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IVAN MAZA MEDINA
Presente.-
Por medio del presente informe nos es grato saludarlos y hacerles llegar nuestra opinin
respecto de las observaciones planteadas por el Poder Ejecutivo a la autgrafa de la Ley que
incorpora al rgimen laboral del Decreto Legislativo Nro. 728 a los trabajadores profesionales,
no profesionales, asistenciales y administrativos bajo el Rgimen de Contratacin
Administrativa de Servicios.
1. ANTECEDENTES
(i) Los trabajadores deban estar laborando en forma continua dos aos como
mnimo a la fecha de publicacin del Reglamento de la ley y deban haber
ingresado a la entidad mediante concurso y evaluacin.
(ii) La aplicacin se dara de modo progresivo en un periodo no mayor a tres aos,
conforme a las necesidades y requerimientos de la entidad y con base en la
meritocracia, sustentada en el orden de prelacin de tiempo de contrato.
(iii) EsSalud contara con un plazo de 180 das para iniciar las acciones
(iv) Se designara una comisin de incorporacin para conducir este proceso.
(v) La implementacin de la ley se financiara con cargo al presupuesto de EsSalud, sin
demandar recursos al tesoro pblico ni afectar el gasto e inversin en material,
infraestructura y dems elementos necesarios para la prestacin de los servicios
de salud.
(i) La autgrafa atentara contra la meritocracia exigida por la Ley Marco del Empleo
Pblico para el ingreso al empleo pblico.
(ii) Los trabajadores administrativos de EsSalud deberan ser contratados bajo el
rgimen de la Ley del Servicio Civil, Ley 30057, a diferencia de los profesionales de
salud. El Decreto Legislativo Nro. 728 sera un rgimen de excepcin que
desnaturalizara la finalidad del Regimen del Servicio Civil.
(iii) El trnsito al Rgimen del Servicio Civil sera obligatorio, por lo que la Ley implica
una diferencia de trato legislativo en perjuicio de los trabajadores CAS que prestan
servicios en otras entidades pblicas.
(iv) La autgrafa de ley alterara la provisin presupuestara de EsSalud, pues el costo
es superior al de los puestos bajo el rgimen especial del Decreto Legislativo Nro.
728.
1.1. La autgrafa atentara contra la meritocracia contenida en la Ley Marco del Empleo
Pblico
En efecto, la Ley Nro. 30057, Ley del Servicio Civil, dispuso en el literal b) de su nica
Disposicin Complementaria Derogatoria la derogacin de la Ley Nro. 28175, Ley Marco
del Empleo Pblico, una vez que la primera de estas entre en vigencia. Esto se realizara
una vez que se implemente la Ley del Servicio Civil, para lo cual la Autoridad Nacional del
Servicio Civil deba declarar la culminacin del proceso de implementacin de dicho
rgimen.
Cabe precisar que la propia Ley del Servicio Civil estableci que de manera inmediata
nicamente se aplicaran a los servidores bajo los regmenes de los Decretos Legislativos
Nro. 276 y 728 las disposiciones sobre el artculo III del Ttulo preliminar, sobre los
principios de dicha ley, el ttulo II sobre la Organizacin del Servicio Civil y el Captulo VI
del Ttulo III refrido a Derechos Colectivos.
Las otras disposiciones de la norma entraran en vigencia luego de aprobados los tres
reglamentos descritos en los literales a) b) y c) de la Dcima Disposicin Complementaria
Final de la Ley.
La Autoridad Nacional del Servicio Civil ha sealado en el Informe Tcnico Nro. 424-2014-
SERVIR/GPGSC que la implementacin de la Ley Nro. 30057 es progresiva y en un plazo
mximo de seis aos. En consecuencia, la Ley Nro. 28175 no se encuentra derogada sino
hasta que se culmine el proceso de implementacin de la reforma del servicio civil, la cual
ser declarada por Servir. No obstante, se debe precisar que si algunas disposiciones de la
Ley Nro. 28175 se oponen a la Ley Nro. 30057, por ser esta una ley posterior, estas
disposiciones s estaran derogadas.
En consecuencia, se puede observar que citar tanto la Ley del Servicio Civil como la Ley
Marco del Empleo Pblico -a la par- resulta incompatible en materias reguladas por
ambas normas, dado que justo en tal supuesto opera la derogacin conforme a la propia
opinion de Servir. As, las observaciones planteadas parten de un anlisis incongruente,
pues si bien hay disposiciones de la Ley Nro. 28175 vigentes, por el criterio de
temporalidad y de especialidad, debe aplicarse la Ley del Servicio Civil, no solo cuando
haya disposiciones opuestas, sino tambin similares.
El artculo 5 de dicha ley a su vez fija la exigencia del concurso pblico para el acceso al
empleo pblico. Este seala:
El acceso al empleo pblico se realiza mediante concurso pblico y abierto, por grupo
ocupacional, en base a los mritos y capacidad de las personas, en un rgimen de
igualdad de oportunidades.
La segunda norma a su vez establece en el literal d) del artculo III de su Ttulo Preliminar
lo siguiente:
Es importante enfatizar en que la disposicin citada por el Poder Ejecutivo est referida al
acceso al empleo pblico, es decir, el ingreso al sector pblico. Al respecto, debemos
precisar que en el presente caso no estamos ante el acceso al empleo pblico, pues los
trabajadores de EsSalud que se encuentran bajo el rgimen CAS ya son trabajadores
pblicos. Lo que la autgrafa de ley propone es la incorporacin de estos trabajadores a
un rgimen laboral disinto, pero sin variar los cargos o funciones de estos trabajadores.
Es por ello que no resulta posible aplicar el artculo 5 de la Ley Marco del Empleo Pblico,
pues los trabajadores de EsSalud ya accedieron al empleo pblico, sin embargo, lo han
hecho bajo un rgimen laboral mucho menos ventajoso que aquel al cual se les pretende
incorporar.
Al respecto, primero debemos sealar que de acuerdo con el artculo 8 del Decreto
Legislativo Nro. 1057, el acceso al Rgimen CAS se realiza obligatoriamente mediante
concurso pblico. El Reglamento de esta ley, aprobado por Decreto Supremo Nro. 075-
2008-PCM incluso establece que el procedimiento de contratacin incluye
necesariamente la etapa de seleccin en la cual se evala al postulante, garantizando los
principios de mrito, capacidad e igualdad de oportunidades.
La exigencia de la meritocracia dentro del Rgimen CAS es ms evidente cuando se
observa que el artculo 1 del Decreto Legislativo Nro. 1057 establece que este tiene por
objeto garantrizar los principios de mritos y capacidad, igualdad de oportunidades y
profesionalismo de la Administracin Pblica.
Lo que es ms, la autgrafa de ley materia de comentario exige como requisito para
acceder a la incorporacin que el trabajador haya ingresado al Seguro Social de Salud
mediante el concurso y la evaluacin correspondientes. En tal sentido, la observacin es
desvirtuada por el propio texto de la autgrafa, que vela por la meritocracia y la
realizacin de concursos para prestar servicios en el sector pblico.
Sin perjuicio de ello, debemos sealar que no existe tal invalidez de la relacin laboral
bajo el rgimen del Decreto Legislativo Nro. 728, pues el propio Tribunal Constitucional ha
establecido que si bien los trabajadores contratados bajo este rgimen no tienen derecho
a ser repuestos si no han accedido mediante concurso pblico y abierto para una plaza
presupuestada, esto no significa que la relacin laboral durante su desarrollo sea invlida.
Es preciso recordar que aun en caso de desnaturalizacin, en este caso s estamos ante
trabajadores que han accedido al cargo mediante un concurso pblico, conforme lo
establece el artculo 8 del Decreto Legislativo Nro. 1057.
1.2. Los trabajadores administrativos deberan incorporarse al Rgimen del Servicio Civil
La Ley Nro. 27056, Ley de Creacin del Seguro Social de Salud, establece que el personal
de esta entidad se mantiene en el rgimen laboral al que pertenece al momento de la
promulgacin de la ley. Asimismo, seala que aquellos que se incorporen la entidad lo
harn bajo el Rgimen laboral de la actividad privada. Esta disposicin se repite en el
artculo 33 del Reglamento de la Ley de Creacin del Seguro Social de Salud, aprobado por
Decreto Supremo Nro. 002-99-TR, el cual incluso seala expresamente que no procede
incorporar a EsSalud nuevos trabajadores con otro rgimen laboral.
En consecuencia, el empleo que se ha realidado del Rgimen CAS en esta entidad resulta
contrario a sus normas de creacin. Se advierte que ha existido una prctica contraria al
mandato del legislador y que la autgrafa de ley materia de comentarios ahora pretende
revertir.
Contrario a lo que seala el Poder Ejecutivo, advertimos que la Ley de Creacin del Seguro
Social de Salud no establece un trato diferenciado entre los trabajadores administrativos y
los profesionales de la salud. Si bien estos ltimos cuentan con normas asistenciales de
carcter especial, que exigen un trato especial por las labores que realizan, ello no impide
que los trabajadores administrativos ingresen al rgimen del Decreto Legislativo Nro. 728,
pues estos ltimos seran incorporados sin las normas asistenciales aplicables nicamente
a los profesionales de la salud.
Si bien la Ley del Servicio Civil tiene por objeto crear un rgimen nico y exclusivo para las
personas que prestan servicios en las entidades pblicas del Estado, esta no ha derogado
el artculo 16.1. de la Ley de Creacin del Seguro Social de Salud, pese a ser una norma del
mismo rango. En tal sentido, consideramos que en el presente caso operan los criterios de
temporalidad y especialidad para determinar la norma aplicable.
La observacin genera una distincin que no cuenta con respaldo legal ni tcnico, pese a
que la Ley establece que todos los trabajadores de la entidad sern contratados bajo el
mismo rgimen.
En consecuencia, se advierte que el rgimen que siempre debi ser aplicado a los
trabajadores del Seguro Social de Salud es el Rgimen del Decreto Legislativo Nro. 728 y
no el Rgimen CAS. Este ltimo fue siempre de aplicacin transitoria, pues la Ley de
Creacin de la entidad dispona el rgimen laboral de todos sus trabajadores, por lo cual
la aplicacin de otro rgimen resulta adems contrario. La presente autgrafa de ley
corrige dicha situacin con la incorporacin de los trabajadores al rgimen laboral que
siempre les correspondi.
Las observaciones del Poder Ejecutivo citan las sentencias recadas sobre los Expedientes
Nro. 002-2010-PI/TC y 5057-2013-PA/TC del Tribunal Constitucional en las cuales se
estableci la constitucionalidad y naturaleza jurdica de los contratos CAS.
En efecto, la mencionada Ley tuvo dos importantes implicancias en este rgimen laboral.
La primera de ellas referida al propio rgimen, al cual imprimi el carcter de temporal,
mediante la modificacin del artculo 3 del Decreto Legislativo Nro. 1057. La segunda
implicancia fue establecer que el Rgimen CAS se eliminara de modo gradual desde el
ao 2013 con la implementacin del nuevo Rgimen del Servicio Civil.
Esta ley tambin fue materia de una accin de inconstitucionalidad resuelta por el
Tribunal Constitucional en la sentencia recada sobre el Expediente Nro. 014-2012-AI/TC.
En esta, el mximo intrprete de la Constitucin record que si bien en la sentencia del
Expediente Nro. 002-2010-PI/TC ese mismo rgano colegiado haba decretado la
constitucionalidad del Rgimen CAS, en la Constitucin no existe un lmite o prohibicin
a la creacin de un rgimen laboral de naturaleza permanente o temporal, a condicin de
que respete y proteja los derchos fundamentales de los trabajadores.
Por ello, el solo trnsito de naturaleza permanente a temporal del rgimen CAS no lo
volva inconstitucional. Sin embargo, en la misma sentencia el Tribunal Constitucional
advirti que al 08 de mayo de 2013, ao en que deba iniciar la eliminacin gradual del
Rgimen CAS, el legislador no haba dictado las normas necesarias para el trnsito al
Rgimen del Servicio Civil, dicho rgimen tampoco haba sido implementado ni lo es hasta
la fecha.
En atencin a dicho vaco, el Tribunal advirti que se haba incurrido en una omisin
legislativa, pues no basta decretar o declarar la extincin de un rgimen laboral, tambin
resulta necesario determinar cul va a ser el procedimiento para tal efecto, el plazo en
que ello se ejecutar, as como el destino de los trabajadores de dicho rgimen, cualquier
que sea el mismo, situaciones todas esas omitidas por el legislador ordinario.
As las cosas, la autgrafa de ley bajo comentario cubre dicha omisin legislativa respecto
de los trabajadores del Seguro Social de Salud, quienes por mandato expreso de la Ley
Nro. 27056 debieron ser contratados bajo el Rgimen Laboral del Decreto Legislativo Nro.
728. En efecto, la autgrafa cubre la omisin y establece en su artculo 4 el mecanimo por
el cual estos trabajadores abandonarn el Rgimen CAS de naturaleza temporal y se
incorporarn al rgimen laboral de la actividad privada.
Sin perjuicio de haber establecido que el rgimen laboral aplicable a los trabajadores del
Seguro Social de Salud es el de la actividad privada, resulta necesario esclarecer algunos de
los puntos mencionados en el Oficio Nro. 260-2016-PR, pues su sustento legal no es el
correcto.
Primero, se ha sealado que el trnsito al Rgimen del Servicio Civil tiene carcter de
obligatorio para los trabajadores del sector pblico y que al establecerse un trnsito al
rgimen de la actividad privada para los trabajadores de EsSalud se estara incurriendo en
una diferencia de trato legislativo. Sin embargo, dicha afirmacin no resulta cierta, pues en
realidad el trnsito al Rgimen del Servicio Civil es voluntario.
Asimismo, debemos precisar que a la fecha el Rgimen del Servicio Civil no ha sido
instaurado en ninguna entidad del Estado. Si bien la Ley Nro. 30057 ha sido emitida, esta
aun no es implementada de modo que los trabajadores puedan postular a los concursos
pblicos de mritos para incorporarse al Rgimen del Servicio Civil.
Tal es as, que durante el presente ao la propia Autoridad Nacional del Servicio Civil
(Servir) ha realizado procesos de seleccin de personal bajo los regmenes del Decreto
Legislativo Nro. 7281 y 10572, pese a que mediante Ley Nro. 29849 se decret la
eliminacin progresiva del Rgimen CAS.
Como se advierte, tampoco resulta cierto que a la fecha los trabajadores contratados bajo
el Rgimen CAS puedan postular al Rgimen del Servicio Civil, pues tales concursos no han
sido implementados ni siquiera en la Autoridad Nacional del Servicio Civil. Debe precisarse
que de acuerdo con la Ley Nro. 30057, le corresponde a la Autoridad Nacional del Servicio
Civil declarar la culminacin del proceso de implementacin del Rgimen del Servicio Civil
y a la fecha ello no sucede. En tal sentido, no resulta posible que los trabajadores sean
incorporados a tal rgimen.
Las observaciones a la autgrafa de ley, adems, sealan que esta instituira una diferencia
de trato legislativo en perjuicio de los trabajadores bajo el Rgimen CAS que eprestan
servicios en otras entidades.
Es por ello que a efectos de analizar si en el presente caso estamos ante una diferenciacin
constitucionalmente protegida o ante una discriminacin, es necesario analizar si se ha
vulnerado el principio derecho a la igualdad.
Este principio derecho exige que lo esencialmente igual no debe tratarse en forma
desigual o, lo que es lo mismo que estn prohibidos los tratos arbitrariamente
desiguales5. Es por ello que la igualdad exige la comparacin entre dos situaciones a fin de
analizar si estas se encuentran en la misma situacin y, por tanto, si merecen el mismo
trato jurdico.
Carlos Bernal Pulido ha establecido cuatro mandatos y tratamientos que se pueden derivar
de este anlisis:
1
Vase procesos de seleccin Nro. CAP 002-2017-SERVIR; CAP 003-2017-SERVIR; CAP 004-2017-SERVIR;
CAP 005-2017-SERVIR; CAP 006-2017-SERVIR; CAP 007-2017-SERVIR; CAP 008-2017-SERVIR; CAP 009-
2017-SERVIR.
2
Vase procesos de seleccin Nro. CAS 030-2017-SERVIR y CAS 031-2017-SERVIR.
3
Sentencia recada sobre el Expediente Nro. 3461-2010-AA/TC.
4
Sentencia del Expediente Nro. 018-2003-PI/TC.
5
Alexy, Robert (2012). Teora de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, p. 359.
1. Un mandato de trato idntico a destinatarios que se encuentren en
circunstancias idnticas
2. Un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas
situaciones no compartan ningn elemento comn.
3. Un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten
similitudes y diferencias, pero las similitudes sean ms relevantes que las
diferencias
4. Un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren tambin
en una posicin en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las
diferencias sean ms relevantes que las similitudes6.
Sobre esto, primero debemos sealar que la incorporacin de los trabajadores del Seguro
Social de Salud al Rgimen del Decreto Legislativo Nro. 728 no impide que otros
trabajadores del Rgimen CAS que laboren en otras entidades tambin puedan ser
incorporados a tal rgimen laboral.
Sin perjuicio de ello, toda vez que la autgrafa de ley nicamente trata a los trabajadores
del Seguro Social de Salud, nos centraremos en las causas que motivaron a dicho
tratamiento diferenciado.
En efecto, a diferencia de otros trabajadores, existe una ley que establece el rgimen al
que deben ser incorporados los trabajadores del Seguro Social de Salud. La reglamentacin
de esta disposicin incluso prohibe expresamente incorporar a esta entidad a nuevos
trabajadores con otro rgimen laboral.
Los trabajadores del Seguro Social de Salud, a diferencia de otros trabajadores bajo el
Rgimen CAS, debieron ser incorporados bajo el rgimen laboral de la actividad privada y
nunca bajo el Rgimen CAS. El legislador ha efectuado un arreglo a derecho de la situacin
existente con estos trabajadores.
6
Bernal Pulido, Carlos (2008). El derecho de los derechos. Bogot: Universidad Externado de Colombia,
p. 257.
efecto, para determinar si en el presente caso existe una vulneracin al principio de
igualdad, el Poder Ejecutivo debi haber realizado el test de igualdad desarrollado por el
Tribunal Constitucional en la sentencia del Expediente Nro. 004-2006-PI/TC.
Como podemos apreciar, ninguno de estos pasos ha sido analizado por el Poder Ejecutivo
en el Oficio Nro. 260-2016 para determinar si estamos ante una medida vulneratoria o no
del derecho a la igualdad. En tal sentido, no podra catalogarse a la medida como
discriminatoria sin el desarrollo del test de igualdad establecido por el Tribunal
Constitucional.
7
Sentencia del Expediente Nro. 004-2006-PI/TC.
8
Ibdem.
para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las
normas econmicas, sociales y sobre educacin, ciencia y cultura, contenidas en la Carta
de la Organizacin de los Estados Americanos.
El derecho al trabajo de los ciudadanos es uno de los derechos que exige la progresin
tanto en la mejora de las condiciones para los trabajadores como para su aplicacin, que
no puede darse de modo intempestivo y sin atender a las necesidades presupuestarias.
Asimismo, debemos precisar que las normas de derechos fundamentales contienen dos
dimensiones: la objetiva y la subjetiva. La segunda de estas se encuentra referida a la
facultad del ciudadano de exigir al Estado determinadas prestaciones concretas a su
favor o defensa9 a fin de que este realice todos los actos que sean necesarios a fin de
garantizar la realizacin y eficacia plena de los derechos fundamentales10.
La dimensin objetiva, por el contrario, las normas de derecho fundamental asignan una
competencia de maximizacin del derecho fundamental dirigida a los poderes pblicos
con un componente mnimo y un componente facultativo11. En esta dimensin los
derechos fundamentales son vistos como un orden de valores que irradia sobre todo el
ordenamiento jurdico12.
1.5. Conclusiones:
9
Fundamento jurdico 9 de la sentencia recada sobre el Expediente Nro. 3330-2004-PA/TC
10
Ibdem.
11
Cidoncha Martin, Antonio (2009). Garanta institucional, dimensin institucional y derecho
fundamental: balance jurisprudencial. En Teora y Realidad Constitucional. Nmero 23, Madrid, p. 187
12
Barranco, Mara del Carmen (2009). Teora del Derecho y derechos fundamentales. Lima: Palestra, p.
14.
trabajadores deben haber ingresado al Seguro Social de Salud mediante concurso y
evaluacin. En tal sentido, los trabajadores CAS s han cumplido con este presupuesto.
2. El rgimen que siempre se ha debido aplicar a los trabajadores del Seguro Social de
Salud es el rgimen laboral de la actividad privada y no el Rgimen CAS, conforme a la
Ley Nro. 27056 (Ley de Creacin del Seguro Social). Este ltimo, ha sido debidamente
empleado para la contratacin de personal en EsSalud. La autgrafa de ley revierte la
situacin y subsana la omisin legislativa que rega para estos trabajadores ante la
eliminacin del Rgimen CAS.
Atentamente,