1 A Categoria Social do "Menor"

Cludio Augusto Vieira da Silva

INTRODUO

Esta nossa primeira aula procurar abordar um conjunto de questes importantes e introdutrias acerca
do tema da menoridade e da categoria social do menor. O menor, essa representao social que
carrega na histria brasileira todo o significado de excluso e concepo de quem pode ou no viver
em nossa sociedade.

A criao do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo - SINASE uma tentativa de

responder a esta e outras concepes acerca da adolescncia que se envolve com a violncia. um
sistema de poltica pblica, que tem como objetivo atender a esta pequena parcela da populao que foi
concebida como perigosa e delinquente.

Muitas questes inquietam queles que desejam mudanas efetivas na aplicao das medidas
socioeducativas. Com vinte e seis de anos de Estatuto Criana e Adolescente, muitas prticas
continuam como se nada tivesse acontecido neste perodo. At mesmo se uma deliberao de um
conselho deliberativo, que regula esta matria, deve ou no ser observada.

O estabelecimento de polticas nesta rea sempre foi associado a uma presena marcante do sistema de
justia e de segurana. Na perspectiva de se encaminhar como um problema, a ser resolvido no
mbito do sistema repressivo, com a principal finalidade a sua conteno. Isto desde os tempos
coloniais at os dias atuais.

ndios, negros e crianas foram os primeiros lcus de nossa formao estigmatizante, em sucessivas
atualizaes a demonstrar que os preconceitos de raa, etnia e geracionais so caractersticas presentes
em nossa constituio como sociedade.

Da figura central do Juiz de Menores a uma proposta de poltica pblica que seja exercida de forma
democrtica, com diversos atores e saberes podendo dela co-participar um enorme desafio para uma
sociedade que ainda hoje se refere ao Juiz de Menores, como suprema autoridade a controlar as
famlias consideradas incapacitadas.

A dimenso construda na figura do juiz de menor, como aquela figura centralizadora de todas as aes
possveis no atendimento das necessidades dos menores, ainda subsiste em contraposio ao juizado da
infncia e juventude concebido sob a gide de uma legislao instituda na perspectiva da garantia de
direitos, da Conveno dos Direitos da Criana e Adolescente na qual a justia da infncia um dos
rgos e atores do Sistema de Garantia de Direitos. Ainda hoje persistem fortes antagonismos nas
prticas jurdicas, onde percebe-se nitidamente o distanciamento entre as prticas institucionais no
campo jurdico e poltico e os avanos conquistados na legislao, sempre em desfavor dos interesses
das crianas e adolescentes.

Por outro lado, o pas como signatrio da Conveno dos Direitos da Criana obriga-se a reestruturar-
se nos aspectos legislativo, administrativo, judicirio e nas polticas de atendimento, para que se
implante efetivamente a Doutrina da Proteo Integral, reconhecendo assim crianas e adolescentes
como sujeitos de direitos e em condio peculiar de desenvolvimento.
Mas reconhec-los desta forma, significa intensificar mudanas de todos estes mbitos e tambm
culturais, inclusive na nomenclatura e nas designaes que superem este processo de estigmatizao e
subalternizao a que esto submetidas as crianas e adolescentes empobrecidos.

Aps a aprovao do Estatuto, com a Resoluo do Conanda n 119/2006 e a Lei Federal 12.594/2012,
objetiva-se regular a aplicao das medidas socioeducativas criando um sistema prprio de
atendimento e instituindo atravs de lei especfica as obrigaes que este sistema tem que responder,
assim como, os procedimentos judiciais que devem ser observados na aplicao das medidas
socioeducativas, sem prejuzo de todas as garantias previstas na legislao para todo e qualquer
brasileiro/a.

Neste curto perodo de vida democrtica no pas, somente a partir destes instrumentos recentes que
se tem buscado o reordenamento do atendimento socioeducativo, ainda profundamente marcado por
uma concepo carcerria e restritiva de direitos.

Desde a aprovao do Estatuto o tema que tem mais mobilizado a sociedade nesta rea a discusso
sobre a idade ideal para o adolescente responder penalmente pelos atos violentos nos quais se envolva.
Ao longo de todo este perodo, pouco foi esclarecido que no Brasil adolescentes a partir dos 12 anos de
idade so responsabilizados pelos atos que praticam, podendo cumprir qualquer uma das medidas
socioeducativas previstas no Estatuto, inclusive a internao.

Neste sentido, o adolescente perigoso e ameaador, uma concepo presente e atualizada no

imaginrio da sociedade, sendo-lhe inclusive atribudo como o principal vetor causador dos elevados
ndices de violncia letal, quando na realidade so suas maiores vtimas.

O SINASE a poltica que tem a finalidade de atender a estes adolescentes, com a finalidade de
restaurar os elos rompidos, quando do seu envolvimento com atos violentos. Para tal, como previsto no
prprio documento de sua criao, trata-se de uma poltica que necessita da presena das polticas
setoriais, de forma a complementar as aes necessrias para a efetivao do atendimento
socioeducativo.

1. A FILIAO DO SINASE AO SISTEMA INTERNACIONAL DE DIREITOS HUMANOS

A construo do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo - SINASE faz parte de um

movimento mais amplo, de nvel mundial, que a tarefa de construir um Sistema Internacional de
Direitos Humanos. Assim, podemos afirmar tratar-se de uma poltica pblica que concretiza os
princpios acordados na promoo e defesa dos direitos das crianas e adolescentes de uma forma geral
e, particularmente, a garantia em todos os aspectos das/os adolescentes a quem se atribui a prtica de
atos infracionais.

H de se rememorar o percurso histrico destas conquistas ps-trmino da II Grande Guerra, em que

se procurou desenvolver diversos mecanismos de proteo vida, na perspectiva da cultura da paz e na
construo de um sistema internacional de direitos humanos, em contraposio ao extremo vivido pela
disseminao do dio e com a consequente possibilidade de exterminar com a vida em nosso planeta.

Assim, desde a Assembleia Geral das Naes Unidas ,em 20 de novembro de 1959, com a Declarao
dos Direitos da Criana fundamentada nos princpios da igualdade, proteo, identidade, ateno
deficincia, educao e lazer, preferncia em situao de risco e no explorao da infncia, fixam-se
os parmetros pelos quais o conjunto dos pases que compem este organismo devem adequar as suas
legislaes e polticas na perspectiva da proteo aos direitos de crianas e adolescentes.
Este que pode ser considerado um marco nesta caminhada, mas foi precedido por inmeras tentativas
antes mesmo da criao da ONU como tal. Ainda em 1921 a Liga das Naes, atravs de um comit
especial, indicou a necessidade de tratar das questes que envolviam a proteo das crianas e da
proibio do trfico de pessoas. Em 1924, o resultado destes estudos culminou com a Declarao de
Genebra dos Direitos da Criana, que no teve a dimenso necessria e o devido reconhecimento
internacional.

Mas todas estas iniciativas s tiveram xito com a criao do organismo internacional, que, em sua
primeira assembleia, criou o Fundo das Naes Undias pela Infncia - UNICEF (1946), que em seu
incio teve como foco o atendimento emergencial s crianas vtimas da II Grande Guerra.

Em 1948, foi aprovada a Declarao Universal dos Direitos Humanos, baseada na tolerncia, na
consolidao da democracia, na promoo dos direitos humanos e na construo da cultura da paz.

Em continuidade deste processo de construo de um Sistema Internacional de Direitos Humanos,

podemos citar : a Declarao Universal dos Direitos das Crianas,em 1959; a Conveno
Interamericana de Direitos Humanos e a Conveno Americana, conhecida como Pacto de San Jos da
Costa Rica, em 1969; a Conveno sobre os Direitos da Criana, em 1989.

Todos estes princpios foram recepcionados tanto pela Constituio Federal de 1988 quanto pelo
Estatuto da Criana e Adolescente de 1990. Desta forma, o pas colocado na dianteira no que diz
respeito adequao da sua legislao aos tratados internacionais sobre os direitos humanos,
especialmente na proteo aos direitos humanos de crianas e adolescentes.

Essa adequao da legislao brasileira se deu em consonncia com um momento de intensa

participao da sociedade brasileira no processo de redemocratizao do pas, em fins dos anos 70 ,
final do perodo ditatorial.

O movimento pelos direitos das crianas e adolescentes foi um importante ator neste perodo, pautando
as prioridades no mbito das disputas polticas que se travavam no incio da redemocratizao poltica.
A Emenda Constitucional que originou os artigos 227 e 228 da Constituio foi a que maior nmero de
assinaturas angariou no perodo constituinte, atravs de intensa mobilizao de diversos movimentos
sociais, envolvidos diretamente nas aes denominadas alternativas de atendimento a crianas e
adolescentes.

Durante o perodo da ditadura militar as aes para a infncia e adolescncia empobrecidas tinham
como referncia a Doutrina da Segurana Nacional, aqui executada com o nome de Poltica Nacinal do
Bem Estar do Menor, que primou pelo encarceramento de inmeras crianas e adolescentes, tendo
como uma de suas principais justificativas a sua condio de pobreza.

Em paralelo a esta poltica do estado ditatorial um conjunto enorme de iniciativas comunitrias e de

solidariedade foram sendo implementadas pelo pas, na contramo da poltica estatal, que buscou
atender infncia e adolescncia nos seus locais de moradia ou das suas vivncias territoriais. Este
conjunto de iniciativas conseguiu construir uma articulao nacional que ficou conhecida como o
Frum Nacional em Defesa dos Direitos da Criana e Adolescente, que posteriormente no processo
constituinte foi capaz ade articular as assinaturas que originaram os artigos constitucionais citados
acima.

A execuo das medidas socioeducativas e/ou a administrao da justia para adolescentes em

cumprimento destas medidas, ainda contam com documentos especficos, citados adiante. Assim, com
a aprovao do Estatuto e os problemas insistentes nesta poltica de atendimento, que feriam
diretamente o respeito aos direitos humanos dos adolescentes no atendimento socioeducativo, foi
sendo construdo um consenso de que havia a necessidade de se criar e consolidar mecanismos que
orientassem a aplicao dos princpios previstos no Estatuto e que pudessem fazer frente grande
campanha disseminada contra os princpios garantistas do Estatuto. Vale destacar que desde a sua
promulgao, o Estatuto da Criana e do Adolescente alvo de crticas e de propostas de alterao,
sendo a primeira delas ainda em 1993 a favor do rebaixamento da responsabilidade penal, que foi o
texto apreciado e votado na Cmara Federal em 2015.

Desta forma, a constituio do SINASE est filiada a este esforo internacional de reorganizar e
priorizar o atendimento a crianas e adolescentes, segundo os parmetros e diretrizes destes
documentos internacionais. Tambm na rea e administrao do atendimento socioeducativo, viu-se a
necessidade de produzir nacionalmente diretrizes para este atendimento, com a finalidade de fazer
cumprir o que j est previsto e incorporado em nossa legislao.

2. MARCOS LEGAIS DO SISTEMA NACIONAL DE ATENDIMENTO SOCIEDUCATIVO

A garantia de direitos dos adolescentes em atendimento socioeducativo prevista no Estatuto da Criana

e do Adolescente regulamentada pela resoluo do CONANDA 119/2006, que cria o SINASE
Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo e posteriormente institudo pela Lei Federal n
12.594/2012.

O Plano Nacional de Atendimento Socioeducativo, aprovado pelo CONANDA por meio da Resoluo
160/2013, composto por quatro eixos, 13 objetivos e 73 metas decenais a serem executadas de forma
intersetorial e avaliadas em trs perodos. Ser complementado por Planos Estaduais, Distrital e
Municipais de Atendimento Socioeducativo, tambm pelo perodo de dez anos, baseados nos eixos,
objetivos e metas traados no Plano Nacional.

Esta obrigao inovadora foi trazida pela Lei Federal 12.594/2012, estabelecendo um processo de
discusso nacional contnuo, buscando-se a superao dos problemas ainda instalados no processo de
atendimento das medidas socioeducativas no SINASE, que envolve poderes distintos, instncias
distintas e tendo como base a ao articulada necessria e indispensvel para execuo de qualquer
uma das modalidades de atendimento socioeducativo.

Podemos distribuir em dois blocos o conjunto de instrumentos legais, internacionais e nacionais, que
so os referenciais legais que acompanham as normativas e do materialidade aos direitos dos/as
adolescentes em atendimento socioeducativo, obrigando o estado brasileiro a adequar as suas
instituies a estes princpios, que so:

ANO NORMATIVAS INTERNACIONAIS

Regras Mnimas das Naes Unidas para Administrao da Justia Juvenil Regras de
1985
Beijing (PDF)
 1989 Conveno Internacional das Naes Unidas sobre os Direitos da Criana

1990 Regras Mnimas das Naes Unidas para a Proteo dos Jovens Privados de Liberdade

Princpios Orientadores das Naes Unidas para Preveno da Delinquncia Juvenil

1990
RIADE (PDF)

ANO NORMATIVAS NACIONAIS

1988 Constituio Federal

1990 Estatuto da Criana e do Adolescente

Resoluo n. 46 - Conanda (Regulamenta a execuo da medida socioeducativa de internao

1996
prevista no ECA) (PDF)

Resoluo n. 47 - Conanda (Regulamenta a execuo da medida scio-educativa de

1996
semiliberdade, a que se refere o art.120 do Estatuto da Criana e do Adolescente) (PDF)

Resoluo 119 - Conanda (Dispe sobre o Sistema Nacional de Atendimento

2006
Socioeducativo) (PDF)

2012 Lei Federal 12.594 - Institui o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase)

Resoluo n. 160 - Conanda (Aprova o Plano Nacional de Atendimento

2013
Socioeducativo) (PDF)

Para tal, diversos instrumentos a partir da redemocratizao do pas foram necessrios, para adequao
legislativa, normativa e das polticas setoriais no sentido de adequar estas polticas ao atendimento
socioeducativo e ao esforo mundial de implementao dos direitos humanos para todas as crianas e
adolescentes, aqui especificamente aos que esto em cumprimento das medidas socioeducativas.
Este movimento de construo dos marcos legais internacionais e nacionais foram tendo
desdobramentos na aplicao das medidas socioeducativas tanto do ponto de vista legal, na sua
aplicao, quanto na poltica de atendimento, na execuo das medidas determinadas. Abre-se desta
forma, como poltica do estado brasileiro a compreenso e incorporao nas normativas nacionais, da
Doutrina da Proteo Integral. Evidentemente esta perspectiva tem ainda presente os representantes da
forma de compreender a infncia e adolescncia como em situao irregular, passveis de
encarceramento pelo seu estado de pobreza, ou como aqueles que so os promotores da violncia.

So vises distintas, que exprimem com exatido os dois principais flancos que compe a sociedade
brasileira. Aquelas/es que desejam mudanas e tem o entendimento de que eventos de violncia so
complexos por sua prpria natureza e que os adolescentes em sua grande maioria so envolvidos em
circunstncias produtoras de violncia. Existe outra viso segundo a qual, estes adolescentes so os
produtores principais dos atos violentos e ao estado cabe o papel do seu encarceramento como a
principal forma de restituio do ato praticado. Esta foi a principal e mais longa experincia de lidar
no s com adolescentes autores de atos infracionais, como tambm com a infncia e adolescncia
empobrecidas.

Apresentamos a seguir um breve resumo das normativas relacionadas:

Legislao

Constituio Federal de 1988, que em seu pargrafo nico do Art. 1, estabelece as formas de gesto
da Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio dos Estados, Distrito Federal e Municpios,
diretamente ou por meio de representantes eleitos. Os incisos IV e V, do pargrafo 3, do artigo 227,
que tratam do direito a proteo especial de adolescentes, indicam que so direitos desta populao: a
garantia de pleno e formal conhecimento da atribuio de ato infracional, igualdade na relao
processual e defesa tcnica por profissional habilitado, segundo dispuser a legislao tutelar especfica;
e a obedincia aos princpios de brevidade, excepcionalidade e respeito condio peculiar de pessoa
em desenvolvimento, quando da aplicao de qualquer medida privativa da liberdade, dando um
signifcado muito diferente daquele que prevalecia na antiga legislao.

13 de julho de 1990, foi sancionada a Lei Federal n 8.069 - Estatuto da Criana e Adolescente
ECA, que estabelece a doutrina da proteo integral, as medidas socioeducativas devem ser executadas
numa articulao do conjunto das polticas setoriais direcionadas aos adolescentes em atendimento
socioeducativo. O ECA tambm estabelece diretrizes das polticas de atendimento, bem como
disposies gerais para apurao de ato infracional e o estabelecimento de medidas socioeducativas,
descrevendo a forma de aplicao.

18 de janeiro de 2012, foi sancionada a Lei Federal n 12.594 que instituiu o SINASE, e unificou os
procedimentos de aplicao e monitoramento das medidas socioeducativas pelo Sistema de Justia
bem como atribui a este sistema um novo papel de acompanhamento do cumprimento das medidas
socioeducativas, mediante homologao e anlise de relatrios do PIA - Plano de Atendimento
Individual; inova tambm nos mecanismo de gesto, ampliando fontes de financiamento, explicitando
competncias das esferas de governo, criando um sistema de avaliao com o intuito de acompanhar e
padronizar a gesto do atendimento socioeducativo; e, por fim, introduz e explicita os direitos dos/as
adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa, assegurando atendimento individualizado;
ateno sade; incluso nos sistemas pblicos de ensino; capacitao para o trabalho, proibindo o
isolamento e impondo o regramento dos regimes disciplinares; valorizando a participao da famlia
no processo socioeducativo, a convivncia familiar e comunitria e a incluso social.
Atos Normativos da Poltica de Atendimento

1996 o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente CONANDA (rgo criado pelo
ECA, para deliberao da poltica de atendimento) aprovou as Resolues n 46 e 47 que contm
definies especficas sobre internao e semiliberdade, respectivamente. A primeira definiu que uma
unidade de internao no poder ser construda para mais de 40 (quarenta) adolescentes; a segunda,
regulamenta a execuo da medida socioeducativa de semiliberdade e definiu que essa medida deve
ser executada de forma a envolver o/a adolescente em atividades educativas, de educao profissional
e de lazer, durante o perodo diurno, sob acompanhamento e controle de equipe multidisciplinar
especializada, e encaminhado ao convvio familiar no perodo noturno, sempre que possvel.

2006 o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente CONANDA por meio da
Resoluo n 119/2006 criou o SINASE - Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo, resultado
de construo coletiva e participativa e que inaugurou e normatizou as bases para organizao do
sistema, reafirmando a perspectiva da garantia dos direitos dos/as adolescentes em cumprimento de
medida socioeducativa. Constitui-se em um conjunto ordenado de princpios, regras e critrios que
envolvem a execuo de medidas socioeducativas, incluindo-se nele os sistemas estaduais/distrital e
municipais, bem como todos os planos, polticas e programas especficos de atendimento a adolescente
em cumprimento de medida socioeducativa.

O documento est organizado em nove captulos. O primeiro captulo, marco situacional, corresponde
a uma breve anlise das realidades sobre a adolescncia, com foco no adolescente em cumprimento de
medida socioeducativa no Brasil. Para tanto, ancorou-se em dados oficiais publicados e em estudos e
pesquisas. O segundo captulo trata do conceito e integrao das polticas pblicas. O terceiro trata dos
princpios e marco legal do SINASE. O quarto contempla a organizao do Sistema. O quinto captulo
trata da gesto dos programas. O sexto apresenta os parmetros da gesto pedaggica no atendimento
socioeducativo. O stimo trata dos parmetros arquitetnicos para os programas socioeducativos; o
oitavo, da gesto do sistema e financiamento, e o ltimo, do monitoramento e avaliao. O anexo
apresenta o detalhamento tcnico das normas, definies e etapas para elaborao de projetos
arquitetnicos e complementares das Unidades de atendimento socioeducativo de internao e
internao provisria.

19 de novembro de 2013, foi publicada a Resoluo CONANDA 160/2013, que aprova o Plano
Nacional de Atendimento Socioeducativo que prev aes articuladas, para os prximos 10 (dez) anos,
nas reas de educao, sade, assistncia social, cultura, educao profissional e esporte para os/as
adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas, e apresenta as diretrizes e o modelo de
gesto do atendimento socioeducativo. O respectivo plano apresenta 4 (quatro) eixos (Gesto do
SINASE, Qualificao do Atendimento Socioeducativo, Participao e Autonomia das/os Adolescentes
e Sistemas de Justia e Segurana), 13 objetivos e 73 metas. Cada meta indica o perodo e os rgos
responsveis pela sua execuo. Conforme disposto no pargrafo 2 do artigo 7 da Lei Federal n
12.594/2012, os Estados e Distrito Federal devem elaborar seus planos decenais correspondentes em
at 360 (trezentos e sessenta) dias a partir da publicao da resoluo que aprova o Plano Nacional de
Atendimento Socioeducativo.

Poltica da Sade

14 de Junho de 2004, o Ministrio da Sade instituiu a Politica Nacional de Ateno Integral Sade
de Adolescentes em Conflito com a lei - PNAISARI, na qual se encontram as diretrizes para a
implantao e a implementao da ateno sade prestada a adolescentes privados de liberdade, em
unidades masculinas e femininas. Aqui destaca-se que a poltica de sade procura estabelecer uma ao
especfica para o atendimento aos adolescentes privados de liberdade. Esta Portaria foi atualizada em
2014 no sistema SUS.

23 de Maio de 2014, Portaria 1082, o Ministrio da Sade publica a PNASAIRI com alteraes e
atualizaes. Com a publicao da LF 12.594/2012, a PNASAIRI foi modificada com o objetivo de
atender ao que est estabelecido no Captulo V, Seo I e Seo II da referida lei, culminando na
publicao das Portarias GM n1.082 e 1.083, ambas de 23/05/14 e que tem como objetivo levar o
SUS para as instituies que desenvolvem programas de atendimento socioeducativos, o que favorece
o fortalecimento de redes sociais de apoio, assim como, uma maior atuao das secretarias estaduais e
municipais de sade no aporte s necessidades de atendimento e manuteno dos servios existentes
nas unidades socioeducativas.

Poltica da Assistncia Social

Novembro de 2005, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome publica a Poltica

Nacional de Assistncia Social, insere as medidas socioeducativas no escopo de atuao da poltica de
assistncia no mbito de atuao da Proteo Social Especial de Mdia Complexidade, vinculando-as
aos princpios, diretrizes e eixos tratados no documento.

11 de Novembro de 2009, o Conselho Nacional de Assistncia Social publica a Resoluo n

109/2009 que trata da Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais, apresenta e regulamenta o
Servio de Proteo Social a Adolescentes em Cumprimento de Medidas Socioeducativas de
Liberdade Assistida (LA) e de Prestao de Servio Comunidade (PSC), na qual so descritos
objetivos, seguranas, aquisies, trabalho social e garantias deste servio.

05 de Junho de 2014, o Conselho Nacional de Assistncia Social publica a Resoluo do CNAS n

18/2014. Se refere a qualificaoe expanso do Servio de MSE em Meio Aberto, com destaque para:
(I) o modelo de cofinanciamento; (II) a complementaridade entre os servios socioassistenciais e o
servio de MSE em Meio Aberto, (III) a obrigatoriedade de garantia da diretriz da territorializao e de
descentralizao do atendimento por CREAS e (IV) orientaes sobre o papel da vigilncia
socioassistencial e os sistemas de registro, monitoramento e avaliao.

Abril de 2016, o Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome lana o Caderno de

Orientaes Tcnicas Servio de Medidas Socioeducativas em Meio Aberto

Poltica da Educao

30 de Maio de 2012, o Conselho Nacional de Educao publica a Resoluo CNE/CP n 1, de 30 de

maio de 2012, que estabelece Diretrizes Nacionais para a Educao em Direitos Humanos, atribuindo
legislao e s aes polticas referentes ao SINASE a condio de elementos que fundamentam a
Educao em Direitos Humanos no Brasil (Apndice 2). A adoo de Diretrizes Nacionais para a
Educao em Direitos Humanos matria do Parecer CNE/CP n 8/2012, aprovado em 6 de maro de
2012.

22 de Agosto de 2013, o Ministrio da Educao emitiu a Nota Tcnica n 38 /2013

CGDH/DPEDHUC/SECADI/MEC - Orientao s Secretarias Estaduais de Educao para a
implementao da Lei n 12.594, de 18 de janeiro de 2012, que institui o Sistema Nacional de
Atendimento Socioeducativo (Sinase). A partir de um diagnstico escolar, em mbito nacional, o
Ministrio da Educao definiu orientaes tcnicas aos sistemas de ensino para adolescentes em
atendimento socioeducativo. Dentre outras questes, a nota tcnica aborda premissas para uma poltica
educacional no sistema socioeducativo e parmetros para aes nos sistemas de ensino
socioeducativos. A SECADI estabeleceu um interlocutor estadual para a temtica, que atua nos
sistemas de ensino estaduais, bem como a assessoria tcnica em mbito federal.

13 de Maio de 2016 o Ministrio da Educao homologa a Resoluo N 3 do Conselho Nacional de

Educao-Cmara de Educao Bsica Resoluo que define as Diretrizes Nacionais para atendimento
escolar de acolescente e jovens em cumprimento de medidas socioeducativas. Este documento teve
origem em subsdios enviados pelos Ministrios do Desenvolvimento Social e Comabate Fome,
Ministrio da Educao, Ministrio da Sade e Secretaria Especial dos Direitos Humanos da
Presidncia da Repblica, numa demonstrao inequvoca da importncia da educao no processo de
cumprimento das medidas socioeducativas.

3. CONCLUSO

Portanto, o SINASE filia-se ao grande esforo mundial de construo de uma cultura da paz. um
sistema composto por diversos atores de polticas pblicas que so os promotores responsveis pela
sua concretizao na perspectiva de que este sistema faa parte de um conjunto de aes estruturantes,
que buscam a efetivao dos direitos humanos de adolescentes que est em atendimento
socioeducativo. Este atendimento deve pautar-se por estes princpios e regras acordadas pelo pas e a
sua centralidade da ao socioeducativa, que tem como misso a concretizao destes direitos
humanos na dinmica do cumprimento da medida socioeducativa.

Esta filiao do SINASE impe a todos/as os seus trabalhadores um compromisso inarredvel com
esta perspectiva. No poder haver lugar para outra atitude que no seja esta. O fato do/a adolescente
estar cumprindo uma medida socioeducativa na poltica de atendimento socioeducativo no o torna um
sujeito que no deve ser alcanado por aes garantistas e promotoras da emancipao humana.

No se justifica em tempo algum, muito menos nos dias atuais, a permanncia de aes que primam
pelo crcere associado a condies sub-humanas, com maus tratos e violncias de toda ordem.

Os operadores do SINASE so antes de tudo, operadores dos direitos humanos para os/as adolescentes
em atendimento socioeducativo.

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16. ____ Microfsica do Poder. Rio de Janeiro, Graal, 1982.

17. Lei Federal 8069/90. Estatuto da Criana e do Adolescente.

18. Lei Federal 12.594/2012. Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo.

19. MARCLIO, Maria Luiza. Histria Social da Criana Abandonada.2 ed. So Paulo, 2006.

20. PINHEIRO, ngela. Criana e adolescente no Brasil: porque o abismo entre a lei e a
realidade.Fortaleza: Editora UFC, 2006. 438 p.

21. PRINCPIOS ORIENTADORES DAS NAES UNIDAS PARA A REVENO DA

DELIQUENCIA JUVENIL Riade. Disponvel em: www.sdh.gov.br/assuntos/criancas-e-
adolescentes/pdf/SinasePrincpiosdeRiade.pdf
 22. Priori, Mary Del (Org.). Histria das Crianas no Brasil. 6.ed. So Paulo: Contexto, 2007.

23. REGRAS MNIMAS DAS NAES UNIDAS PARA A ADMINISTRAO DA JUSTIA

JUVENIL Regras de Beijing. Disponvel em: www2.camara.leg.br&gt;comissoes&gt;cdhm

24. REGRAS MNIMAS DAS NAES UNIDAS PARA A PROTEO DOSJOVENS

PRIVADOS DE LIBERDADE. Disponvel em:www2.camara.leg.br&gt;comissoes&gt;cdhm

25. Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo SINASE/Secretaria Especial dos Direitos

Humanos Braslia-DF: CONANDA, 2006.

26. Tribunal de Contas da Unio. Avaliao de TCU sobre o Programa Reinsero Social do
Adolescente em Conflito com a Lei. Braslia: TCU, Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de
Programas de Governo, 2004, 24 p.

27. VOLPI, M.(Org.).O adolescente e o ato infracional. So Paulo: Cortez, 1997. 87p.

2 A Concepo no Percurso Historico

Cludio Augusto Vieira da Silva

INTRODUO

Nesta segunda aula continuaremos a aprofundar conceitos em torno das concepes que inspiram e
influenciam as polticas de atendimento ao adolescente. O atendimento ao adolescente autor de ato
infracional est intimamente ligado histria de proteo ou de abandono da infncia e adolescncia
no Brasil. Um nico processo histrico que foi e estudado apontando para duas categorias criadas ao
longo deste processo segregacionista. Um grupo era constitudo por crianas e outro por menores. s
crianas todas as possibilidades para o seu pleno desenvolvimento, porque afinal de contas eram
crianas. Aos menores, os rigor da legislao que antes de protege-los tinha por objetivo a proteo da
sociedade diante daqueles que os ameaavam, e assim foi-se construindo a ideia dos promotores da
violncia no Brasil, os menores.

Apesar de nenhum dado estatstico confirmar isto, parece estar fortemente presente ainda a
concepo de que os adolescentes, antes chamados de pivetes, menores abandonados e outros, so os
principais agentes promotores da violncia no pas. Pelo contrrio, so as principais vtimas da
epidmica violncia que sempre acompanhou o nosso percurso histrico. A infncia e adolescncia
empobrecidos foi reservado o lugar do perigoso, do ameaador, daquele que ir desconstruir e
desorganizar as estruturas da sociedade, o seu bom funcionamento.

Nesta aula, propomos fazer um percurso sobre esta ideia construda do adolescente que pratica um
ato infracional e como foi consolidado ao longo do tempo a perspectiva do menino/a perigoso,
daquele que ir ameaar a vida e a convivncia da sociedade brasileira, apesar de como j foi dito, ser
a grande vtima da violncia fatal que assola a todos/as.

O sistema especial de confinamento de crianas e adolescentes desde a sua criao teve como
justificativa a proteo, mas como consequncia prtica o encarceramento foi e o principal
instrumento para atender queles/as que diante dos problemas que os atingem, sentirem a presena do
estado brasileiro, alguns pela primeira vez, na vertente do crcere, Mesmo que seja tambm justificado
como medidas com carter educativo, em instituies que tem por misso principal o desenvolvimento
de aes educativas, com a finalidade de restituir a estas crianas e adolescentes as possibilidades para
desenvolverem-se plenamente.

A compreenso deste processo histrico fundamental para entender os dias de hoje e as formas
pelas quais vo se atribuindo determinados clichs a um grupo social especfico. Por uma lado, ao
longo deste processo parte do sistema de atendimento proposto aos adolescentes em cumprimento de
medidas socioeducativas foi perigosamente aproximado do sistema prisional adulto, sob o signo do
perigoso. Outras iniciativas e profissionais tentam vincular este atendimento ao nvel das polticas
pblicas, sendo esta de natureza especfica, que o desenvolvimento de aes socioeducativas,
distintas por natureza das aes do sistema prisional adulto.

Ainda hoje coexistem estas duas concepes. O nosso esforo e inteno a consolidao da
poltica pblica da socioeducao, conforme previsto em todos os documentos ps redemocratizao
da sociedade brasileira. Para tal, convidamos voc a fazer este percurso histrico e melhor
compreende-lo para aprimorar o presente e os constantes desafios desta temtica.

1. A Construo das Concepes de Criana e Adolescente na Historia do Pensamento Social

Brasileiro

A conotao da periculosidade associada pobreza uma construo social que acompanha a trajetria
das polticas pblicas no Brasil e reflete as diversas concepes de infncia e adolescncia socialmente
construdas.

Desta forma, a abordagem aqui sugerida ser da compreenso de infncias e adolescncias,

segundo o lugar social que estas ocupam.

"pensar sobre a criana e o adolescente como categorias socialmente concebidas,

considerando no apenas as caractersticas distintas ditas naturais, prprias a um perodo
da vida, o que impediria a compreenso dos lugares sociais ocupados pela criana e
adolescente. preciso ultrapassar o critrio de idade e examinar a insero da criana e do
adolescente na vida social, nos momentos vrios da histria brasileira"
(PINHEIRO, 2006, p. 37)

As polticas pblicas refletem esta concepo, utilizando-se de um discurso abstrato ou adultocntrico,

segundo o qual todas as crianas e adolescentes devem ser vistos como aqueles que no tm idade para
serem adultos ou, no tm maturidade como os adultos, ou ainda, no tm capacidade adequada para a
integrao social. Estas trs faltas, citadas em Sonia Kramer (1992:15), fazem parte de uma definio
em que o lugar social ocupado pela criana e adolescente e o resultado do processo histrico desta
vivncia no tenham o mesmo peso do que estas trs faltas ou ausncias so capazes de refletir.

J no perodo colonial com o adulto homem sendo o centro de poder da famlia, estabelece-se uma
forma de convivncia onde a subordinao e at os castigos fsicos foram se incorporando ao cotidiano
da vida das crianas, pois estas eram suas posses. Isto perpassa a vida social brasileira, onde o homem
o que decide e inclusive pode corrigir atravs de castigos fsicos, comportamentos considerados
inadequados. Afinal, a criana no est em idade, ou madura, ou ainda integrada suficientemente ao
mundo adulto e, portanto, necessita ser subordinadamente adequada aos referenciais da forma adulta
de conceber a vida.
No mesmo sentido, deu-se em relao aos ndios e negros. Seus valores, culturas e as suas prprias
vidas foram objeto de extermnio. O seu lugar no projeto colonial era o da subalternizao, da anulao
de seus referenciais e, se necessrio, da sua prpria vida. A relao senhor/escravo era clara
hierarquicamente, o mesmo senhor que atuava em relao ao restante da unidade familiar, ele quem
manda.

O sculo XIX traz inmeros fenmenos que se relacionam s marcas culturais aqui tratadas: logo em
seu incio a chegada da famlia real ao pas que foi seguida pelo Brasil-Imprio com a Independncia,
a Abolio da Escravatura e a Proclamao da Repblica no seu final. Estas transformaes entretanto,
no eliminam ou pelo contrrio, aguam ainda mais a estigmatizao em torno dos negros e ndios
formadores das classes empobrecidas. A importncia destas modificaes no sculo XIX destacada
por Pinheiro:

"a famlia, como instituio central na organizao social brasileira, como a caracterstica
fundante do patriarcalismo e do patrimonialismo; a imensa desigualdade entre senhores e
escravos e a conseqente rigidez na hierarquia social; a desvalorizao impingida ao
trabalho, particularmente ao braal, destinado to-somente aos escravos, que
desempenhavam, inclusive, os afazeres domsticos nas casas de seus senhores."
(PINHEIRO, 2006, p. 45)

O processo de urbanizao que se inicia desde ento, vai tornando essas populaes continuamente
excludas do processo de modernizao capitalista que o pas vai atravessando, tornando-os
pertencentes queles segmentos descartveis, vidas subalternizadas e que no necessariamente
deveriam ser absorvidas no processo de desenvolvimento econmico-social proposto.

A ideia de perigo associada aos pobres, aos filhos dos pobres. Como exemplo, os moradores dos
sobrados basicamente eram e so formados pelas famlias que no tinham para onde ir, fazendo parte
do extrato da populao ameaadora, que esto ali por sua prpria incapacidade.

No incio deste processo, podemos citar os capoeiras como exemplo desta construo de segregao e
de pauperizao destas famlias, atingindo como suas principais vtimas as crianas e adolescentes, que
desde j buscam nas ruas o seu espao vivencial.

Com o fim da escravatura, suas vidas, j precarizadas, ainda mais vulnerabilizadas tornaram-se. Isto
no significa que a volta ou permanncia na escravido seria a sada. Significa apenas, que deste
processo os escravos e negros j subalternizados, empobrecidos e abandonados tiveram as suas
condies de vida ainda mais prejudicadas e estigmatizadas como um perigo sociedade. A criana
advinda desta situao era, portanto, um perigo, uma ameaa.

A esta infncia o lugar determinado era o da excluso, de inferioridade num formato natural. A estes,
muito cedo, o nico direito a luta para poder sobreviver, num ambiente absolutamente hostil, que os
quer submissos a esta lgica.

As representaes sociais de crianas e adolescentes ao longo da histria da vida social brasileira so

coexistentes, construdas historicamente para expressar em seu tempo uma compreenso de
determinada realidade, que passa a ser identificada por determinadas representaes. Estas encarnaes
e suas atualizaes significam como, ao longo de sua histria, a sociedade brasileira entendeu e
entende o ser criana e adolescente, conforme citado em Pinheiro (2006:36;50)1. As diferentes
compreenses concretizadas nas representaes sobre as diversas formas encarnadas de ser criana e
adolescente ao longo da nossa vida social.
Pinheiro (2006) identifica a este respeito quatro representaes sociais, que entende mais recorrentes
ao longo da histria do pensamento social brasileiro.

A primeira A Criana e o Adolescente como Objetos de Proteo Social, onde a preocupao central
a sua sobrevivncia, a manuteno da vida. So prticas que se referem ao combate do fenmeno do
abandono social, aes de sade e alimentao. Estas aes que concretizam esta representao
tiveram grande impulso lastreado no pensamento cristo atravs das igrejas e obras filantrpicas.

A proteo social aqui entendida e concretizada nas aes em si, do favor, da caridade, assumindo o
lugar de quem deveria originalmente estar provendo estas condies para que crianas no tivessem
suas vidas ceifadas por quaisquer destas condies.

A segunda A Criana e o Adolescente como Objetos de Controle e Disciplinamento Social, que

segundo a autora se d na conjugao do fim da escravatura e o incio da repblica com a ao da
medicina higienista, estimulando a noo da necessidade de investimento do Estado. Aqui a concepo
de criana para servir aos fins do Estado, atravs de aes como escolarizao e profissionalizao
para estar a servio destes fins.

Preparar e controlar uma nao recm sada da escravido, dentro da percepo de que aos pobres
deveriam ser dirigidas estas atividades, para que atravs do trabalho, com atividades de baixa
qualificao, no se tornassem delinquentes, principalmente os adolescentes com a crescente
urbanizao das cidades. So a preveno e preparao de mo-de-obra os conceitos centrais desta
concepo. Controlar e disciplinar, principalmente os adolescentes, como forma de integrao
submissa ao meio social.

A terceira A Criana e o Adolescente como Objetos de Represso Social, dentro de um contexto

de forte urbanizao, onde o pas comea a inverter a forma da sua ocupao territorial. nesta poca
que a maioria da populao brasileira vai concentrar-se nas cidades, pela primeira vez. As
desigualdades tornam-se gritantes. Dificuldades como colocao no mercado de trabalho, condies de
habitabilidade, acesso aos bens e servios (em sua maioria inexistente) ao crescente nmero de pessoas
que o acorrem. Novamente, onde estaro crianas e adolescentes que no so absorvidas pelo sistema
de ensino ou pelo mercado de trabalho? Nas ruas, a ameaar o convvio da sociedade integrada.

Com um modelo de desenvolvimento econmico onde as desigualdades so aprofundadas e a

distribuio de riqueza e renda estando nas mos de pouqussimas famlias, o pas comea a enfrentar
os desafios das naes com concentraes urbanas.

O modelo caritativo e de preparao para colocar-se no mercado que no atendia nem mesmo quela
sociedade ps-escravatura e/ou no incio da mudana territorial brasileira, desenvolve novas formas de
atualizao diante da ameaa que se colocava diante dos seus olhos. Constroem-se a partir da o
aparato jurdico-social de criminalizao das crianas e adolescente pobres. A estes a represso e o
isolamento.

no primeiro Cdigo de Menores estabelecido pelo Decreto n 17.943-A, de 12 de outubro de 1927,

que passa a alada do Estado, oficializando, atravs da norma, a funo deste em atender o menor de
dezoito anos. O Cdigo visava os delinquentes e abandonados, consolidando todas as leis de
assistncia e proteo a menores que vinham se constituindo desde o incio da Repblica.

O Estado intervinha junto criana para estabelecer uma vigilncia da autoridade pblica, sobrepondo-
se famlia para garantir a higiene e a raa, principalmente, atravs do Programa de Controle da
Lactao e da Alimentao para inspeo das pessoas que tivessem crianas pequenas sob sua guarda.
A autoridade pblica podia impedir o abrigo em casas consideradas perigosas, anti-higinicas ou
imorais.

O Cdigo aboliu o sistema das rodas dos expostos, mas manteve os seus princpios de preservar o
silncio sobre a origem da criana e de manter o bastardo em sigilo. Os abandonados poderiam ser
recolhidos com um registro secreto para preservar a honra de algum.

Os abandonados no tinham habitao certa, sem responsveis que os assumissem ou com famlias
consideradas imorais, alm de abusivas pela crueldade, negligncia ou explorao e que tivessem
situaes de perigo ou risco.

Os chamados delinquentes ou vadios eram encontrados habitualmente vagando pelas ruas e

logradouros pblicos e podiam sofrer interveno do Juizado de Menores sendo recolhidos e abrigados
em instituies criadas para esse fim.

Em 1940 o Estado Novo fixa normas para a proteo infncia. No Ministrio da Educao e Sade
cria o Departamento da Criana e no Ministrio da Justia o Servio de Assistncia a Menores SAM.

Enquanto o Departamento da Criana centraria as suas aes na medicina preventiva o SAM

executaria sob orientao do Juizado de Menores o sistema de recluso, equiparado ao dos adultos.
Cristaliza-se esta dupla concepo sobre crianas e adolescentes na administrao pblica,
concretizando assim ao que nos referimos sobre as concepes socialmente construdas. O menor e a
criana.

O Cdigo de 1927 e a criao do SAM em 1940 so institucionalizaes do atendimento com o vis do

isolamento, da retirada do convvio social para aqueles a quem se atribua ou possa praticar atos
infracionais. Desta forma, o potencial infrator e o abandonado passaram a constituir uma categoria
consignada no Cdigo de 1927, o menor.

Inicia-se um longo e complexo processo de institucionalizao da vida de crianas e adolescentes

pobres. A internao foi a forma principal onde foram recolhidas crianas (internatos e abrigos) e
instituies para os praticantes de atos infracionais. A mesma lgica de separar seja por incompetncia
familiar ou por ameaa ordem social. Todo este processo devidamente respaldado pelo aparato
judicial e administrativo. o tempo das grandes instituies e dos grandes internatos, que segregavam
e tipificavam a infncia e adolescncia, dividindo-as em dois grandes blocos.

forjada a concepo de menor, para os subalternizados, para os deserdados dos bens e riquezas
nacionais. E de criana e adolescente, para os que poderiam desenvolver-se contando com todo o
aparato necessrio para tal, que so os herdeiros dos bens produzidos por todos, do patrimonialismo
desenvolvido e aprofundado pelo modelo de desenvolvimento excludente da sociedade brasileira.

Pode-se afirmar que no Cdigo de Menores de 1927 o termo menor adquiriu o significado que
carrega consigo at os dias de hoje, com as devidas atualizaes. Tem um significado fortemente
discriminatrio, destinado queles oriundos das famlias pobres, que sentem a mo forte do Estado na
sua misso segregacionista daqueles que so considerados ameaas ao bom convvio social.

Assim, construiu-se um aparato adminstrativo-jurdico-social-repressivo que consolidou a concepo

desenvolvida historicamente no pensamento social brasileiro de que os pobres, seus filhos e filhas so
antes de qualquer coisa uma ameaa a ser retirada, a ser aprisionada sob qualquer uma das razes
apresentadas.

De tal forma que foi adotado em praticamente todas as reas que tratavam deste tema, tais como: na
legislao (Cdigo de Menores de 1927 e Cdigo de Menores de 1979), na poltica de atendimento
(Poltica Nacional do Bem-Estar do Menor de 1964 e suas correlatas estaduais), nas instituies
governamentais (Servio de Atendimento ao Menor - 1940, Fundao Nacional do Bem-Estar do
Menor 1964 e suas correspondentes estaduais), no poder legislativo (CPI da Cmara dos Deputados
A Realidade Brasileira do Menor de 1975/76), nas organizaes no-governamentais (Pastoral do
Menor, Movimento em Defesa do Menor).

Esta construo significou a consolidao da dualidade mantida como fator central de discriminao
em relao maioria das crianas e adolescentes. Seja como proteo social, de controle e
disciplinamento ou de represso social, tem como matriz a concepo de que h crianas e
adolescentes que no tero possibilidades de desenvolverem-se plenamente. So aquelas a que se
destinam as polticas pblicas de exceo, no sentido da discriminao, da segregao, do
aprisionamento e da desfiliao dos referencias afetivos e comunitrios. Pinheiro (2006:72), relembra
como exemplo a manchete de jornal em 1980.

"penso que a categoria menor ocupa, o pensamento social brasileiro, o lugar de conceito
discriminatrio que cada sociedade gesta para designar a criana e o adolescente
marginalizados, vinculando-os ao lugar social de excluso. Como a situao exemplar, na
veiculao de notcia sobre um assassinato, cuja manchete principal dizia: 'Menor mata
estudante'"
Pinheiro (2006:72)

A quarta representao social que Pinheiro nos aponta A Criana e Adolescente como Sujeitos de
Direitos, decorrente do intenso movimento social de redemocratizao poltica vivenciado pela
sociedade brasileira a partir do final dos anos 70 em diante.

Esta concepo, muito combatida ainda hoje, traz consigo o entendimento baseado na igualdade
perante os princpios da lei e o direito diferena. Assim, com o reordenamento institucional a partir
da aprovao do texto constitucional em 1988, logo em seguida, aps a primeira eleio presidencial
direta em 1989 a legislao vigente (Cdigo de Menores de 1979) substituda pelo Estatuto da
Criana e Adolescente em 1990.

O princpio da igualdade perante a lei significa que o que se busca a universalizao do acesso s
polticas pblicas, para todas as crianas e adolescentes, como resultado deste processo de
redemocratizao da vida social brasileira. Nesta proposta de legislao, no h portanto qualquer
distino entre os segmentos crianas e adolescentes, seja pela sua origem socioeconmica, idade,
estrutura familiar, dentre outros.

O princpio da diferena o entendimento de que criana e adolescente so pessoas em condies

peculiares de desenvolvimento. So portadores, alm dos direitos bsicos para todos, os necessrios
para o atendimento destas pessoas que so diferentes pela sua condio, no inferiores. Com
caractersticas prprias, com necessidades prprias. Requer portanto, da sociedade e do Estado
cuidados especiais para o seu atendimento, que so diferentes do mundo adulto.

Das trs representaes anteriores h caractersticas distintas desta quarta, das quais podemos destacar
as seguintes:
Em primeiro lugar, a distino entre um grupo de crianas e adolescentes que tem condies para
desenvolver-se e outros que no tem estas mesmas condies. Para que sejam mantidas as suas vidas
portanto, devem ser objeto da benemerncia e/ou de outros mecanismos para que suas vidas sejam
salvas. Dependem destas aes para a sua proteo social, que tem um fim em si mesmo.

Em segundo lugar, h aqueles que necessitam de aes na forma de preveno de atos delinquentes
atravs da colocao no mercado de trabalho, em atividades subalternizadas. Desta forma, a sua
insero se dar pelo adestramento em algumas funes destinadas queles que no podem inserir-se
em atividades destinadas a outra parcela da populao, os herdeiros dos bens e servios produzidos. O
fetiche do trabalho como mecanismo integrador, socializador, educativo e preventivo da delinquncia.
Ou seja, ao inserir precocemente crianas e adolescentes em atividades laborativas, contribui-se para o
seu afastamento de atividades anti-sociais. Aos demais, o prprio desenvolvimento nas atividades
educativas contribuem para o seu seguimento natural, de amadurecimento no seu desenvolvimento.

Em terceiro lugar, uma parte da populao infanto-juvenil no desenvolve atitudes consideradas

contrrias ordem estabelecida, ao funcionamento da sociedade. Outros pelo contrrio, so potenciais
autores de atos contra este funcionamento harmonioso. A estes deve-se construir todo um aparato
jurdico-social que os coloque parte da convivncia social. So representantes e herdeiros dos
escravos, dos libertos e sem destino quando da abolio da escravatura, dos que buscaram na aurora da
urbanizao de nossas cidades, as ruas como alternativa de sobrevivncia. E por fim, o menor
agressor.

Ilegtimos, abandonados ou infratores so categorias oriundas de concepes em que crianas e

adolescentes so vistos parcialmente, como incapazes de identificar-se com os mecanismos de
convivncia social adequadamente, ou que necessitam de favores ao seu desenvolvimento.

O processo de excluso social a que esto submetidos, no fator relevante para o empreendimento de
aes pautadas por estas concepes. Assim, ao consolidar-se o termo menor, como atualizao
contempornea desta histria de abandono, cristalizou-se a condio de transgressor, daquele que a
sociedade deve afastar do seu convvio, envidando todos os esforos jurdicos-administrativos para tal.

Desta forma, um complexo aparato jurdico e de atendimento montado, e ainda persiste, mesmo
tendo alcanado a quarta representao social da criana como sujeito de direitos, o status de lei que
o Estatuto da Criana e Adolescente.

Subsistem, portanto, no tecido social estas quatro concepes. Carentes, potencialmente delinquentes,
delinquentes ou sujeito de direitos convivem em permanente estado de tenso, como formas de
entendimento sobre a situao de abandono e excluso a que permanecem submetidos crianas e
adolescentes na sociedade brasileira.

No perodo da ditadura militar (1964), a Doutrina da Segurana Nacional dominou as polticas para a
criana e o adolescente, baseada na Doutrina da Situao Irregular. A Poltica Nacional de Bem Estar
do Menor era executada pela Fundao Nacional de Bem-Estar do Menor FUNABEM, sucessora do
SAM era dirigida a uma parcela da populao infanto-juvenil. Aquela que precisava ser controlada e
separada da sociedade, a infncia pobre, o menor perigoso. Tudo isto corroborado pelo Cdigo de
Menores de 1979.

Por outro lado, com o advento do Estatuto da Criana e Adolescente de 1990, o que prevalece a
Doutrina da Proteo Integral, que j vinha afirmada na Conveno dos Direitos da Criana e que o
pas adotou quando da reformulao de sua legislao. A criana passa ento a ter status prprio,
diferente de um adulto em miniatura. Sua condio peculiar obriga a efetivao de atividades
especficas para o seu pleno desenvolvimento

A seguir apresentamos um quadro resumo das diferenas entre estas duas doutrinas, que so o
sustentculo das duas propostas em publicao feita pela Secretaria Especial dos Direitos Humanos,
(2006).

CDIGO DE MENORES E
ESTATUTO DA CRIANA E DO ADOLESCENTE
PNBEM
Doutrina da Proteo Integral
Doutrina da Situao Irregular

Destina-se apenas aos Dirige-se a todas as crianas e adolescentes sem

menores em situao
irregular: carentes,
abandonados, inadaptados e
infratores.
Trata apenas da proteo
(carentes e abandonados) e da
vigilncia (inadaptados e
infratores).
Usa o sistema de
administrao da justia para
fazer o controle social da
pobreza.
O menor visto como objeto
de interveno jurdico-social
do Estado.
exceo alguma.
Trata da proteo integral, isto , da sobrevivncia, do
desenvolvimento e da integridade de todas as crianas
e adolescentes.
Usa o sistema de justia para o controle social do
delito e cria mecanismos de exigibilidade para os
direitos individuais e coletivos da populao infanto-
juvenil.
A criana e o adolescente so vistos como sujeitos de
direitos exigveis com base na lei.
descentralizador e aberto participao da
cidadania atravs de conselhos deliberativos e
paritrios.
Elaborado de forma tripartite: movimentos sociais,
mundo jurdico e polticas pblicas.

centralizador e autoritrio. Resgata direitos, responsabiliza e integra adolescentes

em conflito com a lei.

Estabelece uma clara distino entre os casos sociais e

Elaborado no mundo jurdico aqueles com implicaes de natureza jurdica,
sem audincia da sociedade. destinando os primeiros aos Conselhos Tutelares e os
ltimos somente Justia da Infncia e da Juventude.

Segrega e discrimina os
menores em situao
 irregular.

No distingue os casos sociais

(pobreza) daqueles com
implicao de natureza
jurdica (delito).

A concepo de crianas e adolescentes sob o paradigma da situao irregular, onde o Estado pode
intervir segundo esta representao, que concretamente significa identificar situaes de carncia,
abandono e delinquncia, a partir da qual a figura central e onipresente do Juiz de Menor se far
necessria, obrigatria.

Esta doutrina fundamentada na tutela e no arbtrio. no Cdigo de Menores que baseado nesta
doutrina, se consolida a representao social do menor, significando aquela atualizao das
concepes representadas pela caridade ou pela insero mesmo que precoce no mercado de trabalho,
para que pudessem ter seu processo de socializao efetivado. O menor constitui-se uma categoria da
exceo que foi se tornando regra, na medida em que a infncia e adolescncia no pas foi sendo uma
das principais mostras do quanto a sociedade brasileira fundada na desigualdade e excluso social.

A doutrina que ratificada na Conveno dos Direitos da Criana e Adolescente e, posteriormente, no

Estatuto da Criana e do Adolescente a da proteo integral. Como j mencionado, na perspectiva da
universalizao dos direitos humanos de crianas e adolescentes e no reconhecimento da sua diferena
enquanto sujeito de direitos em situao peculiar de desenvolvimento.

O princpio desta concepo a sua universalidade, que significa a perspectiva de olhar para todas as
crianas e adolescentes, sem distino, sem discriminao. Todos/as so sujeitos/as de direitos. Claro
que as representaes sociais so fruto de determinados processos histricos, que no so superados,
so interpostos. Convivem ora exercendo prevalncia, ora sendo preteridos por novas atualizaes.

Nesta aula, o nosso objetivo observar o quanto esta representao social do menor, como aquele
demarcado no Cdigo de Menores de 1927, est presente nas atuais circunstncias de execuo da
poltica socioeducativa no pas.

Nesta perspectiva o processo de aprovao do Estatuto da Criana e do Adolescente, faz parte da

tentativa de prevalecer uma concepo lastreada na proteo integral.

2. Estatuto da Criana e do Adolescente e as Polticas Pblicas

A partir da Constituio Federal de 1988 e com o Estatuto da Criana e do Adolescente, Lei Federal
8069/90 - ECA, os parmetros para a formulao e aplicao das polticas pblicas para crianas e
adolescentes sofreram uma mudana radical, do ponto de vista da concepo.

Supera-se o Cdigo de Menores, baseado na Doutrina da Situao Irregular, para uma legislao que
tem como referncia a Doutrina da Proteo Integral, segundo a qual todas as crianas e adolescentes
devem em primeiro lugar ter acesso a todas as polticas pblicas necessrias ao seu pleno
desenvolvimento, devido a sua condio peculiar de pessoa em desenvolvimento.

Proteo Integral, no sentido de proteger o direito vida, conforme consta nos compromissos
internacionais assumidos pelo pas (Declarao Universal dos Direitos da Criana, Conveno dos
Direitos da Criana), em que se torna signatrio, isto , assume como legislao prpria sua.

A Constituio Federal, como resultado de intensa mobilizao no perodo da redemocratizao, foi

promulgada em 1988 e ficou conhecida como a Constituio Cidad. As conquistas a consignadas
indicam a necessidade de reordenar e reorganizar todo o conjunto da legislao e o relacionamento
entre sociedade e governos, j que estamos fora do perodo ditatorial.

Dentre elas a referente infncia e adolescncia, tendo como perspectiva os princpios constitucionais
da municipalizao e descentralizao administrativa e tambm da participao direta da sociedade no
exerccio da democracia. O texto constitucional priorizou a participao da populao, conforme
exposto em seu artigo 1:

Art. 1: A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e
Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrtico de direito e tem como
fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo poltico.
Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.

Com a Constituio de 1988, pela primeira vez os municpios so reconhecidos como entes da nao e
como lcus privilegiados das atenes bsicas aos/as cidados/s.

Esta nova ordem social dever ser consolidada atravs de um reordenamento poltico institucional nas
trs esferas de governo: federal, estadual e municipal. A descentralizao e a municipalizao so
resultantes deste objetivo maior de consolidao de uma Repblica Federativa no Brasil.

O movimento em defesa dos direitos da criana e da adolescncia que no final dos anos 70 em diante,
tomou para si a tarefa de denncia da situao de abandono e extermnio em que se encontravam a
populao infanto-juvenil.

A partir da aprovao da Constituio, este movimento tem a tarefa de co-participar na reformulao

deste conjunto ordenado de aes pblicas, a comear pela elaborao de um novo ordenamento legal
que viesse a substituir o Cdigo de Menores, na perspectiva dos novos parmetros constitucionais e
dos compromissos assumidos com comunidade internacional.

O Estatuto da Criana e do Adolescente traz em si uma concepo de funcionamento no formato de um

sistema, que ficou consignado como o Sistema de Garantia de Direitos2.

O Estatuto norma reguladora dos art. 227 e 228 da Constituio Federal, com finalidade de proteger
os direitos humanos de crianas e adolescentes. A interpretao do Estatuto est relacionada ao
atendimento de direitos e afasta-se do antigo paradigma do atendimento das necessidades. Este ento
o novo paradigma: garantir os direitos humanos de crianas e adolescentes.

Daqui decorre tambm que em seu artigo primeiro o Estatuto deixa isto claro e que, portanto, os
artigos 227 e 228 da Constituio so equiparados clusulas ptreas da carta magna3.

Em verdade, o Estatuto, em nenhum momento, sistematiza esse sistema de garantia de

direitos, com a desejada clareza: trata-se de uma inferncia, especialmente a partir dos
artigos 86 a 90. poca da edio do Estatuto, a reflexo sistemtica sobre instrumentos e
mecanismos de promoo e proteo dos Direitos Humanos no tinha alcanado o alto
nvel que alcanou nos dias de hoje, no Brasil: intua-se a necessidade de se atender
direitos, num esforo para se superar o velho paradigma do atendimento de
necessidades, pelo novo da garantia de direitos. Mas, mesmo assim, no se pode negar
que o Estatuto dispe inquestionavelmente sobre proteo de direitos da infncia e
juventude, isto , ele foi promulgado como norma reguladora das artigos 227 e 228 da
Constituio Federal. Assim sendo, consequentemente, ele tem que ser considerado como um
norma de promoo e proteo dos direitos humanos especificamente de crianas e
adolescentes, vez esses dispositivos citados da Carta Magna tem essa natureza, equiparados
que so ao artigo 5 da Carta Magna. Deste modo, dever-se- interpretar o Estatuto a partir
dos princpios e diretrizes do Direito dos Direitos Humanos, fazendo-se uma interpretao
sistemtica dos seus dispositivos, em harmonia com as demais normas desse campo do
direito, tanto na ordem jurdica nacional, quanto internacional4.

Os direitos e garantias individuais conformam uma norma ptrea. No so eles apenas os

que esto no art. 5o, mas, como determina o pargrafo 2o do mesmo artigo, incluem outros
que se espalham pelo Texto Constitucional e outros que decorrem de implicitude inequvoca.
Trata-se, portanto, de um elenco cuja extenso no se encontra em Textos Constitucionais
anteriores5.

Estes princpios buscam orientar o caminho desta concepo garantista, superando a assistencialista.
Crianas e adolescentes antes de qualquer coisa so sujeitos de direitos. De que direitos? Dos direitos
humanos, inscritos em toda legislao nacional, nos documentos internacionais dos quais o Brasil
signatrio e, desta forma, obrigado est a concretiz-los. O Estatuto da Criana e Adolescente esta
inscrito nesta perspectiva. Na perspectiva da emancipao humana, dos empobrecidos, da necessidade
de reconhec-los como crianas e adolescentes e no mais como qualquer das alcunhas a que foram
submetidos ao longo da histria.

Na perspectiva apontada acima por Neto, passamos a detalhar a concepo deste Sistema de Garantia
de Direitos, atravs do qual, pela operacionalizao do seu funcionamento ser possvel estabelecer o
que preconiza o Estatuto.

uma mudana significativa em relao ao que prevalecia at ento, onde as questes fossem elas de
qualquer natureza, que envolvessem as vidas de crianas e adolescentes, eram somente tratadas
atravs dos mecanismos do sistema de justia, tendo na figura do juiz o seu principal ator, no a
criana e o adolescente.

O Sistema de Garantia de Direitos e os seu Trs Eixos

Promoo: Significa dar impulso a, trabalhar a favor de, favorecer o progresso de, fazer avanar,
fomentar. Trata-se, portanto, de promover aes que busquem atingir objetivos relacionados ao
atendimento a crianas e adolescentes. A promoo ser referenciada:

a) pelas polticas sociais bsicas: que se destinam a garantir a todas as crianas e adolescentes os seus
direitos. O critrio a universalizao deste atendimento. So exemplos: sade, educao, segurana,
profissionalizao, dentre outras;

b) pelas polticas sociais bsicas assistenciais/inclusivas: abrangem os contingentes populacionais

excludos, aos que faltaram as polticas bsicas, aos que se encontram em situao de vulnerabilidade
social, aos que dela necessitam. Numa sociedade com a composio como a nossa, este contingente
numericamente expressivo, pois a diviso de riqueza e renda profundamente desigual, fazendo com
que os benefcios sejam auferidos para uma parcela pequena da populao infanto-juvenil;

c) pelas polticas de garantia de direitos: destinadas queles/as que tm os seus direitos violados,
ameaados conforme prev o Estatuto. A violao a qualquer direito uma situao grave. Uma falta
de vaga na escola, no posto de sade ou hospital, a falta de meios para a sobrevivncia da famlia.
Tudo isto so violaes graves e que indicam que as polticas sociais bsicas esto falhando. Porm, h
as situaes decorrentes destas falhas que vulnerabilizam e ameaam ainda mais a vida das crianas.
Desta forma, fazem-se necessrias aes especficas, tais como, localizao de desaparecidos (crianas
e responsveis), atendimento a abusados e violentados sexualmente, atendimento a testemunhas,
explorados em trabalhos ilegais, recolocao familiar, autores de atos infracionais, em situao de rua,
dentre outros.

Mas, todos estes programas devem ter como objetivo a transitoriedade e a incluso. Incluso, pois a
criana e o adolescente devem ser atendidos na tica das polticas sociais bsicas, como toda e
qualquer outra. No podem ser novamente vitimizadas, numa segunda excluso, vivendo apartados da
vida comum. Portanto, aes transitrias do ponto de vista das crianas, para no se perpetuarem como
crianas e adolescentes marcados. Ficando assim associados constantemente a situao a que esto
submetidos.

Defesa/Garantia: Significa prestar socorro a, auxiliar a, resistir a ataque ou agresso, proteger,

resguardar, interceder por. a atuao concreta no sentido de proteger a uma ou a um grupo de
crianas/adolescentes que tenham os seus direitos ameaados ou violados. Este atendimento exige
aes de natureza jurdica e social, pode destacar os seguintes objetivos:

a) cessao: atravs desta ao encerrar a violao, protegendo, intercedendo, auxiliando no

encaminhamento, resguardando a vida violada e ameaada;

b) responsabilizao: promover atravs a reparao do dano causado e a quando couber as sanes

previstas. A responsabilizao tem o intuito de impedir que a impunidade incentive a reiterao pelo
prprio ou por outros da repetio da violao. A resoluo inclui a responsabilizao. A garantia de
direitos a melhor forma de enfrentarem-se situaes sociais que constantemente violam os direitos de
crianas e adolescentes. No entanto, a responsabilizao tambm auxilia nesta poltica de
enfrentamento violao de direitos, principalmente no enfrentamento da impunidade e da cultura de
que a algumas crianas e adolescentes possvel violar, pois so uma espcie de sub-cidados.

A punio/responsabilizao deve ao mesmo tempo desenvolver campanhas permanentes, aes

educativas diversas para mudana de postura, de concepo. Este eixo congrega basicamente rgos do
Poder Pblico como: Segurana Pblica, Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, Poder Judicirio.
Mas h tambm a possibilidade da participao da sociedade civil atravs de dois espaos que
compem este eixo: atravs do Conselho Tutelar e dos Centros de Defesa. Os Conselhos Tutelares so
rgos pblicos, criados pelo ECA e regulamentados por lei municipal, mas a origem de seu mandato
da comunidade que o elege, atravs de processo de livre escolha. Desta forma, este Conselho deve
estar muito prximo da prpria comunidade no cumprimento de suas tarefas na defesa e garantia dos
direitos.

Os Centros de Defesa dos Direitos da Criana e Adolescente so instituies prprias da sociedade

civil que iro agir na defesa jurdico-social, sem prejuzo da ao da Defensoria ou mesmo do
Conselho Tutelar ou do Ministrio Pblico. No h impedimento de ao em conjunto, pelo contrrio.
E, tambm, estes Centros de Defesa podem atuar em aes que envolvam interesses difusos e coletivos
relacionados infncia e adolescncia.

Controle Social: Controle significa ato ou poder de controlar, fiscalizao exercida sobre atividades de
pessoas, rgos, etc., para que no se desviem das normas preestabelecidas. Exercer o controle ento
monitorar as polticas pblicas na rea da infncia e adolescncia, verificar se as normas
preestabelecidas (Constituio, ECA e Conveno dos Direitos da Criana) esto sendo observadas nas
aes. A implementao do Estatuto da Criana e do Adolescente pressupe o Controle Social, que
ser executado pela sociedade civil. O Estatuto cria espaos institucionais para tal. Podemos considerar
que o prprio processo de escolha do Conselho Tutelar e a sua vinculao com a sociedade tambm
uma forma de controle, tendo em vista que a esta mesma sociedade este Conselho dever estar
constantemente articulado para o exerccio de suas aes.

Mas, sem dvida, no Conselho de Direitos onde mais visvel esta participao, tendo em vista o
Controle Social e Poltico. a que vo se efetivar as demandas sob a forma das polticas pblicas.
Esta participao vai ser atravs das organizaes da sociedade civil que tenham os seus objetivos
institucionais, estatutrios aes com crianas e adolescentes. Estas aes ou atendimentos so
passveis de uma compreenso ampla, tratando-se no s daquelas instituies que atendem
diretamente, cotidianamente a crianas e adolescentes. Mas incluem tambm, os centros de defesa, os
institutos de pesquisas, os sindicatos, as representaes de categorias profissionais, associaes de
bairros, organizaes no-governamentais, organizaes de direitos humanos, de mulheres, dentre
outras. Enfim, uma compreenso ampla do atendimento que inclui, agrega e est mais prxima do
que representa as variadas formas de organizao da sociedade civil.

fundamental a articulao deste sistema com as outras polticas setoriais, como sade, educao,
assistncia social, direitos humanos, etc.. Algumas destas, inclusive contam com a mesma
possibilidade de participao atravs de Conselhos (sade e assistncia social tambm deliberativos).

As polticas para atendimento a criana e adolescente devem ser de natureza intersetorial, exigindo de
todos uma viso ampla de sua cidade, estado ou nao, no comportando para tal reducionismo a este
ou aquele campo de conhecimento ou de implementao das polticas pblicas.

O funcionamento articulados destes trs eixos visa superar a concepo e o formato que vigorava at
ento, no Cdigo de Menores. A figura do Juiz de Menor ou um nico rgo a estabelecer as aes a
serem desenvolvidas, no cabem mais.

Numa tica do Estado Ampliado, este movimento que teve esta importante tarefa de denncia nos anos
70, passa a participar diretamente da implementao dos Conselhos dos Direitos nos governos
municipais, estaduais e nacional.
A concepo de Estado Ampliado, aqui utilizada na perspectiva de Antonio Gramsci, citada em
Giovanni Semeraro (1999:74). Sua contribuio reside no fato de conceber o Estado a partir de duas
esferas (sociedade civil e sociedade poltica), que se distinguem pela funo que exercem e pela
articulao e reproduo das relaes de poder numa anlise da vontade coletiva. Enquanto na
sociedade poltica existe uma dominao fundada na coero, na sociedade civil, as classes
representadas no conjunto de instituies responsveis pela elaborao e difuso de valores (simblico
e/ou ideolgico), o que existe uma busca pela hegemonia atravs da direo e do consenso.

Ao analisar o Estado, o autor procura evitar dois tipos de confuso: uma de carter economicista e
liberal e outra de carter totalitrio e organicista. No primeiro, a identificao do Estado com o
Governo, colocando a sociedade civil parte e regulada pelas regras da liberdade econmica. Aqui o
Estado o guardio da legalidade. Enquanto a iniciativa histrica deixada para a sociedade civil.

A segunda se d na tentativa de unificao da sociedade civil com o Estado na busca de manter o

controle da vida popular e nacional. Para Semeraro, Gramsci supera esses tipos de confuso ao propor
um conceito de Estado ampliado6:

A sociedade civil compreende os organismos privados e voluntrios, como os partidos, as

diversas organizaes sociais, os meios de comunicao, as escolas, as igrejas, as empresas,
etc se caracteriza pela elaborao e difuso das ideologias e dos valores simblicos que
visam a direo. A sociedade poltica compreende instituies mais pblicas, como o
governo, a burocracia, as foras armadas, o sistema judicirio, o tesouro pblico, etc se
caracteriza pelo conjunto dos aparelhos que concentram o monoplio legal da violncia e visa
a dominao.

A Lei Federal 8069/90 Estatuto da Criana e do Adolescente, que veio a regulamentar o artigos 227 e
228 da Constituio Federal, estabelece as diretrizes para a poltica de atendimento nesta rea. No
Livro II (Parte Especial), Ttulo I (Da Poltica de Atendimento) e Captulo I (Disposies Gerais) do
Estatuto encontra-se a forma como deve ser feita, elaborada e executada a poltica pblica para esta
rea. a parte especial que trata da poltica de atendimento e est situada logo no primeiro captulo,
como fundante dos demais, que d a direo ao restante do texto, na esteira dos princpios
constitucionais.

Os Conselhos dos Direitos de Crianas e Adolescentes so rgos deliberativos e controladores da

poltica de atendimento dos direitos humanos de crianas e adolescentes. Para tanto, devem ter
legislao especfica federal, estadual, distrital e municipal para a sua criao e funcionamento. Trata-
se, portanto, de um rgo pblico de carter permanente, com finalidade especfica garantida a
participao paritria da sociedade atravs de suas organizaes representativas, conforme artigo 887:

So diretrizes da poltica de atendimento:

I municipalizao do atendimento;
II criao de conselhos municipais , estaduais e nacional dos direitos da criana e do
adolescente, rgos deliberativos e controladores das aes em todos os nveis, assegurada a
participao popular, paritria por meio de organizaes representativas, segundo leis
federal, estaduais e municipais.

O exerccio do poder desta forma est direcionado no sentido da descentralizao, municipalizao e

participao da sociedade. Neste sentido, a Lei busca superar as aes descoordenadas, seja no
atendimento, na elaborao, na fiscalizao ou na jurisdicializao de uma poltica pblica,
considerando os diversos atores necessrios sua implementao.

Aos Conselhos dos Direitos garantida a autonomia, no que diz respeito s suas atribuies, eles no
esto subordinados a nenhum outro rgo ou poder, mas sim vinculados administrativamente. Sua
atuao se dar na formulao das diretrizes necessrias e dos parmetros de funcionamento das aes
governamentais e no governamentais voltadas ao atendimento de crianas e adolescentes.

Estes Conselhos devem ter composio paritria, ou seja, em nveis de igualdade formal e material. A
igualdade formal diz respeito ao nmero de representantes governamentais e no-governamentais em
cada Conselho. A igualdade material refere-se s condies de atuao e interveno deste rgo no
formato que tem.

Esta composio paritria oportuniza mecanismos de articulao poltico-institucional e canais de

comunicao entre sociedade e governo, na concretizao de polticas pblicas garantistas dos direitos
humanos de crianas e adolescentes.

A diversidade de representao na composio destes Conselhos deve ser entendida como

complementar e no antagnica, numa concepo ampliada de Estado, no sentido da garantia e busca
da universalizao das polticas pblicas e o controle social em sua efetivao.

Em resumo, estes Conselhos so rgos pblicos constitudos das seguintes caractersticas: paritrios,
deliberativos e de controle das aes.

Paritrios: Tm o significado de igualdade, isto , os seus representantes sero em igual nmero entre
aqueles que so de origem de rgos de governo e aqueles que so de origem das organizaes da
sociedade civil.

Deliberativos: Significa dizer que tm autoridade para analisar, intervir, propor o que for necessrio
nas polticas pblicas. Significa planejar aes a curto, mdio e longo prazos, antecipar necessidades,
estabelecer conexes entre as aes, avaliar as aes executadas. Enfim, controlar em todos os nveis o
que, quando, como e com qu ser implementada a poltica pblica. O ato de deliberar sob o ponto
de vista da administrao pblica vinculativo. Isto torna o seu cumprimento obrigatrio e qualquer
ao de descumprimento passvel de acionamento judicial.

Controladores das Aes: O Estatuto prev que a poltica de atendimento ser realizada por um
conjunto articulado de aes (conf. Art. 86). Logo a seguir ele trata das diretrizes de atendimento
(conf. Art. 88). No bastava municipalizar sem o controle social. Sem este, na verdade seria uma
prefeiturizao, ou seja, o poder decisrio estaria centralizado somente no poder pblico municipal (o
governo). Para controlar as aes em todos os nveis foram criados Conselhos Deliberativos, com as
caractersticas descritas acima, como uma das formas de se operacionalizar o Sistema de Garantia de
Direitos, obrigando para o seu pleno funcionamento a articulao constante destes entes e o respeito
pela diversidade nas representaes.

O Estatuto da Criana e do Adolescente consolidou no mbito legal os direitos de crianas e

adolescentes e a participao da sociedade na deliberao de polticas pblicas. Entretanto, permanece
na sociedade brasileira um distanciamento entre o proposto pela lei e a realidade social. As
desigualdades que promovem continuamente o abandono e o empobrecimento das famlias atingem em
cheio a perspectiva de vida de crianas e adolescentes. Ainda hoje, o debate que se faz : garantir os
direitos ou reprimir os delitos.
Em especial, tratando-se de adolescentes autores de ato infracional, sequer os atores envolvidos na rea
superaram uma viso retaliadora da infncia e da adolescncia, ao elegerem como algozes essa parcela
da populao. Sobrevive uma concepo do adolescente promotor dos altos ndices de violncia.

CONCLUSO

Com a aprovao do Estatuto da Criana e do Adolescente, a representao social da criana e do

adolescente como sujeito de direitos emerge e se constitui como instrumento para objetivar o
reordenamento das aes para todas as crianas e adolescentes. Em especial para aqueles que
necessitam de polticas especiais para proteger os seus direitos violados ou ameaados.

Da mesma forma, este processo de efetivao da doutrina da proteo integral objetiva superar a ainda
presente concepo da situao irregular. Colocam-se na pauta a necessidade da democratizao, o
controle social e poltico das polticas pblicas; a centralidade numa abordagem sistmica onde vrios
atores executem as suas atividades especficas, porm articuladas; o reordenamento do atendimento de
proteo especial, partindo do prisma do referencial familiar e comunitrio e da no institucionalizao
e a urgente tarefa de inverter a poltica de atendimento ao adolescente autor de ato infracional, o
principal reduto de manuteno de aes baseadas no Cdigo de Menores de 1979.

Na prxima aula, vamos verificar como est se dando as iniciativas em torno deste reordenamento do
atendimento socioeducativo neste perodo de implementao do Estatuto da Criana e do Adolescente,
o processo necessrio de mudanas de gesto baseados na concepo garantista e universalista do
ECA.

BIBLIOGRAFIA

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2. ANDERSON, Perry. As origens da ps-modernidade. Rio de Janeiro: Jorge Zahar,Ed., 1999

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criana e seus direitos. Estatuto da Criana e do Adolescente e Cdigo de Menores em debate.
Rio de Janeiro:PUC RJ/Funabem, 1990.

4. BRASIL. Conanda. Ata da Assembleia Ordinria, Braslia,

5. _____ Nota Tcnica. Situao da proposta do oramento da criana e do adolescente. Braslia,

2005

6. _____ Resoluo n. 46, de 29 de outubro de 1996. Regulamenta a execuo da medida scio-

educativa de internao prevista no Estatuto da Criana e do Adolescente, Lei n.8069/90.
Disponvel
em:&lt;http://www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/sedh/conselho/conanda/.arqcon/.ar
qcon/46resol.pdf&gt;.

7. _____ Resoluo n. 119, de 11 de dezembro de 2006. Dispe sobre o Sistema Nacional de

Atendimento Socioeducativo e d outras providncias. Disponvel
em:&lt;http://www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/sedh/conselho/conanda/.arqcon/.ar
qcon/119resol.pdf.&gt;.
8. FOUCAULT, Michel. A verdade e as formas jurdicas. RJ, Cadernos PUC/RJ, nmero 16,
1974.

9. ____ Vigiar e Punir. Nascimento da priso, Rio de Janeiro: Ed. Vozes, 1987.

10. ____ Nascimento da Biopoltica. Em: FOUCAULT, Michel. Resumo dos Cursos do Collge de
France (1970-1982). So Paulo, Martins Fontes, 2008.

11. ____ Microfsica do Poder. Rio de Janeiro, Graal, 1982.

12. Lei Federal 8069/90. Estatuto da Criana e do Adolescente.

13. MARCLIO, Maria Luiza. Histria Social da Criana Abandonada.2 ed. So Paulo, 2006.

14. ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL; CONSELHO FEDERAL DE PSICOLOGIA.

Inspeo nacional s unidades de internao de adolescentes em conflito com a lei.
Relatrio.2006.

15. PINHEIRO, ngela. Criana e adolescente no Brasil: porque o abismo entre a lei e a
realidade.Fortaleza: Editora UFC, 2006. 438 p.

16. Priori, Mary Del (Org.). Histria das Crianas no Brasil. 6.ed. So Paulo: Contexto, 2007.

17. Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo SINASE/Secretaria Especial dos Direitos

Humanos Braslia-DF: CONANDA, 2006.

18. VOLPI, M.(Org.).O adolescente e o ato infracional. So Paulo: Cortez, 1997. 87p.

1
Compreendo as representaes sociais como categorias de pensamento que expressam a
realidade, explicam-na, justificando-a ou questionando-a. Moscovici (1978:25) afirma que toda
representao composta de fiuras e de expresses socializadas, o que nos remete aos
processos sociais de interao como a base para a formulao das representaes sociais.
Quando falo em atualizaes, assumo o pressuposto de que essas representaes sociais no
desaparecem e no so substitudas no pensamento social brasileiro: elas assumem diferentes
incorporaes, mantendo, contudo, o seu ncleo central.
voltar

2
O Sistema de Garantia de Direitos uma interpretao terico-poltica esboada inicialmente
pelo jurista Wanderlino Nogueira Neto em 1993. Atualmente, essa concepo largamente
utilizada por aqueles que atuam na rea da criana e do adolescente e foi incorporada
oficialmente pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente, a partir de
1999 no mbito de um Conferncia Nacional. voltar

3
Clusula Ptrea so aqueles princpios constitucionais que se referem s garantias individuais,
que so expressos particularmente no art. 5 da Constituio Federal, assim como, conforme
entendimento da jurisprudncia nos demais artigos na Constituio. Desta forma, tem
prevalecido o entendimento de que os art. 227 e 228 da Constituio Federal esto em
conformidade com as garantias individuais, que no podem ser alterados por legislao infra-
constitucional. voltar
 4
Wanderlino Nogueira Neto Promoo e Proteo dos Direitos Humanos de Gerao,
Fortaleza, 2004, mimeo. voltar

5
Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins, in Comentrios Constituio do Brasil,
Saraiva, vol 4, tomo I, 371 e ss. voltar

6
COUTINHO, C.N. Dualidade de poderes, 1987:67-68.voltar

7
Lei Federal 8069/90, artigo 88 I e II. voltar

3 Adolescente Autor de Ato Infracional e o Sistema de Atendimento Socioeducativo

Professor: Cludio Augusto Vieira da Silva

1. ADOLESCENTE AUTOR DE ATO INFRACIONAL E O SISTEMA DE ATENDIMENTO

SOCIOEDUCATIVO

Retomamos nesta aula, a categoria menor, a sntese do significado desta representao social. sob
suas bases que se encontram vivas as prticas como confinamento, punies judiciais e extra judiciais
(administrativas) em profuso, caractersticas marcantes da Doutrina da Situao Irregular.

Segundo a Secretaria Nacional de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente, vinculada ao

Ministrio da Justia e Cidadania, no perodo entre 1996 a 2006, ano de criao do SINASE, triplicou
o nmero de adolescentes cumprindo medidas de internao, passando de 4.245 para 14.074, apesar da
orientao contrria do ECA de ser a medida de internao excepcional.

Resumidamente passaremos alguns dados que compe o perfil do/a adolescente que cumpre medida
socioeducativa em meio fechado no Brasil. Os dados detalhados que dispomos, podem ser encontrados
na pgina da Secretaria Especial de Direitos Humanos ou da Escola Nacional de Socioeducao:
www.sdh.gov.br ou www.ens.sinase.sdh.gov.br

Com base nos dados do IBGE, a Coordenao Geral do SINASE/SNPDCA com assessoria tcnica do
UNOPS (Escritrio das Naes Unidas de Servios para Projetos), fez um estudo que abaixo
apresentamos num quadro resumo que relaciona a populao total de adolescentes, adolescentes que
cumprem medidas socioeducativas privativas de liberdade e o nmero destes adolescentes que
praticam atos contra a vida.

Conforme se pode-observar trata-se de um nmero bastante pequeno dos adolescentes que so

sentenciados por praticarem atos contra a vida. Contrariamente ideia construda ao longo de nossa
histria de que os adolescentes so os principais causadores da epidmica violncia que toma conta
indiscriminadamente na sociedade brasileira.

Vejamos estes nmeros.

Ao olhar estes nmeros, constatamos que 3.612 adolescentes cometeram atos contra a vida que
equivalem a 0,00015% da populao de adolescentes, a primeira constatao bvia :

Estes no podem ser os viles da violncia no pas. A nica justificativa se encontra na construo do
conceito de perigoso imputado parte da populao adolescente no pas. Estes nmeros referem-se a
2014, mas esta tendncia repete-se de forma constante em todos os levantamentos realizados no
atendimento socioeducativo.

A seguir, tambm baseados no Levantamento Anual de 2014 SINASE/SNPDCA, apresentamos dois

quadros resumos. Um refere-se ao comparativo dos ltimos trs anos das medidas socioeducativas
aplicadas de internao e semiliberdade e internao provisria. O segundo, os principais atos pelos
quais os adolescentes cumprem estas medidas. Estes dois quadros, refletem a tendncia dos
levantamentos anteriores, no havendo qualquer alterao significativa nos motivos pelos quais aos
adolescentes so aplicadas as medidas privativas de liberdade1.

REGIO UF INTERNAO
 2012 2013 2014

AC 206 248 361

AM 79 52 58

AP 15 46 52

NORTE PA 234 237 214

RO 107 165 171

RR 10 5 20

TO 61 40 40

NORDESTE AL 200 135 117

BA 339 448 460

CE 602 365 446

MA 34 14 46

PB 381 391 472

 PE 943 1190 1094

PI 44 61 42

RN 49 15 47

SE 102 60 72

DF 174 520 710

GO 224 273 319

CENTRO-OESTE

MS 166 176 194

MT 121 106 81

ES 507 781 754

MG 932 1068 1150

SUDESTE

RJ 404 546 723

SP 6381 6812 7622

SUL PR 643 708 629

 RS 632 693 905

SC 84 66 103

BRASIL TOTAL 13674 15221 16902

INTERNAO PROVISRIA

REGIO

2012 2013 2014

77 68 128

58 75 52

48 46 92

NORTE 93 84 105

33 68 13

21 157 14

45 66 101

NORDESTE 252 68 69
 99 118 149

426 483 412

38 98 82

34 154 93

307 345 329

31 45 5

13 45 62

60 62 74

193 212 239

110 82 85

CENTRO-OESTE

40 21 19

79 50 49

SUDESTE 132 93 149

 362 322 365

316 360 491

1527 1840 1751

243 218 287

SUL 180 187 183

181 206 155

BRASIL 4998 5573 5553

SEMILIBERDADE

REGIO

2012 2013 2014

NORTE 54 89 21

32 12 17

2 6 62

57 48 41
 6 2 29

8 9 3

18 31 19

99 12 27

31 66 60

52 278 96

6 11 12

NORDESTE 11 17 17

150 155 172

14 0 9

8 11 28

14 9 18

CENTRO-OESTE 82 93 125
 6 12 10

17 30 17

0 0 0

12 30 37

117 172 296

SUDESTE

269 306 322

589 612 532

47 73 72

SUL 111 97 95

48 91 36

BRASIL 1860 2272 2173

TOTAL

REGIO

2012 2013 2014

 337 405 510

169 139 127

65 98 206

NORTE 384 369 360

146 235 213

39 171 37

124 137 160

NORDESTE 551 215 213

469 632 669

1080 1126 954

78 123 140

426 562 582

1400 1690 1595

 89 106 56

70 71 137

176 131 164

449 825 1074

340 367 414

CENTRO-OESTE

223 227 230

200 156 130

651 904 940

1411 1562 1811

SUDESTE

989 1212 1536

8497 9264 9905

SUL 933 999 988

923 977 1183

 313 363 294

BRASIL 20532 23066 24628

ATOS INFRACIONAIS

Estes nmeros do atendimento socioeducativo impactam diretamente na sua gesto, por duas vertentes
principais: um nmero excessivo de adolescentes em privao de liberdade, sem a justificativa legal
necessria acarreta a superpopulao; este fato impede que o sistema socioeducativo possa realizar o
atendimento tcnico necessrio a quem realmente necessita, queles que praticaram atos gravosos,
contra a vida. E, tambm, torna-se um empecilho para que o sistema organize-se para a aplicao de
medidas em meio aberto. Fica-se assim num labirinto do crcere.

J em 1993, um primeiro projeto legislativo foi protocolado no Congresso para o rebaixamento da

responsabilidade penal, com o argumento de que o ECA era uma lei para a Sua e que os adolescentes
tinham que ser presos, novamente o conceito de perigoso ressurge no cenrio poltico. Nesta poca
tambm no havia evidncias e dados estatsticos de que os adolescentes eram os principais autores de
atos violentos. Mas a concepo permanecia e permanece at hoje, quando j temos dados seguros
sobre os principais autores de atos violentos no pas. Com destaque, para as principais vtimas dos
homicdios praticados que so adolescentes e jovens, negros e pobres. Estes sim, so os que morrem,
so as vtimas.
Assim, o formato ainda prevalecente a tentativa de desfocar o ato da situao, colocando o foco no
sujeito. Como estes so os produtores da violncia, por causa de sua conduta que nos encontramos
na situao atual, j nascem com esta tendncia, mesmo que os dados no o comprovem. Da a
espetacularizao de certos acontecimentos que no confirmam a regra.

Sem dvida, o adolescente foi eleito o inimigo nmero um do pas. Nossa tarefa histrica continua
tendo como objetivo, alm da implantao das estruturas previstas no ECA, produzir continuamente
conhecimento acerca da situao que envolve a infncia e adolescncia empobrecidas em nosso pas,
hoje ainda mais ameaada com a presena marcante das estruturas do narcotrfico nas cidades
brasileiras. Mas isto tema a ser aprofundado.

2. O DEPARTAMENTO DA CRIANA E ADOLESCENTE/MJ

O Departamento da Criana e Adolescente do Ministrio da Justia-DCA/MJ foi o rgo federal que

herdou as funes do antigo Sistema FUNABEM/CBIA, j dentro da nova perspectiva prevista no
Estatuto da Criana e do Adolescente. Ao DCA/MJ caberia a execuo de uma poltica eficaz e efetiva
de defesa dos direitos da criana e do adolescente.

Sob o ponto de vista administrativo uma pequena estrutura diante da enorme tarefa a ser desenvolvida,
como rgo responsvel pela implantao do ECA, sucedendo um modelo de instituio total que
atuava numa perspectiva de execuo por parte do ente federal de maneira ainda sob o prisma do
Cdigo de Menores, mesmo com a aprovao do novo marco legal.

No ano de 1996, criada a Secretaria Nacional de Direitos Humanos (SNDH) no Ministrio da Justia
e no seu interior alocado o Departamento da Criana e do Adolescente-DCA/MJ. Tambm neste ano
o Plano Nacional de Direitos Humanos (PNDH) assumido como poltica de governo. Expressa uma
preocupao central do governo brasileiro em estabelecer uma sintonia com os padres internacionais
de convenes, tratados e concepes que orientam esta temtica. Fica claro que o Estado deve ser o
principal responsvel pela execuo do PNDH.

O PNDH, na sua introduo, faz referncia ao ECA e especifica uma linha de atuao diversa das
polticas de educao, sade e assistncia, entre outras. Seria a linha da poltica de garantia de direitos.
Estabelece 14 diretrizes para essa linha de ao, responsabilizando o DCA/MJ por aes referentes
poltica de defesa de direitos humanos do Governo Federal no que se refere populao infanto-
juvenil.

No seu planejamento para o ano de 1996, o DCA/MJ preconizava:

1. So destinatrios da Poltica de Promoo e Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente

do Ministrio da Justia crianas e adolescentes cujos direitos estejam ameaados ou violados,
e aqueles envolvidos em atos infracionais.

2. As aes de DCA/MJ so orientadas pelas diretrizes estabelecidas pelo Conselho Nacional dos
Direitos da Criana e do Adolescente-CONANDA, e tambm pelo Programa Nacional de
Direitos Humanos do Governo Federal, coordenado pelo Ministrio da Justia.

As linhas de ao prioritrias nesse Plano foram:

Viabilizao de servios e de programas e projetos especficos voltados para a promoo e

defesa de direitos de crianas e adolescentes.
 Monitoramento e avaliao das aes na rea de promoo e defesa de direitos de crianas e
adolescentes.

Desenvolvimento dos recursos humanos envolvidos com a promoo e defesa de crianas e

adolescentes.

Estudos e pesquisas que contemplem anlises situacionais sobre temas especficos da rea de
promoo e defesa dos direitos de crianas e adolescentes.

Os objetivos estabelecidos para efetivar as linhas de ao:

Fomentar e apoiar a implantao e implementao de Conselhos Estaduais e Municipais dos

Direitos da Criana e do Adolescente, dos seus respectivos Fundos e Conselhos Tutelares.

Fomentar e apoiar a criao e funcionamento da rede de servios destinados ao atendimento ao

adolescente em conflito com a lei para o cumprimento das medidas socioeducativas, na forma
indicada por Resolues do CONANDA, publicada no DO da Unio de 8/1/97.

Fomentar e apoiar, de forma complementar e em conjunto com outros rgos federais, a

implantao e implementao de programas e projetos que intervenham nos quadros
relacionados explorao laboral, explorao e abuso sexual, drogadio e vitimizao
(homicdios, maus tratos domsticos, torturas e constrangimentos ilegais).

Fomentar e apoiar a implantao e a implementao de programas, projetos e servios de

colocao familiar.

Apoiar rgos pblicos e entidades que prestem servio especiais de: proteo jurdico-social
de crianas e adolescentes vitimados, isto , com seus direitos ameaados e violados;
mobilizao social para preveno e combate s situaes de ameaas e violaes de direitos; e
identificao e localizao de pais, responsveis, crianas e adolescentes desaparecidos.

Implementar banco de dados e sistemas de monitoramento, avaliao e informaes referentes

violao de direitos, criao e funcionamento de conselhos e implementao de servios e
programas especficos para subsidiar as aes na rea da infncia e adolescncia.

Fomentar e apoiar a implementao de banco de dados de sistemas de monitoramento,

avaliao e informaes congneres nos nveis estadual e municipal.

Fomentar e apoiar aes continuadas de formao dos agentes pblicos encarregados da

promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente, garantindo, especialmente, o
conhecimento, divulgao, disseminao, difuso e a correta aplicao do Estatuto da Criana e
do Adolescente e outras leis previstas.

Fomentar e apoiar estudos e pesquisas e documentao voltados ao conhecimento das situaes

de conflitos com a lei, do perfil do adolescente autor de ato infracional e das formas de
atendimento a esse s adolescentes, pelo vrios rgos responsveis.
 desta forma que o governo federal se organiza para cumprir o reordenamento necessrio para a
implantao das polticas protetivas e socioeducativas para a implementao do ECA. Alm destas, as
polticas setoriais para atendimento do art. 4 do ECA, como expresso da nova doutrina evocada da
Constituio Federal, da Proteo Integral, devem estar sintonizadas.

Este processo deu-se com grandes perdas do ponto de vista estrutural (administrativo e financeiro) na
estrutura federal, com a passagem da FCBIA para o DCA. Com a proibio da instncia federal estar
na execuo das medidas socioeducativas houve uma diminuio importante da sua presena, deixando
aos estados o desenvolvimento de cada sistema socioeducativo. Isto acarreta ainda nos dias de hoje
fortes discrepncias e obstculos gesto do SINASE enquanto um nico sistema de aplicao das
medidas socioeducativas.

Abaixo demonstramos o que significou oramentariamente a passagem do sistema FUNABEM/CBIA

para o DCA/MJ, compreendendo o perodo de 1995 a 2002, fazendo uma comparao com os valores
destinados a ento Secretaria de Estado de Assistncia Social-SEAS, que atendia a um pblico-alvo
que, em vrios aspectos absorve parcela da rea de influncia do DCA/MJ.

DCA/MJ 1995-2002 (Valores em R$ milhares)

DOTAO PERCENTUAL
ANO CONTINGENCIADO DISPONIBILIZADO
LEGAL DISPONIBILIZADO

1995 96.541 76.211 20.330 21,1%

1996 56.183 27.906 28.277 50,3%

1997 41.885 13.427 28.458 67,9%

2000 8.957 348 8.609 69,1%

2001 40.486 15.502 24.984 61,7%

2002 46.577 12.235 34.342 73,7%

TOTAIS 290.629 130.127 145.000 49,9%

 SEAS 1995-2002 (Valores em R$ milhares)

DOTAO PERCENTUAL
ANO CONTINGENCIADO DISPONIBILIZADO
LEGAL DISPONIBILIZADO

1995 202.634 -49.622 252.256 124,5%

1996 406.894 83.888 323.006 79,4%

1997 380.627 45.172 335.455 88,1%

2000 703.372 63.988 639.384 90,9%

2001 650.930 26.049 624.881 96,0%

2002 878.086 -4.265 882.351 100,48%

TOTAIS 3.222.543 165.210 3.057.333 94,9%

Observaes:

Estes dados foram extrados dos relatrios do Instituto de Estudos Scio-Econmicos-INESC

de Braslia, relativos ao acompanhamento dos gastos do governo Federal com aes na rea da
criana e do adolescente;

A execuo oramentria-financeira do DCA/MJ, em cada ano, aproximou-se de 100% do

oramento disponibilizado. A dificuldade sempre esteve no alto volume de contingenciamento2
em relao dotao oramentria, prtica comum na execuo oramentria brasileira;

Os dados relativos Secretaria de Estado da Assistncia Social-SEAS (MPAS) so especficos

do Fundo Nacional de Assistncia Social, englobando os oramentos de at quatro programas
focados em criana e adolescente: Ateno Criana, Erradicao do Trabalho Infantil, Brasil
Jovem e Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes;
 No havia dados disponveis nos anos de 1998 e 1999.

Evoluo Comparativa entre os Oramentos do DCA/MJ E DA SEAS

Perodo entre 1995-2002

3. SINASE SISTEMA NACIONAL DE ATENDIMENTO SOCIOEDUCATIVO UMA

PROPOSTA DE POLTICA PBLICA

Dois aspectos foram extremamente negativos para o estabelecimento de novas bases para o
atendimento ao adolescente autor de ato infracional.

O primeiro diz respeito ao conflito entre as representaes sociais em torno do adolescente autor de ato
infracional. Menor ou Sujeito de Direitos? Cdigo de Menores ou Estatuto da Criana e do
Adolescente?

O segundo refere-se desorganizao poltico-administrativa, com as agravantes e constantes

diminuio de recursos. Destaque-se tambm a crescente reduo nos quadros tcnicos e/ou na
terceirizao de mo-de-obra para cumprir funes de execuo e de coordenao desta poltica, isto
no nvel federal e estaduais.

Uma Proposta de Poltica Pblica em Pauta

Num ambiente bastante hostil conforme descrito, com pouca efetividade e sem demonstrao de
capacidade poltica para alcanar os seus objetivos, colocando em risco todo o conjunto de
possibilidades descritos no ECA, comeou-se a esboar uma reao, a partir do prprio Governo
Federal.

Diante do risco iminente de se ter importantes retrocessos, a partir das propostas legislativas que na
poca colocavam-se como fiis representantes da vontade popular, por iniciativa do ento Secretrio
Nacional de Direitos Humanos Dr. Jos Gregori, foi instalado um grupo de trabalho em 1997 com a
finalidade de avaliar os sistemas socioeducativos e apresentar propostas para a sua melhoria.

Como decorrncia deste trabalho, foi solicitado ao Desembargador Fernando do Amaral e Silva,
expoente na elaborao, aprovao e implantao do ECA, um anteprojeto de lei de execuo das
medidas socioeducativas, com a finalidade de superar as prticas administrativas e judiciais ainda
persistentes. Este texto ficou conhecido como o Texto do Amaral3.
Tem incio um intenso debate sobre a necessidade ou no da regulamentao das medidas
socioeducativas no pas. Boa parte da resistncia a este texto se dava pela compreenso que o Estatuto
no deveria ser alterado, para no colocar em risco os pontos considerados como avanos
conquistados. Outro argumento crtico se d no sentido de considerar este texto como uma forma de
introduzir o Direito Penal Juvenil no pas, matria controversa na rea.

Num ambiente marcado por seguidas rebelies, acompanhadas de perto pela grande imprensa
diariamente, as propostas de reduo da responsabilidade penal tomam fora e a apresentao deste
texto, tambm serve para afirmar, pelo ento Governo Federal, que havia iniciativa no sentido de
buscar-se outra alternativa, que no o rebaixamento da responsabilidade penal.

A prpria organizao dos Magistrados e Promotores da Infncia e Adolescncia - ABMP, em seu

Congresso Nacional realizado em 2000, define uma nova estratgia. Foi constituda uma Comisso
Especial para elaborar um novo texto, que tinha por finalidade o reordenamento da aplicao das
medidas socioeducativas, considerando a oportunidade, convenincia e contedo de uma proposta de
lei para execuo das medidas socioeducativas.

Esta comisso o elabora e tambm por definio deste mesmo Congresso Nacional encaminha ao
CONANDA, para que este, conforme previsto no Estatuto da Criana e Adolescente, promova o
melhor encaminhamento acerca desta temtica.

O novo texto da surgido, novamente foi alvo de muitas crticas, dentre as quais, podemos destacar a
no participao dos outros atores do Sistema de Garantida de Direitos em sua elaborao. A
centralizao apenas no Sistema de Justia na execuo das medidas socioeducativas, apontando para
um papel secundrio dos outros atores como os Conselhos de Direitos, Conselhos Tutelares e os
sistemas estaduais de aplicao das medidas socioeducativas.

O Conselho Nacional dos Direitos da Criana e Adolescente exerce a sua funo: deliberar a
poltica pblica

Em outubro de 2001 o CONANDA promove uma iniciativa de constituir um Grupo de Trabalho com
a participao da ABMP (Associao Brasileira de Magistrados e Promotores da Infncia e da
Juventude), o FONACRIAD (Forum Nacional de Dirigentes Governamentais de Entidades Executoras
da Poltica de Promoo e Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente) e o Departameto da
Criana e Adolescente do MJ, com a finalidade de iniciar-se um novo processo de discusso e
formulao de uma poltica pblica para a aplicao das medidas socioeducativas em todo o territrio
nacional.

Para tal, partiu-se do texto apresentado pelo Congresso Nacional da ABMP e de outro texto produzido
pela Conselheira do Conanda Profa. Dra. Maria Stela Graciani que se referia ao conjunto de gestes
necessrias para a aplicao e coordenao do processo de implementao de um sistema
socioeducativo diverso do at ento existente.

Estes dois textos tornaram-se as referncias para o estabelecimento deste processo de discusso
nacional, que envolveu encontros em todos os estados, nas cinco macro regies, duas oficinas
nacionais, com a participao de todos os atores envolvidos na aplicao das medidas socioeducativas
no pas. Houve uma ampla participao dos representantes do Sistema de Garantia de Direitos.

Este processo desenvolveu-se durante quatro anos (2002-2006), sob a coordenao deste grupo criado
pelo CONANDA, que produziu material a partir do que estava sendo proposto por este sistema. O
indicativo era de se caminhar junto ao reordenamento, depois de passado todos estes anos, finalmente
levar socioeducao as conquistas da sociedade brasileira no processo constituinte e do ECA.

A necessidade de dividir o tema em dois textos distintos deu-se com o decorrer dos trabalhos ao
verificar-se a necessidade de separar o que seria necessrio para alteraes legislativas, que foi
encaminhado ao Congresso Nacional como o Projeto de Lei de Execuo das Medidas
Socioeducativas.

O outro conjunto de propostas que estaria contemplado atravs de uma deliberao do Conselho
Nacional, referindo-se aos instrumentos da gesto dos atendimentos socioeducativos, no que seria
necessrio para a ordenao e coordenao de uma poltica pblica nacional.

Esta tarefa s poderia ser feita pelo ente com capacidade de deliberao da poltica pblica, que
segundo o Estatuto da Criana e do Adolescente sos os Conselhos de Direitos.

O Princpio da Deliberao com Participao

Conforme estabelecido na Constituio Federal e no ECA, em cada unidade da federao e em cada

um dos municpios devero ser constitudos Conselhos de Direitos, com a principal funo de
controlar, normatizar e definir a poltica pblica para a criana e o adolescente.

Ao chamar a si este empreendimento de construir novos parmetros para o atendimento socioeducativo

nacional, o CONANDA nada mais faz do que exercer a sua principal funo, que deliberar a poltica
pblica. A forma como definiu faz-lo foi convidando outras trs organizaes (pblicas e privadas),
para juntas coordenarem este processo em todo o territrio nacional.

Como j foi visto, no foi assim que se deu desde a primeira verso, conhecida como o Texto do
Amaral onde o executivo da poca solicita uma proposta no ao Sistema de Garantia de Direitos com
os seus atores, mas a um representante do sistema de justia, que por mais especialista que seja, no
o nico que poder contribuir com uma proposta de poltica pblica.

No de outra forma, como j vimos foi tambm escrito o prprio texto do ECA, com ampla
participao dos diversos atores envolvidos com a temtica, nas suas diversas representaes, assim
tambm se deu com a prpria Constituio de 1988.

Todo este processo teve a participao de juzes, promotores, diretores de rgos executores de
medidas socioeducativas, segurana pblica, equipes tcnicas de atendimento, conselhos de direitos,
conselhos tutelares, enfim os atores do Sistema de Garantia de Direitos em sua totalidade.

Finalmente, atravs da Resoluo n 119 de julho de 2006, o CONANDA cria o SINASE Sistema
Nacional de Atendimento Socioeducativo, que entregue em seo pblica ao Presidente da Repblica
em 9 de agosto de 2006.

Nesta oportunidade criada atravs do Decreto Presidencial de 13 de julho de 2006, a Comisso

Intersetorial de Acompanhamento do Sistema de Atendimento Socioeducativo constituda por 12
Ministrios, o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e Adolescente e o Conselho Nacional de
Assistncia Social.
A sada encontrada foi a composio de um grupo de trabalho que pudesse sistematizar e encontrar
uma proposio a ser encaminhada ao CONANDA, para que este deliberasse sobre o projeto de lei
acerca das alteraes legislativas necessrias para as mudanas no sistema socioeducativo.

Este grupo debruou-se sobre o resultado dos encontros regionais realizados, a partir do texto
construdo pela ABMP4 e das posteriores sugestes que foram sendo acrescentadas. No ltimo perodo
o texto foi colocado para consulta pblica, onde novamente pode receber novas e antigas contribuies
e, finalmente levada para apreciao dos conselheiros/as do CONANDA.

Da mesma forma, o conjunto de contribuies vindas dos encontros regionais foi sistematizado,
retornado aos estados via os Conselhos Estaduais dos Direitos da Criana e Adolescente para novas
contribuies e, finalmente levado para a apreciao do CONANDA.

O incio de 2007 o CONANDA ao convocar a 7 Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do

Adolescente elege como temtica trs eixos a serem discutidos em todos os atores que compem o
sistema de garantia de direitos, que so: Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria,
SINASE e Oramento e Fundos.

Esta iniciativa propiciou a continuidade deste processo de discusso, pois o passo seguinte ser a
construo dos Planos Estaduais e Municipais do Atendimento Socioeducativo, como mecanismo de
concretizao da descentralizao, municipalizao e priorizao das medidas em meio aberto.

O projeto de lei foi encaminhado ao Congresso Nacional, tendo sido aprovado e sancionado em 12 de
janeiro de 2012, tornando-se a Lei Federal 12.594/2012, ficando conhecida como a Lei do SINASE.

4. O NOVO FORMATO DA GESTO DA POLTICA PBLICA DA SOCIOEDUCAO

Dois so os documentos que funcionam como marcos regulatrios da implantao da poltica pblica
da socioeducao. A Resoluo 119/2006 do CONANDA e a LF 12.594/2012 (www.sdh.gov.br), que
institui diversos mecanismos de aplicao, execuo, avaliao e gesto da poltica, criando obrigaes
de fazer, de cofinanciar e responder pelas necessrias estruturas a serem criadas e/ou mais investidas
para as respostas necessrias implantao desta poltica pblica.

Passaremos a examinar alguns pontos essenciais da gesto do SINASE, baseados em estudos e

apontamentos que esto considerados em documento a ser lanado pela Secretaria Nacional de
Promoo dos Direitos da Criana e Adolescente como normativa de gesto. Estes itens tem como
objetivo sintetizar a forma tcnica, a objetividade, a transparncia e o necessrio controle social desta
poltica.

Mesmo que ainda no esteja lanado, um bom caminho para construir uma ao sistmica de uma
poltica que necessita concretizar a intersetorialidade e a interinstitucionalidade como mecanismos
fundamentais de sua organizao.

4.1 Princpios Gerais da Gesto do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo

A Intencionalidade Pedaggica, este o primeiro e fundante princpio de uma gesto do atendimento

socioeducativo. Qualquer modalidade de atendimento deve-se pautar por este princpio, sem o qual a
ao socioeducativa no tem propsito de existir. Todos os rgos, funcionrios e estruturas s tem
sentido de funcionar se for para concretizar e para dar vida com significados positivos atravs deste
princpio, a todos que participam das comunidades socioeducativas.
Na possibilidade e necessidade da aplicao de uma das medidas socioeducativas previstas, a
Prevalncia das Medidas Socioeducativas em Meio Aberto sem dvida o melhor caminho para a
repactuao do que est envolvido na vida dos/as adolescentes e daqueles/as outras pessoas que so
vtimas e/ou fazem parte deste crculo de violncias. Como vimos, estatisticamente a necessidade da
internao muito pequena. Esta prevalncia vem constantemente sendo solicitadas em definies de
deliberaes de conferncias nacionais, estaduais, distrital e municipais. Este sistema deve seguir esta
ordem, conforme o previsto no Estatuto e no a sua inverso, iniciando pela internao. A gesto que
inicia pela internao, comea de cabea pra baixo.

A Regionalizao refere-se ao atendimento de um direito fundamental quele/a que esto na custdia

do estado, privados de liberdade. Infelizmente ainda comum o distanciamento fsico e na rotina do
atendimento socioeducativo a desconsiderao deste princpio. Mesmo que geograficamente as
famlias estejam distantes das unidades de privao de liberdade, h de se ter mecanismos para a
superao deste obstculo. Este aspecto tambm deve estar previsto nas rotinas das medidas em meio
aberto, apesar de que elas naturalmente devem ser prximas daqueles que as cumprem.

A experincia do largo uso do encarceramento contribuiu tambm para o seu afastamento de uma
Gesto Democrtica e com Participao Social. A medida socioeducativa em todo o seu percurso,
desde a aplicao at a sua execuo, deve muito a estes princpios (democracia e participao social).
Talvez por estarem subscritas na face do estado que impe a limitao da liberdade baseados na
combinao da aplicao por parte da justia e na execuo por parte do executivo, foi-se constituindo
um sistema hermtico, avesso transparncia e propcio a toda ordem de desmandos e marcado por
uma constante tentativa de constituir-se num mundo com suas regras prprias. Isto levou a crer que a
neste mundo no h a necessidade primordial de se prever a concretizao destes princpios. Pelo
contrrio, na aplicao da justia e no poder coercitivo do estado, que devem estar em primeiro lugar
a preocupao de se criar possibilidades concretas e transparentes para que uma gesto democrtica
com participao social presentes. Estes devem andar entrelaados com a intencionalidade pedaggica
de uma medida socioeducativa, que por outro lado necessitam que em seu bojo carreguem a
preocupao de incorporar estes dois princpios em seu planejamento das aes. Isto vale para toda a
gesto da poltica socioeducativa.

A partir do desmonte das instituies criadas para dar conta da doutrina da situao irregular com a
vigncia do ECA, a Incompletude Institucional tornou-se um princpio basilar para reestruturar a rede
de atendimento criana e ao adolescente e, particularmente aos adolescentes em atendimento
socioeducativo. Aqui no cabe mais uma justia ou uma instituio de atendimento com poderes totais
sobre as decises que abrangero a aplicao e execuo de uma medida socioeducativa. H de se
estabelecer uma rede, um sistema. Esta a concepo do SINASE. Polticas setoriais integradas e
respondendo ao que a poltica pblica estabelece. rgos de distintos poderes, mas com atuao no
territrio especfico agindo em rede para propiciar o que se pactua no atendimento dos adolescentes
em cumprimento de medidas socioeducativas. Com esta compreenso que ser constituda rede de
atendimento socioeducativo para privilegiar a aplicao das medidas em meio aberto em detrimento
das medidas em meio fechado. a que est a chave resolutiva do imenso nmero de internaes
desnecessrias que ainda temos. Cada territrio imbuir-se de sua tarefa insubstituvel de cuidar das
geraes que necessitam de aes positivas para o seu desenvolvimento.

Com a redemocratizao do pas o arbtrio deveria ter sido extirpado da vida nacional. Nova
constituio, novas legislaes, um novo pacto federativo e de convivncia nacional foram regulados.
A presuno da inocncia um deles. Portanto, a Responsabilidade da Gesto na Garantia do
Processo Legal um princpio do qual o sistema socioeducativo no pode afastar-se sob pena de
tornar-se um coadjuvante num ambiente social cada vez mais propenso a diminuir direitos sociais e
pessoais. Todos os documentos do sistema de garantia de direitos humanos que o Brasil signatrio e
os incorporou em sua legislao interna, apontam para que os adolescentes sejam submetidos ao seu
devido processo legal com direito a ampla e atualizada defesa. No possvel a prtica jurdica de
sentenas sem prazo determinado ou avaliaes sem a considerao dos relatrios intersetoriais. Assim
como, no h como aceitar-se o descumprimento de prazos por distintos rgos que tem a
responsabilidade desta garantia constitucional. O cumprimento dos prazos de toda a rede. A prtica
indiscriminada de internaes provisrias, como se medida socioeducativa fosse, perniciosa. Aqui
necessitamos de uma articulao insterinstitucional nacional, para pactos de aplicao e execuo das
medidas socioeducativas. Sem isto corremos o risco de atualizaes constantes de prticas jurdicas e
de atendimento afetas ao ainda no superado Cdigo de Menores.

4.2 Diretrizes Gerais da Gesto do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo

Do ponto da gesto esta talvez tenha sido a principal lacuna desde o fim da FCBIA, passando pelo
DCA at chegar a SNPDCA, a invisibilidade nos territrios do SINASE. A Unicidade do Sistema e
Lcus Institucional como diretriz quer resgatar esta caracterstica. Conforme previsto no mbito
federal, nos estados, distrito federal e municpios devem ter um nico rgo que responda pelas
responsabilidades previstas na LF 12.594/2012 em seus respectivos mbitos. No h que se dividir
estas competncias de gesto para distintos rgos, dependendo da medida socioeducativa a ser
aplicada. A gesto de toda a poltica socioeducativa deve ter unicidade, com o estabelecimento de redes
de atendimento, com pactuaes, fluxos e demais procedimentos necessrios para o funcionamento do
sistema de atendimento socioeducativo.

A Intersetorialidade , portanto, uma forma de ao obrigatria para a efetivao de um sistema

complexo como o SINASE. Um sistema que envolve polticas setoriais tais como: segurana pblica,
assistncia social, educao, execuo de quatro medidas socioeducativas em instncias municipais e
estaduais que nem sempre esto conjugadas no mesmo territrio. Alm da aplicao e avaliao das
medidas estarem afetas a outro poder, o judicirio. Diante disto, a sada encontrada a potencializao
das Comisses Intersetoriais de Acompanhamento da Implantao do SINASE, que devem existir em
todas as instncias do estado. a que vo ser feitas as pactuaes e fluxos para a efetivao do
atendimento socioeducativo tendo como metodologia referencial desta ao. Isto sem dvida, exige de
cada agente pblico ou de organizaes da sociedade civil uma postura muito distinta daquele que se
referencia somente na misso e aes especficas de seu prprio rgo.

O Estatuto da Criana e do Adolescente uma daquelas legislaes ps-constituinte que efetiva os

princpios da descentralizao e municipalizao na execuo das polticas pblicas. Assim, j em
1990 o ECA segue esta referncia constitucional e a Territorializao torna-se uma diretriz de
execuo da doutrina da proteo integral. Esta doutrina que absorvida tambm na Constituio e no
ECA e que posteriormente reafirmada na criao e instituio do SINASE. A territorializao reflete
a possibilidade da priorizao da aplicao das medidas socioeducativas em meio aberto, assim como,
a sua aplicao em conjuno com as medidas protetivas. Desta forma, entende-se que a melhor
maneira de atender o adolescente que est envolvido em circunstncias que o levaram ou favoreceram
o seu envolvimento com atos violentos tem muito mais chance de serem repactuados no seu territrio
onde ele tem seus laos e elos que foram rompidos neste processo. Mesmo que seja na privao de
liberdade, esta diretriz deve ser considerada nas aes pactuadas pelas Comisses Intersetoriais.

A Integrao Operacional das Polticas Setoriais prevista no Estatuto da Criana e do Adolescente

est intimamente ligada s diretrizes anteriores. Procurando superar o antigo formato da instituio
total, aquela forma de agir cristalizada nos juizados de menores e no sistema Funabem/Febem e
baseado nos princpios constitucionais citados acima o ECA indica a necessidade de estabelecer
operacionalmente a rede de ateno atravs da integrao dos diversos atores e rgos que a compe,
particularmente em seu art. 88. Da mesma forma quando do atendimento socioeducativo, o que foi
detalhado na Resoluo 119/2006 do CONANDA e na LF 12.594/2012, estabelecendo o norteamento
detalhado para que esta inegrao operacional se concretize. As dificuldades so inmeras, pois os
rgos e os profissionais ainda persistem em aes desarticuladas de um sistema de atendimento. A
gesto contribui com esta cultura, notadamente com a prtica da descontinuidade administrativa, da
distribuio pouco criteriosa dos cargos e at a nomeao de gestores sem conhecimento especfico da
rea.

Esta grande modificao na concepo da poltica de proteo dos direitos da criana e do adolescente
vivenciada ps aprovao do ECA, no foi acompanhada da recomposio oramentria necessria
para a sua realizao. O Cofinanciamento pauta constante em todas as conferncias realizadas neste
perodo. Se por um lado as polticas setoriais avanaram bastante neste quesito (assistncia social,
sade e educao principalmente), as aes de proteo especial como a da poltica socioeducativa, de
enfrentamento as violncias dentre outras e a sua necessria descentralizao dos recursos tem deixado
a desejar. Portanto, estabelecer mecanismos de cofinancimento pauta urgente a ser tratada, com itens
como: vinculao de recursos, fluxo automtico de repasses, execuo territorial em associao aos
planos nacionais de atendimento s principais violaes de direitos de crianas e adolescentes. Enfim,
concretizar o princpio constitucional da prioridade absoluta em recursos prioritrios nas propostas
oramentrias executadas.

4.3 Estrutura de Gesto do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo

A Coordenao e Execuo de um sistema socioeducativo aponta hoje para a superao da sua

invisibilidade poltico-administrativa, fruto desta prtica estabelecida em que cada unidade federada
desenvolveu o seu prprio sistema de atendimento, o das medidas em meio fechado.

Posteriormente, com a criao da poltica nacional da assistncia social atravs do SUAS,

concomitante com a criao do SINASE, novos formatos foram sendo praticados. Inicialmente foi
executada uma frmula na qual a poltica da assistncia absorveria toda a demanda das medidas em
meio aberto. Mas, permaneceu a ausncia das outras polticas setoriais e a sobrecarga no sistema de
CREAS da Assistncia.

Hoje, refletindo a partir dos princpios e diretrizes das polticas setoriais e do SINASE construiu-se um
novo entendimento refletido no Plano Nacional de Atendimento Socioeducativo e tambm mais
recentemente no Caderno de Orientaes Tcnicas Servio de Medidas Socioeducativas em Meio
Aberto lanado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Agrrio. Como resultado, aponta-se para
uma gesto onde h um rgo Gestor do Sistema de Atendimento Socioeducativo nas trs esferas
pblicas. A LF 12.594/2012 assim j o define, colocando a Secretaria Especial dos Direitos Humanos
como a coordenadora no nvel federal.

Assim o fizeram estes dois documentos de gesto das polticas do SINASE e do SUAS, indicando
tambm esta forma de administrao nos territrios de sua execuo, que haja um rgo gestor da
poltica socioeducativa que pode ser tanto um rgo que j exista ou criadas novas estruturas. O que
importante o fato da localizao institucional num nico lugar das responsabilidades na execuo das
medidas socioeducativas.

4.4 Competncias e Instrumentos de Gesto

H um conjunto de competncias nos mbitos Federal, Estadual, Distrital e Municipal elencados tanto
na Resoluo 119/2006 quanto na LF 12.594/2012. E so exatamente estas que cada ente federado
atravs do rgo gestor do sistema socioeducativo deve responder.

Destacaremos algumas aqui, pois j esto em implementao no nvel nacional e impactar os sistemas
estaduais, distrital e municipais de atendimento socioeducativo.

A poltica nacional de formao do SINASE atravs da Escola Nacional de Socioeducao, que conta
com uma Coordenao Nacional e Ncleos Estaduais em todas as unidades da federao, que tem por
objetivo desenvolver cursos distncia, semipresenciais e presenciais para os trabalhadores/as de todas
as modalidades de atendimento socioeducativo.

A implementao do Sistema Nacional de Avaliao e Acompanhamento do Atendimento

Socioeducativo, que ser realizado por um conjunto de pesquisadores vinculados a universidades e
centros de pesquisa de organizaes sociais, coordenados pela Universidade Federal do Rio de Janeiro
e que realizaro e implementaro as bases deste sistema de avaliao nacional permanente.

A criao do Sistema Nacional de Informaes sobre o Atendimento Socioeducativo, que ser o

responsvel pela montagem de um banco de dados nacional, que incluir os nmeros do atendimento
socioeducativo tanto nas estruturas especficas do SINASE quanto nas polticas setoriais que tambm
fazem parte deste atendimento. Este processo ser coordenado pela Universidade de Braslia, atravs
do Centro de Estudos Avanados de Governo e Administrao Pblica CEAG.

Alm destes podemos citar tambm os Planos Nacionais, Estaduais, Distrital e Municipais de
Atendimento Socioeducativo, que pela primeira vez foram desenhados para um planejamento de dez
anos. Estes planos foram desenhados e aprovados em 2013 (nacional) e os estaduais, distrital e
municipais em 2014 e 2015. Neste perodo de 2017 h a previso de sua primeira reviso.

Como forma de cumprir as competncias previstas, cabe s Comisses Intersetoriais o estabelecimento

de Protocolos e Fluxos da execuo deste atendimento, como forma da concretizao da
intersetorialidade. Esta desejada intersetorialidade s ser possvel com os protocolos
interinstitucionais entre os diversos rgos que a esto presentes e os respectivos fluxos de
atendimento, que orientam os profissionais frente as dificuldades que se apresentam e tambm
propiciam o controle social por parte daqueles que so atendidos e das organizaes e rgos que dele
participam.

O Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo conta com nove modalidades de atendimento,

que esto afetas a sua gesto, sendo seis delas medidas socioeducativas. Assim vejamos:

O Atendimento Inicial, a Internao Provisria e os Egressos so modalidades que se diferenciam

pois no h uma sentena judicial definitiva, portanto no so medidas socioeducativas, mas compe o
conjunto das modalidades de atendimento socioeducativo e para a sua consecuo so necessrias
estruturas de programas prprios para atingir os objetivos de cada uma delas.

A Advertncia e a Obrigao de Reparar os Danos so medidas socioeducativas que quando aplicadas

isoladamente se do no mbito da prpria justia, nos autos dos processos de conhecimento.

A Prestao de Servios Comunidade (PSC) e a Liberdade Assistida so medidas socioeducativas

conhecidas como as de meio aberto. So executadas nos territrios de referncia dos/as adolescentes.
O rgo responsvel pela sua organizao e execuo so municipais e j so as medidas mais
executadas no pas, mas ainda com grandes desafios a superar, principalmente o da intersetorialidade e
das pactuaes e fluxos da decorrentes. Ainda entendida como uma ao quase que exclusiva da
poltica de assistncia social, o que no correto, pois sabemos da necessidade da presena das outras
polticas setoriais tambm completamente municipalizadas e, portanto, em condies de atuar no
mbito da poltica socioeducativa na modalidade do meio aberto.

A Semiliberdade e a Internao carregam na sua execuo os principais problemas que historicamente

demarcam este atendimento. Em primeiro lugar, pelo elevado nmero de adolescentes que cumprem
estas medidas, sem terem cometidos atos que as justifiquem. Em segundo lugar, decorrente deste fato,
h uma superlotao o que inviabiliza qualquer processo educativo. Em terceiro lugar, a infraestrutura
do atendimento fica completamente comprometida, o que torna as unidades de atendimento em locais
imprprios para qualquer tipo de atividade, principalmente como locais para desenvolvimento de aes
educativas. Estas duas medidas so da gesto estadual, que se concretiza em diversos formatos
(fundaes, secretarias, departamentos, superintendncias) espalhadas nas vinte e sete unidades
federadas.

5. CONCLUSO

As representaes sociais da criana e do adolescente pobres esto avivadas e atualizadas na sociedade

brasileira. Ilegtimos, expostos, carentes, delinquentes, trombadinhas, pivetes ou menores contrape-
se ao concebido sob a gide da Doutrina da Proteo Integral, crianas e adolescentes como sujeito de
direitos. Este debate permanente, porque diz respeito s formas como entendemos as possibilidades
de acesso numa sociedade marcada pela desigualdade.

A gesto do SINASE apresentada tem como misso a administrao da atualizao destas concepes
com a implementao dos princpios e compromissos internacionais subscritos pelo estado brasileiro e
pela legislao constitucional e infra constitucional.

uma tarefa de grande monta, pois trata-se da clareza de que estamos nos referindo a uma poltica de
natureza especfica. A sua execuo que tem a intersetorialidade como diretriz, deve ser gerida
buscando a garantia da sua especificidade, da sua misso especfica que o atendimento a adolescentes
que esto em cumprimento de medidas socioeducativas. Neste sentido, so imprescindveis a criao e
manuteno de estruturas prprias para esta poltica de atendimento. A intersetorialidade no pode
significar a sua invisibilidade na gesto pblica.

Da a necessidade de uma gesto una, que responda pelas competncias descritas na legislao.
Importa menos onde esteja administrativamente, mas que este rgo efetivamente exera a gesto de
toda a poltica socioeducativa no seu territrio de responsabilidade.

Dentre os instrumentos de gesto citados, destaco o da poltica permanente da formao. Entre os

profissionais das medidas socioeducativas do meio aberto e fechado estamos com algo em torno de 47
mil trabalhadoras/es. Estes/as so os especialistas que executam esta difcil tarefa de lidar com
adolescentes, familiares, os seus referenciais afetivos, sociais e as vtimas. Estes vivenciam de diversas
formas os efeitos de uma ao violenta e seus significados que fazem parte do universo de uma medida
socioeducativa.

Os dados, a avaliao no so menos importantes. Apenas destaco a importncia da Escola Nacional de

Socioeducao, como uma poltica permanente num sistema de gesto complexa e que portanto
necessita de profissionais especialistas para a sua execuo.
O estado brasileiro subscreveu todos os documentos internacionais de proteo aos direitos de crianas
e adolescentes. Incorporou-os na sua legislao e vem produzindo desde a redemocratizao poltica
avanos significativos nas polticas de incluso social. Quando nos defrontamos como sociedade com
questes como a violncia, h uma forte reao negativista dos direitos associada a uma viso
socialmente construda de que o indivduo o nico vetor promotor desta epidemia que vivenciamos.

Encarceramos demais no pas. No caso dos adolescentes em torno de 70% no deveriam estar privados
de liberdade, pelo simples fato de no terem praticado atos infracionais para tal. Os sistemas
socioeducativos precisam de ter condies do investimento poltico e oramentrio nas medidas em
meio aberto. Os territrios devem dar conta dos adolescentes como um todo. Romper com a cultura do
distanciamento e da culpabilizao do indivduo tem produzido o rompimento destes com as maiores
possibilidades de repactuao de suas e outras vidas, que so os seus prprios referenciais. Para isso
necessitamos tambm de uma prtica jurdica inovadora, onde se inicia todo este processo
socioeducativo.

Este princpio da regulao entre o governo e o indivduo o que Foucault (2008:346) chamou de
homo economicus, que a interface entre o governo e o indivduo5,

uma conduta, uma srie de condutas que produzem aes, aes essas cujos atores
esperam um lucro, que so afetadas por um risco especial, que no simplesmente o da
perda econmica, mas o risco penal ou ainda o risco da perda econmica que infligida por
um sistema penal

A aparente desarticulao nas formas de governar na execuo das medidas socioeducativas, na

verdade colocam-se como este raciocnio econmico de fatos no necessariamente econmicos.

Muitas situaes extremadas esto sendo vividas pela sociedade brasileira, com acentuada
precarizao do mundo do trabalho, com o aumento significativo da violncia e as consequncias para
as crianas e adolescentes, suas maiores vtimas.

A representao social do sujeito de direitos invisvel neste sistema. O indivduo est fixado, o seu
tempo esta sequestrado. Fixado, com o seu tempo e corpo sequestrados, no h necessidade de agregar
a isto proposta ou polticas pedaggicas, que busquem a sua emancipao. A representao social do
menor destina-se a uma instituio desta caracterstica, a do sequestro. Todas as instituies de
sequestro tm a finalidade de fixar o indivduo a um processo produtivo, de normalizao destes
indivduos.

Sem a menor sombra de dvida estamos passando por um processo de judicializao das relaes
sociais, com a clara tendncia de recrudescimento penal. H de se controlar e vigiar ainda mais os que
no tm o que herdar de todo este processo de espoliao monetria a que estamos submetidos.

O SINASE enquanto proposta poltico-pedaggica aponta como prioridade o direito destes

adolescentes em manter os seus laos afetivos (familiares e comunitrios), numa clara inteno de
inverter esta lgica da pena privativa de liberdade.

1
Fonte: Levantamento Anual 2014. Secretaria Nacional de Promoo dos Direitos da Criana e
Adolescente da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica. Voltar

2
Contingenciar: a possibilidade legal dos poder executivo, prevista na prpria Lei
Oramentria Anual, de reter (contingenciar) um volume percentual do oramento, podendo
 dispor ao longo do exerccio oramentrio, segundo a sua vontade poltica. O que na maioria
das vezes significa o descumprimento do que foi aprovado na prpria Lei Oramentria, devido
ao grande volume de recursos que so contingenciados. Voltar

3
SILVA, Des. Antonio Fernando do Amaral. Anteprojeto de Lei de Execues de Medidas
Scio-Educativas. Braslia, 1999. Voltar

4
Grupo formado por: Afonso Armando Konzen, Procurador de Justia do Ministrio Pblico
do Rio Grande do Sul; Alexandre Morais da Rosa, Juiz de Direito Titular da Vara da Infncia e
da Juventude de Joinville (SC); Flvio Amrico Frasseto, Defensor Pblico em So Paulo;
Wanderlino Nogueira Neto, Procurador de Justia do Ministrio Pblico da Bahia
(aposentado); Paulo Marques, SPDCA; Edna Gomes, SPDCA; Jos Fernando, Conanda;
Cludio Augusto, Conanda. Voltar

5
FOUCAULT, Michael. Nascimento da Biopoltica, So Paulo: Martins Fontes, 2008. Voltar

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4. BRASIL. Conanda. Ata da Assembleia Ordinria, Braslia,

5. _____ Nota Tcnica. Situao da proposta do oramento da criana e do adolescente. Braslia,

2005

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12. Lei Federal 8069/90. Estatuto da Criana e do Adolescente.

13. MARCLIO, Maria Luiza. Histria Social da Criana Abandonada.2 ed. So Paulo, 2006.

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17. Projeto de Lei da Cmara dos Deputados n. 1.627, de 2007. Dispe sobre os sistemas de
atendimento socioeducativo, regulamenta a execuo das medidas destinadas ao adolescente,
em razo de ato infracional, altera dispositivos da Lei n 8.069, de 13 de julho de 1990, que
dispe sobre o Estatuto da Criana e do Adolescente, e d outras providncias.

18. Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo SINASE/Secretaria Especial dos Direitos

Humanos Braslia-DF: CONANDA, 2006.

19. Tribunal de Contas da Unio. Avaliao de TCU sobre o Programa Reinsero Social do
Adolescente em Conflito com a Lei. Braslia: TCU, Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de
Programas de Governo, 2004, 24 p.

20. VOLPI, M.(Org.).O adolescente e o ato infracional. So Paulo: Cortez, 1997. 87p.