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Gabinete de Segurana Institucional

Das Polticas de Segurana Pblica s

Polticas Pblicas de Segurana
 2

ILANUD- um organismo voltado realizao de

pesquisa, produo de conhecimento e difuso de
informaes nas reas da justia criminal, preveno
e controle do crime , tratamento do delinquente e
promoo dos Direitos Humanos.

Presidente
Jos Carlos Dias

Conselho Superior de Coordenao

Antonio Carlos Mathias Coltro
Antonio Rodrigo Freitas
Cludio Beato
Elias Carranza
Joo Benedicto de Azevedo Marques
Joaquim Pedro Vilaa de Souza Campos
Jos Marcelo Zacchi
Jos Renato Nalini
Maria Ignes Bierrenbach
Maria Tereza Rocha de Assis Moura
Mario de Magalhes Papaterra Limongi
Oscar Vilhena Vieira
Ricardo Carrara Neto
Roberto Delmanto

Edio e Reviso
Karyna Sposato, Janaina Paschoal e Erika Alessandra B. Waldmann

ILANUD 2002
Esta publicao pode ser livremente reproduzida, desde que a fonte seja
Citada e uma cpia do trabalho seja remetida ao ILANUD. As opinies
Expressadas nesta publicao so dos autores e contribuidores e no
Refletem necessariamente a opinio do ILANUD.
Instituto Latino Americano das Naes Unidas para Preveno do Delito
E Tratamento do Delinquente - ILANUD
Rua Dr. Vila Nova 268, - 3andar
Vila Buarque - So Paulo/ SP
Telefone: (11)32598484 Fax: (11)32590068
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e-mail: ilanud@ilanud.org.br
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Prefcio Alberto Mendes Cardoso

VALE A PENA PREVENIR: SEMPRE

A Constituio Federal, ao incluir a segurana entre os direitos sociais

fundamentais, cria um novo paradigma para essa poltica pblica. Nesse
contexto, nasce o Plano de Preveno da Violncia Urbana, sob a coordenao
do Gabinete de Segurana Institucional (GSI) da Presidncia da Repblica,
que materializa a Ao 121 do Plano Nacional de Segurana Pblica.

Trata-se de ao de Estado, cujos resultados objetivos s sero percebidos

a mdio e longo prazos. Ainda que os primeiros frutos do PIAPS j estejam
sendo colhidos, necessrio que os governos continuem a perseverar na
implantao das diversas aes que constituem o Plano.

Para implement-lo, o GSI aplicou a metodologia de gesto social

integrada poltica de segurana pblica, evitando, assim, a disperso de
recursos humanos e financeiros e aumentando as chances de sucesso na
interveno, de forma sistmica, na etiologia da violncia, que tem sua
principal origem em causas sociais. Assim, o PIAPS identificou cinqenta
programas federais do Plano Plurianual de Investimentos 2001-2003 e buscou
parcerias com as demais foras sociais, pblicas e privadas, a fim de
intervir diretamente em reas da periferia urbana onde as comunidades vivem
sem acesso, ou tm acesso precrio, a diversos servios pblicos ou direitos
essenciais como lazer, sade, educao, trabalho e renda, prestao
jurisdicional e obteno de documentos bsicos para a vida civil. o
enfrentamento do que gerou condies propcias para a exploso de
convivncia social baseada em prticas violentas.

Em 2000, uma experincia-piloto foi realizada no entorno do Distrito

Federal, ainda sem aplicar a metodologia, que, hoje, estrutura o PIAPS. A
partir de 2001, este comeou a ser implantado em quatro regies
metropolitanas: Grande Rio, Recife, So Paulo e Vitria, com foco na
infncia e na juventude da periferia urbana, bem como em suas famlias. Em
2002, ampliou-se o espectro para as regies metropolitanas de Fortaleza,
Cuiab, alm do Distrito Federal e o seu entorno.

Enraizar a cultura da preveno em Segurana Pblica tem sido o grande

desafio que permeia o PIAPS, que, na atual etapa de sua implantao, j
apresenta resultados. Realizou gesto social integrada -
interdisciplinar e intergovernamental - na questo da Segurana Pblica,
investindo, em 2001, o montante de R$ 335.000.000,00 (trezentos e trinta e
cinco milhes de reais), considerado apenas o Oramento Federal. Esse
montante, segundo dados do BID, representa economia nos gastos pblicos da
ordem de um para sete (para cada real gasto em preveno, economizam-se
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sete na represso).

Esta coletnea foi organizada conjuntamente pelo Instituto Latino-Americano

para Preveno do Delito e Tratamento do Delinqente/ILANUD e pelo GSI, a
partir da articulao do pesquisador Tlio Kahn. Representa um marco na
consolidao do entendimento de que Segurana Pblica tema
multidisciplinar e, portanto, complexo. Exige a integrao de esforos de
especialistas dos diversos campos do conhecimento humano, por estar afeto
sociedade como um todo, a qual precisa estar mobilizada e articulada,
pois, sem sua participao, nenhuma ao governamental, seja de carter
preventivo ou repressivo, poder ser eficaz.

Finalmente, tal qual o PIAPS, esta coletnea consolida ainda a nossa certeza
de que Segurana Pblica est diretamente ligada idia de preveno. Por
essa idia, hoje um pouco mais concreta do que quando iniciamos o trabalho,
continuaremos lutando.

A esse respeito, cabe enfatizar que tal realidade vem sendo paulatinamente
percebida pela populao, que, - em pesquisas ou de grupos focais,
realizadas em parceria com a Fundao Instituto de Administrao/FIA, da
Universidade de So Paulo, ou de vitimizao, em parceria com o ILANUD e a
FIA/USP, encomendadas pelo GSI -, reconheceu que o investimento em aes
sociais tem reflexos diretos e efetivos na segurana pblica.

Esse mesmo reconhecimento j havia sido conferido pela comunidade cientfica

que se dedica ao estudo da matria: socilogos, psiclogos, pedagogos,
criminlogos e operadores do Direito Penal em geral, conforme mostram os
textos includos na coletnea, que ora temos o prazer de entregar ao
pblico.

ALBERTO MENDES CARDOSO

Ministro de Estado, Chefe do Gabinete de Segurana Institucional da

Presidncia da Repblica
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Prefcio Tulio Kahn

A crise atual da gesto penal-repressiva da segurana suscita reflexo sobre novas

estratgias capazes de responder demanda social por segurana, sem o recurso exclusivo
ao sistema de justia criminal.
Os focos principais dos artigos desta coletnea organizada conjuntamente pelo
ILANUD (Instituto Latino-Americano das Naes Unidades para Preveno da
Criminalidade e Tratamento do Delinqente) e pelo Gabinete de Segurana Institucional da
Presidncia da Repblica - so as iniciativas de mdio e longo prazo e de carter preventivo
de combate ao crime, ainda que possa contemplar subsidiariamente medidas de aplicao
imediata. Esta preferncia pelas medidas preventivas e de longo prazo est baseada no
reconhecimento de que medidas estritamente repressivas e implementadas exclusivamente
pelas instituies tradicionais de combate ao crime - polcia, justia, sistema carcerrio -
tem se demonstrado pouco eficazes para inibir o crescimento da criminalidade, tanto no
Brasil como em outros pases. A viso penal-repressiva limitada tanto como mtodo de
compreenso da realidade - por fazer uma leitura descontextualizada e individualizadora
dos conflitos sociais - quanto como instrumento de produo de segurana, por intervir
somente no nvel sintomatolgico dos conflitos, respondendo reativamente a aes punveis
de indivduos.
Em contraposio ao modelo tradicional de "segurana pblica", centrada no
controle repressivo-penal do crime, os artigos da coletnea sugerem uma abordagem
alternativa da questo da segurana, enfatizando o carter interdisciplinar e pluriagencial do
tema da segurana. Esta deve deixar de ser competncia exclusiva das polticas criminais
para converter-se em tema transversal do conjunto das polticas pblicas, uma vez que a
criminalizao somente uma das formas de se abordar uma conduta anti-social.
Ao invs de se basear apenas nas instituies clssicas de combate ao crime, a idia
sugerir que segurana pblica transforme-se em objeto de preocupao de diversos
setores e atividades do governo, incorporando tambm iniciativas na rea da educao,
sade, habitao, emprego, cultura, esporte e turismo, alm de todos os programas da rea
social do governo. A contribuio de novos atores, a tica de novas disciplinas, a
experincia de novas culturas profissionais favorecem a construo de modelos explicativos
mais abrangentes do que o oferecido pelo paradigma repressivo-penal, e, portanto, mais
aptos a compreender a questo da segurana em toda sua complexidade causal.

O paradigma adotado pela obra holstico e calcado na crena de que somente a

atuao simultnea de agncias dentro e fora do governo federal, estaduais e municipais -
pode tratar o fenmeno da criminalidade de um modo ao mesmo tempo eficaz e respeitador
dos direitos fundamentais. Preveno ao crime , portanto, neste contexto, no apenas
responsabilidade policial, mas tarefa compartilhada por muitos setores do governo e da
sociedade civil. A responsabilidade pela preveno tambm de todas as esferas
governamentais, dos municpios ao governo federal. Combater o crime combater antes de
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tudo os fatores crimingenos existentes na sociedade, minimizando-os antes que produzam

seus efeitos.

O conceito de Segurana Pblica concebido aqui de forma ampla e no se

confunde com a questo da criminalidade. Em contraposio ao conceito usual de
segurana pblica, a questo criminal passa a ser vista como somente uma das vertentes do
fenmeno da insegurana. No se trata apenas de reduzir a criminalidade, mas tambm de
reduzir insegurana, inclusive subjetiva, que tanto preocupa a populao. Para isto, alm do
crime, preciso focar tambm nas pequenas contravenes, nas incivilidades do cotidiano,
no modo como as agncias governamentais ligadas justia e a criminalidade tratam com a
populao. Estar seguro no apenas estar livre do risco de tornar-se vtima de crimes, mas
tambm livre do medo, livre da violncia gratuita, livre do risco de ser destratado pela
polcia e pela justia.

Pressionado pela opinio pblica, impaciente frente criminalidade crescente, o

poder pblico costumeiramente anuncia o aumento dos investimentos nas agncias de
cumprimento da lei, tribunais e prises, em busca de solues imediatas e imediatistas para
o controle do crime. Na esfera do legislativo, a reao vem na forma de leis cada vez mais
punitivas. Estas prticas so custosas e tem produzido resultados insatisfatrios. A idia da
coletnea, diferentemente, ser tambm a de oferecer sadas mais baratas e eficazes de
longo prazo no combate ao crime e fazer com que os governos: Federal, Estadual e
Municipal compartilhem destas sadas. Alm de sugerir princpios gerais para a abordagem
do problema de segurana pblica, o conjunto dos artigos deve ser pensado como um
grande repositrio de prticas bem sucedidas na rea de preveno, espalhadas pas afora
pelos Municpios e nem sempre bem divulgadas.
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Sumrio

Prefcio Alberto Mendes Cardoso / Paulo de Tarso / Celso Campilongo / Jos Vicente da Silva ? ....... 2
Prefcio Tulio Kahn................................................................................................................................................ 5
CRIME E POLTICAS SOCIAIS CLUDIO BEATO FILHO......................................................................... 9
Introduo .................................................................................................................................................................... 9
(a) Violncia de Gnero e Domstica.................................................................................................................... 10
(b) Jovens e Crime .................................................................................................................................................... 11
2)Aspectos Econmicos de Problemas Sociais.................................................................................................... 13
(a) Custos econmicos da violncia ...................................................................................................................... 13
(b) Determinantes da criminalidade: o desemprego .......................................................................................... 13
A localizao espacial da criminalidade nos grandes centros urbanos e implicaes para programas de
controle da criminalidade ....................................................................................................................................... 14
(a) A dinmica dos crimes em espaos urbanos a distribuio geogrfica dos equipamentos sociais..... 14
Crimes interpessoais: Homicdios ......................................................................................................................... 14
(c) Crimes contra a propriedade............................................................................................................................ 16
Concluses ................................................................................................................................................................. 18
Bibliografia ................................................................................................................................................................ 18
MINORIAS E PREVENO DA VIOLNCIA SILVIA RAMOS............................................................... 20
Vulnerabilidade violncia e polticas de preveno........................................................................................ 20
Minorias como metfora.......................................................................................................................................... 22
Participao para valer: o paradigma da Aids................................................................................................... 24
As trs dinmicas da homofobia: violncia interativa, crimes de lucro e crimes de dio:......................... 26
Duas notas sobre o racismo e a violncia ............................................................................................................ 28
Bibliografia ................................................................................................................................................................ 30
PREVENO DA VIOLNCIA: AVANOS E DESAFIOS NA ORDEM DO DIA - JOS MARCELO
ZACCHI.............................................................................................................................................................................. 31
Teses, antteses e a sntese possvel na agenda da Segurana Pblica........................................................... 31
Respostas complexas para problemas complexos............................................................................................... 33
Abrindo espaos, da teoria prtica .................................................................................................................... 37
Pedras no meio do caminho.................................................................................................................................... 40
Concluso: desafios na ordem do dia ................................................................................................................... 41
POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA E POLTICAS DE SEGURANA PBLICA: DA
TEORIA A PRTICA ANA SOFIA SCHMIDT DE OLIVEIRA.................................................................. 43
I. Introduo: o que queremos dizer quando dizemos que o problema da segurana pblica um
problema que a todos diz respeito? ....................................................................................................................... 43
II polticas pblicas de segurana e polticas de segurana pblica: o marco terico ............................ 46
III polticas pblicas de segurana e polticas de segurana pblica: aplicao prtica. ...................... 48
IV O caso da Favela Alba .................................................................................................................................... 55
SEGURANA PBLICA- PODER E DEVER DE TODOS JANAINA PACHOAL ............................... 63
I- O problema: ........................................................................................................................................................... 63
II- Duas das vrias formas de participao social:............................................................................................ 66
III- Mdia responsvel: ............................................................................................................................................ 69
IV- Consideraes finais: ........................................................................................................................................ 74
Bibliografia:............................................................................................................................................................... 75
PREVENO PRIMRIA, POLCIA E DEMOCRACIA ANTONIO CARLOS CARBALLO
BLANCO ............................................................................................................................................................................ 77
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Introduo .................................................................................................................................................................. 77
Por um novo modelo de Poltica Criminal........................................................................................................... 78
Os desequilbrios sociais e a perspectiva do conflito......................................................................................... 80
A experincia no Pavo-Pavozinho e Cantagalo.............................................................................................. 81
Introduo .................................................................................................................................................................. 81
O governo das cidades. Causas e efeitos do planejamento urbano................................................................. 82
Segurana Pblica ou Segurana Nacional? ...................................................................................................... 83
Sob o efeito do paradigma militarista ................................................................................................................... 83
O desafio de uma nova Polcia............................................................................................................................... 84
Dificuldades, Riscos e Incertezas. .......................................................................................................................... 86
O Futuro das Instituies Policiais ....................................................................................................................... 87
Referncias Bibliogrficas: ..................................................................................................................................... 87
PANORAMA DA CRIMINALIDADE NOS ESTADOS: UMA TENTATIVA DE CLASSIFICAO E
INTERPRETAO TULIO KAHN ........................................................................................................................ 89
Polticas de Segurana em estados de baixa, mdia e alta criminalidade ..................................................... 91
Caractersticas scio econmicas e demogrficas dos grupos de estados..................................................... 92
Uma confirmao em nvel municipal .................................................................................................................. 98
O Piaps......................................................................................................................................................................100
possvel avaliar o PIAPS atravs dos ndices de criminalidade ? .............................................................102
PIAPS: uma aposta para o futuro........................................................................................................................104
Bibliografia ..............................................................................................................................................................107
Anexo 2 .....................................................................................................................................................................108
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Crime e polticas sociais Cludio Beato Filho*

Introduo

O crescimento da violncia nas ltimas duas dcadas tem sido um dos maiores
desafios que se tem colocado para o desenvolvimento da Amrica Latina. As taxas de
homicdio colocam a regio como uma das mais violentas do mundo, com taxas duas vezes
maiores do que a mdia mundial: 22,9 por cem mil habitantes contra 10,7.
Tabela 1: Taxas de homicdio por diferentes pases da Amrica Latina
Pas Ano Percentagem
Argentina 1997 9,9

Brasil 1997 28,1

Rio de Janeiro 1998 52,8

So Paulo 1998 55,8

Belo Horizonte 2000 26,3

Canad 1992 2,2

Chile 1989 2,9

Santiago de Chile 1995 2,2

Colmbia 1990 74,4

Bogot 1997 49,2

Cali 1995 112,0

Medelln 1995 248

Costa Rica 1990 4,4

Ecuador 1990 10,1

El Salvador 1995 95,4

San Salvador 1995 95,4

*O autor coordenador do CRISP Centro de Estudos em Criminalidade e Segurana Pblica. Alm disso,
membro do NUPEVI Ncleo de Pesquisas de Violncias, do PRONEX, e professor dos Departamento de
Sociologia e Antropologia da UFMG, e programa de Mestrado em Sociologia e do Doutorado em Sociologia
e Poltica, e membro do Conselho Superior de Coordenao do ILANUD.
E-mail: beato@dedalus.lcc.ufmg.br.
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Espaa 1993 0,5

Estados Unidos 1993 9,9

Guatemala

Departament of Guatemala 1996 101,0

Mxico 1995 40,0

Mxico City 1995 19,6

Nicargua 1990 4,9

Panam 1989 5,2

Peru

Lima 1995 28,2

Uruguai 1990 4,4

Venezuela 1989 12,1

Caracas 1995 76,0

Fonte: Adaptado de BID, 2000. Technical Note 2. Dados atualizados de Piquet, 1999. Lederman, 1999. MHF,
1999. Apoyo, 1999. Beato, 2001.

Por outro lado, existe uma crescente preocupao com os efeitos da violncia nos
estoques de capital fsico, humano e social (Moser and Shrader, 1999). Alm dos aspectos
sociais, a violncia vem se tornando cada vez mais um problema macroeconmico que tem
minado o clima para investimentos de muitas economias latinas americanas.
Diante deste quadro, existe um consenso em grandes parcelas da sociedade
brasileira de que nossos elevados dficits sociais e econmicos seriam responsveis pelas
altas taxas de criminalidade nos grandes centros urbanos. Desemprego, desigualdade e
ausncia de polticas sociais compensatrias seriam os ingredientes que comporiam o
quadro para a emergncia da criminalidade e violncia nas ltimas dcadas. Por outro lado,
outros setores tendem a conceder impunidade de nosso sistema de justia penal a primazia
na composio deste quadro, encontrando na literatura econmica a respeito do crime o
suporte terico para esta perspectiva.

(a) Violncia de Gnero e Domstica

A violncia domstica seja ela fsica, psicolgica ou sexual, manifesta-se

fundamentalmente contra mulheres e crianas. Estes fenmenos tm prevalncia
significativa na Amrica Latina. Os ndices de violncia domstica encontram-se, em
variados graus e, na medida em que podem ser comparados, presentes em todos os pases
americanos.

Esta uma das reas em que os impactos dos estudos sobre violncia de gnero
foram mais bem sucedidos, a julgar pelas modificaes de legislao nos pases da Amrica
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Latina, criao de unidades especiais nas polcias, o sem nmero de organizaes

encarregadas de oferecer servios para atendimento de crises (crisis services) tais como
linhas telefnicas quentes, assistncia psicolgica e social, servios mdicos e programas
municipais, treinamento de pessoal especializado, educao em escolas etc. (Larran, 1997).
Devido enorme variedade de intervenes possveis, as polticas e programas tm
um carter muito mais difuso, disperso e multifacetado, tornando difcil sua avaliao.
Programas de preveno tm sido implementados por centenas de ONGs na Amrica
Latina, que atuam em diversas reas e adotando distintos tipos de estratgias.Em primeiro,
o impacto de programas nesta rea tem um horizonte de tempo muito amplo para que os
resultados comecem a surgir. A interveno no perodo da infncia pode dar resultados
muitos anos depois, aumentando consideravelmente os custos deste tipo de pesquisa. O
segundo aspecto refere-se ao fato de que muitos fatores de risco associados ao problema
so cumulativos e dependentes de contexto. Muitas vezes o que funciona em alguns
contextos no funciona em outros devido intervenincia de outra ordem de fatores cuja
presena contextual. Finalmente, como j foi mencionado, a mensurao deste tipo de
violncia extremamente difcil.

(b) Jovens e Crime

Um dos grupos mais vulnerveis violncia, seja como agressor, seja como vtima, so os
jovens. Os homicdios so hoje a principal causa de mortes para jovens entre 15 e 25 anos
no Brasil (Viegas, 2000). Na Amrica Latina, a maioria das vtimas dos homicdios
homem, 69 % dos quais esto na idade entre 15 e 29 anos (Sanjuan, 1999). As gangues de
jovens so uma das imagens mais recorrentes no cenrio contemporneo da violncia na
Amrica Latina
Grficos 1 e 2: Idade de vtimas e de agentes de homicdio em Belo Horizonte (1995-2000)
80 60

50

60

40

40 30

20

20

10
Nmero
Count

0 0
10 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57 60 62 68 73 87
0 5 14 18 22 26 30 34 38 42 46 50 54 58 63 67 73 86

IDADE INDICIADOS HOMICDIO

IDADE VTIMAS HOMICDIO EM BHTE

Fonte: CRISP
O envolvimento dos jovens com a criminalidade na regio tem se dado atravs das
gangues que recebem diferentes denominaes na regio: barras na Argentina, galeras e
quadrilhas no Brasil, pandillas no Chile e Nicargua, sicrios e gamines na Colmbia,
chapulines na Costa Rica, maras em El Salvador, posses na Jamaica, clikas no Mxico ou
bandas no Peru (Rodgers, 1999). Trata-se de grupos com grau varivel de envolvimento em
 12

atividades ilegais de diferentes tipos. As quadrilhas brasileiras tm um grau maior de

envolvimento com o trfico de drogas e so freqentes protagonistas de assassinatos
(Zaluar, A. 1997 e 1994). Em Belo Horizonte, estudos mostram que o crescimento
acentuado de homicdios nos ltimos anos deve-se ao crescimento do trfico de crack em
algumas favelas, que usualmente feito por jovens e crianas (Beato et al. 2000). A
estrutura destes grupos varia em funo da atividade que exercem, dos ritos de iniciao e
da idade predominante do grupo. Todos estes grupos tm em comum o fato de estarem
envolvidos, em graus variveis, com atividades ilegais.
O exame de experincias bem sucedidas em relao preveno entre jovens que
esto em situao de risco revela alguns ingredientes em comum (Moser and Bronkhorst,
1999). A gesto destes programas deve ficar ao encargo de uma equipe multidisciplinar que
torna mais fcil o atendimento individualizado e de acordo com a necessidade dos jovens.
A mobilizao de uma rede interinstitucional de agncias e que envolva o setor privado
importante para garantir a agilidade e a continuidade dos programas. Outro ingrediente o
envolvimento dos prprios jovens no desenho, implementao e avaliao dos programas, o
que facilita tanto o envolvimento deles com os objetivos dos programas como facilita o
dilogo e sustentao do programa. Para garantir a continuidade do programa, o que
crtico neste tipo de interveno, deve-se diversificar as fontes de financiamento misturando
fundos pblicos e privados, induzir a participao de vrios setores da comunidade,
incluindo empresrios, negociantes e lderes comunitrios.
A Colmbia apresenta um dos bons exemplos nesta rea. Dado que so basicamente
os jovens que terminam envolvendo-se com quadrilhas de traficantes, gangues,
delinqncia, grupos de guerrilha e grupos paramilitares, o foco do programa desenvolvido
pelo Vice Ministro da Juventude dirigiu-se a eles. Assim, a estratgia foi investir
maciamente na reduo da evaso escolar (drop out)o que tem se revelado como estratgia
promissora na preveno da criminalidade, e que esto na base de programas desenvolvidos
pelo Banco Mundial, que visam testar e implementar pacotes integrados de servios
governamentais e no governamentais para populaes de jovens de baixa renda. Um dos
programas desenvolvidos na Colmbia teve como objetivo incrementar a produtividade e
ganhos (earning) de jovens em comunidades pobres atravs da reduo das taxas de evaso
escolar, da promoo de estilos de vida saudveis e de melhorias nas oportunidades de
mercado de trabalho. O eixo do projeto concentra-se nas Unidades Promocionais Bsicas,
que funcionam como centros de integrao de jovens em pontos acessveis nas
comunidades 1 . Jovens em situao de risco podero acessar uma grande gama de servios
e atividades, incluindo o treinamento vocacional, tutoring, servios de sade e de
assistncia educacional, cultural e recreacional, bem como atividades de aconselhamento.
Estes servios so implementados a nvel municipal. Um dos elementos centrais do
programa o desenvolvimento e implementao de um Sistema de Deteco de Evaso e
de suporte (School Dropout Detection and Support System, para identificar e assistir
jovens na iminncia de abandono da escola (Ayres, 1998).

1
Trata-se de estratgia similar adotada em Cli no Desepaz, que identificou as regies e os problemas de
criminalidade e violncia associados aos jovens, e passou a constituir centros de integrao nesses locais.
 13

2)Aspectos Econmicos de Problemas Sociais

(a) Custos econmicos da violncia

A criminalidade e violncia tm um interesse imediatamente econmico na

medida em que tem constitudo um obstculo para o desenvolvimento na regio.O
quadro abaixo reproduz o impacto no Produto Interno Bruto da violncia em vrias
economias latino-americanas.

Tabela 2: Economic Costs of Social Violence in Six Latin American Countries

(expressed as a percentage of GDP in 1997)
Brasil Colombia El Salvador Mxico Per Venezuela
Losses in health 1,9 5,0 4,3 1,3 1,5 0,3
Material losses 3,6 8,4 5,1 4,9 2,0 9,0
Intangible losses 3,4 6,9 11,5 3,3 1,0 2,2
Losses from 1,6 4,4 4,0 2,8 0,6 0,3
transfers of assets
Fonte: Londoo, 1998. Extrado de Buvinic and Morrison, 2000.
Outros custos referem-se eroso do capital social causada pela violncia. Capital
social um conceito que se refere ao conjunto de normas, valores, obrigaes, regras de
reciprocidade e laos de confiana que se estabelecem entre os indivduos, e possibilitam-
lhes alcanar objetivos em comum (Coleman, 1990). A violncia corri o capital social na
medida em que deteriora as relaes de confiana no interior de uma comunidade, restringe
a mobilidade de pessoas em reas violentas, contribuindo para que elas interajam cada vez
menos. Isto termina corroendo a capacidade das comunidades se auto-regularem e se
organizarem para combater o crime. Alm disso, o decrscimo de capital social corri a
capacidade de resoluo pacfica de conflitos (Lederman, et al. 1999).

(b) Determinantes da criminalidade: o desemprego

Nos ltimos anos, um dos aspectos bastante ressaltados diz respeito relao entre
recesso econmica, taxas de desemprego e criminalidade (Gunn, 1998). Esta uma das
grandes questes da criminologia, devida tanto s suas implicaes tericas, como para a
definio de polticas pblicas (Land, et alii. 1995). No obstante sua importncia, a relao
entre desemprego e crime, h um dos grandes consensos existentes na literatura
criminolgica: ela freqentemente fraca, inconsistente e insignificante. Na melhor das
hipteses, podemos dizer que existe um consenso na dvida (Chiricos. 1987), cujos
resultados variam em funo das tcnicas e estratgias utilizadas para sua anlise (Land et
alii, 1995).
 14

3)A localizao espacial da criminalidade nos grandes centros urbanos

e implicaes para programas de controle da criminalidade

(a) A dinmica dos crimes em espaos urbanos a distribuio

geogrfica dos equipamentos sociais

Tradicionalmente a anlise explicativa sobre taxas de criminalidade tem sido feita

analisando taxas de crime agregadas em grandes reas geogrficas. Vrios estudos
quantitativos (Bailey, 1984; Blau and Blau, 1982; Land et al., 1990; Schuerman and
Solomon, 1986. Fajnzylber, Lederman e Loayza. 1998), tm procurado explicar a variao
das taxas de crime violento entre vrias cidades, reas metropolitanas estados, ou pases.
Grupos de risco so enfocados genericamente pelos programas, estratgias de
desenvolvimento e modificao de valores nos mais diversos estgios de socializao e
desenvolvimento so usados para aumentar o capital social e formar jovens para o convvio
democrtico.

Crimes interpessoais: Homicdios

Muitas pessoas gostam de se referir ao fenmeno da exploso da criminalidade em

grandes centros urbanos. Mais correto seria falar de uma imploso, pois ela ocorre no
interior de comunidades especficas nesse onde vtimas e agressores so originrios e
coabitam o mesmo espao. Belo Horizonte a capital do estado de Minas Gerais, no Brasil,
e conta com cerca de dois milhes e meio de habitantes. Tal como tem ocorrido em outros
grandes centros urbanos latino americanos, o crescimento das taxas de criminalidade
violenta tem sido bastante acentuado, especial ao longo da dcada de 90. As taxas de
homicdio, por exemplo, tem oscilado, ao longo dos ltimos cinco anos, entre 13 e 23 para
cada cem mil habitantes. Em termos absolutos, o nmero de homicdios mais que dobrou
apenas nos ltimos cinco anos, passando de um total de 326 em 1995 para 685 no ano de
2000. Se o ritmo vertiginoso deste crescimento parece estar associado atividades
associadas ao trfico de drogas, especialmente o crack (Beato et ali, 2001), isto certamente
no explica a concentrao dos homicdios e das atividades relacionadas ao trfico apenas
em algumas das favelas, e no em outras.
 15

MAPA: Clusters de homicdio em Belo Horizonte

Fonte: CRISP
A anlise mostra claramente que a incidncia dos clusters deu-se em apenas seis dos
81 conglomerados urbanos que contm favelas existentes na cidade. A percepo de senso
comum de que favelas constituem-se, per se, em condio para existncia de criminalidade
violenta no verdadeira. Existem muitos conglomerados urbanos que necessariamente no
so regies com maior incidncia de criminalidade do que quaisquer outros bairros. Na
realidade, os homicdios so fenmenos cuja incidncia tem uma concentrao geogrfica e
temporal muito alta.
Vamos separar este grupo de regies e favelas com alta concentrao geogrfica de
homicdios e ver se so diferentes das regies com mdia e baixa concentrao em termos
de variveis socioeconmicas. Os resultados dessa anlise de varincia (ANOVA)
comparando as favelas violentas e as outras favelas da cidade so mostradas nas tabelas a
seguir. Foram tomados apenas as variveis cujos resultados foram significativos.
 16

Tabela: Comparao entre regies que contm clusters de homicdio e outras

regies da cidade de Belo Horizonte

Existncia de
Clusters de N Mdia Desvio padro Sig.
homicdios
Acabamento das residncias No 75 6,59 3,96
Sim 6 0,77 0,84 ,001
Total 81 6,17 4,11
Anos de estudo No 75 8,51 2,57
Sim 6 5,53 0,61 ,006
Total 81 8,29 2,60
Idade No 75 28,96 3,71
Sim 6 24,92 1,41 ,010
Total 81 28,66 3,74
Taxa ocupao No 75 3,39 1,10
formal/informal Sim 6 2,32 ,36 ,021
Total 81 3,31 1,10
Mortalidade infantil No 75 ,28 ,13
Sim 6 ,40 6,000E-02 ,035
Total 81 ,29 ,13
Taxa analfabetismo No 75 11,80 6,83
Sim 6 23,04 6,06 ,000
Total 81 12,63 7,36
ndice de infraestrutura No 75 -,24 ,66
urbana Sim 6 -1,10 ,72 ,003
Total 81 -,30 ,70
ndice de oferta de proteo No 75 ,23 ,49
social Sim 6 ,91 ,84 ,003
Total 81 ,28 ,54

Fonte: PBH, DCCV

Fica muito claro que as favelas que tm clusters de homicdio associados a ela tem
vrios indicadores de bem estar social e de qualidade de vida bastante inferiores. Assim, o
acabamento das residncias nessas regies quase oito vezes inferior ao das outras regies
da cidade. O nmero mdio de anos de estudo trs anos inferior (5,53 contra 8,51). So
regies em que as populaes so mais jovens, tendo uma idade mdia de 25 anos de idade,
em contraste com os 29 anos que se constituem na mdia da cidade. A taxa de ocupao no
mercado formal maior em outras regies da cidade do que nas de elevado homicdio.
Alm disso, as crianas morrem em maior proporo nestas regies e h maior nmero de
analfabetos. O ndice de infraestrutura urbana significativamente mais deficiente nestes
lugares (cerca de cinco vezes). De uma maneira geral, o ndice de proteo social de cerca
de um tero das outras regies da cidade.

(c) Crimes contra a propriedade

Se os homicdios constituem a face mais dramtica da violncia urbana, os delitos

contra o patrimnio so os fenmenos que mais apresentam-se no cotidiano de grande parte
 17

da populao nestes centros. Poderamos dizer que a percepo de grande parte das
populaes nos grandes centros urbanos moldada por este tipo de incidente. A dificuldade
de mensur-los associados ao grande nmero de sub-registros, entretanto, tem levado
estudiosos e policy-makers a negligenciarem sua incidncia.
Indivduos que andam pelas ruas dos grandes centros urbanos e so assaltados
talvez sejam a expresso mais comum do fenmeno da violncia urbana. No Peru, este o
caso de 62% das ocorrncias segundo relatos dos entrevistados em um survey de
vitimizao (Apoyo, 1999). Em San Salvador, dados de pesquisa indicam que quase 20%
da populao foi vtima de roubo mo armada durante o ltimo ano, sendo os crimes
contra a propriedade o tipo de delito mais freqente. Segundo pesquisa de vitimizao
realizada no Rio de Janeiro e em So Paulo, esta proporo de 52% (Piquet, 2000). Na
Cidade do Mxico, os assaltos mo armada so o principal tipo de crime cometido,
alcanando o total de 70000 ocorrncias anuais em 1996. O dado importante, no caso
mexicano, que os relatos de assaltos com violncia cresceram de 32% a 50% do total de
crimes reportados (MHF, 1999). O que pode estar explicando a incidncia deste tipo de
crime? Quando modelamos os dados encontramos resultados que contrastam
marcantemente com a dinmica dos homicdios. Os delitos contra o patrimnio, ao
contrrio dos homicdios, so determinados por variveis relativas a condies de
prosperidade e riqueza. As condies de sua ocorrncia esto associadas s oportunidades e
disponibilidade de alvos. A anlise dos clusters encontrados torna mais clara esta
associao. Estes tipos de delito so caractersticos das regies centrais das cidades
MAPA: Clusters crimes contra o patrimnio

Fonte: CRISP
Apesar de ser rea modesta em tamanho: 0,9km2, destaca-se das demais no apenas
pelos indicadores de criminalidade mas, tambm, pela incidncia de determinados ramos de
atividade econmica: convergem para essa regio parte significativa do comrcio formal e
informal. muito grande o nmero de lojas (atacadistas e varejistas), de agncias
bancrias, de camels, ambulantes e toreros. ali tambm que alguns prostbulos
 18

concentram-se. grande o nmero de pontos de nibus, alm de que concentram-se nesses

locais os terminais rodovirio e ferrovirio alm da estao central do metr da cidade.
Tudo isso faz com que haja nessa rea uma enorme concentrao de pessoas. Acrescente-se
a tudo isso, a facilidade de fuga que as vias urbanas dessa rea propiciam.
Particularmente favorvel ao de assaltantes so os locais em que h grande
nmero de pessoas chegando ou saindo, principalmente as que no conhecem muito bem
onde elas esto. Este o caso das estaes de nibus, trens e metrs, indicadas nas elipses
1, 2 e 3. Como Belo Horizonte foi uma cidade planejada, os alvos foram concentrados
inadvertidamente em uma mesma regio geogrfica.

Concluses
Conforme vimos, existem resultados importantes alcanados pelas distintas
perspectivas para o estudo e interveno em problemas de violncia. Certamente
economistas e epidemiologistas tem contribudo largamente para elevar o nvel nos estudos
empricos e no uso de tcnicas para a compreenso do fenmeno. Contudo, importante
ressaltar alguns aspectos e limitaes dessas abordagens.
Em primeiro lugar, notvel a ausncia de quaisquer estratgias e programas
voltados especificamente para a criminalidade violenta urbana, especialmente os crimes
contra a propriedade. Da a ausncia de algumas estratgias de controle extremamente
promissoras como a preveno situacional de crimes (Clarke, 1997).
Em segundo lugar so notveis os esforos economtricos de alguns estudiosos no
sentido de corroborar algumas teses clssicas da economia. Os resultados em termos
prticos, entretanto, no so animadores.
Em terceiro lugar, um dos pontos mais obscuros na incipiente anlise de
implementao de polticas sociais de controle da criminalidade na AL encontra-se num
plano organizacional, e refere-se relao entre as agncias envolvidas.

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 20

Minorias e preveno da violncia Silvia Ramos*

A experincia de implantao de Centros de Referncia de Proteo de Minorias 2 no

Rio de Janeiro, dentro de um programa amplo de desenvolvimento de estratgias de
ampliao do direito segurana de setores vulnerveis violncia, trouxe indicaes
importantes sobre a da incorporao da sociedade nas aes de preveno da violncia, da
democratizao das polticas de segurana e da modernizao da polcia.
Tendo como base as experincias dos Centros de Referncia, pretendo discutir o
potencial de significaes simblicas que o tema das minorias oferece para repensar
paradigmas da segurana pblica. Indico ainda elementos estruturantes da reproduo da
homofobia e do racismo que devem estar presentes em programas de preveno.

Vulnerabilidade violncia e polticas de preveno

Alguns setores da populao so particularmente vulnerveis a violncias, ou

porque as agresses criminais podem assumir configuraes especficas quando dirigidas a
eles, ou porque so vtimas de criminalidades com dinmicas prprias. Isso pode ocorrer
quando a vtima homossexual, negra, adolescente, idosa, ou identificada com quaisquer
grupos sociais particularmente frgeis diante do crime ou da polcia.
A especificidade dessas modalidades de violncia consiste na combinao de
dinmicas criminais tradicionais com dinmicas particulares de violncia. A homofobia, o
racismo, a misoginia 3 e outras variantes de discriminaes e preconceitos so produtores de
vulnerabilidade. Abaixo indico seis grandes reas de preocupao e de temas que devem ser
objeto de ateno na identificao de prioridades em programas participativos de reduo
da violncia.
Quando um homossexual vtima de um golpe especfico contra gays, como o Boa
Noite Cinderela 4 , agresses de gangues ou de extorses, o que est em jogo uma violncia
que combina crime comum com homofobia, pois h um entendimento tcito de que a
vtima hesitar em denunciar o crime polcia, para no ver sua identidade sexual exposta e

*
Silvia Ramos coordenadora da rea de Minorias e Cidadania do Centro de Estudos de Segurana e
Cidadania da Universidade Candido Mendes (CESeC/UCAM)
2
Os Centros de Referncia foram criados no mbito da Subsecretaria de Segurana e Cidadania, formada
por uma equipe multidisciplinar, coordenada por Luiz Eduardo Soares. A Subsecretaria funcionou na
Secretaria de Segurana Pblica do Rio de Janeiro entre janeiro de 1999 e maro de 2000. Neste perodo
exerci a funo de subsecretria adjunta, com a responsabilidade de coordenar os programas voltados para
minorias.
3
O enfrentamento das violncias de gnero, domstica e sexual, demanda discusses especficas e no ser
objeto deste artigo.
4
O golpe consiste em adicionar tranqilizantes e sonferos ao copo de bebida da vtima, que passa a
colaborar com o criminoso entregando cartes, chaves e pertences, virtualmente sem resistncia e em muitos
casos permanecendo desacordada por muitas horas aps o golpe.
 21

para no ser humilhada na delegacia; sabe-se que a polcia ter pouca ou nenhuma
determinao em investigar o crime; est implcito que o agressor permanecer impune, e
assim se pe em marcha uma cadeia auto-alimentada pelo preconceito e pelo medo. Sem
enfrentar as dinmicas especficas de reproduo da violncia a partir de sua cultura, as
aes sero reativas e incapazes de interromper as agresses.
Freqentemente, a populao negra, especialmente os jovens, so vtimas de
tratamento desrespeitoso e inadequado pela prpria polcia, seja numa revista policial, seja
numa delegacia. O que acionado nas cenas comuns de seletividade da suspeita uma
combinao explosiva de esteretipos, violncia simblica, s vezes violncia fsica, e
racismo, que s faz aumentar o abismo entre polcia e juventude e que derrota todas as
tentativas de produo da paz e da segurana com a cooperao e o engajamento criativo da
juventude. Polticas voltadas para enfrentar o problema do racismo na rea da segurana e
da violncia so obrigatrios num programa de participao da sociedade na reduo da
violncia.
Crianas e adolescentes igualmente demandam polticas precisas de preveno da
violncia, pois suas condies particulares de fragilidade a certos crimes (maus tratos
domsticos, abandono, negligncia, pedofilia, explorao sexual e outros) so to
especficos quanto a criminalidade protagonizada por adolescentes em conflito com a lei.
Em muitos estados, conforme previsto no Estatuto da Criana e do Adolescente, foram
implantadas delegacias especializadas, mas via de regra faltam polticas de segurana
articuladas com o conjunto do sistema de proteo do ECA, como os conselhos tutelares, o
ministrio pblico, a justia, as ONGs especializadas e o sistema scio-educativo.
Na maioria das comunidades pode haver ainda outros segmentos vulnerveis
violncia. Idosos, por exemplo, demandam compreenso especfica de suas fragilidades
diante da violncia, pois freqentemente so vtimas de agresses dentro da famlia ou da
vizinhana, em crimes envolvendo proventos previdencirios, alm de necessitarem
proteo especial para o cumprimento de direitos no sistema de transporte, no comrcio e
na sade. Idosos so, tambm, poderosos aliados (ainda que raramente valorizados e
mobilizados) em programas de preveno ao crime, por sua permanncia na comunidade,
conhecimento dos hbitos locais, disposio para a vigilncia e capacidade de articulao
entre si e com agentes de segurana.
Em algumas comunidades, dependendo do arranjo social, existem outros grupos que
podem tornar-se especialmente relevantes para a equao da segurana e sem os quais a
produo da ordem estar fadada ao insucesso. Populaes de rua, por exemplo, ou
profissionais do sexo, ou catadores de lixo ou outros grupos que se encontram margem
dos direitos e tambm das leis podem tornar-se espcies de signos da insegurana e da
desordem, sendo quase sempre avessos s polticas tradicionais de segurana. Para esses
grupos, frequentemente, a guerra declarada dos rgos de segurana (muitas vezes os
conflitos se do em nvel local, com as guardas municipais) a nica poltica,
invariavelmente ineficaz e estril. Sem compreender e levar em conta as microdinmicas
que envolvem essas tribos, como os cdigos de violncia, de fragilidade e de criminalidade,
qualquer tentativa de imposio da ordem ter pequena chance de sucesso.
Por ltimo, h ainda uma categoria de vulnerabilidade associada a grupos sociais
cuja histria poltica criou necessidades especficas na relao com a segurana e a polcia,
 22

e para quem so necessrios programas especiais. Trabalhadores sem-terra, movimentos de

populao sem-teto, moradores de favelas ou habitantes de invases urbanas, em algumas
localidades, so um ponto nervoso de disputas permanentes com os rgos de segurana,
instituies pblicas e parte da sociedade na luta por direitos e justia. Deve-se reconhecer
a predominncia, por muitas dcadas, na tradio autoritria brasileira, da poltica de jogar
a polcia contra populaes para as quais momentaneamente faltavam programas sociais.
Assim, em alguns locais, h seqelas ou heranas de antigas disputas envolvendo
trgicas histrias de violncia, s vezes de parte a parte, entre essas populaes e a polcia.
Nesses casos, preciso incluir esses setores entre os segmentos vulnerveis e para os quais
necessrio criar polticas especficas de segurana e de preveno da violncia.

Minorias 5 como metfora

O que tnhamos em mente quando comeamos os projetos que resultaram na criao

dos Centros de Referncia de Proteo de Minorias 6 era: i) romper o crculo vicioso de
desconfiana, ressentimento, medo e intolerncia, de parte a parte, na relao entre polcia e
minorias; ii) aproximar segmentos fragilizados diante da violncia, que nunca ou raramente
tinham sido includos nas prioridades de polticas de segurana; iii) aproveitar a parceria
desses setores e desenvolver programas de cooperao em relao s tarefas de
sensibilizao e capacitao dos profissionais de segurana e de outros funcionrios do
estado em relao aos direitos das minorias e valorizao das diferenas; iv) usar o
conhecimento e o potencial de mobilizao desses grupos para desenvolver polticas de
preveno violncia mais eficientes, compreensivas e inteligentes.
O que no era possvel prever, no incio do processo de aproximao de
representantes do movimento homossexual, do movimento negro e de entidades de crianas
e adolescentes com a Secretaria de Segurana, era o enorme impacto simblico que a
determinao de respeitar grupos minoritrios seria capaz de despertar no imaginrio da
polcia, na mdia e na sociedade.
Talvez nenhuma outra corporao, tanto quanto a polcia, esteja sujeita a efeitos to
dramticos de contaminao e contgio resultantes de aes violentas, desonestas ou
discriminadoras praticadas por alguns de seus membros. A farda, a arma, o signo da fora e
a funo de aplicadora das leis (law enforcement) - tudo isso potencializa os efeitos
deletrios de aes policiais inadequadas de policiais no cotidiano dos cidados e conduz a
generalizaes difceis de reverter. Percepes do tipo a polcia corrupta, a polcia
violenta esto hoje largamente difundidas junto a populaes da muitas grandes cidades
brasileiras. Frequentemente, o medo e a desconfiana em relao polcia atravessam toda

5
O conceito de minoria polmico e deve ser tomado aqui no no seu sentido estatstico, mas como
indicativo de grupos que se reconhecem e so reconhecidos social, poltica e identitariamente como
contingente de pessoas que necessitam de direitos e garantias especiais para a realizao da cidadania
plena.
6
Veja uma descrio contextualizada da criao dos Centros de Referncia em SOARES, Luiz Eduardo. Meu
casaco de general. So Paulo: Cia das Letras, 2001.
 23

a sociedade, tendo se tornado, surpreendentemente, uma percepo quase independente de

nvel de renda, anos de instruo, gnero e cor dos entrevistados7 .
Luiz Eduardo Soares tem chamado a ateno em inmeros trabalhos 8 para o fato de
que a polcia a manifestao mais tangvel do Estado e o policial uniformizado na esquina
a presena visvel do Estado e de suas instituies. Mais do que somente problemas afetos
segurana pblica, se um policial comete um crime e no merece confiana, o Estado
que perde credibilidade, so as instituies pblicas que se degradam.
Soma-se a isso, na relao entre polcia e minorias, o fenmeno de identificao
com o mais fraco. Curiosamente, mesmo que procedimentos racistas praticados pela polcia
sejam uma expresso de racismo vigente na sociedade, o tratamento humilhante dispensado
por um policial armado a um garoto negro, por exemplo, numa revista dentro de um nibus,
provoca indignao e revolta quase generalizadas. A imagem aderida cena de uma
polcia covarde que esmaga os mais fracos e protege os poderosos. Quando se narra a
histria de uma prostituta ou um homossexual humilhado em uma delegacia de polcia,
mesmo os espritos mais conservadores tendem indignao e via de regra consideram que
o fato exprime a covardia com que a polcia trata todos os cidados desprotegidos.
Por todas essas razes - e tambm para escapar de equvocos anteriores em
programas de reforma da polcia - no lugar de retricos cursos sobre direitos humanos,
comeamos com aulas ministradas por militantes do movimento gay sobre direitos e cultura
homossexual, visitas de grupos de travestis a batalhes da Polcia Militar, aulas simultneas
de professores do movimento negro no interior dos Batalhes, dilogos entre msicos de
hip hop parados em blitz e oficiais da PM, alm de outras atividades que fossem eloqentes
mais pela presena de grupos minoritrios dentro da polcia e pela fora da ao do que
pelas intenes declaradas de respeitar as diferenas.
O impacto provocado por esse tipo de atividade revelou que essas iniciativas podem
ter um alcance maior do que apenas as prprias populaes diretamente beneficiadas (as
minorias). Elas mobilizam extraordinrio interesse da mdia, despertam outros setores da
sociedade sobre o potencial de mudanas que podem ocorrer no mbito da segurana (por
exemplo, estimula a participao de associaes de moradores) e, por extenso, como num
crculo virtuoso, as aes atingem de volta a prpria polcia, que pode descobrir numa
aula com um professor do movimento gay ou do movimento negro pela valorizao que
a atividade recebe na televiso, na famlia ou entre os colegas uma oportunidade para
desidentificar-se dos estigmas da incivilidade e para aderir a signos da urbanidade e da
modernidade9 .
Seja como for, a presena dos temas das minorias entre as prioridades das polticas
de segurana representa uma guinada e uma inverso de mo nos cdigos e mensagens que
h dcadas o campo da segurana pblica envia para a sociedade. A temtica das minorias
7
Ver, por exemplo, pesquisa realizada pelo DataUff, Imagem da polcia e percepes da segurana pblica
no municpio do Rio de Janeiro, julho de 2000.
8
Ver, por exemplo, SOARES, Luiz Eduardo. Notas sobre a problemtica da segurana pblica. Revista
Polticas Sociais, ano 2. Braslia: IPEA, fevereiro de 2001.
9
Na experincia do Rio de Janeiro, as resistncias aos programas de minorias, que obviamente existiram,
foram sistematicamente inferiores simpatia, curiosidade e ao apoio que despertavam quando, finalmente,
eram realizadas. A dificuldade maior quase sempre situou-se na preocupao preventiva de comandantes e
chefes, que imaginam que seus subordinados no estariam preparados para contatos diretos com esses
setores .
 24

passa a ter um sentido de convite e de esperana para a participao das comunidades em

geral na busca de solues conjuntas para a reduo da violncia. A incluso dos temas das
minorias uma forte sinalizao dos poderes pblicos para a sociedade atravs da conexo
de dois termos aparentemente paradoxais da equao democrtica: minorias e polcia.

Participao para valer: o paradigma da Aids

Metodologicamente, passos mnimos para a criao dos Centros de Referncia

precisam incluir necessariamente as seguintes etapas muito simples:

i) Levantamento, junto com entidades e lideranas, dos problemas de segurana mais

graves daquela populao, suas principais queixas e necessidades (inventrio);
ii) definio conjunta de duas ou trs metas de curto prazo possveis de serem
alcanadas, com eleio de prioridades e delimitao de tempo, incluindo desafios
relacionados confiana na polcia;
iii) estabelecimento de diretrizes de um programa mnimo, incluindo a tarefa conjunta
de sensibilizao e capacitao da polcia;
iv) diviso de responsabilidades sobre as metas e tarefas estabelecidas;
v) avaliao, em perodos previamente combinados (por exemplo, bimensalmente), do
desenvolvimento dos programas, desempenho da parceria e correo dos rumos
inicialmente estabelecidos;
vi) estabelecimento de novos projetos.

Essas etapas tm de ser realizadas a partir de um comando visvel e legtimo na

elaborao e implementao de polticas de segurana e, por uma questo simblica, devem
ser cumpridas dentro das instalaes fsicas dos rgos de segurana.
A primeira lio do processo de criao dos Centros de Referncia que o convite a
setores historicamente desvalorizados nas polticas pblicas no pode ser um lustre, um
gesto de intenes retricas ou uma vontade hesitante (que pede a compreenso para as
dificuldades da polcia, o peso da mquina do estado, etc.) 10 .
A noo de que preciso incorporar os conhecimentos, as prioridades e a linguagem
da prpria comunidade para superar os problemas que afetam a ordem em uma localidade

10
Em alguns estados do Brasil, secretarias de justia ou similares criaram departamento de direitos
humanos, onde so agrupados problemas de idosos, deficientes, homossexuais, indigentes e toda sorte de
injustiados. Isso pode ser melhor do que nenhuma poltica, mas o custo de participao formal em
governos pode ser muito alto e deteriora rapidamente a credibilidade de lideranas sociais.
 25

no nova nas teorias de segurana, tendo sido introduzida pelo menos desde o final dos
anos 70 na literatura especializada e nas prticas de policiamento comunitrio e interativo 11 .
Mas pouco tem sido feito no Brasil para desenvolver essas experincias setorialmente,
atravs de grupos sociais que apresentam particularidades na problemtica da violncia 12 ,
sendo que as experincias de participao comunitria tm sido predominantemente
realizadas em reas geograficamente delimitadas 13 . Os Centros de Referncia so a
proposta de incorporao de conhecimentos, cultura, prioridades e potencialidades de
comunidades delimitadas pela vulnerabilidade especfica violncia.
Uma resposta possvel ao argumento de que esse tipo de projeto tende a gerar
resistncias no atual estgio de amadurecimento dos rgos de segurana so as respostas
epidemia de Aids desenvolvidas em vrias partes do mundo e tambm no Brasil, desde a
primeira metade da dcada de 1980. O caso brasileiro tornou-se um exemplo mundial pelas
polticas corajosas e determinadas de incluso das populaes vulnerveis tanto na
elaborao como na execuo de polticas de preveno e assistncia. A participao da
sociedade civil a marca diferencial das resposta epidemia, o divisor de guas da histria
da Aids em relao aos modelos tradicionais da sade 14 .
A indicao mais importante do processo da Aids, aplicada aos Centros de
Referncia, que as parcerias tm de ser para valer. As comunidades e as lideranas tm
que ser convidadas para pensar junto com os poderes pblicos e outros atores (por exemplo,
a mdia, outras secretarias de estado, municpios, universidade etc.) como vencer desafios
usando criatividade e energias que s existem na sociedade. No trabalho conjunto, se
efeitos pirotcnicos podem ser importantes para enviar sinais sociedade, na base tem de
haver a construo honesta de um pacto real e duradouro. Porque para produzir respostas
que reduzam a violncia o que importa compreender as microdinmicas, o sotaque, mais
do que o discurso geral; o que faz a diferena o monitoramento das respostas na ponta da
vitimizao, onde os rgos de segurana jamais chegam. O que precioso a
especializao, a capilarizao e a captao da dimenso intersubjetiva.
Por isso necessrio criar tantos Centros de Referncia quantas forem as dinmicas
particulares da violncia e fugir do modelo departamento de direitos humanos onde
minorias so agrupadas e ao mesmo tempo insuladas das dinmicas reais da reduo da
violncia e especialmente do acesso polcia. Em segundo lugar, os Centros de Referncia,
mesmo tendo um carter multidisciplinar e plurisetorial (envolvendo vrias secretarias),
devem funcionar na Secretaria de Segurana, junto dos comandos das polcias, no centro
nervoso da produo da segurana.
Por ltimo, vale lembrar que o paradigma da Aids no Brasil pode ser especialmente
interessante para os desafios da segurana pblica porque mostra a existncia de relaes

11
Ver MUSUMECI Leonarda (coord). Segurana pblica e cidadania. A experincia do policiamento
comunitrio em Copacabana (1994 95). Rio de Janeiro, ISER, 1996.
12
O problema da violncia de gnero a notvel exceo a essa regra e os primrdios de seu enfrentamento
resultam de intensa mobilizao do movimento de mulheres durante a dcada de 70. Atualmente as
Delegacias Especializadas (DEAMs), implantadas nos anos 1980, esto virtualmente abandonadas na maior
parte do pas. Ver SILVA, Kelly Cristina, Relatrio da Pesquisa nacional sobre as condies de
funcionamento das Delegacias Especializadas de Atendimento s Mulheres, em
http://www.mj.gov.br/sedh/cndm/artigos/relat_rio%20final%20anal_tico.pdf
13
Por exemplo, em programas sendo atualmente desenvolvidos, como no Jardim ngela, em So Paulo e
nas favelas de Cantagalo e Pavo/Pavozinho , no Rio de Janeiro.
14
Ver GALVO, Jane. Aids no Brasil. So Paulo: Editora 34, 2000.
 26

surpreendentemente dialticas entre ateno primria, secundria e terciria. O fato de o

Programa Nacional de DST/Aids ter assumido uma poltica de medicamentos arrojada
(nenhum doente de Aids sem medicamentos gratuitos, mesmo que para isso o Brasil seja
obrigado a quebrar patentes de laboratrios multinacionais) valorizou a assistncia
primria, dignificou os profissionais de sade, estimulou as secretarias municipais e
estaduais, colocou no centro da cena pblica os direitos e o respeito ao doente de Aids e ao
portador do HIV e sinalizou a importncia do enfrentamento da doena para o pas. A
poltica de medicamentos deu centralidade ao papel da sociedade civil, atravs da
valorizao das reivindicaes de mltiplas redes de ONGs (portadores de HIV/Aids,
homossexuais, grupos de mulheres e sade reprodutiva, crianas e adolescentes, grupos
religiosos, entidades filantrpicas, profissionais do sexo, porturios, caminhoneiros,
usurios de drogas, pesquisadores, adeptos do candombl...) mobilizadas em quase duas
dcadas de polticas ousadas de incluso da sociedade na construo do discurso sobre a
doena.
Ora, sabemos que numa epidemia a ponta dos medicamentos no pode ser a mais
importante nem a mais onerosa e que toda a ateno e recursos devem estar concentrados
na preveno da doena. Mas a mensagem que se transmite quando se assegura que todos
que adoecerem sero assistidos com dignidade to contundente e potencializa em tal
escala os investimentos em preveno primria que os gastos e a prioridade com o
programa de remdios se justifica.
possvel buscar intuio no modelo da Aids e considerar que a reforma, a
moralizao e a democratizao da polcia (o pronto-socorro da luta contra o crime) e sua
abertura para a sociedade talvez seja essa pedra de toque, o ponto mais simblico da
determinao de conter a violncia.
Abaixo seguem indicaes sobre duas reas de trabalho que se tornaram expressivas
na experincia dos Centros de Referncia e que devem ser levadas em conta em iniciativas
de preveno da violncia dessas minorias.

As trs dinmicas da homofobia: violncia interativa, crimes de lucro

e crimes de dio

O Centro de Referncia contra a Discriminao das Minorias Sexuais foi o primeiro

a ser criado e de certa forma serviu de modelo para os demais. As respostas de lideranas e
grupos de gays, lsbicas e travestis do Rio de Janeiro em grande medida foram
determinantes para que o Centro de Referncia e seu principal programa, o DDH Disque
Defesa Homossexual tenha se tornado um modelo que inspirou outras experincias no
Brasil 15 .
Alm das primeiras atividades de capacitao atravs de cursos e palestras para a
polcia civil e militar com professores militantes do movimento, o primeiro reconhecimento
coletivo assumido pelo Centro de Referncia foi sobre o virtual desconhecimento do perfil

15
Em outubro de 2001, haviam sido criados programas semelhantes ao Disque Defesa Homossexual em
Belo Horizonte, Goinia e Braslia. Em So Paulo, uma Defensoria Homossexual foi criada.
 27

de vitimizao da populao. Sem diagnstico, seria arriscado traar um plano de ao.

Sabia-se que muito pouco era registrado na polcia. As demandas apareciam
desorganizadamente nos grupos homossexuais, atravs de pedidos espordicos de vtimas
de violncia, mas isso era insuficiente para conhecer as vrias dinmicas da homofobia
associadas criminalidade comum. As poucas informaes existentes constavam de um
catlogo nacional16 que rene crimes contra homossexuais divulgados na imprensa, a
maioria em jornais sensacionalistas e predominantemente relativos a crimes letais, como
assassinatos violentos de travestis.
Por isso, a primeira providncia ao criar o Disque Defesa Homossexual (DDH) -
uma linha de atendimento direto populao homossexual dentro da Secretaria de
Segurana - foi a criao de um banco de dados com registros detalhados dos casos
atendidos pelos voluntrios do movimento gay. o resultado dessa base de dados que pode
ser contabilizado como uma mudana de qualidade no tratamento da homofobia.
Muitas so as indicaes contidas nesses registros, algumas surpreendentes 17 . Uma
anlise dos primeiros 500 casos atendidos pelo DDH permite classificar, ou tipificar, os
crimes denunciados em trs grandes modalidades que correspondem a dinmicas distintas
de produo da violncia e exigem, portanto, respostas tambm diferenciadas.
a) Quase um tero das violncias comunicadas (29,8%) ocorre na esfera da casa ou
da vizinhana, indicando que o agressor algum da famlia ou da vizinhana. Nesse tipo
de caso encontra-se uma variedade de criminalidade interativa e sem fins lucrativos, como
ameaas de familiares, do(a) parceiro(a), pais que espancam filhos adolescentes, conflitos
conjugais e domsticos, problemas de herana e brigas de vizinhana. A importncia desse
ngulo menos visvel da homofobia onde a vtima tende a estar ainda mais desprotegida
do que na violncia criminal tpica - surpreendeu at mesmo as entidades organizadas. A
compreenso da centralidade desse tipo de dinmica interativa da homofobia levou
criao de redes de apoio, com a articulao simultaneamente cobrana do papel da
polcia como agente de preveno de violncias maiores de escritrios de advogados,
psiclogos, entidades religiosas e at mesmo esquemas do tipo casa-abrigo.
b) Uma outra esfera de criminalidade homofbica aquela com fins de lucro, em
que o homossexual do sexo masculino vtima de criminosos profissionais, muitas vezes
organizados em grupos e frequentemente usando a identidade de policiais. Os crimes mais
praticados so extorses (10,3%), assalto ou roubo (6,6%) ou Boa Noite Cinderela (5,4%).
Nessa rea, a atuao da polcia crucial e um pouco de investigao inteligente resulta em
timos resultados, com a priso de grupos inteiros de golpistas, pois a certeza do silncio da
vtima cria, entre os agressores, uma espcie de cultura de desleixo em relao ao crime
(como a repetio do mesmo golpe no mesmo local, a guarda do flagrante, o uso
indiscriminado do carto de crdito da vtima, o desconto de cheques na boca do caixa etc.).
c) Por ltimo, uma fatia importante da vitimizao homossexual concentra-se em
agresses que podem ser classificadas como crimes de dio 18 . Vo desde prticas de

16
Ver MOTT, L e CERQUEIRA, M., Causa Mortis: Homofobia. Salvador: Editora GGB, 2001.
17
Ver RAMOS, Silvia. Disque Defesa Homossexual: Narrativas da violncia na primeira pessoa. Violncia de
minorias sexuais. Rio de Janeiro: Comunicaes do ISER, nmero 56, ano 20, 2001.
18
Ver conceituao e histrico da expresso em Hate Crime Network (www.hate-crime.net). Para uma
discusso sobre programas internacionais de violncia conjugal homossexual (same-sex patner abuse), ver
Anti-Violence Project (www.lambda.org).
 28

discriminao (20,2%) em estabelecimentos comerciais, na escola ou no trabalho (como

no permitir o ingresso, prestar mau atendimento ou demitir) at agresses fsicas (18,7%)
e, na ponta da vitimizao letal, assassinatos (6,3%) 19 . A importncia de situar essas
violncias como crimes de dio est em compreender a homofobia como uma variante das
formas de intolerncia (de gnero, tnica, etria, religiosa, de classe etc.). Esta a esfera de
atuao por excelncia de organizaes que lutam pelo respeito e pela valorizao da
diferena, e esse trabalho de preveno da violncia est articulado com a construo da
democracia.

Duas notas sobre o racismo e a violncia

Cor e etnia entram na problemtica da violncia atravs de vrios recortes. A

vitimizao dramaticamente desigual de jovens negros do sexo masculino, expressa nas
taxas de criminalidade letal dos centros urbanos20 , por si s justificaria dar papel central s
foras que compem os movimentos contra a discriminao racial e buscar o
reconhecimento da sociedade, de pesquisadores e autoridades de segurana, da existncia
de um vis racial nas dinmicas de reproduo da violncia 21 .
Estudos sobre desigualdades e discriminao racial mostram que, aps a abolio,
prticas racistas foram ativadas pelas ameaas simblicas e reais que negros representavam
estrutura de privilgios dos brancos. A literatura sociolgica tem tratado das relaes
entre cor e criminalidade no Brasil ps-abolicionista 22 , mas no tem dedicado ateno
adequada ao tema no Brasil contemporneo e especialmente problemtica, to central
para os estudos da violncia urbana, das relaes entre desigualdade, discriminao e
polcia.

Na criao do Centro de Referncia Nazareth Cerqueira Contra a Discriminao

Racial, a indicao mais importante a da existncia de um verdadeiro pacto de silncio
sobre todos os problemas referentes cor, negritude, e ao racismo, seja na relao da
polcia com a populao afrodescendente, seja, dentro da prpria polcia, especialmente na
Polcia Militar, onde a presena negra historicamente expressiva.
Possivelmente, os dispositivos de ocultao e silenciamento da problemtica racial
na polcia sejam similares aos acionados historicamente na sociedade brasileira, mas os
efeitos, na esfera da segurana pblica, so mais catastrficos. O sentimento defensivo de
que falar do problema abrir uma ferida que deveria estar cicatrizada predomina entre
19
Os casos de assassinatos denunciados demandam discusso mais cuidadosa, pois alguns deles esto
associados ao trfico de drogas. Mas, mesmo nesses casos, a orientao sexual da vtima (bem como classe
social, cor etc.) pode ter sido um fator importante para o crime.
20
Ver SOARES, L.E. et alli . Violncia e Poltica no Rio de Janeiro, Relume Dumar, 1996.
21
Grupos de hip hop e de algumas vertentes do funk tm compreendido a problemtica da violncia como um
fenmeno indissociado da cor e da excluso e tm expressado isso de forma contundente. No entanto, o tema
permanece pouco explorado em pesquisas acadmicas, nas polticas de segurana e mesmo na agenda do
movimento negro.
22
COSTA RIBEIRO, Carlos Antnio. Cor e criminalidade. Rio de Janeiro: Editora UFRJ, 1995 conclui que os
acusados pretos em inquritos criminais analisados no perodo 1900 a 1930 tinham 38 pontos percentuais a
mais de chances de condenao do que os acusados brancos.
 29

chefes e comandantes da polcia, inclusive entre os mais honestos e sensveis. Na polcia,

como em quase todas as esferas da sociedade brasileira, admitir a existncia do racismo
gera culpa, ansiedade, impotncia e raiva; e de novo negao. Frequentemente, nem mesmo
o vocabulrio est disponvel para o dilogo (negro, preto, moreno etc.). Aparecem,
entre homens experientes, uma timidez e um constrangimento pouco compatveis com uma
corporao habituada fora.
Por esta razo, aulas simultneas em dezenas de Batalhes, ministradas por
professores do movimento negro, foram arenas to emocionantes de ressignificao de
esteretipos, de parte a parte. O fato que, para enfrentar o racismo, muito pode ser feito
no terreno da palavra: a revoluo est em romper o silncio. Depois, o resto surge com
fora.
No campo das experincias, certamente muito h para ser realizado nos
procedimentos de blitz e revistas seletivas, que protagonizam as situaes mais repetitivas,
humilhantes e reiteradas de racismo explcito da polcia em relao populao negra, em
especial em relao aos jovens. A primeira proposta adotar um sistema de contabilidade
do filtro racial nas paradas para revistas (o policial fica obrigado a registrar gnero, idade,
motivo da suspeita e cor do cidado escolhido para revista). A segunda indicao dar
publicidade a esses registros, como feito em alguns departamentos de polcia dos Estados
Unidos 23 .
Grandes mudanas tambm podem ser realizadas atravs da incorporao de
cmaras de vdeo aos equipamentos obrigatrios das viaturas de polcia envolvidas em
procedimentos de blitz (toda revista ter de ser filmada). Nesse caso, mais uma vez, atravs
de uma demanda para enfrentar o racismo, um problema que teoricamente afeta apenas uma
parte da populao, se estar produzindo uma revoluo nas relaes de transparncia,
respeito e confiana entre polcia e toda a sociedade.

23
Ver, por exemplo, as tabelas de racial profiling da polcia de Nova York: www.ci.nyc.ny.us.
 30

Bibliografia

COSTA RIBEIRO, Carlos Antnio. Cor e criminalidade. Rio de Janeiro: Editora UFRJ,
1995.

GALVO, Jane. Aids no Brasil. So Paulo: Editora 34, 2000.

MOTT, L. e CERQUEIRA, M. Causa Mortis: Homofobia. Salvador: Editora GGB, 2001.

MUSUMECI Leonarda (coord). Segurana pblica e cidadania. A experincia do

policiamento comunitrio em Copacabana (1994-95). Rio de Janeiro: ISER, 1996.

RAMOS, Silvia. Disque Defesa Homossexual: Narrativas da violncia na primeira pessoa.

Violncia e minorias sexuais. Comunicaes do ISER, ano XX, n 56. Rio de Janeiro,
2001.

SOARES, Luiz Eduardo. Notas sobre a problemtica da segurana pblica. Revista

Polticas Sociais, ano 2. Braslia: IPEA, fevereiro de 2001.

SOARES, Luiz Eduardo. Meu casaco de general. So Paulo: Cia das Letras, 2001

SOARES, L. E. et alli. Violncia e Poltica no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, Relume

Dumar/ISER, 1996.

TROJANOWICZ, R. e BUCQUEROUX, B. Policiamento comunitrio. Por onde

comear. Rio de Janeiro: Polcia Militar do Rio de Janeiro. 1994.
 31

Preveno da Violncia: Avanos e Desafios na Ordem

do Dia - Jos Marcelo Zacchi*

Teses, antteses e a sntese possvel na agenda da Segurana Pblica

Parece haver algo de quase irresistivelmente inercial no intenso debate pblico

motivado pela expanso da criminalidade.
Chamar a ateno para o crescimento da violncia - e do medo dela - nos grandes
centros urbanos brasileiros ao longo das duas ltimas dcadas hoje um lugar comum.
Durante este perodo, o assunto mereceu sempre um espao crescente no rol das principais
preocupaes da opinio pblica, espao este refletido e reforado pela tambm cada vez
mais intensa explorao do mesmo pela grande mdia. As estatsticas criminais e a sensao
de insegurana da populao cristalizaram-se como o grande calcanhar de Aquiles de
sucessivos governantes. Sensveis ao problema, organizaes da sociedade civil e
instituies acadmicas gradativamente despertaram para o estudo e o monitoramento da
violncia e da segurana pblica, temas historicamente menores na agenda destes setores.
Diante de tal processo, seria natural esperar uma tendncia para a renovao de paradigmas
na rea, resultante do acmulo analtico e reflexivo, do embate pluralista de diagnsticos e
propostas e, da experimentao prtica destas ltimas.
No deixa, portanto, de ser surpreendente que isto no acontea, e que o debate
pblico em torno do controle da criminalidade siga dominado pela dicotomia reducionista
que tradicionalmente o caracterizou. Nesta, o primeiro plo ocupado pelo combate
impunidade, centrado nas idias de ampliao da capacidade repressiva do Estado e resgate
de valores morais de autoridade e respeito nos vrios ambientes de convvio social24 . Em
oposio, um segundo discurso defende a tese de que, no sendo mais do que uma
conseqncia da desigualdade social, a violncia s pode ser efetivamente enfrentada por
meio da reduo desta ltima 25 .
Como sabemos, no so poucas as anlises que chamam a ateno para o simplismo
de tais abordagens e apontam o esgotamento de ambas como modelos para a composio de

*
Jos Marcelo Zacchi Diretor de Planejamento e Pesquisa do Instituto Sou da Paz e mestrando em Cincia
Poltica pela Universidade de So Paulo e membro do Conselho Superior de Coordenao do ILANUD.
24
Em sua verso mais equilibrada, esta perspectiva concentra ateno no aprimoramento da eficincia do
sistema de justia penal. Levada ao extremo, inclui a defesa da relativizao dos direitos individuais e dos
pilares do Estado Democrtico de Direito, tidos como limitadores para a ao dos rgos de segurana
pblica.
25
Tambm esta abordagem comporta padres distintos de radicalidade. Sua verso moderada no nega a
importncia do controle penal por parte do Estado, mas recusa expressamente a idia de que este possa
produzir efeitos sem que os problemas sociais de fundo tenham sido resolvidos. Em uma segunda
perspectiva, a atuao punitiva estatal vista, em contextos como o brasileiro, como mais um instrumento
de reforo da dominao e da excluso social. Desta forma, esta se mostraria no apenas ineficaz, mas
verdadeiramente ilegtima.
 32

uma agenda satisfatria para o aprimoramento da Segurana Pblica 26 . Isto, porm, no tem
sido suficiente para impedir que o dualismo descrito seja reiteradamente reafirmado no
debate poltico e miditico, de tal maneira que qualquer discurso dissonante sobre o tema
da violncia tende a ser imediatamente filtrado e enquadrado em uma das duas vises
expostas. Neste contexto, sobra pouco espao para a afirmao de novas idias, mais
elaboradas e consistentes.
As razes para este fenmeno no tm deixado de ser exploradas pelos setores da
universidade dedicados ao tema. Teresa Caldeira demonstrou recentemente a maneira pela
qual a fala do crime cumpre em nossa sociedade papis distintos do objetivo de encontro
de solues renovadas para o problema (e mesmo antagnicos a ele, na medida em que
operam no sentido de reafirmar categorias conflituosas de bem e mal e erodir o ideal de
resoluo pblica dos problemas sociais) 27 . tambm evidente como a possibilidade de
aprofundamento da compreenso do problema pelos diversos grupos sociais a ele dedicados
esbarra na dificuldade de rever pressupostos analticos enraizados no pensamento de cada
um deles: no campo conservador, a crena no poder dissuasrio da punio para a prtica
de novos delitos; esquerda, a idia de que a desigualdade econmica constitui o nico
vetor verdadeiramente relevante para o entendimento dos conflitos sociais. Estes
permanecem sendo reafirmados mesmo quando os fatos os revelam claramente
insuficientes. Por fim, h o forte contedo emocional inerente ao tema, motivado pela dor,
pelo medo e pela excepcionalidade da violncia. Este cria condicionantes para a questo
inteiramente alheios tcnica e razo, e torna quase irresistvel para os atores polticos a
adoo de discursos oportunistas que reafirmam esteretipos e manipulam o contedo da
segurana pblica segundo seus projetos ideolgicos mais amplos 28 . Reunidos, estes fatores
talvez representem indcios importantes para a compreenso do beco sem sada em que
muitas vezes parece constituir-se o problema do controle da violncia urbana.
Seja como for, o objetivo deste artigo levantar a hiptese de que um possvel novo
paradigma nesta rea vem sendo, no Brasil, gestado por setores da sociedade civil e das
universidades dedicados ao estudo da criminalidade e/ou ao desenvolvimento de estratgias
para seu enfrentamento. Neste, o foco recai sobre os esforos de elaborao de modelos

26
Uma voz destacada do pensamento crtico neste sentido tem sido a do antroplogo e ex-Coordenador de
Segurana do Estado do Rio de Janeiro, Luis Eduardo Soares. Um excelente e sinttico exemplo do mesmo
pode ser obtido nas pginas iniciais de seu relato do perodo em que exerceu esta ltima funo (Cfr.
SOARES, L.E., Meu Casaco de General: Quinhentos Dias no Front da Segurana Pblica do Rio de
Janeiro - So Paulo: Companhia das Letras, 2000, p. 42 e ss. e p. 110 e ss.).
27
CALDEIRA, T. P., Cidade de Muros: Crime, Segregao e Cidadania em So Paulo So Paulo, Ed. 34 /
Edusp, 2000, p. 27 e ss.
28
Em So Paulo, o maior exemplo recente de tal prtica certamente a explorao da criminalidade por Paulo
Maluf nas eleies de 1998, para o Governo do Estado, e 2000, para a Prefeitura da Capital. A candidatura
valia-se do crescimento das estatsticas criminais para justificar a defesa do emprego de prticas arbitrrias
pelos rgos de segurana pblica, do recrudescimento da violncia estatal e da relativizao dos direitos
civis segundo a identificao dos diferentes indivduos como bandidos ou cidados de bem. Deste
modo, o discurso de lei e ordem claramente surge como um pretexto para a crtica da democracia e da sua
suposta incapacidade de resolver problemas e a reafirmao de valores autoritrios. Embora seja mais
evidente no campo conservador, esta prtica tampouco incomum em outras searas ideolgicas. Ao negar
relevncia para a questo da segurana pblica, reduzindo a violncia a um sintoma da desigualdade social,
o pensamento de esquerda furta-se igualmente a uma reflexo mais conseqente sobre o tema, preferindo
instrumentalizar o apelo da violncia junto opinio pblica como um reforo na argumentao em favor
de seus valores e projetos mais abrangentes.
 33

mais abrangentes e potencialmente eficazes de preveno da violncia. Sem ter a sua bvia
relevncia desconsiderada, os problemas da desigualdade e da impunidade surgem nesta
perspectiva como apenas mais dois dos fatores a serem levados em conta para a obteno
de resultados satisfatrios (e muitas vezes como aqueles cujo enfrentamento tende a
mostrar-se menos custo-eficaz para o objetivo em tela). Nos tpicos a seguir, procuro
desenvolver os caracteres que do forma a este suposto paradigma; demonstrar como,
embora ainda de forma restrita, este vem logrando ocupar espaos crescentes no iderio da
sociedade civil organizada e na formulao de polticas pblicas; e apontar alguns dos
fatores que ao lado da inrcia discursiva acima descrita tm obstaculizado o seu avano
e enraizamento em nosso pas.

Respostas complexas para problemas complexos

medida que o tempo avana - e com ele os indicadores de violncia e medo em

toda a sociedade - o dualismo entre recrudescimento punitivo e justia social como nicas
categorias disponveis para o debate sobre a segurana pblica deixa de destacar-se apenas
por seu contedo eminentemente inercial, para ganhar ares de um instigante paradoxo.
De fato, a reproduo constante desta dicotomia convive hoje no debate pblico
com a percepo cada vez mais disseminada da impotncia do sistema de justia penal para
por si s conter a criminalidade 29 , bem como com a desconfiana quanto capacidade da
estratgia redistributiva de produzir efeitos substantivos, ao menos no curto prazo. Mais do
que a confiana em uma ou outra proposta, difunde-se na sociedade uma aguda
perplexidade diante do problema. A manuteno neste contexto dos modelos at aqui
apresentados leva a pensar que - quando no servem para prover os esquemas
interpretativos necessrios superao dos traumas e temores gerados individual e
coletivamente pelas experincias de violncia, ou no atuam como smbolos para a
veiculao de projetos ideolgicos mais amplos estes se alimentam do vcuo de teorias
alternativas suficientemente slidas e representativas. O que de fato eficaz para a
preveno e a reduo da violncia?
relevncia intrnseca da questo soma-se um outro fator. Diversos autores tm
recentemente apontado os riscos oferecidos pelo crescimento da violncia e do medo para o
projeto de consolidao da democracia no Brasil 30 . Estes demonstram como o intenso
impacto deste fenmeno no sentimento da opinio pblica e o fracasso de sucessivos
governos em revert-lo alimentam processos de fragmentao social, contribuem para a

29
Na dcada de 90, o Brasil vivenciou a aprovao sucessiva de novas leis orientadas a um recrudescimento
da atuao penal, como a Lei de Crimes Hediondos (Lei 8.072/90), de 1990 (cujo contedo punitivo foi
ainda ampliado pela nova redao a ela dada pela Lei 8.030, em 1994), e a Lei do Crime Organizado (Lei
9.034/95), de 1995. No mesmo perodo, a populao carcerria tambm cresceu significativamente: em So
Paulo, por exemplo, o nmero de presos sob a custdia da Secretaria de Administrao Penitenciria do
Estado saltou, entre 1995 e 1999, de 31993 para 53542. Contrapostos elevao constante dos ndices de
criminalidade, estes fatos motivam e justificam tal percepo. Tornou-se comum assistir depoimentos de
representantes das foras policiais queixando-se do excesso de cobrana e argumentando que a
responsabilidade pela reduo da violncia no pode recair exclusivamente sobre as Polcias.
30
Guillermo ODonnel, Paulo Srgio Pinheiro e Teresa Caldeira situam-se possivelmente como os exemplos
mais representativos neste sentido.
 34

deslegitimao das instituies estatais de ordem, corroem o apoio ao ideal de

universalidade da cidadania e dos direitos humanos e minam a confiana da populao na
autoridade da norma democrtica.
Mas a democracia tem tambm seus trunfos. O aprofundamento da clareza e da
dramaticidade deste cenrio foi acompanhado por uma intensa ampliao e fortalecimento
da parcela da sociedade civil dedicada aos temas da segurana pblica e da preveno do
delito. A partir da segunda metade da dcada de 80 e, sobretudo, durante toda a dcada de
90, multiplicaram-se no Brasil os movimentos, organizaes no-governamentais e centros
de pesquisa preocupados em conter o processo de eroso da cidadania descrito, desenvolver
prticas e estratgias renovadas de ao pblica para o controle da violncia e favorecer a
sua incorporao nas polticas pblicas de segurana das diferentes esferas de governo. O
Instituto Sou da Paz, o Instituto Latino-Americano das Naes Unidas para a Preveno do
Delito e Tratamento do Delinqente (ILANUD / Brasil), o Instituto So Paulo Contra a
Violncia, o Ncleo de Estudos da Violncia (NEV) da USP e o Instituto Brasileiro de
Cincias Criminais (IBCCrim) e o Frum em Defesa da Vida e Contra a Violncia, em So
Paulo; o Movimento Viva Rio, o Instituto de Estudos da Religio (ISER) e o Centro de
Estudos Sociais e Contemporneos (CESEC) da Universidade Cndido Mendes, no Rio de
Janeiro; e o Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana Pblica (CRISP) da UFMG,
em Minas Gerais, so apenas alguns dos mais representativos exemplos deste processo,
observvel tambm em outros pontos do pas.
Tais entidades desenvolvem atividades variadas de pesquisa, advocacy, mobilizao e
interveno sociais, assessoramento formulao de polticas pblicas, etc e atuam quase
sempre de forma paralela e independente entre si. No chegam propriamente a constituir-se
como uma rede. Apesar disso, apresentam um alto grau de identidade e similaridade nas
suas aes, sempre orientadas para a superao do impasse no campo da segurana pblica
descrito, e norteadas por um conjunto comum de idias e fundamentos. Este talvez possa
ser sintetizado nos seguintes termos:

a tarefa central da segurana pblica a reduo efetiva do nmero de delitos

praticados em uma dada sociedade e da sensao de insegurana da populao, e no o
atendimento, investigao e punio eficaz das ocorrncias criminais verificadas. Estes
ltimos so fundamentais, na medida em que asseguram a vigncia do Estado de Direito
e em que sejam capazes de inibir pela reafirmao da confiana na norma legal e / ou
da ameaa de punio a prtica de novos crimes, mas no constituem em si mesmos
indicadores de eficcia das estratgias pblicas de controle da violncia. Estas ltimas
so de fato bem sucedidas apenas quando conduzem ao objetivo maior acima
mencionado. Por isso, a reflexo e as aes nesta rea devem basear-se em um enfoque
eminentemente preventivo: o desafio promover ao menor custo possvel a mxima
reduo dos ndices de criminalidade, e no simplesmente reprimir os delitos
verificados;

isto no significa, porm, descartar os rgos do sistema penal como meros agentes
de represso, contrapostos a polticas sociais supostamente preventivas. Esta uma
falsa dualidade. De um lado, embora no seja condio suficiente para resolver o
problema da violncia, o combate impunidade pode representar um importante
elemento em qualquer agenda de preveno criminal, na medida em que como
 35

observado no pargrafo anterior contribua para dissuadir a prtica de novos delitos.

De outro, tambm a ao dos rgos citados pode ser orientada segundo enfoques mais
ou menos preventivos. A priorizao do investimento no policiamento comunitrio, no
mbito das foras policiais, e do desenvolvimento dos juizados especiais e de outros
espaos de mediao de pequenos conflitos, na esfera da Justia, so bons exemplos de
como o vetor da preveno pode redirecionar os esforos tambm nestes setores31 ;

ocorre, no entanto, que ainda assim estes mostram-se flagrantemente insuficientes

para a reduo significativa da criminalidade. No apenas no Brasil, mas em todo o
mundo, sucessivos autores apontam a incapacidade do sistema penal em processar mais
do que uma parcela bastante limitada dos conflitos verificados no cotidiano, questionam
a sua eficcia como elemento suficiente para a inibio de novos crimes e destacam a
relao desfavorvel entre os altos investimentos por ele demandados e os resultados
efetivamente gerados em termos de pacificao social e aumento da qualidade de
vida32 . Por isso, a reflexo sobre a segurana pblica precisa deixar de limitar-se aos
modelos de gesto das agncias policiais e penais e de ser vista como tarefa exclusiva
destas - e passar a incluir todas as demais polticas de interveno social que interfiram
diretamente nos fatores e contextos sociais causadores de criminalidade;

estas, por sua vez, tampouco restringem-se a aes de redistribuio de riquezas e

combate desigualdade econmica. No h dvidas de que este um fator relevante
para a gerao de tenses e conflitos sociais, mas a associao simples entre pobreza e
criminalidade constitui mais uma generalizao discriminatria do que uma explicao
abrangente 33 . Diversos outros fatores culturais e ambientais contribuem para o
agravamento da violncia, e uma interveno focalizada sobre eles pode ser inclusive
mais eficaz no curto prazo. Assim que entram na agenda a incorporao do objetivo
de preveno da violncia no mbito das polticas de planejamento urbano, educao,
cultura, lazer, gerao de emprego e renda, fortalecimento comunitrio, desarmamento,
combate ao alcoolismo e drogadio, etc;

estes postulados delimitam a moldura terica que fundamenta a superao da

dicotomia descrita no incio do presente artigo. Diante deles, a questo chave no
mais optar entre estratgias penais e sociais mutuamente excludentes, mas reagrup-las

31
A atuao dos juizados especiais e de espaos de mediao importante neste sentido, na medida em que,
ao oferecer mecanismos pblicos de resoluo de pequenos conflitos cotidianos, previnem a sua resoluo
por meio do uso da fora e o registro de ocorrncias mais graves.
32
No Brasil, um sinttico e preciso exemplo neste sentido pode ser encontrado em trabalhos recentes do
socilogo e Coordenador de Pesquisas do ILANUD / Brasil, Tlio Kahn (Cfr. KAHN, T., Intimidao,
Incapacitao ou Preveno? Qual o Melhor Meio para Reduzir a Criminalidade., in Cidades Blindadas:
Ensaios de Criminologia So Paulo: Editora Conjuntura, 2000, p. 34 e ss.). Srgio Salomo Schecaira,
Theodomiro Dias Neto, Jos Vicente Tavares dos Santos, Carlos Magno Nazareth Cerqueira, Nilo Batista e
lvaro Pires, dente outros, so tambm exemplos de autores brasileiros que tm trabalhado, ainda que
parcialmente, sob esta perspectiva.
33
provvel que ningum mais do que a antroploga Alba Zaluar tenha se dedicado no Brasil a demonstrar
esta afirmao. Um ilustrativo exemplo da argumentao por ela desenvolvida neste sentido pode ser
encontrado em ZALUAR, A., Violncia e Crime, in MICELI, S. (org.), O que Ler na Cincia Social
Brasileira (1970-1995): Antropologia (volume I) - So Paulo: Editora Sumar: ANPOCS; Braslia, DF:
CAPES, 1999, p. 62 e ss.
 36

e integr-las segundo a sua capacidade de gerar resultados significativos para a

preveno criminal. A partir da, o desafio passa a ser definir objetivamente quais as
medidas mais custo-eficazes em cada caso. Isto pressupe um esforo intenso de
mensurao, mapeamento e anlise do fenmeno criminal, e de avaliao do impacto
das diferentes polticas em variadas circunstncias, isoladamente ou em conjunto com
outras medidas para a reduo do mesmo. Neste sentido, um bom comeo a
definio de reas de risco prioritrias, classificadas segundo a concentrao dos
diferentes tipos de crimes 34 . Um segundo passo dado pela identificao de locais,
pblicos e fatores preponderantes na prtica de violncia nestas reas, baseada tanto em
estudos criminolgicos quanto nas informaes trazidas pelos rgos de segurana
pblica a partir da sua vivncia na regio em foco e, principalmente, do dilogo com a
comunidade local. Por fim, preciso definir o conjunto de atores e medidas policiais,
sociais, urbansticas, de promoo da cidadania e do acesso Justia, de integrao
comunitria e fortalecimento do associativismo, etc mais adequado para, de forma
cooperativa e integrada, fazer frente aos problemas identificados;

como se pode notar, esta perspectiva expande imensamente os limites das polticas
pblicas de segurana. Nela, o controle da violncia passa a constituir uma agenda
transversal, multidisciplinar e multisetorial, na qual a integrao entre o sistema penal e
os rgos de implementao de polticas sociais surge como um elemento fundamental.
Pela prpria natureza da proposta, o fortalecimento dos vnculos de associativismo e
convvio na comunidade visada e a participao direta desta na formulao e execuo
de solues representa outro trao decisivo, na medida em que permite multiplicar o
impacto e assegurar a sustentabilidade das medidas adotadas, alm de agregar
informaes que de outra maneira seriam inacessveis para os tcnicos responsveis
pela formulao daquelas. Isto , presumivelmente, to mais verdadeiro quanto maior o
grau de excluso social e ausncia do Poder Pblico na regio em foco. Por fim, a
assimilao do compromisso com a preveno criminal pelos diferentes atores,
instituies e sistemas pblicos e sociais responsveis pelas diversas polticas setoriais
citadas representa nesta abordagem um terceiro fator essencial35 .

esta, em suma, a reflexo que motiva as aes das organizaes no-governamentais e

dos centros de pesquisa citados, bem como de um nmero crescente de outras entidades
sociais e agncias governamentais em todo o pas. Tambm a partir dela que se pode falar
no advento mesmo que ainda incipiente de um possvel novo paradigma para a
segurana pblica no Brasil.

34
Estudos focados neste objetivo revelam usualmente padres diferenciados de concentrao de crimes contra
o patrimnio, a pessoa e a vida, bem como uma tendncia para nveis elevados de concentrao espacial de
uns e de outros. No Brasil, os Mapas de Risco de Violncia, produzidos em diversas capitais sob a
coordenao do CEDEC, constituem as principais fontes para a verificao de tal tendncia.
35
Uma excelente sntese do conceito de preveno do crime inerente a todo este raciocnio oferecida por
Lawrence Sherman no conhecido estudo por ele coordenado de avaliao das polticas com esta perspectiva
adotadas nos Estados Unidos (Cfr. SHERMAN, L. et al, Preventing Crime What Works, What Doesnt,
Whats Promissing Washingtom DC: US Department of Justice / Office of Justice Programs, 1997, cap.
II).
 37

Naturalmente, estas idias no surgem nem se desenvolvem no vcuo. A par de resultar da

multiplicao nos ltimos anos dos estudos sobre a violncia, a criminalidade, as
instituies de ordem e o controle social em nosso pas, ecoam um movimento global de
reviso de postulados e polticas no campo do controle da criminalidade. Com graus
variados de profundidade, diversos pases tm sido levados a rever suas estratgias nesta
rea, passando a priorizar medidas preventivas voltadas ao fortalecimento das esferas de
controle social informal e mediao social de conflitos (famlias, espaos comunitrios,
escolas, etc) e/ou focalizadas em grupos, regies e fatores de risco, adotadas normalmente
em paralelo com o reforo de um sistema penal igualmente reorientado para a preveno. O
apoio sistemtico, avaliao e difuso de tais polticas de preveno pelo Office of Justice
Programs, e particularmente as experincias recentes de Boston e Nova York, nos Estados
Unidos, e a adoo na Frana dos contratos locais de segurana pblica so os casos mais
difundidos no Brasil, mas h vrios outros em todo o mundo 36 .

Abrindo espaos, da teoria prtica

No Brasil, algumas experincias prticas fundamentadas na perspectiva acima descrita tm

sido recentemente iniciadas, quase sempre em carter piloto, com a perspectiva de avaliar o
potencial de sucesso da mesma e criar referncias concretas para a formulao de polticas
pblicas renovadas na rea da segurana.
Criadas por iniciativa vezes de rgos governamentais, vezes de organizaes da sociedade
civil, todas elas tm em comum ao menos conceitualmente - a intensa cooperao entre
estes dois setores, a implementao simultnea e articulada de programas renovados de
policiamento e justia e de polticas sociais focalizadas nos problemas favorecedores da
violncia, e um alto grau de participao comunitria.
Em So Paulo, a experincia recente do distrito do Jardim ngela constitui possivelmente o
exemplo mais importante. Em 1996, este foi apontado pelo como a regio mais violenta do
Municpio de So Paulo. O fato recebeu poca ampla cobertura dos meios de
comunicao, a comparao segundo a qual a taxa de homicdios no distrito supera a da
cidade colombiana de Cli, dominada pelo narcotrfico tornou-se um lugar comum
miditico, e desde ento o local no deixou de ser recorrentemente exposto como exemplo
maior do avano da violncia na cidade 37 . Ao natural senso de urgncia para a implantao
de polticas pblicas de segurana na regio gerado por este processo, somou-se
inicialmente a notvel mobilizao da comunidade local - especialmente com a criao, em

36
Canad, Holanda e Sucia so tambm exemplos de pases que vm caminhando nesta direo. O Crime
Prevention Digest, editado pelo International Centre for the Prevention of Crime, constitui uma importante
fonte de referncias de polticas com este perfil em curso no planeta (Cfr. WALLER, I., WELSH, B. C., e
SANSFAON, D., Crime Prevention Digest 1997: Successes, Bebefits and Directions from Seven
Countries Montral: ICPC, 1998).
37
A preocupao no gratuita. De fato, a regio, que conta hoje com aproximadamente 300 mil habitantes
(quase a metade deles com menos de 24 anos), mantinha-se at 2000 como o principal foco de homicdios
na cidade de So Paulo, com uma taxa anual de 116 homicdios por 100 mil habitantes (Fundao SEADE),
alm de ostentar tambm alguns dos piores indicadores scio-econmicos da capital.
 38

1996, do Frum em Defesa da Vida e Contra a Violncia 38 e, mais tarde, a atuao do

Instituto Sou da Paz, que desde 1999 vem concentrando suas aes na regio e procurando
articular os esforos de diferentes atores sociais, governamentais ou no, para o
desenvolvimento no local de um programa abrangente de preveno violncia 39 .
Sob este cenrio que o distrito recebeu, em dezembro de 1996, as primeiras bases do
Programa de Policiamento Comunitrio do Estado. Ao longo dos ltimos quatro anos, estas
tm sido responsveis por uma profunda requalificao do trabalho policial na regio, e
especialmente do relacionamento entre policiais e moradores. O processo descrito motivou
tambm a implantao no distrito contguo do Jardim So Lus de um CIC Centro
Integrado da Cidadania, projeto da Secretaria de Justia do Estado que rene em um s
local variados servios de Justia, ampliando a presena do poder estatal e os recursos para
a resoluo pacfica de conflitos na regio. As entidades locais integrantes do Frum em
Defesa da Vida, por sua vez, coordenam aes comunitrias inditas no distrito de
atendimento a mulheres vtimas de violncia domstica, reinsero social de adolescentes
infratores, recuperao de dependentes qumicos, abertura das escolas para a comunidade e
promoo de atividades de esporte, cultura e lazer. Alm de acompanhar e apoiar tanto a
implantao do Policiamento Comunitrio quanto o fortalecimento da organizao
comunitria local, o Instituto Sou da Paz dedica-se na regio execuo de projetos
direcionados a por meio da educao para a cidadania, da formao poltica e do
envolvimento em atividades esportivas e culturais de grupo - criar e fortalecer espaos de
organizao poltica e convivncia pacfica para a juventude, faixa etria em que, tambm
no Jardim ngela, concentra-se a autoria e a vitimizao pela violncia. Finalmente, desde
o incio de 2001, tambm a Prefeitura escolheu a regio como um dos plos para a
implantao de seus principais programas de incluso social, como resultado da
incorporao dos indicadores de criminalidade como uma das variveis centrais para a
eleio das reas prioritrias para estas aes.
Todas estas iniciativas certamente no sero suficientes para eliminar as profundas mazelas
sociais do distrito ou a imensa distncia social e econmica que o separa das reas mais
favorecidas da cidade. Mas ao somar esforos simultneos e complementares e focaliza-los
nos pblicos e fatores de maior risco para o fenmeno criminal na regio, estas evitam o
equvoco da disperso de recursos em aes isoladas e aleatrias, extraindo da o seu
enorme potencial para reverter o ciclo de violncia local.
Embora emblemtica, a experincia do Jardim ngela no a nica com este perfil
atualmente em curso em So Paulo. Recentemente, o Governo do Estado implantou na
Favela Alba, zona sul da capital, um piloto do seu Programa de Aes Integradas em
reas de Risco, que visa a associar a uma ocupao policial massiva destas ltimas a
implementao simultnea de um coquetel de polticas sociais das vrias secretarias do
governo, com base nas demandas da comunidade local. A Prefeitura, conforme j citado,

38
Coordenado por um Parquia Catlica local, este rene mais de duzentas organizaes comunitrias da
regio em torno de uma agenda comum para a reduo da violncia.
39
Criado como resultado da Campanha Sou da Paz pelo Desarmamento, o Instituto Sou da Paz uma ONG
dedicada em So Paulo mobilizao social para a defesa e execuo de estratgias preventivas e cidads
de enfrentamento da violncia e ao desenvolvimento de projetos de interveno que materializem esta
perpectiva.
 39

passou tambm em 2001 a priorizar a implantao de programas sociais preventivos nos

bolses de violncia da Capital.
No Rio de Janeiro, a experincia mais conhecida dada pelo trabalho do Grupo de
Patrulhamento de reas Especiais (GPAE) no complexo de favelas do Cantagalo-Pavo-
Pavozinho. O GPAE constitui um batalho da Polcia Militar especialmente criado para
atuar em reas de risco sob a filosofia do policiamento comunitrio, aliando uma presena
intensiva na rea em foco promoo de projetos sociais estratgicos, sempre em estreita
cooperao com a populao local40 . O trabalho se completa com o envolvimento de outras
organizaes da sociedade civil da cidade e empresas da regio que contorna as favelas,
visando integrao social e econmica dos seus moradores vida do asfalto. Neste
aspecto, o processo favorecido pela contribuio do Movimento Viva Rio, que apia e
avaliza o projeto 41 . Por fim, um programa de aes com o mesmo perfil dos j descritos foi
tambm recentemente iniciado na vila 42 da Ribeira, em Porto Alegre, por iniciativa da
Prefeitura local.
Tampouco o Governo Federal tem estado alheio tendncia representada por estas
experincias. O Plano Nacional de Segurana Pblica, lanado em julho de 2000, inclui um
amplo leque de medidas de carter preventivo, por meio da concentrao de programas
sociais nas reas de risco das regies metropolitanas mais violentas do pas. Este vem sendo
materializado pelo Plano de Integrao e Acompanhamento dos Programas Sociais de
Preveno Violncia - PIAPS, que articula aes de diversos ministrios, sob a
coordenao do Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica. Em
2001, o programa foi executado nas regies metropolitanas de Vitria, Recife, So Paulo e
Rio de Janeiro.
Estes exemplos demonstram como as novas idias expostas no presente artigo vm
ocupando espaos crescentes nos ambientes de formulao e execuo de polticas pblicas
em todo o pas. Os avanos representados por elas so muitos e incontestveis. O
planejamento de aes a partir do mapeamento e da anlise dos diferentes padres da
criminalidade em cada local, a integrao de atores diversos sob a perspectiva de
responsabilidades compartilhadas, a priorizao do combate aos crimes contra a vida e a
pessoa nas regies perifricas que mais sofrem com eles e a traduo na prtica do conceito
de preveno criminal constituem somente os mais evidentes deles.
Todas as iniciativas citadas so ainda muito recentes para que seja possvel avaliar de forma
definitiva os resultados efetivamente gerados. Os primeiros indcios, porm, fundados na
anlise de estatsticas criminais mais gerais e no depoimento dos agentes envolvidos e dos
moradores das reas atingidas, revelam-se extremamente promissores. Nas reas

40
O GPAE foi criado na esteira do Mutiro pela Paz , outro programa de aes integradas em reas crticas,
implantado em 1999 na Vila Pereira da Silva, em Laranjeiras, durante a gesto do ento Coordenador de
Segurana do Estado do Rio de Janeiro, Luis Eduardo Soares. Esteve prestes a ser abandonado aps a
queda deste ltimo, em maro de 2000, mas acabou mantido, devido ao sucesso at ento obtido e presso
criada em sua defesa no mbito da sociedade civil e dos meios de comunicao. Permanece at aqui, porm,
como uma iniciativa isolada na PM Fluminense, constituindo exemplo paradigmtico dos muitos obstculos
de ordem poltica e corporativa que se colocam a iniciativas com este perfil.
41
Criado em 1993, como resultado da onda de violncia e insegurana que tomava conta do Rio de Janeiro
poca, o Viva Rio constitui hoje a mais importante ONG carioca dedicada preveno da violncia e
renovao dos rgos estatais de segurana pblica.
42
No Rio Grande do Sul, o termo favela substitudo por esta bem menos estigmatizante denominao.
 40

geograficamente menores e de menor populao, h sempre uma tendncia para uma

drstica e imediata reduo das taxas de homicdios e outros crimes violentos. o caso da
Favela Alba, do Cantagalo-Pavo-Pavozinho e da Ribeira. Nas reas maiores, mais
povoadas e com maior complexidade urbana e social, os ndices tendem a estabilizarem-se
mais lentamente, para em seguida iniciarem uma tendncia de queda. O Jardim ngela o
maior exemplo neste caso. Em todas elas, h uma evidente recuperao da confiana e do
relacionamento entre a populao e os policiais militares e uma clara tendncia para a
substituio do ciclo de violncia e estigmatizao por um ambiente de otimismo e
agregao social.

Pedras no meio do caminho

Se til para apontar perspectivas promissoras de renovao no campo da segurana

pblica, a observao das experincias enfocadas ajuda tambm a revelar os obstculos
prticos nos quais os esforos de implantao das mesmas recorrentemente esbarram. Estes
constituem hoje as principais ameaas ao sucesso e afirmao definitiva destas como
referncias para a execuo de novas polticas pblicas em escala mais ampla. Listo a
seguir alguns deles, com base no acompanhamento regular dos programas descritos no
tpico anterior, e particularmente do processo em curso no Jardim ngela.

Ausncia de espaos institucionais governamentais dedicados especificamente a

esta perspectiva: mesmo ocupando um espao crescente na agenda dos organismos
governamentais responsveis pela gesto da segurana pblica, o tema da preveno da
violncia no mereceu ainda, salvo raras excees, a criao de divises e equipes
administrativas responsveis pela formulao, coordenao, avaliao e aprimoramento
das polticas a ela orientadas. A regra geral que em cada governo um setor diferente
escolhido para coordenar o processo. Isto condena as experincias iniciadas a um
carter circunstancial e pouco sustentvel, impede a formao de corpos tcnicos com
qualificao especfica para a abordagem proposta e dificulta a articulao das diversas
aes desenvolvidas em torno de uma perspectiva comum.

Resistncias corporativas e falta de cultura de cooperao multiagencial: como

fica claro nos processos descritos, a efetivao de macropolticas eficazes para a
preveno da violncia exige uma profunda reviso dos e critrios de deciso e das
prticas cotidianas de diferentes atores sociais, na esfera governamental e na sociedade
civil, alm de uma intensa cooperao entre eles. Exigncias que, como seria de se
esperar, entram em rota de coliso com a organizao burocrtica e
compartimentalizada dos vrios setores de execuo de polticas pblicas. Assim, a
maior parte dos programas preventivos idealizados acaba condenada lentido,
incompletude e, no raro, no efetivao.

Carncia de metodologias consolidadas e de fontes de dados para o diagnstico e o

planejamento de aes em mbito local: um dos componentes decisivos para o sucesso
das iniciativas aqui apresentadas dado pela sua capacidade de focalizao das polticas
desenvolvidas nos grupos, locais e fatores mais diretamente relacionados ao fenmeno
 41

da violncia em cada rea, de modo a permitir a obteno de resultados significativos a

custos baixos e em prazos reduzidos. Isto pressupe a adoo de polticas localmente
planejadas, a partir da mensurao e da anlise detalhadas da criminalidade na rea. De
um lado, as limitaes das bases de dados sobre segurana no Brasil so amplamente
conhecidas. De outro, as melhores metodologias de trabalho para o desempenho desta
tarefa esto ainda por ser consolidadas e assimiladas pelos rgos responsveis pelo
desenvolvimento dos programas. Enquanto isso, boa parte deles guia-se ainda pela
adoo de polticas genericamente definidas, nem sempre eficientes para a situao
enfrentada.

Dificuldades para a participao comunitria e a localizao de polticas

pblicas: alm de padecer com a falta de dados e de mtodo, o objetivo de
planejamento local colide tambm com as prticas usualmente empregadas para a
formulao de polticas pblicas. Por sua prpria natureza, estas apresentam um carter
generalizante. Alm disso, so usualmente gestadas por corpos tcnicos restritos, com
baixo nvel de participao das comunidades que visam a atingir. Por causa disso, os
programas governamentais de preveno violncia tendem a constituir-se
simplesmente pela aglutinao de polticas setoriais prdefinididas e a negligenciar a
importncia do envolvimento da populao local (essencial para o objetivo de
fortalecimento dos vnculos associativos e dos espaos de controle social informal na
regio enfocada) e da adequao do conjunto de aes a desenvolver segundo o
contexto especfico de cada rea, erodindo assim o potencial de impacto e
sustentabilidade das polticas adotadas.

Ausncia de prticas sistemticas de avaliao e de referncias de experincias

exitosas na rea: todas as experincias descritas neste artigo tm em comum o objetivo
de testar e demonstrar a eficcia de novos modelos para o enfrentamento da violncia.
No entanto, as prticas de avaliao por elas adotadas at aqui so claramente
insuficientes para permitir a extrao de concluses claras e convincentes quanto aos
resultados obtidos e relao entre eles e as vrias aes desenvolvidas. No
pequeno, portanto, o risco de que, mesmo se bem-sucedidas, as iniciativas apresentadas
revelem-se incapazes de converter o iderio por elas representado em modelos
reconhecidos no campo da segurana pblica 43 .

Concluso: desafios na ordem do dia

Os abusos por parte da polcia, as dificuldades da reforma da polcia, a deslegitimao do

sistema judicirio e a privatizao da segurana geram o que chamo de ciclo da violncia.
Este ciclo constitui o desafio principal consolidao da democracia na sociedade
brasileira. 44
43
Uma iniciativa voltada superao deste problema, o Observatrio Nacional de Segurana Pblica chegou
a ser iniciada no mbito do Ministrio da Justia e encontra-se prevista no Plano Nacional de Segurana
Pblica. Este deveria dedicar-se avaliao de experincias inovadoras e identificao e difuso de boas
prticas para a reduo da violncia no pas. Sua implementao prtica, porm, ainda no foi completada.
44
CALDEIRA, T. P., op. cit., p. 13.
 42

A observao de Teresa Caldeira em seu j citado trabalho sobre os efeitos da

criminalidade sobre a organizao urbanstica e social de So Paulo explicita uma
percepo compartilhada por muitas outras pessoas e instituies comprometidas com o
projeto democrtico no Brasil. Isto justifica a dedicao crescente de muitas delas aos
temas da segurana pblica e da preveno da violncia, norteada pelo objetivo comum de
conciliar a necessria priorizao da segurana pblica com as agendas de promoo de
direitos individuais e sociais e de consolidao democrtica.
Neste sentido, a descrio realizada no presente artigo dos caminhos que tm sido por elas
trilhados nos ltimos anos permite extrair trs constataes principais:

(i) ao contrrio do que o debate poltico e miditico mais visvel d a entender, h um

processo promissor de renovao de paradigmas para a segurana pblica no Brasil,
estimulado pela vitalidade dos setores da sociedade civil e das universidades dedicados
questo;

(ii) nos ltimos anos, as idias desenvolvidas ao longo deste processo vm fundamentando
um nmero crescente de experincias prticas, com bons resultados iniciais. Estas, no
entanto, esbarram em inmeros obstculos, dados sobretudo pelo seu carter ainda
incipiente e localizado, e pela dificuldade de envolvimento dos muitos atores
imprescindveis para seu xito;

(iii) fortalecer e multiplicar as experincias em curso e encontrar meios de remover os

obstculos por elas enfrentados talvez seja, por isso, a tarefa central no presente
momento para a afirmao de modelos democrticos, cidados, inclusivos e por
ltimo, mas no menos importante eficazes para o enfrentamento da criminalidade.

Entre os riscos de manter demasiado subentendida a elementar idia-fora decorrente desta

concluso ou de incorrer no mais decantado dos lugares comuns, melhor ficar com o
segundo. Inevitvel finalizar frisando que para alm de decisiva, tal tarefa , antes de mais
nada, de todos.

____________________________________________________________________
 43

Polticas Pblicas de Segurana e Polticas de Segurana

Pblica: da teoria a prtica Ana Sofia Schmidt de
Oliveira *

I. Introduo: o que queremos dizer quando dizemos que o problema

da segurana pblica um problema que a todos diz respeito?

Dizer que o problema da segurana pblica um problema que a todos diz respeito j
quase um clich. De um lado, a banalizao desta idia tem algo de positivo. At h pouco
tempo atrs penalistas e criminlogos precisavam dizer em alto e bom som esta verdade,
no sem encontrar resistncias. Veja-se, por exemplo, Hassemer : a polcia no pode ser a
nica voz no coral da segurana pblica 45 e Garcia Pablos de Molina: O crime um
problema da comunidade; nasce problema de todos: a todos incumbe, a todos afeta e todos
tem responsabilidade. 46 Hoje talvez no seja precipitado afirmar que a idia permeia o
senso comum ou, na forma mais pessimista, as resistncias so menores. Uma evidncia
pode ser encontrada na atual campanha promovida pela rede Globo e CIEE em que
estudantes universitrios so desafiados a criar projetos inter-disciplinares para resolver, em
algum lugar da regio metropolitana da Capital paulista, o problema da segurana. Nada
poderia ser mais emblemtico.

A disseminao do conceito um avano. Mas o fato de tornar-se lugar comum no deixa

de apresentar um risco. Afinal, as frases feitas (assim como a adeso a cdigos
convencionais de linguagem ou comportamento) servem para nos proteger da realidade,
como explica Hannah Arendt 47 . Ou seja, a nossa ateno pensante dispensada quando nos
deparamos com uma situao j confortavelmente enquadrada em clichs. bom que seja
assim porque seria no mnimo exaustivo recriar a realidade a cada passo mas preciso
ateno e cuidado para no deixar morrer a criatividade. Com este alerta sempre em mente
preciso ento voltar quela colocao inicial para compreender o que queremos dizer
quando afirmamos que o problema da segurana pblica um problema que a todos diz
respeito e, ao trazer um incessante questionamento, libertar a assertiva dos riscos da
acomodao e extrair dela toda sua potencialidade.

*
A autora procuradora do Estado e mestre em direito penal pela Faculdade de Direito da USP. Foi
coordenadora-geral do Servio de Assistncia Judiciria Criminal, membro do Conselho Penitencirio do
Estado (1994 a 1999) e coordenadora de Anlise e Planejamento da Secretaria de Segurana Pblica do
Estado de So Paulo.
45
Winfried Hassemer, Trs Temas de Direito Penal p.62 Publicaes Fundao Escola Superior do
Ministrio Pblico Porto Alegre/1993
46
Antonio Garca-Pablos de Molina, Momento Atual da Reflexo Criminolgica, in Revista Brasileira de
Cincias Criminais, p. 9. RT, 1992.
47
Hannah Arendt, A Dignidade da Poltica, p. 146. RJ, Ed. Relume Dumar, 2002.
 44

A frase sugere vrias leituras, ordenadas aqui de forma no exaustiva e mediante

enumerao aleatria. Uma interpretao pode ser: a todos diz respeito porque todos podem
ser tocados pelo problema. A primeira idia que neste contexto surge a do risco de
vitimizao. Assim, o problema me diz respeito porque, mais dia menos dia, posso ser
vtima de um crime. Esta primeira leitura comporta outra dimenso, mais desconfortvel
mas no menos verdadeira. Contrape-se anterior na medida em que a postura de sujeito
passivo contrape-se de sujeito ativo: posso ser a prxima vtima mas posso ser tambm o
prximo autor. Na dinmica da vida social, as divises de sujeitos no so to estanques
como gostaria talvez nosso superego. evidente e desde logo declarado o objetivo
provocador desta colocao. No por isso deixa de ter uma finalidade que exatamente a
de remeter lembrana da variedade de categorias de aes que h de ser ter em mente
quando se pensa nas possibilidades de atividade criminosa. 48 Em sntese, a primeira leitura
da frase que se quer libertar dos grilhes do clich : o problema da segurana pblica a
todos diz respeito porque todos podem ser tocados por ele, na qualidade de sujeito passivo
ou ativo da prtica criminosa.

Uma segunda leitura pode remeter ao lado reverso da assertiva: se afirmo que o problema
de todos, significa que no de um. Se coletivo, no individual. Se comum, no s
da polcia. E aqui preciso esclarecer o significado de polcia. Na interpretao aqui
adotada a expresso no remete a uma instituio policial em particular. Polcia, neste
contexto, , pois, uma sntese das chamadas instncias formais de controle social. No
sistema de justia criminal, que engloba as diversas etapas da interveno penal e dos
procedimentos, a polcia o rgo mais visvel e por isso mais emblemtico e mais
cobrado. As atuaes no policiais (Ministrio Pblico, Poder Judicirio, Poder Legislativo,
Sistema Penitencirio) so sempre menos expostas. Normalmente, tm contato com estas
outras instncias aquelas pessoas que j entraram nas engrenagens do sistema ao passo que
a polcia visvel para qualquer um, a partir de um posto de observao externo ao sistema.
Isso se explica no s porque a ostensividade uma das caractersticas da atuao policial
mas igualmente porque a instituio policial tem como caracterstica e finalidade
institucional tambm a prestao de servios no relacionados diretamente com a questo
da segurana em sentido estrito (vale lembrar que na Capital de So Paulo, 1/3 das
chamadas do 190 dizem respeito a atendimento social). Nesse passo, o que importa deixar
claro que, por ser a interveno policial, via de regra, a primeira etapa de funcionamento
do sistema de justia criminal e por sua mais acentuada visibilidade, quando se diz que
segurana no problema s de polcia, o que se reconhece, no fundo, a insuficincia do
prprio sistema de justia criminal, como um todo, para fazer face ao problema da
criminalidade. O reconhecimento desta insuficincia, bom deixar claro, no aqui
lanado de forma alguma como crtica. No se est e no se pode estar jamais a lamentar o
fato de que o aparato policial e toda a organizao da justia criminal no d conta de
conter e impedir a ocorrncia de crimes.

48
claro que estas colocaes poderiam ser a porta de entrada para uma vasta e infinita meditao acerca das
categorias jurdicas e sociais, das distines entre aquilo que reprovado pelas leis penais e aquilo que
objeto de reprovao social. No esta a inteno nem este o momento para tal debate. O que se pretende
s deixar consignado que ao to falado risco de vitimizao talvez corresponda um ainda inexplorado risco de
autorizao.
 45

Irresistvel, neste passo, aprofundar um pouco esta questo. So freqentes os estudos e

pesquisas que buscam demonstrar como a interveno do aparato de justia criminal atua
sobre apenas uma parcela da realidade. A comear com a famosa cifra negra, ou seja,
aquelas ocorrncias criminais que no chegam ao conhecimento da polcia e por isso no
so incorporadas s estatsticas oficiais da criminalidade. Pode-se fazer uma aproximao
acerca do montante desta cifra desconhecida por meio das pesquisas de vitimizao mas o
nmero exato jamais ser definido. Considerando esta aproximao, calcula-se quantos
casos so objeto de denncia pelo Ministrio Pblico, de condenao pelo Judicirio e de
efetivo cumprimento de pena. O percentual restante, normalmente de apenas um dgito,
utilizado como mostra da falncia do sistema. Mas preciso lembrar que estas anlises
esto sempre sujeitas a interpretaes ideolgicas. Podem ser utilizadas pelos abolicionistas
que se apoiaro nelas para dizer: vejam s, a fatia do sistema no universo da delinqncia
to pequena que possvel afirmar que o sistema causa mais dano que soluo. Esta
pequena parcela diluda na sociedade no causaria mal maior que o sofrimento e a
corrupo causados pelo prprio sistema. Um lobista das prises privadas, por exemplo,
poderia dizer: vejam s, a fatia do sistema estreita demais. Precisamos alarg-la com
penas mais duras e mais prises. Esta flexibilidade, esta sujeio de um fato s variadas
ideologias, revela que ele no traz, em si, um valor. Acredito, pessoalmente, que o sistema
no foi criado para atuar em 100% dos casos. O arcabouo legal que faz o sistema agir
pode, claro, ser melhorado. Mas a meta deve ser sempre trabalhar melhor; no
necessariamente trabalhar mais! Na inspirada colocao de Figueiredo Dias, muitos dos
nossos problemas surgem porque o sistema de justia criminal pretende mover-se pela
lgica da produo quando a lgica que deve inspir-lo a lgica da justia. Do
humanismo, ousaria acrescentar. Precisamos nos acostumar com esta medida de eficincia
no mercadolgica. 49

De qualquer forma, a segunda leitura possvel : o aparato todo do sistema de justia

criminal, simbolizado pela polcia, no suficiente para resolver o problema da segurana.

Finalmente uma terceira leitura traz mais uma perplexidade. Em sociedades caracterizadas
por um sentido mais aguado de cidadania, qualquer pessoa ao ouvir a meno de que
determinado bem pblico imediatamente h de pensar: meu tambm. Vou cuidar e
proteger como coisa minha. Por aqui, infelizmente, as coisas no andam bem assim e a
noo de pblico est sempre ligada idia dos outros. Uma conseqncia visvel a

49
Vale a pena lembrar a corajosa colocao de lvaro Pires ao afirmar o mal que o princpio da isonomia fez
ao Direito Penal. A aplicao indevida deste princpio fez surgir um conceito absolutamente equivocado de
justia. De acordo com este conceito equivocado, uma pena aplicada a A pela prtica de um determinado
crime s ser justa na medida em que todas as pessoas que tenham praticado o mesmo crime recebam
punio igual. Ilustra seu pensamento com uma anedota: imaginem duas pessoas, uma com dor de cabea e
outra sem. A aplicao do princpio da isonomia com sua leitura penal faria com que fosse dada uma
marretada na cabea daquele que est sem dor e, assim, estariam ambos, com muita justia, na mesma
situao.
 46

pssima conservao do espao e patrimnio pblicos 50 . Se a depredao e a sujeira do

espao pblico decorre da errnea compreenso do significado de pblico, da mesma forma
a falta de comprometimento verdadeiro com a questo da segurana pode ter a mesma
origem. Afirmar que o problema diz respeito a todos equivale a dizer que a busca de
solues compete a uma multiplicidade de agentes sociais, governamentais e no
governamentais. A utilizao superficial e irresponsvel desta concepo fornecer a
qualquer destes agentes um bom estoque de pretextos para a inatividade, justificada no
fundo por um sofisma: afinal,o que de todos no de ningum, ou, no mnimo, no
meu.

Em sntese, as trs primeiras leituras possveis podem conduzir s seguintes concluses: o

problema meu na medida em que posso me envolver nele como sujeito; o sistema de
justia criminal no bastante para resolver o problema da segurana pblica; ningum
pode resolver o problema. No difcil perceber que as trs leituras podem ser
desalentadoras. A primeira me traz medo. As outras duas, descrdito e impotncia.
preciso descobrir, portanto, uma chave de sada do desalento de modo que a assertiva
segurana pblica um problema que a todos diz respeito conduza a um caminho
construtivo.

II polticas pblicas de segurana e polticas de segurana pblica: o

marco terico

Na discusso das possveis solues para o problema da segurana pblica, apesar de j

cristalizada a idia de que o problema de todos, bastante comum a armadilha do efeito
gangorra entre o discurso social e o discurso repressivo. As duas posturas so, via de
regra, vistas como excludentes. Se uma est em foco, a outra fica de lado. Um exemplo da
forma com que este fenmeno pode se revestir . Nos primeiros meses de sua gesto, o
Comandante Geral da Polcia de So Paulo, Cel. Rui Cesar Melo, falou em uma entrevista
da dificuldade de se fazer policiamento em algumas reas da periferia da capital paulista e
comentou sobre os problemas sociais que compem o cenrio em que a polcia chamada a
intervir. A manchete do jornal foi algo do tipo: Comandante da PM se esconde em
discurso social. O raciocnio por trs da manchete que, ao considerar a existncia de
problemas sociais, estar-se-ia automaticamente abrindo mo de qualquer atitude repressiva.
O equvoco, causado pelo efeito gangorra grave, contraproducente.

50
No deixo de sentir um certo incmodo por lanar afirmaes to superficiais e generalizadas. A situao
tem sofrido alteraes nos ltimos anos e o grau de conscincia dos cidados tomou maior impulso. O
desenvolvimento do terceiro setor e do conceito de responsabilidade social, a proliferao de ONGs, so
provas contundentes. Isso, porm, no invalida a idia de que o atual grau de desenvolvimento de conscincia
cidad tem na sua vertente reivindicativa nfase maior que na vertente participativa.
 47

A dicotomia (e vale a pena lembrar e frisar bem o significado desta palavra: dois conceitos
opostos que esgotam o contedo de um tema) entre preveno e represso estimulada e
justificada pelas crenas, por vezes at inconscientes, que dominam a percepo do
problema. De um lado a nossa ainda to acalentada iluso de que podemos viver em um
mundo dominado pela fraternidade, a nossa expectativa de uma paz social que no
queremos reconhecer como inalcanvel (cada vez fica mais evidente que paz um projeto
pessoal e no coletivo; sua transcendncia coletiva s pode surgir como conseqncia). De
outro lado, nosso instinto de defesa, nossas reaes estimuladas por uma agressividade
sempre latente, o desejo de domnio e de sujeio do perigo. Este cenrio um bom pano
de fundo para os dois paradigmas bsicos que permeiam a viso das polticas de segurana
pblica: Ou so polticas independentes ou esto subordinadas s macropolticas sociais.
Quando independentes, constituem as polticas repressivas. Quando subordinadas questo
social, constituem as polticas preventivas. Como se v, neste contexto difcil fugir da
dicotomia, do antagonismo. Neste contexto, lembrando o exemplo da manchete de jornal,
quem cuida da represso - e nada mais emblemtico que a figura do Comandante Geral da
Polcia Militar no poderia falar de questes sociais. Se falou, porque queria fugir das
suas prprias responsabilidades.

preciso, pois, buscar uma chave para sair desta viso limitada e construir uma via de
comunicao, de integrao lgica e funcional entre represso e preveno. Como ponto de
partida, h de ser em mente que no se trata de posturas incompatveis. Respondem a
necessidades distintas, e podem atuar de forma complementar desde que guardem um nexo
coerente. O eterno candidato Paulo Maluf deu uma receita para o combate criminalidade
em seu programa poltico: a longo prazo, polticas sociais; a curto prazo, Rota na rua! Ora,
a base conceitual e ideolgica que pavimenta o caminho da justia social incompatvel
com uma atuao policial arbitrria e truculenta e a expresso Rota na rua ainda simboliza
esta viso. Da ser esta uma receita suicida porque intrinsecamente contraditria.

Para equacionar bem a questo e torn-la produtiva, para fugir da tentao e do comodismo
dos discursos excludentes e superficiais, um bom comeo estabelecer a distino entre
polticas de segurana pblica e polticas pblicas de segurana.

Polticas de segurana pblica expresso referente s atividades tipicamente policiais,

a atuao policial strictu sensu. Polticas pblicas de segurana expresso que
engloba as diversas aes, governamentais e no governamentais, que sofrem impacto ou
causam impacto no problema da criminalidade e da violncia.

A ausncia desta distino clara acaba por ocasionar graves equvocos. Estes equvocos
manifestam-se no encaminhamento das demandas e nas propostas de solues prticas
(com alguma freqncia podemos testemunhar tentativas, at bem intencionadas, de
resolver o problema no endereo errado). Manifestam-se tambm comprometendo a
autocrtica de cada responsvel sempre mais fcil ver a omisso do outro que a prpria.
Na ltima campanha eleitoral para a disputa da prefeitura de So Paulo com freqncia a
 48

abordagem das questes de segurana pblica trazia colocaes do tipo: j que o Estado
no resolve o problema, a Prefeitura vai resolver ou seja, se ele no faz a parte dele, eu
fao. O problema que ao realizar atribuies alheias, as prprias so prejudicadas.
verdade que a disputa se localiza mais no discurso que na prtica mas no deixa, por isso,
de ter sua relevncia e de demandar correo.

A distino proposta, entre polticas de segurana pblica e polticas pblicas de segurana

ferramenta importante no mapeamento das responsabilidades

III polticas pblicas de segurana e polticas de segurana pblica:

aplicao prtica.

Em 29 de julho de 1999, o Dirio Oficial de So Paulo publicou a Resoluo SSP 290/99

que criou o Conselho Interdisciplinar de Segurana junto ao Gabinete do Secretrio de
Segurana Pblica. Seus considerandos estabeleciam que a criminalidade possui razes
multicausais, que a compreenso dos fenmenos relacionados segurana pblica depende
de um enfoque interdisciplinar, que fundamental a participao da sociedade civil na
concepo de uma poltica de segurana pblica. O Conselho, composto por 17 membros51 ,
teria como atribuio fundamental apresentar ao Secretrio de Segurana crticas e
sugestes para execuo de suas atribuies.

Um dos primeiro desafios que surgiram foi exatamente o de buscar uma forma de integrar
na concepo de segurana pblica as polticas pblicas de segurana. No aspecto de
segurana em sentido estrito, o eixo central de ao da SSP a partir de 1999 estava
baseado no trip integrao modernizao - profissionalismo 52 . Mas ficava claro que o
contexto social era fundamental e no poderia simplesmente ser desprezado porque no era
assunto de polcia. Assim, era necessrio buscar um caminho para a aplicao prtica do
conceito da multicausalidade e para a integrao das polticas de segurana pblica com as
polticas pblicas de segurana.

51
Sua composio abrange representantes do ILANUD, Instituto Sou da Paz, IBCCrim, Ncleo de Estudos da
Violncia da USP, Associao Juzes para a Democracia, OAB, Fundao Seade, Instituto So Paulo contra a
Violncia, Forum em Defesa da Vida. Suprapartidrio, contava tambm com as presenas de Jorge Wilheim,
Aladza Sposati e Lucila Pizzani.
52
Merece destaque aqui o ousado programa criado pelo Secretrio Marco Vinicio Petrelluzzi em maio de
1999, conhecido como Rotina de Trabalho Integrada. A partir da compatibilizao das reas de atuao da
Polcia Civil e da Polcia Militar, policiais das duas corporaes reuniam-se mensalmente para, em conjunto,
elaborar o diagnstico de criminalidade da rea comum de atuao, elaborar o planejamento para atingir
metas fixadas e avaliar resultados. Os objetivos fundamentais eram a permeabilizao das instituies
policiais e a criao de uma cultura de cooperao e modernizao gerencial.
 49

Depois de algumas ricas e instigantes reunies 53 , a partir da contribuio intensiva de cada

membro, foi elaborado o chamado Mapa dos Focos. A partir da identificao das
principais causas/contextos facilitadores da violncia e criminalidade foram identificados
os repectivos contedos e elaborada uma relao dos rgos/entidades pblicos/privados
que de alguma forma guardam relao/responsabilidade com a questo. O rol no
exaustivo e so indicados propositalmente lado a lado ONGs e Secretarias de Estado e
Ministrios.
MAPA DOS FOCOS

Foco 1: Caos urbano

CONTEDO: PARCEIROS:

53 o seguinte o teor do documento distribudo aos membros em outubro de 1999: PROPOSTA DE

APLICAO CONCRETA DO CONCEITO DA MULTICAUSALIDADE: Que o problema da violncia e
as questes relacionadas segurana pblica s podem ser bem dimensionadas se observadas em um enfoque
multicausal, um dado incontroverso. Este o conceito, ademais, que justificou a prpria constituio do
Conselho Interdisciplinar de Segurana Pblica. Como apreender, das diversas reas de conhecimento e
experincias nele representadas, uma aplicao pragmtica do conceito unnime da multicausalidade? Esta
pergunta justificou a proposta, encaminhada na reunio de outubro, de realizao de um encontro
intersecretarial focado na questo da segurana pblica. A idia era identificar as reas de atuao de outras
secretarias estaduais que sofrem ou causam impacto na segurana. A partir da identificao dessas reas
poderia ser pensada uma agenda comprometida com esse enfoque. A certeza de que o problema de segurana
pblica no s um problema de polcia no pode servir para distrair as atenes. de fato necessrio
identificar as responsabilidades especficas e as atuaes possveis.Um passo necessrio antes da realizao
de um encontro como o imaginado. preciso traar com objetividade o grande quadro, o contexto das
medidas possveis. Com freqncia se diz que o diagnstico do problema da segurana j est feito e agora as
aes so necessrias. No entanto, o diagnstico muitas vezes no passa de repetio de chaves e o grande
repertrio de conhecimento muito disperso. A situao bem ilustrada pela crise atual de paradigmas do
saber criminolgico. O grande preparo dos membros do Conselho pode representar um salto de qualidade na
elaborao de um diagnstico mais abrangente e, ao mesmo tempo, mais precso. Para isso apontam-se duas
indagaes bsicas:a) se as causas da criminalidade so mltiplas, possvel focar as dez mais relevantes ?b)
quais so as intervenes mais eficazes para cada uma delas? Se for possvel atingir respostas precisas a estas
perguntas, estar feita a sntese possvel entre o saber terico e a interveno concreta. O mais importante,
neste quadro, a possibilidade de identificar o contexto das medidas j em execuo e das propostas, bem
como os organismos responsveis. Limitar os escopos de cada um deles talvez seja a nica forma de atingir
algum resultado.
 50

Paisagem catica de difcil apreenso Secretaria Estadual de Meio Ambiente

Ausncia de referncias fsicas
Ausncia e inadequao de pontos de
encontro
Ausncia de projeto e viso de futuro
Ausncia de espaos de lazer e re-criao
Degradao fsica de edifcios
Ausncia de planejamento de expanses
Ausncia de carter e centralidade dos bairros
Secretaria Estadual de Assistncia e
Desenvolvimento Social
Secretaria Estadual de Transporte
Secretaria Municipal de Planejamento
Secretaria Municipal de Habitao
EMURB
Secretaria Municipal do Verde
Secretaria Estadual de Esporte e Turismo
EMPLASA
SESC e SENAC
IAB Instituto dos Arquitetos do Brasil
CREA
AELO e SECOVI
CUT, FORA SINDICAL E CGT
Entidades especializadas
Associaes de Moradores
Movimentos de Moradia
CDHU
Universidades
Fundao Seade
SINDUSCON Sindicato das Indstrias de
Construo Civil do Estado de So Paulo

Foco 2: Excluso econmica

CONTEDO: PARCEIROS:
 51

Precarizao do mercado de trabalho Secretaria Estadual do Emprego e das

Salrio e emprego Relaes de Trabalho
Ausncia de perspectivas de trabalho e SESC e SENAC
emprego CUT, CGT, e sindicatos
Secretaria Estadual de Planejamento
Secretaria Estadual de Cincia e Tecnologia
Fundao SEADE
DIEESE
Fundao Getlio Vargas
Universidades
Entidades especializadas
Prefeituras
FIESP
SEBRAE

Foco 3: Educao e Cultura

CONTEDOS: PARCEIROS:

Integrao escola-comunidade Secretaria Municipal da Cultura

Insero e permanncia na escola
Expresses artsticas e corporais
Secretaria Estadual de Cultura
Secretaria Estadual de Esportes e Turismo
Secretaria Municipal de Educao
Secretaria Estadual de Educao
SESC e SENAC
Fundaes dedicadas educao (CENPEC,
FDE, etc)
Entidades especializadas
Conselhos Tutelares
Associaes de Pais e Mestres
Conselho Estadual de Educao

Foco 4: Funcionamento do Sistema de Justia

CONTEDOS: PARCEIROS:
 52

Recuperao dos direitos civis dos Secretaria da Justia e da Defesa da Cidadania

condenados pela justia (apoio aos egressos) Secretaria Estadual de Assistncia e
Integrao e comprometimento das instncias Desenvolvimento Social
formais de controle Ministrio Pblico
Atendimento ao jovem infrator Poder Judicirio
Acesso Justia Procuradoria Geral do Estado
OAB
Universidades
Ministrio da Justia
Entidades especializadas (IBCCrim,
Associao Juzes para Democracia,
Ministrio Pblico Democrtico, ILANUD,
NEV, etc. )
Ouvidoria da Polcia
FEBEM
SEBES Secretaria Municipal de bem estar
Social
FUNAP
Fundao SEADE

Foco 5: Descrena nas Instituies

CONTEDOS: PARCEIROS:

Corrupo
Impunidade
Ineficincia do sistema de justia criminal
Ausncia e fragmentao das polticas
pblicas
Desarticulao das aes governamentais em
relao sociedade civil
Ausncia de civilidade
Mdia
OAB
Entidades Especializadas
Universidades
Secretaria Estadual de Governo
Secretaria Estadual de Comunicao
CONDEPE Conselho Estadual de Proteo
dos Direitos da Pessoa Humana
Ministrio Pblico
Secretaria Nacional de Direitos Humanos

Foco 6: Mdia e Violncia


CONTEDOS:
Reproduo da violncia pela mdia
Banalizao da violncia
Responsabilidade tica e moral da mdia
Adolescncia e transgresso
Controle civil sobre a mdia
Ausncia de alternativas de produo cultural
de massa
Foco 7: Sade Mental
CONTEDOS:
Dependncia qumica
Cuidados pr-natais
Diagnsticos e terapias de problemas
adaptativos de conduta e de distrbios de
comportamento
Mdico e paramdico familiar
Privao afetiva e emocional nas relaes
familiares e institucionais
53
PARCEIROS:
Associao de Empresas de Rdio e Televiso
Jornais e revistas
Sindicato dos Jornalistas
Escola de Jornalismo
OAB
Entidades Especializadas (Instituto ETHOS
ABI
Secretaria de Comunicao
PARCEIROS:
Secretaria Estadual de Sade
Secretaria Municipal de Sade
Secretaria Municipal de Bem Estar
ABREP Associao Brasileira de Psiquismo
Pre/perinatal
Entidades especializadas
ABEAD (Associao Brasileira de Estudos do
lcool e outras Drogas)
Universidades
CONEN Conselho Estadual de
Entorpecentes
CRP - Conselho Regional de Psicologia
 54

Foco 8: Violncia Domstica

CONTEDOS: PARCEIROS:

Organizao familiar Secretaria Municipal da Sade

Alcoolismo
Maternidade na adolescncia
Educao Sexual
Violncia Sexual
Violncia contra a mulher
Violncia contra a criana
Secretaria Municipal de Bem Estar
Secretaria Estadual de Sade
Universidades
Entidades especializadas
Fundao ABRINQ
Conselho da Condio Feminina
Delegacias da Mulher
CONDECA
Conselhos Tutelares
CRAVI Centro de Referncia e Apoio
Vtima

Foco 9: Potencializadores da Violncia

CONTEDO: PARCEIROS:

Armas Instituto Sou da Paz

lcool e demais drogas
OAB
Ministrio Pblico
Secretaria Nacional de Segurana Pblica
Secretaria Estadual da Sade
Secretaria Municipal de Sade
ABEAD Associao Brasileira de Estudos
do lcool e outras Drogas
 55

No dia 1 de dezembro de 1999, o Conselho Interdisciplinar de Segurana fez uma

apresentao do Mapa dos Focos em uma reunio no Palcio dos Bandeirantes para a
qual foram convidados todos os Secretrios de Estado e seus Adjuntos. A reunio foi
possvel graas ao forte apoio da Secretaria de Governo e Gesto Estratgica. O objetivo
primordial era incentivar uma abordagem do problema da segurana que levasse em conta a
estrutura setorial das organizaes pblicas mas que mostrasse um caminho para atuaes
multiagenciais. O documento apresentado no era definitivo, os tpicos arrolados
demandavam complementao.Assim, era possvel e desejvel que fosse reescrito a vrias
mos desde que obedecida a regra mais importante na sua elaborao: a soluo dos
problemas haveria de ser buscada no endereo certo, cada tema teria que estar relacionado
com as organizaes que possussem vocao e atribuio para enfrent-lo. O Conselho
Interdisciplinar, claro, no tinha a pretenso de pautar as aes futuras das Secretarias de
Estado e nem mesmo a iluso de estar sendo absolutamente original na abordagem. A
contribuio foi bem recebida e os intensos debates que se seguiram revelaram a riqueza
das possibilidades que haveriam de surgir. O encontro foi emblemtico.

Este evento, que teve seus desdobramentos prprios, foi aqui relatado porque guarda uma
relao intrnseca com uma nova experincia de integrao de polticas pblicas de
segurana com polticas de segurana pblica que teve incio alguns meses depois.

O dilogo da Secretaria de Segurana Pblica com outras reas do governo em questes

comuns era freqente e o sistema de informaes criminais - INFOCRIM54 possibilitava a
rpida difuso de informaes. Como exemplo, o Secretrio de Segurana entregou em
maro de 2001 aos Titulares das Pastas (ditas sociais) mapas detalhados referentes
distribuio dos crimes violentos contra a vida na cidade de So Paulo. Era um importante
instrumento para a localizao e desenvolvimento de projetos relacionados especialmente
com os focos.

IV O caso da Favela Alba

54
Trata-se de uma poderosa ferramenta de gesto. O Infocrim, lanado oficialmente em agosto de 2000,
apresenta o mapeamento da criminalidade praticamente em tempo real por meio do geo-referenciamento das
ocorrncias registradas nas Delegacias de Polcia. O usurio constri os mapas de acordo com sua
necessidade de pesquisa, lanando os parmetros bsicos: perodo, local, tipo de crime, etc. O sistema faz
ainda o controle de metas por unidades territoriais das polcias civil e militar, auditoria dos Boletins de
Ocorrncia, pesquisa por palavra-chave no texto de todos os BOs que compem a base de dados (em mdia
60.000/ms na Capital), fornece os horrios e locais de maior incidncia criminal, dentre outras
possibilidades.
 56

A Favela Alba est localizada na Zona Sul de So Paulo, prxima ao Aeroporto de

Congonhas, no limite entre os bairros do Jabaquara e a Vila Santa Catarina, rea do 35
Distrito Policial (2 Seccional) e 1 Cia. do 3 BPM (CPAM2). Integra o conjunto de
favelas antes conhecido como Complexo guas Espraiadas. Tem limites incertos. A vista
desoladora a partir do barraco onde ocorreu a priso de um importante lder do trfico
mostra que est cercada de outras favelas. Na seqncia esto as Favelas Beira Rio,
Rocinha, Alba I, Alba II, Vietn e Imprensa. Muitos dos barracos so verdadeiras palafitas
sobre esgoto que corre a cu aberto. Poucos construdos com alvenaria, a maioria de
madeirite, papelo, plstico e sucatas. As vielas internas so corredores estreitos que
formam um verdadeiro labirinto. Impressiona a quantidade de crianas e de mulheres muito
jovens grvidas. O trfico sempre foi um problema na regio. Em maro de 2001, durante
uma operao policial, uma criana de cinco anos foi morta por uma bala perdida no
tiroteio entre traficantes e policiais. Na operao foi preso o lder do trfico local. A revolta
dos moradores da favela foi grande. nibus queimados e depredados, muitos protestos.
Para garantir a segurana dos moradores e para superar a animosidade reinante, a Polcia
Militar fez uma ocupao diferente. Alm do policiamento ostensivo reforado 24 horas,
foram levados para o local diversos servios. Enquanto policiais da Escola de Educao
Fsica da Polcia Militar organizavam atividades esportivas e ldicas na nica quadra
existente na rea, mdicos, enfermeiros e dentistas prestavam atendimento e distribuam
medicamentos. Duas Bases Comunitrias Mveis foram transformadas em local de
atendimento mdico e odontolgico. Uma das principais reclamaes era referente a
problemas de sarna e piolho. Conselhos simples, como secar roupas ao sol, tomar banho
diariamente eram valiosos. A banda musical fazia apresentaes peridicas. Vale uma
palavra sobre a quadra utilizada. Espremida em meio aos barracos, a quadra esportiva havia
sido construda pelo lder do trfico local. Era o nico espao de lazer disponvel.

A ocupao policial teve incio em meados de abril. Sessenta policiais no total foram
destinados para o policiamento ostensivo, 20 durante o dia e 10 noite. Graas tambm
aos outros servios oferecidos pela corporao, foram aos poucos ganhando a confiana da
populao. No entanto, era evidente que a ocupao no poderia seguir indefinidamente
sem prejuzo do policiamento realizado nas outras reas do 3 e do 12 Batalho, que
emprestou efetivo para a operao.

Este tipo de ao da polcia militar conhecido como ACISO Ao Cvico Social. Outras
j haviam sido realizadas mas sempre com curtssima durao, um ou dois dias. Por
determinao do Comandante Geral da PM, a ao na Alba teve sua durao estendida por
conta da dramtica situao local. Em verdade, com o desmantelamento da quadrilha
ocorreu o inevitvel. Muitos moradores deixaram de receber a ajuda que vinham recebendo.
De acordo com alguns relatos posteriormente colhidos, os traficantes ajudavam na
aquisio de cestas bsicas, material escolar, medicamentos. Faziam as vezes do poder
pblico. A histria no incomum.
 57

Depois de praticamente um ms de ao da polcia militar, chegou ao Conselho

Interdisciplinar a notcia de que, infelizmente, o trabalho seria encerrado e, provavelmente,
em pouco tempo a situao voltaria a ser igual ao que era antes.

Surgia a o desafio para o Conselho. Era a hora de trazer para a realidade as propostas de
articulao entre polticas pblicas de segurana e polticas de segurana pblica. A idia
era a substituio da ocupao policial por uma verdadeira ocupao social. evidente que
foram levados em considerao eventuais aspectos negativos da visita, como a
possibilidade de ser criada uma expectativa que no fosse futuramente atendida, a
perturbao da rotina dos moradores com a invaso de engravatados. No entanto, era
preciso arriscar, era preciso comprometer-se, era preciso dar um passo que no tivesse
volta.

No dia 9 de maio de 2001 os membros do Conselho Interdisciplinar foram Favela.

Nenhum conhecimento terico pode substituir a impresso obtida no local. Ao caminhar
pelos corredores da favela, equilibrar-se nas pontes improvisadas sobre o crrego,
conversar com os moradores, que os conceitos iam tomando forma. Claro que a
experincia no era indita para muitos dos que ali estavam mas nem por isso tornava-se
menos impactante. A visita teve grande repercusso na imprensa como exemplificam
algumas manchetes dos principais jornais: Favela da Vila Alba ter projetos contra a
violncia (Jornal da Tarde, 10/5/01, p. 17-A), Polcia Militar faz encontro comunitrio na
favela Alba (Dirio Popular, 10/05/01, p.20), Favela vira laboratrio de ao social da
PM (O Estado de So Paulo, 24/05/01, p. C1), Ao em favela tenta evitar poder do
trfico (Folha de S. Paulo, 10/05/01, p. C-6), PM dez, traficantes zero (Isto n. 1651).

Encerrada a visita, o que fazer ? Uma primeira ao seria a emisso gratuita de

documentos, especialmente Carteira de Identidade. Com a reunio de esforos da Polcia
Civil, Polcia Militar, IIRGD (Instituto de Identificao Ricardo Gumbleton Daunt),
Poupatempo, Conseg - Jabaquara, organizou-se o primeiro evento que aconteceria no dia 27
de maio. Debaixo de uma chuva torrencial que se estendeu durante todo o dia, mais de 500
fichas foram preenchidas. Os moradores j se haviam postado em filas desde as primeiras
horas do dia. Em meio lama, os prestativos funcionrios do Poupatempo e do IIRGD
tentavam cobrir com sacos plsticos as mquinas de escrever e esforavam-se para colher
as impresses digitais e organizar a fila da fotografia. No dia 3 de junho mais quinhentas
pessoas solicitaram carteira de identidade e foram entregues os documentos requeridos no
domingo anterior. Neste dia, alm das atividades esportivas e do atendimento
mdico/odontolgico, um grupo de 50 crianas e adolescentes da Favela Paraispolis que
participam do Projeto Barraco dos Sonhos fez uma apresentao na Favela Alba. Algumas
crianas vieram acompanhadas de suas mes. O grupo, liderado pelo Dinho, idealizador do
Projeto, fez uma apresentao de percusso. Enquanto as crianas das duas comunidades
tocavam e brincavam juntas, as mes de Helipolis se integraram com as mulheres
moradoras da Alba, mostraram a importncia da integrao comunitria e, assombradas
com a quantidade de lixo espalhado, revelaram que era possvel obter lucro com material
 58

reciclvel. interessante notar que, talvez por conta da fora do trfico local, a
organizao comunitria na Alba, quando desta primeira ao, era praticamente inexistente.

Na reunio de secretariado do dia 24 de maio 2001, talvez a primeira depois do triste fim da
era Mrio Covas, o Governador Geraldo Alckmin, sensvel para a necessidade de
articulao das aes preventivas, inteirado e interessado na experincia da Favela Alba,
determinou fosse apresentada pela Secretaria de Segurana uma proposta de replicao
daquela experincia em outras reas. No dia 4 de junho foi apresentado o projeto
denominado Plano de Ao Integrada em reas de Risco.

O Plano visava a reduo da violncia, dos indicadores de criminalidade e da sensao de

insegurana por meio do desenvolvimento de polticas locais de preveno e resgate da
cidadania. A estratgia adotada prev a articulao das aes sociais das Secretarias de
Estado e a concentrao de recursos em locais sensveis sob o aspecto da segurana
pblica, a articulao com a sociedade civil e representantes das comunidades atendidas e o
desenvolvimento de uma metodologia para implementao das aes baseada no princpio
da responsabilidade compartilhada.

O trabalho, no modelo ento proposto, seria desenvolvido em seis etapas conforme quadro
abaixo:

1 fase: IDENTIFICAO DAS REAS E LEVANTAMENTO PRELIMINAR DE

DADOS
Durao: uma semana
Incio: xx/xx/xxxx
Agentes: Secretaria de Segurana Pblica (Polcia Militar e Polcia Civil) e Fundao
SEADE
Aes:
a) Levantamento de indicadores criminais e seleo das reas
b) Levantamento preliminar da extenso territorial
c) Elaborao do perfil da criminalidade local
d) Seleo de reas

2 fase: INTERVENO POLICIAL (se necessrio)

Durao: uma semana
Incio: Final da primeira fase
Agentes: Polcia Civil e Polcia Militar
 59

Aes:
a) obteno de mandados de busca para apreenso de drogas e armas
b) seleo dos mandados de priso dos procurados residentes na rea
c) organizao estratgica da operao
d) entrada da tropa
e) execuo dos mandados
f) ocupao territorial (presena ostensiva do policiamento)

3 fase: POLICIAMENTO COMUNITRIO

Durao: indeterminada
Incio: Final da segunda fase
Agentes: Polcia Civil (IIRGD) e Polcia Militar, Poupa Tempo
Aes:
a) entrada das bases comunitrias mveis e manuteno do policiamento ostensivo
b) atendimento mdico, orientao odontolgica
c) atividades culturais e esportivas
d) emisso de documentos
e) identificao de lideranas comunitrias
f) visitas do Grupo de Representantes das Secretarias e do Conselho Interdisciplinar
de Segurana

4 fase: DIAGNSTICO LOCAL COMPARTILHADO

Durao: 40 dias
Incio: Final da primeira fase
Agentes: Fundao SEADE e tcnicos das Secretarias e/ou rgos conveniados.
Aes:
a) Validao e aprofundamento dos dados preliminares
b) Levantamento de informaes sobre propriedade do solo
c) Mapeamento dos programas de governo j existentes na regio
d) Identificao e contato com lideranas comunitrias
e) Elaborao do perfil de moradores
f) Listagem das reivindicaes locais
g) Criao de uma rede de representantes locais
 60

h) Elaborao de um diagnstico local de segurana

5 fase: PLANEJAMENTO E ELABORAO DE CRONOGRAMA

Durao: 02 semanas
Incio: Final da quarta fase
Agentes: Grupo de Representantes das Secretarias, representantes locais e conselho
interdisciplinar de Segurana
Metodologia:
a) Correlacionamento das reivindicaes da comunidade com o diagnstico local e
projetos viveis
b) Seleo dos projetos a serem implantados
c) Escolha, para cada rea, de um gerente local dentre os representantes das
Secretarias envolvidas
d) Elaborao de cronograma para execuo do projeto validado por todos os
agentes

6 fase: IMPLANTAO DOS PROJETOS

Durao: Indeterminada
Incio: Final da quinta fase
Agentes: Secretarias de Estado, grupo de representantes locais e Conselho Interdisciplinar
de Segurana
Aes:
a) Incio da execuo
b) Reunies peridicas de avaliao e fiscalizao do cronograma com participao
do Grupo de Representantes das Secretarias, Grupo de Representantes Locais e do
Conselho Interdisciplinar de Segurana

A partir da aprovao do Plano, foi constitudo o Grupo de Representantes das Secretarias

de Estado envolvidas. A atuao na Favela Alba foi enquadrada na metodologia do plano e
em junho de 2001 teve incio a segunda interveno, na Favela conhecida como Morro da
Macumba, tambm na zona sul.

Uma importante contribuio para o desenvolvimento da metodologia empregada foi dada

com a vinda a So Paulo, no final de agosto de 2001, de um grupo de franceses
especialistas em contratos locais de segurana. Os chamados CLS constituem uma
forma de articulao entre governo (todas as esferas), polcia, poder judicirio e sociedade
civil para a execuo de programas de preveno da violncia. Em outubro de 1997, por
 61

meio de uma circular interministerial, foram fixadas as diretrizes para a elaborao dos
contratos locais. Reconhecendo que a segurana o primeiro direito do cidado porque
constitui a condio necessria para o exerccio da liberdade de exercer todos os outros
direitos, a circular interministerial estabelece a necessidade de criao de uma parceria
ativa e permanente entre todos aqueles responsveis pela segurana. 55 Como se v a idia-
chave est em absoluta sintonia com a pretenso do projeto de aes integradas.

Para a elaborao do contrato local, o primeiro passo a realizao de um diagnstico pelos

contratantes e a partir da so estabelecidas as aes necessrias para enfrentar os diversos
problemas. Cada ao proposta e aprovada recebe uma ficha e nela consta o nome do
responsvel pelo projeto, oramento, prazo, etc. A estratgia bsica a fixao do princpio
da co-responsabilidade. O Ministrio do Interior o centro da articulao e ali funciona
uma comisso de "acompanhamento e motivao" que checa e avalia todas as aes.
Atualmente esto em vigor mais de 600 contratos em toda a Frana e a avaliao bastante
positiva.

No dia 29 de agosto de 2001 foi realizado um workshop na FUNDAP em que os tcnicos

franceses (destacando-se a presena do Diretor Geral do Institut des Hautes tudes de
Securit Intrieure, M. Karsenty, e do idealizador dos CLS e responsvel pelo projeto no
Ministrio do Interior, M. Lefvre) puderam expor o funcionamento dos contrats locaux
de securit e discutir com representantes das Secretarias de Estado, policiais e membros do
Conselho Interdisciplinar de Segurana, as dificuldades e as estratgias possveis na
articulao dos variados rgos envolvidos nos contratos. Os convidados estrangeiros
visitaram as duas reas onde o plano de ao integrada estava em desenvolvimento e
aprovaram enfaticamente a proposta.

Estabelecida a base conceitual e os pressupostos bsicos do plano (trabalho em parceria,

atuao focada em reas prioritrias, elaborao de um diagnstico compartilhado,
envolvimento multiagencial, participao ativa dos representantes locais, fiscalizao
conjunta das aes realizadas) era necessrio o fortalecimento da estrutura gerencial.
Assim, foi uma sbia e necessria deciso poltica a transferncia do ncleo gestor do
projeto para a Secretaria de Governo e Gesto Estratgica, o que ocorreu logo aps a
realizao do encontro com os franceses.

absolutamente comum, especialmente para quem jamais exerceu qualquer funo junto
ao Executivo, supervalorizar o que se convencionou chamar de vontade poltica. Como se
os problemas no resolvidos deixassem de ser resolvidos pela simples falta deste mgico
ingrediente. um ingrediente fundamental, claro, e, via de regra, no basta vontade apenas:
necessria a mais inflexvel obstinao. Mas inmeros outros ingredientes so necessrios
para um projeto desta magnitude. Depois de um ano do incio da ao na Favela Alba, a
experincia acumulada traz muitas lies. Uma das mais importantes talvez seja a de que
agir com bons propsitos, transparncia e solidariedade o caminho para superar os
obstculos pessoais e polticos que inevitavelmente surgem em um projeto coletivo. Os

55
Guide Pratique pour les Contrats Locaux de Scurit, IHESI La Documentation Franaise, Paris, 1998-
p. 327
 62

atuais responsveis pelas aes integradas de combate violncia sabem disso, agem assim
e tm um largo, difcil e maravilhoso caminho pela frente.

V Concluso

Inmeros aspectos do projeto poderiam ainda ser abordados, especialmente as questes

fundamentais da metodologia de avaliao de resultados, as formas de integrao das
lideranas comunitrias, os obstculos polticos para a adeso do poder local, dentre tantas
outras. No entanto, o que se pretendeu mostrar neste trabalho foi uma possibilidade de
leitura construtiva daquela assertiva inicial.

Dizer que o problema da segurana pblica um problema de todos pode significar um

risco de envolvimento pessoal com o crime; pode significar que o aparato do sistema de
justia criminal insuficiente para nos conduzir a uma utpica paz social; pode significar
que o problema no diz respeito a ningum em especial. Mas pode significar tambm que o
mapeamento das responsabilidades, o efetivo comprometimento (no importa em que nvel)
e a gesto coletiva e integradora dos diversos agentes pode efetivamente conduzir a
resultados positivos. Independentemente daqueles resultados que podem ser medidos por
indicadores sociais e de criminalidade, o processo j um grande passo.
 63

Segurana pblica- poder e dever de todos Janaina Pachoal*

I- O problema:

Toda vez que se aborda o tema segurana pblica, cobram-se solues por parte do
poder pblico, em todas as suas manifestaes- Legislativo, Judicirio e Executivo.

Do Poder Legislativo, pleiteia-se a edio de leis penais severas, que cominem punies
altas e at desproporcionais; sem contar as leis processuais desrespeitosas s garantias
constitucionais, to custosamente conquistadas.
Do Poder Judicirio, cobra-se sejam aplicadas as penas mximas, independentemente
dos requisitos traados pelo artigo 59 do Cdigo Penal, alm da manuteno de pessoas
presas provisoriamente, mesmo nos casos em que no se justifica a medida cautelar.
E do Poder Executivo, sem quaisquer preocupaes com possibilidade oramentria ou
com o real impacto que a medida ter na sociedade, postula-se, ilimitadamente, o
aumento do nmero de policiais, de armamentos, de viaturas e assim por diante.
De fato, todas as vezes que um delito passa a ocorrer com maior freqncia ou atinge as
classes sociais mais privilegiadas, iniciam-se: lutas por aumento de pena e/ou
restrio de garantias; presses pela manuteno do autor do fato preso preventivamente;
pleitos pelo incremento do nmero de policiais nas ruas; alm de postulaes no sentido
de que s guardas municipais seja conferido poder de polcia, sem sequer determinar-se
em que esse poder efetivamente consiste 56 .
Tais presses so responsveis pela edio de leis penais divorciadas da sistemtica
estabelecida pela Parte Geral do Cdigo Penal, bem como pela adoo de medidas que
visam a combater os efeitos e no as causas do problema que aflige sociedade
contempornea, no s no Brasil, mas no mundo; qual seja, a violncia (ou falta de
segurana) em suas diversas manifestaes.

*
Janaina Conceio Paschoal, advogada, doutoranda em Direito Penal pela USP, Diretora do Boletim do
Instituto Brasileiro de Cincias Criminais, Professora de Direito Processual Penal na FMU, Assessora na
Secretaria de Segurana Pblica do Estado de So Paulo.
56
- Tramitam no Congresso Nacional diversas Propostas de Emendas Constitucionais, que objetivam
justamente alterar o artigo 144, par. 8, da CF, para conferir poder de polcia s Guardas Municipais; sendo
certo que a Proposta de Emenda n. 87/99 j recebeu apoio do governo federal. Apesar de as PECs trazerem
peculiaridades, umas condicionam o poder de polcia das guardas efetivao de convnio, outras remetem a
regulamentao da matria lei federal; certo que o mais importante no est sendo debatido, o que seja,
uma forma de melhor aproveitar as guardas em funes hoje desempenhadas pela Polcia Militar, o que
liberaria os policiais para realizarem o policiamento ostensivo e aproximaria os guardas municipais da
comunidade. Eles poderiam, por exemplo, ser utilizados na vigilncia de prdios pblicos; bem como nas
escolas pblicas municipais ou estaduais, atualmente policiadas pela PM. Cabendo asseverar que o fato de os
guardas trabalharem em rgos no municipais no implica qualquer desvio de funo, pois o patrimnio
mais importante de um Municpio so os seus muncipes.
 64

O aumento nas punies, a restrio das garantias constitucionais, o incremento do

nmero de policiais, de viaturas e de armamentos geram uma situao de controle, que
colabora apenas para conferir aos cidados uma sensao de segurana; e no segurana
de fato; pois antes de praticar um determinado delito, o autor em potencial no pra para
pensar ou calcular a pena a que est sujeito; sendo certo que por mais policiais que
sejam colocados nas ruas, sempre ser possvel encontrar uma brecha para o ato
violento ser praticado.
Na verdade, o incremento do Estado policial (do Estado interventor) apenas restringe
garantias dos cidados em geral. Sendo certo que, mais e mais, passam-se a admitir
excees aos direitos individuais, em nome de uma falsa segurana 57 .
Se no se perceber que a resposta violncia ou, em outras palavras, que as polticas
pblicas de segurana passam, necessariamente, pela integrao dos excludos, no
haver excees que cheguem para assegurar o fim almejado 58 . E aqui, mais uma vez,
cobra-se o Estado.
Com efeito, mesmo aqueles que vislumbram a necessidade de haver polticas pblicas de
segurana e no apenas polticas de segurana pblica, ou seja, mesmo aqueles que
entendem que, mais que o aumento de policiais, tm efetividade no combate violncia
a educao, o esporte, a cultura, o lazer, resumindo, a integrao; atribuem ao Estado a
culpa por todas as mazelas sociais, responsabilizando-o, consequentemente, pela falta de
segurana. Deixando de perceber; ou simplesmente, fingindo no aferir a sua prpria
parcela de culpa pela situao.
realmente fcil optar entre criticar o Estado (Poderes Executivo, Legislativo e/ou
Judicirio) pela suposta falta de leis penais e processuais penais mais severas, pela
suposta falta de policiais e equipamentos; ou, em um discurso mais politicamente
correto, pela ausncia de medidas sociais passveis de conferir criana e ao
adolescente alternativas ao crime. Difcil assumir a parte de responsabilidade cabvel a
cada qual.

57
- A esse respeito, Winfried Hassemer aduz que as questes afetas segurana pblica
so sempre apresentadas unilateralmente e reduzidas aos desejos de exacerbao e
ampliao dos meios policiais de combate ao crime, quando se sabe que a polcia no
pode ser a nica voz no coral da segurana pblica. (Winfried Hassemer. Segurana
Pblica no Estado de Direito. Revista Brasileira de Cincias Criminais, ano 2, n. 5,
jan./mar. 1994. p. 56).
58
- Por maior que seja o nmero de prises, tem-se que seus efeitos so apenas paliativos; pois ao se
prender algum por roubo, furto, porte ilegal de arma, trfico ilcito de entorpecentes, etc.; sabe-se que, em
um interregno muito curto, esse algum estar sendo substitudo. Devendo-se ainda apontar a existncia de
um verdadeiro exrcito de crianas e adolescentes que se desenvolvem em condies materiais precrias,
que so absolutamente propcias a inverses de valores. Sendo deletria a crena de que apenas a
represso pode ser utilizada para enfrentar a violncia. Cabendo consignar que solues como a da
diminuio da idade penal nada mais so que formas de fugir responsabilidade de integrar os
marginalizados; ou de marginaliz-los ainda mais, colaborando, a mdio prazo, para o aumento da
criminalidade.
 65

H que se dizer que no se est aqui a sugerir que o Estado no tem deveres, seja no
mbito das polticas de segurana pblica, seja no das polticas pblicas de segurana.
bvio que atravs de seus Poderes, deve buscar as melhores formas de gerir e investir os
recursos pblicos, visando a conferir no s maior sensao de segurana, mas mais
segurana aos cidados.
No entanto, de uma vez por todas, deve-se aceitar que o poder pblico tem limitaes,
inclusive de natureza material, que o impossibilitam de, isoladamente, combater o
problema.
Cabe consignar que a observao de que o Estado tem limites deve ser tomada sob uma
perspectiva realista (de busca de solues) e no conformista, pois por mais que o
Estado j tenha avanado e ainda tenha a avanar, impossvel chegar muito alm do
que j se galgou, se no houver uma conscientizao da sociedade, quanto ao seu papel
no processo de democratizao da educao, da sade, do lazer e, por via de
conseqncia, da segurana 59 .
Primeiramente, cumpre aduzir que, em hiptese alguma, se est a sugerir que as polticas
pblicas de segurana devem-se desenvolver atravs de trabalho voluntrio.
Sem qualquer demrito a esse tipo de colaborao, bem-vinda e, indubitavelmente, til,
certo que a assuno de papeis sociais no tem a ver com solidariedade, mas com
comprometimento, o que muito diferente.
Nos ltimos anos, seja atravs da promoo escolar automtica, seja atravs de
programas sociais governamentais de incentivo permanncia da criana e do
adolescente na escola, v-se que a educao j se democratizou bastante; tambm no que
diz respeito sade, houve avanos, podendo-se citar como exemplo a regulamentao
dos medicamentos genricos.
No entanto, para que se avance ainda mais, algumas questes muito polmicas precisam
ser enfrentadas de forma honesta. Tarefa dura no s para o Estado, mas para a
sociedade civil em seu todo, acostumada, como j apontado, a atribuir todas as culpas
ao poder pblico.
Temas como preconceito racial, tortura como mtodo de investigao policial, absoro
do trabalho do egresso e mdia responsvel precisam ser abordados sem os senes que,
normalmente, circundam tais matrias; onde agentes pblicos, acostumados aos ataques
constantes, posicionam-se na defensiva; populares colocam-se na condio de
cobradores; e ativistas dos direitos fundamentais apresentam-se como representantes da
sociedade civil, cujas idias, na verdade, no refletem.

59
- Alis, no parece exagerado consignar que quanto menos poder aquisitivo tem uma determinada classe
social, mais exposta estar violncia. Vale dizer que quando se fala em vtimas efetivas ou potenciais da
criminalidade, tende-se a focar as classes mdia e alta (se que correto esse tipo de diviso), quando a
observao da realidade evidencia que as maiores vtimas da violncia so as pessoas que residem em
reas pobres (periferias, prdios populares, favelas) que, alm de estarem submetidas a todas as
dificuldades materiais, so obrigadas a conviver com criminosos que, sob o pretexto de auxili-las, as
oprimem, impondo toques de recolher, cobrando pedgio, abusando sexualmente de suas filhas e
recrutando seus filhos para a criminalidade. Sem contar a humilhao de, a todo tempo, ser visto como
criminoso por residir em tais reas.
 66

Podem parecer descabidas as aluses acima, mas em se admitindo que a segurana est
diretamente relacionada integrao social e no ao aumento da represso, tem-se que o
primeiro passo para qualquer avano ter honestidade frente a essas e outras questes
bsicas.

II- Duas das vrias formas de participao social:

Com relao discriminao racial, por exemplo, sabe-se haver todo um discurso no
sentido de que, no Brasil, no h preconceito, de que se trata da grande democracia das
raas.
Pois bem, no obstante seja flagrante que, no pas, no existem as exploses de dio
freqentes em outras naes; cumpre reconhecer que, desde a abolio da escravido,
no foram adotadas quaisquer medidas visando a integrar o negro, conferindo-lhe iguais
condies de ascenso social60 . No sendo admissvel pretender opor a tal afirmao o
fato de a Constituio Federal ter previsto que o racismo constitui crime inafianvel; e
de a Lei 7.716/89 ter cominado para tal tipo de conduta penas que ultrapassam os 5
(cinco) anos de recluso, sob o risco de, mais uma vez, resumir-se toda discusso ao
aspecto penal, que j se revelou insuficiente.
Est-se falando de efetivas medidas de incluso, como a da reserva de vagas nas
universidades pblicas.
Poder-se-ia querer aduzir que mais uma vez se volta para o Estado, j que assegurar
vagas nas universidades pblicas para negros depende de lei que, por sua vez, deve ser
editada pelo Poder Legislativo.
No entanto, no se pode perder de vista que a lei h de refletir os desejos de cada
sociedade; sendo impossvel a qualquer governo ou parlamento pretender instituir uma
medida dessa natureza se a sociedade no estiver consciente da necessidade de
proporcionar uma situao mais igualitria. Cabendo relembrar que os dados revelam
que enquanto no nvel primrio, os negros ocupam, proporcionalmente, mais vagas que
os brancos, no nvel superior a disparidade prejudicial aos negros gritante 61 .
Sim, de aes afirmativas que se est a falar. Aes que, muita vez, para fugir-se
discusso de fundo, so mostradas como reflexo de preconceito; sendo freqentes ainda
argumentos no sentido de que a reserva de vagas poderia comprometer a qualidade do

60
- A fim de no incidir em injustia, cabe consignar que, pelo menos no que diz respeito garantia de
empregos, o atual governo federal, ainda que lentamente, vem inovando, tendo sido com muita satisfao
que se recebeu a notcia de que as empresas que prestam servios para rgos federais do pas tero de
reservar 20% (vinte por cento) de suas vagas para negros, prtica j adotada pelo atual ministro do
Desenvolvimento Agrrio, Raul Jungmann.

61
- Tulio Kahn. Ensaios sobre racismo: manifestaes modernas do preconceito na sociedade brasileira.
So Paulo: Conjuntura, 1999. p. 13.
 67

ensino, como se no fora preconceituoso acreditar que a presena de mais negros

prejudicaria a educao no pas. Outras naes j o fizeram e o que se conseguiu foi
diminuir o nmero de marginalizados na sociedade 62 .
importante deixar claro que no se est, com tal proposta, aduzindo que os negros e
seus descendentes so mais responsveis que os brancos pelos problemas de violncia.
Na verdade, a populao carcerria, no obstante todos os preconceitos existentes, no
revela isso 63 . O que se est propugnando que a integrao, reconhecida como
necessria para as polcias, tambm o para os agentes sociais.
Outra questo esquecida por todos (Estado e sociedade), que tem reflexos diretos na
segurana pblica, diz respeito aos egressos.
De fato, no se tem conhecimento de uma poltica de efetiva integrao do egresso,
especialmente no mercado de trabalho 64 .
Muito se fala a respeito das finalidades da pena; havendo ferrenhos defensores das
teorias RE, ou seja, da tese de que a punio visa a reintegrar, ressocializar, reinserir,
recuperar ou resgatar o criminoso.
Muito se pode questionar acerca de tais teorias, muito se pode duvidar do carter
ressocializador da pena; mas no se pode questionar a necessidade de criarem-se
incentivos para que o egresso tenha condies mnimas de iniciar uma nova vida.
certo que o desemprego atinge a todos, parecendo, primeira vista, injusto privilegiar
os sujeitos que j passaram pelo sistema penitencirio.
No entanto, mais que sofrer os efeitos do desemprego, o egresso sofre os efeitos do
preconceito do Estado, que lhe veda participar de concursos e/ou assumir cargos

62
- Abordando a questo da reserva de vagas em universidades americanas, Ronald
Dworkin aduz ser ... a pior incompreenso possvel supor que os programas de ao
afirmativa tm como intuito produzir uma Amrica balcanizada, dividida em subnaes
raciais e tnicas. Segundo referido autor, as aes afirmativas tm como objetivo final
diminuir, no aumentar a importncia da raa na vida social e profissional norte-
americana. Acrescentando que se as alegaes estratgicas a favor da ao afirmativa
so vlidas, no podem ser descartadas com a justificativa de que testes racialmente
explcitos so repugnantes. Se tais testes so repugnantes, s pode ser por motivos que
tornam ainda mais repugnantes as realidades sociais subjacentes que os programas
atacam (Ronald Dworkin. Uma questo de princpio. Traduo de Lus Carlos Borges.
So Paulo: Martins Fontes, 2001. p. 439, 441).
63
- Estima-se que, em So Paulo, os negros representem 14 % (quatorze por cento) do sistema carcerrio;
enquanto no Brasil, a participao da populao negra no sistema carcerrio seria da ordem de
aproximadamente 18% (dezoito por cento). (vide: Tulio Kahn. Ensaios sobre racismo: manifestaes
modernas do preconceito na sociedade brasileira. So Paulo: Conjuntura, 1999. p. 35/40.
64
- A falta de ateno para com os egressos tamanha que, consultando diversos rgos governamentais e
no governamentais que estudam e trabalham as questes carcerrias, pde-se perceber que praticamente
no existem dados relativos ao retorno dessas pessoas sociedade.
 68

pblicos; e dos particulares que, vindo a saber de seus antecedentes, deixam de contrat-
lo ou lhe dispensam65 .
Sair da priso, sem qualquer perspectiva, significa estar fadado a retornar ao sistema
carcerrio 66 ; valendo consignar que, muita vez, para a famlia, o indivduo vale mais
preso que livre, pois, via de regra, quando preso, tem assegurado trabalho e,
consequentemente, remunerao.
Novamente, necessrio esclarecer que a soluo dessa situao ultrapassa os limites do
Estado, pois ainda que se mova uma campanha de incentivo contratao de egressos;
inclusive com abatimento nos impostos, caber ao particular se conscientizar da
necessidade de absorver pelo menos uma parte dessa mo de obra.
Faz-se mister insistir no sentido de que no se trata de uma demonstrao pura e simples
de solidariedade do empresariado nacional.
Por menos digno que isso possa soar, se no por solidariedade, o empresrio precisa
abrir suas portas aos egressos, para no ter de subir cada vez mais os seus muros, blindar
seus carros e contratar seguranas particulares.
O ideal, na verdade, seria reduzir o mbito de aplicao das penas privativas de
liberdade, de efeitos sabidamente deletrios; privilegiando-se as penas substitutivas.
No entanto, enquanto houver pena de priso; e enquanto esse tipo de pena tiver larga
aplicao, como ocorre no pas, no possvel continuar a fingir que os presdios no
existem, que as pessoas que se encontram dentro dos presdios no existem; e mais, que
essas pessoas no iro sair.
O ser humano tem uma tendncia a fugir da realidade, afastando de si tudo aquilo que
lhe parece feio. Assim, bairros e cidades se mobilizam para no receberem presdios ou
unidades da Febem, quando deveriam buscar aproximao e, consequentemente, a
integrao que a pena privativa de liberdade, por si s, no capaz de propiciar 67 .
A questo da segurana passa pela assuno de responsabilidades e, principalmente, pela
admisso de que fingir que os problemas no existem ou fingir que so apenas uma
questo de Estado no ajuda a solucion-los. Talvez a grande atribuio do Estado nessa
nova forma de luta contra a violncia seja assumir a sua insuficincia para enfrentar o
problema; e ter coragem para suscitar o debate sobre o papel da sociedade nessa seara.

65
- A esse respeito, vale relembrar deciso de Feres Sabino, diretor executivo da Funap,
Fundao Prof. Dr. Manoel Pedro Pimentel, atravs da qual foi admitido um
condenado ao cumprimento de pena em regime semi-aberto, para o cargo de auxiliar
administrativo, no obstante o edital impusesse como requisito para a posse, a
apresentao de certido negativa do distribuidor criminal. (Boletim IBCCrim, ano 8, n.
99, fevereiro 2001. p. 514).
66
- Vide: Michel Foucault. Vigiar e punir. 22 ed. Petrpolis: Vozes, 2000. p. 223.
67
- A situao realmente curiosa: o Estado deve prender! - desde que no o faa nas proximidades de
minha casa. O Estado deve promover a integrao social e combater o racismo! - desde que no
comprometa o meu espao e o espao dos meus filhos com isso.
 69

III- Mdia responsvel:

Alm da conscientizao acerca da necessidade de integrar os excludos, tem-se que

tambm a mdia precisaria assumir uma postura um pouco mais responsvel
relativamente matria. A violncia no pode continuar a ser utilizada como um
produto; como um meio de angariar pontos na audincia 68 .

68
- A esse respeito, Francesc Barata aduz que o medo da criminalidade violenta um dos grandes temas da
sociedade atual, tendo-se transformado em matria de consumo, sendo, por isso que, muitas vezes, funde-se o
que real com o que no realidade, nestes termos: 1. El miedo a la criminalidad violenta es uno de los
grandes temas de la sociedad actual. No es algo reducido a pequeas capas sociales, sino que su percepcin se
ha extendido de forma notoria en las ltimas dcadas.

2. Paralelamente a esta sensacin de miedo, ha resurgido un gran inters social por la

narracin del hecho criminal y los medios ofrecen un espacio de contacto sin riesgo con
lo desviado.
3. Los medios de comunicacin hacen pasar los hechos desviados por su lgica
productiva. Los manufacturan con un lenguaje, en un tiempo y en un espacio
determinado. En definitiva con una rutina y unas fases burocrticas que condiciona el
relato informativo que despus es consumido por la opinin pblica.
4. Los medios presentan olas artificiales de criminalidad que nada tienen que ver con la
realidad social. Centran su atencin en los delitos cuando las estadsticas criminales
dicen que estos constituyen slo una pequea parte de la realidad criminal.
5. En el discurso meditico sobre la violencia criminal se da, en muchas ocasiones, una
fusin entre realidad y ficcin que acaba construyendo una nueva percepcin sobre el
objeto tratado.
6. Las informaciones y los programas de ficcin etiquetan y estigmatizan determinados
comportamientos. Simplifican terriblemente la realidad.
7. Aunque no se puede establecer una relacin absoluta entre el mensaje de los medios y
la sensacin de inseguridad, buena parte de las investigaciones sealan relaciones
slidas entre las olas informativas y el miedo al delito, que adquieren una notable
importancia en determinados sectores sociales entre los que se detecta el llamado
sindrome de punibilidad.
8. Del mensaje meditico se deduce siempre una resolucin del conflicto que pasa por la
intervencin de los aparatos de estado que forman parte del control social duro.
9. Los organismos polticos y penales estn demasiado pendientes del mensaje meditico
y por ello pueden ser fcilmente influidos por las informaciones que aparecen en los
media.
10. Los mass media no son los causantes del inters social por los relatos de la
criminalidad violenta, pero lo explotan porque funciona como un producto rentable, de
fcil produccin y consumo (Francesc Barata. La violencia y los mass media: entre el
saber criminolgico y las teorias de la comunicacin. Revista Brasileira de Cincias
Criminais, ano 8, n. 29, jan./mar. 2000. p. 266).
 70

O pas passou por duas dcadas de regime ditatorial, durante o qual as liberdades
individuais, dentre elas a de manifestao e, especialmente, a de imprensa, foram
descaradamente cerceadas.
Como ocorre em todo movimento pendular, de um extremo chegou-se a outro, sendo
certo que qualquer pleito no sentido de que reportagens sejam pautadas por um mnimo
de bom senso tomado como censura.
Assim, assiste-se, passivamente, a programas televisivos; e lem-se, reiteradamente,
notcias jornalsticas sensacionalistas referentes a crimes. Confunde-se liberdade de
imprensa com a prtica do terrorismo.
certo que todos tm direito de conhecer a realidade, mas o excesso na veiculao de
notcias relativas a crimes brbaros, ainda que no intencionalmente, enseja mais
violncia.
Sem ingressar na infinita discusso relativa realidade que imita a arte; ou
possibilidade de pessoas que assistem a reportagens que narram, detalhadamente, a
prtica de delitos, vir a pratic-los e assim por diante; tem-se que uma grande veiculao
de noticias relativas a crimes incentiva os espectadores a se armarem, sendo sabido e
consabido que boa parte dos homicdios praticada por indivduos primrios, em funo
de discusses de somenos importncia 69 .
Alm de causarem o pnico que leva ao armamento, sempre negativo, pois na melhor
das hipteses o particular que se arma poder estar municiando criminosos 70 ; tem-se
que a veiculao reiterada de notcias relativas prtica de ilcitos faz com que as
pessoas criem esteretipos dos criminosos, gerando preconceitos e as conduzindo a
admitir excees aos direitos fundamentais, como acima j fora mencionado 71 .
No parece excessivo acrescentar que, freqentemente, as reportagens relativas aos
crimes vm acompanhadas de cobranas de mais polcia e poder de polcia, de leis
penais mais severas, de maior rigor dos atores envolvidos na aplicao do poder

69
- vide: Tulio Kahn. Cidades blindadas: ensaios de criminologia. So Paulo: Conjuntura, 2001. p. 56/57.
70
- Pesquisa realizada por Igncio Cano revelou que pelo menos 22% das armas acauteladas
correspondem a armas que foram vendidas legalmente para pessoas fsicas ou jurdicas com o intuito de
oferecer proteo aos usurios, mas que acabaram na ilegalidade. Segundo Cano, a pesquisa mostrou que
a venda de armas com fins de proteo pessoal , de fato, um dos canais do fornecimento dos circuitos
clandestinos de armas e da criminalidade, seja em razo de os proprietrios de armas poderem cometer
crimes com elas, seja em virtude de essas armas acabarem caindo nas mos de criminosos. (vide: Igncio
Cano. Pesquisa sobre armas registradas e acauteladas. Armas de fogo II, So Paulo: Ilanud, 2001. p. 20.

71
- Pesquisas revelam que os cidados muitas vezes declaram-se contrrios tortura e a
outros mtodos abusivos e/ou questionveis de investigao, no em virtude de, por
princpio, deles discordarem, mas por desconfiarem das instituies incumbidas de
investigar e punir as prticas criminosas. O que seria equivalente a afirmar que a pena de
morte s no deve ser instituda em razo da possibilidade de erros nas condenaes, o
que implica um desvio na anlise (A esse respeito vide: Tulio Kahn. Os negros e a
polcia: recuperando a confiana mtua. http://www.usp.br/fflch/gpd/gpd4.html).
 71

punitivo; o que desvia o foco da discusso 72 . Sendo justamente por vislumbrar esse
desvio que Theodomiro Dias Neto enxerga em tal situao um verdadeiro crculo
vicioso 73 .
Vale ainda ressaltar que o poder da mdia acaba por levar os governantes a adotarem
medidas imediatistas que, na seqncia, no se revelam teis ao fim visado 74 . Isso
quando no so deletrias a ele.
Acerca do excesso na veiculao de notcias relativas a crimes, e principalmente a
crimes violentos, o criminlogo Tlio Kahn consigna que muitas vezes constituem
...distores, no sentido de superestimar os crimes violentos e organizados, certo tipo
de criminosos ou circunstncias do crime..., acabando por resultar em polticas
pblicas igualmente destorcidas: orientaes para tratar com maior rigor os negros e
migrantes, criao de grupos especiais anti - seqestro, leis mais repressivas contra
drogados ou contra crianas e adolescente, etc., quando, na realidade, a sociedade est
mais carente de instituies para lidar com a violncia domstica ou com batedores de
carteira. Em suma, a forma como a mdia retrata a criminalidade, autores e vtimas, tem

72
- A partir de uma simplista e falsa identificao da violncia com a criminalidade,
que conduz a uma igualmente apressada identificao da segurana pblica com o
campo da represso s condutas criminalizadas, uma publicidade, to enganosa quanto
intensa, vende o sistema penal, apresentando-o como o produto destinado a fornecer as
to almejadas proteo, segurana e tranqilidade, proporcionando, ao mesmo tempo, o
desvio das atenes para o atrativo fenmeno do crime (Maria Lcia Karam.
Segurana pblica e processo de democratizao. Discurso Sediciosos: Crime, Direito
e Sociedade . Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1998. p. 170).
73
- Apesar de sua limitada capacidade de produzir segurana- por atuar no nvel
sintomatolgico dos conflitos, respondendo reativamente a aes punveis de
indivduos- as polticas penais no tem sido avaliadas socialmente no plano de sua
eficcia. Ao contrrio, a ausncia de resultados revigora a insistncia dos mesmos
remdios (priso, polcia, controle), aplicados em doses cada vez mais elevadas. Forma-
se um crculo vicioso de resposta penal ineficincia da pena (Theodomiro Dias Neto.
Os confins da pena. Boletim IBCCrim, ano 8, n. 90, maio/2000. p. 6).
74
- Foi assim com a elaborao e com todas as alteraes relativas lei dos crimes
hediondos. De fato, a lei dos crimes hediondos foi elaborada aps uma onda de
seqestros no Rio de Janeiro; tendo a incluso em seu texto dos delitos de homicdio
qualificado e falsificao de remdios ocorrido logo aps morte de conhecida atriz de
Rede de TV; e da falsificao de medicamento utilizado no tratamento do cncer de
prstata. importante consignar que no se est simplesmente a aduzir que a lei no
deveria ter sido criada ou que as incluses no deveriam ter sido feitas. No esse o
ponto. O que se consigna que as mudanas legislativas no podem ser resposta
presso da mdia, devendo ser resultado de reflexo, sob pena de ensejarem quebra do
ordenamento jurdico. (vide: Alberto Silva Franco. Crimes hediondos. 4 ed. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2000. p. 91).
 72

influncia na realidade social, na administrao da justia e na legislao penal,

influncia em geral mais poderosa do que tm as pesquisas de criminologia 75 .

No mesmo sentido, Alberto Silva Franco assevera que a posio privilegiada ocupada
pelos meios de comunicao social, no contexto de um mundo considerado como uma
aldeia global, permite a construo de imagens dramatizadas e distorcidas da realidade,
capazes de difundir um sentimento generalizado de intranqilidade e de impunidade... O
Direito Penal com um de seus maiores instrumentos de atuao- a pena privativa de
liberdade- passa ento a ser convocado para afrontar esse quadro de medo e de
angstia... Ao mesmo tempo, garantias clssicas do Estado Constitucional de Direito so
postas de lado porque se mostram rgidas demais e se defende, ento, uma postura de
flexibilizao que constitui, em verdade, um desmentido dessas garantias. A eficcia da
represso penal compreende, portanto, uma mudana de atitude para com as formas e
procedimentos apontados como obstculos a serem vencidos para a obteno da
almejada segurana 76 .

Percebe-se que o sensacionalismo no que diz respeito s reportagens policiais, alm de,
ainda que indiretamente, incentivar as pessoas a se armarem; faz com que leis sejam
elaboradas s pressas, sem qualquer preocupao sistemtica; e, pior, ensejam a restrio
de direitos individuais, difundindo a idia de que as respostas policiais penais ao crime
devem ser assoberbadas, muitas vezes, sem qualquer limitao.

De nada adiantaro as recentes campanhas voltadas a combater a tortura e os servios de

Disque-Denncia criados para tal fim; se no houver uma conscientizao do papel da
mdia em todo esse processo de democratizao social e, consequentemente, da
segurana pblica.

A cultura do jornalismo urubu que se desenvolveu no pas, em que as coisas negativas

so alvo de toda ateno e as positivas so tratadas como se no existissem acabam por
colaborar com o clima de histeria que se coloca mais forte a cada dia, clima que, como j
dito, muito contribui para que as pessoas, ainda que veladamente, concordem e at
cobrem dos agentes pblicos prticas arbitrrias.

Alis, o retrato que a imprensa faz do agente pblico tambm resta fundamental em uma
poltica pblica de segurana. Continuamente, a mdia publica matrias envolvendo
corrupo ou violncia policial; gerando uma situao de descrena e revolta na
sociedade, que passa a ver essas caractersticas (corrupo e violncia) como sinnimo
de Polcia.

75
- Tulio Kahn. Cidades blindadas: ensaios de criminologia. So Paulo: Conjuntura, 2001. p. 9.
76
- Alberto Silva Franco. A pessoa humana como centro do sistema punitivo. Boletim IBCCr im, ano 7,
n. 86, janeiro/2000. p. 4.
 73

Antes de mais nada, preciso enfatizar a importncia e o papel social e poltico da

imprensa, que no s caracterstica, como requisito bsico de qualquer Estado que se
pretenda democrtico de direito 77 .
O que se teme que o maniquesmo que algumas vezes norteia a mdia venha a incutir
no imaginrio social que no apenas alguns policiais, mas a Polcia como um todo
violenta e corrupta.

Isso apenas contribui para que bons policiais percam o estmulo e para que pessoas mal
intencionadas se interessem por ingressar na carreira; alm de, obviamente, banalizar o
desrespeito instituio. Podendo-se at arriscar dizer que esse retrato acarreta o
aumento da criminalidade, na medida em que todo cidado se sentir no direito de
desrespeitar as normas, j que tem absoluta certeza de que a polcia faz o mesmo. Pode-
se traar um paralelo com o que ocorre com a classe poltica.

A divulgao de atos de corrupo; CPIs; perda de mandatos e assim por diante so

expedientes admitidos e at esperados em um regime democrtico; mas o
sensacionalismo e a criao da imagem de que todo poltico corrupto pode colocar em
risco a prpria democracia, na medida em que as pessoas, instrudas ou no, acabam por
se decepcionar e acreditar que um eventual fechamento do Congresso no prejudicaria o
pas, implicando, ao contrrio, economia.

Como bem aponta David H. Bayley, a Polcia, diferentemente das demais instituies
governamentais, no tem um produto para apresentar, sendo extremamente difcil
evidenciar que alguma coisa deixou de acontecer em razo de um seu acerto 78 ; sem

77
- Nesse sentido, Jean-Claude Monet assevera que a imprensa ...exerce uma funo crtica amide
justificada quando denuncia abusos policiais, fatos de corrupo ou escndalo poltico-policiais;
chegando a desempenhar um papel positivo para perenizar a polcia: impelindo as autoridades a decidir
reformas que as evolues sociais tornam indispensveis, preparando o terreno para tais decises, ela
encoraja no final a adaptao das prticas policiais mudana social (Polcias e sociedades na Europa.
Traduo de Mary Amazonas Leite de Barros. So Paulo: Universidade
de So Paulo, 2001. p. 304).

78
- O problema poltico que a polcia enfrenta est na raiz de um problema
metodolgico. Como ela pode mostrar que sua atuao fez com que algo no
acontecesse? A maioria das instituies governamentais, tais como escolas, hospitais,
correios e corpo de bombeiros provam seu valor pelo que fazem e divulgam- ensinam
pessoas a ler, curam doentes, entregam a correspondncia, apagam incndios. Seus
servidores esto intimamente ligados ao que realizam. Este no o caso, porm, da
polcia, que pateticamente continua a veicular informaes sobre suas atividades- tais
como prender pessoas e investigar crimes- como se isso indicasse que esto sendo bem
sucedidos. Os registros da atividade policial mantidos rotineiramente simplesmente no
provam que patrulhar e prender criminosos previnem o crime. Para faz-lo, a polcia
precisaria desenvolver maneiras de medir variaes na incidncia real de crimes. Isto
intelectualmente complicado e extremamente caro. A ironia que, embora o
policiamento seja considerado um dos servios mais essenciais do Estado, sua utilidade
especialmente difcil de se demonstrar. No futuro, portanto, a necessidade da polcia
ser cada vez mais exagerada, ao mesmo tempo em que sua eficcia cada vez mais
 74

contar o fato de a simples funo repressiva e ao mesmo tempo necessria j gerar

sentimentos paradoxais 79 .

Se alm de lidar com essas dificuldades inerentes profisso, os policiais e a Polcia

tiverem, a todo tempo, de lutar contra a imagem criada a seu respeito, o trabalho que j
no fcil, restar ainda mais rduo.

IV- Consideraes finais:

Deu-se a esse breve texto o ttulo Segurana pblica- poder e dever de todos. Iniciou-
se falando que as cobranas reiteradamente feitas ao Estado constituem forma de os
diversos agentes sociais fugirem s suas prprias responsabilidades e terminou-se por
falar a respeito de um papel mais consciente por parte da mdia; tendo-se abordado
temas como ao afirmativa referentemente a negros e egressos, o real posicionamento
das pessoas relativamente tortura e a imagem criada a respeito dos policiais.

Pois bem, quando do convite para a elaborao deste artigo, fomos instados a apresentar
um estudo cientfico. Muito tememos tudo aquilo que reputado, ou pior, que se auto
intitula cientfico; pois tal termo, como bem consigna Hannah Arendt, sempre guarda
um vis totalitrio 80 .

Assim, sem a pretenso de estar-se absolutamente certo ou totalmente errado, tentou-se

pautar esta contribuio em pesquisas realizadas por estudiosos da matria, bem como
em textos doutrinrios.

No entanto, o que permanece a crena (talvez mais intuitiva que cientfica) de que a
garantia da segurana passa pela conscientizao e pelo comprometimento dos diversos
agentes sociais, exorbitando muito os limites e as possibilidades do Estado.

O combate violncia est diretamente ligado integrao que pode ser incentivada,
mas no instituda, pelo Estado. Sendo justamente esse processo lento, paulatino, de
conscientizao o aspecto mais doloroso e, ao mesmo tempo, mais aprecivel de todo
regime efetivamente democrtico.

questionada (David H. Bayley. Padres de policiamento: uma anlise internacional

comparativa. Traduzido por Ren Alexandre Belmonte. So Paulo: Universidade de So
Paulo, 2001. p. 235).
79
- David H. Bayely; Jerome H. Skolnick. Nova polcia: Inovaes nas polcias de seis cidades norte-
americanas. So Paulo: Universidade de So Paulo, 2001. p. 236.
80
- A forte nfase que a propaganda totalitria d natureza cientfica das suas afirmaes tem sido
comparada a certas tcnicas publicitrias igualmente dirigidas s massas. De fato, os anncios mostram o
cientificismo com que um fabricante comprova- com fatos, algarismos e o auxlio de um departamento de
pesquisa que o seu sabonete o melhor do mundo (Hannah Arendt. Origens do totalitarismo: anti-
semitismo, imperialismo, totalitarismo. Traduo de Roberto Raposo. So Paulo: Companhia das Letras,
2000. p. 394).
 75

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Boletim IBCCrim, ano 8, n. 99, fevereiro 2001.

 77

PREVENO PRIMRIA, POLCIA E DEMOCRACIA

Antonio Carlos Carballo Blanco*

Introduo

A sociedade brasileira, atravs de seus diferenciados e singulares interlocutores, tem

manifestado bastante preocupao com a crescente onda de violncia e criminalidade que
vem atormentando, a cada dia, indivduos e coletividades inteiras que vivem o drama da
insegurana, principalmente nas grandes regies metropolitanas de nosso pas. A sensao
do medo, objetivo ou subjetivo, a principal exteriorizao desse sentimento de
insegurana.

Talvez, no mbito da cultura organizacional das nossas instituies policiais, a sua

dimenso totalizadora, com acentuada nfase orientada para a reproduo e difuso dos
valores pertinentes doutrina militarista e ao academicismo jurdico, seja alguns dos
principais fatores capazes de explicar a intensidade do fenmeno do medo e da insegurana.
A tpica postura reativa da ao policial repressiva, que irrompe nos variados cenrios do
cotidiano urbano, tambm constitui fator de incremento desse sentimento de medo e
insegurana nas relaes sociais.

A situao to grave que tem suscitado com maior intensidade dentro do meio acadmico,
reflexes que no passado recente eram tidas como tabu. Estudos e pesquisas sobre temas
variados relacionados com questes sobre violncia e criminalidade, polcia e segurana
pblica j fazem parte da agenda universitria. Neste sentido, quase unnime a percepo,
dentro e fora do meio acadmico, de que o atual modelo tradicional de preveno e
represso do delito est esgotado, haja vista no existir, de forma organizada, sistematizada
e consolidada uma poltica pblica de segurana.

Urge, portanto, a necessidade, num primeiro momento, de que seja estabelecido um

diagnstico preciso sobre a realidade social, na perspectiva da identificao dos seus
principais problemas, protagonistas e dinmicas prprias, concorrentes ou determinantes,
para o incremento do fenmeno da violncia e da criminalidade. Este diagnstico poder
ser a base para a formulao de uma poltica pblica de segurana, entendida esta como
poltica de Estado e no, como ocorre hoje, como poltica de governo. Em tese, o modelo
poltico de gesto desenvolvido pelo Estado, no processo de concepo e planejamento de
polticas pblicas de segurana deveria aglutinar diversos atores e foras sociais que
interatuam a partir da compreenso e da vivncia na dinmica social conflituosa.

*
CARBALLO BLANCO, Antonio Carlos. Major da Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ), Comandante do Grupamento
de Policiamento em reas Especiais (GPAE) e Pesquisador do Centro de Estudos de Segurana e Cidadania (CESEC), da Universidade
Candido Mendes (UCAM).
 78

As anlises e projees de polticas pblicas de segurana, sob a gide do Estado Social e

Democrtico de Direito, dever pautar seus pressupostos em princpios valorativos da ao
governamental em torno do contnuo esforo da incluso social e da solidariedade alm de
estar em sintonia com os novos preceitos internacionais da modernidade, dentre eles a nova
relao mercadolgica mundial, a nova relao do indivduo na sociedade e tambm no
meio ambiente.

Por um novo modelo de Poltica Criminal

Tradicionalmente, a questo social que envolve a dinmica da violncia e da criminalidade,

analisada sobre o prisma do funcionamento do sistema de justia criminal brasileiro,
negligenciada na sua dimenso etiolgica em relao ao fenmeno delituoso, privilegiando
interpretaes conservadoras e reacionrias, subscritas pelo modelo clssico de anlise do
acontecimento delituoso e mtodo de tratamento.

No obstante, ainda nos dias de hoje, em pleno sculo XXI, existe e persiste a lgica da
reproduo de valores sociais e jurdicos, permeados pela oblqua viso analtica em
considerar e tratar o crime com abordagens e estratgias que deslocam o fenmeno criminal
de sua gnese e o coloca na pauta reativa dos embates formais entre o Estado e os
potenciais eventuais infratores da Lei. Este foco reduz, dramaticamente, a possibilidade de
mobilizao e preveno social do delito, haja vista desconsiderar, sob a gide da filosofia
da preveno social do delito, outros atores sociais, objetos e referncias de anlise
quantitativa e qualitativa que constituem o elenco de protagonistas e dinmicas
potencialmente interveniente, concorrente ou determinante para a ocorrncia do fenmeno
criminal.

O fenmeno criminal, luz das teorias clssica e neoclssica de preveno do delito,

considerado este em toda sua complexidade, e compreendido como um grave problema
social, reduz a questo da violncia e da criminalidade ao exclusivo enfoque jurdico-penal,
que no caso da sociedade brasileira, est exteriorizado e articulado lgica de
funcionamento do prprio sistema de justia criminal, onde so evidentes as variadas
sinalizaes institucionais, internas e externas, que reafirmam a noo de atraso e
descompasso com a modernidade, em relao concepo de polticas pblicas de
preveno criminal e tambm em relao aos modelos estratgicos e as tendncias
internacionais de preveno e represso qualificada do crime, seja na sua concepo
filosfica ou na sua prpria estratgia de ao governamental.

Ainda hoje persiste a crena, no imaginrio social brasileiro, de que o efeito dissuasrio
destinado a prevenir o cometimento do crime est associado ao agravamento da pena,
inclusive com algumas referncias de opinio favorveis a pena de morte. Outras
referncias, independentemente da percepo social generalizada em torno da questo que
envolve o agravamento das penas, atribuem ao mau funcionamento do sistema de justia
 79

criminal a responsabilidade indireta pelo agravamento da violncia e da criminalidade,

principalmente atravs da reproduo e estmulo do sentimento social da impunidade.

O fato concreto que ambas as expectativas e perspectivas sociais so legitimadas pelo

modelo jurdico-penal brasileiro, que confere, com destaque, pena privativa da liberdade,
o antdoto necessrio para extirpar o mal da sociedade. Este paradigma, enquanto
doutrina institucional capilar, presente em todos os subsistemas que compe o sistema de
justia criminal (Polcia, Ministrio Pblico, Poder Judicirio, Sistema Penitencirio, etc.),
reproduz, com todas as suas variveis perversas decorrentes da lgica reativa e repressiva, o
modelo arcaico, esttico e ineficaz do embate tradicional, formal, entre Estado e infrator.

Este modelo limita e esgota as perspectivas de anlise do fenmeno delituoso, haja vista
polarizar as medidas sociais de tratamento em torno do infrator, mediante a exclusividade
perversa das aes repressivas do Estado, atravs da aplicao generalizada da pena
privativa da liberdade, combinada lgica irresponsvel do funcionamento do sistema
penitencirio brasileiro.

Por outro lado, o modelo clssico ou tradicional, desqualifica e, ao mesmo tempo,

desconsidera a estratgia da preveno social do delito, na sua dimenso bsica e primria,
com fator gerador e formulador de condicionantes de sociabilidade. A lgica de
funcionamento do sistema de justia criminal brasileiro exclui do elenco dos protagonistas
que concorrem para o acontecimento delituoso a vtima, outros atores sociais que
concorrem ou determinam a dinmica do crime, considerada a sua especificidade, e a
prpria lgica de funcionamento dos mecanismos de controle social, o que poderia,
efetivamente, propiciar a elaborao de efetivas polticas pblicas de preveno e represso
qualificada do delito.

Com efeito, os desdobramentos dessa filosofia de poltica criminal no so exclusivos, em

termos da sua capacidade de reproduo da cultura social e organizacional, bem como dos
padres comportamentais presentes nas instituies que compem o sistema de justia
criminal brasileiro. Eles esto presentes, enraizados sob a forma de valores, em toda a
sociedade brasileira, no ordenamento jurdico da nao, nas instituies pblicas e privadas,
nas comunidades, enfim na cultura social exteriorizada atravs das diversas dinmicas
interacionais que constituem o universo das relaes formais e informais, entre indivduos e
instituies. So valores que se reproduzem na sociedade brasileira desde o perodo da sua
colonizao at os dias atuais, sempre mediados por paradigmas comportamentais sociais,
inspirados num modelo peculiar estruturado de segregao poltica, social e econmica, de
natureza hierrquica/funcional, relacional/assistencialista.

certo que, no mbito da grave questo que aflige o sentimento de segurana individual e
coletivo, outras variveis intervenientes esto presentes e tambm merecem destaque. Neste
sentido, considero importante e oportuno prosseguir com algumas consideraes de
destaque.
 80

Os desequilbrios sociais e a perspectiva do conflito

Os desequilbrios sociais e a perspectiva do conflito social sempre estiveram presentes no

bojo da dinmica social brasileira. Independentemente do fator de incremento conflituoso
relacionado ao modelo estrutural-econmico brasileiro, dimenses muito pouco exploradas,
luz do fenmeno da violncia e da criminalidade, as quais preservam certo grau de
independncia em face do modelo econmico, so desenvolvidas.

Dentre os diversos campos do conhecimento e dinmicas interacionais, de natureza

institucional, interpessoal e comunitria, convm destacar trs dimenses: a dimenso
poltica, especificamente pautada pela ausncia de polticas pblicas de preveno e
represso qualificada da violncia e da criminalidade, catalisada pela urgente necessidade
de reforma estrutural e funcional das instituies componentes do sistema de justia
criminal; a dimenso social, na perspectiva do esforo de revitalizao da sociedade, haja
vista a inexistncia, por parte do Estado, de aes governamentais, com contedo e forma,
capaz de desenvolver condicionantes bsicas de sociabilidade e de desenvolvimento
sustentvel, principalmente em espaos geogrficos de excluso social; e a dimenso
cultural, com enfoque centrado no esforo orientado para mudanas de atitude e ao dos
rgos pblicos, instituies e pessoas encarregadas de fazer cumprir a Lei.

notrio reconhecer a no existncia de relaes de causa e efeito entre pobreza e

criminalidade. Contudo, conveniente ressaltar que condies de pobreza extrema
associada ausncia de aes governamentais ou no governamentais orientadas para o
desenvolvimento de condicionantes bsicas de sociabilidade, combinada com a lgica
fundamentalista do mercado, reproduzida ao extremo pela filosofia neoliberal, pode
potencializar, uma vez que no existe como promover, ao mesmo tempo, a tradio e a
mudana, o quadro da desigualdade social em determinado meio ambiente, na perspectiva
de sinalizaes concorrentes para o agravamento de um cenrio conflituoso a partir do
desenvolvimento de prticas delituosas. Neste sentido, o trabalho de formulao para o
desenvolvimento de polticas pblicas de segurana dever, em tese, estar alicerado no
projeto poltico que seja capaz de compatibilizar, atravs da interveno reguladora e
descentralizada do Estado, as demandas do neoliberalismo com o aporte de investimento na
rea social.

A falta de eqidade no tratamento das expectativas e demandas sociais, expostas nos

diferentes cenrios urbanos das grandes metrpoles, nos espaos geogrficos onde esto
presentes os conglomerados urbanos (comunidades populares, favelas etc.) alm de
constituir fator catalisador para a desordem urbana, propicia o desenvolvimento de
dinmicas criminais, cuja lgica de funcionamento, em alguns casos, incorporada ao
modo de vida de determinada populao, atravs de um processo de aculturao.

Outra dimenso relevante, no menos importante, resulta do modelo poltico-institucional e

poltico-cultural das instituies encarregadas de fazer cumprir a Lei. Refiro-me a todas as
instituies, inclusive a Polcia, que exercem a faculdade resultante do Poder de Polcia.
Finalmente, no campo da dimenso poltica a ausncia de polticas pblicas de segurana
capaz de configurar o estabelecimento de modelos de aes preventivas e de represso
 81

qualificada do delito, de inspirao poltico-social, tambm propicia significativa

repercusso na otimizao e desenvolvimento dos mecanismos legais e legtimos de
controle social, dado que sua importncia de primeira magnitude, para a concepo, o
planejamento, a execuo e o gerenciamento das dinmicas sociais pr-ativas.

A experincia no Pavo-Pavozinho e Cantagalo

Introduo

Em nenhuma cidade do mundo considerado civilizado os esforos empreendidos pela fora

pblica policial, na perspectiva do desenvolvimento de programas de preveno secundria
do delito ou no desenvolvimento do trabalho de represso qualificada, antecedem o esforo
de preveno primria (educao, sade, trabalho, esporte, lazer, cultura etc.). Neste
sentido, o Rio de Janeiro, assim como as demais grandes metrpoles de nosso pas, a
exemplo de So Paulo, Recife e Vitria padecem de uma dura realidade social com
elevados indicadores de violncia e criminalidade, sobretudo concentrados em
conglomerados urbanos onde esto instalados os denominados bolses de misria.

No caso da Cidade do Rio de Janeiro, de acordo com o levantamento realizado pelo

Instituto Pereira Passos, existem mais de 500 (quinhentas) comunidades populares, com
uma populao aproximada de 1.200.000 (Um milho e duzentos mil) habitantes, todas
com baixo ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). So comunidades faveladas,
situadas em espaos geogrficos que entrecortam regies urbanizadas da Cidade, inclusive
reas nobres de alto valor imobilirio.

As comunidades Pavo-Pavozinho e Cantagalo, onde funciona o projeto-piloto de polcia

ostensiva em comunidades populares, desenvolvido pela Polcia Militar do Estado do Rio
de Janeiro (PMERJ), atravs do Grupamento de Policiamento em reas Especiais (GPAE),
esto situadas na regio mais nobre da Cidade do Rio de janeiro, entre os bairros de
Copacabana, Ipanema e Lagoa (bairro com o maior IDH da Cidade do Rio de Janeiro) e
contam com uma populao estimada entre 15.000 a 17.000 habitantes.

A idia de implantar esta nova modalidade de servio policial surgiu do diagnstico de que
a presena episdica da fora policial nesses espaos geogrficos no suficiente para
inibir o cometimento de prticas delituosas, especialmente quelas associadas dinmica
do trfico de drogas e armas.

Antes de prosseguir o desenvolvimento das consideraes acima destacadas, convm tecer

algumas, porm breves consideraes histricas sobre o hipottico processo que culminou
com a exploso da violncia e da criminalidade, especificamente na Cidade do Rio de
Janeiro, sem prejuzo de outras hipteses similares, regionalizadas, referidas em outros
espaos geogrficos. A descrio deste processo apresenta duas vertentes analticas: a
primeira, referente a aspectos concernentes a dinmica scio-econmica concorrente para o
fenmeno da expanso dos conglomerados urbanos; a segunda, de natureza poltica,
 82

reproduz a lgica de funcionamento das instituies policiais e seu distanciamento do

cotidiano das Cidades.

O governo das cidades. Causas e efeitos do planejamento urbano.

Entre os anos de 1955 e 1975 ocorreu uma das mais importantes e significativas
transformaes na sociedade brasileira. Impulsionado pelo iderio do modelo nacional
desenvolvimentista, nos anos dourados do chamado milagre brasileiro, em apenas vinte
anos, a sociedade brasileira, economicamente alicerada em bases produtivas rurais, passou
por uma abrupta transformao scio-econmica, cedendo lugar a um modelo econmico
sustentado em bases produtivas industriais de caracterstica urbana.

Com o desenvolvimento econmico concentrado nos principais centros metropolitanos do

eixo estrutural compreendido entre Rio de Janeiro e So Paulo, no final da dcada de 60 e
incio da dcada de 70 ocorreu um significativo aumento nas taxas de migrao das reas
rurais para as grandes cidades. Esse movimento conhecido pelo nome de xodo rural foi
impulsionado pelas pssimas condies de vida no campo e projetado na perspectiva de
melhores condies de vida nos grandes centros urbanos. Este movimento tambm foi
ancorado pela possibilidade concreta de trabalho nas grandes cidades, principalmente no
setor de servios, bem como na premente necessidade de mo de obra bruta, especialmente
para o atendimento de demanda da indstria da construo civil.

No obstante a necessidade real demandada pela economia, os governos das cidades no

estavam devidamente estruturados para o atendimento de novas demandas, seja do ponto de
vista das condies de infra-estrutura seja do ponto de vista da limitao dos equipamentos
urbanos e servios disponveis. Neste contexto, por omisso e permissividade das
autoridades pblicas locais, essas populaes retirantes, recm chegadas Cidade,
ocuparam espaos geogrficos em diversas regies aumentando assim o processo de
expanso das favelas em algumas comunidades populares j constitudas ou iniciando esse
mesmo processo em outras localidades ainda no habitadas.

No houve como no h at os dias de hoje preocupao e ao governamental qualificada

da administrao pblica local no sentido de ordenar a ocupao irregular do solo urbano e
atuar com medidas de preveno primria do delito. Na ltima dcada a Cidade do Rio
Janeiro cresceu algo em torno de 1,8%. Nesse mesmo perodo somente as favelas
apresentaram um crescimento aproximado de 8,3%, ou seja, o que cresce no a cidade
como um todo e sim os espaos geogrficos de concentrao popular.

As favelas so espaos geogrficos caracterizados pela total ausncia do Poder Pblico,

espao abandonado sorte da populao que nele reside. O espao geogrfico dessas reas,
sua caracterstica topogrfica associada ao desenho arquitetnico e urbanstico das
edificaes que compem o cenrio da favela configuram um meio ambiente hostil de
desordem urbana propiciando condies de difcil acesso e circulao de pessoas e
veculos. Por todas essas caractersticas esses espaos geogrficos, alm de abrigarem
 83

milhares de pessoas que vivem em condies de pobreza, tambm viabilizam o

funcionamento de redutos territoriais composto por indivduos que vivem margem da Lei.

Segurana Pblica ou Segurana Nacional?

Paralelamente a essa dinmica, no mbito da vertente analtica de natureza poltica, o golpe

militar de 1964, ensejou profundas transformaes nas instituies policiais. A mudana de
foco empreendida pelo iderio da doutrina da segurana nacional propiciou o desvio da
funo primordial das foras de segurana pblica, alijando-as de sua principal misso no
campo da segurana pblica.

As instituies policiais passaram a orientar suas aes centradas na perspectiva da

segurana do Estado, afastando-se do cotidiano urbano das grandes cidades e do
monitoramento das diferenciadas dinmicas sociais. A nfase das aes policiais
privilegiava o esforo repressivo, desqualificado e inconsistente, exteriorizado na forma
coativa da violncia arbitrria promovida pelo Estado em defesa de seus prprios
interesses. O estouro de aparelhos subversivos e a represso s manifestaes populares,
pr-democracia, era a tnica, prioritria, do discurso e da ao ditatorial das foras
encarregadas de fazer cumprir a Lei.

Enquanto isso o cenrio urbano permanecia inerte, abandonado prpria sorte, sujeito aos
desmandos da desordem urbana, passvel de intervenes voluntrias, desprovidas de
qualquer tipo de acompanhamento por parte da administrao pblica. Sem dvida alguma
as repercusses e desdobramentos desse perodo difcil da histria da sociedade brasileira
ainda refletem e ecoam na dinmica social atual. Refiro-me cultura organizacional das
instituies policiais.

Sob o efeito do paradigma militarista

Sob o paradigma funcionalista autocrtico baseado na crena de que a idia de servio est
subordinada a idia de fora, as instituies policiais ainda no superaram os dilemas e
paradoxos, em face da possibilidade da construo de um modelo de sociedade civil
baseado no exerccio legtimo e legal da democracia, via participao cidad.

No caso das polcias militares o rigor do mtodo, legado da doutrina militarista, configura e
reduz as aes da instituio, na sua dimenso ideolgica e totalitria, ao plano reativo,
intempestivo e de alto potencial de risco. J no caso das polcias civis, os vcios funcionais
decorrentes de prticas no convencionais esto associados reproduo dos valores
inquisitoriais, herana da nossa tradio judaico-crist, que so empreendidos pela lgica e
pela dinmica cartorial.

Surge, portanto, como principal desafio intra-institucional, na perspectiva de inverter essa

perversa lgica paradigmtica, ou seja, de consolidar um modelo institucional onde
prevalea o sentido da subordinao da idia de fora idia de servio, a modernizao do
 84

modelo institucional, suas estruturas, processos e procedimentos, a moralizao e o controle

institucional dos funcionrios encarregados de fazer cumprir a Lei e a valorizao do
profissional de segurana pblica.

Neste sentido a questo relacionada ao despreparo profissional est associada a trs

aspectos de natureza scio-cultural: o primeiro se refere irresponsabilidade de nossas
elites que conferem, de forma consciente ou no, instituio Polcia e ao policial o
status profissional ou ocupacional derivado da noo de que a funo da instituio policial
limpar a sociedade da escria humana que ameaa as condies objetivas e subjetivas de
segurana. Na realidade os segmentos da sociedade civil organizada, formadora de opinio,
assim como a prpria instituio policial, na sua subservincia, ainda reproduz, de forma
estigmatizada o velho paradigma da sociedade escravocrata protagonizado pela figura do
Capito do Mato. A cidade partida, dividida entre a sociedade do asfalto e a sociedade
da favela, ainda reproduz uma verso contempornea da Casa Grande e da Senzala.

O segundo aspecto decorre da prpria cultura organizacional das instituies policiais que
tem como centro de referncia e reflexo a crena de que a idia de servio deve estar
sempre subordinada idia de fora. No existe nas instituies policiais o
desenvolvimento de uma cultura organizacional gerencial alicerada em princpios tcnicos
e cientficos, seja na aplicao de modelos de preveno do delito, seja no esforo orientado
para a produo de provas.
O terceiro e ltimo aspecto est associado s precrias condies de emprego e trabalho
presentes nas diversas atividades, administrativas e operacionais, desenvolvidas pela
instituio policial.

O desafio de uma nova Polcia

O GPAE, portanto, surgiu dessa necessidade, de ser desenvolvida e empreendida uma nova
filosofia e modalidade de servio policial em comunidades populares: tradicionalmente a
ao policial, nesses espaos geogrficos, concebida, planejada e executada a partir da
filosofia militarista, orientada por estratgias e tticas operacionais pontuais, caracterizadas
pela dinmica operacional de incurses policiais planejadas ou inopinadas ou pela
ocupao policial. Trata-se de modos de atuao episdicos, desprovidos de qualquer
sentido de regularidade e interatividade. So aes de natureza exclusivamente repressiva,
desenvolvidas para viabilizar a busca e a captura de criminosos, a apreenso de armas e
drogas ou para impedir a atividade criminosa. Ambos os modos de atuao constituem
iniciativas de alto potencial de risco, haja vista a concreta possibilidade da ocorrncia de
confrontos armados e conseqentemente o saldo negativo de vtimas (policiais e no
policiais).

O GPAE uma Unidade Especial da Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro, criada no
ms de julho do ano 2000, para atuar em reas especialmente crticas, onde determinado
tipo de incidncia criminal venha causando intranqilidade populao. Antes da
implantao dessa nova modalidade de servio policial, ocorrida em 22 de setembro de
2000, no ms de agosto, foram realizadas 02 (duas) reunies de sensibilizao com
 85

representantes das duas comunidades. Durante os meses de julho e agosto do mesmo ano,
os policiais do GPAE foram submetidos, durante 02 (duas) semanas, a um estgio de
sensibilizao, que contou com o seguinte contedo programtico: Relacionamento
Interpessoal, Administrao de Conflitos, Histria das Comunidades Populares,
Metodologia de Resoluo de Problemas, Modelos, Tcnicas e Tendncias de Preveno do
Delito, O Modelo FLECT do Uso da Fora, Polcia Comunitria, Tcnicas de
Abordagem (Veculos, Pessoas e Edificaes), Manuseio de Armamento e Tiro Prtico
Policial, Conduta de Patrulha e outros contedos correlatos.

O GPAE presta servios de Polcia Ostensiva, tendo como foco principal, a preservao da
Ordem Pblica. A atividade executada pelo GPAE essencialmente preventiva e,
eventualmente, repressiva. O GPAE facilita a integrao dos servios e mobiliza
instituies e atores sociais da comunidade, bem como novos parceiros que possam
contribuir para o desenvolvimento social comunitrio.

No que tange a avaliao dessa iniciativa, existem dois aspectos que merecem destaque: o
primeiro refere-se especificamente ao policial, do ponto de vista dos resultados
operacionais alcanados: aps o primeiro ano desde sua implantao, o nmero de
homicdios e ocorrncias de bala perdida caiu a zero, o que aumentou a sensao de
segurana no interior das comunidades, bem como na sua periferia. Somente no ano
passado, no perodo que antecedeu a implantao do GPAE (de janeiro a setembro de
2000), foram registrados 10 (dez) homicdios no interior das comunidades. No perodo de
01 (um) ano o GPAE atendeu a mais de 260 (duzentos e sessenta) ocorrncias, assim
distribudas: 50% das ocorrncias atendidas so de natureza no criminal (conduo de
enfermos e auxlio parturiente). 25% do total das ocorrncias referem-se a cdigos de
ocorrncias contravencionais, de trnsito e diversas. Outros 25% do total das ocorrncias
atendidas so ocorrncias policiais criminais, sendo que 70% desse universo so
ocorrncias relacionadas com a dinmica do trfico de drogas (nesse mesmo perodo o
GPAE efetuou, nas situaes de flagrante delito ou em cumprimento de mandado judicial,
mais de 56 prises por trfico ou uso de drogas ou atividades criminosas correlatas).

A ausncia de visibilidade ou a ausncia de confrontos por ocasio dessas prises deve-

se, em tese, a dois pontos fundamentais que constituem princpios que norteiam a ao de
comando do GPAE: 1) O Princpio da Legalidade: todas as prises foram realizadas se
respeitando os direitos e garantias previstas na Constituio da Repblica. O resultado
dessa dinmica tem sido surpreendente, haja vista sua capacidade de restaurar, com
legitimidade, o exerccio da autoridade policial; 2) O Princpio da Publicidade: com a
criao do Conselho Comunitrio de Segurana e Cidadania criou-se tambm um
mecanismo de controle externo da atividade policial, o que muito contribuiu para a
identificao e correo de falhas e de desvios de comportamento do policial em servio. O
que difere a estratgia de atuao do GPAE de outras estratgias desenvolvidas pela
Corporao , basicamente, a regularidade e a interatividade do servio policial face o
ambiente que se apresenta.

Outra caracterstica fundamental consiste no esforo contnuo de desenvolvimento de

estratgias diferenciadas de preveno e represso qualificada do delito, a partir da filosofia
e da estratgia da Polcia Comunitria. Neste sentido so objetivos permanentes do GPAE:
 86

1) a preveno do crime, com nfase nas situaes de risco pessoal e social, que afligem,
sobretudo, as crianas e os adolescentes; 2) a reduo do medo, atravs do esforo contnuo
(regular e interativo) empreendido pela ao do policiamento ostensivo, em neutralizar o
domnio territorial armado exteriorizado pela dinmica do trfico de drogas; 3) a represso
qualificada do trfico e do uso de drogas, nas hipteses de flagrante delito ou em
cumprimento de mandado judicial (nesse objetivo o modelo de funes policiais bipartidas,
consagrado pela Constituio da Repblica, inviabiliza, do ponto de vista jurdico-legal, o
aprofundamento de aes investigativas, bem como a construo de uma cultura
organizacional orientada para a produo de provas); e, 4) a preveno e a represso de
eventual conduta irregular praticada pelo policial, nas hipteses de cometimento de
transgresso disciplinar e de crime.

O segundo aspecto, no menos importante, refere-se construo de uma nova dinmica

social interacional, de natureza metodolgica, envolvendo a Polcia e a Comunidade.
Apesar do GPAE receber o status de projeto-piloto, na verdade, a denominao projeto
talvez no seja a mais apropriada, haja vista o fato da sua efetiva construo ocorrer dia a
dia, mediante constante anlise e avaliao da dinmica e conjuntura social, com o objetivo
de se consolidar uma metodologia capaz de ser aplicada em qualquer outro espao
geogrfico que preserve caractersticas similares. O verdadeiro projeto est sendo
construdo com a prtica, com a participao, direta e indireta de todos os atores sociais
envolvidos. Essa a novidade. Neste sentido, o Conselho de Entidades e Lideranas
Comunitrias, composto por organizaes governamentais (Polcia, Escola, Secretarias de
Governo etc.) e entidades no governamentais (Igrejas, Associaes de Moradores, Escola
de Samba, outras ONGS, etc.) cumpre o fundamental papel de articular e integrar esses
diferentes atores sociais em torno de um objetivo comum: a diminuio da violncia com
desenvolvimento comunitrio.

Dificuldades, Riscos e Incertezas.

Do ponto de vista pessoal, na condio de comandante do GPAE, diria que essa experincia
tem sido, ao mesmo tempo, gratificante e frustrante: gratificante pelo fato dos resultados
operacionais alcanados e pela dinmica comunitria empreendida, sobretudo nessa nova
relao Polcia e Comunidade; frustrante pelo fato dos esforos policiais serem
insuficientes para dar conta das demandas e expectativas emanadas da comunidade.

Infelizmente, nossos governantes, nos diversos poderes constitudos e nveis da

administrao pblica (federal, estadual e municipal), ainda no conseguiram superar as
vaidades pessoais e unir esforos, de maneira racional, suprapartidria, para enfrentar com
responsabilidade esse doloroso problema social exteriorizado na forma da violncia e da
criminalidade.

A Polcia continua sendo o falso centro das atenes, atuando num cenrio imprprio, onde
no foram esgotados todos esforos de preveno primria do delito (sade, educao,
saneamento, esporte, cultura, lazer, trabalho, gerao de renda, etc.). Continuamos
enxugando o gelo. A etiologia do fenmeno criminal continua intocada. necessrio e
 87

urgente que tenhamos Polticas Pblicas de Segurana (Poltica de Estado) e no Polticas

de Segurana Pblica (Poltica de Governo).

Contudo, na condio de rgo facilitador para o encaminhamento de demandas e

expectativas da comunidade, funcionando como instncia de interlocuo entre a
comunidade e outros rgos pblicos, foi possvel ao GPAE obter outros resultados:
reduo do medo, mediante a presena regular e interativa da Polcia Ostensiva; reduo da
presena ostensiva de armas de fogo no interior das comunidades; reduo do nmero de
crianas envolvidas em prticas criminosas; reduo do nmero de casos envolvendo
policiais em aes de maus tratos, violncia arbitrria ou abuso do poder.

O Futuro das Instituies Policiais

No obstante o elenco das consideraes acima citadas, somente uma ampla e profunda
reforma no sistema de justia criminal seria, em tese, suficiente para alterar, mesmo que
preliminarmente, essa dinmica interna presente nas instituies policiais. A unificao das
funes policiais (no acredito na unificao das instituies) dando a instituio ou
instituies policiais condies plenas para desenvolver o ciclo completo da atividade
policial (polcia ostensiva + investigao), a extino do inqurito policial, a criao dos
juizados de instruo, a adoo de penas alternativas e de modelos alternativos para a
aplicao das penas so iniciativas de primeira magnitude que constituem, ao meu ver, o
alicerce estrutural para outras mudanas no menos importantes, tais como reorganizao
institucional, administrativa e gerencial das instituies policiais e a criao de novos
mecanismos de controle externo da atividade policial com o fortalecimento dos j
existentes.
Infelizmente, sob a gide do Estado Social, Democrtico, de Direito, como no caso o
Brasil, a instituio policial brasileira ainda est longe de cumprir sua funo na sociedade.
Dizem que a instituio policial o reflexo da organizao social de um pas. Se isso for
verdadeiro, enquanto as instituies polticas, sociais e econmicas do nosso pas no
cumprirem, democraticamente, suas funes, as instituies policiais brasileiras
continuaro correspondendo s demandas e expectativas de uma sociedade marcada pela
desigualdade.

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revolucionar a maneira de tratar os seus clientes. So Paulo, Pioneira,
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Brasil. Dirio Oficial da Unio, 1988.

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 88

CERQUEIRA, Carlos Magno. A Polcia e os Direitos Humanos. Coleo Polcia

Amanh/ICC;

CERQUEIRA, Carlos Magno. Do patrulhamento ao Policiamento Comunitrio.

Coleo Polcia Amanh/ICC.

CHIAVENATO, I. Os novos paradigmas: como as mudanas esto

mexendo com as empresas. So Paulo, Atlas, 1996.

FREYRE, Gilberto. Casa Grande e Senzala: formao da famlia

brasileira sob o regime da economia patriarcal. Rio de Janeiro, Jos
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GARCIA, A. & MOLINA, P. Criminologia: uma introduo a seus

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LAZZARINI, lvaro, e outros. Direito Administrativo da Ordem Pblica. Rio de

Janeiro, Forense, 1987.

LUZ, R. Clima Organizacional. Rio de Janeiro, QUALITY MARK, 1996.

PMERJ, Caderno de Polcia n 14. Administrao policial contempornea

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RICO, J. & SALAS, L. Delito, Insegurana do Cidado e Polcia. Rio de

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TROJANOWICZ, R. & BUCQUEROUX, B. Policiamento Comunitrio:

como comear. Rio de Janeiro, Biblioteca da PMERJ, 1994.

WILSON, J. Q. Variedades do comportamento policial. Rio de Janeiro,

Biblioteca da PMERJ, 1994.
 89

Panorama da Criminalidade nos Estados: uma tentativa

de classificao e interpretao 81 Tulio Kahn *

A Secretaria Nacional de Segurana Pblica divulgou recentemente, pela primeira vez,

diversos dados criminais de todos os estados brasileiros, para os anos de 1999 e 2000,
relativos a estupro, atentado violento ao pudor, roubo e furto de veculos, homicdio doloso,
leses corporais (culposas e dolosas), extorso mediante seqestro, roubo e furto em geral e
latrocnio.

Estas informaes permitiram fazer um panorama geral da situao da criminalidade do

pas e so de suma relevncia para quem quer que almeje fazer um diagnstico preciso da
magnitude, forma, causas do crime, bem como para estabelecer polticas para lidar com o
fenmeno.

Para traar uma poltica de segurana pblica nacional coerente e de longo prazo, preciso
saber onde priorizar os investimentos, que tipos de crimes combater e com que estratgia
lutar contra eles. Quais so os estados mais violentos do pas? Como definimos
violncia do ponto de vista operacional? Que caractersticas em comum apresentam os
Estados com menores ndices de criminalidade? Que polticas de segurana vm sendo
adotadas pelos Estados com maiores ndices?

Estas so perguntas cruciais que devem ser respondidas rapidamente uma vez que tanto o
Plano Nacional de Segurana Pblica como seu subitem mais importante, o PIAPS 82 ,
devem estabelecer estratgias e critrios para lidar com o fenmeno criminal em mbito
nacional.

Com base nestes dez diferentes tipos de crime e utilizando o mtodo da anlise de cluster,
fizemos inicialmente uma diviso dos 27 estados em trs diferentes categorias, de acordo
com os nveis de criminalidade, resultando na seguinte distribuio:

Baixo ndice de Mdio ndice de Criminalidade Alto ndice de

Criminalidade Criminalidade
Cear, Alagoas, Maranho, Minas Gerais, Amazonas, Mato Rondnia, So Paulo,
Tocantins, Grosso do Sul, Pernambuco, Par, Roraima, Rio Grande do Sul,
Paraba e Piau * Paran, Esprito Santo, Rio Grande do Norte, Amap e Distrito
Bahia, Sergipe, Rio de Janeiro, Acre, Mato Federal **

81
Texto preparado para uma coletnea de artigos sobre o PIAPS, organizada pelo Gabinete de Segurana
Institucional. O autor doutor em cincia poltica, coordenador de pesquisa do Ilanud e consultor da FIA-
USP para o projeto de avaliao do PIAPS.
*
Tulio Kahn doutor em cincia poltica, pesquisador do Ilanud e consultor da FIA-USP para o projeto de
avaliao do PIAPS.
82
Do ponto de vista filosfico, o PIAPS o sub-programa que mais se aproxima da concepo original do
Plano Nacional de Segurana Pblica, cuja idia e verso inicial surgiu no Ilanud, durante a gesto do
ministro Jos Carlos Dias.
 90

Grosso, Gois e Santa Catarina.

* alm da classificao sugerida pela anlise de cluster, para estar no grupo de baixa
criminalidade o estado deve estar no quartil inferior em pelo menos 5 das 10 variveis
utilizadas: Cear (6), Alagoas (8), Tocantins (5), Paraba (6) e Piau (9) 83 .
** alm da classificao sugerida pela anlise de cluster, para estar no grupo de alta
criminalidade o estado deve estar no quartil superior em pelo menos 5 das 10 variveis
utilizadas: Rondnia (6), So Paulo (8), Rio Grande do Sul (7), Amap (6) e Distrito
Federal (8).

Antes das estatsticas criminais serem divulgados, era usual utilizar os dados sobre mortes
violentas divulgados pelo DATASUS para extrairmos uma relao de estados com maiores
ou menores nveis de violncia, uma vez que eram as nicas informaes disponveis em
base nacional, mesmo que se soubesse a priori das limitaes da fonte. 84

O primeiro dado digno de nota que, utilizando agora as informaes com respeito aos dez
tipos de crimes disponveis, chegamos a uma distribuio bastante diferente dos estados
mais ou menos violentos, com relao a que utilizvamos anteriormente, baseada apenas
nas estatsticas sobre mortalidade.

Assim, por exemplo, Esprito Santo, Pernambuco, Rio de Janeiro e Mato Grosso do Sul,
que compareciam rotineiramente no ranking dos estados com maiores ndices de
criminalidade pois tem elevadas taxas de homicdio passam a figurar entre os estados de
mdia criminalidade, quando analisamos em conjunto a situao dos demais crimes. No
obstante os homicdios elevados, estes quatro estados apresentam taxas de roubo, furtos e
leses inferiores s mdias nacionais.

Por outro lado, regies com baixos ndices de homicdio, como o estado do Rio Grande do
Sul e o Distrito Federal, emergem como bem mais violentas, quando agregamos os dados
das outras modalidades criminais: furtos, roubos e leses corporais so elevados nestes
estados desenvolvidos, apesar das baixas taxas de homicdio. Em outras palavras,
dependendo da forma como definimos criminalidade, indicadores e pesos selecionados,
obtemos diferentes listas com diferentes posies relativas entre os Estados. Nenhuma delas
necessariamente melhor ou pior e no se trata de advogar que esta a forma correta de
mensurar o problema. Trata-se antes de uma maneira alternativa de observa-lo e
importante notar que ela produz resultados bastante distintos dos tradicionalmente
divulgados.

83
A idia de agrupar os estados de acordo com a posio nos quartis, em cada varivel, e de
analisar as mdias de cada um dos trs grupos constitudos foi emprestada do Instituto
Europeu para Controle e Preveno do Crime (Heuni), um dos institutos afiliados a ONU.
Confira: KANGASPUNTA, Kristiina, Joutsen, Matti, Ollus, Natalia. Profiles Of Criminal
Justice Systems in Europe and North America 1990 1994. Heuni, Helsink, 1999
84
Sobre estas limitaes, ver o estudo de Igncio Cano e Nilton Santos. Violncia Letal, Renda e
Desigualdade Social no Brasil. Editora 7 Letras, Rio de Janeiro, 2001
 91

O objetivo aqui no o de classificar os estados, intento que invariavelmente provoca a

grita daqueles prejudicados pela nova maneira de organizar os dados e os aplausos dos
beneficiados. Muito mais interessante do que avaliar que estado supera o outro neste
ranking macabro, tentar extrair o que em comum ou de diferente tm os estados com
baixos ou com elevados ndices de criminalidade. Que caractersticas, enfim, parecem
contribuir ou amenizar o fenmeno, de modo a extrair, eventualmente, um receiturio
para reproduzir as caractersticas boas e eliminar as ruins.

A fim de fornecer um quadro geral, para cada um dos trs grupos de estados baixa, mdia
e alta criminalidade coletamos informaes sobre a poltica de segurana - porcentagem
dos gastos em segurana no oramento, salrios base das polcias, taxas de encarceramento,
taxa de policiais por habitantes, posse ilegal de armas de fogo bem como sobre as
condies de vida da populao e configurao demogrfica da regio porcentagem de
populao urbana, densidade demogrfica, crescimento demogrfico, mortalidade infantil,
participao no PIB nacional, analfabetismo, nmero de matrculas no ensino superior,
utilizao de energia industrial, ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) e renda per
capta.

Polticas de Segurana em estados de baixa, mdia e alta

criminalidade

Antes de tudo preciso alertar que estamos analisando dados de um ano especfico,
relativos a grupos de estados e fazendo comparaes bivariadas um tanto grosseiras, de
modo que preciso tomar muito cuidado para no estabelecer causalidades simplistas.

Exceto uma ligeira tendncia, no significativa estatisticamente, dos estados com baixa
criminalidade gastarem maior fatia do oramento em segurana (11,8% versus 9,8% nos
estados com alta criminalidade), o quadro resumo das polticas de segurana adotadas
nos trs grupos de estados revela claramente que existe alguma associao entre elevada
criminalidade e, simultaneamente, elevados investimentos em segurana: em outras
palavras, so os estados onde a criminalidade mais alta que, mais preocupados com o
fenmeno ou mais pressionados pela opinio pblica, prendem mais, contratam mais e
pagam melhor seus policiais. Note-se ainda que a apreenso de armas de fogo ilegais
ligeiramente maior nos Estados de alta criminalidade: com efeito, Rio Grande do Sul e
Distrito Federal so os locais com maior nmero de armas de fogo vendidas no pas,
sugerindo ou que o nmero de armas em circulao aumente a criminalidade ou,
alternativamente, que nos estados com mais criminalidade as pessoas se armem mais.

Grupos de estados por grau

de criminalidade
baixa criminalidade media criminalidade alta criminalidade F. Sig.
Mdia Mdia Mdia
Taxa de encarceramento por 67,86 95,38 196,94 11,481 ,000
100 mil hab.
Posse ilegal de Arma de 13,2 9,5 26,8 7,5 ,005
Fogo por 100 mil
 92

Taxa de policiais por 100 mil 265,51 286,72 493,24 5,534 ,011
Taxa de policiais militares 224,77 223,08 364,30 5,164 ,014
por 100 mil
salrio base policia civil R$699,00 R$813,35 R$1535,00 3,311 ,054
Taxa de policia civil por 100 43,76 73,26 148,72 3,245 ,057
mil habitantes
salrio base policia militar R$579,40 R$715,23 R$881,40 2,547 ,099
porcentagem de gastos com 11,8% 10,4% 9,8% ,253 ,779
segurana no oramento

A partir destes dados no possvel fazer inferncias a respeito da eficcia ou no dos

investimentos em segurana para o combate a criminalidade. Para isso seria necessrio ter
em mos uma srie de dados temporais longas e acompanhar a evoluo destes diversos
indicadores no tempo para verificar o efeito de uns sobre os outros, controlando
simultaneamente outros fatores que influenciam a criminalidade. Esta anlise ser possvel
em alguns anos se a Secretaria Nacional de Segurana der continuidade ao importante
trabalho de coleta e divulgao agora iniciado. Em todo caso, a tabela fornece bons
argumentos aos que defendem que os investimentos em segurana, entendida de forma
estrita, repressiva, no so suficientes para lidar com o problema da violncia, e que mais
investimentos em segurana pblica no implicam necessariamente em menores ndices de
criminalidade.

Caractersticas scio econmicas e demogrficas dos grupos de

estados

Antes de passarmos a analisar a segunda tabela, preciso ter em mente que seis dos dez
crimes utilizados para compor os grupos de baixa, mdia e alta criminalidade, so crimes
ligados de alguma forma ao patrimnio, como latrocnio, roubos e furtos, de veculos ou de
outros bens. A criminologia j estabeleceu, por sua vez, que o nvel de criminalidade de
determinada regio guarda relao no s com a procura (quantidade de criminosos), mas
tambm com a oferta, isto , com a quantidade de bens disponveis para serem furtados ou
roubados. Em outras palavras, a abundncia, se por um lado diminui os motivos para o
cometimento de crimes entre os criminosos, por outro lado aumenta o nmero de ocasies e
oportunidades de ganhos com o crime. A abundncia, ademais, faz freqentemente com
que aumentem as diferenas relativas entre as classes sociais, mesmo que todas estejam em
patamares mais elevados de riqueza, despertando frustrao e cobia em contraste com os
locais onde a pobreza comum a todos.

O nvel de criminalidade em cada estado depende assim de uma combinao de fatores

convergentes, como nmero de ofensores motivados, grau de controle social e os fatores de
oportunidade. O nvel de criminalidade maior (nos crimes contra o patrimnio) dos pases
mais ricos um exemplo da influncia destes fatores de oportunidade, conforme argumenta
recente relatrio da Heuni sobre a criminalidade no continente europeu: Abundncia tem
um impacto duplo sobre os nveis de criminalidade. H uma menor demanda por crime nos
pases mais afluentes. Fatores motivacionais importantes, tais como desigualdade de renda,
insatisfao com a rendimentos e desemprego, por exemplo, tendem a ser menores nos
 93

pases mais afluentes. Se o nvel de abundncia cresce e se a nova riqueza adquirida no

to mal distribuda o conjunto de ofensores motivados numa dada sociedade diminui.
Esta tendncia ir contribuir para a reduo do nvel de criminalidade. Ao mesmo tempo,
abundncia cresce junto com a propriedade de bens que podem ser roubados com relativa
facilidade, e tambm com um estilo de vida menos caseiro que expe as pessoas a um
maior risco de vitimizao por desconhecidos. Elevada prosperidade ira convidar elevados
nveis de crimes oportunsticos. Abundncia, ento, atua tanto como um importante fator
inibidor de certas formas de crime quanto como um catalizador para outros. 85

Analisando a literatura e dados da ONU sobre a relao entre o desenvolvimento e

criminalidade, Del Fratte argumenta, da mesma forma, que no obstante diversos estudos
tenham analisado o tema, no h uma concluso clara sobre as conseqncias do
crescimento scio-econmico sobre o crime: enquanto uma crena tradicional sugere que
o progresso tecnolgico e uma distribuio mais equnime da riqueza reduzir os conflitos
sociais, outras teorias propem que crescimento scio-econmico e modernizao
necessariamente envolvero um aumento nas taxas de criminalidade, particularmente nos
crimes contra a propriedade. Esta teoria esta sustentada pela observao de que pases
desenvolvidos geralmente apresentam mais altas taxas de furto e mais baixas taxas de
homicdio do que os pases em desenvolvimento 86

Correlacionando para 28 pases as taxas de homicdio, furto e o ndice de desenvolvimento

humano, coletados na Quinta Pesquisa da ONU sobre Tendncias Criminais, dal Frate,
corroborando estudos anteriores, encontrou uma correlao positiva entre IDH e taxas de
furto (r. 059 N=28) e uma correlao fraca e negativa entre IDH e taxa de homicdio (r.
020 N=28).

Pais Taxa de Homicdio Taxa de furto ndice de

por 100 mil - 1994 Por 100 mil 1994 desenvolvimento
humano -1994
ndia 7,9 33 ,44
Nicargua 25,6 173 ,53
Bolvia 23,3 392 ,58
Moldova 9,5 334 ,61
Azerbaijo 8,9 65 ,63
Kirguisto 12,3 238 ,63
Gergia 14,4 109 ,63
Kazaquisto 15,7 591 ,70
Jamaica 29,8 520 ,73
Romnia 7,6 457 ,74
Equador 18,5 239 ,77
Kuwait 58,0 10 ,84
Colmbia 78,6 233 ,84
Hungria 4,7 1321 ,85
Slovkia 3,8 1099 ,87
Malta 3,0 1125 ,88
Slovnia 5,7 811 ,88
Costa Rica 9,7 520 ,88

85
Determinants of Crime. Jan Van Dijk, in: Crime and Criminal Justice Systems in Europe and North
America. European Institute for Crime Prevention and Control.
86
Victims of Crime in the Developing World. Anna Alvazzi del Frate. UNICRI, n 57, 1998.
 94

Singapura 1,7 919 ,90

Israel 7,2 182 ,91
Dinamarca 5,1 3963 ,92
Itlia 5,3 2330 ,92
Inglaterra e Gales 1,4 4863 ,93
Esccia 2,2 4641 ,93
Blgica 3,4 2733 ,93
ustria 3,5 1582 ,93
Japo 1,4 1049 ,94
Canad 2,0 3430 ,96

Em outras palavras, quando o ndice de desenvolvimento do pas cresce, aumentam os

crimes contra o patrimnio e diminuem os homicdios 87 . De modo geral, os crimes
violentos contra a pessoa so poverty driven e diminuem com a diminuio da pobreza,
enquanto os crimes contra a propriedade so em grande parte opportunity driven e
aumentam com a diminuio da pobreza. (Van Dijk, 1998).

O quadro abaixo revela parcialmente este fenmeno quando analisamos os estados

brasileiros utilizando indicadores semelhantes: a criminalidade, principalmente a voltada
contra o patrimnio, maior precisamente onde maior a abundncia. Os estados com
elevada criminalidade so justamente aqueles com maiores ndices de desenvolvimento
humano (IDH), menores taxas de analfabetismo e de mortalidade infantil, maior renda per
capta e maior participao no PIB nacional.

Grupos de estados por

grau de criminalidade
Baixa criminalidade mdia Alta
criminalid
ade
Mdia Mdia Mdia F Sig.
ndice de desenvolvimento humano .56 .75 .84 17,924 ,000
analfabetismo 29,8% 15,1% 7,1% 15,706 ,000
renda per capta R$104.5 R$227.3 R$385.5 9,962 ,001
mortalidade infantil 51,4 35,3 25,2 6,951 ,004
Populao urbana 65,9% 73,0% 82,7% 3,246 ,057
porcentagem de participao no PIB nacional .82 2,8 9,4 2,371 ,115
crescimento demogrfico 1,2 1,6 2,3 1,813 ,185
energia industrial 84.600 430.082 952.860 1,311 ,288
densidade demogrfica 44,4 46,6 107,3 1,015 ,377

H tambm uma tendncia fraca porm ntida de que sejam os estados mais urbanizados,
densos e com crescimento demogrfico mais elevado os que apresentam maiores ndices de
criminalidade. Urbanizao e modernizao so associados a altos ndices de criminalidade
devido aos menores nveis de controle social nestes locais.

O quadro sugere portanto que a criminalidade brasileira fruto no apenas da misria mas
tambm do desenvolvimento, ou melhor, de um certo tipo de desenvolvimento que se fez

87
A autora sugere alternativamente que a relao positiva entre furtos de desenvolvimento pode dever-se
tambm a tendncia de notificar mais o crimes e a eficincia dos registros policiais nos pases desenvolvidos.
 95

rpida e desordenadamente, inchando as periferias dos centros urbanos mais ricos. Este
desenvolvimento trouxe melhorias econmicas e sociais - diminuio do analfabetismo, da
mortalidade infantil, aumento da renda mdia.

Mas a reboque, este processo de crescimento e desenvolvimento aglutinou no entorno dos

grandes centros uma massa de populao urbana que convive com a riqueza e abundncia,
beneficia-se parcialmente dela - em comparao com as populaes dos estados menos
desenvolvidos - mas que no se integrou nem tem meios de se integrar aos mercados
sofisticados de produo e consumo dos plos desenvolvidos destas cidades. Este
diagnstico se aplica especialmente a So Paulo, Distrito Federal e Rio Grande Sul88 , que,
junto ao Amap e Rondnia compem o grupo de estados de alta criminalidade. 89

Este processo de desenvolvimento desigual e desorganizado ajuda a entender porque no

Brasil o desenvolvimento trouxe o aumento dos crimes contra o patrimnio, mas no sua
contrapartida positiva, que a diminuio dos homicdios. Com efeito, quando
correlacionamos, como fez Del Frate, o IDH de cada estado com suas taxas de homicdio e
furto, encontramos tambm uma correlao positiva e forte entre IDH e furtos ( r. 671
N=27) mas encontramos igualmente uma correlao positiva com os homicdios (r. 255
N=27)

Estados Taxa de Taxa de furto ndice de Nmero mdio

Homicdio Por 100 mil desenvolvimento de salrios
por 100 mil - 2000 humano mnimos
2000 auferidos pelos
10% mais ricos
Piau 4,44 359,77 ,53 5,2
Alagoas 24,84 54,15 ,54 5,8
Maranho 11,30 500,27 ,55 4,8
Paraba 26,22 241,71 ,56 9,6
Cear 17,42 26,18 ,59 6,4
Tocantins 15,93 263,41 ,59 6,8
Pernambuco 45,09 383,38 ,62 7,2
Bahia 17,47 650,48 ,66 6,2
Rio Grande do Norte 8,48 641,56 ,67 7,4
Par 15,22 471,34 ,70 7,2
Sergipe 27,65 726,37 ,73 7,7
Acre 18,12 984,86 ,75 11,5

88
Cabe recordar tambm que, segundo o IBGE, o Distrito Federal apresenta elevado grau de disparidade de
renda, quando comparada a renda mdia dos 10% mais pobres com aquela auferida pelos 10% mais ricos, o
que pode contribuir para explicar parcialmente a elevada criminalidade local.
89
Existem algumas hipteses para explicar a presena de Amap e Rondnia entre os estados de maior
criminalidade: artifcio estatstico, que eleva as taxas por 100 mil habitantes de estados pouco povoados ou
onde a populao real subestimada; m qualidade da coleta de dados nos estados, que guarda uma relao
estreita com o grau de desenvolvimento dos mesmos; grandes apreenses de cocana nos estados do Norte do
pas, evidenciando a presena de trfico nestas regies de fronteira; forte aumento populacional entre 1997 e
2000, da ordem de 12% em Rondnia e 25% no Amap; etc. Provavelmente todos estes fatores tem algum
grau de veracidade. Segundo dados do IBGE, alm disso, no Amap existe uma elevada proporo de
adolescentes sem nenhuma atividade (nem estudam nem trabalham), percentual alto de famlias constitudas
por mulheres sem cnjuges e com filhos e elevada mdia de pessoas por residncia, fatores ligados a
criminalidade na medida em que diminui a superviso parental sobre os jovens. Finalmente, ressalte-se a
existncia de uma classe mdia abastada em Rondnia, onde os 10% mais ricos ganham em mdia 10,9
salrios mnimos.
 96

Mato Grosso 23,70 914,48 ,77 8,2

Amazonas 18,94 398,99 ,78 6,9
Gois 17,62 1101,08 ,79 8,6
Amap 48,13 1739,23 ,79 7,1
Minas Gerais 12,39 566,02 ,82 9,3
Roraima 16,97 788,52 ,82 8,4
Rondnia 35,13 1085,36 ,82 10,9
Esprito Santo 47,10 522,02 ,84 10,0
Rio de Janeiro 36,38 491,02 ,84 14,6
Mato Grosso do Sul 31,56 637,70 ,85 9,1
Paran 14,36 696,73 ,85 11,0
Santa Catarina 4,67 1681,63 ,86 10,4
So Paulo 34,19 1073,81 ,87 14,1
Rio Grande do Sul 12,24 1669,17 ,87 12,4
Distrito Federal 28,24 1941,35 ,87 21,8

Estes indicadores de qualidade de vida eventualmente contribuem para menores ndices de

crimes violentos contra a pessoa, como sugerem, por exemplo, as baixas taxas de homicdio
no Rio Grande do Sul e no Distrito Federal, que tem os mais altos IDHs do pas. Mas So
Paulo, Rio de Janeiro e Esprito Santo, no obstante altos no IDH, apresentam taxas
elevadas de homicdio. E diversos estados nordestinos, com baixo nvel de
desenvolvimento humano, tem taxas reduzidas de homicdio. Vale dizer, os benefcios do
desenvolvimento scio-econmico deixam de se manifestar se no for um processo de
desenvolvimento equilibrado.

A ltima coluna da tabela traz o nmero mdio de salrios mnimos que ganham os 10%
mais ricos da populao de cada estado. Como fica patente ao observarmos os dados, existe
uma correlao clara com a taxa de furtos mas ausncia de correlao com as taxas de
homicdio. Com efeito, os coeficientes de correlao so altos e significativos com todos
os crimes contra o patrimnio (furto de veculos r = . 855 / roubo de veculos r = .548 /
outros roubos r = .759 / outros furtos r = .601) mas no com os crimes contra a pessoa.
(estupro r = .299 / homicdio r = .240) Isto sugere mais uma vez que a criminalidade contra
o patrimnio est relacionada no s ao nvel de desenvolvimento mdio do estado, ou a
concentrao de renda no estado, mas basicamente a existncia ou no de uma classe
mdia, com elevado poder aquisitivo. Assim, os estados nordestinos so bastante desiguais,
mas tem baixos ndices de criminalidade contra o patrimnio pois mesmo os abastados de
l no so tantos nem to abastados. Em outras palavras, a oportunidade para o
cometimento de crimes menor quando a renda mdia menor. 90

Lembre-se sempre que estamos tomando como unidade de anlise os Estados para discutir
a relao entre crime e desenvolvimento: observamos que, a este nvel, alto grau de
desenvolvimento est relacionado a mais crimes contra o patrimnio mas baixo grau de
desenvolvimento no est necessariamente relacionado a mais crimes contra a pessoa,

90
Beato chega a concluses semelhantes tomando dados de renda mdia e crimes, nos bairros de Belo
Horizonte: os delitos contra o patrimnio, ao contrrio dos homicdios, so determinados por variveis
relativas s condies de prosperidade e riqueza. As condies de sua riqueza esto associadas s
oportunidades e disponibilidade de alvos. Beato, 2001. Arajo e Fajnzilber, igualmente, mostram com dados
das microregies mineiras que a educao e o nvel de renda per capta encontram-se negativamente
associados incidncia de crimes contra a pessoa mas positivamente associados a crimes contra a
propriedade.
 97

como sugere a literatura. possvel todavia que estejamos aqui diante de uma falcia
ecolgica, que nos alerta para o problema de que as relaes entre as variveis podem se
apresentar de maneira diferente em termos de fora e de sinal - quando medidas em
diferentes nveis.

Em outras palavras, preciso verificar o que ocorre com a relao entre desenvolvimento e
criminalidade quando tomamos municpios ou bairros como unidades de anlise pois,
diferentemente do que encontramos com relao aos estados, a maioria dos estudos que
trabalhou com dados de municpios e bairros encontrou uma relao negativa entre
desenvolvimento ou renda e homicdios. (Cano e Santos, 2001; Beato, 2001; Fajnzylber,
1998 e 2000; Kahn, 2000)

De toda maneira, sendo correto este diagnstico e a morfologia da criminalidade

apresentada para os estados, - que leva em conta no apenas os homicdios, mas diversos
outros crimes, principalmente contra o patrimnio - a recomendao para atenuar a
criminalidade seria para que os investimentos preventivos e repressivos fossem
redirecionados no para os Estados mais pobres do pas, mas antes para as camadas mais
pobres que sobrevivem nas franjas dos estados mais desenvolvidos, como So Paulo, Rio
Grande do Sul ou Distrito Federal. Trata-se de uma distribuio de recursos e esforos
radicalmente diferente, segundo vimos, daquela que se baseia na ordenao dos estados por
taxas de homicdio, que recomendaria concentrar esforos, antes, no Rio de Janeiro,
Esprito Santo ou Pernambuco.

Qual dos critrios atende melhor aos objetivos de reduzir a criminalidade e o sentimento
de segurana? Deve-se privilegiar apenas o homicdio, por ser mais grave, ou levar em
conta um rol maior de crimes? Poucos hesitariam em afirmar que a vida o valor supremo.
Mas reduzir os homicdios que afetam principalmente os moradores das periferias dos
grandes centros urbanos diminuiria os crimes e o sentimento de insegurana das classes
mdias de So Paulo, Distrito Federal e Rio Grande do Sul? Considerando que os
homicdios podem ser indicadores frgeis de criminalidade, dependendo da natureza que o
fenmeno assume na sociedade freqentemente envolvendo pessoas que se conhecem,
motivos passionais, etc eles podem no constituir o melhor indicador de criminalidade,
ao menos no aquela praticada pelos criminosos profissionais.

Que critrios e estados privilegiar so decises que, como lembraria Max Weber, no
cabem ao socilogo mas ao poltico tomar, pois envolvem em ltima instncia opes de
natureza poltica. Ao socilogo cabe apenas apontar os caminhos possveis e as
conseqncias das opes feitas. Nosso objetivo aqui, limitado, foi apenas mostrar como o
rol de estados mais e menos violentos se altera, dependendo do tipo de indicadores que
utilizamos para definir criminalidade e que caractersticas sociais e polticas de segurana
adotam os estados assim classificados.
 98

Uma confirmao em nvel municipal

Com o intuito de avaliar o PIAPS, a FIA-USP montou uma base de dados com
informaes criminais, demogrficas e scio-econmicas relativas aos 78 municpios que
compem as Regies Metropolitanas de So Paulo, Rio de Janeiro, Vitria e Recife,
reconhecidas como regies violentas em termos de taxas de homicdios.

A idia de montar uma linha de base e futuramente monitorar os efeitos dos

programas preventivos do PIAPS detalhados mais adiante sobre os ndices de
criminalidade destas cidades. Num primeiro momento, a base de dados j permite fazer
algumas ilaes sobre as caractersticas comuns dos municpios que apresentam taxas de
criminalidade semelhantes, tal como fizemos com relao aos Estados.

Lanando mo novamente de uma anlise de clusters para agrupar os municpios em

grupos de alta, mdia e baixa criminalidade - em funo das taxas de homicdio, roubo e
furto, e roubo e furto de veculos chegamos a seguinte distribuio:

Baixa criminalidade Mdia criminalidade Alta criminalidade

Japer, Tangu, Guapimirim, Biritiba-Mirim, Guararema, Santa Isabel, Barueri, Suzano,
Mag, So Gonalo, Belford Cajamar, Rio Grande da Vargem Grande Paulista, Ribeiro
Pires, So Loureno da Serra,
Roxo, Nova Iguau, Serra, Itapissuma, Mairipor, Moji das Cruzes,
Jaboato dos Guararapes, Salesopolis, Marica, Santana Juquitiba, Niteri, Cotia, Osasco,
Ipojuc, Moreno, So do Parnaba, Itagua, Franco Diadema, So Bernardo do
Loureno da Mata, da Rocha, Cariacica, Vitria, Campo, So Caetano do Sul, So
Paracambi, So Joo do Vila Velha, Serra, Viana, Paulo, Santo Andr, Itamarac.
Meriti, Seropdica, Duque Guarapari, Araoiaba,
de Caxias, Cabo de Santo Guarulhos, Taboo da Serra,
Agostinho, Igarassu, Mau, Aruj, Embu,
Queimados, Abreu de Lima, Itapecerica da Serra,
Camaragibe, Francisco Carapicuba,
Morato, Itabora, Caieiras, Itaquaquecetuba, Ferraz de
Olinda, Paulista, Vasconcelos, Nilpolis,
Mangaratiba, Pirapora do Itapevi, Jandira, Po, Recife,
Bom Jesus Rio de Janeiro, Embu-
Gua,
* 27 municpios classificados como baixa, 27 como mdia e 18 como alta
criminalidade

Ressalte-se mais uma vez que esta diviso, que leva em conta trs diferentes de
crime produz um agrupamento bastante diferente da imagem tpica que fazemos dos
municpios violentos quando levamos em conta apenas os homicdios: assim, municpios
pobres da baixada fluminense como Belford Roxo, Nova Iguau. So Gonalo, So Joo do
Meriti ou Duque de Caxias aparecem como cidades de baixa criminalidade quando
adicionamos os crimes contra o patrimnio. Em contrapartida, confirmando o que vimos
com relao aos Estados, so os municpios mais abastados do ABC paulista, So Paulo e
Osasco que encabeam a lista das cidades de alta criminalidade.
 99

Tomamos como indicadores de prosperidade das cidades o nmero de agncias

bancrias por 10 mil hab e a proporo de micro, pequenas e mdias empresas existentes
dividida pela PEA - populao economicamente ativa. Confirmando o observado nos
Estados entre renda mdia e criminalidade, aqui tambm os dados revelaram uma
correlao estatstica forte e positiva: quanto mais agncias bancrias (r=.52) e empresas no
municpio (r=.49), maiores os ndices de criminalidade locais.

Outra forma de visualizar o fenmeno computar as mdias dentro de cada grupo

de municpios e averiguar se estas mdias diferem significativamente entre os grupos. A
tabela abaixo sugere, como as anlises anteriores j o fizeram, que os municpios
classificados como de alta criminalidade so mais prsperos e apresentam melhores
indicadores de qualidade de vida do que os municpios de mdia e baixa criminalidade.

Baixa Mdia Alta F Sig.

criminalidade criminalidade criminalidade
Agncias bancrias por 10 .36 .73 1.04 16,9 .000
mil hab.
Micros, pequenas e 32,4 47,03 71,2 5,6 .005
mdias empresas por 10
mil hab.
% da pop. No 11,7% 0,9 % 0,7% 3,5 .034
alfabetizada
% de Vias urbanas 46% 57% 66% 3,1 .047
pavimentadas
Matriculados nos estab. 1,09 1,17 1,16 2,7 .069
De ensino fundamental.
Gratuito / pop de 7 a 14
anos

Uma forma de reduzir a complexidade dos dados uma vez que existem dezenas de
indicadores de sade, educao, infraestrutura e criminalidade na base de dados
submeter as variveis a uma anlise de componentes principais, checando a
unidimensionalidade dos fatores e construindo indicadores agregados destas dimenses.
Posteriormente, de posse destas variveis agregadas, possvel coloca-las numa anlise de
regresso com o intuito de verificar, simultaneamente, os efeitos das dimenses sade,
educao e infraestrutura sobre o indicador de criminalidade ou sobre a taxa de
 100

homicdios, tomadas como variveis independentes. A anlise de regresso 91 sugere que os

municpios com melhores indicadores em educao menor proporo de analfabetos e
mais matriculados nos estabelecimentos de ensino por habitantes - so precisamente os que
apresentam maiores ndices de criminalidade (r=.32 sig >.007). Os indicadores de sade
sugeriram uma relao positiva mas estatisticamente no significativa com o ndice de
criminalidade (r=.17 sig. >.348). Finalmente, a anlise de regresso sugere existir tambm
uma relao positiva e significativa entre o ndice de Criminalidade e a infraestrutura
urbana dos municpios (r=.40 sig. >.001). V-se portanto que, diferentemente do que se
imagina normalmente, so nos municpios com melhor qualidade de vida traduzida em
termos de educao, sade e infraestrutura urbana - que encontramos os maiores ndices de
criminalidade lembrando sempre que este ltimo uma varivel composta principalmente
por crimes contra o patrimnio.

E com respeito relao entre pobreza e baixa qualidade de vida e homicdios, o que ocorre
quando colocamos a taxa de homicdios dolosos por 10 mil hab como varivel dependente
na anlise de regresso e os indicadores de sade, educao e infraestrutura dos municpios
como variveis preditoras? De maneira geral, para 68 municpios para os quais existem
dados, no se corroborou a relao entre crimes contra a pessoa e pobreza: a correlao
entre taxas de homicdio e os indicadores de educao foi baixa e no significativa (r=.09
sig > 419), e o resultado semelhante com os indicadores de infra-estrutura urbana (r=.07
sig > .531). A correlao parece ser um pouco mais forte entre taxas de homicdio e os
indicadores de sade (r=.23 sig > 154) mas ainda sim no significativa do ponto de vista
estatstico. Note-se que nos trs casos o sinal da relao positivo. Em suma, no se
confirma a relao esperada entre melhores indicadores de vida e melhores indicadores de
homicdio nas cidades investigadas.

O Piaps

A anlise superficial das polticas de segurana adotadas nos ltimos anos pelos estados
sugere, no mnimo, que os investimentos clssicos em segurana contratar mais policiais,
aumentos salariais, aumento nos oramentos das secretarias de segurana, aumento das
taxas de encarceramento, etc. , embora importantes, no so suficientes para combater o
crime, uma vez que a criminalidade continua elevada nos estados que basearam suas
estratgias apenas nestas polticas de carter repressivo. 92

Os dados apresentados, ainda que precrios, reforam a tese de que preciso adotar novas
formas de combate criminalidade, baseadas em outras premissas. Neste sentido, uma
aposta consistente de preveno ao crime aquela baseada em projetos que tem as

91
Como varivel dependente utilizamos a varivel ndice de Criminalidade composta por uma combinao
ponderada de homicdios, roubos e furtos por 10.000 hab. Como varivel preditora utilizamos um score
fatorial do componente principal, extrado de 7 variveis relacionadas a educao.
92
Podemos argumentar que se tratam de condies necessrias, mas no suficientes para lidar com o crime.
Necessrias pois plausvel argumentar que a criminalidade teria sido ainda maior caso estes investimentos
no sistema de justia criminal no fossem feitos nestes estados. Para avaliar a efetividade ou no destes
investimentos, recorde-se, preciso de sries de dados longas e desagregadas, tanto dos investimentos quanto
de criminalidade, e controlar os inmeros fatores que influenciam a criminalidade.
 101

seguintes caractersticas: um diagnstico preciso que determine os desafios, fatores de risco

e recursos da comunidade; um plano de ao que estabelea prioridades, identifique
programas que podem ser modelos teis e defina objetivos de curto e longo prazo; um
processo de implementao rigoroso que inclua o treinamento e coordenao dos parceiros
envolvidos; avaliaes que forneam retornos tanto sobre os processos quanto sobre os
resultados obtidos; uma coalizo de atores chave com lideranas fortes e staff de apoio
administrativo; uma estratgia de comunicaes que pode mobilizar profissionais e
cidados e sensvel a idade, gnero e diferenas culturais. Estes so, em linhas gerais, os
ingredientes para polticas bem sucedidas de preveno ao crime, identificados na
literatura. 93 No governo federal, o PIAPS atualmente o programa que mais se aproxima
destas premissas, embora esteja ainda em fase de gestao.

A crise atual da gesto penal-repressiva da segurana suscita reflexo sobre novas

estratgias capazes de responder demanda social por segurana, sem o recurso exclusivo
ao sistema de justia criminal. Os focos principais do PIAPS so as iniciativas de longo
prazo e de carter preventivo de combate ao crime, ainda que possa contemplar
subsidiariamente medidas de aplicao imediata. Esta preferncia pelas medidas
preventivas e de longo prazo est baseada no reconhecimento de que medidas estritamente
repressivas e implementadas exclusivamente pelas instituies tradicionais de combate ao
crime - polcia, justia, sistema carcerrio - tm se demonstrado pouco eficazes para inibir o
crescimento da criminalidade, tanto no Brasil como em outros pases. A viso penal-
repressiva limitada tanto como mtodo de compreenso da realidade - por fazer uma
leitura descontextualizada e individualizadora dos conflitos sociais - quanto como
instrumento de produo de segurana, por intervir somente no nvel sintomatolgico dos
conflitos, respondendo reativamente a aes punveis de indivduos.

Em contraposio ao modelo tradicional de "segurana pblica", centrada no controle

repressivo-penal do crime, o PIAPS prope uma abordagem alternativa da questo da
segurana, enfatizando o carter interdisciplinar e pluriagencial do tema da segurana. Esta
deve deixar de ser competncia exclusiva das polticas criminais para converter-se em tema
transversal do conjunto das polticas pblicas, uma vez que a criminalizao somente uma
das formas de se abordar uma conduta anti-social. Ao invs de se basear apenas nas
instituies clssicas de combate ao crime, a idia sugerir que segurana pblica
transforme-se em objeto de preocupao de diversos setores e atividades do governo,
incorporando tambm iniciativas na rea da educao, sade, habitao, emprego, cultura,
esporte e turismo, alm de diversos outros programas da rea social do governo. A
contribuio de novos atores, a tica de novas disciplinas, a experincia de novas culturas
profissionais favorecem a construo de modelos explicativos mais abrangentes do que o
oferecido pelo paradigma repressivo-penal, e, portanto, mais aptos a compreender a questo
da segurana em toda sua complexidade causal.

93
Confira 100 Crime Prevention Programs to Inspire Action Across the World. International Centre for the
Prevention of Crime, Canad, 2001.
 102

O paradigma adotado holstico e calcado na crena de que somente a atuao simultnea

de agncias dentro e fora do governo federal, estaduais e municipais - pode tratar o
fenmeno da criminalidade de um modo ao mesmo tempo eficaz e respeitador dos direitos
fundamentais. Preveno ao crime , portanto, neste contexto, no apenas responsabilidade
policial, mas tarefa compartilhada por muitos setores do governo e da sociedade civil. A
responsabilidade pela preveno tambm de todas as esferas governamentais, dos
municpios ao governo federal. Combater o crime combater antes de tudo os fatores
crimingenos existentes na sociedade, minimizando-os antes que produzam seus efeitos.

O conceito de Segurana Pblica concebido aqui de forma ampla e no se confunde com

a questo da criminalidade. Em contraposio ao conceito usual de segurana pblica, a
questo criminal passa a ser vista como somente uma das vertentes do fenmeno da
insegurana. No se trata apenas de reduzir a criminalidade, mas tambm de reduzir
insegurana, inclusive subjetiva, que tanto preocupa a populao. Para isto, alm do crime,
preciso focar tambm nas pequenas contravenes, nas incivilidades do cotidiano, no
modo como as agncias governamentais ligadas justia e a criminalidade tratam com a
populao. Estar seguro, portanto, no apenas estar livre do risco de tornar-se vtima de
crimes, mas tambm livre do medo, livre da violncia gratuita, livre do risco de ser
destratado pela polcia e pela justia.

possvel avaliar o PIAPS atravs dos ndices de criminalidade ?

Em sua primeira fase, o PIAPS estar focando suas aes em bolses de violncia
selecionados em 79 municpios das regies metropolitanas de Rio de Janeiro, So Paulo,
Vitria e Recife. O entorno de Braslia deve igualmente fazer parte das primeiras regies
atendidas pelo Plano. Seguindo a metodologia aqui sugerida de classificao dos Estados, a
RM de So Paulo e o entorno de Braslia esto localizados em estados de Alta
Criminalidade, enquanto as RM de Rio de Janeiro (RJ), Vitria (ES) e Recife (PE) esto
localizadas em estados de Mdia Criminalidade. Do ponto de vista do design
metodolgico de uma pesquisa de avaliao, esta variabilidade de situaes uma
vantagem, uma vez que permite estabelecer regies de teste e de controle, em estados de
Mdia e Alta Criminalidade.
Uma vez que a criminalidade concentra-se nas Regies Metropolitanas, plausvel esperar
que, se o PIAPS trouxer efeitos, estes se faro sentir nos dados de criminalidade do Estado.
O ideal todavia seria desagregar as informaes tambm ao nvel de RM para acompanhar a
evoluo da criminalidade mais de perto e escolher outras RM de outros estados como
grupos de controle

Mdia Criminalidade Alta Criminalidade

Com PIAPS Pernambuco, Esprito Santo, Rio de Janeiro So Paulo e Distrito Federal
Sem PIAPS Minas Gerais, Bahia e Santa Catarina. Rio Grande do Sul
(exemplos de
estados para
formar grupo
de controle)
 103

Desnecessrio dizer que a avaliao de planos desta envergadura precisam ser muito
cautelosos pois h uma srie de armadilhas envolvidas e muito difcil controlar todas as
variveis relevantes em jogo. Na literatura existente sobre avaliao de projetos de
preveno ao crime no existe nada to ambicioso quanto tentar avaliar os efeitos de um
projeto desta escala. 94 O que existe so avaliaes limitadas, de projetos especficos, em
ambientes micro, onde as variveis em jogo so em alguma medida controlveis. Com
efeito, uma alternativa vivel seria no avaliar o projeto como um todo, atravs de
comparaes de taxas de criminalidade, mas avaliar cada programa isoladamente, em
algumas poucas regies, levantando dados de percepo da populao local e outros dados
secundrios.

Estas avaliaes em pequena escala de projetos especficos, em reas especficas, seriam

uma forma de evitar alguns obstculos envolvidos na avaliao de macro projetos como o
PIAPS, como os baixo elencados:

- Os dados oficiais so universalmente subnotificados e no necessariamente

aumentos nos registros policiais refletem aumento de criminalidade;
- preciso controlar inmeros fatores externos que afetam a criminalidade e que
variam de Estado para Estado, como nvel de atividade econmica, crescimento
populacional, etc.;
- O tempo de maturao dos projetos federais de preveno longo e talvez seja
preciso aguardar muitos anos para sentir os efeitos;
- necessidade de controlar a efetiva aplicao das intervenes sociais previstas no
PIAPS;
- muitas das intervenes sociais que fazem parte do PIAPS j vem sendo aplicadas,
dificultando o estabelecimento de um momento zero para demarcar o incio da
avaliao. E muitos dos 47 programas vem sendo aplicados em RMs no
selecionadas pelo PIAPS;
- No se trata de uma interveno padro: diferentes municpios estaro recebendo
diferentes programas federais entre os 47 selecionados, em diferentes intensidades.
Os programas tampouco se equivalem quanto aos efeitos preventivos sobre a
criminalidade. Trata-se em suma de um coquetel de programas e no de um
programa especfico, que possamos identificar como PIAPS.
- necessidade de controlar outros programas sociais, alm do PIAPS, aplicados nas
mesmas regies; alm do governo federal, tambm o estadual e os municipais
estaro realizando programas nos mesmos locais.
- estados selecionados como controle no podero beneficiar-se do PIAPS por
alguns anos.

94
Para exemplos de projetos de preveno ao crime e como eles podem ser avaliados, ver Preventing Crime:
what works, what doenst, whats promissing. National Institute of Justice, 1997, Crime Prevention Digest:
successes, benefits and directions from seven Countries e o j citado 100 Crime Prevention Programs to
Inspire Action Across the World, ambos editados pelo Inernational Centre for the Prevention of Crime do
Canad.
 104

Como todo processo de avaliao em cincias sociais ou de polticas pblicas, estamos aqui
bastante longe de uma situao de laboratrio de cincias, onde possvel controlar o tipo,
intensidade do tratamento, controlando simultaneamente um grande nmero de variveis.

Ainda assim, talvez seja possvel ter algumas indicaes mesmo de sugestivas - sobre o
impacto ou no do PIAPS nos indicadores de criminalidade quando compararmos, daqui a
alguns anos, os estado ou as RMs onde foram ou no desenvolvidas aes do PIAPS. Claro
que estamos falando aqui em tese. Tudo vai depender, na prtica, da possibilidade de
implementar o projeto dentro dos moldes que permitam uma avaliao minimamente
consistente, para precaver-se contra correlaes esprias: uma avaliao amparada
complementarmente em pesquisas de vitimizao para acompanhar a evoluo da
subnotificao de crime, em dados sobre que intervenes sociais foram feitas, de que
modo, onde, com que intensidade, alm do acompanhamento de uma gama de dados e
polticas de segurana pblica implementadas nos estados no mesmo perodo.

PIAPS: uma aposta para o futuro

No existem muitas evidncias a respeito dos fatores aos quais a populao atribui
responsabilidade pela violncia no pas. Duas pesquisas de opinio, pelo menos, j
abordaram diretamente a questo. Na primeira delas, conduzida pelo Idesp, a populao
parecia, no final dos anos 80, compartilhar deste diagnstico do PIAPS, segundo o qual a
criminalidade no pas deve-se principalmente a fatores de natureza econmica estrutural ou
conjuntural e apenas em menor medida da atuao do sistema de justia criminal
includos ai justia, ministrio pblico, polcia e sistema carcerrio. 95

Percepo sobre causas do Crime: 1988 e 2001

Na sua opinio, qual o % Causas da % Sugestes para o %

principal Criminalidade combate a

95
interessante observar que, apesar do diagnstico de que a violncia tem razes na pobreza e na situao
econmica do pas, quando se trata de propor solues para o crime a populao freqentemente se comporta
de maneira esquizofrnica, defendendo solues mgicas como aumentar o policiamento, pena de morte,
reduo da maioridade penal, violncia policial no trato com os suspeitos de crimes e outras iniciativas do
gnero. Esta aparente contradio s pode ser entendida quando levamos em conta o aumento da
criminalidade nas ltimas dcadas e a crescente sensao de insegurana na populao, que a torna menos
predisposta a apoiar medidas efetivas de longo prazo.
 105

responsvel (2001) criminalidade (2001)

por esse clima de violncia
continuar?. (1988)
a pobreza do pais 20 desemprego 40 Aumentar o 43,6
policiamento
a crise econmica 14 Trfico de drogas 22,8 Criao de empregos 12,6
a justia pouco rigorosa 10 Falhas na educao 7,4 Investimentos na 8,5
educao
a atuao da polcia 8 Ausncia de 6,9 Reequipar a polcia 6,8
polticas sociais
o trfico de drogas 8
Idesp Datavale Datavale

A prefeitura de Osasco, em 2001, conduziu uma pesquisa de opinio com 1064 moradores
da regio, onde perguntou sobre as causas da criminalidade e sugestes para o seu combate.
Mais uma vez chama a ateno a grande porcentagem de respondentes que responsabilizam
o desemprego, a falta de educao e de polticas sociais como causas maiores da
criminalidade. O trfico de drogas, pouco citado no final dos anos 80, emerge agora como a
segunda grande causa na percepo popular. No obstante apontarem o desemprego como
grande vilo, a sugesto que recebe maior acolhida o aumento do policiamento, de acordo
com a pesquisa em Osasco.
A populao parece assim compartilhar do entendimento de que somente com reformas
estruturais profundas e polticas sociais de base, que alterem o modelo de desenvolvimento
concentrador e desorganizado, o problema da violncia ser atenuado. Isto nos leva a uma
discusso de fundo que preciso fazer, para no dar a falsa impresso de que a
implementao de polticas pblicas preventivas de longo prazo vo resolver todo o
problema. Dizer que elas podem ser mais eficazes do que as polticas meramente
repressivas atualmente postas em prtica no o mesmo que dizer que elas so as nicas ou
as mais efetivas.
De fato, preciso lembrar que no estamos falando aqui de uma sociedade funcional
como os pases de lngua inglesa onde estes programas foram implementados que, atravs
de uma srie de programas sociais, tratam de incorporar uma reduzida parcela de cidados
minorias, migrantes, etc. que ficaram a margem do desenvolvimento econmico e
social. Neste grupo de pases desenvolvidos, possvel, com investimentos sociais focados
nos locais e grupos de risco, manter a criminalidade em nveis tolerveis, uma vez que os
ndices de desigualdade social so pequenos, a sade e a educao bsica praticamente
universais, as instituies fortes e legtimas e a parcela de excludos diminuta. Em suma,
trata-se de pases que j resolveram seus problemas sociais bsicos e que esto atuando de
modo seletivo, limitado, para reduzir os fatores de risco, presentes nos grupos de risco. O
desenvolvimento lento, igualitrio e equilibrado nestes pases, como vimos, fez com se
reduzissem as taxas de homicdio.
Esta mesma estratgia assistencialista, ainda que melhor focada, pode dar certo no Brasil,
com seus 50 milhes de miserveis, segundo estudo recente da FGV, onde os problemas
sociais so muito mais graves e urgentes ? No se trata aqui de incorporar uma reduzida
parcela de excludos numa sociedade funcional, mas de fazer investimentos gigantescos
 106

que, ou alcanam em grande escala os milhes de jovens pobres das periferias das grandes
cidades ou esto, de antemo, fadados ao insucesso. As diferenas de contexto so to
grandes que difcil dizer se as estratgias que trouxeram efeitos nestes pases tambm o
traro no Brasil. Se fizerem efeitos, estes sero certamente menores e mais demorados em
nosso contexto. preciso, em resumo, ser realista com relao aos benefcios que os
programas de preveno a criminalidade podem gerar, num contexto de
subdesenvolvimento social e econmico.
Tudo que sabemos no momento que as estratgias puramente repressivas no parecem vir
trazendo resultados muito animadores. Ou adotamos uma outra perspectiva para combater o
crime, atacando suas razes, ou veremos ainda por muitos anos o crime e a violncia como
fortes obstculos ao desenvolvimento do pas.
 107

Bibliografia

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de Criminalidade e Segurana Pblica, Universidade Federal de Minas Gerais. Informativo
n 1, dezembro de 2001
CANO, Igncio Cano e SANTOS, Nilton . Violncia Letal, Renda e Desigualdade
Social no Brasil. Editora 7 Letras, Rio de Janeiro, 2001.
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KAHN, Tulio. Cidades Blindadas. So Paulo, Ed. Conjuntura, 2000.
KANGASPUNTA, Kristiina, Joutsen, Matti, Ollus, Natalia. Profiles Of Criminal
Justice Systems in Europe and North America 1990 1994. Heuni, Helsink, 1999
DIJK, Jan Van. Determinants of Crime. in: Crime and Criminal Justice Systems
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 108

Anexo 2
A Tabela abaixo traz a classificao de grupos sugerida pela anlise de cluster, as taxas de criminalidade por 100 mil
habitantes no Estados, e o ndice de Criminalidade, na ltima coluna. Em negrito, os valores compreendidos nos quartis inferiores e
superiores de cada crime. Tratam-se na verdade de trs diferentes maneiras de classificar os Estados segundo seus nveis de
criminalidade. Note-se que nas trs maneiras, os resultados produzidos so muito parecidos, podendo o resultado ser encarado como
um teste da validade da classificao construda. Os estados esto elencados de acordo com a magnitude do ndice de Criminalidade 96 .
Santa Catarina, segundo os critrios da anlise de cluster e do ndice de Criminalidade, deveria ser includa entre os estados de alta
criminalidade, mas decidimos no inclu-la pois aparece nos quartis superiores de criminalidade apenas nas leses corporais (que
podem ser culposas) e nos outros furtos.
Estados Grupos de FURVETX ROUVETX TXVEIFROATPUDTX ESTUPTX HDOLOTX LESCOTX ROBOUTX FUROUTX LATROTX SEQUETX IC00
estados 0 (furto de 0 (roubo de (taxa de 0 (atentado 0 (estupro) 0 0 (leso 0 (outros 0 (outros 0 0 (ndice de
por grau de veculos) veculos) roubo e ao pudor) (homicdio corporal) roubos) furtos) (latrocnio) (sequestro)Criminalid
criminalida furto de doloso) ade)
de veculos
por frota)
N= 27 27 26 26 27 27 27 27 27 27 27 27 27
Cear baixa 15,09 17,00 340,6 1,40 1,91 17,42 27,81 18,77 26,18 ,85 ,00 127,74
Alagoas baixa 4,86 ,99 89,3 ,00 3,02 24,84 59,69 20,26 54,15 ,14 ,07 195,82
baixa 3,38 1,56 54,4 2,51 6,49 15,93 67,78 38,43 263,41 ,43 ,17 461,83
Tocantins
Paraba baixa 7,94 4,19 152,8 1,63 3,29 26,22 82,52 75,92 241,71 1,28 ,03 536,70
Piau baixa 11,16 2,99 217,0 ,63 3,77 4,44 143,30 81,49 359,77 ,00 ,00 635,39
media 5,92 4,79 265,9 3,32 8,69 11,30 247,29 143,73 500,27 1,21 ,02 963,04
Maranho
Minas media 101,25 , , 4,90 5,49 12,39 574,24 103,01 566,02 ,85 ,12 1042,90
Gerais
media 15,77 7,39 323,5 5,17 14,54 18,94 1028,06 163,08 398,99 ,35 ,14 1051,30
Amazonas
Mato media 63,08 24,77 419,5 16,00 13,20 31,56 443,03 66,02 637,70 1,16 ,19 1103,83
Grosso do
Sul

96
O ndice composto por dois indicadores de crimes contra a pessoa homicdios e leses e dois crimes contra o patrimnio roubo e furto. As taxas por 100
mil habitantes destes indicadores so multiplicadas por pesos (pena mdia do Cdigo Penal), somadas e divididas por 4, que o nmero de indicadores utilizados.
Sobre a metodologia e suas aplicaes, confira meu ndice de Criminalidade, Revista do Ilanud N 2, 1998.
 109

media 36,38 56,50 925,2 1,88 4,69 45,09 248,20 268,59 383,38 ,44 ,62 1145,43
Pernambuc
o
Par media 14,33 21,62 708,8 3,31 7,24 15,22 262,14 264,40 471,34 ,86 ,06 1153,78
Roraima media 26,53 ,93 213,2 8,02 10,18 16,97 261,91 77,74 788,52 3,08 ,00 1229,22
Paran media 121,95 11,35 498,1 4,84 6,91 14,36 186,71 161,55 696,73 1,04 ,00 1237,65
Esprito media 46,59 21,37 382,8 13,68 13,19 47,10 425,16 199,73 522,02 1,13 ,23 1240,17
Santo
Rio media 29,31 18,51 479 4,58 3,83 8,48 209,01 264,62 641,56 ,36 ,32 1334,41
Grande do
Norte
Bahia media 26,23 19,81 682,0 6,08 9,15 17,47 365,26 226,24 650,48 ,75 ,00 1338,86
Sergipe media 14,61 8,15 226,3 3,15 5,00 27,65 127,11 201,63 726,37 ,34 ,22 1376,09
Rio de media 123,80 192,66 1764,2 8,25 8,78 36,38 615,41 359,26 491,02 ,99 ,03 1483,79
Janeiro
Acre media 14,53 1,08 185,0 4,31 12,92 18,12 596,23 164,53 984,86 ,18 ,36 1697,15
Mato media 55,04 52,12 635,6 5,24 7,81 23,70 329,04 243,46 914,48 ,88 ,08 1711,98
Grosso
Gois media 47,61 24,34 347,9 7,83 12,05 17,62 314,94 303,67 1101,08 1,34 ,02 2028,02
alta 66,05 36,94 744,0 12,27 25,98 35,13 882,06 330,67 1085,36 ,00 ,15 2225,96
Rondnia
Santa media 92,42 4,84 326,5 11,14 10,63 4,67 730,49 83,57 1681,63 ,26 ,17 2409,55
Catarina
So alta 316,38 319,43 2071,5 11,69 10,77 34,19 757,24 582,10 1073,81 1,40 ,17 2623,50
Paulo
Rio alta 160,14 59,86 827,5 8,87 13,67 12,24 846,63 487,67 1669,17 ,33 ,36 3148,99
Grande do
Sul
Amap alta ,00 ,00 ,00 17,02 30,05 48,13 1579,30 427,03 1739,23 ,00 ,00 3393,61
Distrito alta 306,63 79,68 1223,4 14,44 15,56 28,24 934,97 898,26 1941,35 4,06 ,20 4277,42
Federal
a Limited to first 100 cases.