OLIVEIRA. C. S. Polissemia Desenvolvimento

A polissemia do conceito de desenvolvimento no seio da formulao estratgica
nacional sobre cincia, tecnologia e inovao
The development concepts within the brazilian nacional science technology and innovation
strategy
Cyntia Sandes Oliveira1

Magda de Lima Lcio2
Resumo
Este artigo objetiva demonstrar como algumas teorias identificadas no seio da formulao da
Estratgia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao (ENCTI) e no Plano Brasil Maior (PBM)
abordam o conceito de desenvolvimento, tendo sido observado nos documentos a existncia de
conceitos distintos, e algumas vezes divergentes entre si, para ento compreender como esses
conceitos se articulam e estruturam as relaes entre Estado, Mercado e Sociedade. Pretende-se,
neste artigo, identificar os conceitos, dissecando suas origens e matrizes tericas, ao mesmo tempo
em que se compreende a influncia destes na estruturao das polticas pblicas em nvel
estratgico, no que tange ao desenvolvimento nacional. Entende-se que as polticas pblicas se
realizam na gesto e que os instrumentos por ela engendrados trazem consigo sentidos e
significados que, na prtica, se traduzem em politizao dos processos e dos instrumentos em si
mesmos. Percebe-se que o reconhecimento da politicidade interna, intrnseca escolha dos
instrumentos, reflete e permeia os modelos adotados nos processos decisrios governamentais.
Palavras-chave: Estudos do desenvolvimento. Paradigmas. Gesto pblica. Ao pblica. Brasil.
Abstract
This paper aims to demonstrate how some theories identified within the formulation of the National
Science Strategic, Technology and Innovation (ENCTI) and the Plano Brasil Maior (PBM)
approach the concept of development. It has been identified the existence of different concepts,
sometimes divergent, in the documents. This finding led to the attempt to understand how these
concepts are articulated within the relations between State, Market and Society. This paper goal is to
identify the concepts, dissecting their origins and theoretical frameworks. Moreover, we intend to
understand of their influence on the public policy structure at a strategic level, with respect to
national development. It is understood that public policies are structured within management and
the instruments it engendered bring along meanings that, in practice, result in the politicization of
the processes themselves. It is noticed that the recognition of the inherent political nature, intrinsic
to the choice of instruments, reflects and permeates the models adopted in government decision-
making.
Keywords: Development studies. Paradigms. Public management. Public action. Brazil.
1 Doutoranda em Desenvolvimento, Sociedade e Cooperao Internacional (PPGDSCI-CEAM-UnB). E-mail:

cyntiasandes@gmail.com
2 Professora Adjunta da Universidade de Braslia (UnB). E-mail: magdadelimalucio@gmail.com
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Guaju, Matinhos, v.2, n.2, p. 26-58, jul./dez. 2016 26
Introduo
O presente texto objetiva demonstrar como algumas teorias identificadas no seio da

formulao da Estratgia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao (ENCTI) e do Plano Brasil
Maior (PBM) abordam o conceito de desenvolvimento com o objetivo de situar essa discusso para
compreender como esses conceitos possibilitam a articulao entre Estado, Mercado e Sociedade.
Nosso objeto o conceito de desenvolvimento e para abord-lo, analisamos uma das formulaes
estratgicas do Estado brasileiro, especificamente direcionada CT&I, identificando as suas
aparies de maneira a delimitar as abordagens tericas que exercem influncia sobre a estruturao
de polticas pblicas para o pas.
Metodologicamente, partimos do entendimento de que frequentemente, os filsofos
acreditam conhecer o objeto conhecendo-lhe o nome, sem terem bem a noo de que um nome traz
consigo uma significao que no tem sentido seno num corpo de hbitos (BACHELARD, 2013,
p. 58). Portanto, vislumbramos que o conceito de desenvolvimento est inserido em corpos de
hbitos, ou noes do que ele significa, que variam conforme a abordagem terica que o constri.
Essas variaes partem de noes das relaes entre Estado, Mercado e Sociedade que tm recortes
paradigmticos distintos e que implicam em um conceito de desenvolvimento polissmico.
nessa articulao entre a construo de teorias cientficas e o processo de entendimento de
que categorias e conceitos so significados e ressignificados, conforme so utilizados, que supomos
que as teorias se servem de relaes entre as instituies Estado, Mercado e Sociedade de
maneira distinta. A partir da anlise e dos interesses identificados em instrumentos governamentais
voltados para a cincia, tecnologia e inovao, especificamente a Estratgia Nacional de Cincia,
Tecnologia e Inovao (ENCTI) e do Plano Brasil Maior (PBM), identificamos os seguintes
conceitos de desenvolvimento, inseridos em matrizes tericas distintas: desenvolvimento como
evoluo; desenvolvimento como crescimento; desenvolvimento como liberdade; desenvolvimento
sob a tica da economia neoclssica; desenvolvimento dependente; desenvolvimentismo;
desenvolvimento social; desenvolvimento institucionalista e desenvolvimento sustentvel. Ao
apontar os paradigmas e os conceitos a eles associados, objetivamos destacar o fato de que as
teorias partem de premissas, trajetrias e especificidades diferenciadas que, portanto, devem
conduzir a um produto da ao igualmente diferenciado e referenciado na definio de estratgicas
que conformem polticas pblicas.
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O presente texto est estruturado em quatro partes principais: a apresentao da metodologia
utilizada; a discusso da associao de paradigmas a conceituaes do desenvolvimento; a
identificao dos conceitos de desenvolvimento na ENCTI e no PBM; e as consideraes finais, que
reafirmam o achado de pesquisa, na identificao do implcito identificado na formulao
estratgica nacional no que tange aos documentos estudados de que h uma polissemia de conceitos
de desenvolvimento no planejamento estratgico nacional.
Na parte voltada "Metodologia", apresentamos o entendimento de conceito utilizado na
anlise, justificamos as delimitaes de escopo, explicamos o tipo de pesquisa e quais instrumentos
foram utilizados para a coleta de dados. Em Paradigmas e conceituaes do desenvolvimento,
demonstramos como as conceituaes e os mtodos de anlise do conceito de desenvolvimento no
evidenciam uma matriz epistemolgica especfica e apropriam-se de diferentes paradigmas na
construo das relaes entre as categorias que determinam o conceito de desenvolvimento sendo
discutido. Dessa forma, apresentamos os quatro paradigmas identificados na anlise dos
documentos escolhidos e a eles associamos teorias, que apresentamos brevemente para que as
noes a respeito de tais teorias pudessem fundamentar a associao de determinados trechos dos
documentos analisados a correntes tericas especficas. Finalmente, no que diz respeito discusso
trazida na parte O conceito de desenvolvimento na ENCTI e no PBM, indicamos as teorias
identificadas no seio da ENCTI e do PBM a partir da associao de trechos dos documentos a
matrizes tericas distintas.
Metodologia
Entendemos conceito como categoria que estabelece um caso geral a partir de um conjunto
de casos particulares aparentados por suas caractersticas essenciais (LAVILLE; DIONNE, 1999,
p. 91). No caso em tela, o desenvolvimento construdo conceitualmente a partir de ideias comuns
essenciais, como as noes de crescimento e qualidade de vida da populao, por exemplo, com o
objetivo de exprimir realidades tendo em comum certos tipos de caractersticas" (LAVILLE;
DIONNE, 1999, p. 91). Destacamos que esses critrios so apropriados de maneira distinta pelas
teorias e essas, por sua vez, so capazes de emanar conceitos e categorias, como, por exemplo, as
categorias Estado e equilbrio de mercado, de acordo com diferentes teorias.
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Identificamos a heterogeneidade quando da utilizao do conceito de desenvolvimento no
recorte emprico escolhido, a ENCTI e o PBM, por meio de uma anlise de contedo qualitativa de
cunho reflexivo. Dessa maneira, identificamos como diferentes correntes paradigmticas e teorias
delas decorrentes absorvem o conceito desenvolvimento, para apontar a polissemia da sua
apropriao nos documentos selecionados. A partir da anlise de enunciaes, proferiu-se uma
anlise do implcito, do no dito no texto das polticas, o que constitui o principal achado de
pesquisa do presente estudo.
Para identificar a heterogeneidade e diversidade da utilizao do conceito nos documentos
selecionados, utilizamos a estratgia metodolgica de elaborar um quadro terico-analtico (Quadro
1 Quadro terico-analtico das abordagens sobre desenvolvimento) que procurou apresentar os
principais aportes identificados, para permitir a anlise de atores e interesses envolvidos no seu
processo de articulao.
Utilizamos a anlise de contedo (BARDIN, 2011) para realizar a anlise temtica, a partir
do recorte do contedo em fragmentos identificados com teorias, tendo-se em conta a frequncia
dos temas extrados dos documentos, enquanto dados segmentveis e comparveis. Dessa forma,
depreendemos diferentes influncias tericas na proposta nacional de desenvolvimento de Cincia,
Tecnologia e Inovao e como essas abordam o conceito de desenvolvimento em suas distintas
formas.
Segundo Bardin (2011), a diversidade do corpus que define o que se entende por enunciao
incorpora no s entrevistas, como tambm discusses de grupos restritos, comunicaes de massa
e discursos polticos. Nesse sentido, entendeu-se vivel a sua utilizao para os instrumentos de
planejamento governamental e ao pblica, que alm de serem discurso poltico, podem ser
identificados com uma comunicao de massa, estando disponvel ao cidado e, ainda, fomentarem
a discusso em grupos restritos quando da formulao da poltica pblica. Dessa forma, entende-se
que o discurso no um produto acabado, de maneira que comporta contradies, incoerncias e
imperfeies.
A anlise da enunciao, portanto, apoia-se na ideia de comunicao como processo. Nesse
caso, o objeto e a ambio da anlise da enunciao apreender ao mesmo tempo diversos nveis
imbricados (BARDIN, 2011, p. 221), de maneira que, a partir do recorte do contedo em
fragmentos identificados com teorias, realizou-se a anlise temtica, tendo-se em conta a frequncia
dos temas extrados dos documentos, como dados segmentveis e comparveis. Assim, a teoria de
Bardin (2011) permite uma anlise quantitaiva, a partir do estudo da frequncia do aparecimento de
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certos contedos, e qualitativa, a partir do estudo da definio de categorias analticas implcitas no
discurso e que so associadas a formulaes tericas especficas.
Para a estruturao da anlise de contedo, identificamos uma srie de relatrios sobre os
avanos dos objetivos e aes do PBM, mas priorizamos a Lei n 12.715/2012, que o institui e seu
Balano Executivo 2011-14 na anlise da apropriao do conceito de desenvolvimento realizada na
terceira parte do presente texto. No caso da ENCTI, utilizamos o documento "Estratgia Nacional
de Cincia, Tecnologia e Inovao 2012-2015.
Evidenciamos alguns pontos de diferena entre as teorias identificadas na anlise de
contedo, sem, entretanto, discuti-las em profundidade. Para analisar as abordagens do conceito de
desenvolvimento, foram definidas categorias de anlise, conforme descrito na Tabela 1, partindo-se
do conceito desenvolvido por Karl Polanyi (2000) de enraizamento (embebdness), segundo o qual,
na moderna economia capitalista, a economia encontra-se desenraizada da sociedade de maneira
que assumiu papel central nas interaes sociais. Alm da relao entre as categorias criadas e as
ideias de Polanyi (2000, 1977), tambm possvel afirmar que essas categorias so encontradas nas
diferentes teorias e permitem estabelecer uma diferenciao entre os principais elementos que as
diferenciam.
TABELA 1 DEFINIO DE CATEGORIAS ANALTICAS
Categorias Definio
Trata-se do momento histrico no qual as teorias apontadas tiveram maior influncia na produo
Contexto
intelectual sobre o desenvolvimento.
Ncleo com base no qual o desenvolvimento deve ocorrer, sendo subdividido entre Estado, Mercado e
Elemento central
Sociedade.
Significado de
O que possvel inferir como conceito de desenvolvimento para cada uma das teorias listadas.
desenvolvimento
Considerado elemento fundamental para articulao dos instrumentos que permitem o alcance do
Principal agente
desenvolvimento.
Questionamento
A partir de que questo parte a construo terica destacada.
central
Argumento principal Como a teoria responde questo de pesquisa.
Papel do Estado Em que posio de importncia a teoria coloca o Estado no processo de desenvolvimento do pas.
Papel da Em que posio de importncia a teoria coloca a industrializao no processo de desenvolvimento do
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Categorias Definio
Industrializao pas.
FONTE: Elaborao prpria.
Para Kuhn (1998), possvel identificar escolas pr-paradigmticas nas quais se identificam
categorias que podem ser associadas a conceitos no mbito de paradigmas. O paradigma comporta a
possibilidade de abrigar vrias teorias, de forma que oferecem um arcabouo mais amplo no mbito
do qual podem eleger-se categorias. Essas categorias permitem, por sua vez, determinar teorias por
meio da utilizao de uma metodologia. Teorias, portanto, possuem campo de conhecimento
definido, possuindo maior especificidade que paradigmas.
Entendemos, por conseguinte, que teorias esto inseridas em um contexto de paradigmas
que traam pontos em comum em suas abordagens, conforme envidenciamos na Figura 1 Relao
entre paradigmas, categorias e conceitos. Por essa razo, optou-se por iniciar a anlise das teorias
nos paradigmas que as sustentam, vislumbrando que "os paradigmas poderiam determinar a cincia
normal sem a interveno de regras que podem ser descobertas (Kuhn, 1998, p. 119). Dessa forma,
entendemos que elevarmos o debate sob o ponto de vista da anlise paradigmtica, para ento
situarmos os conceitos, nos d um alcance analtico mais abrangente.
FIGURA 1 RELAO ENTRE PARADIGMAS, CATEGORIAS E CONCEITOS.

Para realizar a anlise dos documentos, optou-se pela utilizao da ferramenta MAXQDA,
software que permite a singularizao da quantidade de vezes em que o significante
desenvolvimento" aparece nos documentos selecionados como reporte emprico, bem como a sua
associao a significados distintos a partir da anlise de segmentos especficos. Dessa maneira,
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utilizou-se o software escolhido para separar trechos da ENCTI e do PBM compatveis com
diferentes correntes tericas, identificadas no mbito de paradigmas.
A partir do entendimento evidenciado acima, possvel afirmar que quatro paradigmas
principais se destacam quando estudamos as teorias que discutem o conceito desenvolvimento
utilizado na ENCTI e no PBM, e conduzem as formulaes sobre o tema: o paradigma liberal; o
paradigma estruturalista; o paradigma ps-estruturalista; e o paradigma institucionalista. Ao apontar
os paradigmas que regem as abordagens do conceito de desenvolvimento, objetivamos destacar o
fato de que as teorias partem de premissas, trajetrias e especificidades diferenciadas que, portanto,
devem conduzir a um produto da ao igualmente diferenciado e referenciado na definio de
estratgias que conformem polticas pblicas.
Os paradigmas e as conceituaes do desenvolvimento
Os autores que estudam as teorias do desenvolvimento (SUMMER e TRIBE, 2008;

PIETERSE, 2014; VILTARD, 2008; BELL, 2012) apresentam algumas diferenas na forma de
conceituar os paradigmas, mas a associao que fazem entre eles e as teorias so similares s
utilizadas no presente texto. Summer e Tribe (2008), por exemplo, apresentam trs formas de
pensar as abordagens a estudos sobre desenvolvimento. A primeira delas, inserida nos paradigmas
liberal modernizante e ps-estruturalista, possui um carter histrico e de longo prazo e se refere
ao desenvolvimento como processo de mudana socioeconmica estrutural, incluindo a organizao
da produo, o nvel de apropriao tecnolgica e a estrutura institucional vigente. A segunda, que
pode ser associada aos paradigmas funcionalista e estrututalista, relaciona-se escolha de
formulaes estratgicas, sendo guiada por indicadores que avaliam sua implementao, voltando-
se a resultados de curto e mdio prazos de polticas e programas. A terceira abordagem, associada
ao paradigma construtivista, seria ps-moderna, referindo-se crtica referncia etnocntrica e
carregada de ideologias ocidentais do que o desenvolvimento, indicando a necessidade de
construir concepes alternativas.
As conceituaes e os mtodos de anlise do conceito de desenvolvimento no evidenciam,
portanto, uma matriz epistemolgica especfica; pelo contrrio, se utilizam dos grandes paradigmas
j reconhecidos e aceitos pelas cincias sociais. Dessa forma, identificamos as formulaes tericas
encontradas no documento estratgico, situadas na matriz paradigmtica que orienta a conceituao
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do desenvolvimento nas teorias destacadas. Sob essa perspectiva, entendemos que as teorias so
derivadas, conforme alguns critrios de anlise mais gerais, do entendimento do papel do Estado, do
Mercado e da Sociedade.
O controle do sistema econmico pelo mercado consequncia fundamental para a
organizao da sociedade, de maneira que esta passa a ser dirigida como um acessrio do prprio
mercado. nesse sentido que se entende a afirmao de Polanyi (1977), segundo o qual em vez de
a economia estar incrustada nas relaes sociais, so as relaes sociais que esto incrustadas no
sistema econmico (POLANYI, 2012, p. 77). Ento, as relaes sociais passam a ser um acessrio
do mecanismo de equilbrio de mercado, na medida em que a sociedade, como trabalho, e a
natureza, como terra, so inseridos como meios de troca nesse sistema econmico. Segundo Polanyi
(1977, p. 10), a principal questo que o trabalho e a terra foram transformados em commodities,
em outras palavras, foram tratados como se tivessem sido produzidos para a venda3. Esse aspecto
influencia boa parte das formulaes do conceito de desenvolvimento e est presente em
praticamente todas as abordagens do conceito de desenvolvimento dispostas no presente texto.
A partir desse entendimento, estruturamos a tabela de teorias do desenvolvimento, em
conexo com os grandes paradigmas que as abrangem. Diante das limitaes de espao relacionadas
a um artigo cientfico, escolhemos algumas teorias identificadas na anlise para compor o quadro e,
a partir dele, escolhemos teorias para abordar no presente texto, a partir de uma perspectiva em que
se busca evidenciar seus principais aspectos, conforme categorias analticas pr-definidas.
3 No original: the crucial step was that labor and land were made into commodities, that is, they were treated as if they
had been produced for sale.
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QUADRO 1 QUADRO TERICO-ANALTICO DAS ABORDAGENS SOBRE DESENVOLVIMENTO
Ps-estrutu- Institucio-
Paradigma Liberal Estruturalista
ralista nalista
Neoclssica
Evolucio- Desenvolvi- Instituciona-
do Dependn- Desenvolvi- Desenvolvi-
Teoria nismo Crescimento mento como lismo
Desenvolvim cia mentismo mento Social
Social Liberdade Histrico
ento
Sc. XIX e
Dc. Dc. Dc. Dc. Dc. Meados da Dc.
Contexto meados do
1890-1930 1950-60 1980- 1940-50 1960-70 dc. 1980 1990-
sculo XX
Elemento
Mercado Mercado Mercado Mercado Mercado Mercado Sociedade Mercado
central
Crescimento
Ampliao E panso das
Cresciment econmico Acumula- Acumula- Inclui fatores
Significado das capacidades
o Crescimento reformas o de o de sociais para
de possibilidad da cidadania;
econmico econmico estruturais, capital ou capital ou alm do
desenvolvi- es de Crescimento
e exgeno desregulao crescimento crescimento crescimento
mento escolha sustentvel e
civilizao liberalizao, econmico econmico econmico.
individuais do PIB.
privatizao
Principal
Estado Estado Mercado Mercado Indivduo Estado Estado Indivduo
agente
Quais so as
condies
sociais,
Dependn-
polticas e Que tipos de
Dependn- cia
econmicas capacidades
Definio cia estrutural estrutural e
para o H causali- institucio-
dos preos e subdesen- subdesenvol Como o
Questiona- alcance do dade entre nais so
no mercado, volvimento, vimento crescimento
mento desenvolvi- equidade e necessrias
mecanismo subprodutos como um afeta a
central mento? crescimen- ao Estado na
autorregu- do subproduto pobreza?
Quais to? busca do
lado? desenvolvim do
modelos de desenvol-
ento? desenvolvi-
crescimento vimento?
mento?
permitem o
desenvolvi-
mento?
Examinar o
Mudana Aprimorar
nexo entre
estrutural Mudana capacidades
Ajuste distribuio
Cresciment Liberalismo macroeco- estrutural estatais com
Argumento Crescimento estrutural de renda e
o baseado em nmica macroeco- o objetivo de
principal econmico livre ao do pobreza, e
econmico direitos capitais nmica expandir as
mercado entre
internacio- neomarxista capacidades
equidade e
nais da cidadania
crescimento
Garantir as Garantir as
Financiar,
instituies condies Promover o Promover o Promover o
Papel do Garantir as Garantir as empreender e
para a livre bem-estar bem-estar bem-estar
Estado instituies instituies atuar no
capacidades ao do social social social
mercado
individuais mercado.
Papel da
industrializa Central Central Irrelevante Central Central Central Irrelevante Relevante
o
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Nos prximos subtpicos, abordaremos, portanto, a nossa forma de nomear os paradigmas
identificados nos documentos estratgicos escolhidos, bem como as teorias a eles associadas. Dessa
forma, apresentaremos, em primeiro lugar, o paradigma para, em seguida, expor as principais
caractersticas das teorias que associamos a ele. Iniciaremos pelo paradigma liberal modernizante,
seguindo pela apresentao da Teoria da Modernizao, da Teoria do Crescimento e demais teorias
a ele associadas, para depois situar os demais paradigmas e as teorias que entendemos como
inseridas em cada um deles.
O Paradigma Liberal e as teorias por ele influenciadas
Sob a gide do paradigma liberal agregamos a Teoria do Crescimento, a Teoria do

Desenvolvimento como Liberdade e a Teoria Neoclssica do Desenvolvimento por serem teorias
associadas de maneira mais forte com a satisfao do equilbrio de mercado, necessrio ao
crescimento, pressuposto base voltado para o desenvolvimento como ferramenta para o progresso.
Identificamos, pois, que h explicaes sobre essas ideias como liberais e modernizantes por
diferentes autores que tratam dos estudos do desenvolvimento na contemporaneidade (ESCOBAR,
1995; PIETERSE, 2010; GRONIMI et al., 2008; SUMMER e TRIBE, 2008).
A Teoria da Modernizao e a Teoria do Crescimento

A partir dos pressupostos gerais apontados no paradigma liberal, identificamos elementos na
Teoria da Modernizao e na Teoria do Crescimento que fazem com que seja possvel situ-las no
mbito daquele paradigma. A Teoria da Modernizao, associada a estudos antropolgicos e
sociolgicos, apresenta noes relativas a uma ideia de progresso associada ao desenvolvimento das
sociedades, que passam de um estado primitivo a um estgio civilizado (EASTERLY, 2001), muito
associado cultura europeia do sculo XIX.
A Teoria da Modernizao fruto de seu tempo e teve proeminncia durante o sculo XIX,
encontrando em autores como Spencer (1863) e Durkheim (1893) alguns de seus principais porta-
vozes. A influncia de Spencer d-se nas Cincias Sociais como um todo ao evidenciar o debate em
torno do conceito de evolucionismo que, no caso dos estudos do desenvolvimento, associa-se
ideia de existirem civilizaes desenvolvidas e povos no civilizados ou subdesenvolvidos. O
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trabalho de Durkheim, The Division of Labor in Society, de 1863, exerceu influncia e tratou da
noo de que as formas de manuteno da ordem na sociedade podem ser prescritas para que
sociedades tidas como primitivas faam a transio para sociedades mais avanadas, no sentido de
mais desenvolvidas. Esses posicionamentos abrem seus respectivos campos de estudo e buscamos
apresent-los como pensamentos fundacionais, que contextualizam e iniciam os estudos sobre o
desenvolvimento dentro do escopo do paradigma liberal.
Diante do direcionamento dado necessidade de progresso, entendemos a satisfao do
equilbrio de mercado como elemento central de anlise dessa abordagem. Assim, desenvolvimento
identificado com crescimento econmico e mudana civilizacional, instituindo modelos que
deveriam ser seguidos para o seu alcance. O Estado considerado o principal agente desse esforo
de transformao, na garantia de instituies que dariam suporte superao do atraso em relao a
outras naes. Igualmente, a industrializao apresenta-se como central ao esforo de
desenvolvimento.
Ainda sob o arcabouo paradigmtico liberal, inserem-se as Teorias do Crescimento (Big
Push), trabalhadas no mbito da economia e desenvolvidas inicialmente no contexto histrico do
final do sculo XIX e incio do sculo XX. Entre seus autores, figuram clssicos da teoria do
desenvolvimento, como Solow, Harrod-Domar e Rostow (EASTERLY, 2001). Esses modelos
preconizam mtodos para se alcanar o desenvolvimento, como crescimento econmico, por meio
da industrializao, entendida como fundamental a esse esforo. Segundo esses modelos, o
desenvolvimento se daria a partir da alta injeo de capital associada interveno, liderada pelo
setor pblico, direcionada industrializao. Dessa forma, o desenvolvimento econmico resultaria
do crescimento da economia nacional.
O elemento central de anlise, portanto, o mercado, que dimensiona os modelos de
crescimento com a utilizao de base tecnolgica exgena. Ao Estado reservado o papel de
garantir os meios para a satisfao das necessidades do equilbrio de mercado, uma vez que o
crescimento possibilitado pela aquisio dos meios tcnicos exgenos que o proporcionam. A
maioria desses modelos concebe o alcance do desenvolvimento no longo prazo, desconsiderando
elementos locais que interferem no processo, a exemplo das caractersticas da sociedade e da classe
poltica. Ainda, os esforos a serem desprendidos para o alcance do estgio de desenvolvimento
almejado voltam-se ao consumo de massa e a uma medida estritamente econmica, o Produto
Interno Bruto (PIB), varivel que fazia sentido no campo da economia e que estava disponvel.
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Desenvolvimento como Liberdade
Na Teoria do Desenvolvimento como Liberdade, identificamos aspectos que nos levaram a
associ-la economia que, por meio dela, busca inserir o ser humano nas anlises, em razo da
associao feita entre a capacitao do indivduo e as possibilidades de aumento da produtividade, a
partir das inovaes decorrentes dessa realidade. Tambm encontramos essa abordagem em outras
formulaes e possvel associ-la s ideias schumpeterianas sobre a destruio criadora que est
inserida nos processos de inovao produtiva, porm, no caso da teoria do desenvolvimento como
liberdade, a inovao consequncia do fornecimento de capacidades que habilitem a escolha do
indivduo.
O autor ao qual mais se associam as ideias presentes nessa teoria Amartya Sen, economista
indiano ganhador do prmio Nobel de economia. Tambm possvel identific-las na Teoria da
Justia do filsofo poltico John Rawls, que tem como principal argumento a reconciliao entre
liberdade e equidade nas instituies sociais para que elas possibilitem o atendimento de dois
princpios bsicos de justia: o igual direito liberdade de escolha e a razoabilidade das
desigualdades sociais e econmicas de maneira que no inviabilizem o proveito de todos
(ABBAGNANO, 2015, p. 685). Sen (2000) apresenta a forma de ver o desenvolvimento a partir da
promoo da liberdade individual, que se torna possvel com a capacitao dos indivduos. As
capacidades individuais proporcionam o arbtrio e, como tal, a liberdade, mas tambm contribuem
para o desenvolvimento global, que diz respeito a toda a sociedade que se beneficia desse processo.
A teoria de Sen (2000) abrange um liberalismo baseado em direitos, de maneira que se
espera do Estado a garantia dos meios que propiciem o desenvolvimento das capacidades
individuais, sendo a melhoria das condies de vida da populao resultada de esforos dirigidos
pelo e para o indivduo que se qualifica a lidar com as mudanas no seu papel social, conjugando
suas aes com os interesses e vantagens conferidos pelo mecanismo de mercado:
Combinar o uso extensivo dos mercados com o desenvolvimento de oportunidades

sociais deve ser visto como parte de uma abordagem ainda mais ampla que tambm
enfatiza liberdades de outros tipos (direitos democrticos, garantias de segurana,
oportunidades de cooperao etc.). Neste livro, a identificao de diferentes
liberdades instrumentais (como intitulamentos econmicos, liberdades
democrticas, oportunidades sociais, garantias de transparncia e segurana
protetora) tem por base o reconhecimento do papel de cada uma, bem como de suas
complementaridades (SEN, 2000, p. 152).
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A industrializao, nesse contexto, est inserida dentre as possibilidades da dinmica da vida
econmica, mas no o seu centro. Em relao ao lugar ocupado pelo Estado, ele entendido como
mecanismo regulatrio, que garanta a sustentabilidade dos bens pblicos, a liberdade dos indivduos
e o cumprimento das regras do jogo. Essa teoria possui forte associao s ideias liberais de Adam
Smith, como o prprio Amartya Sen (2000) destaca em diferentes passagens do seu livro O
Desenvolvimento como Liberdade.
A Teoria Neoclssica do Desenvolvimento (Neoliberalismo)

A Teoria Neoclssica do Desenvolvimento (Neoliberalismo) foi inserida no quadro terico-
analtico, pois se identifica que as prticas respaldadas por esta teorizao, no que diz respeito aos
esforos para o desenvolvimento, ainda que sejam muito questionadas, so reiteradas na
contemporaneidade. Identificamos que essa teoria uma estrutura analtica importante e influi na
formulao estratgica nacional.
Para o neoliberalismo, o desenvolvimento significa o alcance do crescimento econmico por
meio de reformas estruturais que promovam a desregulao, a liberalizao e a privatizao,
ocasionando a diminuio do papel do Estado e colocando o mercado como o principal agente, uma
vez que ele entendido como mecanismo autoregulado. O atendimento dos mecanismos de
mercado assim apresentado como elemento central para o desenvolvimento, no sentido de que a
prpria ideia de desenvolvimento est associada ao crescimento econmico e ao atendimento dos
seus imperativos.
Em ltima instncia, a utilizao reiterada das polticas preconizadas por essa forma de
pensar o desenvolvimento vem sendo associada s causas da crise financeira da segunda metade dos
anos 2000, que resulta do processo de financeirizao que deslocou os investimentos do aspecto
produtivo da economia para o financeiro. Entendemos esse deslocamento como a maximizao do
desenraizamento" entre economia e sociedade indicada por Polanyi. Com o neoliberalismo, a
economia se distanciou da funo de facilitar a articulao entre as relaes sociais, como parte
mesmo constitutiva da sociedade, e a acumulao virou o fim em si mesmo, deixando de ser o meio.
Diante desse quadro, outras formas de pensar o desenvolvimento retomam a reflexo em torno do
papel do Estado para forjar o equilbrio entre as diferentes instncias da vida social.
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O Paradigma Estruturalista, o Ps-estruturalismo e as teorias por eles influenciadas
Escolhemos tratar dos dois paradigmas em conjunto porque identificamos que h muitos
pontos em comum entre as duas abordagens, de forma que buscamos apontar o que as diferencia,
mas articulando a sua anlise conjuntamente. O estruturalismo e o ps-estruturalismo tm em
comum a importncia conferida ao papel do Estado e de suas instituies na mudana estrutural que
conduz ao desenvolvimento. Nesses paradigmas, possvel identificar o tratamento da realidade
social como um conjunto formal de relaes que esto associadas estrutura econmica, sob a qual
deve atuar o Estado para realizar o tipo de mudana que pode conduzir ao desenvolvimento.
O ps-estruralismo apresenta uma abordagem que se diferencia do estruturalismo no maior
enfoque dado ao papel da sociedade como agente de transformao e para quem se dirige o
processo que conduz ao desenvolvimento. Essa correlao denota um direcionamento do ps-
estruturalismo para uma viso calcada na importncia central da sociedade para o desenvolvimento,
apresentando uma abordagem do conceito como apropriao social, com relevante papel do Estado
para a satisfao das necessidades da sociedade, prioritariamente em relao ao mercado.
Ao apresentar o estruturalismo como guarda-chuva terico para a teoria da dependncia e do
desenvolvimentismo, enquanto vislumbramos o ps-estruturalismo como paradigma do
desenvolvimento social, buscamos dar-lhes destaque como abordagens que convivem e ainda
disputam espao na atualidade, estando muito presentes nas discusses sobre o desenvolvimento
latino-americano.
O estruturalismo como paradigma de determinados aportes aos estudos do desenvolvimento
deixa clara a importncia do Estado como agente responsvel pela estruturao de um ambiente
favorvel ao desenvolvimento. Para essa corrente, papel do Estado coordenar a insero
internacional dos pases em vias de desenvolvimento, de maneira que estes sejam capazes de
disputar os espaos de negociao internacionais, que determinam as trocas e as leis que regem o
convvio entre os pases no sistema internacional.
Segundo os estruturalistas (FURTADO, 1956, 1961, 1974, 2000; PREBISCH, 1949;
CARDOSO e FALETTO, 2000), o sistema internacional foi estruturado de forma a perpetuar a
vantagem comparativa de insero internacional dos pases desenvolvidos, os quais exercem
influncia decisiva na definio de fatores que determinam o crescimento e o desenvolvimento
nacionais, como as taxas de cmbio, as vantagens nos termos de troca, o domnio sobre patentes e a
propriedade intelectual.
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Igualmente, a corrente do estruturalismo apresenta uma anlise que direciona o
desenvolvimento ao atendimento das necessidades do mercado na medida em que a insero
diferenciada das sociedades d-se na busca pela industrializao e pelas vantagens comparativas
inerentes a pases do Sul, tais como a perpetuao de um mercado agrcola voltado exportao,
produo de commodities e expanso de indstrias de transformao de baixo valor agregado.
Nesse sentido, pode-se argumentar que o estruturalismo traz uma abordagem do conceito de
desenvolvimento que pode ser entendida como relacional.
O no desenvolvido, em relao ao desenvolvido, criou o conceito de
subdesenvolvimento" utilizado como elemento e plicativo da e istncia de pases ento
considerados subdesenvolvidos. O questionamento a essa construo terica, com seus
significantes e significados, acarretou principalmente na mudana na forma de nomear os pases
no desenvolvidos, que passaram a ser tratados como pases em desenvolvimento.
A reflexo sobre o relacional na conceituao do desenvolvimento pode conduzir ao
questionamento sobre a ideia de desenvolvimento em si (ESCOBAR, 1995), constituindo um
indicativo de rompimento paradgmtico sobre interpretaes da realidade socioeconmica dos
pases a partir da perspectiva modernizante. Assim, trata-se de uma perspectiva de desenvolvimento
que pode no se adaptar s realidades sociais para as quais se destina.
Ainda que se tenha mudado a forma de nomear os pases considerados no desenvolvidos,
a relao binria desenvolvido e no desenvolvido foi apenas amenizada com a utilizao de
outros termos que ampliam o escopo desse conceito relacional, pas em desenvolvimento ou pas
de menor desenvolvimento relativo. A adoo de outros termos que visam e pressar ideias
semelhantes ao que se entendia como subdesenvolvido mantm o entendimento do conceito de
desenvolvimento como relacional. Portanto, permanece o questionamento: em desenvolvimento
em relao a qu? sobre esse questionamento que entendemos o desenvolvimento do paradigma
estruturalista e da resposta ps-estruturalista. O olhar e questionar a estrutura que estabelece as
relaes entre Estados e, no seu seio, entre indivduos, busca no rompimento para com esta estrutura
a forma de alcanar o desenvolvimento.
A Teoria da Dependncia e o Desenvolvimentismo

Na anlise das teorias associadas ao paradigma estruturalista, identificamos a Teoria da
Dependncia e o Desenvolvimentismo como teorias emanadas do campo da economia e trabalhadas
em momento histrico no qual possvel identificar a centralidade do Estado. Essa constatao
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evidencia-se na leitura das obras de Furtado (1956, 1961, 1974, 2000) e de clssicos da Comisso
Econmica para a Amrica Latina CEPAL (SINGER, 1953), que marcaram a produo intelectual
do perodo e formularam as bases tericas da atuao do Estado brasileiro e de estados latino-
americanos na dcada de 1950 e 1960.
Segundo esses aportes tericos, o Estado nacional o principal agente da mudana estrutural
necessria para o alcance do desenvolvimento. Para o desenvolvimentismo e para a teoria da
dependncia, a acumulao de capital e o crescimento econmico so os principais elementos a
serem considerados em uma estratgia de desenvolvimento nacional. Alm disso, as teorias
permitem identificar aspectos estruturais que impedem o crescimento econmico das naes. Para
essas teorias, o principal objetivo a atingir para o alcance do desenvolvimento transformar a base
econmica nacional de uma agricultura de subsistncia para uma economia cuja dinmica ditada
pela indstria e pelo setor de servios. Esse objetivo insere-se diante da teoria da deteriorao dos
termos de troca dos produtos primrios oriundos dos pases agrrio exportadores, situao tpica dos
latino-americanos, que se baseava no argumento de que os produtos industrializados beneficiavam-
se de maiores ganhos derivados do avano tecnolgico, sendo tais ganhos distribudos aos
produtores, sob a forma de renda mais elevada.
A teoria do desenvolvimentismo de Celso Furtado (1956, 1961, 1974) insiste sobre o
componente da desigualdade tecnolgica, caracterstica do enfoque dependentista dos anos 1960 e
1970, e que integra as ideologias de implementao do modelo desenvolvimentista no Brasil. A
teorizao de Furtado (1961) sobre a relao entre desenvolvimento e subdesenvolvimento d
destaque necessidade de considerar componentes histricos que vo alm dos aspectos que
influenciam a variao da taxa de crescimento de um pas e abordar a questo do
desenvolvimentismo a partir de uma matriz econmica historicamente contextualizada e voltada ao
aumento da produtividade por meio de inovaes tecnolgicas.
Para Furtado (1961, p. 177), o subdesenvolvimento no constitui uma etapa necessria do
processo de formao das economias capitalistas modernas. , em si, um processo particular,
resultante da penetrao de empresas capitalistas modernas em estruturas arcaicas, de forma que
ele vai de encontro teoria de estagismos de Rostow, conforme expomos ao abordar a Teoria da
Modernizao e a Teoria do Crescimento. Dessa maneira, o desenvolvimentismo parte de uma
anlise macroeconmica prpria realidade dos pases analisados, em particular, do Brasil.
A tese de Prebisch-Singer sobre a deteriorao dos termos de troca ganhou maior escopo na
Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL). Para essa corrente, os desequilbrios no
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plano internacional eram consequncias das relaes desiguais entre centro e periferia do sistema
internacional. Essa desigualdade de condies para insero no mercado internacional era causada
pelos termos de troca decrescentes para os pases subdesenvolvidos, sujeitos desvalorizao dos
produtos agrcolas, commodities, seus principais produtos de exportao. Diante desse contexto, a
industrializao possua um papel central na superao dessa desigualdade, pois, segundo essas
teorias, medida que os pases subdesenvolvidos se industrializassem, seus termos de troca
melhorariam, deixando de ser decrescentes. Com isso, os pases poderiam avanar rumo ao
desenvolvimento, por poder competir e se inserir no sistema internacional.
Segundo a tese de Prebisch (1949), como emissores de moedas no conversveis os pases
em desenvolvimento possuem menor grau de autonomia poltica. Dessa forma, desenvolvem-se
relaes assimtricas entre as naes influenciando na maior vulnerabilidade dos pases emergentes
s crises financeiras contemporneas. As assimetrias tecnolgico-produtivas reforam as demais na
manuteno da diferena no nvel de desenvolvimento dos pases, na medida em que monopolizam
a inteligncia utilizada para seus avanos tecnolgicos.
Na perspectiva sociolgica e poltica, a anlise das relaes centro/periferia partiu para
anlises contextualizadoras sobre as relaes entre desenvolvimento e subdesenvolvimento. A
Teoria da Dependncia, desenvolvida, sobretudo, por Cardoso e Faletto (1970), tambm no interior
da CEPAL, emergiu na dcada de 1970 e suas ideias ainda exercem influncia sob a forma de
pensar o desenvolvimento latino-americano. Para Cardoso e Faletto, as ideias a respeito do
desenvolvimento em voga na dcada de 1970 (EASTERLY, 2001), que tratavam do
desenvolvimento como um processo de estgios dentro dos modelos dos pases ento considerados
desenvolvidos, desconsideravam as caractersticas da estrutura social e poltica latino-americana,
pelo qual argumentaram em favor de um procedimento metodolgico especfico para a realidade
latino-americana: consideramos mais adequado [] um procedimento metodolgico que acentue a
anlise das condies especficas da situao latino-americana e o tipo de integrao social das
classes e grupos como condicionantes principais do processo de desenvolvimento (CARDOSO e
FALETTO, 2000, p. 502).
Para a Teoria da Dependncia, entre as economias desenvolvidas e as subdesenvolvidas no
existe uma simples diferena de etapa ou de estgio do sistema produtivo, mas tambm de funo
ou de posio dentro de uma mesma estrutura econmica internacional de produo e distribuio
(CARDOSO e FALETTO, 2000, p. 507). Dessa maneira, os pases desenvolvidos mantm-se em
condio privilegiada em relao s naes subdesenvolvidas dadas as condies prprias
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estrutura das relaes internacionais. Diante desse contexto, os autores diferenciam as noes de
dependncias das de centro-periferia e desenvolvimento-subdesenvolvimento, pois cada uma delas
carrega uma dimenso conceitual distinta e uma diferente implicao terica.
A noo de dependncia alude diretamente s condies de existncia e

funcionamento do sistema econmico e do sistema poltico, mostrando a
vinculao entre ambos, tanto no que se refere ao plano interno dos pases como ao
externo. A noo de subdesenvolvimento caracteriza um estado ou grau de
diferenciao do sistema produtivo [] sem acentuar as pautas de controle das
decises de produo e consumo, seja internamente (socialismo, capitalismo etc.)
ou externamente (colonialismo, periferia do mercado mundial etc.). As noes de
centro e periferia, por seu lado, destacam as funes que cabem s economias
subdesenvolvidas no mercado mundial sem levar em conta os fatores poltico-
sociais implicados na situao de dependncia (CARDOSO e FALETTO, 2000, p.
508).
Para os autores da Teoria da Dependncia, o contexto no qual se inserem as relaes entre

pases em desenvolvimento e desenvolvidos deve privilegiar categorias explicativas que sejam
historicamente referidas, de maneira que a especificidade histrica da situao de
subdesenvolvimento nasce precisamente da relao entre sociedades perifricas e centrais
(CARDOSO e FALETTO, 2000, p. 506).
Ao escrever sobre a estrutura de poder das relaes internacionais, Wallerstein (1974)
utilizou-se do aporte do paradigma estruturalista, preconizando a anlise da macroestrutura
internacional, para definir os termos polticos desfavorveis que caracterizam a insero
internacional dos pases da periferia do sistema internacional. As suas contribuies ficaram
registradas na categoria que leva o nome de Sistema Mundo e que dispe sobre a desigualdade
estrutural das relaes entre os pases no contexto sistmico.
Percebe-se, portanto, que as teorias associadas ao paradigma estruturalista possuem muitos
pontos em comum. A sua influncia sobre as polticas colocadas em prtica no Brasil e na Amrica
Latina durante a maior parte do sculo XX caracterstica das mudanas estruturais e do processo
de insero internacional dos estados nacionais latino-americanos e, como se evidenciar na anlise
dos documentos estratgicos selecionados no objeto emprico, ainda exerce influncia sobre as
formulaes estratgicas brasileiras.
A Teoria do Desenvolvimento Social

Ao se tratar de Desenvolvimento Social como abordagem inserida no paradigma ps-
estruturalista dentro da corrente disciplinar da sociologia do desenvolvimento, identifica-se o
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conceito de desenvolvimento com a incluso de fatores sociais para alm do crescimento
econmico como parte das implicaes do conceito de desenvolvimento. Assim, seu
questionamento central reside no estudo da forma como o crescimento afeta a pobreza, de maneira
que seu impacto depende da estrutura inicial de distribuio de renda na sociedade.
Escolhemos a definio de desenvolvimento social descrita por Pieterse (2010) por tratar
dessa teoria de forma mais abrangente e por tornar possvel indicar as principais caractersticas
dessa formulao terica. Dessa maneira, o autor argumenta que entender o desenvolvimento
social de maneira substantiva e abrangente com igual nfase no social' e no desenvolvimento: em
outras palavras, uma abordagem integral a questes sociais e estratgias de crescimento4
(localizao 2069 de 4109, edio kindle).
Dessa maneira, essa corrente terica perpassa a necessidade de modificar a estrutura na qual
a sociedade encontra-se inserida, sendo influenciada pelo pensamento de Polanyi (1957, 1968,
1977). Diferentemente das teorias abordadas at o momento, esta corrente coloca a sociedade como
elemento central de anlise, preconizando a diminuio das desigualdades socioeconmicas
caractersticas do funcionamento do sistema capitalista de mercado. Assim, ela insere a ideia de
desenvolvimento do contexto do paradigma ps-estruturalista, contestando as noes tradicionais de
desenvolvimento diretamente relacionadas realidade econmica e insere o conceito em um
contexto mais amplo que confere centralidade a questes sociais.
O Paradigma Institucionalista e as teorias por ele influenciadas
O paradigma institucionalista vem sendo discutido desde a dcada de 1980 e 1990, passando
por um perodo de reavivamento na contemporaneidade, sendo o mais frequentemente identificado
na anlise dos documentos estratgicos escolhidos. Para a anlise institucionalista, central o
questionamento em torno de como as instituies afetam o comportamento dos indivduos, pois
pela ao do indivduo que as instituies afetam o resultado das polticas (HALL; TAYLOR,
1996). Dessa maneira, a centralidade da dinmica entre instituies e indivduos conduz o esforo
de desenvolvimento de uma nao e destacada na anlise a partir de diferentes perspectivas. Para
o institucionalismo histrico, por exemplo, a importncia conferida ao do Estado situa-se no
4 No original: to view social development in a substantive and comprehensive manner with equal emphasis both to the
social' and development: in other words, an integrated approach to social concerns and growth strategies.
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fortalecimento do papel do indivduo como ator central da transformao necessria maximizao
de seus benefcios e satisfao de suas necessidades.
Essa anlise incorpora no s o indivduo como maximizador de utilidade, mas tambm
realizador, de maneira que a deciso sobre o curso da ao individual enfatiza que a escolha sobre o
curso de ao pode depender de uma anlise situacional, que define os ganhos possveis em um
dado contexto, ou de uma anlise de clculo instrumental, que conduz ideia de maximizar a
utilidade. De uma forma ou de outra, a anlise institucionalista coloca o indivduo no centro das
mudanas necessrias ao esforo para o desenvolvimento e as suas variaes em escolas de
pensamento enfatizam diferentes meios para que o indivduo possa atuar.
Na anlise institucionalista, prevalecem trs escolas de pensamento: o institucionalismo
histrico; o institucionalismo da escolha racional; e o institucionalismo sociolgico (HALL;
TAYLOR, 1996). Esses pensamentos no so homogneos e no presente texto, priorizamos a
perspectiva do institucionalismo histrico, que se sobressai no texto da ENCTI e do PBM, mas
entendemos necessrio o reconhecimento de outras correntes tericas sob o paradigma
institucionalista. Entendemos que a importncia de apresentar o paradigma institucionalista no
contexto do presente trabalho est associada importncia conferida ao papel do indivduo como
ator do desenvolvimento no mbito das escolas de pensamento situadas sob esse paradigma.
possvel afirmar que, para as teorias institucionalistas, o desenvolvimento est associado
e panso das capacidades da cidadania, ao crescimento sustentvel e ao crescimento do PIB. Assim,
h um aporte da economia e da sociologia nessa corrente terica na medida em que a referncia
sociedade clara em termos de busca de promover a cidadania e a capacidade de atuao da
sociedade, ao mesmo tempo em que a influncia da economia clara nas suas referncias ao PIB e
ao crescimento sustentvel.
Identificamos que a centralidade do indivduo recorrente. As instituies devem preconizar
o servio s necessidades do indivduo. A maneira como os pensadores se apropriam de diferentes
conceitos demonstra que a capacitao do indivduo est voltada ao motivo econmico e, em ltima
instncia, satisfao do equilbrio de mercado. Dessa maneira, na anlise do recorte emprico,
identificamos duas teorias que associamos, em maior grau, no caso do institucionalismo histrico e,
em menor grau, no caso do desenvolvimento sustentvel5, s ideias do paradigma institucionalista.
5 Ainda que a teoria do desenvolvimento sustentvel seja identificada algumas vezes na anlise de contedo realizada,
decidimos suprimi-la do presente texto, dadas limitaes de espao para publicao.
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A Teoria do Institucionalismo Histrico
Ao tratarmos das teorias sob o paradigma institucionalista possvel verificar que o enfoque
volta-se s capacidades estatais e apresentao do Estado como principal ator no esforo em
direo ao desenvolvimento. Dessa maneira, segundo Evans (2010), tanto os tericos quanto os
formuladores de polticas p blicas no podem ignorar o papel fundamental das instituies estatais
na criao bem-sucedida do desenvolvimento. O autor ainda interpe que o grande desafio do
Estado repensar o seu papel, pois um nmero cada vez maior de pesquisadores interpe que a
ideia de expanso das capacidades individuais importante para a acumulao de capitais visando
ao crescimento econmico, bem como para o desenvolvimento de maneira mais ampla (EVANS,
2013). Dessa maneira, a centralidade da atuao das instituies passaria da atuao sobre a
acumulao de capitais para o fomento das capacidades individuais.
A principal discusso diz respeito construo de instituies estatais capazes de conduzir o
esforo desenvolvimentista. Mazzucato (2014) discute esse papel ao apresentar o Estado como
central ao processo de inovao a partir dos incentivos diretos dados ao setor e dos investimentos
passivos em momentos de incerteza para os quais o mercado, por meio da atuao do setor privado,
no promove a gerao de cadeias de valor consequentes de altos investimentos em ambiente de
riscos elevados. Seu livro de 2014, O Estado Empreendedor, fruto de relatrio feito para o Reino
Unido sobre a importncia da atuao estatal na superao de crises, apresenta forte influncia
keynesiana e schumpeteriana, colocando o papel do Estado em patamar diferenciado, considerando
o contexto institucional local.
O Estado , ento, situado como principal agente para o desenvolvimento da capacidade de
ao dos indivduos. Dessa forma, autores como Mazzucato (2014) conferem centralidade ao
estatal sob uma perspectiva neoshumpeteriana de anlise, que situa o Estado como facilitador da
ao do indivduo. Nesse sentido, a literatura estudada aborda o fortalecimento das capacidades
estatais e o planejamento nacional capazes de conferir ao indivduo os meios institucionais para a
sua ao positiva sobre o desenvolvimento (EVANS, 2010; PETERS, 2000).
A importncia conferida s medidas de crescimento pode ser apontada como indcio da
relevncia do equilbrio de mercado na anlise. Nesse contexto, a industrializao um dos meios
para o crescimento econmico, recebendo aportes tecnolgicos e investimentos que a capacitem a
ser de fato relevante na contagem do PIB e no crescimento sustentvel do pas.
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Portanto, a respeito do papel conferido industrializao nas teorias apresentadas, a reflexo
de Evans (2012) sintetiza o entendimento do seu papel, especialmente no que diz respeito s
abordagens mais recentes do conceito:
A manufatura continua um elemento-chave de qualquer economia em

desenvolvimento, assim como a agricultura, porm j no mais o setor que
impele as mudanas nem a principal fonte de emprego ou da e panso do bem-
estar. A centralidade dos servios cria um novo conjunto de desafios para o estado
desenvolvimentista, forando-o a se concentrar nas pessoas e em suas habilidades,
em vez de mquinas e seus donos. (EVANS, 2012).
Para Nayar (2014, p. 278), o desenvolvimento uma questo de criar capacidades de

produo nas economias e de assegurar o bem-estar da populao dos pases. O autor confere,
portanto, maior destaque industrializao como condio central ao desenvolvimento nacional e
explica que h trs fatores em comum que a determinam nesse sentido. Para ele, as condies
iniciais, as instituies facilitadoras e o papel dos governos como catalisadores ou lderes so
fundamentais para a conduo do processo voltado ao alcance do desenvolvimento.
A abordagem de Nayar (2014) pode ser relacionada de Mazzucato (2014) na medida em
que ressalta a centralidade do papel do Estado como catalisador de uma estratgia de
desenvolvimento que se volta s necessidades do indivduo. Assim, autores identificados com o
institucionalismo histrico destacam o papel que o Estado possui para o desenvolvimento por meio
da promoo de um contexto institucional favorvel ao desempenho do papel de agente pelos
indivduos.
Segundo Nayar (2014), a articulao entre os trs fatores necessrios ao desenvolvimento
(as condies iniciais, as instituies facilitadoras e o papel dos governos como catalisadores ou
lderes do processo) determina a trajetria dos pases em relao ao modelo de desenvolvimento
adotado. A argumentao em torno da importncia do papel do Estado no processo de
desenvolvimento pressupe as falhas de mercado como um fato dado (POLANYI, 2012) e que,
portanto, tornam a atuao das instituies fundamental na mitigao dessas falhas. Essas questes
fazem das intervenes estatais centrais conduo do processo por meio da integrao entre
incentivos, capacitao e instituies (NAYAR, 2014, p. 227).
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O conceito de desenvolvimento na ENCTI e PBM
Com o auxlio do software MAXQDA, formulamos a Tabela 2 Segmentos e conceitos

codificados na ENCTI e no PBM. A tabela evidencia sete teorias sobre o desenvolvimento que
permeiam os documentos analisados, atribuindo-lhes cores diferentes e que servem ao propsito de
permitir uma anlise visual do peso de cada uma delas nos textos. Alm disso, a Tabela 2 indica
quantos segmentos do te to foram atribudos s formulaes tericas indicadas na coluna cdigo,
apresentando o percentual que esse nmero de segmentos representa para a anlise dos documentos
em conjunto, indicando, por fim, em quantos documentos estratgicos foi possvel apontar esses
dados. Assim, 73 segmentos textuais foram identificados com a teoria do institucionalismo
histrico, representando 28,85% de peso nos documentos estratgicos estudados e estando presente
nos trs textos que foram objeto de anlise (a ENCTI Balano das Atividades Estruturantes; o
PBM Balano Executivo; e o Decreto 7.540/2011, que instituiu o PBM).
A associao de teorias a segmentos recortados dos documentos buscou identificar em cada
um dos trechos destacados elementos que fizessem com que tais trechos pudessem ser associados a
uma corrente paradigmtica especfica, de maneira a relacion-los com o entendimento que
dispomos de cada uma das categorias selecionadas para permitir a anlise das teorias. H casos em
que tal associao tornou-se difcil, pois os termos enunciados se encaixam em mltiplas
teorizaes. Por isso, foi necessrio fazer algumas escolhas no que diz respeito a como classificar
esses elementos. A polissemia de conceitos nos documentos analisados, indicada na Tabela 2,
refora a polissemia de conceitos de desenvolvimento como ecos de mltiplas teorizaes, o que
demonstra um arcabouo terico variado na formulao estratgica estudada sobre cincia,
tecnologia e inovao.
TABELA 2 SEGMENTOS E CONCEITOS CODIFICADOS NA ENCTI E PBM
Cor Cdigo Segmentos codificados % Documentos
Desenvolvimento 37 14.62 2
Tornar-se desenvolvido 5 1.98 1
Institucionalismo histrico 73 28.85 3
Neoliberalismo 24 9.49 2
Desenvolvimento Humano 17 6.72 2
Desenvolvimentismo 11 4.35 2
________________________________________________________________________________
Teoria da Dependncia 3 1.19 1
Desenvolvimento Social 36 14.23 2
Desenvolvimento
45 18.58 2
Sustentvel
Para auxiliar o entendimento do que identificamos com as teorias do desenvolvimento na

anlise dos documentos estratgicos, apontamos as ideias que nortearam a identificao com as
teorias na Tabela 3 Noes presentes nos documentos e identificadas com teorias do
desenvolvimento, que resume os aspectos que atribumos as teorias a trechos especficos da poltica
na determinao da anlise dos documentos estratgicos escolhidos.
TABELA 3 NOES PRESENTES NOS DOCUMENTOS E IDENTIFICADAS COM TEORIAS DO

DESENVOLVIMENTO
Teoria Noes
Papel da inovao no desenvolvimento nacional; crescimento do investimento produtivo;
Institucionalismo importncia das instituies (Estado) na ampliao e criao de regimes especiais para
histrico adensamento produtivo e tecnolgico das cadeias de valor; dilogo entre o poder pblico
e o empresariado.
Gerar valor econmico; incorporao de contigente populacional ao mercado de consumo
Neoliberalismo
de massa; ampliar mercados; competitividade.
Desenvolvimento Promoo do desenvolvimento de recursos humanos; fomento aos setores intensivos em
como liberdade conhecimento.
Superao de restries histricas ao desenvolvimento; insero internacional mais
Desenvolvimentismo
favorvel; fortalecimento da defesa comercial; financiamento e garantia s exportaes.
Teoria da
Estgios do desenvolvimento; substituio de importaes.
Dependncia
Desenvolvimento Crescimento afeta a pobreza; distribuio de renda; reduo das desigualdades; incluso
Social social.
Desenvolvimento
Economia verde; conservao; uso sustentvel da biodiversidade e dos ecossitemas.
Sustentvel
Dessa forma, na anlise dos documentos codificaram-se segmentos, para os quais se atribuiu
uma ou mais teorias. Essas associaes foram feitas com base no tipo de argumento encontrado em
cada uma das teorias e como essas articulam os critrios do que conceituam como desenvolvimento.
Assim, por exemplo, quando encontramos segmentos que se referiam ao tipo de atividade
econmica buscada como eficiente e competitiva os associamos a ideias da teoria neoliberal, que
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comporta esses critrios na sua argumentao. Da mesma forma, fomos associando outros trechos
do contedo da poltica a outras teorias ou a mais de uma delas, quando percebamos que os
critrios do conceito de desenvolvimento se sobrepunham para algumas dessas formulaes
tericas, a exemplo da ideia de capacitar os indivduos, que encontrada nas teorias do
Desenvolvimento como Liberdade, no Institucionalismo Histrico e no Desenvolvimento Social.
Na descrio do enfrentamento aos desafios colocados pelo objetivo disposto pela ENCTI, a
polissemia do conceito torna-se ainda mais evidente. Institucionalismo Histrico associado
reduo da defasagem cientfica e tecnolgica e encontra-se junto ideia de desenvolvimento
social, associada superao da pobreza e reduo das desigualdades sociais e regionais, ao mesmo
tempo em que so identificados ecos da Teoria da Dependncia na descrio da defasagem
tecnolgica em relao a naes referenciadas como mais desenvolvidas e, finalmente, feito o
reforo da utilizao do conceito de desenvolvimento sustentvel, ento identificado de fato a essa
corrente de pensamento, na medida em que coloca como objetivos a ampliao das bases para a
sustentabilidade ambiental e desenvolvimento de uma economia de baixo carbono, bem como a
expanso e consolidao da liderana brasileira na economia do conhecimento natural.
Ainda nas disposies contidas na ENCTI, possvel identificar o conceito de
desenvolvimento humano, frequentemente referenciado no objeto emprico, explicitamente
relacionando o atendimento dos objetivos anteriores com a formao e capacitao de recursos
humanos. Finalmente, a ENCTI retoma aspectos do Institucionalismo Histrico em diversos
momentos e essa referncia se evidencia na associao de cincia, tecnologia e inovao CT&I a
desenvolvimento.
A partir dessa leitura, pode-se afirmar que a ENCTI e o PBM baseiam-se em formulaes do
conceito de desenvolvimento dissonantes em muitos aspectos, de forma que o desalinhamento
entre os significados e finalidades constituintes do instrumento, suas tcnicas e ferramentas impede
a realizao plena das polticas, uma vez que gera uma contradio interna que acaba por
descaracterizar o instrumento e, portanto, o espao da ao p blica (LUCIO et al., 2014).
Em ltima instncia, a nossa anlise demonstra questes que fragmentam os documentos
estratgicos internamente no atendimento a objetivos vinculados a diferentes correntes tericas.
Esse exerccio no seria vlido caso no fossem expostas suas limitaes de anlise. Na maioria das
vezes, difcil encaixar palavras em teorias especficas, pois, muitas vezes, elas aparecem em maior
ou menor medida em mais de uma teoria. Em consequncia disso, a distribuio situou as palavras
de acordo com a maior nfase a elas depositadas na teoria alocada.
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A partir da anlise dos documentos, conclumos que o Desenvolvimentismo e a Teoria da
Dependncia, teorizaes da dcada de 1960, permanecem exercendo influncia. A ENCTI utiliza-
se te tualmente do conceito de substituio de importaes como premissa de escolhas polticas
rumo ao alcance do objetivo de desenvolver o Brasil. Ambas as teorias no apresentam preocupao
com o meio ambiente e conferem industrializao uma importncia central para o alcance do
desenvolvimento. Por outro lado, a ENCTI e o PBM tambm evidenciam o Desenvolvimento como
Liberdade como base terica de algumas de suas formulaes estratgicas. Para essa teoria, o
indivduo o centro do esforo para o desenvolvimento e o Estado tem um papel de tornar possvel
as escolhas individuais.
No caso do paradigma liberal, duas teorias so identificas na ENCTI e no PBM: a Teoria
Neoclssica do Desenvolvimento e a do Desenvolvimento como Liberdade. A Teoria Neoclssica
do Desenvolvimento traz, de forma prescritiva, a necessidade de primar-se pela eficincia
contingencialista, especialmente do Estado, que deveria satisfazer as necessidades do mercado e ser
reduzido ao mnimo necessrio para a possibilidade da livre ao das foras de mercado. A
abordagem do Desenvolvimento como Liberdade tambm colocada nesse guarda-chuva analtico,
uma vez que o pensamento de Sen (1999) de desenvolvimento de capacidades individuais no se
distancia de todo de uma viso de desenvolvimento que est voltada satisfao das necessidades
do mercado e que est centrado no estabelecimento da necessidade de satisfazer as carncias de
oportunidades dos indivduos, no se atendo s necessidades que podem emanar da coletividade.
Para esse paradigma, o desenvolvimento funcional a partir do momento em que se atendem s
necessidades individuais realizadas no mercado.
Entendemos que necessrio destacar que Sen (1999) possui articulaes com outras
proposta de desenvolvimento. A sua influncia tambm pode ser percebida no institucionalismo
histrico, para o qual o avano tecnolgico possui forte relao com a capacitao dos indivduos e
sua ao como atores no processo de desenvolvimento.
Diante de perspectivas to diferenciadas no que diz respeito conduo do papel do Estado,
aos elementos que devem ter prioridade no esforo para o desenvolvimento e no prprio significado
de desenvolvimento, como possvel chegar a formulaes estratgicas que efetivamente atendam
ao objetivo nacional de tornar-se desenvolvido? Esse questionamento reitera a dificuldade em
pensar estrategicamente a partir de uma formulao que evidencia disputas de modelos de futuro.
Identificamos e analisamos indcios de teorias do desenvolvimento no recorte emprico
proposto, os documentos estratgicos da ENCTI e do PBM, para ento verificar o contedo desses
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documentos por meio de tcnicas variadas de anlise. A nossa anlise indicou alguns problemas e
desafios para a poltica de inovao brasileira como instrumento de um projeto de pas. O principal
deles, inserido na questo de pesquisa que norteou o presente estudo, quanto verificao de uma
polissemia do conceito de desenvolvimento nos documentos estudados, diz respeito dificuldade
que as diferentes noes paradigmticas que norteiam a formulao estratgica ocasionam.
Como parte dessa dificuldade, o entendimento de que as polticas pblicas se concretizam na
gesto, no sentido de envolver no apenas instrumentos que sejam tcnicos, mas que tambm
reconheam uma politizao interna, refletidos os anseios e perspectivas dos atores envolvidos
(LUCIO et al., 2014) tambm esteve presente na anlise da polissemia do conceito de
desenvolvimento, identificada nos documentos governamentais selecionados. A relao entre os
atores e os sujeitos das polticas implica em quem se beneficia do instrumento escolhido, na escolha
da representao do problema e na determinao do comportamento dos atores (LASCOUMES e
LE GALS, 2004). Implica, dessa maneira, na disputa entre projetos de futuro para o pas e seus
principais beneficirios. No caso do ENCTI e do PBM, a relao entre atores e sujeitos est
conectada identificao dos conceitos de desenvolvimento eleitos como prioritrios para o pas. A
partir da anlise dos documentos escolhidos, identificamos que a estratgica nacional para CT&I
reflete uma dissonncia de diretrizes na definio do tipo de desenvolvimento a ser adotado para o
Brasil. O estudo dessa dissonncia no campo CT&I coloca questionamentos mais profundos no que
diz respeito ao prprio sistema nacional de inovao definido para o Brasil e que ser objeto de
aprofundamento do presente estudo, a partir de estudos relacionados a essa temtica especfica.
Dessa maneira, identificaram-se evidncias de mltiplas teorias de desenvolvimento nos
fragmentos de texto recortados para a anlise. Essa identificao corrobora a suposio de que h
uma polissemia nos conceitos de desenvolvimento utilizados como base para a formulao dos
documentos analisados. Evidencia-se, com isso, uma dificuldade inerente sua formulao para o
alcance dos objetivos colocados pela poltica.
Por essa razo, pensamos no ser possvel apontar a existncia de um projeto de
desenvolvimento especfico para o pas, apenas a dissonncia que h entre os muitos projetos em
jogo. Na anlise conjunta das duas polticas, conclumos que o projeto de desenvolvimento como
est posto, colocando cincia, tecnologia e inovao como eixo estruturante, responde a interesses
que tm como premissas diferentes aportes tericos e paradigmticos. Por um lado, busca atender s
necessidades do equilbrio de mercado no que diz respeito ao aumento da produtividade e
competividade brasileiras; por outro lado, levanta questes relativas a um desenvolvimento que no
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seja antagnico s necessidades da sociedade brasileira, trabalhando em prol da incluso social e
que, ao mesmo tempo, considere ainda as questes do desenvolvimento sustentvel, respeitando a
preservao do meio ambiente.
Conciliar essas questes parece-nos o maior desafio da formulao estratgica ora posta.
Nem sempre os objetivos so irreconciliveis, mas eles tm respondido a paradigmas distintos que
trazem diferentes noes em torno do que o futuro representa. Para o paradigma liberal, o futuro dos
pases em desenvolvimento seguir as trajetrias trilhadas por pases j desenvolvidos, que, por
exemplo, no estavam preocupados com a preservao ambiental; para o paradigma estruturalista, a
estratgia de desenvolvimento deve ser autctone e romper com a dependncia dos pases
desenvolvidos, desenvolvendo indstrias e se especializando na produo daquilo que o pas
apresenta maiores vantagens comparativas; diferentemente, o paradigma ps-estruturalista centra as
necessidades do desenvolvimento na sociedade e comea a questionar as ideias relativas
industrializao e perseguir parmetros voltados ao atendimento das necessidades do mercado.
Esses so s alguns exemplos de como as dissonncias podem ser identificadas e como existem.
Consideraes finais
O presente texto buscou demonstrar como algumas teorias identificadas no seio da

formulao da Estratgia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao (ENCTI) e do Plano Brasil
Maior (PBM) abordam o conceito de desenvolvimento com o objetivo de situar essa discusso para
compreender como esses conceitos possibilitam a articulao entre Estado, Mercado e Sociedade.
Nesse sentido, optou-se por abordar o conceito de desenvolvimento a partir da anlise das
formulaes estratgicas do Estado brasileiro, especificamente direcionadas CT&I. Essa
abordagem possibilitou a discusso de algumas teorias do desenvolvimento identificadas na
formulao estratgica. Para aprofundar a anlise de algumas relaes identificadas na formulao
estratgica, bem como tratar de algumas teorias com mais detalhamento e poder incluir mais
teorizaes na anlise, como no caso do desenvolvimento sustentvel, novos estudos devem ser
desenvolvidos.
A questo de pesquisa que conduziu a anlise realizada no presente texto props entender o
conceito desenvolvimento e demonstrar como ele se evidencia nos documentos que definem a
Estratgia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao, em articulao com a poltica industrial,
________________________________________________________________________________
tecnolgica e de comrcio exterior brasileira, instituda com o Plano Brasil Maior (2011-14).
Objetivou-se demonstrar como algumas teorias identificadas no seio da formulao da Estratgia
Nacional evidenciam uma heterogeneidade na utilizao do conceito desenvolvimento e,
consequentemente, dissonncias quando trajetria para a efetivao de uma poltica pblica que
conduza ao desenvolvimento nacional.
A conciliao de objetivos distintos em termos tericos, na ENCTI e no PBM, demonstra
que a articulao entre Estado, Mercado e Sociedade perpassa diferentes matizes tericas e
paradigmticas no Brasil, o que constitui um dos grandes limites da poltica, uma vez que se
evidenciam projetos de futuro em disputa. Como a definio do prprio conceito de
desenvolvimento diz respeito escolha de projetos de futuro, demonstra-se a importncia de
instrumentalizar que tipo de desenvolvimento se almeja para o Brasil.
Tal definio do que desenvolvimento e dos instrumentos de ao pblica que lhe venham
a ser correspondentes depende do contexto poltico na qual est inserida (LASCOUMES e LES
GALS, 2012). Dessa maneira, as evidncias empricas apresentadas demonstram que a ENCTI e o
PBM no so instrumentos de ao pblica neutros e que, consequentemente, apresentam na sua
formulao o aporte de dissonncias caractersticas da poltica.
Dessa maneira, entende-se que a polissemia de conceitos de desenvolvimento identificada,
especialmente na estratgica nacional para CT&I, reflete uma dissonncia de diretrizes na definio
do tipo de desenvolvimento a ser adotado para o Brasil, demonstrando, entre as suas consequncias,
a inviabilidade de executar todos os objetivos propostos, pois os seus pressupostos conduzem a
aes pblicas diferentes para o alcance do que se est colocando como desenvolvimento.
Ponderamos, pois, que os objetivos postos na ENCTI e no PBM atendem a correntes tericas
diferentes e que entendem as causalidades do desenvolvimento de forma dissonante.
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Artigo recebido em 13/04/2016. Aceito para publicao em 21/07/2016.
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A polissemia do conceito de desenvolvimento no seio da formulao estratgica

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Artigo recebido em 13/04/2016. Aceito para publicao em 21/07/2016.

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