CEA JOSE LUIS - El Mas Politico de Los Textos Juridicos

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Revista de derecho
(Valdivia) Como citar este artculo
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Rev. derecho (Valdivia) v.6 Valdivia dic. 1995
Revista de Derecho, Vol. VI, diciembre 1995, pp. 7-27
ESTUDIOS E INVESTIGACIONES
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FISONOMIA HISTORICA Y PROSPECTIVA DE LA CONSTITUCION DE 1980
Jos Luis Cea Egaa
Profesor de Derecho Constitucional Universidad de Chile. Universidad Catlica de Chile. Universidad Austral de
Chile *
* Texto revisado de las clases ofrecidas al Curso de Derecho Constitucional de la Facultad de Ciencias Jurdicas
y Sociales de la Universidad Austral de Chile, en Valdivia, el viernes 29 de marzo de 1996.
INTRODUCCIN
El estudio del tpico lo he organizado en torno de las caractersticas de la Constitucin actual, desde un ngulo
formal y sustantivo, sucesivamente. Incluir en mi exposicin las reformas ya introducidas a la Carta
Fundamental y una referencia a las modificaciones, tanto las que se hallan en debate como las que
personalmente propugno.
Destaco que el tema es relevante, al menos por las razones que resumo en seguida.
Primeramente, porque preguntarse por las caractersticas generales de la Constitucin es una manera sencilla de
iniciar el estudio de nuestro Derecho Constitucional, tomando como base para ello a la Ley Suprema en una
visin de conjunto; segundo, debido a que esa visin sistmica facilita la comprensin de las partes del Cdigo
Poltico y la tarea tanto de interpretarlas como de aplicarlas en su contexto; y tercero, en atencin a que,
habiendo comprendido la fisonoma de tal Cdigo en su globalidad, ser ms fcil tomar una posicin razonada
acerca de las reformas en debate y otras que, pese a no estarlo, pueden ser ms importantes que las discutidas
hoy en el Congreso.
Y en torno de ese ltimo motivo expreso, con inquietud, que es una posicin atenta, reflexiva y crticamente
constructiva la que deben asumir todos quienes se preocupan de nuestro Derecho Constitucional y de la Carta
Fundamental, porque se dan cuenta de las consecuencias que tiene modificarla o mantenerla como est.
Por ltimo, no se olvide que el texto siguiente ha sido preparado para un par de clases. Coherente con ello, he
planteado preguntas tantas veces como me pareci pertinente para facilitar la reflexin de los alumnos. Ojal,
por ende, que el texto siguiente sea funcional a la pedagoga activa o participativa que practico y en la cual
creo. He aadido sucintas referencias bibliogrficas al pie de pgina para guiar la comprensin y aplicacin del
articulado de la Ley Suprema.
Al fin y al cabo, mi planteamiento tiene bastante de ensayo y de la consecuente subjetividad. Con tal
advertencia cierro esta Introduccin declarando que las cuestiones planteadas son debatibles, como igualmente
que cada una de ellas requiere prolija elaboracin y que nadie -sea individuo o grupo- se halla en condiciones de
afirmar que la suya es la verdad objetiva, nica y definitiva. Afortunadamente, en la ciencia del Derecho
Constitucional, en la Teora Poltica y la Historiografa no pueden existir ni ser admitidas aseveraciones
dogmticas y excluyentes de la libertad, sana, responsable y elevada, en la bsqueda constante e interminable
de frmulas de convivencia ms legtimas.
I. CRITERIOS PARA EVALUAR LAS REFORMAS
Quiero explicar mi preocupacin por abordar el tpico que nos ocupa.
Creo que una Constitucin, toda Carta Fundamental en realidad, debe ser expresiva de la trayectoria del Estado
Nacin del cual es su Ley Suprema. Desentraar la impronta del tiempo en la Constitucin; descubrir el
significado que, a los acontecimientos crticos precedentes a su establecimiento y que culminaron en la nueva
Ley Suprema, le otorgaron los redactores de sta es, por ende, acertar con una de sus claves hermenuticas.
He aqu insinuada la importancia de la historia fidedigna o interna del proceso nomogentico de la Carta
Fundamental1.
Pero si lo anterior realza la influencia de los hechos, de los autores y los anales oficiales en la ereccin de un
nuevo Cdigo Poltico, menester es reconocer igual importancia a la historia externa que rode tal proceso
nomogentico, pues sta suele tener gravitacin -positiva o negativa- todava mayor que la crnica fidedigna
para designios hermenuticos. Atribuyo anloga repercusin a las reformas a la Constitucin, ya que no puede
ser desconocido que los redactores del texto original se equivocan o realizan interpretaciones histricas
sesgadas, pese a lo cual su decisin queda plasmada en los principios y normas de aqulla. Y tampoco es
razonable ignorar que tales participantes en la elaboracin de la Ley Suprema no siempre son representativos de
los variados y conflictivos sectores existentes en la realidad poltica del pas, grave error que conlleva paralelas
consecuencias2.
Corregir esos yerros y la secuela que dejan las omisiones es la mejor y principal justificacin de las enmiendas a
la Constitucin, procurando as convertirla en expresiva del ethos de toda la Nacin.
No cabe duda, entonces, que me pronuncio en favor de las reformas como principio. Con semejante claridad lo
hago, sin embargo, en contra de la tendencia -incesante y generalizada en nuestra Amrica y, por ende, tambin
en Chile- de plantear modificaciones constitucionales sobre bases ideolgicas; concepciones tericas obsoletas;
ingenua confianza en la autorrealizacin de los preceptos fundamentales; imitacin de organismos, procesos o
potestades forneas; espritu libresco; concilibulos oligrquicos o cupulares, denotativos de desconfianza en la
opinin pblica o de predisposicin a lograr ventaja con sorpresa sobre el adversario poltico; u otra explicacin
anloga. Y en nuestra Amrica, incluyendo a la Patria propia, son numerosos e influyentes los intelectuales y
polticos que piensan as.
En lo expuesto y por ende, entindase bien, no est planteada, insinuada ni pretendida la defensa cerrada de la
irreformabilidad del Cdigo Poltico, tesis que rechazo por absurda desde que l jams es una obra de perfeccin
divina. Pero tampoco en lo expuesto puede hallarse la adhesin al sndrome de la reforma constitucional
constante.
Pienso que ninguna Ley Fundamental Democrtica es, formal y sustantivamente, tan deficiente como para
justificar la propensin irresistible a cambiar, con frecuencia, sus principios y preceptos capitales, menos si ellos
no han evidenciado fallas decisivas en su aplicacin. Y creo, igualmente, que no hay Constitucin tan sabia que
nunca merezca ser reformada, menos cuando se sabe que sus disposiciones han generado conflictos o tensiones
sin solucin razonable, o que pueden desencadenar otros todava peores.
En definitiva, las enmiendas constitucionales son siempre convenientes o necesarias para sincronizar los cambios
sociales con el texto y contexto del Cdigo Poltico. Pero el acierto en esos cambios presupone decantacin de
ideas crticas, estudios acuciosos, tiempo suficiente, transparencia pblica en los debates y, por ltimo,
actitudes tan reflexivas y respetuosas de las alternativas como maduras para decidir sobre ella, asumiendo que la
transaccin es la regla de oro en la materia.
Todo eso se resume en excluir la precipitacin y la obstruccin a las reformas; y tambin en abarcar la
realizacin slo de las modificaciones que respondan a consensos claros y perdurables del Pueblo y de sus
legtimos representantes. Evoco en esto a Max Weber, cuando escribi que, en los polticos e intelectuales, la
tica de la conviccin debe ir siempre acompaada de la tica de la responsabilidad, imponindose el freno de la
ltima en casos extremos3.
II. ENCUADRAMIENTO TERICO
Desprndese de lo escrito que el efecto del tiempo es decisivo para arribar a las enmiendas constitucionales
adecuadas, porque l deja al descubierto los errores tanto como de manifiesto el acierto de otras disposiciones
fundamentales. Y reconozco esa relevancia al tiempo porque suya es la impronta indeleble en el verbo, es decir,
en la accin humana pretrita, presente o futura.
Muchas clasificaciones se han hecho de las Constituciones. Pues bien, ligo a los tpicos planteados con una de
ellas, por reputarla consecuencia o huella del tiempo en una Carta Fundamental.
Trtase de la clasificacin elaborada por Manuel Garca Pelayo4, especialmente, quien distingue entre la
Constitucin Histrico-Tradicional, la Sociolgica y la Racional Normativa, correspondiendo la primera a una Carta
Fundamental que privilegia el pasado, la segunda a la que prioriza el presente y la tercera a la Ley Suprema que
enfatiza el porvenir.
Y aqu dejo planteadas algunas interrogantes para entrar en asuntos ms concretos.
Cabe la Constitucin de 1980 en alguna de esas categoras? Se encuadra ella en varias de tales
clasificaciones? Pero predomina una de aqullas? Qu importancia tiene que calce o no con el pasado, presente
o futuro de los sentimientos y anhelos nacionales? Y cul es la trascendencia de un balanceado equilibrio de los
tres tiempos del verbo en el Cdigo Poltico? Cmo conciliar la tensin entre esos tiempos, si es que son
conciliables?
III. RASGOS FORMALES
No son los ms interesantes y tampoco los de mayor trascendencia. Pero, al fin y al cabo, la Constitucin es un
texto, de forma y sustancia ensambladas, con ciertas caractersticas que la hacen el ms poltico de los libros
jurdicos, o al revs, el ms jurdico de los volmenes polticos.
Teniendo la advertencia precedente en la mente, induzco a meditar en torno de los nexos que existen entre los
aspectos formales y los sustantivos de una Constitucin.
Por ejemplo, planteo la cuestin en punto a la incidencia que el procedimiento generativo de una Carta
Fundamental tiene en la legitimidad sustantiva de sus principios y normas, ya que en el Derecho no todo
procedimiento produce resultados legtimos5. Por eso, el debido proceso es un derecho humano esencial y
postulado bsico irrebatible del Estado de Derecho, trtese del mbito jurisdiccional, que es el tpico, o del
proceso generativo de la ley o de los actos de la Administracin.
Pues bien, los principales rasgos formales pueden ser resumidos en las categoras siguientes:
1. Es una nueva Constitucin, porque no cabe discusin frente a si es o no una reforma de la Carta Fundamental
anterior, como ocurri con la Constitucin de 19256.
El Cdigo Poltico de 1980 fue, en efecto, estudiado, redactado y aprobado con el propsito de reemplazar a la
Carta Fundamental anterior. Siempre se tuvo presente la idea de una nueva Constitucin, probablemente a raz
de reputarse fracasada a la precedente, y nunca se avanz en la hiptesis de una mera modificacin de la Carta
Fundamental de 1925. El Memorndum con las Metas u Objetivos para la Nueva Constitucin, acordado por la
unanimidad de los miembros de la Comisin de Estudio de un Anteproyecto de Carta Fundamental y fechado el 26
de noviembre de 1973, corrobora lo sostenido aqu, como tambin lo hace la Declaracin de Principios del
Gobierno de Chile de 11 de marzo de 1974.
Tan slo podra acudirse al numeral 1 del Acta de Constitucin de la Junta de Gobierno, difundida el 11 de
septiembre de 1973, para apuntalar alguna tesis contraria7.
2. Es una Constitucin extensa, ms que por su elevado nmero de artculos y, sobre todo, de las disposiciones
transitorias, en atencin a algunos de sus largos preceptos. Vase, por ejemplo, el artculo 19, el cual tiene
veintisis nmeros. Idntica observacin vale para el artculo 32 o respecto del artculo 82.
Pese a su extensin, sin embargo, el Cdigo Poltico requiere a menudo la dictacin de leyes complementarias,
v.gr., las llamadas orgnicas constitucionales o las de qurum calificado.
3. Es, en general, una Constitucin redactada con un lenguaje claro, escrita sobriamente y bien estructurada en
la secuencia de sus captulos.
Sin embargo, adolece de algunas disposiciones formalmente mal redactadas, a las que llamo "el ripio", "las perlas"
o "la maleza" de la Constitucin.
As y como ejemplo, menciono el artculo 19 N 7 letra h), el cual siendo del todo ajeno a la libertad personal o
seguridad individual aparece, sin embargo, incluido en esta garanta, lo cual repercute en el recurso deducible
para cautelar lo all asegurado; o el artculo 19 N 26, el cual asegura a todas las personas la seguridad...; o,
en fin, el inciso 10 del artculo 19 N 24, concerniente a los yacimientos existentes en las aguas martimas...,
norma que se halla correctamente redactada, en cambio, en el artculo 5 del Cdigo de Minera8.
4. La Constitucin en vigor posee una estructura clsica. As es, entre otras, por las razones que expongo en
seguida.
A. Carece de prembulo, debiendo precisarse que, si bien la Comisin de Estudio lo haba establecido en su
Anteproyecto, el Consejo de Estado lo transform en el Captulo I de su Proyecto, criterio que la Junta de
Gobierno ratific.
Piense cada alumno hasta qu punto fue esa una decisin razonable, ponderando que las Constituciones Chilenas
han carecido de prembulo, pero que sta no es una razn de fondo que justifique suprimirlos, v.gr., de cara al
positivismo9. Y reflexione el estudiante en torno del sentido y utilidad de los prembulos a propsito de su
inclusin o no en un Cdigo Poltico.
B. Primero aparece la Parte Dogmtica y despus la Parte Orgnica, quedando la Parte Relacional, o sea, las
acciones, recursos, sistema electoral, libertades de informacin y opinin y derecho de peticin, por ejemplo,
dispersas a lo largo del articulado.
C. Pero el clasicismo se esfuma en la secuencia de los captulos IV y V que configuran la Parte Orgnica. En
efecto, invirtiendo la que es la regla general tanto en el Derecho Comparado como en la historia constitucional
chilena, en la Carta Fundamental de 1980 el Captulo dedicado al Gobierno es anterior al dedicado al Congreso
Nacional. Y ese orden no es casual, pues se trata con l de subrayar la primaca del Presidente de la Repblica
en parangn con el Parlamento y de los dems rganos constitucionales.
5. Su estructura es dual, pues el texto tuvo -y conserva an- dos Constituciones. Enuncio a continuacin
algunas razones en apoyo de tal aseveracin.
A. Hubo y quedan todava preceptos de una Constitucin Transitoria, que rigi desde el 11 de marzo de 1981 al
10 de marzo de 1990. Relevante es enfatizarlo, esa Carta Fundamental sigue vigente en algunos de sus
aspectos, v.gr., las disposiciones transitorias 1a, 3a, 5a, 6a, 7a, 8a y 31a; y
B. Una Constitucin Permanente, llamada a regir indefinidamente, lo cual sucedi en plenitud desde el 11 de
marzo de 1990. A ella se refiere todo el articulado del Cdigo Poltico, desde el 1 al final.
6. Importante es destacar, a propsito de la quinta caracterstica recin expuesta, que ambas Cartas
Fundamentales son sustancial y formalmente distintas, sobre todo en cuanto a la distribucin del ejercicio del
Poder entre los rganos estatales, al control y responsabilidad de tal ejercicio, y a las facultades extraordinarias
de aquellos rganos ante las restricciones -o incluso violaciones- a los derechos humanos.
Efectivamente, la Constitucin Transitoria se caracterizaba por una concentracin fuerte del Poder en el
Presidente de la Repblica y la Junta de Gobierno, a la par que la Constitucin Permanente corresponde al
Principio de Separacin de las Funciones Estatales en rganos independientes, aunque relacionados y
recprocamente controlados, con claro desequilibrio formal, es cierto, en favor del Primer Mandatario.
Desprenda cada alumno las consecuencias que lo expuesto tiene en ligamen con el Estado de Derecho y la
Democracia Constitucional. Pregntese, adems, si los denominados enclaves autoritarios obedecen a la idea de
mantener ciertos rasgos de la Constitucin Transitoria para prevenir dificultades surgidas de los casos de
violaciones recin aludidos.
7. Es una Constitucin rgida, aunque no ptrea o grantica desde el ngulo del procedimiento aplicado en la
reforma de su texto 10.
Ms todava, es una Carta Constitucional curiosa en el tpico, porque con sujecin a su artculo 116 inciso 2,
hay que distinguir entre los dos grupos de captulos all sealados, existiendo algunos cuya reforma es ms difcil
dado que el qurum exigido para aprobarlas es ms alto.
Y piense el estudiante si tal diferencia de qurum es aplicable, por igual, a la aprobacin en general de un
proyecto de reforma constitucional y a su aprobacin en particular o slo a la segunda. Reflexione tambin en
torno de cul de esos dos sera el qurum exigible para la aprobacin en general si se sostiene que no es el
mismo que debe reunirse para la aprobacin en particular de una enmienda Constitucional. Por ltimo, medite si el
qurum establecido para el pronunciamiento en general tiene que referirse a todos los captulos en que cabe
exigirlo o si, por el contrario, sera inobjetable pronunciarse por las reformas captulo tras captulo y no respecto
del conjunto de stos.
La lgica jurdica, el texto y Contexto del Cdigo Poltico en el rubro confluyen, en opinin ma, en que resulta
menester diferenciar entre las materias cuya modificacin ser votada, no sometindolas todas al mismo qurum
de votacin, sea ste el ms bajo o el ms elevado. Y puntualizo, adems, que cumplido el requisito de qurum
anterior, no habra inconveniente constitucional en que se voten, separadamente, los diversos captulos con
artculos que se proyecta modificar.
IV. RASGOS SUSTANTIVOS
Deseo destacar tan slo algunos rasgos, con lo cual queda aclarado que ste es un asunto ms vasto y difcil.
Dividir la exposicin, para mayor claridad y ulterior estudio, en las dos Partes clsicas de las Constituciones.
Parte Dogmtica
1. Trtase tambin, desde esta ptica, de una nueva Constitucin, en atencin a que las instituciones que
contempla son, en gran medida, distintas -o muy diferentes-de las previstas en la Constitucin de 1925, sin
perjuicio de mantener algunos parmetros esenciales de la trayectoria republicana de Chile en la materia.
Ilustro esta primera caracterstica aludiendo al Dominio Mximo Legal de los artculos 32 N 8 y 60; a la
preponderancia del Presidente de la Repblica sobre el Congreso, por ejemplo, en la implantacin y alzamiento de
los estados de excepcin11 y en el cmulo de sus facultades colegisladoras12 ;lo hago, en fin, aludiendo a la
simplificacin en el procedimiento formativo de la ley, por haber sido reducido de cinco a tres trmites, como
mximo, y contemplar ahora la operacin de comisiones mixtas para resolver los desacuerdos ocurridos entre las
dos cmaras.
Llevo, una vez ms, a los alumnos a reflexionar en torno a tales cambios, pronuncindose en definitiva acerca de
si ellos quedan o no en la ruta del perfeccionamiento de la democracia constitucional chilena.
2. No es una Constitucin neutra, sino que dotada de ntida orientacin axiolgica, claramente comprometida o
cimentada sobre ciertos valores, los cuales resultan determinantes al momento de interpretar y aplicar, con
lealtad o de buena fe, la Carta Fundamental para llevarla a la prctica. He aqu una de las huellas ms profundas
que el tiempo dej en quienes redactaron los sucesivos textos que culminaron en la Carta Fundamental hoy en
vigor.
Por ejemplo, aparecen expresamente mencionadas la dignidad de la persona y los derechos naturales o innatos
de ella; otro tanto ocurre con la seguridad nacional, el bien comn y la separacin de lo poltico y lo social; debe
tambin ser mencionada la subsidiariedad del Estado, principalmente aunque no slo en el mbito empresarial; en
fin, no puedo silenciar la mayor autonoma de las organizaciones sociales o instituciones privadas frente al
gobierno.
Comprueben ustedes lo dicho revisando el artculo 1 en sus incisos 1, 2, 4 y 5; el artculo 5 inciso 2; el

artculo 23 inciso 1; el artculo 19 en sus Nos 11 y 21; por ltimo, el artculo 1 inciso 3 en nexo con el
artculo 23 inciso 2.
3. El Cdigo Poltico reconoce nuevos derechos, como el derecho a la intimidad y al honor13, a la seguridad
personal14, a la negociacin colectiva con la empresa en que el trabajador labora15, a desarrollar cualquiera
actividad econmica lcita16, a la no discriminacin por el Estado en materia econmica17, a vivir en un medio o
ambiente libre de contaminacin18, en fin, el derecho a que sea siempre reconocida y respetada por la ley tanto
la esencia o ncleo caracterstico de cada derecho asegurado, cuanto el libre ejercicio del mismo19.
Pero antes y sobre los derechos pblicos subjetivos mencionados y otros ms, en la misma Constitucin consta
hoy proclamado el valor de la dignidad de la persona humana, nada menos que en el umbral del Cdigo Poltico,
esto es, la primera lnea del primero de sus artculos20.
Ninguna Constitucin Chilena tuvo un catlogo tan completo de derechos humanos como la de 1980. Repare el
alumno, empero, en qu es necesario para infundir vigencia sociolgica a tan esplndida proclamacin formal. Y
pronnciese cada cual si existe, aunque sea en medida aceptable pero no total, el cmulo de requisitos aludidos,
v.gr., sobre acceso al legislador, al jerarca administrativo central, regional o municipal, a la justicia, etc.
4. En general, la nueva Constitucin reconoce derechos individuales. Escasamente refirese ella a los derechos
sociales y a menudo no los protege, porque tratndose de estos ltimos, desconoce a sus titulares el derecho de
deducir las acciones y recursos para cautelarlos.
Era diferente, sin embargo, la situacin bajo el imperio de la Constitucin de 1925? Esta, sin duda, lleg a tener
un elenco rico en derechos sociales Pero eran ellos de verdad realizables o, por el contrario, quedaron en
proclamaciones bien intencionadas? Era el Estado-Gobierno el que, desde arriba, tena que obrar en tal
direccin?
5. Menos abierta an se halla la Carta Fundamental a los Derechos de la Tercera Generacin, como lo son el
derecho a la paz, a la proteccin supranacional de los recursos naturales, a la autodeterminacin de cada pueblo
soberano y, en nexo con el anterior y como lmite que legitima el ejercicio de estos derechos, el homnimo de
injerencia de las organizaciones internacionales cuando as lo exija poner trmino al atropello masivo de los
derechos humanos. En fin, en el catlogo incluyo el derecho al desarrollo.
6. Qu razones hubo para insistir en los derechos individuales?

Explicando lo ocurrido, sealo que en la Comisin de Estudio del Anteproyecto se manifest que el Estado-
Gobierno no poda garantizar el ejercicio de los derechos sociales, porque tampoco depende slo de l cumplirlos,
ya que hay factores econmicos, culturales, histricos, internacionales y otros incontrolables por la autoridad
pblica. Consiguientemente, si se declararan reconocidos, amparados y promovidos en la Constitucin tales
derechos, se dijo que ello sera demaggico, equivalente a prometer algo imposible de ejecutar, colocando al
Estado de frente a una poblacin frustrada en la satisfaccin de sus demandas crecientes de vivienda, salud,
educacin, seguridad social, higiene, descanso, etc.21.
Qu posicin adopta cada alumno de cara a tal afirmacin? Independiente de ello, el profesor desea puntualizar
su propio punto de vista.
Cierto es que un objetivo permanente del Poder Constituyente de 1980 estrib en evitar la demagogia,
reaccionando en contra del que fue uno de los principales males, motivante de la crisis de septiembre de 1973.
Pero estima el profesor que es igualmente cierto que la Constitucin debe propender a garantizar los derechos
sociales, porque eso legitima, sustantiva y no meramente en sentido procesal, a la democracia contempornea.
La Carta Fundamental tiene que hallarse abierta al futuro, como el Proyecto Mximo de bien comn que se traza
una Nacin Democrtica.
Desentenderse de ese tipo de derechos, para calificar su consecucin de demagogia, populismo, pretensiones o
aspiraciones de realizacin indefinidamente postergada es, en suma, una equivocacin grave e impide o estorba
que la autoridad busque y encuentre, aunque sea paso a paso, como es obvio, los medios necesarios, sean
propios o privados, para cumplirlos.
Ciertamente, al formular este planteamiento, el profesor no pretende retrotraer nuestro curso histrico al Estado
de Bienestar, providente de servicios y bienes sin sacrificio, en el cual su aparato burocrtico, controlado por los
partidos, se hizo del Sistema Social entero. Pero de esta situacin criticable no puede andarse hasta caer en el
otro extremo, igualmente reprochable, como el criticado en este nmero.
Piensa el alumno que ya no hay en Chile peligro de volver a la demagogia? O cree imperativo infundir sentido
real de justicia social al rgimen econmico de mercado en vigor? Estima que esto sera implementable con
mayor injerencia estatal en la educacin, salud o vivienda y en la elevacin de los tributos? O lo hara de modo
distinto, por ejemplo, fomentando la actividad empresarial privada, el ahorro y la inversin, dentro del marco de la
Constitucin y las leyes?
7. Por otra parte, encuntranse derechos cuyo contenido nuclear y ejercicio legtimo se hallan ms claramente
proclamados y mejor protegidos.
As sucede con el principio de igualdad, del cual se reconoce que es parte sustancial la diferencia que trace el
legislador, pero jams incurriendo en discriminaciones o diferencias arbitrarias; lo mismo cabe sostener de la
libertad para adquirir el dominio de toda clase de bienes; del derecho de propiedad, con su mdula asegurada en
cuanto a los atributos y facultades que la integran; en fin, la justicia tributaria, asociada con la isonoma, la
proporcionalidad de los impuestos y otras garantas del contribuyente.
8. La Constitucin establece nuevos recursos o perfecciona los contemplados en la Constitucin anterior.
Por ejemplo, se introduce el recurso del artculo 12, relativo a la prdida o recuperacin de la nacionalidad;
asimismo, se ampla el Recurso de Amparo o Habeos Corpus en el artculo 21; en fin, se mejora la declaracin
de Inaplicabilidad, especialmente en punto a su pronunciamiento de oficio o como secuela del recurso
correspondiente22.
Lo ms importante yace, sin embargo, en que se recoge un recurso introducido en el Acta Constitucional N 3 de
1976 y que vena ya insinuado en la Carta Fundamental de 1823. Este es el Recurso de Proteccin, consagrado
en el artculo 20, innovacin de tal relevancia, terica y prctica, que puede ser calificada como el cambio ms
profundo y significativo de nuestro Derecho Pblico en el presente siglo23.
En medida considerable, lo que el profesor Louis Favoreu denomina Constitucionalizacin del Derecho24, dbese a
la posibilidad concreta de recurrir a la Magistratura, a travs del Recurso de Proteccin de tramitacin expedita y
resolucin eficaz, bajando el Cdigo Poltico desde la altura de su Parte Orgnica a la base real de la cotidiana
convivencia25.
til es que los alumnos mediten sobre las razones que justifican la trascendencia del recurso recin aludido. Y
para guiarlos en esa reflexin sugiero pensar hasta qu punto hoy el sistema jurdico tiene que cautelar los
derechos humanos y prevenir los atentados contra ellos, mucho ms que reaccionar, con la legislacin penal,
cuando esos derechos han sido ya conculcados o transgredidos26.
9. En virtud del artculo 5 inciso 2, modificado en 1989, la Constitucin hace parte formal y sustantiva de su
texto los derechos, deberes, acciones y recursos consagrados en los tratados internacionales ratificados por
Chile y vigentes en nuestra Patria que versen sobre los atributos esenciales de la persona humana.
Esta es la enmienda de mayor trascendencia de las introducidas hasta hoy en la Carta Fundamental, por cuanto
enriquece el Derecho Constitucional Interno con el Derecho Constitucional Interamericano e Internacional.
Cierto es que tal Derecho Constitucional Supranacional es aplicable slo subsidiariamente, vale decir, nada ms
que despus de hallarse agotado el Derecho Constitucional Nacional sin haber satisfecho los imperativos de
promocin y proteccin de la dignidad y los derechos humanos. Pero aunque as sea, en algn momento se abre
ahora el acceso a este nuevo mbito del Derecho Constitucional, el cual puede quedar en pugna con el
homnimo interno.
Quin y cmo ha de resolver tales conflictos? Debe primar, finalmente, el Derecho Constitucional Supranacional
cuando se trata de la defensa y promocin tanto de la dignidad como de los derechos innatos de todo ser
humano? O todava quedan partidarios de revivir aqu la vieja Razn de Estado, envuelta en una arcaica
concepcin de la Soberana, superior al individuo y a la Sociedad?
10. La Constitucin regula con detalle los Estados de Excepcin Constitucional, lo que es importante en
numerosas materias, de las cuales dos por lo menos tienen que ser mencionadas aqu.
A. Por la amplitud de las causales de dictacin o implantacin de los estados de excepcin. Recurdese tambin
que tales estados se pueden adicionar o sumar unos a otros, reforzndose desmesuradamente el efecto
suspensivo o restrictivo27 que entraan para el ejercicio de los derechos afectables por ellos.
Existen cuatro estados de excepcin y pueden estar en vigencia todos ellos simultneamente, como he dicho.
Ms grave todava resulta ese reparo si se reconoce que el Congreso es llamado a pronunciarse para la
implantacin y alzamiento nicamente del estado de sitio, el cual puede ser declarado por el Primer Mandatario
con el acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional mientras se pronuncia el Parlamento28.
Asimismo, son limitadas las facultades cautelares de los derechos humanos franqueadas a los Tribunales de
Justicia de frente a los estados de excepcin en general, durante el imperio de los cuales puede ser suspendido o
restringido el ejercicio de tales derechos29.
B. Por la amplitud de las facultades que posee el Presidente de la Repblica y la delegacin30 que haga de ellas,
no slo en los intendentes, durante tales estados de excepcin. Aunque esas facultades fueron moderadas
mediante la reforma constitucional de 1989, debe entenderse que vale aqu tambin el comentario crtico
formulado en la letra anterior.
11. La recin descrita es una materia importantsima, debiendo ser recordado que, desde el 11 de septiembre de
1973 hasta el 20 de agosto de 1988, Chile vivi casi sin salvedad alguna bajo uno o ms estados de excepcin
constitucional, en especial el estado de sitio y el de emergencia.
An peor, entre esos regmenes extraordinarios se contempl uno, hoy felizmente derogado, que era el contenido
en la vigsimo cuarta disposicin transitoria. Los rasgos de sta eran por entero inconciliables con un Estado de
Derecho y puede, sin exageracin, ser situada entre los preceptos ms ilegtimos y desafortunados en la historia
del Derecho Republicano Chileno.
Acaso, les pregunto, no influy en la erosin de la Constitucin y del rgimen militar la indefensin de ciertos
derechos humanos ante la aplicacin de las omnmodas facultades conferidas en tal disposicin transitoria?
Parte Orgnica
12. Hoy la ley tiene una definicin constitucional, de ndole material o sustantiva, al tenor del artculo 60 N 20
del Cdigo Poltico. Menester resulta, entonces, conjugar aquella definicin con la contenida en el artculo 1 del
Cdigo Civil, la cual es de procedimental o formal.
13. Ya se hizo alusin a que la nueva Constitucin introduce diversas categoras o jerarquas de leyes,
comenzando con las leyes interpretativas, continuando con las orgnico-constitucionales, siguiendo con las de
qurum calificado y terminando con las comunes o simples31.
A las cuatro categoras sealadas cabe aadir una quinta, introducida por la reforma de abril de 1991, y que es
de muy difcil dictacin, concerniente a las leyes que otorguen indultos generales o amnistas en favor de
personas condenadas por conductas terroristas32.
Desprendan los alumnos algunas consecuencias de esa estratificacin legislativa, v.gr., en punto a la dificultad
para modificar las leyes de qurum reforzado, paralela a la estabilidad que, no puede ser desconocida, van as
adquiriendo y a los beneficios que se siguen de ello. Unase a esa mayor rigidez lo ya aludido en torno de la
supragaranta del artculo 19 N 26 y podr, en resumen, concluirse cunto se ha comprimido la
discrecionalidad del legislador.
14. La Constitucin de 1980 suprime algunos rganos contemplados en la Carta Fundamental de 1925, como
eran los Regidores en las Municipalidades y los Subdelegados e inspectores en la divisin del pas para efectos de
gobierno y administracin interior. Aunque en los hechos haban sido suspendidas por la Ley N7.164 de 1942,
desde 1980 fueron suprimidas las Asambleas Provinciales contempladas en el Cdigo Poltico precedente.
15. Paralelamente, la Constitucin de 1980 cre algunos rganos entre los cuales no puedo dejar de aludir a los
siguientes.
A. Los Tribunales Calificadores Regionales, de los cuales existe uno por cada regin, sin perjuicio de que su
nmero exceda la unidad en la Regin Metropolitana. Elogiable es que, con sujecin al artculo 85 de la
Constitucin, a estos Tribunales corresponde calificar las elecciones gremiales y de los grupos intermedios que
determine la ley;
B. Los Concejos, creados por la reforma de noviembre de 1991, que reemplazan a los CODECOs o Consejos de
Desarrollo Comunal;
C. Los Consejos Regionales, establecidos tambin por dicha reforma, que sustituyeron a los COREDES o Consejos
de Desarrollo Regional; D. El Consejo de Seguridad Nacional, el cual tena como antecedente otro Consejo, pero
de rango slo legal desde 1960, y cuya integracin y atribuciones eran completamente distintas a las del actual
organismo;
E. El Consejo Econmico y Social, de carcter consultivo, que existe en cada provincia, as como otro Consejo
del mismo nombre y con idntica naturaleza, pero cuya asesora consultiva se refiere a cada comuna;
F. El Banco Central, en cuanto rgano de jerarqua constitucional, autnomo y tcnico, cuya delicada y principal
misin es velar por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos33.
G. Los Tribunales Arbitrales, integrados por expertos, competentes en litigios derivados de la negociacin
colectiva;
H. Cierro este enunciado con los nueve Senadores Designados o Institucionales, cuya gravitacin se comprende
cuando se agrega que representan casi el 20% de los votos de la Cmara Alta.
16. Otras instituciones permanecen, pero con su integracin y competencia bastante alterada. Trtase del
Tribunal Constitucional y del Tribunal Calificador de Elecciones.
En ligamen con el Tribunal Constitucional, se aumenta su competencia en parangn con la que le otorg la
reforma de 1970, en virtud de la cual dicha Magistratura fue creada. Hoy, en efecto, el Tribunal conoce de los
ilcitos constitucionales descritos en el artculo 19 N 16 incisos 6 y siguientes; de las inhabilidades de los
Ministros de Estado; de las prohibiciones parlamentarias; de la inconstitucionalidad de ciertos decretos supremos;
y de los desacuerdos entre el Presidente de la Repblica y la Contralora General con motivo de la representacin
que sta haga de determinados decretos.
17. Desde el ngulo positivo-formal, en la frmula poltica contemplada por el Poder Constituyente de 1980,
existe un evidente desequilibrio de potestades en favor del Presidente de la Repblica con respecto al Congreso
Nacional. A continuacin enuncio algunas razones que demuestran mi aseveracin.
Desde luego, el Dominio Mximo Legal con su correlativa Potestad Reglamentaria autnoma o extendida; en
seguida, las facultades aplicables en tiempos de crisis o poderes extraordinarios de los estados de excepcin;
despus, la iniciativa exclusiva de la casi totalidad de las leyes econmicas; no olvido la urgencia, infundible a
voluntad por el Jefe de Estado para el despacho por el Congreso, dentro de plazos fatales, de los mensajes con
proyectos de ley iniciados por l; tampoco silencio el control absoluto de la tabla en la legislatura extraordinaria;
en fin, destaco la injerencia limitadsima que tiene el Congreso en el despacho de la Ley de Presupuestos del
Estado.
Realzo, por otra parte, la importancia poltica de haber suprimido el precepto de la Constitucin anterior que
reconoca la autonoma al Congreso para fijar su presupuesto, dejndolo ahora a la decisin del Primer
Mandatario. Y no puedo callar tampoco la falta de autonoma econmica del Poder Judicial y de la Contralora
General, lo cual resiente su independencia.
18. Ms todava, hay nombramientos que antes requeran el acuerdo del Senado y hoy los decide el Presidente
por s slo, como los de embajadores y otros diplomticos. Pero existen ahora tambin nombramientos en que el
Primer Mandatario requiere la proposicin de los Comandantes en Jefe o del General Director, sin que el Senado
tenga injerencia en aprobarlos o rechazarlos, como suceda antes34.
19. En el tpico de las relaciones internacionales incide el cambio, profundo y de grandes repercusiones, sobre
las medidas y acuerdos simplificados, es decir, aquellos que el Presidente de la Repblica puede decidir sin la
aprobacin previa del Congreso, porque se refieren a la ejecucin de tratados vigentes.
La duda yace, empero, en la excepcin prevista en el artculo 50 N 1 inciso 1, en cuanto al respeto del
principio de reserva legal. Pero esa duda debe ser resuelta por el Tribunal Constitucional, con sujecin al artculo
82 N 12 de la Carta Fundamental.
20. De singular inters es realzar que la nueva Carta Fundamental corrige algunos defectos de la Constitucin de
1925. Ese progreso, es cierto, no fue ms que el resultado de una valoracin adecuada de la experiencia, muy
negativa y de deplorable secuela, recogida en la prctica constitucional que concluy en septiembre de 1973.
Enuncio a continuacin algunos ejemplos.
A. Se Prohbe al Presidente de la Repblica indultar a quien no ha sido condenado por sentencia firme o
ejecutoriada;
B. Quedan vedados los "enroques" ministeriales, o sea, los cambios de uno a otro ministerio de una misma
persona que se halla suspendida por la Cmara de Diputados, o que fue destituida por el Senado en la acusacin
o juicio poltico. Ahora, por la declaracin de culpabilidad queda el acusado inhabilitado para desempear
cualquier funcin pblica, sea o no de eleccin popular, por cinco aos35.
C. Se excluye el Decreto de Insistencia en materias bien determinadas, estando sealada la forma de resolver el
conflicto del Presidente con el Contralor General de la Repblica cuando ste represente un decreto de aqul y el
Jefe de Estado manifieste su desacuerdo con tal representacin. He aqu uno de los roles decisivos del Tribunal
Constitucional, como fue ya advertido36.
D. Podra aadirse, para terminar este tpico, la facultad otorgada al Tribunal Constitucional en punto a
pronunciarse sobre las inhabilidades para ser Ministro de Estado y las prohibiciones parlamentarias, competencia
a la cual se hizo alusin con anterioridad.
21. La nueva Constitucin es minuciosa en el Estatuto de los Parlamentarios, pues contempla con detalle un
cmulo de inhabilidades, incompatibilidades, incapacidades y causales de cesacin de los diputados y senadores
en sus cargos.
Sin embargo, tan meticulosa preocupacin se advierte slo tratndose de los congresales y ella es, adems, a
todas luces desproporcionada en su extensin para una Carta Fundamental. Ms propiamente incumbe a la
Constitucin plantear principios, reservando a la ley orgnica constitucional del Congreso regular el asunto,
remitindose en lo accesorio al reglamento de cada rama del Parlamento.
Y toda esa normativa debe ser concebida y redactada ms sobre la base de principios y normas generales que
de una casustica exhaustiva, pero a pesar de ello incompleta, como sucede en el actual Texto Constitucional. A
la jurisprudencia incumbe lo dems.
22. A mayor abundamiento, el profesor seala que se entiende y justifica la preocupacin del Poder
Constituyente en punto a precaver y sancionar los conflictos de intereses, sea que digan relacin con los
rganos del Estado entre s o con los agentes sociales y econmicos privados. Pero ese es un tpico de general
preocupacin y no slo atingente a los parlamentarios, reparo al que fue aadida ya la tcnica constitucional
defectuosa seguida en el artculo correspondiente, en el cual se intenta cubrir todas las posibilidades, fracasando
en el esfuerzo.
23. La caracterstica examinada es una clara reaccin del Poder Constituyente de 1980 ante las actitudes
anteriores a septiembre de 1973, pues fueron sensatamente percibidas como causas del quiebre constitucional
de ese ao. Pero entienda bien el alumno que las normas constitucionales pierden toda o gran parte de su
eficacia potencial si no operan, efectivamente, controles de la opinin pblica, de los entes fiscalizadores y otras
instancias encaminadas a infundir realidad al valor de la probidad en el desempeo de las funciones pblicas.
Precisamente, hoy se halla planteada la insercin de una norma en tal sentido, ocupando el lugar del fenecido
artculo 837. El problema de la corrupcin y sus secuelas motiva esta reforma, llena de sanos propsitos pero
slo norma formal al fin, cuya vigencia real exige satisfacer difciles condicionantes culturales.
24. Culmino detenindome en otros rasgos, dispersos pero importantes, con que el Poder Constituyente de 1980
dot a la Corte Suprema y a las Instituciones Armadas.
De aquella Corte subrayo la competencia que tiene para nombrar tres senadores institucionales. Aado la de
designacin de tres Ministros del Tribunal Constitucional, manteniendo el desempeo de sus funciones en la
Corte Suprema. Aunque la explicacin de tales facultades puede hallarse en la independencia con que obra dicha
Magistratura, tambin es claro que as se trat de reforzar la tesis de su tendencia conservadora.
Con respecto a las Instituciones Armadas, una disposicin de la mxima importancia poltica, aunque de
contenido y aplicacin difusos, es la que les confa la misin de garantizar el orden institucional de la
Repblica38. Esa delicadsima funcin es diferente de la contemplada en el artculo 96, tanto en cuanto al
contenido de la facultad cuanto al nexo con el rgano al que incumbe ejercerla.
V. APRECIACIN DE LAS REFORMAS
Aunque en su mayor parte se hallaba an inaplicada, el tiempo hizo evidente los defectos mayores del Cdigo
Poltico de 1980 en su versin original. La crtica incesante que hubo por la oposicin en tal sentido, termin
siendo compartida por la disidencia democrtica.
La derrota del candidato a la presidencia en el plebiscito del 5 de octubre de 1988 cataliz las enmiendas. Pero
stas fueron secuela de un compromiso o transaccin y no de la claudicacin del rgimen militar. Por eso,
entindese que muchas de las reformas entonces propuestas quedaron en definitiva rechazadas por los
gobernantes de la poca. Y por idntica circunstancia se comprende por qu hoy se replantean las principales
enmiendas desestimadas siete aos atrs.
Dispares en su importancia son los cinco cambios ya introducidos a la Constitucin de 1980.
De ellos, sin duda la reforma de 1989 es la ms relevante39, porque posibilit el trmino del rgimen militar y el
avance sostenido de la transicin a la democracia.
No se desconoce aqu importancia a la primera reforma de 1991, sobre conductas terroristas, la amnista e
indulto de ellas, pero tampoco puede atribursele una envergadura semejante al cambio ocurrido en 1989. Ms
que la normativa permanente, en la prctica ha sido aplicada la trigesimaprimera disposicin transitoria del Cdigo
Poltico, introducida por tal enmienda.
En cambio, de serias deficiencias tcnicas y limitado alcance es la segunda reforma de 1991, contrada nada
ms que a la descentralizacin y desconcentracin de la Administracin Pblica, objetivo lejano de una cabal
regionalizacin.
Tal regionalizacin, en nuestro concepto, debe abarcar los mbitos gubernativo, normativo, judicial y de control,
pero siempre respetando el ejercicio centralizado de la Potestad Constituyente y de la legislativa, como
asimismo, manteniendo slo desconcentradas a las Instituciones de la Defensa Nacional, al Ministerio del Interior
y al de Relaciones Exteriores, como sucede hoy.
Peor an, opina el profesor que, el texto de los incisos 1 y 2 del nuevo artculo 100, por ejemplo, demuestra
ausencia de claridad conceptual en los redactores de la reforma y en quienes la aprobaron. Tan pronto se alude
al gobierno regional como a la mera administracin hecha por aquel mismo gobierno40.
Elemental y, en concepto del profesor tambin equivocada, fue la reforma de 1994, en virtud de la cual se
rebaj a seis aos la duracin del perodo presidencial, debiendo haber quedado nada ms que en un cuadrienio
como lo propuso el Mensaje del Presidente Aylwin. Esa reforma, adems, dio trmino a la eleccin simultnea del
Presidente y los parlamentarios, lo cual fue un error, reiterando el que se haba corregido en el texto original de
1980.
Por ltimo, de muy reducida trascendencia es la ltima reforma efectuada en febrero de 1996, destinada con un
nueva disposicin transitoria -la trigesimoquinta- a efectuar ajustes en las fechas de las elecciones generales de
alcaldes, concejales y consejeros.
VI. VISIN PROSPECTIVA
Llego as a plantear la interrogante ms polmica, o sea, determinar si la Constitucin de 1980 es democrtica o

autoritaria. He aqu una pregunta cuya respuesta se torna difcil y compleja, cuyo esclarecimiento tiene que ser
hecho con la razn y sin pasin.
Hasta la reforma de 1989, la mayor parte de la ciudadana sostena que la Constitucin era autoritaria, es decir,
carente de los rasgos esenciales de una Carta Fundamental democrtica. Despus de las 54 enmiendas
contenidas en aquella reforma, se sostiene que todava no es suficientemente democrtica, a pesar de la nueva
modificacin de noviembre de 1991. Y precisamente, el cmulo de enmiendas pendientes desde agosto de 1995
obedecen a la consecucin de tal objetivo.
En bsqueda de una respuesta convincente, el profesor seala que es necesario preguntarse si la Constitucin
responde a las exigencias de nuestra tradicin republicana, que es resueltamente democrtica. De frente a tal
interrogante y, en general, pronuncindose sobre las grandes instituciones, principios y normas, sostiene l que
la Constitucin de 1980 reformada es democrtica, pero agrega que las excepciones son importantes. Por eso,
siendo la Carta Fundamental un sistema, lo lgico es definirse sobre el conjunto de ella.
Consiguientemente, surgen preguntas como las siguientes y que deben tener respuesta: Son tales excepciones
el correctivo adecuado para la catastrfica crisis que termin con la democracia en septiembre de 1973?
Precaven esas excepciones la repeticin de tan lamentable acontecimiento y su secuela? O, por el contrario,
se trata de enclaves autoritarios que sobrerrepresentan el Poder de los sectores conservadores? O no son ms
que los restos de una concepcin autoritaria, elaborada sobre la base de la llamada democracia protegida o
tutelada, cuya obsolescencia es evidente desde la restauracin del Estado de Derecho en nuestra Patria?
En ese tpico, polmico y de permanente debate, al profesor le parece que hay ya algunas reformas que el
tiempo demuestra como indiscutiblemente razonables e, incluso, necesarias. Son perfeccionamientos o
correcciones; no se trata del desmantelamiento del Cdigo Poltico.
Menciona en tal sentido la reduccin del perodo presidencial a cuatro aos sin reeleccin inmediata; la supresin
de los senadores designados; la restriccin del derecho a hacer presente la urgencia por el Primer Mandatario a
sus mensajes con proyectos de ley; la injerencia del Senado en los nombramientos diplomticos y la suscripcin
de acuerdos internacionales simplificados; la integracin del Presidente de la Cmara de Diputados al Consejo de
Seguridad Nacional; la supresin o reduccin del requisito de residencia en la regin para ser elegido diputado o
senador; la fijacin de un plazo fatal para que la Corte Suprema evacu el informe referido en el artculo 74
inciso 2 de la Carta Fundamental; el vigorizamiento de la gestin municipal autnoma, etc.
Tambin incluye entre los cambios irrefutables la correccin de errores o de vacos generados por las reformas
precedentes, v.gr., en el artculo 27 a propsito de la duracin del mandato del Presidente que reemplaza al
difunto o absolutamente incapacitado41.
Otras reformas, por el contrario, son an debatibles, pese a que, con el paso del tiempo, quedarn decantadas
o, tal vez, descartadas. Pero en punto a ellas tambin es ya imperativa una evaluacin, pronta y ponderada.
Encuntranse entre esas enmiendas, v.gr., la supresin de la inamovilidad relativa de los Comandantes en Jefe de
las Instituciones Armadas; el qurum ms alto exigido para reformar los captulos I, III, VII, X, XI y XIV de la
Constitucin; la designacin de dos ministros del Tribunal Constitucional por el Consejo de Seguridad Nacional; en
fin, la integracin de este mismo Tribunal con tres ministros de la Corte Suprema.
Por otra parte, piensa el profesor que requiere mayor maduracin la reforma de la fiscalizacin parlamentaria de
los actos del Gobierno.
As opina pues, convencido como est que esa fiscalizacin es de la esencia de la democracia y, ms todava,
debe ser vigorosa y efectiva de frente a un presidencialismo reforzado como es el chileno, no es menos cierto
que la experiencia histrica y concreta de nuestro pas demostr los abusos del asamblesmo parlamentarista,
con gran erosin de la legitimidad del sistema poltico, hasta terminar en el golpe militar de septiembre de 1924.
La preceptiva en debate va por el camino correcto, pero es necesario precisarla para que los opositores no
recurran, con exceso, a las comisiones investigadoras o a la comparecencia de Ministros de Estado o de otras
autoridades gubernativas o de la Administracin42.
De otra parte, en el Cdigo Poltico debe quedar, escueta o concisamente expresada por cierto, la clave del
sistema electoral aplicable en las elecciones parlamentarias, regionales y comunales. Es demasiado evidente y
decisivo el nexo entre dicho sistema, por una parte, y el rgimen de partidos polticos, de otra, como para
preterirlo en la Constitucin o entregarlo a la ley.
La clave aludida no puede ser la del binominalismo, hoy contemplado en el artculo 107 bis de la Ley Orgnica
Constitucional sobre Votaciones y Escrutinios, porque premia a las minoras y castiga a las mayoras. Y esa clave
tiene que proscribir los pactos y subpactos entre los partidos, para efectos electorales, porque distorsionan la
representatividad de las colectividades polticas, derivando de facto en una representacin desproporcionada de
ellos y en el multipartidismo.
El profesor cree que, en definitiva, la gran reforma pendiente, de la mayor trascendencia para vitalizar la
democracia con significado cotidiano y en la realidad, es la destinada a instaurar en Chile un autntico Estado
Regional.
Este, ya fue aclarado y aqu lo reiteramos, se singulariza por la descentralizacin gubernativa, normativa,
judicial, administrativa y contralora. Se caracteriza, adems, por abrir mbitos a la participacin social, funcional
y territorialmente ejercida, siempre con autonoma respecto del Estado Gobierno. Se tipifica, por ltimo, en el
acercamiento del gobierno a la gente, sobre todo en el mbito comunal, vecinal o de la gestin de proximidad, en
el control efectivo que la poblacin hace del desempeo de sus mandatarios, etc.
Desde el prisma de la Regionalizacin Integral, la agenda abarca la Modernizacin del Estado Gobierno y de la
Nacin Estado o Sociedad Estatal, simultneamente. Y se refiere a la relegitimacin sustantiva del Estado
Gobierno en su vertiente unitaria, excluyendo la frmula federal.
Por eso, no se propugna aqu que la Regionalizacin se extienda, en ningn sentido, a la titularidad y ejercicio de
la Soberana, sea en cuanto independencia o en cuanto autonoma, ni que se vincule con la funcin
constituyente o legislativa43.
En tal perspectiva sita el profesor, para concluir, la temtica de la democracia semidirecta o

semirrepresentativa, de la cual slo un primer hito son los plebiscitos comunales.
Tienen que ser incorporados a nuestra Constitucin, en consecuencia, otros de esos mecanismos a nivel
nacional, regional y provincial. A propsito de la dimensin nacional entera, piensa el profesor en el referendo
sobre textos normativos y la iniciativa popular en materia legislativa.
Y con el mismo propsito deben contemplarse nuevas y efectivas instancias de control, coherentes con una
descentralizacin integral y no slo administrativa. Esto significa que la fiscalizacin ex ante o preventiva ha de
ser, por regla general, reemplazada haciendo lugar a otra de ndole ulterior o ex post.
Se conjuga esa modalidad de control con el clamor de penar la corrupcin, v.gr., en los municipios? O tendr
que mantenerse la antigua frmula, lenta y burocrtica, del control ex ante porque la buena fe no es susceptible
de razonable presuncin?
Sostiene el profesor que la corrupcin en Chile existe y no desconoce su magnitud ni gravedad. Pero con la
misma conviccin afirma que esa patologa poltica no es generalizada y que lo sensato es infundir eficacia a los
rganos y procedimientos de control y sancin. Asimismo, declara que es indispensable admitir que transcurra un
tiempo razonable para que, ms que nada en las comunas, surjan capas dirigentes dotadas de virtudes cvicas y,
en el otro lado, se desarrollen tales virtudes en la poblacin. Por lo dems, debe ser desestimada la tesis de
quienes dicen que la corrupcin se ha entromizado en los municipios, abogando con ello porque se restablezca la
centralizacin, ya que la experiencia demuestra cunto ms grave, cualitativa y cuantitativamente, es dicha
patologa poltica en los ms elevados rganos del aparato estatal.
VII. CONTEXTO HISTRICO Y FUTURO
En estas dos clases he realzado la influencia del tiempo en la Constitucin, porque sta se halla inmersa en
aqul.
El pasado, presente y futuro han determinado, en numerosos y cruciales aspectos, el acierto de la instauracin
de la Carta Fundamental de 1980, en cuanto rectificacin a fondo de cara a la crisis que culmin con el quiebre
de la democracia en septiembre de 1973.
Esos mismos tres tiempos del verbo han ya demostrado el acierto de numerosos principios y preceptos del nuevo
Cdigo Poltico, v.gr., en cuanto al Orden Pblico Econmico plasmado en el artculo 19 Nos 20 a 26,
evidencia de lo cual es la imitacin que de l se ha hecho en Constituciones posteriores, v.gr., la peruana, la
argentina, la checa y la rumana.
Pero tambin ha destacado el profesor el impacto del tiempo al dejar de manifiesto los desaciertos en que se
incurri en la elaboracin de aquel Cdigo Poltico.
Lo hizo aludiendo al sesgo de sus autores por la interpretacin histrica polarizada que efectuaron de los
acontecimientos mencionados; al nfasis que, como correctivos, infundieron al presidencialismo reforzado y, ms
que nada, a la injerencia que articularon de las Instituciones Armadas en delicadas cuestiones polticas, v.gr., la
integracin al Senado de cuatro de sus ms altos mandos en retiro y lo mismo, en igual nmero pero en servicio
activo, al Consejo de Seguridad Nacional.
Les pregunto: Fue la crisis y colapso de nuestra democracia en septiembre de 1973 provocada, principalmente,
por el Poder excesivo del Congreso, de modo que se justificaba la reduccin drstica de sus facultades? O ella
fue, ms bien, la secuela del Poder excesivo radicado en el Presidente de la Repblica?Qued compensada esa
merma de potestades parlamentarias con los frenos y balances tcnicos, contemplados en la Constitucin de
1980?
La respuesta no es pacfica, menos todava cuando se avanza desde el anlisis jurdico-formal del Texto
Constitucional a su evaluacin jurdico-sociolgica y de poltica real. En esta segunda perspectiva resurgen los
partidos como protagonistas decisivos de nuestro proceso democrtico, aunque a veces ello ocurra mediante
rdenes, designaciones, nominaciones y otras decisiones de corte oligrquico.
Ha llegado el tiempo, precisamente, de modificar las normas criticadas? Son ellas definitivamente inconciliables
con la tradicin republicana de Chile? Es posible encontrar frmulas de convivencia respetuosa de polticos y
uniformados que, ms all del texto y contexto constitucional, infundan legitimidad a nuestra cultura cvica?
El profesor deja planteadas esas preguntas, la respuesta a las cuales justifica varias clases adicionales. Pero no
se despide sin decir que, cualquiera sea la contestacin que se d a tales y otras interrogantes, la reforma
constitucional debe siempre ser imaginada, elaborada, debatida, consensuada y aprobada en trminos de la
mayor publicidad y transparencia, involucrando en ese proceso a la opinin pblica y a la de los especialistas.
Sin rechazar ninguna enmienda a priori o como cuestin de principio, ni propugnar la aprobacin de cambios como
fin en s mismos, la actitud sensata parece hallarse en reformar, todos, pero slo, los criterios y normas
constitucionales en punto a los cuales, tras el estudio y la reflexin que slo permite el paso del tiempo, sea
posible forjar amplios y slidos consensos.
Superlativa importancia tiene aclarar que, el avance de la reforma as hecho, es decir, parcial por el compromiso
que desemboca en acuerdos, sea aceptado lealmente por todos los actores involucrados. En otras palabras, que
no se descalifique despus a la enmienda, alegando por unos que es insuficiente y por otros que ella result
excesiva, ya que el transcurso del tiempo no se detiene y l har oportuno aprobar nuevos cambios al Cdigo
Poltico.
VIII. EPLOGO
El tiempo, que cierra y abre los procesos humanos, tiene aqu tambin comprobada su impronta. Ojal que, por
eso, la mirada con signos opuestos, hacia el pasado y el porvenir, permita a las generaciones del presente,
aproximarse a la solucin del problema cvico ms grave de nuestra historia republicana: La relacin inadecuada
de los uniformados con los polticos, porque ha sido a veces tensa, en otras crispada, en ocasiones rota y con
frecuencia descorts. Empero, no desconozco que en largos perodos esa relacin ha sido tambin la adecuada,
lo que ha permitido dcadas de progresidad nacional.
Pero institucionalizar el respeto recproco y la colaboracin en las respectivas competencias, dando por supuesto
que la autoridad democrtica manda a los uniformados, es por cierto una cuestin cultural mucho ms que de
Derecho Positivo. Ser un anhelo demasiado elevado plantear que en Chile, aunque a mediano plazo, la cultura
coincida con la Constitucin y la normativa formal que la complementa?
Cuando se resuelva el problema, an pendiente, de las violaciones a ciertos derechos humanos ocurridas durante
el rgimen militar, entonces se habr dado el paso, adelante y decisivo, hacia la reconciliacin que propugno
como la gran tarea de Chile en cuanto Nacin unida, en paz y justicia, con respeto y tolerancia, sin temor ni
rencor.
NOTAS
1 Por DS N 260, del Ministerio de Justicia, publicado en el Diario Oficial el 21 de abril de 1983, se dispuso tener
como actas oficiales de la Comisin de Estudio de la Nueva Constitucin "las que constan en las colecciones,
cada una de ellas de once tomos, que debidamente autenticadas por el Presidente y Secretario de dicha
Comisin se depositarn, respectivamente en la Corte Suprema, en el Tribunal Constitucional, en la Secretara de
la Junta de Gobierno y en el Ministerio de Justicia".
2 Consltese SERGIO CARRASCO DELGADO: Gnesis de los Textos Constitucionales Chilenos (Santiago, Ed.
Jurdica de Chile, 2a ed., 1983). Una cronologa suscinta y clara del proceso nomogentico de la Constitucin de
1980 se halla en MARIO VERDUGO et al: I Derecho Constitucional (Santiago, Ed. Jurdica de Chile, 1994) pp. 75
ff.
3 El Poltico y el Cientfico (Madrid, Alianza Editorial, 1975) pp. 157 a 176.
4 Derecho Constitucional Comparado (Madrid, Manuales de la Revista de Occidente, 1962), pp. 33 ff.
5 MARTN KRIELE: Introduccin a la Teora del Estado (Buenos Aires, Ed. Depalma, 1980) pp. 41 y 265.
6 En las Actas Oficiales de la Comisin y Subcomisin de Estudio de aquella Carta Fundamental consta,
reiteradamente, que el propsito comn era slo modificarla y no sustituirla. Por lo dems, los trminos con que
el Presidente Alessandri Palma promulg la Constitucin, llamada de 1925, disipan toda duda en el asunto.
7 DL N 1, publicado en el Diario Oficial el 18 de septiembre de 1973.
8 La Ley Orgnica Constitucional sobre Concesiones Mineras, en su artculo 3 inciso 2, precepta que "son
concesibles (...) todas las sustancias minerales metlicas y no metlicas (...), incluyndose las existentes en el
subsuelo de las aguas martimas sometidas a la jurisdiccin nacional (...)".
9 Para un hermoso, remozado y penetrante estudio del asunto consltese THEODOR VIEHWEG: Tpica y Filosofa
del Derecho (Barcelona, Ed. Gedisa, 1991) pp. 52 ff.
Anlogo inters tiene recordar que el Consejo Constitucional de Francia, desde 1972, ha ido elaborando una
jurisprudencia fundada en el prembulo de la Carta Fundamental de 1946. Consltese Louis FAVOREU y LOC
PHILIP: Les Grandes Decisions du Conseil Constitutionnel (Paris, 7a ed., 1994).
10 No se olvide que esta es una caracterstica del texto formalmente entendido, pues la rigidez o flexibilidad de
que se trata depende tambin del funcionamiento real del sistema electoral y del rgimen de partidos. Consltese
al respecto, entre muchos autores citables, a GIOVANNI SARTORI: Ingeniera Constitucional Comparada (Mxico
DF, Fondo de Cultura Econmica, 1994).
11 Artculo 40.
12 Artculo 62, especialmente.
13 Artculo 19 N4.
14 Artculo 19 N7.
15 Artculo 19 N" 16 inciso 5.
16 Artculo 19 N 21 inciso 1.
18 Artculo 19 N8.
19 Artculo 19 N26.
20 Una lcida definicin de la dignidad del hombre es la estampada por el Tribunal Constitucional de Espaa en su
sentencia N 53 de 1985:
"La dignidad es un valor espiritual y moral inherente a la persona, que se manifiesta singularmente en la
autodeterminacin conciente y responsable de la propia vida y que lleva consigo la pretensin al respeto por
parte de los dems".
Para un estudio de ese concepto revsese FRANCISCO RUBIO LLORENTE et al.: Derechos Fundamentales y
Principios Constitucionales (Doctrina Jurisprudencial) (Barcelona, Ed. Ariel, 1995), pp. 70 ff. Con relacin al
Derecho chileno, vanse las Actas de las XXV Jornadas de Derecho Pblico (Valparaso, EDEVAL, 3 tomos, 1995).
21 Vase el oficio del Presidente de la Repblica al Presidente de la Comisin de Estudio de la Nueva Constitucin,
fechado el 10 de noviembre de 1977, como asimismo, el Informe con Proposiciones e Ideas Precisas que dicha
Comisin evacu, fundamentando el Anteproyecto elaborado por ella, datado el 16 de agosto de 1978,
documentos ambos que aparecen reproducidos en VIII Revista Chilena de Derecho (1981), pp. 137 ff.
22 Artculo 80 de la Constitucin.
23 Considrense las cifras oficiales siguientes: En 1994 la Corte Suprema tuvo un ingreso de 715 apelaciones en
recursos de proteccin, fallando 719 casos, siendo la diferencia causada por la acumulacin existente. En 1995,
las cifras llegaron a 769 y 691 sentencias. Vase Diario Oficial del 14 de marzo de 1996.
24 Conferencia Inaugural (an no publicada) del Programa de Magster en Derecho Constitucional de la P.

Universidad Catlica de Chile, pronunciada el 28 de marzo de 1995. Vase tambin KONRAD HESSE: Derecho
Constitucional y Derecho Privado (Madrid, Cuadernos Civitas, 1995).
25 CECILIA MEDIDA QUIROGA: El Derecho Internacional de los Derechos Humanos y el Ordenamiento Jurdico
Chileno en Corporacin Nacional de Reparacin y Reconciliacin: Constitucin, Tratados y Derechos Esenciales

(Santiago, Hansa Print, 1994) pp. 3 ff.
26 Vase del autor: "Misin Cautelar de la Justicia Constitucional", XX Revista Chilena de Derecho Tomo I (1993)
pp. 396 ff.
27 Vase el artculo 12 de la Ley Orgnica Constitucional de los Estados de Excepcin, Ley N 18.415 de 1985 y
sus reformas, en donde se definen ambos trminos.
28 Artculo 40 N 2 inciso 3 de la Constitucin, en relacin con el artculo 8 inciso 3 de la Ley N 18.415 ya

citada.
29 Consltense los artculos 39 a 41, especialmente el N 3 de este ltimo; vase tambin el artculo 50 N
2.
30 Vase el artculo 9 de la Ley N 18.415 citada.
31 Artculo 63.
32 Artculo 60 N 16. Hasta la fecha, esta disposicin es programtica, pues no ha sido dictada ni una sola ley
que le d cumplimiento.
33 Artculo 3 de la Ley Orgnica Constitucional N 18.840 de 1989 y sus reformas.
34 Consltese el artculo 32 N 10 y N 18, en ligamen con el artculo 94 inciso 1.
36 En cuanto a la facultad del Tribunal Constitucional, vase el artculo 82 inciso 1 N 6.
37 til es transcribir el texto del proyecto del nuevo artculo 8, aprobado por la Comisin de Constitucin del
Senado, el cual ser votado, en general, por la Sala el 11 de abril prximo:
"Artculo 8. Las personas que ejerzan una funcin pblica de cualquier naturaleza o representen al Estado en
cualquier empresa o institucin debern observar estrictamente el principio de probidad que exige un desempeo
honesto, con prescindencia de cualquier inters ajeno al inters pblico.
Las actuaciones de los rganos del Estado y los documentos que obren en su poder son pblicos, sin perjuicio de
la reserva o secreto que se establezca con arreglo a la ley en los casos en que la publicidad afecte el debido
cumplimiento de las funciones de tales rganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nacin o el
inters nacional.
La ley determinar, adems, las funciones y actuaciones a que se refiere este artculo y regular las
responsabilidades por infraccin a sus normas".
38 Artculo 90 incisos 2 y 3.
39 Vase en general CARLOS ANDRADE GEYWITZ: Reforma de la Constitucin Poltica de la Repblica de Chile de
1980 (Santiago, Ed. Jurdica de Chile, 1991).
40 Comntese del autor "Sobre el Nuevo Gobierno Regional Chileno", III Revista de Derecho de la Universidad
Austral de Chile (1992), p. 7 ff.
41 En el proyecto aludido en supra nota 37, se platean las reformas siguientes:
1. Agrganse los siguientes incisos cuarto y quinto al artculo 26:
"En caso de muerte, o impedimento fsico o mental que inhabilite para ejercer el cargo de uno o de los dos
candidatos a que ser refiere el inciso segundo, el Presidente de la Repblica convocar a una nueva eleccin,
dentro del plazo de sesenta das, contado desde la fecha de la muerte o del acuerdo del Senado que declare la
existencia del Impedimento.
En caso que expirare el mandato del Presidente de la Repblica en ejercicio antes de la fecha de asuncin del
Presidente que se elija en conformidad al inciso anterior, se aplicar, en lo pertinente, la norma contenida en el
inciso primero del artculo 28.";
2. Sustityense los incisos tercero, cuarto y quinto del artculo 29 por los siguientes:
"El Vicepresidente, en los primeros diez das de su mandato, convocar a elecciones presidenciales para el
nonagsimo da despus de la convocatoria. El Presidente que resulte elegido asumir el cargo diez das despus
de su proclamacin y durar en el mismo el perodo sealado en el artculo 25.
Sin embargo, si dentro de los ciento ochenta das posteriores a la fecha de la eleccin presidencial fijada
conforme al inciso anterior correspondiere efectuar elecciones generales de parlamentarios, aquella se
postergar, realizndose conjuntamente con estas ltimas.
El Presidente elegido conforme a los incisos precedentes no podr postular como candidato a la eleccin
presidencial siguiente."
3. En el nmero 8) del artculo 49, sustituyese por un punto y coma (;) la conjuncin "y" final, as como la coma
(,) que la antecede, y
4. Interclase el siguiente nmero 9), nuevo, al artculo 49:
"Declarar la inhabilidad de uno o de los dos candidatos presidenciales, en el caso a que se refiere el inciso cuarto
del artculo 26, cuando un impedimento fsico o mental les inhabilite para el ejercicio del cargo. El Senado deber
or previamente al Tribunal Constitucional, y".
42 En el proyecto citado en supra nota 37, se propone reemplazar el artculo 48 N 1 de la Constitucin por el
siguiente:
7. Agrgase la siguiente disposicin transitoria:
"Trigesimasexta. Las personas que integran o puedan integrar el Senado en virtud de lo dispuesto en las letras
a), b), c), d), e) y f) del artculo 45 de la Constitucin Poltica, continuarn en sus funciones hasta el 11 de
marzo de 1998."
TITULO IV
DE LA FISCALIZACIN
Artculo 4.- Sustituyese el nmero 1) del artculo 48 de la Constitucin Poltica de la Repblica por el siguiente:
"1) Fiscalizar los actos del Gobierno, para lo cual la Cmara puede:
a) Adoptar acuerdos o sugerir observaciones, con el voto de la mayora de los diputados presentes, los que se
transmitirn por escrito al Presidente de la Repblica, quien deber darles debida respuesta por medio del Ministro
de Estado que corresponda, dentro de treinta das. La obligacin del Gobierno se entender cumplida al entregar
su respuesta.
Cualquier diputado, con el voto favorable de a lo menos un tercio de los miembros presentes de la Cmara, podr
solicitar determinados antecedentes al Gobierno. Este deber dar debida respuesta, por medio del Ministro de
Estado que corresponda, dentro del plazo sealado en el prrafo precedente;
b) Citar a un Ministro de Estado, a peticin de a lo menos dos quintos de los diputados en ejercicio, a fin de
formularle consultas especficas respecto de actos propios de su Ministerio para el solo efecto de obtener la
necesaria informacin que permita a la Cmara y a los diputados ejercer a cabalidad las funciones que les son
propias. Con todo, un mismo Ministro no podr ser citado ms de dos veces dentro de un ao calendario,
debiendo transcurrir no menos de seis meses entre cada citacin.
Lo anterior es sin perjuicio del derecho que confiere a los Ministros de Estado el artculo 37.
El Presidente de la Cmara determinar la sesin a la que deber concurrir el Ministro, la que deber tener lugar
no antes de los siete das ni despus de los treinta das siguientes a aqul en que se acord su citacin. La
asistencia del Ministro ser obligatoria y deber responder a las consultas que motiven su citacin, as como las
que se planteen durante la sesin y que estn directamente vinculadas con la materia objeto de su comparencia.
El Ministro slo podr ser consultado pero no interpelado, y
c) Crear, a peticin de dos quintos de los diputados en ejercicio, comisiones fiscalizadoras destinadas solamente
a obtener y reunir informacin sobre determinados actos del Gobierno que permita a la Cmara y a los diputados
ejercer a cabalidad sus funciones. En ningn caso las mencionadas comisiones podrn ejercer funciones propias
de los Tribunales de Justicia o de la Contralora General de la Repblica.
La ley orgnica constitucional del Congreso Nacional determinar las atribuciones y funcionamiento de estas
comisiones. Asimismo, esta ley, adoptar las garantas y resguardos que cautelen el debido respeto a los
derechos de las personas que aparezcan, en una u otra forma, mencionadas durante el proceso de fiscalizacin.
El informe final de la comisin deber ser conocido por la Sala para el ejercicio de las facultades constitucionales
que procedan.
En ningn caso los actos de fiscalizacin a que se refiere este nmero afectarn la responsabilidad poltica de los
ministros."
43 Consltese del autor su Teora del Gobierno (Santiago, Facultad de Derecho de la P. Universidad Catlica de
Chile, 1996) especialmente pp. 60 ff.
2016 Facultad de C iencias Jurdicas y Sociales, Universidad Austral de C hile
Telfono: 56 63 221567 Fax: 56 63 221942 C asilla 567 C ampus Isla Teja S/N Valdivia C hile
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CEA JOSE LUIS - El Mas Politico de Los Textos Juridicos

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ISSN 0718-0950 versin on-line Agregar a favoritos

Rev. derecho (Valdivia) v.6 Valdivia dic. 1995

Revista de Derecho, Vol. VI, diciembre 1995, pp. 7-27

Jos Luis Cea Egaa

I. CRITERIOS PARA EVALUAR LAS REFORMAS

Quiero explicar mi preocupacin por abordar el tpico que nos ocupa.

II. ENCUADRAMIENTO TERICO

Y aqu dejo planteadas algunas interrogantes para entrar en asuntos ms concretos.

III. RASGOS FORMALES

IV. RASGOS SUSTANTIVOS

Comprueben ustedes lo dicho revisando el artculo 1 en sus incisos 1, 2, 4 y 5; el artculo 5 inciso 2; el

6. Qu razones hubo para insistir en los derechos individuales?

8. La Constitucin establece nuevos recursos o perfecciona los contemplados en la Constitucin anterior.

Enuncio a continuacin algunos ejemplos.

V. APRECIACIN DE LAS REFORMAS

Dispares en su importancia son los cinco cambios ya introducidos a la Constitucin de 1980.

VI. VISIN PROSPECTIVA

Llego as a plantear la interrogante ms polmica, o sea, determinar si la Constitucin de 1980 es democrtica o

En tal perspectiva sita el profesor, para concluir, la temtica de la democracia semidirecta o

VII. CONTEXTO HISTRICO Y FUTURO

3 El Poltico y el Cientfico (Madrid, Alianza Editorial, 1975) pp. 157 a 176.

7 DL N 1, publicado en el Diario Oficial el 18 de septiembre de 1973.

12 Artculo 62, especialmente.

15 Artculo 19 N" 16 inciso 5.

24 Conferencia Inaugural (an no publicada) del Programa de Magster en Derecho Constitucional de la P.

Chileno en Corporacin Nacional de Reparacin y Reconciliacin: Constitucin, Tratados y Derechos Esenciales

sus reformas, en donde se definen ambos trminos.

28 Artculo 40 N 2 inciso 3 de la Constitucin, en relacin con el artculo 8 inciso 3 de la Ley N 18.415 ya

30 Vase el artculo 9 de la Ley N 18.415 citada.

33 Artculo 3 de la Ley Orgnica Constitucional N 18.840 de 1989 y sus reformas.

34 Consltese el artculo 32 N 10 y N 18, en ligamen con el artculo 94 inciso 1.

36 En cuanto a la facultad del Tribunal Constitucional, vase el artculo 82 inciso 1 N 6.

41 En el proyecto aludido en supra nota 37, se platean las reformas siguientes:

1. Agrganse los siguientes incisos cuarto y quinto al artculo 26:

4. Interclase el siguiente nmero 9), nuevo, al artculo 49:

7. Agrgase la siguiente disposicin transitoria:

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