Professional Documents
Culture Documents
ISTC A10-2014-00000002-4
El objetivo del Seminario que dio origen a este libro fue reflexionar
sobre los nuevos desafos y enfoques de la planificacin estratgica en el
mbito pblico. Esta reflexin la realizamos mediante una puesta en co-
mn de investigaciones y experiencias empricas recientes, realizadas en
los pases de las instituciones afiliadas del Centro de Estudios Amrica
Latina-Europa (CERALE)1 y por otras instituciones invitadas al evento
que tuvo lugar en el campus de la Universidad de San Andrs entre los
das 16 y 17 de julio de 2012.
La reunin cientfica realizada en el campus de la Universidad de
San Andrs fue la tercera de una serie iniciada en 2003 en la sede CERALE
de ESCP Europe en Pars y continuada en 2007 en la sede CERALE del
Instituto Tecnolgico de Monterrey, que estuvieron en el origen de sen-
dos libros (Saussois, 2003; Mariez Navarro y Garza Cant, 2009).
El tema convocante del primer seminario fue el desplazamiento de
las fronteras entre lo pblico y lo privado y el desarrollo de nuevos vnculos
y un nuevo rol del Estado como corolario de las reformas de los aos noven-
ta. El segundo, realizado en la Escuela de Graduados en Administracin
Pblica y Poltica Pblica (EGAP) del Instituto Tecnolgico de Monterrey,
tuvo como tema articulador el paso del anlisis a la implementacin de
las polticas pblicas, verdadera caja negra demandante de aportes ori-
ginales, mediante el dilogo interdisciplinario entre cientistas polticos
y administradores, acadmicos y gerentes del mbito pblico y priva-
do. Al finalizar el tercer seminario en la Universidad de San Andrs, los
algunas hiptesis sobre los cursos de accin a seguir y los retos a enfren-
tar para fortalecer la capacidad de accin conjunta de modernizacin
estatal en escenarios en los que intervienen mltiples organizaciones
pblicas.
Hctor Rodrguez Ramrez, Director del Departamento
Administracin Pblica y Economa y Director del Doctorado en Poltica
Pblica de la EGAP Gobierno y Poltica Pblica del Instituto Tecnolgico
de Monterrey, se refiere en su texto a la necesidad de polticas integrales
para enfrentar la complejidad de los problemas de bienestar, dados sus
vasos comunicantes con la pobreza, la desigualdad social y la exclusin
en sus mltiples dimensiones. La necesidad de acciones pblicas esta-
tales integrales coloca en primer plano el problema de la coordinacin
entre los organismos ejecutores de programas y polticas con impacto
en la calidad de vida de la poblacin, algo particularmente difcil en un
pas con un fuerte y complejo sistema federal como Mxico. En este sen-
tido, si bien se fortaleci la imprescindible Comisin Intersecretarial de
Desarrollo Social, la coordinacin de la poltica social que promovi no
ha logrado resolver por s sola los notables problemas de bienestar so-
cial que afectan a Mxico. Segn el autor, la coordinacin implica una
estrecha colaboracin operativa interministerial entre diferentes entes y
sectores, para lo cual los sistemas de informacin, comunicacin, moni-
toreo y evaluacin constituyen instrumentos fundamentales.
Con un enfoque exploratorio y recurriendo a una triangulacin
metodolgica (cuantitativa y cualitativa), Jos Inostroza y Javier
Fuenzalida, del Centro de Sistemas Pblicos de la Universidad de Chile,
y Marjorie Morales Casetti, de la Universidad de La Frontera, anali-
zaron el Sistema de Alta Direccin Pblica (SADP) de Chile. Establecido
en 2004, a juicio de los autores el SADP blind razonablemente al
Estado frente a la incorporacin de funcionarios de bajo nivel tcnico
con contactos poltico-partidistas por medio de un buen filtro de estn-
dares mnimos de calidad. En base a este diagnstico, el trabajo propone
nuevos desafos tales como: a) mejorar la pertinencia y calidad de los
postulantes; b) maximizar la confianza en el sistema; y c) generar la le-
gitimidad suficiente para que tenga sustentabilidad poltica y financiera.
Asimismo, y considerando el caso chileno, los autores identifican una
serie de elementos, recomendaciones y condiciones bsicas aplicables a
Jorge Walter y Diego Pando
16 compiladores
Referencias bibliogrficas
Introduccin
Sntesis y conclusiones
Jean-Michel Saussois
El Estado camillero
El Estado planificador
Conclusin
Referencias bibliogrficas
Introduo
1. http://www2.anac.gov.br/arquivos/ANAC%20Planejamento %20Estrategico.pdf
2. http://www.funasa.gov.br/site/plano-estrategico/
3.http://www.trt8.jus.br/index.php?option=com_content&view=category&id=423&Ite
mid=365
4. ttp://www.seplan.df.gov.br/planejamento-e-orcamento/planejamento-estrategico-
institucional/174-metodologia.html
5. http://www.inmetro.gov.br/gestao/planejamento _2007.asp
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 63
e) Isomorfismo
O isomorfismo, promovido pela aceitao e difuso de certas
prticas de gesto por um conjunto de organizaes pblicas,
pode tornar a busca por legitimidade e conformidade mais im-
portante para os gestores que a eficincia e efetividade.
f) Formalismo
O trao cultural do formalismo pode se fortalecer como reao
s constantes mudanas polticas, reorientao de objetivos ou
interrupes no planejamento. Esse formalismo pode trazer
tambm a fadiga dos participantes com a metodologia de pla-
nejamento estratgico, suas reunies e articulao de concei-
tos, que passam a ser percebidos como abstratos e sem con-
sequncias prticas ou influncia na realidade dos envolvidos.
h) Participao e groupthink
A participao no processo de planejamento, embora geral-
mente desejvel, pode intensificar o groupthink, a orientao
prioritria para os problemas internos da organizao, e a
reao mudana. A ampliao da participao no planeja-
mento poder tornar difcil para a organizao identificar e lidar
com exigncias de mudanas ou escolhas radicais, que possam
trazer impactos significativos nas condies internas e trans-
formaes no status quo. Adicionalmente, as metodologias de
planejamento baseadas na participao podem promover a se-
parao entre as expectativas de tcnicos e dirigentes, originan-
do disputas polticas e um distanciamento entre os objetivos
Jorge Walter y Diego Pando
76 compiladores
j) Ambiguidade de objetivos
A busca de valor e efetividade da NPM pode se chocar com a
fragmentao poltica e a ambiguidade de objetivos inerentes
ao setor pblico. Alcanar os objetivos com eficincia mostra-
se paradigmtico NPM, mas quais objetivos se tornam prio-
ritrios em um ambiente de ambiguidade, disputa poltica,
competies internas e externas, instabilidade das coalizes e
dos prprios mandatos dos dirigentes? Quais as garantias que
esses objetivos permanecero estveis em longo prazo, a fim
de que se torne coerente aos servidores e lideranas envidar
esforos para alcana-los?.
k) Competio interna
O estmulo competio trazido pela NPM, associado mul-
tiplicidade de objetivos no necessariamente convergentes,
estruturas federalistas nas organizaes pblicas, e multi-
plicidade de presses de stakeholders podem estimular uma
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 77
m) O uso de incentivos
O estmulo da NPM ao uso de incentivos econmicos pode se
chocar com a cultura e o ambiente social da administrao
pblica. Essa nfase na racionalidade econmica pode focar a
orientao da ao pblica no cumprimento das metas, redu-
zindo o cidado do papel de beneficirio e razo da ao p-
blica a um indicador de produtividade. De fato, esse problema
do cidado-cliente tem sido bastante discutido na literatura,
como em Peci, Pieranti e Rodrigues (2008), mas busca-se aqui
redirecionar essa anlise ao seu impacto sobre o planejamento
estratgico. Nesse sentido, essa racionalidade econmica pode
estimular o individualismo e reforar a competio entre reas,
premissas da NPM. Entretanto, em ambientes imersos em uma
cultura relacional ou construdos sobre valores de familiarida-
de, generosidade e cooperao, os valores subjacentes a essa
racionalidade econmica podem no se instalar pela dificulda-
de de deslocar os valores coletivistas vigentes (Jingjit & Fotaki,
2010).
Jorge Walter y Diego Pando
78 compiladores
Referencias bibliogrficas
Nutt, Paul C.; Backoff, Robert W. (1995). Strategy for public and
third-sector organizations, en Journal of Public Administration
Research & Theory, Vol. 5 No. 2, p. 189-211.
Osborne, Stephen. P. (2006), The new public governance, en Public
Management Review, Vol. 8, No.3, p. 377-387.
Peci, A.; Pieranti, O.P.; Rodrigues, S. (2008), Governana e New Public
Management: convergncias e contradies no contexto brasilei-
ro, en Organizaes & Sociedade, Vol. 15, No. 46, p. 39-55.
Pires, J.C.S.; Macedo, K.B. (2006), Cultura organizacional em organi-
zaes pblicas no Brasil, en Revista de Administrao Pblica,
Vol.40, No.1, p. 81-104.
Poister, T. H. (2010), The Future of Strategic Planning in the Public
Sector: Linking Strategic Management and Performance, en
Public Administration Review, Vol. 70, p. s246-s254.
Poister, T. H.; Pitts, D. W. (2010), Strategic Management Research in
the Public Sector: A Review, Synthesis, and Future Directions,
en American Review of Public Administration, Vol. 40 No. 5, p.
522-545.
Poister, T. H.; Streib, G. D. (1999), Strategic management in the pub-
lic sector, en Public Productivity & Management Review, Vol. 22,
No. 3, p.308-325.
Pollitt, C. (2005), Decentralization: a central concept in contempo-
rary public management, en The Oxford Handbook of Public
Management, E. Ferlie,; L. E. Lynn Jr.; C. Pollitt, C. (ed.). Oxford,
Oxford University Press, Chapter 16, p. 371-397.
Przeworski, A. (2003), Sobre o desenho do Estado: uma perspectiva
agente x principal, em Reforma do Estado e administrao pbli-
ca gerencial, L. C. Bresser-Pereira, L.C.; P. K. Spink (org.), Rio de
Janeiro, Editora FGV, p. 39-73.
Raza, S. (2012), Cooperao Interagncias: Porque e como funciona um
estudo de modelos organizacionais nas Relaes Internacionais?,
en Brazilian Journal of International Relations, Vol. 1, No.1, p.1-32.
Ring, P.S.; Perry, J.L. (1985), Strategic Management in Public and
Private Organizations: Implications of Distinctive Contexts and
Constraints, en Academy of Management Review, Vol. 10, No. 2,
p276-286.
Jorge Walter y Diego Pando
88 compiladores
Planificacin (estratgica?) de
recursos humanos en los gobiernos
latinoamericanos
Introduccin
Esta versin ajustada del Marco Analtico fue utilizada en los diag-
nsticos realizados a partir de 2012 y como instrumento para el reclcu-
lo de los diagnsticos anteriores, a los efectos de hacer posible la compa-
racin temporal entre pases.
Sin embargo, las excepciones son tan notables que merecen un anlisis
particular:
El Peso del gasto salarial sobre el gasto total del gobierno cen-
tral detecta posibles ineficiencias en la utilizacin de los re-
cursos gubernamentales, cuando la relacin supera el 25%: el
promedio para los 18 pases fue de 24%, entre un mximo de
42% para Ecuador y un mnimo de 10% para Bolivia (Iacoviello
e Iturburu, 2010).
Conclusiones
Referencias bibliogrficas
Desafos y oportunidades de la
planificacin estratgica en la utilizacin
de tecnologas de informacin
en las administraciones pblicas
latinoamericanas
Diego Pando
Introduccin
1. Pese a esto, en una encuesta realizada por Jimnez, Criado y Gasco (2011) a los
funcionarios responsables del gobierno electrnico en los pases latinoamericanos,
surgen las siguientes reas prioritarias para avanzar en materia de interoperabilidad
regional: comercio e intercambio de mercaderas (75%); aduanas, fronteras y
movimientos migratorios (56,25%) y seguridad (56,25%).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 127
3. Los casos de Corea, Gran Bretaa, Estados Unidos y Australia muestran que
una forma de reflejar este enfoque holstico consiste en un nico portal donde los
ciudadanos pueden acceder a todos los servicios proporcionados por el gobierno,
independientemente de los organismos encargados de proporcionarlos.
4. Un problema tpico en las administraciones pblicas latinoamericanas suele ser el
encapsulamiento de las reas de sistemas. Dado el carcter especfico y tcnico de
las funciones que cumplen estas, muchas veces se generan prcticas y circuitos de
gestin que tienen efectos no deseados, ya que un rea que debera ser de soporte
se termina involucrando en las decisiones funcionales. Por ello, se suelen crear
sistemas que los funcionarios responsables de las reas proveedoras de bienes y
servicios pblicos no incorporan como propios.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 129
Principales desafos
9. Asimismo, otra cuestin fundamental a identificar tiene que ver con aquellas
actividades del proceso de adquisicin que estn bajo el control directo de la
autoridad del plan y aquellas que, si bien la autoridad puede tener algn tipo de
supervisin, su nivel de influencia es menor (Barros, 2012).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 139
Una segunda cuestin est dada por los esfuerzos necesarios para
construir (y sostener) una coalicin para el cambio. Ningn proceso de
planificacin estratgica suele ser prolijo. Abrir datos para su reutiliza-
cin, redisear procesos, intercambiar informacin o incentivar la ren-
dicin de cuentas, por mencionar algunas aplicaciones a partir del uso
intensivo de TI, no son cuestiones neutras. Muchas veces no se percibe
que incorporar TI es un camino pedregoso, en el cual hay actores que se
oponen al cambio y que no necesariamente tienen una alternativa sino
que no se comprometen con el proceso y muchas veces no hay incentivos
concretos para operar sobre ellos.
Si los polticos y directivos pblicos del ms alto nivel no estn
dispuestos a invertir recursos en la apropiacin de TI, el proceso ser
endeble e inestable. En este sentido, mucho se habla en los ltimos
aos sobre las competencias que debe tener un CIO (Chief information
Officer) para poder realizar su trabajo en el sector pblico, a partir del
reconocimiento de que no necesariamente quien ms sabe de software y
hardware es el mejor CIO (de la misma manera que no necesariamente
el mejor mdico es el mejor director del hospital o el mejor docente es
el mejor director de la escuela) y considerando que el acentuado sesgo
tecnolgico de los CIOs no tiene tanto que ver con ambiciones hegem-
nicas sino ms bien con un marcado dficit de atencin en materia in-
formacional en las administraciones pblicas. Es importante entonces
que el CIO, adems de ser una persona experta en sistemas de informa-
cin, est dispuesto y tenga capacidad para asumir las implicancias del
proceso de apropiacin tecnolgica, razn por la cual entre sus respon-
sabilidades ms importantes sobresale la creacin y el desarrollo de co-
munidades de prcticas para fortalecer la cooperacin entre los actores
involucrados en el desarrollo del gobierno electrnico.10
En nuestras administraciones pblicas latinoamericanas, las com-
petencias del CIO cobran especial relevancia ante la escasez de una bu-
rocracia de profesionales tecnolgicos capacitados y bien remunerados,
sumada a las dificultades para conseguir y retener personal informtico,
en un contexto en el que el mercado ofrece mejores salarios, otorga ms
10. Para profundizar sobre este tema, recomendamos los trabajos de Lapuente
(2011), Tesoro (2011), Zerpa (2011) y Pando (2012).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 141
12. Tal como vienen expresando en las dos ltimas dcadas desde el campo de la
filosofa poltica y social autores como Lipovetsky (1983), Vattimo (1989), Sartori
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 145
Reflexin final
Referencias bibliogrficas
Introduo
EvoluodasEstruturasdePlanejamentoGovernamental
eficcia. Porm, foi percebido que no caso das empresas estatais, em es-
pecial aquelas de grande porte, esse controle no era to eficaz. Em 1979
foi criada a Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST), rgo
no qual as empresas estatais deveriam submeter seus oramentos de
investimento. Essa secretaria vinculada SEPLAN permitia um maior
controle das estatais, alinhando os interesses das estatais com as polti-
cas pblicas definidas na estrutura de planejamento, alm de auxiliar no
acompanhamento da execuo destas.
De fato, o arranjo burocrtico estabelecido que estruturava o pro-
cesso decisrio colocava a SEPLAN, num primeiro momento, e o CDE,
posteriormente, como filtros da poltica econmica. O perodo do II PND
pode ser considerado o auge da influncia do planejamento governa-
mental na formulao e implementao das polticas de desenvolvimen-
to social e econmico. Sobre o Sistema de Planejamento existente no
perodo, discorre Rezende (2011, p. 185):
Retomada do Planejamento
seja alcanvel. Portanto, este tipo processo tambm acabava por ser o
cumprimento de uma formalidade, j que era provvel a pouca aplicabi-
lidade deste.
Com a escassez de recursos, devido ao aperto fiscal, e o foco no
curto prazo, o Ministrio do Planejamento desconsiderou as orientaes
do PPA e procurou definir alguns projetos prioritrios e assegurar os
recursos para o atendimento destes. Neste movimento, uma srie de ini-
ciativas, que remetiam s prticas de planejamento das dcadas de 1930
e 1940, resultando na construo de um regime oramentrio diferen-
ciado para os programas definidos como prioritrios. Como resultado,
o Plano Brasil em Ao se tornou, essencialmente, um oramento plu-
rianual que englobava todas as aes governamentais, e no apenas o
oramento de investimentos.
O Decreto N 21.829/ 1998 estabeleceu as regras comuns para a
elaborao e gesto dos planos plurianuais e oramento da Unio, e de-
terminou a reviso da classificao funcional programtica, no intuito de
estimular o gerenciamento da ao governamental atravs de programas.
Tratava-se de um esforo institucional de valorizao do planejamento.
O PPA 2000-2003 (Avana Brasil) orientava a ao governa-
mental a partir dos problemas selecionados, formulando os programas
a partir deste princpio. Seus objetivos passavam pela racionalizao e
melhoria da qualidade do gasto pblico, atravs da implantao de uma
gesto por resultados. Este plano avanou ao incorporar e valorizar a
avaliao dos resultados das aes, gerando informaes teis para as
revises anuais das metas, assim como para a transparncia das aes
do governo (Calmon e Gusso, 2002).
Ao trmino do segundo mandato de FHC, o ento candidato
Presidncia da Repblica, Lus Incio Lula da Silva, comprometeu-se
em honrar os contratos relativos dvida pblica (domstica e externa)
e executar o programa de auxlio do Fundo Monetrio Internacional, ne-
gociado no governo de FHC (Lula, 2002). Em 2003, a posse do novo
Presidente da Repblica representava uma ameaa aos mercados, nacio-
nal e internacional, que seguiam receosos quanto ao comportamento do
governo na conduo das polticas econmicas. Aps uma dcada de pri-
vatizaes e liberalizao da economia, assumia o poder um candidato
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 173
Concluso
Referencias bibliogrficas
Introduccin
cada cinco hogares depende de este sector.1 Este crecimiento es solo una
manifestacin de la multiplicacin de las modalidades de intervencin
del Estado en la regulacin de la actividad econmica y en la provisin
de bienes y servicios diversos. De la misma manera, la inversin pblica
aument considerablemente, impulsando fuertes transformaciones te-
rritoriales, de manera directa o indirecta, a travs de un aumento sos-
tenido del gasto pblico social. Estas iniciativas ponen en evidencia una
recuperacin del rol del Estado como un actor social fundamental en la
actividad socioeconmica, no solo como mero regulador, sino tambin
como productor y proveedor de bienes y servicios.
En trminos de Oszlak (2011), se puede postular que desde enton-
ces se han reformulado los tres niveles de intervencin del Estado. En el
nivel macro, se reformul lo que el autor denomina los pactos fundacio-
nales: de dominacin (vinculado a la distribucin y ejercicio del poder),
funcional (vinculado a la divisin social del trabajo) y distributivo (de la
riqueza). Esta reformulacin de los pactos fundacionales se expres, a su
vez, en un cambio en la orientacin de las polticas pblicas (nivel meso)
que, en el nivel micro, el de la vida cotidiana, implicaron una aumento
de la capilaridad social del Estado, un aumento de su presencia en el
territorio en todos los rdenes.
Descentralizacin, reformulacin del rol del Estado y crecimiento
del empleo pblico mediante, las marcas en el territorio dejadas por la
accin del Estado tendieron a multiplicarse. Lamentablemente, lo hicie-
ron en un marco que puede ser caracterizado como de fragmentacin y
desarticulacin, no solo entre sus diferentes niveles, sino tambin entre
diferentes organismos de un mismo nivel. En este marco, en este trabajo
proponemos algunas refl sobre la integralidad de las intervenciones
pblicas en el territorio, haciendo hincapi en las polticas pblicas urbanas,
entendindolas como aquellas acciones, prcticas o discursivas, que llevan
a cabo los distintos poderes del Estado en diferentes campos de la actividad
econmica, social, poltica, territorial, cultural, etctera, que tienen efectos
directos o indirectos, temporales o durables, sobre las estructuras y el funcio-
namiento de las ciudades (Pradilla Cobos, 2007: 198).
del espacio urbano. Por ello, los desafos sobre la integralidad de la ac-
cin pblica siguen pendientes, fundamentalmente a travs de los ob-
jetivos de la coherencia y la coordinacin en las polticas pblicas, para
cuestionar la lgica imperante en la produccin del espacio urbano e
impulsar modalidades alternativas y no meras intervenciones paliativas
y/o remediales. En un contexto de reformulacin del rol del Estado en la
ltima dcada, se vuelve indispensable reflexionar sobre las caractersti-
cas de la intervencin pblica y su capacidad de impulsar en el territorio
las transformaciones largamente postergadas.
En las secciones que siguen abordaremos sintticamente algu-
nas de las principales marcas de la intervencin estatal en el territorio
a fin de mostrar las dficits persistentes en materia de coordinacin e
integralidad.
Referencias bibliogrficas
Del Ro, Juan Pablo y Juan Ignacio Duarte (2011), Las modalidades
de gestin del suelo y la localizacin de la vivienda social en el
Conurbano Bonaerense (2003-2009), en La cuestin urbana
interrogada. Transformaciones urbanas, ambientales y polti-
cas pblicas en Argentina, Buenos Aires, Ediciones El caf de las
ciudades.
Di Virgilio, Mara Mercedes, Soledad Arqueros y Toms Guevara (2013),
Regularizacin de villas y asentamientos informales en la Regin
Metropolitana de Buenos Aires. Ejes analticos, en Superada la
informalidad, nuevos desafos: polticas para las colonias po-
pulares consolidadas. Memorias del Seminario Internacional,
Zapopan, Jalisco, Editorial Universitaria, Centro Universitario de
Ciencias Econmico Administrativas, Universidad de Guadalajara.
Di Virgilio, Mara Mercedes, Soledad Arqueros y Toms Guevara (2011),
Veinte aos no es nada. Procesos de regularizacin en villas y
asentamientos informales en la Regin Metropolitana de Buenos
Aires, en Revista Ciudad y Territorio, Vol. 167, pp. 109-129,
Ministerio de Vivienda de Espaa, Madrid.
Guevara, Toms (2010), Polticas habitacionales y procesos de pro-
duccin del hbitat en la Ciudad de Buenos Aires. El caso de La
Boca, Tesis de Maestra en Polticas Sociales, Facultad de Ciencias
Sociales, Universidad de Buenos Aires.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 195
Introduccin
que este Estado fortalecido ofreca, as como tambin una mayor trans-
parencia de sus procesos y un canal de comunicacin ms fluido con los
ciudadanos.
La Jefatura de Gabinete de Ministros ha venido cumpliendo un
rol fundamental en este sentido. Fruto de la necesidad de dar respuestas
a viejos y frecuentes problemas de la Administracin Pblica, como la
falta de coordinacin e integralidad en la aplicacin de polticas y pro-
yectos nacionales, este Ministerio fue creado con rango constitucional
para poder hacer frente a estos desafos.
Al concebir al Estado como una institucin abierta, que requiere
del trabajo articulado de los organismos que la integran para alcanzar
un accionar coherente, sistemtico y sustentable en el tiempo, se percibe
la necesidad de contar con instituciones y mecanismos que regulen el
accionar conjunto del mismo. A su vez, el accionar estatal requiere de
coherencia, lo cual implica planificacin estratgica. Es decir, el Estado
debe trabajar sosteniendo objetivos compartidos y polticas cuya visin
sea de largo plazo, con horizontes temporales amplios, aunque defini-
dos. Se trata de proyectos cuya maduracin sea lo suficientemente ex-
tensa en el tiempo como para lograr su correcta gestacin y aplicacin.
Por lo tanto, es clave que los stakeholders de esas polticas generen con-
sensos y sinergias que habiliten un accionar estatal coherente, integral
y sostenido en el tiempo sobre los problemas estructurales que minan la
equidad y el desarrollo en nuestra sociedad.
Conclusiones
Referencias bibliogrficas
Introduccin
Figura 1
Dimensiones Poltica y Tcnica de la Coordinacin
Figura 2
Dimensiones Poltica y Tcnica de la Coordinacin
Fuente: Elaboracin propia en base a North (1993); Shepsle (2003); Garnier (2000)
y Repetto ( 2005).
1. La lnea de bienestar hace posible identificar a la poblacin que no cuenta con los
recursos suficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer
sus necesidades (alimentarias y no alimentarias). La lnea de bienestar mnimo
permite identificar a la poblacin que, aun al hacer uso de todo su ingreso en la
compra de alimentos, no puede adquirir lo indispensable para tener una nutricin
adecuada (CONEVAL, 2010:40). Al tomar como referencia el mes de agosto de
2010, la lnea de bienestar fue calculada para el mbito urbano en $2,114.- por
persona y en $1,329.- para el rural. Por su parte, la lnea de bienestar mnimo fue
calculada para 2010 en $978.- por persona para las zonas urbanas y en $684.- por
persona para las rurales.
Jorge Walter y Diego Pando
236 compiladores
Figura 3
Porcentajes de Programas y Acciones Federales de
Desarrollo Social por Institucin, 2010
A manera de conclusin
Bibliografa
Introduccin
Figura 1
Modelos, Pases y Lnea de tiempo de Sistemas de Alta Direccin Pblica
1. Cobertura
5. Se debe ser cuidadoso con esta comparacin pues podra generar sesgos
relevantes por el tamao del Estado en los pases mencionados (el Estado chileno
es bastante ms pequeo en presupuesto y funcionarios que el de EE.UU. y de
Gran Bretaa). Idealmente estas cifras deberan controlarse tambin en relacin
con la cantidad de personal de cada Estado.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 259
1. Ocurrencia de vacancia
2. Solicitud de inicio de concurso
3. Aprobacin del perfil de cargo
4. Publicacin
5. Envo de nmina a la autoridad facultada para el nombramiento
6. Nombramiento
Figura 2
Proceso de reclutamiento y Seleccin de Altos Directivos Pblicos
Fuente: www.serviciocivil.gob.cl
Jorge Walter y Diego Pando
260 compiladores
Grfico 1
Costo promedio por concurso (en US$)
Grfico 2
Promedio de postulaciones por concurso
9. Aunque en rigor siempre se les puede pedir, sin expresin de causa, el cargo
simplemente por prdida de confianza con la autoridad.
10. El Presidente Sebastin Piera asumi el 12 de marzo de 2010.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 265
4. Sntesis
11. Algunos crticos a esta composicin sealan que los consejeros representan
solo a las dos grandes coaliciones favorecidas por el sistema electoral binominal del
pas, la Concertacin de Partidos por la Democracia y la Alianza por Chile.
Jorge Walter y Diego Pando
266 compiladores
12. Se suele estudiar el nmero de postulantes como una seal del nivel de
confianza en el sistema. Este modo de medir confianza es pobre porque existen
muchas facilidades para postular va Internet, lo cual abre la puerta a postulaciones
muy masivas (con bajo costos de transaccin para postulantes con baja probabilidad
de ser seleccionados incluso en una primera etapa). Adems, Chile tiene altas y
crecientes tasas de penetracin de Internet. Lo importante sera medir va encuestas
la confianza general del pas en el sistema y muy especialmente de los potenciales
buenos postulantes que el Estado requiere. Habra que estudiar otras medidas,
en base a registro de postulantes, que aproximen una medicin fiable de buena
calidad de postulantes. El Servicio Civil debiera generar un indicador que mida este
aspecto, y transparentar esa cifra como modo de accountability mnimo.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 267
Figura 3
Posibles causas de las debilidades del SADP
Nombramiento
por confianza
Alianza
pblico- Altos costos
privada
Poca
estabilidad
Poca
Bajo atractivo
competencia
Periodos
cortos /
exigencias de
desempeo
Bajos salarios
Recursos
en cargos Bajos salarios
escasos
inferiores
Propuestas de mejora
Reflexiones al cierre
Bibliografa
Introduccin
Figura 1
Figura 2
9. Este dato es sorprendente. En el debate nacional casi hay consenso absoluto que
Chile es uno de los pases ms centralizados del mundo.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 287
Figura 3
10. Para el caso de Chile esta cifra solo considera el nivel local.
Jorge Walter y Diego Pando
288 compiladores
de manera autnoma respecto del total de ingresos del gobierno. Esta ci-
fra, al igual que para el caso regional, es muy inferior respecto del 30%
de pases como Finlandia, Suecia y Singapur y pases de la regin como
Colombia y Costa Rica, los cuales alcanzan el 15%.
Figura 4
Letelier (2009).11
Paradoja aparente
13. Tal vez, esto ha variado algo estos ltimos tres aos, con movimientos regionales,
en demanda de intereses especficos. Estos movimientos generaron un escenario
raras veces visto en el pas, de violencia y movilizacin de un territorio (Magallanes,
Aysen).
Jorge Walter y Diego Pando
292 compiladores
Falsos dilemas
Figura 5
Insuficiente democracia
Esto se explica al menos por dos causas. La primera tiene que ver
con la institucionalidad existente: si no hay un liderazgo regional que
rinda cuenta a sus electores regionales y que persista en el tiempo, evi-
dentemente no existir suficiente orientacin ni esfuerzo por mejorar la
funcin estratgica. En palabras simples, Intendentes que duran poco en
sus cargos15 y que responden a las orientaciones centrales, salvo excep-
ciones, no tienen incentivos fuertes para desplegar capacidades institu-
cionales-regionales relevantes.
Pero adems de esta razn poltico institucional hay una razn
tcnica y poco evidente desde un anlisis meramente generalista. Los
gobiernos regionales, en su mayora, no tienen suficientes competencias
profesionales que los habiliten para ser contrapartes a los niveles centra-
les. Por cada cien funcionarios pblicos centrales hay uno del gobierno
regional (Waissbluth y Arredondo, 2011). Cabe mencionar tambin que
Chile cuenta con un sistema muy exigente de evaluacin de inversin
pblica, que normalmente lleva controles y esfuerzos de planificacin
de larga data. En este contexto suele ocurrir que los proyectos del ni-
vel central normalmente estn ms habilitados tcnicamente para ser
aprobados y ejecutados criterio primordial en un sistema que realza
la efectividad ejecucin presupuestaria desplazando a las preferencias
regionales tpicamente poco desarrolladas tcnicamente.16 En general,
los Gobiernos Regionales no disean iniciativas de inversin, solo las
evalan. El sistema est pensado para que sean los municipios (con baja
complejidad) y la administracin nacional con presencia regional los
que formulen y postulen proyectos a financiar. Los GOREs actan como
administradores de procesos de financiamiento.
A continuacin se muestra un diagrama sistmico que represen-
ta el caso de un gobierno regional estudiado por el Centro de Sistemas
Pblicos pero que bien podra ser el caso de varios otros (ver Figura 6).
En resumen, los sistemas centrales gobiernan los ritmos de trabajo a
nivel regional, los equipos internos de los GOREs no tienen los recursos
Figura 6
Figura 7
17. En un proyecto de investigacin del CSP en centros de salud primaria, un director del
centro seal que deba dedicar aproximadamente un 20% del tiempo del personal llenando
formularios con informacin/datos para el nivel central y que la mayor parte de esa informacin
no era usada por el consultorio.
Jorge Walter y Diego Pando
298 compiladores
agua potable) estos problemas eran menos notorios, pero ahora que las
regiones tienen desafos menos tangibles y ms sofisticados como mayor
calidad en educacin, ms innovacin y competitividad, la pertinencia
y calidad no estndar son completamente insuficientes. Aventurando
una hiptesis organizacional, esto ocurre por el crecimiento de un des-
apego institucional en los niveles regional y local producto de sistemas
centralistas de comando y control exacerbados (Seddon, 2011) y por la
insuficiente inversin en capacidades de gestin. Es probable que solu-
ciones basadas meramente en el apoyo y control sean insuficientes para
mejorar dicha calidad.
En otras palabras, en Chile, salvo raras excepciones, el pensamien-
to estratgico para el desarrollo solo ocurre en serio a nivel nacional. Si
el pas quiere avanzar y dar el siguiente paso deber generar las condi-
ciones para que sus territorios desplieguen sus capacidades estratgicas
de largo plazo. Hacer esto no implica asumir todo el riesgo asociado, se
puede administrar.
18. Esto puede explicarse entre otras razones por la alta concentracin econmica
en la Regin Metropolitana con casi la mitad del PIB y el 85% de la tributacin, lo
que hara un sinsentido aumentar mucho ms las atribuciones tributarias locales o
regionales. De todos modos, debe estudiarse ms en detalle. Ver Letelier (2009) y
Horst (2009).
Jorge Walter y Diego Pando
300 compiladores
19. Proponen una mejor participacin de los impuestos sobre la renta de empresas
ubicadas en los territorios. Esta propuesta es discutible, desde el punto de vista de
Jorge Walter y Diego Pando
304 compiladores
Figura 8
Conclusiones
la mayor generacin de igualdad en un pas donde hay mucho camino por avanzar
en esta materia.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 305
Bibliografa
Mariana Chudnovsky
Introduccin
individual de los ministros dentro del mismo partido de aquella otra que
alude a la inestabilidad entre partidos. Por supuesto, estos dos tipos de
inestabilidad pueden superponerse empricamente pero son conceptual-
mente diferentes (Huber y Martnez-Gallardo, 2008). Quines estudian
la inestabilidad a nivel individual enfatizan las caractersticas de las
personas como factores explicativos (Huber, 1998; Huber y Martnez-
Gallardo, 2008). Huber (1998) seala la importancia de capturar los
cambios en la identidad de la persona que rota en el gabinete separn-
dolos de los cambios partidarios, as como la necesidad de considerar
la rotacin dentro de una misma administracin. Asimismo, se transfor-
ma en antecedente inmediato de esta investigacin pero en el nivel na-
cional y en sistemas parlamentaristas, puesto que analiza la inestabili-
dad como variable explicativa de la capacidad de gobierno en el gasto en
salud. En sntesis, lo novedoso es que Huber (2008) seala la necesidad
de diferenciar entre: (i) cambio de persona; (ii) cambio de persona y de
partido; y (iii) el peso relativo de cada ministerio en la posibilidad de un
gobierno de alcanzar sus objetivos y obtener buen desempeo.
Profundizando esta distincin, Huber y Martnez-Gallardo (2003)
sealan que no es lo mismo identificar los factores que inciden en la
rotacin individual de personas dentro de un gabinete que analizar los
elementos que influyen en la estabilidad del gabinete, entendida como
duracin del mismo en el tiempo. Usualmente la literatura tiende a in-
terpretar la finalizacin de un gabinete como consecuencia del fracaso
de resultados de la negociacin entre actores con intereses diferentes
para alcanzar equilibrios sobre polticas pblicas. Esa perspectiva vin-
cula el estudio de la duracin de gabinetes con el anlisis de la confor-
macin de los mismos. En consecuencia, entienden la finalizacin de un
gobierno como una ruptura de ese equilibrio, producida por algn shock
exgeno. El anlisis emprico se centra en identificar aspectos que hacen
a las coaliciones ms vulnerables a elementos tales como las elecciones
que generan un cambio del partido mayoritario (Laver y Shepsle, 1990,
1996; Lupia y Strom, 1995; Diermeier y Merlo, 2000). Algunos estudios
tambin muestran que el terrorismo funciona como shock exgeno afec-
tando a la duracin de los gabinetes (Gassebner, Jong-A-Pin y Mierau,
2011).
Jorge Walter y Diego Pando
320 compiladores
tcnicas o expertise para lidiar con el shock; (ii) cuando la respuesta es-
tatal requiere aprobacin legislativa y el presidente no cuenta con ma-
yora (y el shock puede generar designaciones polticas para obtener ese
apoyo va patronazgo o construccin de coaliciones); y (iii) cuando nom-
bra a alguien para controlar a otros en el gabinete, ya sea que hayan sido
nombrados para devolver favores o formar coaliciones.
Segn esta perspectiva, cuanto ms shocks de polticas se obser-
ven, ms cambios en el gabinete debera haber. Ahora bien, tambin
es clave la popularidad del ejecutivo. Cuanto ms populares sean, en el
caso del nivel subnacional, los gobernadores, menos necesitarn usar
el recambio de ministros como respuesta a cambios en las circunstan-
cias dentro de su mandato. Esos estudios indican que cuando los gober-
nadores son ms dbiles, recurren ms al cambio en las designaciones
de los gabinetes. Entienden a la debilidad como una combinacin entre
factores estructurales como el apoyo legislativo y el tipo de autoridad
definida por la Constitucin y el contexto poltico en particular, la po-
pularidad y el conflicto entre partidos polticos. En esos contextos, el
ejecutivo apela a cambios del gabinete para poder llevar adelante cam-
bios de polticas.
De acuerdo a Stein et al. (2006), en los sistemas presidencialistas
de Amrica Latina, los ministros del gabinete tienden a asumir un rol
acotado como ayudantes del presidente. Se sostiene que, en trminos
formales y en parte debido a su estatus ambiguo, el gabinete como rga-
no colectivo no parece ejercer una influencia demasiado importante en
las polticas pblicas. Sin embargo, se muestra que s puede existir una
mayor incidencia a nivel individual:
las habilidades de los polticos, dado que aprenden sobre el tema y de-
sarrollan un vnculo de accountability con la burocracia. Sin embargo,
prcticamente no existe investigacin sobre este tema y menos an en
los niveles subnacionales de gobierno, es decir, en el territorio dnde
justamente se despliega el proceso de polticas pblicas.
La estabilidad de los gabinetes no es neutra respecto de si el poder
ejecutivo funciona como tal en el marco de un sistema presidencialista
o parlamentarista y tampoco es indiferente al grado de institucionali-
zacin que tenga un pas. En contextos institucionales como los de la
Argentina, la baja institucionalidad de reglas formales y escritas hace
que el grado de permanencia que tengan los funcionarios en sus cargos
asuma otro significado. Si no existen reglas con capacidad de aplicacin
(enforcement) que perduren de un gobierno a otro o de un ministro a
otro, an dentro de una misma administracin, el conocimiento y apren-
dizaje dependen, nicamente, de que las personas a cargo de las polti-
cas lo transmitan (si quieren). En esos casos, si los funcionarios son los
mismos, por mera permanencia a travs del tiempo, aprenden, juntan
informacin y funcionan como elemento de continuidad de las polticas.
Si a ese elemento le agregamos que esa continuidad de los funcionarios
puede estar justificada por el diseo institucional del rgimen poltico,
nos encontramos con casos en los que la permanencia es institucional-
mente inducida, tal como lo muestra la provincia de Formosa. Cruces de
ms o menos democracia con ms o menos institucionalidad impactan,
entonces, en las polticas pblicas.
(ii) focalizar los recursos hacia donde sean ms efectivos; (iii) innovar
cuando las polticas fallan; (iv) coordinar objetivos contrapuestos dentro
de un todo coherente; (v) tener capacidad de imponer prdidas a grupos
poderosos; (vi) representar intereses difusos y desorganizados adems
de aquellos que estn concentrados y bien organizados; (vii) garantizar
la implementacin efectiva de las polticas de gobierno una vez que se
hayan decidido; (viii) garantizar la estabilidad de las polticas para dar
tiempo a que funcionen; (ix) formular y mantener compromisos inter-
nacionales en materia de comercio y defensa nacional para garantizar el
bienestar del Estado en el largo plazo y (x) manejar las escisiones polti-
cas para que la sociedad no degenere en una guerra civil. Como se puede
observar en este listado, las diez caractersticas aluden a diferentes reas
del Estado, como la econmica, la de defensa interna y externa, la orga-
nizacin, la poltica y la eficiencia en general.
Un elemento clave para esta investigacin es que Weaver y
Rockman (1993) complementan la lista con tres caractersticas vincu-
ladas a las polticas pblicas: (i) asegurar la adaptabilidad de las pol-
ticas cuando el cambio en las circunstancias lo requiera; (ii) garantizar
la coherencia entre diferentes mbitos de polticas para que las nuevas
polticas sean coherentes con las ya existentes y (iii) asegurar una coor-
dinacin efectiva de polticas entre los diferentes actores que operan en
el mismo mbito. De esta manera incluyen dentro de la definicin de
capacidad estatal a la capacidad de disear polticas pblicas.
Existe otro subgrupo de estudios que se pueden enmarcar den-
tro de una categora denominada como capacidad estatal institucional.
En estos trabajos, las capacidades estatales suelen utilizarse indistinta-
mente con las capacidades de gobierno o institucionales. Por ejemplo,
Alonso (2007) distingue entre dos grandes dimensiones: por un lado, lo
que hace a las capacidades tcnico-administrativas y por el otro, una di-
mensin relacional que se refiere a la relacin del Estado con el entorno
socioeconmico. Desde la primera perspectiva, el anlisis de capacida-
des prioriza un mirada interna al aparato estatal, mientras que la dimen-
sin relacional pone el foco en el nexo Estado-Sociedad. Repetto (2004)
tambin enfatiza la importancia del aspecto institucional de la capaci-
dad estatal y afirma que las instituciones son fundamentales porque, por
un lado, enmarcan el accionar de los actores sociales y por el otro, esas
Jorge Walter y Diego Pando
332 compiladores
El alcance del Estado que tiene que ver con que llegue a dife-
rentes puntos del territorio. Tambin alude a la distribucin
del mismo en el territorio.
Estabilidad temporal y
quizs suceda que polticas mal diseadas funcionen bien porque logran
corregir los problemas durante la ejecucin a partir de mecanismos de
coordinacin e intercambio de informacin.
3. Entre estas, se destaca el clima subtropical, con estacin seca hacia el oeste,
cuyas temperaturas medias estn en torno a los 20 C. Adems, se encuentran a
una altura sobre el nivel del mar propicia para la vida del mosquito.
4. Proyecciones provinciales de poblacin por sexo y grupos de edad 2001-2015.
INDEC. Serie Anlisis Demogrfico N 31.
5. Elaboracin propia en base a datos INDEC. Censo Nacional de Poblacin,
Hogares y Viviendas 2001.
6. INDEC. Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2001.
7. INDEC Informa: Octubre de 2009, Ao 14 N 10.
8. Elaboracin propia en base a datos INDEC. Censo Nacional de Poblacin,
Hogares y Viviendas 2001 (Poblacin de 14 o ms aos de edad).
9. Los datos corresponden a los conglomerados urbanos de Gran Resistencia y
Formosa, segundo trimestre 2009. INDEC: INDEC Informa: Octubre de 2009, Ao
14 N 10.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 351
Conclusiones
Referencias Bibliogrficas
Gary, K., Alt, J., Burns, N. and Laver, M. (1990). A unified model of cabi-
net dissolution in parliamentary democracies. American Journal
of Political Science 34(3): 846-871.
Gassebner, M. Jong-A-Pin and Mierau, J. (2011). Terrorism and
Cabinet Duration. International Economic Review, Vol. 52, No.
4 (November 2011), pp.1253-1270
Geddes, Barbara. (1994). Politicians Dilemma. Building State Capacity
in Latin America. Berkeley: University of California Press.
Gervasoni, C. (2005). Cun Democrticas son las Provincias
Argentinas? Estrategias Objetivas y Subjetivas de Inferencia
Descriptiva. Boletn de poltica comparada, ao 1.
Gervasoni, C. (2010). A Rentier Theory of Subnational Regimes: Fiscal
Federalism, Democracy, Authoritarianism in the Argentine
Provinces. World Politics 62(2): 302-340.
Gibson, Calvo y Faletti (2004). Reallocative Federalism: Legislative
Overrepresentation and Public Spending in the Western
Hemisphere. In Federalism and Democracy in Latin America.
Edward L. Gibson (compilador). Baltimore, Johns Hopkins
University Press, 2004.
Gibson, E. (2004). Federalism and Democracy in Latin America.
Baltimore: The Johns Hopkins University Press.
Gibson, E. (2008). Control de Limites: Autoritarismo Subnacional
en Pases Democrticos, Desarrollo Econmico, Vol. 47:186 ,
163-191.
Gibson, Edward L., and Ernesto Calvo (2000). Federalism and Low-
Maintenance Constituencies: Territorial Dimensions of Economic
Reform in Argentina. Studies in Comparative International
Development 35:3 (Winter 2001).
Giraudy, A. (2009). Subnational undemocratic regime continuity after
democratization. Argentina and Mexico in comparative perspec-
tive. Doctoral Dissertation, University of North Carolina at Chapel
Hill.
Goodwin (2004). No other way out: States and Revolutionary move-
ments 1945-1991. Cambridge: Cambridge University Press.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 357
Algo de historia
del plan en este proceso; no definir los grandes criterios orientadores so-
bre temas centrales, como algunos de los que ya se han mencionado, res-
pecto de qu hacer con la tierra pblica vacante, qu hacer con el puerto,
qu hacer con los criterios para la urbanizacin de las villas, qu criterios
se van a definir para la densificacin urbana atendiendo a las dinmicas
demogrficas y sociales que ha tenido la ciudad. En esa tnica, el suple-
mento de Arquitectura de Clarn informaba que el proyecto aprobado en
primera lectura, era apenas un catlogo de buenas intenciones.
Despus de las audiencias pblicas, el CoPUA y luego de un ao
de intensos debates en la Comisin de Planeamiento de Legislatura, se
agreg un captulo sobre el patrimonio y un listado de acciones priori-
tarias. Finalmente, el 13 de noviembre de 2008 la Legislatura sancion
el Plan Urbano Ambiental como Ley 2.930, en el marco de la gestin de
Mauricio Macri que era Jefe de Gobierno desde diciembre de 2007.
Marcelo Corti comentaba: Esta tercera presentacin del Plan es
en la prctica una versin sintetizada de las anteriores. Recordemos que
la primera presentacin del PUA fue objetada por un grupo de organiza-
ciones intermedias que entendan el mandato participativo establecido
en la Ley 71 (de creacin del Consejo del Plan Urbano Ambiental) como
una obligacin de realizar el plan en conjunto entre los equipos tcnicos
y la comisin participativa honoraria establecida por dicha Ley. A pesar
de que esta posicin fue rebatida judicialmente, la disputa influy en
el nimo de los legisladores, que dejaron caer el primer proyecto (ca-
racterizado por la gran cantidad de informacin y anlisis realizado en
su preparacin) y permanecieron indiferentes al segundo proyecto, que
en un intento de consenso poltico fue enviado sin los programas de ac-
tuacin previstos originalmente. Que un gobierno de centro derecha (al
que se supondra por inclinacin ideolgica ms reacio a implementar
mecanismos de planificacin urbana) logre en su segunda semana de
gestin la aprobacin de un instrumento que los anteriores gobiernos
no pudieron conseguir en una dcada, habla claramente sobre los pro-
blemas de liderazgo y de comprensin del territorio de esas gestiones,
en especial de las denominadas progresistas (Corti, 2008a). Sin em-
bargo, los consejeros cuentan que, mientras el plan se aprobaba, el eje-
cutivo les quitaba recursos y personal, mientras publicitaba en la plaza
pblica una amplia gama de proyectos de envergadura que nunca fueron
388Jorge Walter y Diego Pando
compiladores
Reflexiones finales
Bibliografa
Introduccin
sobre los consejos a los Prncipes; en estos casos, los vnculos entre
la consejera poltica y las decisiones se configuran al menos hasta
Maquiavelo a travs de relaciones personalizadas, escasamente siste-
matizadas en lo que hace a su estructura cognitiva, y con un muy bajo
grado de institucionalizacin y profesionalizacin (DeLen, 1999:137).
Una historia moderna, por su parte, reconocera su punto de quiebre en
los comienzos de la constitucin de las ciencias sociales como disciplinas
autnomas y su articulacin con las necesidades del Estado burocrtico
y racional, las exigencias de los mercados capitalistas, y las expectativas
de justicia de nuevos actores sociales. Pensemos, por ejemplo, en los ca-
sos de Saint-Simon, Comte, Le Play o Durkheim en Francia; o el progra-
ma de la Sociedad Fabiana (1884), la obra de Sydney y Beatrice Webb y
la fundacin de la London School of Economics para el caso britnico; o
la labor de Max Weber, Edgar Jaff y Gustav Schmoller en los trabajos
de la renovada Verein fr Socialpolitik (1873), algo que en el lenguaje de
nuestra poca consideraramos un Think Tank.2
Pero la historia contempornea en la relacin entre lo que comienza
a defi ms claramente como conocimiento especializado (expertise),
de un lado, y como poltica pblica (public policy), del otro, no empieza a
escribirse en sus nuevos trminos hasta el perodo que va entre la crisis
de los aos treinta y el fi de la Segunda Guerra Mundial. Y en buena
medida habr que esperar hasta la crisis de los aos setenta, y a la reconfi-
guracin de las relaciones estructurales entre Estado, mercado y sociedad
civil en el marco del proceso globalizador, para que vuelvan a replantearse
en este renovado contexto las complejas relaciones entre ambas esferas.
En esta larga historia de encuentros y desencuentros entre el mun-
do del saber y la poltica las sociedades occidentales actuales le fueron in-
corporando sus propias caractersticas, y tambin sus propias tensiones.
Entre las ms destacadas, como ha sealado Lewis A. Coser, hay que ano-
tar el hecho de que el vasto proceso de burocratizacin de la vida social
2. Hay que anotar como curiosidad histrica que estos primitivos tanques de
pensamiento creados en Europa fueron obra de socialistas y reformadores, y no
tenan ligazn con los sectores dominantes; ms bien, se originaron a partir de
iniciativas de intelectuales y polticos preocupados por las condiciones de vida de
los sectores populares.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 399
4. Hasta entradas las dos primeras dcadas del siglo XX Alemania segua siendo
aunque cada vez con menor frecuencia el destino habitual de los jvenes
norteamericanos que aspiraban a una formacin de postgrado de excelencia, tanto
en ciencias duras como en Filosofa y humanidades. Un testimonio personal se
encontrar en el fundador del estructural-funcionalismo sociolgico, Talcott Parsons
(1977).
5.. La hegemona del pequeo colegio independiente (college) perdur en Estados
Unidos durante 250 aos, desde la creacin del colegio de Harvard en 1636 hasta
la dcada de 1880 aproximadamente. A partir de entonces, se sucedieron al menos
tres perodos de intensa transformacin institucional que han sido identificadas
como revoluciones en la educacin superior: la primera, en la ltima parte del siglo
XIX, incorpor la doctrina humboldtiana de la unidad entre docencia e investigacin;
la segunda, durante el perodo de entreguerras, expandi y especializ el rasgo
ms idiosincrtico del mundo cientfico y acadmico estadounidense: la existencia
de una poderosa y extendida red de fundaciones y agencias donantes que asignan
una enorme dotacin de recursos a la investigacin mediante mecanismos de
competencia; el tercer perodo de cambio acelerado lo encontramos en la dcada
y media posterior a 1945, cuando el financiamiento pblico empuja decididamente
la expansin, diferenciacin y especializacin de la oferta universitaria en todos sus
niveles (Clark, 1997:185-186).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 403
6. David Garson (1986) seala que buena parte de las dificultades del programa
lasswelliano se debieron a la ingenua visin de las relaciones entre ciencia y poltica;
en este sentido, el fracaso de proyecto original y unificador de Lasswell quiz
haya que buscarlo en su propio intento de vincular humanismo (democrtico) y
conductismo terico-metodolgico. Un amplio tratamiento de esta problemtica se
encontrar en Aguilar Villanueva (1993, Vol. I).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 405
Cuadro 1.
Dos formas de conocimiento aplicado referido a las polticas pblicas
Conocimiento en Conocimiento de
- El conocimiento en es un tipo de
- El conocimiento de est constituido
estudio orientado a proponer lneas de
por estudios sobre las causas,
accin sobre una problemtica dada
desarrollo y consecuencias del proceso
con base en la definicin y evaluacin
de elaboracin y puesta en marcha de
de las mejores opciones.
las polticas.
- La produccin de conocimiento
trata de ligar la dinmica especfica
- La produccin de conocimiento est
de las policies con la problemtica
centrada en las cuestiones (issues) y
sociohistrica e institucional de la
las polticas especficas (policies).
Politics (relacin policy/politics).
- Producido bsicamente en
- Producido bsicamente en Agencias Universidades y Centros de
Estatales y Think Tanks. Investigacin acadmicos.
despliega en una breve trayectoria que arranca hacia finales de 1993 con
la formulacin del Plan Estratgico de la ciudad de Crdoba; siete aos
despus, alrededor de ochenta ciudades o micro-regiones y una provin-
cia haban adoptado el enfoque participativo-estratgico en la elabora-
cin de sus respectivos planes de desarrollo (Catenazzi y Reese, 2000).
El inters por revisar la interfaz entre la produccin de conoci-
miento especializado y la elaboracin de polticas pblicas en las estra-
tegias de planificacin para el desarrollo local nace de una preocupacin
comnmente sealada en la bibliografa sobre el tema: son pocas las ex-
periencias exitosas en esta temtica (Boisier, 1998). Para Catenazzi y
Reese (2000) una explicacin para la debilidad en el desarrollo de este
tipo de polticas tiene que ver con que es comn encontrar en la planifi-
cacin territorial una forma de trabajar tecnocrtica y centralista. As,
la prctica de la planificacin ha sido marcadamente sectorialista y poco
integral y adolece de capacidades efectivas de operatividad. De ah que
los planes urbanos y de desarrollo en la Argentina hayan gozado de una
enorme desconfianza atribuible a un excesivo academicismo y al desape-
go respecto de los hechos que pretenda manejar (2000:6).
La investigacin que realizamos se apoy en el estudio de caso
como estrategia metodolgica, buscando maximizar las posibilidades
y la capacidad que las condiciones y caractersticas de una situacin
particular presentan para desarrollar conocimiento a partir de su estu-
dio (Neiman y Quaranta 2007:219). El caso de estudio se define como
un sistema determinado en tiempo y espacio de actores, relaciones e
instituciones sociales, donde se propone mostrar la particularidad del
mismo pero sin perder de vista el marco de su complejidad. Para la pro-
duccin de evidencia emprica fue necesario recabar y analizar datos de
fuentes primarias (entrevistas a actores clave) y secundarias (documen-
tos, publicaciones, peridicos, etc.), siguiendo los principios sealados
por Yin (1994) en trminos de un relevamiento de fuentes mltiples de
evidencia.
En el caso que nos ocupa hemos tomado la experiencia de vincu-
lacin que en 2002/2003 la Direccin de Asuntos Municipales (DAM)
de la Universidad Nacional de La Plata realiz con el Municipio de
Brandsen para la elaboracin del Plan Estratgico de Desarrollo Local.
Si bien la DAM ha efectuado numerosos trabajos de trasferencia desde
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 413
Cuadro 2.
Cantidad de trabajos -por tipo- realizados por la DAM (en cantidades absolutas)
Grfico 1.
Cantidad de trabajos -por tipo- realizados por la DAM
(en porcentajes del total)
Grfico 2.
Planes Estratgicos de Desarrollo Local y Planes Estratgicos de Desarrollo
Regional realizados por la DAM (en cantidades absolutas segn ao de inicio
de la vinculacin)
Otro dato interesante tiene que ver con el color poltico de los
intendentes de los municipios al momento de realizar las negociacio-
nes con la DAM. En el siguiente grfico podemos observar el peso de
cada partido en el total de trabajos de vinculacin para la realizacin de
Planes Estratgicos de Desarrollo Local.
Jorge Walter y Diego Pando
416 compiladores
Grfico 3.
Partido Poltico del Intendente del Municipio asesorado para la realizacin de
Planes Estratgicos de Desarrollo Local
(en porcentajes del total)
Cuadro 3.
Breve caracterizacin del Municipio de Brandsen
Reflexiones finales
Bibliografa
que confa (el sujeto); da a entender que l o ella piensan que el objeto de confianza rene
ciertos requerimientos: el objeto sera competente, tanto intrsecamente (cuidado) como
extrnsecamente comprometido (auditable a causa de su inters concreto) y predecible.
13. Es evidente que la relevancia de la informacin depende de quines sean los usuarios
potenciales de la informacin. Sin embargo, hay una primera delimitacin que puede hacerse
cuando estamos hablando de transparencia: en este caso, la referencia obligada es la
ciudadana, de manera que la relevancia de la informacin estar condicionada a si sirve o no
a sus fines (Cunill Grau, 2006).
Jorge Walter y Diego Pando
452 compiladores
Cuadro 1.
Transparencia opaca y transparencia clara
Cuadro 2.
Enfoques de la transparencia
15. En los inicios de la difusin del pluralismo, durante los aos cincuenta, en la
literatura politolgica norteamericana, se desarrollaron diversos modelos de policy-
making que integraban las relaciones entre burocracia, polticos y organizaciones
de intereses. Con la denominacin de iron triangle, elastic nets, etc., se elaboraron
modelos de interaccin que analizaban la combinacin de las relaciones formales
e informales dentro de las reglas por ejemplo el Congreso, la Administracin y
los Lobbies, as como la capacidad de exclusin e influencia de los actores que
constituan estas redes. Por otra parte, la difusin de los modelos neocorporatistas
en buena parte como reaccin a la inadecuacin de la aproximacin pluralista a los
sistemas polticos europeos, sirvi para popularizar una concepcin alternativa de
la articulacin de intereses (Jacint, 2007:511).
16.. Deborath Stone (2012) en su libro La paradoja de la Poltica (Policy Paradox),
deja ver que en las polticas pblicas se presentan dos modelos de razonamiento
en las decisiones. Por una parte el modelo de razonamiento de decisin racional
caracterizado por el proceso clsico de poltica pblica: identificacin de objetivos,
identificacin de los cursos alternativos de accin para alcanzar objetivos, previsin
de las posibles consecuencias de cada alternativa, evaluacin de las posibles
consecuencias de cada alternativa y seleccin de la alternativa que maximice el
logro de los objetivos. Y por otro lado, el modelo de razonamiento de decisin
post-racional con los siguientes rasgos: el razonamiento involucra la hechura de
metforas y de categoras, la identificacin de los cursos de accin es producto del
Jorge Walter y Diego Pando
462 compiladores
Cuadro 3.
Dilemas en la hechura de la poltica pblica de transparencia
Perspectiva
Perspectiva Poltica Administrativa
Conclusin
Bibliografa
De los autores
Camou, Antonio
Doctor en Ciencia Poltica en la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO), Mxico. Actualmente es Profesor-
Investigador del Instituto de Investigaciones en Humanidades
y Ciencias Sociales (IdIHCS), Facultad de Humanidades y
Ciencias de la Educacin, Universidad Nacional de La Plata
(UNLP), y docente de Postgrado en la Universidad de San
Andrs (UdeSA).
Chudnovsky, Mariana
Licenciada en Sociologa (UBA). Posee una Maestra en Poltica
Comparada (NYU) y otra en Administracin y Polticas Pblicas
(UdeSA). Es candidata a Doctorado en Ciencia Poltica (UTDT)
y ex becaria Fullbright y CONICET. Actualmente, es profeso-
ra de tiempo completo en la Universidad de San Andrs, en
dnde ensea temas de Metodologa y Diseo de investiga-
cin y de Administracin y Polticas Pblicas, especialmente
Sociales. Sus lneas de investigacin son en temas vinculados
Jorge Walter y Diego Pando
474 compiladores
Di Virgilio, Mercedes
Sociloga. Doctora en Ciencias Sociales (UBA). Investigadora
adjunta del CONICET con sede en el Instituto Gino Germani
(UBA). En 2009, obtuvo una beca posdoctoral externa del
CONICET para desarrollar actividades de investigacin en la
Universidad de Texas en Austin. Es profesora adjunta regular
de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos
Aires.
Dufour, Gustavo
Licenciado en Ciencia Poltica por la Universidad de Buenos
Aires y Magister en Administracin Pblica por el Instituto
Universitario de Investigacin Ortega y Gasset (Espaa) y
en Gobierno y Administracin Pblica por la Universidad
Complutense de Madrid (Espaa). Es profesor e investigador
de la Universidad de Buenos Aires y profesor en la Universidad
Nacional Arturo Jauretche. Se desempea adems como pro-
fesor de grado y posgrado en otras reconocidas universidades
nacionales y extranjeras. Actualmente trabaja como consultor
para la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin. Ha pu-
blicado dos libros y varios artculos en revistas cientficas ar-
gentinas y extranjeras.
Guevara, Toms
Licenciado en Sociologa y Especialista Diseo y Gestin de
Polticas Sociales, Universidad de Buenos Aires. Becario Inicial
de Doctorado de la Agencia Nacional de Promocin Cientfica
y Tecnolgica, con sede en el Centro de Estudios de Poblacin,
Empleo y Desarrollo, Universidad de Buenos Aires. Candidato
a Magster en Polticas Sociales y al Doctorado en Ciencias
Sociales por la Universidad de Buenos Aires.
Iacoviello, Mercedes
Economista y Bachiller en Derecho (UBA), Graduada del
Programa de Formacin de Administradores Gubernamentales
delINAPdeArgentinayMasterenGestindeRecursosHumanos
por University of Illinois at Urbana-Champaign. Consultora in-
ternacional en gestin de recursos humanos en proyectos re-
gionales y subregionales en Amrica Latina para organismos
internacionales (BID, PNUD, AECID, USAID) y para gobiernos
de la regin (Per, Chile, Paraguay, Colombia, Argentina). En
el mbito acadmico, coordina el rea de Formacin Ejecutiva
en Gestin Pblica de la Maestra en Administracin y Polticas
Pblicas de UdeSA. Es profesora en maestras y posgrados de
las universidades de San Andrs, del Litoral, y de Buenos Aires,
todas en Argentina. Autora de numerosos artculos y captulos
de libros en su rea de trabajo.
Jorge Walter y Diego Pando
476 compiladores
Ingelmo, Mariana
Licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad
de San Andrs, graduada del Programa de Gobernabilidad y
Gerencia Poltica (CAF-GWU-UdeSA). Actualmente trabaja
como consultora en temas de fortalecimiento institucional,
gestin del cambio y estrategias de modernizacin del Estado
para la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin. Ha rea-
lizado trabajos de consultora y ha participado en proyectos
de investigacin en temas vinculados tanto a la gestin pbli-
ca como a la poltica educativa. Se desempea como profeso-
ra en materias de grado en la Universidad de Buenos Aires y
Universidad del CEMA.
Iturburu, Mnica
Contadora Pblica (UBA), Graduada del Programa de
Formacin de Administradores Gubernamentales del INAP
de Argentina, Magister en Gestin Empresaria (UNICEN) y
Experta en Desarrollo Local (DelNet-OIT). Consultora interna-
cional en gestin de recursos humanos en proyectos regionales
y subregionales en Amrica Latina para organismos interna-
cionales (BID, AECID). En el mbito acadmico es Secretaria
de Investigacin y Posgrado de la Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos
Aires. Es profesora en asignaturas de grado y posgrado, y cur-
sos en universidades y otras instituciones de capacitacin de
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico 477
Lamborn, Will
Licenciado en Ciencia Poltica (Davidson College, North
Carolina, EE.UU.). Especialista del Programa en Planeamiento
Urbano y Regional, Facultad de Arquitectura, Diseo y
Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires y candidato a la
Maestra de dicho Programa. Actualmente se desempea como
Planificador de Transporte de la Autoridad de Transporte
Metropolitano de Los ngeles.
Novick, Alicia
Arquitecta (Universidad de Buenos Aires). Master en
Urbanismo y Planificacin Territorial (Instituto de Urbanismo
de Pars, Pars XII). Magister en Investigacin Histrica y
Doctora en Historia (Universidad de San Andrs). Actualmente
se desempea como Directora del Doctorado de Estudios
Urbanos de la Universidad Nacional de General Sarmiento.
Tiene a su cargo cursos de capacitacin para funcionarios y de
postgrado en las Maestras de Planificacin Urbana y Regional
(UBA), de Economa Urbana y de Historia y Cultura de la
Ciudad (Universidad Torcuato Di Tella) y en otras universida-
des del pas y del extranjero. En su especialidad, el urbanismo
y la historia de la planificacin, ha escrito ms de un centenar
de textos acadmicos.
Walter, Jorge
Doctor en Sociologa del Trabajo (Universidad de Paris III,
Sorbonne Nouvelle), es Investigador Independiente del Consejo
Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET) y
profesor de la Universidad de Buenos Aires y la Universidad de
San Andrs, donde dirige el Centro de Investigaciones por una
Cultura de Seguridad y el Programa semipresencial de Formacin
sobre Factores Humanos y Organizacionales de la Seguridad.
Adems es miembro del Consejo de Orientacin y cofundador
del Centro de Estudios e Investigaciones Amrica LatinaEuropa
(CERALE), codirector de la revista Anlisis Organizacional de la
Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Buenos
Aires y Presidente (2013-2016) de la Asociacin Latinoamericana
de Estudios del Trabajo (ALAST).
Email: walter@udesa.edu.ar
Jorge Walter y Diego Pando
482 compiladores