Elneoinstitucionalismo,

una revolucin
del pensamiento econmico
Jos Ayala Espino
Juan Gonzlez Garca
Profesores,respectivamente, de la Facultad de Economa de la Universidad
Nacional Autnomade Mxico <jayalaecono@iserve. net.mx> y de la
Universidadde Colima <gogar@cgic.ucol.mx>.

Presentacin
En los ltimos 25aos el pensamiento econmico dominante ha comenzado a
ser desafiadopor nuevos desarrollos tericos que buscan una comprensin
msamplia de los fenmenos econmicos. Por ejemplo, en los aosrecientes la
economa se ha vuelto a preocupar por estudiar los procesos econmicosen un
entorno ms amplio, poniendo el acento en las relaciones entre economay
poltica, entre economa y sociedad e incluso entre economay cultura. Estos
desarrollos permiten iluminar, desde una nueva perspectiva, reasde estudio
de la economa, desconocidas y promisorias, que simplemente habansido
despreciadas por la arrogancia monista del pensamiento econmico
convencional.Entre estos desarrollos destacan, por ejemplo, la nueva
economa poltica,la eleccin pblica, la economa pblica, la
economaevolucionista y, por supuesto, la misma economa
neoinstitucionalista; estasescuelas econmicas han tenido una rica interaccin
y un significativoavance en apenas los ltimos 20 aos.
En este renacimiento intelectualhabra que colocar la importante y, en ms de
un sentido, revolucionariaobra de Douglass C. North. Sus contribuciones a la
evolucin del pensamientoeconmico son muchas; sin embargo, la ms
relevante fue su idea deintroducir el papel de las instituciones y, especialmente,
del cambio institucionalen el desempeo econmico. D.C. North ha sido uno de
los impulsoresms decisivos de la cliometra, es decir, la aplicacin de
lastcnicas cuantitativas y de la teora econmica al entendimientode los
fenmenos histricos de largo plazo. Su propsito hasido volver ms rigurosa
la comprensin de la historia, no sloa la luz de la historiografa tradicional o
del uso de las fuentes documentales,sino sobre todo de la medicin y
cuantificacin de los fenmenoshistricos. North tambin ha explorado las
ciencias de la conductarelacionadas con las decisiones y elecciones de los
agentes econmicos; dehecho, por sus contribuciones cuenta con el
reconocimiento de los estudiosos de lasociobiologa, pues ha puesto el acento
en la necesidad de introducir la capacidadhumana para aprender. Algunos de
los exponentes de la nueva economa polticahan admitido que North es uno de
sus contribuyentes ms destacados. Los ejemplospodran extenderse a otros
campos, pero bastara decir que los politlogosreconocen en North una
influencia refrescante y renovadora en su campo de estudio.1En la actualidad,
algunos de los ms prominentes economistas neoclsicoshan reconocido
ampliamente el papel de las instituciones, cuando apenas hace unospocos
aos lo negaban de manera categrica.2
Aunque todava hay algunosacadmicos, por ejemplo Milton Friedman, que
argumentan que las institucionesno desempean ningn papel relevante para
explicar el comportamientode los agentes en la economa, el crecimiento
econmico o la formacinde la poltica econmica, el nuevo consenso es que
las institucioness influyen decisivamente en los resultados a los cuales puede
llegar unaeconoma. Sin embargo, con sabia humildad North ha sealado que
lapregunta abierta no es si las instituciones importan, sino cmo y cundoes
que ellas importan. En ciertas circunstancias las instituciones tienen un
papelrelevante, pero en otras no tienen demasiada importancia. Las mismas
institucionespueden afectar los resultados econmicos de modo muy diferente,
dependiendode las condiciones externas; por ejemplo, la cultura, los valores,
las organizaciones,etctera. Entonces, el reto, para una teora no dogmtica,
esanalizar la relacin entre instituciones y economa para mejorar
nuestracomprensin de cundo y cmo las instituciones afectan el
desempeoeconmico. North ha sealado que las instituciones importan,
tantocuando son eficientes como cuando no lo son, por lo que es importante
resolver cules su repercusin y ste es un problema esencialmente terico.
Sin embargo, desde una perspectivahistrica, no se puede decir que disear
instituciones eficientes esalgo imposible o, desde otra perspectiva, afirmar que
el diseo de institucionesineficientes es inevitable; tampoco puede decirse que
la existencia de institucionesineficientes es permanente. No, lo que la historia
ensea es que ningnproceso histrico, menos an cuando lo entendemos
mejor gracias a nuestrasteoras y modelos, es inevitable.

La obra de DouglassC. North

Douglass Cecil North esun hombre del siglo XX. Naci en Cambridge,
Massachussetts, Estados Unidos,en abril de 1920 y ha dedicado ms de 50
aos de su vida al estudiode la sociedad y de la ciencia econmica. Si bien su
decisin de estudiareconoma fue un tanto circunstancial, sus trabajos son
sistemticosy estn dotados de un renovado inters por recuperar la esencia
delanlisis de la economa, nacida de la obra de Smith (1776), quien aportsu
teora de los precios en tanto mano invisible que gui los interesesprivados,
pero que al concebir exgenas a las instituciones, dio lugar a quese
introdujeran y dominaran la disciplina los enfoques neoclsicos de
optimizacinahistrica e impersonal de la economa. Ello dio lugar, entre otras,a
la crtica de la llamada vieja escuela institucional estadounidense, lacual
concibi a la economa como un complejo conjunto de factores
interrelacionadosque escapan a cualquier representacin de simples
ecuaciones resolubles queconducen al sistema econmico y a la sociedad al
equilibrio y la armona.
Sin lugar a dudas, uno de los economistasde mayor influencia en North fue
Joseph Allois Schumpeter (1911), quien destac,adems de la innovacin, el
papel de las instituciones y del cambioinstitucional como factor fundamental
para el desarrollo y su importancia para estimularloo desalentarlo. Obviamente,
el estudio de los factores institucionales no ha sidola nica preocupacin de los
economistas institucionales (nuevos yviejos), pero son stos quienes hicieron
de ese importante factor el elementocentral del desarrollo econmico. A
diferencia de los economistas tradicionales,North plante la importancia de las
instituciones en un sentido amplio parael logro del crecimiento y el desarrollo
econmicos de las naciones a partirdel estudio de situaciones concretas en
pases determinados.
La preocupacin por la economay sus efectos, por el cambio, por la dinmica
de la economa real,por el efecto de las instituciones y por la insuficiencia de la
teora econmicapredominante para explicar el funcionamiento real de la
economa, se desarrollaen gran parte de su obra principal.3 As, en 1961
conEconomic Growth of the UnitedStates, analiza cmo mediante un solo
sector (plantaciones de algodn)se estimula el desarrollo de otros sectores y se
permite la especializaciny el comercio interregional; en 1966 empieza su largo
camino para restituir la importanciade la historia econmica y las instituciones y
publica Growth and Welfarein the American Past: A New Economic History. Ah
muestra cmolos cambios en la organizacin desempean un gran papel en el
cambiotecnolgico; en 1970 da a la luz An Economic Theory of the Growth of
theEastern World, con Robert Thomas, donde recoge la larga experiencia de la
construccininstitucional europea; en 1971 aparece Institutional Change and
American EconomicGrowth, con Lance E. Davis, en donde reafirma su
conviccin acerca dela insuficiencia del marco de la teora econmica
neoclsicapara explicar por qu unas sociedades cambian y otras no, lo que le
llevaa replantear en 1973 su anlisis del xito europeo; en efecto, en 1973con
R.P. Davis publica The Rise of the Western World: A New Economic Historyy
replantea la necesidad de nuevas herramientas para el anlisis de la
evolucinde la economa real por medio de una relectura de la historia
econmicaa partir del estudio de las instituciones particulares de cada pas; en
1977da a conocer "The First Economic Revolution", nuevamente con R.P.
Thomas,en Review History Economic, y en 1978 Structure and Performance:
the Taskof Economic History.
La revolucin neoinstitucionalistaha sido, gracias a la contribucin decisiva de
North, el contrapeso que haobligado a la economa convencional a "dejar de
flotar en el aire"&shy;&shy;como seala R. Coase&shy;&shy;, para convertir ala
economa en lo que realmente debera ser: una disciplina que guarderelacin
con aquello que en verdad sucede en el mundo real. Pero ademsel
neoinstitucionalismo impulsado por North super al institucionalismo
tradicional,que haba cado en desuso, quiz por mritos propios,pero sobre
todo porque su indudablemente valioso esfuerzo intelectual se concentren la
descripcin y acumulacin de monografas sobre las institucionesen un sentido
amplio, que aunque contribuan a mejorar el conocimiento delas instituciones,
sus resultados no dejaban de ser tambin ambiguos. En contraste,el
neoinstitucionalismo logr la hazaa de proveer a la economade una teora de
las instituciones que en verdad se tradujera en un marcoterico riguroso y
analticamente poderoso para probar que las institucioness son relevantes
para el desempeo de una economa y, tambin,que la teora de las
instituciones es una herramienta heurstica sinla cual habra el riesgo de volver
a caer en la mera descripcin delas instituciones.

La agenda deinvestigacin del neoinstitucionalismo

Aunque se ha avanzado en la difusin,el entendimiento y el anlisis terico y
emprico del papelde las instituciones, an hay muchas preguntas que no
tienen respuestas satisfactoriasy que deberan formar parte de los actuales
proyectos de investigacin.Las siguientes preguntas son un buen ejemplo que
ilustra la pertinencia del neoinstitucionalismoen las economas desarrolladas y
en desarrollo:
&shy; Cmo lograrque en los pases en transicin al mercado y a la
democracia surjanlas instituciones pertinentes que permitan establecer un
crculo virtuoso:fortalecimiento del mercado&shy;&shy;fortalecimiento del
gobierno? Esposible que esta transicin pueda ocurrir con xito, dado el
conjuntode incentivos tan dbiles que tienen los regmenes polticosen estos
pases?
&shy; Cmo podraun mejor entendimiento del papel de las instituciones en el
crecimiento influir enlas posibles formulaciones de polticas pblicas? Las
tomaranen cuenta las lites en el poder? Mejorara el desempeode las
polticas pblicas?
&shy; Podrnimplantar con xito reformas institucionales los pases pobres,
dadosu bajo grado de desarrollo? O, dicho de otro modo, pueden los
pasespobres, con una infraestructura institucional tan precaria, tener el mismo
xitoque las economas de desarrollo medio que haban logrado acumular
unimportante acervo de instituciones?
&shy; Cul esel efecto de la integracin regional o mundial en la demanda de
nuevas institucioneso en su reforma? El entorno internacional estimular o
frenarla creacin de nuevas instituciones?
&shy; En el marco de la globalizacin:cul es la importancia de las reformas
institucionales?Cmoinfluye la globalizacin en las instituciones? No es
acaso la globalizacinuna fuerza contradictoria que erosiona e incluso destruye
a las instituciones y nolas sustituye con nada? Pueden las economas sin
instituciones serguiadas slo por el mercado?
&shy; Podramos,a partir del anlisis de algunas experiencias, identificar el
tipo de gobiernosy reformas que son necesarias? Qu tipo de instituciones
debe proveerel gobierno para estimular el crecimiento? Qu tipos de gobierno
proveeninstituciones ms eficientes y polticas ms congruentes?
&shy; Culesson las polticas que la experiencia ha mostrado son las ms
razonablespara promover el crecimiento?
Las anteriores preguntas sencillamenteno se las haca ningn gobierno o
institucin multilateral deldesarrollo y ni siquiera los acadmicos en ningn
lugar del mundo haceapenas unos cuantos aos. Este panorama cambi
mucho desde la aparicinde la primera obra de North en 1973, aunque sus
siguientes libros confirmaron losanuncios y descubrimientos que el historiador,
en colaboracin con R. P. Thomas,haba presentado como una primicia en su
importante obra: Ascenso del mundooccidental. En su segundo
libro, Estructura y cambio en la historia econmica(1981), ya aparece el esbozo
de una primera teora de las instituciones enla que alude expresamente a la
relevancia de los arreglos institucionales, los contratosy los derechos de
propiedad para el desempeo. En 1990 presenta en su libroInstituciones,
cambio institucional y desempeo econmico, unasntesis de sus principales
ideas. Era claro que haba nacido una teoraformalizada de las instituciones. No
cabe duda de que a partir del "jaln"terico de North se desencadenan otros
esfuerzos intelectuales que estabanah pero sin nada que los articulara y
proyectara.

Los desafosdel neoinstitucionalismo

A pesar del reconocimiento crecientedel neoinstitucionalismo, y en particular de
la obra de North, cabra admitirque todava falta mucho por avanzar para que
se reconozcan ms ampliamentela importancia y la pertinencia de las
instituciones para alcanzar el desarrollo.8De entrada, puede decirse que los
acadmicos no han terminado por aceptaruna revisin a fondo de su
paradigma y de su visin de la economa.Este cambio no es un proceso fcil y
tampoco pueden esperarse resultados radicalesen poco tiempo, simplemente
porque el cambio de ideas tambin significa elcambio de los intereses polticos
que a menudo defienden los acadmicos.Los gobiernos, por su parte, es muy
probable que no conozcan o ni siquiera tengannoticias sobre los argumentos
analticos que se han generado al respecto.Pero, adems, sencillamente no
tienen incentivos para erigir institucioneseficientes que, a su vez, promuevan el
crecimiento; por el contrario, los incentivosdominantes son mantener las
actuales instituciones, independientemente de su ineficienciae inequidad. Esto
es as porque las lites (incluidos acadmicos,polticos y burcratas)
encumbradas en el poder defienden sus interesesms inmediatos y en
consecuencia no son sensibles a las necesidades de largoplazo reflejadas en
las demandas de cambio institucional.
La obra de North est muylejos de ofrecer un visin simplista, segn la cual
bastaracon introducir reformas institucionales para remontar los ancestrales
problemas dela pobreza; por el contrario, subraya las grandes dificultades a
que se enfrentanlas economas para prosperar, crear riqueza, fortalecer la
democracia, garantizarderechos y acceso a la justicia a la mayora, aun si se
hiciera la reformainstitucional. Dicho autor no piensa cndidamente que la
reforma de las institucionesresolver los problemas de la noche a la maana.
No, tan slosubraya que si no se toman en cuenta las instituciones el desarrollo
sin duda sepospondr indefinidamente o seguir su curso reptante, lo que
lllama "una va ineficiente de desarrollo" que desperdiciarrecursos y
esfuerzos enormes en la redistribucin, pero no los harpara generar riqueza. 9
&shy; La desregulacindel transporte areo entre 1980 y 1997 en Estados
Unidos ha permitido quelas tarifas reales disminuyan 40%, el nmero de
pasajeros transportados crezca2.25 veces, el nmero de rutas atendidas se
eleve 1.25 veces y el empleo aumentecasi dos veces; es decir, los mercados
se volvieron ms competitivos.12
&shy; La simplificacinadministrativa en Nepal permiti en un plazo
relativamente corto facilitarel establecimiento de negocios y empresas, y el pas
comenz a serms atractivo a los inversionistas locales y forneos.
&shy; El Tratado de Libre Comerciode Amrica del Norte ha permitido un
creciente intercambio entre Mxico,Estados Unidos y Canad, el cual no tiene
precedente. Mxico se haconvertido en los ltimos cinco aos en uno de los
cinco pasesexportadores ms importantes del mundo. El empleo en la zona,
en lugar dehaber disminuido, como lo haban predicho sus crticos, ha
aumentadode manera significativa.
&shy; Las instituciones quehan favorecido la constitucin de la Unin Europea
han conformado connotable xito un bloque de economas con el mercado ms
grande,despus del de Amrica del Norte.
&shy; Las reformas de las institucioneselectorales en Mxico permitieron un
fortalecimiento de la democracia sinprecedente en el pas.
&shy; En China las reformasdel mercado en distintas materias, como derechos
de propiedad y contratos, han sidocruciales para mantener altas tasas de
crecimiento durante los ltimos 25aos, las ms notables en la historia de este
pas, y muy destacadassi se les compara con cualquier otra economa del
mundo. Si se considera alas siete economas provinciales de China por
separado, todas ellas son lasde ms alto crecimiento en el mundo en los
ltimos aos. Durante2000 China fue el pas del mundo que atrajo ms
inversin extranjera;la razn no slo es el tamao de su mercado, sino sobre
todolas reformas institucionales que lo han permitido.
&shy; A pesar de las enormesdificultades de todo tipo a que se enfrentan los
pases otrora socialistas,no cabe duda de que un buen nmero de diagnsticos
y propuestas dereformas elaborados desde la perspectiva neoinstitucionalista
han sido muy tiles;si bien estos pases no han tenido el xito que a todos
gustara,no cabe duda que haber mejorado la comprensin de los problemas
institucioneses en s mismo un avance notable. Algunos pases otrora
socialistas,como Polonia, Hungra y la Repblica Checa, han logrado avances
significativosen sus procesos de reforma de mercado. Brunetti encontr
evidencias de queen dichos pases el aumento del ndice de credibilidad (de 4
sobre5 puntos) ha contribuido a un incremento del ingreso per cpita hasta en
msde 15% respecto a los pases antes socialistas que mantienen
ndicestodava muy bajos, excepto Polonia, donde el crecimiento se explica
mspor reformas de mercado.1315Estos arreglos prosperan con ms facilidad
en la democracia que en los regmenesautoritarios y son estos arreglos los que
pueden evitar o disminuir significativamenteque los privilegios y los intereses
especiales se mantengan. Las restricciones polticas,derivadas de un sistema
democrtico, favorecen la construccin de institucionesque permitan el
desarrollo de derechos de propiedad y contratos crebles yconfiables. ste es
un factor crucial para desarrollar intereses incluyentesy de largo plazo.16
Si bien es cierto que North sentlas bases tericas que permitieron subrayar la
necesidad de instituciones,tambin previno sobre las dificultades para disear y
mantener buenasinstituciones. El hallazgo de North es doble: por una parte,
apunt que elmercado no es capaz de generar las instituciones necesarias
para el crecimiento,pero, por otra, seal que el Estado a menudo provee y
mantiene institucionesineficientes e inequitativas. Entonces una pregunta que
debe responder la teorade las instituciones es: cules son los mecanismos
que permiten mantenerbuenas instituciones?, o bien, por qu lo ms comnes
que los pases conserven malas instituciones? Una primera respuesta deNorth
es que el intercambio voluntario en el mercado es, en s mismo, un
mecanismodbil y frgil para lograrlo y ms bien genera conflictos
interminablesy costos entre las partes involucradas. An ms, una
economadejada a la libre negociacin del mercado producir resultados
ineficientese inequitativos. Por su parte, el Estado no garantiza por s mismo la
creacinde buenas instituciones, pero no cabe duda de que se necesitan
instituciones pblicasoperadas por un tercer partido que mantengan y mejoren
e incluso permitan crear mercados.Entonces la pregunta es: queda algn
papel al Estado, a pesar de queno garantiza buenas instituciones? La
respuesta es s, el Estado puede funcionarrazonablemente bien si es acotado
por las instituciones y su papel bsicodebera ser el de mantener una relacin
mutuamente beneficiosa. Deacuerdo con ello, los derechos individuales bien
protegidos se refuerzan en la democracia,restringen la predacin, proveen de
mayor seguridad y confianza a los individuoscreando, de este modo,
condiciones para el desarrollo de los mercados.
En este ambiente, la inversiny la productividad se vuelven los mecanismos
clave en la creacin de la riquezay se evita o disminuye la predacin o la lucha
por el reparto del excedentesocial. Si este "crculo virtuoso" se establece,
entonces la "vaeficiente del desarrollo" consistir en "crear" y no en "tomar"la
riqueza. Si, por el contrario, se establece un rgimen polticoen el cual el
Estado no est sometido a controles, se perder la posibilidadde contar con
instituciones que permitan corregir dinmicamente el diseode las instituciones
y la aplicacin de polticas. La idea de Northes que el crecimiento es posible a
pesar de los mercados imperfectos y de las fallasinstitucionales, siempre y
cuando se puedan ir corrigiendo en el tiempo las polticas,sencillamente porque
se tienen los mecanismos que lo permiten.
Los crticos del neoinstitucionalismohan sealado que hay evidencias claras de
que muchos pases han crecidorpidamente y elevado varias veces sus niveles
de ingreso per cpitaa pesar de que tienen malas instituciones, de que hay
corrupcin, de que losderechos de propiedad no estn bien definidos, de que
cuentan con un sistemalegal frgil y vulnerable a las presiones de los grupos
de inters,y de que la democracia como sistema de representacin poltica no
hasido la regla. De manera ms especfica, la pregunta que se hacen
estoscrticos es: por qu China, Corea del Sur, Tailandia, Singapury Malasia
han logrado un crecimiento notable si no tienen instituciones
democrticasparecidas a las de los pases exitosos de Occidente? Es decir, la
preguntarelevante es: qu tan posible es el crecimiento con
institucionesmalas o incluso sin ellas? La respuesta que probablemente dara
North es queel crecimiento es posible con malas y aun sin instituciones, pero
tambinsealara que este crecimiento no ser sostenible en el largoplazo y
tampoco eficiente ni equitativo.
La idea de North es que un conjuntode "males pblicos" inhibirn o
francamente frustrarnel crecimiento. En efecto, derechos ambiguos, contratos
no obligatorios, sistemaslegales precarios, democracias dbiles o inexistentes,
predacin ycorrupcin permitirn el crecimiento, pero muy por debajo de sus
posibilidadespotenciales y no en el largo plazo. Estos males pblicos pueden
permitir elcrecimiento en pases de alta corrupcin y sin defensa de
derechos,pero ms temprano que tarde los efectos de las malas instituciones
producirnun colapso de esas sociedades, porque sus estructuras de
gobernacin son esencialmenteinestables y vulnerables al ataque de grupos
predadores.
Si la anterior respuesta llegaraa convencer a los crticos, quedara otra
pregunta igualmente pertinente:si las instituciones son tan importantes, por
qu en muchos pasesno se cambian las instituciones malas por buenas? O
bien, cules sonlos factores que han inhibido en los pases pobres la creacin
de buenasinstituciones?
Una primera respuesta es que lasinstituciones no han sido buenas porque no
hay los incentivos suficientemente poderosospara que los agentes se
involucren en la construccin de buenas institucionesy, en particular, que sean
capaces de incluir los intereses de todos los grupos yciudadanos. Y, a su vez,
no se tienen estos incentivos porque los intereses de losgrupos en el poder por
lo general son estrechos, en el sentido de que fijan la atencinslo en logro de
las metas de los grupos. As, estos intereses llegana divergir entre los grupos
porque surge una incompatibilidad de incentivos entreagentes; por ejemplo, los
intereses de los banqueros difieren de los intereses delos industriales, los de la
gran industria difiere de los de los pequeosindustriales, lo cual produce un
intercambio costoso y poco eficiente. En este contexto,el Estado no llega a
presentar polticas que reflejen los intereses de todoslos grupos, es decir, que
los incluyan. Una posibilidad es crear instituciones quepermitan atenuar esta
incompatibilidad de intereses, pues sin ellas los frutos dela especializacin y el
intercambio se pierden o no logran alcanzar su potencial.
Tambin habra quecobrar conciencia de que las necesidades y demandas del
presente no son congruentescon las del futuro. Una reforma fiscal que busque
aumentar la carga tributaria puededesalentar la inversin o disminuir la
competitividad en una economaglobal o desincentivar el trabajo y la inversin.
Es probable que una reformafiscal de ese tipo sea crucial en el corto plazo para
remontar la debilidad del Estadoy su baja capacidad de promocin del
desarrollo, pero esta "incongruenciaintertemporal" puede contribuir a obstruir
tanto la reforma fiscal como el crecimientoeconmico en el largo plazo, lo cual
se traducira evidentemente enun estancamiento indefinido.
Esta incongruencia plantea un problema:cmo conciliar los intereses de los
agentes de corto plazo con losde largo trmino? Y por qu surge esta
incongruencia? Una posiblerespuesta es porque los intereses estrechos de
corto plazo no incluyen los de lasmayoras en el largo plazo. Es decir, hay una
clara incongruencia intertemporalentre las polticas estrechas de corto plazo y
las incluyentes de largo plazo.En este contexto, no es fcil convencer a los
agentes de sacrificar beneficiosde corto plazo, por ejemplo, aumentando los
impuestos para incrementarlos en el largoplazo. Un ejemplo comn en los
pases pobres es que las institucionesfiscales que buscan premiar el ahorro y la
inversin suelen estar completamentedesalineadas con las instituciones
financieras, que justamente buscan captar ahorroy canalizarlo a la inversin; si
este muy probable desencuentro ocurre, entonceslos proyectos de inversin
nunca tendrn capital para su financiamientoy jams se realizarn. El problema
no es que los posibles inversionistaspierden una oportunidad, sino que la
sociedad tambin pierde, porque no seagregar un flujo adicional de
produccin. En este ejemplo lo que necesitamosson unos arreglos
institucionales que permitan a los agentes acortar las diferenciasentre sus
intereses divergentes, es decir, acercar a los ahorradores con los bancosy a
stos con los inversionistas.

Las institucionesineficientes explican la pobreza

Una idea a la cual llegNorth es que las sociedades que prosperan dependen
de incentivos claros para produciry cosechar las ganancias de la cooperacin
social que se obtienen mediantela especializacin y el comercio. Los
incentivos, aparte de ser claros, debenpermitir a los individuos y empresas
interactuar de un modo socialmente eficiente,esto es, de manera similar a lo
que ocurrira en condiciones de competencia.En contraste, en un mundo
dominado por derechos restringidos, por una dbilaplicacin de la ley, por la
presencia fuerte de todo tipo de monopolios,el intercambio ser precario y
llevar de manera casi irremediablea la predacin, la corrupcin, la ineficiencia
y la inequidad. Estemundo se comporta as porque hay incentivos poderosos
para reforzar una corrupcinfuerte y evita crear mercados robustos.
Los intereses incluyentes debenser compatibles y consistentes con el
crecimiento econmico y el desarrolloen el sentido amplio del trmino. La
democracia es la forma histricadel poder ms evolucionada e incluyente de
los intereses de las mayoras.Sin duda la democracia ha desempeado un
papel muy importante en el progreso,la modernizacin y el crecimiento, porque
es la forma de organizar el poderpotencialmente ms incluyente.
Dos preguntas necesita responderel neoinstitucionalismo: por qu la
democracia no ha surgido en todoslos lugares o por qu no en todos ellos se
ha consolidado? Y en segundo lugar,cules son los elementos que conducen
a la democracia? La respuestaes que sta slo puede surgir cuando hay los
incentivos que permiteninvolucrar a la mayora en la construccin de un
sistema de interesesincluyentes alineados y en coincidencia con los intereses
sociales. Esta idea llevaa North a descubrir un aspecto crucial en su teora: un
conjunto similar deinstituciones conduce a resultados diferentes en diferentes
economas, esdecir, el mismo tipo de instituciones no tiene los mismos efectos
en el crecimientoen cualquier lugar en que se establezcan estas instituciones.
En esta direccin,se puede afirmar que diferentes democracias, en tanto que
arreglos institucionales,producen tambin diferentes resultados en trminos de
crecimiento.Pero tambin diferentes estados, con diferentes estructuras de
poder y procedimientosdecisorios pueden cambiar significativamente el
desempeo econmico.Un Estado dominado por camarillas de intereses
estrechos se acompaarde una democracia dbil, lo cual de manera inevitable
conducir a predacine ineficiencia. La mejor democracia, medida por la
capacidad para mejorar el desempeoeconmico, ser aquella que tenga
mayor capacidad de dar cauce a losintereses incluyentes, la capacidad de
incluir intereses divergentes, atenuar laincompatibilidad de incentivos o
disminuir la incongruencia intertemporal.
La democracia, desafortunadamente,no es un modelo perfecto, porque al igual
que en los regmenes autoritarios,los intereses egostas buscan obtener de
manera oportuna la mayoradel electorado o del apoyo de las masas. Estos
incentivos conducen de modo irremediable,por ejemplo, a prometer ms gasto
pblico y, muchas veces, con menoresimpuestos, lo que si llegara a ocurrir
estara engendrando una crisis fiscal,o bien podra surgir una poderosa
tentacin en los gobernantes a usarlos recursos pblicos de manera ineficiente.
Una carencia de restriccionesadecuadas pueden afectar tanto a regmenes
autoritarios como a democrticos.
La democracia, en tanto que arregloinstitucional, abre varias preguntas: la
competencia partidista generarmucha distorsin en los incentivos para
aumentar los gastos (y despuslos impuestos)? Los partidos que buscan
maximizar los votos empujarnlas tasas fiscales a su nivel mximo? La
mayora, en la democracia,tiene potencialmente incentivos para favorecer las
ganancias en los mercados y noslo en las polticas distributivas de la riqueza,
porque los polticosy los burcratas estn restringidos por instituciones que
funcionanbien: pesos y contrapesos, rendicin de cuentas, etctera. En los
estadosautoritarios la tentacin a caer en polticas populistas, corrupcino
predacin es muy grande porque las instituciones restrictivas son dbileso
simplemente no existen.18
Tienenlos grupos intereses para compartir el poder?
Las lites no siempre estndispuestas a compartir el poder, al menos no
voluntariamente, es decir, para queello ocurra se requiere que cuenten con
incentivos que les permitan cambiar su conductamaximizadora de poder.
Desde esta perspectiva la democracia puede entenderse comoun sistema de
incentivos que obliga a los agentes a compartir el poder. stees un sistema que
puede ser muy apreciado porque a final de cuentas para cualquiergrupo es
mejor tener algo de poder a no tener nada. As, los lderestienen incentivos
para cooperar entre ellos, para establecer un gobierno no dictatorialy, por el
contrario, formar un gobierno compartido. El mejor diseo institucionales
establecer un gobierno representativo mediante el cual los grupos puedan
efectivamentecompartir el poder. En la democracia hay incertidumbre sobre los
resultados electorales,de modo que se tienen incentivos para compartir el
poder porque no se sabe quinva a ganar una eleccin. La mera posibilidad
terica de la alternanciaen el poder es un fuerte incentivo para interesarse en la
poltica porquesiempre es posible llegar a compartir "algo" de poder. Un
sistema electoralcreble y confiable permite elecciones peridicas porque sus
arreglosinstitucionales lo admiten y son congruentes con los intereses de los
lderesy los miembros de cada grupo. ste es un ejemplo conspicuo de cmoes
lgicamente posible que se establezcan intereses incluyentes durables enuna
democracia.
En una sociedad compleja es necesarioformar un gobierno formal, jerrquico,
especializado y que tenga la capacidadde convencer y obligar a que se paguen
impuestos, se cumpla la ley, se respeten losderechos individuales, se cumplan
los derechos de propiedad, se garantice el cumplimientode los contratos,
etctera, justamente para mantener la cohesin socialy la paz. La fuerza del
gobierno, o el "monopolio legtimo de la violencia",debe evitar la formacin de
una dictadura, aunque se sabe que es una tentacinpresente y atractiva para
los grupos de intereses estrechos. La clave para evitarque surja una dictadura
y un gobierno dbil y fragmentado es que los arreglosinstitucionales de los
gobiernos representativos lo eviten, por ejemplo, por mediode mecanismos de
pesos y contrapesos o por el establecimiento de la rendicinde cuentas o por
medio de gobiernos divididos.
En una democracia dominada porla lgica del poder compartido, los lderes
tienen incentivos paraevitar o disminuir las posibilidades de que un lder se
convierta en un autcrata.La competencia poltica entre grupos debe evitar caer
en una guerra de todoscontra todos; por el contrario, buscara establecer un
arreglo institucionalque garantice la sobrevivencia de los grupos perdedores,
pero sobre todo que ofrezcaseguridad sobre la alternancia en un futuro cercano
sobre la base de elecciones libresy justas. Ello llama la atencin sobre la
necesidad de un diseo institucionaladecuado que limite el poder del ejecutivo
por medio de los poderes legislativo yjudicial.2022

Los gobiernosy sus polticas pueden ser responsables directos

de resultados econmica y socialmente ineficientes
El gobierno y las polticasque aplican son muchas veces responsables de
resultados malos y socialmente ineficientes.Ejemplos destacados son las
guerras entre naciones o las guerras civiles o la persistenciade la pobreza en
muchos pases que slo obtienen una parte pequeade sus ganancias
potenciales.
No hay manera de explicar la pobrezade muchas naciones sin tomar en cuenta
lo mal, lo muy mal que estn gobernadas.El mal gobierno es una de las causas
principales de su pobreza. Las disparidadesen el desempeo se pueden
explicar en trminos de las diferencias decostos de transaccin entre los
gobiernos: en los pases pobres lagente parece ser capaz de argumentar y
llevar a cabo negociaciones como en los pasesdesarrollados.25

La teorade las instituciones es pertinente

para las economas en transicin
El estudio de la transicinal mercado o a la democracia abre un prolfico terreno
para la discusiny aplicacin del neoinstitucionalismo de North. En la actualidad
el debatese ha centrado en el sentido de la transicin y se discute sobre la
complementariedadentre democracia y mercado,27 entre Estado y mercado

Cules el eslabn perdido?

El xito alcanzado por lospases hoy desarrollados puede crear un espejismo y
tambin grandesequvocos. Por ejemplo, es un error grave dar por sentado el
supuesto segnel cual basta con que los mercados se desarrollen para que el
xito llegue.Los mercados se pueden desarrollar y, sin embargo, el desarrollo
podra noalcanzarse. Tambin es una idea equivocada pensar que la fortaleza
del Estadopodra prevenir contra las distintas formas de predacin y que
cualquiertipo de Estado puede defender con firmeza los derechos individuales.
Por ltimo,la experiencia muestra que Estado y mercados fuertes no siempre
llevan a la democracia,a la vigilancia de los gobernantes y, en general, a un
sistema de restricciones institucionalizadasque permita el desarrollo de
intereses incluyentes. Las teoras supusieronque el libre mercado era la fuerza
principal, y quiz nica, que seconvertira en un motor para que todo el sistema
trabajara en favor de laprosperidad y que adems barrera con todo aquello
que pudiera presentarsecomo un obstculo para la expansin del mercado. No
todas las teorasdel capitalismo y de las causas de la riqueza se dieron cuenta
de la necesidad decrear mercados y libertades, quiz porque los tericos
nacieron enun mundo que estaba rodeado de una cultura que admita los
mercados y losderechos individuales como algo natural o espontneo.
Seraste el caso de los economistas que han formulado las polticas
dereformas para los pases en transicin? Las teoras dieron comoun hecho la
existencia de una sociedad y de una organizacin proclives aldesarrollo de los
mercados y las libertades, es decir, nunca plantearon la necesidadde construir
un capital social y una infraestructura institucional indispensablespara la
coordinacin de decisiones y proyectos de inversin. Podrnreconocer esto
ltimo los economistas partidarios del mercado libre?
Cuando mucha gente de los pasesen transicin al mercado y a la democracia
leen el mensaje de las teorasdominantes actuales, segn el cual el poder del
mercado ser por smismo suficiente para alcanzar el desarrollo, simplemente
no entienden y aun rechazan,con toda razn, el brutal simplismo del
razonamiento mediante el cual se presentanlas promesas que contienen las
polticas de reforma del mercado, la privatizacin,las desregulaciones, la
disminucin del activismo estatal y la liberacinde los mercados. Estas teoras,
y ello no es menos importante, no pueden respondercon seriedad a las razones
por las cuales muchos han rechazado las polticasneoliberales. Es probable
que no haya mala fe entre los que recomiendan las polticasliberales; sin
embargo, es un hecho documentable que en buena medida ignoran o
noquieren ver que en los pases en transicin sus problemas no son slode
oferta y demanda; tampoco pueden entender que falta un tercer
eslabn,igualmente o ms crucial que el mismo mercado: la propia
organizacinde la sociedad y del Estado, de los valores y las actitudes. Por
supuesto no se reconoceque faltan tambin las instituciones que generan los
incentivos para que losindividuos y los grupos emprendan acciones colectivas
incluyentes de la diversidadde intereses contradictorios y conflictivos. El
mercado y la reformas liberales noslo no crearon las instituciones y los
incentivos, sino que, en muchas inclusolos destruyeron, sin sustituirlos
ciertamente por instituciones ms eficientes.31
Una recapitulacin
En nuestra opininla trascendencia de la obra de North se encuentra en que
nos ofrece posibilidadespara reflexionar sobre los problemas del desarrollo en
un marco suficientemente amplio.La teora de North desat, por as decirlo, una
reaccinen cadena que ha creado una nueva perspectiva para estudiar el
desarrollo. La "relectura"de North a luz de las ideas de Olson permite
legtimamente llegar a una conclusinimportante: dos condiciones son
indispensables para que una economa de mercadogenere prosperidad: la
proteccin de derechos individuales y la eliminacinde la predacin.32 La
proteccin de los derechos individuales,especialmente los de propiedad, no
puede verse como un lujo exclusivo de los pasesricos; por el contrario, los
derechos individuales son esenciales para obtener lasvastas y potenciales
ganancias que ofrecen los mercados y las transacciones complejas.Estos
derechos nunca son resultado de la interaccin espontnea delos agentes; son,
por el contrario, causa de un acuerdo y negociacin entreagentes, incluido el
gobierno. Los derechos individuales son impensables sin un gobiernofuerte.
Los individuos pueden estar parados sobre una vasta riqueza, pero si no
tienenla propiedad de ella, debido a la ausencia de derechos, simplemente no
podrnobtener sus frutos. Estos derechos son los incentivos sine qua non para
quelos agentes se involucren en la inversin, el ahorro y, en general, en
elcomercio.
Se puede argumentar, con razn,que un sistema de derechos bien definidos no
elimina en definitiva las tentacionesa caer en la corrupcin. Sin embargo,
tambin se puede afirmar queen ausencia de derechos la tendencia a la
predacin podra llegar aser total. Los incentivos a la predacin son ubicuos y
no slo exclusivosde pases con derechos individuales dbiles. En efecto,
advierte Olson,hay un tipo de predacin que puede ocurrir en sociedades con
derechos individualesbien protegidos y extendidos, porque los grupos de
inters, con sus actividadesde cabildeo, pueden desarrollar sus intereses
especiales. Por ejemplo, cuando seacuerda fijar una regulacin, establecer un
precio o pactar un subsidio. Encada uno de estos casos la negociacin es
compleja, lleva tiempo y se incurreen costos, lo cual puede infligir prdidas a la
sociedad si, por ejemplo,se llega a una regulacin inadecuada. El grupo mejor
organizado es el mejordotado para imponer un poltica regulatoria, pero lo har
para favorecersus intereses econmicos estrechos, independientemente de las
prdidassociales. As, una regulacin mal formulada, un subsidio mal
asignadoo un precio mal establecido, va a generar distorsiones, ineficiencia y,
finalmente,una economa con incentivos perversos. Y por supuesto, este
fenmenopuede ocurrir tanto en economas de democracia desarrollada,
cuanto, y conmayor razn, en pases en transicin con estructuras
regulatoriasdbiles o inexistentes.
Las dos condiciones anterioresno garantizan, por s mismas, mercados
perfectos, la mxima eficienciasocial y una asignacin eficiente de recursos.
Son condiciones necesariaspero no suficientes para alcanzar la prosperidad.
Son suficientes slo paraasegurar el desarrollo de mercados en el sentido
amplio, pero no mercados eficientesy menos an equitativos. Se ha insistido en
que las economas que hancrecido rpido lo han logrado gracias a la
proteccin de los derechos,a pesar de no tener mercados perfectos y de que
los derechos no estn completamenteextendidos. El crecimiento se ha dado a
pesar de las imperfecciones. Pero no hayuna sola sociedad de la segunda
posguerra que haya reunido las dos condiciones yque haya fallado en alcanzar
el crecimiento rpido de los ingresos. Las economasde industrializacin
reciente han cometido muchos errores, pero el crecimientoes un hecho
incontrovertido. La idea entonces es que muchas sociedades tienen
muchosmercados y no se desarrollan, pero slo las sociedades que renen
lasdos condiciones permiten, a su vez, el desarrollo de los mercados.34
Las dos condiciones se pueden llegara cumplir en varios pases, pero la
prosperidad puede alcanzarse sloen los democrticos, en los cuales se
respetan los derechos y las institucionesestn estructuradas en una direccin
que permite desarrollar interesesincluyentes. Sin embargo, democracias
continuas y durables, como las sociedades establesde cualquier democracia,
pueden sufrir daos por la presencia de interesesespeciales estrechos, aunque
ello no significa que sea inevitable o que todo el tiemposea verdad.