam desses atalhos; assn, os
partidos os criam. Mas seu desenvolvimento subseqente depende de sua rela-
o com as polticas que os partidos representam, no da incerteza.
Para que sejam atalhos racionais, as ideologias devem ser integradas s
polticas, de modo suficientemente estreito, a ponto de formar indicadores pre-
cisos do que provvel que cada partido far no futuro. Quando as polticas
mud2.m significativamente, as ideologias tan1bm deven1 1nudar; do contrrio,
no so sinais efetivos e os cidados no nosso n1odelo no as usaro. Desse
modo, quaisquer fatores que influenciem o desenvolvimento de polticas tam-
bm influenciam o desenvolvimento de ideologias.
A principal fora a conformar as polticas de um partido a competio
com os outros partidos por votos. A competio no s determina o contedo
das polticas partidrias, como vimos no Captulo 4, mas tambm controla(!)
sua estabilidade e (2) sue elao com as declaraes pblicas do partido. Dessa
maneira, a competio determina se os partidos sero responsveis e honestos.
Uma ideologia uma afirmao pblica a respeito de poltica partidria,
j que ou contm ou implica propostas especificas de ao. Portanto, atravs
da anlise da relao geral entre as polticas reais de um partido e suas decla-
raes sobre polticas, podemos descobrir algumas das qualidades que sua
ideologia ir exibir. Essa relao relativmnente independente da incerteza,
embora pressuponha que os eleitores possuam un1 conhecimento 1nenos que
perteito do futuro.
Na prxima seo deste captulo, deslocamos nosso foco das ideologias
em particular para os conceitos mais amplos de confiabilidade, integridade e
responsabilidade tal como aplicados a partidos polticos. Embora acreditemos
que nosso exame desses conceitos seja interessante per se, seu objetivo princi-
pal estabelecer certos traos de comportamento partidrio relevantes a nossa
anlise posterior de ideologias. .
I!. CONFIAB!I.IDADE, INTEGRIDADE E RESPONSABILIDADE
At agora, mostramos que os partidos poden1 desenvolver ideologias por-
que elas so teis a eles prprios e aos eleitores, e que a diversidade ideolgi-
ca pode persistir ao longo do tempo. Agora, tentamos provar que a ideologia
de um partido deve ser coerente ou com (1) suas aes em perodos eleitorais
anteriores, ou com (2) suas declaraes na campanha precedente (incluindo
sua ideologia), ou com (3) ambas.
123
 UMA TEORIA ECON0/V/ICA DA DEMOCRACIA
A. O papel da confiabilidade e da responsabilidade no modelo
A fim de analisar os conceitos de confiabilidade, integridade e responsa-
bilidade, necessrio rotular os perodos de te1npo, as aes partidrias e as
declaraes partid1rias relevantes prxima eleio. Vamos supor que haja
dois partidos, X e Y, e que os subscritos denotem perodos de tempo. Que XI
represente as declaraes do partido X durante o perodo T 1, e que (XJ) deno-
te suas aiies durante aquele perodo. Finalmente, que os perodos de tempo
sejam os seguintes:
T 1 A campanha anterior ao perodo eleitoral atual (na qual foram feitas decla-
raes sobre o atual perodo).
T2 O perodo eleitoral atual, exceto a campanha em seu final.
T3 A campanha no final do perodo eleitoral atual (na qual so feitas declara-
es sobre o prximo perodo eleitoral).
Te Dia da eleio, o dia que separa T3 e T4.
T4 O prximo perodo eleitoral.
Desse modo, Y3 denota as declaraes feitas pelo partido Y enquanto em
campanha pelo direito de assumir o governo durante T4. Supomos tambm que
X esteve no poder durante T2 e que (X2) representa suas aes eliquanto
governo. Essas devem ser cmnparadas com Y2, j que um partido de oposio
pode fazer.declaraes mas no pode agirJ.
O que os eleitores devem julgar, nas eleies, so (X4) e (Y4 ), mas essas
aes futuras potenciais podem ser previstas somente atravs do conhecimen-
to dos eventos nos perodos TI, T2, eT3'. Um mtodo comparar X3 e Y3;
3. Essa lmita<lo colocnda sobre os partidos de oposio resul!n das peculiaridades de nosso modelo, que
no tenl legislatura. Entret:mlo, podemos facilmente revism nossos axiomas 8 rim de incluir uma legis-
latura de "vitrine" 118 qual os lderes de p<utidos de oposio podem expressar SllilS opinies, debate:
com os dc!cntorcs elo poder, faze1 investigaes, e at mesmo conquistar votos. Uma vez que nenhuma
de suas ativid8des tem qualquer poder cocrci!ivo sobre o pnrtido governnnte, essa legislatura perfei-
tamente consistente com o resto de nosso modelo. Mas a impotencinmesmn dessas ativicbdcs nos leva
n consider-las como declaraes e nfo como aes.
4. O perodo Tl pode ser interpretado aqui como incluindo algumas declaraes c aes que precedem a
campanha pouco antes do perodo T2. Mesmo em nosso modelo, os eleitores consideram eventos dos
muitos perodos e!eitomis <Interiores ao julga:- a integricbde e responsabilidade de cada partido. Mas,
como 8S condies mudam, os partidos mucbm suas polticas c os cidad8os racionais percebem que
nem todas as mudanas so irresponsveis. Port:111to, os cidad8os levam em conta algumas mas nem
124
O DF:SENVOLVIMENTO DE IDEOLOGIAS POLTICAS CO/v/0 MEIO DE OBTER VOTOS
isso seria racional porque essas declaraes so sobre a mesn1a situao, isto
, T4. Todavia, esse procedimento ignora os antecedentes do partido no poder
que, em nosso r;nodelo, o item destacado 110 julgamento dos eleitores.
Portanto, em _nossa anlise anterior de como os eleitores votam, afirn1a-
mos que eles comparam (X2) e Y2, mesmo que estejam escolhendo um gover-
no para governar em T4. verdade que eles preferirian1 comparar os antece-
dentes do partido no poder com as promessas da oposio, isto , (X2) e Y3.
Mas eles no so comparveis do ponto de vista lgico, porque se referem a
situaes diferentes (T2 e T4). Como as aes j realizadas se constituem em
melhor evidncia do que as que foram meramente prometidas, deslocamos a
comparao de cada eleitor para (X2) e Y2, permitindo-lhe tambm empregar
um fator tendencial, se ele assim o desejasse.
Se os eleitores seguen1 esse caminho, deve haver alguma relao entre o
comportamento - real ou hipottico - de cada partido em T2 e o comporta-
mento que produzir em T3, se eleito em Te. Essa relao composta de con-
fiabilidade e responsabilidade.
Um partido confivel se suas afirmaes de polticas no comeo de um
perodo eleitoral- inclusive aquelas em sua campanha pr-eleitoral- puderem
ser usadas para fazer previses precisas a respeito de seu comportamento (ou
de suas afirmaes, se no eleito) durante o perodo. Assim, um partido que
sempre faz exatamente o oposto do que diz gue far confivel, embora no
seja honesto.
Um prtido responsvel se suas polticas num perodo so coerentes
com suas aes (ou afirmaes) no perodo precedente, isto , se no repudia
pontos de vistas anteriores na formulao de seu novo progrmna. Portanto, se
um partido tem tanto confiabilidade quanto responsabilidade, suas aes em T2
esto ligadas a seu comportamento provvel em T4. Responsabilidade implica
que as afirmaes de plataforma em T3 esto relacionadas a, e se desenvolvem
a partir de, suas aes (ou afirmaes) em T2. Confiabilidacle implica que seu
comportamento durante T4 pode ser previsto a partir de suas afirmaes de pla-
taforma em T3. Esse vnculo faz com que seja racional que os eleitores esco-
lham um partido para govern-los durante T4 comparando (X2) e Y2.
todas as aes passadas e as pescun de modo diferente. Para evitar umn formalizafio loug<1 desse pi\1-
ccsso, cortamos arbitrariamente o passado ilfl campan11fl que precede T2 em nossa anliise. Contudo,
deveramos lembrar que esse corte feito apenas em prol da simplicidade.
125
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
B. A necessidade de confiabilidade e de responsabilidade em poltica
Embora a confiabilidade e a responsabilidade sejam teis em nosso
modelo, talvez lnna delas ou as duas possam ser eliminadas sem destruir a
racionalidade poltica. Para examinar essa possibilidade, vamos considerar
brevemente como a democracia funcionaria se os partidos exibissem (1) nem
confiabilidade nem responsabilidade, (2) responsabilidade sem confiabilidade
e (3) confiabilidade sem responsabilidade.
A ausncia de confiabilidade significa que os eleitores no podem pre-
ver o comportan1ento dos partidos com base no que os partidos dize1n que
faro. A ausncia de responsabilidade significa que o comportamento partid-
rio no pode ser previsto projetando-se, de modo consistente, o que os parti-
dos fizeran1 anterionnente. Quando an1bas esto ausentes, a nica base poss-
vel para previso uma relao inconsistente entre as aes passadas e futuras o racional de co1no votar.
de cada partido. Mas, a menos que as circunstncias estejan1 mudando con1
extrema rapidez, quase toda relao vivel entre as aes passadas e futuras de
um partido exibe consistncia. Se cada partido atende a um grupo social espe-
cfico, seus servios futuros ao grupo no entraro em conflito com os passa-
dos, contanto que os interesses do grupo sejam estveis. Do mesmo modo, os
partidos que perseguem metas puramente ideolgicas agem de modo consis-
tente ao longo do tempo. Em suma, irracional para um partido adotar com-
portamentos que sejam sistematicamente inconsistentes.
Portanto, quando no existe nem confiabilidade nem responsabilidade,
no se podem fazer previses polticas. Mas o comportamento racional
impossvel sem pelo menos alguma maneira de prever eventos fbturos. Ipso
facto, uma democracia na qual faltem aos partidos tanto confiabilidade quan-
to responsabilidade no pode ser racional. Mas ser que isso significa que
mnbas tm de estar presentes?
Onde os partidos so responsveis, mas lhes falta confiabilidade, os
eleitores que examinam os antecedentes passados do partido a fim de deduzir
o que os partidos faro no futuro ignormn todas as declaraes partidrias.
Contudo, o nico registro recente de ao aquele dos ocupantes do cargo.
Durante o presente perodo eleitoral, a oposio no fez nada alm de afirma-
es e, como lhe falta confiabilidade, essas afirmaes no tm sentido como
guias para seu comportmnento futuro. Mas, se a oposio esteve fora do
governo por muito tempo, as condies podem ter se alterado tanto que suas
aes quando esteve no governo pela ltima vez so inteis como guia para
aquilo que faria se fosse eleita agora. Da ser necessria, para uma votao
126
O DESENVOLVIMEN'lV DE IDEOLOGIAS POLTICAS COMO MEIO DE 0/JTER VOTOS
racional, alguma relao sistemtica entre as afirmaes do partido e suas
aes subseqentes
O caso inverso ocorre quando os partidos so confiveis 1nas no respon-
sveis. Ento os eleitores dependem unicamente daquilo que os partidos dizem
que vo fazer, no daquilo que fizeram, para prever o que far.o. Todavia, os
antecedentes passados de cada partido so necessrios para julgar exatamente
quo confivel ele , j que seus antecedentes devem ser comparados com suas
promessas precedentes. Entretanto, uma relao persistente precisa existir
somente entre promessas e comportamento, no entre as aes de u.m perodo
e as do seguinte. Esse tipo de sistema eleitoral tanto racional quanto exeq-
vel; nele, os eleitores comparam X3 e Y3, ao invs de (X2) e Y2. Entretanto,
como salientamos anteriormente, eles esto ignorando os antecedentes do par-
tido no governo, que acreditamos ser um item central em qualquer considera-
Conclumos que a confiabilidade uma necessidade lgica em qualquer
sistema eleitoral racional e que a responsabilidade - embora no logicamente
necessria fortemente subentendida pela racionalidade, tal como a defini-
mos. Naturahnente, essa concluso no prova que a confiabilidade e a respon-
sabilidade realmente existam no nosso modelo. Podemos demonstrar que elas
existen1 - e que portanto nosso sistema racional - apenas n1ostrando que os
partidos polticos so inexoravelmente levados, por suas prprias motivaes,
a ser confiveis e responsveis.
C Como as motivat:;,:;- O: e cada partido o fzem ser honesto e responsvel
Os cidados no nosso modelo votam apenas com o objetivo de intluen-
ciar as polticas governamentais. Eles se interessam pelas declaraes de cada
partido apenas na medida em que aquelas declaraes servem como guias para
as polticas que o partido executar quando no governo. Quando o partido j
est no governo, suas aes presentes fornecem um guia 1nelhor para aquilo
que far do que suas declaraes presentes. Portanto, o partido no poder no
precisa ser confivel contanto que seja responsvel.
Mas os partidos de oposio no podem ser julgados por suas aes pre-
sentes no governo porque no h nenhuma. Seus ltimos atos de governo ocor-
reram pelo menos um perodo eleitoral completo antes deste para o qual esto
agora sendo considerados para o governo. Como as condies mudam ao
longo do tempo, esses atos no so muito teis como indicadores nicos do
127
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
que o partido vai fazer no futuro, especialmente se os perodos eleitorais forem
longos. Portanto, os partidos de oposio precisam ser confiveis, isto , o~
eleitores devem ser capazes de prever as aes deles razoavelmente bem, com
base no que eles dizem.
Se um partido de oposio no confivel, ser incapaz de ganhar a con-
fiana - e portanto os votos - dos cidados racionais. Eles prefeririam votar
em um partido em que podem confiar para executar suas propostas imperfei-
tas a votar en1 um cujo comportamento no pode ser previsto de modo algum.
Na realidade, os homens racionais votaro num partido de oposio em que
no se pode confiar somente se os detentores do poder e todos os partidos con-
fiveis tiveren1 propostas to insondveis que a seleo aleatria de polticas honestos n1ais barata do que numa sociedade de mentirosos. Igualmente, na
prefervel a essas propostas. E, se muitos homens se senten1 dessa forma, eles
provavehnente fundaro um novo partido, em vez de votar num cujas aes
futuras sejam imprevisveis. Desse modo, como os eleitores considerm11 a con-
fiabilidade um bem para qualquer partido fl1ra do governo, todos os partidos
de oposio so levados, pela competio, a obt-la.
Alm disso, o partido no governo nunca tem certeza de que ser reeleito;
dai ter que- estar preparado para se tornar um partido de oposio, se necess-
rio. Por1n, se no for confivel enquanto estiver no governo, os cidados
racionais o consideraro igualmente no-confivel quando estiver na oposio.
Os partidos so portanto forados a serem confiveis quando no governo, de
modo a evitar criar reputaes que os n1antero fora do governo por um longo
tempo, uma vez derrotados. En1 suma, a disputa por votos obriga todos os par-
tidos a serem confiveis.
Alm disso, rnqitq 11rovvel que a forma que sua confiabilidade assu-
n1e seja a integridade. Um partido tem integridade se suas afirmaes de pol-
ticas no comeo de um perodo eleitoral so razoavelmente sustentadas por
suas aes durante o perodo (ou por suas afirmaes, se no for eleito).
Deven1os usar o advrbio qualificador razoavelmente porqu nenhum partidO
controla plenamente todos os fatores relevantes execuo de suas polticas.
Cmno conseqncia, todo partido encontra obstculos mais ou menos severos;
assim, se ele realmente tem ou no integridade deve ser decidido subjetiva-
mente pelos prprios eleitores.
Em poltica, como em todas as atividades humanas, a integridade de
longe a forma mais eficiente de confiabilidade. Se A pode sempre ter certeza de
que B tentar fazer o que quer que B diz que vai fazer, A pode julgar a fbtura
ao de B muito mais facilmente do que se B sempre faz o contrrio do que diz
que far, ou tenta fazer apenas metade diss, ou nunca tenta fazer nada disso.
128
O DESENVOLVIMENTO DE IDEOLOGI!IS POLTICAS COMO MEIO DE 0/JTER VOTOS
Dito de outro modo, a integridade a relao mais simples entre as afirmaes
e as verdadeiras intenes. Da, quando existe, menos recursos so necessrios
para prever o comportamento futuro de um agente do que so exigidos por qual-
quer outra forma de confiabilidade. Onde a anlise complexa e cara de qual-
quer 1nodo, como ocorre na poltica, essa economia pode ser crucial.
Como a integridade , portanto, essencial s relaes interpessoais efi-
cientes, os homens racionais passam a valoriz-la per se. Un1 perfeito menti-
roso e um hmnem perfeitamente honesto so igualn1ente confiveis, mas quase
todos os sistemas ticos exaltam o ltimo e punem o primeiro. Essa valoriza-
o ocorre, em parte, porque a comunicao numa sociedade de homens
poltica, os homens racionalmente preferem os partidos que so honestos
queles que no so, ceteris paribus. Conseqenten1ente, a competio tende
a forar todos os partidos em nosso modelo a serem relativamente honestos'.
A mesma fora tan1bm obriga os partidos a exibirem responsabilidade.
Uma vez eleito, o partido deve decidir que polticas quer promulgar. Mesmo
que no seja honesto, provavelmente tentar cumprir as promessas que fez em
sua campanha. Seu objetivo maximizar votos, e essas _promessas formn efi-
cazes e111 fazer justatnente isso. Portanto, provvel que o partido as incorpo-
re em sua prxima plataforma de campanha, fazendo ajustes para se adequar a
quaisquer alteraes de circunstnci9-s. Seu desejo de se agarrar a uma coisa
boa torna-o responsvel.
Inversamente, o desejo de se livrar de um perdedor coloca os partidos de
oposio sob presso para alterar suas promessas. Se perderam por uma vota-
o esmagadora, essa presso pode provocar irresponsabilidade drstica. Mas,
se a votao foi apertada, pode prevalecer a presso de manter seus apoiado-
res anteriores atravs da manuteno da n1aior parte de sua plataforma. No
fim, a primeira presso os levar a um equilbrio no qual a segunda presso
dominante, isto , cada eleio ser to apertada que os perdedores evitaro
revisar seriamente suas polticas.
A essa altura, os partidos de oposio sero n1antidos responsveis pelas
penalidades de irresponsabilidade. Se um partido freqentemente adota novas
polticas inconsistentes como as velhas, os eleitores suspeitaro que no se
pode confiar que aquele partido v executar quaisquer polticas de longo
alcance. Como a integridade, a responsabilidade um trao que torna n1ais
5. Essa concluso 6 um !anto modificada posteriormente, nos Cartuios 8 c 9.
f 21J
 UMA TEORIA ECON!Vf!CA DA DEMOCRACIA
fcil o planejamento racional; da os homens valorizarem e exaltarem aqueles
que a possuem. Para tirar vantagen1 desse fato, cada partido ser to respons-
vel quanto as circunstncias 1nutveis o permitam, a 1nenos que suas polticas
sejam vigorosamente rejeitadas por quase todos os eleitores.
1II. COERNCIA IDEOLGICA E ESTABILIDADE
Qualquer partido que seja tanto responsvel quanto confivel provavel-
mente ter uma ideologia que relativan1ente coerente e imveL Em outras
palavras, sua ideologia no ser -.internamente contraditria n1as ser pelo
menos integrada frouxamente em torno de alguma Weltanschauung social. E o
partido no mudar radicalmente suas polticas e doutrinas da noite para o dia,
mas 1nudar sua natureza apenas lentmnente.
J vimos como a incerteza leva os partidos a formarem ideologias. A sim-
ples lgica dita que essas ideologias exibam pelo menos alguma coerncia
porque nenhum partido pode racionalmente esposar um conjunto de polticas
que contenha propostas mutuamente excludentes (a menos que ningum possa
prever que sejam mutuamente excludentes antes que sejam executadas). Alm
disso, se um partido usa sua ideologia para atrair o apoio de grupos sociais
especficos, ele tentar organizar suas polticas em alguma relao ideologia.
Como a prpria ideologia consiste em parte de propostas de ao, essa organi-
zao produzir uma integrao de teoria e poltica.
Quanto mais intimamente essas duas facetas so moldadas numa nica
Weltanschauung, mais atraente o partido se torna para aqueles eleitores cujos
pontos de vista se aproximam estreitamente dessa Weltanschauung - e menos
atraente se torna para todos os outros eleitores. Cada partido quer agradar a tan-
tos eleitores quanto possvel, ou pelo menos tantos quanto possvel dentro de
alguma amplitude do espectro social. Portanto, nenhum partido faz sua ideolo-
gia se prender de modo rgido demais a uma perspectiva filosfica especfica.
Por outro lado, no prope simplesmente uma miscelnea de polticas, j que
quer parecer ideologicamente competente a fim de atrair eleitores dogmticos.
Podemos, portanto, esperar que as ideologias sejam coerentes, mas no
integradas: por exemplo, um partido pode ser basicamente pr-A em termos de
perspectiva, mas cmn algo para B, C, e D acrescido de maneira quase coorde-
nada. Exatamente quo bem integradas so as ideologias depende do nmero
de grandes partidos competindo pelo governo, como veremos nos prximos
dois captulos.
130
O DESENVOLVIMENTO DE IDEOLOGIAS POLTICAS COMO MEIO DE OBTER VOTOS
A imobilidade ideolgica caracterstica de todo partido responsvel
porque ele no pode repudiar suas aes passadas, a menos que alguma
mudana radical de condies justifique isso. Portanto, suas polticas doutri-
nrias se alteram lentamente para suprir as necessidades do 1110111ento. Unta
vez mais a incerteza o lEitor decisivo, porque pode impedir que o partido
saiba que polticas so realmente as mais apropriadas. Na falta desse conheci-
mento, a responsabilidade torna-o ideologicamente imvel, isto , ele tende a
encorajar mudanas lentas e no rpidas na doutrina. Essa imobilidade f'e-
qentemente faz com que o comportamento partidrio fique mais para trs do
que ficaria se o partido estivesse perfeitamente informado. Todavia, trata-se de
uma defasagem racional, porque racional que o partido seja responsvel na
ausncia de informao e1n contrrio.
A imobilidade racional fortemente reforada pelas imobilidades institu-
cionais associadas a toda organizao social. Como os homens individualn1ente
ficam identificados com certas polticas, ffeqentemente necessrio que o par-
tido mude sua liderana antes que possa mudar sua plataforma. Isso significa
que conflitos intrapartidrios de poder inl1uenciam a rapidez com que suas pol-
ticas mudam. Diferentes grupos dentro do partido usam matizes variveis da
ideologia partidria dominante como armas um contra o outro. Em sua disputa
pelo poder, cada um tenta convencer membros partidrios influentes de que o
portador das idias que tm maior chance de ganhar votos nas eleies gerais.
Essa disputa pelo poder dentro de cada partido algo similar ao conflito
entre os partidos. A incerteza sobre que idias so n1ais eficazes para obter
votos permite que exista uma diversidade de pontos de vista dentro do partido,
assim como permite que diferentes ideologias partidrias existam na socieda-
de. Entretanto, os membros partidrios selecionmn uma ideologia para repre-
sentar o partido numa base diferente daquela com que os eleitores selecionam
un1a ideologia. Os membros partidrios escolhem un1a ideologia que ganhar
votos, no uma na qual acreditam, j que seu objetivo a conquista do gover-
no, no a criao de uma soe iedade melhor.
Esse reajuste contnuo de ideologias dentro de cada partido significa que
nenhum partido pode ser perfeitamente responsvel porque sua estrutura insti-
tucional dinmica demais. Sua liderana muda; conseqentemente, sua nr-
se poltica pode mudar de um perodo eleitoral para o seguinte. Mesmo numa
base puramente racional, condies mutveis demandariam uma ab-rogao
de perfeita responsabilidade. irracional se agarrar rigidamente s mesmas
polticas quando novas situaes surgem. Todavia, os partidos raramente so
capazes de ajustar suas ideologias exatamente na velocidade que as condies
131
 UMA JEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
justificam. Desse modo, responsabilidade racional e imobilidade institucional
do origem a defasagens e descontinuidades.
Iv. CONFLITOS ENTRE IDEOLOGIAS E OBTENO DE VOTOS
Segundo nossa hiptese bsica, os pmiidos buscam, como seus fins ltimos,
o poder, a renda e o prestgio que acompanham o cargo. As ideologias se desen-
volvem, a partir desse desejo, como 1neio de se chegar ao cargo. Mas a manuten-
o de ideologias pode se tornar uma finalidade subsidiria, com recompensas
diretas em tern1os de prestgio, especialn1ente se uma n1udana na ideologia fOr
considerada pelo pblico como perda de integridade ou responsabilidade. Desse
modo, os meios com vistas a um fim 1naior se tornam un1 fim em si mesn1os e
sua consecuo pode s vezes conflitar com a consecuo do fim maior.
No mundo real, esse desdobramento irracional um fenmeno comum
em organizaes sociais. Mesmo quando uma organizao criada para servir
um propsito especfico, ela desenvolve outros propsitos vinculados sua
sobrevivncia per se e ao prestgio a ser obtido com a operao. So assim
criadas as condies de conflito entre tnetas maiores e menores.
Naturalmente, onde duas alternativas de politicas so idnticas do ponto
de vista de conseguir votos, a mais aceitvel ideologicamente ser escolhida e
vice-versa; no h conflito aqui. Mas os conflitos surgem e, ocasionaln1ente, a
manuteno de uma posio ideolgica tem precedncia sobre o impulso total
pelo cargo. Nesses momentos, um observador poderia ficar tentado a concluir
que nossa hiptese no consegue explicar o 1111.mdo real. Ao invs disso, pare-
ce que est sendo sustentada a hiptese que transforma as ideologias na fina-
lidade e o cargo no instrumento 6
Porm, essa concluso duvidosa. No importa qual dos dois fins -
esposar ideologias ou assun1ir o cargo- seja visto como sendo o decisivo, o
6. H duas interpre!nes da hiptese que trnnslrma a idcologi<:1 na finalidade e o cargo no instrumento.
A primeir<J <Jfirma que aqueles que buscam implementar umn cena ideologia o fazem pur<lmente pelo
bem da sociedade, isto , para pr em ao o Estado social que ela descreve. Esse ponto de vista !Oi,
em geral, nbandonndo em favor do segundo ponto de vista. Segundo esse ltimo, os grupos socinis usam
ideologias como cortinas de fumaa ou rcrramentas; sua finalidade real o que quer que os beneficie
mais. Aceitamos a segunda interpretao, ou a ifUC serve ao grupo, na anlise acima. As ideologias nflo
so realmente a filwlidade ltima, quer nessa hiptese, quer na no,ssa; em ambas, so realmente o ins-
trumento para algum outro rim.
132
O DESENVOLVIMENTO DE IDEOLO(J!AS POTICA.Y COMO MEIO DE OBTER VOTOS
0 troser um fim subsidirio, necessrio para a consecuo do prneiro.
Ter at n1esn1o precedncia sobre a n1eta principal em algu1nas situaes
em que contratempos no curto prazo levam a maior progresso no longo
prazo em direo ao fim ltimo. Portanto, o teste de precedncia ocasional
no pode decidir entre essas hipteses. A questo real qual fim tem pre-
cedncia com n1ais freqncia c01n freqncia suficiente para ser chmna-
do de prevalecente. Argumentamos que o desejo de obter e manter o poder
per se desempenha um papel maior no funcionamento prtico da poltica
democrtica do que o desejo de implementar doutrinas ideolgicas ou de
servir grupos sociais especficos. Naturalmente, nosso argumento sim-
plesmente uma opinio.
V RESUMO
A incerteza limita a capacidade que cada eleitor tem de relacionar todo
ato governamental com seu prprio ponto de vista sobre o que seja a boa socie-
dade. Portanto, a familiaridade com o ponto de vista de cada partido sobre a
boa sociedade - sua ideologia- o ajuda a tomar sua deciso de voto sem ter
conhecimento de cada poltica especificamente. Os eleitores, desse modo,
usam ideologias para cortar seus custos de infOrmao.
Os partidos tambm acham as ideologias teis na obteno do apoio de
diversos grupos sociais e na abreviao de decises quanto a que polticas
obtero o mximo de votos. Uma diversidade de ideologias partidrias pode
existir apenas porque a incerteza impede que qualquer uma delas prove ser
superior s outras. Se uma ideologia superior realmente surge, outros partidos
a imitam e ocorre uma diferenciao mais sutil.
Em nosso modelo, necessrio que a ideologia de cada partido mante-
nha un1a relao coerente com suas aes e se desenvolva sem repudiar os atos
anteriores do partido. Qualquer outro procedimento torna a votao racional
quase impossvel; desse modo, os eleitores atribuem valor a partidos com essas
caractersticas. Para ganhar votos, todos os partidos so forados, pela conlpe-
tio, a ser relativamente honestos e responsveis em relao tanto s polticas
quanto s ideologias.
Embora as ideologias nunca sejam internamente contraditrias, elas
podem ser integradas apenas ligeiramente, j que so projetadas para atrair
muitos grupos sociais. Sua estabilidade ao longo do tempo tem razes tanto
lgicas quanto institucionais que impedem que as polticas sejam alteradas
133
 UMA TEORIA ECON6MICA DA DEMOCRACIA

uniformemente para se adequar a condies 1nutveis. Assin1, as ideologia~

causam defasagens e descontinuidades que podem custar votos a um partido.
Dessa maneira, surgem conflitos entre a 1nanuteno da pureza ideolgica
e a vitria nas eleies. A primeira pode ocasionalmente ter precedncia sobre
a ltin1a, mas nossa hiptese se sustenta, contanto que os partidos se compor- 8
tem, na maior parte do tempo, como se a eleio fosse seu objetivo prin1eiro.

A ESTTICA EA DINMICA
DE IDEOLOGIAS PARTIDRIAS

INTRODUO

Se as ideologias polticas so verdadeiramente meios para atingir a fina-

lidade de obter votos, e se sabemos algo sobre a distribuio das preferncias
dos eleitores; podemos fazer previses especficas a respeito de como as ideo-
logias mudam em contedo medida que os partidos manobram para conse-
guir o poder. Ou, inversamente, pode1nos afirmar as condies sob as quais as
ideologias passarn a se parecer umas com as outras, a divergir umas das outras,
ou a permanecer em alguma relao fixa.

OBJETIVOS

Neste captulo, procuramos provar as seguintes proposies:

1. Uma democracia bipartidria no pode proporcionar governo estvel e efe-

tivo, a menos que haja uma grande medida de consenso ideolgico entre
seus cidados.

134 135
 UMA TEORIA ECON6MJCA DA DEMOCIIACIA
2. Os partidos num sistema bipartidrio mudam deliberadamente suas plata-
formas, de modo que elas se assemelhem entre si; ao passo que os partidos
num sistema tnultipartidrio tentam pennanecer to ideologicamente dis-
tintos uns dos outros quanto possvel.
3. Se a distribuio de ideologias entre os cidados de uma sociedade perma-
nece constante, seu sistema poltico se mover em direo a uma posio
de equilbrio na qual o nmero de partidos e suas posies ideolgicas so
estveis ao longo do tempo.
4. Partidos novos podem, com mais sucesso, ser lanados imediatmnente
depois de alguma mudana significativa na distribuio de pontos de vista
ideolgicos entre eleitores aptos.
5. Nmn sistema bipartidrio, racional que cada partido encoraje os eleitores
a seren1 irracionais tornando sua platafonna vaga e ambgua.
I. A ANALOGIA ESPACIAL E SEU USO INICiAL
Para realizar essa anlise, tommnos emprestado e aperfeioamos um apa-
rato inventado por Harolcl Hotelling. Ele apareceu pela primeira vez num
famoso artigo sobre competio espacial publicado em 1929, e foi refinado
posteriormente por Arthur Smithies'. Nossa verso do mercado espacial de
Hotelling consiste ele uma escala linear que vai de zero a 100 e da esquerda
para a direita, como usuaL Para tornar isso politicamente significativo, supo-
mos que as preferncias polticas podem ser ordenadas da esquerda para a
direita de uma maneira com a qual todos os eleitores concordam. Eles no pre-
cisam concordar em relao a qual ponto preferem pessoalmente, mas apenas
em relao ordenao dos partidos de um extremo a outro.
Alm disso, supomos que as preferncias de todo eleitor tm um nico
pico e se inclinam para baixo uniformemente em cada um dos lados do pico
I. Hnrold Hotel!ing, "Stnbility in Compctition", The Economic Journal, XXXIX, 1929, pp. 41-57, e
Arthur Smithies, "Op!imum Location in Spatial Compclition", The .Jouma! oj' Po!iticof Economy,
XL! X, 1941, pp. 423-439. P<-ua outros aspectos do problema da competio espacial, ver F Zeuthcn,
"Theordical Remarks on Pricc. Policy: 1-lotclling's Case with Varintions", Quor/erfv Joumal o(
Economics, XLVII, 1933, pp. 231-253; Erich Schncidcr, ''8cme1kungcn zu Eincr Thcorie der
lwmwirtschnll", Econometricu, 1!1, 1935, 79-105; A. P. Lerner e H. W. Sngcr, "Some Notes on
Duopoly and Spatinl Competition", Journal (!/'Political Economy, XLV, 1937, pp. 145-186; e August
Lsch, The Economics (?f'Locathm, New 1-lnven, Yalc University Prcss, 1954.
13()
A ESJJTJCA E A DINMiCA DE IDEOLOGIAS PARTIDA RIAS
(a menos que seu pico se situe em um dos extremos da escala). Por exemplo,
se um eleitor gosta mais da posio 35, podemos deduzir imediatamente que
ele prefere 30 a 25, e 40 a 45. Ele sempre prefere algtun ponto X a um outro
ponto Y, se estiver mais prximo de 3 5 do que de Y, e ambos estiverem no
mesmo lado de 35. A inclinao para baixo, a partir do pice, no precisa ser
idntica en1 ambos os lados, mas presumimos que no exista nenhun1a assi-
metria acentuada.
Esses pressupostos podem talvez se tornar mais plausveis se reduzirmos
todas as questes polticas sua relevncia quanto a un1a questo crucial:
quanta interveno governamental na economia deveria haver? Se supusermos
que a extremidade esquerda da escala representa controle governamental
pleno~ e que a extremidade direita significa um 1nercado completamente livre,
podemos classificar os partidos de acordo com seus pontos de vista sobre essa
questo~ de uma maneira que poderia ser quase 1.miversaln1ente reconhecida
como exata. A fim de coordenar essa orientao esquerda-direita com nossa
escala numrica~ vamos supor arbitrariamente que o nmero que denota a posi-
o de qualquer partido indica a porcentagem da economia que ele quer que
fique em mos privadas (excluindo-se aquelas operaes estatais mnimas que
at mesmo os economistas mais hayekianos apiam). Desse modo, a posio
esquerda extrema zero, e a extren1a direita 100. Confessamentc, esse apa-
rato irrealista pelas seguintes razes: (I) realmente cada partido se posicio-
na mais esquerda em relao a algumas questes e mais direita etn relao
e
a outras (2) os partidos designados como sendo de extrema direita no mundo
real apiam o controle fascista da economia e no livres mercados. No entan-
to, ignoraren1os essas limitaes ten1porarimnente e veren1os que concluses
de interesse podemos tirar dessa analogia espacial.
Tanto Hotelling quanto Smthies j aplicaram suas verses desse modelo
poltica. Hotelling sups que as pessoas se colocavam de modo espacialmen-
te uniforme ao longo da linha reta da escala e raciocinou que a cmnpetio,
num sistema bipartidrio, faria com que cada partido se n1ovimentasse em
direo a seu oponente do ponto de vista ideolgico. Essa convergncia ocor-
reria porque cada partido sabe que os extremistas na sua extremidade da esca-
la preferem-no oposio~ j que est necessarian1ente mais prximo deles do
que o partido de oposio. Portanto, a melhor maneira de o partido obter mais
apoio se movimentar em direo ao outro extremo, a fim de conseguir mais
eleitores fora dele- isto , se colocar entre eles e seu oponente. medida que
os dois partidos se aproximam um do outro, tornam-se mais moderados e
menos extremos em termos de polticas, nmn esforo de ganhar os cruciais
137
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
eleitores do meio do caminho, isto , aqueles cujos pontos de vista os colocam
entre os dois partidos. Essa rea central torna-se cada vez menor medida que
ambos os partidos se empenham em capturar votos moderados; finalmente os
dois partidos se tornam quase idnticos em termos de plataformas e aes. Por
exemplo, se h um eleitor em cada um dos pontos da escala, e os partidos A e
B cotnean1 nos pontos 25 e 75 respectivmnente, eles se tnovnentaro em
direo um ao outro e se encontraro em 50, supondo-se que se movimentem
na mesma velocidade (Fig. 1). Como nas duas mercearias no famoso exemplo
de Hotelling, eles iro convergir ao mesmo local at que praticamente todos os
eleitores sejam indiferentes entre eles.
o 25 50 75
Figura I
Nota para f;Jgums f a f(}: A escala horizontal representa a orientao poltica (ver pp. !3-!37)_ A escala
vertical representa o nmero de cidados.
Smithies aperfeioou esse modelo introduzindo demanda elstica em cada
ponto na escala. Desse modo, medida que as mercearias se n1ovnentavan1
para longe dos extremos, perdiam fregueses ali devido ao custo adicional de
transporte; isso conteve sua aproximao no centro. Em nosso modelo, isso
anlogo insatisfao dos extremistas polticos com a identidade dos partidos
e sua recusa de votar em um ou outro, se eles se tornaren1 den1asiadmnente
parecidos. Em que ponto exato esse vazamento contm a convergncia de A e
B depende de quantos extremistas cada partido perde ao se movimentar em
direo ao centro, em comparao a quantos moderados ganha ao fazer isso.
Il. OS EFEITOS DE DIVERSAS DISTRIBUIES DE ELEITORES
A. Em sistemas bipartidrios
Um acrscimo importante que podemos fazer a esse modelo uma dis-
tribuio varivel de eleitores ao longo da escala. Ao invs de supor que h um
/38
A ESTITICA E A DINMICA DE IDEOLOGIAS PARTIDA RIAS
eleitor em cada ponto da escala, vamos supor que h 100.000 eleitores cujas
preferncias fazem com que sejam distribudos normalmente com uma mdia
de 50 (Fig. 2). Ainda, se colocarmos os partidos A e B inicialmente em 25 e
75, eles iro convergir rapidamente ao centro. A possvel perda de extremistas
no deter o movimento de cada um em direo ao outro, porque h muito
poucos eleitores a se perder nas margens, em cmnparao cmn o nmero a ser
ganho no meio.
100
o 25 50 75 100
A_, ~a
Figura 2
Entretanto, se alterarmos a distribuio em relao quela mostrada na Figura
3, os dois partidos no se movimentaro de modo algum para longe de suas
posies iniciais em 25 e 75; se isso ocorresse, perderiam muito mais eleito-
res nos extremos do que poderiam possivelmente ganhar no centro. Portanto,
um sistema bipartidrio no precisa levar convergncia na n1oderao que
Hotelling e Smithies previram. Se as preferncias dos eleitores forem distribu-
das de tal modo que os eleitores se concentrem bimodalmente perto dos extre-
111os, os partidos continuaro em extretnos opostos em tern1os de ideologia.
A possibilidade de que os partidos sejam impedidos de convergir ideolo-
gicamente a um sistema bipartidrio depende da recusa dos eleitores extremis-
tas de apoiar qualquer um dos dois partidos se eles se tornarem muito pareci-
dos- no idnticos, mas simplesmente semelhantes. Num mundo certo onde
a informao completa e sem custo, no h votao orientada para o futuro,
e o ato de votar no esgota recursos escassos - tal absteno por parte dos
extren1istas seria irracional. Enquanto houver at mesn1o a n1ais infinitesimal
diferena entre A e B, os eleitores extremistas seriam forados a votar no par-
tido mais prximo deles, no in1porta quo desagradvel suas polticas pare-
/39

UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
cessem em cmnparao com aquelas de seu governo ideal. sempre racional
ex definitione escolher o bem maior diante de um 1nenor, nu o mal menor dian-
te de um maior; conseqentemente, a absteno seria irracional porque amnen-
ta as chances de vitria do pior partido.
o A 50 !J 100
Figura 3
Mesmo num tnundo certo, entretanto, a absteno racional para os
eleitores extremistas que so orientados para o futuro. Esto dispostos a dei-
xar o pior partido vencer hoje a fim de impedir que o partido melhor se movi-
111Cnte em direo ao centro, de modo que, em futuras eleies, ele esteja n1ais
prximo deles. Assim, quando ele realmente vence, sua vitria mais valio-
sa a seus olhos. A absteno se torna, desse modo, uma ameaa a ser usada
contra o partido mais prximo de nossa prpria posio extren1a, de modo a
mant-lo longe do centro'.
A incerteza aumenta a possibilidade de que eleitores extremistas racio-
nais se abstenham se o partido 1nais prximo a eles se movimentar em direo
a seu oponente, mesmo que no se torne ideologicamente idntico a esse lti-
mo. Quando a informao limitada e cara, difcil detectar diferenas infi-
nitesimais entre p~rtidos. Talvez at mesmo diferenas relativamente signifi-
cativas passem despercebidas aos radicais cujos prprios pontos de vista sejam
2. Na realidade, j< que tantos votos s5o depositados na urna, cnda eleitor individualmente tem to pouc8'
inllunca sobre a eleio que seus atos no podem ser realisticnmente avaliados como uma
qualquer pmtido, supondo que as aes de todos os CHilros cidados sejam dadas. Como tratnmos desse
problema atomstico de modo pleno no Captulo 13, o deixamos de lado aqui supondo que cada hon1em
se comporta como se seu volO tivesse uma alta probabilidade de ser decisivo.
140
A ESTIT!CA E A DINMICA DE IDEOLOGIAS PARTIDIRIAS'
to imoderados que todos os moderados se paream. Isso significa que pro-
vvel que o limiar diferencial desses extremistas seja muito alto - eles cm1Si-
deraro todas as pequenas diferenas entre os partidos moderados como irre-
levantes sua deciso de voto, isto , como distines irreais.
Tendo estabelecido a racionalidade da absteno por parte dos eleitores
extremistas, vamos mais uma vez considerar uma distribuio bimodal de elei-
tores com modalidades prximas a cada extremo (Fig. 3). Num sistema bipar-
tidrio, qualquer dos partidos que vena tentar implementar polticas radical-
mente opostas ideologia do outro partido, j que os dois esto em extremos
opostos. Isso significa qne a poltica governamental ser altamente instvel e
que provvel que a democracia produza caos. Infelizmente, o crescimento de
partidos de centro equilibradores improvvel. Qualquer partido que se forme
no centro se movimentar, no final, em direo a um extremo ou ao outro a
fim de aumentar seus votos, j que h to poucos eleitores moderados. Alm
disso, qualquer partido de centro poderia governar apenas e.m ~oalizo con1 um
dos partidos extremistas, o que alienaria o outro e, portanto, no elninaria
esse problema bsico. Nessa situao, a menos que os eleitores possam de
algum modo ser levados ao centro da escala para eliminar sua diviso polar, o
governo democrtico no funcionar nada ben1. De fato, nenhum governo
pode funcionar de modo a agradar a maior parte das pessoas; da essa situao
poder levar revoluo.
O ciclo poltico tpico de revolues pode ser visto como uma srie de
movin1entDs de homens ao lOngo da escala polticaJ. Preliminar sublevao,
a distribuio outrora centralizada con1ea a se polarizar em dois extren1os
n1edida que os ocupantes do cargo cada vez mais antagonizam aqueles que se
sentem oprimidos. Quando a distribuio se torna to dividida que um extre-
mo passa a impor fora polticas abominadas pelo outro extremo, o conflito
aberto irrompe e um grupo de oprimidos toma o poder. Essa mudana radical
de um extremo a outro em parte responsvel pelo reino de terror que marca
a maioria das revolues; os novos governantes querem elninar seus prede-
cessores, que se opusermn implacavelmente a eles. Por fin1, a violncia se
esgota, atinge-se um novo consenso a respeito dos princpios da revoluo e a
3. A descrii'o que se segue no deveria ser interpretacb como l!lllfl explicao causal das revolues;
antes uma tradui'o dos eventos que nelas ocorrem em movimentos ao longo dn escala que desenvolve-
fl!llC<la a
mos. Da n5o ntzermos nenhuma tentativa de discutir por que as revoiLtes seguem o ciclo retrntado.
Pnra uma anlise desse problema, ver Lyf1d P. Edwards, Tfle Natural Histmy (!f'Revotution, Chicago,
UniversityofChicago Press, 1927.
141
 UMA TEORIA ECON6MICA DA DEMOCRACIA
distribuio se torna centralizada de novo- feqentemente sob uma nova dita-
dura to rgida quanto a antiga, mas no confrontada por uma distribuio
polarizada de opinies4.
Etn circunstncias mais normais, em pases onde h duas classes sociais
opostas tnas no h uma classe mdia bastante grande, mais provvel que a
distribuio nutnrica se incline para a esquerda, com uma pequena tnodalida-
de na extremidade direita (Fig. 4).
o A
Figunl 4
A modalidade grande esquerda representa a classe trabalhadora ou classe
mais baixa; direita, est a classe mais alta. Aqui a den1ocracia, se efetiva, pro-
duzir a instalao de um governo de esquerda devido preponderncia num-
rica das classes mais baixas. Foi exatamente o medo desse resultado o que fez
com que muitos aristocratas europeus lutassem contra a introduo do sufr-
gio universal. Naturalmente, nosso esquema simplifica a situao considera-
velmente. Na nossa escala poltica, cada eleitor tem peso igual em relao aos
outros, enquanto, na realidade, a distribuio desigual de renda permite que
um grupo numericamente pequeno controle um poder poltico bastante des-
proporcional a seu tamanho, como vimos no Captulo 6.
Apesar dessa grande simplificao, fica claro que a distribuio numri-
ca de eleitores ao longo da escala poltica determina, em grande medida, que
4. A aplicao desse modelo <l revolues fOi sugerida por Robert A. Dahl e Kenneth Arrow. Pmfessor
Dahl desenvolve um modelo semelhante em A Prejce to Democratic Theory, Chicago, University o f
Chicago Press, 1956, pp. 90-102.
142
A E.<;,'TA7JCA E A DINAMICA DE /DEOLOG/!1,)' PARTIDIRI/JS'
tipo de democracia se desenvolver. Por exemplo, uma distribuio como a da
Figura 2 encoraja um sistema bipartidrio com os partidos localizados perto do
centro, em posies relativamente moderadas. provvel que esse tipo de
governo tenha polticas estveis e, no importa qual dos dois partidos esteja no
poder, suas polticas no estaro distantes dos pontos de vista da maioria das
pessoas. Por outro lado, se os eleitores de uma nao esto distribudos como
mostra a Figura 5, o resultado quase inevitvel ser un1 sistetna n1ultipartidrio.
X'
o 12,5 37,5 62,5 87,5 !00
A B c D
Figura 5
B. O nmero de partidos em equilibrio
Antes de examinar a dinn1ica dos sistemas multi partidrios, deveran1os
salientar que nossa verso poltica do modelo de Hotelling no padece da vis-
vel limitao da verso econmica que ele usou. No mercado espacial de
Hotelling, era impossvel alcanar um equilbrio estvel com mais do que duas
mercearias. Aquelas no meio se tornariam sempre o alvo de convergncia a
partir de cada lado; conseqentemente, saltariam para fora para evitar que fos-
sem apertadas. No havia qualquer mecanismo que restringisse a mobilidade
perfeita que causava esse desequilbrio.
Porm, os partidos polticos no podem se movimentar ideologicamen-
te passando um pelo outro. Como vimos no ltimo captulo, a integridade e a
responsabilidade criam relativa imobilidade, o que impede que o partido d
saltos ideolgicos sobre as cabeas de seus vizinhos. Desse modo, o movi-
mento ideolgico restrito ao progresso horizontal no mximo at o - e
nunca alm do - partido mais prximo de cada lado. Combinado ao nosso
143
 U/viA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
mecamsmo de distribuio varivel, esse atributo do modelo quase sempre
garante equilbrio estvel.
verdade que novos partidos podem ser introduzidos entre dois partidos
anteriormente adjacentes ou fora de um deles. Contudo, essa possibilidade no
pode perturbar o equilbrio estvel a longo prazo por duas razes.
Prneiramente, uma vez que o partido passou a existir, ele no pode saltar sobre
a cabea de seus vizinhos, tal como foi explicado. Em segundo lugar, h um limi-
te ao nmero de partidos que podem ser apoiados por qualquer uma das distri-
buies. Quando aquele limite alcanado, no se pode introduzir, com suces-
so, n1a.is partidos novos. Os partidos existentes naquela altura se organizmn por
meio da competio, de modo que nenhum partido pode obter mais votos movi-
n1entando-se para a direita do que perde esquerda fazendo o mesmo, e vice-
versa. O sistema poltico atinge desse modo um equilbrio de longo prazo no que
diz respeito ao nmero e posies de seus partidos, presumindo-se que no
houve qualquer mudana na distribuio de eleitores ao longo da escala.
Se o sistema poltico contm ou no dois ou mais partidos nesse estado
de equilbrio depende(!) da natureza do limite colocado sobre a introduo de
novos partidos e (2) da configurao da distribuio de eleitores. Examina-
remos esses fatores na ordem.
Em nosso modelo, todo partido um grupo de homens que buscam che-
gar ao poder -um partido no pode sobreviver a longo prazo se nenhum de
seus n1en1bros se elegers. Mas, a fim de conseguir que pelo menos alguns de
seus membros se elejam, o partido tem que obter o apoio de um certo nmero
mnimo de eleitores. O tamanho desse mnimo depende do tipo de sistema
eleitoral e1n funcionamento.
Para conseguir que qualquer de seus membros chegue ao poder, um par-
tido em nosso modelo tem que conseguir mais votos do que qualquer outro par-
tido concorrente. Esse arranjo encoraja os partidos que perdem repetidas vezes
a se fundirem, de modo a conquistar um total combinado de votos maior do que
o total recebido pelo partido que vence repetidas vezes. Essa amalgamao con-
5, Essa dcl'inio de pnrtido nflo cobre muitos partidos verd8dciros que continuam a existir embora suas
, chances de eleio sejam praticamente zero; por exemplo, os Vege!mianos c os Socinlstas nos Estad0s
Unidos. Esses partidos silo politicamente irracionais do ponto de vista de noss8 hiptese; isto , as moti-
vaes que postulamos como politicamente racionais no sl'io nquebs que impulsionam seus, membros.
1\t mesmo n raconalidBde orentnda para o futuro no as cobre, j que a experincia pnssada demons-
tra que suas chances futuras de eleii'io tambm silo quase inexistentes, a menos que ocorra <liguma
catstrofe altamente improvvel.
144
A ESTTICA E;! DINMICA DE iDEOLOGIAS PARTIDA RIAS
timm at que cada um dos sobreviventes tenha uma chance razovel de conquis-
tar a maioria dos votos, que a nica maneira de ele ter certeza de obter o poder.
Desse modo, o resultado do tipo o vencedor-leva-tudo de uma estrutura eleito-
ral de pluralidade tende a estreitar o campo a dois pattidos concorrentes6.
Onde existe representao proporcional, um partido que conquiste ape-
nas uma pequena porcentagem do total de votos pode colocar alguns de seus
membros no governo, j qne governos de coalizo freqentemente prevale-
cem7 Desse modo, a quantidade mnima de apoio necessrio para manter o
partido ativo muito menor do que num sistema de pluralidade; assim, um sis-
tema multipartidrio estimulado. Contudo, cada partido deve ainda obter um
certo nmero mnimo de votos, a fim de eleger membros da legislatura que
poderiam possivelmente entrar numa coalizo. Por essa razo) uma dada dis-
tribuio de eleitores pode apoiar apenas um nmero limitado de partidos, at
mesmo sob representao proporcionaiS. Portanto, as condies de equilbrio
existem tanto em sistemas bi- quanto multipartidrios.
O tipo de estrutura eleitoral existente num sistema poltico pode ser ou a
causa ou o resultado da distribuio original de eleitores ao longo da escala.
Desse modo, se a distribuio tem uma modalidade nica em torno da qual
quase todos os eleitores esto agrupados, os criadores da estrutura eleitoral
podem acreditar que o regime de pluralidade no far com que nenhum grupo
grande seja ignorado politicamente. Ou, se a distribuio tem muitas modali-
dades pequenas, os legisladores podem escolher a representao proporcional,
a fim de permitir que grupos extremistas grandes tenham voz no governo.
A causalidade tambm pode ser invertida porque o nmero de partidos exis-
tentes molda os pontos de vista polticos das geraes que surgem, influenciando
assim suas posies na escala. Numa estrutura de pluralidade, j que se estimula
6. Para uma discusso mais ampla dessa assero, ver V: O. Key .Ir., Po/itics, Parties, and Pressure Groups,
New York, Thomas Y. Crowe!l Company, 1953, pp. 224-231.
7. Uma anlise detalhada dos problemas !evantados por governos de conlizo apresentadn no prximo
captulo.
8. Uma outra razo por que novos partidos no podem se formar ad il(/inutum que os partidos polticos
so ngentes especializados na diviso do trabnlho, como IOi explicado no Captulo 2. Portanto, nem
todos podem estar num partido poltico; na realidade, numa dada sociedade, h provavelmente um limi-
te definido, imposto pela eficincia, sobre o nmero de pessoas que podem se especializai em ser mem-
bros partidrios. O tamanho desse limite depende de fatores tfls como a importncia da ao governa-
mental naquela sociedade, a necessidade de representao diferenciada (isto , a distribuio dos elei-
tores 1lfl escala), o prestigio social e renda econmica associados a se estar na poltica c o padro gemi
de vida produzido pcln diviso do trabalho.
145
 UMA TEORIA ECON6M!CA DA DEMOCRACIA
un1 sistema bipartidrio e os dois partidos geralmente convergem, os gostos dos
eleitores podem se tornar relativamente hmnogneos a longo prazo; ao passo que
o efeito oposto pode ocorrer numa estrutura de representao proporcional.
Com base nessa anlise, fica claro que tanto a estrutura eleitoral quanto a
distribuio de eleitores so importantes para detern1inar quantos partidos uma
dada democracia ir conter quando alcanar o equilbrio. Cada fator influencia
o outro indiretamente, mas tambm tem algtm1 impacto, independenten1ente do
outro. Por exemplo, se um sistema de representao proporcional for estabele-
cido numa sociedade onde a distribuio de eleitores tem uma modalidade
nica e uma variao pequena, possvel que apenas dois partidos existmn en1
equilbrio porque no h espao poltico suficiente na escala para que mais de
duas posies significativamente diferentes obtenham apoio mensurvel9
Tendo explorado o impacto dos dois principais tipos de estrutura eleito-
ral sobre o nmero de partidos num sistema poltico, concentrare1nos nossa
ateno, de agora en1 diante, no impacto da distribuio de eleitores ao longo
da escala. A fim ele faz-lo, presumimos que essa distribuio o nico fator
na determinao de quantos partidos h i o.
C Em sistemas lnl.tipartidriw;
provvel que sistemas multipartidrios ~aqueles com trs ou mais par-
tidos importantes ~ ocorram sempre que a distribuio de eleitores polimo-
da L A existncia de duas ou mais modalidades visveis cria condies favor-
veis a um partido em cada modalidade e, talvez, partidos equilibradores entre
elas. A Figura 5 representa um exemplo extremo dessa estrutura, j que os elei-
9, Esse exemplo ignora a possibilidade de um terceiro partido minsculo ocupar uma posifio cquilibm-
dora crucial entre os dois outros p;1rtids grandes. De l~llo, esse resultado tambm possvel num sis-
tema de pluralidade se o governo lr escolhido por uma srie de eleies distritais em vez de uma elei-
o n<lcionallinic<l. Como na Gr-Bretanha, um pequeno partido pode obter algumas cadeiras na legis-
latura, mas se os dois pmtidos grandes !Orem igualmente poderosos, seu papel decisivo no equilbrio do
poder pode mant-lo vivo, ainda que nunca chegue ao poder no governo diretamente. Nosso modelo de
pluralidade exclui esse resultado porque postulnmos a eleio numa base estritamente nacional. No pr-
ximo cnpitulo, apresentamos um modelo de 1epresentao proporcional no qLwl podem existir esses par-
tidos pequenos por6n1 poderosos.
J O. Naturalment-e, h muitos ratores que in!lucnciam o nmero de partidos num d.~ldO sistema, mas a maio-
ria deles pode ser subsumido na estrutura eleitoral (que acabamos de discutir) ou na distribuiflo de elei-
tores (que estamos prestes a discuti i').
l4
A FSTATICA E A DINMICA DE J[)EOLOG!AS PARTIDA RIAS
tores esto distribudos igualmente ao longo da escala (em XX'); isto , cada
ponto na escala uma modalidade (ou a distribuio pode ser vista como no
tendo modalidades). No entanto, nem todo ponto pode apoiar um partido se
supusermos que a estrutnra eleitoral permite que apenas um certo nmero de
partidos dispute o poder com chances razoveis de sucesso. Portanto, um
nlnnero definido de partidos ir surgir ao longo da escala e ir manobrar at
que a distncia entre cada partido e seus vizinhos imediatamente adjacentes
seja a mesma para todos os partidos. Na Figura 5, presumimos que o nmero
total de partidos se limite a quatro; desse modo, em equilbrio, eles se coloca-
ro espacialmente como mostrado (supondo que os extremistas se abstenham,
se os partidos A e D se movimentarem em direo ao centro)''
Uma diferena importante entre uma distribuio como aquela na Figura
5 e aquela na Figura 2 que a primeira no proporciona nenhum incentivo para
que os partidos se movimentem ideologicamente em direo uns aos outros. O
Partido B na Figura 5, por exemplo, no consegue obter mais votos se n1ovi-
mentando em direo a A ou a C. Se fosse em direo a C, conquistaria votos
de C, mas perderia tantos quantos para A. Portanto, permanecer em 3 7,5 e
manter sua pureza ideolgica- diferentemente do Partido B na Figura 212
Esse ltimo partido puxado em direo ao centro porque, ao se movimentar
em direo a A, conquista mais votos entre os moderados do que perde entre
os extre1nistas, como mencionado anteriormente.
Assim, provvel que, em sistemas 1ntdtipartidrios, os partidos se
empenhein em se distinguir ideologicamente uns dos outros e em manter a
pureza de suas posies; ao passo que, em siste1nas bipartidrios, cada partido
tentar se parecer com seu oponente tanto quanto possvel''
I I, medida que novos eleitores apnream na cena, eles podem se agrupar em torno de quatro localidades
onde os partidos existem; c desse modo tOrmar uma distribuio tetmmodal como a mostrada pela linha
pontilh<1da na Figura 5. Em outras palavms, provvel que uma distribuio perfCitamente uniforme
no seja estvel ao longo do tempo mas tenda a se tornar uma distribuio com modalidades definidas
c com <reas menos populosas entre elas. Esse desdobramento restringe ainda mais a maneira como os
novos partidos podem entrar no sistema, j que torna aigumas localidades muito mais desejveis do que
outras e tambm concentra os pnrtidos existentes nos lugares mais favorveis.
12. A esta altum, ns estamos ignor<llldo a possibilidade de B obter o poder ntrnvs da rormao de lllll:l
coalizo com A ou C ou ambos. As foras que int1uc:nciam o movimento de B quando est em tni con-
lizflo so descritas na Seo !!I do prximo captulo.
13. Um sistema bipanidc\rio como aquele mostmdo na Figura 3 no exibir convergncia ideolgica.
Entretanto, como salientamos, duvidoso se essa distribuio pode ou no runcionnr como uma demo-
cracia, j::i que o conflito interno scr intenso, no imporln que partido ganhe.
147
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
Esse fenmeno ajuda a explicar certas peculiaridades dos dois sistemas
polticos. Se nosso raciocnio est correto, provvel que os eleitores em sis:
ten1as multipartidrios oscilem muito mais em funo de consideraes dou-
trinrias~ questes de ideologia e polticas~ do que os eleitores em sistemas
bipartidrios. Esses ltimos eleitores so aglomerados na amplitude moderada
onde an1bas as ideologias se situam; assim, provvel que considerem a per-
sonalidade, ou cmnpetncia tcnica, ou algum outro fator no-ideolgico
como decisivo. Como no se lhes oferecem muitas opes entre polticas,
podem precisar de outros fatores para discernir entre os partidos.
Os eleitores en1 siste1nas multipartidrios, entretanto, tm uma ampla
gmna de escolha ideolgica, com os partidos antes enfatizando do que suavi-
zando suas diferenas doutrinrias. Desse modo, considerar as ideologias
como fatores decisivos na nossa deciso de voto geralmente mais racional
num sistema multipartidrio do que num sistema bipartidrio. Apesar desse
fato, a ideologia do governo num sistema multipartidrio (em oposio aos
partidos) , com f-eqncia, menos coesa do que sua sucednea num sistema
bipartidrio, como veremos no prximo captulo.
JIJ. A ORIGEM DE NOVOS PARTIDOS
Ao analisar o nascilnento de novos partidos, devemos distinguir entre
dois tipos de novos partidos. O primeiro projetado para ganhar eleies.
Seus criadores sentem que ele pode se localizar de modo a representar um
grande nmro de eleitores cujos pontos de vista no esto sendo expressos
por qualquer partido existente. O segundo tipo projetado para influenciar
partidos j exLs'tentes a mudar suas polticas, ou a no mud-las; no visa pri-
mordialmente a ganhar eleies.
Naturalmente, um partido nunca fundado por pessoas que pensam que
ele no vai obter votos ou conquistar quaisquer cargos, se nossa hiptese
sobre tnotivao partidria for verdadeira. Todavia, alguns partidos- funda-
dos por homens perfeitan1ente racionais- se destinam a ser ameaas a outros
partidos e no instrumentos de conquista imediata de poder ou prestgio. Um
exemplo o Partido dos Direitos dos Estados Unidos, de 1948, cuja inteno
era ameaar os Democratas devido sua poltica de direitos civis. Esses par-
tidos de chantagem so orientados para o futuro, j que seu propsito alte-
rar as opes oferecidas aos eleitores pelos partidos existentes em alguma
data futura.
14R
A ESTITICA E A DINMICA DE IDEOLOGiAS PA!?TIDAI?IAS
Com eqncia, dificil distinguir entre esses dois tipos de partidos, por-
que muitos partidos fundados primordialmente para chegar ao poder realmente
desempenham a funo de influenciar as polticas de partidos anteriormente
existentes. Esse impacto tem sido tpico de terceiros partidos na histria dos
Estados Unidos, nenhum dos quais jamais ganhou uma eleio nacional, embo-
ra muitos tivessem grande influncia sobre as plataformas de partidos qm0 ven-
ceram. Assim, se classificarmos os novos partidos pela inteno, quase todos
eles so do tipo "real"; ao passo que se os classificannos por resultados, a n1aio-
ria deles, pelo menos na histria norte-mnericana, so do tipo "influncia".
Entretanto, presumiremos que os novos partidos que discutimos so planejados
para ganhar eleies, a menos que seja especificado de outra forma.
Nenhum partido, novo ou velho, consegue sobreviver sem obter o apoio
de uma frao grande do eleitorado -- um apoio ativo o suficiente para se
expressar atravs de votos nas eleies. Isso no significa que um partido tem
que se localizar direita no meio de un1a grande 1nassa de eleitores na nossa
escala poltica; de preferncia, ele tem que estar 1nais perto de um grande nnle-
ro de eleitores do que esto quaisquer outros partidos. Sua localizao depende
tanto de onde esto os outros partidos quanto de onde esto os eleitores.
mais provvel que novos partidos surjam e sobrevivam quando h uma
oportunidade de eles reduzirem uma grande parte do apoio de um partido mais
antigo, desenvolvendo-se entre ele e seus antigos eleitores. Um caso notvel
foi o nascinwnto do Partido Trabalhista na Inglaterra, que pode ser ilustrado de
modo muito grosseiro na Figura 6. Antes de 1900, havia dois grandes partidos
britnicos, os Liberais (A) e os Conservadores (B). Eles estavam sob a presso
bipartidria habitual que os levava a convergir. Entretanto, a concesso do
direito de voto classe trabalhadora no final do sculo 19 havia deslocado o
centro de distribuio de eleitores bastante para a esquerda da sua antiga posi-
o. E o Partido Liberal, mesmo depois de ter se movimentado para a esquer-
da, estava direita do novo centro de gravidade, embora fosse, dos dois parti-
dos, o mais esquerda. Os ii.mdadores do Partido Trabalhista avaliaram corre-
tamente que poderiam levar a melhor sobre os Liberais formando um novo par-
tido (C) esquerda desses ltimos, e foi o que fizeram. Isso prendeu os
Liberais entre as duas modalidades do eleitorado e o apoio a eles diminuiu
rapidan1ente at ficar insignificantel4,
14. O interess<lnlc que, agor<~ que o apoio ao Partido Liberal encolheu, o sistema eleitoral britnico vol-
tou a seu padro bparticbrio anterior. Como o novo centro de gmvidndc est bem esquerda do anti-
14Y
 UMA TEO!UA ECON6M!CA DA DEMOCI?AC!A A ESTAT!CA EA DINAM!C!I DE IDEOLOG!;!S PARTIDA RIAS

rea que representa

o direito de voto
recm-a1l1pliado
rea do direito
de voto mais antigo

o A 8 c 100

Figura 7
() c A B o
Figura 6
Aqui existe a oportunidade para que um novo partido seja formado em C. Se
esse partido crescer como resultado de deslocamentos contnuos de eleitores
O fator crucial nesse caso foi o deslocamento da distribuio do eleitora- para o centro, no final pode aparecer uma nova situao con1o a da Figura 8.
do ao longo da escala poltica como resultado da extenso do sufrgio a um O centro se tornou preponderante, mas se dividiu em trs partes porque novos
nmero vasto de eleitores, n1uitos dos quais estavam prximos da extrema partidos surgiram para explorar a grande massa de eleitores moderados.
esquerda. Sempre que ocorrer essa mudana radical na distribuio dos eleito-
res, os partidos existentes provavelmente no sero capazes de se ajustar rapi-
damente porque so ideologicamente imveis. Os novos partidos, entretanto,
no se curvam ao peso desse impedimento. Livres de compromissos ideolgi-
cos, podem selecionar o ponto mais oportuno na escala no qual se posicionar
e estruturar suas ideologias de acordo com isso. As oportunidades de fazer isso
sero especialmente tentadoras se os antigos partidos convergiren1 em direo
ao centro de gravidade anterior como resultado do processo bipartidrio nor-
mal, e a nova distribuio se inclina fortemente para um ou ambos os extre-
mos. Isso foi aproximadamente o que aconteceu no caso do Partido
Trabalhista. o 15 ; oo 1 so 70 90 I 00
Um itnpasse social causado por uma distribuio de eleitores como aque- A R B X C D E
la da Figura 3 uma outra situao que pode produzir novos partidos. Onde os
Figura 8
eleitores se aglomeram bimodalmente em extremidades opostas da escala,
diflcil ter Lll11 governo democrtico pacfico, como mencionmnos anterionnen-
te. Pode crescer uma faco que deseja conciliao, alterando assim a distri-
buio, de modo que ela se parea com aquela mostrada na Figura 7. Fica claro que um pr-requisito importante para o aparecimento de
novos partidos uma 1nudana na distribuio de eleitores ao longo da esca-
la poltica. Uma alterao na universalidade do direito de voto, um enfi"aque-
cimento de pontos de vista tradicionais devido a algum acontecimento cata-
go, o Pmtido Conservndor se movimentou bem mnis para <1 esquerda do que o Pmlido Trabnlbist.1 se
movimentou em direo direita. Todavia, existe claramente uma tendncin 8 convergncia.
clstnico como a Segunda Guerra Mundial, un1a revoluo social cmno a que
150 151
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
se seguiu industrializao- qualquer dessas ocorrncias perturbadoras pode
movimentar as modalidades na escala poltica. Uma mudana no nmero de
eleitores per se irrelevante; a distribuio que conta. Desse n1odo, o sufr-
gio feminino no cria quaisquer novos partidos, embora aumente o total de
votos enonne1nente.
H uma situao na qual provvel que um novo partido aparea sem
qualquer mudana na distribuio de eleitores, mas esse ser o tipo de partido
de influncia, no a espcie que visa a se eleger. Quando um dos partidos, num
sistema bipartidrio) deslocou-se para longe da extremidade que lhe era 111ais
prxima em direo ao centro moderado, seus adeptos extremistas podem for-
mar um novo partido para trazer as polticas do antigo partido de volta em dire-
o a eles. Na Figura 9, o partido B se 1novimentou para a esquerda de seus
membros de direita porque deseja obter votos da grande massa de eleitores
prximos modalidade meio esquerda. A fim de ameaar o partido B com a
derrota, a n1enos que ele se n1ovimente de volta em direo direita, os extre-
mistas de direita fundam o partido C. No h como esse prprio partido ven-
cer, mas ele pode jogar a eleio para A desviando de B os votos extremistas.
A B c
Figura 9
Para se livrar dessa ameaa, o partido B tem que adotar algumas das
polticas de C, movimentando-se desse modo de volta direita e cortando as
as~s de C. Isso far com que o partido C desmorone, mas ele ter cumprido
seu objetivo de melhorar a plataforma de um dos reais concorrentes, B, aos
olhos de seus adeptos extremistas. Con1o 1nencionamos anteriormente, o
Partido dos Direitos dos Estados Unidos, formado em 1948, tinha exatamen-
te esse objetivo.
152
A ES'l/TJCA E A DINMICA DE !DEOJ"OG!!IS PART/D/R!AS
Em situaes co1no essa, um 1novnento de ideologia partidria, e no
de distribuio de eleitores, que d origem a um novo partido. Ideologias par-
tidrias so relativamente imveis e1n sistemas rnultipartidrios; assim, esse
tipo de partido novo aparecer quase exclusivamente em sisten1as bipartid-
rios. O medo desses partidos de chantagem pode se contrapor fortemente ao
impulso centrpeto normal nesses sistemas.
IV COERNCIA E INTEGRAAO IDEOLGICA
A. Alterao de nosso modelo para a incluso
de partidos de polticas mltiplas
No Captulo 7, mostramos que a ideologia de cada partido ser coerente
mas no integrada. Isso , no conter contradies internas, 1nas tambn1 no
ficar amarrada estreitamente demais a uma Weltanschauung filosfica espec-
fica. Isso o resultado dos desejos conflitantes que cada pmtido sente quando
forma sua ideologia. Por um lado, quer agradar tantos eleitores quanto possvel;
por outro lado, quer ter um forte apelo para cada eleitor individualmente. O pri-
meiro desejo implica uma plataforma que cont1n uma gama ampla de polticas
que representam muitas perspectivas ideolgicas diferentes. O segundo desejo
implica uma integrao ntima de polticas em torno do ponto de vista filosfi-
co de qualqer um dos eleitores que estiver sendo cortejado. Obviamente, quan-
to mais um desejo alcanado, menos o outro ser satisfeito.
Esse dualismo pode ser representado em nosso grfico de espao polti-
co. Primeiramente, deven1os eliminar a suposio de que a plataforma de cada
partido contm apenas sua posio sobre o grau adequado de interveno
governamental na econ0111ia. Vamos supor, ao invs disso, que cada partido
assume posies sobre muitas questes e que a cada posio do partido pode
ser atribuda uma posio na nossa escala esquerda-direitals. Ento, a posio
15. Podemos afirmaressB suposio frmBimente da seguinte maneira: todos os cidadi'os concordam com
uma ordenao esgLterda-direita das posies assumidas pelos diversos partidos sobre qualquer quest8o
dada. Desse modo, nio necessrio que cnda cidado tenha a mesma ordenaflo cardinal de posies na
escala esquerda-direita que todos os otttms; isto , o cidado A pode sentir que a posiflo do partido X
sobre alguma questi'o est no ponto 35, enquanto o cidado 8 pode :tcredi!ar que a mesma posii'o est{J
no ponto 30, mas ambos tm qne concordar que ela est domes mo Indo que a posi8o do partido Y sobre
aquela questo e tem a mesma rela8o ordinal com as posies dos partidos W, Y e Z. Embora, no texto,
!53
 UMA TEORIA ECON/vi!CA DA DEMOCRACIA
lquida do partido nessa escala uma mdia ponderada das posies de todas
as polticas especficas que ele sustenta.
Alm disso, cada cidado pode aplicar diferentes pesos a polticas indi-
viduais, j que cada poltica afeta alguns cidados n1ais que outros. Portanto,
o partido no tem nenhuma posio lquida que seja singular e universalmen-
te reconhecida. Alguns eleitores podem sentir que ele mais de direita que
outros e no se pode provar que nenhum ponto de vista esteja correto.
Entretanto, haver algum consenso quanto mnplitude en1 que se situa a posi-
o lquida do partido; assim, ainda podemos distinguir partidos de direita de
partidos de centro e de esquerda.
Nessas condies, a estratgia partidria racional adotar um arco de
polticas que cubra uma gama inteira da escala esquerda-direita. Quanto n1ais
amplo for esse arco, mais pontos de vista a ideologia e a plataforma partidria
agradaro. Mas um arco n1ais amplo tambm dninui a fora do apelo a qual-
quer ponto de vista especifico, porque cada cidado v o partido sustentando
polticas que no aprova.
Portanto, o juzo que o eleitor faz de cada partido se torna bidimensional:
ele deve contrabalanar a posio lquida do partido (a mdia de suas polti-
cas) e seu arco (sua variao) ao decidir se quer apoi-lo. Se um partido tem
uma mdia idntica posio do eleitor (que presumimos como sendo de valor
nico) mas uma variao enorme, ele poder rejeit-lo a favor de um outro par-
tido com uma mdia no to prxima a ele, n1as com urna variao muito
menor. Em resumo, os eleitores escolhem antes vetores do que escalares de
polticas, e cada vetor realmente uma distribuio de freqncia ponderada
de polticas na escala esquerda-direita.
B. Estratgias de integrao em sistemas bipartidrios e multipartidrios
Se supusermos que cada ponto na escala poltica representa uma
Weltanschauung definida, a extenso do arco formado pelas polticas de
un1 partido varia inversatnente sua integrao en1 torno de un1a nica des-
sas Weltanschauung. Portanto, o grau de integrao na ideologia de um par-
tido depende de que frao da escala ele est tentando cobrir com seu arco
implicitamente presumamos concordfncia sobre a localizao exata de cada posii'io partidria a fim de
simplificar o argumento, nossas concluses tambm resultam de premissas pllr<!lllC!lte ordinais.
f 54
A ESTATJCA E A DINMICA DE IDEOLOGIAS P!1RTID/R!i/S
de polticas. J vimos que essa frao ser menor num siste1na multiparti-
drio do que num sistema bipartidrio, simplesmente porque a diviso de
uma constante na 111etade produz partes maiores do que a sua diviso em
qualquer nmero maior de pedaos iguais. Se excluirmos qualquer sobre-
posio de arcos de polticas, podemos concluir que as ideologias sero
_ mais integradas em sisten1as multipartidrios do que en1 sistemas bipartl-
drios. A plataforma de cada partido refletir mais claramente um ponto de
vista filosfico, em torno do qual suas polticas estaro agrupadas de modo
mais estreito. Isso est de acordo com nossa concluso anterior de que cada
partido, num sistema multipartidrio, tentar diferenciar seu produto dos
produtos de todos os outros partidos de maneira mais pronunciada, ao
passo que cada partido, num sistema bipartidrio, tentar se parecer com
seu rival.
Para ilustrar essa concluso, vamos comparar a Figura 2 com a Figura 5.
Na Figura 2, depois que os partidos A e B se aproximaram um do outro, perto
do centro da escala, cada um est tirando votos de metade da escala. Seus
adeptos abrangem, em termos de ponto de vista, aqueles que vo de um extre-
mo ao centro exato; assim, deve formular um arco de polticas que inclua todos
eles. Porm, h mais eleitores no meio do que nas extremidades. Portanto, cada
partido estrutura suas polticas, de modo que sua posio lquida seja modera-
da, mesmo que faa algumas concesses aos extre1nistas. Desse modo, espera
impedir que os extremistas se abstenham e ainda cotejar os moderados que se
aglomeram em torno de 50.
Em contraste com os partidos na Figura 2, os da Figura 5 no tm que
agradar a u1na gama ampla de pontos de vista. O arco de polticas de cada um
n1uito mais estreito, e qualquer tentativa de ampli-lo logo provoca uma coli-
so com um outro partido. Isso restringe o arco de cada partido mesmo que
pern1itamos que ocorra a sobreposio.
Por exen1plo, o partido B, na Figura 5, no consegue ter ganhos ao tentar
abrir o arco de suas polticas, de modo a agradar eleitores nas posies 1O e
60. Se desejar reter sua posio lquida em 35, tudo o que pode fazer esten-
der algmnas polticas at 1O e 60. Mas os partidos A e C esto concentrando a
maior parte de suas polticas, de modo a agradar eleitores em 1O e 60, respec-
tivamente; da B no poder esperar competir com A e C nessas posies. Na
realidade, B fica em melhor situao concentrando suas polticas em torno de
3 5, j que isso o impede de querer abarcar o mundo com as pernas e de perder
votos para A e C de seu prprio campo. Dessa forma, nenhum partido, num
sistema multipartidrio, tem muito incentivo para se abrir ou se sobrepor a um
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UMA TEORIA ECONMICA DA DE!viOCRACI!I
outro ideologicamente, e cada um integrar estreitan1ente suas polticas e1n
torno de alguma perspectiva filosfica definida.
C Sobreposio e ambigidade e1n sistema.Y bipartidrios
Se pen11itimos sobreposio num sistema bipartidrio, os resultados so
radicalmente diferentes desses gue acabamos de descrever. Cada partido lana
algumas polticas no territrio do outro a fim de convencer os eleitores ali de
que sua posio lquida est prxima deles. Nessa manobra, h muito espao lquida de um partido.
para destreza, pois eleitores diferentes atribuem pesos diferentes s mesmas
polticas. Por exemplo, suponhamos que haja dois grupos sociais, fazendeiros
e trabalhadores, cujas posies esto respectivamente direita e esquerda de
50. Eles tm pontos de vista exatamente opostos sobre duas leis, uma sobre
apoio a preos de fazenda e a outra sobre prticas de trabalho. No entanto, os
fazendeiros pem mn peso maior na lei da fazenda em suas decises de voto e
consideram a lei do trabalho muito menos significativa; ao passo que a nfase
dos trabalhadores exatamente inversa. Cada grupo, portanto, v a posio
lquida de qualquer partido diferentemente do modo como o outro a v.
Percebendo isso, um partido inteligente assumir un1a posio que favorea os
fazendeiros quanto lei da fazenda e os trabalhadores quanto lei do trabalho.
Ao faz-lo, pode estabelecer uma posio lquida simultaneamente prxima a
ambos os grupos, ainda que estes estejam distantes um do outro!
Essa possibilidade de ter uma posio lquida em muitos lugares diferen-
tes simultaneamente faz com que polticas que se sobrepem sejam uma estra-
tgia racional nmn sistema bipartidrio. Portanto, no meio da escala onde a
maioria dos eleitores est agrupada, cada partido distribui suas polticas em
ambos os lados do ponto mdio. Ele tenta fazer com que cada eleitor nessa
rea sinta que o partido est centrado direita da posio do eleitor.
Naturalmente, isso provoca uma enorme sobreposio de polticas moderadas.
Entretanto, cada partido salpicar essas polticas moderadas com algu-
mas posies extre1nas a fim de agradar a seus eleitores que esto distantes.
Obviamente, cada partido est tentando agradar um oposto extremo quele que
est. sendo agradado pelo outro partido. Portanto, possvel detectar em que
lado do ponto mdio cada partido est realmente situado, olhando-se para as
polticas extremistas que adota. Na realidade, esse pode ser o nico modo de
diferenciar os partidos ideologicamente, j que a maior parte de suas polticas
est conglomerada nun1a massa que se sobrepe no meio da escala.
!5
A ESTATICA E A DINMICA DE IDEOLOGIAS PART!D/8/AS
Evidentemente, ambos os partidos esto tentando ser to amb<>uos o
quanto possvel em relao sua real posio lquida. Portanto, por que no
deveriam eles alcanar os mesmos fins sendo iguahnente mnbguos em rela-
o a cada poltica? Assim, toda posio em relao a polticas pode tambm
cobrir um arco de eleitores. No apenas os eleitores podem pesar diferente-
mente polticas individuais, mas tambm podem interpretar o significado de
cada poltica diferentemente - cada mn vendo-a numa luz que a aproxin1a
tanto quanto possvel de sua prpria posio. Isso amplia muito a faixa, na
escala poltica, dentro da qual podem cair diversas interpretaes da posio
A ambigidade, portanto, aumenta o nmero de eleitores a quem um
partido pode agradar. Esse fato encoraja os partidos, num sistema bipartid-
rio, a serem to ambguos quanto possvel em relao a suas posies sobre
cada questo controversa. E j que ambos os partidos acham racional ser
ambguo, nenhum dos dois forado pela clareza do outro a assumir uma
posio mais precisa.
Desse modo, a racionalidade leva os partidos, num sistema bipartid-
rio, a obscurecer suas polticas numa nvoa de an1bigi.dade. verdade que
sua tendncia obscuridade limitada pelo seu desejo de atrair eleitores s
urnas, j que os cidados se abstm se todos os partidos parecem idnticos
ou se nenhum partido faz promessas que possam ser testadas. Contudo, a
con1petio fora ambos os partidos a serem muito n1enos que perfeitarnen-
te claros eni relao ao que representam. Naturalmente, isso faz com que se
torne mais difcil para cada cidado votar de modo racional; fica difcil para
ele desCobrir o que seu voto apia quando dado a um ou a outro partido.
Conseqentemente, os eleitores so encorajados a tomar decises com base
em algo diferente das questes, isto , com base ua personalidade dos can-
didatos, em padres tradicionais de voto familiar, na lealdade a antigos
heris partidrios, etc. Mas somente as decises dos partidos em relao a
questes so relevantes para as rendas de benefcios que os eleitores obtm
do governo; portanto tomar decises com base em qualquer outra coisa
irracional. Smnos obrigados a concluir que o comportamento racional por
parte dos partidos tende a desencorajar o comportamento racional por parte
dos eleitores.
Essa concluso pode parecer surpreendente, j que implica que h un1
conflito entre racionalidade do partido e racionalidade do eleitor num sistema
bipartidrio. Mas, na realidade, esse conflito tambm foi observado por estu-
diosos do con1portamento poltico, como mostra a citao abaixo:
!57
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
A tendncia concordncia entre os partidos, num sistema bipartidrio, resulta do fato
de que os lderes partidrios devem buscar construir uma maioria do eleitorado. Na nao
como um todo, a maioria no pode ser construda com base no apoio elo operariado organiza-
do apenas; os fazendeiros no conseguem reunir votos suficientes para formar uma maioria;
os homens de negcios esto decididamente em minoria. Dada a tradicional ligao a um par-
tido ou outro por parte de grandes blocos de eleitores em todas essas classes, em geral a nica
maneira pela qual um partido pode constituir uma maioria obtendo apoio adicional de elei-
tores de todas as classes e interesses. Para serem bem-sucedidos nesse esforo, os lderes par-
tidrios no podem se dar ao luxo de antagonizar qualquer segmento importante da populao.
Uma maneira conveniente de ant:agoniz:1r um elemento na populao <.L<;,_<:;umir uma posio
clara, num momento inoportuno, em relao a uma questo de importncia. Semelhanas de
composio, portanto, contribuem para duas caractersticas dos partidos americanos: sua
semelhana ele ponto de vista e sua inclinafto enganao e ambigielade!6.
Nosso modelo de "espao poltico" nos levou exatamente mesma con-
cluso: os partidos tentaro se assetnelhar e enganar. E quanto mais consegui-
rem, n1ais diflcil ser para os eleitores con1portar-se racionaln1ente.
Isso significa que nossO pressuposto de racionalidade leva a utna contra-
dio num sistema bipartidrio? Aparentetnente, quanto n1ais racionais os par-
tidos polticos so, n1enos racionais os eleitores devem ser, e vice-versa. Cotno
isso afeta nosso modelo 'i
D. Uma tenso fundamental em nosso modelo
Para responder a essas questes, deve1nos rever breven1ente a estrutura
bsica de nosso sistema poltico mtico. Nele, h dois conjuntos de agentes:
eleitores e partidos. Cada conjunto usa o outro para atingir sua prpria meta.
Os eleitores tm como tneta a obteno de um governo sensvel a suas neces-
sidades; eles fazem uso de partidos para gerir esse governo. Os partidos tm
como meta as recmnpensas de estar no poder; eles fazetn uso de eleitores para
se eleger. Portanto, o entrosamento de dois processos diferentes de busca de
metas constitui o sistema poltico.
O nico fin1 con1un1 a mnbos os conjuntos de agentes a continuldade do
sistema. Do contrrio, nenhum dos dois conjuntos se importa se as metas do
outro so atingidas ou no, a menos que esse feito lhe seja benfico. Portanto,
se um membro ele um conjunto pode obter ganhos prejudicando a possibilida-
16. V O. Key .Ir., op. cit., pr. 231-232
15t!
A ESTITICA E A DINAMICA DE IDEOLOGIAS PARTIDA RIAS
de de todos os membros do outro conjunto de atingirem suas metas, ele o far.
Essa a conseqncia de nosso axioma de que cada hometn busca seu prprio
bem e, para consegui-lo, sacrificar o ben1 de outros, se necessrio.
Para colocar isso 1nais concretamente, se um partido acredita que pode
aumentar suas chances de obter o poder desestimulando a racionalidade dos
eleitores, seu prprio catninho racional fazer isso. A nica exceo a essa
regra ocorre quando a irracionalidade do eleitor pode destruir o sistema pol-
tico. Como os partidos tm interesse nesse sistema, so irracionais se encora-
jam qualquer coisa que possa destru-lo.
Entretanto, no bvio que polticas ambguas e ideologias semelhantes
podem destruir a democracia. O que elas poderiam fazer tornar o voto menos
que perfeitamente racional como um n1ecanismo de escolha de governos. Mas
a racionalidade, tal como a definimos, no um conceito dicotmico; isto ,
os estados possveis de racionalidade no se limitam a 100% e a O'Vo. Portanto,
fazer com que o voto seja menos que perfeitamente racional no o torna abso-
lutamente intil, mas simplesmente reduz sua eficcia como um processo de
escolha de governo. Sabendo disso, os partidos no se detero diante do medo
do fim da democracia quando aumentam a ambigidade e igualam sua plata-
forma do outro.
Os eleitores contam com duas defesas contra serem forados a serem
irracionais. A primeira limitar por lei os funcionamentos de partidos. Nos
Estados Unidos, os partidos so forados a fazer relatrios financeiros, a abs-
ter-se de declaraes frandulentas, a sLrbmeter suas primrias a controle pbli-
co, a aceitar apenas contribuies limitadas de qualquer fonte, e a agir de 1nodo
a no explorar os cidados. Como seria irracional que os cidados permitissem
que os partidos os explorassem, essas leis indiretamente protegem os eleitores
de serem forados irracionalidade. Mas os eleitores dificilmente podem
esperar induzir o governo a aprovar leis contra a mnbigidade e semelhana de
plataformas, portanto essa defesa no ajuda muito.
A segunda defesa mudar o sistema poltico de bipartidrio para multi-
partidrio. Isso far com que os partidos estreitem o arco de suas polticas,
diferenciem suas plataformas mais claramente e reduzam a ambigidade.
Entretanto, essa converso tambm dar origen1 a proble1nas enormes, no
presentes nos sistemas bipartidrios, como veremos no prximo captulo.
Portanto, duvidoso que a mudana melhore as perspectivas de votao racio-
nal; elas poderiam piorar.
Depois de pesar todas essas consideraes, podemos concluir que nosso
modelo no necessariamente contraditrio. Entretanto, ele contm dois con-
159
 VAIA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
juntos de agentes em tenso entre si. Se se permite a qualquer um dos dois
dominar o outro completamente, o modelo pode se tornar contraditrio; isto ,
um dos dois conjuntos de agentes pode deixar de se comportar racionalmente.
Desse n1odo, se os partidos conseguirem obscurecer suas decises quanto a
polticas num nevoeiro de generalidades e se os eleitores forem incapazes de
descobrir o que seus votos realmente significam, cria-se uma crise de raciona-
lidade. C01no ainda mais provvel que essa crise ocorra num sistema multi-
partidrio, vmnos adiar a anlise dela at o prxno captulo. mudanas nela esto entre os possveis acontecimentos polticos mais importa~
V UM DETERMINANTE BSICO DA POLTICA DE UMA NAO
De tudo o que dissemos, fica claro que um determinante bsico de como
se desenrola a vida poltica de uma nao a distribuio de eleitores ao
longo da escala poltica, supondo que nosso modelo simplificado tenha algu-
ma aplicao no mundo reaL Em primeiro lugar, o nmero de n1odalidades na
distribuio ajuda a determinar se o sistema poltico ter carter bipartidrio num mecanismo til de anlise de ideologias polticas, acrescentando-lhe ( 1)
ou multipartidrio. Isso, por sua vez, detennina se as ideologias partidrias
sero semelhantes e ambguas ou diferentes e definidas; portanto, inf1uencia
as dificuldades que os eleitores enfrentam em se comportar racionaln1ente.
En1 segundo lugar, se a democracia pode levar a um governo estvel ou no
depende de a massa de eleitores estar conglomerada centralmente ou estar
m11ontoada nos extremos com baixa densidade no centro; apenas no prin1eiro
caso a de1nocracia funcionar realmente. Em terceiro lugar, a estabilidade de
distribuio determina se novos partidos estaro constantemente substituindo
os velhos, ou se os velhos dominaro e os novos simplesmente influenciaro
sua poltica.
Naturalmente, a distribuio de eleitores no o nico ftor bsico para numa sociedade, seu sistema poltico tende a se movimentar em direo a um
as polticas de uma nao. Por exemplo, alguns tericos argumentan1 que o uso
de distritos de membros nicos, em lugar de representao proporcional, a
principal causa de um sistema poltico bipartidriol7, Todavia, quer seja vista
como a causa em si mesma, quer con1o o resultado de fatores mais fUndamen-
tais, a distribuio um parmetro poltico crucial.
Que foras conformam esse importante parmetro? No comeo de nosso
estudo, presumimos que os gostos dos eleitores eram fixos, o que significa que
17. J{l discutimos essa ques!ilo na Seo !! deste cnptulo.
!60
A ESTITICA EA DINA~MICA DE IDEOLOGiAS Pi/RTIDI!UAS'
a distribuio de eleitores est dada. Assim, nos esquivamos da questo que
acabvamos de colocar e estamos fugindo dela desde ento. Mesmo agora, no
podemos respond-la, porque os determinantes so histricos, culturais e psi-
colgicos, assim como econmicos; tentar analis-los seria en1preender uma
tarefa muito alm de nosso escopo.
Tudo o que podemos dizer o seguinte: (I) a distribuio de eleitores um
determinante crucial a moldar a vida poltica de uma nao, (2) importantes
tes e (3) embora os partidos se movimentem ideologicamente para se ajustar
distribuio em algumas circunstncias, eles tan1bm tentaro movimentar os
eleitores em direo a suas prprias posies, alterando-a desse modo.
VI. RESUMO
Podemos transformar o famoso mercado espacial de Harold Hotelling
distribuio varivel de populao, (2) uma clara ordenao esquerda-direita
dos partidos, (3) relativa imobilidade ideolgica e (4) preferncias polticas
mximas para todos os eleitores.
Esse modelo confirma a concluso de Hotelling de que, num sistema
bipartidrio, os partidos convergem ideologicamente no centro, e o adendo de
Smithies de que o medo de perder eleitores extremistas os impede de se torna-
rem idnticos. Mas descobrimos que essa convergncia depende de uma distri-
buio unimodal de eleitores que tem uma variao baixa e a maior parte de
sua massa agrupada em torno da modalidade.
Se a distribuio de eleitores ao longo da escala permanece constante
equilbrio no qual o nmero de partidos e suas posies ideolgicas so fixas.
Se ele vai ter ou no dois ou muitos partidos depende (I) da configurao da
distribuio e (2) de se a estrutura eleitoral se baseia na pluralidade ou repre-
sentao proporcional.
Nenhmna tendncia imitao existe nmn sistema multipartidrio; na
realidade, os partidos se empenham em acentuar a "diferenciao ideolgica
do produto", mantendo pureza de doutrina. Essa diferena entre os dois siste-
mas ajuda a explicar por que certas prticas so peculiares a cada um.
Os novos partidos geralmente tm como propsito vencer eleies, mas
so freqentemente mais importantes como meios de inf1uenciar as polticas
161
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA

ele partidos anteriormente existentes. Como os velhos partidos so ideologica-

n1ente imveis, no conseguem se ajustar rapidmnente a mudanas na distri-
buio de eleitores, mas os novos partidos podem entrar onde quer que seja
mais vantajoso. Partidos de influncia podem surgir em sistemas bipartidrios,
se1npre que a convergncia tenha empurrado um dos partidos importantes para 9
longe do centro, e seus adeptos extremistas queiram traz-lo de volta em dire-
o a s1.
Se supomos que a posio de um partido na escala uma mdia ponde- PROBLEMAS DE RACIONALIDADE
rada das posies ocupadas por cada uma de suas decises en1 relao a pol- SOB GOVERNOS DE COALIZO
ticas, podemos explicar a tendncia dos partidos de abrir o arco ele suas pol-
ticas: eles querem agradar a muitos pontos de vista diferentes ao rnesn1o
tempo. Os partidos, num sistema bipartidrio, tm um arco muito mais amplo
de polticas- da uma integrao mais frouxa delas- do que aqueles num sis-
ten1a multiparticlrio. De fato, em sistemas bipartidrios h -uma rea maior de
polticas que se sobrepem perto do meio da escala, de modo que os partidos
se parecen1 tnuito entre si.
Essa tendncia semelhana reforada por ambigidade deliberada em
relao a cada questo especfica. As polticas partidrias podem se tornar to INTRODUO
vagas, e os partidos to parecidos, que os eleitores acham diflcil tomar deci-
ses racionais. Contudo, fomentar a ambigidade o can1inho racional para
Em sistemas polticos democrticos, o uso governamental da coero
cada partido num sistema bipartidrio. obtn1 sua sano a partir do consentin1ento dos governados. Diversas noes
Um determinante bsico do desenvolvimento poltico de tuna nao a filosficas subjazem a essa concepo, 1nas, na prtica, quase toda democra-
distribuio de seus eleitores ao longo da escala poltica. Desse fator, em gran- cia considera uma maioria daqueles que votam como sendo equivalente a todos
de medida, depende se a nao ter dois ou muitos partidos importantes, se a os governados. Portanto, todo governo democrtico deve, de algum modo,
den1ocracia levar a um governo estvel ou instvel e se novos partidos substi-
obter o consentimento voluntrio de uma maioria de eleitores antes que possa
tuiro continumnente os velhos ou desempenharo apenas um papel pequeno. governar legitimamente.
Mas, em alguns sistemas multipartidrios, nenhum partido recebe os
votos de uma maioria. Sendo assim, o governo de apenas um partido signifi-
ca a ilnposio dos pontos de vista de uma minoria sobre a 1naioria clara-
mente un1a violao da idia bsica por trs da democracia. Para evitar isso,
o governo deve ser composto de mais de um partido; isto ~ deve ser um
governo de coa!izo.
O comportamento racional em sistemas polticos governados por coali-
zes bastante diferente daquele em sistemas governados por u1n nico parti-
do. At agora, discutimos apenas esse ltimo porque o governo de um partido
est implcito em nosso modelo. Portanto, devemos alterar o n1odelo para estu-
dar a racionalidade sob coalizes. Neste captulo, fazemos as alteraes neces-
srias e examinamos suas implicaes.
162
163
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
OBJETIVOS
Neste captulo, tentamos provar as seguintes proposies:
L Embora o voto racional seja mais importante em sistetnas multi partidrios
do que en1 sistemas bipartidrios, ele mais difcil e menos eficiente.
2. Em sistemas normalmente governados por coalizes, os eleitores esto sob
presso para se comportaren1 irracionalmente; portanto, podem tratar as
eleies como pesquisas de preferncia.
3. As ideologias e polticas partidrias em sistemas n1ultipartidrios so mais cla-
ramente definidas do que em sistemas bipartidrios, mas programas governa-
mentais reais so menos integrados nos prilneiros do que nos ltimos.
4. Os partidos num governo de coalizo esto sob presses simultneas para
convergir e divergir ideologicmnente.
S. Uma certa quantia de irracionalidade poltica inevitvel em qualquer
sociedade.
6. O grau em que a racionalidade poltica possvel e eficiente numa demo-
cracia depende de quanto consenso existe quanto a metas; isto , depende
da distribuio de eleitores ao longo da escala.
I. MUDANAS NO MODELO
A maioria dos sistemas multipartidrios no tem eleies do tipo "o ven-
, cedor leva tudo", em que o partido que obtm a maioria dos votos controla
todo o governo. Na realidade, os eleitores no elegem diretamente o governo;
elegetn metnbros de mna legislatura, que, por sua vez, escolhem o governo por
voto majoritrio. Se, como n1uito provvel, nenhum partido tem maioria na
legislatura, ento o goyerno geralmente contm h01nens de diversos partidos.
Esses partidos se combinam para apoiar o governo, que assim obtm indireta-
mente o consentimento de uma n1aioria de eleitores- o pr-requisito necess-
rio para mn governo detnocrticol.
I. O apoio de uma maioria da leg:isbtura n<'io necessariamente equivalente ao apoio de uma mnioria de
eleitores, porque cada Jegisbdor no precisa representar o mesmo nmero de elei1ores. Nn Clmara dos
Deputndos dos Estados Unidos, por exemplo, o Congressista do W' Distrito do Texns representa 807 000
pessoas (das quais nem todos sfo eleitores, nBturalmente); ao passo que o Congressista do T Dist-rito
de Dakota do Sul representa apenas 159000 pessoas: nmeros do Censo de 1950, tal como citndos em
IM
PROBLEMAS DE RACIONALIDADE SOB GOVERNOS DE COAUZlO
Para estudar esses sistemas, acrescentamos uma legislatura ao nosso n1ode-
lo, n1udan1os a estrutura eleitoral e permitimos o governo por un1a coalizo de par-
tidos. Vamos supor que o novo sistema eleitoral .mcione da se1,'Uinte maneira:
l. Cada eleitor vota em um partido na eleio nacional, no em qualquer indi-
vduo especfico do partido.
2. Totalizam-se os votos nacionais de cada partido.
3. O total de votos em todos os partidos contado e dividido pelo nmero de
cadeiras na legislatura, a fim de obter a contagem de votos por cadeira, N.
4. O total de votos de cada partido dividido por N para estabelecer o nme-
ro de cadeiras que ele obter (estamos ignorando fraes aqui).
5. Aquele nmero de homens escolhido em ordem, a partir de uma lista clas-
sificatria montada pelo prprio partido antes da eleio.
6. A legislatura assim constituda seleciona um primeiro ministro por voto
majoritrio e aprova seus chefes de departamento governamental como um
grupo, atravs de voto majoritrio, antes que cmnecem a governar.
7. Esse governo pode conter membros de mais de um partido.
8. Uma vez aprovado pela legislatura, esse governo tem os mesmos poderes,
com as mesmas limitaes, que o governo descrito no Captulo I. Na data
de eleio seguinte, dissolvido e un1a nova legislatura eleita. Portanto,
no h votos intermedirios entre a aprovao inicial de um governo e a
prxima eleio, seja pela legislatura seja pelos eleitores. Como a data da
prxin1a eleio predetern1inada por regras constitucionais, a coalizo,
uma vez aprovada, no pode ser eliminada por votos adversos de confian-
a ou por qualquer outro meio pacfico at que aquela data chegue.
Esses pressupostos alteram radicalmente nosso modelo; portanto, diver-
sos esclarecilnentos adicionais so necessrios. Prneiro, ignormnos a 1naioria
dos problemas cansados pelas negociaes interpartidrias no interior da legis-
latura, j que so complexas e empricas demais para serem tratadas aqui.
Segundo, continuamos a supor que os eleitores vem as eleies simples-
n1ente como meio de escolher governos. Talvez isso no parea razovel, por-
John C. Cor!, "Thc Dicc Are Slightly Loaded", The Commonwea/, LXI!, 24 de junho de 1955, pp. 302-
303. s vezes, as legislalur8s so planejadas inlcncion8lmente, de modo que um partido que receba ape-
nas uma pluralidade de votos possa obter uma maioria esmag3dora de cadeiras legislativas. Entretanto,
a estrutura eleitornluscldl neste captulo garante que uma m3ioria da legisl8lura seja sempre equivalen-
te a uma maioria daque!es que votam, como fica claro nos pargrals seguintes do texto.
165
 UMA TEORIA ECONk!!CA DA DEMOCRACIA
que os eleitores na realidade escolhem uma legislatura que, por sua vez, esco-
lhe o governo. Todavia, o objetivo das eleies criar un1 governo sustentado
pelo menos indiretmnente por uma maioria dos eleitores. Portanto, eleitores
racionais votaro apenas com essa finalidade em mente.
Esse pressuposto impede o uso de nossa anlise como uma descrio de
cmnportamento real em sistemas multipartidrios. Na maioria desses sistemas,
pelo menos alguns eleitores tratmn as eleies con1o algo mais que n1ecanis-
mos de escolha de governos. Mas definimos comportamento racional em elei-
es como aquele que o mais eficientemente projetado para selecionar o
governo que um eleitor mais deseja dentre aqueles candidatos com chances
razoveis de realmente governar. Portanto, o que racional para alguns eleito-
res, na realidade, pode ser irracional em nosso n1odelo.
Por exemplo, alguns analistas polticos acreditam que muitos trabalha-
dores anceses votam no Partido Comunista simplesmente como protesto
contra a dominao capitalista da poltica econmica do governo. Esses tra-
balhadores netn acreditmn que os Cmnunistas se tornaro governo nem que-
rem um governo comunista. No tratam a eleio nem como um tnecanistno
de seleo de governo nem como expresso de preferncia, mas sim como um
protesto social.
Igualmente, um trabalhador italiano pode apoiar os Comunistas mesmo
que saiba que improvvel que eles estejam no governo. Seu voto mostra ape-
nas que gostaria que eles governassem. Se as eleies so pesquisa de prefe-
rncia, seu comportamento racional; em nosso modelo) irracional, a menos
que ele esteja orientado para o futuro e acredite que seu voto os ajudar ache-
gar ao poder em algum tnomento posterior. Para eliminar essa ltima possibi-
lidade, supomos neste captulo que nenhum eleitor est orientado para o futu-
ro, a menos que seja especificamente designado como taL
Nosso terceiro e ltimo esclarecimento diz respeito aos perodos de
tempo que entram nas decises dos eleitores. No Captulo 3, afirmamos que
os eleitores escolhem governos futuros comparando antecedentes passados,
um procedin1ento que desejamos reter em nossa presente anlise. Desse modo,
mesmo quando um eleitor est fazendo previses sobre quais as coalizes em
que um dado partido poderia entrar e sobre que polticas essa coalizo poderia
ter, presumin1os que ele est pensando e1n que polticas cada coalizo teria
tido durante o perodo eleitoral passado, se tivesse estado no poder. Esse pro-
cesso pode exigir uma grande imaginao por parte dos eleitores. No fica
sempre bvio que polticas uma coalizo teria tido se tivesse sido formada,
quando, de fato, no foi formada e portanto nunca teve quaisquer polticas.
/M
PROBLE!v!AS DE RI!C!ONAL!D!I.DE SOB GOVERNOS DE CO/ILJZlO
Entretanto, a necessidade de naginao no diminui se desviarmos a
contemplao dos eleitores para polticas fi.Jturas. Nesse caso, os eleitores tem
s vezes que adivinhar que polticas ter uma coalizo que nunca existiu, se ela
existir no futuro. Conseqentemente, nossa manuteno do processo de toma-
da de deciso descrito no Captulo 3 no cria quaisquer complicaes adicio-
nais e, usando-o, poupamos o leitor de ter que considerar un1 outro desses pro-
cessos. Mas, para simplificar a linguagem da nossa exposio, descreven1os a
tomada de deciso dos eleitores como se comparassem polticas futuras ele coa-
lizes, em lugar de polticas presentes. A reduo de verbosidade aprecivel,
desde que no leve a qualquer raciocnio enganador ou a falsas concluses.
I!. A RACIONALIDADE DO ELEITOR SOB COALIZES
A. A complexidade e a dificuldade de ser racional
Em sistemas multipartidrios como os que descrevemos, o total de votos
geralmente dividido entre tantos partidos que nenhum tem a maioria na legis-
latura. Os eleitores racionais, portanto, sabem que seu partido 1vorito tem
pouca chance de governar sozinho. Se for para ter qualquer participao no
governo, deve entrar numa coalizo com partidos ideologicmnente adjacentes.
Por exemplo, na Figura 8, o partido B deve entrar numa coalizo com A e C,
ou com C e D; do contrrio, ser um partido ele oposio.
Essa situao tem dois impactos no significado do voto. Primeiran1ente,
cada voto ajuda a eleger no mximo apenas parte de um governo. Em segun-
do lugar, cada voto apia um partido que ter que fazer concesses e1n suas
polticas mesmo se eleito; portanto, as polticas desse partido no so aquelas
que o voto nelas realmente apia. Em vez disso, o voto apia as polticas de
qualquer coalizo em que o partido ingresse.
Nessas condies, um eleitor deve saber as seguintes coisas, a fim de
votar racionahnente:
1. Em que coalizes cada partido est disposto a entrar sob diversos conjun-
tos de circunstncias.
2. Distribuies estimadas de probabilidade que mostrem a probabilidade que
cada partido tem de entrar em cada coalizo aberta a ele. Estim-las signi-
fica prever como todos os outros eleitores votaro; trata-se de uma especi-
ficao das circunstncias mencionadas em (.l) acima.
/7
 UMA 7EOIUA ECONMICA DA DEMOCRACIA
3. Que concesses em termos de polticas provvel que cada partido faa em
cada coalizo possvel, isto , que polticas cada coalizo adotaria depois
de ser formada. Como essas concesses dependem da fora relativa dos
diversos partidos em cada coalizo, para prever as concesses um eleitor
deve prever o resultado da eleio, exatamente como em (2) acima.
Assim, quando um eleitor vota, est de fato apoiando uma certa distribui-
o de probabilidade de concesses. Essa distribuio ela mesma composta
de (I) uma distribuio de probabilidade das coalizes em que seu partido
poderia entrar e (2) diversas distribuies de probabilidade das concesses que
o partido poderia fazer em cada uma.
Obvian1ente, quanto menor for o nmero de coalizes em que qualquer
partido dado provavelmente entre, mais fcil ser para os eleitores saber o que
um voto naquele partido significa em termos de polticas. Con1o alguns parti-
dos entraro em apenas Uina coalizo, a an1bigidade de votos dados a eles
pequena. Tal clareza especialmente verdadeira no caso dos partidos extremis-
tas, porque eles podem transigir em apenas uma direo.
Se um eleitor sabe que seu partido favorito entrar apenas numa coalizo
especfica, votar naquele partido se for racional, mesn1o que um voto em
algum outro partido pudesse ajudar a eleger a mesma coalizo. Isso verdade
porque quanto tnais votos seu partido favorito obtm, tnaior peso ter na coa-
lizo e mais suas polticas prevalecero ali dentro. Por outro lado, se o eleitor
no sabe em que coalizo cada partido poderia entrar, ou que concesses pode-
ria fazer, ele pode no ser capaz de dizer qual seu partido favorito.
Essa dificuldade pode ser mostrada por meio da distribuio de eleitores
que aparece na Figura 8. Suponhamos qne os trs partidos de centro B, C c D
estiveram governando numa coalizo e que ocorra uma nova eleio. O eleitor
X, acreditando que a coalizo BCD ser formada novamente se o partido C for
forte o suficiente, d seu voto para o partido C, porque ele per se o mais pr-
X110 na sua preferncia, e est numa coalizo que tambm est prxirna dele.
Entretanto, o partido C entra numa coalizo com De E e as polticas dessa coa-
lizo colocam o impacto lquido dele aproximadamente onde est o partido D.
Olhando em retrospectiva, o eleitor X decide que, se tivesse sabido o que o
partido C ia fazer, teria votado no partido B. B est mais prximo dele do que
D, contudo a entrada de C na coalizo CDE significou que seu voto apoiou
uma posio de D. Na prxima eleio, se presumir que C entrar novamente
numa coalizo CDE, ele votar em B em vez de C, embora C esteja per se tnais
prximo de sua prpria posio. Mesmo que o eleitor X pense que B no con-
/8
PROBLEAIAS DE RACIONALIDADE SOB GOVERNOS DE COALIZlO
seguir ganhar a eleio sozinho, ele pode sentir .que seu voto puxar C de
volta para a esquerda e para fora da coalizo CDE no futuro.
Esse exemplo demonstra o fato de que o voto racional, num sistema
multipartidrio, mais difcil e mais importante do que num sistema biparti-
drio. mais difcil porque os resLlltados possveis so mais numerosos, e
pode no ficar claro para o eleitor exatan1ente o que seu voto est apoiando
quando ele o d. Todavia, cada voto mais importante porque provvel que
a gama de polticas alternativas oferecidas aos eleitores nun1 sistema multi-
partidrio seja mais ampla que num sistema bipartidrio. Nesse ltimo, os
partidos oferecem plataformas relativamente moderadas 2. Assim, se o partido
a que ele se ops consegue se eleger, o eleitor provavelmente no ter que
agentar polticas muito diferentes daquelas que seu partido favorito teria
in1plementado. Mas, num sistema multipartidrio, a vitria de um partido na
extremidade da escala oposta posio do eleitor pode introduzir polticas a
que ele se ope severamente.
A maior dificuldade de votar racionalmente quando h mais de dois par-
tidos importantes pode ser ilustrada ainda pela comparao entre as Figuras 2
e I O. Num sistema bipartidrio (Fig. 2), h apenas dois resultados possveis: A
e B. Portanto, o eleitor escolhe o resultado que prefere e vota nele. Mas num
sistema tripartidrio, como o mostrado na Figura 1O, h pelo menos nove
resultados possveis.
y z
---j
60 80 100
o 20 35 40
A [J c
Figura lO
Se supusermos que os dois partidos extremistas nui1ca se integraro ao n1esmo
governo, temos cinco combinaes possveis: A, B, C, AB e BC. Mas, nos dois
2. Supomos que h apenas um::~ modalidade na distribuio de eleitores e que ambos os partidos estio
loca!iz::~dos prximos a ela. Como a prpria modalidade , por definio, a posio mais moderada, os
par1idos orcrecem programas moderados. S;; levarmos em conta outras suposies menos normais sobre
a distribui5o dos eleitores num sistema bipartidiHio, os pnrtidos podem oferecer programas mais extre-
mos, como salientamos no Captulo 8.
169
 UM!! TEORIA ECONMJC!/ DA DEMOCI?AC!A
ltimos, que so coalizes entre o partido de centro e cada um dos partidos
extremistas, um partido poderia dominar o outro, ou eles poderiam ter igual
influncia. Desse modo, cada coalizo representa trs resultados em vez de
um, o que significa que as possibilidades so: A, B, C, AB, aB, Ab, BC, bC e
Bc. Podemos ampliar o nmero de resultados indefinidamente, aumentado os
graus mensurveis de predmninncia em cada coalizo, mas j temos o bastan-
te para deixar Y, nosso eleitor-amostra, confuso.
Diante desse rol de possibilidades, o eleitor Y tem de saber algo sobre o
resultado provvel da eleio, a fim de votar racionahnente. Se apenas um par-
tido vai vencer, ele votar em B, que lhe o mais prximo. Tambm votar em
B se urna coalizo entre A e B for provvel, j que ele gostaria que B fosse o
parceiro mais forte. Mas, se for provvel que B e C formem uma coalizo com
uma posio lquida deZ quanto a polticas, mais racional que ele vote em
A do que em B, j que preferiria que A vencesse sozinho a ver tal coalizo.
Como deveria ele votar?
A resposta a essa questo depende de dois fatores: ( 1) que conhecimen-
to Y tem sobre como provavelmente votaro outros eleitores e (2) como os
homens deveriam escolher racionalmente entre alternativas cmn resultados
incertos. Esse ltno foi um assunto de interesse para tericos econmicos,
n1as eles no chegaram a nenhum consenso sobre isso. Portanto, tudo o que
podemos dizer que Y seguir o procedimento bastante vago descrito no
resumo do Captulo 3. Entretanto, devemos explorar o primeiro fator cuidado-
smnente porque ele leva a variaes conjecturais entre eleitores.
B. O problema do oligoplio no voto em sistemas multipartidrios
Vimos que governos de coalizo so formados para fugir do dilema que
surge quando nenhum partido sozinho recebe o apoio da maioria dos eleitores.
Mas, quando os eleitores percebem que sero governados por uma coalizo,
un1 efeito de realimentao ocorre e muda a natureza do voto.
Os eleitores racionais no mais votam simplesmente no partido que pre-
ferem como nico governo; em lugar disso, levam en1 conta o uso de coalizes,
que se torna necessrio devido distribuio dispersa dos votos das outras pes-
soas. Em suma, toda deciso do eleitor racional depende de como ele pensa
que os outros homens votaro. Salientan1os isso no Captulo 3 e acabamos de
ver a que complicaes isso pode levar quando h uma grande diversidade de
gostos polticos.
170
PROBLEtvlAS DE RACIONALIDADE S'OB GOVERNOS DE CO/ILJZ!TO
Essa situao exatmnente anloga ao problema da variao conjectura[ na
teoria do oligoplio ou ao problema bsico da teoria dos jogos. As eleies setor-
nHm jogos, con1 os eleitores buscando estratgias mais favorveis atravs da an-
lise dos possveis passos uns dos outros. Sua situao diflcllembra a analogia do
concurso de beleza com a qual lorde Keynes descreveu o mercado de aes. O
objetivo desse concurso era escolher, de mn grupo de n1ulheres, as que a maioria
das outras pessoas escolhen como muito bonitas; portanto, como disse Keynes:
No um caso de escolher quais, tanto quanto possvel julgar, so realmente as mais
bonitas, nem mesmo as que a opinio mdia genuinamente considera as mais bonitas.
Atingimos o terceiro grau em que devotamos nossa inteligncia a antecipar o que a opinio
mdia espera que seja a opinio mdia3.
Os sistemas eleitorais en1 que ocorre raciocnio semelhante exiben1 varia-
o conjecturai par excellence. A deciso de voto de cada homem depende do
que ele prev que os outros homens esto prevendo, e as previses daqueles
outros se baseiam no que eles pensam que todo o resto est prevendo, e assim
por diante, ad infinitum. .
prin1eira vista, essa situao parece absurda e impossvel de anahsar.
Entretanto, ela no exclui o voto racional e a real seleo de governos mais do
que a variao conjecturai impede os oligopolistas de vender produtos.
Portanto, no precisamos jogar fora a suposio de que todo homem consrde-
ra as eleies simplesmente como um processo de escolha de governo. Mesmo
com essa suposio, nosso modelo multipartidrio revisado pode produzir
governos se os eleitores se comportarem con1o dissemos que o farian1 no
resumo do Captulo 3.
Contudo, no poden1os fazer previses muito precisas enquanto Inanti-
vermos essa suposio. Essa incapacidade se origina das dificuldades de resol-
ver o problema de variao conjecturai. At agora, ningum produziu mna res-
posta aceitvel para isso. Como resultado, no h como prever o que os eleito-
res faro se a deciso de cada um depender do que ele pensa que todos os
outros eleitores iro fazer e se ele souber que os outros tambm tomam deci-
ses dessa maneira. O resultado depende de em que momento cada homem
interrmnpe o processo de conjectura e contraconjectura e, teoricamente falan-
do, esse momento no previsveL
3. John Maynard Kcynes, The Genemf Theory oj'Emptoyment. Inferes/, and lvloney. Ncw York, 1-larcour(,
Brace nnd Company, 1936, p. 156.
17 I
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
Apesar desse impasse, podemos fazer algun1as afirmaes relevantes
sobre os possveis resultados de variao conjectura[ entre eleitores. O n1ais
importante gue decises de voto- como todas as decises na vida real- so
tomadas sob a presso do tempo transcorrido, no num n1undo intemporal de
abstrao. Portanto, a soluo que consiste de uma regresso infinita de clcu-
los impossveL Cada eleitor tem apenas tempo suficiente para fazer conjec-
turas antes que as urnas se fechem no dia da eleio; ele tem diante de si uma
fora inexorvel que o obriga a tomar alguma deciso. Se hesita demais, a elei-
o termina e ele ter se abstido- o gue uma deciso tanto guanto o voto.
Portanto, ele no consegue fugir da escolha.
Que escolhas pode fazer? Primeiro, pode permanecer "no ar" e ficar to
tonto com o problema do oligoplio que fica em casa no dia da eleio. um
conti.Jso, para usar a terminologia do Captulo 6. Evidentemente, se todos esti-
veren1 confusos, o sistema eleitoral desmorona - ele deixa de escolher um
governo gue tem o consentimento dos governados. Nesse caso, nossa suposi-
o de que cada homem considera as eleies con1o selecionadoras de gover-
no leva ao fim da democracia.
Um segundo resultado possvel que cada eleitor decidir gue vai votar
no importa a que deciso chegou no dia da eleio. Tendo decidido isso,
interrompe o processo de deliberao em algum momento nprevisivel para
um observador externo 4 Esse truncamento estimulado pelo custo da delibe-
rao. No somente caro obter informaes sobre polticas partidrias e
sobre o que os outros eleitores faro, mas tambm o mero ato de pensar con-
some tempo que poderia ser devotado a outras atividades. Portanto, os homens
podem decidir gastar apenas umas tantas horas pesando alternativas e manter
qualquer deciso que prefiram ao final desse tempo. Se todos os homens
fore1n, portanto, passivos quase-informados, a democracia no ir desmoronar
por falta de voto. Mas no se pode prever se os prprios eleitores vo conse-
guir selecionar um governo ou se simplesmente vo transferir todo o proble-
Ina para a legislaturas.
4. Suas aes so imprevisveis no sentido causal, isto , 05 passos causais que levam .:1 sua deciso nfo
podem ser afirmados antecipadamente. Entretanto, se presumirmos que provvel que seu comporta-
mento passado se repitzt, podemos fazer previses estatsticas ainda que nl\o saibamos por que ele chega
s decises que previmos. A ignOI"ncia <1 respeito de como os homens resolvem problemas de oligop-
lio, portanto, ni:'io nos impede de prever com exatido suas decises.
5. Pode parecer que esse mtodo de tomar a deciso de voto contradiz o pi'Ocedimento descrito no Captulo
3 porque no faz referncia no diferencial partidrio do eleitor. Realmcote, como veremos 110 Captulo
172
PROBLEMAS DE RACIONALIDADE SOB GOVERNOS DE COAL!Z;/0
Uma terceira opo aberta aos eleitores a recusa de considerar o que
provvel que outros eleitores faam. Ao invs de tratar a eleio como o pro-
cesso de escolha de governo, os eleitores que escolhem esse mtodo do seus
votos aos partidos gue eles mais gostariam de ver governando. Eles deixam a
verdadeira seleo do governo inteiramente sob a responsabilidade da legisla-
tura. Desse modo, a dificuldade de lidar com a variao conjectura! leva os
cidados a tratar as eleies como expresses de preferncia em vez de sele-
cionadoras de governo. Do ponto de vista do nosso modelo, a complexidade
de se comportar racionalmente os levou a se cmnportarem lrracionaln1ente 6 .
Se todos os eleitores agirem desse modo, a eleio expressar suas pre-
ferncias diretas; assim a legislatura exibir exatan1ente a mes1na diversidade
de opinies polticas gue o eleitorado. O problema de conseguir apoio majori-
trio para um governo simplesmente transferido do eleitorado para a legisla ..
tura. Embora no seja solucionado por essa transferncia, ele eliminado do
alcance de nosso estudo.
A anlise precedente mostra que os eleitores que se defrontam com o pro-
blema de variao conjectura! tm pelo menos trs escolhas possveis de ao.
Todavia, no h razo para supor a priori que todos os eleitores fazem a mesma
escolha. Na realidade, cremos que, mesmo em nosso mundo-modelo, alguns
eleitores fazem cada uma das escolhas; o resultado um sistema eleitoral misto.
Alguns cidados, perplexos, se abstm, outros se arriscam e votam apesar da
incerteza e outros, ainda, n1udam sua opinio sobre as eleies e as tratan1 como
expresses de preferncia. Indubitavelmente, um governo surgir desse proces-
so, mas se ele foi racionalmente selecionado ou no impossvel dizer a priori.
Surpreendentemente, quanto mais eleitores forem irracionais do ponto de
vista de nosso modelo, mais fcil para os outros serem racionais.
Evidentemente, menos difcil prever que partidos outros homens preferem do
13, um eleitor racional sempre interrompe o processo de deliberao e mantm qualqucrdeciso a que
chegou no momento da inteHupo. Se, naquele momento, ele cr que seu di rcrenciai partidrio diiC-
rente de zero, votn; se o v como zero, se nbstm. Portanto, a exposio usnda aqlli no texto simples-
mente abrevia o processo descrito por inteiro nos Captulos 3 e 13.
6. Expressar suas prelhncias diretamente ni'io a llnica IOrmn de comportamento irracional aberta aos
eleitmcs que decidiram ignorar o problema de oligoplio. No entnnto, a mnis nproximadamentc racio-
nal, porque diz queles que selecionam o governo- os legisladores- o que o cidado quer. Desse modo,
n coisa mais prximn da seleo direta de governo, mas muito mais !~wil de os eleitores a executa-
rem quando o nmero de coalizes possveis grande. Como todas as outras rormas de comportamen-
to irracional no so igualmente teis como auxlios indiretos de seleo de governo, no as discutimos
em nossa anfllise.
173
 UMA TEORIA ECONDMICA DA DEMOCRACIA PIWBLEMAS DE RACIONALIDADE SOB GOVERNOS DE COALIZO

que prever en1 que partidos eles iro votar se esto pesando as preferncias uns ainda chegar a escolhas de voto definidas, sem conjecturas infindveis.
dos outros alm das suas prprias. Portanto, quanto 1nais h0111ens simplesmen- Entretanto, a escassez de coalizes provveis em si mesma u1na indicao de
te derem seus votos para seus partidos favoritos, mais fcil para os outros que as preferncias polticas no esto distribudas de forma uniforme ao
homens preverem o resultado provvel da eleio. E quando essas previses longo da escala. Isso no significa que no h diversidade, n1as sim que a dis-
so mais fceis, os homens racionais podem mais facilmente decidir como tribuio caracterizada por alguns grandes agrupamentos, e1n vez de un1a
votar la procedimento descrito no Captulo 3. grande disperso de grupos pequenos. Portanto, existem apenas alguns parti-
No se pode tirar nenhuma concluso clara da anlise precedente, mas dos e as escolhas so limitadas.
podemos chamar ateno para uma tendncia significativa inerente a sistemas onde as escolhas so muitas que os eleitores podem no conseguir
governados por coalizes. H uma presso contnua para que os eleitores escolher seu prprio governo diretamente. Em lugar disso, tero que passar a
sejam irracionais, isto , que parem de c<:msiderar as eleies con1o n1ecanis- responsabilidade para uma legislatura que tem uma composio diversificada,
mos diretos de seleo de governo. Essa presso especialmente forte se o refletindo a do eleitorado. A legislatura ento deve entrentar um problema de
nmero de coalizes provveis for grande e se suas variaes de polticas Arrow: como selecionar um governo de coalizo para o qual se possa obter
forem extensas. Assim, a complexidade de tentar descobrir como constituir o apoio majoritrio.
governo o mais favorvel possvel pode levar cada eleitor a simplesmente Essencialmente, essa apenas uma verso aguda do problema que se
apoiar seu partido favorito e a deixar a seleo de governo para a legislatura. coloca para todo governo de1nocrtico, no importa como os eleitores so dis-
Quando chamamos esse comportamento de irracional, no queremos tribudos ao longo da escala poltica. Em todos os sistemas, o governo deve
dizer que no seja inteligente ou no melhor interesse dos eleitores. Na realida- f01:jar um nico conjunto de polticas que possa de algum modo receber a san-
de, pode ser a coisa mais racional para fazerem como indivduos. O nico sen- o da maioria daqueles que governa. O lema dos Estados Unidos, e pluribus
tido em que irracional do ponto de vista das eleies como selecionadoras unum, expressa esse problema perfeitamente. A natureza mesma da ao fora
diretas de governos. Obviamente, se uma frao grande do eleitorado conside- o governo a assumir apenas uma posio em cada situao; assin1, suas polti-
ra as eleies como n1eio de selecionar uma legislatura via pesquisas de prefe- cas devem formar um nico conjunto. Todavia, para governar, tmnbm ten1 que
rncia, elas j no so dispositivos racionais para a seleo direta de governos receber o consentimento de uma 1naioria de cidados cujas preferncias so
por parte do povo. extremamente diversificadas.
Para fugir desse dilen1a, o governo tem apenas um recurso: tem que Inis-
turar diversas polticas a partir de uma variedade de pontos de vista, adotando
c_ o problema bsico: .f/ta de consenso entre eleitores muitas perspectivas filosficas imperfeitamente em vez de adotar uma delas
perfeitmnente. Essa tendncia bvia num siste1na bipartidrio, porque, em
Ns nos defi'ontamos com um resultado importante da falta de consenso sua tentativa de agradar a muitos pontos de vista, os partidos adotam platafor-
no eleitorado: os eleitores no conseguem selecionar um governo que os mas que so ambguas e se parecem entre si. O eleitor nesse sistema se defron-
governar. Se cada um vota no partido que prefere, nenhum partido individual- ta cmn alguns conjuntos de polticas diferenciados de modo n1Ltito impreciso,
mente ten1 a 1naioria; portanto, nenhum partido pode reivindicar o consenti- um dos quais ele seleciona como sua escolha para govern-lo.
mento dos governados. Por outro lado, se cada um tenta levar em conta a diver- Essa ambigidade tambm prevalece nos sistemas multipartidrios,
sidade de preferncias, e portanto vota apenas depois de calcular como os embora neles os partidos tendam a ter programas bastante diferenciados, cada
Ol)tros votaro, o processo de clculo se torna complicado demais para que o un1 integrado estreitamente em torno de uma We/tan5chauung. Os eleitores nos
eleitor lide com ele. sistemas multi partidrios de fato se defrontam com conjuntos definidos e bem
Natural-mente, esse resultado terrvel no vale para todos os sisten1as integrados de polticas, mas nenhum desses conjuntos realmente os governar.
nmltipartidrios. Onde as coalizes so poucas e suas polticas so bem conhe- Apenas as coalizes podem governar e a ambigidade e a conciliao so
cidas, os eleitores podem tratar as eleies como selecionadoras de governo e introduzidas num nvel secundrio sempre que se formam coalizes. O progra-
I 74 175
 UMA TEORIA ECON6MICA OA DEMOCRACIA
ma bem integrado ele cada partido tem que ser coordenado com programas ele
um ou mais partidos que so igualmente bem integrados, mas em torno de
pontos ele vista diferentes. O resultado um programa exatamente to no-
integrado quanto qualquer um dos dois programas num sistema bipartidrio.
Na realidade) o progrmna de um governo de coalizo num sistema n1ul-
tipartidrio geralmente menos bem integrado do que aquele do governo num
sistema bipartidrio. Isso resulta da distribuio mais ampla de eleitores num
siste111a multipartidrio; geralmente, no h um agrupamento dominante em
torno de algmna ~mdia ideolgica. Portanto, a coalizo ten1 que adotar tflm
arco mais amplo de polticas para conseguir o apoio de uma maioria de eleito-
res do que deve faz-lo o governo num sistema bipartidrio. Isso verdadeiro
apesar do fato de que cada partido, num sistema multipartidrio, ostensiva-
mente representa um arco muito mais estreito de polticas do que cada partido
nutn sistema bipartidrio.
As aparncias enganam em poltica democrtica. O tipo ele sistema pol-
tico que parece oferecer ao eleitor uma escolha mais definida entre polticas
de fato lhe oferece uma menos definida. Esse sistema pode at mesmo fazer
com que lhe seja impossvel escolher um governo. Em lugar disso, pode for-
lo a transferir essa responsabilidade para uma legislatura sobre a qual ele ten1
muito pouco controle entre as eleies.
Esse paradoxo n1ostra que a distribuio de eleitores ao longo da escala
poltica o que determina quo bem integradas so as polticas de um gover-
no e que pontos de vista predominam nelas. Em ltima instncia) nem o nme-
ro de partidos nem suas platafonnas so to importantes quanto a configura-
o dessa distribuio para influenciar a ideologia e a poltica de um governo
nmna democracia.
III. RACIONALIDADE PARTIDARIA SOB COALIZES
O governo por coalizes torna dificil o comportamento racional tanto
para os partidos quanto para os eleitores, especialmente quando se deixa para
a legislatura a tarefa de escolher o governo. Naturalmente, qualquer sistema
eleitoral projetado como esse neste captulo delega algum poder de seleo ele
governo aos legisladores. Entretanto, se as opinies dos cidados forem muito
diversificadas, os eleitores podem ser levados a dar seus votos simplesmente
como indicadores de preferncia, deixando assim todo o trabalho de designar
un1 governo para a legislatura. Cmno sua ao tende a reproduzir a mesma
176
PROBLEMAS DE RACIONALIDADE SOB GOVERNOS DE COALIZO
diversidade no interior da legislatura, os partidos que dela fazem parte enfren-
tam a dificuldade de escolher um governo que uma maioria pode apoiar.
Por1n, no estamos estudal)do intrigas intralegislatura en1 nossa anlise;
assim, limitamos nosso exame de estratgias partidrias racionais quelas apli-
cveis depois que un1a coalizo se fonnou e foi aprovada. Mesn1o ento, cada
partido na coalizo pressionado por foras contrrias que o envolvem num
conflito de desejos sobre que polticas adotar.
A primeira dessas foras o desejo de ter um bom relacionamento com
os outros partidos na coalizo. A coalizo deve fazer algum esforo para resol-
ver os problemas que se colocam para a sociedade; portanto, deve ser capaz de
agir com pelo menos um grau mnimo de eficincia. verdade que alguns
cidados que se opem a suas polticas prefeririam v-la funcionando inefi-
cientemente, de modo que suas polticas nunca tenham qualquer efeito. Mas se
esses desejos so muito correntes, a democracia no consegue produzir gover-
nos efetivos: ela degenera num beco sem sada que simplesmente preserva o
status quo. Como a mudana social ocorre independentemente ele quem est
no poder, a distncia entre as necessidades da sociedade e as polticas do
governo acaba por se tornar to grande que a democracia substituda por uma
forma mais efetiva de governo.
Entretanto, estamos discutindo aqui democracias que so governadas,
no paralisadas; portanto, supomos que o eleitorado aprecie uma ao eficien-
te por parte ela coalizo'. Para serem eficientes, os partidos na coalizo devem
agir em unssono; da seu desejo de cooperar uns com os outros. Esse desejo
os faz adotarem polticas semelhantes; ele constri uma fora centrpeta como
a da n1aioria dos sistemas bipartidrios. O resultado uma tendncia integra-
o das polticas da coalizo em torno de uma Weltanschauung prxima elo
centro de gravidade de qualquer arco ele eleitores a quem a coalizo agrade.
A segunda fora pode ter efeito ou centrifugo ou centrpeto. Cada parti-
do quer que suas prprias polticas dominem as pol.ticas conjuntas da coali-
zo; portanto, tenta atrair os eleitores para longe de ambos os seus aliados na
coalizo e de seus oponentes fora dela. Se mais eleitores se juntarem no meio
do arco de polticas da coalizo do que perto das bordas desse arco, os parti-
7. Em outras palavras, estamos ignorando situaes como a da Frana, onde a distribuio de eleitores pro-
voca paralisia virtual do governo. questionvel se essa distribuio pode ou no levar a qualquer
governo verdadeiro, contanto que prevalea a democracia se exigirmos que um verdadeiro governo seja
capaz de, pelo menos, tentar resolver os principais problemas polticos e econmicos da sociedade. Essa
paralisia o resultado mais srio dfl !Ulta de consenso no eleitor8do.
177
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
dos perifricos na coalizo so estimulados a se movimentar en1 direo ao
partido do meio em termos de polticas. Essa convergncia torna mais fcil a
coordenao de polticas no interior da coalizo.
Por outro lado, os partidos perifricos da coalizo podem sentir que
podem conseguir mais votos movnentando-se para longe do centro do que se
movimentando em direo a ele. Isso verdade sempre que os partidos em
cada lado da coalizo tm mais adeptos do que o partido do meio na coalizo.
Nesse caso, o desejo de predomnio no interior da coalizo leva divergncia
poltica entre os n1e1nbros da coalizo; conseqentemente, a coordenao se
torna mais difcil.
A terceira fora que influencia os partidos na coalizo centrfuga. Ela
nasce do desejo de todos os partidos na coalizo de maximizar as chances de
que toda a coalizo seja reeleitas. Portanto, desejam que o impacto lquido de
todos eles juntos seja to difundido quanto possvel; isto , querem agradar a
um leque to amplo de eleitores na escala quanto possvel. Podem melhor con-
seguir isso divergindo ideologicamente uns dos outros de forma deliberada,
levando cmn isso n1ais eleitores em cada n1argem a apoiar um dos partidos na
coalizo. Entretanto, isso provoca desintegrao e torna a coordenao difcil.
Todas essas foras podem ser ilustradas na Figura 8. Vamos supor que um
governo de coalizo seja formado pelos partidos B, C e D. lgico acreditar
que a coalizo pode governar mais eficientemente se seus metnbros estiverem
mais de acordo quanto s polticas. Desse modo, se esses partidos crem que
vo trabalhar juntos por um longo tempo, poderiam ser encorajados a conver-
gir em termos doutrinrios em direo posio central de C. Poderiam at se
unificar para formar um nico partido posicionado em C. No entanto, isso
seria politicamente tolo, j que enfraqueceria seu poder de obteno de votos
enquanto coalizo.
O eleitor R apia o partido B porque lhe o mais prximo e cr que seu
voto ajuda a impedir a coalizo de se 1novimentar muito para a direita fortale-
cendo o poder de B dentro dela. Mas se B se movimenta para C, o eleitor R
pode transferir seu apoio para A, que lhe mais prximo do que C. Portanto,
8. Essa fora nem scmp1c funcionn, porque os partidos numa coalizo podem no desejar v-la reconsti-
tuda em sua presente forma. Por exemplo, se um partido sente que poderia conquistar apoio suficien-
te para governar sozinho, seu desejo de tirar votos de seus atuais aliados oblitera qualquer tendncin sua
de nuxiliar a coalizo como um todo. Entretanto, s vezes verdade que improv:\vel que os membros
de uma coalizo consigam o poder novamente, exceto como parte daquela mesma coalizo. Nesses
casos, cada partido motivado a buscnr a reeleio pnrn n coalizi'io inteim.
178
PRO!JLEMAS DE RACIONALIDADE SOB GOVERNOS DE COALIZO
a fn de conseguir votos para a coalizo, os partidos B e D deveriam divergir
da posio central de C. Quanto mais longe de C estiverem, mais votos podem
roubar de A e E; mas tambm (1) perdem fora dentro da coalizo para C e (2)
seu arco n1aior torna mais difcil para os trs partidos cooperaren1 uns com os
outros9. Qual o caminho racional para seguir se querem Inaximiz-at suas
chances de eleio?
Evidentemente, a eleiclo num sistema governado por coalizo significa
algo diferente da vitria no-qualificada que ela denota num sistema biparti-
drio. Nenhum partido individualmente consegue gozar do prestgio, renda e
poder que motivam os polticos em nosso modelo. Na realidade, apenas certos
indivduos em cada um dos partidos vitoriosos consegue vencer nesse sentido,
e sua identidade no pode sempre ser prevista antecipadamente. Todavia, quan-
to n1ais votos um partido obtm~ mais chances tem de entrar numa coalizo~
mais poder recebe se realmente entra numa, e mais indivduos dentro dele
obtm cargos no governo de coalizo. Dai a maximizao do voto ser ainda a
motivao bsica subjacente ao comportamento de partidos con1o grupos cor-
porativos, e de indivduos no interior deles to.
Por essa razo) conclumos que cada partido numa coalizo faz o que
quer que maximize seus prprios votos e no o que beneficia o funcionan1en-
to da coalizo per se. Portanto, na Figura 8, os partidos B e D poderiam con-
vergir em C a fim de lhe tirar votos, j que podem obter mais votos movimen-
tando-se para o centro densamente povoado do que perdem em direo aos
extremos. Entretanto, quanto mais prximos estiverem os trs partidos na coa-
lizo, menor ser o total de seu voto combinado e mais provvel ser que a
coalizo como um todo seja derrotada por um partido extremista. Uma tenso
assn se arma entre o desejo de cada partido de garantir que a coalizo seja
eleita, por um lado, e de aumentar o grau de sua influncia no interior da coa-
lizo, de outro. No de se surpreender que a poltica seja considerada por
muitos como uma arte, em vez de uma cincia!
9. Esse argumento foi sugerido po1 um exemplo tirado da poltica nos Pases Baixos relatado por Hcndrik
S. Houthakkcr.
IO. Alguns partidos na histria funcionaram com base numa estratgin menos cnutclosa c buscamm o poder
na base do tudo OLl nada. Ao invs de aceitm quaisquer ganhos que pudessem consolidar imediatamen-
te entrando em coalizes, investiram ousadamcntc para conseguir poder total c desconsideraram estrn-
tgias banais de maximizao de votos. Entretanto, quase todos esses partidos no emm verdadeiramen-
te democrticos, pois, assim que chcgarnm ao poder, violaram os preceitos constitucionais expostos no
Capitulo l. Portanto, nos sentimos justiricados em exclu-los de nosso modelo.
179
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCI?ACIA
IV CONFLITOS EN11iE RACIONALIDADE PARTIDARIA E RAC!ONALIDADE
INDIVIDUAL
No ltimo captulo, vimos que os partidos, num sistema bipartidrio, ten~
tam ser ambguos quanto a suas polticas porque querem agradar diretamente
a uma maioria de eleitores, mesmo que nenhum ponto de vista individualmen-
te seja apoiado por uma maioria. Em contraste, os partidos, num sistema mul-
tipartidrio, tentam ser relativamente claros quanto a suas polticas, j que
agradam diretatnente a apenas uma gama estreita de eleitores.
Entretanto, esses ltimos partidos so extremamente ambguos quanto a
que concesses provvel que faam se entrarem em coalizes cmn outros
partidos. No desejam alienar os eleitores, reunidos em torno de sua prpria
posio, admitindo que apoiaro algumas polticas de outras partes da escala,
se eleitos. Portanto, cada partido enfatiza sua prpria linha partidria e menos-
preza as concesses que tem que fazer a fim de entrar numa coalizo - que
a nica maneira possvel de participar do governo.
Desse modo, a clareza num nvel de sistemas multipartidrios contra-
balanada pela ambigidade, em outro nvel; ao passo que sistemas bipartid-
rios so ambguos do comeo ao fim porque contm apenas um nvel. Em
ambos os casos, o prprio governo formado no nvel ambguo. A real polti-
ca do governo tambm formada ali) como salientamos nas sees anteriores
deste captulo.
Essa concluso levanta a questo de se, numa den1ocracia, o comporta-
mento poltico racional possvel para os cidados individualmente. Paradoxal-
mente, parece ser racional que os partidos estimulem a irracionalidade nos elei-
tores. Se os partidos so sempre deliberadamente ambguos, como podem os
cidados descobrir neles a confiabilidade .que necessria ao voto racional?
Essas questes so essencialmente uma reafirmao do problema central
da teoria poltica: como se podem desenvolver metas sociais a partir de valo-
res individuais diferenciados"'? Topamos aqui com o dilema do e pluribus
unum, mencionado anteriormente. Ele realmente torna impossvel a racionali-
dade na poltica?
Racionalidade individual significa busca de nossas metas da maneira n1ais
eficiente. Mas os homens vivem em sociedade e nmn Inundo de recursos escas-
! I. Pnra uma discusso detalhada desse problema- cujos rcsuHados mencionamos em outra parte deste
estudo- ver Kcnncth .L Arrow, op. cil.
/NO
PROBLE'MAS DE RACIONALIDADE S'OB GOVERNOS' DE COALIZlTO
sos; assin1, quando cada um persegue suas prprias metas, suas aes afetmn
outros homens. Alm disso, esses outros homens nunca tm exatamente as mes-
mas metas que ele. Portanto, inevitavelmente surgem conDitos entre os homens.
A poltica o sistema de resolver esses conflitos, de modo que cada indi-
vduo possa atingir algumas de suas metas. Os homens no podem todos atin-
gir todas as suas metas simultanemnente, porque quando um o faz, suas aes
impedem que outros o faam; isso o que significa coJ~flito. Portnnto, a natu-
reza mesma da sociedade coloca limites racionalidade individual - nem
todos os indviduos podem atingir a pura racionalidade ao mesmo tempo.
Numa democracia, o poder po Itico teoricamente o mesmo para todos
os homens; isto , cada um tem supostamente a mesma oportunidade de atin-
gir suas metas que todos os outros. Portanto, a irracionalidade inevitvel en1
qualquer sociedade- isto , a incapacidade de atingir suas metas perfeitamen-
te- compartilhada por todos os homens: ningum pode atingir todas as suas
metas. En1 suma, todo cidado de uma democracia necessariatllente um tanto
irracional no sentido puro12.
Por essa razo, no deveramos nos surpreender que haja uma tenso
entre racionalidade individual e racionalidade partidria. Cada partido tenta
extrair um conjunto de metas sociais dos valores dos indivduos na socieda-
de. Para qualquer indivduo, as polticas do partido representam uma conci-
liao, j que o partido tem que agradar muitos outros indivduos alm dele.
A ambigidade o meio de disfarar esse fato. um mecanismo de produ-
o de harn1o1-ia onde no existe realmente nenhtm1a. Todavia, essa harmonia
deve ser produzida, ou a sociedade se dissolve e1n 1nirades de indivduos en1
conflito aberto.
Mas mesmo quando um conflito velado, os homens no conseguem
atingir completa racionalidade poltica. Elementos irracionais so inevitveis
em qualquer sociedade, assim como os indivduos ttn metas diferentes. Con1o
as diferenas de metas so relacionadas ao conceito mesmo de individualida-
de, cremos que a inacionalidade no pode jamais ser eliminada da sociedade.
Contudo, os homens ainda podem agir racionalmente no sentido que estamos
usando: podem atingir tantas de suas 1netas quanto possvel, dada a natureza
da sociedade.
12. Essa generalizaflo no vale para aqueles cidctdos que nflo tm tendncias egostas e cuja estrutura de
metas casualmente coincide exatamente com o conjunto de concesses a que chega n democrncia.
Entretanto, supomos que muito poucos cidados entrem nessn categoria.
/XI
 UMA TEORIA ECONGMICA DA DEMOCRACIA
A relao que sua realizao manter com a pura racionalidade depende
de quo diferentes sejam suas metas, para comear. Quanto maior o grau de
consenso) mais fcil ser para os indivduos agire1n racionahnente, e mais efi-
ciente ser essa ao. Portanto, a possibilidade de racionalidade depende da
distribuio dos eleitores ao longo da escala poltica. Se unimodal e tem uma
variao baixa, a racionalidade fcil e efetiva.
Entretanto, se os eleitores so distribudos de modo desigual ou se aglo-
meram em polos opostos, o conflito tende a predominar sobre a realizao
cooperativa e a sociedade perde seu ncleo vital de harmonia. Nessa situao,
a democracia no consegue produzir um governo eficiente, porque a premissa
de poder igual para todos leva ao cancelamento de polticas e no ao reforo
mtuo delas. Portanto, a racionalidade individual em poltica desn1orona. Ela
no mais leva a resolues satisfatrias do conflito social.
Evidentemente, a democracia pressupe consenso sobre metas- no per-
feita concordncia, mas algo muito distante de perfeita discordncia. Se ns
supusermos que existe consenso suficiente, ento a ao racional poltica
possvel para cidados individualmente. Nenhum jamais chegar pura racio-
nalidade, mas, agindo to eficientemente quanto possvel, cada um atingir um
maior n1nero de suas 1netas do que conseguir de qualquer outra tnaneira.
V RESUMO
Em alguns sistemas polticos, apenas raramente um nico partido recebe
mais da metade dos votos dados. Portanto, coalizes se formam para que o
governo possa ainda ser consenso dos governados, isto , por consentimento
de uma n1aioria dos que votam. Para estudar esses siste1nas, usamos um tnode-
lo no qual os eleitores elegem uma legislatura por representao proporcional
e a legislatura ento seleciona um governo por voto majoritrio.
Nessas condies, o voto de cada eleitor no apia as polticas de um
nico partido. Em lugar disso, apia a coalizo inteira a que o partido se junta.
Desse modo, o significado de um voto em qualquer partido depende das coa-
lizes em que provvel que ele entre, o que, por sua vez, depende de como
os. eleitores votaro.
Conseqcientemente, cada eleitor pode tomar sua prpria deciso de voto
somente depois de avaliar que decises outros tmnaro; surge ento um pro-
blema de variao conjectura! para o qual no se encontrou soluo. No final
das contas, cada eleitor ou se abstm, ou vota interrompendo sua deliberao
182
PIIOBLEMAS DE /?ACIONA LI DA DE SOB GOVERNOS DE COAL/Z;/0
em algum momento imprevisvel, ou decide que mais fcil simplesmente
votar em seu partido favorito. Desse modo, alguns eleitores podem ser levados,
pela dificuldade de selecionar racionalmente um governo, a tratar as eleies
como expresses de preferncia, o que irracional em nosso modelo.
Subjacente a essa tendncia est a dificuldade de conseguir que uma
maioria de eleitores apie um nico conjunto de polticas governamentais.
Para abarcar a diversidade de pontos de vista dessa maioria, o governo tern que
adotar um conjunto no-integrado de polticas que cubram um leque amplo na
escala poltica.
Isso verdade mesmo nos sistemas multipartidrios, em que os partidos
ostensivamente diferenciam suas polticas de modo acentuado. Mas quando se
formam coalizes, os partidos dentro dela adotam o mesmo tipo di!i.mdido,
no-integrado de programa que caracteriza cada partido num sistema biparti-
drio. Desse modo, a distribuio de eleitores na escala e a necessidade do
governo de conseguir a maioria determinam, em ltima instncia, as polticas
governamentais.
Os partidos nas coalizes so pressionados por trs foras: ( l) o desejo
de tornar suas polticas semelhantes para facilitar ao eficiente, (2) o desejo
de tornar suas polticas diferentes para aumentar o arco de eleitores que
apiam a coalizo e (3) o desejo de cada um de adotar uma ou outra das opes
acima a fim de aumentar seu peso na coalizo. Durante as eleies, todos os
partidos tambm tentam ser to ambguos quanto possvel a respeito de como
faro concesses se entrarem em diversas coalizes. Isso torna a racionalida-
de individual dillcil, mas se h consenso suficiente no eleitorado, a democra-
cia pode funcionar eficientemente rnesmo que a sociedade nunca atinja a pura
racionalidade.
183
 10

MAXIMIZAO DE VOTO GOVERNAMENTAL

E EQUILBRIO MARGINAL INDIVIDUAL

fNTRODUO

Como o comportatnento governamental segue utna regra djferente da que

regula as aes de firmas privadas ou de indivduos, os mtodos do governo de
alocar seus recursos no so os mesmos que aqueles empregados no setor pri-
vado. Todavia, a alocao governamental tem um impacto enorme sobre o
setor privado- at mesmo sobre os mtodos de alocao que os agentes priva-
dos utilizam.
Neste captulo, mostramos como o uso que o governo faz do princpio de
maximizao de voto afeta (1) os processos de maximizao de lucro e ele
maxnizao de utilidade que a teoria econmica tradicional atribui a agentes
econmicos privados e (2) a probabilidade de que um economia perfeitamen-
te competitiva atinja uma posio de timo paretiano.

OBJETIVOS

Neste captulo, tentamos provar as seguintes proposies:

I. Como h alguns bens coletivos e interdependncias no relacionadas

com o 1nercado em todas as sociedades~ mesmo uma econ01nia perfeita-
/85
 UMA TEORIA ECON6MJCA DA DEMOCRACIA
1nente con1petitiva no consegue atingir um timo paretiano sem ao
governmnental.
2. Embora um governo democrtico realize aes que produzem compensa-
es de utilidade futuras, ele no possui taxas de desconto prprias porque
busca n1aximizar apenas votos presentes.
3. Com freqncia, o governo evita deliberadamente levar a sociedade a um
timo paretiano renunciando a aes que n1elhoran1 a situao de algt1111as
pessoas e no pioram a de ningum.
4. As sociedades democrtlcas nunca atingem posies de tin1o paretiano, a
menos que seja por acidente, mes1no que o setor privado encarne a cmnpe-
tio perfeita.
5. Muito poucos cidados, numa democracia, alcanam equilbrio marginal
em suas negociaes com o governo.
6. Mesmo que um governo democrtico fosse tecnicamente capaz de alocar
seus custos, de acordo com o princpio de utilidade, ele no o faria.
7. Os governos democrticos geralmente agem em favor de cidados de baixa
renda e contra cidados de renda alta, a menos que essa tendncia seja com-
pensada pelos efeitos polticos da incerteza.
8. Quanto 1nais eficiente uma de1nocracia do ponto de vista econn1ico,
maior o grau de interveno governamental no mercado livre.
I. ALOCAO DE RECURSOS NUM MERCADO LIVRE
A. Plan~jamento no setor privado
Os alocadores racionais de recursos no setor privado seguem a regra
geral de aplicar insumos s atividades com as maiores taxas marginais lquidas
de retorno, maxin1izando assim retornos lquidos totais. Embora essa regra
seja colocada em ao por firmas e consumidores individualmente, cada um
considerando apenas uma gama estreita de usos possveis de recursos, ela se
torna verdade em relao ao mercado como um todo atravs da competio
entre esses indivduos.
Entretanto, os retornos no so sempre imediatos, isto , no ocorrem
dentro do perodo presente de ao. Desse modo, deve-se resolver um proble-
ma de alocao entre investimentos com compensaes presentes e com com-
pensaes futuras, assim como um problema de alocao entre diferentes usos
presentes. Isso significa que a quantidade a ser maximizada, quer sejam utili-
186
MAXIMIZAO DE VOTO GOVERNAMENTAL E EQUILBRIO MARGINAL INDIVIDUAL
dade, lucros, ou bem-estar, no pode mais ser considerada como um simples
total presente. Em lugar disso, vista como um fluxo de muitas rendas, cada
uma associada a um perodo de tempo diferente, comeando no presente e se
estendendo para o f.Jturo.
Todas as rendas futuras so sujeitas a desconto quando comparadas s
presentes, e a taxa de desconto composta medida que o perodo de acmu-
lo da renda se distancia mais e mais do presente. Isso permite que compensa-
es lquidas presentes e futuras sejam comparadas em unidades homogneas.
O planejador racional aloca seus recnrsos atuais para aqueles usos cujas com-
pensaes lquidas tenham os valores presentes mais altos. Ao fazer isso, ele
obtm a maior quantidade possvel de unidades presentes de valor - quer
sejam utilidade, lucros ou bem-estar. Portanto, esse o melhor mtodo de alo-
car recursos para qualquer agncia privada de planejamento.
H trs coisas em que se deve reparar especialmente no que diz res-
peito a esse procedimento familiar de planejamento. Primeiro, ele exige
informaes extremamente precisas e detalhadas sobre custos e compensa-
es presentes e futuros para todos os usos relevantes de recursos. Em
outras palavras, ele implica que a parte especfica da economia envolvida
uma verso menor do mundo certo que discutimos anteriormente.
Sen1pre que a incerteza est presente, o planejan1ento ir se aproxin1ar ape-
nas grosseiramente do processo descrito, principalmente porque sero con-
siderados menos usos de recursos do que o grande nmero teoricamente
possvel.
Segundo, o agente de planejmnento negocia em termos de algmna quan-
tidade homognea, tais como utilidade, lucros ou bem-estar. Isso mais uma
maneira de falar do que un1a descrio do que reahnente ocorre, mas un1a
n1aneira necessria de falar. Qualquer ato possvel uma alternativa a todos os
outros atos possveis que faam uso dos mesmos recursos escassos que o pri-
meiro. Portanto, como todos os atos usam tempo, podem todos ser considera-
dos como alternativas uns aos outros. Naturalmente, toda unidade de planeja-
mento deve escolher realizar alguns atos e rejeitar suas alternativas, j que pos-
sui recursos limitados.
Para fazer essa escolha, deve de algum modo comparar alternativas. Essa
comparao pode ser estruturada logicamente como sendo a avaliao do custo
e do retorno de cada ao em termos de algum denominador comum. O agen-
te de planejamento escolhe aquela combinao de aes que (I) no excede os
recursos sua disposio e (2) resulta na maior renda lquida em unidades do
denominador comum. Isso planejamento racional, quer o planejador seja
187
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
uma dona de casa~ utn 1nonge lutando pela vida espiritual, um governo, ou um
e1npresrio em busca de lucro. Desse modo;nun1 n1undo de recursos escassos,
o planejamento racional subentende ncessariamente o conceito de alguma
unidade de medida homognea.
Terceiro, o fato de que compensaes futuras sejam descontadas no pla-
nejamento racional no explica o que faz com que a taxa de desconto seja o
que . Em nosso modelo, h trs razes por que a renda futura descontada,
quando comparada com a renda presente:
1. O curso dos acontecimentos futuros menos certo do que o dos aconteci-
mentos presentes; portanto, deve-se acrescentar uma margem de risco
renda futura 1.
2. As pessoas preferem o gozo presente a perspectivas de gozo futuro; portan-
to, devem ser induzidas a se abster do primeiro por meio de um bnus
acrescentado ao ltimo.
3. Se a taxa de lucro atual positiva, um reinvestimento contnuo de retor;
nos presentes provocar uma formao de capital; portanto, um investi-
mento presente, que compense apenas uma vez no futuro distante, deve
ser feito a urna taxa mais alta do que aqueles que con1pensam n1ais cedo.
Portanto, ele pode compensar pela formao de capital possvel com essa
ltin1a.
A ltima razo pode ser esclarecida atravs de um exemplo. Se a taxa de
lucro presente 10% ao ano, $100 podem se transformar em $121 ao final de
dois anos. Conseqentemente, um investimento que absorva $100 agora mas
no traga compensaes em dois anos deve pagar 21% para proporcionar um
retorno igual ao reinvestimento anual de lucros atuais. Desse modo, todo
retorno que advenha daqui a dois anos deve ser descontado antes da compa-
rao con1 retornos advindos em um ano, ou in1ediatamente.
Esses trs fatores causais constituem as bases das teorias de juro prefec
rencial de li qui dez, preferencial de tempo e de produtividade marginal, respec-
tivamente. Em nosso modelo, a taxa de desconto consiste da soma ( 1) do des-
conto de risco, que uma margem especfica de risco de cada investin1ento
especfico e (2) da taxa preferencial de tempo ou da taxa necessria para com-
I. Esse apenas um dos diversos modos possveis de tratar o risco em planejamento econmico. Ns o
usamos nqui porque ele se encaixa em nosso modelo mais Jciimcntc do que suas alternativns.
188
MAXIMIZ!IiO DE VOTO GOVERNAMENTAL E EQUILBRIO MARGINAL !NDIVIDU!IL
pensar o reinvestimento a taxas de lucro atuais2. Essa regra estabelece a taxa
de desconto para qualquer agente dado de planejamento.
A existncia de uma taxa de desconto positiva significa que todo agente
de planejan1ento na econon1ia apresenta um vis a favor da ao que compen-
se no curto prazo e contra a ao que compense no longo prazo. Cmno aceita-
1110S as causas da taxa de desconto como ftores reais, consideran1os isso um
vis racional. Portanto, todos os polticos sero mopes e1n seu planejmnento,
no importa quo inteligentes e desinteressados sejam, j que todo mundo
n1ope em algum grau e seria considerado irracional se no o fosse.
Todo agente de planejamento, no setor privado, usa uma taxa de des-
conto apropriada a suas prprias circunstncias e no h razo a priori para
que essas taxas sejam as mesmas. Assim, primeira vista, parece que as
taxas de lucro no sero igualadas de uma ponta a outra da economia. Em
alguns setores da economia, parece, sero feitos investimentos que pagam
20% ao final de dois anos e, em outros, sero rejeitados investimentos que
pagam 40o/o.
Entretanto, um olhar mais detido revela que a mobilidade do capital
tende a tornar iguais as taxas de lucro em toda parte, levando em conta peque-
nas variaes quanto ao risco. Por exe1nplo, se A possui un1a oportunidade de
investimento com uma compensao futura que ele desconta para abaixo da
taxa de juro atual, ele pode vend-la para B, cujo desconto de risco mais
baixo, e B a assumir. Se B no tetn fundos, pode emprestar de C a taxas atuais
de juros, comprar a oportunidade de A e obter um retorno grande o suficiente
para pagar a dvida a C e ainda ter lucro. Esses movimentos do capital conti-
nuam at que a taxa de lucro marginal descontada subjetiva seja a 1nesma em
todas as margens, incluindo aquelas que envolvem compensaes fi.Jturas. A
essa altura, nenhuma realocao de recursos entre os usos presentes, ou desde
usos que compensem no presente at usos que compensem no f.rturo, pode
melhorar a situao de ningum.
Desse modo, os fluxos de capital racionalizam o mercado, no sentido de
que eles permitem que se faa qualquer investimento arriscado se ele compen-
sar o suficiente a ponto de sobreviver taxa de desconto de qualquer investi-
dor, mesmo que aquele investidor no tenha nenhum interesse direto na ativi-
'
2. Em equilbrio competitivo, essas duas taxas alternativas so iguais entre si na margem; da no preci-
sarmos espec rica r qual das duas deveria ser usada 80 computar a taxa de desconto. Dever-se-ia tam-
bm observar que os investimentos com retornos imediatos so descontados apenas qLmnto ao risco.
IHY
 UMA TEORIA ECON6MIC!I DA DEMOC/?ACIA
dade espec.ifica que financia; por exemplo, mesmo que a poupana de um
aougueiro financie um posto de gasolina distante. Esse processo extrema"
n1ente importante porque garante que sejam feitos todos os investimentos mais
compensadores e no sejam feitos os que trazem baixa compensao- isto ,
torna a alocao de recursos racionaP.
O mecanismo que produz essa racionalidade um mercado no qual cada
indivduo pode comprar ou vender prerrogativas pessoais. Por exemplo, um
homem que possua um terreno numa esquina estratgica pode construir nele
pessoalmente, vend-lo, ou alug-lo a aJgum que pode lucrar mais c01n o ter-
reno do que ele. Os trabalhadores podem vender seu tempo pessoal e fora de
trabalho, e os consumidores podem vender o uso de suas poupanas para os
bancos. Na realidade, qualquer um pode vender qualquer coisa que tenha, com
exceo dele prprio como pessoa.
Essas vendas continuam at que nenhuma venda possa melhorar a situa-
o do comprador e do vendedor. Nesse momento, se presumirmos as condi-
es competitivas habituais, o mercado atingiu um titno paretiano; isto ,
nenhuma transao entre partes privadas pode melhorar a situao de algum
sem prejudicar outrem. possvel chegar a essa posio apenas porque todos
os agentes econmicos so livres para vender suas prerrogativas se quiserem
e, inversmnente, comprar a de outros se assim o desejarem e tiverem recursos
para tanto.
Nossa nfase nessa permutabilidade nasce do fato de que, em poltica,
um homem no pode vender seu voto ou comprar o voto de outros. Essa proi-
bio diferencia o planejamento governamental do planejamento privado de
um modo significantivo, como veremos'.
3. Naturalmente, e,.,sa racionalidade garantida somente se o capital for perfeitamente mvel, o que nunca
realmente ocorre. Entretanto, no discutiremos essa qua!ificalo em detalhe porque nfo desejamos
ficar emar<~nhados na teoria do carital ou do monoplio aqui. Nosso nico propsito estabelecer que,
pelo menos em teoria, uma mobilidade relativa de recursos base<:\t\ na negociabilidade de prerrogntl-
vas pode !evnr a alocao eficiente.
4. Em nossa discussfio do setor privado, H-damos de "atividade econmica" num sentido geral que se rcfC-
re tanto produio quanto ao consumo, j que tanto os produtores quanto os consumidores (fcoricmncn-
te) !8.zem planos racionais du maneil"ll descrita. O governo tambm desempenha esses dois papis e, em
cada um, produz utilidade porque suas aes se somam s rendas de utilidade dos cidudios. Ao analisar
o setor privado, os economistas geralmente supem que provvel que firmas com rins lucrativos empe-
nhadas na produo planejem suas atividades de modo mais exato que os consumidores. Entretnnto, em
nosso mundo-modelo, no precisamos ID.zer essa distinfio ~tambm no no caso dos governos, que tra-
tamos como sendo plenamente racionais em lodos os seus papis econmicos {e outros).
190
MAXI/v!IZA.-10 DE VOTO GOVERNAMENTAL E EQUILBRIO MARGINAL INDIVIDUAL
B: Obstculos consecuclo de um timo paretiano
por parte de um mercado livre
O objetivo da anlise precedente mostrar como uma economia per-
feitatnente cmnpetitiva se movimenta automaticamente en1 direo a um
timo paretiano. Entretanto, ignoramos dois obstculos importantes con-
secuo desse timo: bens coletivos e interdependncias no relacionadas
com o mercados.
Um bem coletivo aquele que proporciona benei:lcios indivisveis; isto
, assim que passa a existir, todos so capazes de tirar proveito dele indepen-
dentemente de se a prpria pessoa pagou por ele e independentemente de
quantos outros tambm esto tirando proveito dele 6 . Por exemplo, o supri-
Inento de defesa nacional um benefcio para todos os cidados; mes1no que
um cidado pagasse por ele unicamente de seu prprio bolso, todos os
outros ganhariam com isso. Onde os cidados so numerosos, cada homem
acha vantajoso se recusar a pagar por esses benefcios indivisveis. Em vez
disso, ele supe que outros homens arcaro con1 os custos e que ele ainda
vai se beneficiar. Mas, num mercado livre, todos fazem a mesma suposio,
ento ningutn arca com nenhum dos custos e nenhum dos benefcios fica
disponvel.
Essa situao significa que a ao voluntria no consegue produzir um
timo paretiano numa sociedade grande onde existem bens coletivos.
De acordo com a teoria tradicional de equilbrio geral, cada indivduo
transfere seus recursos de uma marge1n a outra at que as taxas de retorno em
todas as margens sejam idnticas. Isso maximiza sua utilidade total.
5. Estamos ignorando muitos outros desses obstculos alm dos dois mencionados, mas s esses dois so
diretamente relevantes para a anlise neste captulo.
6. Nem todos os bens coletivos podem beneficiar todos os membros da sociedade; podem ser capnzcs de
beneficiar upenas um certo subconjunto de membros que tm acesso a elas. Por exemplo, o Centml P:1rk
na cidnde de New York no proporciona qualquer beneficio a um morador de Dakota do Sul que nuncn sai
de casa. Portanto, quando nos referimos a "todos" no .;trgumento subseqente, queremos dizer todos os
que tm acesso ao bem coletivo em questo. Alm disso, pode haver algum limite pai" H o nmero decida-
dos que podem desfrutar de um bem coletivo ao meslllO tempo; por exemp!o, quanto mais pessoas ocu-
parem o Central Park ao mesmo lempo, menos cada um desfruta dele~ pelo menos depois de algum ponto
finito. Onde existe esse limite, o bem no perfeitamente coletivo; tambm contm alguns elementos de
bem privado. Pnra uma discusso desse ponto, ver Paul A. Samuelson, "Diagrammatic Exposition o f a
Tbeory o r Public Expendi(me", Review r?(Economics and S'tatistics, XXXVII, nov., 1955, p. 356.
/Yl
 MAX!MIZ1l0 DE VOTO GOVERNAMENTAL E EQU!LBRJO MARGiNAL !NDlV!DUAL
UMA TEORIA ECON6MICA DA DEMOCRACIA

No diagrama, todas as margens de atividade so classificadas nos grupo,s geral, que freqentemente considera apenas as taxas de 2 a 6. As implicaes
que do origen1 a taxas de retorno comun1ente utilizadas en1 anlise econn1i- de sua incluso so discutidas no texto.
ca. Cada flecha representa uma direo na qual os recursos podem ser aloca-
dos e tem uma taxa marginal de retorno que lhe corresponde. Todos estariam em melhor situao se algum instrumento central coagis-
se cada indivduo a arcar com sua parcela do custo desses bens, j que sua par-
cela dos benefcios (supomos no momento) maior do que o custo que ele
pagaria. Se no existe esse instrumento, ento a .sociedade chega a uma posi-
Bens Coletivos o em que as transaes entre as partes privadas fariam con1 que pelo 1nenos
a situao de algumas pessoas melhorasse e a de ningum piorasse, mas essas
transaes no ocmTenL Evidentemente, trata-se de un1a posio subtima.
Emprstimos a Outros \Z_ Como salientamos no Captulo I, esse estado de coisas levou Paul Samuelson
N, Recursos Alocveis
a concluir que um dos papis apropriados do governo na economia fornecer bens
coletivos e pagar por eles coagindo seus cidados a renunciar a recursos7. Cnmo
Capncidade !nata
de Obteno de Renda essa coero faz com que a situao de cada cidado fique melhor do que ocoii-
ria num mercado livre, e como cada cidado racional, todos concordaro em ser
coagidos. Desse modo, a ao governamental encarna a coero voluntria que per-
Lazer
mite sociedade alcanar um timo paretiano mesmo que existam bens coletivos.
Entretanto, como veremos 1nais tarde, s vezes irracional que o governo
leve a econon1ia em direo a uma posio de timo paretiano. Ao analisar estes
Moeda Sonante
casos, importante no responsabilizar unicamente o governo pelo fracasso de
Figura I !
alcanar um timo paretiano. verdade que a natureza do governo o impede de
Representao diagramtica de equilbrio marginal individual levar a sociedade a uma posio de timo, mas a natureza dos bens coletivos
envolvidos impede que o mercado livre se saia melhor. A responsabilidade de
garantir uma posio de subtimo , portanto., partilhada por atnbos os fatores.
Os 1nercados e as taxas de retorno relevantes so os seguintes: O segundo obstculo consecuo de um timo paretiano, num merca-
do perfeitamente competitivo, foi assim descrito por Tibor Scitovsky:
1. Ao govermm1ental em qualquer un1 ou em todos os n1ercados - retorno
O equilbrio, numa economia perfeitan1ente competitiva, uma situao de timo
1narginal proveniente de ao governamentaL
parctiano, exceto quando h uma interdependncia entre os membros da economia que seja
2. Mercado de produtos de consumo - retorno marginal proveniente de con-
direta, no sentido de que ela no opera por meio do mecanismo de mercado. Na teoria do
sumo. equilbrio gera!, portanto, a interdependncia direta a vil do c;:~so e a causa de conflito
3. Mercado de trabalho - desvantagem marginal do trabalho. entre lucro privado e benefcio sociaJB.
4. Reservas -preferncia de liquidez marginal.
5. Mercado de bens de capital- eficincia marginal do capital.
6. Mercado financeiro -taxa de juros. 7. Paul A Samuclson, "Thc Pure Theory oi' Public Expenditures", Reviell' oj' Economics and S'tatistics.
XXXV!, nov., !954, pp. 387-389.

O diagrama mostra o papel indispensvel que o governo desempenha em 8. Tibor Scitovsky, "Two Concepts or Externnl Economies", Jouma! o/ Politica! Economy, LX!l, <~b1.,

1954, pp. 143-151. O professor Scitovsky nfio desconhece o imracto de bens coletivos num timo pare-
auxiliar os indivduos a atingirem equilbrio marginal e, portanto, a maximiza- tia no, mas pressupe completa divisibiiidade em sua discussfio, eliminando assim todos os efeitos ele
rem a utilidade total. Esse papel geralmente ignorado na teoria de equilbrio beneJ1cios indivisveis.

193
192
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
Como salientaram o professor Scitovsky e outros tericos, a interdepen-
dncia no relacionada com o mercado constri J1uxos de utilidade que rio
afetam os preos de mercado. Quando existem esses fluxos, o mercado livre-
que aloca recursos estritamente segundo os sinais dados pelos preos-- pode
deixar de realizar certos remTanjos de recursos que melhorarimn a sorte de
alguns cidados, mas no custa de outros. Desse modo, o mercado deixa de
atingir um timo paretiano9 .
En1 alguns casos, a ao governamental pode neutralizar os efeitos da
interdependncia no relacionada com o mercado e produzir certas realoca-
es inequivocamente boas que 11m mercado livre no produziria 10 . Por exen1-
plo, se A possuir uma fbrica de cola localizada num bairro residencial, o
governo pode cobrar impostos dos n1oradores na vizinhana e usar os fundos
resultantes para subornar A para que ele se n1ude para uma rea industriaL' Se
0 valor de cada propriedade no bairro residencial conseqenten1ente subir,
ento todos estaro em tnelhor situao, mesmo que a coero tenha sido
necessria para produzir a mudana.
Essa tnudana no ocorreria num mercado livre por duas razes.
Primeiro, n~nhum vizinho teria recursos para subornar A individuahnente, j
que seu prprio ganho com a partida de A seria menor do que o suborno
necessrio. Segundo, supondo que o bairro seja grande, nenhuma associao
voluntria de vizinhos poderia ser formada para subornar A porque seus
111e1nbros no poderiam obrigar uns aos outros a pagar. Con1o hmnem racio-
nal, cada un1 motivado a deixar os outros arcarem com o custo do suborno
enquanto ele compartilha dos benefcios; portanto, ningum arca com os cus-
tos e no advm benefcios. Dito de outro modo, o desejo de cada indivduo
de conseguir um benefcio lquido grande em vez de um benef!cio pequeno
impede que quaisquer indivduos obtenham qualquer benefcio. O que cada
um necessita de uma garantia de que todos os outros pagro sua parte se
9. Esse problema 0 discutido longZtmentc em William J !3mtmol, We(jre Economics (11/d lhe Theo1y ofrlie
State, London, Longmans, Green nnd Co., !952. 8aumol tambm analisa a rela!lo de bcnef1cios indi-
visveis atividade governamental c chega ::1 mesma concluso a respeito de coero voluntfu"ia que
mencionamos anteriormente. Ver cspecil'icamente pp. 90-94 e 140-142.
1O. Um ato incquivocrllnente bom 6 aquele que faz com que a situa8o de pelo menos uma pessoa mel ho~
rc sem piorar a de ningum. Esses atos no so os nicos que a sociedade pode julgar como bons. Na
renlidndc, algumas aes que nilo silo inequivocamente bo8s podem Ser consideradas como superiores
quelas que o s8o. Entretanto, apenas os atos inequivocamente bons podem ser considerados bons em
termos econmicos somente; wdas as outr:1s aes bo<~s exigem juslificafio tica.
JY4
!'viAXIMIZAO DE VOTO GOVERNAMENTAL E EQUILBRIO MARGINAL INDIVIDUAL
ele pagar a sua, mas ningum pagar se ele no pagar. A coero governan1en-
tal fornece aquela garantia.
Quando o governo consegue executar atos inequivocamente bons que um
mercado livre deixaria sem fazer, os beneficios sociais provenientes da ao
governamental so bvios. Na realidade, sempre que existem bens coletivos e
certas interdependncias no relacionadas com o n1ercado, pode-se chegar a
um tno paretiano apenas se o governo intervier no mercado livre.
Entretanto, uma interveno governamental nessas condies nem sempre pro-
duz um tno paretiano. Al1n disso, a interveno governamental no nosso
modelo no se limita a casos em que ele realiza aes inequivocamente boas
que o mercado livre no realizaria. O governo tambm pode intervir de manei-
ras que no so inequivocamente boas - na realidade, seus atos podem conce-
bivelmente impedir a consecuo de um timo paretiano que o mercado livre
(com alguma ajuda governamental) poderia alcanar de outro modo.
Encontraremos todos esses tipos de ao governamental medida que nossa
anlise prossegue.
li. PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E EQUILBRIO .MARGINAL
INDIVIDUAL
A. A reLao entre governo e desconto
Diferentemente de agentes privados de planejamento, os partidos gover-
nantes nunca esto interessados per se en1 retornos futuros advindos de ao;
esto sempre preocupados somente com a prxima eleio e os votos que rece-
bem nela. Desse 1nodo, nenhum governo visa n1axirnizao de uma torrente
de rendas composta de rendas separadas para cada um de muitos perodos. Ao
contrrio, sempre organiza suas aes de modo a se concentrar numa quanti-
dade nica: sua margem de voto sobre a oposio no teste ao final do perodo
eleitoral presente".
I l. Alguns pa1tidos polticos (especialmente os recm-fundados) esto mnis interessados nas eleies futu-
ras do que nas presentes porque SU8S chances de chegar ao poder so maiores no futuro. Enlrctrnlto, um
partido governonte j chegou ao poder; portanto, sua preowpno fundamentcll conservai sua posi-
i'o, isto , ganhar a prxima eieiflo. EssCJ concluso tambm se aplica a pnrtidos em sistemas gover-
nados por coaliz.ilo. A nica exceo ocorre quando o governo sente que a derrota nas prximas elei-
es prefervel ao abandono de algum princpio. Nesta nossa hiptese, os partidos governantes consi-
195
 UMA TEORIA ECON6MJCA DA DEMOCRACiA
Essa preocupao com o presente no significa que o governo ignora
todas as atividades que venham a ser realizadas depois da prxima eleio.
Pelo contrrio, os governos esto vitalmente preocupados com os efeitos que
suas aes tm sobre as rendas de utilidade futuras dos eleitores, j que os elei-
tores freqentemente decidem como votar com base nas perspectivas dessa
renda futura. Portanto, o governo no possui taxa de desconto prpria para
aplicar sua prpria renda- uma renda medida em votos. O desconto entra no
planejamento governamental apenas indiretamente porque o governo, a fim de
descobrir como agradar seus adeptos, deve calcular a que taxa.s eles descontam
suas rendas de utilidade futuras.
Como j mencionamos, num equilbrio competitivo, todo eleitor descon-
ta sua renda futura s n1esmas taxas que todos os outros eleitores porque 0
mercado tende a igualar taxas marginais de retorno tanto interespacial quanto
intertemporalmente. Em conseqncia, um dlar investido em qualquer lugar
ou com un1a compensao advinda a qualquer momento traz precismnente o
mesmo retorno efetivo lquido que um dlar investido em qualquer outra mar-
geln. Nessa situao de equilbrio n1argina1, nenhum indivduo consegue obter
ganhos realocando seus prprios recursos e nenhum par de indivduos conse-
gue obter ganhos negociando entre si. Um timo paretiano alcanado, como
foi mencionado anteriormente.
Nesse equilbrio, os retornos marginais que slO igualados so retornos
em dinheiro, ou retornos de utilidade associados com a alocao de dinheiro.
Assim, a estrutura subjacente ao equilbrio a distribuio de renda em dinhei-
ro. Un1a vez que isso dado, o mercado permite que cada indivduo aloque sua
renda, de modo que seu gasto em dlar produza retornos de utilidade iguais em
todas as margens.
Con1o as aes do governo geralmente envolvem a arrecadao e aloca-
o de grandes quantidades de dinheiro, essas aes so evidentemente de
grande importncia na obteno de qualquer equilbrio tal como o descrito.
Mas o tratamento que o governo d ao dinheiro se baseia em sinais que ele
recebe dos cidados como donos de votos, no como beneficirios de rendas
em dinheiro. Isso verdade porque o governo est interessado prinordialmen-
deram os princpios puramente corno expedientes; portanto, essa situa?o pode surgir apenas se o par-
tido no poder sentir que algum princpio ser; muito valioso para ganhar eleies subseqentes 8 elei-
o iminente, embora provoque a derrota ness8 llinn Acredil<llnos que essa situao mra na polti-
ca; portanto, mantemos o ponto de vista de que apenas a prxima eleio interessa aos detentores do
cargo. Somos gratos ao professor Kenneth Arrow por apontar essa possibilidade.
!Y
MAX!MIZAO DE VOTO GOVERNAMENT,'IL E EQUJLiJJR/0 MARGINAL JNDJVIDUAL
te numa moeda que no o dlar mas sim os votos, que distribuda de modo
muito diferente da maneira como so distribudas as rendas em dinheiro.
Como vimos no Captulo 4, o governo procura equiparar compensaes
em votos en1 todas as margens de comportamento, e no cmnpensaes em
dlar ou utilidade. Por meio de aes econmicas e de outros tipos, tenta
manipular as compensaes de utilidade tanto presentes como futuras aos
eleitores de mna maneira que conquistar seus votos. Alm disso, ao perse-
guir esse caminho de busca de votos, desfruta de uma assimetria de poder em
suas relaes com os que buscam dinheiro e com os que buscam utilidade. O
governo pode impor pela fora suas decises sobre manipulao de dinheiro
e utilidade sobre esses agentes; ao passo que esses no podem fazer o contr-
rio. Portanto, se surgem conflitos entre a busca do governo por equilbrio mar-
ginal de compensao de voto e a busca dos agentes privados por equilbrio
de con1pensao de utilidade marginal, o primeiro sempre tem precedncia
sobre o segundo.
Alm disso, essa assimetria de poder no pode ser diretamente contra-
balanada por presso econmica por parte dos donos do dinheiro. O gover-
no pode operar livremente na moeda que interessa aos que buscam dinheiro,
mas os que buscam dinheiro no podem operar livremente na moeda que inte-
ressa ao governot2. Isso o resultado de uma proibio legal contra qualquer
intercmbio de direitos de propriedade entre detentores privados das duas
moedas. No se permite a nenhum cidado que comercie seus privilgios pol-
ticos por 1.1aiores direitos econmicos, ou vice-versa; isto , ningum pode
legalmente comprar ou vender votos por dinheiro. Essa proibio vale no
importa quo indiferente se sinta, em relao s polticas partidrias, um cida-
do que necessite urgentemente de dinheiro ou, inversamente, quo indife-
1
12. Por aqueles que buscam dinheiro nos referimos tanto aos que esto atrs de dinheiro (l'irmas) quanto
nos que esto nrrs de u!ilidade (indivduos). Em ltima instncia, todos os homens buscam utilidade
em vez de dinheiro ou votos, mas isso uma mera tautologia,j que definimos utilidade como o deno-
minador comum do que os homens buscnm. A relao bsica no mercado privado que os homens usam
dinheiro para adquiri1 bens que lhes do rendas de utilidade. Portanto, a distribuio de renda enl
dinheiro determina o poder relativo de com<tndo sobre aqueles recursos que produzem n:ndn de utili-
dade. Niio determina a distribuio de renda de utilidade; supor isso serirt fazer comparaes interpes-
soais de utilidnde cardinal, equiparando unidades de dinheiro a unidades de utilidade. No obstante,
ievando em conta os propsitos de nossa discusso aqui, vamos supor que a distribuio de renda Cill
dinheiro seja o btor-chave 1m configurao das aes dos homens em sua buscn de renda de utilidade.
Esse fato mais a necessidade de simplicidade verbal justificam, pens(lmos, nosso tratamento tanto da
utilidade quanto do dinheiro sob a rubrica dinheiro.
1.97
 UMA TEORIA ECON6MICA DA DEMOCRACIA
rente se sinta, em relao a dinheiro, um cidado que precisa desesperada-
mente de influncia poltica.
B. Como atos governamentais podem impedir um timo paretiano num
mundo certo
A partir da anlise precedente, fica claro que a sociedade atingir ou no
um timo paretiano depende inteiramente da ao governamental. Em pri-
meiro lugar, mesmo um mercado perfeitamente competitivo no consegue
atingir u1na posio tna sen1 interveno governamental se existem bens
coletivos ou certas interdependncias no relacionadas com o mercado.
Corno ambos existem em qualquer sociedade organizada, o governo pode
sempre impedir um timo paretiano deixando de tomar as medidas necess-
rias para promover um timo (isto , os atos inequivocamente bons que um
mercado livre no executaria por si mesmo). Podemos chamar essa deficin-
cia de bloqueio negativo.
Segundo, mesmo se o governo executar as aes necessrias promoo
de um timo ligadas a bens coletivos e a interpendncias no relacionadas com
o mercado, ainda pode bloquear a consecuo de 11ma posio tima ao execu-
tar alguma outra ao que distora o timo. Sua capacidade de faz-lo ine-
rente aos poderes do governo descritos acima. Chamamos esse impedimento
de bloqueio positivo. Ele consiste principalmente de redistribuies delibera-
das de renda, que discutiremos posteriormente neste captulo. No momento,
vamos concentrar nossa ateno na probabilidade ou no de o governo fazer
qualquer bloqueio negativo.
primeira vista, esperaramos que um governo racional nunca fosse
dado a bloqueios negativos. Como quaisquer atos que promovam o timo rea-
lizados pelo governo melhoram a situao de todos (ou melhoram a situao
de alguns mas no pioram a de ningum), parece pouco provvel que o gover-
no possa conquistar votos deixando de executar esses atos.
Porm, essa concluso falsa. H, na realidade, diversas razes para que
um governo democrtico se envolva com bloqueio negativo. A primeira a
impossibilidade tcnica de lidar com bens indivisveis de modo a alcanar uma
posio tima. Como veremos posteriormente neste captulo, a natureza
mesma dos bens coletivos impede o governo de alocar seus custos e benefi-
cios, de modo que nenhuma reordenao poderia melhorar a situao de
algum sem prejudicar outra pessoa.
198
MAXIMIZA;lO DE VOTO GOVERNAMENTAL E EQUILBRIO MARGINAL INDIVIDUAL
verdade que nossa anlise posterior mostra que o governo poderia levar
a sociedade a um timo paretiano se pudesse julgar infalivelmente o potencial
de obteno de renda de todos os indivduos, medir seus beneficios e custos
sem esforo, diretamente e sem erro, e aprovar leis individualmente discrimi-
natrias. Nessas condies, poderia cobrir seus custos fazendo com cada pes-
soa urna barganha individual que a deixasse em equilbrio marginal em suas
transaes com o governo. Mas podemos considerar esse resultado como urna
impossibilidade prtica por duas razes: (1) as condies que pressupe vo
alm at mesmo da suposio de conhecimento perfeito na teoria tradicional,
j que o governo deve ser capaz de ler as mentes infalivelmente e (2) embora
essas condies sejam necessrias para a consecuo de uma posio tima
quando existem bens coletivos, elas no so suficientes, j que o governo
poderia se envolver em bloqueio negativo mesmo que elas existam.
Portanto, a existncia de bens coletivos ou interdependncias no relacio-
nadas com o mercado excluem a consecuo de um timo paretiano, mesmo
no mundo certo da teoria econmica tradicional. Entretanto, a fim de demons-
trar os outros fatores que poderiam impedir a sociedade de chegar a esse
timo, vamos momentaneamente supor que todos os obstculos tcnicos a ele
podem ser superados. Isso torna a consecuo de um timo um problema estri-
tamente poltico.
Os partidos polticos em nosso modelo no esto interessados per se em
tornar eficiente a alocao de recursos da sociedade; cada um procura apenas
se eleger mximizando o nmero de votos que recebe. Portanto, mesmo se o
governo tiver a capacidade de levar a sociedade a um timo paretiano, ele o
far apenas se forado pela competio dos outros partidos. Do contrrio, ele
indiferente quanto a se a sociedade est ou no numa posio tima; assim,
essas posies sero atingidas apenas por acaso -- urna ocorrncia altamente
improvvel.
Desse modo, a questo crucial se a competio interpartidria sempre
fora o governo a levar a sociedade a um timo paretiano. Se as preferncias
dos cidados individualmente so suficientemente diversificadas, a resposta
no. Para provar essa assero, construmos um exemplo baseado nas seguin-
tes suposies:
l. Urna dada sociedade est na posio X no perodo TI.
2. A posio X urna posio subtirna, porque algumas pessoas ganhariam
e ningum perderia devido a um movimento perfeitamente exeqvel para
a posio X', que um timo.
19Y
 UMA TEORIA ECONM!CA DA DEMOCRACIA MAXIMIZAO DE VOTO GOVERNAMENTAl. E EQUILiBRIOMARGINAI. INDIVIDUAL

3. Cmno o movnento de X a X' envolve bens coletivos, apenas o governo Mas esses timos no-domimtdos nem sempre existem. verdade que
pode realiz-lo. toda posio subtima dominada por a!gun1~t posio tima que pode ser
4. H dois partidos nessa sociedade: o partido A est agora no poder e o par- alcanada, a partir da prin1eira, por mn n1ovitnento inequivocan1ente bon1,
tido B a oposio. supondo que todos esses movimentos sejam exeqveis. Mas possvel que
4. O partido A tem sempre que se comprometer com qualquer questo antes todo timo seja, ele mesmo, dominado por alguma outra posio, que pode ou
do partido B. no ser um timo. Esse resultado de preferncias extremamente dspares
5. Na eleio, ao final de TI, exige-se que ambos os partidos revelem suas entre os eleitores; uma forma de problema de Arrow.
propostas para a posio da sociedade em T2 e eles so julgados pelos elei- Na realidade, como nosso exemplo descreve o que essencialmente uma
tores unican1ente con1 base nessas propostas (isto , no cmn base en1 seus eleio centrada em torno de uma questo, podemos ilustr-lo empregando o
antecedentes, como descrito no Captulo 3). mesmo esquema de rankings de preferncia que usamos no Captulo 4. Vamos
supor que h trs cidados na sociedade- P, Q e R- e trs posies subtimas
Nessas condies, fica claro que o partido A no consegue sustentar a - S, Y e Z -, cada uma das quais sendo dominada por um timo corresponden-
posio X se desejar ser reeleito. Se o fizer, o partido B sustentar a posio te- X', Y' e Z'. Todos os cidados preferem cada timo posio subtima
X' e todos os eleitores ou se abstero porque so indiferentes entre X e X' ou correspondente, mas no classificam os tin1os da mesma maneira. Suas pre-
votaro em B porque esto en1 melhor situao em X'. Como ningum prefe- ferncias so as seguintes:
re X a X', o partido A no conseguir votos. Vamos supor que o partido A sus-
tente X' a fim de impedir essa catstrofe. O que far o partido B?
Sua estratgia depende do grau de consenso entre os cidados. Por exem- Cidados
plo, suponhamos que uma maioria de cidados prefira a posio Z a X ou X',
etnbora ll111 movin1ento de X a Z seja prejudicial a uma n1inoria. Se o partido Ranking: p Q R
B apoiar Z, ento consegue derrotar o partido A, mesmo que o prprio Z seja Primeiro X' Y' Z'
uma posio subtima. Nesse caso, a competio pelos votos no leva a socie- Segundo X y z
dade a uma posio tima. Terceiro Y' Z' X'
Porm, esse argumento implica que o partido B tem 1nais informao do Quarto y z X
que o partido A. Se o partido A tambm souber que uma maioria prefere Z a Quinto Z' X' Y'
X', certamente no apoiar X'. Alm disso~ se Z for uma posio subtima, o Sexto z X y
partido A tambm no apoiar Z, j que nesse caso o partido B poderia apoiar
a posio tima que domina Z e vencer a eleiol3. Para impedir esse resulta-
do~ o partido A apia aquela posio dominante, que chamamos de Z'. DesSe Nesse caso, cada timo dominado por uma posio subtima: X' por Z,
n1odo, parece que a competio fora o partido que se compromete primeiro a Z' por Y, e Y' por X. Portanto, mesmo num mundo de certeza perfeita, sem obs-
apoiar uma posio que tanto tima quanto no dominada por qaisquer tculos tcnicos consecuo de mn timo paretiano, un1a democracia bipar-
outras posies- uma posio que a oposio obviamente no pode melhorar. tidria no chegaria necessarimnente a um. No importa que posio os deten-
tores do poder assumam, a oposio poderia derrot-los assumindo uma posi-
o subtima, porque uma maioria preferiria a ltima primeira.
Alm disso, provvel que existam estruturas semelhantes de preferncia
13. Uma posi8o domina oulr" se (I) uma maioria de cidad8os estiver numa situao melhor !1<1 primeira e
em qualquer sociedade que tenha uma renda per capita acima do nvel de sub-
perceber isso, (2) aquela maioria tivr o poder de levar a socicdnde da primeira para a segunda e (3) O
sistncia, isto , na qual quase todos produzen1 mais do que necessrio para
processo de mudana iOr tecnicnmcntc possvel c nfio uma causa de desvantagelll suricientc, para a
maioria que o apia, para contrabalanar seus benetkios.
mant-los vivos. Nessas sociedades, h sempre algun1a redistribuio de renda
200 2111
 UMA TEORIA ECONOMICA DA DEMOCRACIA MAX!M!ZA;/0 DE VOTO GOVERNAMENTAL E EQUILBRIO /V/ARGJNAL JNDJVIDUAL

que beneficiaria uma maioria custa de uma minoria. Naturalmente. nem todas b. Ela o far sistematicamente num sistema multi partidrio ou num siste-
essas redistribuies so aceitveis, mesmo para uma 1naioria que se beneficie ma bipartidrio se todos os partidos tiverem que revelar suas propostas
com elas , porque elas podem ter repercusses de longo alcance ou no relacio- sin1ultaneamente e o vencedor sempre executar suas propostas quando
nadas com o mercado que contrabalanam seus ganhos. No obstante, ainda no poder.
parece provvel que alguma realocao aceitvel de impostos e beneficios gover-
namentais 1nelhoraria a situao de uma maioria custa de uma tninoria, no
importa que estrutura de beneficios provenientes de imposto exista. C Efitos da incerteza sobre a consecuo de uma posio tima
Que concluso podemos tirar desse raciocnio sobre se a sociedade sem-
pre ir alcanar um timo paretiano? A resposta depende da validade de nosso Fica claro, a partir da anlise precedente, que, quando existem bens cole-
pressuposto de que os detentores do poder devem assumir uma posio antes tivos, a sociedade atinge un1 timo paretiano somente em condies n1uito
que a oposio o faa. Se isso for verdade, a oposio pode derrotar os deten- especiais. Uma dessas condies a prevalncia da certeza perfeita. Aceitamos
tores do poder ou com utna posio tima ou com uma posio subtima; essa condio en1 parte porque ela uma pedra angular da anlise tradicional
assim, se a sociedade chega ou no a um tno paretiano fundamentahnen- de equilbrio geral e, em parte, para ilustrar certas foras que estariam em fun-
te uma questo de acaso. E con1o a gan1a total de estados sociais possveis cionan1ento, mesmo num mundo certo. Agora, vmnos introduzir a incerteza e
inclui muito n1ais posies subtimas do que posies timas, as chances so ver o que acontece com nossas concluses.
que a sociedade no atingir um timo paretiano num sistetna bipartidrio. Em primeiro lugar, quando existe a incerteza, improvvel que o setor
Mas, se todos os partidos num sistema poltico revelarem seus conjuntos privado atinja um timo paretiano, mesmo que no haja bens coletivos ou
de polticas (cada um dos quais equivalente a uma posio social) simultanea- interdependncias no relacionadas com o mercado. A maior parte da argu-
mente, ento cada partido sempre escolher um timo para patrocinar. Fazen- mentao da teoria de equilbrio geral quanto eficincia da competio per-
do isso, n1inniza o nmero de outras posies que possam dominar sua esco- feita se baseia no pressuposto de certeza. Quando ele abandonado, o mesmo
lha; portanto, aumenta suas chances de vitria. Como ilustrao, no exemplo ocorre com a concluso de que mna econmnia perfeitamente con1petitiva atin-
que demos, se o partido A escolher a posio subtima X, pode ser derrotado ge automaticamente um timo paretiano.
por X', Z e Z'. Se escolher a posio tima X', tambm pode perder para Z e Segundo, a incerteza o principal obstculo tcnico que impede o gover-
Z'. Desse modo, todo partido seleciona um timo paretiano para adotar e a no de tratar os bens coletivos de n10do a atingir um timo paretiano, supondo
sociedade chega a esse timo no importa que partido vena a eleio) contan- que o setor privado tenha de algum modo feito o mesmo em relao aos bens
to que o vencedor cumpra suas promessas. privados. Como veremos posteriormente, se o partido governante conhecesse
Poden1os resutnir o que dissemos nesta seo da seguinte maneira: as habilidades inatas e as funes de beneficios de todos os cidados e pudes-
se fazer clculos instantneos e sem custo quanto a eles) ele poderia criar um
1. A menos que faamos suposies muito irrealistas sobre o conhecimento sistema de imposto-beneficio que no deixaria nenhum de seus cidados em
que o governo tem dos homens e eventos, dificuldades tcnicas quase sem- desequilbrio marginal. Dito de outro modo, poderia eliminar o bloqueio nega-
pre impedem que a sociedade atinja um timo paretiano, sempre que exis- tivo se quisesse fazer isso. Mas quando o conhecitnento perfeito est ausente
tem bens coletivos, ao forar o governo a se envolver em bloqueio negativo. - como na realidade sempre est o governo no pode deixar de bloquear
2. Mesmo que faamos a suposio de certeza superperteita necessria para negativan1ente a consecuo de uma posio tima.
,superar essas dificuldades tcnicas, a sociedade nem sempre alcanar um O terceiro efeito da incerteza D1l.to semelhante ao segundo: con1o
timo paretiano. nenhum partido sabe quais estados sociais so timos, ou de que modo estados
a. Ela o far somente por acaso num sistema bipartidrio se o partido de diversos dmninmn uns aos outros) a competio interpartidria no garante um
oposio puder esperar para revelar suas propostas depois que os ocupan- timo paretiano, mesmo quando todos os partidos revelam suas propostas ao
tes do cargo o fizeram. mesmo tempo. Cada partido forado a fazer conjecturas quanto capacicla-
2112 203
 UMA TEORIA ECON6MICA DA DEMOCRACIA
de tima e predominncia e as chances so de gue as conjecturas ele nenhmn
partido constituam realmente uma posio tima. Como cada um deles sabe
disso, o incentivo geral at mesmo de buscar posies timas se reduz, dimi-
nuindo ainda mais a probabilidade de que elas sero atingidas. Alm disso, a
incerteza reduz a capacidade do partido vencedor de cumprir suas promessas
completamente; assim, mesmo que ele adote um conjunto de polticas que pro-
duzmn um tno) talvez ele no seja capaz de efetuar Ll111 timo.
Finalmente, a incerteza pode levar os cidados a se oporem a dar ao
governo os poderes necessrios para atingir estados timos porque eles te1nem
que o uso desses poderes crie um precedente que poderia ser empregado con-
tra eles no futuro. Por exemplo, suponhamos que haja uma sociedade nesse
momento na posio J, que uma posio subtima porque atos especficos e
inequivocamente bons envolvendo bens coletivos poderiam levar a sociedade
posio tirna K. Mas o governo, nessa sociedade, no tem poderes nesse
momento para fazer as transferncias diretas de renda e avaliaes individuais
necessrias para executar esses atos. Para atingir K, os cidados devem alterar
as regras de procedimento do governo (por voto majoritrio, presumimos) a
fim de lhe dar esses poderes.
Mas, u1na vez que o governo fez uso desse poderes para ir da posio J
para K, no h garantia de que ele no os use novan1ente no futuro para ir da
posio K para algum outro estado. verdade que ele um governo democr-
tico; assim, ele sempre se movimentar em direo a un1 estado prefervel a K
por uma 111aioria. Mas seus movimentos podem no ser sempre inequivoca-
mente bons; isto , podem se dar custa de uma .minoria. Por exe1nplo, supo-
nhamos que a sociedade inteira consista dos cidados D, E e F e que D e E
apiem um movimento do estado K para o estado L, embora esse movin1ento
prejudique F. O cidado F gostaria de se movimentar de K para M, uma
mudana que tambm beneficia E, mas prejudica D.
Nessas condies, se o movimento proposto de J a K cria um preceden-
te ao dar ao governo poderes que ele pode subseqentemente usar de novo,
tanto D quanto F podem se opor a esse movimento, 1nesmo que a situao de
todos melhore com isso. A incerteza faz com que ningum se disponha a se
arriscar a criar um precedente que uma maioria possa usar contra os interesses
dele posteriormente. Portanto, a sociedade permanece num estado subtimo
porque a maioria de seus cidados se ope a permitir que o governo exera os
poderes necessrios a alcanar um timo. Nesses casos, un1a forma de indivi-
sibilidade temporal - a incapacidade dos cidados de separar completamente
o que feito num momento do que pode ser feito em momentos posteriores-
204
MAXIMIZA!IO DE VOTO GOVERNAMENTAL E EQUILBRIO MARGINAL INDIVIDUAL
tz com que um governo que maxin1iza o voto impea mn timo paretiano
atravs do bloqueio negativo.
A anlise precedente mostra que a incerteza torna a consecuo de um
timo paretiano altamente improvvel, especialmente quando existem bens
coletivos e interdependncias no relacionadas com o mercado 14. A incerteza
produz resultados subtimos, em parte porque impede a integrao plena das
duas distribuies diferentes que influenciam a alocao de recursos na eco-
nomia: a distribuio de votos e a distribuio de renda em dinheiro. A lti-
ma o fator-chave do ordenamento nos arranjos timos da atividade econ-
mica. Cada agente dispe de sua dada renda em dinheiro, de modo a equipa-
rar as taxas lquidas descontadas de retorno de utilidade em todas as suas mar-
gens de ao. O entrosamento de todas essas alocaes de renda detern1ina a
estrutura inteira da econon1ia, que se radica portanto na distribuio original
de renda.
No momento em que admitin1os nesse quadro um governo con1o o de
nosso modelo, uma segunda distribuio compete fortemente com a distribui-
o de renda em dinheiro por influncia sobre a cena econmica. Trata-se da
distribuio de votos - por suposio, em nosso modelo, uma distribuio
eqitativa entre todos os adultos. As aes do governo so ordenadas de acor-
do com essa distribuio poltica; todavia, essas aes tm um papel vital na
determinao da estrutura da economia. Portanto, um dualismo bsico apare-
ce entre as foras que conformam a atividade econmica. O padro de ativida-
de que surge resulta de uma disputa e conciliao entre aqueles que possuem
as quantidades nessas duas distribuies.
H outras distribuies na sociedade que so importantes para a ativida-
de econ1nica aln1 das de renda e votos. Entretanto, a 1naioria delas logo se
coloca sob a influncia da distribuio de renda em dinheiro ou se torna parte
dela. O talento atltico, por exemplo, distribudo de uma maneira no intima-
mente correlacionada, salvo engano, seja renda em dinheiro, seja a votos.
Contudo, pode ser negociado e os servios de seus possuidores, comprados e
vendidos. Portanto, logo se acha sob o controle da distribuio de renda em
dinheiro e aqueles que tm esse talento assmnem seus lugares naquela distri-
14. Porm, os efeitos da incerteza no so inteiramente negativos. Ela tambm impede que o problema de
Arrow provoque um caos virtual, como salientamos antes. Por exemplo, na sociedade que descrevemos
na seo precedente, nenhuma poltica estvel poderia ser mantida se prevn!ecesse a ccrtez<~, porque
umn m<~iod<J sempre preferiria alguma poltica di f'crente d<Jque!a que estivesse sendo executada. Apenas
a incertez<~ pode impedir esse resultado. Ver nota li no Captulo 4.
205
 VAIA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
buio. O mesmo verdade em relao distribuio de direitos de acesso a sobre A e B e pagar subsdios a A e B- comprando indiretamente, assim, seu
n1inerais valiosos, de grandes mentes acadn1icas, e da n1aior parte de outras
coisas com qualquer relevncia econmica significativa- exceto a proprieda-
de de votos.
Se prevalecer certeza suficiente para excluir o tipo de influncia poltica
descrita no Captulo 6, o dinheiro no tem o poder de inf1uenciar votos. Aqui
a disparidade entre a distribuio de renda em dinheiro e a distribuio de
votos vista de modo mais claro. Pode-se mostrar, atravs de um exemplo,
con1o ela pode lZer com que o governo se recuse a executar uma ao que
promova um timo. Vamos supor que haja apenas trs eleitores: A, B e C. Os
eleitores A e B esto satisfeitos com o atual papel do governo na sociedade e
se opem a qualquer alocao maior de fundos privados para atividade gover-
nan1ental via impostos. O eleitor C, no entanto, quer que o governo gaste mais
$1000 no corte de rvores no parque pblico em frente sua casa, j que essas
rvores esto fazendo sombra no seu jardim. Sendo um entusiasta da jardina-
gem, ele est disposto a pagar ele mesmo os $1000 porque considera que os
resultados lquidos valem pelo menos $2000 para ele. Mas no pode sair cor-
rendo e cortar ele mesmo as rvores porque elas so propriedade pblica; tam-
pouco pode pagar o governo para faz-lo, porque o governo est interessado
em votos, no en1 dinheiro.
Entretanto, como resultado do clamor de C, o governo faz pesquisas e
descobre que A e B so quase indiferentes quanto a toda a questo, porm no
cmnpletan1ente: eles classifica1n "sombra" pouco acima de "nenhuma som-
bra" en1 suas ordens de preferncia. Portanto, o governo deixa as rvores con1o
esto, embora C queira muito que elas sejam removidas e A e B sejam quase
indiferentes a que elas permaneam.
Se fosse permitida a venda de votos, C poderia pagar $100 a cada um,
mais o aumento em seus in1postos- isto , um total de $433 para cada um--
para que A e B votassem a favor da remoo das rvores. Nesse caso, a rerno-
o das rvores tnelhoraria mais a situao de todos do que deix-las l. Nen1 duas taxas de retorno no podem ser comparadas diretamente porque no so
A nem B (supomos) se importam com a sombra no mesmo grau que se impor-
tam com $100, e C obtm um resultado que vale $2000 para ele ao custo de
apenas $1200. No entanto, a lei probe a venda de votos, assim a racionalida-
de exige que A e B votem a favor da sombra. Se fizermos a suposio crucial
de que essa a nica questo poltica, o governo simplestnente segue a maio-
ria, deixando C ustrado e um timo paretiano bvio inalcanado.
Os econmnistas do betn-estar poderiam argumentar que o governo deve-
ria taxar C mais do que o custo de remoo das rvores, no colocar impostos
206
MAXIMIZAO DE V070 GOVERNAMENTAL E EQUILBRIO MARGINAL INDIVIDUAL
apoio poltico medida. Isso melhoraria a situao de todos. Entretanto, essa
soluo implica que o governo pode fazer barganhas individualmente discrimi-
natrias com os eleitores; ao passo que, na realidade, a incerteza torna essas
barganhas impossveis por duas razes.
Primeiro, a falta de conhecimento sobre as preferncias de cidados indi-
vidualmente torna tecnicamente impossvel para o governo discriminar, seja de
modo preciso, seja de modo barato. Segundo, o temor de criar um precedente
pode impedir que os eleitores permitam ao governo que discrimine individual-
mente, mesmo que pudesse. Se fosse possvel a discriminao individual em
nosso exemplo, A e B poderiam votar a lVor de taxar C e de pagar a si pr-
prios subsdios se1n remover as rvores. Essa manobra rnelhoraria ainda rnais
a situao da maioria do que o uso legtimo do princpio de compensao suge-
rido acima, ernbora uma minoria sofresse. Todavia, como explican1os anterior-
mente, A e B podem se recusar a tirar proveito dessa possibilidade porque cada
um teme que faz-lo criaria um precedente que poderia ser usado contra ele
posteriormente por uma maioria que no o inclui. Desse modo, todos os trs
cidados se opem integrao de distribuies de votos e de renda em dinhei-
ro, por parte do governo, por meio de discriminao individuaL Aqui, nova-
mente, a incerteza impede que a sociedade atinja un1 timo paretiano.
Esse bloqueio de nivelan1ento n1arginal no se restringe a atividades con1
compensao presente, como o exemplo seguinte mostra. Suponhamos que
dois eleitores, X e Y, queiram que o governo financie dois investimentos dife-
rentes com compensaes futuras. Ambos os investimentos pagam na mesn1a
data rnas no mesma taxa marginal de retorno em benefcios lquida e des-
contada, computada contra os dlares de imposto marginal injetados neles. O
cidado X v o investimento que apia como pagando 2000o/o, embora essa
taxa fosse declinar se mais recursos fossem transferidos para ali. Em contras-
te, o cidado X v seu projeto como tendo um retorno de 2%. No entanto, essas
computadas com base na mesma funo de utilidade. Cada cidado calcula o
retorno sobre seu projeto governamental favorito por meio de sua prpria Jim-
o de utilidade e, como supomos aqui, cada um acha que o projeto desejado
pelo outro no vale nada.
Um nico agente de planejamento- o governo- deve alocar recursos para
esses dois usos. Mas o governo ,no avalia esses investin1entos por suas con1-
pensaes de utilidade, j que no tem funo de utilidade. Ao contrrio, ava-
lia com base numa funo de compensao em votos e, como cada cidado tem
207
 UMA TEORIA ECONOMICA DA DEMOCRACIA
direito a un1 voto, os dois investimentos podem muito bem ter taxas marginais
iguais de retorno a seus olhos. Se assim for, no pode racionalmente transferir
recursos do investimento de 2% para o de 2000%.
Se. o livre comrcio fosse pennitido, o cidado X, cuja taxa de compen-
sao proveniente de ao governamental 2000/o, pagaria ao cidado Y para
que ele permitisse que o governo transferisse todos os seus fundos para o
investimento da preferncia de X, at que sua taxa de retorno casse para 2/o.
X poderia facilmente compensar Y pela perda que Y teria nessa transferncia
e ainda assn ficar numa n1elhor situao. Mas isso significa que X estaria
pagando Y para transferir sua influncia poltica; cmn efeito, X estaria com-
prando o voto de Y. Como esse suborno ilegal, no pode recorrer a ele.
Todavia, Y no transferir sua inf1uncia voluntariamente se, a seus olhos, o
retorno de 2000% for realmente um retorno de menos de 2% porque v pouco
benef!cio nesse projeto governamental especfico''
Desse modo, a proibio ele compra e venda de votos bloqueia o funcio-
namento do princpio de nivelamento do retorno marginal, tanto intertempo-
ral quanto intratemporah11ente. Como resultado) o governo est constante*
mente se envolvendo em atividades com taxas diversas de retorno; assim, a
arbitragem poderia sempre melhorar ainda mais a situao tanto de compra-
dores quanto de vendedores de votos. Todavia, o governo no tem nenhum
incentivo para 1nelhorar a situao deles atravs da transferncia de recursos
sem qualquer venda de votos; da ele se envolver em bloqueio negativo e
impedir que um timo paretiano possvel seja atingido. Ser que a sociedade
como um todo no ficaria e1n n1elhor situao, portanto, se a compra e venda
de votos fosse legal? Um timo paretiano no seria ento possvel, ao passo
que agora impossvel?iG
15. Na rcnldadc, ocorre muito suborno nos sistemas dcmocrillicos, embora geralmente no com compen-
saes em dinheiro. Todo o sistema patronal, no qual os cidados concordnm em votar como o [Xltrc_)
manda, em troca de favores que ele lhes faz, 6 uma forma de suborno, isto , de venda de votos. De lllto,
a princip<ll idia por trs do nosso modelo que os eleitores recompcnsarflo os polticos que os agra-
. dam votando nesses polticos. No obstante, mesmo no mundo,real, nflo hi1um mercado orgnnizado de
venda de votos como o merendo do trigo ou o de aes, e a falta desse mercado tem os principais eP~i
tos discutidos aqui. Ponnn!o, omitiremos, de nosso mundcH11odelo, mercados de influncia localizada,
como <~queles do sistem<~ patrona!.
16. Essas duas questes no si'o necessarinmente idnticas, isto , melhorar a situao cb sociedade como
um todo e ntingir um timo paretiano silo dois atos distintos que nem sempre coincidem.
208
!vi!IX/M/Z!I;/0 DL' VOTO GOVERNAMI.,'NTAL E EQUILB/?10 MARGINAL INDIVIDUAL
D. Um mercado hipottico de venda de votos
I
Antes de responder a essas questes, devemos primeiramente examinar o
carter peculiar do valor do voto para o indivduo - um tpico que surgir
novamente mais tarde. Em qualquer eleio de grande escala, um eleitor racio-
nal sabe que a probabilidade de que seu voto seja de qualquer modo decisivo
realmente pequena. Dado o comportamento de todos os outros, seu voto
portanto de quase nenhum valor para ele,"no importa quo importante seja
para ele que o partido P derrote o partido Q. Conseqentemente, ele estar dis-
posto a vender seu voto por um preo bem baixo se a venda de votos for legal,
j que o dinheiro lhe definitivamente valioso. Em outras palavras, todo elei-
tor racional ten1 um preo baixo de reserva sobre seu voto. No obstante, isso
no significa que os votos seriam baratos num mercado sem controle; seu
preo depende da procura tanto quanto da oferta.
Para explorar mais esse assunto, vamos supor, nesse m01nento, que ( l)
no haja restrio legal compra ou venda de votos e que (2) algum tipo de
certificado negocivel de voto seja impresso e distribudo, um para cada elei-
tor, antes de cada eleio. O que acontecer?
Nenhum eleitor individualmente tem muito poder poltico- isso expli-
ca por que h um preo baixo de reserva. Mas qualquer eleitor que possa com-
prar uma grande quantidade de votos pode inf1uenciar forten1ente a poltica
do governo numa rea que lhe seja de interesse. Como resultado, aqueles que
desejam esse poder e que possuam fundos de capital para compra de votos
formaro uma demanda por votos. Outros no to desejosos, ou no to dota-
dos de fundos, agiro como fornecedores de votos. at mesmo possvel que
haja uma concorrncia acirrada entre os interessados na compra de votos, ele
modo que o preo dos votos suba muito acima do preo de reserva da n1aio-
ria dos cidados. Se isso ocorrer, a maior parte dos cidados de baixa renda
no ter recursos suficientes para serem compradores, mas se tornaro, em
vez disso, vendedores.
Portanto, no importa quais dos concorrentes finalmente acumule votos
suficientes para controlar a poltica governamental, o vencedor ser sempre o
possuidor de alta renda ou de grande capitaL Em suma, se existir um mercado
aberto de votos, a poltica governamental ser ditada por grupos de alta renda,
mesmo que haja uma competio dura entre esses grupos pelo controle sobre
polticas especficas.
Presumivelmente, os cidados de baixa renda iro, no final das_contas, se
cansar de serem discriminados pela poltica govername'ntal. Para se contrapor
201)
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
dominao da alta renda, eles podem tentar formar grandes unidades de bar-
ganha coletiva exatamente como no n1ercado de trabalho- na realidade, pode--
riam fazer uso daquelas unidades de barganha coletiva que j existem no mer-
cado de trabalho. Assim, o eleitor individual no sentir mais que seu voto no
vale nada, j que pode se juntar a um grupo e, ao faz-lo, aumentar a possibi-
lidade de que seu voto - visto como o voto do grupo inteiro - seja decisivo.
Desse n1odo, ser recompensado pelo voto dado coletivmnente no por paga-
Inento e1n dinheiro, como ele o foi quando vendeu seu voto, mas por pagamen-
to em polticas, efetivadas quando centros de barganha de baixa renda conse-
guem poder suficiente para influenciar o governo.
Nesse mundo hipottico, sempre 1nais racional para o eleitor vender seu
voto do que votar-- seja coletiva, seja individualmente~, contanto que lhe seja
indiferente quais polticas o governo adota. tambm mais racional que ele
venda seu voto se considerar os votos de todos os outros eleitores como dados.
Portanto, no fcil persuadir os homens a continuar combinando seus votos,
cada um contribuindo com o seu prprio voto dentro do grupo, depois que o
grupo se tornou to grande que a defeco de qualquer homem individualmen-
te per se trivial. A histria do movimento de trabalhadores e at mesmo dos
grandes cartis prova quo difcil isso. Ou a defeco deve ser punida, ou se
deve ensinar aos homens que vejam essas situaes emocional e tnoralmente,
ao invs de estatisticamente; por exemplol cada men1bro deve considerar seu
comportamento no cmno singular tnas como um exen1plo que outros vo
seguir. Do contrrio, o grupo no se manter coeso sob presso.
Vamos supor que esse obstculo seja superado e grupos de barganha de
baixa renda smjam no mercado do voto. Eles logo entram em concorrncia
com recebedores de alta renda pelo controle de votos perifricos, talvez com-
prando votos com fundos coletados como dvidas, talvez fazendo promessas
de implementao de polticas. Os partidos polticos ou se tornam instituies
suprfluas ou ento entram eles prprios no mercado do voto e se tornmn par-
tidrios de interesses de baixa ou alta renda.
1
Desse n1odo, o n1ercado do voto evolui em direo a um equilbrio inst-
vel de poder entre dois conjuntos de grupos: (1) grupos de alta renda, cujos
fundos lhes do predominncia inicial e (2) centros emergentes de barganha
cqletiva e baixa renda, que podem no final obter uma vantagem numrica.
Contanto que os grupos de alta renda sejam bem-sucedidos na compra de
alguns votos, eles tm 1nais inf1uncia poltica do que teriam tido se a venda
de votos fosse ilegaL 1vlas essa influncia foi comprada atravs do sacrifcio de
renda; assim, os beneficirios de baixa renda que venderam seus votos esto
21 ()
MAX/M/ZA;/0 DE VOTO GOVERNAMENTAL E EQUILBRIO MAI?G!NAL IND!VIDU!IL
em melhor situao financeira devido aos subornos que receberan1. Os nicos
perdedores inequvocos so os cidados de baixa renda que no venderam seus
votos, mas tentaraml em vez disso, influenciar as polticas. Eles no tm maio-
res rendas e tm menos poder poltico do que tinham antes de a venda de voto
ser legal.
Os cidados de baixa renda, como grupo, negociaram influncia poltica
em troca de renda em dinheiro. A fim de conseguir de volta tanta influncia
poltica quanto tinham antes da venda legal de votos, eles tm que (I) se jun-
tar numa combinao de barganha coletiva qual todo beneficirio de baixa
renda pertence e (2) abrir mo da renda em dinheiro que os subornos lhe pro-
. porcionam. Se essa renda em dinheiro lhes d mais benefcios do que uma
volta a seu grau original de influncia poltica, bvio que tolo deixar de
vender seus votos. Entretanto, eles deveriam ainda vend-los via barganha
coletiva, a fim de conseguir o mximo de dinheiro por eles. Do contrrio, os
compradores de votos podem jogar os vendedores uns contra os outros e cap-
tar todo o lucro do mercado, exatamente como no mercado de trabalho.
Entretanto, se o controle de polticas for mais importante para os benefi-
cirios de baixa renda do que o dinheiro que podem obter vendendo seus votos,
ento sua melhor opo conseguir que a venda de votos seja proibida.
Atravs desse nico golpe, podem impedir que os grupos de alta renda inva-
dam o espao de sua influncia poltica. Quando cada homem controla apenas
um voto e no pode nem comprar nem vender o seu prprio, a igualdade do
poder poltico alcanada entre indivduos - pelo menos num mundo certo.
Essa igualdade naturalmente beneficia os grupos de baixa renda devido a sua
preponderncia numrica. Portanto, fazer valer a igualdade do direito de voto
e a proibio de venda de votos a maneira mais eficiente que os grupos de
baixa renda tm na sociedade de se assegurarem de que tm influncia sobre
as polticas governamentais.
Com essa concluso em mente, podemos voltar questo de se a venda
de votos produz um timo paretiano. verdade que) em muitas situaes,
tanto um vendedor de votos indigente quanto um comprador de votos rico
ganhariam se o primeiro pudesse vender seu voto para o segundo. Entretanto,
em quase todos esses casos, seu ganho significa a perda de outrem. Por
exe1nplo, pegue1nos o caso da sombra das rvores que discutin1os anterior-
mente neste captulo. A e B se opem ao corre das rvores e C o deseja. Se
C pudesse subornar tanto A quanto B, ele poderia conseguir que as rvores
fossem cortadas e a situao de todos 1nelhoraria. Mas se o suborno for legal,
bvio que fica muito 1nais barato para C subornar apenas B, ao invs de A
211
 UMA TEORIA ECONMIC!l DA DEMOCRACIA
e B. Tanto B quanto C ganham B por causa do suborno, e C porque agora
controla votos suficientes para mandar remover as rvores - n1as A perde.
Ele no obtm nem sombra nem um aun1ento de renda - na realidade, seus
in1postos soben1 para pagar a remoo a que ele se ope. Contudo, irracio-
nal para C subornar A tambm, j que faz-lo custa mais a C mas no lhe traz
quaisquer beneficios adicionais. Se C fosse de algum n1odo con1pelido a
subornar ou A e B ou nenhum dos dois, ento C no poderia melhorar sua
prpria posio custa de outra pessoa. Mas essa obrigao incompatvel
cmn um mercado livre porque apenas transaes puramente voluntrias
podem ser feitas nele.
Na terminologia da economia do be1n-estar, um movimento pode ser ine-
quivocmnente chamado de bom se melh~ra a situao de algu1n e no piora a
de ningum. Obviamente, a introduo de um mercado escancarado de venda
de votos ni'io provocar esse movimento, j que as transaes dentro dele ine-
vitavelmente pioraro a situao de algum. Portanto, no poden1os dizer que
uma sociedade estaria necessariamente em melhor situao se tal mercado
fosse legalizado 17
H condies concebveis nas quais um mercado de venda de votos
melhoraria a situao de todos, mesmo que todos tentassem minimizar os cus-
tos e maxin1izar os retornos. Essas condies so as seguintes:
1. Nenhum vendedor de voto recebe um suborno menor, em termos de valor
de utilidade para ele, que a perda de utilidade que experimenta a partir das
alteraes totals nas polticas que ocorrem com base no funcionamento do
mercado.
2. Nenhum comprador de voto paga em subornos uma quantia maior do que os
ganhos que obtn1 a partir das alteraes nas polticas, mencionadas en1 (1).
3. Todos os que no so nem vendedores nem compradores de voto no tn1
qualquer perda em utilidade devido s alteraes nas polticas, menciona-
das em (1).
J 7. 1~ verdade que a lcgnlizno da vendn de votos poderia se1 boa paw a sociedade ainda que algumas pes-
soas perdessem com isso. Entretanto, sua excclnc\a poderia ser julgada apenas por meio de comp<Wl
es lntcrpessoais de lx::m-estnr. isto , juzos especificamente ticos. Como todos os cidadi\os no usam
os mesmo princpios ticos ao lllzer tais comparaes, a excelncia da vend;l legalizllda de votos essen-
cialmente uma qucsWo de opinio. Nossa opinio 6 que ni'o seria boa pnrn n sociedade, um ponto de vista
que pmece predominar m1 maiori<:~ dns democmcias, j que qu<1sc n8o h~ discussi'io poltica pma lornnra
venda de votos !egnl c h considenvel discuss8o contra as vencbs de votos sempre que silo ddectndas.
212
MAXI/viiZ!IO Di'-' VOTO G'OVERN!IMENT!IL E' EQUJLBR~O MARGINAL INDIVIDUAL
A fim de que prevaleam essas condies, acreditamos que ( 1) todos os
vendedores de votos teriam que barganhar coletivamente e (2) todos os com-
pradores de votos teriam que concordar a respeito de quais mudanas de pol-
ticas serimn introduzidas por meio dos votos con1prados. Em resumo, os ven-
dedores de votos formariam um nico grupo que negociaria sua influncia
poltica com um cartel de compradores de votos.
Entretanto, em nossa opinio, extren1amente nprovvel que esse
monoplio bilateral gigante se formasse num 1nercado livre, especialn1ente
porque diversos compradores de votos tm preferncias muito diferentes em
relao a polticas. Somente se o governo interviesse de algum modo para
compelir todos os vendedores de votos a formar um nico grupo e todos os
compradores de votos a formar outro, ocorreria essa situao. Obviamente, o
mercado no seria mais escancarado. Aln1 disso, esse controle sobre a pol-
tica por parte do partido governante violaria os termos da constituio espe-
cificados no Captulo 1; o governo estaria barrando a liberdade de ao pol-
tica de seus cidados. verdade que a proibio de venda de votos tambm
limita aquela liberdade. Mas essa proibio no implica qualquer injuno
especfica de politicas a todos aqueles que desejam inf1uncia poltica, como
o faria uma filiao compulsria ao cartel de compra de votos. Portanto, rejei-
- tamos a possibilidade de que um mercado de venda de votos melhoraria a
situao de alguns cidados e no prejudicaria outros sen1 destruir a liberda-
de poltica.
Nossa concluso que o menor grau de incerteza impede que um gover-
no democrtico realize todas as aes promotoras de timo que so necess-
rias para efetuar um timo paretiano at mesmo numa econon1ia perfeitamen-
te competitiva. Como lhe lta um conhecimento perfeito sobre as capacidades
e funes de beneficios dos eleitores, um governo maximizado r de votos ine-
vitavelmente impede que ocorram equilbrios marginais individuais. Portanto,
a arbitragem, sob a forma de certas barganhas polticas, poderia melhorar a
situao de todos, ou de alguns, e no piorar a de ningum. _Mas essas barga-
nhas no podem ser feitas. A livre empresa no pode faz-las porque elas
envolvem bens coletivos ou interdependncias no relacionadas com o merca-
do, ou ambos. Da, os inf1uenciadores que oferecem subornos polticos sem-
pre acham mais lucrativo prejudicar alguns cidados afetados do que subornar
todos eles. Percebendo isso, uma maioria de cidados se une para tornar o
suborno ilegal porque a incerteza faz com que cada um tema estar entre a
minoria prejudicada. Tampouco o governo poderia forar que essHS barganhas
sejam feitas, mesmo que soubesse o que so, porque, ao fazer isso, colocaria
213

UMA TEO!?IA ECONt\-I!CA DA DEiYIOCRACIA
em risco a liberdade poltica. Em resumo, um timo paretiano nunca alcan-.
ado numa den1ocracia.
E. O irnpacto da indivisibilidade e suas causa.-. tcnicas
Em sees anteriores deste captulo, salientamos que algumas indivisibi-
lidades vinculadas a operaes governamentais criam obstculos tcnicos
consecuo de um timo paretiano. Entretanto, adiamos uma maior discusso
desses obstculos; agora, desejamos analis-los'em detalhe. O primeiro passo
o reexame da renda de utilidade do indivduo, proveniente ele atividade
governamental, que discutimos pela primeira vez no Captulo 3.
Cada eleitor recebe uma renda de utilidade total proveniente de ativida-
de governamental e uma renda marginal proveniente do dlar governamental
marginal. Tambm paga um custo total em utilidade, via impostos e restries,
e arca com o custo marginal do ltimo dlar-imposto (ou perda de renda por
restries ou inflao). Como um homem racional permanece numa socieda-
de dada desde que sua renda total ele utilidade proveniente de atividades gover-
namentais e no-governamentais exceda o custo total, para ele, de todas essas
atividades, no h razo para que sua renda total proveniente apenas de atos
governamentais precise exceder ou mesmo se equiparar ao custo total, para
ele, daqueles atos.
Do mesn1o n1odo, no h razo a priori para que o ganho marginal aufe-
rido por qualquer cidado a partir ela ao governamental precise se equiparar
a sua perda marginal proveniente daquela ao. No mercado privado, isso no
verdade; mn hon1em racional regula toda a sua vida econmica equiparando
retornos marginais a custos tnarginais (que so realmente retornos prvios em
outras margens), maximizando dessa maneira sua renda lquida. isso poss-
vel porque ele pode controlar seu comportamento na margem com preciso,
alterando-o ligeiran1ente en1 uma ou outra direo. Em outras palavras, cada
um de seus esforos - pelo menos em teoria- divisvel e pode ser aumenta-
do ou diminudo em qualquer grau desejado.
O governo, no entanto, atribui a seus cidados custos obrigatrios que os
cidados podem variar apenas dentro de limites estreitos's. Alm disso, forne-
18. Por exemplo, um homem pode reduzir suas homs de uabaiho para evitar impostos sobre rendn, ou cco-
nomizcn para cvilnr impostos sobre vendas ou rugir de mercadorias ele luxo taxC~das.
214
tVIAXIMIZAiO DE VOTO GOVERNAMENTAL E EQUILIJR/0 MARGINAL !ND!VIDUAL
ce servios de uma maneira no relacionada com a contribuio que cada indi-
vduo deu para seu financiamento. Portanto, apenas por uma incrvel coinci-
dncia que un1 hmnen1 esteja em perfeito equilbrio tnarginal em suas negocia-
es com o governo. Normalmente, poden1os esperar que o ganho marginal de
todos os hon1ens, proveniente da ao governan1ental, no seja igual sua
perda n1arginal; assim, ele geralmente obtm un1 bnus marginal liquido do
governo ou tem um gasto marginal lquido com ele.
Num mercado livre, divisvel, nenhum desses dois resultados poderia pre-
valecer por 1m.to tempo. Um hometn racional, que estivesse tendo um gasto
lquido em alguma 1nargem, reduziria o fluxo de recursos para aquela margen1.
isso iria, no fim, aumentar o retorno marginal ali ao nvel do custo marginal,
supondo que a lei de retornos marginais decrescentes valesse ali. Ou, se estives-
se obtendo um ganho lquido en1 alguma 1nargem, ele transferiria mais recursos
para ali at que o retorno marginal casse para o mesmo nvel do custo margi-
nal. Em qualquer um dos casos, sua reao aumentaria sua renda lquida total.
Entretanto, o governo no se envolve somente em transaes voluntrias
com cada cidado, como o fazem as firmas privadas. Como nmitas dessas fir-
mas, ele lida com categorias de pessoas por meio de regras uniformes aplica-
das a todas as pessoas dentro de cada categoria, mas exige-se que seus "clien-
tes" estejam em certas categorias, quer queiram quer no. Assin1, un1 fabrican-
te privado de lpis pode estabelecer a regra de que "todos que compram meu
produto pagam $2,69", mas ningum tem que comprar seu produto. Essa liber-
dade est asente de regras governan1entais como '"todos em Minnesota que
recebem renda tributvel pagam S'Vo dela ao tesouro do Estado".
Embora se pudesse argumentar que ningum precisa receber renda tribu-
tvel, dilcil sobreviver numa economia de mercado sem faz-lo. Na mesma
linha, poder-se-ia argumentar que um nposto por cabea compulsrio real-
mente voluntrio, j que ningum obrigado a estar vivo. Entretanto, esse
sofisma nega a possibilidade ele coero, que certamente uma fora real no
n1undo e tmnbn1 no nosso modelo.
No extre1no oposto est o argumento de que h tanta coero no setor pri-
vado quanto no setor pblico. Em nossa economia, no podemos sobreviver sem
nos envolvermos em algumas transaes com empresrios, a menos que sejamos
ermites. PortantO, todo no-ermito obrigado a comprar de firmas privadas e
vender a eles to forosamente quanto obrigado a pagar imposto de renda.
Embora haja uma grande dose ele verdade nesse argumento, o tipo ele
obrigao exercida no setor pblico bastante diferente ela elo setor privado.
Nesse ltimo, deve-se negociar com algum, mas os agentes privados envolvi-
215
 VAlA TEORIA ECONMICA DA DEMOCI?!IC!A
dos e o grau de cada negociao so deixados a critrio do indivduo. Ele pode
entrar e sair de vrias transaes e mercados, alterando n1arginaln1ente sua
posio em cada um. Assim, ele pode realizar o _processo de equao marginal
descrito anteriorn1entel9.
Isso no verdade em relao ao setor pblico, em que cada cidado
deve tratar con1 o governo, e deve faz-lo de maneiras especificadas pelo
governo, no pelo cidado. verdade que ele pode tentar equiparar custo mar-
ginal e retorno marginal de todas as categorias da qual faz parte, vistas como
uma unidade, entrando e saindo intencionalmente de algumas delas. M.as tan-
tas categorias lhe so in1postas que as reas de movin1ento possvel so limita-
das demais para assegurar equilbrio marginaL
Essa situao resulta da indivisibilidade da ao governamental, que, por
sua vez, tem duas importantes causas tcnicas: ( 1) a natureza do f1uxo de bene-
ficio proveniente de certas aes governamentais e (2) a dificuldade de men-
surar benefcios. Discutiremos as duas na ordem.
Como salien'tmnos anteriormente neste captulo, as principais atividades
do governo produzem certos benefcios indivisveis. Como todos so poten-
ciais ganhadores desses beneficios, independentemente de quem paga por eles,
eles no podem ser alocados para indivduos. Portanto, como explicamos
antes, o governo deve coagir seus cidados a pagar por esses beneilcios, que
geralmente se originam de servios fundamentais do governo, como proteo
policial, sistema judicirio e defesa. Obviamente, essa coero elimina a pos-
sibilidade de livre negociao.
Entretanto, essa indivisibilidade do fluxo de benefcios no explica o
nvel de gastos com essas atividades ou a alocao de seus custos, e tampou-
co significa que os beneficios recebidos por todos so necessaria~nente
iguais. O gasto com defesa nacional contra ataques areos sem dvida bene-
ficia todos em algun1a medida, mas beneficia muito mais as pessoas que
moram nas cidades perto de instalaes de defesa do que os que vivem ~ozi
nhos nos desertos. Alguns cidados podem at achar que o gasto tnarginal
com defesa un1a perda lquida para eles devido supermilitarizao da vida
nacional, barulho excessivo de avies a jato, etc. Igualmente, o lto de o
19. Aqui, estamos presumindo que exista competiflo perfeita no setor privado e que tod<1S as mercadorias
neie sejam pcrfcitnmcntc divisveis. Esses pressupostos csti'o implcitos em todns as
do setor privado (com exce~o dos bens coletivos) neste captulo. Fazemos essas suposies em nome
da simplicidade e porque so as premissas costumeiras ror trs dos modelos de equilbrio geral em
Economin.
2/
A1AXIMIZA!TO DE VOTO GOVERNA/v!ENTAI. E EQUILBRIO MARGINAL !ND/VfDUAL
governo extrair custos de seus cidados por coero no explica quanto ele
tira de cada cidado.
Esse problema de alocao de custos poderia ser mais facilmente
resolvido se fosse possvel medir com preciso a renda de benefcios de
cada indivduo. Mas muita renda de benefcios proveniente de ao gover-
namental purmnente psquica- isto , no adv1n sob forma de dlares
mas consumida diretan1ente. Como a comparao interpessoal de rendas
psquicas impossvel, a renda de benefcios de um homem no pode ser
medida e comparada com as rendas de benefcios de outros para fins de alo-
cao de custos. Tampouco o governo pode descobrir quanto cada cidado
se beneficia com suas aes perguntando-lhe, "Quanto voc pagaria para
no perder o servio X?" Con1o muitos servios governamentais produzem
grandes excedentes de consumo, quase todo cidado recebe um benefcio
total n1aior com a existncia do governo do que poderia fornecer a si n1esmo
gastando toda a sua renda apenas com esse fim. Tambm contribuem para
esse resultado as grandes economias de escala, inerentes a muitas atividades
governan1entais.
At mesmo a inveno de um n1todo de mensurar benefcios no elimi-
naria todos os obstculos alocao de custos por meio do princpio de bene-
ficio. O governo ainda terja que entrar em negociaes com cada cidado para
descobrir o tamanho de sua renda de benefcios, assim como o faz agora em
relao sua renda en1 dinheiro. Se essas negociaes fossen1 muito caras, os
custos poderiam invalidar quaisquer ganhos que os cidados poderiam obter
alcanando equilbrio marginal em suas relaes com o governo.
Como, no momento, no existe nenhum mecanisn1o de mensurao de
beneflcios, o governo no pode alocar custos em proporo a benetkios,
mesmo que queira faz-lo. E a indivisibilidade de benefcios impede-o de ven-
der servios governamentais nun1 mercado livre na base de quid pro quo. Por
essas razes tcnicas, o governo deve abandonar quaisquer idias de ajudar seus
cidados a atingir equilbrio marginal individual em sua interao con1 ele.
F Distribuitio de renda como causa de equilibrio marginal bloqueado
Mesmo que os problemas tcnicos envolvidos na mensurao de bene-
1\0SS<ls discusses
fcios individuais e na conduo de negociaes individuais de baixo custo
pudessen1 ser solucionados, no h razo para supor que cada indivduo
atingisse equilbrio marginal em suas negociaes com o governo. Na rea-
217
 ViviA TEORIA ECONtVIICA DA DEMOCRACIA
1idade, o maior interesse do governo provaveln1ente residiria em se r~cusar
deliberadamente a fazer as barganhas individuais necessrias 0 alcanar
esse equilbrio.
Cada indivduo maximiza sua prpria renda de utilidade, ceteris paribus,
quando a perda de beneficjos causada pelo seu pagamento de imposto marg"'
nal, ou pelo movin1ento inflacionrio marginal no caso de financiamento de
dficit, igual ao ganho de utilidade produzido pelo benefcio marginal que
recebe da ao governamental. Nessas condies, o indivduo est, con1 efei .. auferir renda de cada pessoa, ao invs de sobre sua real renda em dinheiro.
to, con1prando servios governamentais com sua renda em dinheiro, dada essa
ltima. Ele est usando sua renda dada em dinheiro da maneira mais eficiente
possvel; isto , est obtendo com isso a maior renda de utilidade possvel.
Mas o governo no precisa considerar a renda em dinheiro de todos como
dada porque tem o poder de redistribuir rendas. Em nosso modelo, utiliza esse
poder sen1pre que faz-lo o ajuda a maximizar votos. Obviamente, numa socie-
dade em que cada cidado tem direito a apenas um voto, a n1elhor maneira de
obter votos via redistribuio privar algumas pessoas de renda - incorrendo
com isso em sua hostilidade~ e tornar essa renda disponvel para n1tlitas pes-
soas- ganhando com isso seu apoio. Como a distribuio de renda, pr-tribu-
tao, em quase toda sociedade d grandes rendas a poucas pessoas e rendas
relativamente pequenas a muitas pessoas, mna redistribuio que tenda
ignaldade cumpre a finalidade poltica mesma que o governo deseja. Assim, a
igualdade de direito de voto, numa sociedade democrtica, cria uma tendncia
de a ao governa1nental equiparar rendas, redistribuindo-as de algumas pes-
soas ricas para muitas pessoas menos ricas.
Mas o governo no continua esse processo at que todos os cidados
tenham a mesma renda depois gue os impostos tenham sido deduzidos de, e os
benefcios governmnentais adicionados , renda original de cada un1. Ele no
faz isso por trs razes, todas relacionadas com a incerteza.
En1 primeiro lugar, o governo no pode criar um sistema de impostos e
benefcios que redistribua renda sem provocar efeitos de retroalimentao ou
de incentivo. U1n dos axiomas do con1portamento racional que todo indiv-
duo procura evitar custos e obter retornos, se possvel. Portanto, sempre que o
governo anuncia um conjunto de regras que regulam a tributao governamen-
tal e a distribuio de benelleios, todo cidado aloea seus recursos de modo a
fiJgir dos impostos e a obter os beneflcios, na medida em que isso for exeq-
vel. Naturalmente, como apontamos na seo precedente, ele no pode mano-
brar to livren1ente en1 relao s regras governamentais quanto pode faz-lo
em relao s regras do setor privado, j que as primeiras so compulsrias.
2/8
MAXJMJZAO DE VOTO GOVERNAMENTAL E EQUILBRIO MARGINAL INDIVIDUAL
No obstante, desde que seja possvel qualquer movimento que o afaste das
penalidades e o aproxime das recompensas, esse movimento ser feito.
Se o governo soubesse con1 exatido como todo cidado reagiria a quais-
quer propostas gue fizesse, poderia concebivelmente planejar uma estrutura de
imposto-benefcio que redistribuiria renda dos ricos para os pobres, sem pro-
vocar uma queda na produo total ou um abalo nos equilbrios marginais indi-
viduais. Por exemplo, poderia impor um imposto sobre a capacidade inata de
Esse imposto tem todas as vantagens tanto do imposto por cabea quanto do
in1pos.to de renda, e nenhuma de suas principais desvantagens. Ele se parece
com um imposto por cabea porque ningum pode f\Jgir dele realocando seus
recursos; portanto, no tem nenhum efeito de perturbao do timo na mar-
gem. Contudo, como um imposto de renda, pode discrilninar entre indivduos
e ser usado para redistribuio de renda. Assim, o conhecimento perfeito do
potencial de auferio de renda de cada indivduo pennitiria ao governo arran-
jar seus impostos e benefcios de tal modo que, depois que cada indivduo
tivesse respondido aos programas anunciados, ele descobriria que seu ganho
marginal proveniente da ao governmnental seria igual sua perda marginal
em impostos, mesmo que os impostos lhe fossem impingidos e renda tivesse
sido redistribuda no processo. Entretanto, o menor grau de incerteza - tal
como a incapacidade de ler mentes ou julgar potenciais de au!erio de rendas
infalivelmente - torna a oniscincia totalmente inexeqvel20. Na realidade,
qualquer estntra de imposto-benefcio de grande escala impede um timo
paretiano, e quaisquer efeitos redistributivos tm algumas repercusses sobre
a produo total.
Na prtica, isso significa que qualquer tentativa de tributar rendas en1
dinheiro e distribuir benellcios de modo a ocasionar igualdade ps-ao gover-
namental teria srias repercusses sobre a produo total da econmnia.
Cidados outrora de alta renda converteriam muito do tempo dedicado a obter
renda em dinheiro em tempo de gozo de renda de lazer, reduzindo desse modo
20. duvidoso se uma del'inio aceit{lvel de "caracidndc de auiCrio de renda" pode ser ou no cons-
truda conceiltl8lmenle. Os juizos envolvidos dizem respeito a compnraes interpessoflis que silo real-
mente ticas na natureza e no econmicas ou psicolgicas; da poder ser impossvel uma base cicn-
til'ica parn o consenso. Esse fato cnfatiza a incapacidade de qualquer governo do mundo renl de impo1
uma estrutura de imposto redistributivo que nlio exclua a consecuo de um timo parctiano. Somos
gratos 8 Kenneth J. Arrow por nos apontm as rossibilidades tericas e as debilidades p1ticas desse
tipo de tributao.
219
 UMA TEORIA ECON/vi!CA DA DEMOCRACIA
a produo per capita de no-lazer. Mesrno os cidados de baixa renda acham
que a produo total, resultante de uma distribuio de renda basicamente
desigual, seria n1t1ito maior do que a resultante de uma distribuio eqitativa
- to maior que suas parcelas menos que proporcionais da primeira serian1
absoluta1nente maiores do que suas parcelas eqitativas da ltima. Portanto, a
oposio equiparao completa de renda quase universal; assim, o governo
que maximiza votos, em nosso modelo, a respeita.
H duas maneiras pelas quais a incerteza impede que o governo redistri-
bua rendas at que elas sejam as mesn1as para todos os homens. Prin1eiro, a
incerteza permite que os cidados de baixa renda acreditem que algum dia
tambm podero ter rendas altas; portanto, seu desejo de "extorquir os ricos"
mitigado pela esperana de que eles n1esmos venham a ser ricos21. Segundo,
a incerteza cria eleitores mais ou menos influentes; isto , altera a distribuio
do poder de voto para uma distribuio que no eqitativa. Geralmente, os
eleitores com as maiores rendas tambm tm maior poder poltico, j que num
mundo incerto podem usar seus recursos financeiros para criar influncia para
eles prprios.
O primeiro desses impactos enfraquece a tendncia "Robin 1-Iood" natu-
ral de um governo democrtico, e o segundo cria uma contrafora que pode
ofuscar completamente essa tendncia. Se isso ocorrer, a ao racional do
governo pode at mesmo redistribuir renda dos pobres para os ricos.
!li. RECAPITULAO E CONCLUSES
Neste captulo, examinamos o que acontece com um equilbrio marginal
individual quando acrescentamos um governo que maximizao voto ao mode-
lo geral de alocao da teoria econmica tradicional. Nossa concluso que
provvel que nenhum agente privado alcance o equilbrio marginal considera-
do como normal pela teoria tradicional. Diversas condies em nosso modelo
impedem que a maioria dos agentes equiparem seus retornos marginais prove-
2! . Esse tipo de raciocnio por parte dos cidados de baixa renda poderia ser interpre!ndo como irracional
e, portanto, fora de lugar em nosso modelo. Entretanto, avaliar sua racionalidad\ minuciosamente uma
tarefa dilicil que envolve anlise de probabilidades subjetivas vs. objetivas. Embora no possamos ten-
tai essa tnrelfl neste estudo, consideramos esse raciocnio importante o suficiente p<tra ser mencionado.
Sua r<lcionalidnde foi discutida em detalhe por Milton Friedman em "Choice, Chance, and the Pcrsonal
!)istribution o f lncome", .Journul o{Political Economy, LXI, ago., 1953, pp. 277-290.
220
M!IXIMIZA;/O DE VOTO COVERNAMENTiiL E EQUILBRIO r'v!ARGIN!IL INDIV!DU/JL
nientes de ao governamental ao custo n1arginal disso. Essas condies so as
seguintes:
1. Uma distribuio eqitativa de votos entre os cidados, que pode ser consi-
deravelmente compensada em condies de incerteza por uma distribuio
desigual de influncia co1n tendncia favorvel aos que recebem altas rendas.
2. Distribuio desigual de renda, arranjada de forma que algumas pessoas
receben1 rendas muito altas em relao grande maioria das pessoas.
3. A capacidade do governo de obrigar seus cidados a dar-lhe alguns de seus
recursos via tributao ou inflao, ou ambas.
4. O fato de que o governo age para maximizar votos, mas suas aes tm
repercusses sobre rendas de utilidade individuais. Embora as aes do
indivduo, que visan1 n1aximizao da utilidade, incluatn uma deciso de
voto, os indivduos no podem coagir o governo do modo como ele pode
coagi-los.
5. Indivisibilidades tcnicas do funcionamento governamental provocadas
pela natureza de certos benefcios que o governo proporciona, e impossibi-
lidade de mensurar objetivamente as rendas individuais de benetlcios.
6. Proibio de compra ou venda dos direitos de vot?, mas permisso de com-
pra ou venda da maioria das outras prerrogativas pessoais, especiahnente
direitos de propriedade.
7. Falta de conhecimento perfeito por parte do governo sobre as funes de
benefdo e capacidades inatas dos seus cidados e sua falta de conhecin1en-
to perfeito de acontecimentos futuros. Essa condio em parte subjaz tanto
a (5) como a (6) acima.
A teoria econmica tradicional postula que cada agente de planejamento
ir alocar seus recursos de modo a equiparar retornos em todas as margens.
Entretanto, como sugerem as condies precedentes, o governo impede que os
agentes privados ajam livremente em certas margens; port0-nto, os impede de
alcanar o equilbrio postulado na teoria tradicional. Alm disso, os indivduos
no podem barganhar entre si por influncia poltica. Portanto, o mecanisn1o
de tnercado eliminado como um n1eio de escapar ao bloqueio governan1en-
tal do processo de equiparao marginal.
Igualmente, a meta de maximizao de voto do governo faz com que ele
aja en1 favor dos grupos de renda mais numerosos - os que recebem rendas
baixas. Portanto, ele tende a redistribuir a renda etn direo oposta aos grupos
de alta renda, atravs de sua alocao de custos e servios.
221
 UMA TEOR. I/I !::CONAI!CA DA DEMOCRACIA
Essas reflexes e as condies que as precedem nos levam s seguintes
concluses gerais:
l. Polticas de governos democrticos tendem a favorecer os que recebem ren-
das baixas con1o classe, em vez dos que recebem rendas altas.
2. Conseqentemente, como o mercado livre produz nma distribuio de
renda altmnente desigual, quanto mais efetiva uma democracia se torna
politican1ente, maior a interferncia governamental no funcionamento
normal da economia.
3. A incerteza e o alto custo das informaes redistribuem o poder poltico, de
modo a contrabalanar a tendncia econmica niveladora da detnocracia.
Isso causa mna reduo na quantidade de interferncia governan1ental no
processo natural de distribuio de renda.
4. Portanto, quanto maior o grau de incerteza na poltica, mais provvel que
o governo seja menor- en1 tennos de ao e tamanho- do que o seria numa
democracia perfeitmnente informada22.
5. Um planejmnento governamental racional pode manter simultaneamente
taxas muito variveis de retorno de utilidade descontado nas n1argens de
ao. Isso verdade porque o goveruo equilibra as margens de utilidade de
indivduos diferentes, un1as contra as outras, em suas prprias n1argens de
voto.
6. Como resultado, a economia est sempre nun1a posio subtin1a, em ter-
1110S paretianos. Uma posio tima poderia ser alcanada em teoria por
meio de certas barganhas polticas, mas na prtica elas no podem ser fei-
tas sem colocar em risco a liberdade poltica garantida pela constituio.
Esses resultados todos advm do comportamento perfeitamente racional
por parte tanto dos agentes privados de planejamento quanto do governo,
dados seus diversos propsitos.
22. Essa concluso no vale para graus extremos de incerteza. Quando existe extrema incerteza, a ao
social se torna impossvel porque n;lo se podem J~zer planos. Os homens reagem a esse caos instituin-
do IOrte controle governamental parn reduzir a incerteza a nveis tolcrveis, embora esse controle nem
sempre cniba de direito aos agentes ol'iciais do governo. Port<~IHO, medida que aumenta a incerteza, o
controle governamental primeiro decrescer devido rl inlluncia aumentada de grupos de /aissez 7jire
de alt<~ renda. Mesmo essa concluso no universalmente vlicb, mas, em todos os sistemas, o contm-
!e governamcntzll no final aumenta muito quando o grau de incerteza atinge propores intolen'iveis.
222
MAXIM!ZA;/O DE VOTO GOVERNAMENTAL E EQUILBRIO MARGINAL INDIVIDUAl.
IV RESUMO
Nos setores privados da economia, os recursos so alocados para aqueles
usos de 1naior retorno marginal lquido. Esse processo continua at que os
retornos lquidos na margem sejam iguais em todas as direes, tanto para
cada unidade de planejamento quanto para a economia como um todo. Assim
conclui o raciocnio geral da teoria econmica tradicional.
Um governo que maximiza votos, no entanto, perturba esse equilbrio
marginal impondo certos custos obrigatrios a alguns dos que tomam decises
e tornando disponveis, para outros, beneflcios subsidiados. Os que tomam
decises no podem retornar ao equilbrio marginal negociando entre si por-
que a venda de votos proibida. Alm disso, indivisibilidades tcnicas impe-
dem os governos de remediar essa situao seja (I) vendendo todos os servi-
os do governo num mercado hvrej dando assim a cada cidado a n1esma capa-
cidade de manobra que ele tem no setor privado, seja (2) entrando em barga-
nhas pessoais com os que tomam decises privadamente. Finalmente, a dife-
rena entre a distribuio cle votos e a distribuio de rendas d ao governo tll11
incentivo de manter perdas e ganbos lquidos em margens de utilidade indi-
viduais, via redistribuio de renda. Isso confere uma tendncia "Robin Hood"
a seu comportamento, a menos que a incerteza aumente o poder poltico dos
grupos de alta renda.
Um resultado desse abalo marginal que um governo racional pode
simultanemnente executar projetos con1 taxas lnuito variveis de retorno de
utilidade sen1 realocar seus recursos dos retornos n1ais baixos para os n1ais
altos. Jsso significa que sempre haver un1 timo paretiano possvel que no
pode ser alcanado na prtica.
Todos esses resultados nascem do desejo do governo de equiparar retor-
nos em suas n1argens de renda em votos, en1 vez de equipar-los nas margens
de renda de utilidade dos eleitores. Como o governo pode usar de fora para
implementar seus desejos, mas os que tomam decises privadamente no
podem, o equilbrio de utilidade deve dar lugar ao equilbrio de voto sempre
que ocorrerem conflitos.
223
 Parte III

EFEITOS ESPECFICOS DOS CUSTOS DE INFORMAO

 11

O PROCESSO DE TORNAR-SE INFORMADO

INTRODUO

A teoria econmica tradicional presume que quantidades ilimitadas de

informao gratuita esto disponveis para os que tomam decises. Em con-
traste, procuramos descobrir como a tomada de deciso poltica quando exis-
te a incertza e a inforn1ao s pode ser obtida com um custo. Um passo bsi-
co em direo a essa meta a anlise da econmnia de tornar-se informado, isto
, a utilizao racional de recursos escassos na obteno de dados para a toma-
da de deciso. Embora esse processo no exista num mundo "perfeitamente
informado", veremos que, em qualquer modelo realista, ele ;1feta radicalmen-
te todo o procedimento de tomada de deciso.

OBJETIVOS

Neste captulo, tentamos provar as seguintes proposies:

l. Num mundo incerto, os que tomam decises racionalmente adquirem ape-

nas uma quantidade limitada de informao antes de fazer escolhas.
2. Todo relato tendencioso porque o reprter deve selecionar apenas alguns
dos fatos existentes para passar para seu pblico.
227
 UMA TEOR/li ECON6/c//CA DA DEMOCRAC/il
3. Um cidado racional se mantm bem-informado expondo-se sistematica-
mente a um conjunto especfico de fontes de informao que escolheu com
esse fim.
I. O PAPEL DA INFORMAO NA TOMADA DE DECISO
A. O processo de tomada de deciso e seus custos
Para tmnar decises racionais, um homem deve saber (I) quais so suas
metas, (2) que maneiras alternativas de alcanar suas metas esto abertas para
ele e (3) as conseqncias provveis da escolha de cada alternativa. O conhe-
cimento de que ele necessita conhecimento contextual, assim corno informa-
o, os quais so geralmente necessrios a cada um dos aspectos de tomada de
deciso tnencionados acima. Mesmo a escolha de metas exige informao, j
qLte apenas sua mel! definitiva- sua idia do estado social ideal- existe inde-'
pendentemente de seu conhecimento da situao atual. A maior parte de suas
outras metas so meios para esse fim mximo; da que escolh-los exige infor-
mao, assim cmno ideais.
Para propsitos de nossa presente anlise, zemos duas suposies sim-
plificadoras a respeito da informao: ( 1) o conhecimento contextual e a infor-
mao podem, ambos, ser tratados como informao, j que adquiri-los dis-
pendioso e (2) nenhuma informao falsa publicada por quaisquer fontes.
Essa ltima no significa qne os \tos no podem ser manipulados, de modo a
dar falsas impresses; apenas significa que todas as afirmaes fctuais
podem ser aceitas como corretas sem 1naiores verificaes, en1bora sua npor-
tncia possa ser duvidosa.
Em nosso modelo, os cidados que no so membros do governo devem
tomar duas importantes decises polticas: (1) como votar e (2) de que manei'
ras - se houver alguma - exercer influncia diretamente sobre a formao de
polticas governamentais. A diferena entre decises tomadas con1 esses dois
propsitos discutida em detalhe no Captulo 13. Neste captulo, presumimos
que todas as decises polticas so tomadas da mesma maneira; portanto,
podemos ilustr-las todas analisando a deciso de voto.
Para mostrar como o custo de informao colide com essa deciso, primei-
ro traduzimos a lgica do voto, tal como descrito no Captulo 3, numa srie de pas-
sos distintos. Assim como a maioria das decmnposies de processos dinmicos,
unificados, a nossa pode parecer algo arbitrria, mas acreditan1os que ela fornea
228
O PROCESSO DE TORNARSE INFO!?M!IDO
uma ferramenta til, livre de distores que levam a falsas concluses. Os princi-
pais passos da deciso racional de como votar e, depois, do voto so os SCg\tintes:
L Reunir informao relevante a cada questo sobre a qual importantes deci-
ses polticas foram (ou sero) tomadas.
2. Para cada questo, selecionar, de toda a informao reunida, aquela qne
ser usada na deciso de voto.
3. Para cada questo, analisar os fatos selecionados para chegar a concluses tac-
tuais especficas sobre possveis polticas alternativas e suas conseqncias.
4. Para cada questo, estimar as conseqncias de todas as polticas provveis,
luz de n1etas relevantes. Essa uma estnativa de valor, e no estritamen-
te fctual.
5. Coordenar as apreciaes de cada questo numa avaliao lquida de cada
partido que concorre na eleio. Esse tambm um juzo de valor, talhado
pessoalmente s metas do prprio eleitor.
6. Tomar a deciso de voto comparando as avaliaes lquidas de cada parti-
do e pesando-as para futuras eventualidades.
7. Realmente votar ou se abster.
Cada um desses passos, com exceo do ltimo, pode ser delegado a uma
outra pessoa que no o prprio eleitor. Se essa delegao ocorrer, passos adi-
cionais devem ser acrescentados para permitir a transmisso das concluses
desses age1tes a eleitor, ou de um agente para outro. Por exemplo, se um elei-
tor confia num perito para apreciar os fatos referentes s polticas de energia
atmica, h um custo envolvido na transmisso da opinio do perito ao eleitor.
Igualmente, o prprio perito pode ter tido que pagar pela reunio de dados feita
por outrem. Assim, o custo de transmisso pode intervir entre os passos; se
isso ocorrer, deve ser acrescentado ao custo dos prprios passos no cmputo
do custo total da tomada de deciso.
No que consiste esse custo? Por definio, qualquer custo mn desvio de
recursos escassos de algum uso de produo de utilidade; uma alternativa
prvia. O principal recurso escasso consumido nos passos acima o tempo
usado para assimilar dados e pesar alternativas, mas n1uitos outros recursos
tambm podem estar envolvidos, especialmente nos passos de reunio e trans-
misso. Dividimos todos esses cnstos em duas classes principais:
1. Custos trancl[eriveis podem ser transferidos do eleitor para outra pessoa.
Separamos os custos transferveis em trs tipos:
229
 UMA TEORIA ECON6MICA DA DEMOCRACIA
a. Custos de aquisio so os custos de reunio, seleo e transn1isso de
dados.
b. Custos de anlise so os custos da anlise factual dos dados.
c. Custos de avaliaclo so os custos de relacionar os dados ou as anlises
factuais a metas especficas; isto , de avali-los.
2. Custos no-transferveis so os que devem ser arcados pelo prprio eleitor.
Teoricmnente, todos os custos, exceto o de ir s urnas, pode ser transferido
para outros, 1nas presumimos, a menos que seja especificado de outra
maneira, qLw o passo (6) sempre executado pelo prprio eleitor; da ele ter
de arcar pelo n1enos com o custo n1nimo de assimilar informao ou juzos.
Obviamente, quanto menos passos o prprio eleitor executar, com menos
custos ele arcar diretamente. Entretanto, ele pode transferir os passos descri-
tos para outros e ainda arcar com os custos indiretamente, pagando os outros
para executar esses passos; por exemplo, um eleitor pode contratar algum
para tomar decises sobre poltica externa para ele.
primeira vista, pode parecer irracional que um eleitor delegue alguns
desses passos a outros, j que todas essas delegaes o afastam um grau da rea-
lidade a que sua deciso diz respeito. Quanto reunio, seleo e anlise de
fatos, fica claro que a delegao fi"eqentemente racional porque permite que
0 eleitor faa uso de economias de escala e do conhecimento de especialistas,
Mas a racionalidade da delegao no to bvia no caso de juzos de valor
como os dos passos (4) e (5). As questes levantadas por essa delegao so
discutidas em detalhe no prximo captulo.
B. A necessidade e natureza dos princpios de seleo
Num mundo perfeitamente informado, a informao est disponvel para
qualquer um que toma decises em quantias ilimitadas a custo zero, e ele no
precisa consumir seu tempo em fazer uso dela. Portanto, o problema de sele-
cionar a informao mais relevante nunca se coloca: um planejador pode usar
todos os dados que tm qualquer relao com sua deciso, no importa quo
colossal seja seu nmero. Mas, em nosso modelo, como no mundo real, inde-
pendente de quantos dados esto disponveis, a quantidade que algum que
toma decises racionais pode en1pregar, em relao a qualquer deciso, estn-
tamente limitada porque ( 1) a mente humana, mesmo quando ajudada por
mquinas de calcular, pode abranger apenas uma quantia limitada de informa-
230
O PROCESSO DE TORNAR-SE INFORMADO
?o de uma s vez e (2) a assimilao e a avaliao de dados levam tempo, que
e particularmente escasso na tomada de deciso, devido presso dos aconte-
cimentos. Essas condies impem a necessidade de seleo sobre todos os
que tomam decises, que devem escolher, da grande oferta de dados que exis-
tem, son1ente mn nlunero lnitado para usar em suas decises.
Alm disso, como vimos na seo precedente, h custos vinculados
aquisio ou uso de informao, alm do tempo envolvido. Naturalmente, esse
fato aumenta a presso, sobre os que tomam decises, para reduzir o nmero de
dados que usam. E como essa presso existe ao longo do todo o processo de
tomada de deciso, surge um problema econmico em cada um dos passos
mencionados anteriormente: quanta informao (incluindo juizos) deveria ser
enviada para o prximo passo? verdade que a necessidade de seleo intrn-
s~ca apenas ao pritneiro passo, un1a vez que possvel carregar tudo que reu-
mdo ao longo de todos os passos sem seleo posterior. Entretanto, essa prti-
ca eliminaria a grande econon1ia de reduzir continuan1ente a quantidade de
dados transferidos de um degrau a outro da deciso. O tamanho dramtico dessa
economia demonstrado por aqneles executivos que exigem que todos os dados
para cada deciso que tomam sejam reduzidos a uma pgina datilografltda, no
rmporta quantos volumes tenham sido originalmente considerados relevantes.
Assim, da natureza econmica bsica de tornar-se informado surge a neces-
sidade de seleo entre os dados. lmediamente, surge a questo crucial de como
decidir quais dados selecionar e quais rejeitar. A questo crucial porque a res-
posta escolhida determina que tipo de informao usada na tomada de decises
e, portanto, conforma as decises e sua eficcia. Alm disso, en1 cada etapa, con~
exceo de (6), a seleo pode ser feita por outra pessoa que no aquela que toma
a deciso. Obviamente, quem quer que a faa tem uma influncia potencialmen-
te enorme sobre as decises, mesmo que ele no as tome ele prprio.
A anlise precedente mostra que a informao necessariamente reuni-
da por meio de certos princpios de seleo: regras empregadas para determi-
nar do que fazer uso e do que no. Pessoas diferentes usam regras diferentes,
mas todos deve1n usar alguma regra~ at mes1no a seleo aleatria segue un1a
regra. Portanto, toda informao , por natureza, tendenciosa porque uma
seleo de dados a partir de uma vasta quantidade existente, dos quais outros
poderiam ter sido selecionados'. Como disse Karl Mannheim:
I. Usamos deliberndamente a palavra tendenciosa pma denotar essa caracterstica inerente do rebto, ape-
sm de suns associaes emocionalmente pejorativas. Qmmdo falamos do relato como tendencioso, no
231
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
A histria enquanto histria ininteligvel a menos que alguns de seus aspectos
sejam enfatizados em contraste com outros. Essa seleo e nfase de certos aspectos da
totalidade histrica podem ser vistos como o primeiro passo na direo que leva no final
a um procedimento avaliativo e a juzos ontolgicos2.
Como a informao essencialmente histria de curto prazo, essa afir- .
mao se aplica plenamente ao processo de tornar-se informado, que tem, ao
seu final, o procedimento avaliativo de tomada de decises. Como a avaliao
comea com nrse em - isto , seleo de - certos dados em contraste com
outros, toda essa seleo avaliativa e1n alguma medida. En1 resumo, no exis-
te um relato puramente objetivo de quaisquer situaes ou acontecimentos.
li. COMO OS PRINCPIOS DE SELEO SO ESCOLHIDOS RACIONALMENTE
Devido diviso do trabalho, a maioria dos cidados, nas democracias
1nodernas, no renem por si mesmos a informao de que necessitam para
tomar decises polticas. Milhares de agentes especializados juntam, interpre-
tam e transn1item essa infonnao, tornando-a disponvel aos cidados nUma
enonne variedade de forn1as, desde as transmisses televisivas at as enciclo-
pdias. Mas como os recursos que qualquer cidado pode devotar ao pagamen-
to e assimilao de dados so limitados, ele se acha numa situao de escolha
econmica: destas n1uitas fontes de informao, ele tem que selecionar ape1is
algumas s quais recorrer.
O objetivo dessa escolha a criao de um sistema de aquisio de infor-
mao que lhe fornea os dados que sejam tanto ( 1) escolhidos por meio de
princpios de seleo, de acordo com os seus prprios princpios, quanto (2)
abrangentes o suficiente para lhe possibilitar tomar as decises com que se
defronta. Trataremos da amplitude de informao exigida mais tarde. Aqui,
nossa anlise se concentra na maneira con1o os princpios de seleo usdos
so escolhidos e testados.
estamos sugerindo que os dados ali s~jam f!sos, j que presumimos que todos os dados silo eXatos,
nem que o reprter seja imoral, uma vez que no se pode evitar o vis. Apenas tencionamos deixur
claro que a seleo e o arranjo dos !'atos em qualquer relato so inevitavelmente tingidos pelo ponto
de vista do repi'ler.
2. Karl Mannhcim, ldeo/ogy (IIU/ Utopia, Harvest Book Series, Ncw York, 1-larcourt, !3race and Cornpany,
1955, pp. 93-94.
232
O PROCESS'O DE TORNAR-SE INFORMADO
Conclumos anteriormente que todo observador que relata um aconteci-
mento deve selecionar alguns fatos a transm.itir e outros a omitir; assim, seu
relato inerentemente tendencioso. Seu mtodo de seleo de fatos depende
dos objetivos que tem quando faz o relato; por exemplo, um mdico russo rela-
taria a morte de Stlin de um modo, um cientista poltico britnico o faria de
outro modo e o jornal do Vaticano de outro modo ainda. Mesmo dentro dos
limites do relato poltico, mtodos de seleo variam muito segundo as filoso-
fias polticas dos reprteres, sua inteligncia, sua experincia en1 relatar, e
outras variveis tais como seu talento para o dramtico.
Quando os cidados confiam em outrem para lhes relatar acontecimen-
tos, a racionalidade decreta que eles selecionem aqueles reprteres que lhes
fornecem verses de acontecimentos que se aproximem estreitan1ente das ver-
ses que eles prprios formulariam, caso fossem testemunhas oculares espe-
c~ahzadas. Para conseguir isso, eles tn1 que escolher reprteres cujos princ-
pros de seleo so quase to idnticos aos seus prprios quanto possveL
Ento, as inclinaes inevitveis dos reprteres auxiliaro sua tomada de deci-
so, em vez de dificult-las.
Isso deixa duas questes sem resposta: ( 1) como podem os cidados
escolher seus prprios princpios de seleo racionalmente? (2) como podem
ter ~erteza de que aqueles que lhes fazem relatos sempre usam esses princpios
ou facsmiles prximos deles?
Os princpios de seleo de um homem so racionais se a aplicao deles
lhe fornecer inJormao que seja til para tomar decises que ajudaro a efe-
tivar o estado social que ele prefere a todos os outros. Obviam~nte, como os
h?n1ens preferem estados sociais muito variveis, nenhum conjunto de princ-
pros de seleo convm a todos os homens. No obstante, esses princpios so
meiOs que tratam de fenmenos empricos; da, deveria ser possvel a todo
cidad.o testar diversos conjuntos deles para descobrir aquele que o mais
racional para ele- isto , o mais til na consecuo de seus propsitos.
Um eleitor racional escolhe seus princpios de seleo fazendo uma amos-
tragem experimental de relatos de vrias fontes diferentes de informao simul-
tanemnente. Sua amostragem deveria incluir reprteres com princpios de sele-
o muito diferentes; por exemplo, um homem poderia ler o l'he New York
Times, o Daily Worker e o Chicago Tribune e comparar seus relatos. En1 segui-
da, ele toma decises hipotticas com base na produo da fonte de cada rela-
to. Ai, 111edida que a situao real se desenrola, avalia os resultados a que cada
uma de suas decises hipotticas teria provavelmente levado. Os princpios de
seleo que consistente1nente o levam a ton1ar decises com resultados os mais
233
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEAIOCRACIA
prximos de seu estado social favorito so os princpios que mais racional que
ele use. Sem dvida, esse processo de verificao imperfeito porque grande
parte dele necessariamente hipottico e, portanto, sujeito a erro. No obstan-
te, em nosso modelo, o tnecanistno de escolha mais racional disponvel.
Depois que o cidado racional escolheu aquele conjunto de princpios de
seleo de informao que acredita serem melhores para seus propsitos, des-
cobre quais agentes de notcias tambm tm esses princpios. Entretanto, isso
no pe fim a suas pesquisas, j que ele ten1 que ocasionahnente checar esses
agentes para se assegurar de que no esto se desviando dos princpios que
quer. Para isso, deve, de vez etn quando, comparar os relatos deles cmn os de
outros agentes que tambm compartilham de seus prprios princpios. Por
exemplo, um homem poderia simultaneamente consultar o The New York Times,
o I-Ierald Tribune de Nova Iorque e o Christian Science Monitor para ver como
cada um cobriu alguns conjuntos de eventos. Assim, reduz a probabilidade de
que qualquer agente individualmente possa se desviar sem ser descoberto.
III. A QUANTIDADE DE INFORMAO QUE RACIONAL ADQUIRIR
Algumas pessoas obtn1 informaes como un1 fim en1 s-i tnesmo.
Divertem-se ao ficar sabendo que Gregory Peckjantou no Stork Club ontem
noite, ou que Santa Teresa de Lisieux realizou cinqenta milagres. Chamamos
toda essa informao, obtida apenas para a edificao que proporciona, de
informao de entretenimento, no importa quo srio seja seu contedo.
Entretanto, a maioria das informaes usada con1o un1 meio que tem
como finalidade tomar decises. Assn como ocorre com todos os tneios, a
utilidade dessa informao e a maneira pela qual selecionada dependem da
finalidade a que servem. Classificamos todas as decises que exigem esse
tipo de informao em trs tipos: decises de produo, decises de consu- serem obtidos so determinados. Como discutimos tanto os retornos quanto os
mo e decises polticas. Portanto, toda informao que no seja de entrete-
nimento pode ser classificada como informao de produo, injrmao de nos estender aqui nessa breve descrio do processo de tomada de deciso.
consumo ou informao poltica, ou qualquer combinao delas, dependen-
do de como usada.
Para todos os trs tipos de tomada de deciso, a regra bsica para decidir
quantos dados adquirir a mesma. Aquele que busca a informao continua a
investir recursos na obteno de dados at que o retorno marginal proveniente da
informao se equipare a seu custo marginal. A esta altura, presumindo retornos
n1arginais decrescentes ou custos marginais crescentes, ou ambos, ele tem infor-
234
O PROCESSO DE TORNAR-SE INFORMADO
n1a suficiente e toma sua deciso. O exemplo que usamos em nossa anlise
a aplicao desse princpio deciso que o cidado toma em relao ao voto,
supondo que ele siga o procedimento de deciso exposto no Cap.itulo 3.
A tomada de qualquer deciso pressupe que aquele que toma decises j
possui um certo mnimo de informao. No mnimo, ele deve se dar conta de que
tem un1a deciso a tomar e estar cnscio de seu contexto geral. Assn, antes de
poder tomar uma deciso de voto, um eleitor deve adquirir informao a respei-
to da data da eleio, o nmero de partidos concorrendo, seus nmnes, os proce-
dimentos de voto, etc. Presumimos que o fluxo continuo de informaes gratui-
tas presente em todas as sociedades j tenha dado ao eleitor esse mnimo antes
que ele comece a fazer clculos detalhados sobre quanta informao adquiril"3
Trs fatores determinam o tamanho de seu investimento planejado de
informao. O primeiro o valor que ele d a tomar a deciso correta, em opo-
sio incorreta, isto , variao em rendas de utilidade associadas aos pos-
s[veis resultados de sua deciso. O segundo a relevncia da informao quan-
to a qualquer deciso que esteja sendo tomada. provvel que a aquisio desse
conhecimento especfico influencie a deciso de uma maneira ou de outra? Em
caso positivo, quo provvel? Para responder a essas questes, deve-se fazer
uma estimativa de probabilidade em relao s chances que qualquer informa-
o tem de alterar sua deciso. Essa probabilidade ento aplicada ao valor de
fazer a escolha certa (o valor do voto, em nosso exemplo). Disso surge o retor-
no proveniente da informao que est sendo considerada, isto , o retorno mar-
ginal proveniete do investin1ento em dados nessa margem especfica.
O terceiro fator o custo dos dados. O custo marginal de qualquer infor-
mao consiste dos retornos previstos em sua obteno. Uma comparao do
custo marginal estimado e do retorno marginal estimado de qualquer informao
determina se essa informao especfica deveria ou no ser adquirida. Quando
se fizeram essas comparaes em relao a todas as informaes, os dados a
custos da informao e1n maior detalhe nos prximos dois capitulas, no vamos
Nossa brevidade pode fazer com que a disparidade entre comportamento real
e os procedimentos em nosso mundo-modelo parea notvel, j que so poucos os
que realmente tornam deciso que parecem se comportar da maneira indicada.
Entretanto, os atos que descrevemos esto implcitos em qualquer tomada de deci-
so racional que requeira informao, ainda que a obs.ervao casual deixe de con-
J. Ver Captulo !2, Sc8o I.
235
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
firmar esse fato. Alm disso, como veremos, muitos cidados racionais no obtm
praticamente nenhuma informao antes de tomar decises polticas; desse modo,
seu comportamento pode diferir muito do que descrevemos e ainda ser racional.
Portanto, nosso mundo-modelo no est to distante da realidade como parece.
IV A NECESSIDADE DE CONCENTRAR A ATb"'NO
O primeiro passo para determinar o valor de estar correto a descoberta
de quais resultados so possveis e quais so as diferenas entre eles. Em nosso
exemplo, essa tarefa exige um esforo imenso. Como o governo por parte de
cada partido forma um resultado, quaisquer diferenas entre o modo como um
partido controla o governo e o modo co1no seus oponentes o farian1 so rele-
vantes, incluindo diferenas triviais na administrao de agentes obscuros ..
Naturalmente, essas diferenas no so igualmente relevantes, n1as 11poss-
vel saber quais so as mais relevantes setn primeiro saber quais so todas elas.
Obviamente, o custo dessa descoberta proibitivo para o eleitor mdio.
Para fugir desse dilema, os eleitores precisam de um mecanismo para a
concentrao a priori de sua ateno apenas nos dados n1ais relevantes. Esse
mecanismo lhes permitir evitar a dificuldade desconcertante de saber tudo
que o governo fez durante o perodo eleitoral e tudo que seus oponentes teriam
feito, caso estivessen1 no governo.,Esse mecanismo deveria concentrar ateno
apenas nas seguintes reas d{jerenciais de deciso:
l. reas de deciso nas quais os partidos de oposio contestam as polticas
dos que esto no poder e oferecem polticas alternativas.
2. reas de deciso nas quais o atual partido governante 1nudou os mtodos do
governo de reagir a situaes ou de lidar com elas, isto , mudanas na polti-
ca ou con1petncia de desempenho, tal cmno as comparadas com governos
anteriores.
3. reas de deciso nas quais as situaes s quais o governo deve reagir so
marcadamente diferentes das existentes em governos anteriores. Esse
conhecimento permite a comparao do que o governo fez com o que os
gpvernos anteriores teriam feito.
O conhecimento da primeira dessas reas (polticas contestadas) neces-
srio e suficiente para calcular o atual diferencial partidrio; o conhecimento
das duas ltimas (novas polticas e novas situaes) necessrio e suficiente
236
O PROCESSO DE TORNAR-SE INFORMADO
para calcular seus modificadores de orientao futura. Assim, se os eleitores
se concentrarem nessas reas e ignorare1n todas as outras, o ato de dar racio-
nalmente um voto extremamente simplificado.
Atravs da diviso do trabalho, surgiu um conjunto de agentes que forne-
ce informao lidando principalmente con1 essas reas diferenciais. Aln1
disso, essa infonnao freqentemente dada aos eleitores ou gratuitmnente
ou a um custo muito baixo, porque muitos dos agentes que a fornecem so sub-
sidiados por pessoas outras que no as que recebem a informao.
Analisaremos esses agentes em detalhe no Captulo 12.
V. CARACTERSTICAS DE UM SISTEMA RACIONAL DE INFORMAO
Todo cidado racional, no fim das contas, constri, para seu uso poltico,
um sistema de aquisio de informao. Esse sjste1na consiste de um nlunero
limitado de fontes de informao, de cuja produo de dados ele seleciona uma
parte para usar em sua tomada de deciso poltica. Como explicado, ele for-
ado a confiar e1n um processo bastante grosseirO de experin1entao de ten-
tati\-;.1 e erro para construir esse sistema, mas, se esse surgir con1o um sisten1a
verdadeiramente racional, ter as seguintes caractersticas:
1. Os reprteres de dados, nele, usam princpios de seleo quase to idnti-
cos aos seus prprios quanto possvel.
2. amplo o suficiente para relatar qualquer coisa de importncia nas reas
diferenciais, ainda que estreito o suficiente para pr de lado dados que no
vale a pena conhecer. Em resumo, concentra a ateno do cidado em fatos
pertinentes sua tomada de deciso.
3. Ele lhe proporciona informao suficiente a respeito de cada questo para
que suas decises sejam tomadas, dado seu desejo de investir em informao.
4. Tem suficiente pluralidade interna para que as partes do sistema possam ser
usadas como verificaes da exatido umas das outras e do desvio dos prprios
princpios de seleo do cidado. Para serem eficazes como verificaes
n1tuas, as fontes de informao ttn que ser independentes, assim como non1i-
nahnente sepai'adas; por exemplo, uma estaode rdio e mn jornal que usen1
apenas os relatos da Associated Press realmente no checam um ao outro.
A criao e manuteno desse sistema racional naturaln1ente absorve
recursos escassos, cujo custo deve ser equilibrado em relao aos retornos pro-
237
 UMA TEOR!(! ECONi\11/CA DA DEMOCRACIA
venientes da inforn1ao obtida. Portanto, a extenso do sistema depende
muito da uatureza desses retornos, que analisamos no Captulo 13.
VI. RESUMO
A tomada de deciso um processo que consome tempo e outros recur-
sos escassos; desse modo, deve-se praticar econon1ia na determinao de
quantos recursos sero empregados nele. Esse fato fora os que tomam deci-
ses a selecionar apenas parte da infonnao total disponvel para uso ao fazer
escolhas. Os princpios de seleo usados dependem da finalidade para a qual
a infonnao u1n meio, n1as alguns princpios so inerentes e1n todo relato
assin1, toda inforn1ao tendenciosa por sua prpria natureza. '
Numa sociedade cmnplexa, a informao que usada por mn cidado
freqentemente reunida, transmitida e analisada por outros. Se for para 0 usu-
rio saber o que sua informao realmente significa em termos de sua tomada
de deciso, ele deve ter certeza de que esses outros tm os mesmos princpios
de seleo que ele, ou saber como seus princpios diferem dos dele.
At mesmo a escolha de nossos prprios princpios de seleo difcil,
n1as, por u1n processo de tentativa e erro, cada cidado racional acha um con-
junto que melhor serve a seus fins polticos. Ele deve verificar suas fontes de
dados ocasionalmente a fim de detectar qualquer desvio desses princpios.
Cada cidado decide quanta informao adquirir utilizando o princpio bsi-
co de custo-retorno 111arginal da Econ01nia. O retorno marginal proveniente de
informao calculado primeiro pesando a importncia de se fazer uma deciso
certa, em vez de errada. A esse valor aplicada a probabilidade de que a infor-
mao sendo considerada ser til na to1nada dessa deciso. O custo n1arginal
o custo da oportunidade de adquirir essa informao. Grande parte desse custo
pode ser transferida daquele que toma a deciso para outros, mas o tempo para
assilnilao um custo no-transferveL O que toma deciso continua a adquirir
informao at que o retorno n1arginal se equipare ao custo n1arginal para ele.
Para evitar o exame de todos os dados existentes, os que tomam decises
procuram fontes de informao que concentran1 sua ateno en1 certas reas
rele\(antes de conhecimento. Cada um seleciona alguns coletores e transmisso-
res e os molda num sistema pessoal de aquisio de informao. Para ser racio-
nal, esse sistema deveria ter o vis apropriado, estar bem focalizado, fornecer
dados adequados mas no suprfluos e conter alguma pluralidade interna.
238
12
COMO OS CIDADOS RACIONAIS
REDUZEM OS CUSTOS DE INFORMAO
INTRODUO
Os cidados racionais, num mundo incerto, ficam sob grande presso
para reduzir a quantidade de recursos escassos que usam para obter infornJa-
o poltica. Neste captulo, examinamos seus mtodos de reduo de custos
de dados para descobrir quo efetivameute esses mtodos funcionam e qual o
impacto que podem ter sobre a distribuio de poder poltico em nossa demo-
cracia-modelo.
Nem todo comportamento que descreveremos resulta necessariamente de
nossos axion1as originais; alguns derivam etn parte de algumas novas suposi-
es que fazemos neste captulo. Esses postulados so acrescentados para tor-
nar nosso modelo mais relevante ao mundo real. Entretanto, ele no deveria ser
interpretado como uma rplica do mundo real, nem a anlise que fazemos dele
deveria ser vista como uma descrio de processos reais de comunicao.
Formular uma teoria abrangente de comunicaes e propaganda requer a
explorao de uma extensa pesquisa nesses campos - uma tarefa que no
podemos realizar em nosso presente estudo. Embora acreditemos que nosso
modelo oferece possibilidades como uma base para tal teoria, nosso propsito
ao us-la aqui 1nuito n1enos grandiosa.
239
 U!v/A TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
OBJETIVOS
Neste captulo, tentamos provar as seguintes proposies:
I. O fluxo de informa.o gratuita da sociedade sistematicamente fornece a
alguns cidados mais informao politicamente til do que fornece a outros.
2. Certos especialistas na diviso do trabalho agem automaticamente para
reduzir custos de dados drasticamente e para concentrar a ateno dos cida-
dos nas reas n1ais relevantes sua tomada de deciso poltica.
3. Mesmo quando os retornos provenientes de tomada de deciso correta so
infinitos, os homens racionais s vezes delegam parte ou toda a sua ton1a-
da de deciso politica a outros; da poderem ser totalmente desinformados
sobre poltica.
4. Em qualquer sociedade que contenha incerteza e uma diviso do trabalho,
os homens no sero igualmente bem-informados politicamente, no
importa quo iguais sejmn em todos os outtos aspectos.
5. Qualquer conceito de democracia baseado num eleitorado de cidados
igualmente bem-informados pressupe que os homens se comportam
irracionalnwnte.
I. O FLUXO DE iNFORMAO GRATUITA
A. A natureza e.fOnte.s de informao gratuita
Toda sociedade proporciona a seus membros um fluxo constante de
informao gratuita sobre uma variedade de assuntos. Essa prtica resulta dos
contatos cara a cara etn todaS as culturas e da necessidade de estreita coopera-
o pessoal na produo, atividades de lazer, na criao de crianas e na ao 6.
poltica. Tambm pode ter razes psicolgicas na curiosidade do homem e na
sua necessidade de relaes pessoais com os outros. A amplitude de tpicos
coberta por esse fluxo varia entre as culturas e no interior de cada tnna, mas
podemos razoaveln1ente supor que, naS sociedades de1nocrticas, no h proi-
bio colocada sobre a livre circulao de dados polticos. Da o fluxo de infor-
mao gratuita ser um fator potencialmente significativo em nosso modelo:
Antes que vejamos exatamente quo significativo, devemos explicar o
que queren1os dizer cmn infonnao "gratuita". Nenhun1a infOrmao que um
homem recebe completamente sem custo. Simplesmente perceb-la conso-
240
COMO OS CIDADOS RACIONAIS REDUZEM OS CUSTOS DE-INFORMAO
me tempo; e se ele a assimila ou pensa sobre ela, esses atos consomem tnais
. te1npo. Assin1, a n1enos que o custo de oportunidade desse tempo seja zero, o
que improvvel, ele tem que sacrificar un1 recurso escasso para obter infor-
mao. Esse sacrifcio un1 custo no-transfervel. Entretanto~ h muitos
outros custos vinculados informao que so transferveis: a 1naioria dos cus-
tos de reunio, seleo, transmisso, anlise e at mesn1o avaliao de dados
pode ser transferido a outrem.
Quando llamos de informao gratuita, nos referimos informao que
dada a um cidado sem qualquer custo transfervel. O nico custo com que deve
arcar consiste do tempo que gasta absorvendo e utilizando-a. Esse custo varia
enormemente, dependendo da natureza dos dados. Por exemplo, o tempo que um
homem gasta prestando ateno ao aviso "Cuidado!", quando pisa no meio-fio,
mnimo comparado ao tempo que usa lendo o Relatrio Econmico do Presidente,
embora o primeiro possa ter retornos infinitamente maiores do que o ltimo.
Os cidados, numa democracia, normalmente recebem informao pol-
tica gratuita das seguintes tnaneiras:
I. O partido governante publica grandes quantidades de informao como
parte intrnseca de suas atividades de governo.
2. Todos os partidos polticos, incluindo aquele no poder, divulgam informa-
o partidria com o propsito de in1uenciar eleitores.
3. Editores profissionais distribuem alguma informao que completamen-
te subsidiada por publicitrios (por exemplo, folhetos de propaganda, pro-
gramas de televiso).
4. Grupos de interesse publicam informao gratuitamente a fim de persuadir
os cidados a aceitarem seus pontos de vista.
5. Outros cidados privados fornecem dados gratuitos sob a forma de cartas,
conversas, grupos de discusso, discursos, etc4 .
As fontes de entretenimento s vezes produzem informao poltica como um
beneflcio excedente do que tenciona ser um investimento de entretenimento
(por exemplo, o jornal num cinema). Alguns cidados tambm buscam infor-
4. A pesquis8 emprka indica que essa fonte , provavelmente, a mais importante politicamente, mesmo
ell1 naes tecno!oglc<Jmente avanadns como os Estndos Unidos. Podemos, portnnto, presumir que
sempre Coi a mais significntivn, j que sociedades mais antigas no tinham os meios a!tcrnativos de
comunicao disponveis hoje. Para um discusso detalhuda desse assunto, ver E. Kntz c P. F.
LazarsJdd, Per.<;oncrf !njluence, Glcncoe, !!linois, The Free Press, 1955, e P. F. Lazarsfekl, 13. Bcrclson
e H. G::wdc!, The Peop!e \ C!wice, New York, Columbia University Press, 1948.
241
 UMA TE'ORIA ECON6MIC!I DA DEMOCRACiA
mao poltica direta puramente pelo seu valor de entretenimento porque gos-
tam de rivalidade e guerra poltica. Quaisquer valores estritamente polticos
que obtenham so subprodutos do excedente de consumo do entretenimento.
7. Igualmente. a informao adquirida no curso da tomada de decises de pro-
duo ou de consumo pode ter valor poltico. J que esse valor incidental
ao propsito para o qual os dados so obtidos, pode ser conslderado con1o
um beneJ1cio gratuito.
A informao poltica gratLta proveniente dessas fontes de dois tipos:
acidental e bu.sn:zda. Dados acidentais so subprodutos das atividades no-
polticas do cidado; eles advm para ele sem qualquer esforo especial de sua
parte para ach-los. Assin1, seu custo e1n tempo geralmente n1uito 1nais baixo
do que o dos dados buscados. As fontes (5), (6) e (7) produzem principalmen-
te dados acidentais; ao passo que os dados das fontes (2), (3) e (4) so geral-
lnente ignorados pelo cidado, a 1nenos que esteja especificamente procuran-
do informao poltica. A fonte (1) produz ambos os tipos.
Nem todos os cidados recebem a mesma quantidade de dados gratuitos,
tampouco aqueles que receben1 a 1nesma quantidade so igualn1ente capazes
de fazer uso deles. Qualquer um com tempo livre pode adquirir quantidades
infinitas de dados buscados, mas as variaes n.a quantidade de dados aciden-
tais recebidos podem resultar de diversos outros fatores tambm. Na realida-
de, as variaes sistemticas na quantidade de informao gratuita recebida e
a capacidade de assimilao podem influenciar fortemente a distribuio de
poder poltico numa democracia.
Antes de explorar essas variaes, deveramos salientar que o principal
papel da informao gratuita em nosso modelo agir como um cho para
todos os tipos de clculos racionais. a base de estimativas preliminares de
entidades tais como diferencial partidrio, o retorno marginal proveniente de
informao, o custo marginal de informaes, e o custo do voto. Usando qual-
quer informao gratuita que tenha s m.os, o cidado racional pode adivinh~r
quo grande cada um desses itens e assim determinar se obt1n ou no maJs
infonnao antes de tomar sua deciso poltica.
Cmno a informao gratuita tambm o principal instrumento para a
aculturao de cada pessoa, ela realmente desempenha um papel muito mais
significativo do que aquele mencionado acima. Alm disso, esse papel est
diretamente relacionado com a poltica, porque o tipo de aculturao que uma
sociedade proporciona a seus membros determina em parte se a democracia
nela ser bem-sucedid~ ou no. Entretanto, a fim de evitar quaisquer excurses
242
COMO OS CIDADXOS RACIONAIS REDUZEM OS CUSTOS Dli INI-'ORMAiO
pela antropologia, consideramos apenas os usos polticos mais superficiais da
informao gratuita e1n nosso estudo.
B. A quantidade de dados gratuitos recebidos pelos cidadZios
O fator 1nais importante para determinar quanta infOrmao gratuita un1
homem pode receber frutiferamente sua capacidade de arcar com os custos
no-transferveis inerentes a toda informao. Por essa razo, a quantidade de
tempo que ele pode gastar se informando de suprema importncia. Homens
ociosos ou homens cujo horrio de trabalho inclui tempo para absorver infor-
mao tm as maiores oportunidades de assimilar dados gratuitos. Embora no
haja nenhu1na razo para supor que o tempo livre esteja correlacionado
renda, a capacidade de superar um segundo custo - o do acesso a canais de
informao gratuita- definitivamente aumenta com a renda. De fato, a infor-
mao recebida pela televiso e estaes de rdio no gratuita devido a esse
custo inicial de acesso. Mas, uma vez tendo sido paga a taxa de acesso, a infor-
mao pode ser obtida a um custo marginal de quase zero.
Um outro fator a influenciar a quantidade de informao gratuita que nm
homem recebe a natureza de seus contatos informais, tanto no trabalho quan-
to durante suas horas de lazer. O tipo de dado que um homem obtm atravs
desses contatos varia de acordo com sua classe social e con1 a porcentagen1 de
seus contateis que atravessam as onteiras da classe social. O presidente de
uma firma gigante freqentemente recebe informao de significado poltico'.
nacional em conversas com seus colegas; ao passo que um lavador de pratos
pode jamais ouvir uma discusso sobre poltica.
O tipo de informao de entretenimento que os homens procuram afeta
ainda mais a quantidade de dados polticos gratuitos que recebem. Por exem-
plo, um homem que l Histria como hobby pode descobrir muitos dados poli-
ticamente pertinentes de maneira acidental. Como os leitores de muitas publi-
caes baratas orientadas para o entretenimento obtm beneflcios semelh\11-
tes, diJ1cil dizer se esse acesso aos dados gratuitos varia ou no de acordo
com a renda.
Finalmente, o grau em que a ao do governo afeta diretamente os
homens determina a quantidade de informao gratuita que recebem como
parte do processo de governo. Os homens que lidam com o governo nos neg-
cios, ou so seus membros, esto autmnaticamente informados sobre pelo
menos algumas de suas decises politicamente relevantes.
243
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
Na ltima parte desse captulo, discutimos 1naneiras pelas quais essas,
variaes e as variaes na capacidade de uso de informao gratuita podem
afetar a distribuio de poder poltico em nossa democracia-modelo.
COMO A ATENO CONCENTRADA
!I.
PELOSFORNECEDORESDEINFORMAO
Como salientamos no ltimo captulo, a tomada de deciso poltica,
nun1a democracia de grandes dimenses, no pode ser realizada sen1 custos
fantsticos, a menos que (I) a informao seja reunida para aqueles que
tomam a deciso por alguns especialistas e (2) a informao que cada cidado
recebe se pr-concentra nas reas diferenciais de deciso. Essas condies
gerais devem prevalecer antes que os indivduos possam comear a reduzir
seus custos pessoais de dados para que eles sejam condizentes com seus retor-
nos pessoais provenientes de informao.
Na maioria das democracias n1odernas, a diviso do trabalho delega essas
funes para um conjunto de fornecedores especializados de informao. Ao
se especializar em obter informao, esses agentes reduzem tremendamente o
custo unitrio dos dados e desse modo tornam possvel aos indivduos a com-
pra da informao ~ embora, geralmente, no sem subsdio. E ao selecionar,
para apresentao, apenas os dados dentro de reas diferenciais, eles resolvem
o problema da concentrao da ateno. H quatro tipos principais de fornece-
dores de informao, em nosso modelo, diferentes de pessoas privadas, que
presumimos serem no-especialistas em ltima instncia dependentes, no que
diz respeito aos dados, dos especialistas que discutimos. Como cada tipo tem
diferentes motivaes para suas aes, os trataremos separadamentes.
A. Coletores de dados profissionais e editores
Os coletores de dados profissionais e promulgadores transmitem ape-
nas informao de rea diferencial porque isso o que os consun1idores que-
rem, e seu objetivo lucrar agradando seus clientes. "Notcia", como o pr-
S. Embora algumas organizaes no-lucrativas, no-polticas (por cxernplo, Jilculdades e universidades)
tambm divulguem dados, 8 maioria desses dados chega aos cidad8os atravs de um dos quatro canais
mencionados; portanto, ni1o tratamos esses grupos como um quinto tipo de fonte de informao.
244
CO/v/0 OS C!DADilOS JV!C!ONAJS REDUZEM OS CUSTOS DE INFORM;!iTO
pno nome sugere, diz respeito a mudanas na situao que vale a pena
conhecer. Naturalmente, o fato de os editores se concentrarem no tipo de
dados que os consun1idores gueren1 no significa que eles sen1pre usan1 os
princpios de seleo poltica que os consumidores querem. Entretanto, eles
realmente livram os consumidores do peso extraordinrio de examinar tudo
antes de escolher as poucas coisas que so suficienten1ente relevantes para
merecer considerao.
B. Grupos de interesse
Como seu objetivo primeiro influenciar a atual poltica do governo, os
grupos de interesse gerahnente concentnun sua energia de ateno nas polti-
cas que parecem estar para mudar. Eles fazem isso quer apoiem ou se oponham
mudana dessas polticas. Portanto, no despendem recursos divulgando
questes obsoletas mas se concentram nos itens mesn1os que so extremmnen-
te relevantes tomada de deciso poltica dos cidados. Naturalmente, h
excees a essa regra. No obstante~ a maioria dos dados disseminados por
grupos de interesse diz respeito a acontecimentos nas reas diferenciais, en1
parte porque a movimentao desses grupos ajuda a decidir quais assuntos
acham-se dentro daquelas reas.
C. Partidos polticos
Em primeiro lugar na lista dos objetivos de todos os partidos vem a vit-
ria nas eleies. Todas as informaes que eles publicam esto dirigidas a essa
meta e so portanto relevantes tomada de deciso poltica. verdade que os
partidos ocasionalmente divulgam dados irrelevantes, urna cortina de fumaa
deliberada, a fim de encobrir fatos desfavorveis ou de aumentar a ambigida-
de de suas posies'. Alm disso, cada partido tradicionalmente produz uma
grande quantidade de platitudes hipcritas elogiando a bandeira, a maternida-
de e o lar. Entretanto, a maioria das emanaes de todos os partidos so ou ata-
ques a seus oponentes ou defesas de si mesmos, assim eles enfatizam os ele-
mentos mesmos, a partir dos quais se formam diferenciais.
6. Ver o Cr~ptulo 8 para uma discusso detalhada dessa ambigidade.
245
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
D. O governo
Alm da produo de informao habitual de um partido poltico, o
governo deve distribuir grandes quantidades de dados como parte intdnseca
do ato de governar. Esses dados incluem diretrizes administrativas, promul-
gaes de leis novas, anncios de suas descobertas de pesquisa, e outros
infonnes que d a seus cidados ao longo de suas operaes. A grande n1aio-
ria desses dados so configurados unicamente pelas necessidades de admi-
nistrao e no tm natureza poltica. No obstante, fornecem importantes
evidncias para os cidados que esto tomando decises polticas, porque
informam esses cidados que polticas o governo est executando. Como
quaisquer mudanas nas polticas devem ser particularmente bem providas
de instrues aos afetados, 1nuita dessa informao se concentra em reas 2. Receber a mesma quantidade de informao, mas reduzir seus custos de
diferenciais de ao.
Entretanto, provvel que esse avano submerja no enorme dilvio de
informao que os governos produzem. Apenas mantendo um contato pura-
mente superficial com o governo o cidado pode obter dele quaisquer benefi-
cios, j que ficar sabendo apenas das mudanas mais importantes de polti-
cas. Mas essa superficialidade pode lhe fazer deixar passar dados mais signi-
ficativos mas menos divulgados, publicados pelo governo. No conjunto,
duvidoso se a informao no-poltica fornecida pelo's governos auxilia ou no
a concentrar a ateno dos cidados nas reas diferenciais. Apenas se ela for
filtrada por agentes de notcias profissionais o joio ser separado do trigo, de
modo a que o volume total no seja esmagador. Nesse caso, naturalmente, o
foco dado por esses agentes, no pelo prprio governo.
III. COMO OS CIDADOS RACIONAIS REDUZEM OS CUSTOS DOS DADOS
A. O problema e sua soluo bsica
Mesmo quando a maior parte dos seus dados polticos so pr-focalizados
e1n reas de relevncia geral, o homem racional deve tomar medidas adicionais
para aumentar sua eflcincia. Portanto, ele procura ( 1) no gastar mais tempo e
dinheiro obtendo informao poltica do que seus retornos lhe asseguram e (2)
receber tantos dados quanto possvel de quaisquer recursos que realmente use.
No prximo captulo, discutiremos o tamanho provvel dos retornos provenien-
tes de informao poltica. No momento, vamos supor que nosso cidado-
246
COMO OS CIDADiOS RACIONAIS REDUZEM OS CUSTOS DE INFORM!IiO
modelo, o eleitor A, espera um retorno dado, X; seu problema manter seus
custos de informao no nvel de X e ainda maximizar seu conhecimento.
Para ilustar as principais abordagens desse problema, vamos supor
que A est no momento investindo mais do que X em informao poltica
e deseja reduzir seu investimento. Pode faz-lo de uma ou mais das seguin-
tes maneiras:
!. Reduzir a quantidade de informao que est recebendo, isto , absorver
1nenos informaes e portanto usar menos recursos em obt-las e assin1il-
las. Esse mtodo tem a desvantagem de diminuir a quantidade de conheci-
mento que entra nas decises de A, aumentando assim a probabilidade de
que elas sero incorretas.
obteno,
a. utilizando mais infonnao gratuita, ou
b. aceitando subsdios para esses custos sempre que possvel, ou
c. fazendo ambas as coisas acima.
3. Manter o mesmo fluxo de informao em suas decises polticas, mas dele-
gar parte da tomada dessas decises a outros,
a. usando o aconselhamento de especialistas para reduzir custos de anlise,
ou
b. empregando os juzos explcitos de valor de outros para reduzir os custos
de avali'ao, ou
c. fazendo ambas as coisas acima.
A pritneira dessas alternativas no requer n1aiores desenvolvimentos,
n1as as outras, como so um tanto 111ais complicadas, as exan1inaremos mais
detidamente.
B. A transferncia de custos de obteno
Se um h01nem no deseja delegar a outros a anlise e avaliao dos fatos
mais do que j o fez, seus meios de cortar o custo de decises polticas so
limitados. Na realidade, se presumirmos que ele no pode aprender a pensar
mais rpido e no quer usar menos dados, tudo o que ele pode lzer conse-
guir a mesma informao que antes com menos gastos. Isso pode ser feito de
duas maneiras.
247
 UMA TEO!?fil ECONMICA DA DEMOCRACIA
A primeira usar mais informao gratuita. Como vimos anteriormente
a informao gratuita, etn nossa sociedade-modelo, ve1n de uma variedade de'
fontes, que podem ser divididas em duas classes: pessoas e no-pessoas, essa
ltima composta principalmente dos meios de comunicao. Assim, por exem-
plo, um homem pode obter mais dados gratuitos conversando mais freqente-
Inente com seus amigos bern-infonnados ou lendo os jornais na bibioteca
n1ais cuidadosmnente. Esses atos reduzem os custos que paga pela informao,
se substituir os outros dados pelos quais costumava pagar pelos dados que.
obt1n dessas n1aneiras.
Que tipo de fonte de dados gratuitos provvel que um homem racio-
nal use mais? O contato pessoal com os outros que j obtiveram dados tem
a vantagem de produzir diversos outros tipos de benefkios, tais como o pra-
zer da companhia deles e a capacidade de dirigir a discusso de modo a obter
infonnao 1nais precisa. Igualmente, em geral 1nais fcil contatar pessoas
relativamente ben1-informadas do que localizar literatura ou transm.isses
gratuitas, que esto espalhadas en1 muitos lugares. Finahnente, dados gratui-
tos no-pessoais so, com freqncia, totalmente subsidiados por fontes inte-
ressadas em divulgar seu prprio ponto de vista. Desse modo, a informao
emitida por partidos polticos, compradores de favor, grupos representativos
e outros influenciadores escolhida estritamente de acordo com seus pr-
prios princpios de seleo, que provavehnente no coincidem com os do
cidado. Em contraste, com freqncia, relativamente fcil para um
homem descobrir algum conhecido que tenha princpios de seleo como os
seus prpnos.
Por todas essas razes, nossa expectativa a priori que, se pudere1n, os
cidados racionais procuraro obter de outras pessoas sua informao poltica
gratuita. Essa expectativa parece ser corroborada pelas evidncias existent.es 7
A segunda maneira de cortar custos de obteno utilizar infonnao
parcialmente subsidiada. Nas democracias modernas, a maior parte dos meios
de cmnunicao de massa so subsidiados ou por anunciantes con1erciais ou
pelo governo; desse modo, quase todo cidado racional que obtm muita infor-
mao recebe alguma que subsidiada. Em ltima anlise, os subsdios so
pagos pelos compradores de produtos anunciados ou pelos pagantes de impos-
to. M'as como os receptores no precismn ser idnticos s pessoas que pagan1,
podemos tratar os primeiros separadamente dos ltimos.
7. Ver Kntz e Lazarsreld, op. cit.; e LazarsiCid, Berc!son c Gmtdet, op. cit.
248
COMO OS C!DAO;iOS RACIONAIS REDUZEM OS CUSTOS DE INFORMAO
'
'
() principal inconveniente de usar dados parcialmente subsidiados o
mesmo que o de usar dados completamente subsidiado?: os princpios de sele-
o incorporados nos dados diferem dos princpios de quem toma a deciso,
de tal modo que ele pode ser levado a decises erradas. Como vimos no lti-
mo captulo, esse perigo inerente a todos os dados selecionados por algum
diferente daquele que toma a deciso, quer subsidiados ou no. Todavia, o peri-
go se acentua ainda mais em dados subsidiados porque aquele que toma a deci-
so no pode forar o fornecedor a se conformar a seus prprios princpios se
a renda do fornecedor for parcialmente provida por homens com outros prin-
cpios. Como em qualquer mercado onde um grande nmero de consumidores
de pequena escala servido por alguns produtores de grande escala, nenhum
consumidor tem suficiente poder de barganha para influenciar os produtores.
Assim, sempre que se fornece informao a consumidores a custos baixos,
devido a produo em massa ou a subsdios ou a ambos, cada consumidor
ganha financeiramente apenas sacrificando o controle sobre os princpios de
seleo por trs da informao. A menos que seus princpios de seleo coin-
cidam cmn os dos fornecedores de dados, esse sacrtlcio pode contrabalanar
completan1ente seu ganho econ1nico.
No podemos descrever os efeitos exatos dos subsdios ou do marketing
massivo de dados sem fazer uma anlise detalhada de toda a estrutura de
comunicao da sociedade. Por razes declaradas na introduo deste captu-
lo, o presente estudo no lugar para tal empreendimento. Assim, devemos
nos limitar concluso de qne os subsdios podem causar alguma distoro
na distribuio de poder poltico, mas no podemos especificar sua natureza
a priori.
C Delegao da anhse e avaliao como um meio de reduzir custos
En1 qualquer sociedade altamente especializada, 111uitas reas de deciso
colocam problemas literalmente incompreensveis para aqueles que no so
especialistas. Contudo, no-especialistas tm que ter opinies a respeito da
adequao das polticas seguidas nessas reas, a fin1 de ton1ar ilnportantes
decises polticas. Por exemplo, a natureza da defesa nacional numa era at-
mica um problema poltico crucial tanto para a sobrevivncia da nao quan-
to para a alocao adequada de seus recursos. Mas as questes envolvidas so
to con1plexas que quase todos que no so especialistas nelas deven1 confiar,
no qne toca a suas opinies, naqueles que o so.
249
 UMA TEOR!;! ECONMICA DA DEMOC!UCIA
A diviso do trabalho cria esse problema mas tambm o resolve, j que
os cidados podem comprar as opinies generalizadas dos especialistas em
cada rea co1n un1 custo 1nuito 1nais baixo do que aquele con1 que arcariam
produzindo opinies comparveis eles n1esn1os. Essa economia to enorme
que a ao poltica raCional numa democracia de grandes din1enses impos-
svel sem u1na transferncia da anlise fatual para especialistas.
Mas como pode o cidado no-especialista saber se as anlises dos
especialistas so ou no exatas? Felizmente, os padres profissionais na
maioria das reas de especializao fornecem uma checage1n independente
da percia que o leigo pode usar ao escolher um especialista a que1n consul-
tar. Mesmo os especialistas discordam entre si, mas a maioria reconhece cer-
tos mtodos padronizados de procedimento como vlidos. Se um especialis-
ta segue risca esses padres e alm disso demonstra capacidade, ganhar
uma reputao em sua profisso que os no-especialistas poden1 usar como
uma verificao de sua confiabilidade. Essa verificao no de modo
algu1n infalvel, mas reduz acentuadmnente a incerteza com que os no-espe-
cialistas se defrontariam se1n ela.
Embora a transferncia da anlise de fatos para os especialistas reduza o
custo dessa anlise enorn1e1nente, algum custo ainda permanece. Ele deve ser
pago pelo prprio cidado (em cooperao com os outros cidados que esto
comprando a mesma informao), a menos que ele o transfira para subsidia-
dores ou obtenha acesso ao trabalho do especialista atravs do fluxo de infor-
Inao gratuita. Reduzir o custo da especializao ~ portanto, exatan1ente o
mesmo que reduzir o custo da obteno, que discutimos anteriormente.
Infelizmente, a natureza da avaliao impede o desenvolvimento de qual-
quer verificao oqjetiva da exatido setnelhante profissionalizao entre os
especialistas. A avaliao um processo de julgamento dos meios luz dos fins;
assim, os fins so de grande importncia, mas os flns polticos varian1 de pessoa
para pessoa, sem padres objetivos disponveis para escolher entre eles.
Naturalmente, como salientamos no ltimo captulo, mesmo a seleo e a anli-
se de fatos so parcialmente avaliativas, mas pelo menos alguns padres objeti-
vos de procedimento podem ser construdos no que diz respeito a elass. Como
isso no pode ser feito no que toca a atos explicitamente avaliativos, os que
tomam decises racionais devem ser extremamente cuidadosos quanto a delegar
8. Nesse caso, ol?jetI!O significa asse11lidos amplamente entre especialistas e outros cujo bem-estar esl
envolvido.
250
COMO OS CIDADOS RAC/ONA/S REDUZE/v/ OS CUSTOS DE INFORM!I!TO
os pasSos avaliativos de suas decises a outros. Portanto, menos provvel que a
delegao de avaliao ocorra, em nosso modelo, do que a delegao de anlise,
que, por sua vez, menos provvel de ocorrer do que a delegao de obteno.
Para ser racional, aquele que delega a avaliao deve determinar pes-
soalmente se o agente que seleciona (I) tem metas semelhantes s suas pr-
prias, (2) possu mais dados que ele prprio e (3) tem poderes de julgamento
que so, na pior das hipteses, no to inferiores a seus prprios que contra-
balancem as vantagens de n1elhor informao. Essas condies no precisa1n
valer para todas as reas das decises do agente, mas apenas para aquelas que
aquele que delega tenciona confiar ao juzo do agente. Por exemplo, A pode
discordar de B sobre segregao racial e no obstante delegar racionalmente
a B uma deciso avaliativa sobre politica externa, rea na qual A e B concor-
dam quanto s 1netas.
Com o intuito de descobrir se pode ou no confiar no julgamento de um
provvel agente, aquele que toma uma deciso racional tem primeiro que
investigar o agente, checando seus juzos passados. Isso significa que a dele-
gao avaliativa- como toda delegao racional- freqentemente envolve um
custo de seleo de agentes. Podemos dividir os agentes em trs grupos: (1)
pe.ssoas como quem o que delega tem contatos cara a cara, (2) grupos de inte-
resse, inclusive partidos polticos, com quem o que delega se identifica quan-
to a uma ou mais questes e (3) especialistas profissionais de avaliao que
vivem da venda de seus julgamentos a outros (por exemplo, colunistas polti-
cos, comentadores e editoria!istas). Cada um que toma decises pode fazer uso
de diversos agentes, de qualquer um ou de todos os tipos. Por exemplo, um
homem poderia aceitar os pontos de vista da Associao Mdica Americana,
de um fazendeiro amigo dele, e de Walter Lippmann em suas vrias reas de
especializao, e da ele prprio fazer um balano de todas essas avaliaes ao
decidir como votar. Para economizar tempo, sua esposa poderia delegar sua
deciso de voto inteiramente a ele. Esses atos so todos maneiras altamente
eficientes de reduzir custos de dados e ainda fazer juzos baseados em infor-
mao atnpla.
H qualquer razo a priori para esperar que un1 tipo de agente seja mais
freqentemente empregado que outros no mundo real? Na realidade, a distri-
buio de freq.ncia de consultas no pode ser detenninada sen1 investigao
emprica, mas suspeitmnos que as pessoas so mais freqenten1ente usadas
como avaliadores do que outros agentes. Nosso raciocnio aqui exatamente o
mesmo que aquele exposto anteriormente para sustentar nossa opinio de que
as pessoas so a fonte de infonnao gratuita 1nais amplamente usada.
25 I
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
D. A relatio de deLegao com os retornos proveniente.v de infOrmaclo
A anlise precedente leva a uma concluso surpreendente: pode ser
racional para um homem delegar a outrem parte de ou toda a sua tomada de
deciso poltica, no importa quo importante seja que ele tome decises cor-
retas. Para provar essa assero, vamos supor un1 caso extremo en1 que m
cidado, S, deve decidir qual dos diversos partidos concorrentes governar
uma nao inteira durante o prximo perodo eleitoral. Qual a maneira mais
racional de ele fazer sua escolha?
Obviamente, S no pode ser especialista em todos os campos de polticas
que so relevantes para sua deciso. Portanto, ele procurar ajuda junto aos
hon1ens que so especialistas nesses can1pos, tm as mesmas tnetas polticas
que ele e tm bom discernimento. Alm disso, se S souber que T, em quem ele
confia, tem metas polticas gerais semelhantes s suas e mais discernitnento
que ele prprio, ento racional para S delegar a deciso final para T se esse
ltimo tiver informao igual de S. Em resumo, o caminho mais racional
para S no tomar decises ele mesmo, exceto a deciso de quem deveria
tmnar decises; qualquer outro caminho irracional, mesmo se a vida de S
depender de se a escolha certa feita ou no.
Nesse caso, os retornos provenientes de informao so reahnente muito
grandes, contudo a racionalidade ainda exige delegao de avaliao; assim
cmno de obteno e anlise. Essa delegao no apenas assegurar a melhor
deciso possvel, mas tambm reduzir os custos de S enormemente - da ele
ter uma dupla motivao para ela.
No obstante, em condies normais de voto, os cidados en1 nosso
modelo no podem racionalmente considerar os partidos concorrentes numa
eleio como possveis agentes para delegao. Se evitarem pensar em polti-
cas e selecionarem um partido porque seu pessoal est bem-informado e tem
bom discernimento, esto agindo irracionalmente. Isso verdade mesmo que,
no n1undo real, essa delegao de avaliao aos partidos ou candidatos seja
provavelmente comum e possa at mesmo s vezes ser racional.
O x da questo reside no pressuposto de n1etas cmnuns, necessrias
delegao racional. Segundo nossa hiptese, funcionrios do partido ~sto
interessados apenas na 1naximizao de votos, nunca em produzir qualquer
estado social especfico per se. Mas os eleitores esto sempre interessados
nesse ltimo. Portanto, um eleitor racional que no seja um funcionrio do par-
tido no pode presumir que membros de qualquer partido tenham metas seme-
lhantes s suas prprias. Mas, sem essa suposio, a delegao de tods as
252
COMO OS CIDADOS RACIONAIS REDUZEM OS CUSTOS DE INFOIUvi!I/JO
decises polticas a outra pessoa irracional - da os partidos polticos no
poderem nunca ser agentes de delegao racional.
H apenas uma exceo a essa regra: se um eleitor acreditar que nm certo
partido procurar maximizar votos atendendo aos desejos de um grupo de inte-
resse especfico ou segmento do eleitorado, e se suas prprias metas forem
idnticas s metas d<Jquele grupo ou segmento, ento ele pode racionalmente
delegar toda a sua tomada de deciso poltica quele partido. Entretanto, ele
deve investigar as polticas, a fim de descobrir se existe tal identidade entre
suas prprias metas e aquelas de um grupo grande a quem o partido poderia
atender. Esse tipo de delegao exige que ele arque de qualquer maneira com
alguns dos custos de informao sobre polticas.
!fi O IMPACTO DO PODER DIFERENCIA L DA JNFORMA1.0
A. Variaes na capacidade de uso de dados politicos
Dada a quantidade total de informao poltica que um homem recebe,
sua capacidade de us-la depende principalmente de trs fatores: (1) o tempo
que ele pode se dar ao luxo de gastar assimilando-a, (2) o tipo de conhecimen-
to contextual que ele tem e (3) a homogeneidade entre os princpios de seleo
por trs da informao e seus prprios princpios de seleo. Como j< discuti-
mos (1) na Seo I deste captulo, examinaremos apenas (2) e (3) aqui.
A educao a principal fonte de conhecimento contextual. Entretanto,
no preciso que seja educao formal, j que o treinamento no trabalho pode
ser to eficaz quanto o treinamento na escola. Assin1, a escolaridade fonnal de
um homem e o seu tipo de trabalho tm uma relao importante com sua capa-
cidade de fazer uso significativo de dados atuais. Eles conformam no apenas
seu conhecimento contextual em geral, mas tambm sua capacidade especfi-
ca de tomar decises. No podemos afirmar a priori que tipos de ocupaes
permitem maior transposio de conhecimento para o processo de tomada de
decises polticas; isso pode ser determinado apenas por estudos empricos
muito complexos. Tudo o que podemos dizer que(!) a diviso de trabalho
definitivamente produzir diferenas entre os homens no que diz respeito sua
capacidade de usar dados e (2) na medida em que a educao formal torna a
tomada de deciso mais eficiente) as crianas de grupos de alta renda, que
geralmente recebem melhor educao do que as dos cidados de baixa renda,
tendem a ter uma vantagem.
253
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
Se os princpios de seleo por trs dos dados que um homem recebe no
so homogneos (isto , semelhantes ou idnticos), ento ele pode encontrar
diferentes verses das mes1nas ocorrncias, mesmo que todos os fatos_ indiVi-
duais relatados sejmn verdadeiros per se. Assim, um cidado que atribui 0
mesmo peso a artigos no Daily Worker e no Freeman pode achar-se perplexo
com interpretaes opostas dos mesmos eventos. Confi.Jso semelhante pode
resultar se um homem recebe informao apenas de fontes cujos princpios de
seleo diferem dos seus prprios, por exemplo, um trabalhador que no pode
se dar o luxo de ler outra coisa que no o nico jornal dirio em sua cidade, que
controlado por um editor conservador. Os conflitos que surgem nessas situa-
es tendem a paralisar a tomada de deciso ao criar incerteza ..Mais uma vez,
difcil generalizar quanto ao impacto desse fator sem investigao emprica.
Uma concluso tentativa poderia ser a seguinte: como os meios de con1unica-
o de massa em muitas democracias so de propriedade de, ou so dominados
mais por, interesses de alta renda do que de baixa renda, mais provvel que os
cidados de baixa renda recebam dados selecionados por princpios que se cho-
cmn con1 os seus prprios do que os grupos de renda mais alta. No sabe1nos
qual o tamanho do efeito que tem esse conflito. Entretanto, ele contribui para
a vantagem geral, dos grupos de alta renda, produzida pela necessidade de arcar
com os custos de obter informao poltica.
B. O custo de injiormao e igualdade de influncia poltica
Um fato se sobressai de toda a anlise neste captulo: em qualquer socie-
dade marcada por uma ampla diviso do trabalho e pela presena da incerteza,
o custo da informao tem que ser diferente para homens diferentes. Portanto,
a quantidade de dados que racional um homem adquirir pode ser muito maior
ou muito menor do que a quantidade que racional para um outro homem
adquirir. Essa concluso vlida mesmo quando os retornos provenientes de
infonnao so .idnticos para todos.
Se nosso mundo-modelo fosse povoado por indivduos racionais com
inteligncia igual, interesse igual nas polticas governamentais e rendas iguais,
,eles no se.riam, todavia, igualmente bem-informados politican1ente. Na reali-
dade, muitos deles poderiam saber quase nada sobre poltica porque delegaram
suas decises para outros. A diviso do trabalho sempre coloca os homens em
diferentes posies sociais com acesso a informaes variadas e necessidades
dessas informaes, e a falta de conhecimento perfeito impede cada um de
254
COMO OS C!DADJ!05' RACIONAIS' REDUZEM OS CUSTOS DE INFORMAfO
con1unicar seu conhecitnento especializado aos outros sen1 custo. Portanto,
podemos concluir o seguinte:
I. Qualquer conceito de democracia baseado 'num eleitorado de cidados
iguahnente ben1-inforn1ados irracional; isto , pressupe que os cidados
se con1portem irracionah11ente.
2. As bases de poder poltico diferencial nun1a democracia se radicam na
natureza mesma ela sociedade.
Aln1 disso, para sermos minimm11ente realistas, deven1os acrescentar s
foras diferenciadoras acima mencionadas a distribuio desigual de renda.
Toda informao cara; portanto, aqueles com rendas altas podem arcar melhor
com os custos de obt-la do que aqueles com rendas baixas. Como vimos nos
captulos anteriores, esse fato distorce ainda mais o funcionamento do princpio
de igualdade poltica -" o princpio que est no corao da teoria democrtica.
V RESUMO
Toda sociedade fornece aos seus membros u1n fluxo de informao isen-
to de custos transferveis. Nas democracias n1odernas, en1bora nem todos os
cidados recebam a mesma quantidade de dados polticos gratuitos, todos eles
usam o que quer que tenham para fazer estimativas preliminares de se vale ou
no a pena adquirir mais informao.
Un1 pr-requisito necessrio ao poltica racional a pr-concentrao
da ateno nas reas diferenciais de deciso. Essa finalidade cumprida pelos
fornecedores de informao poltica que agem por variadas razes de interes-
se pessoal. Para reduzir seus custos pessoais de obteno de dados, o cidado
racional pode comear a usar mais informaes gratuitas, que ele provavel-
mente obter de outras pessoas em vez dos meios de cmnunicao. Un1 outro
mtodo de reduo de custos aceitar informao subsidiada, embora ao faz-
lo o cidado possa perder algum controle sobre os princpios de seleo por
trs da informao.
Em culturas complexas, uma parte essencial da tomada de deciso pol-
tica a delegao a outrem de diversos passos no processo. Quase toda obten-
o de dados e muita anlise factual so feitas por agentes especializados em
vez de por aqueles que tomam a deciso. Ao utilizar esses agentes, os cidados
podem cortar seus custos enormemente.
255
 UMA TEOIU!I ECON6M!C!I DA DEMOCRACIA

Decises avaliativas so mais difceis de delegar porque no h padres

profissionais pelos quais se podem reconhecer especialistas. Aqueles que dele-
gam tm, portanto, de selecionar apenas agentes cujas metas sejam seinelhan-
tes s suas prprias e cuja informao seja mais ampla do que sua prpria.
muito provvel que a delegao de avaliao seja feita a outras pessoas, em vez 13
de aos grupos de interesse ou peritos profissionais. Isso, s vezes, racional ,
mesmo quando os retornos provenientes de informao so muito altos, embo-
ra os partidos polticos no possam ser tratados como agentes para delegao OS RETORNOS PROVENIENTES
racional em nosso 1nodelo. DA INFORMAO E SUA DIMINUIO
Mesmo se os homens recebessem a mesma qnantidade de dados, nem
todos poderiam us-la con1 igual eficincia. Na realidade, a diviso do traba-
lho e a presena da incerteza garantem qne os homens racionais sero politi-
camente inforn1ados em diferentes graus. Assim, as bases das desigualdades
de poder so inerentes s sociedades den1ocrticas, mesmo que a igualdade
poltica seja sua premissa tica bsica.

INTRODUO

Os cidados adquirem informao poltica por duas razes principais: (I)

para ~ud-los a decidir como votar e (2) para formar opinies con1 as quais
podem influenciar a formao de polticas governamentais durante o perodo
entre as eleies. A deciso de voto tomada em vista das polticas que o
governo perseguiu durante o perodo eleitoral. a reao do eleitor ao que
quer que o governo j tenha feito. A deciso formadora de opinio se destina
a inl1uenciar a formao de polticas governamentais durante o perodo eleito-
ral; no urna reao postfacto s decises governamentais, n1as mna mode-
ladora ativa delas.
Naturalmente, o prprio ato de votar um meio de int1uenciar as polti-
cas futuras do governo atravs da seleo de governantes que fizeran1 promes-
sas especficas. Tambm j influenciou polticas passadas porque a ao do
governo foi condicionada pela 1naneira con1o ele julgou que os hmnens vota-
riam. Portanto, do ponto de vista do governo, no h muita diferena entre
esses dois usos de informao. Mas, do ponto de vista do cidado, as diferen-
as so enorn1es, como veremos.
Neste estudo, ignoramos todos os motivos para se obter informao pol-
tica que no sejam os dois mencionados acin1a. Alguns cidados tn1 prazer em
discutir poltica ou seguir campanhas; outros obtm prestgio social em coque-
256 257
 U/v!A TEORIA ECONMICA DA DE/v!OC!?ACIA
tis ao parecerem bem-versados em atualidades. Classificamos a informao
obtida para todos esses propsitos como informao de entretenimento, no
importa quo polticos seus contedos possam parecer.
OBJE71VOS
Neste captulo, tentamos provar as seguintes proposies:
1. Os cidados que mais se importam con1 qual partido vence uma dada elei-
.o t1n a n1enor necessidade de informao; ao passo que aqueles para
quem a informao extremamente til no se importan1 con1 que1n vence
a eleio.
2. Para muitos cidados, a aquisio de quaisquer dados polticos no-gratui-
tos irracional, assim co1no o a aquisio de muitos dados polticos gra-
tuitos, at n1esmo durante campanhas eleitorais.
3. A maioria dos cidados numa democracia no vota com base nos seus ver-
dadeiros pontos de vista polticos. Portanto, o governo democrtico pode
deixar de fornecer maioria de seus cidados todos os beneficios que eles
poderiam obter dele.
4. Apenas alguns cidados podem racionalmente tentar int1uenciar a forma-
o de cada poltica governamental; para a maioria, irracional saber qual-
quer coisa sobre a formulao at mesmo daquelas polticas que os afetam.
5. Em geral, as decises econmicas de um governo racional nUina democra-
cia so tendenciosas contra os consun1idores e a favor dos produtores.
6. A desigualdade do poder poltico inevitvel em toda sociedade grande
marcada pela incerteza e por uma diviso do trabalho, no importa o que
diga sua constituio ou quo iguais seus cidados sejam em todos os
outros aspectos.
I ADQUIRINDO !NFORMAO PARA VOTAR
A. O papel do diferencial partidrio
Por que um homen1 racional vota? Em nosso modelo, votar um meio de
selecionar o melhor governo possvel entre os partidos que concorrem pela
taret. Portanto) um hmnem racional vota porque preferiria ter um desses par-
258
OS RETORNOS Pf?OVENIENTES' DA /NFORMA;/0 E SU/1 DIMINUIO
tidoS no governo a qualquer um dos outros. A rnargen1 de sua preferncia seu
diferencial partidrio, como explicado no Capitulo 3; ele forma o retorno bsi-
co sobre o qual se calcula o retorno marginal de se investir em informao.
Vmnos supor temporariamente que apenas u1n cidado est votando;
assim, seu voto decide que partido ir governar. Nesse caso, seu diferencial
partidrio representa para ele o custo de votar errado, ou olhando para isso de
modo inverso, a recompensa por estar certo. "Estar certo" aqui significa sele-
cionar o partido que realmente dar ao cidado uma renda de utilidade mais
alta a partir de seus atos no governo do que qualquer outro partido; ao passo
que "estar errado" significa selecionar algum outro partido e desse modo per-
der a margem de utilidade que o melhor partido proporciona.
Obviamente, se um eleitor for indiferente a que partido o governa- isto
, se seu diferencial partidrio for zero- ele no te1n nada a ganhar com estar
informado. Se ele comete um erro e vota no partido errado, no solfer qual-
quer perda de utilidade. No h realmente nenhum partido "errado" para ele;
assim, o retorno potencial sobre qualquer informao poltica que obtenha
para fins de votao zero. Mas como se gasta te1npo na absoro de quais-
quer dados, o custo de informao poltica nunca zero. Aparentemente, os
hon1ens cotn diferenciais partidrios zero so irracionais se investiren1 em
qualquer informao poltica que os ajude a tomar sua deciso de voto.
Mas como um eleitor sabe qual seu diferencial partidrio se no inves-
tiu em informao? Para descobrir se zero ou no, ele deve obter alguns
dados. Na relidade, descobrir o nosso diferencial prtidrio idntico a tomar
uma decis8o normal de voto ~ a primeira simplesmente nossa terminologia
para a ltima.
Aqui nos defrontamos com o fato de que, no mundo incerto ele nosso
rnodelo, assim como no n1undo real, tomar uma deciso de voto um ato din-
mico. Devemos portanto analis-lo como um processo que ocorre no tempo e
consiste de passos distintos. O primeiro passo a estimativa de nosso diferen-
cial partidrio, seja (I) por meio da informao gratuita que absorvemos na
vida quotidiana, seja (2) por meio de dados obtidos num investimento explo-
ratrio feito exatamente com esse propsito.
A estimativa preliminar do diferencial partidrio o retorno bsico sobre
o qual clculos subseqentes se fundamentam. , o custo estimado de se estar
errado, extrado sem exame srio do custo e retornos de se fazer a estimativa.
Desse ponto em diante, entretanto, os custos e retornos de todos os dados
devem ser pesados, e a informao deve ser obtida apenas se seu retorno pre-
visto excede seu custo.
25(}
 UMA TEORIA ECON6MICA DA DEMOCI?ACIA
B. Infrma5es e seu uso na tomada de deciso
Um eleitor racional se interessa apenas pela informao que poderia
n1udar sua deciso preliminar de voto~ isto ~ a deciso indicada pela sua pri-
meira estimativa de seu diferencial partidrio. Embora toda informao seja
cara~ apenas essa inforn1ao fornece retornos em ten11os de uma deciso
melhor ou maior confiana na deciso atuaL Desse modo, esse o nico tipo
de dados que racional adquirir.
Para descobrir se uma dada informao poderia faz-lo mudar de idia, 0
eleitor a compara com seu diferencial partidrio estimado. Aquela informao
pode ser traduzida numa n1udana positiva, negativa ou zero da renda de utili-
dade que ele espera obter se um dos partidos for eleito. Essa mudana afeta
diretamente seu diferencial partidrio, uma vez que esse ltimo a diferena
entre a renda de utilidade que ele espera obter se os detentores do cargo forem
reeleitos e a que ele espera obter se os rivais deles vencerem. Se houver ulha
chance razovel de que o diferencial partidrio que ele tem agora s~ja comple-
tamente anulado pela mudana que essa informao indica, ele a adquire.
Entretanto, extre1namente difcil para o cidado estin1ar que n1l1dana
em seu diferencial partidrio ele pode esperar de uma dada informao. Como
as inforn1aes no so independentes umas das outras, a ordem em que so
adquiridas cruciaL Por exemplo, suponhamos que a informao X informa-
r ao eleitor se o partido A ou no secretamente dirigido por subversivos, ~a
informao Y se ele apia uma tarif alta ou baixa sobre o queijo. Obviamen-
te, o valor da informao Y depende inteiramente do contedo da informao
X, j que, se o partido A for subversivo, sua poltica sobre a tarifa do queijo
irrelevante. Portanto, as informaes no podem ser avaliadas isoladamente,
mas devem ser consideradas em conjuntos. O mtodo exato de exame a ser
usado um problema estatstico que no podemos discutir aqui. No entanto,
daqui em diante, sempre que nos referirmos a informao, queremos dizer um
C011funto de in:frmaes considerado como uma unidade.
Outra dificuldade a converso do valor previsto de uma informao em
sua compensao prevista. Tudo o que um eleitor realmente sabe sobre cada
informao antes de adquiri-la (1) uma lista de seus possveis valores, (2) a
probabilidade associada a cada valor e (3) seu custo. Esse conhecimento reai-
Inente um conjunto de estnativas subjetivas baseadas e1n qualquer informa-
o que ele j tenha adquirido. Com base nela, ele pode calcular o valor pre-
visto da informao e sua variao, que ele pesa contra o custo dela e seu dife-
rencial partidrio ao decidir se vai adquiri-la ou no.
260
OS RETORNOS PROVENIENTES DA INFORMAO E SUA DIMINUIO
Para esclarecer esse processo, v~unos supor que o cidado Z estimou seu
diferencial partidrio em 50 unidades e ento confontado por uma nica infor-
mao. Sua aquisio custa 10 unidades e tem os seguintes valores provveis:
0.5 probabilidade de ser 100,0 unidades
0.4 probabilidade de ser -10,0 unidades
O.I probabilidade de ser --I 00, O unidades
Seu valor previsto , portanto, 36,,o que significa que improvvel que
faa o eleitor n1udar de idia; na realidade, provavelmente aun1entar seu
diferencial partidrio. Entretanto, h 10% de chance de que o eleitor mude
sua posio de apoio a um partido por 50 unidades para uma posio de
apoio ao partido rival por 50 unidades. Assim, se o eleitor deixa de contprar
a informao e seu valor , na realidade, -100, incorre numa perda em renda
de utilidade de 40 unidades votando no partido errado (supondo que seu voto
decida a eleio)'. Esse exemplo mostra que ele deve considerar a distribui-
o inteira de cada informao e no apenas seu valor previsto quando da
avaliao.
O objetivo dessa anlise detalhada mostrar como a compensao pre-
vista de uma informao varia e1n relao a seu valor e variao previstos.
A compensao prevista de uma informao a quantidade de utilidade que
provvel que um eleitor economize mudando sua deciso, como resultado
do recebirriento dos dados na poro. Se no provvel que uma informa-
o mude a deciso dele, sua compensao prevista zero, 1nesmo que seu
valor previsto no seja zero. Quando a cotnpensao prevista de uma infor-
mao supera seu custo, ele a comprar; do contrrio, no o far.
Obviamente, o tamanho da compensao prevista de qualquer informao
depende do tamanho do diferencial partidrio estimado ao qual ela aplica-
da, assim como da prpria informao. No caso de uma informao com
variao dada e valor previsto dado, quanto maior for o diferencial partid-
rio de um eleitor, menor ser a compensao prevista da informao e
menos provvel ser que ele a compre.
Em outras palavras, quanto mais um eleitor apoiar originahnente um par-
tido em detrimento de outro, menos provvel ser que ele compre informao
l. Sua perda 40 em vez de 50 porqtle e !c tem de deduzir, do ganho que obteria votando corrctnmenle, o
custo da compra da iniOrmnilo.
261
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
polticn, ceteris paribus2. Se ele tiver uma forte preferncia no incio, preci-
so uma grande quantidade de informao adversa para faz-lo n1udar de idia.
Apenas uma srie de informaes com uma gama de valores que inclue1n Vlo-
res negativos altos pode fazer isso. Como uma srie assn no usual na maio-
ria das cmnpanhas polticas, os cidados racionais que tm fortes preferncias
no cmneo de uma campanha provavehnente no usaro n1uitos dados divul-
gados durante ela. Com exceo de quaisquer informaes gratuitas que absor-
van1 incidentalmente, provvel que fiquem desinformados.
Por outro lado, um eleitor que indiferente no incio pode tambm se
sentir aptico em relao a se tornar informado. verdade que seu incentivo
para adquirir informao maior do que o do eleitor altamente partidrio, j
que quase qualquer informao pode fazer com que ele transfira seu voto de
un1 partido para outro. Mas, a menos que novos dados revelem uma mudana
muito grande em alguma renda prevista, realmente no faz muita diferena
para ele quem vence. Portanto, irracional para ele adquirir muitas informa-
es caras a menos que tenham ou valores previstos grandes ou variao alta-
em relao a seu diferencial partidrio original. Apenas esses dados podem
aumentar seu diferencial partidrio, de modo que ele no mais seja indiferen-
te quanto a votar corretan1ente.
Conclumos portanto que ( l) a informao relativamente intil para
aqueles cidados para quem importa que partido vai vencer e (2) aqueles cida-
dos para quem a informao extremamente til no se importam com quem
vai vencer. Em resumo, ningum tem um incentivo muito grande para adquirir
informao poltica.
C. Por que o d~ferencial partidrio deve ser descontado
Ao longo dessas consideraes, presumnos que cada cidado se com-
portava como se seu voto sozinho detenninasse a eleio. Mas, na realidade,
2. A maior pmte dos estudos empricos chega concluso exatamente contrria. Mostram que quanto mais
partidrio um homt'll, melhor informado provvel que se.) a. Em noso.a opinio, essa descoberta indi-
ca que as pessoas se iniOrmzllll proporcionalmente a seu interesse no resultado, no proporcionalmente
{I utilidade dos dados pnra a decisf\o de como votar. Se for 8Ssim, :1 bofl infOrmao dos ho111cns ir
varhlr em proporo direta ao tamanho de seus diferenciais partidrios. Do ponto de vista das eleies
per se, esse comport:tmenlo 0 irmcional a menos que os dados sejam usados p8rH persuadir outrem; isto
6, n menos que os eleito1es bem-in!Ormados sejam agitadores. Ver P. F Lazarsl'ek~ !3. Bcreison e I-!.
Gauclct, op. cit
262
OS RETORNOS PROVENIENTES DA INFOH.MAO E SUA D!MINU!lO
centenas, milhares ou at mesmo milhes de outros cidados tambm se qua-
llfican1 para votar; assim, o voto de cada h01nen1 apenas uma gota num vasto
oceano. A probabilidade de que seu voto decida a eleio, dados os votos de
todos os outros, extremamente pequena, embora no seja zero. Seu tamanho
varia dependendo de como provvel que os outros votem. Por exemplo, se
uma comunidade dividida quase igualmente entre Republicanos fiis e
Den1ocratas intransigentes, o voto de qualquer homem tem uma n1aior chance
de decidir urna eleio local do que se a da comunidade for 85%, Republicana.
Ou se 95<;-i) dos eleitores numa rea se mantiverem longe das urnas, a probabi-
lidade de que qualquer voto, entre os outros 5%, seja decisivo muito maior
do que se I 00% votasse, ceteris paribus.
Mas no importa que condies _prevaleam, todo eleitor racional perce-
be que ele no a nica pessoa votando. Esse conhecimento altera radicalmen-
te sua viso da importncia de seu prprio voto. Se ele for o nico eleitor, o
custo para ele de votar incorretamente medido pelo seu diferencial partid-
rio, porque um voto incorreto elege o partido errado. 11as, de fato, h um gran-
de nmero de outros eleitores. Portanto, o partido que no final das contas
vence _provavelmente ser eleito no importa como ele vote, contanto que os
outros cidados votem independentemente dele. Assim, o custo de ele ter erra-
do no pode ser medido pelo seu diferencial partidrio, j que esse erro pode
no alterar o resultado.
Ao invs disso, ele deve descontar seu diferencial partidrio muito antes
de chegar ao valor de votar corretamente. Esse valor de voto cmnposto com
base em suas estimativas de seu diferencial partidrio e da probabilidade de
que seu voto seja decisivo. Como o valor de voto mede o possivel custo de
estar inadequadamente informado, do valor de voto, e no do diferencial par-
tidrio, que a informao relevante para o ato de votar extwi seu valor.
Devemos portanto substituir o diferencial partidrio estimado pelo valor de
voto, que quase infinitesimal na maioria das circunstncias, em todos os cl-
culos delineados acima. O resultado um incentivo enormemente reduzido
para os eleitores adquirirem informao poltica antes de votar.
Etnbora no possamos fazer previses a priori de exatmnente quo
pequeno esse incentivo, parece provvel que, para muitos cidados numa
democracia, o cmnportamento racional exclui qualquer investimento em infor-
mao poltica per se. No importa quo significativa se revele un1a diferena
entre partidos ao cidado racional por sua informao gratuita, ou quo incer-
to ele esteja em relao a que partido apoiar, ele percebe que seu voto quase
no tem chance nenhuma de influenciar o resultado. Portanto, por que deveria
2r3
 VAiA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
comprar informao poltica? Ao invs disso, provvel que ele confie exc!u- tores expressarem suas verdadeiras opinies ao votar3. Por suas "verdadeiras"
sivan1ente no fluxo de inforn1ao gratuita que recebe durante suas atividades
no-polticas. Nem ao menos utilizar toda a informao gratuita disponvel-, diria o resultado.
j que assimil-la leva tempo.
Essa concluso no equivale a dizer que todos os homens politicamente
bem-infonnados so irracionais. Un1 hmnem racional pode comprar informa-
o poltica porque (I) deseja influenciar as polticas do governo, (2) sua pre-
viso de con1o os outros eleitores agiro indica que relativmnente alta a pro-
bbilidade de que seu prprio voto seja decisivo ou (3) ele extrai valor de
entretenimento ou prestgio social desses dados. No obstante, no que diz res-
peito ao voto, acreditamos que racional para mna grande parte do eleitora-
do minimizar investimento em dados polticos. Para eles, comportamento
racional implica tanto uma recusa a gastar recursos em informao poltica
per se quanto uma limitao definida da quantidade de informao poltica
gratLIta absorvida.
D. O impacto da indivisibilidade
Essa v1so de racionalidade se choca com a idia tradicional do bom
cidado numa democracia. De fato, todo o conceito de governo representativo
se torna bastante vazio se o eleitorado no ten1 opinies a serem representadas.
Se assim for, con1o podemos defender nossas concluses?
No possvel, neste estudo, explorar plenamente o contraste entre
n1odelos ticos tradicionais de detnocracia e nosso prprio n1odelo. Entretanto,
podemos indicar uma explicao tentativa para o conf1ito mencionado acima.
Ele surge da verdade instantnea de duas proposies aparenten1ente contradi-
trias: ( 1) os cidados racionais queren1 que a democracia funcione bem~ de
modo a obtere111 seus beneficios, e ela funciona tnelhor quando os cidados so
bem-informados; e (2) individualmente irracional ser bem-informado. Aqui,
a individualidade racional aparentemente se choca com a racionalidade social;
isto , as metas que os hmnens buscmn como indivduos contradizen1 as que
eles, buscam em coalizo como n1embros da sociedade.
Esse paradoxo existe porque os beneficios que os cidados tiram da orga-
nizao social eficiente so indivisveis. Para os objetivos desta discusso,
vamos supor que todos se beneficiem a longo prazo se o governo for verdadei-
ramente gerido "por consentin1ento dos governados"; isto , se todos os elei-
264
OS RETORNO,)' PROVE'N!ENTES. D!l INFD!Uv/AO F SUA DIMINUI>TO
opinies, nos referimos s opinies que ele teria se julgasse que seu voto deci-
Mas, na realidade, seu voto no decisivo: ele se perde num mar de
outros votos. Desse modo, ele ser ou no bem-informado no tem impacto per-
ceptvel sobre o benefcio que obtm. Se todos os outros expressarem suas ver-
dadeiras opinies, ele obtm os beneficios de um eleitorado bem-informado
no importa quo bem-informado seja; se todos forem mal-informados, ele
no pode produzir esses beneilcios ele prprio. Portanto, como em todos os
casos de benefcios indivisveis, o indivduo motivado a negligenciar sua par-
cela dos custos: recusa-se a obter inforn1ao suficiente para descobrir suas
verdadeiras opinies. Como todos os homens fazen1 isso, a eleio no reflete
o verdadeiro consentimento dos governados.
Ai1n disso, o remdio usual para essas situaes no pode ser aplicado
nesses casos. Normalmente, indivduos que recebem beneficios indivisveis
do poderes de coero a um governo, que ento fora cada um deles a pagar
sua parcela do custo. Desse modo, todos ganham, como explicamos anterior-
mente. Mas, numa democracia, o governo no pode forar as pessoas a seren1
bem-infonnadas pelas seguintes razes:
1. No h maneira confivel, objetiva e barata de medir quo bem-informado
um homem .
2. No h nina regra acordada para decidir quanta informao de que tipo
cada cidado deveria ter.
3. A perda de liberdade envolvida em forar as pessoas a adquirir informao
iria provavelmente superar de longe os beneficios a serem ganhos com um
eleitorado mais bem-informado.
Em face desses obstculos, a maioria dos governos democrticos faz pouco
mais que obrigar os jovens nas escolas a fazerem cursos de educao cvica.
O raciocnio precedente sugere que os sistemas democrticos de eleio
sen1pre funcionam com uma eficincia menos que perfeita. A tenso que exis-
te entre racionalidade individual e social impede os governados de expres-
3. Essa suposio' ralsa porque aqueles que esto em minoria podem ganhar, se a maioria deixar de
expressar suas vcrdadeirns opinies nas eleies. Portanto, nosso argumento vede apenas parZI nquclcs
que esto em situao de ganhar atravs elo melhor !lmcionamento da democracia. Entretanto, como,
por derinifo, eles constituem uma mnioria (se ignorarmos pwblemas de Arrow), o argumento nf\o
desimportantc.
265
 UMA TEORIA ECONMICA D!l DEMOCRACIA
sarem seu verdadeiro consentimento quando selecionam um governo. medi-
da que a anlise prossegue, descobriremos outras razes por que um governo
den1ocrtico pode perfeitaxnente atingir seus ideais nmn mundo incerto.-
II. ADQUIRINDO INFORMAO A FIM DE INFLUENCIAR
AS POLfTICAS GOVERNAMENTAIS
A. Como os dados extraem valor da influncia
Quando o governo em nosso modelo formula polticas, o faz expressa-
mente para agradar tantos eleitores quanto possvel, como foi explicado no
Captulo 4. Mas nenhum eleitor fica satisfeito com uma poltica especfica, a
menos que a prefira s alternativas que poderiam ser escolhidas. E, a fim de
preferi-la, ele deve estar informado a respeito da situao na qual a deciso
sobre essa poltica est sendo tomada. Portanto, a informao poltica til aos
eleitores porque lhes permite ter preferncias especficas, que, por sua vez,
influenciam as polticas governamentais que os afetam.
Naturalmente, as pessoas que tm opinies antecipadas sobre decises
governamentais no so as nicas afetadas por elas. Desse modo, o governo
no pode levar em conta apenas as reaes delas ao tomar suas decises.
Contudo, como o governo funciona numa nvoa de incerteza, certo que pres-
tar 111ais ateno a desejos que pode perceber do que aos que permanecem
obscuros. Essa tendncia especialmente forte sempre que o governo no tem
certeza quanto aos resultados factuais de vrias alternativas de polticas, assim
como de seus impactos sobre os votos dos cidados. Por exemplo, um gover-
no pode saber que seus cidados no querem que um dado conflito trabalhista
perturbe a paz e a prosperidade. Entretanto, pode estar incerto sobre que pro-
postas de qual lado levaro ao resultado mais tranqilo. Embora muitas pes-
soas outras que no os bem-informados sejam afetadas pela sua resoluo do
conflito (supondo que ele tenha autoridade), ele deve confiar nesses ltimos
para saber quais sero os efeitos. Portanto, os bem-informados tm uma gran-
de influncia sobre a determinao de que polticas o governo seguir.
Em nosso modelo, o governo no se importa se as rendas de utilidade dos
cidados so afetadas por seu comportamento; est interessado apenas nos
seus votos. Desse modo, se preocupa com as rendas de utilidade deles apenas
quando aquelas rendas afetam seus eleitores. Mas o governo nem sempre sabe
se os eleitores com::eguem remontar as origens das mudanas sofridas por suas
266
OS RETORNOS PROVENIENTES DA INFORMAO E SUA DIM/NUJ;[O
rendas de utilidade ao governamental, 1nesmo quando a ao governamen-
tal de fato provoca aquelas mudanas. Em outras palavras, o governo pode no
saber o quanto seus cidados sabem a respeito de como suas polticas os afe-
tam. Examinando esses diversos nveis de conhecimento, podemos classificar
os diferentes graus de ateno que o governo dar aos desejos de um cidado,
corno se segue:
1. Se o governo no sabe como uma dada deciso afeta a renda de um cida-
do, obvimnente no pode levar em conta os interesses dele. Portanto, tem
de ignor-lo, ao tomar a deciso.
2. Se o governo sabe que a renda do cidado no afetada por uma deciso
especfica, ignora-o ao tomar a deciso.
3. Se o governo sabe que a renda de um cidado afetada mas que esse no
pode remontar as origens desses efeitos especificmnente ao governa-
n1ental, ignora-o.
4. Se o governo sabe que a renda de um eleitor afetada por sua poltica mas
no sabe se o eleitor se d conta disso, pode tentar fazer alguns aj LJstes caso
ele se d conta.
5. Se o governo sabe que a renda de um cidado afetada e tambn1 sabe que
o cidado se d conta disso, leva em total considerao o impacto de suas
polticas sobre ele. Mesmo nesse caso, entretanto, pode ainda taticamente
ignorar os desejos dele numa tentativa de agradar a outros eleitores.
Todos esses graus de conhecimento dependem da informao que ( 1) os
cidados t1n sobre como as polticas governamentais os afetam, (2) os gover-
nos tm sobre quais cidados sabem que so afetados. Obviamente, quanto
mais infonnao tiver um cidado, mais influncia sobre as polticas governa-
mentais provvel que exera - contanto que informe ao governo quais so
suas preferncias. Inversamente, quanto 1nenos um cidado souber sobre alter-
nativas de polticas, menos preferncias especficas pode ter, e mais provvel
ser que o governo o ignore ao tomar decises.
A informao, assim, extrai valor da influncia que possibilita a seus
possuidores exercer na formao das polticas governamentais. A quantidade
desse valor o retorno sobre informao que deve ser contrabalanado com
seu custo, na deciso de comprar ou no os dados en1 questo. Mais uma vez,
utilizamos o princpio de equiparar retorno marginal e custo marginal e, mais
uma vez, temos que considerar investimento em infonnao con1o u1n proces-
so a ser analisado seqencialmente.
2()7
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOC!?ACIA
. , Entre~anto~ d~vemos primeiramente examinar de modo mais detido como
~ mformaao extrm seu valor da influncia. Vamos supor que o cidado X est
mteressado na poltica que o governo adota na rea econmica A, da qual X
obtm sua renda. Mesmo que X no faa nada a respeito da influncia_ deixe
de .se informar~ ~eixe de se comunicar com o governo -o governo vai perse-
glllr algun1a pollt1ca na rea A, supondo que "No se meta" seja uma forma de
poltica. Chamamos isso de poltica a!. Por outro lado, se X estiver plenamen-
te mformado sobre a rea A, desejar uma certa poltica, ax, que 0 beneficia
mais que qualquer outra poltica.
Se a 1 e ax forem idnticas, ento o cidado X no precisar in_fluenciar
o governo de modo algum para maximizar o ganho obtido com a po titica na
rea A. Na realidade, qualquer investimento que fa a fim de exercer influn-
cia ali perdido. Entretanto, como vnos ao discutir o voto, o cidado X no
consegue saber se a l e ax so idnticas at depois de ter feito algun1 investi-
mento em informao. Portanto, deve utilizar informao gratuita, ou fazer
algum investimento exploratrio de dados, para formar uma estimativa preli-
mmar das naturezas de ai e ax e da diferena de renda de beneficios entre elas.
Van1os chan1ar essa margem de valor de interveno na rea A. 0 ganho
mximo que X teria se ele mesmo pudesse determinar a poltica naquela rea,
alterando-a daquilo que ela seria sem sua interveno para aquilo que ele mais
gostaria que ela fosse.
O valor de interveno do cidado X depende de que influncia prov-
vel que outros cidados exeram na rea A. Obviamente, se X no intervier na
rea A, aqueles que o fizerem estabelecero as polticas do governo ali. Assim,
um nmero de cidados tentando simultaneamente avaliar sua prpria inter-
~en.o na rea A se assen1elha a um n1nero de oligopolistas avaliando as pol-
ticas uns dos outros. Cada um deve estimar o que os outros iro fazer antes de
calcular o que racional para si prprio e cada un1 sabe que os outros esto
tentando de modo semelhante pesar suas prprias aes provveis. No faze-
mos nenhuma tentativa de oferecer qualquer soluo geral para esse problema
de variao conjectural1ntua. Entretanto, cada cidado deve de algum m.odo
resolver a verso do problema que tem diante de si, antes que possa se decidir
sobre seu investimento de dados mais racionaL
Na prtica, mesmo quando X se torna infonnado sobre a rea A, sua
influncia no controla necessariamente a poltica governamental ali. O gover-
no pode no estar a par de que X se importa com qual poltica ele adota na rea
A. Mesmo se souber quais so as preferncias de X nessa rea, o governo pode
no segui-las porque tambm est tentando agradar a outros eleitores. Por uma
28
OS 1/ETORNOS PROVENIENTES DA INFORMA;Jo E SUA DIMINU!!TO
questo de ttica, pode fazer concesses aos desejos de X ou ignor-los com-
pletamente. Assim, para que X tenha qualquer influncia sobre a poltica na
rea A, as seguintes condies devem ser cumpridas:
1, X deve ter preferncias especficas na rea A. Para que isso ocorra, tem que
estar informado sobre que alternativas existem ali.
2. o governo deve estar a par de que X tem preferncias e saber quais so. Isso
signiflca que deve haver comunicao de X para o governo4 .
3. o governo deve ser estimulado, por sua percepo das prefernci~s de X, a
alterar a poltica que teria seguido na ausncia dessa percepo. E verdade
que X pode estar tentando persuadir o governo a manter sua politica atual,
n1as, a 1nenos que ele estivesse a ponto de 1nudar essa polticaj a ao de X
suprl1ua.
Chamaremos de a2 a poltica que realn1ente surge depois que X COlnuni-
cou suas opinies ao governo; ela corporifica qualquer influncia que X tenha
tido. Se a2 for igual a ai, X no teve absolutamente nenhuma influncia. Se a2
se diferenciar de a 1 mas for igual a ax, ento X prevaleceu na rea A.
Finaln1ente, se a2 for melhor para X que al, mas pior que ax, ento X teve
influncia parcial. Em todos os casos, a quantidade de influncia de X medi-
da pela diferena de renda de utilidade entre ai e a2. Chamaremos essa dife-
rena de impacto de opinio de X, uma vez que representa o ganho real em que
incorreu tOrnando-se informado e deixando que o governo conhecesse suas
preferncias. Apenas quando X prevalece, seu impacto de opinio to gran-
de quanto seu valor de interveno.
Dessa anlise podemos ver dois desestmulos que o int1uenciador tem
diante de si. Primeiro, se no for bvio que poltica o beneficiar mais, ele
pode ter que fazer um investimento dispendioso em informao para desco-
brir. Mesmo assim, uma grande incerteza quanto aos resultados de diversas
polticas pode ainda atorment-lo. Segundo, mesmo que ele saiba que pol-
tica prefere, nunca conhece a extenso de sua inf1uncia sobre a real decJ-
so governamental at que ela seja ton1ada. Portanto, seu npacto de opinio
4. 0 governo pode atender aos desejos de X mesmo se no tiver certeza de que ( l) ele tem algum o;1.(2)
qu;is so. Assim, se sentir que um grande grupo de eleitores poderi~ ser nidado por ;:!l~um~l polilJca,
de modo a alterar seus votos, essa sensao pode iniluenciar sua decJsilo. Nesse caso, nao ha custo de
comunicao e os eleitores no precisam estar realmente informados {isto 6, o governo pode esta!~ C!Ta-
do). Contudo, 8 influncia exercida nesses casos muito menor do que a exercida t::~l como dcscnlo no
texto, ce/eris parihus.
2()9
 UMA TEORIA ECONGMICA DA DEMOCRACIA
sempre uma previso baseada nas outras presses que ele cr que o gover-
no soa.
Dificuldades semelhantes so encontradas por eleitores que tentam deci-
dir quantos dados comprar, como vimos anteriormente neste captulo. Na rea-
lidade, o valor de interveno aqui exatamente anlogo ao diferencial parti-
drio em nossa anlise anterior) assim omo o impacto de opinio anlogo ao
valor de voto. Assim, o valor de interveno mede o mximo ganho possvel
que X pode obter da informao sobre a rea A; ao passo que o impacto de opi-
nio mede esse ganho descontado a fim de levar em conta a influncia de
outros cidados. O impacto de opinio tambm o retorno bsico sobre 0 qual
calculado o retorno marginal proveniente de informaes.
Esse clculo exatmnente anlogo a encontrar o retorno marginal sobre
a informao usada para votar e o 1nesmo raciocnio se aplica a ele. Alm
disso, o mesmo processo de equilbrio custo-retorno empregado ao decidir
que informaes comprar. Portanto, no precisamos repetir nossa anlise des-
ses procedimentos.
B. O cw/to da comunicao
Apesar dessas semelhanas, h diferenas significativas entre adquirir
informao a fim de votar e adquiri-la a fim de influenciar a formulao de
polticas. En1 prin1eiro lugar, os eleitores automaticamente comunicam sua
deciso ao governo no ato de votar, mas os influenciadores devem transmitir
suas opinies ao governo por meio de ato especfico a fim de obter resultados.
Como todos os atos, esse usa recursos escassos; isto , dispendioso. O total
desse custo de comunicao depende da posio do cidado na sociedade. Se,
por acaso, ele for Vice-Presidente dos Estados Unidos, ser baixo; se for tra-
balhador numa cidade mineira, pode ser muito alto'.
No importa o tamanho que tenha esse custo, algum deve pag-lo.
Entretanto, aquele que paga no precisa ser o prprio cidado. Se seu interes-
se nmna rea de polticas nasce de sua atividade comercial, pode cobrar os
custos da transmisso de seus pontos de vista sua firma, que provavelmen-
te os. deduzir de sua renda tributvel. Assim, a finna e o governo arcam com,
S. 1\ recepo que sua comunicao recebe depende de ele ser ou no um eleitor influente, como fOi des-
crito no Capitulo 6. Entretanto, no momento, desejamos manter sua posio de comuncafio analilica-
mente separada de sua iniluncia poltica.
270
OS RETORNOS PROVENIENTES DA INFORlvfAO E SUA DIMJNU!O
os custos, no o cidado6. Mas no importa quem paga, a parte do custo que
recai sobre o influenciador deve ser contada como parte do custo 1narginal a
ser contrabalanado com qualquer custo marginal que seja proveniente de se
estar informado. Esse custo varia, dependendo de para quem, no governo, 0
cidado comunica seus pontos de vista, porque mais caro chegar a alguns
funcionrios do que outros. Naturalmente, o impacto de opinio tambm
depende de quem o influenciador cantata. Esses fatores devem ser levados em
conta na deciso de quanta informao comprar com o objetivo de influenciar
polticas.
C Por que os influenciadores so melhor informados que os eleitores
H uma segunda distino importante entre os dois tipos de retorno pro-
veniente de infrn1ao: quase todos pelo menos consideram votar, mas relati-
vamente poucos cidados jamais consideram exercer influncia em qualquer
rea especfica de poltica. Como vimos, o diferencial patiidrio de um eleitor
est sujeito a um desconto pesado devido ao grande nmero de outros eleitores.
Em contraste, o valor de interveno de um influenciador pode sofrer quase
nenhum desconto porque somente um pequeno nmero de outros est interes-
sado na poltica que ele quer influenciar. Talvez muitas pessoas sejam afetadas
por essa poltica, mas como a n1aioria delas no percebe de antemo a fonte
desses efeitos; no podem procurar alterar a poltica buscada naquela fonte.
Essa ignorncia no o resultado de 1nera apatia; ao contrrio, nasce do
grande custo de obter informao suficiente para exercer influncia efetiva.
Cada influenciador deve estar familiarizado com a situao pelo menos sufi-
cientemente bem para ser favorvel a uma poltica especfica. verdade que
muitas pessoas expressam fortes preferncias de polticas sem o benefcio de
muita informao, e que os votos dessas pessoas so to poderosos quanto os
dos bem-informados. Todavia, o governo sabe que seu comportamento numa
dada rea de polticas afetar muitas pessoas que no n1ostram interesse ime-
diato naquela rea. Conseqentemente, deve ser persuadido de que esses cida-
dos atualmente passivos no reagiro contra qualquer poltica promovida por
um influenciador. Um influenciador presuntivo tem de ser suficieutemente ins-
6. A firma realmente seus donos, que portanto arcam com parte desse custo. O governo, naturalmente,
repassa sua parcela do custo para os contribuintes de imposto ou pam os que solh:m com a inlla:lo,
dependendo de como est se rinanciando.
271
 ViviA TEOR!;! ECONMICA DA DEMOCRACIA
trudo para realizar essa persuaso.
Portanto, a formulao de polticas requer mais conhecimento do que a
escolha entre alternativas que outros formularam. Como resultado, os influen-
ciadores precisam de mais informao sobre as reas de polticas em que ope-
ram do que at mesmo os eleitores mais bem-informados; portanto, seus cus-
tos de dados so mais altos. A complexidade dessas reas freqentemente obri-
ga os influenciadores a se tornarem especialistas antes que possam descobrir
que polticas so mais adequadas a seus prprios interesses. E con1o muitos
influenciadores com diferentes metas esto competindo entre si pelo poder,
cada um deve ( 1) produzir argumentos para se contrapor a quaisquer ataques a
ele, (2) atacar os argumentos dos outros com dados prprios e (3) estar sufi-
cientemente informado para saber que concesses lhe so adequadas.
En1 contraste, um eleitor precisa encontrar apenas o impacto diferencial
sobre ele de algun1as alternativas fonnuladas por 'Outros. No tem de examinar
todas as alternativas possveis, j que nem todas esto abertas a sua escolha-
e1nbora todas estejam abertas escolha de um formulador de poltics.
Igualmente, um eleitor no precisa estar suficientemente bem-informado para
pensar em concesses, j que ou um partido ou o outro vencer (exceto no caso
de governos de coalizo). Alm disso, a menos que esteja tentando persuadir
outren1 a votar de sua maneira, no tem de argumentar com foras adversrias,
e portanto no est sob presso cmnpetitiva para se tornar infon11ado.
O ponto principal de$sa anlise que os influenciadores so especialistas
em quaisquer reas de polticas que desejem inf1uenciar, ao passo que os elei-
tores so generalizadores tentando fazer uma comparao geral entre os parti-
dos. A especializao requer conhecimento especializado e intOrn1ao, princi-
palmente se a competio for acirrada, mas a maioria dos hmnens no podem
se dar ao luxo de se tornarem especializados em n1uitos campos simultanea-
mente. Portanto, os influenciadores geralmente operam em apenas uma ou duas
reas de polticas, ao mesmo tempo. Isso significa que, em cada rea, apenas
um pequeno n1nero de especialistas est tentando intluenclar o governo.
Naturalmente, os bmnens que esto em melhor situao de obter ganhos
com a int1uncia que exercem numa rea de polticas so os que melhor podem
arcar com os gastos de tornar-se perito nela. Seus retornos potenciais prove-
niente,s de influncia so altos o suficiente para justificar um grande investi-
mento de informao. Em quase toda rea de polticas, os que esto e111 n1elhor
situao ele ganhar so os homens que obtm suas rendas al!. Isso verdade
porque a maioria dos homens obtm suas rendas em uma rea mas as gasta em
muitas; portanto, a rea de ganho muito 1nais vital para eles do que qualquer
272
OS RETORNOS' PROVENIENTES DA !NFORA,fAO E SUA D!MINUI;(O
rea de gasto. Alm disso, o custo dos dados comprados com o fim de int1uen-
ciar a poltica governamental numa rea de produo pode eqentemente ser
cobrado de uma firma comercial ou de um sindicato de trabalhadores. Essas
unidades corporativas podem, por sua vez, deduzir o custo de suas rendas tri-
butveis. Tambm podem ser grandes o suficiente para obter economias de
escala en1 consumo de dados, atravs da especializao intensiva em reas
relevantes de polticas.
Por todas essas razes, muito mais provvel que os produtores se tornem
influenciadores do que os consumidores. Os primeiros podem se permitir inves-
tir na informao especializada necessria para influenciar e pagar o custo de
cmnunicarem seus pontos de vista ao governo. Essa concluso at mes1no se
aplica s firmas comerciais, j que sua renda quase sempre ven1 de menos reas
de polticas do que seus insumos de custos. Entretanto, quase todo homem
tanto produtor quanto consumidor em diferentes momentos de sua vida. Assim,
devemos refonnular a concluso acima da seguinte 1naneira: 111ais provvel
que os homens exeram influncia poltica em seus papis como recebedores de
renda do que em seus papis como gastadores de renda, seja agindo como cida-
dos privados ou como membros de uma entidade corporativa.
Essa concluso de grande importncia porque dela podemos deduzir
(I) o padro de investimento de infrmao que provvel que qualquer cida-
do faa, (2) quais cidados tm a probabilidade de serem bem-informados em
qualquer rea dada de polticas e (3) que presses sobre o governo tm a pro-
babilidade de ser as mais fortes em qualquer rea. Evidentemente, o custo de
adquirir informaes e comunicar opinies ao governo determina a estrutura
da influncia poltica. Apenas os que podem arcar com esse custo esto em
posio de serem influentes.
Um exemplo notvel desse lto a incapacidade dos consumidores em
geral de exercere1n qualquer influncia vlida sobre as decises governamentais
que os afetam. Por exemplo, os legisladores so notrios em escrever leis tari-
frias que favorecem os produtores em cada campo a expensas de milhares de
consumidores. Com base apenas nos votos, essa prtica pouco compatvel
con1 nossa hiptese central sobre o comportamento governmnental. Mas, mna
vez introduzido o custo de infrmao, a explicao surge de nossa teoria intei-
ramente reforada. Cada produtor pode se permitir exercer grande influncia
sobre aquela seo da lei tarifria que afeta seu produto. Inversamente, poucos
consumidores podem exercer qualquer influncia sobre quaisquer partes da lei,
j que os interesses de cada consumidor se distribuem entre tantos produtos. Na
realidade, a maioria dos consumidores no pode nem mesmo se dar o luxo de
273
 UMA TEORIA ECON6M!CA DA DEMOCRACIA
descobrir se as tarifas esto aumentando o preo que pagam por qualquer pro-
duto dado. Contudo, sem esse conhecimento, no podem ter preferncias em
relao a polticas nas quais o governo preste ateno.
Nessas condies, o governo obrigado a estar mais atento aos produto~
res do que aos consumidores, quando cria polticas. Isso verdade ainda que
( 1) o governo formule polticas com o fim de maximizar votos e (2) mais con-
sumidores votantes sejam afetados por qualquer poltica dada do que produto-
res votantes. Como resultado, mecanismos tais como conselhos de controle
industrial tripartites com representantes dos trabalhadores, dos administrado-
res e dos consumidores esto destinados ao fracasso 7 O representante dos con-
sumidores nunca tem foras efetivas por trs dele, comparveis s dos traba-
lhadores e dos administradores. Desse modo, esses conselhos praticamente
sempre agarram quaisquer oportunidades para que os trabalhadores e adminis-
tradores explorem conjuntan1ente os consumidores8 ..Mesn1o os sindicatos
gigantes de trabalhadores, que agem e1n nome dos interesses de seus membros
consun1idores, ttn de distribuir sua influncia entre produtos demais para
serem verdadeiramente eficientes como contrapeso aos produtores e1n cada
campo. EcononTicamente falando, a poltica governamental numa democracia
quase sempre demonstra um vis auticonsumidor, pr-produtor. E esse vis em
nosso modelo existe no porque os diversos agentes envolvidos so irracio-
nais, n1as porque se comportam racionalmente. Esse ato tem in1plicaes
enormes para as previses econmicas em quase todos os campos, en1bora no
possamos explor-las aqui.
Realmente, todas essas dedues resultam diretamente do papel da infor-
mao na diviso do trabalho. Numa sociedade especializada, todo homem
naturalmente tnais bem infonnado sobre a rea de sua especial idade do que
sobre outras reas. Isso tem dois efeitos: ( 1) como sua renda vem dessa rea, so
grandes os retornos da informao til para influenciar as polticas na sua rea
e (2) como ele j est familiarizado com a rea, baixo o custo de tornar-se bem'
informado sobre ela. Assim, por sua prpria natureza, a diviso do trabalho cria
alguns homens em cada rea de polticas que podem racionalmente se permitir
influenciar a poltica governamental ali, e torna irracional para a maioria dos
homens faz-lo. Esse resultado ocorre mesmo que todos os homens sejam iguais
em inteligncia, riqueza, renda e interesse por atividade governamentaL
7. Com relao a esse ronto, somos gratos ao professor Melvin W Rcder.
S. Um argumento semelhante apresentado e111 l-!enry C. Slmons, "Some Retlcctlons on Syndics!ism",
Economic Po!ic-J'.fOr a Free Society, Chicago, University ofChicago Press, 1948.
274
OS RE7VRNOS PROVENIENTES DA INFORMAO E SUA DIMINUIO
A anlise precedente explica por que apenas alguns homens tentam
exercer inf1uncia em cada rea, mesmo que 1nuitos pudessen1 reahnente
ganhar ao faz-lo. A maioria dos ganhadores potenciais no pode se dar o
luxo de descobrir onde a influncia os beneficiaria. So forados a deixar o l
campo para alguns especialistas e1n cada rea; conseqentemente, cada un1
dos especialistas precisa descontar relativamente pouco seu valor de interven- I
o quando subtrai a influncia dos outros hmnens. Corno observado, essa
concluso no se aplica ao voto. O custo do voto to pequeno que multides
podem racionalmente se permitir faz-lo; desse modo, cada eleitor tem de
I!
descont<tr muito seu prprio impacto para justificar o nmero enorme de seus r
companheiros.
D Disparidade de influncia e a distribuio de poder
No ltimo captulo, mostramos que a diviso do trabalho e a incerteza
inevitavelmente fazem com que o homem esteja informado em graus diferen-
tes; agora provan1os que essa desigualdade de informao sempre resulta numa
correspondente desigualdade de influncia sobre a formao de politicas
governan1entais. Essa concluso enfatiza mais uma vez a desigu3Idade ineren-
te de poder poltico nas sociedades democrticas.
A democracia freqentemente definida como "governo por consentimen-
to dos governads". Podemos ainda definir "governo por consentimento dos
governados" como "tmnada de deciso na qual aquele que decide faz cada esco-
lha com base nas preferncias dos afetados por ela e pesa as preferncias de cada
um proporcionalmente ao grau em que ele afetado"9. Embora essa definio
complexa seja ainda ambgua, ela clara o suficiente para comparar com o
mtodo de sopesar preferncias, usado pelo governo racional em nosso modelo.
A comparao mostra que o custo de informao impede que nosso
governo-modelo algmna vez funcione por consentimento dos governados nlm1
sentido puro. Isso no significa que o governo toma decises sem considerar
os desejos das pessoas afetadas por elas; pelo contrrio, extremamente sen-
svel aos desejos do eleitorado. No obstante, devido estrutura mesma da
9. Realmente, essu definio est tanto t()ra do escopo deste estudo (porque uma definio tica) quan-
to incompleta (porque ignora o problema de como traduzir prciCrncias individuais em escolhas
sociais). Entretanto, cremos que adequada para o uso !imitado que bzemos dela. Portanto, no l'aze-
mos nenhuma tentativa de detCnd-la em detalhe.
275
 UMA TEO/?IA ECON6M!CA DA DEMOCRACIA
sociedade, cada deciso governamental no pode resultar de igual considera-
o dos desejos de homens que so igualmente afetados pela decisoiO.
Quando acrescentamos a essa disparidade inerente de influncia as desigual-
dades de poder provocadas pela distribuio desigual de renda, nos distancia-
mos da igualdade poltica entre cidados.
Essa concluso no implica de 1nodo algum que a democracia no possa
funcionar, ou que ela no produza beneficios, ou que corporifique apenas uma
tlsa igualdade. Um contraste entre nosso modelo e um modelo, digamos, de
um governo comunista provavelmente 1nostraria que a democracia relativa-
mente bem-sucedida em atingir a igualdade poltica. Contudo, nosso modelo
tende a verificar a seguinte afirmao: Inesmo que as regras de uma sociedade
sejam especificamente destinadas a distribuir poder poltico igualmente, essa
igualdade nunca advir num mundo incerto, desde que os homens ajam racio-
nalmente. Em resumo, a perfeita igualdade poltica irracional quando existe a
incerteza, a menos que no haja diviso do trabalho. Nesse caso, irrelevante.
I retornos provenientes dos dados simplesmente no justificam seu custo em
I
Til. RESUMO
A informao poltica valiosa porque ajuda os cidados a tomarem as
melhores decises possveis. Portanto, a principal medida de seu valor a mar-
gem de renda de benefcios pela qual o resultado da melhor deciso excede o
da pior. Entretanto, todo cidado racional desconta essa margem quando deci-
de que dados adqnirir porque sua voz apenas nma entre as muitas que tomam
a deciso.
Para propsitos de voto, o retorno bsico que um cidado tem da infor-
mao seu diferencial partidrio. A partir dele, calcula as compensaes pre-
vistas de diversos conjuntos de informaes. Antes de ser cornparado com o
custo dos dados, esses retornos devem se reduzir drasticamente para se ade-
quarem ao papel infinitesimal que o voto de cada cidado desempenha ao deci-
dir a eleio. Como resultado, os retornos so to baixos que muitos eleitores
racionais deixam de cmnprar qualquer informao poltica per se. Ao invs
disso, contam com dados gratuitos adquiridos acidentaln1ente.
A fim de influenciar a formulao de polticas governamentais em qual-
1O. Decises tomadns com igunl considemo pelos afetados igualmente no prccis8m proporcionar-lhes
benefcios iguais. "Considerar" aqui signirica ""tomar conhecimento de", no invs de "agir em nwor de".
27ri
OS RETORNOS PROVENIENTES DA INFORMAO E SUA DIMINUIO
quer rea de deciso, um cidado deve estar continumnente bem-infornwdo
sobre os acontecimentos dentro dela. Diferentemente do eleitor, ele no pode
lidar simplesmente com diferenciais postfacto. O custo desse conhecimento
to grande que nenhum cidado pode arcar com ele em todas as reas de pol-
ticas, 1nes1no que, ao faz-lo, ele conseguisse descobrir lugares onde sua inter-
veno colheria grandes lucros. Se ele vai exercer qualquer influncia, deve
limitar seu conhecimento a reas onde a interveno compensa rnais e a infor-
n1ao custa menos. Essas so as reas de sua especializao de produo~ j
que sua renda vem delas e ele j sabe muito sobre elas.
Como cada cidado racional pode lidar com informao suficiente para
ser influente em apenas algumas~ se que em alguma- reas de polticas, h
relativan1ente poucos influenciadores operando em cada rea. Desse n1odo,
descontar para permitir a existncia de outros cidados muito menos dram-
tico para os influenciadores do que para os eleitores, embora possa ainda ser
significativo.
Em geral, irracional ser politicamente bem-informado porque os baixos
ten1po e em outros recursos escassos. Portanto, muitos eleitores no se do ao
trabalho de descobrir seus verdadeiros pontos de vista antes de votar, e a maio-
ria dos cidados no est suficientemente bem-informada para influenciar
diretamente a formulao daquelas polticas que a afeta. Esses resultados
demonstram que a verdadeira igualdade poltica impossvel mesmo nas
democracias, desde que (1) exista a incerteza, (2) haja diviso do trabalho e (3)
os homens ajam racionalmente.
277
 14

AS CAUSAS E EFEITOS DA ABSTENO RACIONAL

INTRODUO

Os cidados que esto aptos a votar em eleies democrticas li:eqente-

mente deixam de faz-lo. Na realidade, alguns cidados nnnca votam e, em
algmnas eleiesl os que se abstm superam os votantes. Neste captulo, exa-
minamos as, condies en1 que a absteno racional e tentan1os avaliar seu
impacto sobre a distribuio de poder poltico.
Ao longo dessa anlise, presumin1os que todo homem racional decide se
vota ou no do mesmo modo que toma todas as outras decises: se os retornos
supermn os custos, ele vota; se no, se abstm.

OBJETIVOS

Neste captulo, tentamos provar as seguintes proposies:

1. Quando o ato de votar no tem custo, todo cidado que indiferente se abs-
tm e todo cidado que tem alguma preferncia vota.
2. Se votar for caro, racional que alguns cidados indiferentes votem e
alguns cidados com preferncias se abstenham.
3. Quando existem custos de voto, pequenas mudanas e1n seu tm11anho
podem afetar radicalmente a distribuio de poder poltico.
279
 UMA TEORIA ECONA1/CA DA DEAIOCRAC/11
4. O custo de informao age no sentido de privar do diieito de voto grupos
de baixa renda em relao aos grupos de alta renda, quando o voto caro.
5. Os custos do ato de votar podem tambm privar do direito de voto cidados
de baixa renda em relao a cidados mais ricos.
6. s vezes racional que um cidado vote mesmo quando seus custos de
curto prazo excedem seus retornos de curto prazo, porque a responsabilida-
de social produz um retorno de longo prazo.
I A PARTICIPAA'O NAS ELEIES QUANDO O VOTO N/JO TEM CUSTO
Quando o custo de votar zero, qualquer retorno, no importa quo
pequeno, faz com que seja racional votar e irracional se abster. Portanto, se a
absteno racional ou no depende inteiramente da natureza dos retornos
provenientes elo ato de votar.
A. Por que apenas aqueles cidados que .so ind{/Crentes se abstm
No ltimo captulo, salientamos que a recompensa de um cidado pelo
ato de votar corretamente consiste de seu valor de voto, isto , seu diferen-
cial partidrio descontado, de modo a permitir a inf1uncia de outros eleito-
res sobre o resultado das eleies. Se o cidado for indiferente entre os par-
tidos, seu diferencial partidrio zero, portanto seu valor de voto tambm
deve ser zero. Parece que ele no obtm nenhmn retorno do ato de votar a
menos que prefira um partido aos outros; assim, cidados indiferentes sem-
pre se abstm.
Entretanto, essa concluso falsa, porque o retorno do ato de votar per
se no a mesma coisa que o retorno do ato de votar corretamente. A alterna-
tiva a votar per se se abster; ao passo que a alternativa a votar corretamente
votar incorretamente- pelo menos assim que vimos isso em nossa anlise.
Mas um voto incorreto ainda um voto; portanto, se houver qualquer ganho
em votar per se, um homem que vota incorretamente obtm um ganho, en1bo-
ra isso t~o ocorra com um homem que se abstm.
A vantagem de votar per se que isso torna a democracia possvel. Se
ningum vota, o sistema desmorona porque nenhum governo escolhido.
Presumnos que os cidados de uma democracia aprovam seus princpios e
portanto colhem benefcios com sua continuidade; assim, no querem que ela
280
AS CAU5'AS E EFFJTOS DA ABSTEN!TO RACIONAL
desmoronei. Por essa razo, do valor ao ato de votar per se e recebem um
retorno disso.
Paradoxalmente, o tamanho desse retorno depende do custo do ato de votar.
Quando os custos do voto so zero, o retorno do voto per se tambn1 zero, n1as
quando votar caro, o retorno do voto per se positivo. Discutiremos a segun-
da dessas asser()es mais tarde; no momento, vamos exan1lnar a primeira2 .
A democracia no pode funcionar racionalmente se todos forem indife-
rentes a quem vence a eleio. Naturalmente, nem todos tm uma preferncia
partidria, mas preciso que algum a tenha para que a eleio seja um ato sig-
nificativo de escolha. Portanto, supomos em todo este capitulo que ( 1) pelo
menos um cidado no indiferente, (2) no ocorrem empates e (3) a indife-
rena no refJete igual desagrado em relao aos candidatos mas, pelo contr-
rio, igual satisfao etn relao a elesJ.
Quando o custo de votar zero, todos que no so indiferentes votam,
porque seu retorno, embora pequeno, maior do que zero. Portanto, os cida-
dos que so indiferentes sabem que a eleio funcionar e a democracia con-
tinuar a funcionar mesmo que eles se abstenham. Essa concluso vale mesn1o
quando a vasta maioria do eleitorado indiferente; na realidade, necessrio
que apenas um cidado vote. Os partidos concorrentes ainda devem satisfazer
os interesses do eleitorado inteiro, porque ( l) no sabem de antemo quem
ser indiferente e (2) uma vez eleitos, eles sabem que os cidados que eram
indiferentes podero votar no futuro. Assim, os partidos compete1n entre si
para atrair os Votos potenciais de hon1ens que se abstiveram anteriormente,
assin1 como os votos reais daqueles que votaram.
Con1o resultado, os hmnens que so indiferentes sobre quem vence no
tm nada a ganhar, ento se abstm. Portanto, quando o custo do voto zero,
todo cidado que perJeitamente indiferente se abstm. Entretanto, o racioc-
nio acima no se aplica quando o voto caro, como veren1os mais tarde.
l. Esse pressuposto niio.significa que todos os cidndos recebem os mesmos benelicios dn democracia,
nem exclui que eles se oponh<H1l \1 maioria em re!aiio a qualquer un1a Ol\ a todils ?.s questes. Ao con-
trrio, implica que (I) todo cidado recebe alguns bencllcios e portanto (2) a perda que ele softe quan-
do a maiori<~ provoc<l nlgo que ele no gosta que seja Jeito 6, em parte, compensada pelo beneficio que
ele recebe com o l'uncion<tmenlo da regra da maioria per s-e.
2. Como os custos do voto, na rectlidade, nunca so zero, essa discusso simplesmente umn preliminar
nossa an{tlisc postcriol'.
3. O terceiro pressupos\o 6 discutido em detalhe posteriormente.
2NI
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
B. A natureza da indiferena
Em nosso modelo, os eleitores indiferentes nunca influenciam o resulta-
do das eleies4. Contudo, seus interesses ainda so satisfeitos por cada parti-
do, porque a competio fora os partidos a buscar votos potenciais, assim
como reais. Esse fato levanta a questo de se a indiferena ten1 ou no alguma
significao poltica.
Os eleitores indiferentes so aqueles que no conseguem ver qualquer
diferena lquida nas rendas de benefcios que esperam de cada partido, se este
for eleito. Portanto, parece razovel a priori que no tivessem influncia sobre
quem vence. Entretanto, essa concluso pode ser questionada em dois pontos.
Primeiro, os eleitores indiferentes so igualmente agradados por todos os
partidos ou so igualmente repelidos por eles? Quando uma grande parcela do
eleitorado indiferente - como freqentemente parece acontecer na realidade
~a racionalidade das eleies como seletores do governo depende da resposta
a essa questo. Se a indiferena refletir igual insatisfao em relao a todos
os candidatos e uma forte preferncia por algum no-candidato, a eleio fatal-
mente produzir um governo repugnante a muitos cidados. Por outro lado, se
a indiferena indicar satisfao alta mas igual em relao queles que esto
concorrendo, apenas os cidados que votam contra o vencedor ficaro insatis-
feitos com o resultado.
Essencialtnente, esse argumento levanta uma questo que tratamos bre-
vemente no Captulo 8: como so escolhidos os candidatos para cada eleio?
Para evitar di seu ti r mais extensamente isso aqui, presumnos que todo ponto
de vista poltico que tem um nmero significativo de apoiadores representa-
do por algum partido concorrendo eleio. Portanto, a indiferena em nosso
n1odelo no causada por igual averso a todos os candidatos mas ref1ete
ambivalncia de uma natureza menos pejorativa.
A segunda qnesto levantada pela indiferena se os eleitores indiferen-
tes realmente tm diferenciais partidrios zero ou simplesmente no dispem
de infonnao. No ltimo captulo vimos que a maioria dos eleitores no
adquire informao suficiente para descobrir suas verdadeiras preferncias, j
que cada um sabe que seu voto tem pouca nportncia. Talvez n1tlitos eleito-
res que no so indiferentes deixassem de s-lo se descobrissem seus pontos
4. Essa concluso vale, ninda que alguns eleitores indiferentes votem quando o ato de votar tem um custo,
j que o fazem aleatoriamente, e seus votos, portanto, se cancelam uns aos outros. Ver Seo I! dest~;:
captulo.
282
AS CAUSAS E EFE/70S DA ABSTENO RACIONAL
de vista verdadeiros. Entretanto, o custo de informao torna irracional a
investigao adicional. Con1o mais cliflcil arcar com esse custo para os cida-
dos de baixa renda do que para os de renda alta, a incidncia de eleitores fal-
samente indiferentes pode ser mais alta entre os primeiros do que entre os lti-
mos. Se isso ocorrer, a incerteza impe um vis na distribuio de poder pol-
tico. Faz com que um nmero desproporcional de cidados de baixa renda
deixe de influenciar os resultados da eleio.
A validade desse argumento se assenta na seguinte proposio: quanto
mais informao um cidado recebe sobre as polticas ele u1n partido, n1enos
provvel que ele seja indiferente. A menos que essa proposio seja verda-
deira, no h razo para crer que os homens que conhecem suas verdadeiras
preferncias tenham menor probabilidade de serem indiferentes do que aque-
les que no as conhecem.
Em nossa opinio, a proposio falsa. A quantidade de informao que
um homem tem necessariamente afeta a confiana com a qual ele sustenta
suas decises, n1as no necessarimnente afeta a natureza delas. Se todos tives-
sem 100% de informao, alguns cidados poderiam ainda ser indiferentes'.
Portanto, a indiferena no simplesmente uma iluso provocada pela falta
de dados: assim, no podemos argumentar a priori que os aumentos de dados
tenderiam a elin1in-la. Entretanto, mais inforn1ao aumenta a confiana de
cada cidado em sua deciso~ ceteris paribus, porque o aproxima situao
de estar 100% informado. Por esse motivo, quanto mais dados um homem
tem, mens tem de descontar do retorno estimado proveniente do ato de votar
corretmnente.
Quando o custo do voto zero, no faz nenhuma diferena quanto cada
cidado desconta de seu diferencial partidrio estimado contanto que a taxa
seja menos que I 00%, j que mesmo um retorno lquido mnimo faz com que
ele vote. Portanto, os custos de informao no amnentam a absteno entre os
grupos de baixa renda em relao aos grupos de alta renda. Mas, quando o ato
5. !~possvel conceber que a indi!Crena pudesse no existir num mundo pcrJbitnmcntc informado, mas
apenas se as preferncias IOssem descontnuas. Portanto, a maior parte dos economistas presume que a
indiJCrenn um estndo de espilito real, embora no possa ser tcilmentc ddcctada no comportam\.'n-
to. Para mostrar o raciocnio que est por detrs desse ponto de vista, vamos supor que um consumidor
r8cional tenha dirll1te de si trs pacotes de mercadorias: A, !3 e C. Ele prefere A 8 B e 13 ;1 C. Agora,
suponhamos que o pacote A seja continuamente varindo 118 su8 composio, de modo que gmdunlmen-
te passe a se parecer com o pacote C, embora de tal maneira que nunca seja idntico n !1 Como o con-
sumidor o pretere 8 !3 no incio e 13 a ele, no fimll, em algum momento 118 met<Jde do caminho, ele deve
ser exatamente indiiCrente entre ele e 13: assim diz o argumento. Ns o aceitamos.
2({3
 UMA TEOfU!l ECONMICA DA DEMOCRACIA
de votar caro, o fato de os cidados mais pobres no poderem arcar com a
n1esma quantidade de inforn1ao que seus vizinhos mais ricos realmente cria
um vis. Por exemplo, suponhamos que a distribuio de custos do ato de votar
e de retornos reais do ato de votar seja a n1esma para ambos os gruposG. Como
cidados menos at1uentes descontam mais seus retornos, menos deles votaro.
Assim, a menor confiana entre grupos de baixa renda no tem repercusses
polticas quando o voto no tem custo, mas se torna bastante importante quan-
do os custos elo voto so introduzidos no modelo.
!!. PAR11CIPA.40 NAS ELEIES QUANDO O VOTO f; CARO
A. Os cus tos do voto e setu; efeitos comportamentais
At aqui, presumnos que votar um ato sem custos, 1nas essa suposi-
o autocontraditria porque todo ato toma tempo. Na realidade, o tempo
o principal custo de votar: ten1po para se inscrever, para descobrir que partidos
esto concorrendo, para deliberar, ir urnas, e marcar o voto. Como o tempo
um recurso escasso, votar inerentemente caro.
Esse fato altera nossa concluso anterior de que todos votam se tiverem
qualquer preferncia partidria. Quando h custos envolvidos no ato de votar,
eles podem superar os retornos; assim, a absteno racional se torna possvel
mesmo para os cidados que querem que un1 partido especfico vena. Na rea-
lidade, como os retornos provenientes do ato de votar so freqentemente
minsculos, at mesn1o os baixos custos do voto podem fazer con1 que muitos
partidrios se abstenham.
A importncia de sua absteno depende dos efeitos que ela tem sobre a
distribuio do poder poltico. Esses efeitos podem se originar de duas fontes:
( 1) vieses na distribuio da capacidade de arcar com os custos do voto e (2)
vieses na distribuio de altos retornos do ato de votar.
Os nicos custos em dinheiro vinculados inscrio para votar e ao ato
de votar so quaisquer impostos por cabea existentes e o custo do transporte.
A capacidade de arcar com esses custos varia inversan1ente renda, assin1 os
cidados de n1aior renda tm uma vantagem. Quando no existem os impostos
6. Por 1ctornos reais, nos rcl'erimos quelcs que cada cidado pe1ccbcria num mundo perfeitamente ln!'ol-
mado.
2N4
AS CAUSAS E EFE!TVS DA 118.\'TENXO RACIONAL
por cabea, o principal custo de votar geralmente a renda de benet1cios per-
dida devido ao tempo devotado a isso, mais do que qualquer outra coisa. Se o
tempo tiver que ser subtrado das horas de trabalho, esse custo pode ser bem
alto; neste caso, os grupos de alta renda tm novamente mna vantagen1. Mas,
se o tempo coincidir com as horas de lazer, no h motivo para supor que exis-
ta tal disparidade correlacionada renda.
primeira vista, todos esses custos podem parecer triviais, e os vieses na
capacidade de arcar com eles podem parecer irrelevantes. Entretanto, os retor-
nos do ato de votar so geralmente to baixos que variaes rnnimas en1 seu
custo podem ter efeitos enormes sobre a distribuio de poder poltico. Esse
fato explica por que prticas to simples como fazer eleies nos feriados,
1nanter as urnas abertas at tarde, revogar pequenos impostos por cabea e fOr-
necer transporte gratuito at s urnas podem afetar de maneira surpreendente
os resultados da eleio.
B. Natureza, tamanho e impacto dos retornos do ato de votar
O retorno que um cidado recebe do ato de votar se compe de diversos
fatores. O primeiro a fora de seu desejo de ver um partido vencer, ao invs
de outros; isto , o tamanho de seu diferencial partidrio. Como salientamos
no Captulo 3, as polticas partidrias determinam esse fator. Um segundo
fator o grau em que ele desconta seu diferencial partidrio para pern1itir a
int1uncia de outros eleitores. No ltimo captulo, mostramos que isso depen-
de de quo prxima ele acredita que a eleio estar. Esses dois ttores con-
juntamente constituem seu valor de voto.
O terceiro fator independe dos outros dois: o valor do voto per se.
E1nbora o tenhamos discutido anterionnente neste captulo, devemos exan1in-
lo mais cuidadosamente em virtude do papel vital que desempenha quando o
ato de votar caro.
Presumimos que todos, em nosso mundo-modelo, extraem beneficios de
viver numa democracia, como afirmado anteriormente. Quando o custo do
voto zero, o recebimento desse beneflcio no colocado em risco pela abs-
teno, porque apenas aqueles que so indiferentes se abstm. Porm, os cus-
tos positivos do voto alteram essa situao, fazendo com que alguns homens
que tenham preferncias definidas tambm se abstenham. Na realidade, como
o valor do voto de cada cidado geralmente bem pequeno, qualquer custo
pode ameaar de colapso o sistema poltico devido falta de participao.
285
 UMA TEORIA ECON6MJCA DA DEMOCRACIA
A anlise adicional complicada por um problema de oligoplio seme-
lhante quele descrito no Captulo 9. Se cada eleitor gue apia um partido
espera que muitos outros votem, seu prprio valor de voto minsculo; desse
modo, ele superado por um custo de voto muito pequeno. Quanto mais elei-
tores existirem gue se sintam dessa forma, menor o total de votos. Mas um
total pequeno de votos aumenta a probabilidade de que qualquer voto indivi-
dualmente seja decisivo; assim, o valor do voto de cada cidado pode aumen-
tar at o ponto em gue supera o custo do voto. Portanto, os cidados que pen-
sam que outros esperam que muitos votem iro eles prprios esperar que pou-
cos votem, e iro querer estar entre aqueles poucos.
Cada cidado est, desse modo, preso num labirinto de variao conjec-
turai. A importncia de seu prprio voto depende de quo importantes as
outras pessoas pensmn que so seus votos, o que, por sua vez, depende de quo
importante ele pensa que seu voto. Ele pode concluir ou que ( 1) j que mui-
tos outros vo votar, no vale a pena ele votar ou que (2) j que muitos outros
raciocinam dessa forma, eles se abstero e portanto ele deveria votar. Se todos
chegarem primeira concluso, ningum vota; ao passo que, se todos chega-
rem segunda concluso, todo cidado vota, a menos que seja indiferente.
Esses resultados causam seu prprio fracasso. Quando ningum vota, a
democra.cia desmorona. Contudo, se todos que no so indiferentes votam, na
prxima eleio cada um se abster, j que seu voto teve to pouco efeito ante- taes que os homens aceitmn so geraln1ente "regras do jogo", sem as quais
riormente (isto , quando todos votaram). Desse modo, se supusermos que
todos os homens pensam da mes1na forma, a democracia parece incapaz de
funcionar racionalmente. Que regra podemos postular, dentro do referencial de
nosso nwdelo, para rnostrar como os homens racionais podem chegar a dife-
rentes concluses, embora estejam considerando a mesma situao?
A resposta consiste de duas partes:
1. Os homens racionais nun1a democracia so motivados em alguma n1edida
por um senso de responsabilidade social relativamente independente de
seus prprios ganhos e perdas de curto prazo.
2. Se considerarmos essa responsabilidade como parte do retorno do ato de
votar, possvel que o custo do voto seja superado pelos seus retornos no
ca-?O de alguns mas no de todos os homens.
Vamos examinar essas proposies na ordem.
Algo que todos os cidados em nosso modelo tm em comun1 o dese-
jo de ver a democracia funcionar. Todavia, se existem custos do voto, a busca
286
AS CAUSAS E EFEITOS DA ABSTENO RACIONA!.
da racionalidade de curto prazo pode concebivelmente fazer com que a demo-
cracia desmorone. No importa quo improvvel esse resultado possa parecer,
ele to desastroso que todo cidad.o est disposto a arcar com pelo n1enos
algun1 custo, a fi'rn de se assegurar contra ele. Quanto mais provvel ele pare-
ce, maior o custo com que ele est disposto a arcar.
Con1o o ato de votar un1a forma de seguro contra essa catstrofe,
todo cidado racional recebe algum retorno do ato de votar per se quando
o voto caro. Sua magnitude (I) nunca zero, (2) varia em relao direta
aos benefcios que ele obtm da democracia e (3) varia inversamente
quantidade de outros cidados que ele espera que votem. O ltimo desses
fatores depende do custo do voto e dos retornos que ele pensa que outros
obtero da. Desse modo, no eliminamos completamente o problema do
oligoplio, mas introduznos um outro fator que tende a contrabalanar
sua importncia.
A fim de mostrar como esse fator opera, vamos abord-lo de um outro
ngulo. Implcito ao longo de nosso estudo est o seguinte pressuposto: os
hon1ens racionais aceitam limitaes sua capacidade de ter ganhos de curto
prazo a fim de obter maiores ganhos a longo prazo. Esse pressuposto aparece
em muitos dos dispositivos da constituio, expostos no Captulo 1, e tambm
na soluo do problema de indivisibilidade, exposto no Captulo 10. As limi-
no se pode jogar nenhum jogo. Cada indivduo sabe que pode ganhar em
alguns n1om'entos violando as regras do jogo, mas tatnbm sabe que a violao
constante por parte de muitos cidados destruir o jogo e introduzir o caos
social. Como ele prprio seria um perdedor, caso prevalecesse o caos, ele resis-
te tentao momentnea de deixar que triunfe a racionalidade individual de
curto prazo sobre a racionalidade individual ele longo prazo. Certamente, essa
resistncia racionaL
Entretanto, ela no uniforme por trs motivos: ( 1) a vinculao entre
uma violao especfica das regras e o conseqente caos no igualmente
bvia em todos os casos, (2) algumas violaes levam a desordens piores
que as causadas por outras violaes e (3) os ganhos imediatos provenien-
tes da violao no so sempre os mesmos. Por exemplo, os efeitos delet-
rios advindos da falta universal de cmnparecimento s urnas so ao n1esn1o
tempo mais claros e piores que os da falha universal de se tornar bem-infor-
mado antes de votar. Igualmente, o cnsto evitado por no pagar imposto de
renda n1uito maior do que o evitado por no votar. Por essas razes, os
homens podem contar uns com os outros no sentido de se aterem volunta-
287
 Ulv/!1 TEORIA ECON6M/CA D!l DEMOCRACIA
rian1ente s regras em graus diferentes, em virtude de regras diferentes. En1
alguns casos, t1n que apoiar as regras com vigor a fim de garantir sua
observncia.
A participao nas eleies uma das regras do jogo numa democracia,
porque sem ela a democracia no pode funcionar. Cmno as conseqncias da
falha universal de comparecin1ento s urnas so tanto bvias qttanto desastro-
sas, e como o custo do ato de votar pequeno, pelo menos alguns homens
podem racionalmente se motiv3r a votarem, mesn1o quando seus ganhos pes-
soais no curto prazo forem superados pelos seus custos pessoais. Entretanto,
essa concluso levanta dois problemas.
O primeiro a natureza arbitrria de se presumir que essa motivao fun-
ciona em relao ao ato de votar mas no em relao a outras aes polticas.
Por que, por exemplo, os hmnens racionais no esto dispostos a encontrar
suas verdadeiras preferncias antes ele votar, j que se beneficiaro, no longo
prazo, com isso? S podemos responder apontando para os fatores menciona-
dos anteriormente: ( 1) os maus efeitos potenciais de no votar so piores do
que os de no estar informado, (2) a vinculao entre deixar de votar e seus
maus efeitos mais clara que aquela entre deixar de se infonnar e seus maus
efeitos e (3) o custo do ato de votar mais baixo que o custo de se informarl.
Alguns desses ou todos esses argumentos se aplicam a todos os outros casos
de beneficios indivisveis em que presumimos que a racionalidade a curto
prazo fosse dominante (por exemplo, pagar impostos).
Uma segunda dificuldade explicar por que alguns homens votam e
alguns se abstm ainda que todos apiem a democracia e se beneficiem com
sua continuidade. Resolver esse problema exige a segunda proposio mencio-
nada anteriorn1ente: os retornos na realidade superam os custos para alguns
n1as no para todos.
Embora os benefcios gue cada cidado obtm pelo bto de viver numa
democracia realmente lhe advenham de modo contnuo ao longo do tempo, ele
pode consider-los como um capital total que lhe paga juros a cada eleio.
Esse procedimento racional porque o ato de votar um pr-requisito neces-
s{lrio para a democracia; portanto, a democracia , nesse sentido, uma recom-
pensa pelo ato de votar. Chmnamos a parte dessa recompensa que o cidado
recepe a cada eleio seu valor de participao a longo prazo.
7. Nesse cnso, um outro falo relevnnle: votar um ato claramente distinto e identificvel; ao passo que
"estar bem-informado" um estndo de esprito vago que diticil, mesmo para o prprio indivduo,
reconhecer.
288
!IS CAUSAS E EF!ilTOS DA ABSTENO RAC!ON/!L
Naturalmente, ele realmente obter essa recompensa mesmo que ele pr-
prio no vo.te, desde que um nmero suficiente de outros cidados o faam.
Mas j mostran1os que ele est disposto a arcar com certos cust;s de curto
prazo que poderia evitar a fim de fazer sua parte no que tange a proporcionar
benefcios de longo prazo. O custo mximo com que arcar por esse motivo
em qualquer eleio dada aquele que apenas contrabalana seu valor de par-
ticipao a longo prazo.
Desse modo, o retorno total que um cidado recebe do ato de votar numa
dada eleio consiste de seu valor de participao a longo prazo, acrescido de
seu valor de voto. Ern outras palavras, a recompensa que um hornen1 obtm por
votar depende de (1) quanto ele valoriza o fato de viver numa democracia, (2)
quanto ele se importa com qual partido vencer, (3) quo prxima ele acredi-
ta estar a eleio e (4) quantos outros cidados ele acredita que votaros. Essas
quatro variveis asseguram uma gama relativamente ampla de retornos poss-
veis advindos do ato de votar para diferentes indivduos. A gan1a de custos
possveis tan1bm ampla, como vimos anterionnente. Portanto, uma combi- .
nao de retornos e custos pode facilmente resultar num resultado misto- isto
, nun1 grande nmero de eleitores cujos retornos excedem seus custos e num
grande nmero de abstinentes cujos custos exceden1 seus retornos.
Sem abandonar nosso pressuposto de que todos os homens so racio-
nais, podemos desse modo explicar os seguintes fenmenos por meio de
nosso modelo:
1. Alguns homens se abstm todo o tempo, outros se abstm s vezes e outros
nunca se abstm.
2. A porcentagem do eleitorado que se abstm varia de eleio para eleio.
3. Muitos homens que votam no se tornam bem-informados antes de votar.
4. Apenas alguns homens que se tornam bem-informados no votmn.
Alm disso, nossa anlise isolou diversos fatores dos quais depende a
incidncia de absteno racionaL Portanto, pode ser til para propor mtodos
de prever quantos eleitores se abstero numa dada eleio9.
8. Essa lis(a mostm claramente a razflo por que a motivnio pma votar m11is li:.Hh.:: que a motiva<lo pam
se tomar bem-informado. A primeirn abmnge todos os quatro fatores mencionados. ao pnsso que a iti-
ma compreende apenas os fatores (2) e (3).
9. Desnecessrio dizer, outi"Os autores snlientaram os mesmos !'atores. Parn uma anlise resumidn de seus
pontos ck vista e descobertas, ver V O. Key .!r., op. cit., Captulo 10.
281)
 UMA TEORIA ECONMICA !JA DT:;MOCRAC!A
C. Um sumrio revisto de conw OS' homem; racionais decidem como votar
A introduo dos custos do ato de votar em nosso n1odelo nos obriga a
revisar de novo a regra de comportm11ento formulada pri111eiran1ente no
Captulo 3. Num mundo incerto, cada cidado racional toma sua deciso de
voto da seguinte n1aneira:
1. Faz estimativas preliminares de seu diferencial partidrio previsto, do custo
do ato ele votar, de seu valor de participao a longo prazo e do nmero de
outros cidados que acredita que votaro.
2. Se seu diferencial partidrio zero porque todas as polticas e plataformas
partidrias lhe parecem iguais, ele pesa, contra o cust? do ato de votar, seu
valor de participao de longo prazo acrescido do valor previsto de
"n1udana" em oposio a "nenhuma n1udana" (ou vice-versa) lO.
a. Se os retornos superam os custos e ele apia a "mudana", vota no par-
tido de oposio. (Num sistema multipartidrio, escolhe aleatoriamente
um dos partidos de oposio e vota nele).
b. Se os retornos superan1 os custos e ele apia "nenhuma n1udana", ele
vota no partido que est no poder. (Se uma coalizo estiver no poder,
vota num dos partidos que fazem parte dela, escolhido aleatoriamente.)
c. Se os custos superam os retornos, se abstm.
3. Se seu diferencial partidrio zero porque ele espera rendas de benefcios
idnticas de todos os partidos, ainda que suas polticas e plataformas sejam
diferentes, ele pesa apenas seu valor de participao a longo prazo contra o
custo do ato de votar.
a. Se os retornos superam os custos, ele vota no partido escolhido aleato-
riamente.
b. Se os custos superam os retornos, ele se abstm.
4. Se seu diferencial partidrio zero, ele estima quo prxima est a eleio
e desconta seu diferencial partidrio de acordo com isso. (Num sistema
multipartidrio, ele tambm tem de decidir se seu partido favori:o no tem
chances, tal como descrito no Captulo 3.)
a. Se o diterencial partidrio descontado mais o valor de participao de
longo prazo excedem o custo do ato de votar, ele vota no seu partido
favorito (ou em algum outro partido, em alguns casos- ver Captulo 3).
1o. Pma uma cxplicai\o sobre por que ele considera "mudana" em oposiilo a "nenhuma mudana" nesse
caso, ver Capitulo 3, Seilo 11, C.
2YO
AS CAUSAS' E EFEITOS DA ABSTENO RACIONAL
b. Se a soma dessas quantidades menor que o custo do ato de votar, ele se
abstm.
5. Ao longo dos processos acima, ele busca mais infon11ao sobre todas as
entidades envolvidas sempre que a recompensa prevista excede o custo.
ConlO essa informao pode alterar sua estimativa de qualquer entidade, ele
pode mudar de uma categoria para outra no meio de suas deliberaes. Ele
vota de acordo com as regras aplicveis categoria na qual se encontra no
dia da eleio I l.
D. A relao entre o comportamento de voto e a distrihuio de poder
Se traduzirmos os resultados das deliberaes acima em tipos possveis
de comportamento, descobriremos que os cidados em nosso modelo podem
reagir a uma eleio fazendo as seguintes coisas:
J. Votando em seu partido favorito.
2. Votando em algum outro partido, escolhido por razes estratgicas, porque
seu partido favorito no tem chances.
3. Votando num partido escolhido aleatoriamente.
4. Abstendo-se.
Esses qua'tro tipos de ao no resultam em igual influncia para os cida-
dos que as realizam. Vistos como um grupo, os cidados que votam por pre-
ferncia determinam o resultado imediato da eleio e tm um forte efeito
sobre o desenvolvimento a longo prazo de polticas partidrias. Os cidados
que votam aleatoriamente exercem apenas o ltimo efeito, j que seus votos se
neutralizam no que diz respeito ao resultado imediato. Os cidados que se abs-
tm tambm no exercem qualquer inf1uncia sobre quem vence a eleio.
Desse modo, o comportamento de voto um determinante crucial da distribui-
o de poder poltico.
! 1. Esse mtodo excessivamente complicado de deciso sob1e como votnr parece apresentar poucas seme-
lhanas com a mancim como os homens ngcm no mundo real. Entretanto, com excefio de uma etapa,
todo o processo est necessariamente implcito no comportflmcnto de qualquer eleitor racional, mesmo
que a obscrvailo casual deixe ele confirmar esse fato. A nicn etapa que nilo necessrb o uso de um
mecanismo u!cr:trio de "desempate'' por cidudos que silo indi!Crcnles mas desejam yotar, como em
2a. 2b c Ja, acima. i\s implicues dessa etapa so discutidas no Apndice a este captu!o.
291
 UMA TEORIA ECONMICA DA DErV/OC!V!C/;1
H duas razes para suspeitar que a proporo de cidados de baixa
renda que se abstm geralmente maior que a proporo de cidados de alta
renda que o 1zen1. Prneiro, mais difcil para os cidados de baixa renda
arcar com o custo de votar; portanto, mesmo que os retornos entre os cidados
de alta renda e os de baixa renda sejam os mesmos, menos desses ltimos
votam. Segundo, mais difcil para os cidados de baixa renda arcar com o
custo de infOrmao; assim, provvel que un1a n1aior quantidade deles este-
ja incerta porque lhes falta inf(mnao. Como a incerteza reduz os retornos
provenientes do ato de votar, uma proporo menor de grupos de baixa renda
votaria, mesn1o que fosse igualmente difcil para todos arcar com os custos do
ato de votar.
Como os cidados que se abstm exercem n1cnos influncia do que aque-
les que votam, provvel que os grupos de baixa renda na sociedade tenham
menos poder poltico do que seus nn1eros garantem, e os grupos de alta renda,
mais. Uma vez mais, vemos que a necessidade de arcar com os custos econ-
micos, a fim de agir politicamente, influi na distribuio de poder, contra os
cidados com rendas baixas. Entretanto, no podemos dizer a priori exatan1en-
tc quo significativo realmente esse vis.
111. RESUMO
Quando o ato de votar no tem custo, qualquer retorno torna irracional a
absteno, de modo que todos os que tm mesmo uma leve preferncia parti-
dria votam. Por outro lado, a absteno no prejudica aqueles que so indife-
rentes porque (1) a democracia funciona mesmo que eles no votem e (2) os
partidos ainda satisfazem seus interesses de modo a conseguir seus votos da
prxima vez. Portanto, no h retorno proveniente do ato de votar per .c.;e, e
todos os cidados indiferentes se abstm.
Quando o ato de votar caro, seus custos podem superar seus retornos,
de tal forma que a absteno pode ser racional mesmo no caso de cidados
com preferncias partidrias. Na realidade, os retornos provenientes do ato de
votar so geralmente to baixos que mesmo os custos pequenos podem fazer
com que muitos eleitores se abstenham; desse modo, variaes mnimas no
custo podem redistribuir o poder poltico acentuadamente.
Um dos retornos provenientes do ato de votar nasce da percepo de cada
cidado de que a democracia no pode funcionar a menos que as pessoas
votem. Esse retorno independe de seus ganhos e perdas de curto prazo, mas
292
AS CAUSAS E EFEITOS DA ;WSTC'N;[O RACIONAL
no muito grande porque os beneficios da democracia so indivisveis. No
obstante, ajuda a resolver os problemas de oligoplio que os eleitores enfren-
tam, evitando com isso que a absteno universal paralise a democracia.
O retorno total que cada cidado recebe do ato de votar depende ( 1) elos
beneficios que obtm da democracia, (2) de quanto ele quer que um partido
especfico vena, (3) de quo prxima ele acredita estar a eleio, e (4) de
quantos outros cidados ele cr que iro votar. Essas variveis assegunun uma
gama relativamente ampla de retornos possveis, sen1elhante gama de custos
do ato de votar. Assim, quando os cidados confrontam seus custos e retornos,
alguns votam e outros se abstm.
Entretanto, a taxa de absteno mais alta entre os cidados de baixa
renda do que entre os de alta renda por duas razes. Como mais ditlcil para
os primeiros pagar o custo do ato de votar, so necessrios retornos mais altos
para conseguir que eles ':otem. E como eles podem com menor facilidade arcar
con1 o custo de informao, tm menos dados e ficam mais incertos; portanto,
descontam mais os retornos provenientes do ato ele votar.
APND1CE. A POSSVEL EXISTE~VCJA DE JRRAC!ONALIDADE NO MODELO
Ao longo deste estudo, evitamos fazer suposies arbltrrias sem apre-
sentar ao menos algumas razes por que elas so plausveis. Portanto, oferece-
mos este ajJndice como uma apologia por uma suposio :feita neste captulo
que arbitrria, mas para a qual at agora no den1os qualquer explicao.
O postulado a que estmnos nos referindo o seguinte: todo cidado que
deseja votar 1nas indiferente quanto ao vencedor escolhe un1 partido aleato-
riamente e vota nele. Do ponto de vista do indivduo, no h qualquer razo
para que a seleo aleatria seja prefervel a alguns outros n1todos de esco-
lha. Como ele no consegue distinguir entre os partidos com base nas polticas
deles, ele poderia igualmente usar qualquer outra base que o agrade. Por exem-
plo, poderia votar no partido cujo lder tem a personalidade 1nais atraente, ou
naqueles cujos heris histricos mais o agradem, ou naquele em que seu pai
votou. Desse modo, um homem racional pode empregar mecanismos pol itica-
Inente irracionais para decidir em quem votar.
Embora o uso desses esquemas seja individualmente racional, ele
socialmente irracional. Se os eleitores indiferentes no lzem escolhas de voto
aleatoriamente, seus votos deixam de se neutralizar; assim, os homens que so
indiferentes quanto a quem vence afetam o resultado de cada eleio. No ape-
293
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA

nas esse arranjo ineficiente per se, mas tan1b1n pode ter efeitos drsticos
sobre o comportamento partidrio. Se o nmero de eleitores indiferentes for
grande, os partidos planejaro suas aes e declaraes de 1nodo a influenciar
os 111ecanismos no-racionais que eles achmn que esses eleitores estaro usan-
Parte IV
do. Por conseguinte, os partidos deixaro de devotar todas suas energias exe-
cuo de sua funo social, que formular polticas relevantes aos desejos
polticos dos cidados.
IMPLICAES E HIPTESES DERIVADAS
Obvian1ente, adotamos como pressuposto a seleo aleatria a fn de
evitar esse resultado. Entretanto, acreditamos que a irracionahdade no ocor-
reria numa medida significativa no modelo, mesmo que abandonssemos esse
pressuposto. Em nossa opinio, aqueles cidados que se interessam suficien-
teinente por poltica a ponto de votar quase setnpre tm alguma preferncia. Se
isso for verdade, um nmero to pequeno de eleitores racionais est en1 situa-
o ele ser influenciado por fatores politicamente irracionais que os partidos
no gastam muita energia os cortejando. Admitidamente, esse ponto de vista
simplesmente uma opinio.
H outras partes da anlise em que os fatores irracionais poderian1 con-
cebivelmente exercer inf1uncia, embora nenhum seja to inequvoco quanto
os acima. Por exemplo, se contamos o tempo que leva para ir s urnas con1o
um custo do ato de votar, por que no contar o prestgio social recebido pelo
ato de votar como um retorno? Claramente, a sociedade concede esse prest-
gio aos homens a nn1 de fazer com que eles votem; no portanto racional que
os hmnens busquetn essa recompensal2?
Como salientan1os no Captulo 1, o problema desses argmnentos que
eles racionalizam tudo. Se racional votar por prestgio, por que no racio-
nal votar a fim de agradar ao patro ou nmnorada? Logo, todo c01nportan1en-
to se torna racional porque todo ato um meio para atingir um fim que o ator
valoriza. Para evitar essa concluso estril, consideramos como racionais ape-
nas aes que levassen1 a fins estritamente polticos ou econn1icos.

12. Rea.lmente, o prestgio social vinculado ao ato de votar, no mundo real, 6 anlogo ao valor de partic-
paJlo a longo pmzo em nosso modelo. Podemos razoavelmente supor que os cidndos do mundo nc:al
no so to calculistas como os do modelo. Portanto, os lderes dn soeied<tdc dio um jeito para que eles
pc1n~bnm a responsabilidade social sob a formn de sentimentos de culpa por aes equivoc<:1cbs (ex.:
no votar} e sentimentos de recompensa pm aes corretas (ex.: votm). Esses sentimentos funcionam
num nvel inconsciente para atingir a mesma finnlidade que o retorno proveniente do ato de votar f.Jel'
se atinge conscientemente em nosso modelo. Num ce1to sentido, portanto, _j explicalllos o runciona-
men\o do prestgio social na estrutura do modelo.
294
 15

UM COMENTRIO SOBRE AS TEORIAS ECONMICAS

DE COMPORTAMENTO GOVERNAMENTAL

lNTRODUO

En1bora poucos economistas tenham tentado explicar o_ comportamento

governamental como parte de uma teoria geral do equilbrio, n1uitos fizeram
afirmaes normativas que implicam uma certa concepo de governo. Neste
capitulo~ examinamos essa concepo para ver ( 1) se ela compatvel con1 os
axion1as bsicos da teoria econmica e (2) que implicaes esses axiomas tm
para teorias explicitas de governo como as nossas.

OBJE11VOS

Neste captulo, tentamos provar as seguintes proposies:

t. A concepo de governo implcita em grande parte da teoria econrnica tra-

dicional incompatvel com os axiomas que explicam como funciona o
setor privado.
2. Qualquer tentativa de lidar com todas as formas de governo por meio de
uma nica teoria econn1ica est fadada a ser ou autocontraditria ou geral
demais para ser significativa.
3. A fim de explicar o papel do governo na econmnia, seja num nvel norma-
tivo, seja num nvel positivo, os economistas devem levar em conta a cons-
2Y7
 UMA TEOIU!I ECONMICA DA /JE/v/OCR!/C!;i
tituio poltica da socjedade; portanto, a economia e a poltica devem se
fundir numa teoria unificada de ao social.
f. A INCONSIST'NCIA DAS TEORIAS ECONMICAS 711ADICIONAJS
DE GOVERNO
A. A vistio irnplicita na teoria tradicional
As tentativas de tratar o governo como uma varivel endgena numa
teoria geral do equilbrio so extremamente escassas, porque a 1naioria dos
tericos seguiu a tradio clssica ele considerar o governo como uma inf1un-
cia perturbadora sobre a economia privada auto-reguladora I. Portanto, eles o
consideraram como um dado exgeno e no como uma parte intrnseca da
diviso do trabalho. Mas o pape! crucial do governo em todos os campos da
ao econmica forou os economistas a fazerem afirmaes sobre seu com-
portamento, apesar da escassez de teorias gerais a seu respeito. Especialmente
nos campos de finanas pblicas e economia do bem-estar social, as prescri-
es normativas abundam. Se examinamos algumas delas, descobrimos que
quase todas sugerem uma concepo semelhante do papel precpuo do gover-
no na economia2.
Essas prescries so geralmente feitas sob uma de trs formas. A primeira
um julgamento de valor disfarado sob a forma de uma orao condicional que
postula uma meta e de uma afirmao presumivelmente factual que descreve
como atingi-la. Assim diz o professor A. E Lerner em Thc Economics of'Contro!:
Se se deseja maximizar a satisfao total numa sociedade, o procedimento raciona!
dividir a renda numa base igualitria3.
Lerner qualifica essa descrio do "procedimento racional" posterior-
mente em sua anlise) mas retm a idia de que alguma renda deveria ser redis-
I. Ver Gerhard Colm, !:.:ssays in Puh!ic Finance and Fiscal Policy. Ncw York, Oxlrd Unive1si!y P1css,
1955,' pp. 6~8.
2. Essa coincidncia no significa que todos os economist8s concorcbm qu<~nto fls rccomencbes de pol-
ticas para a allo governamentaL Ao con!dtrio, eles concordam com um<1 afirmao muito ampla do
objeto dess<~ ao: os govemos deveriam maximizar o bcm-esl<H social. De que modo esse objetivo
melhor atingido uma questo muito controversa.
3. Abba P. Lernn, The Lconomics o(Contml, New Ymk, Thc M(tcmillan Company, 1944, p. 32.
21)8
UM COMENTAR/O SOIJRE AS' TEORIAS' ECON6M!C;IS DE COMPORTAMENTO COVERNAt\IIE'NT!/L
tribnida dos ricos para os pobres. Como o governo o agente que faz a redis-
tribuio, podemos concluir que Lerner acredita que a funo precpua do
governo "maximizar a satisfao total numa sociedade''.
O segundo tipo de prescrio feita a respeito do governo uma designa-
o explcita de uma meta especfica de polticas como sendo "precpua" a ele.
Por exemplo, Adolph Wagner considerava a redistribuio de renda como um
dever elo Estado, e1nbora mascarasse essa opinio pessoal como uma "deman-
da" reconhecida pela "moderna cincia da econon1ia". Ele afirma que:
O Estado, ao adotar polticas adequadas, deveria remediar os males que n8o so devi-
dos a sua ao anterior em questes financeiras ou outrilS. Dessa [... J demanda r... ] segue-
se que[ ... ] <:l tributao, alm de servir ao propsito puramente financeiro de proporcionar
receita suficiente, deveria ser empregada com o objetivo de realizar uma distribui8o dife-
rente de renda em relao quch1 que resultaria do funcionamento da livre concorrncia na
base da presente ordem social4.
Outro desses juzos de valor explcitos leito por Lerner da seguinte
maneira:
[] dever do governo~ talvez at mesmo o dever primordial do governo~ garantir a
manuteno de pleno empregos.
i
Nenhum desses dois tipos de prescrio realmente se qualifica como uma
teoria normativa de governo, j que o primeiro no suficiente1nente explci-
to e o segundo) suficientemente geraL Mas difcil encontrar afirmaes
explcitas dos critrios pelos quais aes prprias ao governo podCm ser dife-
renciadas daquelas prprias aos agentes privados. lJ:ma das mais amplas foi
feita por Hugh Dalton em The Principies of'Public Finance:
A maioria das operaes de finanas pblicas se resolvem numa srie de transfe-
rncias de poder de compra [ ... ] de certos indivduos para autoridades pblicas, c nova-
mente dessas autoridades, por meio de gastos pblicos, para outros indivduos[ ... ] Como
resultado dessas operaes de finanas pblicas, mudanas ocorrem na quantidade c na
natureza da riqueza que produzida, c na distribuio daquela riqueza entre os indivduos
c classes. Essas mudanas, em seus efeitos agregados, so socialmente vantajosas? Em
caso afirmativo, as operaes se justificam; em caso negativo, no. O melhor sistema de
4 Adoph Wagner, Finanz\vissenscha/f. Vol. I, Parte 27, tnl como citado em Elmer D. Fagan c C. Wmd
M<lcy, eds., Public Finance: Selected N.eadings, New York, Longmans, Grecn nnd Co., 1936, p. 179
5. Lerner, op. cit., p. 302.
2Y9

UA1A TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
finanas pblicas aquele que assegura um mximo de vantagem social n partir das Ope-
raes que conduz.
Uma afirmao semelhante aparece em Taxation and Weffare, de Harvey
W. Peclc
Se a operao pblica de uma empresa produzir urna utilidade social lquida 111aior
os servios prestados por essa empresa deveriam fazer parte da categoria dos bens pl1bi icos 7:
Peck tambh11 cita a formulao proposta por Erik Lindahl:
De acordo com Lindahl [... ]a produo de bens pblicos deveria ser realizada at o
ponto em que a utilidade contn1balanada pelos custos, como a tendncia na economia
privada, ou em que a satisfao marginal a mesma tanto em relao aos bens pblicos
quanto privados8.
Essas poucas citaes completam nossa amostragem, que, en1bora
pequena, , em nossa opinio, bastante tpica de economistas no-marxistas.
Por trs das prescries citadas oculta-se uma nica concepo de gover- que a entrada deveria ser mais fcil para o bem da sociedade, mas se vir que
no: o governo aquele agente na diviso do trabalho que tem como sua funo
precpua a maximizao do bem-estar social9. Entretanto, cmno essa concepo
no quase nunca fOrmulada assim to explicitamente, algumas de suas impli-
caes no foram reconhecidas. Em particular, o governo raramente tratado
como uma parte integrante da diviso do trabalho. A tendncia clssica ele con--
sider-lo como estando fora do sistema sob anlise persiste at mesmo quando o
analista reconhece que o governo tem uma fu~o especfica na economia.
B. A fragilidade desse ponto de visto
Como salientamos no Captulo 2, pressupe-se que todo agente na divi-
so do trabalho ter:_ha uma motivao _privada assim como uma funo sociaL
6. !-iugb Dnllon, Thc Principies oj'Public Finance, London, George Routlecigc anel Sons, Ltd., 1932, pp.
9-10.
7. J-!arvey W. Pcck, lCuation and We!jre, New York, Thc Macmillan Comp:1ny, 1925, pp. 30-36, tal como
ciwdo em llt1roid M. Grovcs (cd.), Vieli'poinl.\' in Public 1-'inance, Ncw Yol'iz, llenry 1-loit c1!\d
Compnny, 1947, p. 551.
S. Erik Lindahl, Die Gereclitig!wit der Bcsterung, I<~ i como citado em Grovcs, loc.cit
9. Bem-estar socia/6 usado nqui como sinnimo de ulil idade sociai, salisf'Hilo numa socicdl1Ck, vant<H.;em
social, c todos os outros termos que se reiCrcm mesma idi<l geral. -
300
U/vl COAIENT!?./0 SOBRE AS' TEORIAS ECON()M!CIJS DE COMPORTAMENTO GOVE!?.NAlv!ENTAL
Essa dualidade nasce do axioma do interesse pessoal, que afirma que, em
geral, os homens realizam atividades econmicas principaln1ente para promo-
verem seus prprios objetivos privados e apenas secundariamente para propor-
cionarem benefcios para a sociedade (isto , para os outros homens). Do
ponto de vista da sociedade como um todo, o objetivo da ao de cada homem
o cumprimento de sua funo social. Mas, do seu prprio ponto de vista, ele
age para lograr seus prprios fins, que freqenten1ente no esto relacionados
per se con1 aquela funo. Portanto, quanto teorizamos sobre seu co.mportJ-
mento, no deveramos nos limitar a descrever sua funo social; deveramos
tambm mostrar como ele est motivado a desempenh-la.
Todo economista reconhece esse estado de coisas quando fala sobre os
agentes econn1icos privados. Ele no aconselha as corporaes monopolistas
a aumentar o bem-estar social cortando preos ..- e desse 111odo reduzindo seus
lucros. Ao contrrio, ele supe que se podC esperar razoavelmente que os
hmnens que as operam maximizem seus prprios lucros j que so bun1anos.
Da n1esma n1aneira, no aconselha um sindicato a deixar de restringir a entra-
da, porque faz-lo provoca alocao ineficiente de recursos. Ele poderia crer
os membros do sindicato se beneficiam da entrada fechada, considera que eles
esto agindo racionalmente em seu prprio interesse.
Para ren1cdiar essas situaes, no sugere que os hon1ens envolvidos dei-
xem de ser egostas. Ao invs disso, tenta planejar algum ordenamento social
que beneficie a sociedade atravs da prpria ao daquele egosmo. Nesse sen-
tido, o modelo de perfeita competio proposto pelos economistas elo bem-estar
um triunfo de cgoismo. Demonstra como, em certas condies, a sociedade
realmente ganha quando os homens tentam maxitnizar os lucros e a utilidade.
Os economistas aplicam esse raciocnio aos agentes econ6micos priva-
dos no porque so privados, mas porque so agentes. Em suma, so humanos
e as realidades da natureza humana devem ser levadas cn1 conta em qualquer
anlise econmica. Jpso facto, o mesmo tipo de raciocnio deve ser aplicado a
todas as instituies geridas pelos homen.s, isto , a todos os agentes na divi-
so do trabalho.
Entretanto, as teorias econmicas do comportamento governamental- na
n1edida em que elas existem - universalmente deixam de atribuir quaisquer
motivaes aos homens no governo. Em cada uma das citaes acilna, e em
quase todos os outros trechos semelhantes, o terico que est discutindo 'o
papel do governo na sociedade simplesmente descreve sua funo precpua.
No diz nada a respeito elos incentivos que poderiam fazer com que aquela
30{
 UMA TEOJI!A ECONMICA DA DEMOC!?AC/A
funo fosse realizada pelos homens que dirigem o governo. Contudo, aqueles
incentivos so vitais, porque seu funcionamento determina de que modo a fun-
o do governo cmnprida, assim como o grau de competio entre as firmas
de~en11ina que mercadorias so produzidas. Como afirmou .Toseph Sc.bumpeter
num trecho que citamos anteriormente:
No se segue da que o significado social de um tipo de atividade fornccer neces~
sariamentc o poder de motivao, da a explicao do ltimo. Se no o faz, uma teoria que
se contenta com uma anlise da finalidade social ou que precisa ser servida no pode ser
aceita como uma explicao adequada das atividades que a servem lO.
verdade que os economistas que cometem esse erro raramente so cul-
pados de descrever a realidade de modo impreciso, porque a maioria de suas
afirmaes so normativas, no descritivas. Provaveln1ente, nenhum deles sus-
tentaria que os governos no mundo real de fato maximizam o bem-estar social.
No obstante, prescrevem polticas que presume111 que os governos deverm1
maximizar o bem-estar. Mas quase intil aconselhar os governos a faz-lo,
ou fazer recomendaes de ao baseadas na suposio de que poderiam faz-
lo, a menos que haja uma razo para crer que o faro. Ao contrrio, o conse-
lho dos economistas pode muito bem ser to intil quanto dizer a um monopo-
lista que maximizao lucro para vender seu produto a um custo marginal a fim
de beneficiar a sociedade.
C Por que os economistas ignoraram o problenw
A tnaior parte das teorias na economia nonnativa supe tacitmnente que
o governo ir de fato maximizar o bem-estar, desde que saiba como faz-lo.
Em nossa opinio, h trs razes por que os economistas ignoraram o proble-
ma de Inotivao governamental. O prneiro e mais bvio que esse proble-
ma se encontra muito mais no reino da poltica do que da economia. medi-
da que os economistas deslocaram a nfase da economia poltica para a an-
lise puramente cientfica, dirigiram cada vez menos ateno aos aspectos
polticos dos problemas econmicos. Em vez disso, tenderam a deixar todas
as questes quase polticas para os cientistas polticos e tericos polticos.
IO. Joscph Schurnpctcr, Capitu/ism, .Yocialism. mui Dernocracy, New York, !-larper & Bmlhc:rs, 1950, p.
282. Schumpeter 6 um dos pottcos ec:onomistas que nflo ignoraram o problema
302
UAI COMENTJ!RW S'OBRE AS TEORIAS ECONM!C/L)' DE COMPORTAMFNTO GOVE'l\N!Ik/ENTAJ,
Apenas recenten1ente foram feitas tentativas de aplicar conceitos econmicos
a essas questestt.
Evitar a especulao poltica no impediu muitos economistas de seren1
inf1uenciados pelo conceito altamente abstrato de governo fon11ulado por
Jean-Jacques Rousseaul2. Cmn efeito, ele argumentava qu'. o governo deveria
ser simplesmente um instrumento de consecuo da vontade do povo; portan-
to, en1 teoria, no tem existncia prpria, separada daquela vontade. A aceita-
o desse ponto de vista- 1nesmo num nvel purarnente terico, normativo-
elimina a necessidade de motivao governamental, pelo menos naquele nvel.
fsso significa presumir que os governos no so instituies geridas por
homens, mas so mquinas despersonalizadas, sem atrito, que operam segun-
do regras n1atemticas; por exemplo, realizam a "vontade da maioria" 13 . Sendo
mquinas, no tm n1otivaes privadas. No apresentando atrito, seus proces-
sos particulares de funcionamento no afetam seus produtos. Portanto, os
governos em todas as sociedade podem ser tratados por meio da n1esma hip-
tese, independentemente de suas estruturas ,constitucionais. Essa conveniente
teoria no apenas elin1ina a necessidade de explicar como qunlquer governo
individualmente motivado a desempenhar sua funo, n1as tambm elimina
1I. Ese;e estudo , naturalmenle. uma dcSS<lS tentativas. Um exemplo de outras tentativ;:1s seme!ha111es <1
nplicn8o da teoria da escolha tal como 6 desenvolvid<l na ecooomin 8s burocracias pollicns. Ver
llerbert Simon,' Adminstmrive !?ehaviuur, New York. Thc M<lcmilian Company, 1947.
12. Ve1 .lean-Jacques Rousscau, Tlic Social Conrracr, Hafncr Library o f Classics Edilion, New York, llarner
Publishine Co . 1948. A express8o usada po1 Rousseau 6 "n vontade gcrnl" Ele prprio ni'io teve culpa
pela nplic:to dessa conccpo de governo a todos os sistemas polticos. Na re;llidadc. ele a itwentou
como um ideal contrn o qunl contrilstnr governos existentes. A responsabilidade pela ampliailo errnea
da ::1plicayilo ck suns idias dnqueles tericos econmicos que seguimm o raciocnio descrito no texto,
embora a maiorin o lenha feito ineonscicntemenle.
!3. Outrn intcrprc\a<lo possvel dn teorin de Rousseau que o governo consiste unicamente de homens
contratados c1uc executam as polticas ordenadns pela "vontade da maioria". Esse mgumento Gxplicn os
motivos privndos dos homens no governo de modo muito simples: eles obedecem aos cornzwdos do
povo com preisc1o, a fim de mnnter seus empregos, porque a menor desobedincia signil"icn dcmisso
imediata. Como o nosso estudo inteiro mostra, esse ponto de vista incompatvel com <1 incerteza e com
a divisio do trabalho. Ele presume que ( 1) o povo como um todo tem aiguma vontnde a ser realizada
em relao a todas as questes, no impmta quo trivh1is e (2) que ele pode ccmunica1 tssas ini'inida-
cks de vontades a seus contratados (o governo) sem desirui1 o desempenho cbs suas prprias tnrel'as
spccializacbs m1 divisilo do trabalho. Em ou iras palavras, h ini0rma5o pcr!dta no rnundo, jamais se
enconlrlm problenws de Arrow e a minoria sempre se sujiln clil"O&Imente fl mniol-i:l. A nntmezn irrc<1-
!ista desse raciocnio demonstrada vigorosnmentc po1 Sehumpeter_ op. cit. Admitida mente, o pressu-
posto de qu toda grande corporao maximiza os lucros se assenta exata111ente no mesmo tipo de racio-
cnio, j que esse pressuposto niio expiica como as motivaes dos gerentes da corporao os levam n
realizai os desejos dos acionistns. Mas a magnitude da distoriio envolvida muito maior, numa escala
nacional, do que no interior de uma corpomfio to maior que no iremos icvar aclinnte a discussfo
dessa interpretn5o de governo.
303
 UMA TEORIA ECONMICA D;i DEMOCRACIA
a necessidade de teorias separadas para explicar diferentes formas de governo.
Quo conveniente!
Obviamente, nenhum economista cr que essa teoria "mecnica'~ descre-
va com exatido o mundo real. Tampouco muitos a aceitariam, presmnimos,
como um padro normativo. Contudo, essa uma dedu8o direta de muitas de
suas afirmaes - algumas das quais citamos anteriormente neste captulo. E,
na medida em que essas concepes de democracia como vontade do povo se
insinuarmn no pensamento dos economistas, a ateno deles se desviou da
necessidade de explicar o funcionmnento do governo como uma instituio.
A terceira razo por que os economistas no discutiram o incentivo do
governo de maximizar o bem-estar social que eles fram incapazes de con-
cordar, seja quanto ao que bem-estar social, seja quanto a con1o determinar
o que . Portanto, concentraram sua anlise na natureza da funo do bem-
estar social- isto , a regra para converso de preferncias individuais em ao
social. Especialinente desde que os novos economistas do bem-estar rejeitaram
comparaes de benefcio cardinal e beneflcio interpessoal, os economistas
foram absorvidos pelas dificuldades de extrair racionalmente um conjunto de
preferncias sociais de uma populao com gostos diversificados. At que
essas dificuldades fossem superadas, parecia valer pouco a pena questionar o
pressuposto tcito de que o governo realizaria as preferncias da sociedade
u.ma vez que essas fossem descobertas14.
!I. A GENERALIDADE DE TEORIAS DE COMPORTAMENTO GOVERNAMENTAL
A. n:ntativas de aplicar wna teoria a todos os governO,)'
Em nossa opinio, a deficincia em considerar a motivao governamen-
tal levou a uma falsa generatidade na teoria de tomada de deciso
.
novernamen-
b politicamente, de modo que as decises a que se chega visem verdadeira-
tal. Mesmo na teoria normativa, a premissa de que o governo age para maxi-
mizar o bem-estar social significa, essencialmente, que os homens que o con-
trolam so perfeitos altrustas no que diz respeito a suas aes produtivas.
Apenas eles, entre todos os hon1cns na sociedade, no tm motivaes priva-
das outras que no o desempenho de sua funo social. Portanto, a natureza
14. Kcnnclh Arrow provou que :1s d!'iculdadcs envolvidas mlo podem ser superadas sem alguns pressupos-
tos bastan!c restritivos quanto a preJCrncias individunis. Vet C<lptulo 4 deste estudo e Kcnnclh J
AtTOW, Social Choice am( !ndil'idua! litfues, New York. John Wilcy & Sons, Inc., 195!.
304
UM COMENTIR/0 SOBRE AS TEORIAS ECONMICAS DE COMPORT!!AIENTO GOVERNAMENTAL
daquela funo pode ser considerada em separado do modo como a diviso do
trabalho organizada para realiz-la.
Essa separao da funo precpua do governo de seu referencial institu-
cional significa que todos os governos podem ser considerados a partir do
n1esn1o ponto de vista, co1no mencionamos anterionnente. Con10, por nature-
za, cada um tem poder geral na sua sociedade, sua fimo presumivelmente diz
respeito ao bem-estar gerall'. Portanto, podemos postular que a funo prec-
pua ele todo governo maximizar o bem-estar social. Esse raciocnio culmina
no uso de uma nica teoria para tratar de todos os governos, sejam democrti-
cos, totalitrios, aristocrticos ou 111onarquistas na forma. Essa concluso pare-
ce ser sugerida por muitos tericos econmicos que discutem as polticas ade-
quadas ao governo, sem referncia- estrutura poltica da sociedade envolvida.
Em alguns casos, propem-se argumentos especficos que aparentemen-
te justificam o ponto de vista de que os governos - nas democracias, pelo
1nenos- so altrustas embora os cidados privados no o sejan1. Por exen1plo,
E. R. A. Seligman observa:
Um indivduo, associado a outros indivduos num grupo cooperativo, privado ou
pl1blico, torna-se imediatamente, devido ao sirnples fato da associao, algo diferente de
seu eu anterior. Suas necessidades separadas especiais se transmudam em necessidades
'comuns [... ] O tema da cincia fiscal [... ] consiste das relaes fiscais dos membros do
Estado. Essas relaes fiscais no so as dos indivduos como ta!, mas elos indivduos em
sua condio poltica ou pb!ica16.
Aqui Seligman sugere que os critrios que as pessoas aplicam a esco-
lhas referentes ao governamental so diferentes daqueles que aplicam a
escolhas privadas no mercado. Mas esse tipo de argumento irrelevante para
o problema ele motivao governamental. Mesmo que todo cidado numa
democracia deixe de lado seus prprios interesses especiais quando pensa
tnente maxlnizao do bem-estar social (presun1indo que esse processo
possa ser definido), no h razo para supor a priori que os hon1ens que con-
trolan1 o aparato governamental sempre executem as polticas que os cida-
dos escolhem. Devemos explicar por que aqueles homens desempenham
15. Por poder geral, re!Crimo-nos a uma capacidade uni latem i de cmtgit todos os outros homens ou orga-
nizaes na sociedade. Vet o Captulo 2 para umn discusso mais detalhada da nntureza do governo.
16. E. R. A. Scligman, "Thc Social Theory of Fiscal Sclence", Politica/ Science Quarterly, XL!, 1926, tal
como citado em Grovcs, op. cit., p. 4.
305
 UMA TEORIA ECONMICA DA DEMOCRACIA
essa funo em tern1os de seus prprios interesses, como observamos no
Captulo 2.
As alternativas so ( l) presumir que os homens que controlam os gover-
nos so perfeitamente altrustas em seus papis de produtores ou (2) tratar 0
governo como uma mquina que realiza a vontade do povo em vez de uma ins-
tituio controlada por homens. Como mostramos, esses pontos de vista no
se coadunam com os axiomas que explicam como operam todos os outros
agentes econmicos na sociedade. Portanto, ns as rejeitamos con1o justifica-
tivas de uso da n1esma teoria para explicar a ao governamental err~ todas as
sociedades, at mesn1o nu1n nvel normativo.
Uma outra dessas justificativas permanece. Ela afirma que a nica
n1aneira pela qual diversas formas de governo diferem que cada uma
maximizao bem-estar de uma parcela diferente da sociedade. Segundo esse
ponto de vista, um governo democrtico e um governo comunista enfrentam
os 1nes1nos proble1nas conceituais e lidam com eles do mesmo modo, mas
preferncias individuais so pesadas diferentemente nas suas funes de
bem-estar social. Numa democracia, as preferncias de todos recebem 0
mesmo peso; ao passo que, num governo comunista, as preferncias dos
membros do Politburo pesam muito n1ais do que as dos no-membros. Mas
o problema de maximizao do bem-estar social, dadas as preferncias indi-
viduais e seus pesos, o 1nesmo em toda sociedade e tratado essencial-
n1ente da mesma maneira.
Esse tipo de pensamento exemplificado pela descrio feita por Abram
Bergson do funcionamento de uma economia socialista. Diz Bergson:
O. interesse se c?ncentrou, recentemente, nas variantes desse caso [o caso de plena
soberania dos consumtdores] que surgem quando o prprio Conselho assume a tarefa de
determinar, em maior ou menor grau, o que bom para os consumidores c a loca recursos
com base nisso[ ... ] Se a deciso a favor da soberania dos consumidores,[ ... ] o bem-estar
da comunidade constante, aumenta ou diminui, dependendo de se as utilidades dos lares
individuais forem constantes, aumentarem ou diminurem. Se a deciso contra a sobera-
nia,dos~consum~c:ores, a funo de bem-estar deve ser expressa por uma frmula na quoll
as funoes de utd!clades dos lares individuais so substitudas pelas prprias escalas de pre
fcrncia do Conselhol7_
Noutro momento, Bergson observa:
17. Abram Bergson (l3mk), "Socialist Economics'', em A Surl'(V oj" Confemporm:v f>"conomics, cd. por
llownrd Ellis, Phibdelphin, The 11bkiston Compnny, 1949,1. pp. 414-418.
30
UM COMENTAIUO SOBRE AS TEORIAS ECONMICAS DE COMPORTAMENTO GOVERNAMEN1AL
O caso em que a soberania dos consumidores abandonada ou modificada [..,]
prontamente descartado. Tudo que precisa ser feito refomiUiar o argumento precedente
para levar em conta o fato de que as taxas marginais pertinentes de substituio so aque-
las decididas pelo Conselho e no por lares individuaisiS.
Nesses trechos, Bergson est discutindo os problemas que tem diante de
si um Conselho de Planejamento Central, qne tem como sua funo social a
consecuo de nma alocao tima de recursos na economia, Por trs de seu
raciocnio esto dois pressupostos tcitos: (1) o Conselho persegue sua fun-
o social com igual zelo, independentemente de se as preferncias s quais
serve so as de seus prprios membros ou as dos consumidores em geral e (2)
no caso de soberania dos consumidores, as tentativas do Conselho de maxi-
mizar o bem-estar de lares individuais so igualmente fervorosas, indepen-
dentemente do sistema poltico existente no Estado socialista. Dito de outro
modo, o Conselho de Planejamento consiste de um grupo de altrustas cujo
nico fim privado executar sua funo social na diviso do trabalho, Mais
uma vez, topamos com a falcia de um governo controlado por homens com-
pletamente altrustas.
verdade que Bergson salienta que "no mundo real a questo da eficin-
cia comparativa no pode se divorciar completamente das questes de polti-
ca"19. Mas, em sua anlise, ele as separa. Naturalmente, no poden1os esperar
que Bergson ou qualquer outro economista especifique uma teoria poltica
completa toc\as as vezes que menciona uma ao governamental. No entanto,
no razovel que qualquer economista exponha uma teoria inteira de com-
portamento governamental sem tratar o governo como parte da diviso do tra-
balho, isto , sem mostrar como as motivaes privadas de seus membros
influenciam suas aes. Portanto, a teoria econmica de ao governamental -
mesmo num nvel normativo - simultaneamente uma teoria poltica e no
pode se basear em consideraes puramente econmicas.
B. Por que so necessrias muitas teorias
Como todo governo gerido por homens, e como todos os homens tm
de estar privadamente motivados para executar suas funes sociais, a reJa-
JS. Ibid., pp. 423-424.
19. lbid., p. 448.
307
 UMA TEORIA ECON6MICA DA DEMOCRACIA
o estrutural entre a funo do governo e as motivaes dos que o gerem
um determinante crucial de seu comportamento. Essa relao , em essncia,
a constituio poltica d sociedade2o, Ela determina o relacionamento efeti-
vo entre o governo e os governados (isto , o resto da sociedade), quer esses
ltimos tenham uma voz direta na escolha do primeiro ou no. Em outras
palavras, a constituio especifica os contedos da funo de bem -estar
social, porque fornece uma regra para transformar preferncias individuais
em ao sociaL
Como as constituies variam muito, essa regra no a mesma em todas
as sociedades. O comportamento do governo numa democracia que contm
vrios partidos concorrentes tem necessariamente de ser diferente do compor-
tamento de um governo num Estado totalitrio unipartidrio. Tampouco essa
disparidade pode ser expressa simplesmente como um peso diferente de algu-
ma funo de bem-estar geraL Nesse caso, os processos mesmos de ao social
so to dessemelhantes que qualquer teoria que tente abrang-los deve ser ou
autocontraditria ou geral demais para ser significativa.
Para evitar esse dilema, os economistas devem formular uma teoria
diferente de comportamento governamental para cada estrutura institucio-
nal diferente de governo. A necessidade dessa diversidade na teoria descri-
tiva j reconhecida. Mas os tericos no podem nem mesmo fazer prescri-
es normativas de modo inteligente, a menos que levem em conta as qua-
lidades peculiares do governo que esto aconselhando. Na realidade, um
economista normativo que procure descobrir o tipo de organizao social
que mais provavelmente atingir um conjunto dado de metas pode ter que
considerar tanto os arranjos polticos quanto os econmicos como variveis.
Isso particularmente provvel se as metas em questo exigirem ao
governamental especfica para sua realizao. Desse modo, tanto nos planos
positivo~ quanto normativos, a economia e a poltica se fundem numa teo-
ria unificada.
importante salientar quatro coisas que essa concluso no implica. Em
primeiro lugar, ela no significa que as teorias econmicas de governo no
podem ter elementos comuns. Ao contrrio, elas todas devem ter um ncleo
idntico de axiomas, da mesma maneira que a teoria do monoplio e a teoria
competitiva presumem a maximizao de lucros e utilidade para produtores e
20. Por constituio poltica, referimo-nos real estrutura institucional de governo e no aos documentos
sobre os qllais se baseia essa estrutura.
308
U!.4 COMENTRIO SOBRE i!S TEORIAS ECONMICAS DE COMPOIUAMENTO GOVE!?N!IMENTAL
cOnsumidores, respectivamente. Toda teoria econmica de governo deve pre-
sumir que os governantes desempenhmn sua funo social principalmente com
o objetivo de alcanar seus fins privados. Ademais, esses fins so provavel-
n1ente os n1esn1os em todas as sociedades: poder, prestgio, renda e a excita-
o do jogo poltico. Somente a maneira especfica pela qual o governo orga-
nizado, que em parte determina sua funo social, difere de uma sociedade
para outra.
Segundo, no pretende1nos sugerir qpe todo economista deve tambn1 ser
um terico poltico. Quando discute uma sociedade especfica, o economista
pode tomar sua estrutura poltica como dada e centrar sua ateno em questes
purmnente econ1nicas. Entretanto, ao faz-lo, ele no deve presumir- seja
tcita, seja explicitamente -que o governo executar automaticamente qual-
quer funo que o economista considere adequada a ele. Se ele est tratando o
governo num nvel descritivo, deve levar em conta as i11otivaes de seus ope-
radores e a natureza de sua estrutura. E, quando o trata num plano prescritivo,
no lhe deve atribuir uma funo social incompatvel com aquelas motivaes
e aquela estrutura, a menos que esteja deliberadamente conselhando uma
mudana na constituio poltica da sociedade.
Em terceiro lugar, nossa insistncia na importncia do interesse pessoal
na ao governamental no exclui nem a caridade e attrsmo individuais nem
a eficincia institucionalizada a servio de outrem. Como salientan1os no
Captulo 2, o verdadeiro altrusmo uma fora importante na sociedade e no
deve ser stbestimado. Mas os economistas, de Aristteles a Zeuthen, presumi-
ram que os homens desempenham seus papis na diviso do trabalho con1o um
meio de servir a seus prprios interesses pessoais. Estamos simplesmente
pedindo que o governo seja reconhecido como uma parte da diviso do traba-
lho. Alm disso, no exclumos a possibilidade de que o interesse pessoal entre
os governantes possa assumir formas tais como competio pela melhor repu-
tao por servios, ou a luta por status profissional por meio de excelente tra-
balho. Desse modo, o interesse pessoal pode estar bem distante de um simples
descia de renda alta ou poder completo; suas formas podem at mesmo ser
altamente benficas para a sociedade. Tudo o que pedin1os que o papel do
interesse pessoal seja iluminado de modo que o governo possa descer de rei-
nos mais etreos - e 1nenos realistas - e assumir seu lugar nas teorias econ-
micas como um agente humano.
Finaln1ente, tornar o governo uma varivel endgena nos modelos eco-
nmicos no elimina a possibilidade de usar as aes governamentais con1o
n1edidas corretivas na economia. Atualn1ente, os econon1istas consideram o
309
 UMA TEORIA ECON6M!CA DA DEtV!OCRACIA
comportamento dos consumidores e produtores como sendo determinados
por seus prprios interesses pessoais e condies tecnolgicas. Se os resul-
tados desse comporta1nento so tica ou economicamente insatisfatrios,
ento o governo pode ser usado como un1 instrumento para acertar as coi-
sas atravs da interveno no mercado livre. primeira vista, essa liberda-
de do governo de agir altruisticamente sobre agentes privados dotados de
interesses pessoais parece ser obliterada, atribuindo ao governo interesses
pessoais tambm. Se as prprias aes do governo so determinadas pelas
motivaes privadas dos homens que o gerem, ento no so todas as aes
na sociedade determinadas por um conjunto de equaes simultneas basea-
das no interesse pessoal? Se assin1 for, que espao existe para as recomen-
daes de polticas?
Numa democracia, podemos ver a resposta imediatamente cmn base em
nosso prprio modelo. Em primeiro lugar, se nossa hiptese estiver correta, os
homens no governo alcanam suas prprias metas executando aquelas aes
governamentais que mais agradam aos eleitores, exatamente como os empre-
srios lucram produzindo coisas que o povo quer. Portanto, as recon1endaes
de polticas podem produzir resultados ou ( 1) mudando as idias dos eleitores
com respeito ao que desejvel (isto , alterando seus gostos polticos) ou (2)
mudando as opinies do governo quanto ao que mais agrada aos eleitores.
Segundo, a incerteza to grande no mundo real que o governo no sabe quais
so as metas dos eleitores ou como melhor atingi-las. Da suas aes no
serem rigidamente determinadas por uma funo de voto, no mais do que as
aes dos oligopolistas so determinadas precisamente por uma funo de
demanda. H muito espao de escolha, portanto os partidos polticos esto dis-
postos a ouvir conselhos com relao a polticas e freqentemente as adotam.
Os eleitores esto igualmente confusos e abertos a sugestes. Da as recomen-
daes normativas no serem de tnodo algum fteis, mesmo que o interesse
pessoal seja a motivao principal de toda ao social.
Ill. RESUMO
Embora teorias explcitas de comportamento governamental sejan1 raras
na economia, os con1entrios de diversos tericos normativos revelam uma
suposio comum de que a funo precpua do governo seja a n1aximizao do
ben1-estar social. Entretanto, esses tericos no explicam con1o os homens que
gerem governos so motivados a desempenhar essa funo. Portanto, dexam
3I O
UM COMENT!R!O SYJBRE AS J'EOR/;ic)' ECON6kf/C;1S DE COMPORTAMENTO GOVERNAMEN7:C!L
de aplicar o axioma do interesse pessoal aos governos, embora ele seja a base
de anlise no que tange a agentes econrrlicos privados.
Essa inconsistncia foi provavelmente causada por trs fatores: (l) os
economistas deixaram a explicao das motivaes do governo para os teri-
cos polticos, (2) as idias de Rousseau promoveram a viso de que os gover-
nos numa den1ocracia n.o tm existncia real separada da "vontade do povo"
e (3) os econon1istas concentrarmn sua ateno nos problemas de definir o
bem-estar sociaL
O resultado dessa deficincia uma suposio inconsciente de que
todos os governos so geridos por altrustas; portanto, eles podem ser trata-
dos por mna teoria, independenten1ente de suas formas polticas. Mas se os
homens no governo agen1 ou no de n1odo a maximizar o bem-estar de todos
na sociedade, ou de qualquer grupo especfico, depende de con1o suas moti-
vaes se relacionam com essa maximizao institucional na di viso do tra-
balho. Portanto, a estrutura poltica de cada sociedade detennina con1o se
pode esperar que o governo se comporte nela. Como essas estruturas diferem,
diversas teorias so necessrias para explicar os atos econmicos do governo
em diferentes sistemas.
Desse 1nodo, tanto na economia normativa quanto na positiva, a teoriza-
o sobre a ao governmnental requer o uso de axiomas polticos. Os econo-
mistas tm de desenvolver modelos que unifiquem a politica e a economia,
como fizemos neste estudo,
311
 16

PROPOSIES TESTVEIS DERIVADAS DA TEORIA

INTRODU;lO

Completamos agora o princip8l objetivo de nosso estudo: propor uma teo-

ria de tomada de deciso governamental democrtica e explorar suas principais
ramificaes num mundo racional mas incerto. No preciso recapitular nos-
sas concluses, porque j as realamos nas sees "Objetivos" e "Resun1o" de
cada captulo. Portanto, dedicamos este captulo final a uma lista de proposi-
es empirican1ente testveis derivadas de nossas hipteses bsicas.

I. AS HIPTESES BASICAS E SUA INTER-RELA40

Nossa principal tese de que os partidos na poltica democrtica so an-

logos aos empresrios numa economia que busque o lucro. De modo a atingir
seus fins privados, eles formulam as polticas que acreditam que lhes traro
mais votos, assim como os empresrios produzem os produtos que acreditam
que lhes traro mais lucros pela mes1na razo. Com a finalidade de exan1inar
as implicaes dessa tese, tambm presumimos que os cidados se con1portam
racionalmente em poltica. Essa premissa ela prpria uma segunda hiptese
importante. Portanto, dois conjufltos de proposies testveis surgem de nosso
estudo- un1 conjunto derivado de cada uma das principais hipteses.
313
 Utvl/i TEORIA ECONMICA DA DE/v!OCRAC!A
Alm disso, esses dois conjuntos no so inteiran1ente independentes um
do outro, porque o pressuposto de que os cidados se comportam racionalmen-
te est 11pHcito en1 algumas das concluses tiradas da hiptese sobre n1otiva-
o partidria. Como resultado, se a evidncia contradiz certas proposies,
no possvel dizer qual das hipteses bsicas lha.
Por exemplo, o raciocnio no Captulo 7 leva seguinte concluso: se os
eleitores se comportan1 racionalmente, os partidos que maximizam votos sero
relativamente honestos em relao a cumprir suas promessas quando eleitos e
suas polticas sero relativamente coerentes ao longo do tempo. Vamos supor
que a evidncia disponvel prove, sem sombra de dvida, que os partidos no
so nem honestos nem coerentes. Obvian1ente, pelo menos uma das hipteses
est impugnada por esse resultado. Mas qual? No conseguimos saber se os
eleitores no so racionais, ou se os partidos no agem no sentido de n1aximi-
zar os votos, ou ambos.
Essa dificuldade surge con1 freqncia; portanto, testar a teoria no to
simples como poderia parecer inicialmente. Entretanto, como a maioria das
proposies derivadas da hiptese de racionalidade so independentes da tese
de motivao partidria, a primeira pode ser testada diretamente sem esses
resultados ambguos.
li. PROPOSIES TESTAVEIS ESPECFICAS
A. Dedut>es' a partir da htjJtese de motivao partidria
As seguintes proposies testveis derivam da hiptese de que os partidos
polticos, numa democracia) planejam suas polticas de modo a maximizar votos:
Proposio J: Os membros do partido tm como sua n1otivao principal
o desejo ele obter as recompensas intrnsecas ocupao de cargos de governo;
portanto, formulan1 polticas como um meio de ocupar o cargo e no buscam o
cargo a fim de executar polticas preconcebidas. (Extrada do Captulo 2.)
Proposio 2: Os partidos num sistema bipartidrio concordam em rela-
o a quaisquer questes que a maioria dos cidados apie fortemente. (Extra-
ela do Capitulo 4.)
Proposio 3: Num sistema bipartidrio, as polticas do partido so (a)
mais vagas, (b) mais semelhantes s dos outros partidos e (c) menos direta-
mente vinculadas a uma ideologia do que num sistema multipartidrio.
(Extrada do Captulo 8.)
314
PROPOSIES TESTAVEJS' DERfV:/D!IS' DA TEOR!!I
Proposiclo 4: Num sistema multi partidrio governado por mna coalizo,
o governo toma medidas menos efetivas para resolver problemas sociais bsi-
cos e suas polticas so menos integradas e coerentes do que num sistema
bipartidrio. (Extmda do Captulo 9.)
Proposio 5: Novos partidos surgem quando (I) uma mudana nas leis
de sufrgio altera pronunciadamente a distribuio de cidados ao longo ela
escala poltica, (b) h uma mudana repentina na perspectiva social do eleitora-
do, devido a alguma convulso social como guerra, revoluo, inf1ao ou
depresso ou (c) num sistema bpartidrio, um dos partidos assume uma posi-
o moderada sobre uma questo e seus membros radicais organizam um grupo
dissidente para for-lo de volta a uma posio mais extrema. (Extrada do
Captulo 8.)
Proposio 6: Os governos democrticos tendem a redistribuir renda dos
ricos para os pobres'- (Extrada do Captulo 10.)
Proposito 7: Os governos democrticos tendem a apoiar os produtores
mais do que os consumidores em suas aes. (Extrada do Capitulo 13.)
B. DedutJe,y a partir da hiptese de racionalidade do cidado
As seguintes proposies testveis derivam da hiptese de que todo cida-
do tenta racionaln1ente maxnizar sua renda de utilidade, inclusive aquela
parcel que deriva da atividade governamental:
Proposio 8: Entre os cidados que decidem como votar cmn base nas
questes, os antecedentes de cada partido (especialmente os ocupantes elo
cargo) durante o perodo eleitoral que acaba de se encerrar so mais importcm-
tes para suas decises do que as promessas elo partido para o Jturo 2 (Extrada
do Captulo 3.)
Ver R. A. Musgmvc, J. J. Carro! I, L. D. Cook c L. Franc, "Distribution ofT<lX PZ~yments by lncome
Groups: A Case Study IOt !948". National TrLY Journa!, IV, lll<H., 1951, pp. l-53: c 1\lan Peacock c P.
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Redistributiou ond Social Po!icy, London, Jonathan Cape, 1964. Como o primeiro estudo cobre <:p<>
nas a tributai'o. estimativas de distribuii'o de gastos tcdam que ser acrescentrlCias pnra testar "
Proposio 6. O segundo estudo considera tanto o gasto quanto n lributai'o e poi'lanto adequado em
si mesmo paril testilf esse corolrio. Suas descobertas sustentam nossa biptcsc.
2. Nem todos os cidadtlos racionais tomam decises de voto com base em qucstcs. Como salientamos
anteriormente, alguns homens racionais l1abituain1e11le votam no mesmo partido, outros vol8111 po1 meio
de ideologias, e outros ainda nunca votam. Por outro lado, nem todos os homens que se comportam
assim silo rncionnis. Yc1 Captulos 6 e 7 pnm umil cxpiicai\o de quando 6 mcional ignorar questes.
315
 UM!I TEORIA ECON6M!CA DA DE/v!OC!?/!C!A
Proposio 9: Em certas circunstncias, um homem racional vota nun1 par-
tido diferente daquele que ele preferiria ver no governo. (Extrada do Captulo 3.)
Proposio I 0: Os homens racionais podem votar num partido sem
chances se (a) estiverem pensando no futuro e se a falta de chances elo partido
for relativamente nova ou (b) eles esperam inf1uenciar a plataforma de um
outro partido ao faz-lo. (Extrada elo Capitulo 3.)
Proposio I I: Muitos cidados que votam e consideram votar impor-
tante so no obstante mal-informados sobre as questes envolvidas na elei-
o3 (Extrada dos Captulos 6 e 13.)
Proposio 12: Como quase todos os cidados percebem que seu voto
no decisivo em cada eleio, o incentivo da maior parte deles a adquirir
informao antes de votar muito pegueno4 (Extrada do Captulo 13)
Proposio 13: Uma grande porcentagem de cidados- inclusive eleito-
res- no se torna informada em qualquer grau significativo sobre as questes
envolvidas na eleio, tnesmo que acredite que os resultados sejmn importan-
tes5 (Extrada do Captulo 14.)
Proposio I 4: Os cidados que so melhor informados sobre qualquer
questo especfica so aqueles cuja renda diretamente afetada por ela, isto ,
aqueles que obt1n suas rendas na rea de poltica que diz respeito a ela.
(Extrada do Captulo 13.)
Proposio 15: Os cidados que so bem-informados sobre questes
que os afetam como ganhadores de renda so provavehnente no to ben1-
inlormados sobre questes que os afetam como consumidores. (Extrada do
Captulo 13.)
Proposio 16: mais provvel que os cidados que tm preferncias
partidrias definidas votem do que aqueles que no conseguem ver muita dife-
rena lquida entre os partidos6. (Extrada dos Captulos 3 e 6.)
3. Os seguintes estudos contm material relevuntc u essa proposiclo c a muitas dns oulms mencionadas
posteriormente: E. Katz c P. F Lnzarsl"eld, Fersol/ul!njluence. Giencoc, ll!inois. Thc 1~1cc Press, 1955;
Angus Campbell c Roberl L. Kahn, The Peop!e E!ect a President, Ann Arbour, Survcy 1\cscmch Ccnter,
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Inc., 1954,11, pp. 1124-1175.
4. Ver os estudos citados na notn 3 acinn
5. Ver os estudos c!Cl(los na nota 3 acinn
6. Ver os estudos citados na nota 3 acima.
Jlri
PROPOSIES TESTIVEIS DERmiDAS DA TEORIA
Proposio 17: Muitos cidados delegam at mesmo os passos avaliati-
vos no ato de votar a outros e seguem o conselho desses outros no momento
de depositar seus votos'. (Extrada do Captulo 12.)
Proposic7o 18: Os cidados de uma democracia obtm um retorno do ato
de votar per se n1esmo que no lhes in1porte quem ganha a eleio especifica
em questo. (Extrada do Captulo 14.)
Proposio I 9: A porcentagem de cidados de baixa renda que se abs-
tm em eleies maior do que a porcentagem de cidados de alta renda que
se abstm, ceteris paribuss. (Extrada do Captulo 14.)
Proposiclo 20: Se a proposio 19 verdadeira, as razes para uma
n1aior absteno entre classes de baixa renda so (a) maior incerteza provoca-
da pela incapacidade de arcar com custos de informao e (b) maior dificulda-
de de arcar com os custos do ato de votar. (Extrada do Captulo 14.)
Proposio 21: Quando os custos do ato de votar so reduzidos subs-
tancialn1ente, a participao nas eleies aun1enta 111lto. (Extrada do Capi-
tulo 14.)
Proposio 22: Os cidados que so expostos a informao escolhida por
meio de princpios de seleo no-homogneos tendem a se abster do voto
mais do que aqueles cuja informao vem de fontes com princpios homog-
neos9. (Extrada do Captulo 12.)
C. Dedues a partir de ambas as hipteses
As seguintes proposies testveis so extradas das hipteses anterior-
mente descritas:
Proposio 23: Os partidos polticos tendem a cumprir tantas de suas
promessas quanto possvel toda vez que so eleitos. (Extrada do Captulo 7.)
Proposio 24: Os partidos polticos tendem a manter posies ideolgi-
cas que so consistentes ao longo do tempo, a menos que sofram derrotas drs-
ticas; nesse caso, mudmn suas ideologias, de n1odo a que se assemelhen1 do
partido que os derrotou. (Extrada do Captulo 7.)
7. Ver os estudos citados nn nota 3 ncinw.
8. Ver os estudos citados na nota 3 acimn.
9. Ver Lipsel, Lazmsl'eld, !3arlon e Linz, op. cil. Na realidnde, como nossa anlise no Capitulo 12 !'oi par-
cinlmente planejndn no sentido de se ndequa1 s concluses tiradas no estudo aqui cilndo. aquele estu-
do n~o se consti!ui num teste justo da Proposiflo 22.
317
 UMA TEORIA ECON6MICA DA DEMOCRACIA

Proposio 25: Em sistemas geralmente governados por coalizes, a

maioria dos cidados no vota como se as eleies fossem mecanismos de
seleo de governo. (Extrada do Captulo 9.)

III. RESUMO

Duas principais hipteses so explicitamente desenvolvidas em nosso BIBLIOGRAFIA

estudo: a teoria de que os partidos agem de modo a maximizar votos e o pos-
tulado de que os cidados se comportam racionalmente em poltica. Embora
s vezes a interpretao da primeira dependa da segunda, cada uma leva a um
conjunto de proposies que podem ser testadas empiricamente. Listamos
essas proposies e citamos qualquer referncia que sabemos serem relevantes
no seu teste.

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