COMO REFORMAR EL ESTADO PARA LA LUCHA CONTRA LA POBREZA

Bernardo Kliksberg
Director del proyecto de la ONU para Amrica Latina
de Modernizacin de la organizacin y Gestin del Estado

I. UN PROBLEMA CONCEPTUAL CRITICO

La pobreza se ha transformado en un problema central de la realidad latinoamericana.

Cerca de 200 millones de personas, casi el 45% de la poblacin, viven por debajo de la
lnea de la pobreza, no contando con los recursos para satisfacer sus necesidades
bsicas. Casi la mitad de ellos estn en situacin de pobreza extrema, si gastaran todo lo
que ganan exclusivamente en alimentos (situacin imposible dada la necesidad de otros
gastos) no alcanzaran a comprar el mnimo de protenas y caloras imprescindibles.
Consecuentemente, con estos datos, la pobreza en crecimiento acelerado se ha
convertido en la principal causa de muerte en la regin, atribuyndosele 1.500.000
defunciones anuales.
El enfrentamiento de la pobreza supone cambios profundos en las polticas econmicas
y sociales. Asimismo, implica reformas de fondo en el Estado para ponerlo en
condiciones de ejecutar con eficiencia las agresivas polticas sociales necesarias.
Surge en tal sentido, en primer trmino, un problema crtico de carcter conceptual.
Uno de los mitos predominantes en Amrica Latina, que ha afectado seriamente la
capacidad real de ejecutar polticas pblicas y, entre ellas, de llevar adelante polticas
sociales, ha sido la difundida creencia en la dicotoma poltica-implementacin. Segn
ella, el problema crtico se hallaba circunscrito al campo de la planificacin y el diseo
de polticas. Superado mediante una adecuada concepcin de las mismas, se iniciaba la
etapa "administrativa", "del aparato", donde podan esperarse dificultades, pero de
carcter diferente y secundario frente a las anteriores. Problemas de ajuste
organizacional, de rediseo de estructuras, de insuficiente formalizacin, de
entrenamiento.
El campo de la poltica social ha sido prdigo en desmentir el mito, pero a costos altos.
La supuesta etapa de la mera implementacin se ha demostrado en la prctica como de
altsima complejidad. Hay en ella mucho ms que procesos administrativos y una
dinmica que excede totalmente la visin mecnica que supone que all slo opera el
aparato. La ejecucin de las polticas sociales es un campo de expresin de mltiples
aspectos de las luchas internas que conmueven al sector pblico, es espacio favorito
para el despliegue de las estrategias competitivas de diferentes sectores de la sociedad
civil, es mbito privilegiado de lucha por el poder. Plantea al mismo tiempo problemas
organizacionales inditos, escenarios imprevisibles, dificultades tcnicas muy
especficas sin rplicas en otros campos de gestin.
El mito de la dicotoma lleva a simplificar y virtualmente saltear el problema. Implica
una "negacin" casi patolgica del mismo, que se paga con un costo elevado. Los
problemas de implementacin han tendido repetidamente en la regin a paralizar,
bloquear y quitar toda viabilidad a los diseos de poltica social ms estructurados. Su
subestimacin o marginacin conduce a carecer de estrategias para enfrentarlos. A
enquistarse en quejas sin salida sobre la ineficiencia burocrtica. A conformarse con el
nuevo mito de que la planificacin no es responsable del fracaso y que el mismo debe
adjudicarse exclusivamente a los "irrecuperables burcratas".
Para lograr resultados en poltica social como en polticas pblicas en general, es
imprescindible superar este mito paralizante. Aceptar la complejidad, ambigedad,
multidimensionalidad de los procesos de ejecucin de las polticas. Tratar de releerlos
desde esas perspectivas, procurando encontrar claves para orientarse en ellos. Buscar
estrategias para hacer frente a esta complejidad, practicar el ensayo y error, aprender de
la experiencia organizacional.
Plantearse el tema de cmo reformar el Estado para enfrentar la pobreza supone como
marco conceptual previo reemplazar el enfoque mecnico y simplista de la ejecucin
por el enfoque amplio y mltiple que estn aportando las ciencias gerenciales en general
y los anlisis de implementacin de polticas pblicas.
Este trabajo est formulado desde esta perspectiva. Se propone aportar elementos de
juicio sobre algunos aspectos que se consideran centrales de la amplia agenda de
cuestiones que esta perspectiva abre. Se trabajar en tal sentido, en primer lugar, en la
puntualizacin de dimensiones relevantes de la situacin actual del sector social del
Estado; en segundo trmino, en lo que podran ser algunas lneas directrices para la
reforma del sector social; en tercer trmino, en un tema estratgico: los recursos
gerenciales. La agenda, que se cubrir desde ya, no es taxativa. Existen otros problemas
importantes que no se abordarn. Por otra parte, el objetivo no es en este caso
exhaustivizar los tpicos tratados, sino explorarlos para presentar algunas perspectivas
no tradicionales que puedan fecundar la reflexin y el debate.

II. RELEYENDO EL SECTOR SOCIAL PUBLICO

La ciencia gerencial de "frontera tecnolgica" de nuestro tiempo enfatiza la idea de que

las organizaciones son constructor sociales que resumen gran parte de los dilemas y
ambigedades de las sociedades modernas y que comprenderlas requiere
necesariamente pasar de percepciones de aspectos aislados de las mismas a
composiciones complejas con multiplicidad de dimensiones y carcter dinmico.
En el campo social, la percepcin dominante se ha conformado con leer el sector social
del Estado de un modo acentuadamente formal. Con alta frecuencia se citan como sus
caractersticas principales: proliferacin de organismos, organigramas globales difusos,
superposicin de funciones, baja coordinacin, procedimientos y rutinas imprecisas,
ausencia de normas detalladas. Las observaciones son reales, pero es esa realmente la
cuestin central? La ciencia gerencia) de avanzada ensea a desconfiar de este tipo de
lecturas. Pueden conducir a percibir el problema como de mero caos organizacional
formal y solucionable por ende por vas puramente ordenadoras de ese tipo. La atencin
puede concentrarse exclusivamente en los organigramas manuales de normas,
procedimientos, circuitos, u orientarse hacia buscar orden a toda costa creando
esquemas ms piramidales, como el del sper ministerio que impondran su dictadura de
"orden y progreso" al caos.
Siendo estos aspectos reales, los procesos organizacionales son mucho ms que ellos.
En gerencia moderna se ha demostrado claramente que las organizaciones privadas y
pblicas que alcanzan excelencia no llegan a ella por meticulosas reordenaciones
formales, sino que la misma est asociada a otras cuestiones como la adecuada
estructuracin de la agenda de decisiones, la red de contactos, el involucramiento del
personal, las polticas de imagen organizacional, de relaciones con el medio, la
innovatividad, la flexibilidad, el desarrollo de la capacidad para lidiar con complejidad.
Por otra parte, incluso se ha llegado a medir que los componentes formales representan
un porcentaje muy reducido de la productividad final de la organizacin,
En el campo social, todos los problemas de desorden formal aparecen como ciertos y
deberan ser solventados, pero es imprescindible ir ms all para tener real efectividad.
El diagnstico no puede detenerse en la mera "topografa" del sector social.
Las graves dificultades de productividad y operacin que tiene el sector social pblico
parecen estar ligadas a temas como, entre otros, los siguientes:

A. El sector social tiende a ser en su conjunto, en trminos de la macro estructura

organizacional de todo el sector pblico, un sector dbil. Su incidencia en las grandes
decisiones es limitada. Normalmente las recibe como datos a partir de los cuales debe
actuar. Su "posicionamiento poltico" en la estructura de poder real del Estado no lo
ubica en la cspide sino en niveles medios y en diversos casos inferiores. No controla
realmente los recursos decisionales necesarios como para tener alta influencia sobre
procesos fundamentales para el cumplimiento de sus objetivos. Se halla as con toda
frecuencia fuera de las decisiones sobre deuda externa, poltica comercial, poltica de
precios, etc.
B. Distinguiendo en el aparato pblico tpico en la regin organizaciones modernas con
indicadores significativos de desarrollo gerencia], estabilidad, remuneraciones
adecuadas, uso de tecnologas avanzadas, organizaciones intermedias y organizaciones
atrasadas, las del sector social tienden a ubicarse en las dos ltimas categoras. Ello
acenta su debilidad, las hace fuertemente vulnerables ante los cambios en el contexto,
con gran dificultad para asimilar programas nuevos no tradicionales, con serias
restricciones de capacidad de gestin.
C. El campo de la ejecucin de las polticas sociales a cargo del sector social' se presta
privilegiadamente a las luchas de poder. Est abierto fuertemente al juego de los lobbies
de todo orden, clientelares, econmicos, especulativos, nacionales, regionales, que
tratan de decidir en definitiva en el terreno de la implementacin "qu corresponder a
quin", al margen de los objetivos supuestos de los programas sociales.
D. Actuando bajo la incidencia de lo que la gerencia moderna llama "metapoderes"
externos que les sustraen poder al mismo tiempo que, en dependencia en relacin a otras
reas de gobierno como la econmica, los organismos del sector social defienden con
mximo celo el restringido poder restante, siendo particularmente propicias las
condiciones para la "pelea interorganizacional".
E. Existe consenso en afirmar que la participacin de la comunidad es absolutamente
necesaria para la eficiencia en programas sociales.

El sector social constituido por organizaciones atrasadas tcnicamente, o intermedias,

tiende a manejarse con modelos organizacionales de neto corte piramidal,
acentuadamente formalistas, que son totalmente contraindicados para aspirar a lograr
participacin; producen mltiples conflictos con la comunidad y son incapaces de captar
las seales que devienen de ella.

F. Otra clara indicacin de la experiencia de la regin en materia social es la gran

utilidad de la descentralizacin que permite a los programas sociales hacer "contacto"
con la realidad. El modelo organizacional prevalente en las organizaciones intermedias
y atrasadas es el centralista y, adems, sus resistencias a descentralizar tienen fuerte
arraigo.
G. El sector social debera tener amplias capacidades para concertar con la sociedad
civil. Hay un potencial de enorme importancia abierto para llevar adelante operaciones
conjuntas con las ONGs y otras organizaciones. El modelo organizacional prevalente no
da mayor lugar al desarrollo de estas capacidades que exigen, entre otros aspectos, alta
flexibilidad interna a las organizaciones. Por el contrario, tiende a rigidizar y formalizar
las conductas.
H. El sector social carece de un "management" especializado en gerencia social. Su alta
direccin tiende a estar constituida por profesionales de campos sectoriales (mdicos,
educadores, etc.) que, independientemente de sus calificaciones, no renen el particular
tipo de formacin especializada que requiere gerenciar en el marco de incertidumbres,
conflictividad, recursos escasos, presiones mltiples, negociaciones permanentes, carac-
terstico de los programas sociales.
I. El sector social utiliza poco y mal la evaluacin corno instrumento gerencia]. Ello no
tiene que ver con problemas meramente administrativos, est desde ya conectado a los
otros problemas mencionados y a discusiones no resueltas muy importantes sobre qu
evaluar.
J. El trabajo del sector social estar constituido crecientemente por operaciones
multiinstitucionales. Sus objetivos se cumplirn slo a travs de proyectos que
agruparn esfuerzos de diversas entidades de diferentes campos. La capacidad para
manejar este tipo de operaciones no adviene mgicamente y no parece estar vinculada a
la intuicin. En el sector social no se est cultivando sistemticamente, ni se est
prestando siquiera atencin orgnica a aprender de sus propias experiencias de fracasos
y logros en este campo.

III. ALGUNAS LINEAS DIRECTRICES PARA REFORMAR EL SECTOR

SOCIAL

Reformar el Estado para favorecer la gestin eficiente de las polticas y los programas
sociales requiere necesariamente elaborar polticas efectivas en relacin a cada uno de
los temas anteriormente mencionados y otros adicionables. Una reforma que no los
trabaje tendr impactos altamente restringidos.
El estilo tradicional de reformar el sector social no ha integrado estrategias orgnicas
para actuar en relacin a ellos. Se ha concentrado, como se subray, en un determinado
orden de problemas, los que hacen al reordenamiento formal -por cierto existentes y a
ser atendidos- pero que apenas "rozan" el conjunto de la situacin a atacar. Por otra
parte, ese nfasis simplificador y los logros "fciles" que pueden obtenerse en esta
materia crean una "ilusin de reforma" que causa serios perjuicios por cuanto bloquea el
avance hacia las cuestiones estratgicas.
Todo este estilo se encuadra a su vez en una ptica organizacional global, que privilegia
los elementos formales y normativos, muy cuestionadas por la gerencia moderna y en el
campo social, portadora incluso de disfuncionalidades marcadas que pueden aumentar
en lugar de disminuir las ineficiencias.
As, como destaca Denis Rondinelli, el nfasis en la planificacin detallada de proyectos
y su control administrativo estricto y la adjudicacin de los desvos a los sistemas de
planificacin y control no corresponde a la realidad de muchos proyectos en ejecucin
en el mundo en desarrollo. Subraya:

"Irrespectivamente de lo comprensivo de la planificacin del proyecto o de la forma

como se efectu el anlisis tcnico, raras veces se hace la observacin de que los
problemas encontrados eran impredecibles. Tampoco se suele hacer la observacin de
que los procedimientos detallados, inflexibles y complejos para el diseo, el anlisis y la
gerencia, pueden haber originado muchos de los problemas. Por ejemplo, intentos
efectuados para imponer normas racionales y sistemticas han causado conflictos y
tensiones entre el personal de los organismos financieros, la planificacin central del
estado, los gerentes y tcnicos de proyectos y los diversos grupos y asociaciones
afectados. Los problemas surgen igualmente por razones de rigidez de los
procedimientos de planificacin y diseo, especialmente cuando los organismos
financieros intentan lograr que los gerentes sigan diseos preconcebidos en situaciones
imprevistas de cambio social, econmico y poltico" (1).

La reforma del sector social debe salir de las "ilusiones fciles" al complejo campo de la
"reforma multidimensional" que debe tratar de impactar los aspectos estratgicos de la
productividad del sector.
Entre las principales lneas directrices de una reforma de este orden se hallaran las
siguientes:

Hacia Redes Sinrgicas

Cmo encarar el problema de la desarticulacin actual del sector social en la regin?

Diversas experiencias intentadas, en muchos casos fuertemente influidas por la visin
tradicional de la reforma, han tenido muy limitada efectividad. Los intentos de
establecer jerarquas rgidas en el sector y convertirlo en una pirmide formal han
llevado normalmente a una agudizacin de las luchas inter organizacionales, por
jurisdicciones y recursos.
1 Dennis A. Rondinelli. Development projects as policy experimenta: an adaptative approach to development
administration. Methuen, New York, 1983.

Una perspectiva promisoria a explorar es la que surge de uno de los campos de trabajo
centrales en gerencia pblica de avanzada, que es el de la gerencia intergubernamental.
Se parte de la concepcin de que en general las organizaciones pblicas nunca logran
sus objetivos aisladamente; necesitan para obtenerlos que otras organizaciones marchen
en direcciones semejantes, porque la naturaleza misma de esos objetivos, su amplitud,
requieren de un concurso multi-institucional. Ello hace a la esencia misma del sector
social. Los objetivos a obtener en cualquier campo significativo, salud, educacin,
nutricin, etc., slo se lograrn con avances coordinados en otros campos. La
produccin de objetivos es de hecho un resultado final de la operacin total del sector o
reas amplias del mismo. La idea es operar efectivamente estas realidades en la prctica
organizacional. Pasar del concepto de gerencia aislada de organismos al de gerencia
intergubernamental.
Este orden de gerencia hace nfasis en el logro de objetivos a travs de la configuracin
de redes organizacionales. Se trata en dichas redes de desarrollar crecientemente las
sinergias posibles entre las entidades componentes.
Las redes son horizontales, con puntos de coordinacin instrumentales que pueden ser
aportados por el Ministerio especializado en la problemtica social en su conjunto, pero
su base de cohesin no es la jerarqua sino la identificacin de sinergias. El sector social
de la regin rene potencialidades importantes para este tipo de trabajo. Es posible
visualizar claramente la posibilidad de identificar, en el marco de una red social,
proyectos comunes en campos crticos como, por ejemplo, la produccin de
informacin estratgica, la bsqueda en comn de fuentes de financiamiento y su
negociacin colectiva, la preparacin de recursos humanos especializados, la fijacin de
standars de calidad en materia de evaluacin de programas sociales.
No se trata solamente de suplantar la tendencia a la feudalizacin, hoy relevante en el
campo social, por una mejora de las relaciones entre las organizaciones, sino ir ms all,
pensar en trminos de un sistema de organizaciones interdependientes, que buscan
gradualmente desarrollar su capacidad para actuar como tales.
El perfil del sector pblico en las sociedades ms avanzadas se est encaminando
fuertemente en esa direccin. Como lo destaca Myrna Mandell:

"Una perspectiva organizacional basada en la coordinacin segn jerarquas y cadenas

estrictas en mando ya no es apropiada. Se necesita una perspectiva revisada de la
coordinacin por negociacin basada en las relaciones interdependientes. En con-
secuencia, la idea de que las relaciones intergubernamentales suceden en redes
interorganizacionales y no en entidades organizacionales separadas es un cambio
importante en nuestra manera de conceptualizar la gerencia en el escenario
intergubernamental".

Incluso, como seala en nfasis de plena aplicacin al campo social:

"Dado lo complejo de la sociedad moderna y la necesidad de formar redes

interorganizacionales para manejar las complejidades, este cambio parece incluso
tardo" (2).

Articulando la Poltica Econmica y la Poltica Social

La concepcin delineada respecto a la imprescindibilidad del trabajo

intergubernamental debera tener aplicacin activa en el campo de la articulacin del
sector econmico del Gobierno y del sector social del mismo. Los marcados dficit de
articulacin vigentes que cubren un amplio espectro que va desde la
compartamentalizacin en el diseo de polticas hasta el uso de sistemas de medicin
dismiles, tienen graves impactos sobre la eficiencia social final.
Se requiere una participacin activa y permanente del sector social en la concepcin de
las polticas econmico-sociales integradas deseables. Ello demanda que una de las
dimensiones bsicas de la reforma del sector social sea la configuracin de espacios
organizacionales y capacidades apropiadas para su participacin eficiente en la materia.
Las reformas necesarias son mltiples. As deberan crearse en los altos niveles de
decisin del sector social unidades especializadas dedicadas exclusivamente a apoyar a
los mismos en su participacin en la discusin de las polticas econmicas globales. El
sector debera contar asimismo con sistemas de informacin a la altura de procesos de
discusin de decisiones de esta complejidad. Por otra parte, hay un amplio campo
abierto casi no explorado en cuanto al establecimiento de mecanismos permanentes de
integracin de enfoques y trabajo mancomunado del sector econmico y del sector
social. Claramente, la mera frmula de los Gabinetes conjuntos no posibilita llegar a los
niveles de coordinacin efectiva deseables. Los mismos deberan apoyarse en el trabajo
regular e institucionalizado de unidades mixtas de seguimiento de las polticas pblicas
econmico-sociales, que apoyen a los Gabinetes conjuntos, monitoreen la ejecucin de
sus decisiones y retroalimenten su proceso de elaboracin de polticas.

2 Myrna Mandell: La Gerencia Intergubernamental en Redes Interorganizacionales: Una Perspectiva Revisada.

International Journal of lublic Administration, Ved. l l, W4,1988.

Jerarquizacin Organizacional del Sector Social

La relevancia de los problemas sociales que afronta la regin requiere de una

rejerarquizacin en profundidad del actual posicionamiento organizativo del sector
social en el aparato pblico. Se debe marchar a un sector social modernizado
tecnolgicamente, mucho ms cerca de los niveles mximos de decisin gubernamental,
que pueda proyectar una imagen de mayor peso en el conjunto del aparato pblico y la
sociedad.

Avanzar los Procesos de Descentralizacin

Desde una perspectiva gerencial, el potencial de mejoras de la productividad de las

polticas y programas sociales, existente en la descentralizacin, es de gran
significacin. La naturaleza de estos programas requiere un tipo de gerencia adaptativa,
abierta y flexible, que encuentra su "hbitat" propicio en modelos de gestin
descentralizados. Los mismos posibilitarn el contacto efectivo con entornos tan fluidos
y cambiantes como los de los programas sociales. Las dificultades y desventajas de la
descentralizacin resultan ampliamente contrapesadas en este caso por los logros
obtenibles. Particularmente importantes son las perspectivas que ofrece en ese sentido la
municipalizacin de programas sociales (3).

Facilitacin de la Participacin Comunitaria

La reforma del sector social debe tener una fuerte orientacin hacia la creacin de
condiciones organizacionales facilitadoras de la participacin comunitaria. Existiendo
consenso pleno sobre la relevancia estratgica de la participacin, existen mltiples
trabas para su movilizacin en las actuales caractersticas del sector social. Algunas
tienen que ver con problemas ms generales del sector pblico, la participacin
ciudadana en general, otras con las slidas resistencias a la participacin detectables y
algunas con la falta de esfuerzos sistemticos para pasar de la mera "declamacin
participatoria" a posibilitarla en la prctica cotidiana. La reforma debe tocar desde los
sistemas de informacin convirtiendo los programas sociales en "transparentes" hasta la
creacin de una cultura proparticipatoria en los funcionarios y abrir y promover el
aprendizaje organizacional continuo, de cmo estimular y facilitar la participacin a
partir de las experiencias concretas.
3 Una sugerente visin de ventajas de la municipalizacin en materia nutricional puede encontrarse en Alejandro
Schejtman"Gestin loca y seguridad alimentaria", incluidoen Bernardo Kliksberg (comp.): Cmo enfrentar la pobreza?
Estrategias y experiencias organizacionales innovadoras. Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1990.

Concertacin Activa con la Sociedad Civil

El cuantioso potencial de colaboracin de la sociedad civil en los objetivos planteados

al sector social requiere, para su movilizacin, de reformas significativas en el mismo,
que favorezcan la concertacin con las ONGs y otras unidades de la sociedad civil.
Recin se comienza a transitar en la regin el camino de las inter-relaciones posibles. La
reforma debe introducir espacios organizativos especficamente dirigidos a identificar y
promover posibilidades de concertacin y desarrollar capacidades especializadas para
los problemas tcnicos particulares que la misma plantea. As la rigidez actual de los
modelos organizacionales del sector social obstruye seriamente el aprovechamiento de
"oportunidades" en este campo. La reforma debe tener como uno de sus nortes la
flexibilizacin normativa y organizacional.

Profesionalizacin de la Gerencia Social

El manejo de un sector social reformado, modernizado tecnolgicamente y

reestructurado en aspectos bsicos requiere capacidades adecuadas. Las mismas que
constituyen un aspecto estratgico del problema slo surgirn si se plantea una poltica
de fondo de profesionalizacin de la gerencia social, con establecimiento de una carrera
orgnica en esta materia, criterios avanzados y modernos de seleccin, promocin,
compensacin, evaluacin y desarrollo gerencial.

El Tema del Poder

Las organizaciones del sector social desarrollan su labor en medio de presiones

mltiples. La lucha por el poder y los juegos de lobbies tienen una activsima dinmica
en este campo. El enfoque organizacional ortodoxo virtualmente elude la cuestin
suponiendo de hecho que la organizacin sigue fiel a sus derroteros formales. Esta
imagen mtica la coloca en clara indefensin frente a las presiones externas. En gerencia
moderna, las luchas de poder no se eluden, sino se asumen en forma realista y se buscan
estrategias apropiadas para enfrentarlas. La reforma del sector social debe adoptar,
como uno de sus ejes, la oficializacin de la existencia de dichas luchas y la
consiguiente preparacin de la organizacin para encararlas. La introduccin de
instrumentos modernos de gerencia, como tcnicas de planificacin estratgica,
estrategias de negociacin, el uso de escenarios mltiples, etc., pueden aumentar
fuertemente la capacidad real de la organizacin para actuar preservando sus objetivos.

Integracin Regional para la Reforma

Una reforma del sector social del corte planteado implica un gran esfuerzo de ensayo y
error, de aprendizaje continuo de la propia accin, de apertura hacia la experiencia
internacional, que puede beneficiarse fuertemente de la integracin regional.
Compartir tramos decisivos de este esfuerzo, intercambiar experiencias, detectar
programas que afrontados conjuntamente podran producir impactos mucho mayores,
investigar comparativamente y en comn problemas cruciales, son algunas de las
posibilidades. Los esfuerzos adelantados en este aspecto en el marco de cooperacin
permanente establecido entre el Proyecto Regional del PNUD para la Superacin de la
Pobreza, el CLAD y el Proyecto Regional del PND para la Modernizacin de la
Organizacin y Gestin del Estado (RLA/89/016) que han permitido, entre otros
resultados, disear y poner en marcha conjuntamente con el Ministerio de la Familia de
Venezuela el I Programa Latinoamericano de Desarrollo de Gerentes Sociales, ilustran
la productividad de la cooperacin regional en el esfuerzo de reforma.
Pasar del perfil actual del sector social, con organizaciones aisladas, de poca
flexibilidad, hipercentralizadas, hostiles a la participacin real, elusivas de los
problemas de lucha por el poder, renuentes a la concertacin, de peso limitado en el
aparato pblico, sin carreras gerenciales orgnicas, de participacin limitada en la
definicin de las polticas econmicas de fondo, a otro perfil que supere estas y otras
limitaciones, es el verdadero desao en materia de reforma del sector social. El
reemplazo de la concepcin tradicional de la reforma, por la agenda mencionada abre
paso a estrategias no convencionales de cambio que probablemente puedan acercar a
mayores logros en la efectividad del sector.
En la seccin siguiente, se examinan estrategias posibles en un campo clave: la
preparacin de los gerentes sociales necesarios para aplicar directrices del tipo de las
planteadas.

IV. HACIA LA FORMACION SISTEMTICA DE GERENTES SOCIALES

La gerencia constituye en el mundo contemporneo una actividad donde se est

produciendo un gigantesco salto paradigmtico, pasando de nociones y conceptos
tradicionales a intentos de amplia escala de cientifizar y hacer ms riguroso el
conocimiento manejado. Ello responde a exigencias muy concretas. Sin una gerencia
superior, de mayor vuelo conceptual, solidez epistemolgica y adaptabilidad, las
organizaciones tienden a quedar fuera de competencia, frente a una realidad
caracterizada por la complejidad, la incertidumbre y la interrelacin geoeconmica y
geopoltica.
En el campo social, estas exigencias se presentan agudizadas. Sus programas se hallan
inmersos en contextos cuya "turbulencia" reclama sistemas sofisticados y altamente
sensibles de interpretacin, que puedan fundar eficientemente la accin.
Sin embargo, la preparacin sistemtica de gerentes, para las tan particulares
condiciones de operacin de los programas sociales se halla claramente atrasada en la
regin. Las posiciones gerenciales han tendido a llenarse, en esta materia, por
especialistas de reas sectoriales y, en todo caso, se ha procurado dar a los mismos
algn tipo de formacin en gerencia tradicional.
La realidad de la gerencia social reclama preparaciones mucho ms elaboradas que la
que proporciona la gerencia tradicional. La tarea real excede totalmente a la del gerente
POSDCORB de los libros de textos ortodoxos, a quien se ensea de modo adems
altamente formal a planificar, coordinar, organizar, dirigir y controlar. La tarea difiere
notablemente de ese esquema y se parece a la que describe Rondinelli:

"la habilidad gerencial ms valiosa no es necesariamente la de saber ceirse a la

planificacin preconcebida del proyecto o su itinerario, sino la capacidad para innovar,
experimentar, modificar, improvisar y conducir talentos que suelen ser desanimados o
suprimidos por la rigidez del diseo y los procedimientos centralizados digerencia. Lo
que conduce al xito es la habilidad de los gerentes para disear y gerenciar
simultneamente y para probar continuamente nuevas ideas y mtodos, cualesquiera
sean las circunstancias en que se encuentren" (4).

Cul debera ser el perfil del gerente social? En qu consiste su especificidad? Entre
otros aspectos bsicos el mismo debera reunir las siguientes capacidades estratgicas
(5):
Apertura a la Complejidad

Para poder lidiar con la complejidad del entorno y la dinmica cambiante de los
programas sociales, el gerente social debe suplantar el modelo de lectura de la realidad
del gerente tradicional por otro que implica una ruptura mental de gran consideracin.
El modelo tradicional, como seala Gareth Morgan, lee la realidad desde un punto de
vista fijo; en el modelo necesario se deben pensar con varios escenarios simultneos en
mente. En el modelo ortodoxo, el gerente juzga y permanece aferrado a esos juicios. En
el necesario, est siempre abierto y suspende sus juicios hasta que aparezca una visin
comprensiva de la situacin. En el tradicional, si hay diferencia de opiniones con sus
subordinados u otros niveles, trata de obligar a los otros a que se amolden a su enfoque;
en el modelo necesario, parte del principio de que puede haber diversos ngulos de
lectura de los problemas y hay que tratar de aprovechar todos ellos (6).
4 Dennis Rondinelli, op. cit.
5 El tema es tratado detalladamente en Bernardo Kliksberg: Cmo formar gerentes sociales? Elementos para el
diseo de estrategias. lncluido en B. lUliksberg (comp. ): Cmo enfrentar la pobreza?, op. cit.
6 Gareth Morgan: Images of oTarzation. Sage,1986.

En sntesis, una aproximacin simplificadora, en definitiva ingenua, que tiende a creer

en soluciones nicas, debe ser reemplazada para lograr eficiencia por un abordaje que
parte de la complejidad y la ambigedad de las situaciones, la multiplicidad de
escenarios posibles, la adaptacin permanente, el pensamiento multidisciplinario.

Orientacin a la Labor Interorganizacional

La eficiencia en el campo social estar cada vez ms ligada, como se destac, a la

capacidad para construir redes nter organizacionales y manejarlas apropiadamente. El
gerente social debe ser preparado en esa direccin. Como resalta Brbara Coe:

"El enfoque gerencial ms apropiado se caracteriza tanto por la percepcin de todo el

escenario como meta organizacin, como por la creacin de conciencia, aceptacin y el
estmulo de los valores, intereses, ideas, roles, liderazgo y colaboracin de toda la gama
de grupos de inters dentro de dicha meta organizacin" (7).

Las habilidades para operar en redes o meta organizaciones son diferentes de las
tradicionales. No se trata de emplear la jerarqua o exhibir poder, tienen que ver con
imgenes como la del llamado "corredor multilateral" que negocia permanentemente
programas y relaciones al interior de la red y tiene capacidades para identificar puntos
comunes, persuadir, promover, transar, acumular coincidencias.

Trabajo por la Participacin

El gerente social debe obtener como premisa fija orientadora la idea de que en todos los
casos una meta fundamental de su labor es el fortalecimiento del tejido social, para su
propia autonomizacin. Las tentaciones paternalistas y las estrategias manipulatorias
deben ser reemplazadas por una persistente bsqueda de cmo crear condiciones
favorables para que la poblacin asistida pueda desarrollar sus propias energas y
potencialidades. Ello requerir apoyar fuertemente todas las dinmicas de avance de la
misma hacia su mayor articulacin y organizacin. Para ello, deben desarrollarse
actitudes pro participacin genuina en el gerente social, hacerle tomar conciencia de los
sutiles e innumerables disfraces del paternalismo y la manipulacin y dotarlo de
conocimientos slidos en cuanto a las dificultades esperables en los procesos
participatorios y las estrategias adecuadas.

7 Brbara Coe. Enfoque abierto: ejecucin de proyectos en entornos multi organizacionales. International Journal
of lublic Administration. Vol. 11. N 4, 1988.

Gerencia de Avanzada

El gerente social debe ser un agente de cambio a favor de reformas en la direccin de

las sealadas en la seccin anterior. Consiguientemente, debe ser capacitado para
modelar o reorganizar su propia organizacin, en direccin a la flexibilidad, la
descentralizacin y la concertacin continua con la sociedad civil. No debe verse tal
como sucede en el modelo gerencial tradicional como un omnipontente decisor, de rol
providencial, sino, por el contrario, como punto focal de un sistema que funcionar con
mayor eficiencia si logra ampliarlo. concertando con organizaciones externas y si logra
mejorar su eficiencia descentralizando particularmente hacia las regiones y municipios.
Por otra parte, el funcionamiento de una organizacin moderna abierta y flexible
requiere a su vez imprescindiblemente practicar la participacin hacia el interior de la
misma. Slo as conseguir afiliacin efectiva del personal a las metas, creatividad
organizacional y la lectura multi variada desde diversos ngulos antes mencionadas, que
permitir ajustar decisiones sobre la marcha.

Compromiso con la Comunidad

El gerente social est conduciendo programas de la mayor sensibilidad y que pueden

afectar la' vida cotidiana de millares de personas. Las actitudes tecnocrticas puras
deben ser reemplazadas en este campo por un decidido involucramiento con las metas
fijadas y el servicio a la comunidad. Ante las continuas variaciones en el entorno y las
infinitas contingencias del programa, deber tomar decisiones que sern eficientes
socialmente slo si su marco de referencia ltimo son valores de identificacin activa
con los grandes problemas del pas y la comunidad.
Estos y otros elementos bsicos deben formar parte del equipo cognoscitivo tecnolgico
y valorativo del gerente social. No se dan espontneamente e, incluso, la formacin
POSDCO1IB tradicional tiende a reprimirlos. Para preparar este tipo de gerentes se
precisan esfuerzos concertados de largo plazo, en los que puede jugar un gran papel la
accin mancomunada del sistema universitario junto al sector pblico. A su vez, es
necesario desarrollar las polticas globales de profesionalizacin de la gerencia social en
el sector pblico antes aludidas, para que los productos de dichos esfuerzos tengan
espacio de insercin adecuado y se cree una real "profesin gerencial social" calificada,
motivada y apta, que pueda ejecutar polticas diseando y gerenciando al mismo tiempo
como se destac previamente.
Estos y otros elementos bsicos deben formar parte del equipo cognoscitivo tecnolgico
y valorativo del gerente social. No se dan espontneamente e, incluso, la formacin
POSDC0RB tradicional tiende a reprimirlos. Para preparar este tipo de gerentes se
precisan esfuerzos concertados de largo plazo, en los que puede jugar un gran papel la
accin mancomunada del sistema universitario junto al sector pblico (8). A su vez, es
necesario desarrollar las polticas globales de profesionalizacin de la gerencia social en
el sector pblico antes aludidas, para que los productos de dichos esfuerzos tengan
espacio de insercin adecuado y se cree una real "profesin gerencial social" calificada,
motivada y apta, que pueda ejecutar polticas diseando y gerenciando al mismo tiempo
como se destac previamente (9).
8 Una iniciativa pionera en esta materia es la Escuela de Gerencia Social establecida por el Ministerio de la Familia
de Venezuela. La Escuela integra un conjunto de experiencias tcnicas avanzadas adelantadas por la Ministro Marisela
Padrn en el Sector Social de dicho pas, con la colaboracin del CLAD y el Proyecto Regional ONU de Modernizacin de la
Organizacin y Gestin del Estado, entre las que se halla la creacin de una Comisin Presidencial para el enfrentamiento
de la pobreza y la planificacin del Ministerio de Desarrollo Social.
9 Procurando aportar a la formacin de los gerentes sociales necesarios, el CLAD y el proyecto ONU de
Modernizacin de la Organizacin y Gestin del Estado disearon un programa integral basado en un perfil como el
expuesto, desarrollando estructuras curriculares, documentacin tcnica de apoyo y estrategias pedaggicas acordes. El
programa mencionado anteriormente fue dictado a nivel continental en 1990 denominndose "Primer Programa
Latinoamericano de Desarrollo de Gerentes Sociales", con el copatrocinio junto a las entidades mencionadas del Proyecto
Regional del PNUD de Superacin de la Pobreza, la Escuela de Gerencia Social en Venezuela y la AECI de Espaa. Est
siendo replicado en diversos pases y entre ellos se realizar en 1991 en Ecuador para todo el Pacto Andino, con patrocinio
del Gobierno de Ecuador, la UNICEF, el CLAD y el Proyecto ONU de Modernizacin de la Organizacin y Gestin del
Estado.