Processo Legislativo Miranda PDF

O Processo Legislativo,
o Oramento Pblico e
a Casa Legislativa
Organizadores:
Roberto Campos da Rocha Miranda
Joo Ricardo Carvalho de Souza
2013
http://bd.camara.leg.br
Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.
Os grupos de pesquisa e extenso Organizadores
Pblico e a Casa Legislativa

O Processo Legislativo, o Oramento
(GPEs) do Programa de Ps-Gra-
duao do Centro de Formao, relatos de Roberto Campos da Rocha Miranda
Treinamento e Aperfeioamento da pesquisa Joo Ricardo Carvalho de Souza
o,
ativ e
Cmara dos Deputados (Cefor) tm Cmara dos
Deputados
i s l
Leg blico
o objetivo de fortalecer e sistemati-
s o P iva
zar os conhecimentos no campo do Esta 3 edio da Srie Relatos de Pesquisa compreende trabalhos s
Poder Legislativo. P roce ento l a t
gis
sobre o processo legislativo e seus impactos na democracia, o or- O ram
Cada grupo, aps sua formao, tem amento e as polticas pblicas, bem como os aspectos gerais da oO a L e
s
a Ca
prazo mnimo de trs meses e prazo Cmara dos Deputados. A seleo de textos mostra o pluralismo
mximo de trs anos para a execuo do Poder Legislativo como instituio pblica que influencia e
do projeto de pesquisa ou extenso. influenciada pela sociedade na qual se insere.
Para isso, o Cefor oferece suporte
relativo a material bibliogrfico e ati- Os artigos versam sobre: (1) registros de aes singulares e bem
vidades de divulgao e registro dos
marcadas de deputados federais para a consolidao da moderna
resultados das pesquisas.
democracia brasileira; (2) a abrangncia da atuao da Comisso
i v o ,
Os projetos apresentados tm como de Legislao Participativa (CLP); (3) o papel desempenhado pe-
s l a t
i
diretrizes o diagnstico de dificul-
e
los poderes Executivo e Legislativo na questo legiferante; (4) a
dades e a apresentao de solues atuao estratgica do Estado em dois contextos: a poltica buro-
L e g l i c o A Srie Relatos de Pesquisa constitui
o
um mecanismo de comunicao da
b
para questes relativas organiza- crtico-monetria e a poltica externa brasileira; (5) a pluralida-
s s a
P v
plasticidade e dinamicidade do co-
e
o e ao funcionamento do Poder
i
de da ao legislativa e os impactos do sistema oramentrio no
o c t o t
nhecimento, traduzidas nas diferen-
O P ramen gisla
Legislativo; a anlise, a sistematiza-
o e o aprimoramento das prticas
do Poder Legislativo; e a amplia-
contexto da poltica do meio ambiente; (6) a dificuldade de iden-
tificao, com preciso, do montante dos recursos tranferidos r tes formas de perceber o Legislativo.
Apresenta e delimita novos espaos
o O sa Le
o do conhecimento produzido na com base nos sistemas oramentrios e financeiros atualmente do Parlamento, promovendo a cons-
Cmara dos Deputados. utilizados pelo governo; (7) comparao entre o modelo de gesto truo de novos olhares e a ressigni-
a
estratgica adotado pela Cmara dos Deputados e o implantado ficao de perspectivas, apontando
pela Assembleia Legislativa de Minas Gerais; (8) conceitos de di-
ferentes espcies de informao legislativa e suas aplicaes; e (9)
a relao entre a inteno dos servidores da Casa de participar de a C para o caminho da construo perma-
nente de saberes sobre o Legislativo.
Essa postura implica, pela natureza
programas ecolgicos institucionalizados e a efetiva incorporao mesma do conhecer, a permanente
construo do prprio Parlamento e,
ou no de valores representativos desses programas.
em consequncia, a constatao es-
pantosa de que constantemente esta-
A obra amplia o debate sobre a atuao do Legislativo no contex-
mos estudando um parlamento novo.
to social, espao ainda pouco visitado por pesquisas de carter
Esse conhecimento, gerado a partir
acadmico-cientfico. dos grupos de pesquisa do Programa
de Ps-Graduao do Centro de For-
mao, Treinamento e Aperfeioa-
mento da Cmara dos Deputados, de
certa forma, tambm um conheci-
mento novo; tanto que uma das con-
cluses apresentadas pelos integran-
tes de um desses grupos exatamente
a de que o Poder Legislativo constitui
um territrio a ser cartografado, em
termos de pesquisa e sistematizao
Conhea outros ttulos da Edies Cmara no portal da Cmara dos Deputados:
relatos de de conhecimentos legislativos.
www2.camara.leg.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/edicoes Braslia, 2013 pesquisa
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Os grupos de pesquisa e extenso
duao do Centro de Formao, relatos de
Treinamento e Aperfeioamento da pesquisa ,
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mximo de trs anos para a execuo do Poder Legislativo como instituio p
do projeto de pesquisa ou extenso. influenciada pela sociedade na qual se ins
relativo a material bibliogrfico e ati- Os artigos versam sobre: (1) registros de
marcadas de deputados federais para a co
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Os projetos apresentados tm como
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o do conhecimento produzido na comdobase nos sistemas oramentrios
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Cmara dos Deputados. utilizados pelo governo; (7) comparao
truo de novos olhares e a ressigni- e
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relatos de de conhecimentos
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da Edies Cmara no po
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o Oramento Pblico e
a Casa Legislativa
Mesa da Cmara dos Deputados
54 Legislatura 2011-2015
3 Sesso Legislativa
Presidente Henrique Eduardo Alves
1o Vice-Presidente Andr Vargas
2o Vice-Presidente Fbio Faria
1o Secretrio Mrcio Bittar
2o Secretrio Simo Sessim
3o Secretrio Maurcio Quintella Lessa
4o Secretrio Biffi
Suplentes de Secretrio
1o Suplente Gonzaga Patriota
2o Suplente Wolney Queiroz
3o Suplente Vitor Penido
4o Suplente Takayama
Diretor-Geral Srgio Sampaio Contreiras de Almeida
Secretrio-Geral da Mesa Mozart Vianna de Paiva

Organizadores
Cmara dos
Deputados
o Oramento Pblico e
a Casa Legislativa
Centro de Documentao e Informao

Edies Cmara
Braslia, 2013
CMARA DOS DEPUTADOS
DIRETORIA LEGISLATIVA
Diretor: Afrsio Vieira Lima Filho
CENTRO DE DOCUMENTAO E INFORMAO
Diretor: Adolfo C. A. R. Furtado
COORDENAO EDIES CMARA
Diretor: Daniel Ventura Teixeira
DIRETORIA DE RECURSOS HUMANOS
Diretor: Rogrio Ventura Teixeira
CENTRO DE FORMAO, TREINAMENTO E APERFEIOAMENTO
Diretor: Paulo Antnio Lima Costa
COORDENAO DE PS-GRADUAO
Diretor: Andr Sathler Guimares
Cmara dos Deputados

Centro de Documentao e Informao Cedi
Coordenao Edies Cmara Coedi
Anexo II Praa dos Trs Poderes
Braslia (DF) CEP 70160-900
Telefone: (61) 3216-5809; fax: (61) 3216-5810
editora@camara.leg.br
Projeto grfico, capa e diagramao Giselle Sousa

Reviso Seo de Reviso e Indexao
SRIE
Relatos de pesquisa
n. 3
Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP)
Coordenao de Biblioteca. Seo de Catalogao.
O processo legislativo, o oramento pblico e a casa legislativa / Roberto Campos da Rocha Miranda, Joo
Ricardo Carvalho de Souza [organizadores] [recurso eletrnico]. Braslia : Cmara dos Deputados, Edi-
es Cmara, 2013.
410 p. (Srie relatos de pesquisa ; n. 3)
ISBN 978-85-402-0063-0
1. Processo legislativo, Brasil. 2. Oramento pblico, Brasil. 3. Poder legislativo, Brasil. I. Miranda, Roberto
Campos da Rocha. II. Souza, Joo Ricardo Carvalho de. III. Srie.
CDU 342.52(81)
ISBN 978-85-402-0062-3 (brochura) ISBN 978-85-402-0063-0 (e-book)

Sumrio
Apresentao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
O Processo Legislativo
A Cmara dos Deputados e a construo da moderna
democracia brasileira: o debate das ideias (1946-1964) . . . . . . . . 17
Casimiro Pedro da Silva Neto
Joo Carlos Ferreira da Silva
Antonio Jos Barbosa
A Comisso de Legislao Participativa da

Cmara dos Deputados: consideraes tericas . . . . . . . . . . . . 37
Nivaldo Ado Ferreira Jnior
O devido processo legislativo: promulgao fatiada de

propostas de emenda Constituio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
Amandino Teixeira Nunes Junior
Alexandre Sankievicz
O Processo Legislativo, o Oramento Pblico e a Casa Legislativa
O Congresso Nacional e as polticas monetria e externa . . . . . . . 81

Ricardo de Joo Braga
O Oramento Pblico
A poltica do meio ambiente como ela . . . . . . . . . . . . . . . . 127
Eduardo Fernandez Silva
Ilidia da Asceno Garrido Martins Juras
Stephania Maria de Souza
Fundamento das transferncias de recursos pblicos para

entidades privadas sem fins lucrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
Tlio Cambraia
Elisngela Moreira da Silva Batista
Fernando Jos de Medeiros
Fidlis Antnio Fantin Jnior
Mrio Lus Gurgel de Souza
Romiro Ribeiro
A Casa Legislativa
Administrao pblica legislativa: gesto estratgica . . . . . . . . . 289
Andr Sathler Guimares
Fabiano Peruzzo Schwartz
Juliana Werneck de Souza
Maria Raquel Mesquita Melo
Informao legislativa: aspectos multiformes . . . . . . . . . . . . . 325

Calope Maria Melo Paz
Cristina Jacobson Jcomo Cinnanti
Jair Cunha Cardoso Filho
Maria Alice Gomes de Oliveira
Olival Gomes Barboza Jnior
Programa de coleta seletiva da Cmara dos Deputados:
a participao do servidor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355
Leandro de Castro Siqueira
Mrcio Luiz da Silva Gama
Sobre os Autores 399

Apresentao
11
Apresentao
O rico material que ora se apresenta consolida vises multifacetadas do Legis-

lativo sob a tica de grupos de pesquisa e extenso institudos pelo Programa
de Ps-Graduao do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento
da Cmara dos Deputados (Cefor).
Os textos em tela foram agrupados em trs blocos: o primeiro congrega artigos

sobre o processo legislativo e seus impactos na democracia; o segundo, sobre o
oramento e as polticas pblicas; e o terceiro, voltado para a Casa Legislativa,
abrange os aspectos da gesto estratgica, da informao legislativa e da parti-
cipao da Cmara dos Deputados em aes de sustentabilidade, tendo como
foco o programa de coleta seletiva.
Inicia-se o livro com o texto A Cmara dos Deputados e a construo da

moderna democracia brasileira: o debate das ideias (1946-1964), em que
apreciada a atuao, nesse perodo histrico, da Casa do Povo como agente de
promoo efetiva da democracia. O trabalho demonstra o cuidado dos pesqui-
sadores no sentido de estabelecer, pontualmente, registros de aes singulares
e bem marcadas de deputados federais para a consolidao da moderna demo-
cracia brasileira.
Segue-se o estudo de Nivaldo Ado Ferreira Jnior intitulado Comisso de Le-

gislao Participativa da Cmara dos Deputados: consideraes tericas. Nele
o autor aborda, alm da abrangncia da atuao da Comisso de Legislao
Participativa (CLP), a motivao para que ela fosse instituda, a oportunidade

vislumbrada pelo Parlamento de promover a participao do cidado nos enca-
minhamentos da Cmara dos Deputados e as teorias polticas que sustentam
a criao da CLP. A pesquisa suportada por levantamentos quantitativos re-
lacionados s sugestes recebidas pela comisso no perodo de 2001 a 2010, s
proposies apreciadas e s normas editadas, concluindo-se que os objetivos
pretendidos com o estabelecimento da CLP foram apenas parcialmente alcan-
ados em funo das limitaes regimentais e da prxis da Casa.
Na linha da mecnica do processo legislativo, o recurso de pr em vigor

parte do texto da proposio original que se entende ter obtido aprovao na
Cmara dos Deputados e no Senado Federal, transformando a poro restante
em nova proposio, enviada ento Casa revisora, discutido no artigo O
devido processo legislativo: promulgao fatiada de propostas de emenda
Constituio. A concluso dos autores leva ao entendimento de temas como o
papel desempenhado pelos Poderes Executivo e Legislativo na questo legife-
rante e a participao viesada do parlamentar com o fito de garantir resultados
favorveis nas eleies.
O Congresso Nacional e as polticas monetria e externa amplia as discus-

ses sobre a aplicao de recursos oramentrios sob a tica da atuao es-
tratgica do Estado em dois contextos: a poltica burocrtico-monetria e a
poltica externa brasileira. Ambas so tratadas metodologicamente em pes-
quisa hipottico-dedutiva considerando compatibilidade, consenso e tempo
de tramitao de Mensagens trocadas entre Legislativo e Executivo. O estudo
conclui que A atuao do Congresso Nacional em relao a duas polticas im-
portantes, a monetria e a externa, processa-se de uma forma no ostensiva.
Ao discorrerem sobre A poltica do meio ambiente como ela , os estudos

de Eduardo Silva, Ilidia Juras e Stephania Souza mostram a pluralidade da
atuao legislativa nessa questo e, com base em dados do Siafi e do SigaBrasil,
expem concluses sobre os impactos do sistema oramentrio no contexto
de uma poltica pblica especfica. O trabalho avalia os programas de
governo Amaznia Sustentvel; Brasil Joga Limpo; Resduos Slidos Urbanos;
13
Mudanas Climticas e Meio Ambiente; Recursos Hdricos; Zoneamento

Ecolgico-Econmico; e Macrozoneamento da Amaznia Legal, evidenciando
a dificuldade quanto fiscalizao de recursos em funo da no vinculao
entre oramento aprovado e oramento executado.
Ainda no contexto oramentrio, a pesquisa Fundamento das transferncias

de recursos pblicos para entidades privadas sem fins lucrativos apresenta
uma caracterizao detalhada desse tipo de entidade quanto rea e regio
de atuao e aos empregos por ele gerados. Alm disso, confronta esses dados
com aspectos legais do financiamento pblico dessas entidades. Nas diversas
formas de transferncia, verifica-se o cuidado do Estado no sentido de bem
definir os papis e as formas de envolvimento entre o pblico e o privado,
destacando-se, entretanto, a dificuldade de identificao, com preciso, do
montante dos recursos transferidos com base nos sistemas oramentrios e
financeiros atualmente utilizados pelo governo.
A modernizao da Casa Legislativa discutida no artigo Administrao p-

blica legislativa: gesto estratgica, no qual Andr Sathler e outros pesquisa-
dores detalham aspectos do modelo de gesto estratgica adotado pela Cmara
dos Deputados em comparao com o modelo implantado pela Assembleia
Legislativa de Minas Gerais. Demonstrou-se que a imprescindibilidade, a pos-
sibilidade e a praticabilidade de se adotar a gesto estratgica na administra-
o pblica legislativa se sustentam nas teorias das cincias da administrao,
mormente em autores como Mintzberg, Kaplan e Norton. Em suas concluses,
o artigo refora a importncia da participao da rea poltica para o sucesso
de empreitadas voltadas para as questes estratgicas.
No texto intitulado Informao legislativa: aspectos multiformes, o Grupo

de Pesquisa e Extenso em Gesto do Conhecimento e da Informao Aplica-
da ao Legislativo sob a tica Estratgica expe conceitos de diferentes esp-
cies de informao legislativa e suas aplicaes. Nele, so apresentadas carac-
tersticas da informao cidad e para a democracia, da informao legislativa
digital, da informao sobre competncias organizacionais e da informao
para a gesto estratgica legislativa, essa ltima complementando os estudos

desenvolvidos no texto anterior.
O artigo Programa de coleta seletiva da Cmara dos Deputados: a participa-

o do servidor fecha a coletnea estabelecendo a relao entre a inteno dos
servidores da Casa de participar de programas ecolgicos institucionalizados
e a efetiva atitude comportamental decorrente da incorporao ou no de va-
lores representativos desses programas.
Boa leitura!

O Processo Legislativo
17
A Cmara dos Deputados e a construo

da moderna democracia brasileira:
o debate das ideias (1946-1964)
Antonio Jos Barbosa
1 Introduo
O trabalho que se segue sintetiza projeto de pesquisa voltado para o exame

do debate parlamentar brasileiro durante a trajetria poltica do pas entre o
fim do Estado Novo, no segundo semestre de 1945, e a ruptura institucional
de maro-abril de 1964. significativa a importncia da experincia poltica
que o Brasil desenvolve a partir de 1946. Pode-se dizer, com segurana, que,
ao incorporar prticas democrticas que adquiriram mais densidade com o
fim da Segunda Guerra Mundial e a consequente derrota do nazifascismo, o
pas comeava a interagir com a contemporaneidade. nessa perspectiva que
se evidencia a pertinncia do tema proposto, voltado para o levantamento
dos principais assuntos de que se ocuparam os parlamentares brasileiros ao
longo desse rico e complexo perodo histrico. Trata-se de um momento de-
finidor para o pas, justamente por corresponder ao da arrancada industrial
e do extraordinrio processo de urbanizao: um Brasil que se afastava do
tradicional modelo agrrio, presente nos trs sculos e meio de colonizao e
que se manteve inclume na fase monrquica e at meados do sculo XX; um
pas em movimento brusco e de extrema radicalidade, que externava novas e
diversificadas demandas sociais, o que acabava por configurar um novo mo-

delo de poltica.
Como passo preliminar de um processo de investigao histrica que se pre-

tende seja bem mais amplo, o estudo ora apresentado concentrou-se na an-
lise de dois perodos distintos, separados, grosso modo, pela distncia de uma
dcada. Ambos podem e devem ser entendidos como a antessala de crises
exponenciais do regime liberal institudo pela Constituio de 1946. O pri-
meiro, entre 1953 e 1954, busca auscultar o ambiente vivido pela Cmara dos
Deputados nos meses que antecedem ao trgico desfecho do governo Getlio
Vargas, com o suicdio do presidente da Repblica. O segundo, entre 1963 e o
primeiro trimestre de 1964, busca recuperar o sentido da retrica parlamentar
no dramtico contexto de colapso final do regime, com a deposio do presi-
dente Joo Goulart.
Pretende-se que a identificao desses temas, acompanhada do minucioso

exame do material recolhido, estimule a abertura e a ampliao do campo de
estudos para a melhor compreenso do processo de construo da moderna
democracia brasileira, interrompida pelas duas dcadas de regime autoritrio
e retomada, em novas bases, com a volta do poder civil em 1985.
2 O contexto histrico
A experincia histrica vivida pelo Brasil entre 1946 e 1964 no encontra pa-
ralelo em pocas precedentes. Com efeito, entre 1889 e 1930, o regime formal-
mente republicano vigente pouco diferia da realidade monrquica do sculo
XIX, sendo-lhe inferior, alis, sob determinados aspectos. Em linhas gerais,
como bem definiu Jos Murilo de Carvalho, o pas conviveu com uma Rep-
blica que no houve, tamanha era a preponderncia oligrquica na conduo
do Estado e no controle sobre a sociedade. Esse modelo de organizao poltica
asfixiava qualquer possibilidade de exerccio da cidadania, a comear pelo ca-
rter social e politicamente excludente do regime.
19
O movimento militar que em 1930 derrubou a Primeira Repblica no foi ca-

paz de alterar substantivamente o panorama marcado pela reduzida partici-
pao poltica do conjunto da populao, entre outras razes porque decorria
de um ambiente internacional assinalado pela crise do liberalismo poltico e
econmico. justamente nesse ambiente de crise global do liberalismo que
transcorre a Era Vargas (1930-1945). Disso resulta a crescente tendncia ao
centralismo e hipertrofia do Executivo federal, quadro que se aprofunda
e atinge dimenso mxima com o golpe de novembro de 1937. Era o Estado
Novo que se instalava, cujo autoritarismo explcito no escondia o vis fascista
e eliminava qualquer indcio de democracia.
Uma vez mais, o pas afastava-se do ideal de cidadania que, malgrado avan-
os e recuos, vitrias e derrotas, o sculo XX tentava consolidar. Em aparente
paradoxo, enquanto o Brasil conhecia algo que poderia ser entendido como
direitos sociais, materializados sob a forma de leis de proteo voltadas para o
mundo do trabalho, sucumbiam os direitos civis e polticos.
Advm da a importncia e o significado da experincia poltica desenvolvida

pelo Brasil a partir de 1946. Era como se o pas passasse a interagir com a con-
temporaneidade, esforando-se por corrigir o descompasso de seu tempo his-
trico em relao ao sculo XX. Afinal, no momento em que o mundo saa da
Segunda Guerra (1939-1945), lamentando seus milhes de mortos e mutilados,
mas respirando os ares da liberdade e da democracia soprados e fortalecidos
pela derrota do nazifascismo, o Brasil tambm colocava um ponto final na
ditadura getulista.
Com impressionante rapidez, em flagrante contraste com a histrica lentido

que marca sua trajetria desde a Colnia, o Brasil se transformou num pas
em movimento, movimento brusco e de acentuada radicalidade, vendo-se im-
pelido a conviver com novas e diversificadas demandas sociais, o que acaba por
configurar um novo modelo de poltica.
O campo comeava a perder sua condio multissecular de fonte geradora do

poder poltico. Novos atores e novos interesses emergiam na cena poltica bra-
sileira. Provavelmente, nesse perodo de quase duas dcadas de regime liberal
e de difcil construo da democracia, nenhuma outra instituio superou a

Cmara dos Deputados como espao central e privilegiado para o desenrolar
dessa rica e complexa trama poltica.
Toda transformao que se processa no interior da sociedade brasileira reflete-

-se direta e inequivocamente no Congresso Nacional, em especial na Cmara
dos Deputados (o papel de Casa revisora que a Carta de 1946 conferiu ao Se-
nado Federal de certo modo o revestiu da aura de Cmara Alta, que procura
se resguardar dos embates mais acalorados que caracterizavam a Cmara dos
Deputados, at mesmo como forma de se preservar para oferecer o veredicto
final s matrias em tramitao).
Esse foi, sem dvida, um perodo de agudas crises polticas, o que confere im-
portncia ainda mais significativa ao aprendizado democrtico que nele se
verifica. Quando a presente pesquisa foi proposta, seus autores imaginavam
encontrar, nos discursos proferidos nos dois contextos selecionados o do
suicdio de Vargas e o da deposio de Jango , material comprobatrio de que
em luta estavam dois projetos distintos de Brasil: o conduzido pelo trabalhis-
mo getulista, com possvel vis de centro-esquerda, e sua anttese udenista, de
feies liberais, comprometida, em escala mundial, com os valores do capita-
lismo, em pleno contexto da Guerra Fria.
Todavia, o mergulho nas fontes primrias no confirmou a hiptese, consi-

derando, bom reiterar, exclusivamente o discurso parlamentar, que no se
confunde com o debate levado a efeito por outras instncias da sociedade,
como a imprensa, as universidades, os sindicatos e os mltiplos rgos repre-
sentativos de classes, de empresrios a estudantes. Na comparao entre os
dois momentos escolhidos para o estudo, o carter fortemente ideologizado
do debate poltico na Cmara dos Deputados, diferentemente do ocorrido na
fase em que acontece a crise que encerrou o governo Vargas, concentrou-se
na legislatura oriunda das decisivas eleies de outubro de 1962. Para tanto,
certamente contribuiu o acirramento da polarizao ideolgica nas Amricas,
para onde a Guerra Fria fora transplantada com a vitria da Revoluo Cubana
(1959) e sua guinada marxista (1961).
21
3 A Cmara e a crise do governo Vargas (1953-1954)
A Unio Democrtica Nacional (UDN) partido poltico fundado em 1945

que se notabilizaria pelo combate sem trguas ao trabalhismo getulista e s
posies ideolgicas de esquerda, com presena marcante nas classes mdias
urbanas, mais receptivas s propostas liberais manifestou-se embrionaria-
mente na luta contra o Estado Novo. No por mera coincidncia, quase todos
os signatrios do Manifesto dos Mineiros, de 1943, uma espcie de proclama-
o aos espritos libertrios para que se envolvessem no combate ditadura de
Vargas, tornaram-se expoentes do udenismo.
Na reorganizao partidria do pas, em meio perda de substncia do Estado

Novo, que se encerraria em outubro de 1945, Vargas foi suficientemente sagaz
para estimular a criao de duas agremiaes, as quais tenderiam a marchar
juntas nas campanhas eleitorais que se seguiriam. Assim, surgiram o Partido
Social Democrtico (PSD), com bases estruturadas no interior do pas e con-
duzidas por lideranas que controlavam a mquina pblica durante a ditadura,
e o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), voltado para o nascente operariado
urbano e tendo a pretenso de ser alternativa eleitoralmente vivel ao ressur-
gido Partido Comunista.
Nas eleies de dezembro de 1945, a UDN patrocinou a candidatura presiden-

cial do brigadeiro Eduardo Gomes. O resultado do pleito demonstrou a fora
avassaladora do PSD, o qual, acolitado pelo PTB, viu seu candidato Presidn-
cia da Repblica, o marechal Eurico Gaspar Dutra, obter folgada vitria, com
maioria absoluta de votos. Embora condestvel do Estado Novo, Dutra esteve
frente do golpe que deps Vargas. O apoio que lhe foi dado por Getlio, s
vsperas da eleio, foi decisivo para sua vitria. Por tudo isso e a despeito das
visveis diferenas entre ambos, o governo Dutra acabou por se identificar com
as foras polticas que representavam o trabalhismo.
O embate entre getulismo e udenismo tornou-se direto nas eleies de outu-

bro de 1950. Enquanto a UDN, uma vez mais, apelava figura do brigadeiro
Eduardo Gomes para conduzi-la Presidncia, do outro lado o candidato era
o prprio Vargas. Tendo negociado acordo com a emergente liderana con-

servadora paulista de Ademar de Barros, a quem coube indicar o vice de sua
chapa, Getlio se elege presidente. Ao tomar posse em janeiro de 1951, ele ex-
perimenta, a rigor pela primeira vez, governar sob uma ordem constitucional
democrtico-liberal, partilhando responsabilidades com um Poder Legislativo
na plenitude de suas clssicas prerrogativas (ainda que sob a confortvel maio-
ria do governista PSD).
Os trs anos e alguns meses a que se reduziu o mandato de Vargas (1951-1954)

foram marcados pela tenso mundial em face da bipolaridade americano-sovi-
tica, de que a Guerra da Coreia (1950-1953) seria exemplo de forte simbolis-
mo, e pelo confronto em torno de projetos distintos para o pas. Nesse senti-
do, havia, de um lado, o projeto encampado por Vargas que, em linhas gerais,
poderia ser sintetizado na expresso nacionalismo econmico. Esse projeto,
empunhado por determinados setores da sociedade inclusive no interior das
Foras Armadas tambm refletia um tipo de debate que comeava a ganhar
corpo na Amrica Latina.
Em oposio, tendo na UDN seu mais conhecido instrumento poltico de

apoio, estava o projeto de desenvolvimento associado, a defender o aprofun-
damento da insero do Brasil na economia capitalista mundial. No jargo da
poca, totalmente contingenciado pelos ditames da Guerra Fria, tratava-se do
embate entre nacionalistas e entreguistas, entre os defensores da resoluta
ao do Estado como indutor do desenvolvimento e os adeptos da livre ini-
ciativa. O esprito de crescente polarizao ideolgica da poca identificava
nos primeiros verdadeiros agentes do comunismo internacional, ou dele presas
fceis, os ditos inocentes teis; os segundos eram os vendidos ao capital es-
trangeiro, aos quais no interessava promover as transformaes estruturais
de que o pas tanto carecia.
nesse cenrio razoavelmente convulsionado que transcorre o governo Vargas.

O exame mais percuciente dos discursos pronunciados em Plenrio na Cmara
dos Deputados, entre 1953 e agosto de 1954, deixa claro que, se determinados
temas abordados confirmavam uma certa polarizao ideolgica prpria da
23
poca, no mais das vezes a acalorada disputa entre getulistas e udenistas

se fez sobretudo fora do espao consagrado aos detentores do mandato de
representao poltica. Basta lembrar, por exemplo, que a mais virulenta
oposio a Vargas vinha da imprensa, com especial destaque para a atuao do
jornalista Carlos Lacerda. Alis, Lacerda s chegaria Cmara com as eleies
de 1955, para cumprir o nico mandato de deputado federal que conquistou,
mais de um ano aps a morte de Vargas, no desfecho de uma crise na qual foi
personagem de primeira grandeza.
Chama a ateno o fato de que, ao longo do ano de 1953, no so muitos os

discursos que focalizam o encaminhamento dado pelo governo Vargas ques-
to do desenvolvimento nacional e a aspectos relacionados aos direitos sociais.
Dois temas, contudo, mereceram especial destaque: a crise em torno da fixa-
o do reajuste de 100% do salrio mnimo, que redundou na queda do jovem
ministro do Trabalho, Joo Goulart, e, sobretudo, a difcil e tortuosa tramita-
o do projeto de lei de criao da Petrobras. Proposta claramente sustentada
pelos setores considerados nacionalistas, acabou por ser aprovada de modo
surpreendente: combatido pelos grupos taxados de entreguistas, o projeto,
praticamente ao final da tramitao, recebeu emenda da insuspeita UDN, que
foi muito alm do que propusera Getlio. Com isso, no apenas se criou a Pe-
trobras (Lei n 2004, de 1953), como tambm se instituiu o monoplio estatal
na explorao do petrleo.
Temas de poltica internacional e de relaes exteriores passam a atrair o

interesse de parcela considervel de parlamentares. Pode-se afirmar, com
segurana, que essa tendncia de abordar uma temtica quase sempre ausente
do debate parlamentar na Repblica brasileira vincula-se diretamente ao
cenrio mundial da poca. Vivia-se o auge do sistema bipolar e, desde o governo
Dutra, os grupos dirigentes do pas haviam consagrado a opo ocidental para
o Brasil, ou seja, o atrelamento incondicional aos EUA. Isso explica a sequncia
de pronunciamentos de combate ao comunismo, num contexto de guerra na
Coreia e de organizao da Repblica Popular da China (Mao Zedong assumira
o poder em 1 de outubro de 1949).
Outro ponto a merecer discusses prolongadas, muitas vezes se arrastando

por sesses inteiras, foi o Acordo Militar Brasil-EUA. O documento reiterava
a posio brasileira em face de um mundo ideologicamente dividido, apro-
ximava o pas da superpotncia ocidental e reiterava, em termos polticos, a
fidelidade do Brasil aos princpios que nortearam, em fins da dcada de 1940,
a criao da Organizao dos Estados Americanos (OEA).
O ano de 1954 j se inicia sob o signo da crise. As sesses da Cmara dos

Deputados passam a receber crescente nmero de oradores que se preocupam
com a situao do pas, a maioria dos quais para atacar a conduo do governo.
A partir de fevereiro, a situao do pas vista cada vez mais como crtica, por
parte da oposio. Na ltima semana do ms, o quadro ganha contornos mais
sombrios ao envolver o segmento militar. Na sesso do dia 26, por exemplo,
ostensivamente solicitada a demisso do ministro da Guerra.
O ms de maro se inicia com a temperatura poltica em elevao. Na sesso

do dia 8, um dos mais conhecidos nomes da UDN paraibana, Ernani Stiro,
ocupa a tribuna justamente para apresentar sua verso da crise poltico-mili-
tar. Na batalha retrica em que se transforma o plenrio da Cmara, com ata-
ques e defesas ao governo Vargas, um nome tende a se destacar com crescente
intensidade. Trata-se do udenista de reconhecida formao jurdica Aliomar
Baleeiro1, que passa a aumentar a frequncia de pronunciamentos em combate
ao governo.
Em abril, incandesce o debate na Cmara dos Deputados. Logo na sesso do

dia 5, Baleeiro traz baila a troca de correspondncia entre os presidentes Juan
Domingo Pern e Getlio Vargas. Desse episdio nascia um tema que se tornou
essencial para o aprofundamento da crise que selou o fim de Vargas, da mesma
forma que acompanhou a trajetria de Joo Goulart: a acusao de que o traba-
lhismo getulista, quer sob Vargas, quer sob a liderana que o sucedeu, tendia a
seguir o modelo argentino e a implantar, no Brasil, uma Repblica sindicalista.
1
Anos depois, Baleeiro viria a ser nomeado ministro do Supremo Tribunal Federal.
25
Entre os dias 23 de abril e 21 de maio, quatro projetos de lei pontuaram o de-

bate parlamentar e elevaram s alturas o tom das discusses: o que autoriza
a Unio a constituir a Eletrobrs, o que institui a reforma agrria, o que trata
da reforma do sistema bancrio nacional e o que institui o salrio-famlia2.
Alguns parlamentares se especializaram no trato de cada um desses temas, o
que pode ser facilmente comprovado pelo nmero de vezes que sobem tri-
buna para discorrer sobre eles. Seriam, entre outros, os casos dos deputados
Coutinho Cavalcanti, quanto reforma agrria, e Herbert Levy, no tocante
ordem econmica, na qual se inclui a reforma bancria.
A bancada udenista, minoritria em relao ao PSD, promove autntico fes-

tival de crticas ao governo, com parlamentares se revezando na tribuna com
esse objetivo. nesse clima de crescente animosidade que se inicia o ms de
agosto, cuja primeira semana marcada por um episdio que tornar insus-
tentvel a posio do presidente da Repblica. Trata-se do atentado contra o
jornalista Carlos Lacerda, no qual faleceu o major da Aeronutica Rubens Vaz,
que estava em sua companhia.
A sesso da Cmara de 5 de agosto foi, sem exagero, a mais tensa que o Con-
gresso Nacional assistira desde 1946. Expresses como tentativa de fuzila-
mento contra Lacerda passaram a ser ouvidas em sequncia e sob forte emo-
o. Sucedem-se ao microfone deputados como Armando Falco3, Benedito
Magalhes, Frota Aguiar, Heitor Beltro, Jorge Lacerda, Oscar Carneiro, Au-
reliano Leite, Adahil Barreto, Gurgel do Amaral, Rondon Pacheco4, Breno da
Silveira e Hugo Carneiro.
2
Vale lembrar que o tema da reforma agrria, ainda presente na agenda brasileira em pleno sculo XXI,
situou-se no primeiro plano da conturbada conjuntura que levou queda de Goulart, em 1964; na
Carta-Testamento, Vargas fala da desesperada oposio ao projeto da Eletrobrs.
3
Ministro da Justia de JK, voltou ao cargo no regime militar, durante o governo Geisel, quando se nota-
bilizou pelo nada a declarar e pela draconiana legislao que eliminou o debate de ideias na campa-
nha eleitoral pelo rdio e pela TV.
4
Udenista mineiro, assumiu posies de destaque no regime militar, como ministro-chefe da Casa Civil
e governador de Minas Gerais (eleio indireta).
Na primeira linha dos ataques ao governo Vargas estavam nomes como os de

Aliomar Baleeiro, Raimundo Padilha5, Bilac Pinto e, acima de tudo, daquele
que pronunciou o mais contundente discurso contra Vargas: Afonso Arinos.
Na defesa de Vargas, destaque para Barreto Pinto6 e Gustavo Capanema7. O
atentado da Rua Toneleiros, alm de ter gerado ruidosa investigao por parte
da Aeronutica a clebre Repblica do Galeo , forneceu frtil munio
para os ataques desferidos contra Vargas pelos deputados oposicionistas. Cada
avano nas investigaes correspondia a novas denncias em plenrio.
Finalmente, em 23 de agosto, quando o cerco a Vargas praticamente se fe-

chava, com os ministros militares concluindo pela inevitabilidade da renncia
do presidente, o deputado Alcides Carneiro pronuncia discurso de elogio ao
vice-presidente Caf Filho, algum que jamais privou da confiana de Getlio.
Na mesma sesso, enquanto Rui Almeida, na Presidncia da Mesa, manda ler
denncia contra o ministro do Trabalho, Afonso Arinos volta carga, desta
feita para denunciar a existncia de censura radiofnica no pas. A cena se
completa com o deputado Raul Pilla8 alertando a nao para a extrema gravi-
dade da crise poltica em curso. Conhecido o trgico desfecho da crise, com o
suicdio de Vargas na manh de 24 de agosto, quinze deputados ocuparam a
tribuna na sesso daquele mesmo dia para expressarem seu pesar. A Cmara
decretou luto por trs dias.
5
Antigo prcer integralista, volta a ocupar posio de relevo no regime militar instaurado em 1964,
tendo sido governador do estado do Rio de Janeiro.
6
Barreto Pinto viria a perder seu mandato, cassado pela prpria Cmara dos Deputados, por quebra do
decoro parlamentar, ao ter publicada nO Cruzeiro, a mais importante revista ilustrada semanal do pas,
sua foto vestindo casaca e ceroulas.
7
Ministro da Educao na Era Vargas, quando comandou verdadeira revoluo educacional no pas,
Capanema foi importante lder pessedista mineiro e, no regime militar, filiado situacionista Arena, foi
eleito senador.
8
Poltico gacho, reeleito vrias vezes para a Cmara dos Deputados, teve sua trajetria poltica assina-
lada pela defesa veemente do parlamentarismo.
27
4 A Cmara e a crise do
governo Goulart (1963-1964)
Do comeo ao fim, o governo Goulart (1961-1964) viveu sob o signo da crise. O

clima de radicalizao ideolgica j se faz presente no incio da nova legislatu-
ra, em 1963, com a renovada composio do Congresso Nacional determinada
pelas decisivas eleies de outubro de 1962. Goulart desiste da ideia de decretar
estado de stio ao tomar conhecimento da resistncia medida na opinio p-
blica, junto a poderosos governadores (como Lacerda, na Guanabara, e Arraes,
em Pernambuco) e na maior parte do Congresso. Com o recuo, Jango conseguiu
desagradar a esquerda, aular a desconfiana da direita e enfraquecer-se perante
os militares.
Jango comeara seu governo submetido a um parlamentarismo de ocasio,

adotado como soluo negociada para evitar a guerra civil em face da reao
surgida atitude golpista dos ministros militares, contrria posse do vice-
-presidente ante a renncia de Jnio Quadros. Em janeiro de 1963, por deciso
da ampla maioria do eleitorado, um plebiscito determinou a volta do presiden-
cialismo. Comeava, de fato, o governo Goulart, mas sob intensa desconfiana
dos setores conservadores e direitistas.
A rigor, as eleies de 1962 aceleraram a crise profunda na qual se debatia o

governo Jango. Com o ambiente carregado de forte passionalidade, em que r-
gidas posies ideolgicas impediam qualquer possibilidade de convergncia,
essas eleies foram marcadas por intensa propaganda e, conforme apurado
em comisso parlamentar de inqurito (CPI), pelo uso desenfreado de dinhei-
ro das mais diversas origens. O complexo Ipes-Ibad9, que reunia empresrios,
polticos, religiosos e militares, foi decisivo, ao lado de dlares norte-america-
nos, para a vitria de poderosa bancada comprometida a lutar contra o refor-
mismo e o esquerdismo do governo Goulart.
9
Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais e Instituto Brasileiro de Ao Democrtica, respectivamente.
Pressionado esquerda e direita, Jango foi perdendo o controle da econo-

mia e da conduo poltica. Com o crescente afastamento do Congresso em
relao ao governo, o presidente parece ter optado por uma cartada por de-
mais explosiva: o apelo direto populao para sustentar suas propostas de
reformas de base. Talvez tenha sido esse o sentido do grande comcio do dia
13 de maio de 1964, em frente Central do Brasil e ao Ministrio da Guerra,
no Rio de Janeiro.
Ao se estudar o comportamento do Congresso Nacional, sobretudo da Cmara

dos Deputados, a partir de janeiro de 1963, no difcil concluir que se encer-
rava um ciclo de coexistncia poltica, o que era reiterado a cada sesso pelos
discursos pronunciados. Ficava claro que as divergncias no mais poderiam
ser contornadas, nem os interesses opostos ser tangenciados. PSD e UDN, tra-
dicionais adversrios desde 1945, passavam a se comportar da mesma ma-
neira, particularmente nas votaes. Sem as amarras do PSD, o PTB tendia a
soltar-se na direo das utopias revolucionrias. Sem o contraponto do PTB, o
PSD assumia posies de acentuado reacionarismo.
Fazendo coro nova realidade poltica que o Congresso Nacional to bem sin-
tetizava, as eleies de 1962 explicitam a crescente importncia dos blocos
interpartidrios, a exemplo da Frente Parlamentar Nacionalista, com vis de
centro-esquerda, e da Ao Democrtica Parlamentar, com posies conser-
vadoras e direitistas. Para se ter ideia de quo forte era essa nova configurao,
nessas eleies, enquanto isoladamente o PSD amealhou 18,3% dos votos, o
PTB ficou com 14,2 e a UDN no passou dos 13,2%, os blocos partidrios ob-
tiveram 48,3% dos votos.
No confronto de ideias, em que o plenrio da Cmara dos Deputados era o pal-

co principal, alguns temas tornaram-se demasiado explosivos e contriburam
decisivamente para o colapso do regime. Entre esses temas, dois se destacaram
flagrantemente: as reformas de base, com especial relevo para a agrria, cujo
projeto tramitava desde a primeira metade dos anos 1950, e a Poltica Externa
Independente, claramente marcada pelo esprito da Guerra Fria.
29
Em sesso de 24 de janeiro, o deputado Srgio Magalhes, um dos grandes

nomes da esquerda no Congresso Nacional10, j comea o ano legislativo
tecendo consideraes sobre o projeto que regula a remessa de lucros ao
exterior de empresas estrangeiras que atuam no Brasil. O tema da poltica
externa assume o primeiro plano da agenda poltica. Crticas ao comunismo
sovitico ou Rssia vermelha sero uma constante nos pronunciamentos
da bancada conservadora ou direitista, a exemplo dos deputados Othon Mder
(que, na sesso de 30 de janeiro, chega a apresentar projeto para tornar sem
efeito o decreto do presidente Jnio Quadros que concedeu condecorao a
Che Guevara), Pedro Anschau (que, na sesso de 21 de maro, protesta contra
a circulao de publicaes comunistas no pas e que, quatro dias depois,
requer informaes sobre propaganda comunista nos meios universitrios),
Eurpedes Cardoso de Menezes (que exige, em 22 de maro, a expulso dos
comunistas do governo) e Oswaldo Zanello (que reitera sua profisso de f
anticomunista, na sesso do dia 25 de maro).
Prova da efervescncia ideolgica suscitada pela Poltica Externa Independente

pode ser medida pela repercusso de determinados temas quando tratados na
tribuna. o caso, por exemplo, do discurso do deputado de esquerda Max
da Costa Santos que, na mesma sesso (22 de maro) em que Cardoso de
Menezes exigia a imediata retirada dos comunistas do governo, anunciava
a realizao do Congresso Continental de Solidariedade a Cuba. Congresso,
alis, cujo pedido de proibio foi formulado, em sesso de 2 de abril, pelo
deputado capixaba direitista Oswaldo Zanello. Congresso que tambm j fora
combatido pelo udenista da Guanabara Adauto Lcio Cardoso.
No h dvida, porm, de que o tema da reforma agrria foi o que, de longe,

mais incendiou o debate parlamentar naquele contexto histrico. Em linhas
gerais, independentemente de filiao partidria, os deputados passavam a
agir e a falar em face da convergncia de interesses e de concepes ideolgi-
cas. Assim, os dois grandes blocos interpartidrios afinavam seus respectivos
10
Para que Carlos Lacerda (UDN) fosse eleito governador da Guanabara, em 1960, derrotando justamen-
te Srgio Magalhes, foi decisiva a candidatura de Tenrio Cavalcanti, que, ao penetrar na faixa mais
popular do eleitorado, certamente subtraiu votos que seriam dados a Magalhes.
pontos de vista, no deixavam que o tema esmorecesse e jamais permitiam

que uma sesso da Cmara no dispusesse de algum representante para falar
em nome do grupo.
A comprovar a assertiva segundo a qual as eleies de 1962 criaram bancadas

a favor e contra as reformas de base, um caso de convergncia entre advers-
rios polticos antes irreconciliveis, da mesma base eleitoral (comarca de Rio
Pomba, Zona da Mata de Minas Gerais), ficou conhecido na Casa. Na hora de
falar ou de discutir projetos relativos reforma agrria, o pessedista ltimo
de Carvalho e o udenista Dnar Mendes aproximavam-se na defesa da mesma
causa, ou seja, o combate proposta.
Em geral, a Ao Democrtica Parlamentar, bloco de direita, marchava coesa no

combate Poltica Externa Independente e s reformas de base, particularmente
a agrria. De maro de 1963 a abril de 1964, revezaram-se na defesa implacvel
dessas teses deputados como Argilano Dario, Augusto Novais, Plnio Salgado11,
Milton Reis, Oswaldo Zanello, Joo Mendes12, Antonio Bresolin, Raimundo
Padilha13, Padre Vidigal14, Abel Rafael15, Odorico Santana, Jales Machado,
Geraldo Freire, Geraldo de Barros e Amaral Neto16.
A Frente Parlamentar Nacionalista, de centro-esquerda e comprometida

com as reformas, alm de encaminhar discusso e votao de matrias pelas
quais propugnava, tambm escalava seus parlamentares para no deixarem
sem resposta os ataques dos grupos direitistas e conservadores. Entre os mais
11
Lder inconteste do Integralismo brasileiro, Plnio Salgado retorna cena poltica frente do Partido da
Representao Popular (PRP), congregando antigos camisas verdes.
12
Na sesso de 2 de abril, Mendes afirmou que o combate ao comunismo no covardia, cora-
gem e patriotismo.
13
Antigo integralista, Padilha leu, na sesso de 3 de abril, nota da Ao Democrtica Parlamentar contes-
tando a proposta de reforma agrria em tramitao.
14
O pessedista mineiro Padre Pedro Maciel Vidigal notabilizou-se pelo combate sem trguas Poltica
Externa Independente, sobretudo no que se referia posio brasileira em relao Revoluo
Cubana, tendo dado especial ateno ao chanceler San Tiago Dantas, no raro ridicularizando-o.
15
Outro importante quadro egresso do Integralismo, era deputado por Minas Gerais.
16
Jornalista e poltico da Guanabara, fez carreira controvertida e, poca do regime militar, apresentava
na TV programa que enaltecia os feitos do Brasil Grande.
31
conhecidos, pontificavam: Srgio Magalhes, Neiva Moreira, Eloy Dutra17,

Doutel de Andrade, Max da Costa Santos, Leonel Brizola18, Paulo de Tarso,
Wilson Martins, Bocayuva Cunha, Lino Morganti, Breno da Silveira, Chagas
Rodrigues, Joo Herculino, Ado Pereira Nunes, Braga Ramos, Ary Pitombo,
Roberto Saturnino19, Mrio Maia, Rog Ferreira, Simo da Cunha, Benedito
Cerqueira e Waldemar Alves.
Ocioso repetir que nenhum outro tema empolgou tanto o debate na Cmara
dos Deputados quanto o da reforma agrria, apenas secundado dentro da mes-
ma lgica, alis pelo da Poltica Externa Independente. Em ambos os casos, o
fantasma da subverso vermelha e da comunizao do Brasil se faz presente
de modo ostensivo. Assim, conquanto o golpe contra as instituies estivesse
sendo planejado h algum tempo, no resta dvida de que esses dois temas, pelo
carter explosivo e pela extrema capacidade de fomentar paixes, prepararam o
cenrio dentro do qual se representa o ato final do regime liberal de 1946.
5 Concluso
Na complexa trajetria da poltica brasileira entre 1946 e 1964, perodo do

difcil aprendizado democrtico aps a ditadura de feies fascistas do Estado
Novo, a Cmara dos Deputados desempenhou papel de absoluta centralidade.
Ao selecionar dois contextos marcantes desse percurso turbulento da histria
poltica do pas, justamente o que antecedeu o suicdio de Getlio Vargas e o
que precedeu a deposio de Joo Goulart, a presente pesquisa confirmou, em
parte, a principal premissa que estimulou a realizao do trabalho.
17
Chegou a ser vice-governador da Guanabara, teve papel preponderante na CPI do Ipes-Ibad, que des-
velou o gigantesco esquema financeiro utilizado nas eleies de 1962 para eleger parlamentares con-
trrios s reformas de base.
18
Poltico gacho, foi governador de seu estado, ocasio em que comandou a resistncia tentativa
de golpe contra a posse de Goulart, em 1961, o que lhe deu maior projeo nacional. Nas eleies de
1962, elegeu-se deputado federal pela Guanabara com a maior votao at ento obtida no pas para
o cargo.
19
Economista dos quadros do Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDE), retornou ao cenrio poltico
nacional nas emblemticas eleies de 1974, quando a oposio consentida, reunida no MDB, conquis-
tou 16 das 23 cadeiras em disputa no Senado, tendo sido eleito pelo estado do Rio de Janeiro.
No primeiro caso, ao contrrio do que se poderia imaginar, verificou-se que o

vigor oposicionista ao governo Vargas era bem mais acentuado na imprensa do
que propriamente no debate parlamentar. A rigor, foi a partir do episdio do
atentado ao jornalista Carlos Lacerda, no qual um oficial da Fora Area mor-
reu, que a retrica de oposio, particularmente udenista, foi assumindo tons
crescentemente dramticos, de que seria smbolo mximo o pronunciamento
do deputado mineiro Afonso Arinos.
Muito diferente foi o cenrio apresentado pela Cmara dos Deputados, j em

sua nova sede no Planalto Central, na tensa conjuntura que as eleies de 1962
potencializaram. Com efeito, o levantamento dos discursos pronunciados no
Plenrio da Cmara ao longo de 1963 e dos trs primeiros meses do ano seguin-
te evidenciou a elevada tenso que acompanhou o governo Goulart a partir do
retorno do presidencialismo. Dois temas em especial o da reforma agrria e
o da Poltica Externa Independente envolveram o debate parlamentar e, em
larga medida, prepararam o terreno para a ruptura institucional de 1964.
Sabe-se que as crises que abalaram a Repblica brasileira quase sempre ti-
veram no Executivo seu ponto de partida e, no Legislativo, em geral, sua re-
soluo. Foi assim, por exemplo, quando da tentativa de se impedir a posse
presidencial de JK, em 1955, ou, ainda, quando da iminncia de guerra civil por
ocasio da renncia de Jnio e da tentativa golpista contra a posse de Jango, em
1961. Todavia, nos dois momentos aqui examinados, o Legislativo optou por
no tangenciar as crises, o que explica o modo trgico como elas foram encer-
radas, com o suicdio de um e a deposio de outro presidente.
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37
A Comisso de Legislao Participativa

da Cmara dos Deputados:
consideraes tericas
1 Introduo
O grupo de pesquisa e extenso (GPE) para estudo da relao entre os par-

lamentares e a Comisso de Legislao Participativa (CLP) da Cmara dos
Deputados20 pesquisou, entre 2007 e 2010, as razes da baixa efetividade des-
sa comisso em influenciar a produo legislativa da Cmara dos Deputados.
O grupo teve por objetivo principal a avaliao da qualidade da relao entre
a CLP e os parlamentares, membros ou no da comisso. Adotou-se a hip-
tese de que os parlamentares interagiam pouco com a comisso, bem como
negligenciavam seus propsitos e suas potencialidades, por medo, desinte-
resse ou desconhecimento.
Os primeiros resultados do estudo foram publicados na obra Olhares sobre

o Parlamento, sob o ttulo Discusses preliminares sobre a relao entre os
parlamentares e a Comisso de Legislao Participativa (SANTOS et al.,
20
As consideraes ora apresentadas so fruto tanto das pesquisas realizadas pelo GPE, quanto das li-
es dos professores Lus Felipe Miguel e Flvia Biroli, ministradas na disciplina Teoria e Anlise Poltica,
no mbito do Programa de Ps-Graduao do Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia
(1 semestre de 2011). O artigo, contudo, assinado somente por mim, pelo que assumo a responsabi-
lidade por eventuais equvocos.
2011). Anteriormente, a atuao da CLP havia sido discutida em trs outros

trabalhos daqueles que viriam a compor o GPE (COUTO, 2007; FERREIRA
JNIOR, 2007, 2008).
O grupo, consoante os prazos do edital que o criou, encerrou suas pesquisas

ao final de 2010. A temtica da CLP, contudo, continua atual: em agosto de
2011, a comisso comemorou seu dcimo aniversrio com a realizao de ex-
posio, audincia pblica e seminrio. Nos eventos, exaltava-se a possibilida-
de de interao entre sociedade e Parlamento, projetavam-se reformulaes de
ferramentas de participao existentes e apresentavam-se novas propostas de
aprimoramento da democracia.
Apesar do trajeto j percorrido pela CLP, alguns limites se mostram ainda

intransponveis, como, por exemplo, a baixa capilaridade da comisso na so-
ciedade e a latente impossibilidade de se aprovarem propostas legislativas por
meio dessa ferramenta. nesse panorama contraditrio de festejo e de insu-
cessos (ao menos aparentes) que se apresenta este artigo como nova contri-
buio ao debate sobre democracia e participao na Cmara dos Deputados.
2 A justificativa institucional para a criao da CLP
O Congresso Nacional tem, ao menos, trs funes primordiais: legislar, fis-

calizar e representar. A primeira consiste em produzir algumas das normas
que compem o ordenamento jurdico federal (emendas Constituio, leis,
decretos, resolues). Esse mister deve, em tese, ser compreendido como busca
do bem comum, que, na definio de Matteucci (BOBBIO et al., 2004, vol. I,
p. 106), a tentativa maior para realizar uma integrao social baseada no
consenso. Essa a razo do prprio Estado, a ser perseguida por todos os seus
agentes em todas as esferas do Poder.
Ao Congresso cabe tambm fiscalizar os atos do Executivo, zelando para que

no se desviem da correta aplicao dos recursos econmico-financeiros em
ltima anlise, esses so os meios de que este Poder dispe para a realizao
39
do bem comum. Essa segunda funo do Legislativo pode ser realizada por
meio de propostas de fiscalizao dos atos do Executivo, de comisses par-
lamentares de inqurito, de convocao e oitiva de ministros de Estado e de
servidores subordinados Presidncia da Repblica.
A funo do Congresso Nacional de representar a nao est prevista nos ar-

tigos 45 e 46 da Constituio brasileira. A representao, segundo argumenta-
o que se desenvolver mais adiante, assume variadas acepes; contudo, em
qualquer delas, pode ser resumida pelo desempenho das funes do Estado na
busca da realizao do interesse coletivo (aqui identificado ao bem comum), o
que engloba tanto legislar quanto fiscalizar.
A representao, portanto, o que caracteriza a funo dos parlamentares e

justifica a existncia das Casas Legislativas. Essa constatao ganha contornos
interessantes quando verificamos que a Cmara amide reconhece que no
realiza a contento a tarefa de representar a populao. Em 2001, por exemplo,
a Mesa Diretora, na justificao de uma proposta legislativa (o Projeto de Re-
soluo da Cmara n 5, que criava a Comisso de Legislao Participativa),
afirmou que o Parlamento estava longe de representar os interesses da popu-
lao brasileira e que as discusses ali travadas apresentavam descompasso
para com os anseios sociais. Tal assertiva institucional se configurava em um
verdadeiro paradoxo: a Cmara de representantes no representativa.
A confisso que a prpria Casa fazia no era sem motivo: pesquisas de opinio
repetidamente apresentavam uma situao de descrdito na atividade parla-
mentar por parte dos eleitores. Essa realidade ainda hoje vlida, o que, ima-
ginamos, causa desconforto na vida daqueles que dependem dos votos dessa
massa descontente para continuar a exercer o poder21.
Para contornar a situao, a Cmara dos Deputados criou diversas ferramen-

tas que visam a fortalecer a qualidade da conexo entre o Legislativo e os re-
presentados e a propiciar a estes a possibilidade de participar do processo de
21
O instituto Datafolha, em seu stio eletrnico, compila pesquisas de opinio pblica sobre o Congresso
Nacional, realizadas desde 1998, nas quais, invariavelmente, h avaliao negativa da instituio e de
seus membros superior a 50%.
deliberaes legislativas. Essa participao mais direta proporcionada pela

Casa se d por instrumentos que possibilitam ou facilitam a apresentao de
demandas para discusso no Parlamento, a concepo de arenas de discusso,
a sugesto de temas para debate, a maior interao com os parlamentares e
com os rgos que estes integram.
Em outros momentos, por meio de pesquisas qualitativas e/ou quantitativas,

contestamos a efetividade dessa instituio como meio hbil de transformao
da vontade popular, expressada por meio da CLP, em norma jurdica. Agora,
buscamos criar um quadro terico que possibilite a outros pesquisadores ex-
plicar a razo desses limites empiricamente comprovados. O fio condutor que
nos move a pressuposio de que a CLP no se presta ao papel de aumentar
o grau de representatividade parlamentar porque se apresenta como elemento
apenas formal de criao de espao para construo de demandas.
3 A CLP: possibilidades e autocompreenso
A CLP, criada em 2001 com a prerrogativa de transformar sugestes da socie-

dade civil organizada em propostas legislativas ou em aes de fiscalizao do
Executivo, apresenta alguns poucos requisitos para que essa interao entre
sociedade e Parlamento ocorra. Exige-se, principalmente, que as sugestes se-
jam apresentadas por entidade social regularmente constituda e que se apre-
sentem provas de que a ideia da sugesto foi construda consensualmente no
seio da entidade. Os habilitados so grupos e no indivduos e como corpo
coletivo que podem se manifestar.
No so colocados bices formais e so possveis sugestes de qualquer das

espcies normativas que tramitam na Cmara dos Deputados: projetos de lei,
de resoluo, de decreto legislativo, propostas de emenda Constituio e su-
gestes de emendas a essas proposies.
Os meios de formalizao da sugesto so bastante simples, podendo ser ela

apresentada pessoalmente, por meios eletrnicos, enviada por fax ou carta.
41
Tambm no se exige que a proposta esteja formatada e de acordo com os

critrios de tcnica legislativa, o que simplifica a relao entre a sociedade e o
Parlamento (conforme prescries dos artigos 32 e 254 do Regimento Interno
da Cmara dos Deputados, bem como do Regulamento Interno da CLP).
Apesar da facilidade de apresentao, a sugesto de iniciativa legislativa no

significa a automtica transformao da sugesto em iniciativa de lei. Em
verdade, a sugesto sofre uma avaliao de oportunidade e mrito na CLP.
Se aprovada, s ento passa a tramitar como uma proposio legislativa, de
autoria da CLP, ainda que guarde resqucios da participao do grupo que a
ofereceu. Ou seja, a Cmara no delegou s organizaes o poder de iniciar o
processo legislativo.
Ainda assim, a CLP compreende a si mesma como um canal que busca dar
visibilidade s angstias e inquietudes de grupos sociais subjugados e discri-
minados pela prpria sociedade. Julga ter por objetivo aproximar esses grupos
(e os demais cidados) dos seus representantes, concedendo queles o direito
de voz e participao no processo de solidificao dos ideais de democracia
participativa (BRASIL, 2010).
Para a construo de uma democracia mais participativa, a CLP enxerga como

fundamental a presena da sociedade nos processos de tomadas de decises
e acredita que a sua consolidao institucional vai propiciar Cmara e aos
representantes a compreenso de sua necessidade para a democracia represen-
tativa (BRASIL, 2010).
A comisso tambm defende o ponto de vista de que a sua consolidao como

processo contnuo de participao propiciar o aumento da educao para a
cidadania, elevando a qualidade da democracia (BRASIL, 2001, p. 4; BRASIL,
2010, p. 9).
No entanto, a criao da CLP no representou o desejo de que a representa-

o fosse substituda por qualquer outro mtodo de tomada de decises. Sua
concepo se deu na tentativa de fortalecer e melhor empoderar os repre-
sentantes, e no no sentido de transferir poderes aos representados. Essa a
concluso a que se chega ao serem relembradas as palavras do ento presi-

dente da Cmara, deputado Acio Neves, ao instalar o rgo:
Quero por fim ressaltar que a legislao participativa no alimenta o falso an-
tagonismo entre sociedade civil e Parlamento, nem a utopia ingnua de que a
revoluo tecnolgica e a sociedade miditica ressuscitaro uma espcie de
democracia direta informatizada. Um sistema que troque o voto popular e a
representao poltica por outras formas de participao merecer qualquer
outro nome, no o de democracia. A legislao participativa deve significar,
pelo contrrio, a atualizao da democracia representativa pela maior sinto-
nia com seu tempo. (BRASIL, 2001, p. 2, grifo nosso)
4 Teorias polticas para a CLP:

construo do quadro terico
A percepo do presidente Acio Neves, assim como, em certo grau, a prpria

concepo da CLP, parece se alinhar s teorias da representao de cunho
formal, como a de Bernard Manin et al. e a de Nadia Urbinati. Para os primei-
ros autores, representao poltica concepo a que se juntam definies,
na maioria das vezes contraditrias, que a identificam como busca do inte-
resse pblico. Para eles, portanto, deve-se encontrar um ncleo conceitual
mnimo que identifique governo representativo com a escolha de legisladores
por eleies (que devem ser peridicas) e com a livre expresso dos anseios,
demandas e discusses por parte dos representados. Porm, esse conceito m-
nimo deve tambm contemplar o mandato livre dos incumbentes, em que a
manifestao do cidado em nada vincula a ao dos representantes (MANIN
et al., 1999).
Os representantes, por competncia inata ou por maior controle das infor-

maes, teriam melhores condies de escolher o caminho que atenderia ao
interesse coletivo. J o deficit de informao do cidado comum causaria uma
viso mope das demandas por polticas pblicas, e suas sinalizaes de an-
seios e interesses no poderiam ser tomadas como mandamentos rgidos. Essa
43
aceitao da desigualdade remonta tese schumpeteriana do cidado inbil e

um dos fundamentos para a defesa da democracia formal.
Assim, ao eleitor mope caberia to somente o poder de votar nas eleies

pela substituio do representante quando entendesse que este perseguiu
interesse particular ou no exerceu o mandato com a competncia esperada
a esse momento de avaliao os autores denominam accountability
(MANIN et al., 1999).
Nadia Urbinati (2005) defende a democracia representativa como algo alm

da legitimao formal e procedimentalista da democracia eleitoral, ao trazer
elementos que possibilitam a construo de um modelo em que as decises
so tomadas em uma arena de opinies contestveis, que devem ser expressas
livremente, para irrigar o processo decisrio.
A democracia representativa em Urbinati, portanto, um processo cclico

constante, em que os representantes legitimamente eleitos so autorizados pe-
los representados a defender seus interesses. Porm, esse processo no se en-
cerra nessa autorizao, sendo necessria a existncia de uma corrente comu-
nicativa entre a sociedade poltica e a civil que permita a constante interao
entre as duas partes, possibilitando a vocalizao da sociedade e a criao de
uma arena para o embate de opinies. As decises dos representantes so ali-
mentadas pelo apreo e pela discordncia popular, o que coloca o povo como
o centro de gravidade do modelo, e o processo de autorizao, avaliao, re-
autorizao passa a ser constante, e no apenas reduzido ao momento eleitoral
(URBINATI, 2005, p. 202-203).
Apesar de a autora construir seu conceito de representao com uma maior

nfase nos processos de participao cidad, quando comparada ao governo
representativo dos autores anteriores, nota-se que no h no pensamento de
Urbinati vinculao das decises dos representantes s ideias expostas nessa
arena, e a accountability continua a ter peso significante em sua teoria. O seu
texto O que torna a representao democrtica?, inclusive, chama a aten-
o pelo receio que demonstra de que o excesso de democracia, representa-
da pela fragmentao excessiva de grupos, possa causar o engessamento dos
processos decisrios, repetindo a velha frmula elitista cristalizada na viso

schumpteriana de democracia.
Um conceito mais amplo de representao, de ndole menos formal, apre-

sentado por Iris Young Marion. Ela compreende que, nas sociedades contem-
porneas, h desigualdades concretas a impedir a livre expresso dos grupos
sociais e, portanto, defende a equalizao das condies de acesso disputa
poltica. A busca de mais igualdade se d pelo empoderamento das classes
marginalizadas, sem, contudo, necessariamente desafiar a necessidade dos
mecanismos de representao (YOUNG, 2000).
Esse pensamento se aproxima, ao menos nesse ponto, da defesa do presiden-

te Acio Neves quanto impossibilidade de se fazer democracia que no seja
por meio da representao. No entanto, em Young, h a crtica ao modelo
procedimentalista (denominado pela autora de aggregative), no qual a for-
a poltica da elite dominante marginaliza grupos minoritrios por meio de
polticas distributivas insensveis s diferenas existentes entre indivduos e
grupos. Os grupos dominantes utilizam-se do ferramental democrtico para
perpetuar seus privilgios ou para garantir sua posio mais benfica, em
detrimento das minorias.
A partir dessa percepo de dominao, Young constri um modelo de repre-

sentao, a representao comunicativa. Nele, a autora defende a incluso de
diferentes pontos de vista, formados a partir de perspectivas diversas, com o
intuito de impedir tanto a excluso de grupos sociais pela sua no insero nas
arenas deliberativas, quanto a sua excluso por formas de opresso interna a
esses espaos de discusso, que ocorrem quando determinado grupo est for-
malmente presente, mas no possui a competncia comunicativa necessria
para expressar coerentemente suas opinies (YOUNG, 2000).
Nesse ponto do pensamento, h a construo de uma crtica ao conceito ha-

bermasiano de esferas pblicas de discusso, que pode ser dirigida tambm
CLP: Young reconhece que no basta o direito voz, mas que necessrio o
acesso informao, educao para a participao, s regras procedimentais
do espao de discusso e, principalmente, considerao das opinies pon-
45
derada pelas perspectivas dos atores. A base dessa construo justamente o

reconhecimento de diferenas intrnsecas aos grupos sociais e do uso do do-
mnio de regras e de discursos como forma de opresso a grupos minoritrios.
O conceito de perspectiva elemento importante para a teoria da diferena de

Young, em que o representante algum distinto do eleitor e, portanto, fala
pelo, e no fala como o representado. Por isso a importncia de se manter
uma representao relacional entre representante e representado, com vistas a
no perder a conexo entre os atores e possibilitar a revisita do representante
s opinies e interesses do representado (YOUNG, 2006, p. 143). Nessa con-
cepo, a autorizao e a accountability so ciclicamente refeitas e antecipadas,
possibilitando ao representante conhecer as perspectivas dos eleitores e a par-
tir delas concretizar as escolhas que refletem os interesses dos representados.
Trata-se de um avano em relao ao pensamento dos autores anteriormente
abordados, em que a accountability tem carter de avaliao posterior ao exer-
ccio do mandato parlamentar e a participao popular desestimulada.
Por fim, compreendemos que democracia e representao em Young so ins-

tituies complementares, pois nas grandes sociedades de massa a represen-
tao e a participao se requerem uma outra para que haja uma poltica
plenamente democrtica. A participao a que se refere a autora a de grupos
sociais, considerados no como uma coleo de indivduos, determinada de
forma arbitrria, mas definidos por um sentido de identidade compartilhada,
formada em matriz relacional, pois as pessoas podem formar associaes, mas
os grupos, por outro lado, constituem os indivduos(YOUNG, 2006, p. 143).
Observamos que os trs conceitos de representao apresentados no contes-

tam o modelo liberal vigente, no propem a sua substituio por outras for-
mas em que no haja um incumbente a falar por vrios eleitores, nem elegem a
democracia direta como soluo para o deficit democrtico, razo pela qual se
assemelham ao esprito do legislador22 ao criar a CLP. Esses conceitos servem,
todos e em complementariedade, para explicar o lugar, na teoria democrtica,
22
Esprito do legislador: conceito emprestado Filosofia do Direito, que interpreta a norma a partir das
discusses que fomentaram a sua elaborao.
que ocupa essa comisso. Encontrar elementos tericos que expliquem o mo-
delo adotado pelo Legislativo brasileiro para diminuir o deficit de representati-
vidade das instituies de representao no significa reconhecer, de imediato,
a efetividade de suas instituies, tarefa a que nos incumbiremos a seguir.
Antes, contudo, diante da afirmao da prpria CLP de que ela serve ao pro-
psito do aumento de educao cidad, citamos estudo de Carole Pateman
(1992), para quem a prtica reiterada da participao poltica forma cidados
mais competentes para a democracia. Pateman critica fortemente a ideia de
que h cidados mais capazes do que outros para o exerccio da poltica e de
que devemos deixar aos mais preparados a tomada de decises sobre assuntos
complexos do Estado. Para a autora, a participao contnua elemento que
agrega no s conhecimento, mas vontade de participao aos cidados, am-
bos em graus crescentes pela prtica reiterada.
A participao causa ainda no cidado uma melhor percepo da sociedade

e do papel individual do participante na prpria sociedade. Isso se d por-
que o indivduo que participa tem a percepo de liberdade aumentada, e
a participao d a ele um grau bem real de controle sobre o curso de sua
vida e sobre a estrutura do meio em que vive. A participao permite que as
decises coletivas sejam aceitas mais facilmente pelo indivduo, e o cidado
que participa ativamente das questes polticas de sua cidade, opinando, re-
fletindo, votando, desenvolve um sentido de pertencimento do corpo social
(PATEMAN, 1992, p. 40).
Conclui-se que a participao acresce no cidado o sentimento de liberdade e

aceitao das normas porque ele mesmo ajudou a cri-las, e passa a ser incoe-
rente desrespeit-las. Alm do mais, a participao constante ajuda-o a com-
preender melhor a sociedade em que est inserto e os problemas que ela en-
frenta. Para a sociedade, h o ganho da maior integrao entre seus indivduos
e da pacificao social por meio da observncia das normas por um nmero
maior de cidados.
Em Pateman, esse conceito foi construdo imaginando-se a integrao das

esferas pblicas de representao j existentes a novos espaos pblicos, mas no
47
necessariamente postos e controlados pelo Estado. Contudo, pode ele ser aplicado
CLP, principalmente se considerarmos que a experincia da participao
integra o indivduo a sua sociedade e constitui o instrumental para transform-
la numa verdadeira comunidade. O elemento psicolgico da participao se
revela forte o bastante para afirmarmos que o seu principal produto a educao
poltica, que faz com que o indivduo que participa ativamente dos processos
decisrios de sua comunidade se sinta cada vez mais apto a faz-lo e passe a ter
um sentimento de necessidade de participao (PATEMAN, 1992, p. 42).
5 A anlise da efetividade da CLP pela discusso

de preferncias adaptativas de Cass Sustein e pelo
conceito de campo poltico de Pierre Bourdieu
5.1 Do processo legislativo
O processo legislativo naturalmente moroso, o que no se traduz necessa-

riamente em uma qualidade negativa, uma vez que a boa norma tende a nas-
cer de um crescente de maturao e reflexo. O rito ordinrio de tramitao
legislativa prev o estudo de uma proposio em duas Casas Legislativas. Se
uma proposta for aprovada em ambas, h a necessidade de sano presidencial
para que ela vire norma e passe a viger. Em cada Casa, a proposta apreciada
primeiramente pelas comisses tcnicas e depois segue para a deliberao por
todos os membros, em Plenrio.
A Constituio de 1988, em seu art. 58, trouxe a possibilidade de abreviao

desse procedimento pela anlise da matria somente pelas comisses. Ao
Plenrio, ficou reservada a deliberao das matrias mais importantes do
Congresso, e esse espao, como aponta Fernando Limongi, passou a ser
um lcus em que o Executivo dita a agenda. Assim, o ambiente natural do
parlamentar so as comisses, e o do Executivo, o Plenrio (LIMONGI;
FIGUEIREDO, 1999).
Tal observao no significa afirmar que as normas oriundas (ou de interesse)

do Executivo levem tempo maior para sua tramitao. Em um sistema presi-
dencialista com preponderncia do Poder Executivo, como o brasileiro, o tem-
po tem carter relativizado por ator e por assunto. A regra que somente as
propostas que se coadunam com a poltica pblica traada pela Presidncia da
Repblica superem os filtros procedimentais e consigam a aprovao no Ple-
nrio. Para aquelas de interesse do governo, seu tempo de tramitao pode se
reduzir a poucos meses, enquanto h proposies de parlamentares que s so
aprovadas aps anos de tramitao.
A autoria das propostas, portanto, influencia no trmite pelo Legislativo, e

proposies apresentadas pelo chefe do Executivo, pela Mesa da Cmara ou
por alguns lderes, formais ou informais, gozam de maior probabilidade de
serem colocadas na agenda do dia, tanto das comisses quanto do Plenrio
da Cmara.
A razo dessa primazia de alguns o vis centralizador do processo legislativo,

que faz repousar nas mos do presidente da Casa Legislativa e do Colgio de
Lderes a faculdade de determinar a agenda da Casa, indicando quais matrias
devem figurar na Ordem do Dia do Plenrio, requisito para serem apreciadas.
O Colgio de Lderes consiste na reunio dos lderes dos partidos, dos blocos
parlamentares, da minoria e do governo, compondo rgo poltico que dis-
pe das atribuies de construir, juntamente com o presidente, as diretrizes
poltico-legislativas da Cmara dos Deputados. Por fora do denominado Pre-
sidencialismo de Coalizo (fenmeno poltico que coloca o uso de incentivos
cargos, liberao de emendas, prestgio popular disposio do chefe do
Poder Executivo para construir uma base de apoio no Congresso), a maioria
dos membros desse colgio e os presidentes das Casas do Congresso so siste-
maticamente favorveis ao governo.
Ao parlamentar comum, portanto, resta tentar apresentar proposta que caiba

dentro da norma de apreciao exclusiva pelas comisses, observando a coe-
rncia do escopo de seu projeto com os programas do Executivo. S assim lhe
possvel ver alguma iniciativa prpria transformada em lei.
49
A CLP, nesse contexto, apresenta-se como agente capaz de iniciar o processo

legislativo a partir de sugestes. Suas proposies seguem o rito mais lon-
go, devendo ser apreciadas pelas comisses pertinentes e, aps essa fase, ser
ainda apreciadas em Plenrio, disputando espao, portanto, com a agenda
governamental. Segundo o art. 24 do Regimento Interno da Cmara, as pro-
posies oriundas da CLP no seguem o rito abreviado da apreciao exclu-
siva pelas comisses.
5.2 Da influncia desses aspectos sobre a CLP
Como j afirmado, a apresentao de uma sugesto CLP no significa a auto-

mtica colocao da matria para discusso na Cmara. O que se ofereceu aos
grupos organizados da sociedade foi a possibilidade de uma preferncia desses
ser adotada pela maioria da comisso e, uma vez aprovada, ser transformada
em proposta legislativa. Desde 2001 at o ltimo dia de 2010, 815 sugestes
haviam sido apresentadas CLP. Destas, 736 foram apreciadas e apenas 331,
ou 40,6% das sugestes, foram transformadas em proposies (e passaram efe-
tivamente a tramitar e a ter chance de serem transformadas em norma legal).
Pela baixa aceitao dos deputados em conceder tramitao s sugestes da

sociedade, j poderamos questionar a efetividade da CLP como instrumento
apto a dar voz aos grupos sociais. Porm, nmero mais revelador o de pro-
postas que conseguiram vencer as barreiras da Cmara e do Senado e trans-
formaram-se em normas: apenas uma.
Alm disso, a Lei n 11.419/2006, nica norma oriunda da CLP em dez anos, foi
apresentada como sugesto pela Associao dos Magistrados do Brasil (AMB),
entidade que j detm poder simblico relativamente alto e no precisa passar
suas demandas pela CLP. A expresso poder simblico utilizada aqui se-
gundo a definio que lhe confere Pierre Bourdieu, ou seja, poder invisvel de
que goza o grupo ou o indivduo em razo de seu status cultural, simblico,
institucional e econmico, que lhe confere privilgios sociais. Nas palavras do
prprio autor, o poder simblico , com efeito, esse poder invisvel o qual s
pode ser exercido com a cumplicidade daqueles que no querem saber que lhe
esto sujeitos ou mesmo o exercem (BORDIEU, 1989, p. 8).
A AMB constituda por membros de um dos Poderes da Repblica, os ju-

zes, categoria organizada que conta inclusive com assessoria parlamentar
para defesa dos interesses do Judicirio junto ao Congresso (BRASIL, 2011).
Poderia, portanto, fazer com que suas opinies e preferncias fossem consi-
deradas pelo Legislativo por outros caminhos, como, por exemplo, por meio
do lobby institucional.
Ainda assim, a CLP talvez tenha um importante papel a desempenhar: o de

colocar na arena de discusso vises e preferncias oriundas de diversos seto-
res da sociedade. Cass Sustein entende que as preferncias so elementos con-
textualizveis, ou seja, so maleveis e mudam conforme a situao daquele
que as expressa. Algumas dessas preferncias (aquelas conectadas no s ao
bem-estar individual, mas tambm ao coletivo) s podem ser bem expressadas
nas arenas democrticas, em que o confronto contextualizado de preferncias
mltiplas apresenta como resultado escolhas polticas fruto da discusso arra-
zoada das vrias preferncias.
O embate das vises dos diversos indivduos, ou grupos sociais, eleva o grau de
informao do processo deliberativo, de sorte que a deciso final, alm de legi-
timada pela participao dos entes interessados, tender a atingir o bem-estar
coletivo, e no interesses individuais (SUSTEIN, 2009). Esse seria, talvez, o
grande ganho da CLP, o que sustentamos com outra passagem de Sustein:
uma funo maior de um sistema democrtico assegurar que, atravs de pro-

cessos representativos ou participatrios, vozes novas ou submersas, ou novas
descries de onde esto os interesses e quais de fato so, sejam ouvidas e com-
preendidas. (SUSTEIN, 2009, p. 235)
Porm, no h indcios de que as preferncias dos grupos que pela comisso

interagem com o Legislativo tenham sido consideradas pelos representantes,
pois a agenda de discusses do Plenrio da Cmara no contempla as propo-
sies de origem da CLP, salvo a nica exceo oriunda de um grupo social
j empoderado.
51
A dimenso exata de como o Congresso Nacional enxerga a possibilidade de

empoderamento de grupos sociais para a atuao junto s arenas deliberati-
vas pode ser revelada pelo tratamento dado ao poder da CLP de emendar a lei
oramentria anual (LOA). Ao analisarmos a Tabela 1, a seguir, percebemos
que 26,6% das proposies do perodo estudado versavam sobre a tentativa
de influenciar as leis oramentrias. At 2005, CLP era dado o direito de
emendar a LOA. Porm, essa prerrogativa foi cassada por resoluo do Con-
gresso Nacional.
Tabela 1 Sugestes recebidas pela CLP entre 2001 e 2010
Objeto 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total
Outras 24 59 57 28 107 69 93 34 68 59 598
Emendas
11 21 16 12 21 45 - - - - 126
LOA
Emendas
- - 1 - - 1 - - - - 2
ao PPA
Emendas
- - - - 5 7 26 16 12 23 89
LDO
Total 35 80 74 40 133 122 119 50 80 82 815
Fonte: Assessoria tcnica da CLP.
A importncia da norma revogada que, para efetivamente influenciar

disposies do oramento, necessrio alterar a LOA. O plano plurianual
(PPA) apresenta apenas diretrizes, e a lei de diretrizes oramentrias (LDO)
norma dependente dos limites impostos pela LOA. Dessa forma, o que a
resoluo do Congresso fez foi limitar o poder de os grupos sociais exter-
narem suas preferncias sobre o oramento da Unio. Nota-se, aqui, uma
disputa por poder (assim como a confirmao de que representar exercer
esse poder), uma vez que, no momento em que a sociedade se viu na posse
de ferramenta que traria retornos polticos, o instrumento foi podado pelos
detentores do direito de representao.
A partir de 2006, as emendas LDO crescem significativamente, demonstran-

do que, como conceitua Sustein, os grupos habilitados, nesse momento, no
externam exatamente suas preferncias, mas se movem nos espaos permiti-
dos. Isso se traduz em preferncias adaptativas de escolha por emendas LDO,
por impossibilidade de emendas LOA.
Outra concluso a partir da Tabela 1 que, se inicialmente a sociedade or-

ganizada tinha expectativa positiva em relao CLP como instrumento de
apresentao de proposies, o que pode ser constatado com o acrscimo sis-
temtico de sugestes apresentadas at 2005, hoje h a percepo de que esse
caminho no efetivo, razo do decrscimo de sugestes apresentadas a partir
de 2005. No se verificou a funo pedaggica da participao, prevista em
Pateman, at porque a participao no gerou frutos que justificassem aos gru-
pos continuar interagindo com o Parlamento.
Esse fato mostra que no Congresso existe certa autonomizao do represen-

tante em relao ao corpo de representados, ou, ao menos, em relao aos gru-
pos formalmente constitudos que se manifestaram pela CLP, o que constitui
um dos problemas da representao, segundo Miguel (2004).
Tabela 2 Nmero de proposies apreciadas na CLP, por ano, at 2010
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total
Aprovadas 7 4 3 8 6 30 55 53 44 31 331
Rejeitadas 06 36 49 19 25 54 64 52 12 15 332
Prejudicadas - - - 08 02 - 02 02 - 9 23
Devolvidas 02 01 05 - - - 38 2 2 - 50
Total 15 71 87 45 53 84 159 109 58 55 736
Fonte: Assessoria tcnica da CLP.
possvel que a CLP no seja efetiva legislativamente devido inflao de

proposies apresentadas Cmara a cada ano. Na legislatura de 2004 a 2010,
53
foram 12.716 propostas legislativas (medidas provisrias, projetos de lei, pro-

postas de emenda Constituio, projetos de decreto legislativo, projeto de
resoluo) e 132 projetos de fiscalizao e controle. Em 2010, o nmero de
propostas chegou a 2.206, sendo que a CLP contribuiu com 31 proposies (e
com 331 para toda a legislatura, conforme Tabela 2). possvel, portanto, que
no haja matria que no tenha sido tema de uma proposio j apresentada
Cmara, o que torna a CLP desnecessria aos olhos dos grupos organizados.
Porm, a contradio maior da CLP, em relao ao processo legislativo, a

de sua concepo como canal para possibilitar acesso a grupos sem voz no
Congresso, quando esse objetivo confrontado com a sua clientela: grupos
organizados, regularmente constitudos, com possibilidade de mobilizao.
Para a maioria dos habilitados CLP, j h caminhos de resultados similares,
e at mais eficazes, para influenciar o processo legislativo, seja pela audincia
direta com um parlamentar do estado da sede da associao, seja pelo uso de
ferramentas de mobilizao da opinio pblica, como a internet.
Embora se possa afirmar que o empoderamento das classes marginalizadas

no se resume ao acesso aos espaos formais de tomada de deciso, a CLP
poderia se constituir em um desses caminhos. No entanto, a comisso, ao
dar voz a grupos j organizados da sociedade, no contempla aqueles que se
veem realmente alijados dos processos democrticos. Esses seriam os caren-
tes de capital (econmico e cultural) e de tempo livre, os que no fazem parte
de redes competentes de relaes sociais, e os que no tm legitimidade para
falar pelos demais (MIGUEL, 2004).
Uma pergunta subjaz a essa interpretao: se no se obtm sequer a delibera-

o (ainda que para rejeitar) das propostas apresentadas pela CLP, quais so as
matrias e quem so seus autores aprovadas pela Cmara? O Anurio Esta-
tstico de 2007 (ltimo ano em que h esse estudo feito pela Cmara) apresenta
alguns nmeros elucidativos. Para aquele ano, 529 normas foram aprovadas
pelo Congresso.
Tabela 3 Normas editadas em 2007, por autoria
Autoria Funo Quantidade
Concesso ou renovao de rdio e TV (333),

Comisses 388
acordos internacionais (52)*, alterao regimental (1)
Emendas Constituio (2), medidas provisrias (71),

Executivo 89
leis ordinrias e complementares (8)
Senado Leis (27), emendas Constituio (1), decreto (1) 29
S leis ordinrias, em sua maioria de cunho meramente social,

Deputados 24
sem impacto nas polticas pblicas vigentes
Judicirio Projetos de lei 4
Congresso
Leis ordinrias 2
Nacional
Total 529
Fonte: Anurio Legislativo de 2007 (BRASIL, 2009).

* Os acordos internacionais, na diviso de poderes brasileira, so realizados pelo presidente da
Repblica e chancelados pelo Congresso. O nmero de 52 proposies para esse fim leva ao
entendimento de que nesses casos as comisses agiram por impulso do Executivo.
Para essas proposies, o tempo mdio de tramitao foi de at um ano23, po-

rm, para os projetos de lei, o tempo mdio de at dois anos (BRASIL, 2009,
p. 102), o que nos fora a concluir que as propostas da CLP no gozam do apelo
necessrio para serem apreciadas. O que fica patente o fato de que o processo
legislativo utilizado pelos parlamentares e comisses para a conquista ou
preservao de poder (razo das 333 proposies para concesso ou renovao
de outorga de rdio e TV).
Os grupos sociais (ainda que no marginalizados) continuam sem voz e sem

espao. A CLP no conseguiu dar a eles a possibilidade de conhecimento pela
23
Dado fortemente influenciado pelas medidas provisrias, que tm tempo de tramitao previsto cons-
titucionalmente, e por 295 decretos de concesso ou renovao de rdio e TV, que no levaram mais
de um ano desde a apresentao at a aprovao.
55
Cmara de suas preferncias quanto ao processo legislativo, pois as regras de

apresentao de proposies no lhes so favorveis. Mesmo quando se con-
segue iniciar o processo legislativo, nada assegura que a Cmara ir ao menos
deliberar sobre a proposio apresentada, visto que, como sugerem os dados
apresentados, no h condies reais de a Casa discutir tudo o que lhe apre-
sentado. Discute-se aquilo que politicamente importante para o Executivo
(PEREIRA e MLLER, 2000) ou o que trar benefcio pessoal ao parlamentar,
sem contrariar o governo (razo da aprovao de decretos para rdio e TV).
Portanto, a CLP instrumento meramente formal de alargamento da partici-
pao. No se rompem as barreiras de dominao a que esto sujeitos os me-
nos favorecidos, cultural e economicamente.
Sobre este aspecto, interessante a denncia de Pierre Bourdieu de que poder

econmico e poder cultural so elementos necessrios aos agentes externos ao
Parlamento na tarefa de influenciar a tomada de decises na arena legislativa:
a concentrao do capital poltico nas mos de um pequeno grupo [os polticos]

tanto menos contrariada, e portanto mais provvel, quanto mais desapossados
de instrumentos materiais e culturais necessrios participao activa na po-
ltica esto os simples aderentes sobretudo, o tempo livre e o capital cultural.
(BOURDIEU, 2010, p. 164)
Ora, a representao forma de poder, e a reunio permanente dos empode-

rados (parlamentares) em uma organizao relativamente independente dos
interesses corporativos e conjunturais, se por um lado concede represen-
tao poltica esse carter de permanncia, por outro, desapossa os demais
membros da sociedade do controle e destino dos prprios interesses: em uma
relao fiduciria, os interesses da sociedade so os interesses expressos pe-
los seus representantes, formalmente institudos nas eleies ainda que
esses persigam, amide, interesses pessoais. Indo alm, pode-se afirmar que,
em regra, h um crescente valorativo na satisfao das demandas dentro do
Congresso, na seguinte ordem: os interesses representados so atendidos
conjuntamente ou depois do interesse institucional ou interesse pessoal do
representante (BORDIEU, 2010, p. 166, 167, 176).
Eles [os representantes] servem os interesses dos seus clientes na medida em que
(e s nessa medida) se servem tambm ao servi-los, quer dizer, de modo tanto
mais exacto quanto mais exacta a coincidncia da sua posio na estrutura do
campo poltico com a posio dos seus mandantes na estrutura do campo social.
(BOURDIEU, 2010, p. 177, grifo do autor)
Outra contribuio do autor francs que ajuda a compreender o fenmeno

da ineficcia legislativa da CLP o conceito de campo poltico. Em Bourdieu,
campo poltico uma rede de relaes objetivas, interconectadas por posies
ocupadas por agentes e instituies com diferentes graus de capital simblico
(poder). A posse e a qualidade desse capital o que vai permitir o controle da
distribuio dos benefcios oriundos do campo, tanto aos seus constituintes
quanto aos elementos externos ao campo.
Uma das caractersticas marcantes do campo o sentimento de conservao

de seu status quo. As regras internas, explcitas e implcitas, impedem as re-
volues, as mudanas bruscas de posicionamento. O poder de representar
no pode escapar daquele espao hermtico, sendo que as relaes interpes-
soais ocorrem de maneira preferencial entre os membros do campo, havendo
mera convivncia com os membros externos (BOURDIEU, 2010). A necessi-
dade do citado discurso do presidente Acio Neves de deixar patente que a
CLP no significaria o abandono das j consolidadas frmulas da democracia
representativa e tambm a deciso do Congresso Nacional de podar o alcance
das aes da comisso no campo oramentrio so bons exemplos dessa ten-
dncia autoconservao.
Por fim, o aspecto relacional ocupa posio central nesse debate. Nesse as-
pecto, as tomadas de deciso de um determinado agente poltico dependem
das posies e tomadas de deciso dos demais agentes polticos. As vrias de-
mandas propostas em complementariedade ou em antagonismo vo pautar as
estratgias dos parlamentares na perseguio dos interesses de satisfazer suas
demandas pessoais ou de conservar o exerccio do poder (BOURDIEU, 2010).
Dessa forma, tentar definir o que a CLP e quais as suas potencialidades s

tem sentido se o esforo feito considerando todo o campo poltico em que se
57
consubstancia o Congresso Nacional e o Executivo. As sugestes apresentadas

a esse rgo s sero acatadas e transformadas em propostas legislativas se no
ameaarem o conservadorismo do campo. E as propostas s sero efetivamen-
te defendidas em Plenrio se coincidirem com as diretrizes da poltica pblica
construdas por aqueles que detm a agenda do Parlamento (presidente da Re-
pblica, lderes partidrios, presidentes das duas Casas do Congresso). Sempre
existir ainda o risco de que para esses agentes seja mais vantajoso defender a
ideia em seu prprio nome, e no em nome de uma entidade social.
6 Consideraes finais
A participao no exige apenas esferas de discusso; so necessrias condi-

es que possibilitem o real engajamento de grupos e indivduos, como recur-
sos econmicos, acesso a fontes adequadas de informao, educao prvia.
Aqueles que hoje utilizam as ferramentas de participao criadas pela Cmara
so grupos ou indivduos que possuem acesso rede de computadores, capa-
cidade de auto-organizao em organismo social formalizado oficialmente e
capacidade de influenciar os representantes por outras vias.
Os grupos no atingem grau satisfatrio de interlocuo entre si e com a Casa,

uma vez que a CLP no tem fora para alterar a agenda do Congresso. A CLP,
quando pode realmente interferir nas diretrizes polticas (como com emendas
LDO), se v diminuda pelas demais foras conservadoras do Legislativo,
conforme prev a teoria de campo de Bourdieu. Nota-se que os interesses dos
grupos que se manifestaram pela CLP so menores do que o interesse conser-
vador dos representantes.
A diversidade de perspectivas trazidas CLP, no mbito do conceito constru-

do por Young (1990), no foi capaz de proporcionar uma compreenso ml-
tipla e multilateral que possibilitasse aos atores envolvidos construir normas
consensuais. Como as demandas expressadas pela CLP no chegam sequer a
ser pautadas em Plenrio, vigora, como nico ponto de vista no Congresso, o
da maioria dominante.
Como atentamente observa Lus Felipe Miguel (2004), a partir da teoria de

campo poltico de Pierre Bourdieu (2010), as regras e a prxis do campo polti-
co em nosso caso, o do Legislativo reproduziram as formas de excluso ao
exigir dos grupos minoritrios que se submetam ao jogo regrado pelas foras
majoritrias. E no Parlamento s se aprovam matrias que se coadunam com
as polticas pblicas que sejam do interesse das foras dominantes (represen-
tadas pelo Executivo e lderes partidrios da base governista).
Nos momentos em que os grupos conseguem se expressar, geralmente por meio

de seminrios ou por apresentao de sugestes, a ferramenta institucional ser-
ve como vlvula para alvio da presso popular, dando ao grupo minoritrio a
falsa impresso de que suas demandas esto sendo colocadas em discusso.
Se o intuito da criao da CLP foi o de instituir uma democracia com mais

participao, de forma efetiva, as regras regimentais e a prxis da Casa impe-
diram o alcance dos objetivos. Se o intuito era criar ferramenta meramente
formal, esvaziada de poder, tem-se plenamente configurada a CLP para os pro-
psitos que lhe foram reservados.
De qualquer sorte, principalmente se considerarmos os limites da CLP pela

viso de campo poltico de Bourdieu, as teorias apresentadas so suporte para
uma discusso mais aprofundada sobre o assunto.
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63
O devido processo legislativo:

promulgao fatiada de propostas
de emenda Constituio
1 Introduo
O Estado democrtico de direito assenta-se sobre a premissa fundamental de

que a lei constitui a expresso mxima da soberania popular, decidida e pro-
mulgada, num regime representativo, por meio dos mandatrios eleitos pelo
voto popular. O Parlamento, por conseguinte, ocupa lugar central na organi-
zao do Estado, constituindo a principal instncia de manifestao da vonta-
de poltica de uma nao.
Questo importante que se coloca numa democracia refere-se organizao e

ao funcionamento desse rgo representativo, o que abarca, em grande parte,
a regulamentao dos processos de discusso e formao da vontade poltica,
expressa por fim em forma normativa. O processo legislativo, entendido como
um conjunto de atos preordenados visando criao de normas de direito
(SILVA, 2009, p. 525), tem por objetivo a formao das diferentes espcies nor-
mativas reconhecidas num dado ordenamento jurdico, e sua estrita observn-
cia constitui, acima de tudo, garantia da correspondncia entre a lei formal e
a vontade popular.
No Brasil, a elaborao legislativa tem particular relevncia na alterao da

Constituio de 1988, cujo texto consagra a prpria rigidez como norma de
observncia, instituindo, em seu art. 60, a emenda como forma ordinria de
reforma constitucional. No obstante sua minudncia, o citado dispositivo
constitucional no regula a matria de forma exaustiva, o que permitiu al-
guma flexibilidade na prtica parlamentar ao longo dos ltimos vinte anos.
Uma das tcnicas adotadas pelo Congresso Nacional foi a denominada pro-
mulgao fatiada da proposta de emenda Constituio (PEC), que consis-
te em pr em vigor parte do texto da proposio original que se entende ter
obtido aprovao na Cmara dos Deputados e no Senado Federal, transfor-
mando a poro restante em nova proposio, enviada ento Casa revisora
para nova apreciao.
Fundada na justificativa de que permitiria a expedita promulgao de matrias

objeto de suficiente consenso nas Casas Legislativas, essa tcnica no deixou,
entretanto, de suscitar conflitos nas ocasies em que foi posta em prtica. Vale
dizer que se, por um lado, uma Constituio analtica como a brasileira de-
manda maior nmero de alteraes para prevenir o engessamento do sis-
tema jurdico; por outro lado, a promulgao fatiada busca flexibilizar um
procedimento que, de maneira proposital, foi criado de forma rgida pelo cons-
tituinte originrio, de modo a garantir a supremacia da Constituio e impedir
alteraes caprichosas do seu texto por maiorias ocasionais.
2 A Reforma Administrativa e a
Reforma da Previdncia
A tcnica da promulgao fatiada de emendas Constituio foi adotada

pela primeira vez na Reforma Administrativa (EC n 19/1998), oportunidade
em que o Senado Federal, ao aprov-la, declarou prejudicada a redao dada
pela Cmara dos Deputados ao art. 73, 3, e ao art. 93, VI, ambos da Cons-
tituio Federal, que se referem aposentadoria dos magistrados (BRASIL,
1998, p. 2942).
65
Na Questo de Ordem n 10.130, de 1998, discutiu-se pela primeira vez sobre

a possibilidade de promulgao da parte do texto da proposta de emenda
Constituio que restou incontroversa em ambas as Casas Legislativas, de-
vendo retornar Cmara dos Deputados para nova apreciao apenas o texto
que foi objeto de modificao. Na ocasio, a Presidncia da Cmara decidiu a
citada questo de ordem, formulada pelo deputado Arnaldo Faria de S, nos
seguintes termos:
a) qualquer alterao feita pelo Senado Federal em proposta oriunda da Cmara

dos Deputados, seja por supresso, prejudicialidade, adio, seja por modifica-
o, que guarde correlao com o mrito da matria aprovada nesta Casa, dever
ser objeto de nova apreciao por parte da Cmara dos Deputados;
b) confirmando entendimento dado tramitao da PEC n 33/95 (Reforma da

Previdncia), se as alteraes feitas pelo Senado Federal vierem na forma de
substitutivo integral, a proposta ser recebida como se fosse proposta nova, se-
guindo todo o rito aplicado a uma proposta em incio de tramitao;
c) quando as alteraes forem parciais na forma de emendas supressivas, re-

feridas emendas iro diretamente ao Plenrio, em dois turnos de discusso e
votao, dispensando-se a tramitao no mbito da Comisso de Constituio e
Justia e da comisso especial, por se tratar de matria para a qual j fora dado
parecer de admissibilidade e de mrito;
d) quando as alteraes forem parciais, porm na forma de emendas modifica-

tivas e aditivas, referidas emendas somente sero submetidas a Plenrio aps
cumprida a tramitao prevista no art. 202 do Regimento Interno Comisso
de Constituio e Justia e comisso especial;
e) ainda na hiptese de alteraes parciais emendas do Senado Federal pro-

posta caber Cmara dos Deputados somente aprov-las ou rejeit-las, no
cabendo o oferecimento de emendas;
f) o restante da proposta (parte no alterada pelo Senado Federal) ir promul-

gao, ainda que as alteraes estejam pendentes de apreciao pela Cmara
dos Deputados;
g) de igual forma, entende a Presidncia da Cmara dos Deputados que a PEC

oriunda do Senado Federal, a exemplo da PEC n 33 (Reforma da Previdncia), se
alterada pela Cmara dos Deputados na forma de substitutivo, dever retornar ao

Senado Federal para apreciao na sua ntegra. Se alterada parcialmente, as emen-
das sero remetidas ao Senado Federal para apreciao, no obstando a promul-
gao imediata da parte que no tenha sofrido alterao. (BRASIL, 1998, p. 2942)
Vale lembrar que, naquela poca, duas propostas de emenda Constituio

tramitavam de forma praticamente concomitante na Cmara dos Deputados
e no Senado Federal: as relativas Reforma Administrativa e Reforma da
Previdncia. Na apreciao desta (PEC n 33/1995), o Senado Federal mo-
dificou substancialmente o que fora aprovado pela Cmara dos Deputados,
devolvendo para a Casa iniciadora um substitutivo. Haja vista a modificao
substancial, decidiu-se, na Questo de Ordem n 10.314, de 1998, conferir ao
substitutivo tramitao idntica de uma nova proposio, o que implicava,
inclusive, exame de admissibilidade pela Comisso de Constituio e Justia
e de Cidadania e de mrito por comisso especial, nos termos do Regimento
Interno da Cmara dos Deputados (RICD).
Segundo a Presidncia da Cmara dos Deputados, entretanto, na Reforma Ad-

ministrativa (EC n 19/1998) apenas dois ou trs dispositivos foram modifi-
cados, sendo mantido o todo lgico do texto. Seria, portanto, hiptese de
promulgao da parte do texto inalterada, cabendo a apreciao pela Cmara
dos Deputados apenas daquilo que fora objeto de modificao. A mesma de-
ciso viria a ocorrer, posteriormente, com a Reforma da Previdncia (PEC
n 33/1995), pois o substitutivo que veio do Senado Federal recebeu novas
alteraes na Cmara dos Deputados. Estas mudanas, porm, assim como
ocorrido na Reforma Administrativa (EC n 19/1998), foram consideradas pro-
postas autnomas de emendas Constituio (Questo de Ordem n 10.128,
de 1998), o que propiciou a promulgao parcial da PEC n 33/1995.
O tema veio novamente baila na tramitao da proposta de emenda Cons-

tituio que disciplinava a edio de medidas provisrias (PEC n 472/97).
Aprovada na Cmara dos Deputados, a proposta recebeu modificaes no Se-
nado Federal, permanecendo intacta, no entanto, a redao dada pela Casa
iniciadora aos arts. 48, 57, 61, 64, 66 e 84 da Constituio Federal. No houve,
67
contudo, promulgao parcial da proposio pelo Senado Federal; ao revs,

todo o texto retornou Cmara dos Deputados na forma de substitutivo.
Tendo em vista esse fato, nas Questes de Ordem n 10.039 e 10.047, ambas
de 2000, indagou-se por que no se poderia adotar com a PEC n 472/1997 o
mesmo procedimento observado nas Reformas Administrativa e da Previ-
dncia, que foram promulgadas de maneira fatiada. Na oportunidade, deci-
diu-se que competiria ao presidente do Senado Federal (Casa revisora), e no
da Cmara dos Deputados, declarar a coincidncia de matrias aprovadas nas
duas Casas Legislativas.
Entendeu a Presidncia da Cmara dos Deputados que, uma vez enviado o

substitutivo Casa pelo Senado Federal e iniciado o processo de tramitao,
no seria a Cmara dos Deputados competente para declarar a coincidncia
entre as matrias e remeter parte do texto para promulgao. Eis o teor da
ementa da deciso proferida na Questo de Ordem n 10.047, de 2000:
1) a declarao de coincidncia de matrias votadas na Cmara e no Senado, que

implicaria promulgao parcial da PEC deveria ter sido procedida no Senado,
onde ocorreu a coincidncia, faltando ao presidente da Cmara competncia
institucional para faz-la, estando a matria na Casa para tramitao; 2) a ins-
talao da comisso especial para se pronunciar sobre a PEC foi postergada at
que fosse decidida a questo de ordem sobre declarao de coincidncia; 3) a
matria foi enviada Cmara na forma de substitutivo e, nesta condio, ter
tramitao como matria nova, portanto, passvel de alteraes em quaisquer
de seus aspectos; assume o compromisso de declarar a coincidncia de matrias
votadas na Cmara e no Senado se, ao final da tramitao da PEC na Casa, ela
ocorrer. (BRASIL, 2000, p. 9064)
Pouco a pouco, v-se que as decises proferidas em questes de ordem vieram

a criar uma normativa apta a autorizar a promulgao fatiada de propostas
de emenda Constituio.
importante lembrar que, apesar da maior hierarquia das emendas Cons-

tituio quando comparadas s leis ordinrias e complementares, o processo
legislativo referente aprovao das primeiras acaba por ser menos exausti-
vo quanto ao procedimento a ser adotado em caso de consenso parcial entre
as Casas do Congresso Nacional. Em relao aos projetos de lei, estabelece o

art. 65 da Constituio Federal que a proposta aprovada por uma Casa ser
revista pela outra em um s turno de discusso e votao. Se a Casa revisora
aprovar integralmente a proposta, o texto ser enviado sano; se aprova-
da com emendas, somente estas havero de ser objeto de nova deliberao da
Casa iniciadora. De qualquer maneira, a Casa iniciadora encerrar a fase do
processo legislativo que cabe ao Congresso Nacional, seja aprovando as emen-
das feitas pela Casa revisora, seja rejeitando-as para restaurar o texto original.
No tocante s propostas de emenda Constituio, o art. 60 da Carta Poltica

apenas dispe que a proposio dever ser discutida e votada em dois turnos
em cada Casa do Congresso Nacional, considerando-se aprovada se obtiver,
em ambas, trs quintos dos votos dos respectivos membros. Embora seja mi-
nucioso quanto s limitaes materiais, circunstanciais e formais ao poder de
reforma constitucional, o referido dispositivo constitucional no prev termo
ao processo legislativo da emenda na hiptese de consenso parcial.
Poder-se-ia afirmar que o constituinte originrio no previu, de modo expres-

so, a soluo em caso de concordncia parcial entre as duas Casas do Con-
gresso Nacional exatamente porque sua inteno foi criar um procedimento
legislativo mais complexo e dificultoso para a modificao de uma Consti-
tuio rgida. Destarte, o efeito pingue-pongue no deveria causar qualquer
surpresa, pois, se o processo legislativo no termina, isto ocorre simplesmente
porque no se conseguiu o consenso poltico exigido pelo constituinte origi-
nrio para a modificao do texto constitucional.
Como se observa, no esse o entendimento que vem sendo adotado pelo

constituinte derivado. Na Questo de Ordem n 456, de 2004, por exemplo,
fica clara a ideia de que a consequncia mais evidente de uma Constituio
analtica, como a brasileira, a necessidade mais frequente de reforma cons-
titucional. De certo modo, quanto mais extenso e detalhista o texto, maior
a necessidade de adequ-lo s mudanas polticas, jurdicas e sociais por que
passa a sociedade, eliminando normas que no mais se justificam.
69
Veja-se, a propsito, o teor da deciso proferida na Questo de Ordem n 456,

de 2004:
J no que tange s propostas de emenda Constituio, tudo que estatui a Lei

Maior que a proposta litteris ser discutida e votada em cada Casa do Congres-
so Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiverem ambas trs
quintos dos votos dos respectivos membros. No prev, pois, para hiptese de
consenso parcial entre as duas Casas, um termo ao processo, em dizer: a menos
que haja total consenso ou dissenso completo entre a Cmara e o Senado no
tocante matria contida na PEC, o processo jamais chegar a cabo. Acresa-
-se a isso o fato de que as emendas so os nicos instrumentos de reforma da
Constituio a que se pode recorrer uma vez que a reviso prevista no Ato das
Disposies Transitrias j foi realizada, no podendo ser repetida. Em decor-
rncia disso, vrias mudanas substanciais reclamadas por uma sociedade em
constante mutao tm sido propostas por meio de PECs. O que fazer, ento, em
vista dos cada vez mais recorrentes casos de dissenso parcial entre a Cmara e o
Senado acerca das chamadas PECs das reformas? A Constituio no prev uma
soluo processual para o impasse. Permitir-se-, porventura, que o processo
se protraia no tempo, de modo interminvel? evidente que no. Tal postura
no haveria de servir nem aos fins colimados pelo legislador constituinte nem
aos interesses da nao. H que se constituir uma equao para o problema que,
em vez de violar a Constituio, empreste-lhe maior eficcia. Indubitavelmente,
o legislador constituinte quis manter o texto constitucional ajustado aos valo-
res e interesses cambiantes da sociedade. Da haver provido meios de alter-lo.
(BRASIL, 2004, p. 9567)
Nesse diapaso, pode-se dizer que a Cmara dos Deputados e o Senado Federal
vm aplicando tramitao das propostas de emenda Constituio, por ana-
logia, as regras regimentais criadas para regular a tramitao dos projetos de
lei, de modo a permitir que elas sejam desdobradas em duas ou mais proposi-
es da mesma natureza.
Segundo a posio consolidada na Cmara dos Deputados e o fato de que o

RICD, no seu art. 57, III, faculta s comisses temticas dividir o projeto de
lei que contenha matrias diferentes em proposies separadas, por analogia,
podem tambm as propostas de emenda Constituio, mesmo as oriundas
do Senado Federal (art. 203, RICD), ser desdobradas na comisso especial ou,
por destaque, no Plenrio. Esse entendimento, para a Presidncia da Cmara,

longe de malferir a Carta Poltica, haver de revesti-la de maior eficcia, na
medida em que a conformar aos valores e interesses da sociedade brasileira,
que esto em constante transformao.
3 A Reforma do Judicirio
A adoo da tcnica de promulgao fatiada tem a virtude de permitir a

aprovao de parcela consensual da proposta de emenda Constituio. As-
sim ocorreu tambm com a Reforma do Judicirio (PEC n 96/1992), que veio a
se transformar na Emenda Constitucional n 45, de 2004. Na ocasio, o texto
aprovado na Cmara dos Deputados sofreu alteraes no Senado Federal. Tais
alteraes foram convertidas em uma proposio autnoma (PEC n 358/2005),
que passou a tramitar na Cmara dos Deputados como se originada do Senado
Federal. Os dispositivos oriundos da Cmara dos Deputados que foram apro-
vados no Senado Federal sem alteraes e, portanto, objeto de consenso entre
as duas Casas Legislativas, foram promulgados no corpo da referida Emenda
Constitucional n 45, de 2004.
Convm salientar que, no caso da Reforma do Judicirio, houve dispositivos

promulgados que apresentavam conexo com outros que foram objeto de nova
proposta de emenda Constituio (PEC n 358/2005). Mencionem-se, por
exemplo, os dispositivos relativos ao Conselho Nacional de Justia (CNJ), com
destaque para o art. 103-B, cujo teor objeto de alterao pela nova proposio.
4 A PEC dos Vereadores
Mais recentemente, a tcnica da promulgao fatiada foi empregada na PEC

n 333, de 2004 (a chamada PEC dos Vereadores). Uma alterao feita no seu texto
pelo Senado Federal criou um conflito entre as duas Casas do Congresso Nacional.
71
Na verdade, por ocasio da criao da CPMF24 e das Reformas Administrativa,

da Previdncia e do Judicirio, as Mesas da Cmara dos Deputados e do Sena-
do Federal concordaram que eventuais modificaes do texto na Casa revisora
no implicaram modificao substancial em seu sentido e, assim, promulga-
ram as parcelas consensuais das propostas sem maiores problemas. Eventuais
questionamentos quanto regularidade do processo legislativo foram levados
ao Supremo Tribunal Federal (STF) e devidamente examinados. Contudo, no
processamento da PEC n 333/2004, houve divergncias entre as Mesas das
duas Casas do Congresso Nacional quanto preservao do sentido do texto.
Assim que, segundo a Mesa da Cmara dos Deputados, a supresso, pelo Se-
nado Federal, do dispositivo que limitava as despesas das cmaras municipais
implicava alterao substancial do texto em matrias que possuem dependn-
cia mtua, o que criava a necessidade de retorno da proposio Casa inicia-
dora para nova apreciao. A Mesa do Senado Federal, por sua vez, entendeu
que a supresso era possvel, o que a levou a impetrar mandado de segurana
no STF para tentar obrigar a Cmara dos Deputados a assinar a promulgao
da proposio.
A Mesa do Senado Federal decidiu por dividir a PEC n 333, de 2004, em duas
parcelas autnomas, uma que tratava da composio das cmaras municipais
e outra que tratava das despesas destas. A primeira, uma vez realizada a divi-
so, foi aprovada pela Cmara Alta e encaminhada para a promulgao, pois
entendia a Mesa do Senado Federal que o texto referente composio das
cmaras municipais fora devidamente aprovado por ambas as Casas.
Na Questo de Ordem n 392, de 2009, a Presidncia da Cmara dos Deputados

deixou claro que, embora concordasse com a possibilidade de promulgao
de parcela consensual de propostas de emenda Constituio, a matria des-
membrada teria que se sustentar de modo autnomo para que o destaque fosse
possvel. Para ela, o Senado Federal teria realizado o desmembramento de duas
24
Contribuio Provisria sobre a Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de
Natureza Financeira.
matrias conexas, razo pela qual no seria possvel a promulgao apenas da

parte aprovada.
No obstante, a Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania da Cmara

dos Deputados aprovou parecer favorvel ao recurso contra a referida Questo
de Ordem n 392, de 2009. No parecer aprovado, destacando-se decises pro-
feridas pelo STF (BRASIL, 2004a, b) que determinaram a reduo do nmero
de vereadores de Teodoro Sampaio, Alto Alegre, Ibitinga e Tabatinga, todos do
estado de So Paulo, sem haver, entretanto, a correspondente ordem para a re-
duo das despesas com as respectivas cmaras municipais, entendeu-se no
haver conexo necessria entre a composio do Poder Legislativo municipal
e a ordenao de despesas.
Sem adentrar no mrito da discordncia entre o Senado Federal e a Cmara

dos Deputados no tocante existncia ou no de relao de pertinncia entre
as matrias que foram objeto de destaque, ressalte-se que o emprego da tcni-
ca do fatiamento pode gerar controvrsias quanto preservao do sentido
da proposio aprovada na Casa iniciadora.
5 O entendimento do STF
O entendimento do STF sobre a possibilidade de promulgao fatiada de

propostas de emenda Constituio parece ser idntico ao adotado por ambas
as Casas do Congresso Nacional. Com efeito, a jurisprudncia da Corte sobre
o tema no sentido da desnecessidade de retorno da proposio Casa inicia-
dora quando as alteraes ocorridas na Casa revisora no tiverem provocado
mudana substancial no sentido do texto.
Mencione-se, a propsito, o voto da ministra Ellen Gracie na ADI25 n 2.666/

DF, de cuja ementa extrai-se o seguinte excerto:
25
Ao Direta de Inconstitucionalidade.
73
Proposta de emenda que, votada e aprovada na Cmara dos Deputados, sofreu

alterao no Senado Federal, tendo sido promulgada sem que tivesse retornado
Casa iniciadora para nova votao quanto parte objeto de modificao. Ine-
xistncia de ofensa ao art. 60, 2, da Constituio Federal no tocante supres-
so, no Senado Federal, da expresso observado o disposto no 6 do art. 195
da Constituio Federal, que constava do texto aprovado pela Cmara dos
Deputados em 2 (dois) turnos de votao, tendo em vista que essa alterao no
importou em mudana substancial do sentido do texto. (Precedente: ADC n 3,
rel. min. Nelson Jobim.) (BRASIL, 2002, p. 177)
Nesse diapaso, transcrevem-se abaixo trechos do voto da ministra Ellen

Gracie na ADI n 2.031/DF, que se acham vazados nos seguintes termos:
Proposta de emenda que, votada e aprovada no Senado Federal sofreu alterao

na Cmara dos Deputados, tendo sido promulgada sem que tivesse retornado
Casa iniciadora para nova votao quanto parte objeto de modificao. Inexis-
tncia de ofensa ao art. 60, 2, da Constituio Federal no tocante alterao
implementada no 1 do art. 75 do ADCT, que no importou em mudana subs-
tancial do sentido daquilo que foi aprovado no Senado Federal. Ofensa quanto
ao 3 do novo art. 75 do ADCT, tendo em vista que a expresso suprimida
pela Cmara dos Deputados no tinha autonomia em relao primeira parte
do dispositivo, motivo pelo qual a supresso implementada pela Cmara dos
Deputados deveria ter dado azo ao retorno da proposta ao Senado Federal, para
nova apreciao, visando ao cumprimento do disposto no 2 do art. 60 da Car-
ta Poltica. (ADI n 2.031, rel. min. Ellen Gracie, DJ de 17/10/2003.)
(...) Quanto alterao ocorrida na Cmara dos Deputados, relativa supres-

so das palavras, restabelec-la, em seguida ao verbo reduzir, no 1 do novo
art. 75, sem que a proposta tivesse retornado ao Senado para nova apreciao,
tenho que esse aspecto no importou em ofensa ao art. 60, 2, da Carta Magna.
Como amplamente debatido no julgamento liminar, a possibilidade de restabe-
lecimento da alquota original tinha carter autnomo em relao possibili-
dade de sua reduo, no tendo a supresso daquela importado em modificao
substancial do sentido da norma aprovada e promulgada. O que importa, no
caso, que o texto promulgado foi devidamente aprovado por ambas as Casas,
nos termos exigidos pelo 2 do art. 60 da Constituio. (BRASIL, 2002, p. 90)
Por ocasio da promulgao da Emenda Constitucional n 45, de 2004, que

ps em vigor parte da Reforma do Judicirio, uma pronta mobilizao das
categorias ligadas prestao jurisdicional trouxe novamente apreciao do

STF a questo sobre a compatibilidade entre promulgao fatiada de pro-
postas de emenda Constituio e o art. 60 da Carta Poltica. Mais uma vez,
a Corte Suprema entendeu que, se no h conexo temtica e dependncia
mtua entre os dispositivos modificados, permitida a promulgao da parte
do texto que fora objeto de consenso.
Nesse sentido, reproduz-se o seguinte fragmento do voto do ministro Cezar

Peluzo na ADI n 3.367/DF:
No caso, a norma tachada de inconstitucional estabelece uma srie de compe-

tncias do Conselho Nacional de Justia, cada uma das quais dotada de indepen-
dncia semasiolgica e normativa. Amputada, no Senado, a expresso perda do
cargo, o texto residual, aprovado em ambas as Casas do Congresso, manteve in-
tacto o sentido nomolgico, dada sua perceptvel autonomia semntica. o que
basta por repelir a arguio de ofensa ao art. 60, 2, da Constituio Federal.
(BRASIL, 2006, p. 260)
Para o STF, portanto, a diretriz que permite a promulgao fatiada de pro-

postas de emenda Constituio o entendimento no sentido de que o retor-
no Casa de origem somente imperativo quando a alterao seja substancial,
e no na hiptese de mudanas redacionais, sem modificao de contedo
(BARROSO, 2009, p. 158). Vale dizer, a diretriz a preservao do sentido do
texto aprovado na Casa iniciadora, conforme aponta iterativa jurisprudncia
do Excelso Pretrio.
6 Concluso
Ao fim e ao cabo, cabe indagar sobre a legitimidade da Presidncia da Casa re-

visora para decidir em nome dos respectivos pares sobre eventual coincidncia
entre os textos aprovados em ambas as Casas do Congresso Nacional. Afinal,
se a Constituio Federal, no seu art. 60, 3, atribui s Mesas da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal a competncia para a promulgao de emen-
das Constituio, cumpre perquirir se, no mnimo, no seria da Mesa da
75
Casa revisora, e no da Presidncia da Casa revisora, a legitimidade para de-

clarar a autonomia entre os textos desmembrados.
Outrossim, os critrios para decidir sobre o que j foi objeto de consenso no

esto claramente estabelecidos, considerando-se que no se pode facilmen-
te determinar a inteno do legislador nas votaes necessrias aprova-
o de uma proposta de emenda Constituio. Vale lembrar que no sistema
romano-germnico adotado no Brasil, via de regra, interpreta-se a mens legis,
e no a mens legislatoris, o que pe em questo a investigao de fontes par-
lamentares (debates, atas de discusso, etc.) na tarefa de identificar textos j
passveis de promulgao. Quais seriam, ento, os parmetros hermenuticos
para realizar essa delicada tarefa?
Na verdade, o processo de interpretao jurdica de um texto j no ocorre

mais de maneira simplesmente silogstica, vale dizer, por mero enquadramen-
to do fato na hiptese legal a chamada subsuno judicial, herdada do po-
sitivismo jurdico. Entende-se, hoje, que a definio do sentido de um texto
normativo no um problema apenas semntico, mas tambm pragmtico.
A norma jurdica no est completamente contida no texto, mas depende de
interaes recprocas entre dados lingusticos e no lingusticos.
A incerteza do sentido, por sua vez, no resulta apenas da eventual vagueza das
palavras utilizadas no texto, mas tambm da pluralidade de valores existentes
entre os intrpretes potenciais.
Hoje, parece haver consenso na doutrina de que o sentido normativo de um

texto no decorre apenas de operaes lgicas, fornecidas pelas regras de in-
terpretao, mas de operaes dialgicas. No se deve, portanto, desprezar a
participao do intrprete na construo de sentido dos textos normativos.
A interpretao da norma no apenas um processo cognitivo, mas tambm
construtivo de sentido, o que a torna, inevitavelmente, uma tarefa criadora,
que ocorre no mbito da linguagem.
A interpretao, especialmente a de ndole constitucional, no deve ser rea-

lizada segundo a lgica de um ou outro intrprete, mas de acordo com um
pensamento permanentemente aberto a mltiplas possibilidades e alternati-

vas, conduzindo a elementos criativos26.
Da decorre o principal problema de alterar o texto de uma proposta de emen-

da Constituio fundado na assertiva de que o sentido do todo foi modifi-
cado pela Casa revisora. Diferentes intrpretes podem, de modo perfeitamente
razovel, discordar sobre a preservao ou no do sentido da norma, o que leva
a questionar a legitimidade do presidente da Casa revisora a decidir, em nome
de todos, sobre a preservao do sentido do texto.
No mais, como no existe apenas uma interpretao jurdica correta para cada
texto, sendo possvel mais de uma interpretao razovel, o problema est em
determinar as fronteiras entre a preservao do sentido e a autonomia entre
as distintas partes de uma proposio aprovada por ambas as Casas do Con-
gresso Nacional.
Atualmente, a doutrina admite uma clara diferena entre texto legal e norma
jurdica em nosso caso, texto aprovado pela Cmara dos Deputados e pelo
Senado Federal e a interpretao sobre o real consenso obtido entre as Casas
Legislativas. Afinal, o texto legal apenas o incio, e no o fim do processo de
criao da norma jurdica.
A promulgao fatiada de propostas de emenda Constituio, inevitavel-

mente, implica a transferncia de decises sobre a lisura do processo legis-
lativo para o Poder Judicirio, trazendo tona o fenmeno conhecido como
judicializao da poltica. Tradicionalmente, a concretizao das normas
constitucionais e regimentais relativas ao processo legislativo, no mbito par-
lamentar, constitui matria afeta economia interna do Congresso Nacional.
A interpretao e aplicao dessas normas, portanto, esto ligadas ao regime
de separao dos poderes, garantindo-se a independncia do Legislativo, ex-
pressa na doutrina dos atos interna corporis.
26
No mbito do direito constitucional, Peter Hberle (1980, p. 3) defende a ideia do pensamento jurdi-
co do possvel como expresso, pressuposto e limite de uma interpretao aberta para terceiras ou
quartas possibilidades, assim como para compromissos. Vale dizer, pensamento do possvel ou pensa-
mento pluralista de alternativas.
77
No obstante, essa independncia abrange igualmente a interpretao da pr-

pria vontade expressa nas votaes, traduzindo-se na competncia exclusiva
de elaborar a redao final das proposies, aps a fase deliberativa. De outra
parte, a observncia do devido processo legislativo constitui direito pblico
subjetivo dos parlamentares, que, frequentemente, buscam o STF para recla-
mar a aplicao do direito parlamentar. Essa dinmica pode conduzir, como
de fato j ocorreu, a uma tenso entre as duas Casas do Legislativo e o Poder
Judicirio, pondo em teste o sistema de freios e contrapesos e a equao de dis-
tribuio de competncias, conforme concebida pelo constituinte originrio.
Ademais, no mbito da tcnica legislativa, as repercusses da promulgao

fatiada de propostas de emenda Constituio so relevantes, medida que
o texto poder resultar ambguo ou incongruente, como a Reforma do Judici-
rio o demonstrou na prtica. Essa possibilidade, entretanto, pode ser defendi-
da com base no pragmatismo poltico, que v o texto legislativo como menor
denominador comum fruto do consenso possvel , ou, ao contrrio, re-
chaada pela ideia de que a norma dever exprimir uma desejada excelncia
tcnica, em prol da unidade e da coerncia do ordenamento jurdico.
Ainda que a competncia para decidir sobre as matrias objeto de consen-

so venha eventualmente a ser atribuda Casa revisora, cabe indagar at que
ponto o emprego da tcnica do fatiamento afeta a autonomia da Casa ini-
ciadora. Afinal, poderiam os regimentos internos da Cmara dos Deputados
e do Senado Federal estabelecer normas para tratar da promulgao fatiada
ou, no caso, a interpretao sobre o procedimento correto deveria decorrer
diretamente da Constituio?
Ao examinar as questes relacionadas ao que se denominou de promul-

gao fatiada de propostas de emenda Constituio, sobreleva-se a ne-
cessidade de conferir maior segurana ao processo legislativo e ao ordena-
mento jurdico. Busca-se, assim, pautar de forma mais tcnica a atuao
do constituinte derivado.
Ademais, impe-se examinar se a maior flexibilidade proporcionada pela tc-

nica de fatiamento evitando desnecessrias idas e vindas entre as duas
Casas do Congresso Nacional, que podem procrastinar a soluo normativa

das controvrsias entre os atores sociais compromete o especial processo de
votao exigido para a reforma de uma Constituio analtica e rgida, como a
vigente Carta Poltica brasileira.
Nesse sentido, eventuais modificaes nos regimentos internos de ambas as

Casas do Congresso Nacional poderiam conferir maior segurana jurdica
tcnica da promulgao fatiada de propostas de emenda Constituio, o
que implicaria maior equilbrio entre a necessidade poltica de viabilizar o
consenso parcial de reforma constitucional com os requisitos impostos por
uma Constituio rgida.
Por fim, uma regulao mais detalhada da tcnica de fatiamento por meio
dos regimentos internos poderia reduzir eventuais tenses entre as duas Casas
do Congresso Nacional e as respectivas Mesas. Tal fato, por sua vez, certamen-
te contribuiria sobremodo para mitigar os casos de judicializao da poltica,
nos quais o STF provocado para dirimir controvrsias relativas lisura do
processo legislativo das emendas constitucionais ou, pelo menos, criaria par-
metros mais claros e precisos para os julgamentos dessas matrias.
Referncias
BARROSO, Lus Roberto. Curso de direito constitucional contempor-
neo: os conceitos fundamentais e a construo do novo modelo. So Paulo:
Saraiva, 2009.
BRASIL. Congresso. Cmara dos Deputados. Deciso da Questo de Ordem

n 456, de 2004. Dirio da Cmara dos Deputados, Braslia, 18 nov. 2004.
________. Deciso da Questo de Ordem n 10.130, de 1998. Dirio da

Cmara dos Deputados, Braslia, 4 fev. 1998.
________. Deciso da Questo de Ordem n 10.047, de 2000. Dirio da

Cmara dos Deputados, Braslia, 23 fev. 2000.
79
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do

Brasil de 1988: com as alteraes adotadas pelas Emendas Constitucionais
n 1, de 1992 e 66, de 2010 e pelas Emendas Constitucionais de Reviso n. 1 a
6, de 1994. Braslia: Senado Federal; Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2010.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI n 2.666/DF. Relatora: Min. Ellen

Gracie. Dirio da Justia, Braslia, 6 dez. 2002.
________. ADI n 2.031/DF. Relatora: Min. Ellen Gracie. Dirio da Justia,

Braslia, 17 out. 2003.
________. ADI n 3.367/DF. Relator: Min. Cezar Peluzo, Dirio da Justia,

Braslia, 17 mar. 2006.
_______. RE n 266.994/SP. Relator: Min. Maurcio Corra. Dirio da Justia,

Braslia, 21 jun. 2004.

Braslia, 21 jun. 2004.

Braslia, 21 mai. 2004.
HBERLE, Peter. Demokratische Verfassungstheorie, im Lichte des

Mglichkeitsdenken. In: _______. Die Verfassung des Pluralismus. Knigstein/
TS: Athenum, 1980.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 32. ed. So
Paulo: Malheiros, 2009.
81
O Congresso Nacional e as polticas

monetria e externa27
1 Introduo
O objetivo deste trabalho apresentar a metodologia das investigaes rea-

lizadas sobre a participao do Poder Legislativo na formulao das polticas
pblicas nas reas da poltica externa e monetria. O estudo conjunto dos dois
temas foi motivado pela identidade, na hiptese formulada pelos autores, da
forma de atuao do Legislativo nessas matrias. Assim, as investigaes rea-
lizadas tiveram por objetivo comprovar se, no mbito da poltica monetria e
da poltica externa, a atuao do Legislativo se d preferencialmente por meio
de aes estratgicas, no ostensivas.
Para atingir o objetivo escolhido, no campo da poltica monetria foi feito um

estudo sobre as relaes entre essa poltica e a ao parlamentar, o que levou a
uma abordagem focada nas relaes Poltica-Economia. O texto a seguir apre-
senta alguns trabalhos internacionais, sobretudo norte-americanos, com essa
temtica especfica. O que se pode ver na literatura internacional que no se
deve esperar aes parlamentares que busquem alterar diretamente a poltica
monetria, mas sim que atuem de forma mediata e assim interfiram na produ-
o da poltica monetria de forma menos ostensiva.
27
Este trabalho deriva do GPE 9.10 e tem por base a tese de doutoramento dos autores em Cincia Poltica.
Por sua vez, no campo da poltica externa, para atingir-se o objetivo pretendi-
do, adotou-se como premissa uma formulao terica sobre a forma de par-
ticipao do Legislativo na poltica externa brasileira (PEB). Assumiu-se que
a atuao do Legislativo nessa modalidade de poltica pblica no adequa-
damente percebida em razo da singularidade da sua participao no proces-
so, singularidade materializada no fato de que sua forma de ao no se d,
preferencialmente, de forma comissiva. Regra geral, no h apresentao de
emendas, com clusulas restritivas ou explicativas, ou rejeio do ato interna-
cional. O Legislativo opera utilizando o que se denominou silncio legislativo,
que se traduz na demora da concluso do processo legislativo de referendo do
ato internacional, sendo que essa demora no , simplesmente, um ato omis-
sivo, mas uma forma de manifestao de posio do Congresso Nacional em
relao matria do ato internacional. Tambm importante destacar que
essa demora, em no poucas vezes, atenderia aos interesses do prprio Estado
brasileiro, ocasio em que Executivo e Legislativo atuariam de forma coorde-
nada, utilizando-se do processo legislativo de referendo do ato internacional
para retardar o incio de uma obrigao que, geralmente imposta pelo sistema
internacional, est em conflito com os interesses brasileiros.
O trabalho divide-se, alm desta introduo, em duas partes. A primeira trata

da participao do Legislativo na poltica monetria brasileira. Nela apresenta-
-se uma reviso da literatura internacional sobre ciclos polticos e sobre as
relaes Congresso-burocracia; uma anlise crtica literatura sobre o tema
e opes possveis de anlise da matria; e uma concluso sobre as aes es-
peradas do Congresso Nacional em relao poltica monetria. Na segunda
parte, trata-se da participao do Legislativo na poltica externa, abordando-
-se: a) o processo de deciso na formulao da poltica externa; b) as limitaes
do Congresso Nacional no processo de formulao da poltica externa; c) a
relevncia do tempo de tramitao no processo de referendo dos atos interna-
cionais; d) os elementos de anlise e as hipteses formuladas sobre a atuao
do Legislativo no processo de referendo dos atos internacionais pactuados pelo
Executivo; e) a descrio da metodologia utilizada na pesquisa; f) os resultados
encontrados aps a aplicao da metodologia definida para a pesquisa da par-
83
ticipao do Legislativo na PEB; e g) a concluso decorrente da avaliao dos

dados obtidos na anlise do processo legislativo das proposies que referen-
daram atos internacionais.
2 A participao do Legislativo na
poltica monetria brasileira
2.1 Ciclos polticos
A relao entre Poltica e poltica econmica tratada pela literatura norte-

-americana principalmente na discusso dos ciclos polticos, tanto em suas
verses eleitoral como partidria. Os modelos dividem-se quanto assuno
da teoria das expectativas racionais, que se disseminou a partir do final dos
anos 1970. Anteriormente a elas, os modelos baseavam-se na existncia de
uma curva de Phillips28 explorvel pelo grupo no poder, que poderia fazer es-
colhas entre nveis de inflao e desemprego. Com a assuno das expectativas
racionais, ao contrrio, h menos suporte terico para possibilidades de mani-
pulao da economia (KEECH, 1995; FIALHO, 1999).
Os primeiros modelos de ciclos eleitorais advogavam que todo governante es-

timularia a economia antes das eleies, conquistando votos pelo maior nvel
de emprego, e aps as eleies submeteria a economia recesso para contro-
lar a inflao. Por sua vez, os modelos originais de ciclos partidrios, tambm
antes das expectativas racionais, diferenciavam as preferncias dos eleitores
e partidos prescrevendo que partidos de esquerda prefeririam menos desem-
prego e mais inflao, e os de direita mais desemprego e menos inflao e
obviamente supunham que tal manipulao era possvel.
28
A curva de Phillips apresenta uma relao inversa entre taxa de inflao e nvel de desemprego quanto
maior uma, menor a outra. Essa uma suposio contestada, algo no centro das discusses entre parti-
drios das teorias keynesianas e seus crticos monetaristas e defensores das expectativas racionais.
Com as expectativas racionais os modelos assumem que as manipulaes da

economia, tanto no ciclo eleitoral quanto no partidrio, podem ocorrer apenas
devido a falhas de mercado ou da percepo dos agentes, pois, como prescreve a
teoria das expectativas racionais, em equilbrio os agentes no podem ser enga-
nados e manipulaes da poltica econmica no alteram variveis reais, como
nvel de emprego e crescimento. Outro ponto que alguns modelos partidrios
passaram a supor que diferentes partidos representam eleitores com diferentes
preferncias pelos efeitos distributivos da inflao (HAVRILESKY, 1987).
As verses mais abundantes dos ciclos polticos, no entanto, negligenciam a

participao do Congresso, focando principalmente as relaes entre o chefe
do Poder Executivo e as polticas fiscal e monetria (PIERCE, 1978; WOOLLEY,
1984; BECK, 1987; ALLEN; BRAY; SEAKS, 1997; CLARK; HALLERBERG, 2000).
Os trabalhos que consideram relevante a atuao do Congresso em relao

poltica monetria inserem-se na linha de estudos que trata da interao
Congresso-burocracia, onde a abordagem dominante aquela que utiliza a re-
lao agente-principal (WEINGAST; MORAN, 1983; WEINGAST, 1984; MC-
CUBBINS; SCHWARTZ, 1984; CALVERT; MCCUBBINS; WEINGAST, 1989;
FIORINA, 1989; CHANG, 2003).
2.2 Relaes Congresso-burocracia
2.2.1 Agente-principal
A teoria agente-principal, como perspectiva que embasa os estudos de relaes

Congresso-burocracia, merece ser mais bem explanada.
Essa teoria apresenta os incentivos positivos e negativos para que um indi-

vduo ou grupo delegue poderes ou funes a outro. Ela est relacionada a
controle hierrquico no contexto de assimetria de informao e conflito de
interesses (MOE, 1984, p. 757).
85
A teoria est imersa numa concepo da sociedade composta por inmeros

contratos. Segundo ela, uma das partes (o principal) tem um direito/interesse e
compra/contrata o servio da outra (agente) buscando que este ltimo realize
as aes conforme ele (principal) deseja. Deve ser ressaltado que esses contra-
tos so de cooperao, pois se o principal no tem opo em relao ao agente
contratado (se o agente fosse insubstituvel) ou o agente no tem escolha, se
dependente do principal (o qual poderia modificar a qualquer momento e a
qualquer modo os termos do contrato, unilateralmente), ento se configura
outro tipo de relao, a de explorao (MALTZMAN, 2001, p. 10-13).
Em relao aos ganhos para os envolvidos nos contratos de cooperao, pode-

-se apontar o fato de o principal no ter as qualificaes tcnicas ou legais,
os conhecimentos, o interesse ou o tempo para realizar as aes que necessi-
ta. Quanto ao agente, ao especializar-se em certas funes ele pode tornar-se
mais eficiente, o que traz ganhos na execuo da tarefa que podem ser distri-
budos entre ele e o principal.
Alm dos ganhos, a relao agente-principal apresenta um problema bsico,

qual seja, a possibilidade de o agente atuar de acordo com suas prprias prefe-
rncias, em prejuzo dos interesses do principal o que configura oportunismo.
A possibilidade de o agente seguir seus prprios interesses em prejuzo daque-

les do principal d-se pela assimetria de informaes e pelo custo em subs-
tituir o agente. A realidade uma situao na qual nem os agentes nem os
principais possuem todas as informaes que necessitam. A assimetria de in-
formao, contudo, surge devido ao fato de o agente ser mais capacitado, mais
especializado e encontrar-se mais prximo do objeto de anlise, o que d a ele
mais informaes.
Uma ideia importante para se entender a relao agente-principal a de custo

de transao. No existiria informao perfeita a custo zero e nem mesmo ga-
rantia integral de cumprimento de acordos a custo zero, assim toda transao
entre agentes apresente custos referentes avaliao (medio) do que est
sendo contratado e os custos de fazer cumprir o contrato (ALT; ALESINA,
1996, p. 649).
H dois problemas inerentes relao agente-principal, ambos baseados na

assimetria de informao: a seleo adversa e o risco moral (moral hazard).
Segundo Moe (1984), ambos os conceitos foram desenvolvidos a partir de
ideias particulares de Alchian e Demsetz (apud MOE, 1984) sobre processos
de produo complexos e cooperao e ganharam uma forma mais geral com
o trabalho de Williamson (apud MOE, 1984), que estendeu os conceitos para
outras situaes. Em verdade, os conceitos de seleo adversa e risco moral
como apresentados por Williamson so ideias de problemas gerais e potenciais
a todas as relaes contratuais hierrquicas. Ainda segundo Moe:
como conceitos tericos, so particularmente valiosos para entender situaes

nas quais uma parte busca controlar o comportamento de outra, ou, em termos
mais gerais, alcanar certos resultados (como lucros) ao confiar no comporta-
mento de outras partes e estrutur-lo. (MOE, 1984, p. 755, traduo nossa)
A seleo adversa a impossibilidade de o principal conhecer todas as ca-

ractersticas pertinentes do objeto/servio/agente antes de contrat-lo. Moe
(1984, p. 754-755) utiliza o exemplo da contratao de um empregado. Como
o principal o empregador no conhece todas as informaes importantes
do pleiteante ao cargo (seu engajamento, sua capacidade, sua criatividade), ele
arbitra uma remunerao com base em mdias do que espera dos pleiteantes.
Estes, por seu turno, conhecem suas prprias caractersticas e produzem a
seguinte situao: aqueles que se consideram abaixo da mdia arbitrada pelo
empregador consideram o emprego interessante e candidatam-se, os que con-
sideram a si prprios mais produtivos, melhores, no veem atratividade no
emprego. Ademais, mesmo que os mais aptos ao trabalho e capazes de preen-
cher o interesse do empregador optassem pela vaga, o prprio empregador no
conseguir identific-los, pois todos os pleiteantes tm incentivos a apresentar
as melhores qualificaes. Esta a adversidade da seleo: a racionalidade do
processo leva a que se atraia uma quantidade desproporcional de pleiteantes
abaixo da mdia esperada.
O risco moral, por sua vez, um problema posterior seleo. Ele consubs-
tancia-se como a probabilidade do agente j contratado voltar seus esforos
para desempenhar bem as atividades que podem ser identificadas e analisadas
87
pelo principal e esforar-se menos em buscar os objetivos implcitos do con-

trato em geral as atividades identificveis mais facilmente so proxies dos
objetivos implcitos. Assim, difcil para o principal saber se o agente est, de
fato, buscando os interesses contratados. Alm disso, mesmo que o principal
constate que no est sendo plenamente atendido em seus interesses, ele deve
confrontar essa perda com o prprio custo de substituir o agente, o que, em
alguns casos, pode no compensar.
H trs formas de evitar o oportunismo, mas todas tambm apresentam pro-

blemas. A primeira alternativa construir contratos que incentivem o agente
a fazer a vontade expressa do principal. Devido complexidade da vida real,
ao sem-nmero de situaes inusitadas que podem surgir nas relaes econ-
micas, polticas, sociais, etc., muito difcil fazer um contrato abrangente e
especfico, capaz de enquadrar sempre o comportamento do agente.
A segunda alternativa o principal monitorar o agente. Esta tambm uma

opo com problemas, pois h sempre uma assimetria de informaes entre
o principal e o agente (que o especialista e est mais prximo das questes
em discusso), e conseguir essas informaes e analis-las implica em custos.
A terceira alternativa, por fim, selecionar o agente que possua preferncias

similares ao principal. O problema embutido nessa situao a dificuldade de
escolher adequadamente o agente (o problema da seleo adversa). Conhecer
todas as reais preferncias de uma pessoa, ou instituio, um processo cus-
toso, difcil, seno impossvel e, alm disso, tomar todas as informaes dispo-
nveis sobre o agente e analis-las no garante a escolha tima.
2.2.2 Congresso burocracia monetria
Entre aqueles que focam a interao Congresso-poltica monetria, Kevin

Grier (1991) identifica uma relao entre as preferncias do presidente do Co-
mit Bancrio do Senado (Senate Banking Committee) e taxas de expanso da
oferta de moeda. Na linha dos ciclos partidrios que assumem os postulados
da teoria das expectativas racionais, o autor toma como base que a inflao
tem diferentes efeitos redistributivos sobre a sociedade.
Morris e Munger (1998) apresentam um jogo com mltiplos principais de

vrias instituies (Senado, Cmara, Poder Executivo e o prprio Federal
Reserve System FED), e concluem que o Congresso tem muita capacidade
de influir sobre a burocracia, sendo que naqueles pontos em que tem consenso
para derrubar vetos presidenciais, acima de 2/3 dos votos, as decises nem
precisam ser tomadas ou explicitadas.
Thomas Havrilesky (1995) apresenta um trabalho que provavelmente o mais

completo e abrangente sobre as relaes entre o Congresso e a poltica mone-
tria nos EUA. De fato, alm das relaes Legislativo-FED, o autor considera
tambm as influncias do Poder Executivo e as do sistema financeiro em rela-
o autoridade monetria.
Em primeiro lugar, o autor critica a simplicidade dos ciclos eleitorais e partid-

rios em seus pressupostos motivacionais para explicar a conduo da polti-
ca monetria nos EUA. Mais importante nas presses sobre o FED seria o papel
de acomodao das polticas distributivas do governo. Tais polticas, ao gerarem
impactos nas despesas do governo e na carga tributria, tm invariveis efeitos
sobre taxas de juros e cmbio. Dessa forma, o autor identifica na presso dos
polticos pela expanso da oferta monetria uma forma de atender grupos de
eleitores que so prejudicados pelos efeitos adversos das polticas distributivas,
efeitos que se manifestam em inflao, impostos, juros, cmbio e desemprego.
Para o autor, as expanses monetrias ocorridas do final dos anos 1960 a meados
dos anos 1980 seguem esta lgica (HAVRILESKY, 1995, p. 13-14).
Indo essncia do seu modelo, Havrilesky entende que o Congresso, a partir

de diagnsticos sobre a situao da economia, cria suas preferncias sobre a
poltica monetria e pressiona o FED neste sentido. Este, para se proteger das
ameaas do Legislativo, cede aos interesses de curto prazo do Poder Executivo,
que lhe garante apoio. O autor v esta ao da autoridade monetria como uma
perda ttica de independncia no curto prazo para garantir a sobrevivncia da
instituio no longo prazo.
89
2.3 Crtica literatura sobre o tema e opes de anlise
importante destacar dois pontos fundamentais que perpassam a bibliogra-

fia analisada. O primeiro refere-se forma de influncia do Congresso sobre
a poltica monetria. Para Grier (1991) e tambm para Havrilesky (1995), o
Congresso ameaa o FED com proposies e prticas legislativas de supervi-
so (oversight). O primeiro faz referncia a ameaas de auditorias de gastos do
FED, perda da autonomia oramentria e diminuio de tempo dos mandatos.
O segundo cita ameaas autoridade monetria do FED, a suas competncias
regulatrias e ao segredo e autonomia da poltica monetria.
O segundo ponto a ser ressaltado que toda a bibliografia detalhada at aqui

preocupa-se com a implementao da poltica monetria. De fato, a estrutura
institucional que rege tal poltica nos EUA est estruturada praticamente des-
de 1951, o que pode explicar a nfase da bibliografia apenas na implementao
da poltica, e no em seus aspectos institucionais. Os pontos importantes na
trajetria do FED foram: sua criao em 1913; a definio sobre a composio
de seus membros em 1935 (Banking Act of 1935), que estabeleceu a proemi-
nncia dos indicados pelo presidente no Federal Open Market Committee
FOMC (tambm criado pelo mesmo ato); a perda de influncia do Tesouro no
FOMC em 1951 (Accord of 1951); o estabelecimento, em 1975, de duas audi-
ncias anuais do presidente do FED no Congresso (uma no House Banking
Committee e outra no Senate Banking Committee); e a obrigatoriedade da
divulgao das atas de reunio do FOMC em 1993.
Embora o Brasil compartilhe com os EUA algumas caractersticas dos siste-

mas econmico e poltico (como o presidencialismo, o bicameralismo, a neces-
sidade de o Senado aprovar membros da autoridade monetria indicados pelo
presidente da Repblica, a separao entre o Tesouro e a autoridade monet-
ria), diante do objetivo do projeto de estudar a atuao do Congresso Nacional
na estruturao do regime monetrio brasileiro, a realidade nacional apresenta
caractersticas diferenciadoras que devem necessariamente ser consideradas.
Em primeiro lugar o Congresso brasileiro , comparativamente ao norte-ame-

ricano, mais fraco em relao ao Poder Executivo. Para citar apenas duas dife-
renas fundamentais: 1. o Legislativo norte-americano tem muito mais com-
petncias oramentrias, sendo o responsvel pela determinao das dotaes
e pela liberao dos recursos para o Poder Executivo; 2. o presidente dos EUA
possui muito menos competncias legislativas que o brasileiro (que utiliza, por
exemplo, as poderosas medidas provisrias) (OLESZEK, 2004; DAVIDSON;
OLESZEK, 2006).
Outra diferena fundamental entre os dois pases que nosso sistema mone-
trio est ainda em formao, com importantes alteraes nos ltimos vinte
anos (SOLA; KUGELMAS; WHITEHEAD, 2002). Nossa Constituio Federal
e nossa democratizao tm ambas pouco mais de duas dcadas, o Conselho
Monetrio Nacional teve profundamente alterada sua composio ainda em
1994, o Comit de Poltica Monetria foi criado em 1996, o Sistema de Metas
de Inflao em 1999 e a questo da independncia do Banco Central um
elemento recorrente das discusses sobre reformas econmicas e polticas no
pas (AVRITZER; ANASTAZIA, 2006).
Ponto importante tambm, ressaltado pela bibliografia, que, alm de nosso

Congresso ser mais fraco que o estadunidense, a sua dinmica submete-se a re-
laes mais gerais do sistema poltico, mais especificamente ao presidencialis-
mo de coalizo (ABRANCHES, 1988; AMORIM NETO, 2000), em que o cen-
tro formatador da dinmica poltica e da atuao do Congresso o presidente
da Repblica. Realmente, Santos e Patrcio (2002), um dos raros textos que tra-
tam da relao entre o Legislativo brasileiro e a poltica monetria no Brasil,
apresentam a tese de que a prestao de contas do Banco Central ao Congresso
deu-se apenas pelo episdio da CPI dos Bancos em 1999 e deveu-se a problemas
internos coalizo montada pelo presidente Fernando Henrique Cardoso.
Por fim, outro aspecto a ser considerado que as decises sobre a poltica
monetria no Brasil so fortemente influenciadas por imperativos maiores da
economia nacional, em que tem destaque a recorrente fragilidade do sistema,
que se v constantemente s voltas com problemas no equilbrio externo, na
91
manuteno da estabilidade monetria e na promoo do nvel de crescimen-

to em patamares adequados. Braga (2006) cita um exemplo dessa dinmica
quando trata da poltica parlamentar referente mudana de regime cambial
em 1999.
importante ento levar em conta que nosso regime monetrio, ao contrrio

do norte-americano, no est maduro, mas sim em estruturao, que nosso
Congresso no tem tanto poder quanto o dos EUA e se submete ao presiden-
cialismo de coalizo, e que desde 1994 a poltica monetria teve uma proemi-
nncia econmica e poltica praticamente sem par devido s necessidades de
estabilizao da economia.
Diante do quadro traado, til a abordagem apresentada por Woolley e

LeLoup (1989). Ao contrrio da maioria dos autores, eles no trabalham com
ciclos polticos e tambm no veem as aes do Congresso norte-americano
apenas como ameaas ao FED com vistas a alterar a implementao da pol-
tica monetria. Em verdade, os autores realizam uma pesquisa comparativa
entre EUA, Inglaterra, Frana e Alemanha em que utilizam o comportamen-
to dos parlamentares em relao poltica monetria para testar as motiva-
es clssicas apresentadas pela literatura (MAYHEW, 1974; FENNO JR.,
1973; DODD, 1977). Concluem, ao final, que apenas a motivao eleitoral
no capaz de explicar o comportamento dos legisladores nesse tema.
Os autores trabalham com duas hipteses de motivao: a eleitoral e a insti-

tucional. A motivao eleitoral seria aquela que liga os legisladores aos seus
eleitores e impele os primeiros a acompanharem com ateno o que interessa
aos segundos. J o motivo institucional no se relaciona ao interesse imediato
dos eleitores, mas sim aos valores abraados pelos legisladores sobre o balano
de poder adequado entre os poderes (WOOLLEY; LELOUP, 1989, p. 65).
A fim de clarificar a diferena entre as motivaes, e testar sua hiptese de

dupla motivao para o caso da poltica monetria, os autores apresentam
um mtodo de duas partes. A primeira leva em considerao a natureza das
aes empreendidas pelos parlamentares, dividindo-as em aes relacionadas
substncia da poltica monetria (policy substance) e aquelas relacionadas
estrutura (structure). As palavras dos autores definem em termos concretos o

que seria cada um dos grupos de aes:
Interesse na estrutura envolve exigncias de relatrios ao Legislativo e a suas

comisses de auditoria, especificao de procedimentos para seleo do pessoal
das agncias, necessidade de autorizao legislativa aos oramentos das agn-
cias, determinao da composio das instncias decisrias das agncias, e es-
pecificao de padres para participao pblica e acesso pblico a registros.
Interesse no contedo substantivo de decises de polticas pblicas tem a ver

com definir o instrumento adequado da poltica e seu uso, definio do objetivo
da poltica, e tentar afetar o grau no qual os dirigentes da agncia so respon-
sabilizados pelos especficos impactos distributivos das polticas. (WOOLLEY;
LELOUP, 1989, p. 66, traduo nossa)
A segunda parte do teste busca avaliar a relao temporal entre as aes dos
parlamentares e os impactos sobre os eleitores das medidas de poltica mone-
tria. Os autores entendem que a motivao eleitoral far com que os parla-
mentares tenham aes temporalmente prximas aos impactos sentidos pelos
eleitores. A motivao institucional, por sua vez, segue outra temporalidade
que no aquela relacionada ao interesse dos eleitores, mas sim aos julgamentos
polticos dos parlamentares.
Como concluses, os autores afirmam que existiram nos EUA tanto as aes
parlamentares de substncia de poltica quanto de estrutura. Ademais, con-
centraram-se em momentos diferentes: o Congresso procurou influenciar na
implementao da poltica monetria quando os juros estavam altos (princi-
palmente os do mercado imobilirio) e tambm procurou um novo arranjo
institucional que fortalecesse o Legislativo aps o episdio do Watergate.
Para a Inglaterra e Frana, no h posies conclusivas, pois so identifica-
das aes de estrutura, mas em momentos em que havia preocupao com
os juros altos e a alocao de crdito. Para a Alemanha, por fim, em vista
da independncia constitucional de seu Banco Central, no h praticamente
nenhuma ao do Congresso.
93
Assim, com Woolley e LeLoup v-se que o formato institucional da agncia

encarregada de implementar a poltica pblica, no caso a monetria, objeto
de disputa poltica com vistas a influenciar as aes finais, efetivas.
Snyder e Weingast (2000) incrementam a reflexo sobre os determinantes ins-

titucionais enfocando a escolha dos dirigentes. Apesar do problema da seleo
adversa, os autores baseados em um caso de agncia dos EUA, o National
Labor Relations Board (NLRB) trabalharam com um modelo de anlise que
advogava a possibilidade dos polticos controlarem as polticas pblicas por
meio da seleo dos diretores das agncias independentes.
Para Snyder e Weingast, os resultados de poltica pblica da agncia dependem

dos diretores, e a escolha deles fruto de uma barganha entre o presidente
(que indica os nomes) e o Senado (que aprova ou no os nomes) num contexto
institucional prprio (os mandatos fixos e as restries para demisso). A ideia
bsica que o presidente e os senadores buscam ajustar as decises da agncia
s suas preferncias, e o fazem pela escolha dos diretores. Por meio da escolha
de membros com preferncias mais acentuadas numa direo ou em outra, o
presidente e os senadores conseguem alterar a preferncia mediana da agncia.
Os autores analisaram uma srie histrica de indicaes para o NLRB, uma

agncia que trata de conflitos na relao capital-trabalho, e os votos dos dire-
tores indicados, se favorveis ao trabalho ou ao capital. A partir da com-
posio partidria do Senado, do partido do chefe do Poder Executivo, e das
decises dos diretores indicados, os autores conseguiram provar que os mem-
bros escolhidos para a diretoria do NLRB modificavam a preferncia mediana
da agncia no rumo predito pelo modelo.
Este trabalho interessante sobretudo por dois aspectos. O primeiro deles

refere-se ao modelo emprico de indicao e previso de preferncias utiliza-
do pelos autores, que d substncia palpvel aos conceitos. O segundo ponto
refere-se ao enfoque na escolha dos diretores. A realidade da regulao de um
setor algo complexo, impossvel de ser integralmente predito em leis e padro-
nizado por procedimentos sempre cabe, em maior ou menor grau, a discri-
cionariedade do agente. Deste modo, ao colocar seu foco no agente, o principal
descarta toda uma srie de preocupaes e predies sobre o que pode ocorrer
com o setor, como julgar cada caso, quais as melhores reaes. Em outras pala-
vras, ao identificar um agente como alinhado sua preferncia, o principal tem
mais tranquilidade para acreditar que a deciso, em todos os casos, seria na
direo das suas preferncias, de forma bem prxima ao que ele prprio faria
no mesmo contexto. O controle ex ante seria, ento, de grande efetividade para
atender os interesses dos legisladores.
2.4 Consideraes finais do tpico
A anlise da literatura que relaciona Poltica e Economia, especificamente em

relao poltica monetria, mostra que no se deve buscar aes ostensivas
e imediatas do Congresso em relao definio da poltica pblica. A ativi-
dade parlamentar voltada definio da poltica monetria feita sim sobre o
desenho institucional da autoridade monetria, seja sob mudanas e reformas
ou sob uma total reestruturao, e tais alteraes focam-se sobretudo sobre os
objetivos estatutrios, os meios disponveis para as agncias alcanarem estes
objetivos e a composio dos cargos de direo.
3 A participao do Legislativo
na poltica externa brasileira
3.1 Do processo de deciso na formulao da poltica externa
Em razo da separao de poderes, adotada pela Constituio brasileira

como princpio fundamental, um Poder, para o exerccio de suas atribuies
constitucionais, no necessita consultar ou ser autorizado pelo titular de ou-
tro Poder. Embora essa seja a regra geral, o constituinte originrio tambm
estabeleceu um conjunto de restries destinadas a evitar a diviso e indepen-
dncia absoluta dos poderes: o denominado sistema de freios e contrapesos,
95
sistema cujo objetivo possibilitar o equilbrio necessrio para a realizao do

bem comum e evitar o arbtrio e o desmando de um Poder em detrimento do
outro (SILVA, 2005, p. 110). Entre os dispositivos constitucionais que integram
o sistema de freios e contrapesos est a sujeio dos tratados, convenes e
atos internacionais, cuja celebrao competncia privativa do presidente da
Repblica, a referendo do Congresso Nacional, como condio necessria para
que estes atos possam se aperfeioar, tornando-se aptos a produzir obrigaes
para o Estado brasileiro, aps o depsito do instrumento de ratificao.
Assim, o Poder Executivo, em razo do papel primrio a ele reservado pelas

constituies dos pases ocidentais29, atua de forma preponderante, no campo
das relaes internacionais. Essa preponderncia, no entanto, no significa que
ele pode agir isento de restries no estabelecimento de metas para a poltica
externa, restries que tm origem tanto no plano externo quanto no interno.
No plano externo, em razo do processo de globalizao, houve um aumen-

to da inter-relao entre as metas da poltica externa e as da poltica interna,
fazendo surgir o que Brian L. Crowe denominou de questes intermsticas30
(CROWE, 1993, p. 183). Pelo fato de os Estados nacionais operarem, agora,
dentro de um sistema poltico interpenetrado (HANRIEDER, 1971, p. 261-
263), passou a ser significativa para a tomada de deciso sobre poltica externa
considerar-se sua influncia sobre as questes internas relativas alocao de
recursos, em especial sobre os seguintes aspectos: a) restries e oportunida-
des impostas pelo sistema internacional vis--vis as restries impostas pelo
sistema nacional, na definio das metas da poltica externa; e b) tipos de re-
lacionamento entre o Executivo e o Legislativo disputa ou cooperao que
surgem em razo do contedo especfico do ato internacional sob apreciao
pelo Congresso.
29
A ttulo meramente exemplificativo, pode-se citar os seguintes textos constitucionais que expressa-
mente atribuem ao Poder Executivo a competncia para celebrar tratados: no continente america-
no Argentina (art. 99, n 1); Brasil (art. 84, VIII); Chile (art. 32, n 17); Colmbia (art. 189, n 2); Cuba
(art. 98, c); EUA (art. II, Seo 2); Paraguai (art. 238, n 7); Venezuela (art. 152 c/c art. 154); no continente
europeu Alemanha (art. 59); Espanha (Seo 97); Itlia (art. 87); Frana (art. 52); Portugal (art. 135).
Disponvel em <http://confinder.richmond.edu/confinder.html>. Acesso em: 6 abr. 2010.
30
Neologismo utilizado por Crowe, resultante da contrao entre as palavras internacionais e domsticas.
Em relao ao plano interno, Figueiredo e Limongi (2001), tratando das rela-

es Executivo-Legislativo na nova ordem constitucional, destacam que, ao
tomar posse, o presidente da Repblica forma seu governo distribuindo minis-
trios pastas para partidos dispostos a apoi-lo. Assim, formado o governo,
benefcios polticos de toda sorte, como influncia sobre a poltica das pastas,
cargos, so distribudos aos membros da coalizo partidria que participa do
governo (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2001, p. 33). Andrea Gozetto, com base
na teoria neoinstitucionalista, afirma que Instituies e tomadores de deciso
no so atores neutros. Os tomadores de deciso tendem a moldar os resultados
de acordo com suas preferncias e as instituies que so criadas por polticos
e burocratas recebem essa influncia, uma vez que h interesse em mold-las.
Segundo Gozetto, os atores agem racionalmente e de forma estratgica, mas
as alternativas de ao percebidas por eles so elas prprias moldadas social-
mente (GOZETTO, 2009). Paulo Bonavides, tratando da relao entre grupo
de presso e partidos polticos, destaca que nada impede que no processo pol-
tico as duas instituies apaream no raro unidas ou como mais habitual os
grupos de presso estejam enxertados no corpo dos partidos. Bonavides acres-
centa que a atividade dos grupos de presso introduz na ordem constitucional
um elemento novo de poder, que no se acha nos textos, e sem o qual o sistema
partidrio ficaria ininteligvel (BONAVIDES, 2000, p. 564-565).
Outra consequncia da influncia da estrutura domstica est presente nos

seus reflexos sobre o estabelecimento de metas positivas para a poltica exter-
na. uma consequncia natural da definio das metas o surgimento de uma
relao de dependncia entre a sua implementao e a manuteno da estrutu-
ra domstica que determinou a sua seleo, relao que pode ter externalida-
des negativas sobre a continuidade dos projetos de governo. Dependendo dos
reflexos internos, em especial sobre a conexo eleitoral do parlamentar, a atua-
o dos grupos de presso contrrios poltica externa sob anlise pode levar
a uma demora na aprovao dessa poltica, a sua aprovao com restries ou
mesmo, em um caso extremo, a sua rejeio.
Verifica-se que, enquanto as preferncias dos atores polticos, no mbito da

cooperao internacional, so determinadas por clculos sobre consequncias
97
eleitorais, as preferncias dos grupos de presso dependem dos efeitos distribu-

tivos dos acordos internacionais. Em consequncia, sob o argumento de defesa
de polticas distributivas, os grupos de presso sustentam que as preferncias e
as presses polticas emanadas dos grupos sociais devem ser elementos determi-
nantes na formulao da poltica externa e da cooperao internacional.
Uma das principais vantagens decorrentes dessa distino que uma propo-
sio explicativa da conduta decisria estatal que seja aplicvel, tanto ao nvel
de anlise sistmico internacional, quanto ao nvel de anlise subsistmico
domstico-nacional, se presta ao estabelecimento de uma ligao entre os dois
sistemas, porque ela no pode se afastar dos elementos bsicos dos dois nveis
internacional e interno.
Segundo Hanrieder (1971), para obter-se a correlao entre os objetivos das

dimenses externa e interna da poltica externa, dois conceitos so extrema-
mente relevantes: a compatibilidade e o consenso.
Por meio da compatibilidade, avaliado o grau de viabilidade das metas da

poltica externa, em face das restries e oportunidades do sistema interna-
cional. Por isso, o conceito de compatibilidade serve como padro de viabi-
lidade, no plano internacional, para avaliar as chances de sucesso das metas
de uma poltica externa. Uma meta especfica de uma poltica externa ter
maiores chances de ser implementada se: a) a poltica externa que define a
meta for considerada apropriada, segundo anlise de um observador neutro do
sistema internacional; e b) no caso de existncia de metas de outros Estados,
concorrentes em relao ao mesmo objetivo pretendido, houver razovel grau
de complementaridade entre as metas dos diversos Estados.
Por sua vez, o consenso mede a harmonia entre os fins e os meios da polti-
ca externa com as demandas no plano interno estatal, sendo definido como a
medida da concordncia existente, nos projetos polticos, entre o contedo do
projeto e os elementos relevantes do sistema nacional do processo de tomada
de deciso. O consenso apresenta as seguintes dimenses: a) um padro de
viabilidade, no plano interno, porque impe limites s metas que o sistema
poltico pode almejar sem o risco de uma fragmentao, em mbito nacional,
determinando, no longo prazo, que metas de poltica externa um governo pode

perseguir sem perder apoio popular e cargos; e b) inclui a agregao de prefe-
rncias motivacionais e psicolgicas que prevalecem no corpo poltico.
Analisando-se o processo como um todo, verifica-se que as fases do processo

de tomada de deciso sobre poltica externa, impostas em razo da consoli-
dao do modelo atual de integrao econmica, tm uma caracterstica em
comum: influenciam o tempo de durao das etapas de responsabilidade do
Executivo e o tempo de tramitao do processo de referendo do ato internacio-
nal, no Congresso Nacional, uma vez que: a) para celebrar o ato, tendo em vista
os aspectos de compatibilidade e de consenso, o Executivo, no plano interno,
necessita: buscar informaes junto sociedade; realizar anlises dos possveis
reflexos da poltica externa sobre a poltica interna; decidir sobre eventuais
concesses ao sistema internacional; e desenvolver um ambiente favorvel
aceitao da poltica; b) o processo de tomada de deciso implica disputas en-
tre as unidades decisrias do Executivo, que buscaro reunir apoio para fazer
prevalecer os seus interesses e os dos grupos de presso a elas associados, o que
retarda a deciso ou o envio do ato celebrado para apreciao do Congresso
Nacional, no caso das concesses ao sistema internacional serem contestadas
por grupos de presso com interesses contrariados, em razo da relao custo-
-benefcio; e c) o Congresso Nacional torna-se uma nova arena para a disputa
entre os grupos de presso com interesses opostos, sendo que os que foram
derrotados no Executivo serviro como fontes alternativas de informaes
para os parlamentares, o que pode gerar desconfiana do Congresso em rela-
o ao Executivo, se tiver havido omisso no repasse de informaes, com pre-
juzo da capacidade de anlise do Legislativo, em relao poltica proposta.
3.2 O Congresso brasileiro e a formulao

da poltica externa limitaes
Cachapuz (1995), apresentando uma retrospectiva histrica, desde a promul-

gao da Constituio de 1891, sobre o entendimento de diversas juristas bra-
sileiros com relao s aes possveis de serem praticadas pelo Congresso
99
Nacional no processo de referendo de atos internacionais, aponta que no h

consenso jurdico sobre o tema. Alguns defendem que o Congresso s pode
aprovar ou rejeitar na ntegra o texto do Acordo (Joo Barbalho e Clvis Be-
vilaqua, Alberto Deodato, Joo da Fonseca Hermes Junior e Augusto Canado
Trindade); outros que o Congresso tem competncias para apresentar reser-
vas e emendas ao texto do ato internacional (Carlos Maximiliano e Thems-
tocles Brando Cavalcante); por sua vez, Pontes de Miranda considerou que
o Congresso poderia aprovar ou rejeitar os atos internacionais e, se fossem
sugeridas alteraes, o presidente da Repblica deveria considerar que o ato
internacional no conseguira aprovao, havendo a necessidade de renegoci-
-lo nos termos propostos pelo Legislativo; e Celso de Albuquerque Mello, que
o Congresso emendar um ato internacional seria uma interferncia indevida
na competncia privativa do Executivo de negociar atos internacionais, ao pas-
so que a reserva seria uma forma cabvel de manifestao do Legislativo. Nesse
ltimo caso, seria de competncia do Executivo decidir se deveria ratificar ou
no o tratado referendado com reservas (CACHAPUZ, 1995, p. 438-442).
Tambm no mbito da Cmara dos Deputados a polmica sobre a possibi-

lidade de emendamento de tratados foi objeto de discusses. Na Consulta
n 7, de 1993, na Comisso de Constituio, Justia e Redao (CCJR), seu
relator, deputado Jos Thomaz Non, sustentou que ele, Congresso, detm
o poder de aprov-los com restries, ou seja, o Congresso Nacional, ao re-
ferendar um ato internacional, poderia faz-lo com reservas (clusulas inter-
pretativas e clusulas supressivas), e na Consulta n 4, de 2004, a Comisso
de Constituio, Justia e Cidadania (CCJC)31 expressou o entendimento de
que o emendamento direto do texto do ato internacional seria inconstitucio-
nal, mas que seria possvel a aprovao parcial do tratado, incluindo-se no
texto do decreto legislativo no apenas clusulas restritivas ou interpretati-
vas, mas tambm condicionamentos expressos aprovao do tratado. Esses
condicionamentos obrigariam o Executivo a renegociar com as outras partes
os termos do ato internacional sob pena de sua rejeio total.
31
A partir de 18 de maro de 2004, a Comisso de Constituio, Justia e Redao (CCJR) passou a ser
denominada Comisso de Constituio, Justia e de Cidadania (CCJC).
A implementao da posio defendida na resposta Consulta n 4, de 2004,

seria um avano na participao do Legislativo na formulao da poltica ex-
terna brasileira, mas ela, infelizmente, no ocorreu. O Poder Legislativo bra-
sileiro, de forma majoritria nos procedimentos de referendo, aceitou limitar
sua competncia, restringindo-se a aprovar o ato internacional, de forma inte-
gral ou com reservas de duas espcies clusulas restritivas ou clusulas in-
terpretativas. Portanto, ao contrrio do que ocorreu na histria das relaes
Executivo-Legislativo no mbito da formulao da poltica externa americana,
no caso do Brasil, embora haja espaos de atuao parlamentar, observados os
parmetros defendidos por Baldwin para avaliar a atuao do Legislativo na
poltica externa importncia, escopo e domnio (BALDWIN, 1966, p. 754-
773), no se observa, historicamente, um aumento significativo da importncia
da influncia do Congresso Nacional (grau de mudanas produzidas na forma
original da poltica) sobre o escopo (conjunto de valores) e o domnio (universo
de pessoas afetadas). Uma das causas provveis da inexistncia de vontade do
Legislativo de confrontar o Executivo com o objetivo de aumentar a importn-
cia da sua participao na formulao da poltica externa a preponderncia
do Executivo na formulao das polticas pblicas brasileiras, decorrente dos
recursos de que dispe esse Poder, principalmente: a) da patronagem e do po-
der de agenda do Poder Executivo, favorecido este ltimo pela centralizao
decisria nas lideranas partidrias, decorrente dos instrumentos regimentais
de que elas dispem e da estrutura institucional que organiza o processo legis-
lativo; e b) da menor capacidade do Legislativo brasileiro de influir no processo
oramentrio, seja em relao definio das prioridades das polticas pblicas
ou ao controle da fase de execuo oramentria.
3.3 A relevncia do estudo do tempo de tramitao

do processo de referendo dos atos internacionais
A literatura nacional sobre a participao do Poder Legislativo na formulao

da poltica externa brasileira predominantemente considera em sua anlise
apenas o aspecto de delegao de poderes do Legislativo para o Executivo e,
101
regra geral, sustenta que o Legislativo omisso no exerccio de suas compe-

tncias constitucionais, uma vez que, majoritariamente, limita-se a rejeitar
ou aprovar os atos internacionais na ntegra, ou aprov-los com clusulas in-
terpretativas (ou explicativas) ou com clusulas restritivas, no ampliando, a
exemplo do que aconteceu no caso americano, a importncia de sua partici-
pao na definio do escopo e do domnio da poltica externa brasileira. Os
trabalhos que abordam a questo da demora no processo legislativo de re-
ferendo do ato internacional, como o de Diniz e Ribeiro (2008) ou de Fares
(2008), embora se refiram ao uso do tempo como forma de participao do
Legislativo na formulao da poltica externa, no desenvolvem de forma mais
aprofundada a ideia de que o tempo de tramitao do processo de referendo de
um ato internacional, no Congresso Nacional, constitui-se em uma forma de
manifestao de posio do Legislativo, em relao ao contedo do ato.
No entanto, o tempo de tramitao, por se constituir, no caso brasileiro, em

face da limitao que o Legislativo se autoimps, no nico instrumento de
ao de que se utiliza o Legislativo para manifestar a sua aceitao, ou no, do
ato internacional ou materializar a reserva do prprio Executivo em relao
ao ato que assinou em razo de condicionamentos presentes nas suas relaes
com o sistema internacional, deve ser objeto de um estudo detalhado, uma vez
que seve como instrumento adequado de avaliao da participao do Legisla-
tivo na poltica externa brasileira.
Assim, a relevncia do estudo do tempo de tramitao do processo de refe-

rendo de um ato internacional decorrncia do fato de que, pelo seu uso, o
Congresso brasileiro: a) na condio de instituio representativa dos diferen-
tes interesses presentes na sociedade brasileira, no permite que compromis-
sos internacionais contrrios aos interesses de grupos de presso relevantes
sejam assumidos pelo Brasil, impedindo que o ato se aperfeioe em razo da
ausncia de referendo; ou b) atuando em harmonia com o Executivo, impede
que o Brasil assuma compromissos no plano internacional contrrios aos inte-
resses nacionais, sem que haja exposio do Estado brasileiro a sanes inter-
nacionais decorrentes da rejeio do ato, ou acelera a tramitao de atos inter-
nacionais cujo contedo mostre-se significativo para os interesses nacionais.
3.4 Elementos da anlise e hipteses
Para avaliar a utilizao do tempo de tramitao como instrumento de mani-

festao da aceitao do ato internacional, foram utilizados como elementos
relevantes para a realizao dessa anlise: a) os conceitos de compatibilidade
e de consenso, definidos a partir do contedo desses conceitos apresentados
por Hanrieder (1971); b) o tempo de tramitao do ato internacional, no m-
bito do Executivo (Tte); c) o tempo de tramitao na Cmara dos Deputados
(Ttcd); e d) o tempo de tramitao no Senado Federal (Ttsf).
Para Hanrieder (1971), por meio da compatibilidade, avaliado o grau de via-

bilidade das metas da poltica externa, em face das restries e oportunidades
do sistema internacional. Por isso, o conceito de compatibilidade serve como
padro de viabilidade, no plano internacional, para avaliar as chances de su-
cesso das metas de uma poltica externa. Esse conceito de compatibilidade
ser utilizado como elemento de anlise sem a necessidade de nenhuma adap-
tao, uma vez que os efeitos de eventuais incompatibilidades entre as metas
nacionais e as metas estabelecidas pelo sistema internacional, no caso de ser
necessria a reformulao dos interesses do Estado brasileiro para adequ-los
s restries impostas pelo sistema internacional, como condio para a cele-
brao desse ato, se faro sentir sobre o tempo de tramitao do ato interna-
cional, no mbito do Executivo (Tte).
Com relao ao consenso, Hanrieder (1971) afirma que ele mede a harmonia
entre os fins e os meios da poltica externa com as demandas no plano interno
estatal, sendo definido como a medida da concordncia existente, nos proje-
tos polticos, entre o contedo do projeto e os elementos relevantes do sistema
nacional do processo de tomada de deciso. O consenso, segundo Hanrieder
(1971), apresentaria duas dimenses: a) seria um padro de viabilidade, no
plano interno, porque impe limites s metas que o sistema poltico pode al-
mejar sem o risco de uma fragmentao, em mbito nacional, determinando,
no longo prazo, quais metas de poltica externa um governo pode perseguir
sem perder apoio popular e cargos; e b) incluiria a agregao de preferncias
motivacionais e psicolgicas que prevalecem no corpo poltico.
103
Considerando-se que no Congresso Nacional encontram-se representados, na

Cmara dos Deputados, a populao brasileira e, no Senado Federal (SF), os es-
tados e o Distrito Federal, entes da federao, assumiu-se que a aferio da har-
monia entre os fins e os meios da poltica externa com as demandas no plano
interno estatal seria feita pela aferio da posio de cada uma das Casas em re-
lao proposio, a qual seria externada por meio do tempo de tramitao na
Cmara dos Deputados e pelo tempo de tramitao no Senado Federal. Assim,
o Congresso Nacional, durante a segunda fase do processo de tomada de deci-
so sobre a poltica externa, seria o local no qual se daria a atuao dos grupos
de presso, a favor ou contra o ato internacional, vindo a se constituir na arena
de eventuais disputas entre os grupos de presso com interesses antagnicos.
Portanto, a definio do contedo do conceito consenso, utilizada na anlise

feita no trabalho, foi: medida de concordncia existente, nos projetos polticos,
entre o contedo do projeto e os interesses dos elementos relevantes do siste-
ma nacional do processo de deciso (grupos de presso), os quais se manifes-
tam e atuam, na segunda fase do processo de tomada de deciso das polticas
pblicas, no mbito e por meio do Congresso Nacional.
Com o objetivo de verificar-se a relao entre o tempo de tramitao, como

forma de manifestao de vontade, e as diferentes posies do Executivo e dos
grupos de presso quanto ao contedo do ato internacional, identificaram-se
trs hipteses distintas, a seguir apresentadas:
a. Hiptese 1: ocorre quando h compatibilidade entre as metas desejadas

pelo Estado brasileiro e as metas contempladas no ato internacional defi-
nidas vis--vis o sistema internacional e h consenso entre essas metas e
as demandas do plano interno estatal. Nesse caso, a tendncia ser a de que
o tempo de tramitao seja pequeno tanto no Executivo como no Legisla-
tivo, uma vez que, no Executivo, no dever haver conflitos no mbito de
suas agncias e, no Legislativo, o Congresso no ir utilizar a omisso (si-
lncio legislativo) como forma de manifestao da vontade, tendo em vista
que no existem divergncias de interesse do Estado brasileiro com o siste-
ma internacional, nem prejuzos para os interesses dos grupos de presso;
b. Hiptese 2: verifica-se quando no h compatibilidade entre as metas de-

sejadas pelo Estado brasileiro e as metas aceitas pelo sistema internacional,
mas, apesar dessa incompatibilidade, o Estado brasileiro constrangido
pelo sistema internacional a assinar os atos porque haveria um custo eleva-
do no caso da no adeso, em face de outras demandas ou aspiraes bra-
sileiras em matrias distintas das contempladas pelo ato em questo. Nessa
hiptese (Hiptese 2a), o tempo de tramitao elevado no prprio Exe-
cutivo, seja por falta de interesse do Executivo em encaminhar o ato a refe-
rendo do Legislativo, seja por divergncias sobre as efetivas consequncias,
no plano interno, do ato internacional, e a tendncia de que haja um posi-
cionamento do Poder Executivo no sentido de que seria adequado o Legis-
lativo retardar a tramitao do processo (tempo de tramitao elevado no
Legislativo). Nesse caso, Executivo e Legislativo atuam coordenadamente
para retardar o referendo e o silncio legislativo ocorre como exerccio do
direito de resistncia do Estado brasileiro s imposies internacionais; e
c. Hiptese 3: nessa hiptese, h compatibilidade parcial entre as metas de-

sejadas pelo Estado brasileiro e as metas constantes do ato internacional e
no h consenso entre essas metas e as demandas do plano interno, desde
o momento da adeso do Estado brasileiro ao ato internacional ou, em ra-
zo de alteraes no plano internacional ou interno, aps a sua assinatu-
ra. A Hiptese 3 possui duas subdivises: Hiptese 3a, o Estado brasileiro
assina o ato internacional por entender que eventuais incompatibilidades
entre as metas internacionais e as internas seriam menos relevantes que
os benef cios advindos da adeso, sendo esse entendimento predominante
no mbito do Executivo, a ponto de no haver espaos para oposio por
parte das suas agncias que defendem interesses contrrios assinatura
desse ato internacional. Nessa hiptese, no h consenso. Em que pese ter
o Executivo entendido como razoveis as limitaes impostas pelo siste-
ma internacional em face da ponderao entre os seus custos e benef cios
(compatibilidade parcial), essa avaliao, apoiada pelos grupos de presso
beneficiados pelo ato internacional, no , no entanto, compartilhada pelos
grupos de presso que tero que arcar com os custos da deciso. Presen-
tes essas condies, a tendncia de que a ausncia de consenso no afe-
te significativamente o tempo de tramitao do ato no Executivo (espao
105
temporal entre a data de assinatura do ato internacional e a data de sua

remessa para referendo do Congresso Nacional), uma vez que a posio
contrria deciso do Executivo defendida pelo grupo que demonstrou
menor poder de influncia e essa deciso foi tomada aps avaliao dos
benef cios advindos da assinatura do ato internacional. Como os grupos
de presso com interesses contrariados no renem recursos para interfe-
rir no tempo de tramitao no mbito do Executivo (Tte), a consequncia
da ausncia de consenso o deslocamento da arena de disputas do plano
interno do Executivo para o Congresso Nacional, onde os grupos que no
tiveram seus interesses atendidos buscaro retardar o processo de referen-
do; Hiptese 3b: nessa hiptese, tambm o Executivo entende como razo-
veis as limitaes impostas pelo sistema internacional e, aparentemente,
no identificvel oposio por parte de grupos de presso. Nesse caso, o
tempo de tramitao do ato no Executivo ser pequeno. Porm, no curso
do processo legislativo de referendo do ato internacional, no Congresso,
alteraes no plano internacional (que ampliem as externalidades negativas
decorrentes da inexistncia de compatibilidade plena entre os interesses
do sistema internacional e os interesses nacionais) ou alteraes no plano
interno (com reflexos em relao ao consenso) provocam desinteresse do
Executivo na matria, o que faz com que haja demora no tempo de trami-
tao no Legislativo.
As Hipteses 3a e 3b so identificadas pela dicotomia entre o tempo de trami-

tao no Executivo (tempo reduzido) e o tempo de tramitao no Legislativo
(tempo elevado). A diferena entre elas reside no fato de que, na Hiptese 3a,
identifica-se a atuao de grupos de presso ao longo do processo legislativo e,
na Hiptese 3b, no se identifica uma oposio de grupos de presso, mas h
indcios de desinteresse do Executivo em relao ao referendo do ato interna-
cional, normalmente identificado pelo no uso do poder de agenda do Execu-
tivo para acelerar o processo legislativo.
Nas Hipteses 1, 2a e 3b, Executivo e Legislativo estaro atuando coordena-

damente, ou para acelerar o processo de referendo, em razo da presena de
compatibilidade e consenso entre as metas nacionais e o contedo do ato in-
ternacional, ou para retardar o referendo, como forma de resistncia s metas
impostas pelo sistema internacional, em relao s quais: a) no h nem com-

patibilidade nem consenso vis--vis o plano interno; ou b) deixou de existir
compatibilidade ou consenso, em relao matria do ato internacional, em
razo de alteraes no sistema internacional ou no plano interno.
To somente na Hiptese 3a o Executivo e o Legislativo no estaro atuando

em harmonia, sendo a origem da diferena de posicionamento a ausncia de
consenso. Uma vez que o presidencialismo brasileiro o de coalizo raciona-
lizado e, consequentemente, o Executivo consegue formar uma base de apoio
capaz de aprovar suas proposies, a possibilidade de ocorrncia da Hiptese
3a dar-se- apenas quando os partidos da coalizo do presidente, ao sopesarem
os custos do enfrentamento com o Executivo, entenderem que a perda dos ga-
nhos de patronagem ser compensada por fontes alternativas de distribuio
de benefcios para seus redutos eleitorais, providas pelos grupos de presso in-
teressados em que haja demora no processo de referendo do ato internacional.
Nesse caso, a atuao do Executivo para vencer o impasse legislativo far-se-
aps a anlise da importncia da poltica pblica associada matria do ato e
da relao custo-benefcio do uso de seu poder de agenda.
Para fins de tratamento das situaes em que a Mensagem que encaminhou

o ato internacional foi retirada de tramitao seja pela falta de interesse do
Executivo na sua aprovao, seja pela demora na tramitao decorrente da atu-
ao dos grupos de presso, acrescentaram-se no estudo as Hipteses 2b, 3c e
3d, que tm contedo terico igual, respectivamente, s das Hipteses 2a, 3a e
3b, sendo a nica diferena o fato de que o processo de referendo no ocorreu
em razo da rejeio ou da retirada de tramitao da Mensagem pelo Executivo.
H ainda uma quarta situao (Hiptese 4), que pode ocorrer em duas das
situaes expostas anteriormente (Hiptese 1 e Hiptese 3a), e que tambm se
relaciona com anlise de custo-benefcio pelo Executivo. Esta quarta situao
Hiptese 4 a utilizao do pedido de urgncia para acelerar o processo
de tramitao do ato internacional, cuja deciso de emprego pode decorrer das
seguintes condies: Hiptese 4a emprego na situao prevista na Hiptese
1 (Tte baixo), para acelerar o processo, reduzindo a durao da tramitao,
107
uma vez que toda tramitao de proposio, no Congresso, tem um perodo

regular de durao, decorrente do cumprimento de prazos e formalidades pro-
cessuais; e Hiptese 4b emprego na situao prevista na Hipteses 3a, para
vencer impasse determinado por oposio ao contedo do ato internacional;
como a terceira hiptese decorre de um conflito de posies entre o Executivo
e o Legislativo, a utilizao do requerimento de urgncia, nesse caso, depende
de uma avaliao do Executivo da convenincia poltica de fazer uso do seu
poder de agenda.
3.5 Metodologia da pesquisa
Para testar as hipteses do uso do tempo de tramitao como instrumento

de manifestao de posicionamento do Legislativo em relao ao contedo do
ato internacional, adotou-se o mtodo qualitativo comparativo, que utiliza a
lgebra booleana no estudo qualitativo do fenmeno social (RAGIN; BERG-
SCHLOSSER; DE MEUR, 1998). A escolha do mtodo deveu-se ao fato de que:
a. a anlise qualitativo-comparativa a ser realizada era simples por envolver

apenas variveis dicotmicas, ou variveis em intervalo de escala que po-
deriam ser convertidas em variveis dicotmicas, adequadas para definir as
diferentes configuraes possveis do universo a ser analisado;
b. as dimenses consenso (Cs) e compatibilidade (Cp), que foram utiliza-

das na anlise a ser feita, no so mensurveis, ordinariamente, de forma
quantitativa. Em particular, para este estudo, a elaborao destes constru-
tos se deu de forma qualitativa, conforme se ver a seguir.
Na relao entre o Estado brasileiro e o sistema internacional, os elementos

relevantes para a anlise, de acordo com a sua natureza intrnseca, foram
classificados como variveis independentes consenso e compatibilidade e
varivel dependente tempo de tramitao no Executivo. O trabalho no
teve por objetivo analisar as causas da ausncia, ou no, de compatibilidade
entre as metas nacionais e as metas do sistema internacional, mas os reflexos
da compatibilidade sobre os interesses nacionais. Por isso, a relao entre o
sistema internacional e o Estado brasileiro no ser objeto de teste ou anlise.

No entanto, houve necessidade de consider-la na formulao das hipteses
a serem testadas, no pelas suas causas, mas por seu resultado, uma vez que
a existncia, total ou parcial, ou a inexistncia de compatibilidade das metas
nacionais com as metas do sistema internacional afetam o tempo de tramita-
o no Executivo. Como a existncia ou a ausncia de compatibilidade, ten-
dem, respectivamente, a diminuir ou a aumentar o tempo de tramitao no
Executivo e tm reflexos, indiretamente, sobre o consenso, a compatibilidade
ir influenciar o tempo de tramitao no Congresso Nacional (Ttcn).
Dado esse conjunto de elementos relevantes, foram definidas as precondies

da anlise a ser feita. Essas precondies so representadas no quadro a seguir:
Quadro 1 Compatibilidade e consenso
H compatibilidade Cp = V
Compatibilidade (Cp)
No h compatibilidade Cp = F
H consenso Cs = V
Consenso (Cs)
No h consenso Cs = F
Por sua vez os valores lgicos associados s diferentes situaes relativas ao

tempo de tramitao no Executivo e no Congresso Nacional so:
Quadro 2 Tempos de tramitao
Alto h demora no envio da Mensagem ao Congresso Tte = F

Tempo de
tramitao no Baixo envio da Mensagem ao Congresso leva tempo
Executivo (Tte)
compatvel com o necessrio para seu trmite burocrtico, Tte = V
no Executivo
Alto h demora no referendo da Mensagem no Congresso Ttcn = F

Tempo de
tramitao no
Congresso Baixo referendo da Mensagem no Congresso leva tempo
Nacional (Ttcn) Ttcn = V
compatvel com o necessrio para seu trmite processual
109
Aperfeioando-se a anlise a ser feita, em razo da autonomia das Casas que

compem o Congresso Nacional e pelo fato de a tramitao iniciar-se pela
Cmara dos Deputados (Casa iniciadora) para depois seguir para o Sena-
do Federal (Casa revisora), decidiu-se por subdividir o tempo de tramitao
no Congresso (Ttcn) em duas etapas: tempo de tramitao na Cmara dos
Deputados (Ttcd) e tempo de tramitao no Senado Federal (Ttsf). Na relao
entre o tempo de tramitao no Executivo (Tte) e o tempo de tramitao na
Cmara dos Deputados (Ttcd), o Tte a varivel independente (eixo x) e o
Ttcd, a varivel dependente (eixo y). Na relao entre o tempo de tramitao
na Cmara dos Deputados e o tempo de tramitao no Senado Federal, o Ttcd
a varivel independente (eixo x) e o Ttsf, a dependente (eixo y).
Em consequncia, o quadro falso/verdadeiro passou a ter a seguinte configurao:
Quadro 3 Avaliao falso/verdadeiro
Cp Cs Tte Ttcd Ttsf
V ^ V V V V
F ^ F F F F
V ^ F V F F
No quadro anterior, observa-se uma equivalncia entre o valor lgico da Cp

e o valor lgico do Tte e entre o valor lgico do Cs e o valor lgico do Ttcd.
A existncia dessas equivalncias decorrente das condicionantes impostas
pelos contedos dos conceitos de compatibilidade e consenso.
Como a compatibilidade se constitui em padro de viabilidade, no plano inter-

nacional, para avaliar as chances de sucesso das metas de uma poltica externa
e como cabe ao Poder Executivo a responsabilidade primria pela conduo da
poltica externa brasileira, negociando tratados e acordos internacionais, esse
Poder, no exerccio de suas competncias, diretamente influenciado pelas li-
mitaes impostas pelo sistema internacional e avalia a possibilidade de aceita-
o de condies pontualmente menos favorveis a interesses internos, a partir
de um espectro mais amplo de relaes do Estado brasileiro com a comunidade
internacional, o que justifica a equivalncia entre Cp e Tte. Assim, quando o

Executivo entende que as metas do sistema internacional so compatveis com
os interesses do Estado brasileiro, o Tte baixo (Tte = V); quando no so com-
patveis, o Tte alto (Tte = F).
Por sua vez, a equivalncia entre Cs e Ttcd coerente e explicvel quando se

confronta o contedo das dimenses do conceito da varivel consenso com a
composio da Cmara dos Deputados (CD). O consenso, como definido para
fins desta anlise, um padro de viabilidade, no plano interno, de uma pol-
tica externa, porque impe limites s metas que o sistema poltico pode almejar
sem o risco de uma fragmentao, em mbito nacional. Em sendo a Cmara
dos Deputados, por definio constitucional, composta por representantes do
povo, nessa Casa Legislativa que, em tese, o cidado encontra a defesa dos
seus interesses. Portanto, nela devem ser representadas e exercer influncia os
interesses (preferncias motivacionais e psicolgicas) que prevalecem no corpo
social. Em consequncia, razovel que nela o tempo de tramitao do ato in-
ternacional seja influenciado diretamente pelo consenso. Assim, a existncia de
consenso implica que o tempo de tramitao na CD ser baixo (Ttcd = V); para
a no existncia de consenso, o tempo ser alto (Ttcd = F). No que concerne ao
valor lgico do tempo de tramitao no Senado (Ttsf), assume-se que ele apre-
sentar equivalncia com o Ttcd. No entanto, admite-se que, em determinados
assuntos, nos quais o interesse federativo (varivel explanatria) se sobreponha
aos interesses individuais, possvel que no haja equivalncia entre o valor l-
gico do Ttsf e o valor lgico do Ttcd. A ocorrncia dessa situao s poder ser
observada durante a investigao a ser feita no universo de casos selecionados.
Destaque-se que, embora uma anlise com duas condies dicotmicas de-
vesse produzir um quadro verdadeiro/falso com quatro linhas, o quadro en-
contrado s apresentou trs linhas, porque a quarta se constituiria em uma
situao com impossibilidade de ocorrncia prtica. Nessa quarta linha, te-
ramos a hiptese de no haver compatibilidade entre as metas aceitas pelo
plano internacional e as metas pretendidas pelo Estado brasileiro e, simulta-
neamente, as metas aceitas pelo plano internacional serem compatveis com as
metas que atendem os interesses do plano interno, ou seja, haver consenso em
111
relao a elas, no plano interno. A representao lgica dessa hiptese seria:

Cp = F ^ Cs = V. Ela contm uma incoerncia lgica interna, uma vez que, se
as metas aceitas pelo sistema internacional esto de acordo com os interes-
ses representados pelas metas internas (h consenso), no h como no haver
compatibilidade entre as metas internacionais e as metas do Estado brasileiro.
Caso a no existncia de compatibilidade fosse efetiva, ento, em realidade, as
metas nacionais apresentadas como consensuais no seriam, verdadeiramen-
te, as metas entendidas, de forma majoritria, no plano interno, como as que
atendem os interesses nacionais. Admitir a possibilidade de existncia de con-
senso e inexistncia de compatibilidade seria aceitar que o Estado brasileiro,
no plano internacional, ao invs de defender, prioritariamente, os interesses
nacionais majoritrios, daria preferncia defesa de interesses de grupos espe-
cficos, minoritrios, interesses esses que no atendem de forma mais ampla o
interesse coletivo predominante32.
Tem-se ainda que, pela capacidade da chefia do Executivo de impor decises

s suas agncias, quando, na sua avaliao, eventuais incompatibilidades das
metas internacionais so superadas pelas vantagens decorrentes da celebrao
do ato internacional, e pelo seu poder de agenda, a fora do Executivo (FE)
reconhecida como uma varivel interveniente. Da mesma forma, por sua atu-
ao, seja no mbito do Executivo, seja no Legislativo, a fora dos grupos de
presso (FGP) considerada, tambm, uma varivel interveniente. Essas vari-
veis intervenientes podem afetar o tempo de tramitao no Executivo (Tte)
e o tempo de tramitao no Legislativo (Ttcd e Ttsf), razo pela qual alm de
variveis intervenientes se constituem, tambm, em variveis explanatrias.
No que concerne definio da rea da investigao, foram selecionados trs

perodos presidenciais: o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso
1995/1998 (FHC 1); o segundo governo de Fernando Henrique Cardoso
1999/2002 (FHC 2); e o primeiro governo de Luiz Incio Lula da Silva (LULA 1).
32
Tal ao seria questionvel, inclusive, sob o aspecto jurdico-constitucional, uma vez que, em sua pos-
se, o presidente da Repblica presta o compromisso de promover o bem geral do povo brasileiro
(art. 78, caput, Constituio Federal de 1988), o que trazido para o plano de defesa dos interesses na-
cionais significa dizer que a atuao externa do Estado brasileiro deve buscar atender os interesses
majoritrios do plano interno.
Dentro de cada governo, tomaram-se como universo para a anlise todas as

Mensagens da Presidncia da Repblica, que encaminharam, para referendo do
Congresso Nacional, atos internacionais cujo contedo tenha sido predominan-
temente econmico (Grupo Temtico 1 GT 1) ou relativos ao Mercosul (Grupo
Temtico 2 GT 2). A escolha destes dois grupos temticos baseou-se no fato de
que os temas Economia e Mercosul foram definidos como objetivos e prioridades
da poltica externa brasileira, tanto nos governos Fernando Henrique (FHC 1 e
2) como pelo primeiro governo Lula (LULA 1). Portanto, so temas que foram
prioridades nos perodos selecionados para anlise e permitem comparar no s
o comportamento do Congresso em momentos poltico-econmicos distintos,
como o seu comportamento em face de diferentes chefias do Executivo.
3.5.1 Resultados encontrados aps a aplicao da metodologia

definida para a pesquisa da participao do Legislativo na PEB
Definido o universo de casos nos trs governos citados, todas as Mensagens

encaminhando atos internacionais para referendo do Congresso Nacional cujo
contedo tenha sido predominantemente econmico ou relativo ao Mercosul ;
classificadas as Mensagens de acordo com a matria nela predominante, para
constiturem-se em grupos homogneos de casos; e definida a varivel indepen-
dente tempo de tramitao no Executivo e a varivel dependente tempo de
tramitao no Congresso foi feita, dentro de cada grupo temtico, uma regres-
so simples, correlacionando, inicialmente, o tempo de tramitao no Executivo
(Tte) eixo x com o tempo de tramitao na Cmara dos Deputados (Ttcd)
eixo y, uma vez que, por disposio constitucional, a tramitao de Mensagem
que encaminha ato internacional para referendo do Congresso Nacional inicia-
-se pela CD (aplicao por analogia do disposto no art. 64, caput, da CF/1988).
Em um segundo momento, correlacionou-se o tempo de tramitao na CD (eixo
x) com o tempo de tramitao no Senado Federal (Ttsf) eixo y. No foi feita
uma correlao direta entre o tempo de tramitao no Executivo e o tempo de
tramitao no SF, porque na Cmara que se verifica a atuao dos grupos de
presso eventualmente contrrios aprovao do ato internacional e nessa fase
113
que as informaes prestadas pelos grupos de presso so incorporadas ao pro-

cesso, formalmente, ou afetam, informalmente, a sua tramitao, uma vez que
na CD que se desenvolve a primeira etapa do processo legislativo de referendo.
A primeira avaliao da correlao entre o Tte e o Ttcd e da correlao entre o

Ttcd e o Ttsf foi feita visualmente, a partir da distribuio dos eventos ao longo
da reta representativa da interpolao esperada ou da interpolao encontra-
da. A interpolao esperada representada por uma reta com inclinao de
45, traada a partir do encontro dos eixos X e Y. A interpolao encontrada,
por sua vez, uma reta definida em funo dos eventos representados no gr-
fico. A utilizao dos grficos permitiu: a) verificar se as hipteses no estavam
sendo desmentidas; b) constatar se, na distribuio de eventos, havia disperso
suficiente para a promoo de uma anlise qualitativa da tramitao dos atos
internacionais no Congresso; e c) identificar os casos e definir o roteiro da an-
lise qualitativa para aferio da razoabilidade das hipteses definidas.
Identificados os casos e roteiros de anlise, foram feitas anlises qualitativas

da tramitao das proposies, procurando-se enquadrar as suas tramitaes,
nas duas Casas do Congresso Nacional, dentro das hipteses formuladas.
Aps a aplicao da metodologia apresentada, obteve-se o seguinte resultado

percentual, no que concerne atuao coordenada do Legislativo com o Exe-
cutivo, no que concerne efetivao das aes da poltica externa brasileira
(situao presente nas Hipteses 1, 2a e 3b):
Tabela 1 Comparao dos governos
Governo FHC1 FHC2 LULA1
Casa
CD SF CD SF CD SF
Legislativa
Economia 55,3% 64,1% 77,8% 62,5% 73,3% 48,2%
Mercosul 66,7% 71,4% 77,8% 32,0% 82,6% 61,9%
Esse resultado apresenta dados muito interessantes com respeito participao

do Legislativo na PEB e dos reflexos das relaes entre o Executivo e Legislativo
nessa participao. No primeiro governo Lula, o percentual de cooperao entre

a CD e o Executivo no tema Economia foi o segundo mais alto nos perodos
analisados, mas no SF foi o mais baixo. Com relao ao tema Mercosul, o per-
centual de cooperao entre a CD e o Executivo foi o mais alto, na comparao
dos trs governos, porm o do SF foi o segundo mais baixo (s foi superior ao do
segundo governo FHC, no qual um grande nmero de proposies s terminou
sua tramitao no primeiro governo Lula). Ao analisarmos comparativamente
os resultados encontrados no SF, nos dois grupos temticos, observa-se que eles
sugerem que a oposio tramitao das proposies ocorreu por postura de
enfrentamento, entre o SF e o Executivo, por motivaes poltico-partidrias,
uma vez que nos dois temas Economia e Mercosul os percentuais de coo-
perao foram baixos. A indicao de existncia de oposio poltico-partidria
entre SF e Executivo reforada quando se verifica que, no SF, nos dois temas,
no houve pedido para tramitao de proposio em regime de urgncia. Ou
seja, no houve consenso entre os lderes para a solicitao de urgncia.
Os resultados encontrados so muito relevantes para a confirmao de que o

Legislativo tem participao na PEB, ainda que essa atuao no seja comissiva.
O aspecto distinto, no caso do governo Lula, foi a interferncia, na poltica ex-
terna, das disputas poltico-partidrias, fato observado no SF, Casa Legislativa
em que, no primeiro governo Lula, a oposio tinha um nmero de parlamen-
tares capaz de interferir no processo legislativo. Ao comparar-se com os per-
centuais encontrados na CD, a ocorrncia de percentuais relativamente baixos
de cooperao nos dois temas Economia e Mercosul se constitui em um
forte indicativo de que a oposio no SF no se devia matria especfica do ato
internacional, mas que tinha uma motivao acentuadamente partidria.
3.5.2 Consideraes finais do tpico
Os dados obtidos na anlise do processo legislativo das proposies que re-

ferendaram atos internacionais permitiram refutar a ideia predominante no
senso comum de que o papel do Poder Legislativo, na PEB, seria o de mero
chancelador das iniciativas do Executivo. Ao contrrio, o estudo realizado in-
115
dicou que a atuao do Legislativo se d dentro dos parmetros do princpio

de separao dos poderes, estabelecido no art. 2 da Constituio brasileira, o
qual determina serem os Poderes da Unio independentes e harmnicos entre
si. Atuando dentro dos limites constitucionais decorrentes desse princpio fun-
damental, observou-se que o Legislativo, no processo de referendo de um ato
internacional, ora coopera com o Executivo, ora, de forma independente, em
temas especficos, atua defendendo posio contrria adotada por esse Poder.
Na identificao das causas determinantes da ideia predominante no senso

comum sobre o papel do Legislativo na poltica externa brasileira, constatou-
-se que, em face do baixo nvel de rejeio dos atos internacionais, a percepo
externa da independncia do Legislativo, em sua atuao na PEB, ficou dificul-
tada, propiciando um entendimento equivocado sobre o significado da baixa
incidncia de rejeio do ato internacional. Ao invs de ser considerado que a
no rejeio destinava-se a preservar a imagem do Estado brasileiro perante o
sistema internacional, ela foi entendida como demonstrao de submisso do
Legislativo vontade do Executivo.
Esse entendimento, no entanto, fundamenta-se em uma premissa equivocada e

no desconhecimento dos instrumentos de que dispe o Legislativo para atuar
no campo da poltica externa. A anlise realizada, nos governos de Fernando
Henrique Cardoso e no primeiro governo de Luiz Incio Lula da Silva, da trami-
tao das proposies que encaminhavam ou referendavam atos internacionais
com contedo econmico ou sobre o Mercosul, demonstrou, de forma inequvo-
ca, que o Congresso Nacional tem atuao efetiva na poltica externa brasileira,
valendo-se do tempo de durao do processo legislativo de referendo.
Pelo uso do tempo de tramitao, observaram-se trs posturas distintas do

Congresso Nacional: a) de cooperao com o Executivo nessa situao, o
Congresso Nacional atuou de forma harmnica com o Executivo, seja para ace-
lerar a tramitao do processo de referendo quando havia compatibilidade
entre o contedo do ato internacional e os interesses nacionais e esse contedo
era consensual, no plano interno , seja para retardar o processo de referendo
de um ato internacional que o Estado brasileiro foi constrangido a assinar, pelo
sistema internacional, mas em relao ao qual no havia compatibilidade, nem

consenso, ou no qual o Executivo perdeu o interesse, porque alteraes no pla-
no externo ou interno ampliaram as externalidades negativas decorrentes da
aplicao das medidas pactuadas; b) de oposio ao Executivo ao entender-se
que, no processo decisrio, o Executivo no se constitui em um bloco unitrio
de vontades, havendo em seu interior a atuao de diferentes grupos de pres-
so, associados a agncias do Executivo, que defendem, muitas vezes, interesses
concorrentes ou antagnicos, fica mais fcil compreender-se que, ultrapassada
a fase de deliberao executiva do processo de tomada de decises, os grupos
de presso que no tiveram seus interesses atendidos deslocam sua ao para a
fase legislativa, desenvolvendo esforos no interior do Congresso Nacional para
evitar o referendo do ato internacional que no atende a suas demandas. Sua
forma de atuao poder ser por meio da sua capacidade de repassar para os
parlamentares informaes que ponham em dvida a correo da deciso ado-
tada pelo Executivo ou valendo-se de influncia, ainda que indireta, que tenham
sobre a conexo eleitoral do parlamentar. Nessa segunda forma de atuao, ha-
ver um incentivo, por parte dos grupos de presso, para que o parlamentar
adote postura de enfrentamento em relao ao Executivo, desde que lhe sejam
garantidos recursos que compensem as eventuais perdas, em termos de patro-
nagem. Atuando em oposio ao Executivo, o Congresso Nacional ir retardar
o processo de referendo do ato internacional, que teve um tempo de tramitao
baixo no Executivo; c) uma combinao das duas anteriores, situao que me-
lhor caracterizou a atuao independente do Poder Legislativo, no mbito da
PEB; nela houve tanto uma atuao de cooperao com o Executivo durante
o processo legislativo em uma das Casas do Congresso Nacional como de
oposio na continuao do processo legislativo, na outra Casa. A incidncia
dessa situao foi observada em trs casos: no primeiro, a mudana de postura
no Congresso Nacional foi decorrente de alteraes no plano internacional ou
interno, no decorrer do processo legislativo, que tornaram desfavorveis para
grupos de presso com capacidade de influncia no Congresso Nacional os ter-
mos pactuados no ato internacional. Em consequncia, o processo de referendo
que, inicialmente, no sofreu oposio, em uma Casa, passou a ser retardado,
na outra, em razo dos efeitos dele decorrentes passarem a ser prejudiciais a in-
117
teresses desses grupos; no segundo caso, alm de caracterizar a independncia

do Legislativo em relao ao Executivo, tambm demonstra a autonomia das
Casas Legislativas. Nele, o processo de referendo retardado ou acelerado,
no mbito da Cmara dos Deputados, porque suas externalidades negativas
afetam de forma direta a grupos de presso ou suas externalidades positivas
interessam a grupos de presso especficos, os quais j atuaram no Executivo.
Portanto, na Cmara dos Deputados, h uma cooperao entre o Legislativo
e o Executivo (ou seja, o tempo de tramitao na CD ser alto ou baixo se o
tempo de tramitao no Executivo foi alto ou baixo, respectivamente). Porm,
no Senado Federal, a postura inversa da observada na CD, porque seus efeitos
beneficiam ou prejudicam a economia de um estado e, em razo disso, os sena-
dores representantes desse estado atuam no processo em defesa dos interesses
estaduais, independentemente da posio do Executivo e da posio adotada
na Cmara dos Deputados; e, no terceiro caso, observou-se, inicialmente, na
Cmara dos Deputados, cooperao entre o Legislativo e o Executivo, porm
no Senado Federal a postura foi de oposio. Essa oposio, no entanto, no foi
motivada por defesa de interesses estaduais; no resultou da atuao de algum
grupo de presso especfico; nem teve relao com o contedo do ato interna-
cional, mas decorreu de motivao poltico-partidria, sendo a materializao
de uma postura de enfrentamento entre o SF e o Executivo.
As trs situaes encontradas na anlise do tempo de tramitao das propo-

sies comprovam que o Legislativo tem uma atuao significativa e relevan-
te no mbito da poltica externa e que essa atuao se d nos limites cons-
titucionais definidos pelo princpio de separao dos poderes, no havendo
que se falar em subordinao de sua vontade vontade do Executivo. Em
consequncia, a sua independncia observada quando, no exerccio de suas
competncias constitucionais de representantes do povo ou das unidades da
federao, os deputados e senadores aceleram ou retardam a tramitao do
processo legislativo de referendo em defesa dos interesses dos cidados ou
dos estados; por outro lado, em atuao harmnica com o Executivo, em face
da necessidade de resistir a imposies do sistema internacional ou para fa-
zer frente a alteraes significativas no plano internacional ou interno, com
reflexos sobre os efeitos do ato internacional sobre o plano interno, o Legisla-

tivo pode aumentar ou reduzir o tempo do processo legislativo de referendo.
Nas duas hipteses, a deciso adotada ter um objetivo comum: a defesa dos
interesses do Estado brasileiro.
A concluso mais geral deste trabalho dialoga com uma percepo que, na falta
de termo mais adequado, pode ser chamada de vulgar. A atuao do Congres-
so Nacional em relao a duas polticas importantes, a monetria e a externa,
processa-se de uma forma no ostensiva. Imaginar que a funo legiferante do
Congresso se realiza sempre por aes de alta visibilidade, com iniciativa pr-
pria e conflitos abertos com qualquer posio alheia s hostes parlamentares
est longe do que se verifica nas polticas analisadas.
Deve-se esperar que a ao parlamentar sobre a poltica monetria d-se so-

bretudo pelo desenho institucional da autoridade monetria. A ttulo de exem-
plo, quando se questiona o nvel de juros (em geral tido por elevado), logo vem
baila a questo da independncia do Banco Central, a qual se consubstancia
na forma de preenchimento dos mandatos dos dirigentes, seu grau de autono-
mia, e a forma de prestao de contas perante o governo isto , atinge-se a
poltica substancial por meio de elementos institucionais.
No mbito da poltica externa, como se viu, o Legislativo tem participao

relevante, atuando, no entanto, predominantemente de forma no comissiva,
mas de forma estratgica, atendendo aos interesses nacionais ou aos dos gru-
pos de presso relevantes com capacidade para obter apoio dos parlamentares
para a defesa de seus interesses.
Ambas as polticas demonstram aquilo que chamamos de relacionamento es-

tratgico entre Executivo e Legislativo, implicando que os objetivos finais de
ambos os atores sejam alcanados pela forma mais eficiente, independente-
mente de questes como iniciativa ou circunscrio das aes quelas mais
119
ostensivas. Embora no se tenha desenvolvido aqui neste trabalho o desdo-

bramento agora apresentado, lanando-se apenas uma hiptese de trabalho
futuro, algumas posies tradicionais (vulgares, como chamado acima) pa-
recem mais dialogar com necessidades de visibilidade para o parlamentar, com
vistas a objetivos eleitorais (MAYHEW, 1974), do que prpria construo de
polticas pblicas e da forma de relacionamento institucional entre Legislativo
e Executivo.
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O Oramento Pblico
127
A poltica do meio ambiente como ela

1 Introduo
So frequentes na imprensa, em debates e discursos polticos, crticas e elogios

ao contedo de programas pblicos e aos processos de sua implantao. O
trabalho aqui desenvolvido busca identificar a real poltica de meio ambiente
do governo federal, conforme revelada pelas aes realizadas com os recursos
alocados aos programas ligados questo ambiental. Apresenta-se aqui parte
dos resultados de pesquisa sobre a execuo oramentria da Funo Gesto
Ambiental (FGA) no perodo de 2001 a 2009. A pesquisa foi conduzida no
mbito do Cefor e com o seu apoio e analisa o impacto das prticas vigentes de
execuo oramentria sobre a implantao dos programas pblicos.
2 Metodologia
Os dados utilizados nas anlises foram obtidos por meio do SigaBrasil, sis-
tema de informaes sobre oramento pblico, criado e mantido pelo Sena-
do Federal, que rene amplas informaes contidas no Sistema Integrado
de Administrao Financeira do governo federal (Siafi) e em outras bases de
dados sobre planos e oramentos pblicos. Foram identificadas, para todos
os programas que receberam dotaes entre os anos 2001 e 2009 do rgo
oramentrio Ministrio do Meio Ambiente33 (MMA), as variveis: dotao

inicial, dotao autorizada pelo Congresso Nacional, valor empenhado (por
trimestre, a cada ano), valor liquidado (tambm por trimestre) e valor pago.
O perodo de anlise foi definido em razo da disponibilidade de informaes

na base de dados SigaBrasil, cujo ano inicial 2001. Os levantamentos foram
efetuados em 2010, quando os dados referentes a esse ano ainda no se encon-
travam disponveis.
Os programas vigentes nos nove anos do estudo foram agrupados em temas

afins, em razo das grandes questes ambientais tradicionalmente conside-
radas, a saber: Biomas, Resduos, Biodiversidade e gua. Alm desses, alguns
programas foram includos no grupo Geral, por perpassarem os temas aci-
ma, e aqueles que no se enquadravam em nenhum desses grupos foram in-
seridos no grupo Outros. Foram considerados separadamente os programas
Administrativos, em que se agrupam despesas que ou no so diretamente
ligadas s finalidades do MMA, como por exemplo previdncia social, ou que
no podiam ser alocadas a um ou outro programa separadamente, como por
exemplo apoio administrativo. Para cada programa, foram registrados os va-
lores oramentrios das variveis citadas. Para realizar as anlises, esses valo-
res foram atualizados pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo
(IPCA) de junho de 2010.
Para identificar os resultados obtidos com os programas implantados, fo-

ram utilizados relatrios gerados pelo Poder Executivo, ambos anuais: os que
acompanham o Balano Geral da Unio (BGU), e as avaliaes dos planos plu-
rianuais (PPA) em implantao no ano a que se referem. Ao longo dos nove
anos em anlise, estiveram em implantao trs PPA. Foram consultados, ain-
da, pginas de diversos rgos pblicos na rede mundial de computadores e
relatrios do Tribunal de Contas da Unio (TCU) e da Controladoria-Geral da
Unio (CGU).
33
O Ministrio do Meio Ambiente foi o rgo oramentrio considerado.
129
A pesquisa no incluiu visitas de campo para avaliar os impactos da ao go-

vernamental, limitando-se anlise das informaes contidas nos relatrios
oficiais mencionados. Dados os objetivos da pesquisa, essa aparente restrio
, na realidade, vantagem, pois a escassez de resultados evidenciada, apesar
do carter por vezes laudatrio do discurso oficial contido nos relatrios for-
mais do Poder Executivo.
3 Implicaes gerais das prticas

de execuo oramentria
Execuo oramentria federal outra designao do processo de repassar

ou transferir recursos pblicos federais s demais esferas de governo e ao setor
privado, com o objetivo de implantar determinada poltica, cujos instrumentos
bsicos so os programas. Estes sempre tm propsitos explcitos de transfor-
mar a realidade. Para tanto, recebem recursos federais servidores pblicos dos
rgos envolvidos sob a forma predominante de salrios e aposentadorias ,
governos estaduais e municipais (mediante, basicamente, transferncias e con-
vnios), e empresas ou entidades privadas parceiras ou fornecedoras de servios
ou produtos, no caso como pagamento para realizar aes predefinidas, ou por
servios ou produtos fornecidos. Pode ser tambm que recebam recursos pbli-
cos os beneficirios diretos da poltica, como por exemplo pescadores, para que
respeitem o defeso, ou os que fazem jus ao programa Bolsa Famlia.
Necessariamente, o uso dos recursos pblicos , no Brasil ou em qualquer outro

pas, conformado pelo processo poltico, pela legislao relativa execuo or-
amentria e pelos procedimentos gerenciais existentes no setor pblico. Refle-
te, tambm, as prioridades polticas das autoridades no poder. Assim considera-
do, o processo de execuo oramentria visto de forma ampliada e inclui as
prticas de escolha de prioridades e de aprovao de gastos nos prprios rgos
pblicos; no se limita, pois, verificao da aderncia s regras legais que de-
terminam a sequncia de aes associadas ao uso do dinheiro pblico.
de suma importncia, nesse processo, a tramitao legislativa. No presen-

te trabalho, porm, parte-se do processo legislativo concludo e analisa-se a
execuo oramentria conforme ela se d, no Poder Executivo. A justifica-
o para se passar ao largo dos processos legislativos clara: como, na legis-
lao oramentria brasileira, o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo
a gastar, tendo este o arbtrio de gastar ou no exceto para certas despesas
definidas como obrigatrias , a prtica da execuo do oramento se d, es-
sencialmente, no Executivo. Assim, so essas as prticas que se quer analisar
neste texto.
As despesas obrigatrias so assim definidas por mandamento constitu-

cional ou legal e no podem ser contingenciadas: destas, as principais so
aposentadorias e penses, pessoal e encargos (por vezes ditas quase obri-
gatrias), juros da dvida pblica, transferncias constitucionais a estados
e municpios e aos Poderes Legislativo e Judicirio. Somadas, essas rubricas
representavam cerca de 80% dos gastos pblicos, o que deixa pouca margem
aos gastos discricionrios.
Ocorre que a implantao dos programas oramentrios depende, alm dos

gastos com o pessoal envolvido em sua gesto e realizao, de gastos correntes
e de investimentos tais como dirias, aquisio e manuteno de equipa-
mentos, transferncias voluntrias, etc. , cuja realizao fica sempre na de-
pendncia de receber, ou no, o nihil obstat da autoridade poltica com poderes
sobre o oramento do rgo. Como durante a maior parte do ano no se sabe
se haver ou no, da parte da autoridade competente, a autorizao para se
realizar o gasto, ainda que previsto no oramento, essa incerteza se transfere
para os processos operacionais de implantao do programa, afetando servi-
dores, parceiros e fornecedores, e tornando tambm incerta a viabilidade de
cooperao e de aes coordenadas, tanto entre rgos pblicos federais quan-
to entre estes e terceiras pessoas, pblicas ou privadas.
Como consequncia, para compensar a incerteza, fornecedores tendem a ele-

var seus preos e a evitar assumir compromissos at que se confirme a libera-
o do gasto; tambm os parceiros tendem a evitar compromissos e a poster-
131
gar, at o limite, seu envolvimento e sua organizao para a implantao das

aes de sua competncia; os servidores, por sua vez, estiolam seu trabalho
em inmeras reprogramaes das aes a serem implantadas. Alm disso, o
pblico-alvo deixa de ter qualquer noo de prazo para a concluso das aes
do programa, eventualmente obrigado a se contentar com a explicao de
que a verba no saiu, e todos fornecedores, parceiros, outras instncias go-
vernamentais e pblico-alvo tornam-se praticamente incapazes de qualquer
medida fiscalizatria, facilitando, sobremaneira, desvios de recursos pblicos.
Afinal, tudo parece explicado pela frase a verba no saiu, e fica sempre a
mensagem, no necessariamente subliminar, de que iniciativas fiscalizatrias
podem irritar o Prncipe e impedir que a verba acabe saindo...
Destarte, a natureza autorizativa do oramento tem papel fundamental na baixa

eficincia e eficcia das polticas pblicas em nosso pas. Ainda que, diretamen-
te, menos de 20% dos recursos tenham sua aplicao dependente da discriciona-
riedade da autoridade executiva, as implicaes da incerteza institucionalmente
inserida no processo de execuo do oramento so muito mais amplas.
A anlise que se segue est limitada aos programas ligados FGA, no nvel
federal. Dado que os problemas apontados decorrem de caractersticas insti-
tucionais nacionais, as consequncias apontadas aplicar-se-o, em maior ou
menor grau, s demais funes governamentais e tambm aos outros nveis de
governo; afetaro, inclusive, os demais Poderes da Unio.
Durante o perodo analisado identificou-se: perda de participao do mon-

tante de recursos empenhados na FGA, relativamente aos gastos do Poder
Executivo; descontinuidade dos programas, implicando recorrentes custos de
desmobilizao e retomada e reorganizao do processo de implantao; falta
de correspondncia entre os valores das dotaes oramentrias e o montan-
te empenhado a cada ano, impedindo os gestores de saber com antecedncia
quais aes poderiam, de fato, ser executadas, e impedindo tambm a coor-
denao entre os diferentes nveis da federao; concentrao dos recursos fi-
nanceiros no pagamento de pessoal, em detrimento do suprimento dos meios
indispensveis ao funcionamento dos programas em implantao; disperso
dos recursos em elevado nmero de programas, cada um deles to limitados,

em termos oramentrios, que parecem apenas simblicos; grande volatilida-
de do montante anual disponvel para cada programa, assim como a frequen-
te liberao dos recursos apenas no quarto trimestre do ano; e, finalmente,
a aparente inexistncia de retroalimentao do processo, no sentido de que
as deficincias operacionais e organizacionais apontadas em relatrios oficiais
tendem a persistir nos anos seguintes.
Essas so algumas das caractersticas da Poltica Nacional de Meio Ambiente

efetiva, real, em oposio poltica desejada ou proposta, descrita no discurso
oficial. Dada essa realidade, a contribuio dos programas pblicos, isso , da
poltica real, para a transformao da realidade na direo explicitada nos do-
cumentos programticos tende a ser imperceptvel, mesmo quando analisados
a partir dos prprios relatrios oficiais.
As prticas vigentes de execuo oramentria podem no ser as causas nicas,

mas certamente tm grande impacto na conformao dessas caractersticas.
4 Viso geral do oramento da FGA
Entre 2001 e 2009, a dotao oramentria inicial para aplicao na FGA oscilou
entre o mximo de 0,67%, em 2002, e o mnimo de 0,49%, em 2004, do total dos
recursos disponveis ao Poder Executivo no Oramento Geral da Unio (OGU).
O valor total que aqui se toma como referncia a soma das despesas do Poder
Executivo federal, realizadas em suas atividades-meio e finalsticas. Exclui, pois,
do total das despesas da Unio os valores destinados aos Poderes Legislativo e
Judicirio, ao Ministrio Pblico Federal, e as transferncias obrigatrias a esta-
dos, Distrito Federal e municpios. Exclui, tambm, os Encargos Financeiros da
Unio, as Operaes Oficiais de Crdito, o Refinanciamento da Dvida Pblica
Imobiliria da Unio e, ainda, a dotao global Reserva de Contingncia desti-
nada ao conjunto dos rgos pblicos, embora inclua a Reserva de Contingncia
alocada ao Ministrio do Meio Ambiente. Trata-se, portanto, de um conceito que
133
busca retratar o montante gasto, pelo Poder Executivo federal, para manter em
funcionamento os seus rgos, e para que estes busquem alcanar seus objetivos.
Na parcela alocada FGA, uma proporo crescente foi destinada reserva de

contingncia: inexistente no oramento da FGA de 2001, essa rubrica cresceu
a cada ano e, em 2009, alcanou 42% do total da dotao inicial da FGA. Em
nenhum dos anos, porm, sequer um nico real dessa verba foi empenhado.
Assim, em termos de valor empenhado mais prximo daquilo que efeti-
vamente utilizado em qualquer rgo pblico o oramento da FGA apresen-
tou substancial contrao, caindo de 0,47% para 0,29% do oramento total do
Poder Executivo.
O Grfico 1 ilustra a evoluo da disponibilidade geral de recursos para a

FGA, inclusive o impacto da reserva de contingncia sobre o montante alo-
cado funo.
Grfico 1 Participao relativa da Funo Meio Ambiente no total dos

recursos do Poder Executivo 2001 a 2009
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do SigaBrasil/SF.

Alm dessa queda relativa, houve tambm reduo em termos absolutos. En-
tre 2001 e 2003, o total empenhado caiu 26%, para R$ 1,25 bilho em 2003.
Houve recuperao nos trs anos seguintes, para o patamar de R$ 1,5 bilho, e,
em 2009, os recursos efetivamente empenhados pela FGA retornaram ao nvel
inicial, de R$ 1,76 bilho.
4.1 Sobre a descontinuidade
No perodo, foram implantados 62 programas, mas apenas doze perduraram

e consumiram recursos oramentrios em todos os anos (Tabela 1). Quator-
ze programas duraram menos de dois anos, e outros dezessete existiram por
at no mximo quatro anos, totalizando 31 programas com durao inferior a
quatro anos.
Tabela 1 Nmero de programas com dotao oramentria, segundo a

durao, em anos
Durao do programa
9 8 7 6 5 4 3 2 1 Total
em anos
Nmero de programas 12 3 2 9 5 5 12 10 4 62
Dos doze programas que vigeram em todos os anos, cinco esto ligados a ati-
vidades-meio: Apoio Administrativo; Cumprimento de Sentenas Judiciais;
Servio da Dvida Externa; Previdncia e Inativos; e Gesto da Poltica de Meio
Ambiente. Os demais programas contnuos incluem guas do Brasil; Biodi-
versidade e Recursos Genticos; Educao Ambiental; e Florestas Sustentveis.
Foram contnuos, ainda, os programas Preveno e Combate a Desmatamen-
tos, Queimadas e Incndios Florestais (Florescer); Recursos Pesqueiros Sus-
tentveis; e Zoneamento Ecolgico-Econmico. Diversos destes tiveram seus
nomes alterados no perodo.
135
Dos 51 programas finalsticos, apenas sete (16%) perduraram todo o perodo

em anlise, embora com alteraes em suas denominaes, objetivos e aes,
fatores estes, naturalmente, que traduzem certo grau de descontinuidade.
Desses, trs fazem parte de um conjunto de polticas amparadas por legisla-
es especficas, como por exemplo o programa de Zoneamento Ecolgico-
-Econmico (ZEE).
A maioria dos programas (51% do total) sofreu interrupo, cinco programas

constantes no PPA 2000-2003 foram descontinuados durante sua vigncia,
e treze foram criados a partir do PPA 2004-2007 e interrompidos durante o
mesmo. A quantidade de programas em execuo na FGA variou, anualmente,
entre 28 (em 2001) e 43 programas (em 2005). Nos anos seguintes, esse nme-
ro decresceu e, em 2009, eram 32 os programas em implantao.
4.2 A concentrao dos recursos em pessoal
A maior parcela do oramento destinada aos programas administrativos.

Estes absorveram, em 2001, 49% dos recursos empenhados; no ano seguinte,
60%, e alcanaram 76% do total empenhado em 2004, permanecendo nesse
nvel posteriormente. Tambm em termos absolutos houve crescimento: o
montante alocado a apoio administrativo e a previdncia de inativos e pen-
sionistas aumentou de R$ 677 milhes em 2001 para R$ 770 milhes no ano
seguinte, e alcanou R$ 1,1 bilho em 2006, e R$ 1,26 bilho em 2009. No pe-
rodo, portanto, um crescimento de 86%.
Uma parcela desses recursos destinados a apoio administrativo pode, na reali-

dade, ter sido aplicada em atividades-fim; isso porque h aes, na FGA, como a
fiscalizao do cumprimento de normas ambientais e a anlise de relatrios de
impacto ambiental, que, embora sejam atividades-fim, tm boa parte das des-
pesas a elas associadas contabilizadas, em termos oramentrios, como apoio
administrativo, pois se referem, em grande parte, a pagamento de pessoal.
No h novidade nessa constatao. Em seu estudo, Resende (2003, p. 63) afir-

ma que as receitas governamentais carreadas para o pagamento de pessoal
e a manuteno da mquina governamental, alm do custeio dos benefcios

previdencirios, respondem por algo como 70% dos gastos alocados. O des-
taque, porm, o peso crescente desses dois programas no total empenhado
na FGA: de 40%, em 2001, para aproximadamente 71%, nos anos finais. Ao
menos em termos de disponibilidade relativa de recursos, pode-se afirmar que
a mquina pblica, cada vez mais, parece funcionar principalmente para se
manter; afinal, o que pode fiscalizar um fiscal que no disponha de um veculo
e combustvel?
4.3 A disperso dos recursos aplicados em atividades-fim
No tpico anterior, o tema era a concentrao de recursos; neste, sua disper-

so. O nmero de programas em execuo na FGA variou, anualmente, entre
28 (em 2001) e 43 (em 2005). Considerando-se s os finalsticos, cada um re-
cebeu, em 2001, em mdia 2,66% do volume total de recursos empenhados na
FGA; a mdia caiu nos anos seguintes, revelando maior disperso e, em 2005,
era 0,77%. Posteriormente, houve pequena recuperao.
Certamente as demandas sobre a ao da FGA so mltiplas, e complexos os

problemas ambientais. No entanto, tal disperso de recursos, associada s de-
mais prticas de execuo oramentria acima mencionadas, parece sugerir
que a poltica do meio ambiente teria mais a inteno de aparentar aes o
famoso para ingls ver do que, de fato, de transformar a realidade. Ao dis-
persar seus recursos de forma to ampla, a FGA no perderia a capacidade de
fazer diferena, de transformar a realidade?
No obstante a clara disperso de recursos, h programas que receberam

montante mais substancial, revelando serem prioridades, no sentido ora-
mentrio. Essa prioridade, porm, passageira: prioritrias num ano, dei-
xam de s-lo, no seguinte! Mesmo o programa de combate ao desmatamento,
com participao da ordem de 5% nos anos iniciais, sofreu, noutros, uma que-
da para o patamar de 3%, recuperando-se ao final.
137
Em 2001, apenas quatro programas finalsticos obtiveram, cada um, mais que
5% dos recursos empenhados na FGA: guas do Brasil (6,24%), Brasil Joga Lim-
po (5,52%), Progua Gesto (11,58%), e Qualidade Ambiental (7,82%). Destes,
no ano seguinte, o programa Qualidade Ambiental manteve o peso, o guas do
Brasil caiu para 0,99%, e os outros foram substitudos. Embora no mesmo go-
verno, as prioridades foram alteradas. Nos anos seguintes, nenhum programa
obteve mais que 5% dos recursos empenhados exceto, em 2004, o Preveno e
Combate ao Desmatamento, Queimadas e Incndios Florestais (Florescer).
A disperso dos recursos implica programas com participaes irrisrias,

em descompasso com a dimenso dos problemas que supostamente devem
enfrentar. Assim, o Educao Ambiental nunca recebeu mais que 0,55% dos
recursos empenhados, embora tenha tido uma participao aproximadamen-
te constante, exceto pela queda verificada em 2009. A cada ano, o programa
recebeu, em mdia, R$ 8,3 milhes.
Teve tambm participao irrisria o programa Zoneamento Ecolgico-

-Econmico. Apenas em 2008 o ZEE mereceu volume um pouco mais ex-
pressivo de recursos: 0,69% do valor empenhado, ou R$ 11,8 milhes. Nos
demais anos, sua participao sempre esteve abaixo ou apenas marginal-
mente acima de 0,2% dos recursos empenhados; em termos absolutos, re-
cursos insuficientes para a realizao dos levantamentos necessrios.
Em 2005, doze programas tiveram menos que 0,2% dos recursos cada, e nos
anos seguintes a situao no difere muito: em 2008, o programa Combate
Desertificao recebeu 0,1% dos recursos totais empenhados, ou R$ 1,6 milho.
Assim, coloca-se a questo: se tmidos a ponto de serem incapazes de influen-

ciar a realidade, qual a razo de mant-los, da parte dos governantes?
4.4 A instabilidade do montante de recursos aplicados
Os dados anteriormente apresentados, por si, caracterizam a instabilidade

do montante de recursos aplicados a cada ano em cada programa. Essa
variabilidade implica dificuldade e mesmo inviabilidade de se cumprir

determinada programao, o que se agrava quando a implantao do programa
envolve a parceria com terceiros; tal carncia de coordenao implica, sem
dvida, comprometimento dos resultados esperados.
Cita-se, por exemplo, o programa Amaznia Sustentvel, vigente em oito dos

nove anos analisados. A variao do volume empenhado, ano a ano, foi da or-
dem de at 50%, para mais ou para menos. A dotao inicial, por sua vez, em
nenhum momento poderia ser tomada como indicador confivel do montante
que viria a ser empenhado durante o ano: este variou entre 44% e 28% daquele.
No caso do programa ZEE, essa variao foi ainda mais irregular: nos dois
primeiros anos, aproximadamente 65%; em 2003, apenas 5% e, nos trs anos
seguintes, estabilidade ao nvel de 96% das dotaes; nos ltimos anos, respec-
tivamente 15%, 42% e 25% das dotaes iniciais foram, de fato, empenhadas.
Como j dito, trata-se de programa executado em parceria com estados. Nesse
quadro, indaga-se: como ajustar a instabilidade e imprevisibilidade da dispo-
nibilidade de recursos execuo de aes partilhadas?
Nos relatos de gestores, so frequentes os comentrios sobre a necessidade

de postergar aes em razo da restrio aos empenhos. Isso muito embo-
ra o limite aos gastos ou empenhos seja definido pelo prprio Poder Executi-
vo, mediante os decretos de contingenciamento, e no pelo teto estabelecido
pelo Congresso Nacional, seja na dotao inicial seja por meio de autorizaes
aprovadas ao longo do ano.
4.5 A concentrao temporal dos empenhos, no ano
A concentrao do empenho dos recursos no quarto trimestre do ano agrava

os problemas de descontinuidade operacional. Esse fato, que afeta diversos dos
programas finalsticos, no verdadeiro quando se trata dos programas do
grupo administrativos.
139
Nesse grupo, a regra a concentrao dos empenhos no primeiro trimestre,

em razo da concentrao de frias, postergao do lanamento do pagamento
de dezembro, etc.: em sete dos nove anos analisados, mais de 50% do volume
total de empenhos ocorreu no primeiro trimestre, sendo que, em 2007, quase
90% foram empenhados no incio do ano. Nos programas de natureza finalsti-
ca, porm, a regra no para todos parece ser a concentrao dos empenhos
no quarto trimestre do ano.
Para os programas do grupo Geral, em cinco dos nove anos mais de 45% do
total empenhado o foi no quarto trimestre; no grupo Biomas, nos primeiros
trimestres a liberao ficou prxima a 5% em quase todos os anos. Em dois
anos (2001 e 2008), 50% ou mais das liberaes ocorreram no quarto trimes-
tre, e em outros dois (2002 e 2004), mais de 60% dos empenhos ocorreram no
segundo trimestre.
No grupo Outros, em 2003, 100% foram empenhados aps julho; na primei-

ra metade do ano, pois, todos os recursos humanos e materiais alocados aos
diversos programas desse grupo ou permaneceram ociosos ou, na melhor das
hipteses, foram deslocados para outros programas, em decorrncia da indis-
ponibilidade de recursos para dar suporte s atividades dos servidores.
Os programas relacionados Biodiversidade e Resduos tiveram mais de 43%

de seus recursos empenhados no ltimo trimestre, respectivamente, em oito e
seis dos nove anos. Em alguns anos, mais de 60% do volume empenhado ocor-
reram no ltimo quarto do ano.
5 A loteria das transferncias de recursos

a estados, municpios e entidades
Nos BGU de 2004, 2005 e 2006, aparece a informao, inexistente nos demais
anos, sobre recursos descentralizados a estados e municpios. Nos trs anos
citados, o total descentralizado foi R$ 235,6 milhes, dos quais 49% repassados
a estados, 31% a entidades sem fins lucrativos e os restantes 20% a municpios.
Considerando que, nos nove anos analisados, a FGA empenhou o total de R$

14,3 bilhes, a parcela descentralizada equivale a 1,65% desse montante. Trata-
-se, portanto, de uma das mais significativas rubricas do oramento da FGA.
Apenas o volume de recursos aplicados no combate ao desmatamento a supera,
mas por pouco (BRASIL, 2005a; BRASIL, 2006a; BRASIL, 2007a).
Apenas para 2004, consta o nmero de municpios beneficiados: 71, com

R$ 13,2 milhes. No ano seguinte, o total transferido a municpios foi reduzido
a menos da metade (R$ 5,5 milhes) e, em 2006, cresceu para R$ 26,0 milhes.
A oscilao do montante transferido para os estados tambm expressiva: de
R$ 29,9 milhes para R$ 51,5 milhes para R$ 27,7 milhes, na sequncia dos
trs anos. Tanto para estados quanto para municpios, pois a grandeza da os-
cilao, aliada incerteza quanto a ser ou no contemplado, impede qualquer
planejamento. As transferncias a entidades tambm no apresentam regula-
ridade, e falta informao sobre quantas unidades foram atendidas.
Em 2004 e 2006, h informaes sobre transferncias por programa executa-

do. Analisando-as, porm, no possvel associar caractersticas de cada pro-
grama aos destinos dos recursos. Assim, em 2004 quatorze estados receberam
recursos do programa Gesto da Poltica de Meio Ambiente. Pernambuco, o
estado que menos recebeu, obteve R$ 33,95 mil, enquanto o campeo, o Rio
de Janeiro, teve R$ 2,7 milhes de reais. No h qualquer explicao sobre a
discrepncia. O programa Viver sem Contaminao contemplou apenas um
estado (RS) e oito municpios, sendo trs destes no nico estado beneficiado.
J o Programa Nacional de Ecoturismo beneficiou trs estados, sendo que no
Par o estado que mais recebeu localiza-se o nico municpio brasileiro
contemplado. So claros os desequilbrios na distribuio geogrfica, e no h
qualquer explicao, no BGU, sobre as eventuais razes desse desequilbrio. A
aparente aleatoriedade da descentralizao persiste nos demais programas.
O Resduos Slidos Urbanos beneficiou apenas dois municpios, com um total
de R$ 587 mil reais, quando seu objetivo declarado :
O principal objetivo deste programa proporcionar meios para a reduo,

reutilizao e a reciclagem de resduos slidos urbanos, ampliar a cobertura
141
e aumentar a eficincia e a eficcia dos servios de limpeza pblica, de coleta,

de tratamento e de disposio final, na perspectiva da universalizao dos ser-
vios e da sustentabilidade dos empreendimentos, com nfase na eliminao
de lixes, na erradicao do trabalho infantil e juvenil nos lixes e nas ruas,
bem como promover a insero social de catadores de materiais reciclveis.
(BRASIL, 2007a; p. C-377)
Embora outros ministrios participem desse programa, o que se confirma,

aparentemente, que a descentralizao , na realidade, uma distribuio de
recursos sem critrios tcnicos, regida por uma lgica e por objetivos que no
ficam claros com base nas informaes disponveis.
Para os anos seguintes, ocorre a mesma aparente aleatoriedade. Em 2005,

analisando-se em termos do total transferido a cada estado (inclusive seus
municpios e entidades neles localizadas), aps o Rio de Janeiro, o mais bem
contemplado foi Minas Gerais, que recebeu R$ 10,2 milhes; em seguida vm,
pela ordem, Acre (R$ 7,5 milhes), Bahia (R$ 6,3 milhes), So Paulo (R$ 6,0
milhes) e Distrito Federal (R$ 4,1 milhes, dos quais 98% a entidade ou en-
tidades). Ou seja, em conjunto, esses seis estados receberam R$ 45,2 milhes,
ou 50% do total transferido voluntariamente pelo MMA, sendo que coube a
entidades privadas, nesses estados, 54% do total, ou R$ 24,4 milhes.
Em 2006, as transferncias voluntrias totais foram em volume praticamente

igual ao do ano anterior. Chama a ateno o fato de, em algumas unidades (RJ
e DF, por exemplo), entidades receberem a quase totalidade da verba, em detri-
mento dos respectivos governos.
Maiores detalhes poderiam ser apresentados, mas seria enfadonho insistir na

aparente falta de critrio. O fato que no ficam claros a lgica, os critrios,
ou ainda os objetivos da distribuio de recursos entre estados, municpios e
entidades. No h qualquer explicao, no documento, sobre as razes de cer-
tos estados merecerem recursos de um nmero maior de programas, nem, por
exemplo, sobre qual diferena ter feito, para o estado de So Paulo, receber
uma ajuda de R$ 18.000,00 para um dos programas.
Para mencionar apenas mais um exemplo, o Educao Ambiental para Socie-

dades Sustentveis, programa que os relatrios oficiais dizem ser conduzido
com base na descentralizao, no apoio a grupos locais, etc. Apenas alguns
estados e municpios receberam recursos desse programa. Porm, ao se anali-
sarem os relatrios que acompanham o BGU, nenhuma informao se obtm
que possibilite compreender as razes da mencionada distribuio dos recur-
sos entre estados, municpios entidades.
Aparentemente, a nica regularidade que se pode perceber que os estados

mais ricos receberam mais recursos que os mais pobres.
fcil perceber, por outro lado, que o carter autorizativo da execuo or-
amentria em muito contribui para a aleatoriedade do destino desses re-
cursos; afinal, o gasto depende, em ltima instncia, da autorizao da au-
toridade maior que controla o oramento, que tende a fazer da liberao dos
recursos uma alavanca para influenciar o jogo poltico, no qual detalhes no
so registrados em documentos oficiais, nem dados ao conhecimento pblico.
A hiptese, pois, que so essas variveis polticas que ajudam a explicar a
descentralizao de recursos em debate. A comprovao da hiptese, porm,
exige acesso a informaes que no estavam disponveis quando da execuo
do presente trabalho.
143
6 A implantao dos programas: prticas

oramentrias comprometem resultados
6.1 A escolha dos programas analisados
Para alcanar os objetivos deste trabalho era necessrio conhecer, programa

a programa, seus objetivos, as aes implantadas e os resultados alcanados.
A questo de fundo saber quais as reais transformaes na sociedade impu-
tveis aos programas de governo, e como essas mudanas identificadas pode-
riam revelar a real poltica ambiental adotada no Brasil desde 2001.
Dado o grande nmero de programas (62), foram selecionados alguns para

anlise mais detalhada, considerando a importncia do tema no contexto das
questes afetas ao desenvolvimento brasileiro: Amaznia Sustentvel; Brasil
Joga Limpo; Resduos Slidos Urbanos; Mudanas Climticas e Meio Ambien-
te; Recursos Hdricos34; e Zoneamento Ecolgico-Econmico.
Programas de grande importncia, como o Educao Ambiental e o Combate

ao Desmatamento, no puderam ser includos na anlise, por limitao tem-
poral da equipe. Analis-los certamente enriquecer a presente pesquisa, e
isso dever ser feito em sua continuidade.
6.2 Amaznia Sustentvel
6.2.1 Contexto
A Amaznia a principal fonte de madeira advinda de florestas nativas do

Brasil. Para se ter uma ideia, em 2008 a regio contribuiu com 83,55% da pro-
duo nacional de madeira em tora (COSTA, 2010).
34
Este no um programa, mas um grupo de programas, os quais, dada a complementariedade e, muitas
vezes, a sobreposio, considerou-se mais adequado que fossem tratados em conjunto.
As atividades florestais e agropecurias tm levado perda de floresta, causando a

degradao dos solos e rios e mudando rapidamente a paisagem regional. Segundo
dados do MMA, aproximadamente 12,47% da floresta j foram alterados por ao
humana. Desses, 2,97% esto sendo recuperados (vegetao secundria) e 9,5% so
ocupados para fins agrcolas, pastagens ou lavouras (BRASIL, 2011).
O Programa Piloto para a Proteo s Florestas Tropicais do Brasil (PPG-7),

criado no incio dos anos 90, pretendia reverter esse ritmo de destruio das
florestas, reduzindo as emisses de carbono e propiciando melhor qualida-
de de vida aos habitantes das regies. Ou seja, o PPPG-7 visava basicamente
conter a onda de desflorestamento, conservar a biodiversidade, experimentar
inovaes no campo produtivo e tornar-se um exemplo de cooperao inter-
nacional (ABDALA, 2007; p. 16).
O programa originou-se de acordo firmado entre o governo e sociedade brasileira

e a comunidade internacional, formada pelo G7, mais a Holanda e a Comisso
Europeia (CE). Durante sua vigncia, o PPG7 apoiou projetos voltados para a uti-
lizao sustentvel dos recursos naturais na Amaznia e Mata Atlntica (PRO-
GRAMA, 2009). Como contrapartida, o governo brasileiro incluiu projetos do
PPG-7 em um conjunto de aes do programa Amaznia Sustentvel, executado
pelos ministrios do Meio Ambiente, de Cincia e Tecnologia e da Justia.
6.2.2 O programa Amaznia Sustentvel no PPA
O programa Amaznia Sustentvel (Cdigo 0502) constou no PPA 2000-

2003 com o objetivo de promover o desenvolvimento da Amaznia mediante
o uso sustentvel de seus recursos naturais. O programa era composto ini-
cialmente por dez aes35. No PPA 2004-2007, o objetivo continuou o mesmo,
35
Capacitao para o Desenvolvimento Sustentvel na Amaznia; Desenvolvimento Ambiental Urbano
na Amaznia; Expanso e Consolidao das reas Protegidas na Regio Amaznica; Fomento a
Projetos de Gesto Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel na Amaznia; Fomento a Projetos
de Gesto de Recursos Naturais na Amaznia (PPG7); Proteo s Florestas Tropicais da Amaznia
(PPG7) e Recuperao das reas Alteradas na Amaznia; Amaznia Solidria Apoio s Comunidades
Extrativistas da Amaznia; Gesto Ambiental em Terras Indgenas na Amaznia; Promoo Social dos
Seringueiros por Meio da Modernizao e Diversificao do Extrativismo Sustentvel.
145
o pblico-alvo foi definido como as comunidades extrativistas e indgenas,

ribeirinhos, associaes e cooperativas de pequenos produtores agrcolas e
rurais, setor privado empresarial e comunidade cientfica da Amaznia e o
nmero de projetos foi reduzido para dois e o de atividades foi ampliado para
sete, e duas ditas operaes especiais foram incorporadas.
De acordo com o Relatrio Anual de Avaliao (BRASIL, 2001), ao final do

exerccio de 2001, o programa necessitava de um sistema de gerenciamento
e acompanhamento para definir com clareza os objetivos e linhas de atuao
visando ao controle das atividades. Como resultados, naquele ano, esto regis-
tradas a renovao da parceria com pases desenvolvidos e entidades multila-
terais no contexto do PPG7 e o aumento no valor de doaes internacionais
para projetos demonstrativos em reas indgenas em resposta a recursos de
contrapartida brasileira para gesto ambiental nessas em reas.
So destacadas ainda a crescente participao local nas decises de alocao de

recursos no apoio s comunidades extrativistas da Amaznia e a consolidao
do modelo de licenciamento e monitoramento do desmatamento do Mato Gros-
so como um padro de atuao no controle do desflorestamento na Amaznia.
Em 2002, destacam-se no Relatrio Anual de Avaliao a criao de mais de

5 milhes de hectares de novas Unidades de Conservao (UCs) e o forneci-
mento de equipamentos e capacitao de pessoal de instituies ambientais de
todos os estados da regio Norte. O mesmo documento arrola como avano
principal desencadeado pelo programa a crescente interao com a sociedade
civil, organizada ao longo do perodo, e parceira em quase todas as aes do
programa (BRASIL, 2002).
Tem-se insistido, neste trabalho, na baixa capacidade de o governo federal in-

fluenciar a sociedade, no sentido de alcanar os objetivos expressos nos pro-
gramas em implantao. A criao de uma Unidade de Conservao (UC), no
entanto, exemplo oposto, pois claramente a rea destacada como UC deixa
de estar disponvel para outras atividades econmicas. Apesar dessa ressal-
va, h que se registrar que a efetiva transformao da realidade decorre da
implantao da UC, e no sua criao formal; as informaes constantes dos
relatrios dizem respeito criao, e no implantao. De maneira similar,

a referncia crescente interao com a sociedade civil carece de objetividade
para que possa ser claramente classificada como transformao da sociedade
no sentido dos objetivos do programa.
Outros resultados informados embora sem dados que os evidenciem so o

avano no grau de organizao da produo de populaes extrativistas apoia-
das, com diversificao da produo e verticalizao das cadeias produtivas
na regio; o desenvolvimento de projetos de gesto ambiental integrada com
diversos municpios da regio, sobretudo nas reas mais crticas de desflores-
tamento; igualmente o desenvolvimento de projetos de gesto ambiental em
terras indgenas.
Ainda em 2002 foi iniciado projeto-piloto de tratamento de resduos slidos

em um municpio de cada um dos estados da Amaznia Legal, contando com
grande parte dos recursos advindos de doao internacional.
Nos relatrios dos anos seguintes, so feitas referncias falta de recursos hu-
manos capacitados. Em 2003, ltimo ano de vigncia do PPA 2000-2003, a
substituio de tcnicos experientes por servidores que, embora concursados,
no tiveram o devido treinamento, deu incio a uma onda de impactos negati-
vos no desempenho do programa (BRASIL, 2003).
Conforme o BGU, o maior avano obtido em 2003 foi o Acordo de Cooperao

Tcnica celebrado com o Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar,
que resultou na transferncia de recursos para 83 projetos de desenvolvimento
sustentvel, beneficiando cerca de 450 comunidades extrativistas e indgenas
(BRASIL, 2004a).
Queixas referentes falta de capacitao tcnica dos novos servidores so repe-

tidas nos relatrios de 2004, 2005 e 2006; a observao, porm, parece-nos se re-
ferir mais falta de experincia e de treinamento dos novos membros da equipe
do que efetivamente carncia de capacitao tcnica. Isso porque a capacitao
para lograr aprovao em concurso pblico quase sempre elevada; no entanto,
a questo no pode ser esclarecida na etapa atual do presente trabalho.
147
O relatrio de avaliao referente ao ano 2005 registra como resultados alcan-

ados pelo programa o entendimento da dinmica de vetores do desmatamen-
to na Amaznia Legal, a finalizao do desenvolvimento e teste do Sistema
Integrado de Monitoramento e Rastreamento da Produo de Madeiras em
Tora (Sirmat) e a replicao da experincia do processo de elaborao do Plano
de Manejo da Floresta Nacional do Tapajs (PA) em outras unidades de con-
servao na Amaznia.
Cita, alm disso, a realizao de estudos para propor a criao de unidades de

conservao (UCs); a estruturao de uma Rede de Monitoramento da Din-
mica de Florestas da Amaznia, que visa gerar informaes sobre a produo
de florestas para apoiar a elaborao de normas tcnicas para o manejo flo-
restal; a elaborao e/ou desenvolvimento de aes no mbito dos Planos de
Desenvolvimento Sustentvel para a Amaznia.
Nesse ano o programa repassou R$ 3,05 milhes a 41 projetos e R$ 5,6 milhes

a 21 iniciativas de manejo florestal desenvolvidas por comunidades rurais e
empresas madeireiras da Amaznia. Da mesma forma, repassou R$ 5,5 mi-
lhes para entidades e instituies executoras de subprojetos de capacitao,
sensibilizao, organizao comunitria, formao de estudantes em manejo
florestal e apoio ao fortalecimento dos Centros de Treinamento na Amaz-
nia, atingindo cerca de trezentos estudantes, 2 mil produtores rurais, duzen-
tos profissionais da rea florestal, cem empresrios do setor madeireiro e mil
famlias de comunidades da Amaznia.
O programa publicou ainda dez ttulos com vistas a disseminar boas prticas
para a conservao das florestas tropicais e realizou curso para trinta alunos
de mestrado e doutorado de diversas universidades da Amaznia Legal
(BRASIL, 2006).
Em 2006, o programa continuou repassando verbas a outras entidades. So

citados o repasse de R$ 15,80 milhes para a execuo de 147 projetos nos
componentes do Programa Alternativas ao Desmatamento e s Queimadas
(Padeq) e R$ 6,20 milhes a iniciativas de sensibilizao e capacitao em ma-
nejo florestal, tendo sido beneficiadas cerca de 7 mil pessoas nas diferentes
aes executadas. Foi aprovado ainda o aporte de US$ 1 milho oriundo do

Fundo Fiducirio das Florestas Tropicais para apoio participao social na
execuo e no controle de polticas ambientais.
Foram, alm disso, implementados instrumentos de controle e monitoramento

para coibir fraudes e procedimentos ilegais na atividade florestal na Amaznia;
informatizao do Sistema de Declarao de Origem Florestal (DOF) em
substituio extinta Autorizao de Transporte de Produto Florestal (ATPF)
e implantao do Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades
Rurais (SLAPR) (BRASIL, 2007).
Em 2007, o MMA foi reestruturado e as aes que atendiam Secretaria

de Coordenao da Amaznia (SCA) passaram para outro departamento
(BRASIL, 2008).
Nesse ano foram apresentados os seguintes resultados: estruturao e ope-

racionalizao do Centro Nacional de Apoio ao Manejo Florestal (Cenaflor);
capacitao de cerca de 150 analistas do Ibama e de rgos estaduais de meio
ambiente no uso dos novos sistemas e das novas ferramentas de controle da
atividade florestal; elaborao de acordos de bom manejo do fogo em 47% das
famlias nas 25 comunidades tradicionais da Floresta Nacional do Tapajs (PA)
representado por 423 famlias de um total de 900; estabelecimento de renda
diversificada para 128 famlias em cinco comunidades com a produo de le-
os vegetais, mveis artesanais e couro ecolgico; desembolso de R$ 14 milhes
para projetos de apoio a populaes, envolvendo cerca de 13 mil famlias.
Alm disso, nesse ano foi implementado o Centro de Pesquisa e Gesto da

Biodiversidade Aqutica e dos Recursos Pesqueiros Continentais da Amaznia
(Cepam); avaliado o processo e a implementao dos acordos de pesca no
estado do Amazonas (BRASIL, 2008).
Os resultados apresentados ao longo da vigncia do programa em grande parte

so subjetivos, ou seja, no so passveis de quantificao, o que constitui um
dificultador para a avaliao da efetividade do programa.
149
Os citados relatrios tambm apontam que os indicadores estabelecidos para

avaliar objetivamente o programa no foram apurados entre os anos 2001 e
2004; foram eliminados por no serem consistentes em 2005; criado um novo
indicador em 2006, porm o resultado foi considerado baixo e, em 2007, o n-
dice alcanado ficou aqum do resultado esperado para o perodo de vigncia
do PPA 2004-2008.
Previa-se que o indicador rea de ecossistema original manejada de forma

sustentvel ha apresentasse, para o final do PPA, a rea de 3.600.997ha, mas
a rea a que se chegou representou apenas 4,19% daquele nmero.
Quanto aos recursos oramentrios do programa em tela, os citados relatrios

destacam o contingenciamento e a insuficincia de recursos oramentrios
como os obstculos ao bom desempenho do programa. Nos sete anos de sua
vigncia, as dotaes autorizadas pelo Congresso Nacional para o programa
ora analisado representaram, na mdia, 3,56% dos valores totais autorizados
para o MMA. A participao do programa no total oscilou entre 8,76% em
2003 e 0,73% em 2007.
A Tabela 2 apresenta os valores oramentrios autorizados pelo Congresso

Nacional e efetivamente empenhados para o programa Amaznia Sustentvel.
Tabela 2 Dotaes do programa Amaznia Sustentvel
Ano D. A. (milhes) V. E. (milhes) % E.
2001 147.365,95 65.979,08 44,77
2002 216.284,67 75.427,85 34,87
2003 188.120,40 41.370,97 21,99
2004 69.556,44 29.867,01 42,94
2005 82.474,20 34.475,65 41,8
2006 69.349,34 26.772,56 38,61
2007 23.952,31 6.732,15 28,11
Fonte: SigaBrasil/SF (valores atualizados para junho 2010).

Percebe-se que o montante autorizado para os anos 2001-2003 representa 56%

a mais que o valor autorizado para o perodo seguinte, 2004-2007. Quando so
observados os valores empenhados, constata-se da mesma forma que o nvel
de empenho no atinge ao menos 50% da dotao autorizada e ainda decres-
ce ano a ano. Ou seja, o governo que se iniciava manteve o programa, porm
reduziu consideravelmente as suas dotaes a ponto de, no ltimo ano de vi-
gncia do programa, o valor empenhado representar 10% do valor de 2002,
ano em que ocorreu o maior desempenho do programa em valores absolutos.
Os percentuais de valores empenhados por trimestre permitem apontar para a

imprevisibilidade na liberao dos recursos. A cada ano do perodo em anlise,
os recursos so liberados em volumes que no permitem ao menos obter uma
ideia aproximada do que ocorrer no ano seguinte.
Em 2001, cerca de 60% do valor empenhado se d no ltimo trimestre, porm no

ano seguinte o segundo trimestre o mais beneficiado com empenhos. O mesmo
ocorre em 2004 e, nos demais anos, os percentuais encontrados a cada trimestre
demonstram a irregularidade da liberao em tela. A Tabela 3 apresenta os dados.
Tabela 3 Recursos empenhados segundo trimestre (%)
Ano Jan.-Mar. Abr.-Jun. Jul.-Set. Out.-Dez.
2001 0,38 27,72 12,43 59,46
2002 6,55 55,79 23,84 13,82
2003 11,58 23,00 29,19 36,23
2004 7,18 92,21 11,50 -10,89
2005 11,77 12,66 34,03 41,53
2006 4,35 46,87 21,64 27,14
2007 1,80 44,98 25,26 27,96

151
Importante destacar que o programa contou com parceiros no governamentais

e, segundo os gestores, eles executavam suas aes de forma satisfatria e con-
tribuam para o resultado positivo na execuo e no cumprimento de metas das
aes e, consequentemente, no resultado do programa (BRASIL, 2008, p. 27).
Porm, no obstante o exposto anterior, o programa foi finalizado em 2008 e

os documentos oficiais analisados no explicitam os porqus. O relatrio refe-
rente ao ano 2007 registra que vrias aes concebidas em escala-piloto foram
transformadas em polticas permanentes, mas novamente o documento no
aponta quais seriam essas polticas.
H que se considerar o encerramento do PPG-7 em 2009, principal fonte fi-

nanciadora do programa oramentrio. No entanto, dois anos antes, os pases
do PPG-7 j haviam reduzido o repasse de recursos ao governo brasileiro em
decorrncia da apresentao de resultados insatisfatrios. Na prtica, o PPG-7
transformou-se em PPG-1, pois somente a Alemanha continuou como doadora
(AMORIM, 2007).
A concluso a que se chega que o programa Amaznia Sustentvel foi criado

para promover o desenvolvimento da Amaznia como resposta a determina-
das demandas que at este momento no encontraram respostas. Todavia, os
resultados obtidos no satisfizeram os doadores externos, o que levou finali-
zao do acordo, e o governo brasileiro, por sua vez, no demonstrou interesse
em manter o programa utilizando somente recursos do Oramento da Unio.
6.3 Brasil Joga Limpo e Resduos Slidos Urbanos
6.3.1 Contexto
A falta de coleta e tratamento dos resduos slidos figura, certamente, en-

tre os graves problemas ambientais urbanos do Brasil. Embora a situao
parea ter melhorado nos ltimos anos, as deficincias ainda so enormes
e o caminho para que se chegue a condies ambientalmente sustentveis,
socialmente justas e economicamente viveis em relao aos resduos slidos

ainda bastante longo (ARAJO; JURAS, 2011).
Tomando por referncia os dados da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico

(PNSB) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)
em 2000 e 2008, constata-se o aumento da populao atendida por servios de
coleta de lixo domiciliar. Em 2000, apenas 1.814 municpios dos 5.475 pesqui-
sados declararam realizar coleta de lixo em 100% dos domiclios; os demais se
situavam entre as faixas de at 50% dos domiclios (489 municpios) e de 50 a
99% (2.978 municpios), segundo a PNSB 2000. A PNSB 2008, por sua vez, re-
vela que, dos 5.564 municpios pesquisados, 5.540 declararam realizar coleta
domiciliar regular de lixo, o que corresponde a 99,57%, naquele ano.
Quanto destinao dos resduos slidos coletados, a situao bem mais

grave. Em 2000, 71,5% dos distritos com servios de limpeza urbana e coleta
de lixo declararam dispor parte de seus resduos em vazadouros a cu aberto
(lixes) e apenas 17,3% declararam dispor de aterro sanitrio, segundo a PNSB.
Em 2008, a maior parte dos municpios (2.824) ainda tinha os lixes e reas
alagadas ou alagveis como destino do lixo, de acordo com a PNSB. A existn-
cia de aterros sanitrios foi declarada por apenas 1.540 municpios em 2008.
Diante desse quadro, a aprovao da Lei n 12.305, de 2 de agosto de 2010, que

institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos; altera a Lei n 9.605, de 12
de fevereiro de 1998; e d outras providncias, aps 21 anos de tramitao no
Congresso Nacional, representa marco importante que pode contribuir para
aprimorar a gesto de resduos slidos do Brasil.
Considerando que cabe aos municpios, consoante o art. 30 da Constituio

Federal, entre outras competncias, legislar sobre assunto de interesse local
e prestar servios pblicos de interesse local, a Lei n 12.305/2010 seguiu os
limites constitucionais, restringindo-se a estabelecer os marcos balizadores
para a gesto dos resduos slidos domiciliares.
Um instrumento relevante da Lei de Resduos Slidos o Plano Nacional de

Resduos Slidos, cuja coordenao atribuda ao MMA, reforando-se, assim,
153
a ateno do rgo para questes ambientais urbanas, o que considerado um

avano (ARAJO; JURAS, 2011). No plano, devem constar, entre outros itens:
o diagnstico da situao atual dos resduos slidos e a proposio de cenrios
considerando tendncias internacionais e macroeconmicas; metas para a re-
duo, reutilizao e reciclagem de resduos e o aproveitamento energtico dos
gases gerados nas unidades de disposio final de resduos slidos, bem como
para a eliminao e recuperao de lixes, consideradas a incluso social e a
emancipao econmica dos catadores de materiais reutilizveis e reciclveis;
normas e condicionantes tcnicas para recebimento de recursos da Unio; e
normas e diretrizes para a disposio final de rejeitos.
A lei prev, alm disso, plano municipal de gesto integrada de resduos sli-
dos, cuja elaborao condio para que os municpios tenham acesso a recur-
sos do governo federal relacionados limpeza urbana e ao manejo de resduos
slidos. Ainda conforme a Lei n 12.305/2010, a exigncia quanto ao plano
municipal s entrar em vigor dois anos aps a publicao da lei, o que signifi-
ca agosto de 2012, o que pouco provvel de ocorrer.
Como a lei no previu outras formas de apoiar os municpios, a no ser por

meio dos recursos oramentrios, tambm pouqussimo provvel que, em
agosto de 2014 (quatro anos da publicao da lei), se tenha no pas a disposi-
o final ambientalmente adequada dos rejeitos. Como se ver adiante, a jul-
gar pelo desempenho no passado recente, os recursos da Unio destinados ao
tema resduos slidos e os programas implantados no oferecem perspectiva
de melhora significativa nos prximos anos.
6.3.2 Os programas Brasil Joga Limpo e Resduos Slidos no PPA
Dada a situao catica da gesto de resduos slidos no pas e as conheci-

das deficincias municipais para tratar da questo, o apoio de programas e
recursos federais imprescindvel. Cabe analisar, ento, que programas esto
ligados a resduos slidos e de que forma foram ou esto sendo implantados.
O programa Brasil Joga Limpo (0516) foi includo no mbito do PPA 2000-
2003 com o objetivo de reduzir a gerao, aumentar a reciclagem e o reapro-
veitamento de resduos e garantir meios de disposio ambientalmente ade-
quados. Esse programa foi composto por trs projetos e uma atividade, a saber:
Fomento a Projetos de Beneficiamento de Resduos Slidos; Implantao de
Sistema de Informao Ambiental, Relativo Gesto Integrada de Resduos;
Projetos Demonstrativos Visando Gesto Integrada de Resduos Slidos e
Saneamento Ambiental; e Fomento a Projetos de Ordenamento da Coleta Se-
letiva de Lixo.
O programa seria aferido por meio de dois indicadores: Taxa de Reciclagem

de Resduos e Taxa de Disposio de Resduos em Ambiente Adequado. O pri-
meiro indicador foi considerado pouco eficiente para medir os impactos do
programa bem como de difcil mensurao. Quanto ao segundo indicador, os
dados seriam obtidos por meio do Censo do IBGE, ou seja, a cada dez anos. Em
outras palavras, o programa no dispunha de sistemas regulares de aferio de
resultados relacionados a lixo (BRASIL, 2002).
Para ilustrar, no ano seguinte, 2002, o indicador Taxa de Disposio Final de

Resduos Slidos Urbanos em Ambiente Adequado, que apresentava em 1999
o ndice de 13% e visava para o final do perodo o ndice de 25%, obteve se-
gundo dados do IBGE os ndices de 47,1% do lixo coletado disposto em aterros
sanitrios e 22,3% em aterros controlados, indicando que 69,4% de todo o lixo
coletado no Brasil estaria tendo um destino final adequado. Melhor dizendo,
antes do final do PPA o programa j havia superado a meta prevista!
Vale dizer que esse dado foi questionado por entidades do setor e pelos gesto-
res do programa por no refletir a realidade da disposio do lixo nas cidades
brasileiras (BRASIL, 2002).
O indicador em tela foi mantido nos PPAs 2004-2007 e 2008-2009. O ndice foi
alterado, respectivamente, para 43% e 47% de municpios com disposio ade-
quada de resduos em ambiente adequado e os dados vinculados da Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad).
155
Em 2001, o Relatrio Anual de Avaliao aponta como principais resultados

do programa o apoio a 120 projetos de gerenciamento integrado de resduos,
beneficiando cerca de sete milhes de habitantes de reas urbanas, com a ade-
quada destinao final de aproximadamente 5.600 toneladas/dia de lixo.
Tambm foi realizada a seleo pblica de 51 projetos de fomento gesto

integrada de resduos slidos do Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA).
Desde o ano 2000, foram apoiados 63 projetos de gerenciamento adequado de
2.200 toneladas dirias de resduos slidos urbanos, gerados por uma popula-
o urbana de cerca de 2,8 milhes de pessoas.
Totalizando, entre os anos 2000 e 2002, o programa apoiou 342 prefeituras

municipais de vrias regies do pas, beneficiando cerca de 38 milhes de ha-
bitantes de reas urbanas (BRASIL, 2002).
Em 2003, informaes constantes no BGU do conta que foram atendidas qua-

torze prefeituras dos estados da Bahia, Pernambuco, Paran e Rio Grande do
Sul visando implantao de sistemas de gerenciamento integrado de resduos
slidos. Importante destacar que os recursos utilizados eram provenientes ba-
sicamente de emendas parlamentares. Esperava-se com essas aes beneficiar
aproximadamente 657 mil habitantes de reas urbanas (BRASIL, 2004a).
Da mesma forma, foram atendidos seis projetos municipais de gerenciamento

de resduos slidos urbanos aprovados em 2002.
O programa Brasil Joga Limpo foi substitudo no PPA 2004-2007 pelo progra-
ma Resduos Slidos Urbanos.
O programa Resduos Slidos Urbanos (Cdigo 8007) no mbito do PPA 2004-

2007 visava a incentivar a reduo, reutilizao e a reciclagem de resduos
slidos urbanos, ampliar a cobertura e aumentar a eficincia e a eficcia dos
servios de limpeza pblica, de coleta, de tratamento e de disposio final, e
promover a insero social de catadores por meio da eliminao dos lixes e do
trabalho infantil no lixo. Tinha como pblico-alvo estabelecido a populao ur-
bana de menor nvel socioeconmico e a residente em reas de habitao sub-
normal, em periferias de grandes centros e em municpios de pequeno porte.
No PPA atual (PPA 2008-2011), o programa pretende ampliar a rea de co-

bertura e eficincia dos servios pblicos de manejo de resduos slidos, com
nfase no encerramento de lixes, na reduo, no reaproveitamento e na re-
ciclagem de materiais, por meio da incluso socioeconmica de catadores. O
pblico-alvo a populao localizada em reas de maior concentrao de po-
breza do pas ou de fragilidade fsico-ambiental, em municpios de pequeno e
mdio portes, nas periferias de grandes centros e de regies metropolitanas.
O MMA o rgo responsvel pelo programa, porm executa atualmente ape-

nas quatro aes, a saber: Implantao de Projetos de Reaproveitamento de
Resduos Orgnicos; Desenvolvimento Institucional para a Gesto Integrada
de Resduos Slidos Urbanos; Fomento a Projetos de Gerenciamento e Dispo-
sio de Resduos em Municpios de Mdio Porte; e Gesto e Administrao
do Programa.
Em 2004, consta como resultados a implantao de unidade de triagem, ater-

ros sanitrios, centrais de compostagem e unidades de reciclagem e aquisio
de equipamentos para operao em dezesseis municpios. Outros 178 munic-
pios foram atendidos com saneamento ambiental, entre regies metropolita-
nas e cidades com menos de 30.000 habitantes. No se explica, contudo, que
tipo de atendimento foi dado (BRASIL, 2005).
No ano seguinte, 2005, a elaborao do anteprojeto de lei da Poltica Nacio-

nal de Resduos Slidos foi registrada como um dos principais resultados do
programa. Os gestores do programa entendem que uma norma legal nacional
sobre resduos slidos fundamental para que o programa atinja os objetivos.
Vale destacar que o citado anteprojeto foi apresentado Cmara dos

Deputados por meio da Mensagem n 637/2007 e numerado como Projeto de
Lei n 1.991/2007. Esse PL tramitou anexado ao Projeto de Lei n 203/1991 que,
por sua vez, foi aprovado e transformado na Lei n 12.305, de 2 de agosto de
2010, Lei de Resduos Slidos, anteriormente comentada (BRASIL, 2006).
Outros resultados do programa em 2005 foram: apoio a dez projetos de Gesto

Integrada de Resduos Slidos Urbanos em municpios com populao entre
157
30 mil e 250 mil habitantes; formao da Rede Nacional de Capacitao e Ex-

tenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental; e construo e implantao da
unidade industrial de reciclagem de plstico ps-consumo.
Em 2006, entre os resultados citados no relatrio de avaliao, destacam-se a

celebrao de 117 convnios atendendo a 115 municpios com at 30 mil ha-
bitantes e beneficiando aproximadamente 124.110 famlias; apoio a projetos
de gesto integrada de resduos slidos urbanos em quatro municpios, com
nmero de habitantes entre 30 mil e 250 mil, alm de quatro oficinas de capa-
citao em municpios do Piau (BRASIL, 2007).
Em 2007, os resultados do programa constantes do relatrio de avaliao so

a elaborao de estudos para a implementao regionalizada do plano de ges-
to integrada de resduos slidos urbanos e a elaborao dos planos de ges-
to integrada de resduos slidos nas bacias dos rios So Francisco e Parnaba
(BRASIL, 2008). Consoante o BGU 2007, houve o acompanhamento do pro-
cesso de aprovao da Lei n 11.445, de 2007, que estabelece diretrizes para o
saneamento bsico no Brasil, e o envio ao Congresso Nacional do Projeto de
Lei n 1.991/2007, um dos projetos apensos ao PL n 203/1991 que gerou a Lei
n 12.305/2010 (BRASIL, 2008a).
Nesse ano, ltimo do PPA 2004-2007, os indicadores Taxa de Cobertura de

Coleta de Resduos Slidos Urbanos e Taxa de Municpios com Destino Final
Adequado de Resduos no foram avaliados, posto o IBGE no ter realizado a
medio nos anos de 2006 e 2007.
Nos relatrios de avaliao de 2008 e 2009, no so apresentados resultados,

apenas indicadores. Um dos indicadores a porcentagem de municpios com
coleta de resduos, com valor previsto para 2011 de 94,02%, considerado pelo
relatrio com alta possibilidade de ser atingido. O outro indicador a por-
centagem de municpios com destino final adequado de resduos slidos, cujo
valor, de 47% previstos para 2011, foi considerado com probabilidade mdia de
ser atingido (BRASIL, 2009; BRASIL, 2010).
De fato, como referido anteriormente, em 2008, de acordo com a PNSB,

99,57% dos municpios brasileiros declararam realizar coleta domiciliar regu-
lar de lixo. Quanto destinao ambientalmente adequada do lixo coletado,
todavia, a situao ainda bastante precria, uma vez que apenas 27,67% dos
municpios dispunham de aterros sanitrios em 2008; 22,53% tinham aterros
controlados e, em 50,75% deles, os resduos vo para lixes.
A seguir so apresentados comentrios aos recursos oramentrios desses pro-

gramas. De acordo com os relatrios de avaliao referentes ao PPA 2000-2003,
os recursos oramentrios no foram suficientes para atender a demanda exis-
tente por apoio financeiro federal em projetos de gerenciamento integrado de
resduos slidos. O contingenciamento oramentrio, as restries financeiras
e o fluxo irregular de liberao dos recursos comprometeram o cronograma de
execuo do programa bem como sua estratgia de implementao.
Nos PPAs seguintes, o mesmo ocorre, ou seja, os valores insuficientes das do-
taes autorizadas pelo Congresso Nacional, submetidas ainda aos constantes
contingenciamentos e a descontinuidade na liberao dos recursos financei-
ros, tm comprometido o planejamento e a execuo do programa, conforme
registrado em seus relatrios de avaliao. A efetividade do programa ficou
mais comprometida a partir de 2003, com a queda expressiva dos recursos
empenhados, muito mais que a dotao inicial e o autorizado pelo CN (Tabe-
las 3 e 4). Em 2004, a falta de fluxo contnuo e regular de liberao de crdi-
tos oramentrios e de recursos financeiros comprometeu o planejamento das
iniciativas e o gerenciamento do programa (BRASIL, 2005).
Ainda em 2005, o cumprimento das metas fsicas, assim como no ano anterior,
ficou abaixo do previsto, novamente em decorrncia da incompatibilidade en-
tre o fluxo dos recursos liberados e as necessidades inicialmente previstas na
lei oramentria anual de 2005 (BRASIL, 2006). Para os gestores do programa,
O investimento no setor mnimo diante dos benefcios sociais, ambientais e da

melhoria da sade e qualidade de vida da populao beneficiada. Sugere-se que
o Poder Executivo aporte recursos suficientes para o atendimento das aes e o
consequente atingimento dos objetivos do programa. (BRASIL, 2006, p. 1000)
159
Entre os anos 2001 e 2009, as dotaes autorizadas para os programas em tela

representaram 1,62% das dotaes totais autorizadas para o MMA. Porm ao
longo do perodo esse percentual apresenta a variao ilustrada pelo Grfico 2.
Grfico 2 Percentuais das dotaes autorizadas para os programas Brasil

Joga Limpo e Resduos Slidos Urbanos
Constata-se que em 2001 o valor da dotao autorizada representava 4,94% da

dotao total. No ano seguinte, aumentou ligeiramente passando a representar
5,10%. A partir de 2003, no entanto, houve um acentuado decrscimo no valor
e esse no retornou mais ao nvel verificado no incio do perodo.
Vale lembrar que, segundo os gestores do programa, os recursos liberados du-

rante a vigncia do PPA 2000-2003 j eram considerados insuficientes para
atender a demanda existente por apoio financeiro federal em projetos de ge-
renciamento integrado de resduos slidos. No PPA 2004-2008, os recursos
tornaram-se ainda mais escassos com pequena melhora no atual PPA.
A Tabela 4 apresenta os valores oramentrios autorizados pelo Congresso

Nacional e efetivamente empenhados para os programas em anlise.
Tabela 4 Dotaes dos programas Brasil Joga Limpo e Resduos Slidos

Urbanos
Ano D. I. (milhes) D. A. (milhes) V. E. (milhes) % E.
2001 68.681,42 111.180,34 94.209,27 84,74
2002 145.093,02 141.733,20 52.508,65 37,05
2003 60.308,14 60.308,14 3.193,64 5,30
2004 9.383,48 13.568,16 1.974,35 14,55
2005 25.159,92 27.727,68 5.757,28 20,76
2006 5.563,00 5.707,70 2.911,79 51,02
2007 12.208,37 12.208,37 6.978,95 57,17
2008 22.561,48 21.658,59 6.626,23 30,59
2009 13.878,31 23.460,20 8.098,87 34,52
Fonte: SigaBrasil/SF (valores atualizados para junho 2010).
Constata-se a oscilao para baixo nos valores absolutos das dotaes iniciais
autorizadas e efetivamente empenhadas a cada ano, exceo para o ano 2002,
que apresenta dotaes superiores s de 2001; todavia o valor empenhado de-
cresce consideravelmente, ou seja, neste ano o CN demonstra interesse pelo
setor destinando um montante maior de recursos, mas este interesse em ter-
mos prticos no acompanhado pelo Poder Executivo, que opta por liberar
um volume 44% abaixo do ano anterior.
Verifica-se que nos anos 2006 e 2007 os percentuais empenhados superaram

os 50% do valor autorizado, mas em ambos os perodos os valores autorizados
ficaram bem abaixo dos valores apresentados nos anos iniciais, conforme de-
monstra a Tabela 5.
161
Tabela 5 Percentuais das dotaes dos programas Brasil Joga Limpo e Res-
duos Slidos Urbanos referncia 2001
Ano D. I. % D. A. % E. %
2001 100,00 100,00 100,00
2002 211,26 127,48 55,74
2003 87,81 54,24 3,39
2004 13,66 12,20 2,10
2005 36,63 24,94 6,11
2006 8,10 5,13 3,09
2007 17,78 10,98 7,41
2008 32,85 19,48 7,03
2009 20,21 21,10 8,60
Comparativamente ao exerccio de 2001, os valores empenhados em 2006 e

2007 representaram respectivamente 3% e 7,4%. Salvo 2002, em todos os anos
esses valores ficam abaixo dos 10%!
Em relao continuidade do programa, constata-se que ele tem sido man-

tido ao longo de dois governos com alteraes no nome e nos objetivos,
mas a principal alterao identificada relativa aos montantes autorizados:
no PPA 2000-2003, esse montante foi 33% superior, tendo-se em conta os
exerccios 2001-2003, que os montantes autorizados nos PPA 2004-2007 e
2008-2011, tendo-se em conta os anos 2004-2009. Ou seja, como j obser-
vado em outro programa, o governo que iniciava optou por dar continui-
dade quela poltica pblica, porm com reduo nos nveis de dotaes e
consequentemente de empenho.
Em relao ao fluxo de liberao dos recursos, analisando os montantes em-

penhados por trimestre, verifica-se que os percentuais de valores empenhados
por trimestre demonstram a imprevisibilidade na liberao dos recursos. A

cada ano do perodo em anlise, os recursos so liberados em volumes que no
permitem obter uma ideia aproximada do que ocorrer no ano seguinte. Em
quase todos os anos do perodo, excetuando-se 2006, mais da metade dos re-
cursos foi empenhada nos terceiros e quarto trimestres, sendo que em quatro
anos, 2001, 2003, 2005, 2007 e 2009, volumes significativos foram empenha-
dos somente nos ltimos trs meses, conforme apresentado na Tabela 6.
Tabela 6 Recursos empenhados segundo trimestre (%)
Ano Jan.-Mar. Abr.-Jun. Jul.-Set. Out.-Dez.
2001 2,45 2,23 3,22 92,10
2002 1,21 25,32 31,93 41,55
2003 0 0,21 3,77 96,03
2004 23,78 22,84 9,29 44,1
2005 0 17,59 (0,05) 82,45
2006 13,56 80,61 (26,31) 32,13
2007 1,16 18,34 9,05 71,45
2008 2,22 25,06 41,12 31,6
2009 1,46 3,67 14,77 80,1
A efetividade do programa Resduos Slidos Urbanos foi condicionada pelos

gestores criao de uma norma legal que definisse a poltica nacional para o
setor, ampliao dos investimentos oramentrios e liberao dos recursos
de forma regular e contnua.
O primeiro condicionante foi alcanado com a aprovao em 2010 da Lei de

Resduos Slidos, porm, como mencionado anteriormente, a alocao de re-
cursos constitui um dos instrumentos bsicos de formulao e implementao
de polticas pblicas. Ou seja, a lei garantir a continuidade da poltica pblica,
mas a sua efetividade permanece dependente do montante de recursos apro-
163
vados pelo Congresso Nacional e de sua regular e contnua liberao e, ao que

tudo indica, os recursos da Unio destinados ao tema resduos slidos e os
programas implantados no oferecem perspectiva de melhora significativa nos
prximos anos.
6.4 Mudanas Climticas e Meio Ambiente
6.4.1 Contexto
Atualmente, j generalizada a aceitao de que mudanas climticas impor-

tantes esto em curso, com implicaes profundas sobre a ecologia, a econo-
mia, a cultura e a poltica de todos os pases. Isso tem gerado amplas discus-
ses sobre alternativas de polticas para mitigar e para facilitar a adaptao s
modificaes inevitveis. Inmeros pases tm implantado polticas mais ou
menos amplas, mais ou menos fortes, no sentido de induzir os agentes econ-
micos nacionais a adotar comportamentos de mitigao e/ou de adaptao s
mudanas climticas.
Na busca por alternativas de mitigao, tem ocorrido, principalmente na Europa,

verdadeira corrida pelo desenvolvimento de tecnologias compatveis com a dita
economia de baixo carbono. Tambm os instrumentos de poltica tm sido obje-
to de experimentao e de sucessivas tentativas de aperfeioamento.
Basicamente, esses instrumentos tm sido divididos em dois grupos, chama-

dos o primeiro de comando e controle e o segundo de mecanismos de mer-
cado. Em ambos os casos, h ainda incerteza com relao eficcia desses
instrumentos, e sua calibragem, o que implica uma curva de aprendizagem a
ser percorrida, at que esses instrumentos possam alcanar eficincia, no sen-
tido de gerar maiores resultados ao menor custo possvel. Assim, so muitos
os pases e unidades subnacionais que os tm adotado, avaliando resultados e
aperfeioando esses mecanismos de interveno na realidade.
Ademais, para sua adoo, concorre o incentivo adicional de estar ocorrendo,

tanto em economias desenvolvidas como emergentes, expressivo volume de in-
vestimentos em tecnologias de baixo carbono, estimados, pela Agncia Interna-
cional de Energia (IEA), em US$ 165 bilhes anuais nos anos recentes, apenas
em tecnologias de energia. Esse volume poderia saltar para US$ 750 bilhes por
ano, at 2030, e mais ainda nos anos seguintes, na hiptese de se buscar reduzir
as emisses de CO2 equivalentes em 50%, at o ano 2050 (MOE, 2010).
A demora para se adotarem, no Brasil, esses instrumentos indutores do in-

vestimento em tecnologia de baixo carbono significa que o pas coloca-se
margem desse mercado. Em parte, essa demora parece explicar-se pela opo
do governo brasileiro, adotada em 1999 e mantida desde ento, de apostar
na captao de recursos financeiros com base no chamado MDL, o que tem
sido o foco principal das aes de governo nessa temtica, como se ver adian-
te. Ocorre, porm, que, enquanto o mercado de novas tecnologias alcanou a
dimenso assinalada acima, o volume total de investimentos diretos no MDL,
nos anos de 2008 e 2009, foi respectivamente de US$ 6,5 bilhes e de US$ 2,7
bilhes, segundo o Banco Mundial, que aponta a tendncia de reduo ain-
da maior, em face das incertezas com relao continuidade do Protocolo de
Quioto aps 2012 (CDM, 2010).
Em resumo, parece que o foco na obteno de recursos financeiros median-

te o MDL ofuscou o governo brasileiro com relao s demais implicaes e
oportunidades decorrentes da crescente mobilizao internacional em prol do
enfrentamento das mudanas climticas; em linguagem coloquial, parece que,
em sua tentativa de segurar o boi, o governo brasileiro deixou passar a boiada...
Esse posicionamento mantinha uma posio de reforo recproco com outra

postura do governo brasileiro: a ideia de que, dada a maior responsabilidade
histrica pela emisso acumulada de GEE dos pases desenvolvidos, caberia a
estes enfrentar o problema, mediante facilitao do acesso de pases emergen-
tes e subdesenvolvidos a recursos financeiros e a tecnologias, no ao Brasil;
nosso pas j teria feito o suficiente ao desenvolver o pr-lcool e em razo de
ter uma matriz eltrica relativamente limpa.
165
6.4.2 Dados gerais do programa
O objetivo declarado do programa Mudanas Climticas e Meio Ambiente era

promover o controle das atividades poluidoras, contribuindo para melhoria
da qualidade do meio ambiente e para reduo dos efeitos destes poluentes
sobre o clima global. Assim se l no documento oficial de avaliao do PPA,
de 2004.
O programa de Mudanas Climticas e Meio Ambiente existiu no oramento

da FGA apenas nos anos de 2004 e 2005. Em 2004, os empenhos somaram
R$ 9,3 milhes, correspondentes a 69% da Dotao Inicial. No ano seguinte,
o valor alocado teve carter residual, com empenho de R$ 0,4 milho, pouco
mais da metade do total da Dotao Inicial. No processo de reviso do PPA,
o programa no foi mantido. A ao Apoio a Projetos de Reduo e Absor-
o de Gases de Efeito Estufa foi incorporada a outras aes, dando origem
ao Fomento a Projetos para Melhoria da Qualidade Ambiental, do Programa
Qualidade Ambiental.
Na realidade, mesmo sem o programa, a participao do MMA nesse tema,

que j vinha de antes, prosseguiu aps esses dois anos, e outros ministrios
tambm foram envolvidos na questo climtica. Em especial o Ministrio da
Cincia e Tecnologia, que desempenhou papel central, com apoio e participa-
o do Itamaraty. O MMA atuou como coadjuvante.
Esses papis diferenciados decorrem dos respectivos status na Comisso In-

terministerial de Mudana Global do Clima, em que ao MCT coube a presi-
dncia e a secretaria executiva, e ao MMA a vice-presidncia.
Ambos os ministrios, porm, em seus stios, expressam como um dos resul-

tados principais das suas aes a edio da Lei n 12.187, de 2009, que definiu
a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima. De fato, trata-se de marco rele-
vante na resposta brasileira a esse problema. Assim, aps a descrio das aes
realizadas pelo MMA na implantao do programa em tela, apresenta-se, nes-
te trabalho, uma anlise do contedo da norma legal mencionada.
6.4.3 O MMA e o programa Mudanas Climticas e Meio Ambiente
No mbito da FGA, os relatrios que acompanham os Balanos Gerais da

Unio, de 2004 e de 2005, informam que, em 2004,
O programa contribuiu para a articulao com os setores governamentais de

forma que polticas pblicas de desenvolvimento e gesto ambiental contribuam
para a reduo de poluentes, em especial daqueles responsveis pelos fenmenos
globais indesejveis. (BRASIL, 2005a, p. C-309)
A generalidade e a obscuridade do texto pouco esclarecem sobre o efetivo con-

tedo das aes de articulao realizadas; no permitem, pois, sequer definir
indicadores que possam ser observados para evidenciar resultados. No obstan-
te, h observaes importantes sobre a execuo do programa durante o ano.
Durante o ano de 2004, as atividades realizadas, conforme relatado no BGU,

foram o acompanhamento das aes da Comisso Interministerial de Mu-
dana Global do Clima e dos processos de negociao internacional junto
Conveno do Clima, a celebrao de Memorandos de Entendimentos com o
Canad, Holanda e Itlia e a continuidade do processo de articulao gover-
namental e de debate com a sociedade civil e empreendedores, com nfase em
projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL).
Houve tambm a definio da metodologia do inventrio de poluentes do ar, em

parceria com entidades e rgos especializados (BRASIL, p. C-309). Trata-se de
resultado palpvel e importante, pois essencial para gerar informaes referen-
ciais para orientar a poltica. Sua relevncia, porm, fica obscurecida pelo fato de
terem sido necessrios tantos anos para que algo to bsico fosse definido; afi-
nal, desde 1992, o Brasil era signatrio da Conveno-Quadro das Naes Uni-
das sobre Mudana do Clima e desde 1999 existia a Comisso Interministerial
de Mudana Global do Clima.
Alm da meno a apoio a projetos de reduo e absoro de gases de efeito

estufa, sem esclarecer qual o apoio dado, outras aes executadas no ano tm
a natureza de rotina e so incapazes de gerar impactos na sociedade, como
se espera de uma poltica pblica. Foram elas a elaborao do relatrio anual
167
sobre a qualidade do meio ambiente no mbito da Agenda Marrom e o apoio

s inspees veiculares.
6.4.4 O empenho do Executivo com relao ao tema
A questo das inspees veiculares ambientais, mencionada entre as aes,

de fato relevante no contexto das mudanas climticas. Afinal, sabe-se hoje
que tais emisses so parte expressiva do total nacional e cabem, pois, neste
contexto, alguns comentrios sobre a evoluo do assunto no mbito do go-
verno federal.
Assim, registra o BGU que o MMA e o Ministrio das Cidades discutiram e

propuseram alteraes ao Projeto de Lei n 5.979, de 2001, que estabelece as
normas da inspeo, de forma a contemplar os interesses do governo federal
na realizao conjunta das inspees de meio ambiente e de segurana veicu-
lar, uma vez que o assunto estava em tramitao na Cmara dos Deputados.
A proposio mencionada de autoria da Comisso de Viao e Transportes,

e foi apresentada em 18/12/2001. Em 23/6/2004, a comisso especial aprovou
o parecer do relator e, em 7/7/2004, a matria foi ao Plenrio da Casa, para
discusso em turno nico. Desde ento, diversas iniciativas parlamentares im-
pediram que a proposio fosse votada.
Em 2004, era possvel crer em uma deciso iminente. Logo em seguida, po-
rm, a matria foi retirada da agenda. O Poder Executivo federal no se empe-
nhou, e tambm a Cmara dos Deputados no tomou a iniciativa. At 6/2011,
no tinha havido deciso final. Assim, prevaleceram os interesses contrrios
aprovao do PL e ocorreu a desacelerao dos trabalhos no prprio MMA,
como j registrado.
Essa opo do governo brasileiro, de deixar paralisar a deciso com relao

inspeo veicular ambiental, contrasta com o ocorrido noutros pases e
mesmo em alguns estados brasileiros, onde a inspeo veicular ambiental j
foi instituda. Os mritos dessa obrigatoriedade da inspeo veicular ambiental
peridica so reconhecidos nos meios tcnicos. Prevaleceram, porm, os inte-

resses contrrios instituio da medida, o tema deixou de constar da agenda
poltica, e a inspeo veicular ambiental como norma federal continua inexis-
tente no Brasil.
6.4.5 Outras aes
Com relao ao terceiro subprograma ou ao listada, o apoio a projetos de

reduo e absoro de gases de efeito estufa, o BGU registra ao articulada
com governo e sociedade civil em prol do desenvolvimento do mercado de
carbono no Brasil, parceria com o Ministrio das Cidades na rea de resdu-
os slidos e capacitao de pessoal, apoio retomada do Frum Brasileiro de
Mudanas Climticas, apoio ao lanamento de editais do Fundo Nacional do
Meio Ambiente (FNMA) e Probio/SBF para projetos de MDL e estudos de vul-
nerabilidade do clima brasileiro e participao ativa nos processos de negocia-
o internacional junto Conveno do Clima.
No fica clara a natureza e extenso dessa participao ativa nos processos

de negociao internacional. Noutras palavras, as aes relatadas parecem res-
tringir-se ou a atividades internas ao governo, de discutveis impactos sobre a
sociedade, ou a medidas de baixo impacto, quase imperceptveis.
O prprio BGU contm, ainda, um Anexo 18, que informa a realizao fsica
e financeira de programas e aes. Embora o programa Mudanas Climticas
e Meio Ambiente no aparea entre os relatados, com relao ao tema mudan-
as climticas, a nica informao l disponvel registra a contratao de em-
presa de publicidade e eventos, por R$ 3.500.000,00 (trs milhes e quinhentos
mil reais), com o objetivo de
fortalecimento do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), e do seu f-

rum de discusses para implementao de estratgias e polticas pblicas, que
o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) (...) Os recursos foram apli-
cados em atividades de relevante interesse da administrao do MMA, como:
instalao do Frum Brasileiro de Mudanas Climticas; criao de site sobre
169
energia e meio ambiente; divulgao dos programas e aes do Ministrio do

Meio Ambiente. (BRASIL, 2004a; Anexo 18)
Como se viu no incio desta descrio, o total de empenhos realizados com

base na dotao oramentria recebida pelo programa alcanou R$ 9,5 mi-
lhes. Embora no se possa dizer que a contratao dessa empresa de publici-
dade tenha sido o destino de cerca de 30% da verba empenhada, o fato sugere
qual a prioridade de alocao de recursos. Por fim, os principais resultados
alcanados esto assim expressos:
Aprovao, no mbito da Comisso Interministerial de Mudana Global do

Clima, de dois projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, que cor-
respondem reduo de 28 milhes de toneladas de CO2 totais num prazo de
21 anos.
Capacitao de 57 auditores ambientais do setor privado, credenciados no Siste-

ma Brasileiro de Avaliao da Conformidade (CBAC/Conmetro), e de 38 audito-
res ambientais dos rgos estaduais de Meio Ambiente, das regies Norte, Nor-
deste, Sul e Sudeste, em interpretao da Resoluo Conama 306, de 2002, que
trata da auditoria ambiental compulsria voltada ao setor do petrleo. (BRASIL,
2004, p. 973)
Noutras palavras, os resultados alcanados foram imperceptveis, em face da

ordem de grandeza dos problemas a cujo enfrentamento se dirigem. Afinal,
capacitar noventa e cinco auditores ambientais dificilmente resultar em im-
pactos observveis sobre as questes ambientais; alm disso, se 28 milhes de
toneladas em 21 anos parece um volume irrisrio, o fato se agrava por tratar-se
de projeto aprovado, que eventualmente pode sequer sair do papel, e no de
projeto implantado que, este sim, tenderia a gerar resultados, ainda que no
necessariamente de acordo com as expectativas.
O mesmo documento oficial de avaliao do PPA inclui ainda quatro itens so-
bre o programa: avaliao dos resultados, da concepo, da implementao
e recomendaes. Em essncia, afirma que os resultados ficaram abaixo do
esperado, o programa apresenta inadequaes relativas aos indicadores e
compatibilidade entre o objetivo e o problema identificado, e a estratgia de
implementao necessita de aperfeioamento (...) e ainda no houve articulao
com as aes do Ibama e outras unidades do ministrio (...) os recursos ora-

mentrios executados foram insuficientes, tendo sido utilizados apenas para
pagamento de pessoal, os repasses no so realizados dentro do exerccio (...) e
a infraestrutura inadequada (op. cit., p. 973).
Constatadas as deficincias, reconhecidas pelos prprios gestores encarregados

do programa, restaria saber se, nos anos seguintes, ocorreriam aes com o ob-
jetivo de san-las. No entanto, o programa no foi mantido na reviso do PPA.
6.4.6 Rumo lei sobre mudanas climticas
Como mencionado, foi do MCT o papel central na construo de uma poltica

nacional referente s mudanas climticas.
Embora tendo sediado a Conferncia Rio 92, onde se definiu e se abriu assina-
tura dos governos a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do
Clima, e apesar de ter sido seu primeiro signatrio, em 4 de junho de 1992, e ape-
sar ainda de ter sido responsvel pela proposta que veio a se tornar o Mecanis-
mo de Desenvolvimento Limpo (ver SERRA), foi s em 7/7/1999 que o governo
brasileiro editou o Decreto n 99/1999, criando a Comisso Interministerial de
Mudana Global do Clima, cuja presidncia e secretaria executiva ficaram com
o MCT. Ao MMA coube a vice-presidncia, conforme j relatado anteriormente.
No ano seguinte, foi criado o Frum Brasileiro de Mudanas Climticas (FBMC),

(Decreto n 3.515, de 20/6/2000), cujo objetivo conscientizar e mobilizar a
sociedade se confunde com atribuies do prprio MMA, que uma das de-
zenas de entidades participantes do frum. No obstante a existncia do MMA,
dos rgos vinculados, da Comisso Interministerial de Mudana Global do Cli-
ma e do FBMC, em 2007, o presidente da Repblica criou o Comit Interminis-
terial sobre Mudanas do Clima CIM (Decreto n 6.263/2007).
A principal diferena entre a comisso criada em 1999 e o comit de 2007

que enquanto a primeira tinha como finalidade articular as aes de gover-
no decorrentes da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do
171
Clima e seus instrumentos subsidirios de que o Brasil seja parte, o ltimo

tinha como atribuies principais elaborar e implementar a Poltica Nacio-
nal de Mudana do Clima e o Plano Nacional sobre Mudana do Clima
(BRASIL, 2008b).
Uma outra distino pode ser apontada: o grupo mais antigo estava mais fo-
cado em tornar vivel a entrada no pas de recursos financeiros por meio do
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), enquanto o mais recente de-
veria desenhar e propor aes mais amplas relativas ao enfrentamento das mu-
danas climticas.
Como registra o MCT em seu stio na internet:
A perspectiva de entrada em vigor do Protocolo de Quioto, com o seu potencial

de mobilizao de recursos da ordem de muitas dezenas de bilhes de dlares
por ano, uma frao dos quais poder ser orientada para o Mecanismo de De-
senvolvimento Limpo, assinalou a importncia da formalizao de um mecanis-
mo dentro do governo que pudesse direcionar esse potencial para as prioridades
de desenvolvimento nacionais. (BRASIL, 2008c, p. 1)
Com tal viso, o governo brasileiro centralizou no MCT a coordenao das

aes governamentais relativas s mudanas climticas. J a coordenao do co-
mit criado em 2007 coube Casa Civil; nele, o MMA assumiu a coordenao
do seu grupo executivo, que tinha a responsabilidade, entre outras, de elaborar
a verso preliminar do Plano Nacional de Mudanas Climticas.
Ainda no stio do MMA, l-se que o primeiro resultado dos trabalhos decor-
rentes do decreto de criao do CIM foi o envio ao Congresso Nacional, em
5/6/2008, do projeto de lei que, aps alteraes inseridas pelo Congresso Na-
cional e vetos pelo presidente da Repblica, foi transformado na Lei n 12.187,
de 2009, que institui a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima.
6.4.7 A Lei n 12.187, de 2009, que institui a

Poltica Nacional sobre a Mudana do Clima
Durante a maior parte da tramitao, no Congresso Nacional, da proposio

que resultaria na Lei n 12.187/2009, o Poder Executivo defendia a posio de
que apenas os pases desenvolvidos, integrantes do Anexo I do Protocolo de
Quioto, deveriam ter metas de reduo de emisses a cumprir. Isso refletido
no texto do projeto de lei do Executivo, no qual no h qualquer referncia a
metas de reduo de emisses.
Essa posio tornou-se insustentvel no contexto das negociaes inter-

nacionais e, em 13 de novembro de 2009, s vsperas da COP-15, o Poder
Executivo passou a admitir metas autodefinidas, voluntrias. Essa mudana
de posio do governo federal coincidiu com o lanamento e rpido cresci-
mento da candidatura de Marina Silva, pelo Partido Verde, Presidncia da
Repblica. Orientadas quanto mudana de posicionamento, as lideranas
do governo no Senado Federal apresentaram emendas de Plenrio ao projeto
original e a matria foi aprovada, resultando na incorporao de metas Lei
n 12.187/2009.
Essa lei colocou o Brasil na condio de nico pas do mundo a ter metas de
reduo de emisses de gases de efeito estufa definidas em nvel da primeira
casa decimal, como estabelecido em seu art. 12.
A aprovao da lei no Congresso Nacional ocorreu s vsperas da COP-15, em

Copenhague, e foi fator decisivo para que o governo brasileiro obtivesse l uma
boa repercusso na mdia internacional e, em especial, em seus rebatimentos
na mdia interna; reproduziu-se, nesse aspecto, o sucesso verificado em Po-
znam, Polnia, quando do lanamento do Programa Nacional sobre Mudana
do Clima (PNMC), s vsperas da COP-14, conforme registrado no Balano
das Atividades do FBMC (FRUM, 2011).
A preciso de uma casa decimal na meta de reduo de emisses, porm, no

foi acompanhada pela definio de um parmetro em relao ao qual a meta
173
pudesse ser medida. Essa tarefa foi deixada para decreto presidencial a ser edi-
tado posteriormente, e que veio a ser o Decreto n 7.390, de 9/12/2010.
Este, em seu art. 5, define o parmetro em relao ao qual a reduo das emis-
ses dever ser medida: 3.236 milhes tonCO2eq, o que implica o Brasil limitar
suas emisses, em 2020, a um valor entre 2.067,8 e 1.977,2 milhes tonCO2eq.
O segundo inventrio de emisses de gases de efeito estufa, apresentado de

forma preliminar pelo ministro de Estado de Cincia e Tecnologia, na Comis-
so de Meio Ambiente do Senado Federal, em 25 de novembro de 2009, esti-
mava as emisses brasileiras anuais em 2005 em aproximadamente 2,2 bilhes
de toneladas de dixido de carbono equivalente. Ento, o volume projetado
para 2020 era de 2,7 GTonCO2eq. Posteriormente, quando do decreto que de-
finiu o parmetro, essa projeo foi elevada para 3,2 GTonCO2eq, sem ajuste
correspondente no percentual ou no volume de reduo.
Em suma, o compromisso legalmente definido pode ser traduzido basicamen-

te como uma reduo da ordem de 10% no nvel atual de emisses, a ser alcan-
ado em 2020. Vale registrar que se trata de objetivo bem mais modesto do que
aqueles que esto definindo, para si ou por acordos internacionais, tanto pases
desenvolvidos como outros emergentes.
parte a tmida reduo implcita na meta definida, os instrumentos previs-

tos na lei para induzirem os agentes econmicos a adotarem comportamentos
condizentes com o seu alcance tambm so fracos, como revela uma anlise
do Decreto n 7.390, de 9/12/2010, que instituiu a Poltica Nacional sobre Mu-
dana do Clima e definiu o parmetro faltante na norma legal.
O art. 6 da lei em tela define os instrumentos da PNMC. Todos eles so ins-

trumentos potenciais, mas nenhum deles apresenta definio operacional;
permanecem, pois, no campo da possibilidade e, destarte, so incapazes de
induzir modificaes nos comportamentos dos agentes econmicos. Assim,
esto listados, entre outros, o Plano Nacional de Mudana do Clima; o Fun-
do Nacional sobre Mudana do Clima; os planos para preveno e controle
de desmatamentos; as medidas fiscais e tributrias destinadas a estimular
a reduo das emisses e remoo de gases de efeito estufa, incluindo al-

quotas diferenciadas, isenes, compensaes e incentivos, a serem esta-
belecidos em lei especfica; as linhas de crdito e financiamento especficas
de agentes financeiros pblicos e privados; o desenvolvimento de linhas de
pesquisa por agncias de fomento; as dotaes especficas para aes em
mudana do clima no oramento da Unio; os mecanismos financeiros e
econmicos, nacionais ou que existam no mbito da Conveno-Quadro
das Naes Unidas sobre Mudana do Clima e do Protocolo de Quioto; as
medidas existentes, ou a serem criadas (favorveis mitigao ou adapta-
o), entre as quais o estabelecimento de critrios de preferncia nas licita-
es e concorrncias pblicas.
Como se v, os instrumentos so potenciais, e no concretos, pois dependem

inclusive de lei futura, e no contm qualquer definio operacional.
Como visto, faltam na lei instrumentos concretos, aplicveis; falta tambm,

por consequncia, orientao clara aos agentes econmicos sobre os esforos
de reduo que deles sero exigidos. A lei tambm no d aos agentes pblicos
informaes e critrios que os possam orientar, caso queiram, como diz a lei,
compatibilizar os princpios, diretrizes e instrumentos das polticas pblicas
especficas com aqueles da PNMC.
Em sntese, a norma legal no cumpre os quesitos necessrios para orientar

os agentes pblicos ou privados relativamente a aes que devam adotar para
contribuir com o esforo nacional de reduo de emisses. Analogamente, a
lei deixa de definir qualquer penalidade a agentes pblicos ou privados que
desconsiderem em suas decises a questo das mudanas climticas.
Alm disso, as caractersticas definidas, em decreto, do Fundo Nacional de

Mudanas Climticas caminham na mesma direo. Diz o art. 3 da Lei
n 12.114, de 9/12/2009, que criou o FNMC:
at 60% (sessenta por cento) dos recursos de que trata o inciso II do 2 do

art. 50 da Lei n 9.478, de 6 de agosto de 1997; dotaes consignadas na lei
oramentria anual da Unio e em seus crditos adicionais; recursos decorrentes
de acordos, ajustes, contratos e convnios celebrados com rgos e entidades
175
da administrao pblica federal, estadual, distrital ou municipal; doaes

realizadas por entidades nacionais e internacionais, pblicas ou privadas;
emprstimos de instituies financeiras nacionais e internacionais; reverso
dos saldos anuais no aplicados; recursos oriundos de juros e amortizaes de
financiamentos. (BRASIL, 2009c, p. 14)
O importante a destacar que, exceto aparentemente a primeira fonte, ne-

nhuma das demais constitui referencial firme para gerar e tornar disponveis
recursos financeiros para aplicao nas finalidades do FNMC; todas elas po-
dem ou no gerar recursos em qualquer ano em volumes que dificilmente po-
dero ser previstos. J a primeira fonte se refere parcela do MMA na parti-
cipao especial devida por empresas petrolferas na explorao de campos
com grandes volumes de produo. Sobre esta fonte, o que destaca que ela
j existe desde 1997, e jamais tais recursos estiveram de fato disponveis ao
MMA e livres de contingenciamento.
Assim, em concluso, tem-se que a Lei n 12.187, de 29/12/2009, que institui

a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima, assim como a Lei n 12.114, de
9/12/2009, que cria o Fundo Nacional de Mudanas Climticas, no definem
mecanismos indutores do comportamento dos agentes econmicos, nem mes-
mo ao nvel de uma clara orientao, muito menos em termos de alterar-lhes
a equao econmica em favor de opes mais coerentes com as atividades
menos emissoras de GEE. Ambas, portanto, falham em criar seja mecanismos
de mercado, seja mecanismos de comando e controle.
Assim, no que tange mitigao das mudanas climticas, a perspectiva bra-

sileira, salvo profundas alteraes futuras na conduo da questo por parte
do Poder Executivo federal, de no se alcanar nem mesmo as tmidas metas
anunciadas com tanto senso de oportunidade mercadolgica.
Ainda que a eventual continuidade e reforo das aes de combate ao desma-

tamento possam aproximar o Brasil do cumprimento das metas voluntaria-
mente assumidas, o pas dificilmente participar, em termos de transformao
em seus processos produtivos e de inovao tecnolgica, da vanguarda daquela
que se afigura como a prxima onda de desenvolvimento tecnolgico e econ-

mico, a dita economia de baixo carbono.
6.5 Recursos hdricos e o oramento da Unio
6.5.1 Contexto
A gua, mais especificamente a oferta de gua potvel a todas as pessoas, est

seguramente entre temas de destaque no mbito da Organizao das Naes
Unidas (ONU) e seus rgos mais diretamente relacionados ao meio ambiente
e desenvolvimento sustentvel.
Aproximadamente 1,1 bilho de pessoas ainda no tm acesso ao abasteci-

mento adequado de gua e mais de 2,6 bilhes no tm acesso a boas condi-
es de saneamento. A escassez de gua afeta de 1 a 2 bilhes de pessoas em
todo o mundo.
O Brasil bem aquinhoado no que se refere disponibilidade de recursos

hdricos, com cerca de 12% do total mundial. Mas, a realidade extrema-
mente favorvel em termos nacionais dissimula enormes desigualdades re-
gionais (PEREIRA JNIOR, 2004). Alm disso, o crescimento demogr-
fico e econmico das ltimas dcadas, aliado a uma histrica deficincia
na gesto de recursos hdricos, acarretou, em vrias regies, a utilizao
de nossas guas alm de sua capacidade de suporte, tanto em quantidade
como em qualidade.
Soma-se a isso o fato de o saneamento bsico no ter acompanhado o cres-

cimento das cidades. De acordo com a Pesquisa Nacional de Saneamento
Bsico 2008, de 5.564 municpios brasileiros 5.531 contam com servio de
abastecimento de gua por rede geral de distribuio. Em 4.822 municpios,
todo o abastecimento com gua tratada; em 344, parcialmente com gua
tratada; e em 365 municpios o abastecimento realizado com gua sem
tratamento. A situao no to boa no que se refere coleta de esgoto,
177
presente em 3.069 municpios, e pior ainda em relao ao tratamento de

esgoto, realizado apenas em 1.587 municpios, o que corresponde a 28,5% do
total de municpios brasileiros.
Conforme a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), tambm

referente a 2008, 83,9% dos domiclios so atendidos por servios de abasteci-
mento de gua e 52,5%, por redes coletoras de esgoto; em 6,8% dos domiclios,
h fossa sptica ligada rede coletora. No h informaes na Pnad sobre tra-
tamento do esgoto.
Um passo importante para aprimorar a gesto dos recursos hdricos no Brasil

foi dado com a aprovao da Lei n 9.433, de 1997, que instituiu a Poltica Na-
cional de Recursos Hdricos e instrumentos importantes, entre os quais a
outorga e a cobrana pelo uso dos recursos hdricos. Uma das questes que
podem ser indagadas como a lei tem sido implantada e a influncia do PPA
nessa implantao.
6.5.2 Recursos hdricos no PPA
Nos programas includos no grupo por ns denominado Recursos Hdricos,

constatam-se, a exemplo de vrios outros programas analisados neste traba-
lho, descontinuidade tanto dos programas em si quanto dos recursos alocados
a determinado programa, assim como pulverizao de recursos, como se mos-
trar a seguir.
O Grfico 3, a seguir, apresenta a variao dos valores oramentrios (do-

tao inicial, autorizado e empenhado) para o total de programas do grupo
Recursos Hdricos.
Grfico 3 Evoluo dos valores da Dotao Inicial, Autorizado e Empenhado,

para o grupo de programas Recursos Hdricos 2001 a 2009
Como se pode verificar no Grfico 3, houve reduo substancial dos recursos

alocados a esse grupo de programas entre 2001 e 2009: em relao aos recur-
sos empenhados, o montante caiu para menos de um tero do que foi empe-
nhado em 2001.
Como j mencionado, observa-se grande variedade e descontinuidade dos pro-

gramas. O nmero de programas relacionados a recursos hdricos foi de cinco
ou seis no PPA 2000-2003, e variou de quatro a seis nos PPAs seguintes. H,
porm, programas que duraram apenas um, dois ou trs anos.
Pelas informaes disponveis, alguns programas apenas mudaram de nome,

mantendo os mesmos objetivos. H um conjunto de programas do PPA 2000-
2003 que no tm continuidade nos PPAs seguintes, ao menos de forma expl-
cita. primeira vista, apenas o programa guas do Brasil, assim denominado
no PPA 2000-2003, perdura todo o perodo estudado, mas passou a chamar-se
Gesto da Poltica Nacional de Recursos Hdricos nos planos seguintes.
179
A anlise detalhada dos programas e suas aes (ou atividades) revela que ou-
tro programa (ou aes nele contidas) parece perdurar todo o perodo estuda-
do. Trata-se do programa (projeto ou ao) Despoluio de Bacias Hidrogrfi-
cas (Prodes), que consta como ao do programa Progua Gesto em 2001,
como programa autnomo, com esse nome, em 2002 e 2003, e reaparece como
ao Remoo de Cargas Poluidoras de Bacias Hidrogrficas (tambm conhe-
cido como Prodes), do programa Servios Urbanos de gua e Esgoto, a partir
de 2007. De acordo com o BGU 2008, o
Prodes consiste no estmulo aos municpios e prestadores de servios de sanea-

mento para investirem na implantao, ampliao ou melhoria operacional de
estaes de tratamento de esgotos, garantindo o reembolso de at 50% dos re-
cursos investidos, mediante a comprovao do abatimento da poluio hdrica
com o tratamento de esgotos (...). Cada real investido no programa, pelo gover-
no, resulta, em mdia, em investimentos trs vezes maiores por parte dos pres-
tadores de servios contratados. (BRASIL, 2009a)
O Prodes figura na pgina da Agncia Nacional de guas (ANA) como ativo

at o presente. Segundo a ANA, no perodo de 2001 a 2010 foram contratadas
42 estaes de tratamento de esgoto (ETE), envolvendo um valor total dos con-
tratos de R$ 152,2 milhes, mas que tiveram investimentos para implantao
por parte dos prestadores de servios de 467 milhes. Os prestadores so em
geral companhias estaduais ou municipais; pode haver concesso para a ini-
ciativa privada, mas isso ainda raro. Conforme a referida pgina da ANA,
alm dos recursos dela prpria, houve em 2004 recursos do Ceivap (Comit da
Bacia do Rio Paraba do Sul) no valor de R$ 332.136,00. H recursos conside-
rados Investimento, nos anos de 2007 e 2008, mas sem referncia fonte dos
recursos, no valor de R$ 195.377.351,11.
No Relatrio de Avaliao de 2009, constam para o programa Servios Urbanos

de gua e Esgoto os seguintes ndices alcanados em 2009: taxa de cobertura
de servios urbanos de coleta de esgoto (60,71%) e de abastecimento de gua
(92,14%). Esses valores so superiores meta prevista para 2011. J para o es-
goto tratado, a taxa observada em 2009 foi de 34,60%, contra a meta de 43,96
em 2011.
Uma considerao a ser feita diz respeito aos objetivos, contedo e abrangncia
dos programas. No PPA 2000-2003, constavam inicialmente cinco programas.
Todos eles tinham como objetivo ampliar oferta de gua de boa qualidade.
No entanto, o programa guas do Brasil consistia, na prtica, da implementa-
o do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. A diferena
entre os outros programas era, em geral, apenas de localizao, uma vez que
eram direcionados a bacias hidrogrficas especficas. Ainda assim, observa-se
sobreposio do programa Nossos Rios: Bacia do So Francisco com o compo-
nente Progua Semirido do programa Progua Gesto. O Prodes, outro
componente do programa Progua Gesto em 2001, o nico que no apre-
senta sobreposio com outros programas.
De 2004 a 2009, h trs programas que duram todo o perodo e um que per-
maneceu apenas nos trs primeiros anos. O programa Gesto da Poltica Na-
cional de Recursos Hdricos, continuidade de guas do Brasil, est voltado
implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos. O programa Proba-
cias Conservao de Bacias Hidrogrficas, embora tenha o objetivo explcito
de implementar o sistema integrado de gesto de bacias hidrogrficas, trata, de
fato, de implementar dois instrumentos da Lei de Recursos Hdricos: outorga e
cobrana pelo uso de recursos hdricos. Logo, esses dois programas so parte
de uma mesma linha de ao.
O programa Conservao, Uso Racional e Qualidade das guas tem por ob-
jetivo, conforme o Relatrio de Avaliao de 2004, melhorar a eficincia do
uso dos recursos hdricos, a conservao e a qualidade das guas. Ainda con-
forme esse relatrio, o programa contribui para a implementao da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos, por meio do apoio a projetos priorizados pelos
Comits de Bacias Hidrogrficas. No se sabe, todavia, se toda a execuo do
programa se d nessa forma. Da leitura do objetivo, tem-se a ideia de que o
programa tem abrangncia nacional. Contudo, consta no Relatrio de Avalia-
o de 2006 que o projeto atua em nove estados do Nordeste, reas de Minas
Gerais e Esprito Santo (BRASIL, 2007, p. 41). Esse programa, autnomo de
2004 a 2006, foi incorporado ao programa Probacias Conservao de Bacias
Hidrogrficas a partir de 2007.
181
Por fim, tem-se o programa Revitalizao de Bacias Hidrogrficas em Situao

de Vulnerabilidade e Degradao Ambiental, que tinha por objetivo, em 2004,
revitalizar a bacia hidrogrfica do rio So Francisco e outras bacias em situa-
o de vulnerabilidade ambiental. Passou a considerar, em 2005, as bacias dos
rios So Francisco, Araguaia, Tocantins e Paraba do Sul, s quais se acresceu
o Pantanal (2006), Alto Paraguai (2007) e Parnaba (2008). Em 2009, passou a
bacias nacionais. Os indicadores do programa, relacionados poluio e de-
gradao dos recursos hdricos, no foram apurados de 2004 a 2006 em vir-
tude dos custos e das dificuldades logsticas envolvidos na apurao de ndices
para uma base territorial to extensa, conforme relatrios de avaliao. Esses
indicadores comearam a constar dos relatrios de avaliao em 2007, mas
no h consistncia dos valores quando analisado o perodo 2007-2009. Alm
disso, os relatrios sempre afirmam que tais indicadores no so adequados.
O programa Progua Infraestrutura, de responsabilidade do Ministrio

da Integrao Nacional, teve dotao e recursos empenhados na funo am-
biental no perodo 2007-2009, mas no consta dos relatrios de avaliao do
MMA. No Balano Geral da Unio relativo a 2009, consta que no segmento
infraestrutura hdrica, que tem como objetivo a minimizao dos efeitos da
seca, contemplou-se a implantao de empreendimentos focados no arma-
zenamento de recursos hdricos, por meio da construo de barragens e de
canais e adutoras para a aduo da gua. Com esse objetivo, 310 km de canais
foram construdos e 663,3 milhes de m de gua foram reservados com a
concluso dos projetos referentes s barragens e adutoras Palmeira dos n-
dios (AL), Capivara (PB) e Poo do Marru (PI), ao Sistema Adutor Serra de
Santana (RN) e Barragem Setbal (MG).
Dessa forma, no perodo considerado, os programas poderiam ser agrupados

em duas ou, no mximo, trs grandes linhas: gesto da Poltica Nacional de
Recursos Hdricos, que envolve o fortalecimento institucional e a implanta-
o do Sistema Nacional de Recursos Hdricos e seus instrumentos (outorga e
cobrana pelo uso de recursos hdricos); despoluio de bacias hidrogrficas e
mecanismos de oferta de gua potvel.
Como principais resultados desse conjunto de programas, destacam-se:
o Plano Nacional de Recursos Hdricos, aprovado pelo Conselho Nacional

de Recursos Hdricos em 2006;
a implantao da cobrana pelo uso da gua nas bacias do rio Paraba do

Sul, em 2003, e dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia (MG/SP), em 2006;
a instituio do comit da bacia do rio So Francisco (2001);
a estruturao do comit da bacia do rio Verde Grande (BA/MG); e
a elaborao do Atlas de Obras Prioritrias para a Regio Semirida, que

contm o diagnstico da situao da oferta de gua bruta em todos os esta-
dos da regio Nordeste e no norte do estado de Minas Gerais.
Constam ainda nos relatrios de avaliao: apoio tcnico para a elaborao e

ou alterao das legislaes estaduais de recursos hdricos; elaborao e revi-
so de doze cadernos regionais de recursos hdricos, contemplando todas as
regies hidrogrficas do pas, e cinco cadernos setoriais; e realizao de deba-
tes pblicos, oficinas, seminrios nas doze regies hidrogrficas brasileiras.
Cabe detalhar alguns aspectos e resultados do programa Probacias Conser-

vao de Bacias Hidrogrficas. Em 2007, alm do objetivo de implementar o
sistema integrado de gerenciamento de recursos hdricos, consta do relatrio
de avaliao promover a recuperao e a conservao de bacias hidrogrficas.
No mesmo relatrio, so apresentados dois indicadores relativos ao progra-
ma: nmero de bacias hidrogrficas com alcance de pelo menos 70% do ndice
de implementao dos instrumentos de gerenciamento de recursos hdricos;
e taxa do territrio brasileiro com implantao de sistema de gerenciamento
de recursos hdricos, excluda a Bacia Amaznica. Em relao ao primeiro, das
cinco bacias previstas para o final do PPA (2007), apenas duas atendiam aos
requisitos. Para o segundo indicador, o ndice previsto ao final do PPA era de
20,50%, mas em 2007 a taxa foi de apenas 1,66%.
No Relatrio de Avaliao de 2008, houve alterao dos indicadores constan-

tes do PPA anterior. Um dos novos indicadores populao beneficiada com
183
a implantao de projetos decorrentes da aplicao dos recursos arrecadados

com a cobrana pelo uso dos recursos hdricos, que atingiu 5,93% em 2008,
enquanto o previsto para o final do PPA (2011) de 14,34%. O segundo indi-
cador rea do territrio brasileiro com implementao da cobrana pelo
direito de uso de recurso hdricos, excluda a Bacia Amaznica, que obteve o
ndice de 1,58%, ao passo que o previsto para 2011 de 16,96%. Em 2009, no
houve evoluo dos ndices dos dois indicadores. Ressalte-se que a cobrana
pelo uso dos recursos hdricos prevista para ter incio em 2010 nas bacias dos
rios So Francisco e Verde Grande ainda no est ocorrendo.
A propsito dos recursos provenientes da cobrana pelo uso de recursos h-

dricos, tem ocorrido distoro do seu real objetivo, o de contribuir para a
recuperao e conservao da gua, conforme revelam as informaes a seguir
apresentadas. O Relatrio de Avaliao de 2007, em relao ao programa Pro-
bacias, informa que os limites de recursos disponibilizados so incompatveis
com a arrecadao da principal fonte de financiamento do mesmo, forando
a gerao de sobras que culminam na reserva de contingncia. No projeto de
lei oramentria anual (Ploa) 2007, por exemplo, a fonte de receitas prprias
contemplou recursos de R$ 172,8 milhes, dos quais nada menos de R$ 110,2
milhes dispostos na reserva de contingncia (BRASIL, 2008, p. 88).
Em relao ao programa Nossos Rios: Paraba do Sul, o Relatrio de Avaliao

PPA, exerccio 2003, afirma que
O programa tem como principais fontes de recursos receitas especficas para

o setor de recursos hdricos, compreendendo os recursos da compensao
financeira do setor eltrico e os recursos da cobrana pelo uso da gua. No
entanto, os recursos da cobrana esto sujeitos ao contingenciamento, tanto
para empenho como tambm para liberao do financeiro. Assim sendo, hou-
ve insuficincia de recursos, ficando o desempenho das metas fsicas abaixo do
previsto. A descontinuidade do fluxo financeiro tambm impediu que muitas
aes fossem implementadas. (BRASIL, 2003)
Na avaliao do programa guas do Brasil de 2003, revela-se que vrias aes

tiveram execuo prejudicada pela insuficincia e pela descontinuidade na
liberao de recursos. Ressalta-se tambm a disparidade constatada entre o
planejamento interno das unidades e os limites impostos pelo sistema ora-

mentrio, sem priorizao de programas ou aes. Questiona-se a baixssima
influncia do gerente de programa no modelo vigente de execuo das aes e
registra-se a existncia de prioridade de aes totalmente distinta dos resulta-
dos planejados e formalizados na lei oramentria. Soma-se a isso a alternn-
cia de gerentes, gestores e tcnicos, alm das mudanas institucionais. Essas
dificuldades, deve-se dizer, so comuns a praticamente todos os programas.
Pode-se concluir que as principais deficincias observadas no que se refere ao

desempenho desses programas foram: aes no coerentes com os objetivos
propostos; sobreposio de aes entre os vrios programas; resultados bas-
tante modestos em relao aos objetivos; dificuldades na verificao dos indi-
cadores propostos; dificuldades em reorientar os programas.
6.6 Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE)
6.6.1 Contexto
A Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, que instituiu a Poltica Nacional do Meio

Ambiente, definiu o zoneamento ambiental como um dos seus instrumentos
(art. 9). Nove anos mais tarde (Decretos n 99.193/1990 e n 99.540/1990),
o governo federal criou o Programa de Zoneamento para a Amaznia Legal
e a Comisso Coordenadora do Zoneamento Ecolgico-Econmico (CCZEE),
sob responsabilidade da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da
Repblica (SAE/PR). A criao do programa foi justificada pela importncia
de um conhecimento criterioso e aprofundado dos espaos intrarregionais da
Amaznia (BRASIL, 2010b).
Esses os principais marcos na origem do programa aqui analisado, o Zonea-

mento Ecolgico-Econmico (ZEE), cuja responsabilidade foi transferida ao
MMA em 1999 (Medida Provisria n 1.911-8), e um dos programas finals-
ticos que recebeu recursos oramentrios em todos os anos do perodo aqui
185
analisado. Considerando, no entanto, a definio includa na Lei da Poltica

Nacional do Meio Ambiente, os fatos e resultados aqui relatados so parte de
um processo que j dura pelo menos trinta anos:
O Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE) um instrumento de gesto terri-

torial () [que] nasceu com a pretenso de integrar aspectos naturais e sociais
na gesto do territrio. [Desde suas origens,] sempre houve uma tenso latente
entre as necessidades de proteo ambiental e de desenvolvimento econmico.
Ainda hoje essa relao mal resolvida () e vem travestida de um debate meto-
dolgico como sinnimo de procedimentos operacionais. No fundo, a pergunta
sobre qual seria, enfim, o peso relativo de cada E na equao do desenvolvi-
mento sustentvel. () Deve-se sublinhar, porm, que o prprio governo brasi-
leiro tem uma relao ambgua com o ZEE. Ao mesmo tempo em que ressalta a
importncia do instrumental para resolver problemas de gesto territorial, d
pouca ateno s necessidades de realizar um projeto com tal envergadura. Isso
se manifesta nas frequentes rupturas e descontinuidades, nas articulaes insti-
tucionais momentneas e de convenincia, na falta de capilaridade entre nveis
da administrao pblica, na disperso oramentria e distribuio corporativa
dos recursos financeiros. (DEL PRETTE; MATTEO, 2006, p. 9, grifo nosso)
O trecho acima, retirado de documento do prprio MMA, explicita os objetivos e

aquela que talvez seja a principal dificuldade do programa ZEE: a ambiguidade do
governo para com o instrumento Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE).
Com relao aos objetivos, convm esclarecer que um ZEE constitudo, para
que tenha efeitos prticos, de dois componentes: primeiro, o mapeamento das
condies ambientais e socioeconmicas de cada pedao do territrio e, se-
gundo, um conjunto de normas e prticas que incentivem as atividades eco-
nmicas definidas no prprio ZEE como adequadas a cada espao, e inibam
atividades definidas no mesmo ZEE como inadequadas.
Assim, seria possvel compatibilizar desenvolvimento econmico e respei-

to ao meio ambiente, conforme reza a justificativa para a elaborao do ZEE.
Destarte, o ZEE um dos mais importantes e bsicos trabalhos de gesto ter-
ritorial desenvolvidos pelo governo, pois a base referencial para o licencia-
mento, incentivo ou restrio a atividades humanas; no caso, sob a responsa-
bilidade do MMA.
Essa gesto da ocupao e uso do territrio depende de aes nos trs nveis
de governo, uma vez que os processos que definem o uso do solo so forte-
mente influenciados por iniciativas e polticas de competncia dos governos
municipais, estaduais e federal. Noutras palavras: o programa, apesar da sua
fundamental importncia, apenas poder gerar benefcios sociedade se de-
senvolvido em escala geogrfica adequada, tecnicamente definida, e median-
te a adoo de leis e prticas de gesto pblica coerentes com os usos definidos
no zoneamento.
Ademais, a sua eficcia depende tambm da objetividade das definies: dizer

que a regio x apta para atividades agrcolas e industriais significa, a rigor,
nada dizer; de maneira anloga, caso a definio seja clara por exemplo, re-
gio favorvel para plantio de lavouras temporrias do tipo X e Y , mas ine-
xistam mecanismos para torn-la realidade, o esforo da elaborao do ZEE ou
ter sido em vo ou sua eficcia ficar comprometida.
Interessante tambm verificar na pgina da internet do MMA, no espao do

programa ZEE, a definio deste:
Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE) O ZEE instrumento para pla-

nejar e ordenar o territrio brasileiro, harmonizando as relaes econmicas,
sociais e ambientais que nele acontecem. Demanda um efetivo esforo de com-
partilhamento institucional, voltado para a integrao das aes e polticas p-
blicas territoriais, bem como articulao com a sociedade civil, congregando
seus interesses em torno de um pacto pela gesto do territrio. O ZEE ponto
central na discusso das questes fundamentais para o futuro do Brasil como,
por exemplo, a questo da Amaznia, do Cerrado, do Semirido Brasileiro,
dos Biocombustveis e das Mudanas Climticas. Uma das suas caracters-
ticas principais sobrepor todos os outros tipos de zoneamento existentes.
(TIPOS, [200-], p. 1, grifo nosso)
Registre-se, como um dos fundamentos da anlise aqui elaborada, que a pro-

posta de planejar e ordenar o territrio brasileiro, harmonizando as relaes
econmicas, sociais e ambientais que nele acontecem, tarefa das mais desa-
fiadoras; afinal, uma das importantes caractersticas da sociedade brasileira
a ocorrncia, nas capitais e em pequenas cidades, em reas urbanas e rurais,
187
no litoral e no interior, hoje e h dcadas ou sculos, muitas vezes com a co-

nivncia e mesmo colaborao do poder pblico, de processos de ocupao
irregular ou desordenada do territrio isto , ocupao em desacordo com os
ditames legais vigentes , promovidos por ricos e pobres. Alterar essa prtica
histrica requer um (novo) arranjo de foras polticas, no comando de pelo
menos alguns dos governos federal, estaduais e municipais, cuja no ocorrn-
cia pode ajudar a explicar a ambiguidade, mostrada pelo governo federal, com
relao ao programa. Por outro lado, a expectativa de que o ZEE viesse a al-
terar tal prtica pode revelar, principalmente, uma esperana infundada com
relao ao potencial do instrumento.
Em 2001, quando se iniciou a anlise aqui desenvolvida, ainda era recente a

transferncia do programa para o MMA. Os esforos realizados at ento ha-
viam deixado uma herana assim caracterizada no relatrio de avaliao do
PPA, em 2002:
O programa ZEE (...) constitua uma srie de aes e projetos dispersos, em es-
cala local ou regional, sem conexo entre si, sem articulao interinstitucional,
com vrios executores e vrias fontes de recursos, com custos extremamente dis-
paratados, alm de sobreposio de reas. () O programa precisou passar por
uma reestruturao. A prioridade () constituiu-se na construo de um suporte
bsico para integrar os projetos isolados de ZEE. Nesse sentido, os resultados ob-
tidos at o momento referem-se mais organizao da base do programa e menos
com a execuo fsica de projetos definidos para reas especficas. () Em termos
de resultados para 2002, estes ficaram muito abaixo do esperado. () Entretanto,
a expectativa inicial era de comear no primeiro trimestre [mas] o projeto (...) foi
retomado apenas no ltimo trimestre do ano, aps a liberao parcial de recur-
sos. () Destaca-se como principal resultado, em 2002, a ao Desenvolvimento
de Metodologias para o ZEE Nacional, () o impacto mais positivo consistiu em
reavivar as expectativas sobre um programa que estava desmobilizado, sobretu-
do pelo pblico estadual e local. Entretanto, tais expectativas de recebimento de
apoio tcnico e financeiro, conforme expresso no documento-base do programa,
no esto refletidas nas aes e projetos do PPA 2000-2003. O PPA realizou uma
distribuio de recursos a rgos federais sem destinar valores para coordenao,
nem tampouco para envolvimento de agentes estaduais e locais no processo de
elaborao do ZEE. (BRASIL, 2002, p. 1655)
Dada essa origem, e o fato de diversos estados e mesmo municpios terem-se

ocupado da elaborao de ZEEs em seus territrios, h diversas regies mape-
adas; h, tambm, vrias reas para as quais o zoneamento foi complementado
por instrumentos legais que visavam incentivar ou inibir atividades humanas
compatveis ou no com o zoneamento. Houve, ainda, diversas outras aes
enquadradas como parte do ZEE.
No obstante, o presente trabalho est focado em dois dos indicadores mais

importantes referentes aos resultados da implantao do programa ZEE: pri-
meiro, a rea do territrio nacional coberta pelo ZEE e, segundo, desta rea, a
proporo coberta pelos instrumentos legais normativos.
Alm desses dois pontos, o programa apresentou um resultado inequvoco,

que foi a edio do Decreto n 7.378, de 1 de dezembro de 2010, que Aprova
o Macrozoneamento Ecolgico-Econmico da Amaznia Legal (MacroZEE da
Amaznia Legal), altera o Decreto n 4.297, de 10 de julho de 2002, e d outras
providncias. Esse decreto ser analisado adiante, aps uma breve descrio
das aes referentes ao ZEE realizadas no contexto da FGA.
6.6.2 A execuo oramentria do ZEE
Ao longo dos nove anos da presente anlise, o total empenhado somou R$

33,7 milhes (valores atualizados para junho de 2010), 35% dos quais, ou R$
11,8 milhes, no ano de 2008. Esse total empenhado correspondeu a 1/3 da
soma das dotaes iniciais aprovadas pelo Congresso Nacional para o pro-
grama. A cada ano, a quantia empenhada oscilou, afora o pico acima regis-
trado para o ano de 2008, entre R$ 3,8 milhes, em 2001, e R$ 0,9 milho,
em 2003.
Ano a ano, a proporo entre o montante empenhado e o valor da dotao ini-

cial oscilou entre os extremos de 5,4%, em 2003, e 97%, em 2006. Nos outros
anos, essa proporo tambm variou bastante, de 11% em 2009 at 85% em
2005. Ou seja, a dotao inicial no poderia, regra geral, ter sido tomada como
indicador do montante que estaria efetivamente disponvel ao longo do ano;
189
inviabilizava-se, portanto, a execuo de qualquer programao inicial. Tra-

tando-se, como o caso, de um programa cuja execuo dependia, em larga
escala, de esforos realizados pelos estados, a resultante dificuldade de realizar
trabalhos de maneira coordenada fica evidente.
Vale registrar que, em cada um dos nove anos analisados, a soma dos va-
lores empenhados foi igual soma dos valores liquidados. J o montante
autorizado pelo Congresso Nacional foi igual s dotaes iniciais nos trs
primeiros anos, e tambm em 2007 e 2008. Diferenas expressivas entre as
dotaes iniciais e os valores autorizados ocorreram em 2004, quando ocor-
reu um corte de 35% ao longo do ano, e em 2009, quando o corte, do valor
autorizado relativamente ao montante da dotao inicial, foi de 57%. Para
2004, o montante empenhado correspondeu a 64% do valor autorizado; j
em 2009, o empenho foi de apenas 25% do autorizado, ou de 11% em relao
dotao inicial.
Alm da incerteza resultante, os montantes aplicados no ZEE no parecem

corresponder importncia do zoneamento enquanto instrumento de gesto
do territrio. Na mdia anual, por estado federado, os empenhos somaram
menos de R$ 150 mil reais. Isso para apoiar a realizao de um trabalho que
envolve, alm da definio de uma metodologia comum ou ao menos com-
patvel para cada um dos estados, a obteno e interpretao de imagens de
satlite, eventuais sobrevoos, registro e interpretao dos dados, viagens e le-
vantamentos de campo em centenas de localidades, participao de diversos
profissionais qualificados, veculos de apoio e equipamentos os mais diversos.
A quantia efetivamente tornada disponvel pelo governo central no parece
suficiente sequer para motivar os estados a se empenharem e, muito menos,
para assegurar agilidade na execuo, e coerncia e comparabilidade entre os
resultados, dos ZEE de cada unidade federada. Nessas condies, o desempe-
nho do programa ficaria necessariamente comprometido, e a ambiguidade do
governo federal, acima mencionada, evidenciada.
Tabela 7 Valores alocados ao programa ZEE na FGA 2001-2009

(R$ 1.000,00, de 6/2010)
%
Dotao inicial (1) Autorizado (2) Empenhado (3)
(3) sobre (1)
2001 5.205,44 5.205,44 3.802,22 73,04
2002 4.806,74 4.806,74 3.001,08 62,43
2003 16.098,31 16.012,63 872,50 5,42
2004 4.897,50 3.170,98 3.104,78 63,40
2005 3.049,27 2.746,84 2.592,90 85,03
2006 3.173,56 3.173,56 3.084,15 97,18
2007 12.527,43 12.527,43 1.937,84 15,47
2008 29.468,62 27.950,16 11.824,76 40,13
2009 32.571,24 14.003,74 3.514,83 10,79
Alm da oscilao e da imprevisibilidade do montante de recursos financeiros

disponveis a cada ano, a implantao do programa sofreu tambm em decor-
rncia da concentrao dos empenhos no ltimo trimestre. Em 2002 e 2003,
praticamente 90% dos empenhos ocorreram no quarto trimestre; em 2007 e
2008, mais de 66% dos recursos foram empenhados no ltimo quarto do ano;
e, em 2004 e 2009, cerca de 45% do empenho total ocorreu aps outubro.
So diversas as manifestaes, em relatrios de avaliao e de prestao de

contas da Presidncia da Repblica, apontando problemas decorrentes dessa
prtica de liberao de recursos quase ao final do ano. Nesse sentido, veja-se a
avaliao, constante do BGU de 2003, sobre as aes ento em curso:
[Dos] 42 projetos em implementao (...) 11 visam apoiar os esforos estaduais

em atividades de zoneamento econmico e ecolgico nos estados litorneos
(...) A principal dificuldade encontrada para a execuo da ao diz respeito ao
baixo desempenho dos projetos estaduais aprovados decorrente de mudanas
ocorridas em equipes estaduais de coordenao, baixa disponibilidade de qua-
191
dros tcnicos das administraes estaduais e deficiente capacitao especfica

para execuo dos projetos. Por outro lado, devido instabilidade da equipe
tcnica da unidade de coordenao do PNMA II, houve uma diminuio do
ritmo da assistncia aos estados. A insuficiente alocao de recursos oramen-
trios esta Ao tambm afetou o ritmo de execuo dos projetos estaduais.
(BRASIL, 2003a, anexo)
Cumpre frisar a meno instabilidade das equipes de coordenao federal

e estaduais, sua deficiente capacitao e a insuficiente alocao de recursos
oramentrios, problemas antigos na administrao pblica brasileira que, no
caso, continuavam sem enfrentamento. Destaque-se, tambm, que nos rela-
trios dos anos seguintes no h qualquer referncia a medidas que tivessem
sido adotadas visando a corrigir essas deficincias, salvo poucas e raras refe-
rncias a treinamentos realizados.
Deve-se registrar, ainda, como consta de relatrio do Tribunal de Contas da

Unio (Processo n 024500/2008-9), que,
Sobre os valores orados e executados no mbito do programa, segundo infor-

mao do gestor (), apesar de o processo de ZEE do territrio nacional estar
sendo concretizado pelos estados, o apoio prestado pela Unio eminentemente
tcnico, e no financeiro. Deste modo, a dotao do PZEE utilizada majorita-
riamente pelo prprio MMA e no repassada para custear os ZEEs estaduais.
(BRASIL, 2009b, p. 23)
6.6.3 Rumo cobertura do territrio nacional
Sobre a proporo do territrio com cobertura do ZEE, o relatrio de avaliao

da implantao do PPA/2002 apresenta o seguinte comentrio:
o ndice apontado como ponto de partida no incio do programa (5%) no pode

ser verificado, assim como o ndice indicado ao final do PPA (64% [do territrio
coberto]). Destaca-se, neste caso, o desconhecimento da base tcnica para esses
valores, visto que no se tem acesso a qualquer memria de clculo anterior
transferncia do programa para a SDS/MMA. (BRASIL, 2002, p. 1)
O mesmo relatrio informa ainda que
Levantamento feito, no incio de 2000, apurou um ndice de 11% do territrio na-

cional com diagnstico e prognstico realizados, considerando apenas a poro
terrestre. O acrscimo entre 18 e 12 pontos percentuais, obtido com o atingi-
mento de 23%, em 2002, no reflete os reais avanos conseguidos pelo programa.
() Em 2002, a variao do ndice superou as expectativas, sendo significativa
em relao aos anos anteriores, pois desde 1999 no haviam sido incorporadas
aes de zoneamento aos ndices previstos. Com a apresentao do ZEE Roraima,
ZEE Mato Grosso e ZEE Baixo Rio Parnaba (projeto-piloto), o ndice at ento
computado dobrou, atingindo cerca de 23% do territrio nacional. Entretanto,
() cresce a demanda por um zoneamento na escala da Unio, que proporcione
unidade aos projetos parciais. Da mesma forma, permanecem as demandas por
investimentos nas medidas e diretrizes indicadas para gesto das reas zonea-
das. Por isso, o aumento nos ndices dos indicadores no reflete necessariamente
avano qualitativo. Dentre os resultados no mensurados pelos indicadores, mas
que contribuem significativamente para o avano do programa, houve a consoli-
dao dos critrios metodolgicos em decreto presidencial. (BRASIL, 2002, p. 1)
O decreto presidencial acima referido, datado de 10 de julho de 2002, recebeu o

nmero 4.297, e busca definir critrios para o Zoneamento Ecolgico-Econmico
do Brasil. Como j comentado, so diversas as manifestaes no sentido da neces-
sidade de se definir a metodologia para o trabalho, objetivo que foi, basicamente,
atendido pelo mencionado decreto. Seu teor, porm, contm informaes que tor-
nam sua apresentao, no contexto do presente trabalho, mais apropriada ao se
discutir o decreto que instituiu o Macrozoneamento da Amaznia Legal.
Os relatrios dos anos seguintes no informam a proporo do territrio co-

berta, o que s volta a aparecer em 2006. Ento,
Graas ampliao das parcerias com diversos rgos do governo federal e de

governos estaduais foi possvel, nos ltimos anos, ampliar a rea do territrio
nacional sob zoneamento, que era de 11% em 2002, de 23% em 2005, e de 25%
em 2006. Alm disso, (estavam) em andamento projetos que abrangem cerca de
3,05 milhes de km2, o correspondente a 33% do territrio nacional. (BRASIL,
2007, p. 14)
193
Os dados no so coerentes: a proporo do territrio coberta era apontada, no

relatrio de 2002, como sendo de 23%, valor que, no relatrio de 2006, aparece
como referente ao ano de 2005. O relatrio de 2006 classificava como muito
baixa a viabilidade de alcanar o ndice previsto para o final do PPA, de 60%
ou 64%, como consta de alguns relatos , em razo da descontinuidade da
disponibilizao de recursos. Nesse ano de 2006, diz o relatrio que a maior
parte das aes teve execuo acima de 90%, fato coerente com a elevada pro-
poro da dotao inicial que foi empenhada durante o ano: diferentemente do
usual, naquele ano esta proporo alcanou 97%!
J em 2007 a situao, com relao rea coberta, foi assim relatada no BGU:
territrio nacional com projetos executados: 11% em 2002, 23% em 2005, 32%
em 2007. Cerca de 13% do territrio nacional possui reas de zoneamento em
fase de implantao e articulados a outros instrumentos de poltica pblica, tais
como: zoneamento agrcola, licenciamento ambiental, planos diretores munici-
pais, definio de reas protegidas e recuperao de passivos ambientais. Alm
disso, esto em andamento, projetos em 2,4 milhes de km, o que correspon-
dente a 28% do territrio nacional. (BRASIL, 2008a, p. 941)
No entanto, embora o BGU de 2007 mencione 13% do territrio com essa

articulao a outros instrumentos de gesto territorial, no BGU de 2008 a
referncia que apenas 5% do territrio brasileiro poderia ser enquadrado no
conceito de rea normatizada, isto , rea para a qual existiam leis ou nor-
mas de ocupao coerentes com o ZEE. No h, porm, informaes que per-
mitam esclarecer a diferena entre a rea normatizada e a rea articulada
a outros instrumentos, como referido no relatrio anterior. Tambm no h
nenhuma referncia sobre o teor desses instrumentos de normatizao, nem
sobre sua capacidade de influenciar, de fato, o processo de ocupao do terri-
trio, muito embora essa capacidade seja, como argumentado no incio deste
captulo, caracterstica essencial para dar eficcia ao ZEE. Do total normati-
zado, quase 100% se encontrava na regio Norte.
Em 2008, ano em que mais se gastou com o programa, o relatrio BGU diz que
Em relao s metas, em 2008 o ZEE alcanou a cobertura de aproximadamente

70% do territrio nacional em escalas de 1:1.000.000 ou maiores. Em partes dessa
rea, o zoneamento foi convertido em lei ou em outros instrumentos normativos,
avanando na implementao de suas estratgias de gesto ambiental e territorial.
(BRASIL, 2009a)
mister registrar que, no ano anterior, a informao era de que 32% do territrio
nacional encontrava-se coberto; em 2008, pois, a rea coberta teria mais do que
dobrado, o que parece coerente com o fato de se ter gasto, naquele ano, cerca de
35% do valor total empregado no ZEE nos nove anos da presente anlise.
Outro ponto importante registrado em 2008 diz respeito ao projeto de criao

de uma base cartogrfica digital para a Amaznia Legal, na escala 1:100.000.
De acordo com o documento,
A criao da base cartogrfica na escala 1:100.000, portanto, contribuiu para

aumentar a eficcia e a eficincia das aes dos governos federal, estaduais e
municipais, assim como das instituies privadas, na medida em que permi-
tiu o planejamento e a interveno em bases espacialmente georreferenciadas.
(BRASIL, 2009a)
A impropriedade da concluso evidente, pois a existncia dessa base apenas

possibilita o planejamento e a interveno em bases espacialmente georrefe-
renciadas; no entanto, a efetiva realizao desse planejamento, assim como a
eventual eficcia deste, depende de diversos outros fatores cuja existncia no
foi sequer mencionada, para no dizer atestada, nem na regio nem na Unio.
Ainda sobre o mesmo projeto, informa-se que
O custo total do projeto, desenvolvido em parceria com o IBGE e a DSG do

Exrcito, de US$ 5,5 milhes, sendo US$ 5 milhes oriundos do Fundo Fiduci-
rio do Programa Piloto para Proteo das Florestas Tropicais do Brasil (PPG7),
gerenciado pelo Banco Mundial, e US$ 500 mil como contrapartida do governo
brasileiro. (BRASIL, 2009a)
A referncia ao custo total do projeto de criar a base cartogrfica digital para

a Amaznia Legal importante, ainda que, como outras informaes cons-
tantes de diversos relatrios oficiais, possa no ser isenta de possveis duplas
195
interpretaes. O fato, porm, que dois pontos se destacam: primeiro, a refe-

rncia ao aporte de recursos de fonte estrangeira, que tende a ser mais regular
que os recursos liberados a partir do OGU; segundo, o custo informado de
US$ 5,5 milhes para elaborar a base cartogrfica na escala mencionada para a
Amaznia Legal, isto , cerca de 50% do territrio nacional, compara-se a mais
de US$ 15 milhes gastos ao longo dos nove anos no programa ZEE, pela FGA,
sem aparentemente talvez alcanar o mesmo nvel de detalhe.
Ainda com relao ao ano de 2008, cumpre registrar a informao, constante

do BGU, de que a
equipe gerencial do programa conta com apenas dois servidores efetivos, sendo os
demais temporrios e terceirizados. H carncia de recursos humanos qualificados
para a execuo dos projetos. Para uma melhor execuo, a equipe gerencial de-
veria contar ao menos com um gerente para cada regio do pas. (BRASIL, 2009a)
Chama a ateno o registro, uma vez que o mesmo, praticamente, repete infor-
mao constante do BGU de 2002, comentada anteriormente.
O relatrio referente ao ano de 2009, por sua vez, apenas traz informaes so-
bre cinco dos projetos executados pelo MMA. No h referncia ao programa
ZEE, cujos empenhos, ento, totalizaram R$ 3,5 milhes.
6.6.4 O Macrozoneamento da Amaznia Legal
Foi mencionado, anteriormente, o Decreto n 4.297, de 10/7/2002, que regula-

mentou o art. 9 da Lei n 6.938, de 1981, de 21 anos antes, e definiu critrios
para o ZEE do Brasil. Do decreto, destacam-se os seguintes pontos: o instru-
mento deveria ser obrigatoriamente seguido na implantao de planos, obras
e atividades pblicas e privadas (art. 2) e o ZEE tem por objetivo organizar,
de forma vinculada, as decises dos agentes pblicos e privados, estabelecendo
vedaes, restries e alternativas de explorao do territrio (art. 3).
Fica claro o sentido de obrigatoriedade dado s propostas que estariam includas

no ZEE-Brasil.
A situao bem distinta quando se considera o Decreto n 7.378, de 1/12/2010,

que Aprova o Macrozoneamento Ecolgico-Econmico da Amaznia Legal
(MacroZEE da Amaznia Legal), altera o Decreto n 4.297, de 10 de julho de
2002, e d outras providncias. Este decreto, como j mencionado, conside-
rado um dos mais importantes resultados do ZEE.
Em seu art. 1, aprova o Macrozoneamento, na forma do seu anexo, que um

texto de cerca de duzentas pginas, com consideraes amplas e gerais sobre
diversos temas relativos ocupao do territrio amaznico, inclusive um his-
trico. De acordo ainda com o art. 1 do decreto, o anexo ser instrumento
de orientao para a formulao e espacializao das polticas pblicas de de-
senvolvimento, ordenamento territorial e meio ambiente, assim como para as
decises dos agentes privados (nfase adicionada). Em seu art. 5 afirma que
constituem estratgias para toda a Amaznia Legal o conjunto de propostas
gerais e especficas de desenvolvimento sustentvel e de gesto ambiental e
territorial contidas no anexo.
central ao ZEE proposto o estabelecimento de dez unidades territoriais de-

nominadas segundo as estratgias de produo e de gesto ambiental, para as
quais h a definio de que as estratgias gerais e especficas referidas no art. 5
devero ser consideradas nos planos, programas e aes dos rgos e entidades
(...) federais (nfase adicionada), inclusive na definio de incentivos fiscais,
crditos governamentais e fundos e agncias de financiamento. H, ainda, a
atribuio de competncia Comisso Coordenadora do ZEE do Territrio
Nacional (CCZEE) para a proposio de medidas orientadoras aos rgos e
entidades da administrao pblica federal, visando a adequao de polticas,
planos e programas com o estabelecido no MacroZEE da Amaznia Legal.
O pargrafo nico do art. 9 explicita que essas medidas orientadoras, ex-

tensivas s carteiras de crdito das instituies financeiras oficiais, podero
incluir propostas sobre instrumentos econmicos e financeiros (nfase adi-
cionada), mas, conforme o artigo seguinte, caber ao Conselho Monetrio
Nacional estabelecer as condies, critrios e vedaes para a concesso de
crdito rural e agroindustrial com vistas a restringir a expanso da pecuria
197
e da monocultura em grandes reas, nas unidades territoriais denominadas

defesa do corao florestal com base em atividades produtivas sustentveis e
conteno das frentes de expanso com reas protegidas e usos alternativos,
conforme definidas no art. 6 do decreto aqui comentado.
Em sntese, foram retiradas, do decreto editado em 2010, as referncias ao ca-

rter mandatrio que deveria ter o instrumento, e que existiam no decreto
de 2002. Dadas as caractersticas tradicionais de ocupao irregular do solo,
vigentes no Brasil e referidas anteriormente, pode-se duvidar da eficcia que,
nessas condies, ter a edio do MacroZEE da Amaznia Legal, aps tantos
anos de trabalho e recursos dispendidos.
Um ponto a destacar, em uma comparao entre o decreto de 2002, que regu-

lamentou artigo da lei de Poltica de Meio Ambiente e regulamentou o ZEE,
e o decreto de 2010, que instituiu o macrozoneamento da Amaznia Legal,
a diferente terminologia entre eles. No primeiro, diz-se que o ZEE dever ser
obrigatoriamente seguido na implantao de planos, obras e atividades p-
blicas e privadas, e que o ZEE estabelecer vedaes, restries e alternativas
de explorao do territrio. Na norma editada em 2010, o carter mandatrio
foi eliminado e substitudo por expresses tais como o ZEE ser instrumento
de orientao, e ainda que as estratgias definidas no MacroZEE devero ser
consideradas nos planos, programas e aes (dos rgos federais, inclusive de
financiamento). Ao contrrio do decreto de 2002, no mais recente foi elimi-
nada a meno obrigatoriedade de as atividades privadas seguirem as deter-
minaes do ZEE. A redao do art. 7 parece cuidadosa, no sentido de evitar
dar s estratgias mais fora do que simplesmente serem consideradas pelos
rgos federais; dada a redao, qualquer rgo poder considerar o decreto
sem, no entanto, atuar conforme suas orientaes.
Alm das caractersticas do texto do prprio decreto, acima discutidas, ne-

cessrio comentar tambm o seu anexo, em que estariam identificadas as ca-
ractersticas e definidas as aptides das diversas regies da Amaznia.
O Decreto n 7.378/2010 define como orientadoras do desenvolvimento sus-

tentvel da regio as estratgias gerais definidas no anexo. Estas so, entre
outras, a regularizao fundiria, a criao e fortalecimento de unidades de

conservao, o reconhecimento das territorialidades de comunidades tradi-
cionais e povos indgenas, o fortalecimento das cadeias de produtos da socio-
biodiversidade, o fortalecimento de uma poltica de Estado para a pesca e a
aquicultura sustentveis e o planejamento integrado das redes logsticas.
Assim, so bastante abrangentes as estratgias contempladas. O anexo, porm,

apenas tece comentrios sobre cada uma delas e deixa de definir restries e
incentivos claros para que as aptides nele definidas sejam transformadas em
realidade. Nesse sentido, as definies seguem o costume brasileiro j mencio-
nado e derivado de caractersticas institucionais isto , no dependem dos
tcnicos envolvidos na elaborao do anexo de diluir a fora normativa de
instrumentos legais.
Exemplificando, vejam-se algumas das estratgias propostas para um dos

Territrio-Rede:
Sntese das Estratgias para a Unidade Territorial
Estimular a diversificao dos sistemas de produo, incluindo o desenvolvi-

mento de um programa de recuperao de reas degradadas com foco nos siste-
mas de integrao lavoura-pecuria, que permitem conciliar a produo animal
e a produo de gros em uma mesma rea.
Ordenar a atividade madeireira no sul da regio e promover prticas de produ-

o agrcola que causem menos impactos ao meio ambiente (a exemplo do culti-
vo mnimo, do plantio direto, do manejo de pragas, da rotao de culturas, etc.).
Promover a cadeia produtiva da fruticultura, dotada de excelente potencial

de desenvolvimento na regio (buriti, carambola, goiaba, graviola e tapereb),
acompanhada pela instalao de infraestrutura para o processamento, o arma-
zenamento e o escoamento da produo. (BRASIL, 2010b, anexo)
Como se pode observar, as propostas so pouco especficas e, com os devi-

dos ajustes, aplicveis a qualquer local; nada h nelas que possa orientar um
governador, prefeito ou empresrio sobre as atividades aptas ou inaptas a um
territrio especfico. De que adianta, a um governador ou prefeito, conhecer a
199
recomendao de se criar um porto seco no territrio sob sua jurisdio, se tal

atribuio exclusiva do presidente da Repblica? Alm disso, essa proposta
de implantar um porto seco, ou uma Zona de Processamento de Exportaes
(ZPE), ainda que aparentemente objetiva, apenas reproduz propostas antigas
e, no mais das vezes, irrelevantes ou incuas, como se pode depreender da
quantidade delas aprovadas em lei e inexistentes na prtica!
Outro aspecto importante a se analisar refere-se ao fato de que decretos so

editados pelo presidente da Repblica; assim, recomendaes constantes de
um decreto, para que sejam adotadas essas ou aquelas medidas, de alada do
chefe do Poder Executivo, so, a rigor, recomendaes do presidente a si mes-
mo. Cabe indagar: se ele recomenda, porque no adota? Como comentado
noutra parte desta pesquisa, parece, mais uma vez, a prevalncia do compor-
tamento de se fazer algo para ingls ver.
Ou ainda, para citar mais uma vez o anexo, em que se l, em meio a coment-
rios sobre as teses de Douglas North sobre o papel das instituies no processo
de desenvolvimento, que
mecanismos como a acomodao, aps ter sido alcanada uma soluo, e so-
bretudo a trajetria dependente de condies histricas originais, constituem
poderosos fatores de inrcia contra a mudana institucional e so centrais no
comportamento das organizaes. A cada passo histrico h escolhas polticas
e econmicas, alternativas reais, nem sempre assumidas devido queles fatores
de inrcia. (BRASIL, 2010b, anexo)
Aparentemente, esses fatores de inrcia ajudam a explicar a atitude poltica de

se editar um decreto carente de instrumentos efetivamente aplicveis na indu-
o de comportamentos tidos como desejveis; com ele, atendem-se a pleitos
do segmento social favorvel s propostas sem desagradar queles contrrios
s mesmas! Alm de genricas, as recomendaes no criam incentivos e de-
sincentivos que possam moldar a ao cotidiana dos atores sociais l presentes,
e nem mesmo orientam aes de governo.
Por exemplo, como traduzir em ao concreta a recomendao de se imple-

mentar programa de desenvolvimento do turismo que estimule a divulgao
dos pontos tursticos (...)? Qual programa? Como efetuar tal divulgao, a
qual pblico? Como fortalecer a infraestrutura hoteleira? Todas essas defini-
es, necessrias para dar concretude ao governamental ou privada, per-
manecem desconhecidas.
O carter etreo do MacroZEE da Amaznia fica, pois, patente. O prprio

anexo ao decreto diz que so os comportamentos tradicionais dos agentes so-
ciais, econmicos e polticos que tm criado os problemas de ocupao e uso
indevidos do territrio, observveis na Amaznia. Assim, seria de se esperar
que o decreto definisse instrumentos, correspondentes a cada uma das estra-
tgias propostas, para criar incentivos e desincentivos que pudessem alterar
tais comportamentos. A anlise do decreto, porm, mostra que, aps mais de
trinta anos de esforos, ele no contm tais instrumentos, mas apenas propo-
sies de carter geral e manifestaes de intenes.
O principal risco dessa estratgia poltica de acomodao, adotada pelo decre-

to, no tocante ocupao do solo amaznico, a continuidade dos processos
atuais, com todos os seus conflitos e degradao ambiental. Esse risco no
parece ter passado despercebido aos tcnicos que ajudaram a redigir o anexo.
Esse, possivelmente, o sentido mais profundo de um dos pargrafos finais do
anexo; talvez, ao notarem a fragilidade do instrumento resultante de tantos
anos de esforos, pois o mesmo no obrigava sequer os rgos pblicos, te-
nham optado pela advertncia final:
Sua [do macrozoneamento] implementao, no entanto, depende da adeso e da

legitimao social, sem as quais no passar de boas intenes. Mais do que isso,
o macrozoneamento, para ser efetivo, depende, como tantas vezes frisamos nes-
te documento, de sua internalizao no planejamento e nas decises dos agentes
pblicos e privados. (BRASIL, 2010b, anexo)
201
7 Concluses
O trabalho visou identificar qual a real poltica de meio ambiente do governo

federal, conforme revelada pelo volume e pelos usos dados aos recursos ora-
mentrios a ela dedicados.
O montante total das dotaes iniciais aprovadas pelo Congresso Nacional

para a Funo Gesto Ambiental (FGA), no perodo, foi de R$ 24,4 bilhes,
em valores de junho de 2010. Ao longo de cada ano, o montante autorizado foi
elevado para, no total do perodo, R$ 25,8 bilhes. O total empenhado pelo go-
verno federal na FGA no perodo correspondeu a 55,5% do montante autoriza-
do pelo Congresso Nacional, ou seja, R$ 14.301 milhes. Do total empenhado,
99,99% foram liquidados, e 89,46% foram pagos.
Alm do aspecto financeiro, foram analisadas as realizaes dos diversos pro-

gramas ligados questo ambiental. As concluses mostram que a poltica
real, efetiva, de meio ambiente, diferente do que diz o discurso oficial, con-
forme expresso nos prprios objetivos dos programas analisados, apresenta as
seguintes caractersticas:
1. Participao cada vez menor dos recursos alocados funo meio ambiente,
relativamente aos gastos (empenhos) do Poder Executivo. Entre 2001 e 2009,
a dotao oramentria inicial para aplicao na FGA oscilou entre o mximo
de 0,67%, em 2002, e o mnimo de 0,49%, em 2004, do total dos recursos alo-
cados ao Poder Executivo no Oramento Geral da Unio (OGU). Entre 2005
e 2009, ficou entre 0,55% e 0,60% do OGU. Na parcela alocada FGA, uma
proporo crescente foi destinada reserva de contingncia: inexistente em
2001, essa rubrica cresceu a cada ano e, em 2009, alcanou 42% do total da
dotao inicial da FGA. Em nenhum dos anos, porm, sequer um nico real
dessa verba foi empenhado. Assim, em termos de valor empenhado mais
prximo daquilo que efetivamente utilizado em qualquer rgo pblico o
oramento da FGA apresentou substancial contrao, caindo de 0,47% para
0,29% do OGU.
Alm dessa queda relativa, houve tambm reduo no montante empenhado,

em termos absolutos. Entre 2001 e 2003, o total empenhado caiu 26%, para
R$ 1,25 bilho em 2003. Houve recuperao nos trs anos seguintes, para o
patamar de R$ 1,5 bilho, e em 2009 os recursos efetivamente empenhados
pela FGA retornaram ao nvel inicial, de R$ 1,76 bilho. Esses recursos foram
aplicados em um total de 62 diferentes programas.
2. Descontinuidade dos programas, fato constatado de duas maneiras: primei-

ro, pela variao no nmero de programas em implantao, a cada ano de
um mnimo de 28, em 2001, a um mximo de 43, em 2005; segundo, pelo fato
de quatorze programas terem tido durao de dois anos ou menos, e 26 pro-
gramas no terem alcanado quatro anos de vida.
3. Falta de correspondncia entre os valores das dotaes oramentrias ini-

ciais e o montante empenhado a cada ano. Sem dvida, previsto na legislao
e tambm esperado, em razo da dinmica da realidade, que haja diferena
entre o planejado e o realizado ou, no caso, entre a dotao inicial e o valor
empenhado, ou liquidado. A questo, porm, que as modificaes so de tal
ordem, e com tal frequncia, que acabam por retirar do oramento sua carac-
terstica de instrumento de planejamento e programao de atividades, mais
que apenas de planejamento de gastos.
4. Concentrao dos recursos financeiros no pagamento de pessoal ativo e ina-

tivo, em detrimento do suprimento dos meios indispensveis ao funcionamen-
to dos programas em implantao, como por exemplo combustvel, aquisio e
manuteno de equipamentos, etc. A maior parcela do oramento destinada
aos programas administrativos. Estes absorveram, em 2001, 49% dos recur-
sos empenhados; no ano seguinte, 60%, e alcanaram 76% do total empenhado
em 2004, oscilando prximo a esse nvel nos anos posteriores.
5. Disperso tambm dos recursos financeiros em elevado nmero de progra-

mas, cada um deles to limitado em termos oramentrios que parece apenas
simblico, pois insuficiente para provocar transformao perceptvel ou men-
survel na realidade.
203
6. Grande volatilidade do montante anual disponvel para cada programa, as-

sim como frequente liberao dos recursos apenas no quarto trimestre do ano,
comprometendo ainda mais qualquer possibilidade de planejamento.
7. Aparente inexistncia de retroalimentao do processo, no sentido de que

as deficincias operacionais e organizacionais apontadas em relatrios oficiais
tendem a persistir nos anos seguintes.
Das caractersticas da execuo oramentria acima apontadas decorre que os

gestores dos programas pblicos raramente tm noo, no incio do ano, sobre
quais aes sero, de fato, executadas. Essa incerteza atinge tambm eventuais
parceiros ou fornecedores, noutros nveis de governo ou na iniciativa privada,
assim como o pblico-alvo. Fica comprometida, portanto, a capacidade de co-
ordenao de aes entre esses diversos participantes do processo de implan-
tao do programa. Fica tambm prejudicada a capacidade, do pblico-alvo e
de parceiros, de fiscalizar o destino dos recursos pblicos, em razo da prpria
imprevisibilidade acerca daquilo que ser, de fato, realizado. Assim, a prtica
vigente da execuo do oramento implica falta de coordenao entre par-
ceiros, descontinuidade e elevao dos custos de implantao dos programas,
reduo na transparncia no uso dos recursos pblicos e, por fim, comprome-
timento dos resultados dos programas de poltica pblica.
Registra-se, com nfase, que as caractersticas da execuo oramentria aqui

apontadas so institucionais, e no esto, pois, associadas a pessoas. No h,
pois, crtica aos gestores dos programas e demais servidores, mas a prticas
institucionais; superar as dificuldades delas decorrentes depende de mudanas
inclusive no processo legal de execuo do oramento seu carter autoriza-
tivo, por exemplo , e no da eventual simples substituio de grupos polticos
no poder.
Com relao aos diversos programas e grupos de programas analisados, a evi-

dncia refora a concluso acerca da baixa eficcia dos programas executados
por meio da funo gesto ambiental36.
Sobre os programas Brasil Joga Limpo e Resduos Slidos, a manifestao dos

gestores no sentido de que um dos principais resultados obtidos foi a aprova-
o da Lei n 12.305/2010. No entanto, como a lei no previu outras formas de
apoiar os municpios, a no ser por meio dos recursos oramentrios anuais, a
julgar pelo desempenho no passado recente, pouco provvel que, em agosto
de 2014 (quatro anos da publicao da lei), se tenha no pas a disposio final
ambientalmente adequada dos rejeitos. Como outras leis que tratam de temas
fundamentais da questo ambiental, a perspectiva de que ela venha a lograr
eficcia no alcance de seus objetivos relativamente remota.
A exemplo de outros programas, a escassez de recursos financeiros um dos

entraves consecuo da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, instituda pela
Lei n 9.433/1997. Contudo, esse no parece ser o nico, nem o pior entrave.
Como comentado, houve no perodo de 2001 a 2009 uma profuso de progra-
mas (cinco e, em determinados anos, seis) que poderiam perfeitamente ser re-
duzidos a um nico, no mximo dois programas, talvez com maior efetividade.
Ademais, os resultados obtidos podem ser considerados irrisrios frente aos

recursos gastos. Afinal, conseguiu-se implantar, de fato, a outorga e a cobrana
pelo uso de recursos hdricos em apenas duas bacias hidrogrficas: Paraba
do Sul (2003) e Piracicaba, Capivari e Jundia (2006). Nas bacias do rio So
Francisco e Verde Grande, a cobrana estava prevista para ter incio em 2010,
mas ainda no ocorre. Quanto reduo da poluio e degradao ambiental,
no se observa qualquer progresso, ao contrrio. A variao de indicadores de
poluio selecionados parece aleatria, no apresentando relao com os pro-
gramas de recursos hdricos no mbito da Unio.
36
Como destacado, os fatos e processos apontados decorrem de caractersticas institucionais. Enquanto
tal, aplicam-se a todos os ministrios e rgos pblicos, inclusive de outros nveis da federao. No
obstante, como entre os ministrios, alguns so mais iguais que outros, abre-se uma possibilidade de
replicar a anlise aqui desenvolvida para outras funes da gesto pblica.
205
Outra concluso importante diz respeito ao processo de transferncia volun-

tria de recursos a estados, municpios e entidades, o qual pode ser visto como
um programa destinado a apoiar essas organizaes em razo dos objetivos
da FGA. A informao sobre o montante e o destino desses recursos est dis-
ponvel para apenas trs dos nove anos desta anlise. Apesar disso, nela foram
utilizados, nesses trs anos, 1,65% do montante total de recursos consumidos
pela FGA em todo o perodo. Nesse sentido, trata-se de um dos programas
mais importantes da FGA.
No h, aparentemente, lgica que explique o destino dos recursos, exceto pela

observao de que os estados mais ricos foram privilegiados, relativamente
aos mais carentes. A hiptese que se pode aventar que so variveis polticas,
sem qualquer relao com a natureza dos programas ou com caractersticas
do estado beneficiado, que ajudam a explicar essa descentralizao de recur-
sos; comprovar a hiptese, porm, exige acesso a informaes no disponveis
quando da execuo do presente trabalho.
Outro programa de destaque o Amaznia Sustentvel. Ao longo da sua vi-

gncia os resultados apresentados so em grande parte subjetivos, no so pas-
sveis de quantificao, o que dificulta avaliar a efetividade do programa.
Os citados relatrios tambm apontam que os indicadores estabelecidos para

avaliar objetivamente o programa inicialmente no foram apurados, depois fo-
ram substitudos e, ao final, o novo indicador escolhido, rea de ecossistema
original manejada de forma sustentvel ha, registrou o alcance de 4,19% da
meta originalmente estabelecida no PPA. Ao longo da implantao do progra-
ma o volume de recursos a ele alocados foi seguidamente reduzido, e parceiros
internacionais, que em seu incio contribuam com parcela elevada do montante
investido, retiraram-se do programa em razo da baixa eficcia dos resultados.
Em claro contraste com a maioria dos pases desenvolvidos e emergentes,

apenas durante dois anos a FGA manteve um programa ligado questo das
mudanas climticas. Nesse tema, o governo brasileiro focou seus esforos na
tentativa de obter recursos financeiros do exterior, mediante o chamado Me-
canismo de Desenvolvimento Limpo (MDL). Assim focado, deixou de criar
condies indutoras do investimento em tecnologias limpas, cujo mercado de-

senvolveu-se a ponto de ser, atualmente, mais de oitenta vezes maior que o de
crditos de carbono, ou MDL, e com perspectivas de crescer ainda mais. Nem
mesmo a questo da inspeo veicular ambiental mereceu destaque na agenda
poltica que o Executivo faz progredir no Congresso Nacional. Alm disso,
o pas aprovou e sancionou a Lei n 12.187, de 2009, que institui a Poltica
Nacional sobre Mudana do Clima, que entretanto no prev mecanismos de
incentivo reduo da emisso de gases de efeito estufa, tais como impostos
sobre o carbono ou crditos para atividades menos poluidoras. Aparentemen-
te, no caso, o governo federal esteve mais interessado em criar fatos geradores
de boa publicidade, do que de introduzir mecanismos reais de induo de
mudanas rumo dita economia de baixo carbono. Afinal, a lei aprovada no
cumpre os quesitos necessrios para orientar os agentes pblicos ou privados
relativamente a aes que devam adotar para contribuir com o esforo nacio-
nal de reduo de emisses. Analogamente, a lei deixa de definir qualquer pe-
nalidade a agentes pblicos ou privados que desconsiderem, em suas decises,
a questo das mudanas climticas.
Assim, no que tange mitigao das mudanas climticas, a perspectiva bra-

sileira, salvo profundas alteraes futuras na conduo da questo por parte
do Poder Executivo federal, de no se alcanar nem mesmo as tmidas me-
tas anunciadas com tanto senso de oportunidade mercadolgica. Ainda que
a eventual continuidade e reforo das aes de combate ao desmatamento
possam aproximar o Brasil do cumprimento das metas voluntariamente assu-
midas, o pas dificilmente participar, em termos de transformao em seus
processos produtivos e de inovao tecnolgica, da vanguarda daquela que se
afigura como a prxima onda de desenvolvimento tecnolgico e econmico, a
dita economia de baixo carbono.
Por fim, foi analisado tambm o programa de Zoneamento Ecolgico-Econ-

mico. Com cerca de trinta ou quarenta anos, conforme o critrio utilizado, o
programa teve como principal resultado, de acordo com os relatrios consul-
tados, uma norma legal cujas caractersticas a tornam dificilmente aplicvel: o
MacroZoneamento Ecolgico-Econmico da Amaznia Legal.
207
Apesar de o ZEE constituir um instrumento essencial, bsico, para o plane-

jamento e adequado uso do solo, o governo federal delegou aos estados sua
realizao, mas no honrou o apoio financeiro prometido, e o apoio tcnico foi
irregular, acompanhando a irregularidade da liberao de recursos financei-
ros. Aps dcadas de trabalho, o MacroZEE da Amaznia, aprovado em decre-
to presidencial, deixa de cumprir requisitos bsicos para ter eficcia: clareza
com relao aos usos recomendados do territrio, e criao de instrumentos
indutores do comportamento tido como desejvel, por parte dos atores sociais,
para alcanar o uso do solo pretendido.
Essas as caractersticas da Poltica Nacional de Meio Ambiente efetiva, real,

em oposio poltica desejada ou proposta, descrita no discurso oficial de
lanamento dos programas. Dada essa realidade, os resultados da poltica p-
blica real em termos de sua contribuio para a transformao da realidade
na direo explicitamente pretendida nos documentos programticos ten-
dem a ser, em muitos para no dizer na maioria dos casos, imperceptveis,
mesmo quando analisados a partir dos prprios relatrios oficiais.
As prticas vigentes de execuo oramentria podem no ser as causas ni-

cas, mas certamente tm grande impacto na conformao dessas caractersti-
cas. Como se disse anteriormente, salvo mudanas institucionais profundas,
entre outras no sentido de maior aderncia do oramento executado ao ora-
mento aprovado, a perspectiva de continuidade da baixa eficcia dos progra-
mas pblicos.
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215
Fundamento das transferncias de

recursos pblicos para entidades
privadas sem fins lucrativos
Tlio Cambraia
Romiro Ribeiro
1 Introduo
O processo de redemocratizao do Brasil veio acompanhado do estabeleci-

mento de uma nova ordem consagrada na Constituio Federal, promulgada
em 5 de outubro de 1988. De acordo com a Lei Maior, so objetivos fundamen-
tais da Repblica Federativa do Brasil construir uma sociedade livre, justa e
solidria e garantir o desenvolvimento nacional. Tais objetivos esto alinhados
com o prembulo, segundo o qual cabe ao Estado democrtico assegurar o
exerccio dos direitos sociais e individuais e o desenvolvimento com vistas
construo de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos.
A Carta Poltica vigente, muitas vezes referida como Constituio Cidad,

reinaugurou a vida democrtica do pas em bases mais amplas. Ela enumerou
um extenso rol de liberdades polticas e de direitos fundamentais que devem
ser assegurados e/ou prestados pelo Estado. O exerccio de tais direitos re-
presenta para um grande contingente de cidados o mnimo necessrio para
a preservao da dignidade da pessoa humana em reas que lhes so bsicas

como educao, sade, trabalho, assistncia social, meio ambiente, etc.
Todavia, o Estado, sozinho, carece de recursos para atendimento das demandas

pelos servios que garantam aos cidados o exerccio dos direitos fundamen-
tais. Uma das evidncias dessa situao foi a crise do modelo providencialista
no final do sculo XX, que provocou reflexes acerca da necessidade de parceria
entre o Estado e organizaes da sociedade na busca de concretizao daqueles
direitos. Nesse sentido, o texto constitucional contm inmeros dispositivos,
especialmente no Ttulo VIII Da Ordem Social, que preveem a participao
da sociedade em colaborao com o Estado. Ademais, estabelece a liberdade
de criao de associaes e veda a interferncia estatal em seu funcionamento.
As instituies criadas para a realizao de aes de interesse pblico podem

estabelecer parcerias com o poder pblico. Elas possuem alguns pontos em
comum. Todavia, no h consenso em sua caracterizao. Para os efeitos desse
trabalho, adotamos o conceito apresentado pelo grupo de juristas constitudo
pela Portaria n 426, de 6 de dezembro de 2007, do Ministrio do Planejamen-
to, Oramento e Gesto, com o objetivo de propor nova estrutura orgnica
para o funcionamento da administrao pblica federal e de suas relaes com
entes de colaborao. Segundo a definio,
So entidades de colaborao as pessoas jurdicas de direito privado no esta-

tais, sem fins lucrativos, constitudas voluntariamente por particulares, que de-
senvolvam atividades de relevncia pblica, essenciais coletividade, objeto de
incentivo e fiscalizao regular do poder pblico. (MPOG, 2007, p. 39)
De acordo com esse conceito, as organizaes em questo colaboram com

o Estado na medida em que desenvolvem atividades de interesse pblico
voltadas para o atendimento da coletividade. Essas instituies atuam como
parceiras do Estado, sem com ele se confundirem, uma vez que no fazem
parte de sua estrutura organizacional. Elas podem ser detentoras de ttu-
los e certificados, tais como entidades de utilidade pblica, organizaes
sociais, organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Oscip), enti-
dades beneficentes de assistncia social, que podem lhes permitir a fruio
217
de isenes tributrias e o recebimento de recursos humanos e materiais

pblicos para o desempenho de suas atividades. Neste caso, necessria a
formalizao de termo de parceria, contrato de gesto, contrato de repasse,
convnio ou outro ajuste congnere. Alm disso, a beneficiria dos recursos
deve prestar contas, tendo em vista o teor do comando do pargrafo nico
do art. 70 da Constituio Federal, e submeter-se fiscalizao dos rgos
de controle competentes.
Essas instituies possuem duas caractersticas importantes, que merecem

ser destacadas: liberdade para sua constituio e funcionamento e ausncia
de finalidade lucrativa. A liberdade para sua constituio relaciona-se com a
faculdade que possui qualquer pessoa para associar-se livremente e sem in-
terferncia estatal. A ausncia de finalidade lucrativa remete s entidades sem
fins lucrativos que, em conformidade com o ordenamento jurdico ptrio, no
podem distribuir nenhuma parcela de seu patrimnio ou renda a qualquer
ttulo e devem aplicar eventuais excedentes operacionais na consecuo do
respectivo objeto social.
por isso que as cooperativas no se inserem no rol das entidades de cola-

borao, apesar de se verificarem tendncias de inclu-las nesse rol. Elas no
atendem aos requisitos das entidades sem fins lucrativos, visto que distribuem
o resultado de suas atividades para os respectivos membros. controvertida
a afirmao de que a sociedade cooperativa no tem o objetivo de lucro. A
sociedade cooperativa corresponde reunio de pessoas que se obrigam mu-
tuamente para a realizao de uma atividade econmica, de proveito comum.
Atividade econmica implica a utilizao racional e eficiente dos recursos dis-
ponveis para a gerao de riquezas que satisfaam as necessidades humanas.
Dessa forma, no caso das cooperativas, as pessoas se associam para auferir
algum ganho decorrente do desenvolvimento da atividade econmica. O re-
sultado positivo no fica na cooperativa, mas distribudo para os cooperados.
nesse sentido que se afirma que a cooperativa, como pessoa jurdica, no
visa lucro, pois sua preocupao precpua o bem-estar dos cooperados. Isso
bem diferente de entidades sem fins lucrativos, cujo excedente reaplicado na
manuteno ou expanso da atividade desenvolvida.37 Refora esse entendi-

mento o Cdigo Civil, que inclui as cooperativas entre as sociedades, que so
pessoas jurdicas de direito privado com fins lucrativos. Por outro lado, as co-
operativas usufruem de certos incentivos em face da orientao contida no
art. 174, 2, da Constituio Federal, que estabelece que a lei apoiar e es-
timular o cooperativismo e outras formas de associativismo. Nesse sentido,
as LDOs tm estabelecido regras para a transferncia de recursos a ttulo de
auxlio para as cooperativas.
Conforme o Cdigo Civil, pessoas jurdicas de direito privado sem finalida-

des econmicas so as associaes, as fundaes, as organizaes religiosas
e os partidos polticos. Estes ltimos, porm, no se inserem no mbito das
entidades de colaborao, pois lhes falta a caracterstica de serem constitu-
dos livremente por qualquer tipo de pessoa. Na verdade, sua instituio
ato vinculado regido por um arcabouo jurdico especfico. Alm disso, seu
funcionamento sofre interferncias do Estado, visto que so controlados e
fiscalizados pelo Tribunal Superior Eleitoral.
As entidades sem fins lucrativos cresceram bastante a partir da dcada de 1990.

Segundo o estudo As fundaes privadas e associaes sem fins lucrativos no
Brasil, realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)
em parceria com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), com a
Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais (Abong) e com o
Grupo de Institutos, Fundaes e Empresas (Gife), o nmero de fundaes pri-
vadas e entidades sem fins lucrativos cresceu 64,0% no perodo de 1991 a 2005.
O crescimento, no entanto, no ocorreu de maneira uniforme entre as reas
de atuao das organizaes. As associaes que mais aumentaram atuam nas
reas de meio ambiente e proteo ambiental e de desenvolvimento e defesa
de direitos, com ndice de crescimento de 86,5% e 79,2%, respectivamente. As
37
A corrente europeia inclui as cooperativas entre as entidades de colaborao do Estado. Segundo essa
linha, a economia social compreende todas as organizaes que por questes ticas seguem os se-
guintes princpios: (1) de colocar a prestao de servios aos seus membros ou comunidade acima da
simples procura por lucro; (2) de autonomia administrativa; (3) de um processo democrtico na tomada
de decises e (4) a primazia das pessoas e do trabalho sobre o capital na distribuio dos resultados de
atividades. (MEREGE; PEREIRA, 2007).
219
que menos cresceram, com ndice de crescimento no perodo de 48,6%, atuam

na rea de sade.
Tabela 1 Entidades sem fins lucrativos, por rea de atuao
Unidades locais, pessoal ocupado assalariado em 31/12, salrios e outras remuneraes e salrio mdio
mensal das fundaes privadas e associaes sem fins lucrativos, por tipo de entidade, classificao das
entidades sem fins lucrativos, faixas de ano de fundao e faixas de pessoal ocupado assalariado
Ano de fundao
Classificao das entida-
des sem fins lucrativos 1971 a 1981 a 1991 a 2001 a
At 1970 2005
1980 1990 2000 2004
01 Habitao 6 19 200 126 75 30
02 Sade 921 686 688 1.267 746 156
03 Cultura e recreao 2.050 7.159 11.735 15.819 8.478 1.758
04 Educao e pesquisa 1.435 2.208 3.231 8.095 4.041 930
05 Assistncia social 1.966 4.413 8.459 15.972 7.168 1.417
06 Religio 3.082 13.878 17.828 30.028 15.717 3.242
08 Meio ambiente e
16 71 260 1.059 960 196
proteo animal
09 Desenvolvimento e
276 1.166 11.121 30.739 14.024 2.933
defesa de direitos
Total 9.752 29.600 53.522 103.105 51.209 10.662
Fonte: IBGE Fundaes Privadas e Sem Fins Lucrativos.
Nota: No foram computados os grupos referentes aos partidos polticos, sindicatos, associaes
patronais e profissionais e a outras instituies privadas sem fins lucrativos.
A distribuio dessas organizaes no territrio nacional tende a acompanhar

a forma de ocupao populacional, conforme a tabela abaixo:
Tabela 2 Entidades sem fins lucrativos, por regio
Unidades locais, pessoal ocupado assalariado em 31/12, salrios e outras remuneraes e salrio mdio
mensal das fundaes privadas e associaes sem fins lucrativos, por tipo de entidade, classificao
das entidades sem fins lucrativos, faixas de ano de fundao e faixas de pessoal ocupado assalariado
Fundaes privadas e associaes Populao estimada (2005)

Regio
N. abs. N. rel. N. abs. N. rel.
Norte 9.870 3,8% 14.698.878 8,0%
Nordeste 52.405 20,3% 51.019.091 27,7%
Sudeste 119.104 46,2% 78.472.017 42,6%
Sul 60.543 23,5% 26.973.511 14,6%
Centro-Oeste 15.928 6,2% 13.020.767 7,1%
As fundaes privadas e associaes sem fins lucrativos, em dezembro de

2005, empregavam mais de 1,7 milho de pessoas. Quantidade considervel,
uma vez que representavam mais empregos formais do que os setores da cons-
truo civil e agropecuria, segundo dados da Rais para o mesmo perodo. Em
que pese esse nmero expressivo de postos de trabalho, acreditamos que a
maior parte dos servios prestada por voluntrios, em face do tamanho das
organizaes. A maior parte delas, 78,5%, no possuem empregados.38
38
De acordo com pesquisa realizada por Landin e Scalon, o nmero de voluntrios no Brasil chega a ser
mais de treze vezes maior que o nmero de pessoas empregadas nas fundaes privadas e associaes
sem fins lucrativos. Ademais, 71% dos voluntrios informam trabalhar em organizaes sem fins lucra-
tivos (IBGE, 2002).
221
Tabela 3 Entidades sem fins lucrativos: nmero de empregos gerados por

rea de atividade
Classificao das entidades sem fins lucrativos Empregados

01 Habitao 308
02 Sade 414.978
03 Cultura e recreao 136.450
04 Educao e pesquisa 509.265
05 Assistncia social 253.651
06 Religio 121.260
08 Meio ambiente e proteo animal 3.762
09 Desenvolvimento e defesa de direitos 84.627
Total 1.709.156
Tabela 4 Entidades sem fins lucrativos, por faixa de nmero de empregados
Faixas de pessoal ocupado Quantidade de entidades

Sem pessoal ocupado 202.500
1 a 2 pessoas 21.080
3 a 4 pessoas 7.880
5 a 9 pessoas 8.580
10 a 49 pessoas 12.657
50 a 99 pessoas 2.478
100 a 499 pessoas 2.233
500 e mais pessoas 442
No que tange aos recursos pblicos que so transferidos para as entidades, o

oramento fiscal e da seguridade revelam uma tendncia de alta entre os exer-
ccios de 2001 e 2010. No perodo, verifica-se elevao de 98,9% dos valores
liquidados, que representa um salto de R$ 1,65 bilho para R$ 3,11 bilhes des-
tinados para tais instituies. Uma das hipteses para tal comportamento o
reconhecimento da importncia da atuao dessas organizaes na realizao
de aes de interesse pblico.
Grfico 1 Execuo oramentria: transferncia para o setor privado OF e OSS
Fonte: Siga.
Nota: Os valores indicados representam aqueles que atendem s seguintes condies: moda-
lidade de aplicao 50; elemento de despesa 41 (contribuies), 42 (auxlios) e 43 (subvenes
sociais); e GND 3 (outras despesas correntes) e 4 (investimentos).
Entretanto, essas organizaes tm sido alvo de denncias de malversao de

recursos pblicos. Nesse sentido, realamos a instaurao da CPI das ONGs
pelo Senado, em 2007, instaurada para apurar a liberao de recursos pblicos
federais para organizaes no governamentais (ONG), bem como a respecti-
va utilizao dos recursos. Segundo o relatrio final da comisso parlamentar
de inqurito, um dos principais problemas corresponde falta de procedimen-
223
tos de seleo das entidades que estabelecem parceria com o poder pblico.
Por conseguinte, observa-se excesso de discricionariedade dos gestores por
ocasio da celebrao de ajuste com a entidade beneficiria dos recursos p-
blicos. Esse aspecto aliado notria incapacidade do Estado de controlar e fis-
calizar os ajustes celebrados com as instituies em tela favorece a ocorrncia
de irregularidades e coloca em suspeio as parcerias do Estado com entidades
sem fins lucrativos.
Para Tourinho (2010), a inexigncia de qualificao tcnica e de patrimnio

mnimo para a formalizao de vnculos compromete a credibilidade de tais
parcerias. Segundo a autora,
milhes vm sendo repassados a entes sem fins lucrativos que, apesar de formal-
mente investidos em atividades afins quela pactuada, no apresentam qualquer
prova de efetiva atuao na rea. Tal fato colabora para a formalizao de vn-
culos de fachada, servindo a entidade apenas como passador de recursos, sem
amarras comuns ao regime jurdico-administrativo.
Por outro lado, a falta de exigncia de patrimnio mnimo de tais entidades, prin-
cipalmente quando o vnculo envolve o repasse e gesto de altos recursos, outro
ponto que merece ateno. No so poucos os procedimentos que tramitam pelos
tribunais de contas e pelos ministrios pblicos federal, estaduais e distrital envol-
vendo desvio de recursos pblicos com a participao de ente do Terceiro Setor.
Na maioria das vezes estas entidades no possuem qualquer patrimnio prprio
ou, quando possuem, este no se mostra suficiente para cobrir os prejuzos causa-
dos ao errio. certo afirmar que a partir do momento em que se exigisse patri-
mnio mnimo para a formalizao de vnculos, tais entidades sentir-se-iam mais
comprometidas, inclusive pela possibilidade de serem economicamente afetadas,
em caso de m gesto de recursos. (TOURINHO, 2010, p. 131-132)
Em sntese, vrias razes nos levam a estudar a transferncia de recursos pbli-

cos para entidades privadas sem fins lucrativos. So elas: a constatao de que
o Estado sozinho est impossibilitado de garantir aos cidados o exerccio dos
direitos fundamentais e que, por isso, se vale de parcerias com instituies cria-
das para a realizao de aes de interesse pblico; o crescimento vertiginoso do
nmero de entidades sem fins lucrativos como tambm o aumento do montante
das transferncias de recursos a essas entidades nos ltimos anos; e as denn-

cias de malversao dos recursos pblicos por parte dessas instituies.
Outro fator motivador do estudo decorredo fato de as leis de diretrizes or-

amentrias conterem uma seo especfica para tratar da transferncia de
recursos pblicos para entidades privadas sem fins lucrativos e cooperativas. A
cada ano, em face do referido diploma legal ter vigncia temporria, as discus-
ses sobre o teor dos dispositivos durante a tramitao do projeto no mbito
do Congresso Nacional ocupam espao e so recorrentes. O teor dessas regras
desperta o interesse dos parlamentares, pois deve ser observado quando da
elaborao de emendas ao projeto de lei oramentria anual.
Desse modo, o presente trabalho examina as transferncias de recursos p-

blicos para entidades privadas sem fins lucrativos e cooperativas. Para tanto,
trata dos princpios constitucionais que fundamentam a transferncia de re-
cursos, as espcies de transferncias previstas nas normas legais e os tipos de
entidades que podem receb-las. Alm disso, cuida-se dos critrios de escolha
das entidades privadas pelo poder pblico para fins de estabelecer parceria e
do regime jurdico de tais entidades aps celebrar a parceria com o Estado. Os
assuntos so abordados de forma a apresentar as correntes doutrinrias e o
entendimento jurisprudencial, o que revela a dificuldade do tema em face da
diversidade de posies sustentadas.
2 Princpios constitucionais autorizadores da

participao de entidades privadas na atuao estatal
A Constituio de 1988 tem como fundamento a dignidade da pessoa humana

e como objetivo a construo de uma sociedade livre, justa e solidria, a erra-
dicao da pobreza e da marginalizao e a reduo das desigualdades sociais
e regionais e a promoo do bem de todos, sem preconceitos de origem, sexo,
cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. Para cumprir tais ob-
jetivos, a Lei Fundamental contm disposies especficas, para cada rea de
atuao estatal, que permitem ou autorizam a participao da sociedade.
225
Pode-se dizer, portanto, que tais disposies constitucionais tratam da pos-

sibilidade de a sociedade participar de forma complementar atuao esta-
tal no atendimento de direitos sociais. Porm, a Carta Magna deixa patente o
carter do Estado como principal responsvel por essa demanda e a atuao
secundria da sociedade.
O aspecto afeto ao carter complementar da atividade desenvolvida pela socie-

dade civil na realizao dos direitos sociais essencial para que no haja confu-
so entre o campo reservado ao servio pblico pela Lei Fundamental e aquele
destinado atividade de fomento. Na seara social, o Estado, por ter adotado um
modelo de Estado social e de Estado democrtico de direito, deve assegurar a
prestao dos servios pblicos sociais, tais como sade, educao, previdncia
e assistencial social. Portanto, o fomento atuao da sociedade nessas reas
poder se efetivar de modo complementar, subsidirio, ao papel da administra-
o pblica, mormente nas atividades consideradas de interesse pblico; no
podendo o Estado se fazer substituir integralmente pela iniciativa privada.
Nesse sentido, merece ser mencionada a posio de Rocha (2003): O Estado

no poder, a nosso ver, substituir completamente a prestao de servios por
atividade de fomento, por isto implicar uma renncia s funes que lhe foram
acometidas pelo texto constitucional (ROCHA, 2003, p. 117).
Essa orientao constitucional pode ser observada, e confirmada, nas expres-

ses participao dos trabalhadores, dos empregadores (na Seguridade So-
cial, prevista no art. 194), instituies privadas podero participar de forma
complementar (Sade39, art. 199, 1), colaborao da sociedade (Educao,
art. 205), colaborao da comunidade (Cultura, art. 216, 1), a lei apoiar
e estimular as empresas que invistam em pesquisa, criao de tecnologia
(Cincia e Tecnologia, art. 218, 4), admitida a participao de entidades no
governamentais (Assistncia Integral Sade da Criana, do Adolescente e
39
Para a execuo de servios e aes de sade, a Lei Maior conferiu ao Estado posio preponderante,
tanto no campo normativo e disciplinatrio quanto em relao execuo dos servios, determi-
nando atividade privada atividade meramente residual e de natureza complementar, conforme
expressa dico do art. 199 da Constituio e no artigo 4, 2, da Lei n 8.080/1990 (Lei do Sistema
nico de Sade).
do Jovem, art. 227, 1). Esses comandos, evidentemente, sobrelevam a impor-

tncia da sociedade civil organizada na questo da implementao de direitos
sociais de forma complementar do Estado.
Tal interpretao ainda reforada pela Lei n 4.320, de 1964, que tambm
prev, em seu art. 16, a possibilidade de atuao de entidades privadas nas re-
as sociais como sade, educao e assistncia social40.
2.1 Entendimento do STF
Reforando o entendimento, oportuno mencionar o posicionamento do mi-

nistro Ayres Britto, do Supremo Tribunal Federal, sobre o assunto, proferido
em voto ADI n 1.923/DF, Conforme expe o ministro:
nesse amplssimo contexto normativo, penso j poder se extrair uma primeira

concluso, os particulares podem desempenhar atividades que tambm corres-
pondem a deveres do Estado, mas no so exclusivamente pblicas. Logo, so
atividades predispostas a uma protagonizao conjunta do Estado e da socieda-
de civil, por isso que passveis de financiamento pblico e sob a clusula da atua-
o apenas complementar do setor pblico. (Ministro Ayres Britto, do Supremo
Tribunal Federal, ADI n 1.923/DF)
Na oportunidade, o ministro lembrou ainda que a participao do Estado na

atividade econmica deve se dar por exceo e apenas para atender os impera-
tivos de segurana nacional ou relevante interesse coletivo, conforme dispe o
artigo 173 da Constituio Federal.
oportuno destacar os esclarecimentos de Bandeira de Mello (2005) sobre as

reas que o Estado tem obrigao de atuar, no as atribuindo exclusivamente
iniciativa privada:
c) Servios que o Estado tem obrigao de prestar, mas sem exclusividade
40
Art. 16. Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras a concesso de subvenes so-
ciais visar a prestao de servios essenciais de assistncia social, mdica e educacional, sempre que a
suplementao de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos, revelar-se mais econmica.
227
24. H cinco espcies de servio que o Estado no pode permitir que sejam pres-
tados exclusivamente por terceiros, seja a ttulo de atividade privada livre, seja a
ttulo de concesso, autorizao ou permisso. So os servios: 1) de educao,
2) de sade, 3) de previdncia social, 4) de assistncia social e 5) de radiodifuso
sonora e de sons e imagens, tudo conforme fundamentos constitucionais j in-
dicados. (BANDEIRA DE MELLO, 2005, p. 650)
Percebe-se que, em muitos casos, no h distino ou oposio entre interes-

ses pblicos e privados. Entretanto, fundamental que sejam respeitados os
limites e as formas de atuao da iniciativa privada previstos na Constitui-
o. Nesse sentido, Ario Ortiz (1999) traz a lume as contemporneas figuras
complementares entre si do Estado contratual e do Estado financiador,
noo fundamental para a compreenso dos possveis contornos e limites da
gesto privada de recursos pblicos:
significa a substituio do antigo modelo de Estado administrativo-burocrtico,

hierrquico, unitrio, centralizado e gestor direto, por um novo tipo de adminis-
trao em que uma multiplicidade de organizaes, governamentais, privadas e
o que vem sendo denominado terceiro setor (pblico-privado), assumiriam a
gesto de servios com financiamento e controle do Estado. Isso no uma in-
veno, simplesmente a volta do antigo sistema da concesso, do concerto ou
da empresa mista como forma de realizar a gesto privada das atividades pbli-
cas. tambm a volta do princpio da subsidiariedade, o qual recebe atualmente
novas formulaes. Assim, fala-se de uma das caractersticas mais importantes
do Estado atual: sua condio de Estado contratual, apontando a utilizao pelo
Estado de organizaes privadas, com ou sem fins lucrativos, para alcanar os
seus fins pblicos. (ARIO ORTIZ, 1999, p. 19-35)
Portanto, integrado ao Estado contratual, surge a figura do Estado financiador.

Trata-se de atuao voltada ao fomento (entendido como atividade de estmulo
realizada de modo no coativo) de atividade que objetiva implementar trans-
formao social, em geral realizada por meio de subvenes, crditos, descon-
tos, redues e isenes fiscais, mas que no pode representar a substituio
de papis entre Estado e sociedade organizada.
Nesse contexto, a transferncia de recursos pblicos a entidades privadas

objeto do presente trabalho caracteriza-se como uma tcnica de fomento.
2.2 Princpios orientadores da atuao

complementar do setor privado
No se pode olvidar de caractersticas bsicas da atuao estatal. Ao regular a

atuao da administrao pblica, a Constituio expressamente estabeleceu
princpios a serem observados por todos os entes federados. Dispe o art. 37
da Constituio que a administrao pblica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios obedecer
aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficin-
cia (BRASIL, 1988). Portanto, a Carta Poltica fixou princpios bsicos para a
atuao estatal sem afast-los pelo fato de a execuo ocorrer de forma indireta.
Dessa feita, inquestionvel a aplicabilidade de tais princpios realizao de

qualquer despesa pblica, inclusive a realizada por meio de entidades privadas
que recebam recursos pblicos para o desenvolvimento de atividades apoiadas
pelo Estado.
De fato, em qualquer ajuste diverso do contrato administrativo regulado pela

Lei n 8.666, de 1993 , em que se pretenda a realizao de servios estatais por
intermdio de pessoas jurdicas de direito privado, essencial o atendimento
s normas constitucionais aplicveis, principalmente quando haja previso de
utilizao de recursos pblicos para realizao de tais servios. Afinal, como
j mencionado, inerente atuao estatal ater-se aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia previstos no art. 37 da
Constituio e, em se tratando de recursos pblicos, deve a despesa se subme-
ter a tais princpios e ser realizada com o mximo de otimizao e eficincia.
oportuno mencionar as consideraes de Sundfeld e de Scarpinella (2003)

sobre o tema:
nos moldes do que se tem reconhecido para as organizaes sociais, as organiza-

es da sociedade civil de interesse pblico, os rgos integrantes do Sistema S,
os conselhos de fiscalizao profissional e tambm para as entidades integrantes
do terceiro setor de um modo geral, o repasse de recursos pblicos (dinheiro,
bens ou servidores), quando houver, sujeita tais entidades fiscalizao estatal.
Para os autores, dever do poder pblico rastrear e acompanhar a destinao
229
afinal dada ao seu patrimnio, tendo em vista os parmetros de economici-

dade, finalidade, igualdade e moralidade na aplicao dos recursos pblicos.
(SUNDFELD; SCARPINELLA, 2003, p. 249, 259 e 256)
Dessa forma, pode-se dizer que o fomento, pela via dos repasses financeiros,
amplia a capacidade de atuao da entidade beneficiada, mas tambm con-
diciona, ou restringe, o regime privado ao qual, em regra, tais entidades es-
to originalmente submetidas. Diante de tal contexto, ajustes com entidades
privadas no suprimem a necessidade de ateno s normas constitucionais
aplicveis e s se justificam no caso de plena comprovao de que a entidade
detm capacidade para desenvolvimento da atividade e de que a despesa reali-
zada por meio de outra pessoa jurdica, que no a estatal, otimiza a aplicao
dos recursos pblicos disponveis.
3 Financiamento pblico de entidades

privadas e as espcies de transferncias
No Brasil, o financiamento pblico de entidades privadas ocorre basicamente

sob duas formas: incentivos fiscais ou renncias tributrias (financiamento in-
direto) e transferncias oramentrias (financiamento direto).
A primeira modalidade refere-se situao em que as entidades simplesmente

abatem determinado incentivo da base de clculo do tributo que iriam pagar
ou, ainda, so beneficiadas com isenes. Portanto, os recursos nem chegam
a transitar pelo oramento. Essa modalidade no se encontra no escopo do
presente trabalho, que se circunscreve basicamente segunda modalidade:
transferncias oramentrias.
Por sua vez, a transferncia oramentria refere-se situao em que o Estado

executa parcela de suas atividades por meio de entidades privadas que rece-
bem recursos oramentrios para o desenvolvimento dessas atividades.
A realizao dessas transferncias encontra respaldo social e legal, mas deve

ocorrer sempre em conformidade com as disposies legais e os princpios
orientadores da administrao pblica, e no de maneira arbitrria.
3.1 Fundamento social para realizao de

atividades por meio do setor privado
Quando o poder pblico transfere recursos para que outra pessoa jurdica
seja de natureza pblica ou privada execute determinado objeto, pressupe-
-se que ambos visam ao atendimento do interesse pblico.
Portanto, diferentemente do que ocorre nos contratos administrativos em

que est sempre presente a figura do lucro e a existncia de interesses anta-
gnicos , nos ajustes de natureza convenial em sentido amplo a atuao das
entidades ocorre de forma complementar estatal e est diretamente relacio-
nada com a existncia de interesses comuns entre as partes.
Alm disso, a descentralizao da execuo de polticas pblicas exige coorde-

nao, monitoramento e controle das aes por parte dos rgos e entidades
diretamente responsveis pelos programas. Vale dizer, a descentralizao no
transforma esses rgos e entidades em meros transferidores oramentrios,
uma vez que continuam gestores de programas cujos objetivos e metas devem
zelar pelo cumprimento.
3.2 Fundamento legal para destinao

de recursos ao setor privado
O governo federal executa parte de suas polticas pblicas por meio de trans-
ferncia de recursos para entidades privadas. O fundamento legal para essa
transferncia est na Lei n 4.320, de 1964, que estabelece condies e carac-
tersticas do apoio a ser concedido s entidades privadas.
231
Importa destacar que, em funo da natureza pblica dessas atividades, em

geral voltadas para as reas de sade, educao e assistncia social, as nor-
mas legais que regulamentam a matria em regra restringem as transfern-
cias dessa natureza a entidades privadas que no apresentem fins lucrativos
(finalidade econmica).
Denomina-se transferncia a dotao consignada em oramento para des-

pesa que outra pessoa jurdica deva realizar e para a qual no corresponda
contraprestao direta em bens ou servios para a pessoa concedente.
As transferncias podem ocorrer a ttulo de despesas correntes ou de capital.

As primeiras destinam-se manuteno de servios anteriormente criados,
inclusive as destinadas a atender obras de conservao e adaptao de bens
imveis, podendo ocorrer sob a forma de subvenes ou contribuies cor-
rentes ( 1 e 2 do art. 12 da Lei n 4.320, de 1964); j as segundas buscam
viabilizar a realizao de investimentos e inverses financeiras, constituindo
essas transferncias auxlios ou contribuies de capital ( 4, 5 e 6 do art. 12
da Lei n 4.320, de 1964).
As transferncias de capital para realizao de investimento destinam-se ao

planejamento e execuo de obras, aquisio de instalaes, equipamentos
e material permanente e constituio ou ao aumento do capital de empresas
que no sejam de carter comercial ou financeiro ( 4 do art. 12 da Lei n 4.320,
de 1964); e as inverses financeiras destinam-se aquisio de imveis, ou de
bens de capital j em utilizao; de ttulos representativos do capital de empre-
sas ou entidades de qualquer espcie, j constitudas, quando a operao no
importe aumento do capital; e a constituio ou aumento do capital de enti-
dades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive
operaes bancrias ou de seguros ( 5 do art. 12 da Lei n 4.320, de 1964).
Por sua vez, a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF41 (art. 26) passou tam-
bm a dispor sobre as transferncias ao setor privado. Segundo a LRF, a
destinao de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades
41
Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000.
de pessoas fsicas ou deficit de pessoas jurdicas dever ser autorizada por

lei especfica42. O dispositivo, entretanto, tem gerado inmeras discusses
quanto adequada interpretao.
Alguns autores se posicionaram no sentido de que a LRF teria passado a exigir

lei especfica para toda e qualquer transferncia ao setor privado, independen-
temente de se tratar de entidade com ou sem fins lucrativos, como se verifica
na posio adotada por Nascimento e Debus (2002):
10. Destinao de recursos para o setor privado
O art. 26 da LRF estabelece a regra bsica para toda e qualquer destinao de

recursos pblicos ao setor privado: a sua autorizao por lei especfica. E, como
requisitos adicionais, exigida a observncia das disposies da LDO, alm da sua
previso na lei oramentria ou em crdito adicional. (NASCIMENTO; DEBUS,
2002, p. 62)
Outros, entretanto, entendem que o art. 26 da LRF teria aplicabilidade restrita

a entidades com fins lucrativos, uma vez que se reportou especificamente a
necessidades de pessoas fsicas ou deficit de pessoas jurdicas. Nessa linha de
interpretao, a LRF estaria em consonncia com a Lei n 4.320, de 1964, que
nos arts. 18 e 19 j exigia lei especfica para a destinao de recursos pblicos
a entidades com fins lucrativos:
II) Das Subvenes Econmicas
Art. 18. A cobertura dos deficit de manuteno das empresas pblicas, de na-
tureza autrquica ou no, far-se- mediante subvenes econmicas expressa-
mente includas nas despesas correntes do oramento da Unio, do estado, do
municpio ou do Distrito Federal.
Pargrafo nico. Consideram-se, igualmente, como subvenes econmicas:
a) as dotaes destinadas a cobrir a diferena entre os preos de mercado e os

preos de revenda, pelo governo, de gneros alimentcios ou outros materiais;
42
Art. 26. A destinao de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas fsicas
ou deficit de pessoas jurdicas dever ser autorizada por lei especfica, atender s condies estabele-
cidas na lei de diretrizes oramentrias e estar prevista no oramento ou em seus crditos adicionais.
233
b) as dotaes destinadas ao pagamento de bonificaes a produtores de deter-

minados gneros ou materiais.
Art. 19. A lei de oramento no consignar ajuda financeira, a qualquer ttulo, a

empresa de fins lucrativos, salvo quando se tratar de subvenes cuja concesso
tenha sido expressamente autorizada em lei especial.
Cumpre ainda ressaltar que, segundo essa interpretao, o art. 26 da LRF tra-
taria exclusivamente de transferncia da espcie subveno econmica previs-
ta na Lei n 4.320, de 1964. Assim, as despesas com necessidades de pessoas
fsicas referir-se-iam ao pagamento de bonificaes a produtores e vendedo-
res previsto na alnea b do art. 18 da Lei n 4.320, de 1964, e as relacionadas
a deficit de pessoas jurdicas equalizao de encargos financeiros ou de
preos constante da alnea a do art. 18 da Lei n 4.320, de 1964, ou ajuda
financeira a entidades privadas com fins lucrativos de que trata o art. 19 da Lei
n 4.320, de 1964.
Ao analisar o dispositivo em sua obra, Lino (2001) adota essa linha interpreta-
tiva, como se observa:
Preliminarmente, de se mencionar que o inciso VIII do art. 167 da Constitui-

o Federal veda a utilizao, sem autorizao legislativa especfica, de recursos
dos oramentos fiscal e de seguridade social para suprir necessidades ou cobrir
deficit, exclusivamente, de empresas, fundaes e fundos, ainda que compreen-
didos na LOA.
(...), de ver-se que as disposies do artigo parecem dirigir-se, portanto e exclu-

sivamente, para as Subvenes Econmicas, pois estas, na dico sempre da
Lei n 4.320, destinar-se-iam (art. 18) cobertura dos deficit de manuteno das
empresas pblicas, de natureza autrquica ou no, desde que expressamente in-
cludas nas despesas correntes do oramento da Unio, do estado, do municpio
ou do Distrito Federal. (LINO, 2001, p. 113-114)
A dificuldade na adoo de uma linha interpretativa tamanha que em 2009,

ao apreciar a regularidade de convnios firmados pela Unio, o Tribunal de
Contas da Unio decidiu pr parte a discusso sobre a repercusso da ine-
xistncia da lei especfica mencionada no art. 26 da LRF e, com fundamento
na lei de diretrizes e na Lei n 4.320, de 1964, acolher as justificativas apre-

sentadas no processo de denncia e considerar regular o convnio apesar da
ausncia de lei especfica:
Posta parte a discusso sobre a repercusso da inexistncia da lei especfica

mencionada no art. 26 da LRF nos convnios firmados pela Unio, resulta da
anlise da legislao que, inequivocamente, tanto a Lei n 4.320/1964 quanto
a LDO/2005 possibilitam a transferncia de recursos a entidades privadas sem
fins lucrativos, ficando, portanto, afastada qualquer irregularidade no referido
convnio por falta expressa de autorizao legal. (Acrdo TCU n 980/2009
Plenrio; Processo 009.745/2007-9; Denncia; Relator: ministro Walton Alencar
Rodrigues; Ata 18/2009 Plenrio; Sesso 13/5/2009; DOU 15/5/2009)
Por fim, cabe lei de diretrizes oramentrias (LDO) dispor sobre condies
e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas,
como prev o art. 4, I, f, da LRF. Portanto, alm do disposto na LRF43, cabe
LDO fixar condies e regulamentar as citadas transferncias, como se observa:
Art. 4 A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no 2 do art. 165

da Constituio e:
I dispor tambm sobre:
(...)
f) demais condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades

pblicas e privadas.
Esses so os principais balizamentos jurdicos existentes para a destinao de

recursos pblicos inciativa privada por meio de transferncias orament-
rias. Contudo, oportuno registrar que, salvo melhor juzo, as leis de diretri-
zes federais no tm adotado exatamente esse posicionamento, uma vez que
preveem possibilidade de realizao de despesas de capital em reas direta-
mente voltadas para o desenvolvimento de atividades com finalidade econ-
43
Em que pese no fazer parte do presente trabalho, cabe mencionar que a LRF determinou a aplicao
das normas afetas a transferncias tambm s concesses de emprstimos, financiamentos e refinan-
ciamentos, prorrogao e composio de dvidas, concesso de subvenes e a participao em cons-
tituio ou aumento de capital (cf. 2 do art. 26 da LRF).
235
mica (como processamento de material reciclvel e extrativismo, manejo de

florestas de baixo impacto, pesca e agricultura de pequeno porte) ou para a
realizao de atividades que deveriam ser promovidas por meio de contratos
tpicos previstos no art. 2 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, ainda que
por dispensa de licitao em funo do valor, ou por suprimento de fundos
para despesas sigilosas (como o programa de proteo a testemunhas).
3.3 Classificao das transferncias a entidades privadas
No mbito da Unio, em consonncia com a Lei n 4.320, de 1964, e com a

LRF, as leis de diretrizes oramentrias estabelecem inmeras regras e con-
dies especficas para a realizao de transferncias correntes e de capital a
pessoas jurdicas de direito privado, bem como requisitos genricos para tais
concesses, como se pode observar na lei de diretrizes oramentrias federal
para 2011 (LDO/2011).
Nesse contexto, as transferncias correntes a entidades privadas podem ainda

ser segregadas em subvenes sociais e contribuies correntes; e as transfe-
rncias de capital em auxlios e contribuies de capital.
As subvenes sociais e os auxlios derivam diretamente da lei do oramento. Por-

tanto, so meras autorizaes oramentrias. As contribuies de capital, por sua
vez, necessitam de lei especfica anterior para que possam integrar o oramento.
3.4 Subvenes sociais
Nos termos do disposto no art. 16 da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964,

considera-se subveno social a transferncia de recursos a entidades privadas
sem fins lucrativos que exeram atividades de natureza continuada nas reas
de assistncia social, sade e educao.
Ainda segundo essa lei, fundamentalmente e nos limites das possibilidades finan-
ceiras, a concesso de subvenes sociais visar prestao de servios essenciais
de assistncia social, mdica e educacional, sempre que a suplementao de recur-

sos de origem privada aplicados a esses objetivos revelar-se mais econmica.
Por sua vez, a lei de diretrizes oramentrias federal para 2011 (LDO/2011)
vem exigindo ainda que tais entidades prestem atendimento direto ao pblico
e tenham certificao de entidade beneficente de assistncia social nos termos
da legislao vigente.
A legislao a que se refere a LDO/2011 , basicamente, a Lei n 12.101, de

2009. Essa norma rege, desde 2009, a certificao das entidades beneficentes
de assistncia social e regula os procedimentos de iseno de contribuies
para a seguridade social.
oportuno mencionar que mesmo antes da Lei n 4.320, de 17 de maro de

1964, as normas federais j atribuam ao ento Conselho Nacional de Servio
Social (CNSS) a tarefa de avaliar a concesso de benefcios a entidades priva-
das (cf. art. 4, d, do Decreto-Lei n 525, de 1 de julho de 1938) e exigiam que
a entidade provasse o atendimento gratuito a necessitados (cf. art. 7, 1, do
Decreto-Lei n 527, de 1 de julho de 1938).
Assim, com as leis de diretrizes oramentrias, tambm passou a ser exigido

o registro no referido Conselho Nacional de Servio Social CNSS (art. 18,
1, I, da Lei n 7.800, de 1989 LDO para 1990) como forma de garantir se
tratar de entidade filantrpica que atendia aos requisitos legais para a con-
cesso de transferncias.
Com a Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993, foi extinto o CNSS e criado o

Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS (art. 33). Dessa forma, as leis
de diretrizes oramentrias passaram a exigir o registro no Conselho Nacio-
nal de Assistncia Social (art. 25, II, a, da Lei n 8.694, de 1993 LDO/1994).
Entretanto, com o advento da Lei n 12.101, de 2009, que disps sobre a cer-
tificao das entidades beneficentes de assistncia social, os antigos registros
e certificados CNAS deixaram de ser emitidos e, recentemente, com a Lei
n 12.465, de 2011 (LDO para 2012), passou a ser prevista a possibilidade de
237
substituio do citado certificado pelo pedido de renovao e de dispensa em

certas situaes.
3.5 Contribuies
A contribuio tambm se encontra prevista na Lei n 4.320, de 1964 (art. 12),

e pode ocorrer sob a forma de transferncia corrente ( 2 do art. 12) ou de
capital, ambas destinando-se a entidades privadas sem fins lucrativos.
Quando se tratar de despesa de capital, derivar de lei especialmente ante-

rior ao repasse ( 6 do art. 12), conforme previso replicada na LDO federal
para 2011.
Dispondo sobre as contribuies correntes, a LDO/2011 estabelece que tal

transferncia de recursos ser destinada a entidades sem fins lucrativos que
no atuem nas reas de sade, assistncia social e educao (que so atendidas
por meio de subveno social) e que sejam: autorizadas em lei que identifique
expressamente a entidade beneficiria; nominalmente identificadas na lei or-
amentria; ou selecionadas para execuo, em parceria com a administrao
pblica federal, de programas e aes que contribuam diretamente para o al-
cance de diretrizes, objetivos e metas previstas no plano plurianual.
3.6 Auxlios
Os auxlios, previstos no art. 12, 6, da Lei n 4.320, de 1964, so qualificados

como espcie de transferncia de capital, derivada diretamente da lei de ora-
mento, e destinam-se a investimentos ou inverses financeiras que entidades
pblicas ou privadas sem fins lucrativos devam realizar, independentemente
de contraprestao direta em bens ou servios.
Segundo a LDO/2011, os auxlios so basicamente concesses a entidades

privadas sem fins lucrativos que atuem em reas de significativo interesse
pblico, como sade, educao, assistncia social, meio ambiente, esporte e

cincia e tecnologia.
3.7 Subvenes econmicas
No abordamos as subvenes econmicas, tambm reguladas na Lei n 4.320,

de 1964, por se tratar de transferncia corrente a pessoa jurdica de direito
privado de finalidade lucrativa. De fato, trata-se de concesso especfica para
cobertura do deficit de empresas (caput do art. 18 da Lei n 4.320, de 1964),
cobertura de diferenas entre preos de mercado e de revenda e pagamentos
de bonificaes (pargrafo nico do art. 18 da Lei n 4.320, de 1964), ou a con-
cesso de ajuda financeira a empresa de fins lucrativos (art. 19 da Lei n 4.320,
de 1964).
3.8 Disposies gerais da LDO federal
A LDO/2011 vem estabelecendo ainda diversas exigncias genricas para a rea-

lizao de transferncias a entidades privadas. Dentre elas, merecem destaque:
a. vedao de construes e ampliaes da entidade;
b. necessidade de identificao do beneficirio;
c. obrigao de a entidade disponibilizar ao cidado, por meio da internet,

consulta ao extrato do convnio;
d. apresentao da prestao de contas de recursos anteriormente recebidos,

nos prazos e condies fixados na legislao, inexistncia de prestao de
contas rejeitada e pendncia de aprovao de no mximo duas prestaes;
e. regularidade de funcionamento,
f. clusula de reverso patrimonial dos recursos de capital recebidos em caso

de desvio de finalidade ou de aplicao irregular dos recursos;
g. manuteno de escriturao contbil regular;

239
h. regularidade fiscal; e
i. manifestao prvia e expressa do setor tcnico e da assessoria jurdica do

rgo concedente sobre a adequao dos convnios e instrumentos cong-
neres s normas afetas matria.
Alm disso, para realizar o objeto pretendido, a entidade recebedora dos re-
cursos deve necessariamente possuir padres mnimos de qualificao tcnica
e capacidade operacional, devendo o rgo ou entidade concedente ou con-
tratante aferir o cumprimento de tais condies previamente celebrao do
acordo. Em outras palavras, o concedente deve se certificar, antes de celebrar o
termo e, evidentemente, de liberar os recursos, que a entidade recebedora ter
condies de realizar o objeto.
4 Entidades beneficiadas por

transferncias oramentrias
Comumente so feitas referncias a entidades no governamentais como se

congregassem uma determinada espcie de pessoa jurdica de direito privado.
Todavia, o Cdigo Civil (Lei n 10.406, de 2002) prev apenas cinco espcies
distintas: sociedades, associaes, fundaes, organizaes religiosas e parti-
dos polticos.
Existem duas classificaes de sociedades: a) simples e b) empresrias. As pri-

meiras so tratadas nos arts. 997 a 1.038 do Cdigo Civil e visam fim econ-
mico ou lucrativo, que deve ser repartido entre os scios, sendo alcanado pelo
exerccio de profisses ou pela prestao de servios tcnicos; as segundas, as
sociedades empresrias ou sociedades mercantis, tambm visam lucro, porm
mediante o exerccio de atividade mercantil. Por visarem finalidade lucrativa,
as sociedades no sero abordadas no presente trabalho, ressalvado o caso es-
pecfico das cooperativas, em face do tratamento diferenciado conferido pela
Constituio (arts. 5, XVIII, 146, III, c, e 174, 2, da CF).
Por sua vez, as organizaes religiosas e os partidos polticos possuem fina-

lidades especficas e bastante distintas da atuao estatal, o que reduz dras-
ticamente a possibilidade de complementarem atividades tpicas do Estado.
A primeira categoria, na verdade, impedida constitucionalmente de receber
concesso de subvenes:
Art. 19. vedado Unio, aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios:
I estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencion-los, embaraar-lhes o

funcionamento ou manter com eles ou seus representantes relaes de depen-
dncia ou aliana, ressalvada, na forma da lei, a colaborao de interesse pblico.
Portanto, para fins deste trabalho, sero tratadas basicamente as caractersti-

cas de entidades no governamentais sem fins lucrativos; ou seja, caractersti-
cas das pessoas jurdicas de direito privado das espcies associaes e funda-
es privadas.
Tambm sero abordados aspectos gerais para a atribuio de qualificaes

como organizaes sociais (OS), organizaes da sociedade civil de interesse
pblico (Oscip) e entidades de apoio; bem como para a constituio de coope-
rativas, que, apesar de se enquadrarem na espcie sociedade simples, apresen-
tam caractersticas especiais.
4.1 Espcies de entidades privadas segundo a legislao civil
4.1.1 Associaes
Nos termos do art. 53 da Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Cdigo Ci-

vil), tais entidades so constitudas pela unio de pessoas organizadas para
fins no econmicos, no havendo, entre os associados, direitos e obrigaes
recprocos. Com efeito, direitos e obrigaes seriam caractersticas prprias
de sociedades, e no de associaes. Portanto, a associao constituda pela
unio de pessoas, fsicas e jurdicas, que se organizam para realizar atividades
com fins no econmicos.
241
Nesse sentido, esclarece Rizzardo (2006) que:
as associaes vm a ser forma de pessoa jurdica, includas dentre as que no

contm interesse econmico. A sua especificao conveniente em razo do
campo que abrangem, de natureza no lucrativa, e visando normalmente in-
teresses sociais, comunitrios, literrios, culturais, recreativos, especialmente
de bairros, vilas, de entidades religiosas, sociais, comunitrias, e de classes de
profissionais, como associaes de militares, de professores, de juzes etc. No
importa que tenham patrimnio, o qual se destina para atingir as finalidades
estatutrias prprias. Irrelevante, outrossim, que realizem algumas atividades
lucrativas, desde que dirigidas para os mesmos propsitos, e no se distribuam
os ganhos ou lucros aos associados. Possuem estatutos, e se aproximam das so-
ciedades civis sem interesse econmico, cingindo-se a diferena mais na deno-
minao. (RIZZARDO, 2006, p. 260)
importante destacar que a ausncia de finalidade lucrativa no afasta a exis-

tncia de rendimentos da entidade. A distino entre essa espcie de pessoa
jurdica e as sociedades est na no diviso de lucros entre os associados. Vale
dizer, os rendimentos auferidos no so distribudos, mas sim aplicados na
finalidade social a que se destina a associao.
A legislao civil, contudo, impe limites e regras para a constituio e o

funcionamento dessas entidades. No art. 54 do Cdigo Civil so relacio-
nados os requisitos que devem, sob pena de nulidade, constar no estatuto,
como se observa:
Art. 54. Sob pena de nulidade, o estatuto das associaes conter:
I a denominao, os fins e a sede da associao;
II os requisitos para a admisso, demisso e excluso dos associados;
III os direitos e deveres dos associados;
IV as fontes de recursos para sua manuteno;
V o modo de constituio e de funcionamento dos rgos deliberativos; (reda-

o dada pela Lei n 11.127, de 2005)
VI as condies para a alterao das disposies estatutrias e para a dissoluo;
VII a forma de gesto administrativa e de aprovao das respectivas contas.

(includo pela Lei n 11.127, de 2005).
Foram regulados ainda os requisitos para demisso de administradores e al-

terao de estatutos (arts. 59 e 60). Segundo a legislao vigente, trata-se de
competncia privativa da assembleia geral, sendo exigida deliberao da as-
sembleia especialmente convocada para esse fim, cujo qurum ser o estabe-
lecido no estatuto.
Tambm para a excluso de associado as regras se tornaram mais rgidas. So-

mente admissvel havendo justa causa, assim reconhecida em procedimento
que assegure direito de defesa e de recurso, nos termos previstos no estatuto.
Aspecto relevante para o presente trabalho diz respeito dissoluo de tais en-
tidades. Cabe ao estatuto da associao, sob pena de nulidade, dispor sobre as
condies para dissoluo da pessoa jurdica (art. 54, VI). Todavia, dissolvida
a associao, o remanescente do seu patrimnio lquido, depois de deduzidas,
se for o caso, as quotas ou fraes ideais de associado que esteja deixando a
entidade, ser destinado entidade de fins no econmicos designada no esta-
tuto, ou, omisso este, por deliberao dos associados, instituio municipal,
estadual ou federal, de fins idnticos ou semelhantes.
4.1.2 Fundaes privadas
As fundaes privadas so reguladas pelo Cdigo Civil brasileiro, em seus

arts. 62 a 69, e pela Lei n 6.015, de 31 de dezembro de 1973. Trata-se de pes-
soa jurdica criada por dotao44 de um particular ou viabilidade econmica,
ou mesmo do Estado, para fins de utilidade pblica em geral, em regra bene-
ficente, filantrpica ou para desenvolvimento cultural.
44
O patrimnio deve ser suficiente para a manuteno da entidade e a manuteno dos fins previstos
em estatuto.
243
Conforme se infere do artigo 62 do Cdigo Civil, no possvel a instituio

de qualquer fundao sem que sejam separados, pelo instituidor, bens livres
necessrios e suficientes para a sua formao:
Art. 62. Para criar uma fundao, o seu instituidor far, por escritura pblica ou
testamento, dotao especial de bens livres, especificando o fim a que se destina,
e declarando, se quiser, a maneira de administr-la.
Pargrafo nico. A fundao somente poder constituir-se para fins religiosos,

morais, culturais ou de assistncia.
Quando insuficientes para constituir a fundao, os bens doados sero con-

vertidos em ttulos da dvida pblica, se outra coisa no dispuser o instituidor,
at que, aumentados com os rendimentos ou novas dotaes, perfaam capital
bastante. Velar pelas fundaes o ministrio pblico do estado onde situadas.
A forma de funcionamento e de organizao da fundao estabelecida por

meio de estatuto, que passa a ser a lei das relaes jurdicas envolvidas. Portan-
to, fundao um patrimnio destinado a servir, sem intuito de lucro, a uma
causa de interesse pblico determinada, que adquire personificao jurdica45
por iniciativa de seu instituidor.
Assim, as fundaes, ao lado das associaes, ocupam a posio legal de pesso-

as jurdicas de direito privado sem fins econmicos ou lucrativos, configuran-
do-se como entidades de interesse social.
O estatuto tem por escopo estabelecer as relaes entre rgos da fundao e

as consequncias para os beneficirios. Tem a fora de observncia obrigatria,
criando regras de obedincia dentro da entidade. Vincula a todos, quaisquer
que sejam os fatos supervenientes ou circunstanciais sua execuo. Assim, o
processo de criao do contrato, ainda que unilateral, produz regramento de
eficcia que conduz criao da fundao privada, bem como especificao
do modo de administrao e respectivo regulamento.
45
um patrimnio com fim determinado que adquire personalidade jurdica, por fora de lei.
Segundo o art. 120 da Lei n 6.015, de 31 de dezembro de 1973, necessrio o re-

gistro da escritura e do estatuto social junto ao cartrio de registro competente.
A finalidade, necessrio ressaltar, alm de no ser egostica, tambm no

pode ser genrica, devendo ser a mais especfica possvel. No podemos ver
como correta a pretenso de algum instituir fundao que no tenha um ob-
jetivo especfico e determinado.
Uma fundao pode ser instituda por pessoas fsicas ou jurdicas, por ato inter
vivos ou mortis causa. Para que seja adquirida a personalidade jurdica, pre-
ciso que os atos constitutivos, assim como as associaes e sociedades, sejam
registrados no registro competente.
A extino das fundaes pode ocorrer pelo decurso de prazo da sua existn-
cia ou por meio de deciso judicial.
A dissoluo convencional aquela que ocorre por deliberao dos seus inte-
grantes. A dissoluo tambm poder ocorrer por determinao legal ou por
meio de ato governamental que casse a autorizao para o seu funcionamento.
Uma vez decretada sua extino por sentena, surge a questo do destino do
seu patrimnio. A lei determina que primeiro deve ser obedecida a vontade
do instituidor. Na falta de indicao precisa, dever ser observado o disposto
no estatuto. Caso esse seja omisso, os bens sero incorporados a alguma ou-
tra fundao de fins idnticos ou semelhantes. Inexistindo outra fundao, os
bens sero entregues Fazenda estadual.
Ao abordar as diferenas entre sociedades e fundaes, Rizzardo (2006) desta-

ca os seguintes aspectos:
Quatro as caractersticas, que do um destaque prprio das fundaes relati-

vamente s sociedades, segundo aponta Rubens Limongi Frana, resumidas na
finalidade, na origem, na estrutura e no modo de administrao:
Com relao finalidade, a fundao difere da sociedade em virtude da circuns-

tncia de que, enquanto nesta os fins podem ser alterados pelos scios, naquela,
245
uma vez instituda, esses fins so permanentes, no podendo ser modificados

pelos administradores (Cd. Civil, art. 28, II) (...)
Quanto origem, ao passo que a sociedade constituda pelos prprios scios,

que a administram e levam a bom termo, a fundao criada por um instituidor,
cuja pessoa no se confunde com a dos administradores da entidade (art. 24).
No que concerne estrutura, de se ressaltar, na fundao, o papel primacial

do patrimnio. sobre este que o instituidor, ao separar uma poro de seus
bens, determinando-lhe finalidades especiais, erige todo o arcabouo, diferen-
temente do que se passa na sociedade, onde a unio moral das pessoas consti-
tui o alicerce fundamental.
Finalmente, com referncia ao modo de administrar, cumpre advertir que nas

fundaes, a despeito do carter privado, desempenha papel ativo e importan-
tssimo a constante interveno do Ministrio Pblico (...). Os citados arts. 28,
II, e 24 equivalem aos arts. 67, II, e 62 do Cdigo de 2002. (RIZZARDO, 2006,
p. 262-263)
4.1.3 Cooperativas
Apesar de as cooperativas atuarem na explorao direta de atividade econ-

mica (conforme dispe o art. 3 da Lei n 5.764 46, de 16 de dezembro de 1971)
e de ser a livre concorrncia um princpio de foro constitucional (art. 170 da
CF), tem ocorrido nos ltimos anos a insero de entidades dessa espcie nas
leis de diretrizes federais como passveis de receberem transferncias a ttulo
de despesas de capital (auxlios). Por isso, sero destacadas algumas caracters-
ticas dessas entidades no presente trabalho.
Celebram contrato de sociedade cooperativa as pessoas que reciprocamen-

te se obrigam a contribuir com bens ou servios para o exerccio de ativi-
dade econmica, de proveito comum, sem objetivo de lucro (art. 3 da Lei
n 5.764, de 1971). Portanto, trata-se de associao autnoma de pessoas
que se unem, voluntariamente, para satisfazer aspiraes e necessidades
46
Institui a poltica nacional de cooperativismo e institui o regime jurdico das sociedades cooperativas.
econmicas, sociais e culturais comuns, por meio de um empreendimento

de propriedade coletiva e democraticamente gerido.
Basicamente o que se procura ao organizar uma cooperativa melhorar a situ-

ao econmica de determinado grupo de indivduos, solucionando problemas
ou satisfazendo necessidades comuns que excedam a capacidade de cada indi-
vduo satisfazer isoladamente.
Uma cooperativa se diferencia de outros tipos de associaes de pessoas por

seu carter essencialmente econmico. A sua finalidade colocar os produ-
tos e/ou servios de seus cooperados no mercado em condies mais vantajo-
sas do que as que os mesmos teriam isoladamente. Desse modo a cooperativa
pode ser entendida como empresa que presta servios aos cooperados. Em
que pese terem por objeto o exerccio de atividade prpria de empresrio, as
cooperativas so sempre classificadas como sociedade simples, por fora do
que dispe o art. 982 do Cdigo Civil47.
Os membros da entidade contribuem equitativamente para o capital das coo-

perativas e controlam-no democraticamente. Os membros afetam os exceden-
tes a um ou mais dos seguintes objetivos: desenvolvimento das cooperativas,
eventualmente atravs da criao de reservas, parte das quais, pelo menos,
ser indivisvel; benefcio dos membros na proporo das suas transaes com
a cooperativa; apoio a outras atividades aprovadas pelos membros.
O objeto que marca a existncia da cooperativa, segundo o artigo 5, pode ser

qualquer gnero ou operao48. O objetivo adotado ou a natureza das ativi-
dades desenvolvidas classificar a entidade em cooperativa de produo ou de
trabalho autnomo ou eventual.
47
Cdigo Civil: Art. 982. Salvo as excees expressas, considera-se empresria a sociedade que tem por
objeto o exerccio de atividade prpria de empresrio sujeito a registro (art. 967); e, simples, as demais.
Pargrafo nico. Independentemente de seu objeto, considera-se empresria a sociedade por aes; e,
simples, a cooperativa.
48
Lei n 5.764, de 1971: Art. 5 As sociedades cooperativas podero adotar por objeto qualquer gnero
de servio, operao ou atividade, assegurando-se-lhes o direito exclusivo e exigindo-se-lhes a obri-
gao do uso da expresso cooperativa em sua denominao.
247
4.1.3.1 Cooperativas sociais
Outra espcie de cooperativa surge com a Lei n 9.867, de 10 de novembro de

1999, que inseriu no ordenamento jurdico a chamada cooperativa social.
A Lei n 9.867, de 1999, disps sobre a criao e o funcionamento dessas enti-

dades visando a integrao social dos cidados em desvantagem no mercado
econmico, por meio do trabalho (art. 1), dentre eles os deficientes fsicos,
sensoriais e mentais (art. 3, I e II):
Art. 1 As cooperativas sociais, constitudas com a finalidade de inserir as pes-

soas em desvantagem no mercado econmico, por meio do trabalho, fundamen-
tam-se no interesse geral da comunidade em promover a pessoa humana e a
integrao social dos cidados, e incluem entre suas atividades:
I a organizao e gesto de servios sociossanitrios e educativos; e
II o desenvolvimento de atividades agrcolas, industriais, comerciais e de servios.
Art. 2 Na denominao e razo social das entidades a que se refere o artigo

anterior, obrigatrio o uso da expresso cooperativa social, aplicando-se-lhes
todas as normas relativas ao setor em que operarem, desde que compatveis com
os objetivos desta lei.
Art. 3 Consideram-se pessoas em desvantagem, para os efeitos desta lei:
I os deficientes fsicos e sensoriais;
II os deficientes psquicos e mentais, as pessoas dependentes de acompanha-

mento psiquitrico permanente, e os egressos de hospitais psiquitricos;
III os dependentes qumicos;
IV os egressos de prises;
V (vetado);
VI os condenados a penas alternativas deteno;

VII os adolescentes em idade adequada ao trabalho e situao familiar difcil

do ponto de vista econmico, social ou afetivo.
1 (Vetado.)
2 As cooperativas sociais organizaro seu trabalho, especialmente no que diz

respeito a instalaes, horrios e jornadas, de maneira a levar em conta e mini-
mizar as dificuldades gerais e individuais das pessoas em desvantagem que nelas
trabalharem, e desenvolvero e executaro programas especiais de treinamento
com o objetivo de aumentar-lhes a produtividade e a independncia econmica
e social.
3 A condio de pessoa em desvantagem deve ser atestada por documen-

tao proveniente de rgos da administrao pblica, ressalvando-se o di-
reito privacidade.
Art. 4 O estatuto da cooperativa social poder prever uma ou mais categorias

de scios voluntrios, que lhe prestem servios gratuitamente, e no estejam
includos na definio de pessoas em desvantagem.
Grande parte da populao no tem acesso ao trabalho formal por no alcan-

ar a necessria qualificao profissional de forma a atender s exigncias do
mercado de trabalho. Nesse contexto, a lei considera ser o trabalho o meio
de promover a integrao da pessoa humana (art. 1). Dentre as atividades da
entidade, esto organizao e gesto de servios sociossanitrios e educativos,
bem como desenvolvimento de atividades agrcolas, industriais, comerciais e
de servios.
Tais entidades fundamentam-se no interesse da comunidade em promover a

pessoa humana e a integrao social dos cidados, incluindo entre as suas ati-
vidades a organizao e gesto de servios sociossanitrios e educativos e o
desenvolvimento de atividades agrcolas, industriais, comerciais e de servios.
Segundo estabelece a lei que criou as cooperativas sociais, consideram-se

pessoas em desvantagem:
a. os deficientes f sicos e sensoriais;

249
b. os deficientes psquicos e mentais, as pessoas dependentes de acompanha-

mento psiquitrico permanente, e os egressos de hospitais psiquitricos;
c. os dependentes qumicos;
d. os egressos de prises;
e. os condenados a penas alternativas deteno;
f. os adolescentes em idade adequada ao trabalho e situao familiar dif cil

do ponto de vista econmico, social ou afetivo.
4.2 Declaraes, certificados e qualificaes

concedidos pelo poder pblico
4.2.1 Declarao de utilidade pblica
o reconhecimento, pelo poder pblico, de que uma entidade civil presta ser-
vios de interesse para toda a coletividade e em conformidade com o seu obje-
tivo social. Trata-se do reconhecimento de que uma entidade jurdica sem fins
lucrativos oferece vantagem sociedade, no sentido de satisfazer uma necessi-
dade coletiva de ordem pblica.
Para requerer a declarao de Utilidade Pblica Federal (UPF), a entidade de-

ver atender aos requisitos previstos na Lei n 91, de 1935, e regulamentados
pelo Decreto n 50.517, de 1961. Dessa forma, segundo a citada lei, as socieda-
des civis, as associaes e as fundaes constitudas no pas com o fim exclu-
sivo de servir desinteressadamente a coletividade podem ser declaradas de uti-
lidade pblica, desde que tenham personalidade jurdica, estejam em efetivo
funcionamento e atendam desinteressadamente coletividade e os cargos de
sua diretoria no sejam remunerados.
A declarao de utilidade pblica ser feita em decreto do Poder Executivo,

mediante requerimento processado no Ministrio da Justia e Negcios Inte-
riores ou, em casos excepcionais, ex officio.
O requerimento de utilidade pblica federal deve ser dirigido ao presidente da

Repblica, por intermdio do Ministrio da Justia, com a comprovao dos
seguintes requisitos previstos no Decreto n 50.517/1961:
a. que se constituiu no pas;
b. que tem personalidade jurdica;
c. que esteja em efetivo funcionamento nos trs anos anteriores, com a exata
observncia de seus estatutos;
d. que no so remunerados por qualquer forma os cargos de diretoria e que

no distribui lucros, bonificaes ou vantagens a dirigentes, mantenedores
ou associados, sob nenhuma forma ou pretexto;
e. que comprovadamente, mediante a apresentao de relatrios circunstan-

ciados dos trs anos de exerccio anteriores formulao do pedido, pro-
move a educao ou exerce atividades de pesquisas cientficas, de cultura,
inclusive artsticas ou filantrpicas, estas de carter geral ou indiscriminado;
f. que seus diretores possuem folha corrida e moralidade comprovada;
g. que se obriga a publicar anualmente a demonstrao da receita e despesa

realizadas no perodo anterior, desde que contemplada com subveno por
parte da Unio, neste mesmo perodo.
4.2.2 Certificao entidade beneficente de

assistncia social (Lei n 12.101/2009)
A Carta Magna de 1988 estabeleceu um marco legal para a Assistncia Social no

Brasil. Em seguida, a Lei Orgnica de Assistncia Social Loas (Lei n 8.742, de 7
de dezembro de 1993) regulamentou os arts. 203 e 204 da Constituio e definiu
regras e instrumentos de operacionalizao da assistncia social.
Nesse contexto, ao Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) foi atri-

buda a responsabilidade pela regulamentao da Poltica Nacional de Assis-
tncia Social (cf. art. 18 da Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993) e pela
251
concesso do registro e do certificado de entidades beneficentes de assistncia

social s entidades que prestam assistncia social (cf. incisos III e IV do art. 18
da Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993, com a redao conferida pela Me-
dida Provisria n 2.187-13, de 2001). A responsabilidade pela concesso do
registro e do certificado permaneceu at o advento da Lei n 12.101, de 27 de
novembro de 2009.
Com a Lei n 12.101/2009, deixou de haver a concesso de registro e de cer-

tificado de entidade beneficente de assistncia social, que foram substitudos
pela certificao de entidade beneficente de assistncia social. A certificao
foi expressamente limitada s reas de assistncia social, sade ou educao, o
que no estava claramente definido na legislao anterior.
No bojo dessas alteraes, o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS)

deixou de ser competente para conceder a certificao, bem como para reno-
var os antigos registros e certificados. A lei diluiu as responsabilidades em trs
ministrios. Prev o art. 21 da Lei n 12.101, de 2009, que a anlise e a deciso
quanto certificao devem ser apreciados somente no mbito dos ministrios
da Sade, quanto s entidades da rea de sade; da Educao, quanto s enti-
dades educacionais; e do Desenvolvimento Social e Combate Fome, quanto
s entidades de assistncia social. O prazo de validade da citada certificao,
que antes era de trs anos, passou a ser fixado em regulamento, observadas as
especificidades de cada uma das reas e o prazo mnimo de um ano e mximo
de cinco anos.
Por meio do Decreto n 7.237, de 20 de julho de 2010, e do Decreto n 7.237, de

20 de julho de 2010, a citada lei veio a ser regulamentada. Alm dos requisitos
especficos de cada rea, so exigidos:
a. comprovante de inscrio no Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica(CNPJ);
b. cpia da ata de eleio dos dirigentes e do instrumento comprobatrio de

representao legal, quando for o caso;
c. cpia do ato constitutivo registrado, que demonstre o cumprimento dos

requisitos previstos no art. 3 da Lei n 12.101, de 2009; e
d. relatrio de atividades desempenhadas no exerccio fiscal anterior ao re-

querimento, destacando informaes sobre o pblico atendido e os recur-
sos envolvidos.
4.2.2.1 Sade
Para a certificao na sade, a entidade deve basicamente comprovar o cum-

primento das metas estabelecidas em convnio ou instrumento congnere ce-
lebrado com o gestor local do SUS, ofertar a prestao de seus servios ao SUS
no percentual mnimo de 60% (sessenta por cento) e comprovar, anualmente,
da forma regulamentada pelo Ministrio da Sade, a prestao dos servios
com base nas internaes e nos atendimentos ambulatoriais realizados. Alm
disso, necessrio que informe:
a. a totalidade das internaes e atendimentos ambulatoriais realizados para

os pacientes no usurios do SUS;
b. a totalidade das internaes e atendimentos ambulatoriais realizados para

os pacientes usurios do SUS; e
c. as alteraes referentes aos registros no Cadastro Nacional de Estabeleci-

mentos de Sade (CNES).
4.2.2.2 Educao
Para a concesso da certificao no mbito da educao, a entidade deve aplicar

anualmente em gratuidade pelo menos 20% (vinte por cento) da receita anual
efetivamente recebida nos termos da Lei n 9.870, de 23 de novembro de 1999.
A norma prev ainda que para o cumprimento da gratuidade a entidade deve:
a. demonstrar adequao s diretrizes e metas estabelecidas no Plano Nacio-

nal de Educao (PNE), na forma do art. 214 da Constituio Federal;
b. atender a padres mnimos de qualidade, aferidos pelos processos de ava-

liao conduzidos pelo Ministrio da Educao; e
253
c. oferecer bolsas de estudo nas seguintes propores:
c.1 no mnimo, uma bolsa de estudo integral para cada nove alunos pa-
gantes da educao bsica;
c.2 bolsas parciais de 50% (cinquenta por cento), quando necessrio

para o alcance do nmero mnimo exigido.
4.2.2.3 Assistncia social
No mbito da assistncia social, a certificao e a renovao sero concedidas

a entidades que prestem servios ou realizem aes assistenciais, de forma gra-
tuita, continuada e planejada, para os usurios e a quem deles necessitar, sem
qualquer discriminao, observada a Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993.
Define a norma que entidades de assistncia social so aquelas que prestam,

sem fins lucrativos, atendimento e assessoramento aos beneficirios, bem
como as que atuam na defesa e garantia de seus direitos.
As entidades que prestam servios com o objetivo de habilitao e reabilitao

de pessoa com deficincia e de promoo da sua integrao vida comunitria
e aquelas abrangidas pelo disposto no art. 35 da Lei n 10.741, de 1 de outubro
de 2003, podero ser certificadas, desde que comprovem a oferta de, no mni-
mo, 60% (sessenta por cento) de sua capacidade de atendimento ao sistema de
assistncia social.
So requisitos especficos para a certificao:
a. estar inscrita no respectivo Conselho Municipal de Assistncia Social ou

no Conselho de Assistncia Social do Distrito Federal, conforme o caso,
nos termos do art. 9 da Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993; e
b. integrar o Cadastro Nacional de Entidades e Organizaes de Assistncia

Social de que trata o inciso XI do art. 19 da Lei n 8.742, de 7 de dezembro
de 1993.
Porm, a comprovao do vnculo da entidade de assistncia social rede

socioassistencial privada no mbito do Sistema nico de Assistncia Social
(Suas) condio suficiente para a concesso da certificao, no prazo e na
forma a serem definidos em regulamento.
4.2.3 Qualificao como organizao social
A organizao social regulada pela Lei n 9.637, de 15 de maio de 1998. Trata-

-se de uma qualificao, um ttulo, que a administrao outorga a uma entida-
de privada, sem fins lucrativos, que declarada como de interesse social e de
utilidade pblica, para todos os efeitos legais (art. 11 da Lei n 9.637, de 1998).
O objetivo expresso no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, pelo

extinto Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (Mare), com a cria-
o da figura das organizaes sociais foi encontrar um instrumento que per-
mitisse a transferncia para tais entidades de certas atividades que vinham
sendo exercidas pelo poder pblico e que melhor o seriam pelo setor privado,
sem necessidade de concesso ou permisso.
Nos termos da Lei n 9.637, de 1998, o Poder Executivo poder qualificar como
organizaes sociais pessoas jurdicas cujas atividades sociais sejam dirigidas
ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e
preservao do meio ambiente, cultura e sade. Portanto, as organizaes
sociais tratam de servios sociais no exclusivos do Estado, que incentiva e fis-
caliza essa atuao por meio de vnculo jurdico institudo mediante contrato
de gesto.
Nesse sentido, cabe mencionar trecho da obra de Meirelles (2005) sobre a ma-
tria em comento:
6.1.2 Organizaes sociais A Lei Federal n 9.637, de 18/5/1998, autorizou o

Poder Executivo a qualificar como organizaes sociais pessoas jurdicas de di-
reito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades estatutrias sejam dirigidas
ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e
255
preservao do meio ambiente, cultura e sade, atendidos os requisitos pre-

vistos naquele diploma.
A organizao social, portanto, no um novo ente administrativo, uma quali-

ficao, um ttulo, que a administrao outorga a uma entidade privada, sem fins
lucrativos, para que ela possa receber determinados benefcios do poder pblico
(dotaes oramentrias, isenes fiscais etc.) para a realizao de atividades
necessariamente de interesse coletivo. (MEIRELLES, 2005, p. 367-368)
Essas pessoas jurdicas so as previstas no Cdigo Civil (Lei n 10.406, de

2002), associaes e fundaes (art. 44, inciso I e III). Podem j existir ou ser
criadas para o fim especfico de receberem o ttulo de organizao social e
prestarem os servios desejados pelo poder pblico. O que importa que se
ajustem aos requisitos da lei.
Entretanto, a qualificao da entidade privada como organizao social ato

administrativo discricionrio do poder pblico. No mbito federal, o exame da
convenincia e oportunidade da medida cabe ao ministro ou titular do rgo
supervisor ou regulador da rea de atividade correspondente ao objeto social
da entidade pretendente, assim como ao ministro da Administrao.
O Poder Executivo tambm poder desqualificar a entidade privada, retiran-

do-lhe o ttulo de organizao social, mas essa providncia h de estar baseada
no descumprimento das disposies contidas no contrato de gesto e devida-
mente apuradas em processo administrativo, assegurado o direito de defesa
dos dirigentes da organizao.
Entre os requisitos bsicos, encontram-se: ausncia de finalidade lucrativa; ex-

cedentes financeiros decorrentes de suas atividades e todo e qualquer legado
ou doao recebida ser incorporado ao patrimnio; possuir rgos diretivos
colegiados, com a participao de representantes do poder pblico e da comu-
nidade; publicidade de seus atos; submisso ao controle do Tribunal de Contas
e celebrao de um contrato de gesto com o poder pblico, para a formao
da parceria e a fixao das metas a serem atingidas e o controle dos resultados.
Atendendo tais exigncias e obtendo a qualificao de organizao social, a en-

tidade poder contar com os recursos oramentrios e os bens pblicos (m-
veis e imveis) necessrios ao cumprimento do contrato de gesto. Os bens
ser-lhe-o transferidos mediante permisso de uso e os recursos sero libera-
dos de acordo com o cronograma de desembolso estabelecido no contrato de
gesto. Mais ainda: facultada ao Poder Executivo a cesso especial de servi-
dor organizao social, com nus para o rgo de origem.
Como informa Bandeira de Mello (2005), uma vez qualificada e com o con-
trato de gesto assinado, a entidade estar apta a receber bens pblicos para o
cumprimento do programa de trabalho proposto no contrato:
Uma vez qualificada como organizao social e tendo travado contrato de ges-
to que ser elaborado de comum acordo entre o poder pblico e a entidade
privada e discriminar as respectivas atribuies, responsabilidades e obriga-
es (art. 6) , a pessoa estar, nesta conformidade, apta a receber bens pblicos
em permisso de e sem licitao prvia (art. 12, 3), no havendo restrio
alguma a que se trate tambm de bens imveis, ser beneficiria de recursos or-
amentrios (art. 12) e de servidores pblicos que lhe sero cedidos a expensas
do errio pblico (art. 14)! Caber ao poder pblico fiscalizar o cumprimento
do programa de trabalho proposto no contrato, com suas metas e prazos de
execuo, verificados segundo critrios objetivos de avaliao de desempe-
nho, mediante indicadores de qualidade e produtividade (art. 7, I, c/c art. 8).
(BANDEIRA DE MELLO, 2005, p. 221)
4.2.3.1 Contrato de gesto
Contrato de gesto o instrumento jurdico firmado entre uma organizao

social e o poder pblico. Trata-se de acordo operacional de direito pblico
entre a administrao e a entidade privada para a realizao de objetivos de in-
teresse comum. Embora designado de contrato, aproxima-se de um convnio
com caractersticas especiais.
O contrato de gesto deve discriminar as atribuies, responsabilidades e

obrigaes do poder pblico e da organizao social, bem como especificar
o programa de trabalho proposto, a fixao das metas a serem atingidas e os
257
respectivos prazos de execuo, bem como os critrios objetivos de avaliao

de desempenho, mediante indicadores de qualidade e produtividade (controle
de resultados). Alm disso, o contrato deve prever limites e critrios para a
realizao de despesa com remuneraes e vantagens percebidas pelos diri-
gentes e empregados da organizao social, alm de outras clusulas julgadas
convenientes pelo poder pblico.
Hoje so seis as entidades qualificadas como organizaes sociais pelo governo

federal. Na rea de pesquisa e inovao so cinco, mantendo contratos de ges-
to com o Ministrio da Cincia e Tecnologia. Na rea de comunicao social,
a Associao de Comunicao Educativa Roquette Pinto celebrou contrato de
gesto com a Empresa Brasil de Comunicao (EBC), vinculada Secretaria de
Comunicao da Presidncia da Repblica.49
4.2.4 Qualificao como organizao da sociedade

civil de interesse pblico (Oscip)
As organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Oscip) foram cria-

das por meio da Lei n 9.790, de 1999 (Lei das Oscip), e so reguladas pelo
Decreto Federal n 3.100, de 1999. A norma surge em meio a um processo de
reconhecimento da importncia da atuao privada na prestao de servios
de interesse pblico.
Como esclarece Bandeira de Mello (2005), trata-se de um qualificativo atribu-

vel vinculadamente a pessoas jurdicas de direito privado, para fins de habilit-
-las a firmar termos de parceria com o poder pblico:
III. Tal figura, como dito, foi introduzida pela Lei n 9.790, de 23/3/1999. De
acordo com ela, tal qualificativo atribuvel, vinculadamente a pessoas jurdi-
cas de direito privado requerentes, para fins de habilit-las a firmar termos de
parceria com o poder pblico, com o qual se credenciam a receber recursos ou
49
RELAES de parceria entre poder pblico e entes de cooperao e colaborao no Brasil. Braslia:
Secretaria de Gesto/MPOG, 2010. p. 29.
bens pblicos empenhados neste vnculo cooperativo entre ambos, desde que
tais pessoas:
a) no tenham fins lucrativos,
b) sejam prepostas a determinadas atividades socialmente teis (arroladas no

art. 3, quais, exempli gratia, assistncia social, combate pobreza, promoo
gratuita da sade, da cultura, da cidadania, dos direitos humanos etc.);
c) no estejam inclusas no rol das impedidas (listadas no art. 2, como, por exem-
plo, sociedades comerciais, organizaes sociais, instituies religiosas, coope-
rativas, sindicatos e entidades criadas pelo governo); e
d) consagrem em seus estatutos uma srie de normas (preestabelecidas no

art. 42) sobre estrutura, funcionamento e prestao de contas. (BANDEIRA DE
MELLO, 2005, p. 224-225)
Trata-se de qualificao especial concedida pelo Ministrio da Justia a deter-

minadas entidades da sociedade civil sem fins lucrativos cujos objetivos esta-
tutrios atendam a finalidades de natureza social. De fato, para se qualificar a
instituio interessada precisa se enquadrar em uma das finalidades reconhe-
cidas pela legislao. So elas:
III. promoo da assistncia social;
IV. promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e

artstico;
V. promoo gratuita da educao, observando-se a forma complementar

de participao das organizaes de que trata esta lei;
VI. promoo gratuita da sade, observando-se a forma complementar de

participao das organizaes de que trata esta lei;
VII. promoo da segurana alimentar e nutricional;
VIII. defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do de-

senvolvimento sustentvel;
IX. promoo do voluntariado;

259
X. promoo do desenvolvimento econmico e social e combate pobreza;
XI. experimentao, no lucrativa, de novos modelos socioprodutivos e de

sistemas alternativos de produo, comrcio, emprego e crdito;
XII. promoo de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e asses-

soria jurdica gratuita de interesse suplementar;
XIII. promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da demo-

cracia e de outros valores universais;
XIV. estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produ-

o e divulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e cientficos
que digam respeito s atividades mencionadas neste artigo.
Portanto, so entidades vocacionadas para serem colaboradoras do Estado na

implementao de polticas pblicas e na prestao de servios sociais popu-
lao. As Oscip voltam-se para a prestao de servios sociais no exclusivos
do Estado, mas com o incentivo e a fiscalizao do poder pblico, mediante
vnculo jurdico institudo por termo de parceria.
A lei dispe ainda que a dedicao s atividades nela previstas configura-se

mediante a execuo direta de projetos, programas, planos de aes correlatas,
por meio da doao de recursos fsicos, humanos e financeiros, ou ainda pela
prestao de servios intermedirios de apoio a outras organizaes sem fins
lucrativos e a rgos do setor pblico que atuem em reas afins.
Por sua vez, no se admite a qualificao como Oscip, ainda que a entidade atue
nas reas mencionadas, caso se trate de: sociedades comerciais; sindicatos; as-
sociaes de classe ou de representao de categoria; instituies religiosas
ou voltadas para a disseminao de credos, cultos; organizaes partidrias
inclusive fundaes; entidades de benefcio mtuo a associados; entidades e
empresas que comercializam planos de sade; instituies hospitalares priva-
das no gratuitas e suas mantenedoras; escolas privadas no gratuitas; organi-
zaes sociais; cooperativas; fundaes pblicas; fundaes, sociedades civis
ou associaes de direito privado criadas por rgo pblico ou por fundaes
pblicas; organizaes creditcias que tenham quaisquer tipo de vinculao

com o sistema financeiro nacional.
O patrimnio da Oscip ser constitudo de bens mveis, imveis, vecu-

los, semoventes, aes e ttulos da dvida pblica. No caso de dissoluo da
instituio, o respectivo patrimnio lquido ser transferido a outra pessoa
jurdica qualificada nos termos da Lei n 9.790, de 1999, preferencialmente
que tenha o mesmo objetivo social.
De forma semelhante, na hiptese de a entidade perder a qualificao, o acervo

patrimonial disponvel, adquirido com recursos pblicos durante o perodo
em que perdurou aquela qualificao, ser contabilmente apurado e transferi-
do a outra pessoa jurdica qualificada nos termos da mesma lei, preferencial-
mente que tenha o mesmo objetivo social.
A instituio remunera os dirigentes que efetivamente atuam na gesto execu-

tiva e aqueles que lhe prestam servios especficos, respeitados, em ambos os
casos, os valores praticados pelo mercado na regio onde exerce suas atividades.
Os recursos financeiros necessrios manuteno da instituio podero ser

obtidos por: termo de parceria, convnios e contratos firmados com o poder
pblico para financiamento de projetos na sua rea de atuao; contratos e
acordos firmados com empresas e agncias nacionais e internacionais; doa-
es, legados e heranas; rendimentos de aplicaes de seus ativos financeiros
e outros, pertinentes ao patrimnio sob a sua administrao; contribuio dos
associados e recebimento de direitos autorais.
4.2.4.1 Termo de parceria
O termo de parceria uma das principais inovaes da Lei das Oscip. Trata-se
de instrumento jurdico criado pela Lei n 9.790, de 1999 (art. 9), que forma-
liza as parcerias entre o poder pblico e a Oscip para o fomento e execuo
de projetos. Na prtica, representa um acordo de cooperao entre as partes e
substitui o convnio para a realizao de projetos entre Oscip e rgos pblicos.
261
Constituem clusulas necessrias ao termo de parceria aquelas que disponham

sobre: objeto, com especificao do programa de trabalho; metas e resultados
a serem atingidos; prazos de execuo ou cronograma; avaliao de desempe-
nho; previso de receitas e despesas; relatrio anual e publicao na imprensa
oficial do extrato do termo de parceria e da execuo fsica e financeira.
4.2.4.2 Superviso do termo de parceria
Deve-se ainda mencionar que a superviso50 da execuo fica a cargo do rgo

pblico da rea de atuao correspondente, alm do respectivo conselho de
poltica pblica. Alm disso, o termo de parceria ainda est sujeito ao siste-
ma de controle da administrao pblica, formado por auditorias interna (por
exemplo, a Secretaria Federal de Controle no governo federal) e externa (tri-
bunais de contas).
Em caso de malversao de bens ou recursos pblicos, os responsveis pela

fiscalizao representaro ao Ministrio Pblico, Advocacia Geral da Unio
ou procuradoria da entidade.
Dessa forma, o instrumento administrativo de cooperao institudo pela Lei

das Oscip se pauta em duas premissas: a) o poder pblico continua responsvel
pela diretriz da respectiva poltica pblica (o que impede a sub-rogao das
obrigaes fundadas nos princpios constitucionais da prestao de servios)
e b) demonstrao de que a Oscip realiza atividades na citada rea mediante
seus recursos prprios. Assim, o termo de parceria no respalda a terceiriza-
o de contrataes de funcionrios por entidades privadas nem afasta a res-
ponsabilidade direta do Estado pela conduo da respectiva poltica pblica.
Por fim, importante destacar algumas distines dessas entidades em

relao s organizaes sociais. Segundo Bandeira de Mello (2005), as Os-
cip distinguem-se das organizaes sociais, entre outros pontos relevan-
tes, pelos seguintes:
50
Assim considerados o monitoramento e a fiscalizao.
a) a atribuio do qualificativo no , como naquelas, discricionria, mas vincu-

lada e aberta a qualquer sujeito que preencha os requisitos indicados; no prev
o trespasse de servidores pblicos para nelas prestar servio; b) no celebram
contratos de gesto com o poder pblico, mas termos de parceria, conquanto,
tal como neles, seja especificado um programa a cumprir, com metas e prazos
fiscalizados, alm da obrigao de um relatrio final, o que os faz mais distintos,
entre si, pelo nome que pelo regime; c) os vnculos em questo no so condi-
cionantes para a qualificao da entidade como tal, ao contrrio do que ocorre
com as organizaes sociais; d) o poder pblico no participa de seus quadros
diretivos, ao contrrio do que ocorre naquelas; e e) o objeto da atividade delas
muito mais amplo, compreendendo, inclusive, finalidades de benemerncia so-
cial, ao passo que as organizaes sociais prosseguem apenas atividades de en-
sino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao
do meio ambiente, cultura e sade. (BANDEIRA DE MELLO, 2005, p. 224-225)
4.2.5 Entidades de apoio
Tais entidades so institudas por servidores pblicos e normalmente cons-

titudas sob a forma de fundao, mas tambm podem assumir a forma de
associao ou cooperativa. Portanto, so pessoas jurdicas de direito privado,
sem fins lucrativos, que no integram a administrao pblica.
Tm por objetivo a prestao, em carter privado, de servios sociais no ex-

clusivos do Estado, geralmente para colaborarem com instituies de ensino e
pesquisa por meio de convnio.
Dessa forma, em regra, seus objetivos so similares aos da entidade pblica

junto qual pretendem atuar. A entidade pblica presta servio pblico e a de
apoio atividade privada aberta iniciativa privada.
No possuem legislao especfica que as regulamente, salvo a Lei n 8.958 de

20 de dezembro de 1994, que dispe especificamente a respeito da relao ce-
lebrada entre instituies federais de ensino superior e de pesquisa cientfica e
tecnolgica e fundaes de apoio.
263
Segundo a referida norma, exige licitao (art. 3, I), prestao de contas (art. 3,
II), fiscalizao pelo tribunal de contas (art. 3, III) e outros requisitos para a
utilizao de servidores pblicos (arts. 4 e 4-A) e bens pblicos (art. 6).
5 Critrios de escolha das entidades para

recebimento de recursos pblicos
O objeto do presente tpico apresentar as formas adotadas para escolha de

entidades privadas que, aps estabelecerem alguma forma de parceria com o
ente estatal, se tornam beneficirias da transferncia de recursos pblicos. O
ponto de interesse aqui apresentar a forma de escolha das entidades de di-
reito privado que vo celebrar parceria com o ente pblico da esfera federal.
A regulao para estabelecimento de convnios, contratos de repasse e termos

de cooperao feita por meio do Decreto n 6.170, de 25 de julho de 2007. A es-
colha da entidade, nos termos do referido decreto, se dar entre as entidades de
direito privado sem fins lucrativos cadastradas no Sistema de Gesto de Con-
vnios e Contratos de Repasse Siconv (art. 3) e poder, a critrio do rgo ou
entidade concedente, ser precedida de chamamento pblico para a seleo de
projetos ou entidades que tornem mais eficaz o objeto do ajuste (art. 4).
Alm disso, a Lei n 12.465, de 12 de agosto de 2011 (lei de diretrizes oramen-

trias), estabelece algumas regras para transferncia de recursos ao setor priva-
do. Na LDO, essas transferncias se subdividem em subvenes, contribuies
correntes e de capital e auxlios. O art. 30, que trata das subvenes, relaciona
as reas de atuao das entidades que podem se beneficiar com esse tipo de
transferncia: assistncia social, sade ou educao. As entidades, alm de atuar
nessas reas, devem possuir certificao de entidade beneficente de assistncia
social. A exigncia dessa certificao no , todavia, absoluta. O inciso II do
pargrafo nico do artigo 30 prev um rol de reas em que essa exigncia
dispensada, desde que a seleo da entidade seja feita por meio de processo
pblico de ampla divulgao promovido pelo rgo ou entidade concedente.
O enquadramento das entidades que podem se beneficiar de transferncias

a ttulo de contribuies correntes e de capital est descrito no artigo 31 da
LDO. Em linhas gerais, as entidades no podem pertencer s reas que j se
beneficiam por meio de subvenes e atendam a pelo menos uma das con-
dies previstas nos incisos I, II e III. Aplica-se aos dois ltimos incisos a
prescrio do 1, que exige a publicao de um ato de autorizao para cada
entidade beneficiada, pela entidade oramentria transferidora, contendo o
critrio de seleo, o objeto, o prazo do convnio ou instrumento congnere e
a justificativa para a escolha da entidade.
Devido a algumas especificidades, nos deteremos adiante no debate acerca dos

critrios de escolha das organizaes sociais (OS) e das organizaes da socie-
dade civil de interesse pblico (Oscip).
5.1 Critrios para escolha das organizaes sociais
A Lei n 9.637, de 1998, dispe, entre outros assuntos, sobre a qualificao de

entidades como organizaes sociais.
No art. 1, a lei estabelece as reas que as pessoas jurdicas de direito privado

sem fins lucrativos devem atuar: ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento
tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade.
O inciso II do art. 2 da Lei n 9.637/1998 determina que, em conjunto com o

ministro de Estado da Administrao Federal e Reforma do Estado, o ministro
ou titular de rgo supervisor ou regulador da rea de atividade constante no
contrato social da pessoa jurdica de direito privado tem o poder discricion-
rio de aprovar a qualificao; isto , a escolha das pessoas jurdicas de direito
privado que sero qualificadas como organizaes sociais no feita por meio
de processo licitatrio.
Aps a qualificao, firma-se o contrato de gesto. A Lei n 9.637, de 1998, re-

gula o contrato de gesto nos artigos 5 a 7. Nos termos do art. 6, o contrato
de gesto elaborado de comum acordo entre o rgo ou a entidade supervi-
265
sora e a organizao social. Uma pergunta que cabe neste momento sobre a
necessidade de licitao para assinatura do contrato de gesto ou, ao contrrio,
se o contrato de gesto consequncia imediata da qualificao.
A pergunta relevante, pois, pelo art. 12 da lei, a permisso para que se des-
tinem recursos oramentrios e bens pblicos organizao social s ocorre
depois de firmado o contrato de gesto. Alm disso, a hiptese de dispensa
de licitao para celebrao de contrato de prestao de servios com as or-
ganizaes sociais contida no inciso XXIV do art. 24 da Lei n 8.666, de 1993,
pressupe o contrato de gesto.
A anlise da Lei n 9.637/1998, embora no permita extrair de forma imediata

a resposta ao questionamento sobre a necessidade de licitao para assinatura
do contrato de gesto, traz elementos que sugerem ser dispensvel a licitao.
Um desses elementos o artigo 5, que define o contrato de gesto, pois no
impe, como requisito, a licitao prvia. Outro elemento o artigo 6, que,
embora no faa de forma categrica, d uma indicao de que no h licita-
o, pois prescreve que a elaborao do contrato de gesto seja feita conjunta-
mente entre o rgo ou entidade supervisora e a organizao social. Essa pres-
crio de elaborao conjunta possibilita a interpretao de que a cooperao
comea a ocorrer j no momento de composio do instrumento de parceria.
A licitao, neste caso, se prevalecer essa interpretao, no nos parece razo-
vel, pois a entidade privada parceira j estaria definida.
Essa questo da necessidade prvia de licitao para se firmar o contrato de

gesto foi submetida ao Supremo Tribunal Federal, que precisou se manifestar
quanto constitucionalidade da Lei n 9.637, para indeferir a medida cautelar
na ADI n 1.923/DF. Essa deciso, no entanto, no foi unnime. Os ministros
que participaram do julgamento da medida cautelar demonstraram divergn-
cias de interpretao em vrios pontos da lei. No tocante questo proposta,
o ministro Eros Grau votou pelo indeferimento da medida cautelar por enten-
der que a deciso em juzo liminar poderia afetar injustamente situaes j
consolidadas, mas expressou sua reprovao quanto ao fato de a assinatura do
contrato de gesto no ser precedida de licitao: a celebrao desse contrato
de gesto com o poder pblico habilitar a organizao social ao desfrute de

certas vantagens. Mais do que vantagens, favores desmedidos, visto que a con-
tratao no antecedida de licitao (GRAU, 2006, p. 148).
A deciso de mrito da ADI n 1.923/DF ainda no foi proferida, mas, sobre

ela, dois ministros j se manifestaram. O relator, ministro Carlos Ayres Britto,
proferiu voto onde reprova a discricionariedade do processo de qualificao da
organizao social e, no tocante necessidade de licitao para assinatura do
contrato de gesto, defende que se faa interpretao conforme a Constituio
para afastar qualquer interpretao excludente da realizao de um peculiar
proceder competitivo pblico para: a) a qualificao de entidade privada como
organizao social; b) a celebrao do impropriamente chamado contrato de
gesto (BRITO, 2011, p. 30).
O outro voto foi proferido pelo ministro Luiz Fux. Na deciso, o ministro ex-
pressa que o contrato de gesto:
Configura hiptese de convnio, por consubstanciar a conjugao de esforos

com plena harmonia entre as posies subjetivas, que buscam um negcio ver-
dadeiramente associativo, e no comutativo, para o atingimento de um objetivo
comum aos interessados: a realizao de servios de sade, educao, cultura,
desporto e lazer, meio ambiente e cincia e tecnologia, razo pela qual se en-
contram fora do mbito de incidncia do art. 37, XXI, da CF. (FUX, 2011, p. 4)
O ministro Luiz Fux, embora afaste a incidncia da licitao nos termos do

inciso XXI do art. 37 da CF, entende ser impositivo que:
O poder pblico conduza a celebrao do contrato de gesto por um procedi-

mento impessoal e pautado por critrios objetivos, por fora da incidncia direta
dos princpios constitucionais da impessoalidade, da publicidade e da eficincia
da administrao pblica. (FUX, 2011, p. 5)
Os doutrinadores que se debruaram sobre a questo tambm no so unni-

mes quanto necessidade de licitao para firmar o contrato de gesto.
Mello defende que a Lei n 9.637/1998 inconstitucional, entre outros moti-

vos por considerar que a lei dispensa a licitao para se firmar o contrato de
267
gesto. O autor entende que o contrato de gesto requisito para qualificar a

organizao social:
Entre estes requisitos substanciais devem ser salientados: (...) e firmar contrato
de gesto com o poder pblico. Este ltimo trao no foi formulado diretamente,
mas parece indispensvel, condicional sua qualificao, em face dos arts. 2, f,
4, II, e 5 e ss. (BANDEIRA DE MELLO, 2006, p. 228-298)
Ao tratar da hiptese de dispensa de licitao relacionada s organizaes so-

ciais, Carvalho Filho fundamenta a dispensa de licitao para a assinatura do
contrato de gesto:
Quanto ao contrato de gesto em si, a dispensa de licitao decorre do prprio

sistema implantado na lei reguladora e espelha corolrio natural desse tipo de
negcio jurdico: a uma, porque se cuida de ajuste de carter social e, a duas, por-
que retrata regime de parceria, incompatvel com o processo de licitao. Assim,
a administrao livre para escolher a organizao social com a qual celebrar
o contrato. (CARVALHO FILHO, 2009, p. 245)
Em sentido contrrio, Maral Justen Filho sobreleva os princpios da indispo-

nibilidade do interesse pblico e da isonomia para defender que a assinatura
do contrato de gesto deve ser precedida de licitao:
Em primeiro lugar, h o postulado da indisponibilidade do interesse pblico.

Como decorrncia, a administrao no pode ceder bens, pessoal e recursos a
terceiros por mera liberalidade.
(...)
Em segundo lugar, h o princpio da isonomia. Todas as organizaes sociais

tm o direito de ser tratadas igualmente. No se admitem distines fundadas
em escolhas meramente subjetivas. (JUSTEN FILHO, 2009, p. 333)
Como se constata das citaes apresentadas que a Lei n 9.637/1998 gera

muitos problemas de interpretao, em especial sobre a questo da dispensa
da licitao para assinatura do contrato de gesto. Os dois votos apresenta-
dos em sede de julgamento do mrito da ADI n 1.923/DF no determinam a
aplicao do inciso XXI do art. 37 da Constituio Federal como soluo para
a escolha das organizaes sociais para assinatura do contrato de gesto. No

entanto, os ministros que os proferiram entendem ser inafastvel a adoo de
um procedimento transparente e impessoal capaz de selecionar, no univer-
so de entidades interessadas, aquela com quem o ente pblico estabelecer a
pareceria. Este o entendimento que nos parece conforme com os princpios
constitucionais a que se submete a administrao pblica, sobretudo no seu
relacionamento com entidades privadas. O problema, no entanto, permanece
e o que se tem de concreto a deciso que indeferiu a medida cautelar na re-
ferida ADI, mantendo a vigncia integral da Lei n 9.637/1998. Isso de forma
nenhuma responde a questo proposta, mas o que, por ora, se pode afirmar.
5.2 Critrio de escolha das organizaes da

sociedade civil de interesse pblico (Oscip)
A norma que define e regula as organizaes da sociedade civil de interesse

pblico (Oscip) a Lei n 9.790, de 1999. Regulamenta essa norma o Decreto
Federal n 3.100, de 1999.
As entidades pblicas de direito privado que pretendem receber o ttulo jurdi-

co de organizao da sociedade civil de interesse pblico se submetem qua-
lificao. A outorga da qualificao deferida pelo Ministrio da Justia, desde
que cumpridos os requisitos especificados nos artigos 3 e 4 da lei. O 2 do
artigo 1 esclarece que a outorga da qualificao ato vinculado ao cumpri-
mento dos requisitos. Assim, a escolha das entidades de direito privado que
recebero o ttulo jurdico de Oscip no passa por um processo seletivo: todas
as entidades que tenham cumprido os requisitos exigidos e formalizarem o
requerimento junto ao Ministrio da Justia sero qualificadas.
O instrumento jurdico que vincula a Oscip ao poder pblico o termo de

parceria, que definido no artigo 9 e seguintes da Lei n 9.790/1999. O termo
de parceria no decorre imediatamente da outorga da qualificao, pois o refe-
rido artigo, ao defini-lo, especifica que o instrumento passvel de ser firmado
entre o poder pblico e as entidades qualificadas como Oscip.
269
Assim, necessrio que a celebrao do termo de parceria, sempre que poss-

vel, seja precedida de um processo de seleo. Os artigos 23 e seguintes do De-
creto Federal n 3.100/1999 regulamentam essa seleo por meio de concurso
de projetos. O concurso divulgado por meio de edital e se presta a selecionar,
dentre os projetos desenvolvidos pelas Oscip participantes do certame, o que
melhor atenda aos interesses do rgo estatal parceiro para obteno de bens
e servios e para a realizao de atividades, eventos, consultoria, cooperao
tcnica e assessoria.
Dissertando em artigo sobre o dever do poder pblico licitar junto ao Terceiro

Setor, Luciano Ferraz faz referncia ao Acrdo n 1.777/2005 e lembra que o
Tribunal de Contas da Unio expediu orientao no sentido de que sempre que
possvel o poder pblico deve se socorrer desse processo seletivo (FERRAZ,
2010, p. 77). O autor defende que a expresso poder na redao do artigo 23
do Decreto n 3.100/1999 no implica em uma atribuio de discricionariedade
ao administrador para dispensar o concurso de projetos, pois a sua realizao
deve ser cogitada sempre que a competio for vivel.
Um questionamento sobre a forma de contratao das Oscip quanto apli-

cabilidade do inciso XXIV do art. 24 da Lei n 8.666/1993 quando o objeto da
contratao for a prestao de servios. A leitura do referido dispositivo parece
deixar claro que a hiptese de dispensa da licitao somente se aplica s orga-
nizaes sociais. No entanto, sobre a aplicao do referido dispositivo, no foi
esse o entendimento de Jos dos Santos Carvalho Filho:
Conquanto o estatuto no as tenha mencionado, incide a norma em foco sobre

eventuais contratos denominados na lei de termos de parceria celebrados
entre o ente federativo e as pessoas que tenham recebido a referida qualificao:
ser direta a contratao dos servios decorrentes do ajuste principal, sendo,
pois, dispensada a licitao. (CARVALHO FILHO, 2009, p. 245)
Contrapondo esse entendimento, cabe uma leitura do Acrdo n 421/200451

do Tribunal de Contas de Unio (TCU), que d aplicao restritiva ao
51
Jurisprudncia do TCU, Acrdo n 421/2004, relator ministro Augusto Sherman Cavalcante.
inciso XXIV do art. 24. No acrdo, o TCU restringe a aplicao do inciso

apenas s organizaes sociais qualificadas pela esfera de governo contratante.
Destarte, para encerrar esta anlise sobre a forma de escolha das Oscip, con-
clumos que a qualificao, por ser ato vinculado, no envolve concorrncia.
A celebrao do termo de parceria, sempre que vivel a concorrncia, deve ser
precedida de concurso de projetos. Quanto transferncia dos recursos pbli-
cos para as entidades privadas qualificadas como Oscip, exige-se, em primeiro
lugar, o vinculo de cooperao institudo pelo termo de parceria e, em segundo
lugar, essa transferncia sempre se subordina ao cumprimento das responsa-
bilidades e obrigaes pactuadas para a execuo do programa de trabalho
objeto do termo celebrado.
6 Regime jurdico das entidades

privadas sem fins lucrativos
6.1 Adoo de procedimento licitatrio

para a contratao de bens e servios
Segundo o inciso XXI do art. 37 da Constituio, ressalvados os casos especifi-

cados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados
mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies
a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de paga-
mento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual
somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indis-
pensveis garantia do cumprimento das obrigaes.
Apesar de o caput do art. 37 sujeitar ao alcance da norma a administrao

pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos estados, do
Distrito Federal e dos municpios, alguns entendem que as entidades privadas
sem finalidade lucrativa, ao lidarem com recursos pblicos, devem obedecer s
mesmas regras ditadas administrao pblica.
271
O inciso XXI do art. 37 da Constituio Federal foi regulamentado pela Lei

n 8.666, de 21 de junho de 1993, que, em seu art. 116, disciplina que se apli-
cam as disposies da referida lei, no que couber, aos convnios, acordos,
ajustes e outros instrumentos congneres celebrados por rgos e entidades
da administrao.
A expresso no que couber sempre gerou e gera dificuldades na sua aplica-

o, estando a depender da interpretao dos vrios agentes responsveis pela
sua observncia. Como se ver adiante, teremos uma srie de idas e vindas nas
vrias interpretaes a respeito, culminando no atual disciplinamento presen-
te no Decreto n 6.170, de 25 de julho de 2007, regulamentado pela Portaria
n 127, de 29 de maio de 2008.
A Instruo Normativa n 1/1997-STN, de 15 de janeiro de 1997, no seu par-

grafo nico do art. 27 disciplinou que a entidade privada no estaria sujeita aos
ditames da Lei n 8.666/1993, devendo, na execuo das despesas com recur-
sos recebidos em transferncias, adotar procedimentos anlogos aos estabele-
cidos pela referida lei.
Porm, no Acrdo n 1.070/2003-Plenrio, o Tribunal de Contas da Unio po-

sicionou-se no sentido de que, exercendo o particular a gesto da coisa pblica,
estaria obrigado, quando da aplicao de recursos de convnio firmado com
rgos ou entidades vinculados Unio, por expressa determinao constitu-
cional, a realizar os procedimentos licitatrios fixados na Lei n 8.666/1993,
e por essa razo determinou ao Poder Executivo a modificao do pargrafo
nico do art. 27 da IN/STN n 1/1997. A modificao foi implementada pela
Secretaria do Tesouro Nacional, resultando no seguinte texto:
Art. 27. O convenente, ainda que entidade privada, sujeita-se, quando da execu-
o de despesas com os recursos transferidos, s disposies da Lei n 8.666, de
21 de junho de 1993, especialmente em relao a licitao e contrato, admitida
a modalidade de licitao prevista na Lei n 10.520, de 17 de julho de 2002, nos
casos em que especifica.
A deciso do TCU, porm, no foi pacfica, tendo sido apresentados trs votos
contrrios determinao. O ministro Benjamim Zymler, que se posicionou
contrariamente aplicao dos ditames da Lei n 8.666/1993 s entidades pri-

vadas sem fins lucrativos, assim defendeu sua opinio:
considero incabvel o exerccio das prerrogativas da Lei n 8.666/1993 por entes

privados, uma vez que, dada a natureza dos mesmos, somente entes pblicos
podem exerc-las. A lei em questo prev, por exemplo, a aplicao de multas,
a resciso unilateral de contratos e a declarao de inidoneidade de licitantes,
prerrogativas que so expresses concretas do princpio da supremacia do in-
teresse pblico sobre o privado. No poderia um ente privado, em decorrncia
de simples pactuao de convnio com a administrao pblica, investir-se de
tais poderes. So estes reservados aos agentes pblicos investidos em cargos,
empregos ou funes.
(...) Ademais, a observncia de todos os dispositivos da Lei das Licitaes por

entes privados imporia a elevao dos custos operacionais daqueles, que pas-
sariam a necessitar de pessoal especificamente qualificado para a conduo de
licitaes. Por exemplo, exigiria a criao e manuteno de cadastros de em-
presas para o aperfeioamento da modalidade tomada de preos. Alm disso,
no haveria espao para se exigir a existncia de dotaes oramentrias como
condio prvia para a licitao.
O que ora se analisa, em essncia, a extenso da aplicabilidade da Lei

n 8.666/1993. Dispe a ementa daquela lei que a mesma Regulamenta o art. 37,
inciso XXI, da Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos
da administrao pblica e d outras providncias.
Uma vez que a aludida lei regulamenta um dispositivo constitucional, a sua

abrangncia est indissociavelmente ligada ao escopo de aplicabilidade da nor-
ma constitucional que a rege. Assim dispe o art. 37 e seu inciso XXI, da Cons-
tituio Federal, in verbis:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da

Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios obedecer aos princ-
pios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tam-
bm, ao seguinte:
(...)
XXI ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, com-

pras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que
273
assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que

estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da pro-
posta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao
tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.
O art. 37 da Constituio Federal, no seu caput, delimita sua aplicao ad-

ministrao pblica direta e indireta dos poderes pblicos dos trs nveis da
federao, no se incluindo ali os agentes privados. Assim, o escopo de aplica-
o da lei que regulamenta o seu inciso XXI atualmente a Lei n 8.666/1993
no pode exceder aos limites delineados pelo poder constituinte no caput do
dispositivo retrotranscrito.
E de fato o legislador respeitou o texto constitucional. O pargrafo nico do art. 2

da lei em comento, ao descrever os entes a ela subordinados, o faz em perfeita
harmonia com o mbito de aplicao da norma constitucional que regulamenta,
dispondo que subordinam-se ao regime desta lei, alm dos rgos da administra-
o direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas
pblicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta
ou indiretamente pela Unio, estados, Distrito Federal e municpios.
Como se v, a lei apenas descreveu com mais detalhes a composio da adminis-

trao pblica direta e indireta, no fazendo ali constar entidades no classifi-
cveis como integrantes da administrao pblica, motivo pelo qual no incluiu
entes do setor privado.
Entendo que o poder constituinte, sempre que desejou estender aos agentes pri-
vados regramentos tpicos do setor pblico, o fez expressamente, como lemos
no pargrafo nico do art. 70, que estende o dever de prestar contas a todos os
que manuseiem recursos pblicos, sejam pessoas fsicas ou jurdicas, pblicas
ou privadas.
Pelos mesmos motivos, no poderamos dar aplicao extensiva do art. 116 da

Lei n 8.666/1993, de modo a abranger as relaes entre entes privados. Esse dis-
positivo vincula a aplicao da Lei n 8.666/1993, no que for possvel, aos acor-
dos, convnios e instrumentos congneres firmados por rgos ou entidades da
administrao pblica. Nem a Constituio nem a lei previram expressamente
sua aplicao a entes privados quando contratam entre si.
Por esses motivos, entendo que no se pode exigir que a Fundao Zerbini, de
carter privado, aplique as normas da Lei n 8.666/1993 quando da contratao
de empresa de construo civil, ainda que os recursos a serem aplicados tenham

origem pblica.
Na minha avaliao, foi oportuna e feliz a redao dada ao art. 27, pargrafo
nico, da IN STN n 1/1997, ao explicitar que o convenente entidade privada no
est sujeito Lei n 8.666/1993, sem embargo de firmar orientao no sentido
de que sejam adotados procedimentos anlogos aos estabelecidos pela referida
lei, o que evidencia, ao mesmo tempo, reverncia aos princpios constitucionais
norteadores da gesto pblica e respeito ao domnio dos agentes privados.
Gerada a polmica, o Tribunal de Contas da Unio, em sesso de 6 de abril de

2005, por meio do Acrdo do Plenrio n 353/2005, ao analisar pedido de ree-
xame interposto ao Acrdo do Plenrio n 1.070/2003, conheceu do recurso e
resolveu firmar o entendimento de que a aplicao de recursos pblicos geridos
por particular em decorrncia de convnio, acordo, ajuste ou outros instru-
mentos congneres, deveria atender, no que couber, s disposies da Lei de
Licitaes, em virtude do art. 116 da Lei n 8.666/1993. Alm disso, a fim de di-
rimir quaisquer dvidas com relao aplicao da expresso no que couber,
decidiu, entre outros, recomendar Presidncia de Repblica que procedesse
regulamentao do art. 116 da Lei n 8.666/1993, estabelecendo, em especial,
as disposies da Lei de Licitaes que deveriam ser seguidas pelo particular
partcipe de convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres.
Ainda em 2005, nova polmica foi suscitada pelo Decreto n 5.504, de 5 de

agosto de 2005. Referido decreto estabeleceu, em seu art. 1, que os instru-
mentos de formalizao, renovao ou aditamento de convnios, instrumentos
congneres ou de consrcios pblicos que envolvessem repasse voluntrio de
recursos pblicos da Unio deveriam conter clusula que determinasse que
as obras, compras, servios e alienaes a serem realizadas por entes pblicos
ou privados, com os recursos ou bens repassados voluntariamente pela Unio,
fossem contratadas mediante processo de licitao pblica, de acordo com o
estabelecido na legislao federal pertinente. No caso de bens comuns, enten-
didos esses como aqueles cujos padres de desempenho e qualidade pudessem
ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais no
275
mercado, seria obrigatrio o emprego da modalidade prego, nos termos da Lei

n 10.520, de 17 de julho de 2002.
Como no poderia deixar de ser, o decreto recebeu severas crticas. De acor-

do com Oliveira (2006), citada norma afrontou o inciso XXVII do art. 22 e
o inciso XXI do art. 37 da Constituio Federal, que estipulam como desti-
natrios da obrigatoriedade de licitar apenas os rgos e entidades da admi-
nistrao pblica direta e indireta. Para Oliveira, entidades privadas sem fins
lucrativos no integram a organizao administrativa do Estado, tampouco re-
cebem delegao do poder pblico para realizar atividades de interesse pbli-
co. Para Ferraz (2010), o decreto feriu a norma do art. 116 da Lei n 8.666/1993,
que estabelece sua aplicao aos convnios apenas no que couber. Feriu
tambm a Lei n 9.637/1997, relativamente s organizaes sociais (OS), e a
Lei n 9.790/1999, relativamente s organizaes da sociedade civil de inte-
resse pblico (Oscip), uma vez que essas entidades devem possuir, na forma
do art. 17 da Lei n 9.637/1998 e art. 14 da Lei n 9.790/1999, regulamentos
prprios de licitaes e contratos.
Parece-nos que, por ser to frgil a exigncia da subordinao das entidades

privadas sem fins lucrativos aos ditames da Lei n 8.666/1993, teve o decreto
de obrigar a subordinao no em decorrncia de norma legal, mas sim de um
acerto entre as partes envolvidas. Juridicamente a obrigatoriedade de adoo
de procedimento licitatrio no decorreu dos termos do decreto, mas sim da
expressa previso nos instrumentos de formalizao, renovao ou aditamen-
to de convnios, instrumentos congneres ou de consrcios pblicos, como
assim assinalou Furtado:
descabido o argumento de que a aplicao do mencionado Decreto n 5.450/2005

aos estados e municpios seria inconstitucional. O decreto, a rigor, no cria qual-
quer obrigao para mencionadas entidades da federao. Ela impe aos gesto-
res federais o dever de fazer inserir nos instrumentos dos mencionados ajustes a
serem firmados com entidades pblicas ou privadas a clusula que lhes obrigue
a realizar licitao para a contratao com terceiros. Desse modo, a obrigao da
entidade pblica ou privada que recebe o repasse de recursos federais de contra-
tar terceiros por meio de licitao na modalidade de prego eletrnico decorre
do acordo firmado com o rgo ou entidade federal repassadora do recurso, e

no do Decreto n 5.504/2005. (FURTADO, 2007, p. 1)
De fato, questionvel que entidades privadas sem fins lucrativos estejam

subordinadas Lei de Licitaes, eis que no arroladas no art. 1 da Lei
n 8.666/1993. Por outro lado, estas exercem parcela de funo pblica e
gerenciam recursos pblicos, caso em que seu regime jurdico de direito
privado deve ser derrogado, ainda que parcialmente, por normas de di-
reito pblico. Nesse sentido, tornam-se-lhes tambm aplicveis os prin-
cpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia
insculpidos no art. 37 da Constituio Federal. Sendo assim, devem buscar
a melhor proposta para a contratao de bens e servios, ainda que no
se valendo obrigatoriamente de todos os procedimentos descritos na Lei
n 8.666/1993.
Para Santos (2009):
no se trata de defender procedimentos em sentido contrrio aos propsitos

constitucionais da administrao gerencial, tornando burocrtica a adminis-
trao privada. Trata-se, em primeiro lugar, de conferir eficcia aos princpios
constitucionais. Em segundo lugar, trata-se de admitir que existem procedi-
mentos tpicos da administrao pblica que podem ser utilizados com proveito
pela administrao privada.
As normas para seleo por meio dos contratos a serem firmados pelo Terceiro
Setor com o uso de recursos pblicos devem ser estabelecidas em regulamentos
prprios. Esses regulamentos podem prever mecanismos simplificados e cle-
res de seleo, contanto que tenham contedo compatvel com os princpios
aplicveis a essas entidades responsveis pelo uso do dinheiro pblico. No se
exige, portanto, que os regulamentos prprios das entidades repitam as nor-
mas da Lei de Licitaes. Dentro da moldura constitucional h espao para
inovaes, sem que haja vinculao expressa a procedimentos formais da Lei
n 8.666/1993. Esse espao criativo foi assegurado pelo legislador, eis que de
outro modo teria feito constar taxativamente a aplicao da referida Lei de Li-
citaes a essas entidades. A elaborao dos regulamentos prprios constitui
conduta revestida de singular natureza e especificidade. A sua concepo ser
fruto de um processo de tenso dialtica que assegure a celeridade e dinami-
cidade prprias do regime de direito privado, sem descurar dos valores e prin-
277
cpios fundamentais ao regime de direito pblico, em especial, nesse caso, no

tocante gesto de recursos pblicos, busca da proposta mais vantajosa e ao
princpio da isonomia. (SANTOS, 2009, p. 31)
Em todo caso a regra do art. 1 do Decreto n 5.504/2005 foi suplantada

por aquela contida no art. 11 do Decreto n 6.170, de 25 de julho de 2007.
Observa-se que a linha que tem sido adotada pela administrao pblica no
a exigncia de que as entidades privadas sem fins lucrativos sujeitem-se aos
ditames da Lei n 8.666/1993, mas que estas observem procedimentos que
assegurem a boa utilizao dos recursos pblicos.
Nesse sentido, o art. 11 do Decreto n 6.170 disciplina que, para efeito do dis-
posto no art. 116 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, a aquisio de produ-
tos e a contratao de servios com recursos da Unio transferidos a entidades
privadas sem fins lucrativos devero observar os princpios da impessoalidade,
moralidade e economicidade, sendo necessria, no mnimo, a realizao de
cotao prvia de preos no mercado antes da celebrao do contrato.
Ao regulamentar o Decreto n 6.170, a Portaria Interministerial n 127, de 29

de maio de 2008, estabeleceu uma modalidade de licitao que poderamos
chamar de licitao virtual. A norma disciplina que para a aquisio de bens
e contratao de servios com recursos de rgos ou entidades da administra-
o pblica federal, as entidades privadas sem fins lucrativos devero realizar,
no mnimo, cotao prvia de preos no mercado (art. 45). Para maior rigor, a
portaria estabelece que a cotao prvia de preos ser estabelecida por meio
do Sistema de Convnios (Siconv), segundo procedimentos nela estabelecidos.
Eis algumas regras restabelecidas na portaria:
a. A entidade privada sem fins lucrativos dever contratar empresas que te-
nham participado da cotao prvia de preos, ressalvados os casos em que
no acudirem interessados cotao, quando ser exigida pesquisa ao mer-
cado prvia contratao, que ser registrada no Siconv e dever conter, no
mnimo, oramentos de trs fornecedores.
b. A cotao prvia de preos no Siconv ser desnecessria quando o valor

for inferior a R$ 8.000,00 (oito mil reais); ou quando, em razo da natureza
do objeto, no houver pluralidade de opes, devendo comprovar to s os

preos que aquele prprio fornecedor j praticou com outros demandantes.
c. O registro, no Siconv, dos contratos celebrados pelo beneficirio na execu-

o do objeto condio indispensvel para sua eficcia e para a liberao
das parcelas subsequentes do instrumento, conforme previsto no art. 3.
d. Cada processo de compras e contrataes de bens, obras e servios das

entidades sem fins lucrativos dever ser realizado ou registrado no Siconv.
Em outubro de 2008 a Portaria Interministerial n 127/2008 sofreu alteraes

e a obrigatoriedade de cotao prvia por meio do Siconv foi mitigada. A al-
terao, implementada pela Portaria n 342, de 5/11/2008, permitiu que, nos
casos em que o Siconv no permitir o acesso operacional para a cotao prvia
de preos, esta dever ser realizada mediante a apresentao de, no mnimo,
trs propostas.
Como se percebe, apesar do grande avano no Siconv, principalmente no que

se refere transparncia na gesto dos recursos pblicos, a adoo do sistema
tem esbarrado em algumas dificuldades operacionais. No projeto de lei de di-
retrizes oramentrias para 2012, encaminhado pelo Poder Executivo, o 9
do art. 35 pretendeu disciplinar que o rgo ou entidade federal que no utilize
o Siconv para registro dos atos e procedimentos relativos s transferncias de
recursos para entidades privadas sem fins lucrativos somente poder efetuar
essas transferncias caso disponha de sistema que permita disponibilizar na
internet todos os atos praticados pelas instituies recebedoras dos recursos
no decorrer da execuo da despesa, em especial a disponibilizao de dados
que identifiquem a pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento decor-
rente do bem fornecido ou do servio prestado, a cotao prvia de preos ou
o procedimento licitatrio realizado.
O dispositivo foi aprovado pelo Congresso Nacional com uma pequena alte-
rao, mas de carter significativo. A alterao ocorreu ao final do dispositivo,
exigindo que todos os atos praticados pelas instituies recebedoras fora do
Siconv fossem transferidos para o sistema semanalmente. Contudo, quando
da sano da lei de diretrizes oramentrias (Lei n 12.465, de 12/8/2011), o
279
Poder Executivo vetou todo o dispositivo correspondente ( 9 do art. 34), com

os seguintes argumentos:
O esforo da administrao tem focado o aprimoramento do Siconv, por enten-

der que solues particulares adotadas pelos rgos podem no contemplar todas
as funcionalidades que esse sistema atualmente traz. Alm disso, no h meca-
nismo que possibilite aos rgos enviar dados para o Siconv da maneira proposta,
o que inviabilizaria o imediato cumprimento das medidas. (BRASIL, 2011, p. 65)
6.2 Realizao de concursos pblicos

para admisso de pessoal
Tanto as Oscip quanto as organizaes sociais no esto obrigadas a realizar con-

curso pblico para admisso de pessoal. O inciso IV do 2 do art. 10 da Lei
n 9.790/1999 prev que o termo de parceria firmado com a Oscip dever conter
o detalhamento das remuneraes e benefcios de pessoal a serem pagos, com
recursos oriundos ou vinculados ao termo de parceria, a seus diretores, empre-
gados e consultores. No que se refere s organizaes sociais, os incisos VII e
VIII do art. 4 da Lei n 9.637/1998 preveem que o regimento interno da entidade
dever dispor, no mnimo, sobre a estrutura, forma de gerenciamento, os car-
gos e respectivas competncias. Alm disso, o regulamento prprio conter os
procedimentos que deve adotar para a contratao de obras, servios, compras e
alienaes e o plano de cargos, salrios e benefcios dos empregados da entidade.
No que se refere s demais entidades privadas objeto de estudo deste trabalho,

no h determinao legal especfica que as obrigue a realizar concurso pbli-
co para admisso de pessoal, o que no as exime de observar os princpios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e eficin-
cia na gesto dos recursos.
6.3 Sujeio fiscalizao dos rgos de controle
A Constituio Federal, no pargrafo nico do art. 70, determina que pres-

tar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos
ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes
de natureza pecuniria.
A alnea d do inciso VII do art. 4 da Lei n 9.790/1999 prev que a prestao

de contas de todos os recursos e bens de origem pblica recebidos pelas Oscip
ser feita conforme determina o pargrafo nico do art. 70 da Constituio
Federal. Isso porque a transferncia de recursos para particular no tem o con-
do de modificar a natureza dos recursos envolvidos, que so pblicos. Segundo
Meirelles (2008), no , pois, a natureza do rgo ou da pessoa que a obriga a
prestar contas; a origem pblica do bem administrado ou do dinheiro gerido
que acarreta ao gestor o dever de comprovar seu zelo e bom emprego.
A comprovao da regular aplicao dos recursos transferidos deve ser feita

perante o rgo ou a entidade que repassou os recursos, cujos responsveis,
se tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, daro
cincia ao TCU, sob pena de responsabilidade solidria.
Nesse sentido, a Portaria Interministerial n 127, de 30 de maio de 2008, disci-

plina que o rgo ou entidade que receber recursos na forma nela estabelecida
estar sujeito a prestar contas da sua boa e regular aplicao no prazo mximo
de trinta dias contados do trmino da vigncia do convnio ou contrato ou do
ltimo pagamento efetuado, quando este ocorrer em data anterior quela do
encerramento da vigncia.
Quando a prestao de contas no for encaminhada ou no for aprovada, o r-

go concedente ou contratante dever tomar todas as providncias necessrias
instaurao da tomada de contas.
281
7 Concluso
O presente trabalho procurou demonstrar que a Constituio Federal de 1988

no s reinaugurou a vida democrtica do pas, mas tambm inovou ao ado-
tar modelo de Estado social e democrtico de direito no qual cabe ao poder
pblico a prestao, de forma no exclusiva, de servios sociais, como sade,
educao, previdncia e assistencial social.
Nesse modelo, o fomento atuao da sociedade nessas reas pode se efetivar,

mas apenas de modo complementar ou subsidirio ao papel do Estado, nota-
damente nas atividades consideradas de interesse pblico, conforme se depre-
ende, em especial, da leitura dos arts. 194, 199, 1, 205, 216, 1, 218, 4, e
226, 1, da Constituio.
A adequada compreenso desse carter complementar da atividade desen-

volvida pela sociedade civil na realizao dos direitos sociais essencial para
segregar o campo de atuao reservado constitucionalmente ao servio pbli-
co e aquele passvel de atividades de fomento, no podendo jamais o Estado se
fazer substituir integralmente pela iniciativa privada.
O fomento, pela via de repasses financeiros, amplia a capacidade de atuao da

entidade beneficiada, mas tambm condiciona e restringe o regime privado ao
qual, em regra, tais entidades esto originalmente submetidas.
O exame da legislao deixou claro que os ajustes com entidades privadas no

suprimem a necessidade de atendimento s normas constitucionais aplicveis
e s se justificam no caso de plena comprovao de que as entidades detm
capacidade para desenvolvimento da atividade e de que a despesa realizada
por meio de outra pessoa jurdica, que no a estatal, otimiza a aplicao dos
recursos pblicos disponveis.
Com isso, possvel concluir que as entidades privadas sem fins lucrativos que
recebem recursos pblicos regem-se pelo direito privado, porm parcialmente
derrogado por normas de direito pblico. Nesse sentido, tornam-se-lhes tambm
aplicveis os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e

eficincia insculpidos no art. 37 da Constituio Federal.
Por essa razo, ao firmarem parceria com o poder pblico, tais entidades devem
buscar, entre outros procedimentos tpicos da administrao: a melhor propos-
ta para a contratao de bens e servios, mesmo no utilizando todos os pro-
cedimentos concorrenciais descritos na Lei n 8.666/1993 (Lei de Licitaes);
zelar pela transparncia e economicidade na contratao de pessoal, ainda que
no lhes seja expressamente exigida a realizao de concurso pblico; e subme-
terem-se fiscalizao dos rgos de controle do poder pblico.
A diversidade de normas legais sobre a matria, os diferentes regimes jurdi-

cos das entidades parceiras e os interesses difusos, muitas vezes antagnicos
dos agentes envolvidos, pois, em sntese, a parceria implica no uso de recursos
pblicos por agentes privados, dentro de determinados limites, como identi-
ficado neste trabalho, demonstra a complexidade do modelo de atuao do
Estado brasileiro.
Nesse sentido, um dos pontos mais controvertidos da legislao diz respeito

s formas de escolha das organizaes sociais que firmaro contrato de gesto
para estabelecer parceria com o Estado. A Lei n 9.637, de 1998, que norma-
tiza a atuao dessas entidades, deixa dvidas se essa escolha deve ou no ser
precedida de licitao caso haja mais de uma entidade qualificada e todas de-
monstrem interesse em firmar a parceria.
Os entendimentos j expressos por ministros do STF e por renomados dou-

trinadores, conforme consignado no trabalho, deixam evidentes as divergn-
cias de entendimentos, todos elaborados a partir de consistentes argumentos
contrapostos. De nossa parte, alinhamo-nos posio daqueles que defendem
que a seleo deve observar procedimentos transparentes e impessoais capa-
zes de selecionar, no universo de entidades interessadas, aquela com quem o
ente pblico estabelecer a pareceria, de acordo com os princpios a que est
submetida a administrao pblica.
283
A pesquisa tambm evidenciou que os sistemas oramentrios e financeiros

do governo federal no permitem que se identifique, com preciso, o total de
recursos pblicos transferidos, em cada ano, para as entidades privadas. Isso
ocorre porque parte dos recursos no a elas transferida diretamente, mas para
rgo, fundo ou ente estatal, como o caso das transferncias no mbito do Sis-
tema nico de Sade (SUS) e do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS).
Isso no obstante, verificou-se sensvel crescimento da parcela que se encon-

tra identificada nos oramentos fiscal e da seguridade social como transfe-
rncia a entidade privada sem fins lucrativos (MA 50), entre os exerccios de
2001 e 2010. No perodo, verifica-se elevao de 98,9% dos valores liquidados,
o que representa um salto de R$ 1,65 bilho para R$ 3,11 bilhes destinados
para tais instituies.
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A Casa Legislativa
289
Administrao pblica legislativa:

gesto estratgica52
1 Introduo
A primazia da anlise do Poder Legislativo pelo enfoque institucional pro-

voca um direcionamento dos estudos para os campos da Cincia Poltica
ou do Direito. Com isso, as pesquisas voltadas compreenso da dimenso
organizacional desse Poder so escassas. Apesar de seu carter poltico, ou,
qui, em virtude dele, as Casas Legislativas desenvolvem, ao longo do tem-
po, caractersticas, normas e procedimentos, padres de liderana e rotinas
para tomada de deciso. Esse processo de institucionalizao envolve esta-
belecer e manter uma estrutura organizacional, e prover o relacionamento
dessa estrutura com o seu ambiente.
Essa estrutura reflete elementos prprios a uma instituio do Poder Legis-

lativo, como sua autonomia, a formalidade, a uniformidade e a complexidade
52
O presente captulo resultado do trabalho de grupo de pesquisa e extenso (GPE) vinculado ao
Programa de Ps-Graduao do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara
dos Deputados. Com as atividades ainda em andamento, o GPE pretende avanar na pesquisa sobre
questes especficas da gesto estratgica no mbito interno de instituies do Poder Legislativo. A
questo de uma viso estratgica quanto ao Poder Legislativo em seu nvel institucional, contudo,
permanece como campo a ser desbravado.
estrutural e organizacional. A autonomia corporifica a independncia dos Po-

deres, noo basilar ao Estado democrtico de direito. Os parlamentos devem
ser independentes de outras estruturas e isso impacta diretamente sua forma
de organizao. A formalidade deriva-se da prpria natureza constitucional do
Legislativo, a qual requer para suas deliberaes procedimentos e regras bem
desenvolvidos e, em boa medida, codificados. Corpos legislativos so regidos
por padres consensuais de conduta apropriada, buscando um desempenho
impessoal, rotineiro e altamente previsvel. Regras legitimadas produzem legi-
timidade. Sobre esse assunto, Bobbio (2003, p. 84) afirmou: o nico modo de se
chegar a um acordo quando se fala de democracia, entendida como contraposta
a todas as formas de governo autocrtico, o de consider-la caracterizada por
um conjunto de regras (primrias e fundamentais) que estabelecem quem est
autorizado a tomar as decises coletivas e com quais procedimentos.
A uniformidade relaciona-se ao fato de que todos os parlamentos, em maior ou

menor dimenso, detm poder legiferante. A combinao desses elementos,
agregada ao fato do convvio entre um corpo poltico (seus membros), normal-
mente escolhido por processos eleitorais, e um corpo tcnico (concursados,
nomeados, terceirizados etc.), instaura a alta complexidade estrutural das ins-
tituies legislativas.
Se a administrao pblica um ramo da administrao com especificidades

que justificam um recorte particular para intensificao de estudos, a admi-
nistrao pblica legislativa requer, ainda mais, estudos e pesquisas prprios.
Copeland e Patterson (1997) chamam a ateno para o fato de que, apesar de
sua importncia no contexto institucional, os parlamentos so pouco estu-
dados: paradoxalmente, instituies parlamentares no tm sido estudadas
muito extensivamente por pesquisadores. Estudos sistemticos de assembleias
representativas existem hoje, talvez, em duas dzias de pases (COPELAND;
PATTERSON, 1997, p. 3).
O presente captulo enfatiza a aplicao da gesto estratgica no mbito inter-

no de Casas Legislativas. Ampara-se em pesquisas conduzidas junto Cmara
dos Deputados (CD) e Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais
291
(ALMG), cujas descries individuais encontram-se registradas em artigos es-

pecficos. Pretende-se, nesse trabalho, realizar uma anlise comparativa entre
os dois estudos, uma vez que os seus resultados revelam similaridades e dife-
renas relevantes para uma compreenso abrangente do fenmeno. Agrega-
-se anlise comparativa uma reflexo quanto s possibilidades e desafios da
aplicao do conceito gesto estratgica administrao pblica legislativa.
Quando se busca tratar da gesto estratgica na administrao pblica legisla-

tiva preciso acrescentar um elemento j conhecida metfora de Mintzberg
(2010). Esse autor inicia seu clssico livro Safri de estratgia recorrendo
fbula Os cegos e o elefante, na qual cinco homens cegos encostam em um
elefante, cada um em uma parte. O que encosta no lado acha que uma pare-
de; o que segura a presa acha que uma lana; o que pegou a tromba acha que
uma serpente; o que toca no joelho diz que uma rvore e o que tocou na
orelha acha que um leque.
Alm do acesso s cegas e fragmentado ao corpo do elefante, esse vem a revelar-

-se cor-de-rosa. Ou seja, trata-se de espcie mpar de paquiderme, merecedora,
portanto, de reflexes prprias. Diante de tal espcime, pode-se agir como os
dois mineiros da tradio popular, pretensamente indiferentes ao fato que se
apresenta s suas vistas, ou como o cientista, ansioso em encontrar um local
adequado para o fenmeno em seu esquema classificatrio. A tarefa do pesqui-
sador, entretanto, revela-se rdua, ao deparar-se, quase que liminarmente, com
posturas denegatrias da possibilidade da existncia da gesto estratgica na
administrao pblica e, por conseguinte, na administrao pblica legislativa.
A negao do fenmeno assume tanto ares de desprezo conceitual quanto de

arrogncia pontificadora. O desprezo aparece na escassez de literatura sobre
o tema. H vrios trabalhos sobre estratgia de Estado, aplicados a concep-
es de planos de desenvolvimento no nvel teleolgico do Estado, que se con-
fundem com a correntemente chamada estratgia nacional. Costa (2009) e
Lafer (2002) so exemplos de trabalhos dessa natureza. So raros os traba-
lhos sobre gesto estratgica aplicada ao mbito interno dos rgos pblicos
e inexistentes os que enfoquem posturas estratgicas no nvel institucional.
A arrogncia vem de alguns segmentos mais radicais de crticos chamada

administrao pblica gerencial, que advogam, a priori, a impossibilidade de
qualquer transposio de conceitos oriundos da iniciativa privada ao campo
da administrao pblica. So arrolados como fatores de crtica adminis-
trao pblica gerencial: manuteno do carter centralizador do poder deci-
srio; desprezo a aspectos polticos da gesto; transplantao de tcnicas do
setor privado sem adaptaes; incompatibilidade da lgica gerencialista com
o interesse pblico; no reduo dos custos governamentais com a formao
de uma nova camada de burocratas. Para mais elementos sobre o assunto,
recomenda-se a leitura de Arruda Neto (2010).
Parte-se de uma reflexo sobre as principais objees tericas e pragmticas

identificadas no decorrer da pesquisa, para uma ponderao quanto ao que
pode ser um correto ponto de partida para estudos ulteriores sobre o assunto.
2 Gesto estratgica na administrao

pblica legislativa
Ao longo dos estudos foram identificados trs grandes focos de resistncia

possibilidade de aplicao do conceito de gesto estratgica a uma Casa Legis-
lativa: prescindibilidade, impossibilidade e impraticabilidade. Esses trs anta-
gonismos so analisados com a inteno de se demonstrar que sua existncia
importante para delineao dos contornos prprios do que seria uma ges-
to estratgica na administrao pblica legislativa, ou seja, como chegar ao
rosado do grande mamfero. Ambas as pesquisas envolveram a realizao de
entrevistas semiestruturadas. O objetivo das entrevistas qualitativas foi com-
preender as crenas, atitudes, valores e motivaes dos servidores em relao
ao processo de implantao da gesto estratgica na CD e na ALMG, ou seja,
propiciar a criao de um quadro interpretativo quanto s relaes entre esses
atores, na situao social especfica de servidores daquelas Casas Legislativas
(BAUER; GASKELL, 2008, p. 65).
293
2.1 A prescindibilidade
O argumento da prescindibilidade refere-se ao fato de que o papel e a misso

das instituies do Poder Legislativo seriam bvios e j estariam inteiramente
demarcados na Constituio Federal. Aponta-se aqui para um quadro no qual
a administrao pblica legislativa exercida em instituies estatais puras,
prximas ao arqutipo da burocracia racional weberiana e, portanto, concen-
tradas na racionalidade procedimental e na observncia legalidade estrita.
Nos dizeres do prprio Weber, essa a soluo ideal quando se necessita pre-
ciso, continuidade, disciplina, rigor e confiabilidade:
a administrao puramente burocrtica, portanto, a administrao burocrti-

co-monocrtica mediante documentao, considerada do ponto de vista formal,
, seguindo toda a experincia, a forma mais racional de exerccio de dominao,
porque nela se alcana tecnicamente o mximo de rendimento em virtude de
preciso, continuidade, disciplina, rigor e confiabilidade isto , calculabilidade
tanto para o senhor quanto para os demais interessados intensidade e extensi-
bilidade dos servios, e aplicabilidade formalmente universal a todas as espcies
de tarefas. (WEBER, 2000, p. 145).
Uma instituio com essa natureza fortemente voltada para funcionar e pro-
duzir resultados, no comportando reflexes maiores quanto aos objetivos,
posto que dados ab initio e de modo extrainstitucional (marco constitucio-
nal). Mintzberg (2003), ao propor uma tipologia de configuraes estruturais,
referiu-se a esse tipo como burocracia mecanizada, caracterizada por estrutu-
ra administrativa muito elaborada, fluxo de trabalho altamente racionalizado,
tarefas operacionais simples e repetitivas e nfase na padronizao dos pro-
cessos de trabalho. O estratgico, sem a viso de objetivos, uma contradio
em termos. Enquanto que na perspectiva estratgica buscam-se consensos (vi-
so, misso, objetivos), com a expectativa de que, uma vez pactuados, dirimam
conflitos, a burocracia mecanizada uma soluo para funcionamento apesar
dos conflitos. Segundo Mintzberg (2003), o problema da burocracia meca-
nizada no desenvolver uma atmosfera aberta em que as pessoas possam
conversar sobre os conflitos, mas reforar uma atmosfera fortemente fechada,
na qual o trabalho possa ser feito, apesar deles (MINTZBERG, 2003, p. 190).
Aplicada ao servidor pblico de forma estereotipada, a viso weberiana reve-

la um burocrata escravizado por seus prprios padres no controlados de
comportamento, gerados a partir de aprendizado coletivo especializado, ten-
dendo a conceber suas tarefas em termos de sua memria coletiva e assim per-
manecendo refm de seu prprio passado. Segundo essa viso, os servidores
pblicos se apresentam ao pblico cobertos pela mscara dessa caricatura:
demiurgos de inutilidades disfarados de administrao expertocrtica.
Esses pontos fortes da burocracia mecanizada, contudo, transformam-se em

nus diante de ambientes cambiantes e do predomnio de incerteza ambien-
tal. Quando h rupturas frequentes demais para os princpios funcionarem de
maneira adequada, eles se tornam visveis. Ou seja, quando o ambiente come-
a a produzir, em escala macia, fenmenos que a burocracia no antecipou
e no poderia controlar, surge o questionamento quanto aos princpios, reais
ou ideais, rompidos. Nesse tipo de ambiente, a estratgia pode facilmente ser
percebida como desnecessria basta que o servio, predefinido, seja feito.
As vantagens dessa burocracia arquetpica a colocam em posio privilegiada
para lidar com ambientes estveis e rotineiros. A rigidez do institucional afasta
a flexibilidade do estratgico: o monumento mata o movimento. Aqui no h
novidade. Nos tempos da Roma clssica, por exemplo, as reformas de Diocle-
ciano multiplicaram as engrenagens da burocracia governamental, tornando-
-lhe o funcionamento mais seguro, embora mais lento. Entretanto, to logo as
instabilidades ambientais aumentaram, ganharam visibilidade a manuteno
dispendiosa do sistema e a opresso dos impostos (GIBBON, 2005).
Quando o ambiente comea a desmoronar, sacudido pelos tremores simul-

tneos do acelerado progresso tcnico e da eroso do padro de relaes de
produo e de relaes polticas prevalecentes, a burocracia mecanizada opera
s cegas. Nos termos de Habermas (2003), nessas circunstncias ocorre uma
crise de legitimidade que ataca o corao do sistema weberiano. A burocracia
mecanizada governamental haure suas pretenses de validade da convico
de sua capacidade de produzir impessoalidade, moralidade, publicidade e efi-
cincia no trato das questes pblicas, em um ambiente de estrita observncia
da legalidade. Assim, goza de uma legitimidade procedimental. Porm, a cren-
295
a na legalidade de um procedimento no pode, per se, produzir legitimidade

(HABERMAS, 1984, p. 266). O maior risco, ento, a autorreferncia, com a
burocracia que veio a existir para resolver problemas passando a engen-
dr-los, a fim de assegurar sua existncia.
No caso do Poder Legislativo, essa preocupao ganha ainda mais relevncia.

Considerada como funo precpua e indelegvel do Estado, a atividade legi-
ferante deve ser preservada em instituies burocrticas de perfil weberiano,
mesmo para os advogados de reformas administrativas inspiradas nas propos-
tas do gerencialismo. No Brasil, por exemplo, quando Bresser Pereira trouxe
baila o seu Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, explicitou-se a
manuteno de um ncleo estratgico, parcialmente inalcanado pelas dire-
trizes da reforma:
No ncleo estratgico, o fundamental que as decises sejam as melhores, e, em

seguida, que sejam efetivamente cumpridas. A efetividade mais importante
que a eficincia. O que importa saber , primeiro, se as decises que esto sendo
tomadas pelo governo atendem eficazmente ao interesse nacional, se correspon-
dem aos objetivos mais gerais aos quais a sociedade brasileira est voltada ou
no. Segundo, se, uma vez tomadas as decises, estas so de fato cumpridas (...)
no ncleo estratgico, em que o essencial a correo das decises tomadas e o
princpio administrativo fundamental o da efetividade, entendido como a ca-
pacidade de ver obedecidas e implementadas com segurana as decises toma-
das, mais adequado que haja um misto de administrao pblica burocrtica e
gerencial. (BRASIL, 1985, p. 42-43)
Difcil encontrar espao para a metade gerencial desse misto, em face de

tantos condicionantes de cunho weberiano.
Tambm associada percepo da prescindibilidade, est o conceito de mo-

noplio (exclusividade da prerrogativa de legislar da instituio do Poder Le-
gislativo em seu nvel respectivo), o que torna a preocupao com estrat-
gia e concorrncia irrelevante53. Aqui se remete diretamente ao fato de que
o conceito gesto estratgica, na iniciativa privada, fortemente associado a
53
Viso do rgo pblico como monoplio exposta por Moore (1997, p. 70).
contextos competitivos. Vrios livros da rea recebem ttulos e subttulos nos

quais figuram as expresses estratgia competitiva ou vantagem estratgi-
ca. Muitos desses trabalhos referem-se ao que Mintzberg (2010) convencio-
nou chamar de escolas de design, planejamento e posicionamento. Esse autor
prope uma classificao que abrange dez escolas de estratgia: design, pla-
nejamento, posicionamento, empreendedora, cognitiva, aprendizado, poder,
cultural, ambiental, configurao.
Calcadas nos conceitos tradicionais de planejamento e reunindo instrumen-

tos intuitivos de aplicao, como matrizes bidimensionais (i.e. matriz BCG e
anlise SWOT) e elementos de fcil compreenso (como a elaborao de uma
proposta de viso e misso), essas escolas tm predominado nos processos de
formulao estratgica. Pode-se dizer que seu principal expoente Michael
Porter, cuja extensa obra (PORTER, 1986, 1989, 1999, 1999a, 1999b) j se tor-
nou clssica para a rea.
Autores da vertente da administrao pblica gerencial, como Barzelay (2001),

valem-se da multiplicidade de escolas para afirmar que, no mbito governa-
mental, estratgia deve ser concebida como um padro de decises voltadas
para criar valor pblico (BARZELAY, 2001, p. 164) e no como uma tentativa
de posicionamento diante de rivais. Contudo, essa defesa tnue, uma vez que
a evidncia da utilizao dos instrumentos das escolas de design, planejamento
e posicionamento clara, como nos estudos realizados junto CD e ALMG.
Pode ser mais apropriado avaliar em que medida as dificuldades apontadas nos
processos de planejamento estratgico conduzidos sob a gide dessas escolas
acontecem no setor pblico e quais seus contornos especficos. Ressaltam-se, a
ttulo de exemplo, algumas deficincias identificadas em processos conduzidos
sob a gide de cada escola: escola de design: estreitamento da perspectiva, im-
possibilidade de tratamento das estratgias emergentes, ignorncia em relao
dimenso do aprendizado, acoplamento estrutura-estratgia, inflexibilidade
da estratgia uma vez explicitada, separao entre formulao e implementa-
o; escola de planejamento: domnio do processo pela assessoria, ausncia
de resultados dos sistemas de planejamento, nfase em fuses e aquisies,
negligncia em relao aos requisitos organizacionais e culturais da estratgia,
297
incapacidade para lidar com ambiente de incerteza; escola de posicionamento:

foco estreito, separao entre formulao e implementao, contexto estreito
e muito focado em ambientes oligopolistas, nfase em anlises internas. Con-
ferir Mintzberg (2010) para uma apresentao detalhada das deficincias de
cada escola.
Um ltimo fator associado noo de prescindibilidade da estratgia re-

laciona-se diretamente a um dos argumentos usualmente utilizados como
justificativa de sua necessidade: as grandes e constantes mudanas no am-
biente. A instabilidade ambiental, to decantada pelos barmetros lingusti-
cos, quando tomada como referncia primordial, afeta o potencial do plano.
Como o alvo (futuro) j no mais visvel claramente, planejar e conceber
estratgias para atingi-lo seria utpico. Nesse contexto, diagnsticos crticos
em relao s condies institucionais que se encerram sem formulao de
estratgias de melhoria so irritantes. Mas, por outro lado, os diagnsticos
que trazem prescries estratgicas acabam reputados no mesmo grau de
importncia que os sonhos.
2.2 A impossibilidade
Refere-se aqui multiplicidade de estratgias individuais dos parlamentares,

bem como dos partidos polticos, em uma leitura inspirada na escola da es-
colha social. A rivalidade entre interesses conflitantes, sejam personalistas,
sejam partidrios, causaria uma impossibilidade de consenso quanto a uma
estratgia geral para o rgo do Poder Legislativo. Essa crtica relevante, dado
que o elemento poltico inescapvel em qualquer processo de planejamento.
Conforme Lafer (2002):
o processo de planejamento um fenmeno poltico, porque em uma situao

de escassez, inerente a qualquer tentativa de alocar recursos, est implcita,
tambm, a tentativa de alocar valores para a sociedade. Essa dupla alocao de
recursos e valores exercida atravs do poder. E o poder, embora se expresse
atravs do controle e da manipulao de meios fsicos, no , evidentemente,
uma mercadoria quantitativamente fsica, como do dinheiro, por exemplo: na
realidade, o poder implica certa forma de interaes dinmicas e assimtricas,

atravs das quais o comportamento afetado. (LAFER, 2002, p. 191)
Na gesto de qualquer sistema poltico, as premissas resultam da percepo

que se tem quanto relevncia dos valores e dos fatos predominantes. Ressal-
te-se que essas premissas podem perder sua efetividade com o tempo, dada a
dinamicidade do sistema (LAFER, 2002).
Avalia-se, entretanto, que essa crtica exacerba o poder dos partidos, afas-
tando outros olhares sobre o Parlamento54. Tambm confunde os nveis em
que acontecem as discusses (indivduo, partido, instituio). Levado s l-
timas instncias, esse argumento produz a impossibilidade de existncia de
estratgia em qualquer contexto grupal. Alis, essa parece ser a concepo
de indivduo-na-burocracia de Tullock (2004): os altos nveis da maioria das
reparties governamentais so compostos de pessoas que esto menos inte-
ressadas nos objetivos ostensivos da organizao do que no seu prprio bem-
-estar (TULLOCK, 2004, p. 27). O prprio Tullock (2004), porm, encontrou
nessa constatao germes de uma prototpica teoria motivacional no mbito
do setor pblico: fazer com que os interesses do indivduo sejam consentneos
aos da instituio, ou, melhor, em um processo perlocucionrio, convencer os
servidores de que seus interesses sero mais bem atendidos caso os da institui-
o igualmente o sejam. Nessa perspectiva, um processo de gesto estratgica
que combine clareza de objetivos e avaliao por resultados pode ser um cami-
nho para a administrao pblica legislativa.
O argumento da impossibilidade relaciona-se teoria da agncia (ROSS, 1973),

cuja principal questo a irremovvel assimetria de interesses entre agente e
principal no h como se assegurar que os desgnios de algum que pe um
terceiro para agir em seu nome sejam buscados com a devida fidelidade. In-
terferem aqui o oportunismo, a dissonncia cognitiva, a insuficincia e a as-
simetria de informaes e a racionalidade limitada. Esses fatores tornam-se
54
Na Cincia Poltica, poder-se-ia identificar essa vertente com o modelo chamado partidarista. Longe de
ser consenso naquele domnio, todavia, o partidarismo convive com pelo menos duas outras vises: o
distributivismo e o informacionalismo.
299
proporcionalmente mais relevantes na medida em que aumenta o nmero de

envolvidos e a complexidade dos temas abarcados. No caso da administrao
pblica legislativa, o questionamento apresenta-se em um passo ainda anterior,
quer seja, a impossibilidade de se alcanar homogeneidade entre o prprio gru-
po que compe o principal. Qui, ento, se pensar na relao com os agentes.
A evidncia levantada pelos estudos feitos, entretanto, aponta para a possi-

bilidade concreta de superao dessa dificuldade. Tendo sido apontado como
fator relevante na CD, onde se buscou um distanciamento proposital das ins-
tncias polticas, focando-se a rea de apoio tcnico-administrativo e legisla-
tivo, esse fator no foi levado em considerao na ALMG, na qual participa-
ram de alguma forma do processo de formulao do planejamento estratgico
52 de 77 deputados.
2.3 A impraticabilidade
De cunho mais rotineiro, a impraticabilidade refere-se a dificuldades de tem-

po e logstica para participao no processo de elaborao e tambm de im-
plementao da gesto estratgica. No caso da CD, so 513 deputados federais,
vivendo uma rotina intensa de reunies s teras, quartas e quintas-feiras, e
visita s suas bases eleitorais entre sextas e segundas-feiras. A ALMG supe-
rou esse obstculo, tendo a contribuio de uma consultoria especificamente
contratada para esse fim contribudo de forma relevante. De qualquer modo,
alguns dos entrevistados por ocasio da pesquisa conduzida junto ao Legis-
lativo mineiro apontaram para uma concentrao da discusso no mbito da
Mesa Diretora.
Pode-se compreender a questo da impraticabilidade sob a tica do que Kaplan

e Norton (2004) denominam de prontido do capital organizacional. Essa a
capacidade da organizao de mobilizar e sustentar o processo de mudana
necessrio para executar a estratgia (KAPLAN; NORTON, 2004, p. 281). En-
tre os elementos da prontido do capital organizacional, destacam-se a cultura
(conscincia e internalizao da misso, viso e valores essenciais execuo
da estratgia); a liderana (disponibilidade de lderes qualificados, em todos os

nveis); o alinhamento (interligao dos objetivos e dos incentivos individuais,
de equipes e departamentos); e o trabalho em equipe (compartilhamento do
conhecimento com potencial estratgico). Ainda segundo esses autores, a ne-
cessidade de prontido do capital organizacional torna-se mais aguda em insti-
tuies historicamente orientadas para dentro e altamente reguladas.
Seja qual for o enfoque, contudo, devido alta complexidade estrutural ine-
rente a qualquer parlamento, conforme argumentado ao incio, a praticabili-
dade de um processo de elaborao e implementao de gesto estratgica ser
sempre um desafio em instituies do Poder Legislativo.
2.4 Existem elefantes cor-de-rosa?
Em um mundo marcado pelos avanos da engenharia gentica, a questo deixa

de ser meramente retrica... Brincadeiras a parte, ao final da discusso sobre
as objees identificadas prescindibilidade, impossibilidade e impraticabili-
dade identifica-se que h espao para uma gesto estratgica na administra-
o pblica legislativa.
O modelo da burocracia racional de perfil weberiano fragilizou-se diante de

um mundo que atravessa mudanas profundas. Ele passou a ter que conviver
com contextos nos quais as instncias e os atores competentes, afetados e inte-
ressados, precisam entrar em acordo, envolvendo interao, negociao, redes,
em suma: ao interdependente e sistmica. No lugar da obedincia estrita
ordem, emanada do topo da hierarquia, entram em cena os cargos controlados
eletronicamente e orientados por princpios de desempenho preestabelecidos.
Essa reconfigurao das formas de controle precisa ser acompanhada por uma
autonomizao horizontal das subunidades organizacionais, rumo a uma au-
tocoordenao heterocentrada. A estrutura hierarquizada e verticalizada dos
aparatos administrativos permanece, contudo passam a entrelaar-se com
movimentos de desburocratizao, tornando-se possvel a convivncia da con-
301
centrao de competncias decisrias com a descentralizao. preciso que o

monumento tenha movimento o oximoro deve se converter em pleonasmo.
Para no exibir uma perspectiva excessivamente otimista, reconhece-se que

qualquer pesquisador que se defronte com uma instituio do Poder Legisla-
tivo, na atualidade do cenrio brasileiro, vai encontrar ainda uma burocracia
mecanizada. Porm, caso se proponha a investigar mais a fundo, poder en-
xergar experincias iniciais de mudana, como as levantadas junto CD e
ALMG. Dessas destaca-se a experincia de estabelecimento de uma proposta
estratgica e a busca de uma gesto de projetos. Processo difcil e antinatural
para a burocracia arquetpica, a gesto de projetos traz de imediato a impres-
cindvel necessidade de compatibilizao entre a estrutura formal e a estru-
tura da gesto de projetos, o que, por sua vez, carrega o grmen da mudana
rumo descentralizao, como argumentado no pargrafo anterior.
As instituies governamentais carregam em sua natureza a dimenso su-

praindividual, diferentemente do empresrio e seus interesses particulares,
cujo eptome o self-made man. A supraindividualidade fundamenta as con-
cepes finalsticas da instituio governamental e coloca, no momento mes-
mo de sua gnese, a necessidade de um padro decisrio que d consistncia
sua prxis. Tendo em vista essa moldura teleolgica, encontram-se as semen-
tes da gesto estratgica na prognie da instituio pblica. Estratgia, aqui,
entendida como a busca de concatenao entre ao e situao, por meio da
orientao do agente (subjetiva e pautada por suas circunstncias iniciais), sua
avaliao da causalidade entre fins e meios e sua expectativa de xito, ancorada
em percepes probabilsticas quanto possibilidade do sucesso. Ou seja, os
agentes pblicos, inseridos em seus contextos, orientam-se por esses para for-
mular seus interesses materiais e ideais, desenvolvendo objetivos e articulando
meios para realiz-los.
H de se reconhecer que essa noo de estratgia est mais afeita ao espectro

semntico do planejamento em si. Aceita essa proposio, pode-se reforar o
argumento de que a estratgia estaria na origem das instituies governamen-
tais, enquanto burocracias mecanizadas, guiadas pelos princpios clssicos da
administrao: planejamento, organizao, direo, coordenao e controle

(TAYLOR, 2010; FAYOL, 2010; WEBER, 2000). Na sua situao tpica-ideal,
planeja-se e depois se concebe a estrutura capaz de cumprir com o planejado.
Permanece o risco de que a estrutura ossifique-se. Por outro lado, corretamen-
te aplicada, a gesto estratgica pode propiciar meios para a recaptura dos me-
canismos informais que vicejam nas brechas do sistema formal, compensando
suas deficincias.
A sntese original da supraindividualidade vai conter e estar contida nos pro-

psitos polticos ou administrativos que motivam o planejamento, seja nos ter-
mos de uma viso ou misso, seja no contexto de uma diretriz. Recupera-se
aqui a concepo de Lafer (2002) de que todo o planejamento envolve aes
polticas e aes tcnicas. As aes tcnicas vo estar indissoluvelmente li-
gadas questo da escolha dos meios para a consecuo dos fins. A gesto
estratgica, o direcionamento estratgico, o planejamento estratgico, seja
qual for o nome que se pretenda utilizar, acrescenta uma camada de raciona-
lidade a essa escolha, ao pretender instaurar um padro decisrio no contexto
institucional: estratgia um padro, isto , coerncia em comportamento ao
longo do tempo (MINTZBERG, 2010, p. 25).
A administrao pblica legislativa confronta-se com a necessidade de alcan-

ar o interesse pblico nela depositado, em um mundo de fatos contingentes.
H os que prefiram falar em valor pblico. De qualquer modo, trata-se de con-
ceito sempre sujeito a controvrsias quanto possibilidade de sua identificao
e, consequentemente, mensurao. A meno ao interesse pblico aqui, con-
tudo, no pretende inserir elementos metafsicos discusso, antes constatar
que ele existe. Procede-se em sintonia com o pensamento de Tullock (2004,
p. 127): there is an ought somewhere in the organizational structure, even if
only in the dreams of the organizer. Looked at from the outside, this ought
provides the only justification for the existence of the structure at all.
O administrador pblico legislativo est sujeito a dinmicas e manifestaes

de diversas naturezas (econmica, poltica, ideolgica, antropolgica, psicol-
gica, filosfica ou gerencial) e, portanto, deve acatar condies de flexibilidade
303
para seu agir55. Como o interesse pblico considerado dado, a administra-

o pblica legislativa se foca nos fatos. Desses, alguns so concretos, e dizem
respeito a como as coisas so, outros so probabilsticos, relacionando-se a
como as coisas deveriam ser. A gesto estratgica aplicada administrao
pblica legislativa deve criar uma moldura desejvel para esse devir, bem como
prescrever caminhos para que as instituies do Poder Legislativo possam se
conformar paisagem almejada.
3 Gesto estratgica no Poder

Legislativo: dois modelos
Com base em estudos histrico-descritivos conduzidos junto CD e ALMG,

traa-se, a partir desse ponto, uma anlise comparada entre as duas aborda-
gens, buscando ressaltar seus limites e possibilidades, enfocando-se antece-
dentes e motivaes; dificuldades e facilitadores; desafios e resultados.
3.1 Antecedentes e motivaes
Quadro 1 Estratgia na CD e na ALMG. Principal antecedente
CD ALMG
Crise de identidade ocasionada pela aprovao

Processos de capacitao de servidores efetivos.
da Constituio Federal de 1988
Na CD, processos de capacitao de servidores efetivos (cursos internos e ex-

ternos) aparecem como o antecedente mais relevante. Esses processos propi-
ciaram o surgimento de uma massa crtica de pessoas conscientes quanto ao
tema estratgia, fator importante tanto como estmulo ao incio do movimento
quanto como facilitador da implantao. J na ALMG, o principal antecedente
55
Essa flexibilidade no agir dever ser acompanhada, necessariamente, de flexibilidade nos controles,
assunto no objeto da discusso neste trabalho.
identificado com o momento de aprovao da Constituio Federal de 1988. Um

dos aspectos sintomticos da Constituio de 1988 foi a redefinio do pacto
federativo, com um pronunciado esvaziamento das competncias dos estados
em termos legislativos e, como contrapartida, a centralizao dessas no Poder
Federal. Diante desse quadro, a ALMG buscou encontrar espaos e formas de
atuao que compensassem a perda de prerrogativas legislativas e mantivessem
sua legitimidade junto populao estadual. Uma das reaes a esse contexto,
por parte das assembleias estaduais, foi a criao do Colegiado dos Presidentes
de Assembleias Legislativas, que surgiu com o propsito de fortalecer os par-
lamentos estaduais, buscando a ampliao das competncias dos estados. Esse
colegiado preparou proposta de emenda Constituio cujo teor a ampliao
das prerrogativas das assembleias estaduais, que, no momento, encontra-se em
tramitao no Congresso Nacional. Percebe-se, nesse movimento dos legislati-
vos estaduais, encabeada pela ALMG, um claro elemento estratgico, no que
concerne busca de recuperao de prerrogativas perdidas, ou, mais simples-
mente, poder, no contexto institucional nacional. A perspectiva estratgica re-
velada nessa movimentao perpassa tambm a perspectiva estratgica buscada
pela ALMG, principalmente a partir de 2009.
Interessante observar que, a posteriori, esses antecedentes resultariam em en-

foques distintos no processo de elaborao da estratgia. Na CD a participao
na elaborao inicial da estratgia foi restrita a servidores efetivos em cargos
de diretoria, e optou-se por enfatizar a rea de apoio tcnico-administrativo e
legislativo. Fosse uma empresa, poder-se-ia dizer que foi realizado um plane-
jamento estratgico para a rea-meio, sem envolver a rea-fim, o que seria
um paradoxo. No caso da ALMG, buscou-se ampla participao no processo
inicial de elaborao. Foi realizada pesquisa de opinio, com 1.878 respostas;
foram realizadas entrevistas presenciais com os deputados estaduais; ouvi-
ram-se atores externos, buscando identificar aspectos relacionados ao cenrio
legislativo nacional, situao atual e s perspectivas e propostas para o futuro
da ALMG; aplicou-se questionrio aos servidores, contabilizando-se 668 res-
pondentes (72% do quadro permanente).
305
Esse envolvimento pblico externo, pblico interno/cpula e pblico inter-

no/servidores tradicional em processos de elaborao preliminar de diag-
nstico, com a finalidade de embasar iniciativas de planejamento estratgico.
No tocante ao pblico interno, busca-se tanto uma avaliao da habilidade da
organizao para assumir novos horizontes estratgicos quanto a mobiliza-
o das pessoas e suas competncias nicas (HITT; IRELAND; HOSKISSON,
2002). No caso da anlise do ambiente externo, busca-se identificar precoce-
mente sinais de mudanas e tendncias do ambiente, que, devidamente moni-
torado, permite o desenvolvimento de projees e elaborao de cenrios. Es-
sas vo subsidiar as mudanas e tendncias a serem implantadas no presente,
com vistas concretizao do futuro almejado.
A etapa seguinte na ALMG foi o mapeamento de tendncias visando analisar

as principais mudanas e inovaes no Poder Legislativo no Brasil e no mundo,
realizada em parceria com pesquisadores da Pontifcia Universidade Catlica
de Minas Gerais e do Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro
(MINAS GERAIS, 2010). Foram identificadas trs tendncias principais:
maior engajamento da sociedade na esfera pblica, com a disseminao de tec-

nologias da informao e comunicao e a exigncia de maior transparncia e de
participao nos sistemas de tomada de deciso; aumento da participao do Le-
gislativo na formulao de polticas pblicas, como resposta exigncia de mais
eficincia, eficcia e efetividade da legislao; crescente demanda da sociedade e
de agncias de controle externo para que polticas pblicas sejam monitoradas e
fiscalizadas com foco em resultados concretos e melhorias reais para a sociedade.
(MINAS GERAIS, 2010, p. 11)
Em ambos os processos, identifica-se, como um dos antecedentes e fator mo-

tivador, uma inspirao em princpios da chamada administrao pblica
gerencial. A proposta bsica da administrao pblica gerencial emprestar
conceitos e prticas de sucesso no mbito da gesto das empresas privadas,
sem perder a caracterstica especfica da administrao governamental, que
o interesse pblico como seu elemento finalstico. No obstante, h crticas ao
fato de a administrao pblica gerencial buscar inspirao na administrao
de empresas privadas. Dada essa conexo, os autores trabalharam tambm, em
seu referencial terico, com obras de Osborne e Gaebler (1995), Lane (2001)
e Barzelay (2001). Isso no significa uma aceitao acrtica dos postulados da
administrao pblica gerencial, nem uma rendio ao canto de sereia, cuja
estrofe principal prope simplesmente que os governos, para melhorar seu de-
sempenho, faam uso dos mtodos empresariais, tomando o homem pblico
pelo dirigente corporativo (PIRES, 2007, p. 33). Ressalte-se que o carter des-
critivo da pesquisa leva anlise do fenmeno existente, sem entrar no mrito,
a priori, quanto validade de sua existncia.
So fatores isomrficos, conforme ressaltado por Rezende (2008), oriundos,

sobretudo, da adoo da gesto estratgica em outros rgos pblicos, par-
ticularmente no Poder Executivo. Em 1995, durante o governo de Fernando
Henrique Cardoso, foi proposta e comeou a ser implementada uma reforma
abrangente do aparelho de Estado, com a criao do Ministrio da Adminis-
trao Federal e Reforma do Estado. As diretrizes da reforma foram expostas
em um documento denominado Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado. O plano assumiu como paradigma a administrao pblica gerencial
e propugnava a necessidade de reflexo sobre a dimenso-gesto, de forma in-
dissociada s dimenses institucional-legal e cultural, para que o Estado viesse
a atender bem ao cidado. O elemento central da dimenso-gesto a tcnica
administrativa de como fazer, com que mtodos, de que modo, sob orientao
de quais valores (BRASIL, 1995, p. 39). As atribuies do Ministrio da Ad-
ministrao Federal e Reforma do Estado viriam a ser incorporadas pelo Mi-
nistrio do Planejamento, Oramento e Gesto, no mbito do qual se estabe-
leceu o Programa de Avaliao Continuada da Gesto Pblica, atual Programa
Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (Gespblica)56. No caso da
ALMG, essa inspirao veio tambm do chamado choque de gesto adotado
pelo Poder Executivo estadual.
Outro elemento que esteve presente em ambos os processos foi a criao de

estruturas administrativas vinculadas, de alguma forma, gesto estratgica.
56
Gicomo (2005) atesta o Gespblica como oriundo do Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado.
307
No caso da CD, em 2002, foi criada a Assessoria de Projetos Especiais57, que te-
ria, entre suas atribuies, a de pensar questes estratgicas para a instituio.
Apesar de reunir outras atribuies, essa assessoria, tendo surgido a priori,
participou ativamente do processo de formulao estratgica, particularmen-
te no momento em que diversos setores elaboraram seus respectivos mapas
estratgicos setoriais. Em julho de 2009, quando teve seu nome alterado para
Assessoria de Projetos e Gesto, pelo Ato da Mesa n 47, de 7 de julho de 2009,
assumiu formalmente a competncia de implantao da gesto estratgica:
A proposta de mudana da nomenclatura Assessoria de Projetos Especiais

(Aproj), para Assessoria de Projetos e Gesto (Aproge) refora as atribuies
do rgo no que diz respeito poltica de modernizao organizacional desta
Casa, assessorando diretamente a Diretoria-Geral na implantao da gesto
estratgica, com o objetivo de acompanhar os projetos e programas estratgi-
cos (as novas mudanas) para que se alinhem misso, viso e valores da Casa.
(BRASIL, 2009)
Na ALMG, a criao da Diretoria de Planejamento e Coordenao foi feita con-

comitantemente aprovao do direcionamento estratgico pelo Plenrio, em
15 de julho de 2010. Seu principal objetivo estabelecido foi coordenar a imple-
mentao do direcionamento, articulando as aes dos vrios setores da Casa.
Quadro 2 Estratgia na CD e na ALMG. Principal motivador
CD ALMG
Desafio colocado pela Presidncia da CD de

Solicitao do presidente da assembleia
modernizar a Casa
Entre os fatores motivadores, na CD, destaca-se o desafio de modernizar a

Cmara, apresentado pela Mesa Diretora, particularmente pelo seu presidente,
nova cpula administrativa da Cmara dos Deputados, em 2001. No mbito
deste captulo, cpula administrativa significa o diretor-geral (FC10), o diretor
administrativo (FC9), o diretor legislativo (FC9) e o diretor de Recursos Huma-
nos (FC9). A cpula administrativa ampliada abrange diretores de nvel FC8.
57
Criada pela Resoluo da Cmara dos Deputados n 32/2002.
Embora formulado em termos genricos, esse desafio motivou a nova cpula

a buscar mudanas na gesto administrativa, inclusive com relao a altera-
es na estrutura organizacional. Esse desafio, contudo, tornou mais comple-
xa a necessidade de priorizao de necessidades e aes, por sua vez apontada
igualmente como fator motivador da construo do planejamento estratgico.
J na ALMG houve o envolvimento pessoal do presidente da assembleia, que,
baseado em sua experincia pregressa no setor empresarial, fez uma solicita-
o direta de construo de um planejamento estratgico.
Hitt, Ireland e Hoskisson (2002) apontam a qualidade da equipe de alta admi-

nistrao como um dos fatores fundamentais a afetar as decises estratgicas
e, consequentemente, a capacidade das organizaes para inovao e mudana.
Esses autores apontam ainda para a importncia do caso particular da escolha do
executivo mais alto58, como uma deciso organizacional crtica e com implica-
es diretas para o desempenho (HITT; IRELAND; HOSKISSON, 2002, p. 498).
Mintzberg (2010) ressalta tambm a importncia do envolvimento do executivo
mais alto da instituio no processo de formulao estratgica, sobretudo no m-
bito das escolas prescritivas (design, planejamento e posicionamento):
o principal estrategista de uma organizao tem que ser o lder (...) Para ser
bem-sucedida, uma organizao deve ter um lder muito forte que esteja dis-
posto a fazer escolhas e a definir o que vale a pena. Descobri que h uma rela-
o notvel entre estratgias realmente boas e lderes verdadeiramente fortes.
(MINTZBERG, 2010, p. 44)
Com relao a esse envolvimento da liderana poltica, pode-se afirmar que na

CD houve uma concordncia passiva, ao passo que na ALMG houve uma pro-
moo ativa. No se deve desprezar a relevncia da aprovao da Mesa Diretora
no caso da CD porque, embora a rea poltica no tenha participado efetiva-
mente do processo de planejamento e implantao da gesto estratgica, essa
poderia t-lo impedido a qualquer tempo, dadas as suas competncias e prerro-
gativas em relao estrutura administrativa da Casa. A Mesa Diretora exer-
ce, perante a rea de apoio tcnico-administrativo e legislativo da Cmara dos
58
Como se referem a um contexto privado, tratam do CEO (Chief Executive Officer).
309
Deputados, papis similares ao de um conselho de administrao perante os

executivos de uma empresa privada. Ao primeiro-secretrio da Mesa so atri-
budas explicitamente competncias quanto a decises sobre administrao da
Cmara dos Deputados. Contudo, h uma notria diferena de grau quando se
leva em conta o nvel de envolvimento e participao do presidente da ALMG.
Outros fatores motivadores so apontados, como a influncia do pensamen-

to acadmico sobre gesto (servidores assistindo a cursos da rea de admi-
nistrao graduao, ps-graduao e cursos livres; leitura de revistas de
administrao; participao em eventos da rea); e a interferncia de rgos
de controle, como os tribunais de contas. No caso da CD, particularmente, o
Tribunal de Contas da Unio passou a inserir elementos relacionados ges-
to estratgica nos relatrios de prestao de contas. A Instruo Normativa
do Tribunal de Contas da Unio n 57/2008 ampliou o conceito de processo
de contas, dando nfase questo do desempenho, especificamente quanto
produo de resultados pelo aparato estatal.
3.2 Facilitadores e dificultadores
Quando se trata de processos de implantao de estratgias deliberadas, so

necessrias algumas condies para que a sua implementao acontea con-
forme previsto. Para Christensen e Dann (1999), necessrio que todos na
organizao entendam cada detalhe importante na estratgia; que todos com-
preendam o sentido da estratgia de forma clara e os seus impactos em seus
respectivos contextos, possibilitando a ao coletiva; que as intenes coleti-
vas sejam concebidas com pouca influncia prvia de foras externas polti-
cas, tecnolgicas ou mercadolgicas.
Quadro 3 Estratgia na CD e na ALMG. Principal facilitador
CD ALMG
Envolvimento direto e pessoal do presidente da

Qualificao do corpo de servidores efetivos
assembleia
A alta qualificao dos servidores da CD e da ALMG, seja como consequncia

de processos seletivos (concursos) extremamente concorridos, seja como re-
sultado de investimentos em capacitao, foi apontada como facilitador. Para
Kaplan e Norton (2004), a disponibilidade de capital humano adequado um
pr-requisito para o que chamam de prontido estratgica, ou a capacidade
da instituio responder rapidamente aos desafios estratgicos e gerar valor a
partir dos processos internos. Segundo esses autores, a disponibilidade de ca-
pital humano representa a disponibilidade de habilidades, talento e know-how
entre os empregados, tornando-os capazes de executar os processos internos
crticos para o sucesso da estratgia (KAPLAN; NORTON, 2004, p. 229). Dis-
por de servidores com essas competncias traduz-se em maior impacto das
aes de gesto estratgica.
Tambm relacionado ao corpo de servidores efetivos, a estabilidade na equipe

gestora, particularmente na CD, foi apontada como facilitador59. A exclusi-
vidade da ocupao dos cargos de chefia por servidores efetivos produz, na
viso dos entrevistados, maior estabilidade dos gestores nos cargos de chefia,
o que, por sua vez, tem como consequncia o menor risco de descontinuidade
das aes.
Apesar da qualificao do corpo tcnico tambm ter aparecido na ALMG, o

envolvimento do presidente da assembleia continua a merecer destaque, sob a
tica de um facilitador. Sob o impulso da Presidncia, a ALMG viveu, em 2009,
um perodo intenso de mudanas e iniciativas de gesto, a partir da identifica-
o da necessidade de novos caminhos que pudessem levar o Poder Legislati-
vo mineiro a incorporar avanos s conquistas anteriores. Tambm existia a
percepo de que, apesar dos avanos institucionais conquistados, havia uma
disperso de esforos, com falta de articulao e organizao do trabalho e
ausncia de uma orientao clara, configurando um quadro de formao de
pequenos grupos e crescimento irregular e independente de setores.
59
Na Cmara dos Deputados h uma normativa que prev a ocupao de cargos de chefia exclusivamen-
te por servidores efetivos (concursados), diferentemente de outros rgos pblicos brasileiros.
311
Por outro lado, embora no caso da CD no tenha acontecido um envolvimento

direto das instncias polticas, houve patrocnio da cpula administrativa, so-
bretudo da Diretoria-Geral. Circunscrevendo-se o planejamento estratgico da
CD rea de apoio tcnico-administrativo e legislativo, conforme j exposto,
tem-se na Diretoria-Geral o rgo superior na hierarquia da Casa. Seu apoio
fundamental para a continuidade do processo. Sintomaticamente, confronta-
dos com a possibilidade de descontinuidade da gesto estratgica em virtude de
alteraes na composio da Mesa Diretora (rgo poltico), os entrevistados
manifestaram maior preocupao com uma eventual mudana na Diretoria-
-Geral (rgo administrativo). Bryson (1988), ao tratar de planejamento estra-
tgico em organizaes pblicas e no lucrativas, destaca como um elemento
mnimo a existncia de um apoio por parte de uma autoridade com poder su-
ficiente e a existncia de um grupo voltado s questes da gesto estratgica:
no mnimo, qualquer organizao que deseje se engajar no planejamento es-

tratgico deve ter: 1) um patrocinador do processo, em uma posio de poder
que legitime o processo; 2) um campeo para levar o processo adiante; 3) uma
equipe de planejamento estratgico. (BRYSON, 1988, p. 80)
Quadro 4 Estratgia na CD e na ALMG. Principal dificultador
CD ALMG
Heterogeneidade da fora de trabalho
O principal fator apontado como complicador, tanto na CD quanto na ALMG,

a heterogeneidade de suas foras de trabalho. Na CD so aproximadamente
3.400 servidores efetivos, 1.200 ocupantes de cargos de natureza especial
(CNEs), cerca de 11 mil secretrios parlamentares, alm dos 513 deputados.
Na ALMG so 1.133 servidores efetivos e 2.215 de livre nomeao. Os car-
gos de livre nomeao, como os dos secretrios parlamentares e os CNEs,
so indicados diretamente pelos parlamentares (contratao e demisso ad
nutum), o que traz caractersticas patrimonialistas relao. Em sistemas
patrimonialistas, sob a tica dos servidores, tm primazia os interesses dos
seus respectivos contratantes, conforme argumentado por Weber (2000), o
que torna mais complexa a implantao de uma gesto estratgica. Outras

experincias de implantao do BSC em instituies pblicas tambm reve-
laram como dificuldade a heterogeneidade da fora de trabalho, conforme
Johnson (1999, p. 13): a fora de trabalho complexa e diversificada do minis-
trio e suas regras de remunerao fazem com que o desdobramento do BSC
para o nvel individual possa nunca ser apropriado.
Os entrevistados tambm expuseram como dificultadores fatores de ordem

cultural, como resistncia mudana e falta de cultura de gesto por resul-
tados, com as respectivas cobranas. Alm da falta de cultura de gesto por
resultados, destaca-se que o direito administrativo brasileiro (arcabouo nor-
mativo no mbito do qual operam os servidores pblicos), ps-Constituio
de 1988, rege-se por uma tica da desconfiana no Estado, com nfase para o
controle dos atos e dos processos, e no dos resultados.
Para Kaplan e Norton (2004), esses fatores podem se referir tanto ao clima
organizacional conjunto de influncias da organizao sobre a motivao
e o comportamento dos empregados (KAPLAN; NORTON, 2004, p. 292)
quanto cultura propriamente dita identifica os smbolos, os mitos, as
histrias e os rituais impregnados na conscincia (ou subconscincia) da or-
ganizao. A cultura tenta captar os sistemas de significados compartilhados,
premissas e valores da organizao (KAPLAN; NORTON, 2004, p. 293). Na
dimenso do clima organizacional, mais afeita rea da psicologia social, so
trabalhadas dimenses como a estrutura organizacional, o sistema de recom-
pensas, a percepo do zelo e apoio transmitidos pelos superiores e pares. Na
dimenso da cultura organizacional, podem ser trabalhadas dimenses como
predisposio para a inovao e tomada de riscos, ateno a detalhes, nvel de
agressividade e competitividade, grau de solidariedade, percepo de possi-
bilidades de crescimento e recompensas, colaborao e trabalho em equipe,
assertividade e orientao para resultados.
O indivduo orienta sua ao pela situao, reunindo, para tanto, suas expecta-
tivas e sua anlise subjetiva quanto causalidade entre fins e meios e quanto s
probabilidades de sucesso. O clima organizacional e a cultura so fatores deter-
313
minantes das circunstncias e dos contextos (mundo dado) e restringentes do

mundo ideal (almejado pela viso estratgica). A partir do que dado (ou con-
siderado como tal) e das suas possibilidades objetivas inerentes, o indivduo vai
avaliar se os meios so apropriados para se conseguir a pretendida transforma-
o da realidade, no caso, o atingimento dos objetivos estratgicos propostos.
Os aspectos institucionais caractersticos de uma Casa Parlamentar foram

apontados como dificultadores. Analisando a realidade vivenciada por parla-
mentos, Copeland e Patterson (1997) afirmam:
as incertezas e ambiguidades da vida institucional podem desafiar a ao racional

que pretende alcanar eficincia, e as regras estabelecidas e as rotinas podem pro-
duzir tantas contradies e incertezas quanto elas podem resolver. Como a insti-
tucionalizao legislativa problemtica, interessante observ-la empiricamen-
te e importante teorizar sobre a mesma. (COPELAND; PATTERSON, 1997, p. 7)
As peculiaridades de um rgo pblico afetam igualmente a gesto estrat-

gica. H diversos stakeholders, o que tende a resultar em menor autonomia
administrativa. Os princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade e pu-
blicidade, ao mesmo tempo que trazem segurana em termos de preservao
do interesse pblico, representam amarras adicionais em termos de mudanas
em determinados processos administrativos. Tal fato ainda agravado pela
contnua possibilidade de reviso das decises administrativas pelos rgos de
fiscalizao e controle. O eixo central da atuao administrativa concentrado
na racionalidade procedimental e exteriorizado na observncia legalidade
estrita e na criao de processos de controle prvios. Faz-se essa referncia a
ttulo de chamar a ateno para esse aspecto apenas. No se questiona a neces-
sidade dos princpios citados, bem como a superviso dos rgos de controle,
no tocante preservao do interesse pblico.
Entre os elementos da complexidade organizacional dos parlamentos, est

a existncia de descrena, em servidores efetivos, quanto aos resultados do
processo, baseada na percepo de que, ao final, haver a ingerncia poltica.
Essa percepo, por sua vez, traduz-se em alheamento do servidor efetivo em
relao aos propsitos institucionais. A possibilidade de ingerncia poltica
tambm indicada como elemento causador de baixa credibilidade dos r-

gos parlamentares junto populao em geral, o que no seria passvel de ser
superado pelo esforo de gesto estratgica. Essa discusso remete aos temas
apresentados nos tpicos 2.1, 2.2 e 2.3, os quais tambm se constituem ele-
mentos dificultadores.
3.3 Resultados e desafios
No caso da ALMG, a elaborao de um plano para um horizonte de dez anos

, por si s, um desafio. Em um ambiente de mudanas constantes e acelera-
das, as demandas sobre o poder pblico so crescentes, mas no encontram
contrapartida no crescimento dos recursos disponveis. Outro desafio , nesse
contexto, ampliar o protagonismo do Poder Legislativo, resgatando sua capaci-
dade de agir de forma proativa quanto agenda de desenvolvimento do Estado.
Parte desse protagonismo depender da capacidade da ALMG institucionali-
zar procedimentos e instrumentos de interao com a sociedade, aumentando
sua capacidade de resposta s demandas apresentadas e melhorando sua habi-
lidade de prestao de contas.
Tambm aqui se ressalta uma diferena entre os processos. Enquanto na

ALMG optou-se pelo direcionamento estratgico, na perspectiva de manter
a flexibilidade necessria para atender a eventuais mudanas na instncia po-
ltica, com a consequente redefinio de prioridades, na CD trabalhou-se com
o conceito de gesto estratgica, entendida como processo dinmico. Ocor-
re que na CD houve uma exacerbada vinculao do processo de formulao
e execuo da estratgia ao uso de uma metodologia, o balanced scorecard
(BSC), o que ocasionou algumas distores, entre elas a concepo apriorsti-
ca de mapas estratgicos setoriais, ao invs do mapa estratgico institucional.
Para os criadores do BSC, somente com o estabelecimento dos indicadores, e
suas respectivas metas, pode-se dizer que se deixa um planejamento estratgi-
co (esttico) e se inicia uma gesto estratgica (dinmica):
315
os mapas estratgicos fornecem fotografias da estratgia do negcio, portan-

to, algo esttico. A quantificao de metas, o estabelecimento de horizontes de
tempo para as realizaes e o planejamento e a aprovao de programas criam
condies para que o mapa estratgico converta-se em representao dinmica
da criao de valor ao longo do tempo. (KAPLAN; NORTON, 2004, p. 380)
Quadro 5 Estratgia na CD e na ALMG. Principal desafio
CD ALMG
Elaborao de indicadores
Ambas as instituies esto s voltas com a necessidade de estabelecer indi-

cadores que permitam uma mensurao adequada dos resultados, luz da es-
tratgia concebida. No caso da CD a questo acentua-se, dada a nfase no uso
do BSC e a ntima relao dessa metodologia com os indicadores60. Conforme
Padovani (2007), os indicadores permitem representar de maneira simplifica-
da, por valores numricos, fenmenos complexos, cuja representao em for-
ma de texto escrito, diversamente, seria bastante difcil de se realizar, quando
no impossvel, alm de ser ineficaz (PADOVANI, 2007, p. 211). So, portanto,
fundamentais para que a estratgia no fique relegada ao papel de um plano
decorativo. Quando isso acontece, a relao entre o planejado e o que acontece
de fato se torna randmica e o propsito do planejamento estratgico parece
ficar restrito a questes de elevar a moral dos servidores.
A questo da incorporao da figura do gestor de projeto no mbito de uma

estrutura hierarquizada e verticalizada outro elemento desafiador. O acopla-
mento entre estrutura e estratgia considerado imprescindvel nos processos
60
O termo no traduzido em portugus. A sua acepo mais estrita vinculada a jogos, o scorecard
um carto impresso, usado por espectadores para registrar os pontos ao longo do jogo. De forma
genrica, pode ser compreendido como um sistema qualquer de verificao ou teste. O vocbulo es-
core veio ao portugus atravs do score do ingls, significando o resultado de uma partida esportiva
expresso em nmeros. O vocbulo balanced tem, na expresso, funo adjetiva, significando equil-
brio. Pretenderam os autores resumir, com o termo, a filosofia de seu instrumento, que apresentar
indicadores para o desempenho das empresas em quatro perspectivas: financeira, cliente, processos
internos e aprendizado e crescimento. A tentativa era de equilibrar os at ento reinantes indicado-
res contbeis-financeiros, com indicadores de outras reas. Percebe-se a centralidade dos indicadores
quando se adota essa metodologia.
de implantao da estratgia. Conforme Hitt, Ireland e Hoskisson (2002, p. 443),

escolher a estrutura e controle organizacionais que implementem de maneira
eficiente as estratgias escolhidas um desafio fundamental para os gerentes,
especialmente aqueles que fazem parte da alta administrao. No se trata so-
mente da questo da estrutura em seus termos formais, o que pode ser facilmen-
te alterado por decises unilaterais. Envolve tambm a capacidade das pessoas,
habituadas a trabalhar em um tipo de ambiente, para atuarem com xito em
outras circunstncias. No caso de burocracias rgidas, pessoas acostumadas a
um tipo de rotina altamente estruturada, com regras e procedimentos claros e
subordinao bem definida, tm dificuldades para se adaptar a ambientes que
requeiram tomada de deciso colaborativa, cooperao e inovao.
No tocante aos resultados, trabalha-se com quadro proposto por Padovani

(2007), apresentado na Figura 1, sobre as dimenses do desempenho na admi-
nistrao pblica. O interesse pblico, nomeado pela autora como necessidades
da coletividade, determina os resultados (sadas do sistema) desejados. A tradu-
o dessas necessidades para o sistema, entretanto, feita pelos polticos, me-
diante o planejamento estratgico. A medida de xito do processo de planeja-
mento se dar tanto em termos de eficcia externa (magnitude das sadas em
vistas s necessidades da coletividade) quanto de eficcia social externa (grau
em que as sadas impactaram fenmenos socioeconmicos complexos). J as
dimenses da eficincia (razo entre entradas e sadas) e da eficcia interna (ca-
pacidade de alcanar os objetivos com eficincia) so afetas ao mbito interno
do sistema. Pensando em indicadores, as sadas, considerando-se as particula-
ridades do Poder Legislativo, no so passveis de serem medidas pelos ganhos,
requerendo sistemas de levantamento especficos. J os resultados podem ser
apontados por indicadores extracontbeis, que reflitam o impacto produzido
pelas sadas, em seu conjunto, sobre a sociedade (PADOVANI, 2007).
Na ALMG houve um grande esforo para identificao das necessidades da

coletividade, seja por meio de oitiva direta (survey disponibilizada pelo site
da assembleia), seja pela participao dos deputados estaduais, como intr-
pretes dessas necessidades. No caso da CD, a participao no momento do
diagnstico e formulao de viso, misso e objetivos, foi restrita a um grupo
317
de servidores efetivos, no exerccio de cargos de diretoria. Apesar do foco na

rea de apoio tcnico-administrativo e legislativo, essa participao restrita
traz um grau de inconsistncia ao processo. Tal fato pode ser observado na
prpria declarao de viso da CD: ser modelo de excelncia na administra-
o pblica, contribuindo para que a Cmara dos Deputados seja reconhe-
cida pela sociedade como instituio promotora da cidadania, da igualdade
e da justia social (BRASIL, 2009). Houvesse apenas a primeira frase ser
modelo de excelncia na administrao pblica configurar-se-ia correta
coerncia entre formulao/formuladores. A continuidade da frase, entre-
tanto, extrapola a alada do servidor efetivo, pertencendo, claramente, ao
campo do poltico. Afirmar que a CD deva ser promotora da cidadania, da
igualdade e da justia social transcende sua concepo finalstica tradicio-
nal (legislar, fiscalizar, representar), est ausente das propostas explcitas da
ampla maioria dos parlamentos e implica a assuno de compromissos com
propostas de ao claramente vinculadas dimenso institucional. Essa vi-
so, como no poderia deixar de ser, estende-se a objetivos de topo do mapa
estratgico institucional: promover a cidadania e o processo democrtico,
interagir com a sociedade para a promoo da cidadania, contribuir para o
fortalecimento do papel institucional do Poder Legislativo, sujeitos ao mes-
mo argumento anterior. Portanto, no caso da CD, as dimenses da eficcia
externa e da eficcia social externa podero ser sempre levadas a juzo sob
a acusao de vcio de origem.
Figura 1 Estratgia e desempenho na administrao pblica
Fonte: Adaptado pelos autores, a partir de Padovani (2007, p. 217).
4 Concluses
A administrao pblica se depara com um volume maior de demandas so-

ciais e com uma capacidade de mobilizao e presso poltica dos cidados/
eleitores sem precedentes na histria, resultado, em parte, da proliferao das
novas tecnologias de informao e comunicao. As aes do setor pblico
319
devem responder e antecipar essas novas demandas da cidadania. Contudo,

devem se sujeitar ao controle social, o que significa uma prestao de contas
abrangente, no apenas do que feito, mas de como feito, por que feito e
para quem feito. Um dos sintomas desse fenmeno a extensa literatura, e
discusso correspondente, sobre a noo de accountability, seja vertical, seja
horizontal, conforme proposto por ODonnell (1998).
Os problemas a serem enfrentados pelo setor pblico se tornaram complexos,

tanto do ponto de vista conceitual quando do ideolgico; e as decises e aes
passaram a ocorrer em um ambiente de imprevisibilidade e incerteza. A socie-
dade civil, por sua vez, torna-se cada vez mais exigente e organizada, deman-
dando polticas pblicas inclusivas e ampliao da oferta de bens e servios
pblicos, enxergando o Estado como gerador e assegurador de novos direitos.
As abordagens convencionais de governana e de administrao pblica no
foram concebidas nem organizadas para lidar com complexidade e incerteza,
o que tem levado a administrao pblica a buscar solues, como a gesto
estratgica. Diante do poder pblico encontra-se o imperativo de exercer papel
mais dinmico, integrando a autoridade governamental e o poder coletivo dos
atores, de forma a obter resultados de alto valor pblico, tanto em circunstn-
cias previsveis quanto nas imprevisveis.
A partir dessas premissas, a busca por uma gesto estratgica incorporou-se s

propostas de diversos rgos do setor pblico. Vislumbra-se na gesto estrat-
gica uma resposta a ambientes de intensas mudanas, residindo sua fora na
capacidade de previso e reao dos movimentos e contramovimentos da con-
juntura. Transplantada para o setor pblico e, particularmente, para o Poder
Legislativo, a gesto estratgica vista como necessria para responder a duas
questes essenciais: qual a direo na qual o Poder Legislativo deve avanar
e como mobilizar seus servidores para o alcance dos objetivos institucionais.
A implantao da gesto estratgica na administrao pblica legislativa um

processo complexo e multifacetado. As caractersticas de rgo pblico, hie-
rarquizado, com alta diviso de trabalho (burocracia mecanizada) fazem com
que seu processo de planejamento acontea segundo determinadas formas,
as quais precisam respeitar a complexidade estrutural das Casas Legislativas.

Percebe-se, contudo, que o envolvimento da rea poltica (principal), ainda que
de forma concentrada em seu rgo decisrio maior (Mesa), benfica e, at
mesmo, imprescindvel para que a gesto estratgica nas instituies do Poder
Legislativo possa gerar resultados adequados em termos de se melhor realizar
o interesse pblico.
As reflexes feitas pretenderam demonstrar que a gesto estratgica na admi-

nistrao pblica legislativa necessria (portanto, no prescindvel), possvel
e praticvel. As formas mediante as quais se apresentar essa praticabilidade,
entretanto, so muito diversas. A restrita anlise comparativa de duas experi-
ncias singulares j revela diferenas significativas de compreenso e prtica.
Portanto, ainda h um longo percurso avante, uma vez que so escassas as
experincias empricas possveis de serem estudadas.
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325
Informao legislativa:
aspectos multiformes61
Calope Maria Melo Paz
1 Introduo
O trabalho que ora se apresenta busca apontar aspectos da informao legisla-

tiva em funo de sua utilizao nos diversos contextos em que se insere, sem
a ambio de esgotar o assunto, mas com o propsito de apontar relevantes
contribuies para o Poder Legislativo.
Os resultados apresentados so fruto de pesquisas do grupo formado em 2010,

no mbito do Programa de Ps-Graduao da Cmara dos Deputados, intitu-
lado Gesto do Conhecimento e da Informao Aplicada ao Legislativo sob a
tica Estratgica, que teve por objetivos:
a) identificar as possveis contribuies do modelo de gesto do conhecimento

estratgico para a estruturao da GCI no Legislativo, com foco em competn-
cias e aes de cidadania;
61
Resultado do trabalho do Grupo de Pesquisa e Extenso 1.10 Gesto do Conhecimento e da
Informao Aplicada ao Legislativo sob a tica Estratgica.
b) estudar comparativamente modelos de arquitetura de dados e de gesto es-

tratgica da informao que venham a responder s necessidades do contexto
legislativo; e,
c) avaliar a demanda de informaes legislativas de acordo com o comporta-

mento informacional do pblico usurio. (PAZ et al., 2010, p. 2-3)
A constituio do grupo com pesquisadores de formao diversa adminis-

tradores, cientistas da informao e da computao e psiclogos permitiu
que fossem agregadas s pesquisas contribuies de distintas reas, unidas
para explicar os fenmenos que ocorrem no mbito do Legislativo, particu-
larmente da Cmara dos Deputados (CD) e da Cmara Legislativa do Distrito
Federal (CLDF), rgos de origem dos membros do grupo.
Assim, o texto apresenta, em primeiro momento, conceituao sumria de in-

formao legislativa, considerando-se a escassa literatura sobre o tema, bem
como alguns aspectos que venham a caracteriz-la.
Em seguida, so apontados os resultados da discusso sobre a informao ci-

dad e para a democracia, que reflete a utilizao dos repositrios e da Biblio-
teca Digital da Cmara dos Deputados (BD) por usurios em geral e, especifi-
camente, pelos participantes do Programa Parlamento Jovem62.
A terceira viso reflete os estudos voltados para a utilizao da informao

legislativa digital, contemplando o acesso de usurios informao sobre
processo legislativo disponibilizada no portal da Cmara Legislativa do Dis-
trito Federal.
Voltando-se para o ambiente interno das Casas Legislativas, particularmente

da CLDF, apresenta-se a informao sobre competncias organizacionais do
Legislativo, com foco nas competncias emergentes dessa Casa.
62
O Programa Parlamento Jovem (PJB) um programa de simulao parlamentar destinado a estudantes
do ensino mdio e desenvolvido pela Cmara dos Deputados desde o ano de 2004.
327
Finalmente, so indicados aspectos relacionados informao para a gesto

legislativa, com nfase na gesto do conhecimento estratgico e na gesto
da informao.
2 Informao legislativa
Ainda que o termo seja amplamente utilizado, poucas so as referncias es-

pecficas ao conceito de informao legislativa. Avalia-se, portanto, a viso de
Moura (2005) como referncia:
A informao legislativa pode (...) ser entendida como toda informao relacio-
nada s proposies legislativas em tramitao no Congresso Nacional, nas as-
sembleias estaduais, na Cmara Legislativa do Distrito Federal e nas cmaras
municipais. Alm disso, ela abrange tambm os pronunciamentos parlamenta-
res e os debates ocorridos nos plenrios das casas legislativas e das comisses.
(MOURA, 2005, p. 2)
Nesse caso o autor restringe a informao legislativa ao contexto da atividade

parlamentar, sem considerar aspectos de sociedade e gesto. Por outro lado,
Alarco (2011) conceitua a informao legislativa no mbito da Cmara dos
Deputados como se segue:
aquela produzida ou recebida pela Cmara dos Deputados, tratada por regras
e polticas corporativas, que serve aos seus propsitos ou a relativa a seus mem-
bros, decorrente das funes institucionais estabelecidas formalmente e que es-
teja disponvel em algum suporte para uso na execuo dos trabalhos internos e
para a sociedade. (ALARCO, 2011, p. 27)
Esse conceito ampliado abarca de forma mais completa os diversos tipos de

informao legislativa, considerando-se esta o gnero, cujas espcies, sem o
compromisso de esgot-las, compreendem:
a. informao cidad e para a democracia: informao legislativa que amplia a

possibilidade de participao da sociedade nos destinos da nao, por meio
do acesso a documentos e outros suportes informacionais disponibilizados
pelas Casas Legislativas;
b. informao legislativa digital: envolve todo tipo de informao disponibili-

zada em suporte digital, com acesso local ou remoto, em portais institucio-
nais, bibliotecas digitais, etc.;
c. informao sobre competncias organizacionais: informao legislativa

gerencial que permite o aprimoramento dos colaboradores que atuam na
rea, considerando-se suas especificidades e particularidades; e
d. informao para a gesto estratgica legislativa: conjunto integrado de in-

formaes relacionadas aos processos de gesto do conhecimento e da in-
formao no mbito do Legislativo, abrangendo aspectos que possibilitem,
inclusive, o suporte ao planejamento estratgico.
3 Informao cidad e para a democracia
Neste tpico so tratados aspectos relacionados ao perfil dos usurios da Bi-

blioteca Digital da Cmara dos Deputados, bem como ao uso da informao
legislativa por participantes do Parlamento Jovem.
A Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados foi concebida a partir da cons-

tatao da existncia de uma enorme quantidade de contedos digitais gerados
pela instituio, muitos j disponveis no portal institucional de uma maneira
bastante dispersa, o que dificultava o seu acesso. A criao de um ambiente
nico que reunisse todos esses documentos e ainda oferecesse ferramentas
que facilitassem a sua pesquisa foi a soluo encontrada para garantir um me-
lhor gerenciamento desses contedos de maneira a compartilh-los com a so-
ciedade e dar a eles maior visibilidade e transparncia sobre o que produzido
na Casa.
A partir de sua criao, foi levantada a questo a respeito dos seus usurios,
pois ao contrrio do que acontece em um sistema de informao convencional,
no qual possvel conhec-los e saber quais so as suas necessidades, em uma
biblioteca digital, esta tarefa mais complexa, particularmente na Cmara dos
Deputados, instituio para a qual esto voltados os olhos de milhes de cida-
329
dos brasileiros. A pesquisa relatada a seguir teve por objetivo traar um perfil
desse usurio: qual a comunidade atendida pela Biblioteca Digital da Cmara
dos Deputados? Os seus usurios se enquadram no pblico a quem ela preten-
deu se direcionar? O que eles procuram? O que os usurios esto fazendo com
a informao disponibilizada?
Como fonte de dados para a realizao da pesquisa foi utilizada a lista de usu-
rios cadastrados pelo sistema. O cadastramento no requisito obrigatrio
para acesso ao sistema, sendo necessrio apenas para o recebimento, por cor-
reio eletrnico, de novas incluses no acervo da biblioteca. No momento em
que foram colhidos os dados para pesquisa (janeiro/2011), o nmero de usu-
rios cadastrados era de 959, sendo 83 servidores da Cmara dos Deputados,
dos quais 37 estavam cadastrados por estarem, de alguma forma, envolvidos
na manuteno e administrao do sistema e outros 15 no foram localizados
no catlogo de endereos da Cmara, possivelmente por se tratar de servidores
no mais pertencentes ao quadro da instituio.
Para colher dados para a pesquisa, um questionrio foi enviado aos usurios,
o qual, alm de informaes sociogeogrficas, como sexo, faixa etria e loca-
lizao geogrfica, indagava-os sobre suas motivaes para a utilizao da BD,
bem como suas opinies a respeito dos servios por ela prestados.
O questionrio foi enviado a dois grupos de usurios: o primeiro inclua aque-

les no identificados como servidores, dos quais foi selecionada uma amostra
correspondente a cerca de 36% do total. Os usurios identificados como ser-
vidores formaram o segundo grupo, de 31 usurios, para os quais os questio-
nrios foram enviados em sua totalidade. Do primeiro grupo foram recebidas
respostas de 52 usurios, cerca de 16% do total dos formulrios enviados, e do
segundo, quatro pessoas dispuseram-se a responder a ele, o correspondente a
cerca de 12% da amostra.
Do total dos usurios no servidores que responderam ao questionrio, 32

(62%) eram do sexo masculino e 20 (39%) do sexo feminino. A faixa com o
maior nmero de respondentes desse grupo foi a que abrangeu os que decla-
raram ter entre 31 e 40 anos, na qual se enquadraram 27% dos usurios. No
muito distante deste nmero ficaram os usurios das faixas anterior e poste-
rior: os usurios entre 21 e 30 anos e 41 a 50 anos, que corresponderam, res-
pectivamente, a 21 e 23% do total. Os usurios acima destas faixas, de 51 a 60
anos e os com idade acima disto, tiveram ambos 12% do total. Os mais jovens,
de at 20 anos de idade, representaram apenas 6% do total. J quanto escola-
ridade dos usurios respondentes, 48% afirmaram possuir formao superior
completa, 25% algum curso de especializao e 6% afirmaram possuir grau de
mestre. Os usurios com nvel mdio, incluindo dois que afirmaram estar, no
momento, cursando nvel superior, corresponderam a 18% do total. Apenas
um dos usurios declarou possuir somente o nvel fundamental completo.
A anlise quanto regio originria de usurios no servidores da CD foi feita

tomando-se por base o total dos usurios cadastrados, identificados geogra-
ficamente com a utilizao do cdigo DDD, uma das informaes solicitadas
por ocasio do registro na biblioteca digital.
A regio que incluiu o maior nmero de usurios foi a regio Sudeste, com
36% do total da amostra, seguida pela regio Nordeste, com 26%. Sul e Centro-
-Oeste ficaram com 16% cada, apesar desta ltima ser, pelos dados do ltimo
censo do IBGE, a regio menos populosa do Brasil. Pode-se creditar esse fato
ao bom nvel de escolaridade da populao do Distrito Federal e a sua proxi-
midade com a Cmara dos Deputados, j que 62% dos usurios desta regio se
declararam moradores desta localidade. A menor porcentagem coube regio
Norte, com apenas 6% do total dos usurios.
Na distribuio por estados, coube a So Paulo o maior nmero de usu-

rios, que corresponderam a 14% do total, seguido de Minas Gerais e Distrito
Federal, com 10%, e Rio de Janeiro, com 9%. Dos estados da regio Nordeste
a distribuio mostrou-se bastante diluda, sendo os dois estados mais repre-
sentativos em nmero de usurios o Cear e a Bahia, ambos com cerca de 5%
do total da amostra. O estado com menos representatividade foi Sergipe, com
apenas 1% dos usurios.
Em outra anlise, feita utilizando-se somente os dados obtidos com as respos-

tas dos questionrios, novamente o Sudeste e Nordeste se apresentaram como
331
as regies com maior nmero de respondentes, com 40% e 31% do total. O

terceiro lugar coube regio Centro-Oeste, com 23%. As regies Sul e Norte
ficaram com 4 e 2% respectivamente.
Os usurios residentes nas capitais foram encontrados em maior nmero, tendo

sido registrados 28 usurios nesta condio, contra 24 que declararam residir
em outras cidades, embora, em algumas regies, como o Nordeste e o Sudeste,
os residentes de fora das capitais tenham sido maioria. Na regio Centro-Oeste,
no foi encontrado nenhum usurio residente no interior dos estados.
Os resultados para o quesito ocupao referentes a usurios no servidores da

CD so apresentados de forma qualitativa, pela diversidade de ocupaes en-
contradas entre os que se dispuseram a responder pesquisa, pois muitos de-
les se incluram em mais de uma ocupao, o que no permite uma anlise em
termos percentuais baseada no nmero de respondentes, mas pelo nmero de
ocupaes encontradas, 56 no total. O maior nmero dos usurios encontrado
para uma s ocupao foi o da categoria dos estudantes, seguido dos que se
declararam como servidores pblicos. Treze outras ocupaes tiveram apenas
um representante entre os usurios.
Quanto a formas de acesso, foram oferecidas aos usurios trs opes de forma
de entrada para a biblioteca digital, alm de um campo que permitia a este que
registrasse alguma outra que no se enquadrasse em nenhuma das opes.
O portal da Cmara foi o caminho apontado pela maioria dos respondentes
como forma de acesso: 43 usurios, ou cerca de 80%, declararam ter tido aces-
so biblioteca digital por meio dele.
Os sites de busca foram a segunda forma de acesso mais utilizada, correspon-

dendo a 12%, ou cinco usurios. Quatro respondentes apontaram especifica-
mente o Google e um no indicou nenhum site em particular.
Trs usurios, 6% do total, afirmaram ter ido diretamente ao endereo da bi-

blioteca digital, por j possurem conhecimento prvio sobre ela, e um ltimo
grupo, composto de apenas dois usurios, afirmou ter chegado biblioteca
digital por indicao, tendo um deles registrado que a obteve comparecendo

pessoalmente biblioteca da Cmara dos Deputados.
A finalidade mais frequentemente encontrada entre os usurios foi a educa-

cional e/ou acadmica. Dos usurios pesquisados que informaram essa finali-
dade, sete indicaram como objetivo final a produo de trabalhos de final de
curso em diversos nveis: graduao, especializao e at mesmo doutorado. O
mesmo nmero de usurios indicou como finalidade a produo de pesquisas
acadmicas ou escolares e trs informaram ter buscado a biblioteca digital
como fonte de material para estudo preparatrio para concursos pblicos. Um
dos usurios indicou como objetivo a produo de artigo cientfico.
A pesquisa visando obter informaes para uso profissional tambm foi en-
contrada entre os usurios: cinco deles informaram ter tido este tipo de obje-
tivo. Um usurio afirmou ter utilizado a biblioteca digital como fonte de infor-
mao para criao de outra biblioteca do mesmo tipo.
Dois usurios indicaram a produo de artigos como finalidade, mas no in-

formaram serem seus artigos de natureza cientfica, acadmica ou profissio-
nal. Dos usurios restantes, um afirmou estar realizando uma pesquisa genea-
lgica e buscou a biblioteca digital procura de um ttulo especfico e o outro
a buscou para obter material para uma representao ao Ministrio Pblico.
Alguns usurios que afirmaram no possuir nenhuma razo concreta para a

pesquisa na BD mesmo assim registraram seus objetivos. A busca de material
para leitura e lazer foi o motivo alegado por dois desses usurios, sendo que
um deles afirmou no estar no momento produzindo nada de especial, mas,
por possuir gosto pela leitura e no ter condies financeiras para bancar esse
prazer, costuma buscar na internet fontes gratuitas com as quais possa satis-
faz-lo sem custos. Um usurio indicou como objetivo apenas a curiosidade
pessoal como motivao para consultar a biblioteca digital.
No que se refere a temas dos trabalhos, dos vinte e cinco usurios que res-
ponderam, trs foram descartados por apresentarem respostas genricas, tais
como diversos ou vrios. Observou-se uma predominncia em temas liga-
333
dos a direito e legislao, o que j era esperado, uma vez que a nfase temtica
do contedo da biblioteca digital especificamente sobre esses assuntos.
Quatro aspectos foram apresentados aos usurios e estes foram solicitados a

avali-los utilizando conceitos que iam do timo ao ruim. A maioria classifi-
cou a biblioteca digital no conceito bom, seguido do timo. No quesito apre-
sentao geral no houve nenhum usurio que a classificasse como ruim.
Na segunda parte da questo, foi solicitado ao usurio que registrasse algum

detalhe importante, como crtica ou sugesto. Onze usurios responderam a
esta questo.
As respostas foram em geral bastante positivas, com alguns elogios explcitos

e vrias crticas ou sugestes de melhoria, basicamente com respeito ao con-
tedo ou a questes ligadas pesquisa ou dificuldades de navegao. Algumas
respostas demonstraram a estreita ligao entre a biblioteca convencional e a
digital, j que alguns usurios apresentaram as sugestes que diziam respeito
primeira.
Quanto aos usurios servidores da Cmara dos Deputados, trs eram funcio-
nrios efetivos, dois eram tcnicos e um era consultor legislativo. O quarto
respondente foi identificado como pertencente ao quadro de secretariado par-
lamentar, que so servidores sem vnculo com a Cmara, contratados exclu-
sivamente para prestarem servios nos gabinetes dos parlamentares. Trs dos
usurios respondentes afirmaram possuir curso de ps-graduao no nvel de
especializao e um declarou possuir o grau de doutor.
Assim como os resultados encontrados na pesquisa realizada com os usu-

rios externos, a biblioteca digital, tambm entre os servidores, est servindo
como fonte de pesquisas com objetivos educacionais e profissionais. Trs dos
respondentes afirmaram ter como objetivo a pesquisa para elaborao de tra-
balho de final de cursos de especializao, e o outro usurio, para produo
de notas tcnicas, que so trabalhos produzidos pela Consultoria Legislativa.
Trs usurios afirmaram ter tido acesso biblioteca digital por meio do portal
da Cmara dos Deputados, e o terceiro afirmou ter ido diretamente ao endere-

o por j ter conhecimento deste.
Os servidores tambm demonstraram possuir uma opinio bastante positi-

va a respeito da biblioteca digital. Nenhum dos quesitos foi pontuado como
ruim e as opinies na sua maioria enquadraram-se nos conceitos bom e timo.
Dois usurios opinaram sobre a biblioteca digital: um deles considerou que a
disponibilidade do contedo para estudo e pesquisa atende com satisfao as
necessidades dos usurios, e o outro fez uma crtica ferramenta de pesquisa,
considerando-a pouco intuitiva.
O principal objetivo da biblioteca digital, que disseminar os contedos in-

formacionais gerados na Cmara dos Deputados, democratizando, facilitando
o seu acesso e dando visibilidade a esses contedos e, dessa forma, promover a
cidadania por meio dessas informaes, vem sendo alcanado, tendo em vista
os resultados obtidos pela pesquisa. O perfil encontrado se encaixa e reflete
exatamente o pblico ao qual ela pretendeu atingir durante a sua concepo,
ou seja, o prprio cidado brasileiro, proveniente de todas as regies do pas,
que de outra forma teria dificuldade em obter acesso a essas informaes. Os
resultados encontrados na pesquisa demonstraram a dimenso que a internet
e suas ferramentas de comunicao podem ter para o exerccio da cidadania e
da democracia e que a biblioteca digital, apesar dos bons resultados, necessita
de aperfeioamentos para que possa exercer plenamente esse papel.
Como descrito anteriormente, este tpico tambm tratar da informao le-

gislativa sob a perspectiva da interao entre o Parlamento e a sociedade,
refletindo sobre a comunicao que se estabelece entre eles e tambm sobre
o potencial de essa informao ser utilizada para a promoo da cidadania e
da democracia.
Para realizar tal reflexo so trazidos alguns resultados de pesquisas do grupo

que tiveram como objeto de anlise o programa institucional Parlamento Jo-
vem Brasileiro e a Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados.
335
O PJB um programa de simulao parlamentar desenvolvido pela Cmara

dos Deputados desde 2004. Anualmente, recebe 78 jovens de todo o Brasil, os
quais so diplomados deputados jovens e assumem um mandato legislativo
de uma semana.
Podem participar do programa estudantes das ltimas sries do ensino mdio

das redes pblica e particular. O interessado deve elaborar um projeto de lei.
Os projetos de lei so submetidos a uma pr-seleo nas secretarias estaduais
de educao e, posteriormente, a uma seleo final na Cmara dos Deputados.
Os autores dos melhores projetos so, assim, escolhidos para participar do PJB.
Durante a semana de simulao parlamentar, esses jovens relatam e votam os

projetos de sua elaborao. Essa tarefa realizada em comisses temticas e a
votao final das proposies ocorre em uma plenria, com a participao de
todos os deputados jovens.
Tendo em vista as caractersticas do programa, realizamos anlise preliminar

sobre os recursos informacionais utilizados pelos deputados jovens para ela-
borao do projeto de lei e tambm a maneira como interagiram com as fontes
informacionais da Cmara dos Deputados.
As discusses sobre a relao entre democracia e informao no so recentes.

Bobbio (1992) advoga em sua tese que uma das promessas no cumpridas da
democracia pode ser observada no declnio da formao para a cidadania. A
democracia depende de sujeitos que, por um processo formativo, assumem o
papel de cidados ativos. E, para exercer a cidadania ativa, preciso estar apto
para o debate e para a realizao de escolhas. Assim, a informao indispen-
svel para o exerccio da cidadania e, consequentemente, para a democracia.
No Brasil, alguns pesquisadores tm procurado investigar a relao entre

democracia e informao no mbito do Legislativo (PRATA, 2007; MARQUES-
JNIOR, 2008; RIBEIRO, 2010).
Um dos aspectos apontados o descompasso entre a disponibilizao da in-

formao e o seu efetivo acesso, j que os cidados necessitariam desenvolver
competncias para lidar com essas informaes. Nesse sentido, o fato de os
parlamentos disponibilizarem uma gama de informaes principalmente

em seus portais virtuais no significa necessariamente que tais informaes
esto sendo acessadas, compreendidas e utilizadas pelos cidados para o exer-
ccio de seus direitos e deveres.
Outra questo interessante a indagao sobre quais cidados estariam interes-

sados nas informaes disponibilizadas pelo Legislativo, quem seriam as pessoas
dispostas a gastar tempo, dinheiro e disposio para se informar, ou seja, quem
so os atores interessados em arcar com os custos informacionais envolvidos nos
processos de participao cidad no contexto da democracia representativa.
Alm disso, na sociedade do conhecimento, a relao entre informao, de-

mocracia e Legislativo torna-se ainda mais complexa. As Naes Unidas e o
Inter-Parliamentary Union realizam, por meio do Global Centre for ICT in
Parliament, uma pesquisa bianual sobre as prticas relacionadas s tecnolo-
gias de informao e comunicao (TIC) no contexto do Legislativo.
Uma questo fundamental apontada pelo relatrio de 2010 o reconhecimen-

to de que as novas TIC podem levar expanso da arena democrtica e pos-
suem um potencial de renovao da relao entre poltica e cidados. Por outro
lado, esta potencialidade trazida pelas TIC est colocada, paradoxalmente, em
um contexto social de declnio da confiana nas instituies polticas e cresci-
mento da insatisfao dos cidados com a poltica.
Essa pequena amostra de questes sobre o trinmio informao-democracia-

-Legislativo demostra que se trata de um terreno frtil para estudos e pes-
quisas, que podem trazer contribuies para a constituio de um Legislativo
mais bem preparado para interagir com a sociedade, assim como para a forma-
o de cidados para o exerccio da democracia.
Acredita-se que os estudantes que participam do PJB protagonizam um pro-

cesso de apropriao de uma gama enorme de informaes. Desde o momento
em que elaboram o projeto de lei, passam a ter acesso a um conjunto de infor-
maes desconhecidas para a maioria dos jovens da mesma faixa etria. Alm
disso, ao serem diplomados deputados jovens, esses participantes passam a vi-
337
venciar diversas facetas do processo legislativo, que vo desde os procedimen-

tos para a elaborao de pareceres at a discusso coletiva de temas relevantes
para suas realidades.
Nesse sentido, considera-se importante analisar a maneira pela qual lidaram

com os recursos informacionais desde o momento em que souberam do pro-
grama at a participao na prpria jornada parlamentar, sempre tentando
compreender como se relacionaram com as fontes informacionais da Cmara
dos Deputados. Nesta pesquisa, aborda-se apenas a fase inicial de todo esse
processo, que a elaborao do projeto de lei. Participaram da pesquisa 87%
dos deputados jovens do PJB do ano de 2010. So destacadas duas questes
que foram tratadas na referida pesquisa a fim de ilustrar a importncia de
refletirmos sobre como potencializar as informaes disponibilizadas pelo Le-
gislativo. Os jovens deputados foram questionados sobre a maneira pela qual
elaboraram o projeto de lei, ou seja, o que fizeram para cri-lo e escrev-lo.
Essa foi uma questo aberta, sem opes de respostas previamente elencadas.
A tabela a seguir apresenta os resultados obtidos.
Tabela 1 Forma como os jovens deputados elaboram os projetos
Maneira pela qual elaboram o projeto Percentual de respostas*
Realizou pesquisa sobre o tema de seu projeto de lei e/ou leis

35%
correlacionadas
Partiu de sua experincia pessoal e de observao e vivncia

27%
cotidianas
Conversou e/ou teve ajuda dos professores 21%
Obteve ajuda de familiares 11%
Conversou e/ou realizou levantamento com outros jovens 6%
Seguiu as orientaes da Cmara dos Deputados e do curso

6%
Como elaborar um projeto de lei?
Outro 7%
* Percentual total superior a 100%, pois cada sujeito pde indicar mais de uma resposta.
Observa-se que a realizao de pesquisa foi uma estratgia muito relatada

(35%), embora a utilizao de recursos j disponveis tenha sido predominante:
experincia pessoal e observao cotidiana, apoio dos professores e dos fami-
liares e conversa com outros jovens. Vale ressaltar que poucos participantes
citaram a Cmara dos Deputados em suas respostas.
Por outro lado, a maioria (80%) dos deputados jovens relatou que j haviam
acessado o portal da Cmara dos Deputados. Entre os que j haviam acessado,
50% buscavam informaes sobre o PJB; 25% informaes sobre projetos de
lei e o Legislativo; 15% acessaram o site por curiosidade; e 10% acessaram por
outros motivos ou no informaram a motivao para o acesso.
Verifica-se que, ao se interessarem pelo PJB, os estudantes buscam informaes

relacionadas ao Legislativo, principalmente informaes sobre o prprio pro-
grama. No entanto, para a elaborao do projeto de lei, as informaes vindas
diretamente da Cmara dos Deputados ainda no figuram como protagonistas.
O sucinto relato realizado refora a tese defendida por muitos atores de que
necessrio o investimento por parte do Legislativo para se aproximar da socie-
dade e promover melhorias no fluxo informacional com os cidados, potencia-
lizando as informaes disponibilizadas.
No caso dos jovens participantes do PJB, verifica-se que a participao em um

programa institucional como esse tima oportunidade para acessar uma enor-
me gama de informaes sobre o Legislativo. No entanto, verifica-se que ainda
preciso melhorar o fluxo informacional com esse pblico. Uma sugesto que a
Cmara dos Deputados disponibilize contedo virtual direcionado para o pblico
jovem, com linguagem e contedo adequados s necessidades dessa faixa etria.
4 Informao legislativa digital
O Poder Legislativo um dos pilares da democracia, e a sua interao com o

povo ter impacto sobre a qualidade da democracia constituda no pas, com
maior ou menor participao popular.
339
Nesse sentido, consideramos que os portais eletrnicos dos vrios legislativos

so ferramentas que podem contribuir para a aproximao entre a sociedade
e o Parlamento, pois facilitam o acesso, pela populao, de informaes rele-
vantes, tais como a estrutura, a composio, o funcionamento e a atuao do
Poder Legislativo respectivo. Alm disso, por meio dos portais, possvel inte-
ragir com a instituio e com os parlamentares que a compem.
Sob essa tica, os portais do Legislativo contribuem para a accountability,

considerados os aspectos de prestao de contas e de responsabilizao dos
agentes polticos (MIGUEL, 2005), na medida em que possibilitam ao cidado
acompanhar os trabalhos de cada parlamentar, de modo especfico, e da insti-
tuio, genericamente.
O advento da internet ampliou o acesso informao de modo geral. O uso

da rede pelas instituies governamentais propicia maior rapidez de difuso
das informaes sobre as atividades e decises tomadas, as quais podem ser
acessadas tanto pelo cidado comum, quanto pelos meios de comunicao de
massa. Para Vilella (2003), alm de ter como motivao oferecer maior possibi-
lidade de controle e transparncia por parte da sociedade, o governo tambm
utiliza a internet como instrumento de aproximao com a sociedade. Assim,
pode-se enfatizar a funo de democratizar a informao desempenhada pelos
portais governamentais.
Com vistas a contribuir para o processo democrtico no Distrito Federal, re-

alizamos estudo sobre o portal eletrnico da Cmara Legislativa do Distrito
Federal (CLDF), avaliando os contedos informacionais do processo legislati-
vo nele dispostos, guiando nosso olhar pela perspectiva no s da anlise de
contedo, mas tambm da arquitetura da informao.
Nesse propsito, mapeamos as informaes referentes aos vrios passos do

processo legislativo no stio da CLDF, e constatamos que elas constam do por-
tal, algumas delas hospedadas em mais de um subttulo. Identificamos, tam-
bm, a necessidade de realizar estudos posteriores sobre a usabilidade do por-
tal, para verificar se o usurio consegue localizar com facilidade a informao
buscada na interface.
Partindo-se do princpio de que o portal corporativo uma plataforma em que

possvel encontrar as informaes relevantes, do ponto de vista do interesse
do pblico externo organizao, no suficiente que as informaes estejam
reunidas e dispostas no portal. importante que elas estejam organizadas,
no apenas mediante critrios tcnicos, mas tambm em conformidade com
os processos cognitivos do usurio, para que ele consiga encontr-las intuiti-
vamente e apreender o contedo desejado. Raupp e Agostineto (2010) avaliam
que alguns portais espelham os organogramas governamentais, desconside-
rando o cidado como sujeito do processo informacional que envolve Estado
e sociedade. So portais que, equivocadamente, refletem apenas a perspectiva
do Estado.
Dias (2001) enfatiza que, para o portal governamental atender perspectiva

do cidado, preciso que o projeto do portal eletrnico leve em considerao a
interao dos usurios com sua interface. A capacidade intrnseca ao portal de
facilitar o acesso dos usurios s informaes institucionais est relacionada
usabilidade da interface, ou seja, facilidade de uso, aprendizado e satisfao
do usurio.
Apesar da constatao de que as informaes sobre o processo legislativo

constam no portal da Cmara Legislativa do Distrito Federal, percebe-se que
a arquitetura da informao adotada est baseada na linguagem tcnica e na
lgica processual, as quais se distanciam dos processos cognitivos naturais ao
usurio que busca a informao no portal, o que indica a necessidade de reali-
zar estudo sobre a usabilidade do website.
O cotejamento das fases do processo legislativo com as informaes corres-

pondentes disponveis no portal da CLDF demonstra que, alm de todas as
informaes relevantes acerca do processo legislativo estarem dispostas no
portal da CLDF, algumas delas so encontradas em vrias fontes, com for-
matos diversos. Os nicos passos do processo legislativo cujas informaes
no so encontradas no stio da CLDF so referentes a eventos que antecedem
a publicidade da proposio elaborao da proposio e apresentao, pelo
autor, Casa, o que justifica o fato de no estarem presentes.
341
O portal tem recursos de busca, a exemplo do espao onde se pode inserir

palavra-chave ou fragmento de texto. Embora esse recurso tambm oferea a
possibilidade de busca avanada, que permite o refinamento da pesquisa, os
links parecem falhos, e parte das buscas realizadas frustrada.
No link Proposies, por exemplo, que estruturado como plataforma de bus-

ca avanada, inserindo-se as informaes sobre a proposio, tais como esp-
cie, nmero, ano, autor, ou at trechos do texto, possvel acessar a proposio
em si (o texto integral) e todos os passos da sua tramitao: data da leitura na
sesso plenria, distribuio s comisses, data da apreciao dos pareceres nas
comisses, datas das votaes em primeiro e em segundo turno, com os res-
pectivos resultados, etc. Identifica-se, entretanto, que nem sempre a relatoria
(parlamentar designado relator da proposio) informada nesse espao.
Nas atas sucintas das sesses plenrias (localizadas em Atas das Sesses Ple-
nrias\Atas) constam, alm dos resumos dos pronunciamentos parlamenta-
res o que permite ao cidado acompanhar a atuao e o posicionamento dos
deputados distritais em relao a cada tema a relao e a cpia das proposi-
es (texto integral) que iniciam tramitao, e a Ordem do Dia, com todas as
proposies apreciadas e os respectivos resultados de votao. Note-se que, por
meio desse documento, em formato PDF, obtm-se informaes correlatas s
obtidas por meio do subttulo Proposies, embora com outra apresentao.
Nas notas taquigrficas (localizadas em Atas das Sesses Plenrias\Notas) en-

contra-se a ntegra da sesso plenria, com todas as falas e eventos ocorridos,
como pronunciamentos e votaes realizadas. Tambm esto registradas nesse
documento as questes de ordem, os debates, etc. As notas taquigrficas fazem
referncia s proposies que iniciam tramitao, sem, no entanto, list-las, in-
dicando que a relao completa se encontra na ata sucinta respectiva. Ressalte-
-se que, mais uma vez, mediante documento em formatao peculiar, tambm
em PDF, possvel ter acesso a informaes correlatas s encontradas mediante
o subttulo Proposies e Atas (dentro de Atas das Sesses Plenrias).
At a 5 Legislatura o Dirio da Cmara Legislativa no era hospedado no

portal da CLDF. No entanto, com a sua disponibilizao no stio, o cidado
beneficia-se com o acesso facilitado a uma gama diversa de informaes: reda-

es iniciais e finais das proposies, informaes sobre as comisses, sobre o
prazo para emendas e relatorias de projetos, atas das reunies das comisses,
etc. Alm de estarem disponveis na verso PDF em espao prprio, as atas
sucintas e as notas taquigrficas das sesses plenrias tambm so publicadas
no Dirio da Cmara Legislativa.
Ressalte-se que as comisses permanentes, rgo de grande importncia no

processo legislativo, no mantiveram o contedo atualizado. Na ltima legis-
latura os registros no foram feitos com regularidade. Ao realizar-se a consul-
ta ao espao destinado a cada comisso, constatou-se falta de padronizao e
desatualizao da informao. Algumas comisses sequer alimentaram o stio
destinado a elas. Outras o fizeram sem continuidade.
Sendo o portal um canal de comunicao com o cidado, com a sociedade como

um todo, avaliamos que sua atualizao contnua demonstraria preocupao e
ateno com o usurio. Acreditamos que a boa gesto do portal pode favorecer
a interlocuo do Poder Legislativo com a sociedade, reforando a participao
cidad e melhorando a qualidade da democracia no Distrito Federal.
Esperamos que esse estudo, acrescido da avaliao da usabilidade do portal a ser

realizada em outro momento, auxilie a formulao do novo portal da Cmara
Legislativa, j em andamento, alm de outros portais legislativos que desejem
favorecer a interao com o usurio, seja ele externo ou interno instituio.
5 Informao sobre competncias

organizacionais do Legislativo
O objetivo deste tpico apontar as competncias individuais emergentes que

se traduziro em capacidades organizacionais relacionadas ao campo das po-
lticas pblicas. Busca-se contribuir para a qualificao e aperfeioamento do
Poder Legislativo, no s para fiscalizar as aes do governo e a administrao
dos negcios pblicos, mas tambm para acompanhar a formulao, anlise e
343
avaliao, com foco em resultados, de polticas pblicas formuladas e imple-

mentadas pelo Poder Executivo.
O universo da pesquisa foi a Cmara Legislativa do Distrito Federal, estrita-

mente o grupo de 58 consultores legislativos lotados na Assessoria Legislativa
e nas comisses permanentes, os quais desenvolvem, na Casa, a atividade de
assessoramento especializado em reas especficas de atuao parlamentar.
O instrumento de coleta de dados teve como fonte, para sua elaborao, edi-
tal dos ltimos concursos pblicos realizados para o cargo de especialista em
polticas pblicas e gesto governamental do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MPOG) e contedos programticos de cursos de ps-
-graduao em Polticas Pblicas e em Gesto Pblica.
A partir da anlise dos editais e dos contedos programticos dos cursos,

combinada com ferramentas da Gesto Estratgica da Informao e do Co-
nhecimento e com o trabalho de Cardoso Filho (2003), foi percebida seme-
lhana entre as competncias exigidas nos editais de concurso e nos contedos
programticos dos cursos de ps-graduao pesquisados. Foi possvel identifi-
car as competncias emergentes, conforme Sparrow e Bognano (1994), neces-
srias ao Legislativo para acompanhamento, formulao, anlise e avaliao
de polticas pblicas. As competncias foram ento descritas em termos de
comportamento observveis, conforme sugerido por Green (1999).
Quadro 1 Conhecimentos descritos em termos de comportamentos obser-

vveis, conforme registrados no questionrio eletrnico aplicado
(continua)
Teoria poltica: ter viso geral do pensamento poltico moderno e dos conceitos bsicos de Estado e
Poder, e conhecer a aplicao desses conceitos na elaborao de polticas pblicas.
Polticas pblicas: conhecer as teorias e sistemas de polticas pblicas, o ciclo das polticas pblicas
e a tipologia de polticas pblicas.
Fiscalizao de polticas pblicas: conhecer metodologias e ferramentas de fiscalizao da imple-

mentao de polticas pblicas.
Anlise de polticas pblicas: conhecer ferramentas, bases informacionais (dados e metadados) e

metodologias para anlise de polticas pblicas.

(continuao)
Avaliao de polticas pblicas: conhecer os conceitos de transparncia, responsabilidade, lega-

lidade, accountability, eficincia, eficcia e efetividade. Conhecer os principais rgos de controle
e fiscalizao e suas funes. Compreender a avaliao das polticas pblicas como procedimento
estratgico fundamental ao exerccio da cidadania.
Sociedade e polticas pblicas: saber identificar as demandas sociais por polticas pblicas. Co-
nhecer o foco, o universo e as tendncias da atuao estatal. Saber identificar atores sociais e suas
reivindicaes junto ao Estado.
Legislativo e oramento pblico: conhecer os conceitos bsicos do processo oramentrio, as leis

oramentrias e as instncias institucionais do processo oramentrio.
Planejamento no servio pblico: ter capacidade de elaborar polticas pblicas por meio da formu-
lao de programas e projetos.
Administrao pblica contempornea: conhecer as caractersticas da administrao pblica no

Brasil e as tendncias, pressupostos e instrumentos gerenciais contemporneos.
Gesto estratgica: conhecer o pensamento estratgico no contexto das transformaes mundiais,

locais e regionais. Conhecer metodologias de planejamento de longo prazo e planejamento estrat-
gico. Saber elaborar anlise de cenrios e compreender relaes e alianas estratgicas.
Gesto do conhecimento e da informao: conhecer conceitos, prticas, ferramentas e

tcnicas para a gesto do conhecimento, da informao e do capital intelectual. Compreender a
importncia estratgica da informao e do conhecimento para a gesto pblica. Compreender
a importncia estratgica da gesto da informao e do conhecimento para a formulao e
elaborao de polticas pblicas.
Gesto em polticas pblicas: compreender os fluxos e nexos entre a tomada de deciso, a

implementao, a execuo, os resultados e impactos produzidos pelas polticas pblicas
e programas sociais.
Indicadores sociais: conhecer os objetivos dos indicadores sociais, maneiras de constru-los e sua
importncia para a gesto pblica.
Monitoramento e avaliao de polticas pblicas: conhecer indicadores sociais e sua relao com
o ciclo de politicas pblicas. Conhecer processos avaliativos (ex ante e ex post), avaliao de impacto,
avaliao de resultados.
Regio, territrio e polticas pblicas: conhecer os processos inerentes globalizao, ao desen-

volvimento do Estado e ao desenvolvimento regional. Conhecer o processo de desenvolvimento
regional no DF. Monitorar e acompanhar novas tendncias do desenvolvimento do DF.
Polticas de emprego, trabalho e renda: conhecer as transformaes tecnolgicas e organizacio-

nais e seus impactos na classe trabalhadora. Conhecer as transformaes do mercado de trabalho
no Brasil e no DF. Conhecer as principais polticas pblicas de emprego e renda no contexto contem-
porneo de mudanas.
345

(concluso)
Poltica cultural: compreender as polticas culturais contemporneas e as diferentes estratgias

poltico-culturais propostas pelo mercado, pelos movimentos sociais e pelo Estado.
Direitos humanos e polticas pblicas: compreender a necessidade da promoo, defesa e garantia

dos direitos humanos na implementao de polticas pblicas.
Sade e polticas pblicas: compreender a necessidade da promoo, defesa e garantia do direito

universal sade na implementao de polticas pblicas.
Meio ambiente, sustentabilidade e polticas pblicas: compreender a necessidade da preser-

vao do meio ambiente, do desenvolvimento sustentvel e da promoo da qualidade de vida na
implementao de polticas pblicas.
Em seguida, as competncias descritas em termos de comportamento

observveis foram registradas em um questionrio, nos moldes utilizados por
Cardoso Filho (2003), e utilizando-se uma escala de Likert de quatro pontos (0,
1, 2 e 3). O instrumento foi desenvolvido e aplicado na forma de questionrio
eletrnico, com o recurso do software de questionrios e pesquisa denominado
SurveyMonkey. De um total de 58 consultores legislativos, 34% responderam
ao questionrio, totalizando 20 respondentes.
Seguindo o modelo de Borges-Andrade e Lima (1983, p. 7), utilizado por Car-

doso Filho (2003), levantaram-se as mdias e desvios padres da importn-
cia e domnio de cada competncia, medidas pela escala de Likert.
Nesta pesquisa, considerou-se que
competncias com desvio padro igual ou superior a 0,75, tanto para importn-
cia como para domnio, podem no ter suas mdias consideradas para fins de
julgamento da discrepncia, uma vez que este resultado implica em uma grande
disperso de opinies por parte do grupo de respondentes. (BORGES-ANDRA-
DE; LIMA, 1983, p. 7)
As competncias com maiores mdias de importncia so consideradas es-

senciais e, ao mesmo tempo, aquelas com maiores mdias de importncia e
menores mdias de domnio so consideradas lacunas (gaps) de competn-
cia e indicadas/selecionadas para capacitao. As linhas em cinza indicam
competncias que obtiveram desvio padro igual ou maior que 0,75, e no

tiveram suas mdias consideradas.
Por conseguinte, um ncleo de oito competncias com mdias iguais ou supe-

riores a 2 que no tiveram discrepncias nos valores atribudos pode ser con-
siderado como de competncias emergentes essenciais, visto que os elevados
escores encontrados lhes conferem um grau de essencialidade e, portanto,
so prioritrias para capacitao, independentemente da unidade temtica na
qual trabalham.
O resultado da pesquisa gerou um leque de informaes organizacionais, na for-

ma do mapeamento e identificao do gap entre as competncias existentes na
Cmara Legislativa do Distrito Federal e as competncias necessrias ao segui-
mento de uma forte tendncia da sociedade, que exigir do Poder Legislativo
maior e mais efetiva participao em aes de acompanhamento, anlise e fisca-
lizao das polticas pblicas elaboradas e implementadas pelo Poder Executivo.
Tabela 2 Demonstrativo de prioridades de capacitao dos consultores

legislativos
(continua)
Importncia Domnio
Conhecimentos Lacunas Prioridade
X X
Teoria poltica 2,80 1,60 3,85
Polticas pblicas 2,50 1,60 3,30
Fiscalizao de polticas pblicas 2,70 1,25 SIM 4,75 1
Anlise de polticas pblicas 2,80 1,45 4,25
Avaliao de polticas pblicas 2,80 1,75 SIM 3,50 6
Sociedade e polticas pblicas 2,85 1,90 SIM 3,05 8
Legislativo e oramento pblico 2,65 1,65 3,30
Planejamento no servio pblico 2,30 1,50 SIM 3,40 7
Administrao pblica contem-

2,45 1,40 3,80
pornea
347
Tabela 2 Demonstrativo de prioridades de capacitao dos consultores

legislativos
(concluso)
Importncia Domnio
Conhecimentos Lacunas Prioridade
X X
Gesto do conhecimento e da
2,30 1,15 4,20
informao
Gesto em polticas pblicas 2,40 1,35 3,80
Indicadores sociais 2,50 1,45 SIM 3,75 5
Monitoramento e avaliao de
2,60 1,20 SIM 4,65 2
polticas pblicas
Regio, territrio e polticas

2,65 1,65 3,40
pblicas
Polticas de emprego, trabalho

2,55 1,40 SIM 3,95 4
e renda
Poltica cultural 2,55 1,45 3,70
Direitos humanos e polticas

2,75 1,55 3,80
pblicas
Sade e polticas pblicas 2,75 1,55 3,80
Meio ambiente, sustentabilidade

2,80 1,80 3,35
e polticas pblicas
O Poder Legislativo, nesse cenrio, deve se orientar ento para o desenvol-

vimento de um conjunto de competncias relacionadas ao ciclo das polticas
pblicas e ao uso das ferramentas metodolgicas que podem ser associadas a
esse ciclo, tanto no nvel organizacional quanto no nvel dos indivduos.
Logo, a gesto da informao organizacional relacionada qualificao e ca-

pacitao do corpo tcnico de consultores da Cmara Legislativa do Distrito
Federal nessas competncias emergentes torna-se estratgica para ampliar a
capacidade do Legislativo de fiscalizao e controle do Executivo. Alm disso,
permite aumentar sua participao na formulao das polticas governamen-
tais, incluindo a definio de prioridades e a avaliao crtica das alternativas
de polticas.
6 Informao para a gesto estratgica legislativa
No contexto da gesto legislativa, a informao toma diversos aspectos. O en-

foque aqui apresentado est voltado para o contexto do planejamento estrat-
gico da Cmara dos Deputados.
O planejamento estratgico da Casa (BRASIL, 2009a, 2009b) foi desenvolvido

especificamente para a estrutura de apoio tcnico-administrativo e legislativo.
Assim, houve segmentao do planejamento global, voltando-o, em primeiro
momento, para a definio da viso, da misso e do mapa estratgico da estru-
tura de suporte rea-fim da Cmara dos Deputados.
Ao referir-se informao que sustenta o planejamento estratgico da

rea de apoio administrativo, observa-se que, embora a gesto estratgica
seja incipiente na Cmara dos Deputados, clara a viso de que a informa-
o atua tanto como suporte definio de estratgias para a rea, quanto
como vnculo entre o planejamento e a execuo. Dessa forma, o que se
verifica a utilizao de informao quantitativa operacional, que permi-
te a avaliao do andamento de projetos e o acompanhamento de prazos
de execuo de sua implantao. Por outro lado, verifica-se, nos casos dos
projetos estruturantes, a existncia de padres normativos que levam a
um modelo a ser seguido por todos os nveis de gesto com a integrao
de conceitos, mtodos, tcnicas e ferramentas aplicveis especificidade
de cada projeto estruturante desenvolvido na Casa. Porm, ainda no se
alcanou modelo nico de efetiva gesto da informao, como um todo,
na Casa.
Por outro lado, h que se considerar o aprimoramento do processo informa-

cional e a adoo de informaes qualitativas para a conduo do planeja-
mento. Nesse contexto, verifica-se espao para desenvolvimento de atividades
atinentes incorporao de ferramental que d apoio ao desenvolvimento de
uma inteligncia legislativa. O termo tem sua referncia ligada aos aspectos
relacionados antecipao de aes por meio de monitoramento regular e
frequente do ambiente, no sentido de captar informaes relevantes e sinais
349
que venham a indicar possveis impactos no Legislativo. A tomada de deciso

com base em ao preventiva encontra respaldo nos conceitos de Intelign-
cia Estratgica Antecipativa (LESCA, 2003), ao se buscar identificar e avaliar
sinais fracos no ambiente e que indicam possveis desdobramentos impac-
tantes. No contexto legislativo, particularmente da Cmara dos Deputados,
possvel vislumbrar-se ao mais efetiva do parlamentar se este for munido
de informaes que lhe permitam a apresentao de um projeto de lei, a indi-
cao de um tpico a ser debatido no plenrio ou, at mesmo, a interveno
junto ao Poder Executivo solicitando esclarecimentos, por exemplo de
casos, fatos ou situaes previamente avaliadas como impactantes para os
destinos da nao.
Ainda no contexto estratgico, interessante enfatizar a importncia da in-

tegrao dos diversos sistemas da Casa, no sentido de proverem informao,
em tempo real, s diversas atividades, quer sejam as consideradas eminente-
mente administrativas ou as legislativas. Assim, para a formulao e deciso
estratgicas dos parlamentares, registros de dados sobre o acompanhamento
de polticas pblicas nacionais e estaduais, o histrico de atuao de gestores
pblicos, a evoluo de dispndios e gastos pblicos, entre outros, podem vir
a representar diferencial de atuao e possibilidade de maior penetrao das
aes do Parlamento na sociedade.
Considerando ainda a formulao de estratgias e a tomada de deciso es-

tratgica, a adoo da gesto do conhecimento estratgico na Cmara dos
Deputados viria a contribuir para a Casa no sentido de melhor compreender a
influncia dos fatores sistmicos sobre as atividades parlamentares, conforme
se apresenta no quadro a seguir:
Quadro 2 Influncia de fatores sistmicos da GCE sobre a Cmara dos

Deputados
Fator sistmico da gesto do

Influncia na Cmara dos Deputados
conhecimento estratgico
A existncia clara de dois grupos de pensadores:

Cognio servidores (efetivos, de cargos de natureza especial
etc.) e parlamentares
Modelo burocrtico na rea administrativa e

Modelo gerencial
poltico-parlamentar na rea legislativa
Baixo nvel de inovao e nfase no modelo

Cultura organizacional
hierrquico tradicional
Acentuada em funo de caracterstica prpria do

Individualidade contexto parlamentar, com nfase na personalidade
dos dirigentes
Sistemas pouco integrados e carncia de ferramentas

Tecnologia
de apoio tomada de deciso estratgica
Forte relao entre a Cmara dos Deputados e a

Contexto sociedade, bem como com os rgos dos Poderes
Executivo e Judicirio
Fica claro que as nuances da informao legislativa so diversas e apresentam

carter especfico e distinto, dependendo tanto do pblico a ser alcanado,
quanto do objetivo de seu emprego.
Buscou-se, neste breve relato de pesquisas realizadas no mbito dos grupos

de pesquisa do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor)
da Cmara dos Deputados, apontar alguns aspectos da informao legislativa,
abrindo-se espao para estudos futuros de aprofundamento. Entre os estudos,
sugere-se a discusso da informao gerencial parlamentar, voltada para os as-
pectos de funcionamento dos gabinetes dos deputados, tpica informao legis-
lativa que guarda componentes que vo do sigilo estrito ampla publicidade.
351
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355
Programa de coleta seletiva da

Cmara dos Deputados:
a participao do servidor63
1 Introduo
Desde a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvol-

vimento, conhecida como Rio 92, aes destinadas proteo ambiental e ao
desenvolvimento sustentvel entraram na pauta oficial de polticas pblicas
de vrios pases. Estruturas institucionais e procedimentos governamentais
gradualmente sofreram mudanas significativas, seguindo recomendaes da
Agenda 21, para a adoo de prticas que deveriam corresponder aos objetivos
estabelecidos pelas polticas ambientais. No Brasil, Agendas 21 locais foram
implementadas por algumas autoridades municipais para lidar com ativida-
des locais relacionadas ao meio ambiente. Alm disso, algumas universidades
(SIQUEIRA, 2003) e instituies governamentais voltaram suas atenes para
aes ainda mais locais, produzindo Agendas 21 institucionais.
Um marco em relao a questes ambientais no Brasil foi a publicao, pelo

governo federal, da Agenda Ambiental da Administrao Pblica, tambm
63
Cordial agradecimento a Jacimara Guerra Machado e a todos os ecocamaradas pelo auxlio na execu-
o deste trabalho.
conhecida como A3P, uma srie de recomendaes para servidores pblicos

em relao aos procedimentos ambientalmente responsveis que devem ser
adotados no trabalho (BRASIL, 2001). Um dos vrios objetivos listados na
A3P o gerenciamento dos resduos slidos produzidos pelo servio pblico.
A Cmara dos Deputados brasileira comeou seus estudos sobre gerenciamen-

to de resduos slidos em 2002, objetivando implementar um programa de
coleta seletiva de lixo na instituio. Foi criado um grupo de trabalho, que em
novembro de 2003 foi oficialmente denominado EcoCmara, o qual tinha en-
tre suas atribuies reunir informaes, planejar e implementar esse progra-
ma. Inicialmente, o grupo de trabalho seguiu o que alguns estudos (CORRAL-
-VERDUGO; PINHEIRO, 1999; CHEUNG; CHAN; WONG, 1999; TANNER,
1999; DE YOUNG, 2000; BARR; GILG; FORD, 2001a) ressaltam como sendo
uma suposio comum: se as pessoas tm conhecimento sobre o problema dos
resduos, sabem o que fazer, quando e por que isso deve ser feito, uma mu-
dana comportamental automaticamente deve acontecer. Os servidores foram
informados sobre o programa de coleta seletiva de lixo e foram encorajados a
participar; cartazes foram afixados nas paredes dos corredores; apresentaes
teatrais aconteceram; foram distribudos cestos de lixo especficos para cada
tipo de lixo pelos diversos escritrios e em outros pontos do complexo de pr-
dios (havia quatro edifcios principais). Entretanto, a participao ainda estava
abaixo das expectativas, pois o lixo ainda era descartado de forma inadequada,
sendo misturado nas lixeiras disponveis. Claramente, no era suficiente for-
necer informao e disponibilizar lixeiras especficas.
Muitos educadores enfatizam a necessidade de usar tcnicas que ampliem

a sensibilizao ambiental para melhorar os resultados de programas de ge-
renciamento ambiental (ATHMAN; MONROE, 2004; LEAL FILHO, 1997).
De fato, muitos autores salientam que s deveriam ser delineados programas
educativos para promover comportamento ambientalmente responsvel aps
levar em conta opinies, percepes e comportamento das pessoas, e determi-
nar as variveis mais influentes na promoo da motivao, usando modelos
comportamentais psicossociais (HO, 1997; BOZIONELOS; BENNETT, 1999;
BATOR; CIALDINI, 2000; ZELEZNY; SCHULTZ, 2000; SKANAVIS; SARRI,
357
2002). De acordo com Stern (2000), h necessidade de se considerar um amplo

conjunto de variveis causais e de explorar sua possvel relevncia para o com-
portamento alvo sob o ponto de vista dos atores envolvidos. No domnio orga-
nizacional, von Borgstede e Biel (2002), Biel e Thogersen (2003) e Osbaldiston
e Sheldon (2003) observam que de grande importncia o entendimento do
comportamento dos servidores em contextos reais.
Dessa forma h necessidade de mais estudos, em contextos culturais diversos,

sobre valores e motivos subjacentes ao comportamento e s preocupaes
ambientais (SCHULTZ; ZELEZNY, 1999), j que a fora da influncia de
cada varivel sobre o comportamento parece depender da cultura sob estudo
(BAGOZZI; LEE, 2002) e das escalas de mensurao usadas. Por exemplo,
Corral-Verdugo e Pinheiro (1999) relatam que as noes do Novo Paradigma
Ambiental (NEP, em ingls), uma escala desenvolvida por Dunlap e Van Liere
(1978) para medir o apoio a uma viso de mundo fundada em princpios
ecolgicos, mostraram-se estranhas a ambientalistas brasileiros. Aoyagi-
Usui, Vinken e Kuribayashi (2003) descobriram que a estrutura dos valores
ambientais em pases asiticos diferente da estrutura de pases ocidentais.
Usando a fundamentao terica da teoria do comportamento planejado

(TPB), a presente pesquisa tem o propsito de identificar variveis que tenham
influncia no descarte seletivo de resduos slidos na Cmara dos Deputados
e construir um enquadramento que ajude a entender as tendncias comporta-
mentais envolvidas.
2 Modelo e variveis
Muitos modelos tm sido usados ao longo das dcadas para explicar e predizer
o comportamento humano. Entre eles, Bagozzi (1992) destaca a teoria da ao
arrazoada (TRA), proposta por Ajzen e Fishbein (1980), como um modelo til
usado pela psicologia social para explicar o comportamento.
A TRA tem sido discutida, questionada, criticada, testada, modificada e

melhorada pela adio de novas variveis ao longo dos anos (BAGOZZI, 1981,
1986, 1989; AJZEN, 1991; BAGOZZI, 1992; BRATT, 1999; CHEUNG et al.,
1999; KAISER; WOLFGANG; FUHRER, 1999; TANNER, 1999; BOBBITT;
DABHOLKAR, 2001; PERUGINI; BAGOZZI, 2001; BARR, 2002; RISE;
THOMPSON; VERPLANKEN, 2003; KNUSSEN; YULE; MACKENZIE;
WELLS, 2004). A importncia desse processo para a evoluo da TRA
reconhecida por Ajzen e Fishbein (2004), que sugerem que seu poder preditivo
pode ser melhorado pela elaborao de melhores medidas ou pela adio de
mais variveis preditoras ao modelo. Ajzen (1991) props uma extenso TRA,
que ele chamou de teoria do comportamento planejado (TPB), desenvolvida
para predizer e explicar o comportamento humano em contextos especficos.
A TPB tem provado ser uma ferramenta poderosa e verstil no exame de uma
variedade de comportamentos, no apenas no domnio do comportamento
ambiental, como reciclagem de lixo domstico (BARR et al., 2001a, 2001b;
KNUSSEN et al., 2004), mas tambm em outras reas (AJZEN; DRIVER, 1992;
BOZIONELOS; BENNETT, 1999; CHEUNG et al., 1999; TANNER, 1999;
BAMBERG; AJZEN; SCHMIDT, 2003).
De acordo com a TPB, pessoas numa situao em que precisam decidir so

guiadas por trs tipos de crenas: sobre provveis consequncias desse com-
portamento (crenas comportamentais), sobre as expectativas que pessoas
consideradas importantes tm (crenas normativas), e sobre a presena de
fatores que podem facilitar ou dificultar o desempenho do comportamento
(crenas sobre o controle). As crenas comportamentais produziriam uma
atitude favorvel ou desfavorvel em relao ao comportamento; as normati-
vas resultariam na percepo de presso ou norma social; e as sobre o contro-
le criariam uma percepo sobre o controle do comportamento (PBC), defini-
do como a dificuldade ou facilidade percebida para executar uma ao. Esses
trs elementos levariam formao de uma inteno comportamental, a qual
supostamente o antecedente imediato que levaria execuo do compor-
tamento (Figura 1). Entretanto, Ajzen e Fishbein (2004) enfatizam, em suas
publicaes, ter notado repetidamente que a importncia relativa das atitu-
359
des, normas subjetivas e percepes de controle comportamental na predio

das intenes varia de comportamento para comportamento e de populao
para populao.
Figura 1 Diagrama mostrando as variveis da TPB e a associao entre elas
Fonte: Adaptado de Ajzen (1991).
Tanner (1999) menciona que foram identificadas numerosas variveis capazes

de moderar o relacionamento entre atitude e comportamento, embora, segun-
do Ajzen (1991), a forma exata das relaes entre todas essas variveis ainda
no seja completamente determinada. Stern (2000) agrupa as variveis rele-
vantes em quatro tipos principais: atitudinais, que se desenvolvem a partir das
crenas; foras externas ou contextuais, que incluem influncias interpessoais,
expectativas, fatores legais e institucionais, incentivos e custos, dificuldade f-
sica, polticas pblicas de apoio ao comportamento; habilidades pessoais, que
se referem ao conhecimento e s habilidades, tempo para agir e variveis so-
ciodemogrficas; hbito ou rotina.
Especificamente influenciando o comportamento relacionado ao gerenciamento

de resduos slidos, Barr (2002) prope trs conjuntos fundamentais de vari-
veis. Primeiro, valores ambientais, considerados como uma orientao do indi-
vduo para o valor da natureza e do meio ambiente; segundo, fatores contextuais,
que compreendem as circunstncias pessoais em relao posio demogrfica,

acesso a servios bsicos, conhecimento e experincia com o comportamento
em questo; terceiro, fatores psicolgicos, que so as percepes individuais so-
bre problemas ambientais, logstica disponvel, aceitao social do comporta-
mento e eficcia da reao.
importante enfatizar que os pesquisadores ainda debatem sobre ambiguida-

des, definies, validade de conceitos e ferramentas de mensurao (BAGOZZI,
1981; BARR, 2002). Dessa forma, as variveis definidas por vrios pesquisadores
podem medir basicamente as mesmas caractersticas relacionadas com o com-
portamento, embora os nomes dados a algumas delas sejam diferentes, depen-
dendo do delineamento metodolgico e terico usado.
Uma premissa da TPB que o comportamento social humano arrazoado,

controlado ou planejado, no sentido de que h um plano consciente de exercer
esforo para desempenhar um comportamento, levando em conta as prov-
veis consequncias do comportamento, as expectativas normativas de pessoas
importantes para o indivduo, e fatores que podem dificultar o desempenho.
Entretanto, alguns artigos examinam o fato de que as pessoas geralmente fa-
zem as coisas como elas sempre tm feito, sem deliberar sobre todos os pos-
sveis resultados ou as consequncias negativas a longo prazo (STERN, 2000;
WOOD; QUINN; KASHY, 2002; VERPLANKEN; MYRBAKK; RUDI, 2005).
O automatismo liberaria as pessoas para voltar sua ateno a outras atividades
importantes, o que especialmente provvel de ocorrer num escritrio. Ajzen
(2002b) explica que a TPB no prope que indivduos revejam suas crenas
comportamentais, normativas e em relao ao controle antes de cada execuo
de uma ao frequente. Esse autor supe que, em vez disso, atitudes e inten-
es uma vez formadas e bem estabelecidas sejam ativadas automatica-
mente na presena de uma situao similar. A questo do automatismo no
descarte de resduos permanece sem comprovao. Enquanto Cheung et al.
(1999) apoiam a existncia do hbito na reciclagem de papel, von Borgstede e
Biel (2002) propem que a reciclagem no totalmente automtica, pois seria
necessrio ter ateno mental quando se vai descartar um papel.
361
Quando um comportamento considerado habitual e automtico, as pessoas

tendem a formar intenes e a agir baseados em experincias anteriores
(WOOD et al., 2002; KNUSSEN et al., 2004). Apesar de no ser representada
teoricamente na TPB, descobriu-se que a experincia prvia tem um impacto
forte e significativo no comportamento posterior (FAZIO; ZANNA, 1978;
AJZEN, 1991; BOZIONELOS; BENNETT, 1999; AJZEN; FISHBEIN, 2000;
AJZEN, 2002b; RHODES; COURNEYA, 2003). Alguns pesquisadores chegam
a afirmar que medidas de experincia prvia podem superar variveis j
estabelecidas na explicao comportamental, como atitudes e intenes
(OUELLETTE; WOOD, 1998; RISE et al., 2003). O contexto nem precisaria
ser o mesmo, j que De Young (2000) relata que a experincia com reciclagem
domstica efetiva na predio da reciclagem no ambiente de trabalho. Isso
sugere que o modelo se beneficiaria da incluso dessa varivel, embora a relao
entre comportamento prvio e comportamento posterior no seja totalmente
mediada por construtos explanatrios nas teorias de comportamento planejado.
Muitos estudos enfatizam que a informao relevante para o comportamento

em questo um pr-requisito para estimular tal comportamento (BARR
et al., 2001b; BARR, 2002). Segundo Kaiser et al. (1999), a informao pode
ser responsvel por significativa variao na inteno do comportamento
ecolgico. Cheung et al. (1999) descrevem efeitos significativos da informao
na determinao tanto da inteno quanto do comportamento em relao
reciclagem de papel no contexto da TPB. Por outro lado, como mencionado
acima, toda a informao disponibilizada pelo EcoCmara no se traduziu
em mudana significativa no comportamento de reciclagem. Uma explicao
para isso que, apesar de todos os esforos de tornar disponvel aos servidores
a informao sobre como descartar o lixo apropriadamente, esse tipo de
informao pode no ter sido suficiente ou o mais adequado para estimular
a implementao da conduta pretendida. Para verificar se esse era o caso,
buscou-se estimar se as pessoas se consideram como tendo conhecimento
suficiente para descartar lixo corretamente, ou se elas acham que precisam de
mais informao para faz-lo.
Kaiser et al. (1999) propem a incluso de valores ambientais como variveis

explanatrias da inteno de desempenhar comportamento pr-ambiental.
Valores so definidos conceitualmente como importantes objetivos ou pa-
dres pessoais que servem como princpios que guiam uma pessoa em sua
vida. Valores seriam distintos de atitudes ou crenas, porque funcionam como
um sistema organizado, e so tipicamente vistos como determinantes de atitu-
des e comportamentos (SCHULTZ; ZELEZNY, 1999).
Atitudes so consideradas como reaes afetivas e morais que dispem as

pessoas a responder com algum grau de favorabilidade ou desfavorabilidade a
uma questo psicologicamente definida (BAGOZZI, 1989; AJZEN; FISHBEIN,
2000). Presume-se que atitudes sejam formadas sob certo grau de avaliao ra-
cional, e ento se tornem acessveis na memria automaticamente. Esse cons-
truto indiretamente guiaria o comportamento (mediado por outros fatores)
sem a inteno consciente do indivduo ou seu esforo cognitivo, e sem que
o indivduo necessariamente tenha conscincia da influncia da atitude (FA-
ZIO, 2001). Entretanto, a relao entre comportamento e atitude no to
clara, pois o comportamento tambm pode influenciar a atitude, um efeito
discutido por Bem (1972) em sua teoria de autopercepo. O estudo conduzido
por Knussen et al. (2004) sobre a reciclagem de resduos domsticos encon-
trou evidncias confirmando que o prprio comportamento individual pode
ser usado pela pessoa como fonte de evidncia para suas crenas e atitudes.
Nesse sentido, Holland, Verplanken e van Knippenberg (2002) afirmam que
atitudes fracas so mais provavelmente moldadas pelo comportamento, en-
quanto atitudes fortes tm maior probabilidade de afetar o comportamento.
Atitudes amplas no so boas variveis explanatrias, j que comportamentos
especficos so mais bem explicados quando se medem atitudes especficas
(FAZIO; ZANNA, 1978; WERNER; MAKELA, 1998; CORRAL-VERDUGO;
BECHTEL; FRAIJO-SING, 2003). Segundo Bamberg (2003), no h um pro-
cesso causal direto atravs do qual uma atitude ampla como preocupao
ambiental definida como uma ampla gama de percepes, emoes, conhe-
cimento, atitudes, valores e comportamentos em relao proteo ambiental
influencia comportamentos especficos relacionados ao meio ambiente. Se o
363
comportamento sob investigao o de reciclagem, questes devem restringir

seu foco a atitudes de reciclagem.
A percepo de que um comportamento gera um problema que ameaa o

bem-estar ou a sade poderia se sobrepor s variveis associadas convencio-
nalmente ao ambiental (SCHULTZ; ZELEZNY, 1999; BARR et al., 2001b;
BARR, 2002). De acordo com Slovic (1987), a maioria dos cidados se baseia
em julgamentos intuitivos sobre esse tipo de perigo, tipicamente chamados
de percepes sobre o risco, os quais so influenciados por amigos, famlia,
colegas de trabalho, oficiais pblicos tidos como idneos e notcias nos meios
de comunicao.
Zelezny e Schultz (2000) e Aoyagi-Usui et al. (2003) apoiam a evidncia de que

mulheres relatam ter mais preocupao com questes ambientais e desempe-
nhar comportamentos pr-ambientais mais frequentemente. Em relao ida-
de, Corral-Verdugo et al. (2003) declaram que indivduos mais jovens exibem
mais preocupao ambiental que indivduos mais velhos. Mas, quando a reci-
clagem um comportamento ambiental especfico est sendo considerada,
as concluses nem sempre concordam sobre as influncias da idade. Knussen
et al. (2004) declaram que participantes mais jovens tm atitudes mais negati-
vas em relao reciclagem, enquanto Barr, Gilg e Ford (2001b) descobriram
que indivduos mais jovens tm notas maiores em ndices de reciclagem. Barr
(2002) relata vrios estudos que correlacionam nvel educacional mais alto
com comportamentos favorveis ao meio ambiente. Em vista da discrepncia
encontrada, Werner e Makela (1998) alegam que variveis sociodemogrficas
no costumam ser boas preditoras de atitudes nem de comportamentos pr-
-ambientais, porque preocupaes ambientais se tornaram muito comuns,
transcendendo agrupamentos demogrficos tradicionais.
Tanner (1999) e Barr (2002) mencionam a eficcia da resposta como uma vari-
vel relacionada motivao intrnseca, com efeito indireto no comportamen-
to. A eficcia da resposta seria a percepo de como uma dada ao pessoal
far diferena para reduzir um dado problema.
A TPB ampliou a TRA, adicionando a percepo de controle sobre o

comportamento (PBC), maneira como se percebe a dificuldade e a convenincia
de executar uma ao. Esse fator pode ser responsvel por considervel
varincia nas intenes e nas aes (AJZEN, 1991, p. 183), e pode ser afetado
por influncias contextuais, especialmente comportamento prvio (BOBBITT;
DABHOLKAR, 2001). Kaiser et al. (1999) declaram que a PBC no indicaria
o real controle da pessoa. Mas, tanto quanto as pessoas sejam realistas em
seus julgamentos sobre as dificuldades para agir, a medida da PBC pode
servir como uma aproximao do real controle, contribuindo para a predio
do comportamento em questo com uma preciso satisfatria (AJZEN,
2002a). Embora reconheam que a PBC significativamente modere a ligao
entre inteno e comportamento, Cheung et al. (1999) sugerem que sejam
conduzidas investigaes tericas e empricas adicionais sobre essa varivel, j
que ela geralmente substituda por diferentes conceitos, como autoeficcia,
locus de controle interno (internal locus of control) e, no caso da reciclagem
de papel, dificuldade percebida. Ajzen (2002a) tentou esclarecer ambiguidades
conceituais e resolver questes relacionadas operacionalizao da percepo
de controle sobre o comportamento. Segundo ele, a preocupao claramente
deve ser com o controle sobre o comportamento, no com o controle sobre
os resultados ou consequncias. A expresso percepo de controle sobre o
comportamento deveria ser lida como controle percebido sobre a execuo
do comportamento. O conceito tambm no deveria ser confundido com
locus de controle, pois a facilidade ou a dificuldade de executar uma ao
conceitualmente independente de o locus de controle ser interno ou externo.
Ostrom (2000) afirma que a teoria evolutiva e a pesquisa emprica apoiam

a suposio de que os seres humanos tm propenso a aprender regras so-
ciais. Tais regras seriam aprendidas pela observao de outros indivduos e
pela inferncia sobre o que considerado um comportamento aceitvel para
uma pessoa em sua posio na sociedade naquele contexto. Norma subjetiva,
ou norma social, definida como a expectativa implcita que o indivduo tem
sobre como pessoas estimadas aquelas cujas opinies so importantes para
o indivduo pensam que ele deveria agir em uma situao social particular.
365
Essa influncia teria relao direta com a necessidade que as pessoas tm de

aprovao social (BAGOZZI; LEE, 2002) e de apoio para seu comportamen-
to (BRATT, 1999). Bobbitt e Dabholkar (2001) ignoram as normas sociais em
seu estudo, e declaram que as intenes podem ser formadas com influncia
mnima desse construto. Bagozzi e Lee (2002) indicam que, quando as nor-
mas sociais tiveram grande impacto na determinao de intenes, elas foram
consideravelmente menores que outros preditores. Bratt (1999) declara que o
impacto indireto da norma social no comportamento foi moderado. Em con-
traste, Bozionelos e Bennett (1999) afirmam que normas pessoais predisseram
o comportamento e foram mais influentes que atitudes. Cheung et al. (1999)
relatam estudos que propem que a presso normativa percebida um antece-
dente do comportamento de reciclagem. Barr et al. (2001a, 2001b) asseguram
que a reciclagem fundamentalmente baseada na norma, porque mais vis-
vel. De acordo com eles, as pessoas tm mais interesse em reciclar se as pesso-
as que esto em volta tambm o fizerem. Knussen et al. (2004) sugerem que h
evidncias crescentes de problemas na maneira como a norma subjetiva defi-
nida na TPB, e mencionam a falta de compreenso das formas como as pessoas
se identificam com os grupos de onde as normas derivam. Em seu estudo, eles
no incluem um componente que mea explicitamente a motivao de seguir
ou de se conformar com as normas de outros. Para avaliar a percepo da pres-
so social para reciclar, Werner e Makela (1998) perguntaram se as pessoas em
sua amostra estavam cientes das atividades de reciclagem de seus vizinhos.
Bagozzi (2000) enfatiza que necessrio que os membros compartilhem o co-
nhecimento sobre a disposio de cada um para agir. O que importa seriam as
suposies sobre como os outros indivduos vo se comportar.
Bratt (1999) indica que as normas sociais mantidas por pessoas relevantes,
uma vez internalizadas, ganham fora a partir da conscincia pessoal, e no
das expectativas de outras pessoas, e passam a ser consideradas como normas
pessoais ou obrigaes morais, um conceito que mostra afinidade com o senso
de responsabilidade. Barr et al. (2001b) descobriram que aqueles que tm
obrigaes morais e pessoais fortes tm maiores probabilidades de reciclar
quando tais obrigaes so ativadas por percepes de um resultado positivo e
pela responsabilidade pessoal para agir. De acordo com Stern et al. (1999), essa
ativao ocorre quando a pessoa acredita que suas aes podem mitigar um
problema (eficcia da resposta). Se o indivduo no percebe um efeito visvel
positivo de seu comportamento, a obrigao moral tende a no se traduzir em
uma ao (BRATT, 1999). De acordo com Biel e Thogersen (2003), a percepo
de obrigao moral um antecedente forte de apoio a vrias medidas de
polticas entre gerentes em instituies pblicas.
Na TPB, a inteno a varivel que captura os fatores motivacionais que in-

fluenciam diretamente um comportamento. Ela seria determinada diretamen-
te pela atitude, pela norma subjetiva e pela PBC. Com respeito reciclagem,
descobriu-se que a importncia das intenes na predio do comportamento
foi grande em um contexto estvel (AJZEN, 2002b). Alguns estudos sugerem
a existncia de preditores alternativos da inteno para agir, e a importncia
de fatores situacionais e psicolgicos que afetam o relacionamento entre in-
teno e comportamento (KAISER et al., 1999; BARR et al., 2001a; BAGOZZI;
LEE, 2002; KNUSSEN et al., 2004). Perugini e Bagozzi (2001) propuseram que
a vontade mediaria a influncia das variveis da TPB sobre a inteno. Bagozzi e
Dholakia (2002) tambm sublinham a influncia da vontade nas aes. No pre-
sente estudo, a inteno ser definida como a vontade expressa de realizar uma
ao, em contraste com a probabilidade de que a pessoa v agir, mencionada
por Bagozzi (1992) como uma medida frequente, mas insuficiente, de inteno.
O presente estudo objetivou, primeiramente, investigar a aplicabilidade da

TPB no contexto do programa de coleta seletiva da Cmara dos Deputados.
Outro objetivo foi incluir as demais variveis discutidas acima num enqua-
dramento mais abrangente, analisando a contribuio adicional delas s vari-
veis componentes da TPB para a explicao do comportamento de descarte do
lixo. Partiu-se da hiptese de que as atitudes em relao reciclagem, a PBC e
a norma subjetiva estariam fortemente associadas inteno e ao comporta-
mento de reciclar, e que as variveis adicionais ampliariam o poder preditivo
das variveis da TPB.
367
3 Mtodo
Este estudo buscou analisar a associao entre as variveis envolvidas no

comportamento pesquisado para auxiliar posteriormente na formulao de
campanhas para aumentar a participao no programa de coleta seletiva de
resduos. A consistncia interna do instrumento foi avaliada por meio da con-
firmao da existncia e da magnitude de correlao entre as respostas a ques-
tes que supostamente deveriam medir os mesmos construtos.
O estudo limitou-se ao edifcio denominado Anexo IV da Cmara dos

Deputados, incluindo o andar trreo e os nove andares em que se localizam os
gabinetes dos deputados, onde trabalham em mdia 3.443 pessoas.
Entre os dias 24 e 26 de agosto de 2004, cada pessoa num grupo de voluntrios

foi designada para distribuir os questionrios e receb-los preenchidos nos
dias seguintes. A amostragem foi obtida por convenincia, isto , os servidores
que responderam ao questionrio foram selecionados com base na facilida-
de para acess-los e na sua disposio para participar. Cada respondente foi
contatado pessoalmente em suas salas e convidado a participar. No total, 980
questionrios foram distribudos.
3.1 Questionrio
Foram seguidas as recomendaes de Oppenheim (1968), Ajzen (2002c) e Barr

(2002) para a construo do questionrio, o qual resultou de entrevistas-piloto
com vinte servidores pertencentes ao grupo sob investigao (aproximada-
mente 3.443 pessoas). O questionrio consistiu de quinze questes com es-
paos quadriculados para a marcao das respostas. Decidiu-se por manter
o nmero de questes baixo, de forma a permitir que cada respondente no
demorasse mais de dez minutos para preencher o questionrio.
Os questionrios preenchidos foram recolhidos, e as respostas receberam

pontuaes para permitir sua anlise estatstica, que foi feita com auxlio do
programa SPSS Statistics 17.0. Exceto nas questes 1, 2, 3 e 14, as escalas

usadas foram do tipo Likert, com cinco opes de resposta ordenadas hierar-
quicamente. Nas questes 5, 9, 10 e 11, os valores variaram de 1 a 5, enquanto
nas demais os valores variaram de 1 a 4, com uma opo de neutralidade
pontuada como zero para quem no sabia responder, no tinha opinio ou
no queria se posicionar.
3.2 Variveis
As trs primeiras questes buscaram informaes sociodemogrficas: idade,

gnero e nvel educacional completo. Havia cinco opes para idade, de at
19 anos a de 60 a 70 anos, com intervalos de 10 anos. O nvel educacional
completo compreendia quatro itens: nvel bsico, nvel mdio, nvel superior
(universitrio), e ps-graduao/mestrado/doutorado.
A questo 4 avaliou a percepo de risco ambiental representado pelos tpicos:

poluio/contaminao de nascentes de gua, despejo de lixo em reas impr-
prias, e produo excessiva de lixo. Embora no explicitamente, o primeiro
tpico tambm tem ligao com resduos, j que o maior aterro sanitrio de
Braslia prximo de um dos reservatrios de gua usada no abastecimento
da cidade.
A questo 5 avaliou a obrigao moral/responsabilidade individual pelo lixo

produzido, o que foi definido como norma pessoal. Os itens abrangeram de
totalmente responsvel a no responsvel.
As questes 6 e 7 so declaraes com as quais os respondentes deveriam in-

dicar seu nvel de concordncia/discordncia. Cada declarao refere-se a um
valor ambiental exagerado. A questo 6 enfatiza a proteo ambiental acima
do bem-estar humano; a questo 7 enfatiza o bem-estar individual acima da
proteo ao meio ambiente.
A questo 8 estima a percepo do controle sobre o comportamento (PBC).

As percepes dos respondentes sobre a dificuldade de descartar lixo foram
369
medidas com perguntas sobre a convenincia da disposio das cestas de lixo

em seus escritrios.
Neste estudo, o comportamento autodeclarado foi usado como medida aproxi-

mada do comportamento executado. Reconhecemos que um no equivalente
ao outro, mas essa seria a nica forma disponvel de medir a execuo do com-
portamento em todos os escritrios. A questo 9 pergunta sobre a frequncia
com que o respondente descarta o lixo na cesta apropriada, variando de nun-
ca a sempre.
A questo 10 pergunta se o indivduo considera ter informao sobre como

descartar corretamente o lixo em seu ambiente de trabalho. Os itens variaram
de sem informao a muito bem informado.
A inteno foi medida pela questo 11, que perguntou se o indivduo queria
descartar seu lixo nas lixeiras de modo separado. As respostas variaram de
no quero a quero muito.
A norma social foi medida pelas questes 12 e 13. A questo 12 props-se

a determinar se as pessoas notam o comportamento de reciclagem de seus
colegas. Ela pergunta se os colegas de trabalho do indivduo descartam o lixo
corretamente, e abrange desde nunca a sempre, com a opo no sei. A
questo 13 avalia o julgamento do respondente em relao ao empenho de sua
chefia na participao no programa de coleta seletiva. A inteno de ambas as
questes era verificar se o indivduo se sente compelido a agir de acordo com
o comportamento do grupo, embora no perguntando diretamente sobre a
motivao em segui-lo.
O objetivo da questo 14 foi descobrir se o respondente j havia tido qualquer

experincia prvia com um programa de reciclagem em outro lugar.
A questo 15 foi dividida em sete itens, de A at G, com escalas bipolares de

cinco pontos, todos os itens respondendo ao enunciado: Para voc, usar corre-
tamente as lixeiras especficas para coleta seletiva na Cmara dos Deputados :
O item A foi criado para medir a inteno de participar, e as opes variaram de
muito provvel a muito improvvel. Algumas dimenses da atitude foram
medidas pelos itens B, D e G, e variaram respectivamente de muito bom a

muito ruim, muito agradvel a muito desagradvel, traria muitos bene-
fcios a mim a traria muitos transtornos a mim. A percepo do controle
sobre o comportamento (PBC) sob exame foi avaliada novamente pelos itens C
(muito difcil a muito fcil) e F (muito confortvel a muito desconfort-
vel). Finalmente, o objetivo com o item E foi determinar a eficcia da resposta.
As respostas variaram de muito importante para a reduo dos problemas am-
bientais a sem importncia para a reduo dos problemas ambientais.
3.3 Anlise estatstica
Inicialmente, procuramos confirmar se as questes formuladas para medir a

mesma varivel cumpriam esse propsito por meio de uma anlise de cova-
rincia que comprovasse uma correlao significativa entre elas. As medidas
de associao entre cada varivel explanatria e as variveis dependentes in-
teno e comportamento foram calculadas pelo coeficiente de correlao de
Spearman, que pode ser considerado como um ndice de monotonicidade. Este
coeficiente de correlao uma forma especializada do coeficiente de correla-
o de Pearson, e requerido para o clculo da magnitude do relacionamento
entre variveis organizadas em uma srie ordenada hierarquicamente.
Cada varivel que no modelo proposto est associada inteno e ao com-

portamento de descarte de resduos na Cmara dos Deputados entrou numa
anlise de regresso mltipla. Um dos objetivos foi examinar o possvel re-
lacionamento das variveis independentes (preditoras) com as variveis de-
pendentes. Devido ao nmero da amostra pesquisada (n=442), cumpriu-se a
recomendao para a regresso mltipla de haver pelo menos trinta casos no
total, mais dez casos para cada varivel preditora no modelo.
A primeira anlise de regresso mltipla foi feita usando as variveis indepen-

dentes a idade, o gnero, o nvel educacional completo, a percepo de risco
ambiental, a norma pessoal (obrigao moral), valores ambientais, a percepo
do controle sobre o comportamento (PBC), a informao, a norma social, a
371
experincia prvia, a atitude e a eficcia da resposta; a varivel dependente foi

a inteno de jogar lixo separadamente nas lixeiras prprias. Para a segunda
anlise, a varivel inteno foi includa no conjunto de variveis independentes
para examinar sua associao com a segunda varivel dependente: comporta-
mento declarado.
Tambm foi avaliado o nvel de correlao entre as variveis preditoras. A forte

correlao entre variveis preditoras denominada multicolinearidade, e pode
causar problemas na anlise de regresso mltipla ao tornar difcil identificar
a relao singular entre cada varivel preditora e a varivel dependente.
A estrutura cognitiva subjacente atitude de uma pessoa em relao a um

objeto ou conceito foi tratada como sendo multidimensional, e as questes
15B, 15D e 15G foram usadas para avaliar trs dimenses da varivel atitude.
Caso as correlaes entre elas sejam altas, pode haver redundncia de vari-
veis. Com o propsito de evitar a multicolinearidade, indicada a reduo
do nmero de variveis para efetuar a regresso mltipla. Se as medidas no
mostrarem correlao alta (s> 0,70) cada dimenso medida para a atitude
entrar na regresso mltipla independentemente. Esse procedimento permite
identificar as contribuies especficas de cada aspecto da atitude para o com-
portamento em estudo.
Para lidar com as questes em branco, foi usada uma abordagem denominada
eliminao em pares (pairwise). Nos casos em que a resposta dada indicava
falta de posicionamento do respondente (no sei, no tenho opinio, etc.), o
valor zero foi atribudo s respostas, e esse valor foi tambm considerado como
em branco para as anlises.
4 Resultados
4.1 Estatstica descritiva
Uma semana aps a distribuio dos 980 questionrios, 442 foram preenchi-
dos e devolvidos (taxa de resposta de 45,1%). A amostra de 442 questionrios
compreende 12,83% do nmero de pessoas que, em mdia, trabalham no pr-
dio (estimado em 3.443). Entretanto, como o mtodo de amostragem foi por
convenincia, isto , baseado na vontade de participar dos indivduos, no po-
demos afirmar que nossa amostra seja representativa da populao.
A Tabela 1 mostra as caractersticas demogrficas dos respondentes exami-

nados neste estudo, levantadas pelas questes 1, 2 e 3. Das respostas vlidas,
a maior parte de pessoas do sexo feminino (52,9%), com menos de 40 anos
(64%), e com pelo menos nvel universitrio completo (55,2%).
Tabela 1 Questes 1, 2 e 3. Descrio das variveis sociodemogrficas
(continua)
Varivel Frequncia Percentagem
Idade
At 19 anos 7 1,6
20-29 anos 126 28,5
30-39 anos 150 33,9
40-49 anos 106 24,0
50-59 anos 36 8,1
60-70 anos 17 3,8

373
Tabela 1 Questes 1, 2 e 3. Descrio das variveis sociodemogrficas
(concluso)
Gnero
Homens 202 45,7
Mulheres 227 51,4
Sem resposta 13 2,9
Escolaridade
At nvel bsico 16 3,6
At nvel mdio 181 41,0
At nvel superior 204 46,2
Ps-graduao 38 8,6
Sem resposta 3 0,7
Os trs itens da questo 4 buscaram estimar a percepo sobre o risco ambien-

tal gerado pelo lixo localmente. A Tabela 2 mostra as frequncias e as percen-
tagens, indicando que a percepo de que tais questes so graves ou muito
graves alta. Calculando as percentagens com a eliminao das respostas em
branco, 90,8% acham que a poluio ou a contaminao das nascentes de gua
grave ou muito grave; 94,0% acham que o despejo de lixo em reas impr-
prias grave ou muito grave; 89,2% das pessoas acham que a produo exces-
siva de lixo grave ou muito grave.
A correlao foi estimada com o uso do coeficiente (r) de Spearman. Po-

luio das nascentes e despejo de lixo em reas inapropriadas apresentaram
s = 0,418, p < 0,001; poluio das nascentes e gerao excessiva de lixo,
s = 0,266, p < 0,001; despejo de lixo em reas inapropriadas e gerao excessi-
va de lixo, s = 0,363; p < 0,001. Os trs itens esto significativamente associados
(p < 0,05), mas a correlao entre eles de moderada a baixa. Apesar de estimarem
a percepo de risco ambiental, cada item trata de uma dimenso do tema lixo, e
entrar na anlise de regresso mltipla separadamente.
Tabela 2 Questo 4. Frequncia e percentagem da opinio sobre a gravida-

de dos problemas ambientais (risco ambiental)
Sem Pouco Muito Respostas

Grave No sabe
gravidade grave grave em branco
Poluio/
3 10 135 257 27 10
Contaminao das
(0,7%) (2,3%) (30,5%) (58,1%) (6,1%) (2,3%)
nascentes de gua
Despejo de lixo em 2 5 145 261 19 10

reas imprprias (0,5%) (1,1%) (32,8%) (59,0%) (4,3%) (2,3%)
Produo excessiva 3 12 189 191 31 16

de lixo (0,7%) (2,7%) (42,8%) (43,2%) (7%) (3,6%)
A Tabela 3 (comportamento declarado) descreve as frequncias das respostas

questo 9. A grande maioria (69,7%) das pessoas declarou que descarta o lixo
de modo apropriado na maior parte das vezes.
Tabela 3 Questo 9. Com que frequncia, na CD, voc joga cada tipo de lixo
na lixeira apropriada coleta seletiva?
Frequncia do compor- A maioria

Nunca Raramente s vezes Sempre Em branco
tamento declarado das vezes
17 34 81 157 151 2
(3,8%) (7,7%) (18,3%) (35,5%) (34,2%) (0,5%)
Outra maioria (71,5%) pode ser observada em relao s pessoas que respon-
deram ter inteno de assim proceder (Tabela 4).
Tabela 4 Questo 11. Voc quer descartar o lixo em lixeiras separadas na

Cmara dos Deputados?
Quero Quero
Inteno Tanto faz No quero Quero Em branco
pouco muito
59 32 16 224 92 19
(13,3%) (7,2%) (3,6%) (50,7%) (20,8%) (4,3%)
375
Entretanto, nas respostas s questes 5, 10 e 14, no se percebe a formao de

uma maioria to clara (Tabela 5). Em relao obrigao moral dos respon-
dentes em relao ao lixo que produzem (questo 5), percebe-se uma diviso
equilibrada entre os que acham que tm pouca ou nenhuma responsabilidade
(48,3%) e os que assumem grande responsabilidade (50,2%). Quanto percep-
o de se possurem informaes suficientes para proceder ao descarte seletivo
(questo 10), h predomnio das pessoas que sentem estar bem ou muito bem
informadas (55,7%) sobre as que acham que no esto bem informadas (43,4%).
Quanto experincia prvia (questo 14), descontando as respostas em branco
(6,6%), tambm observada pequena maioria das pessoas que nunca tinham
participado de programas de coleta seletiva fora da Cmara dos Deputados
(55,2% das questes respondidas).
Tabela 5 Frequncias das respostas s questes 5, 10 e 14
5. Voc se acha
responsvel pelos
problemas gera-
Muito Em grande
dos pelo lixo que
voc produz? No pouco Pouco parte Totalmente Em branco
(Norma pessoal/ 66 40 108 152 70 6
obrigao moral) (14,9%) (9,0%) (24,4%) (34,4%) (15,8%) (1,4%)
10. Em relao a
como descartar
corretamente Mais ou
o lixo reciclvel
Sem Pouco menos Bem Muito bem
para a coleta se-
letiva na CD, voc informao informado informado informado informado Em branco
se considera: 32 68 92 196 49 5
(Informao) (7,2%) (15,4%) (20,8%) (44,3%) (11,1%) (1,1%)
14. Voc j parti-

cipa ou participou
de programas de
coleta seletiva em
casa ou em outro No Sim Em branco
lugar? (Experin- 228 185 29
cia anterior) (51,6%) (41,9%) (6,6%)
As questes 6 e 7 buscaram qualificar os respondentes quanto a seus valores

em relao ao meio ambiente, de acordo com seu grau de concordncia com as
declaraes feitas. Quanto mais de acordo o indivduo estiver com a afirmao

da questo 6, maior sua inclinao para valorizar prioritariamente seu bem-
-estar prprio em detrimento do meio ambiente. Quanto maior a concordn-
cia com a afirmao da questo 7, mais peso a preservao do meio ambiente
tem em seus valores pessoais. interessante notar a maioria expressiva das
respostas concordando em que o prprio bem-estar tem prioridade sobre o
meio ambiente (Tabela 6).
Tabela 6 Questo 6. Meu interesse por meu prprio bem-estar, no im-

portando os efeitos que isso tenha sobre o meio ambiente.
Interesse Neutro/ Discorda Discorda em Concorda Concorda

Em branco
prprio sem opinio completamente parte em parte completamente
16 37 24 70 289 6
(3,6%) (8,4%) (5,4%) (15,8%) (65,4%) (1,4%)
A concordncia completa com a segunda declarao (Tabela 7) no chega

metade, com 43,0% do total, parecendo confirmar que a limitao do bem-estar
humano para proteger o meio ambiente no encontra maioria de aprovao
entre os respondentes.
Tabela 7 Questo 7. O meio ambiente deve ser preservado, mesmo que isso
limite o bem-estar humano.
Valores Neutro/sem Discorda com- Discorda em Concorda em Concorda com-

Em branco
ambientais opinio pletamente parte parte pletamente
12 8 46 182 190 4
(2,7%) (1,8%) (10,4%) (41,2%) (43,0%) (0,9%)
Outra varivel estimada foi a percepo da eficcia do comportamento, isto

, qual a importncia que o respondente atribui sua ao para a reduo
de problemas ambientais. A Tabela 8 mostra a frequncia das respostas a essa
questo. Um aspecto que chamou a ateno foi o grande nmero de questio-
nrios em que essa resposta estava em branco (11,3%). Destaca-se tambm a
377
grande proporo de pessoas que considera que o uso correto das lixeiras para
a coleta seletiva importante para a reduo de problemas ambientais (77,6%).
Tabela 8 Questo 15E. Nvel de importncia de usar corretamente as lixeiras

especficas para coleta seletiva na Cmara dos Deputados para a reduo de
problemas ambientais
Eficcia do No sei/
Sem Pouco Com alguma Muito
comporta- sem Em branco
importncia importante importncia importante
mento opinio
26 7 16 53 290 50
(5,9%) (1,6%) (3,6%) (12,0%) (65,6%) (11,3%)
Para estimar a norma social, a questo 12 perguntou s pessoas sobre sua

percepo do uso correto das lixeiras para a coleta seletiva pelos seus colegas
de trabalho, enquanto a questo 13 avaliou a percepo sobre o empenho da
chefia do respondente na participao no programa de coleta seletiva. A Tabe-
la 9 mostra as frequncias das respostas a ambas as questes.
Tabela 9 Questes 12 e 13. Norma social
12. Seus colegas de

A maioria
trabalho usam as
lixeiras apropriadas No sei Nunca Quase no das vezes Sempre Em branco
coleta seletiva 86 54 109 125 35 33
corretamente? (19,5%) (12,2%) (24,7%) (28,3%) (7,9%) (7,5%)
13. Como voc julga

o empenho da sua
chefia na implanta- No sei Nenhum Pouco Razovel Muito Em branco
o e participao 99 54 78 109 79 23
na coleta seletiva? (22,4%) (12,2%) (17,6%) (24,7%) (17,9%) (5,2%)
4.2 Correlaes
O objetivo das questes 11 e 15A foi o de estimar a inteno das pessoas em

descartar o lixo separadamente nos cestos apropriados. Para avaliar a validade
convergente das questes, foi calculado o coeficiente (r) de Spearman. Este
mostra uma correlao abaixo de moderada entre as respostas (s = 0,362,

p < 0,001), confirmando ser possvel considerar que ambas medem o mesmo
conceito. Entretanto, buscou-se simplificar o exame da associao entre as
variveis independentes e as dependentes, considerando apenas uma das
medidas de inteno no clculo de regresso. O critrio foi manter a medida
de inteno que tivesse maior correlao com o comportamento declarado.
Para isso, foi feito um clculo de correlao parcial, controlando a influncia
de cada medida de inteno separadamente. O resultado da correlao mostrou
que a estimativa da questo 11, voc quer descartar o lixo... (9 11.15A = 0,164,
p = 0,001), tem maior associao com o comportamento que a estimativa da
questo 15A, probabilidade de descartar..., (9 15A.11 = 0,118, p = 0,020). Por essa
razo, foram usados os dados da questo 11 na regresso mltipla.
A avaliao da percepo da norma social foi feita pelas questes 12

(percepo da aderncia dos colegas coleta seletiva) e 13 (percepo do
comprometimento da chefia com a coleta seletiva). O propsito com ambas as
questes era estimar duas dimenses cognitivas da norma social: uma relativa
aos colegas em mesma posio hierrquica no ambiente de trabalho, outra
relativa a superiores hierrquicos. Foi calculado o coeficiente de correlao
de Spearman para descobrir se h colinearidade nos dados dessas questes.
Os resultados mostram correlao significativa (p < 0,05) com magnitude
abaixo de moderada (s = 0,374, p < 0,001). Portanto, ambas as dimenses da
percepo da norma social sero usadas de forma independente no clculo de
regresso mltipla.
O objetivo das questes 8, 15C e 15F foi o de estimar a percepo das pessoas do
controle que elas tm sobre o prprio comportamento (PBC) de descartar o lixo
separadamente nos cestos apropriados. Mais uma vez foi avaliada a validade con-
vergente das questes por meio do clculo do coeficiente (r) de Spearman. A
Tabela 10 mostra uma correlao significativa e baixa da convenincia da loca-
lizao (questo 8) tanto com o conforto em usar as lixeiras especficas (ques-
to 15F), quanto com a dificuldade para usar corretamente as lixeiras (questo
15C). O coeficiente de correlao para os valores das questes 15F e 15C mostrou
uma correlao significativa (p < 0,05) e moderada. Os resultados mostram que h
379
correlao entre as respostas, o que permite considerar que elas avaliam o mesmo
conceito. Mas, para simplificar o exame da associao entre as variveis indepen-
dentes e as dependentes, foi realizada a eliminao dos resultados das duas ques-
tes que tivessem menor correlao com o comportamento declarado. O teste de
correlao parcial das medidas da PBC e do comportamento declarado (questo 9)
mostrou que a associao entre a questo 15C e o comportamento (9 15C.15F 8 = 0,247,
p < 0,001) foi maior que a das demais. Pelo critrio de manter apenas a estimativa
cuja correlao com a varivel comportamento fosse maior, foram descartadas a
questo 15F (9 15F.15C 8 = 0,126, p = 0,039) e a questo 8 (9 8.15C 15F = 0,073, p = 0,232)
para o clculo das regresses mltiplas.
Tabela 10 Correlao entre as questes que avaliaram a percepo do con-

trole sobre o comportamento
Convenincia da
Dificuldade para
localizao das Convenincia da loca-
usar corretamente as
lixeiras lizao das lixeiras
lixeiras
X X
X
Dificuldade para Conforto em usar as
Conforto em usar as
usar corretamente as lixeiras especficas
lixeiras especficas
lixeiras
Coeficiente de
0,135 0,136 0,333
correlao ()
Significncia (p) 0,008 0,008 < 0,001
As questes 15B, 15D e 15G propunham-se a avaliar trs dimenses da atitude

dos respondentes em relao a usar corretamente as lixeiras especficas para
a coleta seletiva. O clculo da correlao ( de Spearman) entre as medidas
buscou descobrir se h multicolinearidade. Os resultados (Tabela 11) mostram
correlao significativa (p < 0,05) com magnitude abaixo de moderada, indi-
cando que, embora estejam associadas, seus valores permitem que as medidas
das trs dimenses sejam usadas independentemente na regresso mltipla.
Tabela 11 Correlao entre as questes que avaliaram a atitude em relao a

usar corretamente as lixeiras
Agradvel/
Bom/ruim Bom/ruim
desagradvel
X X
X
Agradvel/ Traria benefcios/
Traria benefcios/
desagradvel transtornos
transtornos
Coeficiente de
0,352 0,458 0,397
correlao ()
Significncia (p) < 0,001 < 0,001 < 0,001
4.3 Primeira regresso mltipla. Varivel dependente: inteno
A primeira regresso mltipla foi feita para examinar o relacionamento das

variveis explanatrias com a inteno (questo 11) de participar do programa
de coleta seletiva. O procedimento de regresso mltipla usado o chamado
de hierrquico, em que a ordem em que as variveis independentes entram
no modelo tem uma predeterminao baseada em consideraes tericas. No
nosso caso, as variveis preditoras que entraram no primeiro bloco foram as
que integram a teoria do comportamento planejado: atitude (questo 15, itens
B, D e G), norma social (questes 12 e 13) e percepo de controle sobre o com-
portamento (questo 15C). Em sequncia, as demais variveis preditoras fo-
ram inseridas em bloco no clculo de regresso, de modo a examinar o poder
preditivo combinado dessas variveis. As variveis acrescentadas no segundo
bloco foram: idade (questo 1), gnero (questo 2), escolaridade (questo 3),
percepo de risco (questes 4A, 4B, 4C), obrigao moral (questo 5), valo-
res ambientais (questes 6 e 7), informao (questo 10), experincia anterior
(questo 14), eficcia do comportamento (questo 15E).
Para efeito das regresses, as respostas sou neutro, no sei, no tenho

opinio foram consideradas como respostas faltantes, ou seja, foram inclu-
das com as respostas em branco, por no manifestarem um posicionamento
381
favorvel ou contrrio do respondente em relao ao teor das perguntas das

questes. Como os clculos so baseados nos casos em que no h respostas
em branco para as variveis usadas, o nmero de dados usados foi bastante
reduzido. O procedimento para lidar com os dados faltantes na regresso foi o
de eliminao em pares (pairwise).
A Tabela 12 mostra as variveis em que a associao (medida pelo coeficiente de

correlao de Pearson) com a inteno foi estatisticamente significativa (p < 0,05).
Em relao associao entre as variveis independentes, no se encontrou uma
correlao alta (maior que 0,70). A maior correlao encontrada foi entre a per-
cepo de que participar da coleta seletiva traz benefcios (atitude) e a percepo
de que a participao na coleta seletiva importante para a reduo de proble-
mas ambientais (eficcia do comportamento), com um r = 0,631, p < 0,001. Duas
dimenses da atitude tiveram correlao moderada a baixa (r = 0,411, p < 0,001):
traz benefcios e participar da coleta seletiva bom.
Tabela 12 Correlaes estatisticamente significativas das variveis indepen-

dentes com a varivel dependente inteno
Coeficiente de corre-
Significncia (p)
lao de Pearson (r)
Atitude ( bom) 0,218 < 0,001
Atitude ( agradvel) 0,151 0,005
Atitude (traz benefcios a mim) 0,252 < 0,001
Dificuldade (PBC) 0,112 0,025
Escolaridade 0,162 0,001
Risco ambiental (produo excessiva de lixo) 0,102 0,030
Informao 0,132 0,006
Experincia anterior 0,256 < 0,001
Eficcia do comportamento 0,183 0,001
Obrigao moral 0,155 0,002

Os clculos estatsticos tambm mostraram correlao moderada a baixa en-

tre os aspectos da percepo de risco ambiental. Entre a gravidade da poluio/
contaminao de nascentes de gua e a gravidade do despejo de lixo em reas
imprprias, r = 0,442, p < 0,001; entre a gravidade do despejo de lixo em reas
imprprias e a produo excessiva de lixo, r = 0,319, p < 0,001.
As duas dimenses da percepo de norma social (participao da chefia e de

colegas de trabalho) mostraram estar associadas, embora a correlao tam-
bm tenha sido baixa (r = 0,329, p < 0,001).
De acordo com a TPB, algumas variveis preditoras da inteno esto asso-

ciadas entre si (Figura 1). Foi encontrada baixa correlao entre empenho
da chefia (norma social) e percepo de ser bom participar da coleta seletiva
(atitude), com r = 0,182, p = 0,001. A correlao das estimativas de atitude
com a dificuldade percebida tambm foi baixa. A maior foi entre a PBC e a
percepo de a coleta seletiva ser agradvel, com r = 0,333, p < 0,001. J a
correlao entre a PBC e a percepo de empenho da chefia (norma social)
teve r = 0,207, p < 0,001.
A primeira etapa da regresso usou as variveis da teoria do comportamento

planejado (TPB) norma social, atitude e percepo da dificuldade para agir,
PBC para predizer a inteno, com o coeficiente de determinao ajustado
explicando 6,7% da inteno (R2a= 0,067, F(6,243) = 3,969, p = 0,001). A se-
gunda etapa da regresso incluiu as demais variveis independentes, resultan-
do em maior capacidade preditiva do modelo (R2a= 0,118, F(18,231) = 2,849,
p < 0,001), quase dobrando o poder explicativo do modelo.
Na regresso que usou as variveis propostas pela TPB, o critrio continuou

sendo o de considerar como significantes apenas os valores de p abaixo de
0,05. Segundo o clculo da regresso, apenas a percepo de ser um comporta-
mento benfico (atitude) teve um coeficiente de regresso parcial padronizado
(beta) estatisticamente significativo ( = 0,189, p = 0,006). O enquadramento
incluindo as demais variveis preditoras mostrou significncia estatstica para
o beta de duas variveis apenas: a percepo de benefcio ( = 0,177, p = 0,031)
e a experincia anterior ( = 0,205, p = 0,001).
383
O teste de colinearidade usou as medidas de Tolerncia e VIF (fator de inflao

da varincia). Tanto no primeiro bloco de variveis independentes que entra-
ram na regresso quanto no segundo, nenhum dos resultados de Tolerncia
mostrou-se inferior a 0,5, e nenhum dos resultados do VIF foi superior a 2,0.
Os valores encontrados para Tolerncia e VIF indicam no haver problemas
potenciais de colinearidade entre as variveis que justificassem a excluso de
alguma varivel.
Para confirmar se a maior correlao encontrada entre as variveis indepen-

dentes, que foi entre traz benefcios (atitude) e importante para o meio am-
biente (eficcia do comportamento), com r = 0,631, p < 0,001, prejudicial ao
modelo, outra regresso foi feita como teste, excluindo essa estimativa da ati-
tude. Como resultado, o coeficiente de determinao ajustado caiu, no primei-
ro bloco de variveis, de R2a= 0,067 para R2a= 0,041, F(5,244) = 3,143, p = 0,009.
No modelo final, com a entrada das variveis restantes, o coeficiente caiu de
R2a= 0,118 para R2a= 0,104, F(17,232) = 2,696, p < 0,001. Este teste ajudou a con-
firmar que a varivel traz benefcios da atitude contribui para o modelo na
explicao da inteno de participar da coleta seletiva, mesmo considerando o
valor de sua correlao com outras variveis independentes.
4.4 Segunda regresso mltipla.

Varivel dependente: comportamento
A segunda regresso mltipla foi feita para examinar o relacionamento das

variveis explanatrias com a declarao da frequncia com que o respon-
dente declara descartar lixo corretamente (comportamento, questo 9). As-
sim como na primeira regresso, foi usado o mtodo hierrquico, e as vari-
veis preditoras entraram no clculo em dois blocos: o primeiro consistiu
da inteno e da dificuldade percebida (PBC), usadas na TPB como estando
diretamente relacionadas com o comportamento; o segundo englobou as
demais variveis usadas no enquadramento ora proposto, as quais tambm
participaram da primeira regresso. Os clculos encontraram correlaes
estatisticamente significativas entre algumas variveis independentes. Essas

correlaes so mostradas na Tabela 13.
Tabela 13 Correlaes estatisticamente significativas entre as variveis inde-

pendentes na segunda regresso
Coeficiente de
Variveis independentes correlacionadas correlao de Significncia (p)
Pearson (r)
Inteno Atitude (traz benefcios) 0,252 < 0,001
Inteno Experincia anterior 0,256 < 0,001
Dificuldade percebida Atitude ( agradvel) 0,333 < 0,001
Norma social
Norma social
(comportamento dos 0,329 < 0,001
(empenho da chefia)
colegas)
Atitude (traz benefcios) Atitude ( bom) 0,411 < 0,001
Eficcia do
Atitude (traz benefcios) 0,631 < 0,001
comportamento
Eficcia do comportamento Atitude ( bom) 0,319 < 0,001
Risco ambiental
Risco ambiental (despejo de
(poluio/ contaminao 0,442 < 0,001
lixo em reas no apropriadas)
de nascentes de gua)
Risco ambiental (gerao

Risco ambiental (despejo de
de quantidade excessiva 0,319 < 0,001
lixo em reas no apropriadas)
de lixo)
A Tabela 14 mostra as variveis em que a associao (medida pelo coeficiente de

correlao de Pearson) com o comportamento foi estatisticamente significativa
(p < 0,05). O coeficiente de determinao ajustado calculado para o modelo com
as duas variveis preditoras explica 10,2% da varincia na varivel dependente
(R2a= 0,102, F(2,247) = 15,173, p < 0,001). A adio das demais variveis no se-
gundo bloco causou uma ampliao estatisticamente significativa na capacidade
preditiva do comportamento segundo o enquadramento proposto, que passou a
responder por 26,1% (R2a= 0,261, F(19,230) = 5,628, p < 0,001).
385
Tabela 14 Correlaes estatisticamente significativas das variveis indepen-

dentes com a varivel dependente comportamento
Coeficiente de correlao
Significncia (p)
de Pearson (r)
Inteno 0,237 < 0,001
Dificuldade (PBC) 0,256 < 0,001
Norma social (colegas) 0,444 < 0,001
Norma social (chefia) 0,298 < 0,001
Atitude ( bom) 0,134 0,005
Atitude ( agradvel) 0,102 0,033
Atitude (traz benefcios a mim) 0,104 0,028
Idade 0,177 < 0,001
Obrigao moral 0,117 0,007
Valores (preservacionista) 0,160 < 0,001
Experincia anterior 0,228 < 0,001
Informao 0,109 0,012
As variveis constantes do primeiro bloco da regresso tiveram coeficientes de

regresso parcial padronizado (beta) estatisticamente significativos (p < 0,05).
Para a varivel inteno, o valor foi = 0,211, p = 0,001; para a varivel di-
ficuldade percebida, o valor foi = 0,232, p < 0,001. Apenas trs variveis do
segundo bloco da regresso tiveram valores de beta significativos (p < 0,05):
inteno ( = 0,163, p = 0,007), dificuldade percebida ( = 0,141, p = 0,022) e
norma social participao dos colegas ( = 0,366, p < 0,001).
Neste modelo, nem no primeiro nem no segundo bloco da regresso foram

observados valores inferiores a 0,5 nos clculos de Tolerncia, nem superiores
a 2,0 nos clculos de VIF (fator de inflao da varincia). Caso tais valores ti-
vessem se mostrado merecedores de maior ateno, medidas como a excluso
de variveis no essenciais ao modelo deveriam ser tomadas para evitar poten-
ciais problemas.
Assim como na primeira regresso, cuja varivel dependente era a inteno, foi
feito um teste para estimar a diferena do poder preditivo do modelo para o com-
portamento sem a estimativa traz benefcios da atitude. Aps a entrada do segun-
do bloco de variveis no clculo de regresso, o coeficiente de determinao ajusta-
do mudaria de R2a= 0,261 para R2a= 0,264, F(18,231) = 5,949, p < 0,001. Neste caso,
apesar de a diferena entre os valores ter sido pouco relevante, deve-se reconhecer
que houve aumento do poder preditivo do modelo ao no se considerar a varivel
traz benefcios (atitude).
5 Discusso
Os resultados revelaram que algumas variveis usadas no enquadramento pre-

ditivo do comportamento que propusemos foram relevantes, enquanto outras
mostraram no ter influncia, ao mesmo tempo confirmando resultados de
alguns estudos e revelando-se conflitantes com outros. Comprova-se, assim,
a necessidade da conduo de mais estudos comportamentais em contextos
semelhantes utilizando o arcabouo terico da teoria do comportamento pla-
nejado (TPB), para que sejam estabelecidas quais outras variveis so impor-
tantes e que relaes elas tm entre si.
Confirmando as afirmaes de Werner e Makela (1998), os resultados mostra-

ram que gnero, idade e escolaridade no foram variveis importantes em sua
associao com a atitude nem com o comportamento. Em relao inteno,
apenas escolaridade foi estatisticamente significante (p < 0,05), mas com baixa
correlao (r = 0,162, p = 0,001); em relao ao comportamento, apenas a idade
foi significante, mas tambm com baixa correlao (r = 0,177, p < 0,001). Em
ambos os modelos, o coeficiente de regresso parcial (beta) para as variveis
sociodemogrficas usadas no foi significativo.
Os servidores da Cmara dos Deputados que responderam ao questionrio,

em sua maioria, parecem perceber que produzem resduos em excesso e que
esses resduos so potencialmente danosos ao meio ambiente. Entretanto, a
estimativa de seus valores pessoais em relao ao meio ambiente mostrou
387
que o bem-estar humano considerado como prioritrio em relao pre-

servao do meio ambiente. Se a necessidade de reduzir a quantidade de lixo
produzido ou de separar o lixo apropriadamente para a posterior reciclagem
for vista como um obstculo ao bem-estar e ao conforto dessa pessoa, prova-
velmente a colaborao com as propostas de gerenciamento de resduos ser
baixa. Percebe-se tambm, a partir das respostas questo 15E, que parcela
expressiva dos respondentes (77,6%) considera o uso correto das lixeiras da
coleta seletiva importante para a reduo dos problemas ambientais (eficcia
do comportamento). Portanto, parece faltar aos respondentes informaes
que os ajudem a perceber que a separao do lixo pode contribuir conside-
ravelmente para o bem-estar humano ao evitar prejuzos ao meio ambiente.
Apesar de pouco mais da metade das pessoas acharem estar bem ou mui-
to bem informadas (55,7%) sobre o descarte correto dos resduos, talvez a
informao que esteja faltando seja de outra natureza. Nessa circunstncia,
programas educativos e informativos poderiam instruir as pessoas sobre as
inter-relaes entre o ser humano e o meio ambiente, enfatizando as conse-
quncias danosas para o bem-estar das pessoas de um meio ambiente dese-
quilibrado pelo lixo produzido.
Quase 70% das pessoas declaram que descartam o lixo corretamente nas li-
xeiras separadas, pelo menos na maioria das vezes. importante assinalar que
este estudo trabalhou com o comportamento declarado, devido impossibi-
lidade de verificar o comportamento executado. Mesmo que a percentagem
de pessoas que responderam que tm inteno (querem ou querem muito) de
descartar o lixo em lixeiras separadas tenha sido aproximadamente igual (cer-
ca de 70%), seria de grande utilidade a aplicao de algum mtodo que possi-
bilitasse constatar o comportamento executado. Tal medida ajudaria a trazer
maior confiana na estimativa do comportamento.
Os respondentes se mostraram equilibradamente divididos em relao atri-

buio de responsabilidade pelo lixo que cada um produz. Realmente, no h
no modelo de gesto de resduos da instituio nenhum mecanismo que atri-
bua responsabilidade ao produtor do lixo. Uma medida sutil para comear a
sensibilizar cada indivduo para o lixo que ele prprio produz poderia ser a de
tornar acessveis informaes como, por exemplo, a quantidade de lixo produ-

zida pelo Anexo IV ou mesmo por cada um dos andares, evoluindo gradativa-
mente at a proposio de uma estimativa do lixo produzido individualmente
por sala.
A estimativa da percepo de responsabilidade individual pelo resduo pro-

duzido (norma pessoal ou obrigao moral) teve correlao baixa com a in-
teno (r = 0,155, p = 0,002) e com o comportamento declarado (r = 0,117, p =
0,007). Quando a obrigao moral entrou nas regresses para compor ambos
os modelos (tanto o que usou inteno como varivel dependente quanto o que
usou comportamento), seus coeficientes de regresso parcial (beta) no foram
significativos. Uma das explicaes para esse resultado que, confirmando as
afirmaes de Barr et al. (2001b), a probabilidade de reciclar maior se as nor-
mas pessoais forem ativadas pela percepo de resultados positivos, ou seja, de
eficcia de seu comportamento. Realmente, a correlao entre norma pessoal
e eficcia do comportamento no foi significativa entre as pessoas que respon-
deram ao questionrio. Outra explicao possvel que a varivel obrigao
moral realmente no seja relevante no contexto do estudo, independente de
sua relao com a percepo de eficcia do comportamento.
As respostas que verificaram se os respondentes tinham experincia prvia com

programas de coleta seletiva mostraram-se significativamente correlacionadas
tanto com a inteno (r = 0,256, p < 0,001) quanto com o comportamento de-
clarado (r = 0,228; p < 0,001). Confirmando os resultados de Wood et al. (2002)
e de Knussen et al. (2004), a experincia prvia mostrou ser uma varivel signi-
ficativamente importante na estrutura do modelo para explicar a inteno, com
= 0,205, p = 0,001. J o impacto da experincia prvia no modelo para explica-
o do comportamento no foi significativo, contrastando com os resultados de
Rhodes e Courneya (2003), Ajzen (2002b), Ajzen e Fishbein (2000), Bozionelos
e Bennett (1999), Ajzen (1991), Fazio e Zanna (1978), Ouellette e Wood (1998), e
Rise et al. (2003).
curioso notar que a absteno nas respostas sobre a percepo do comporta-

mento de chefia e de colegas de trabalho (norma social) foi alta, 27% em cada
389
questo, somando as questes em branco e as em que os respondentes afir-

maram no saber responder. No possvel afirmar as razes dessa taxa de
absteno, mas uma possibilidade ter havido constrangimento ou at receio
em dar respostas que pudessem desagradar aos colegas ou ao chefe, se eles vies-
sem a descobrir o teor das respostas, mesmo que tenha sido assegurado aos
respondentes que o questionrio seria annimo e confidencial. A influncia da
norma social sobre a inteno no foi significativa, acompanhando os resulta-
dos de Bobbitt e Dabholkar (2001), que indicaram ter ignorado essa varivel.
J em relao ao impacto sobre o comportamento, a norma social mostrou-se
importante, em conformidade com Bratt (1999), Bozionelos e Bennett (1999),
Cheung et al. (1999) e Barr et al. (2001a, 2001b). Certamente, o indivduo tende
a participar mais do descarte seletivo se perceber que as demais pessoas em seu
ambiente de trabalho esto descartando o lixo corretamente, para no trans-
gredir a norma daquele local. O empenho da chefia teve correlao moderada a
baixa com o comportamento (r = 0,298, p < 0,001), enquanto o comportamento
dos colegas teve um coeficiente de correlao moderado (r = 0,444, p < 0,001),
mas s este ltimo mostrou ter efeito relevante no modelo para explicao do
comportamento ( = 0,366, p < 0,001).
O comportamento humano inerentemente complexo e, portanto, no possvel

produzir predies totalmente precisas, mas possvel identificar um conjunto
de variveis preditoras que em conjunto fornecem estimativas teis da proba-
bilidade de pessoas executarem um comportamento. Os resultados mostraram
que, no contexto em que a pesquisa foi realizada, o modelo com as variveis
propostas pela TPB se revelou inferior ao modelo acrescido de outras variveis
para explicar principalmente a inteno, mas tambm o comportamento. Con-
siderando a inteno como varivel dependente, a nica varivel independente
proposta pela TPB cujo coeficiente de regresso padronizado (beta) alcanou
significncia estatstica no modelo foi a atitude ( = 0,177, p = 0,031), medida
como a percepo de que participar da coleta seletiva traz benefcios ao respon-
dente. O modelo de predio para a inteno se beneficiou da adio apenas da
varivel experincia anterior ( = 0,205, p = 0,001), passando de um coeficiente
de determinao ajustado Ra2 = 0,067 para Ra2 = 0,118.
A percepo da dificuldade (PBC) e a inteno so as variveis propostas

pela TPB como preditoras do comportamento. No contexto desta pesquisa,
essas variveis independentes em conjunto conseguiram predizer 10,2% do
comportamento (Ra2 = 0,102). importante notar que se est lidando com
comportamento humano, onde esse valor pode ser considerado til na expli-
cao da medida do comportamento. Por isso relevante o resultado obtido
com o acrscimo de outra varivel, cujo impacto preditivo fez o modelo pro-
posto passar a explicar 26,1% da varincia na varivel comportamento. Tal
varivel a norma social, medida como a percepo da frequncia com que
os colegas de trabalho usam as lixeiras apropriadas coleta seletiva corre-
tamente ( = 0,366, p < 0,001). A Figura 2 mostra como ficariam as relaes
entre as variveis propostas pela TPB acrescidas das variveis que se mostra-
ram pertinentes para aperfeioar o modelo.
Figura 2 Relaes significativas encontradas entre as variveis no presente

trabalho
Fonte: Adaptado de Ajzen (1991).
Os resultados confirmam a aplicabilidade da TPB na explicao do comporta-

mento de descarte seletivo do lixo na Cmara dos Deputados brasileira. Des-
cobriu-se que a experincia anterior com programas de coleta seletiva uma
391
varivel que, embora no esteja contemplada na TPB, importante na predi-

o da inteno. Alm disso, a norma social no considerada na TPB como
se relacionando diretamente com o comportamento, mas revelou-se influente
na predio do comportamento no contexto ora em anlise. Os resultados ob-
tidos no presente estudo corroboram a advertncia feita pelo prprio Ajzen
(1991) de que a forma exata das relaes entre as variveis propostas ainda
no completamente determinada. Tal argumentao acentua a importncia
da realizao deste e de outros estudos, utilizando circunstncias e padres
culturais diferentes, para continuar refinando o modelo proposto.
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Sobre os Autores
401
http://lattes.cnpq.br/4714121820751102
alexandre.sankievicz@camara.leg.br
Graduado em Direito pela Universidade de Braslia (2002), mestre em Direito Consti-

tucional pelo Instituto Brasiliense de Direito Pblico (2009) e bolsista pela Comisso
Fulbright na American University Washington College of Law (2009-2010). consultor
legislativo da Cmara dos Deputados e atua principalmente nos seguintes temas: direi-
to penal, direito constitucional e direitos humanos.

Graduado em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (1985) e

em Cincias Econmicas pela Universidade Federal do Maranho (1981); especialista
em Direito Pblico pela Universidade de Braslia (1995), em Administrao Pblica
pela Fundao Joo Pinheiro (1985), em Direito Eleitoral pela Universidade do Sul de
Santa Catarina (2009) e em Filosofia e Existncia pela Universidade Catlica de Braslia
(2009); mestre em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (1989); e doutor
em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco (2004). Concluiu curso de aper-
feioamento em Prtica de Conversao em Ingls pelo Instituto de Idiomas Yzigi
(1974). consultor legislativo da Cmara dos Deputados. Tem experincia na rea de
direito, com nfase em direito pblico. Atua principalmente nos seguintes temas: ati-
vismo judicial, Supremo Tribunal Federal e judicializao da poltica.

andre.sathler@camara.leg.br
Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Federal de Minas Gerais (1995),

mestre em Comunicao pela Universidade Metodista de So Paulo (2005) e em
Gerenciamento de Sistemas de Informao pela Pontifcia Universidade Catlica de
Campinas (2000), e doutor em Filosofia (Inteligncia Artificial) pela Universidade Federal
de So Carlos. Tem experincia como gestor educacional, foi chefe de gabinete da reitoria
(Unimep), coordenador de curso de graduao (Unimep), vice-reitor acadmico (Izabela
Hendrix), diretor da Faculdade de Gesto e Negcios (Unimep), pr-reitor de graduao
e educao continuada (Unimep) e pr-reitor de ps-graduao, pesquisa e extenso
(Unimep). Atualmente, est vinculado Coordenao de Educao para a Democracia
do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados.
Antonio Jos Barbosa

ajbarbosa10@gmail.com
Doutor em Histria pela Universidade de Braslia (2000). consultor legislativo do

Senado Federal e membro do corpo editorial da E-Legis, revista eletrnica do progra-
ma de ps-graduao da Cmara dos Deputados. Atua principalmente nos seguintes
temas: poltica externa independente e debate parlamentar.
Calope Melo Paz

caliope.paz@camara.leg.br
Graduada em Biblioteconomia (1983) e mestre em Cincias da Informao (2000) pela

Universidade de Braslia. analista legislativa tcnica em documentao e informa-
o da Cmara dos Deputados. Atua principalmente nos seguintes temas: biblioteca na
web, biblioteca e repositrios digitais, internet.

casimiro.neto@camara.leg.br
Especialista em Instituies e Processos Polticos do Legislativo. Pesquisador, histo-

riador, escritor, poeta, pedagogo com livre docncia em Sociologia, Psicologia, His-
tria e Filosofia da Educao, Didtica e Biologia Educacional. professor dos cursos
de ps-graduao em Instituies e Processos Polticos do Legislativo e em Processo
Legislativo do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos
Deputados, nas disciplinas de Histria do Parlamento Brasileiro e Tpicos Especiais
em Processo Legislativo.

cristina.cinnanti@cl.df.gov.br
Especialista em Gesto Pblica Legislativa e mestre em Psicologia. tcnica legislativa

da Cmara Legislativa do Distrito Federal (CLDF), membro do Comit de Planejamen-
to Estratgico Institucional da CLDF e pesquisadora dos grupos de pesquisa e extenso
do programa de ps-graduao do Cefor.
403

eduardo.fernandez@camara.leg.br
Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Federal de Minas Gerais (1972)

e mestre em Economia pelo Institute of Social Studies (1976). Exerceu atividades em
empresas privadas e foi secretrio de estado em Minas Gerais. consultor legislativo
da Cmara dos Deputados e professor da Fundao Getlio Vargas, em Braslia. Atua
principalmente nos seguintes temas: polticas pblicas, administrao pblica, econo-
mia, desenvolvimento econmico e poltica econmica.

elisangela.batista@camara.leg.br
Especialista em Oramento Pblico pelo Instituto Serzerdello Corra (2007).

fabiano.schwartz@camara.leg.br
Graduado em Tecnologia em Processamento de Dados (1993) pela Universidade Cat-

lica de Braslia e em Engenharia Eltrica (1995) pela Universidade de Braslia; mestre
em Cincia da Computao (1997) e doutor em Engenharia de Sistemas Eletrnicos e de
Automao na rea de Engenharia Biomdica (2010) pela Universidade de Braslia. Possui
experincia em processamento de sinais biofsicos e biomecnicos e em instrumentao
para treinamento de fora muscular. Desempenha as funes de assessor tcnico da Di-
retoria de Recursos Humanos da Cmara dos Deputados, onde atua na formulao de
polticas de RH, nas aes de planejamento e gesto estratgica setorial e corporativa, em
gerncia de projetos (com titulao PMP), bem como no desenvolvimento e implantao
de sistemas informatizados, com nfase nos seguintes temas: gesto estratgica, geren-
ciamento de projetos, gesto de processos de trabalho, processos de desenvolvimento de
software, arquitetura MVC, software livre e gesto de recursos humanos.

fernando.medeiros@camara.leg.br
Graduado em Matemtica (1984) e em Direito (2009) pela Universidade de Braslia e

especialista em Tecnologia de Redes pela Universidade de Braslia (2001). analista
legislativo da Cmara dos Deputados e tem experincia na rea de cincia da computa-
o, com nfase em metodologia e tcnicas da computao.

fidelis.fantin@camara.leg.br
Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade do Oeste da Santa Catarina

Campus de Videira (1991), consultor de oramento e fiscalizao financeira da Cmara
dos Deputados.

ilidia.juras@camara.leg.br
Graduada em Cincias Biolgicas pela Universidade de So Paulo (1974), especialista

em Metodologia de Avaliao de Impactos Ambientais pela Universidade do Amazo-
nas, mestre (1980) e doutora (1989) em Oceanografia (Oceanografia Biolgica) pela
Universidade de So Paulo. Desenvolveu atividades de ensino e pesquisa relacionadas
ictiologia, biologia pesqueira, ecologia aqutica e zoologia na Universidade Federal
do Maranho (1981-1986). Foi analista de meio ambiente da Eletronorte (1986-1993),
realizando anlises de estudos e levantamentos da vida silvestre no mbito da avalia-
o dos impactos ambientais causados por usinas hidreltricas e linhas de transmisso
na Amaznia, e planejamento de medidas de mitigao e compensao de impactos
ambientais, incluindo o planejamento, a implantao e o gerenciamento de unidades
de conservao e o monitoramento e manejo de vida silvestre nas reas afetadas por
empreendimentos hidreltricos. consultora legislativa da Cmara dos Deputados na
rea de meio ambiente, e suas atividades incluem a realizao de estudos, a elaborao
de projetos de lei e seus pareceres, indicaes, requerimentos, discursos e relatrios,
bem como a participao em aes de fiscalizao de atos do Poder Executivo, subsi-
diando os deputados, assim como as comisses permanentes e temporrias da Cmara
dos Deputados, em temas relativos ao meio ambiente e ao desenvolvimento sustentvel,
tais como poltica nacional do meio ambiente, controle de poluio, gesto e conserva-
o de recursos naturais, gesto de resduos slidos e mudana do clima.
405

jair.cardoso@cl.df.gov.br
Graduado em Administrao (1988) pela Associao de Ensino Unificado do Distrito

Federal; especialista em Administrao (1997), mestre em Cincia da Informao com
foco em Gesto de Competncias (2003) e especialista em Administrao Legislativa
(2005) pela Universidade de Braslia; doutorando em Cincia da Informao pela Uni-
versidade de Braslia. consultor tcnico legislativo da Cmara Legislativa do Distrito
Federal. Tem experincia na rea de administrao, com nfase em planejamento es-
tratgico, gesto de competncias e gesto do conhecimento. Tem interesse de pesqui-
sa nessas reas e em gesto da informao, inteligncia competitiva e polticas pblicas
de qualificao profissional e tecnolgica para a gerao de emprego e renda.

joao.silva@camara.leg.br
Graduado em Comunicao Social pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul

(1973) e especialista em Instituies e Processos Polticos do Legislativo pelo Centro de
Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados (2007), con-
sultor legislativo da Cmara dos Deputados.

joao.souza@camara.leg.br
Graduado em Direito pela Associao de Ensino Unificado do Distrito Federal (1995),

mestre em Direito pela Universidade de Braslia (2000) e doutor em Cincia Poltica
pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (2010). professor titular do Instituto de
Educao Superior de Braslia e consultor legislativo da Cmara dos Deputados. Tem
experincia na rea de direito, com nfase em direito constitucional, atuando princi-
palmente nos seguintes temas: Mercosul, direito de integrao, soberania comparti-
lhada, Poder Legislativo.

juliana.souza@camara.leg.br
Graduada em Enfermagem e Obstetrcia pela Universidade de Braslia (1994), analis-

ta legislativa da Cmara dos Deputados e assessora de recursos humanos, gerente de
portflio de projetos estratgicos da rea de sade e qualidade de vida e educao cor-
porativa, bem como membro do escritrio setorial (rea de RH) de gesto estratgica
da Cmara dos Deputados.

leandro.siqueira@camara.leg.br
Graduado em Cincias Biolgicas (1994) e mestre em Ecologia (2002) pela Universidade

de Braslia. Tem experincia na rea de ecologia, com nfase em educao ambiental e
em comportamento animal.

marcio.gama@zapq.com.br
Graduado em Cincias Biolgicas pela Universidade de Braslia (1995) e mestre em

Planejamento e Gesto Ambiental pela Universidade Catlica de Braslia (2003).
assessor do Banco do Brasil na Diretoria de Estratgia e Organizao, na Gerncia
de Monitoramento e Pesquisas. Participou da gesto de risco socioambiental de
empreendimentos financiados pelo banco, da implementao do Sistema de Gesto
Ambiental e Ecoeficincia e na definio de risco socioambiental. Atuou no grupo de
trabalho em Mercado de Crditos de Carbono, no grupo de trabalho em Biodiesel e no
relacionamento com o Ministrio do Meio Ambiente. Atua na anlise socioambiental
de projetos de investimento de valor acima de US$ 20 milhes, em conformidade
com os critrios de sustentabilidade do Banco Mundial e da International
Finance Corporation. Tem interesse em ecologia industrial e economia ecolgica,
especificamente em planejamento regional e sua interface com a anlise de fluxos de
massa e energia. membro da Sociedade Internacional para a Economia Ecolgica e da
Sociedade Internacional para a Ecologia Industrial.
407

mariaalice.oliveira@camara.leg.br
Graduada em Psicologia, nas habilitaes bacharelado e licenciatura, pela Universidade

de Braslia (2001), especialista em Violncia contra Crianas e Adolescentes pela
Universidade de So Paulo e terapeuta comunitria pela Universidade Federal do Cear.
Atuou em projetos de educao formal e informal, assim como na Vara da Infncia e
Juventude do DF. analista legislativa da Cmara dos Deputados e exerce atividades
na rea de educao para a democracia. Possui interesse em psicologia comunitria,
processos educativos transformadores, educao para a democracia, direitos humanos,
gesto da informao e do conhecimento, e cidadania organizacional.

raquel.melo@camara.leg.br
Graduada em Processamento de Dados pela Universidade de Braslia (1986), analista

legislativa da Cmara dos Deputados, onde atua na gesto de projetos voltados para a
web e no desenvolvimento de portais corporativos. Tem experincia na rea de cincia
da computao, com nfase em banco de dados.

mario.gurgel@camara.leg.br
Especialista em Direito Processual Civil pela Universidade do Sul de Santa Catarina (2007).

nivaldo.ferreira@camara.leg.br
Graduado em Direito pelo Centro Universitrio de Braslia (1998), especialista em

Direito Administrativo e Processo Administrativo pela Faculdade Cndido Mendes
(2004) e em Processo Legislativo pelo Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioa-
mento da Cmara dos Deputados Cefor (2007), e mestrando em Cincia Poltica pela
Universidade de Braslia. analista legislativo da Cmara dos Deputados e professor
do Cefor. Na advocacia, atua no direito privado, com nfase em contratos e direitos do
consumidor. No servio pblico, dedica-se aos temas ligados ao exerccio da democra-
cia: processo legislativo, sistemas eleitorais, mandato parlamentar, relaes institucio-
nais entre rgos de governo.

olival.junior@camara.leg.br
Graduado em Cincia da Computao (1997) e especialista em Inteligncia Competiti-

va e Organizacional na Sociedade da Informao (2006) pela Universidade de Braslia,
analista legislativo da Cmara dos Deputados.

ricardo.braga@camara.leg.br
Graduado em Economia; doutor em Cincia Poltica pela Universidade do Estado do

Rio de Janeiro. Atuou nos ministrios da Fazenda, Previdncia e Meio Ambiente como
especialista em polticas pblicas e gesto governamental. analista legislativo da
Cmara dos Deputados. Tem interesse na rea de cincia poltica, com nfase em estu-
dos legislativos e relaes poltica e economia.
409

roberto.rocha@camara.leg.br
Graduado em Administrao Postal pela Escola Superior de Administrao Postal

(1986) e em Administrao, com habilitao pblica e privada, pela Unio Pioneira de
Integrao Social (1993); mestre (1999) e doutor (2004) em Cincias da Informao pela
Universidade de Braslia. Foi coordenador de projetos no Ministrio das Comunicaes
e participou como consultor em projetos na ECT, Ibict, UPU, Upaep, CNI, CLDF e Iesb.
professor associado do Instituto de Educao Superior de Braslia, membro do comit
assessor da Fundao Nacional de Desenvolvimento do Ensino Superior Particular e
analista legislativo da Cmara dos Deputados na rea de recursos humanos, atuando
na Coordenao de Ps-Graduao como professor e pesquisador. Tem experincia nas
reas de administrao e cincia da informao, com nfase em gesto da informao
e do conhecimento, atuando principalmente nos seguintes temas: gesto do conhe-
cimento, gerenciamento da informao, gesto do conhecimento estratgico, gesto
estratgica, organizao, sistemas e mtodos, inteligncia competitiva, tecnologias da
informao e aprendizagem organizacional.
Romiro Ribeiro
romiro.ribeiro@camara.leg.br
Especialista em Processo Legislativo pela Cmara dos Deputados (2009), consultor de

oramentos da Cmara dos Deputados.

stephania.souza@camara.leg.br
Graduada em Biblioteconomia pela Universidade de Braslia (1992) e especialista em

Instituies Pblicas e Processos do Legislativo, analista legislativa no Centro de Do-
cumentao e Informao da Cmara dos Deputados.
Tlio Cambraia
tulio.cambraia@camara.leg.br
Graduado em Engenharia Eltrica, com nfase em eletrnica, pela Pontifcia Universi-

dade Catlica de Minas Gerais (1988) e em Direito pela Universidade de Braslia (2008),
consultor de oramentos da Cmara dos Deputados.
Os grupos de pesquisa e extenso Organizadores
Pblico e a Casa Legislativa

O Processo Legislativo, o Oramento
duao do Centro de Formao, relatos de Roberto Campos da Rocha Miranda
Treinamento e Aperfeioamento da pesquisa Joo Ricardo Carvalho de Souza
o,
ativ e
Cmara dos Deputados (Cefor) tm Cmara dos
Deputados
i s l
Leg blico
s o P iva
zar os conhecimentos no campo do Esta 3 edio da Srie Relatos de Pesquisa compreende trabalhos s
Poder Legislativo. P roce ento l a t
gis
sobre o processo legislativo e seus impactos na democracia, o or- O ram
Cada grupo, aps sua formao, tem amento e as polticas pblicas, bem como os aspectos gerais da oO a L e
s
a Ca
prazo mnimo de trs meses e prazo Cmara dos Deputados. A seleo de textos mostra o pluralismo
mximo de trs anos para a execuo do Poder Legislativo como instituio pblica que influencia e
do projeto de pesquisa ou extenso. influenciada pela sociedade na qual se insere.
relativo a material bibliogrfico e ati- Os artigos versam sobre: (1) registros de aes singulares e bem
marcadas de deputados federais para a consolidao da moderna
democracia brasileira; (2) a abrangncia da atuao da Comisso
i v o ,
Os projetos apresentados tm como de Legislao Participativa (CLP); (3) o papel desempenhado pe-
s l a t
i
diretrizes o diagnstico de dificul-
e
los poderes Executivo e Legislativo na questo legiferante; (4) a
dades e a apresentao de solues atuao estratgica do Estado em dois contextos: a poltica buro-
L e g l i c o A Srie Relatos de Pesquisa constitui
o
um mecanismo de comunicao da
b
para questes relativas organiza- crtico-monetria e a poltica externa brasileira; (5) a pluralida-
s s a
P v
e
i
de da ao legislativa e os impactos do sistema oramentrio no
o c t o t
nhecimento, traduzidas nas diferen-
O P ramen gisla
Legislativo; a anlise, a sistematiza-
o e o aprimoramento das prticas
do Poder Legislativo; e a amplia-
contexto da poltica do meio ambiente; (6) a dificuldade de iden-
tificao, com preciso, do montante dos recursos tranferidos r tes formas de perceber o Legislativo.
Apresenta e delimita novos espaos
o O sa Le
o do conhecimento produzido na com base nos sistemas oramentrios e financeiros atualmente do Parlamento, promovendo a cons-
Cmara dos Deputados. utilizados pelo governo; (7) comparao entre o modelo de gesto truo de novos olhares e a ressigni-
a
estratgica adotado pela Cmara dos Deputados e o implantado ficao de perspectivas, apontando
pela Assembleia Legislativa de Minas Gerais; (8) conceitos de di-
ferentes espcies de informao legislativa e suas aplicaes; e (9)
a relao entre a inteno dos servidores da Casa de participar de a C para o caminho da construo perma-
nente de saberes sobre o Legislativo.
Essa postura implica, pela natureza
programas ecolgicos institucionalizados e a efetiva incorporao mesma do conhecer, a permanente
ou no de valores representativos desses programas.
pantosa de que constantemente esta-
A obra amplia o debate sobre a atuao do Legislativo no contex-
to social, espao ainda pouco visitado por pesquisas de carter
acadmico-cientfico. dos grupos de pesquisa do Programa
Conhea outros ttulos da Edies Cmara no portal da Cmara dos Deputados:
relatos de de conhecimentos legislativos.
www2.camara.leg.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/edicoes Braslia, 2013 pesquisa
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O Processo Legislativo,

Pblico e a Casa Legislativa

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Presidente Henrique Eduardo Alves

1o Vice-Presidente Andr Vargas

2o Vice-Presidente Fbio Faria

1o Secretrio Mrcio Bittar

2o Secretrio Simo Sessim

3o Secretrio Maurcio Quintella Lessa

1o Suplente Gonzaga Patriota

2o Suplente Wolney Queiroz

3o Suplente Vitor Penido

Diretor-Geral Srgio Sampaio Contreiras de Almeida

Secretrio-Geral da Mesa Mozart Vianna de Paiva

Centro de Documentao e Informao

Cmara dos Deputados

Projeto grfico, capa e diagramao Giselle Sousa

ISBN 978-85-402-0062-3 (brochura) ISBN 978-85-402-0063-0 (e-book)

A Comisso de Legislao Participativa da

O devido processo legislativo: promulgao fatiada de

O Congresso Nacional e as polticas monetria e externa . . . . . . . 81

Fundamento das transferncias de recursos pblicos para

Informao legislativa: aspectos multiformes . . . . . . . . . . . . . 325

Sobre os Autores 399

O rico material que ora se apresenta consolida vises multifacetadas do Legis-

Os textos em tela foram agrupados em trs blocos: o primeiro congrega artigos

Inicia-se o livro com o texto A Cmara dos Deputados e a construo da

Segue-se o estudo de Nivaldo Ado Ferreira Jnior intitulado Comisso de Le-

Participativa (CLP), a motivao para que ela fosse instituda, a oportunidade

Na linha da mecnica do processo legislativo, o recurso de pr em vigor

O Congresso Nacional e as polticas monetria e externa amplia as discus-

Ao discorrerem sobre A poltica do meio ambiente como ela , os estudos

Mudanas Climticas e Meio Ambiente; Recursos Hdricos; Zoneamento

Ainda no contexto oramentrio, a pesquisa Fundamento das transferncias

A modernizao da Casa Legislativa discutida no artigo Administrao p-

No texto intitulado Informao legislativa: aspectos multiformes, o Grupo

para a gesto estratgica legislativa, essa ltima complementando os estudos

O artigo Programa de coleta seletiva da Cmara dos Deputados: a participa-

Roberto Campos da Rocha Miranda

A Cmara dos Deputados e a construo

O trabalho que se segue sintetiza projeto de pesquisa voltado para o exame

diversificadas demandas sociais, o que acabava por configurar um novo mo-

Como passo preliminar de um processo de investigao histrica que se pre-

Pretende-se que a identificao desses temas, acompanhada do minucioso

O movimento militar que em 1930 derrubou a Primeira Repblica no foi ca-

Advm da a importncia e o significado da experincia poltica desenvolvida

Com impressionante rapidez, em flagrante contraste com a histrica lentido

O campo comeava a perder sua condio multissecular de fonte geradora do

e de difcil construo da democracia, nenhuma outra instituio superou a

Toda transformao que se processa no interior da sociedade brasileira reflete-

Todavia, o mergulho nas fontes primrias no confirmou a hiptese, consi-

3 A Cmara e a crise do governo Vargas (1953-1954)

A Unio Democrtica Nacional (UDN) partido poltico fundado em 1945

Na reorganizao partidria do pas, em meio perda de substncia do Estado

Nas eleies de dezembro de 1945, a UDN patrocinou a candidatura presiden-

O embate entre getulismo e udenismo tornou-se direto nas eleies de outu-

o prprio Vargas. Tendo negociado acordo com a emergente liderana con-

Os trs anos e alguns meses a que se reduziu o mandato de Vargas (1951-1954)

Em oposio, tendo na UDN seu mais conhecido instrumento poltico de

nesse cenrio razoavelmente convulsionado que transcorre o governo Vargas.

poca, no mais das vezes a acalorada disputa entre getulistas e udenistas

Chama a ateno o fato de que, ao longo do ano de 1953, no so muitos os

Temas de poltica internacional e de relaes exteriores passam a atrair o