SERRA, Derecho Administrativo Vol 1

DERECHO
ADMINISTRA TIVO
I
,
ANDRESl~ERRA ROJAS
PROFESOR EMRITO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL
AUTNOMA DE MXICO
DERECHO
ADMINISTRATIVO
DOCTRINA, LEGISLACIN y JURISPRUDENCIA
OCTAVA EDICION
TOMO PRIMERO
EDITORIAL PORROA, S. A.
.AV. REPOBUCA ARGENTIN.A, 15
MUICO,lm
Pr irncra t.. lilI. 19;9
Copyright 1977 por Asoab SIDA ROJ'\

A\. Cuauhtmoc. 981, Mhico. D. F.
[su edicin y sus caractcriSolic:lS

JOIl propied<Kl de la
EDITORIAL PORR.~. S.~.

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A MI ESPOSA
A MIS HIJOS
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PRLOGO
El derecho administrativo moderno ha adquirido una proyeccin y re-

sultados de trascendencia, que no guardan relacin con el pasado inmediato,
por su magnitud y el nuevo sentido de las instituciones.
Los trabajos de investigacin y divulgacin se han intensificado hasta
colocar este derecho en una de las ramas del derecho pblico de mayor
inters cultural. El estudioso de esta disciplina se encuentra en el centro
generador de un debate de proporciones inusitadas. "Partiendo del supuesto
de que nos hallamos en una especie de revolucin administrativa, podemos
decir que el problema de nuestra filosofa acerca de los administradores o la
filosofa adecuada para los administradores ha sido tratado de manera satis-
factoria" (Dwight Waldo, Teora de la administracin pblica, El Estado
administrativo, Ed. Tecnos, S. A., 1961, pg. 315.)
Las tareas ms importantes y complicadas del Estado se hacen sobre la
marcha -apremiados por los difciles problemas nacionales e internacio-
nales- que no admiten demoras o esperas, ni se logran comprobaciones efec-
tivas, dejando que el tiempo acredite los resultados de una labor que es
crtica del sistema que vivimos, analtica de la legislacin y de la doctrina
imperante, al mismo tiempo que constructiva, porque colabora en la forma-
cin y perfeccionamiento de una poltica necesaria para impulsar el desarrollo
jurdico del Estado y econmico de la sociedad.
La obra legislativa nacional realizada en los ltimos aos es abrumadora
y requiere un trabajo de hermenutica jurdica mayor que en otras ramas
del Derecho. En tanto que los Cdigos tradicionales se mantienen durante
largo tiempo sin modificaciones y trnsitos radicales, y apenas con las par-
ticulares adiciones y reformas que exigen nuestras actuales condiciones socia-
les, la legislacin administrativa se va sucediendo en incontenible prolifera-
cin -que, entre otras consecuencias-, impide su codificacin. Los adelantos
en esta materia constituyen verdaderas conquistas sociales, reflejo de la apli-
cacin de una poltica de justicia social gubernamental, que una vez consa-
gradas en la Constitucin o en la legislacin federal no admiten retrocesos
o claudicaciones. Una ley administrativa adelantada se incorpora slidamen-
te a la estructura de una comunidad, principalmente a sus tradicionescons-
titucionales que admiten superacin, mas no su destruccin. Tal como aconte-
ce con la nacionalizacin de la tierra, del espacio, del de la enc~rg[a
elctrica, y ms recient~ente~ con .la~J1~vasleyes
inversin-nacional yex:tralljera, la .ctepoltlacift, la
10 ANDRS SERRA ROJAS
fesiones, de turismo y otras, que se van sucediendo cuando las condiciones

histricas, polticas, econmicas y sociales favorecen su incorporacin al or-
den jurdico nacional.
La elaboracin .doctrinal estimulada por importantes organismos nacio-
nales e internacionales, va formando un material bibliogrfico de propor-
ciones cada vez mayores en sus ramas especializadas, que se alejan de la
materia bsica para integrar conocimientos independientes. El derecho finan-
ciero, tributario, crediticio, presupuestal, minero, patrimonial, de la propie-
dad industrial, vial, econmico y otras ramas ms, van confirmando su auto-
noma sistematizada y sus .principos especializados se apartan del derecho
administrativo.
La obra jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin,
bajo la influencia de los factores polticos, no le asegura toda su autoridad
general como suprema institucin del orden jurdico nacional, pero sin
duda, se observa un mayor desarrollo que se refleja en la solidez de las
instituciones nacionales, en particular, en la noble institucin mexicana del
juicio de amparo. Aspiramos a que nuestro ms alto Tribunal de Justicia,
ahora estimulado con las reformas a la estructura del Poder Judicial de la
Federacin, -construya un derecho jurisprudencial de elevado alcance y obli-
gue a las autoridades administrativas a circunscribirse a las normas que re-
gulan su actuacin.
El derecho administrativo vigente atiende en forma precisa a los com-
plejos problemas lgicos del crecimiento desorbitado de la accin pblica,
mas no siempre la leyes suficiente ante el reclamo de .la poltica o a la
exigencia de la economa.
El esfuerzo ms notable de los publicistas fue soltar las amarras que
lo tenan sumergido y subordinado a la norma del 'inters particular. El de-
recho privado es la obra jurdica ms importante de los siglos pasados, pero
sus caracteres se han reducido a ser un derecho protector de intereses par-
ticulares, mantenedor de sus privilegios y explicacin inevitable de las in-
justicias histricas que a su amparo se cometieron, desde la formacin del
Corpus [uris Civilis hasta el presente siglo, en que las instituciones priva-
das tradicionales parecen todava inconmovibles como el matrimonio, la
propiedad y otras.
Desde fines del siglo XVIII el derecho pblico y luego el derecho admi-
nistrativo inician una lucha paralela al desenvolvimiento de las transfor-
maciones sociales, recogen y transforman en principios jurdicos lo que forma
el sedimento estable o constante de los anhelos de los grupos humanos. A
partir de esos momentos el vuelo del derecho pblico es brillante e incon-
tenible. ,El futuro reserva un lugar preferente al derecho que tiene por
misin la proteccin del inters general y a la organizacin' de los servicios
pblicos.
No. es un derecho que se subordina exclusivamente. a. ,13$ creacenes de
sus i~i8t3$J nLa intrascendentes rutinas admin~~tJ';ltiva~ E$t~ ~recho prm-
cipaltnente se origina en los cQIIlplejO$ fen~l),()& ,4e .la.s()Qe<Jad.,y", del
DERECHO ADMINISTRATIVO II
Estado. Las nuevas formas responden al llamado de las abrumadoras nece-

sidades sociales. No es un derecho estancado o de difcil evolucin, porque
las fuerzas mismas que lo animan lo convierten en un derecho juvenil, vigo-
roso, de aplicacin cotidiana, de insistencia creciente y de penetracin inelu-
dible, en una sociedad que nos abruma con sus incontenibles incertidumbres.
Las instituciones administrativas se manifiestan ante el creciente e impe-
rioso reclamo de los grupos de presin. El jurista, en esta rama del derecho
-ms que en ninguna otra- se ve obligado a participar en las contradiccio-
nes ideolgicas corrientes que le obligan a tomar partido y aceptar un camino
que inevitablemente conduce a conclusiones partidistas. Esta confluencia de
opiniones tan intensa y dispar nos recuerda la desembocadura de los ros
al mar; en ocasiones no sabemos dnde termina o comienza el mar, o en
otra proyeccin ro arriba, nos encontramos con enormes zonas de agua dulce
o salobre.
El jurista de antao en el campo del derecho privado se mostr conser-
vador y hasta cierto punto rutinario. Por razones ineludibles el legislador
francs de la Revolucin, que cre la justicia administrativa, desconfi de
la rutinaria y lenta justicia civil.
En las investigaciones actuales de la Ciencia Poltica, el jurista estudia
los problemas que 10 acosan con inquietud intencionada y grave responsa-
bilidad, en el escenario mismo de la lucha social. Cun difcil resulta romo
per con los prejuicios establecidos y aconsejar las medidas que pueden ser
tiles a una comunidad, que no sabe si apoyar los intereses creados o afron-
tar los riesgos de nuevos planteamientosl
El derecho pblico es un cuerpo normativo de creacin y funcionamiento
de instituciones inspiradas en el inters general. Su contribucin es necesaria
para salvar al Estado de los graves desquiciamientos que constantemente se
suceden y que en poca prxima aumentarn en intensidad peligrosa.
<
La clase profesional del mundo del derecho -que hoyes objeto de tantas
y tan acerbas crticas- tendr que transformarse en un nuevo grupo de
fuerza actual, consciente de este devenir histrico. La lucha por el derecho
vuelve a adquirir una actualidad notable. El jurista, al formular los esque-
mas y doctrinas jurdicos, se convierte en un actor en el drama poltico
moderno y sus ideas se concretan y valoran en los programas de la planea.
cin estatal. Participar en esa lucha es darle a nuestra actividad una cate-
gora insospechada.
El derecho constitucional y el derecho administrativo no se contienen en
una efmera literatura. Para esa investigacin no valdra la pena de sacri-
ficar el mundo pasajero de las cosas materiales. El goce espiritual del jurista
se encamina a ordenar lo desordenado, a evitar cualquier anquilosamiento de
la administracin e a las instituciones , ante las fuerzas
niepn su las
cura mejores formas de la vida integral del hombre, pensando que las utopas
de ayer, bien pueden ser felices realidades en el orden de maana y desempol-
varn halageos falansterios, Arcadias o Repblicas de filsofos. Entonces
la humanidad habr comprendido que el trabajo ideal no se perdi, sino que
difanamente qued prendido en la inquietud creadora del espritu.
U na tarea sin duda difcil -en un mundo saturado de apata, egosmo
y de pobreza de espritu-, pero que es necesario llevar al cabo contra vien-
to y marea, para mover a los hombres a empresas superiores y convencer-
los de que el hombre-rebao halagado en su apacible vida de satisfaccin
de necesidades primarias, que slo despierta ante las violentas agresiones de la
sociedad contempornea, debe contribuir con entereza a facilitar el adveni-
miento del hombre de naturaleza anmica diversa a la presente. Un ser hu-
mano responsable y tcnico dispuesto a afrontar un mundo en complejidad
creciente.
El comunismo sovitico en la expresin filosfica de Marx, Engels y
Lenin, preconiza la desaparicin del Estado y la transformacin de las sa-
ciedades. En cambio fortalecen la estructura de la Administracin Pblica,
como elemento de orden imprescindible para la vida social, gobernada por
una clase burocrtica que dificulta su desarrollo.
La experiencia histrica nos ensea cmo los pueblos han sufrido tre-
mendas convulsiones revolucionarias, graves alteraciones a la paz social, pero
lo que los pueblos no soportan es la anarqua, porque equivale a tanto como
a un aniquilamiento de la sociedad, una destruccin absoluta y absurda de
la cultura humana, es entonces cuando se afirma la accin eficaz del Dere-
cho, como imprescindible elemento de la vida social.
Nosotros, por el contrario, con nuestro tradicional credo democrtico, nos
aferramos a la idea de la supervivencia del Estado, que tendr que superarse
ante el peligro de su aniquilamiento. Aun en los pases socialistas o de
democracia popular el Estado es una institucin indispensable como elemento
ordenador de la comunidad y no se barruntan signos de su desaparicin o
transformacin.
En las naciones de estructura democrtica y federal, que luchan por un
estatismo civilizado, los estadistas siempre amparados en los valores de la
cultura occidental, comienzan por reconocer las imperfecciones del Estado,
los inevitables desarreglos sociales, la inhumana injusticia que lo rodea, las
brbaras costumbres que an subsisten. El materialismo no puede decir ms
de lo que esta crtica expresa de la organizacin estatal clsica. Sin duda
surgir un nuevo Estado, cada vez ms perfecto, cuando el hombre participe
en una obra social armnica de magnas proporciones en la que todos asu-
man su responsabilidad y aprovechen el inmenso campo y posibilidades de
la tecnologa actual.
Estamos plenamente conscientes de que las imperfecciones de las insti-
tuciones democrticas pueden desaParecer si.~. tiene la conviccin de que
hay que emprender tareas audace~, en intensitladciel1t1fica supretna, tcni~
camente conformadas y con una maY(lr proyeccin hasta hoy rtoempleada~
DERECHO ADMINISTRATIVO 13
Acabar de una vez con las mediocres tareas polticas de vegetar alrededor
de los presupuestos; o de peligrosos endeudamientos pblicos, afrontar con
decisin la reforma administrativa; lanzarse valientemente al mundo de ma-
ana disponiendo de las corrientes crediticias, realizando obras que incre-
menten los ingresos pblicos; desandar con valor muchos de los caminos
errneamente emprendidos y prfidamente sostenidos, aunque con ello se
afecten muchos intereses surgidos del desorden, de un tradicionalismo con-
servatista inoperante y de la indiferencia; llevar por conviccin -al gober-
nante y al gobernado- a la construccin de un mundo mejor estructurado,
al mismo tiempo que se reconoce como meta ideal, el ms legtimo de los
derechos del hombre: el derecho a vivir en un rgimen de seguridad total,
combatiendo la intranquilidad e inseguridad que slo conducen a un mundo
de vicios, que acaba por agostar las fuentes ms nobles del espritu.
Sabemos que no es tarea sencilla en los Estados modernos pasar de una
demagogia fulgurante de hombres que se creen providenciales, una tcnica
institucional elevada para acabar con la indolencia de seres ofuscados en el
espejismo lastimoso de esta poca -de oligarquas adueadas indebidamente
del poder, por caminos no democrticos que, como el Leoiathan de Thomas
Hobbes, devora a sus propias creaciones-; de costumbres polticas que afec-
tan seriamente las libertades humanas; de una administracin pblica lenta
y desorganizada, impropia para realizar la obra inmensa que apunta el fu-
turo; y de grupos de presin que indebidamente obtienen privilegios, validos
de su influencia de grupo, frente a las grandes carencias colectivas, en lu-
gar de armonizar sus anhelos con los grupos marginados ms numerosos que
no disponen de los mismos elementos para una accin poltica eficaz en
defensa de sus intereses.
Los regmenes polticos que niegan la libertad o explotan al hombre,
llmense capitalistas o comunistas son transitorios porque llevan en s el
germen de su propia destruccin. Lo mismo es daino el rgimen que dosi-
fica o elimina la libertad, que el que la cotiza en la balanza de los merca-
deres. Las sociedades se acostumbran a la injusticia, como muchos pueblos
a la zahrda en que viven o al agua contaminada, porque no tienen otra
cosa con qu sustituirla. La tirana que emplea la violencia, desenfrenada
y despiadada, es tan grave y destructiva como la tirana verbalista y abru-
madora, que pretende alimentar a' un pueblo con palabras dispersas e in-
trascendentes; en ambas se acaba por pervertir los valores de una comunidad.
La personalizacin del poder es un fenmeno poltico de estos tiempos
y no debemos alarmarnos de los ejecutivos fuertes que concentran la fuerza
material y jurdica del Estado, si la poltica social es definida, se mantienen
las libertades fundamentales y se cuenta con una administracin pblica de
economa mixta. El mundo, apremiado por las tremendas necesidades socia-
les, acabar por destruir su propia y anticuada filosofa social y construir
sus instituciones con. un realismo trascendente.
Fuera de ~os cuantosjd~a1istas.-grandes y apasionados seores del mun-
do- 1~.4ist()ri~. $lo .rcegi!ltfa.mucheduqlbr~s .tris~s.y sin . futurQ,. con, ~a .vista
en el suelo, que arrastran penosamente sus vidas. Una propaganda vehe-

mente y discutible afirma que el hombre-masa en la actualidad, al que se
le pretende hacer vivir en una ilusoria sociedad de consumo tiene los ojos
puestos temerosamente en el maana, como no lo haba hecho en ninguna
otra etapa anterior y que esa es la realidad, lo mismo en los Estados demo-
crticos que .en las naciones comunistas. En grandes regiones del planeta,
masas mudas y hambrientas pasean desoladamente el fardo de sus vidas en
un mundo de angustias y privaciones, que ellos no han formado, pero que
estoicamente soportan y sostienen, esperando el despertar de los grandes or-
ganismos internacionales, cuyos Estados se mueven en el crculo de hierro
de los intereses impasables de sus economas nacionales.
y entre tanto las grandes y lacerantes preguntas de la humanidad an
no encuentran su debicla respuesta: Cul es la frmula social y poltica para
que el hombre viva en paz y creadoramente sobre la Tierra?
Estamos seguros de que hombres incorruptibles y leales a su dignidad
humana, sacrificando las mejores horas de su existencia, algn da triun-
farn en la ardua tarea de la conquista de la verdad, descifrando el labe-
rinto de las leyes naturales que lo acosan y construyendo, con sus imperfec-
tas leyes humanas, un mundo social que se haya liberado de sus mviles
irracionales.
Es necesario, por tanto, concluir sin vacilaciones. que la obra social no
ser realizada en toda su plenitud por el hombre de 'hoy, espiritualmente
deformado. que se abruma con tantos aos de errores y oscuridades que pien-
san que la vida se ha desarrollado para el disfrute de unos cuantos.
Cuando pasemos de esta etapa crtica y en transicin que vivimos. con
sus problemas ilimitados y aparentemente insolubles -ms por la intransi-
gencia de los que gobiernan. frente a la ceguera e ineptitud de los gober-
nados, que se resisten a fortalecer la organizacin poltica en la que nece-
sariamente deben vivir-. y pasemos a otro estadio moral de cultura superior.
seguramente que mejores generaciones que las actuales, podrn contribuir a
preparar el camino de una nueva y trascendente realidad poltica y econ-
mica -que disponga de una poderosa Administracin pblica, con medios
operativos eficaces por estar tcnicamente programados- y un Derecho ad-
ministrativo superior que sea garanta de seguridad y eficacia. dejando un
margen racional de accin a la iniciativa de los particulares, que de todas
maneras tendrn que ajustar sus actos al inters general. limitar sus excesi-
vas especulaciones y colaborar en los amplios programas de planificacin
estatal.
Ahora es cuando ms debemos empearnos en la enseanza del Derecho
administrativo, ante un mundo en una constante 'transformacin, que ha
obligado al poder pblico a una intensa labor legislativa en materia adm-
nistrativa, Nuestro empeo debe fincarse en orientara'lsstu'diasos de nues-
tra materia en el conocimiento de esta nueva legislaclrl.~Jjarcada"en un
programa general del desarrollo social y de lareforma'ad1lnisaativa, que
OER.ECHO ADMIl':ISTRATIVO 15
se ha iniciado en este rgimen, con la Ley orgenicade la administracin

Pblica Federal que trata de reestructurar los cuadros administrativos ano
teriores con una ms adecuada distribucin de la competencia de las secre-
taras de Estado y Departamentos administrativos. y un control ms efectivo
y directo de los organismos paraestatales, agrupados en sectores especializados.
,
PRIMERA PARTE
LA AUTORIDAD INSTITUCIONAL
DEL ESTADO
TTULO PRIMERO
LA ACTIVIDAD DEL ESTADO

CONTEMPORANEO
CAP1TULO 1
LOS FINES DE LA' ORGANIZACIN POLfTICO

ADMINISTRATIVA
l. La actividad del Estado.-2. Los fines del Estado.-3. Clasificacin de

la actividad del Estado.-4. Doctrinas contemporneas que determinan la
extensin de los fines del Estado.-5. La doctrina del Estado mexicano.
1. LA ACTIVIDAD DEL ESTADO
La actividad del Estado se ongma en el conjunto de operaciones, tareas

o facultades para actuar -J'urdi,cas, materiales y tcnicas-, que le corres-
pon den como persona jurdica de derecho pblico y que realiza por medio , !
de sus rganos. Las actividades jurdicas del Estado estn encaminadas a la
creacin y cumplimiento de la ley. las actividades materiales son simples:
desplazamientos de la, voluntad y las actividades tcnicas son las actividades
subordinadas a conocimientos tcnicos o cientficos.
El Estado es un producto social, una obra humana que se integra a lo:
largo de un proceso histrico, pletrico de luchas sociales y de intensa trans-:
formacin de los grupos. El determinar 10 que el Estado pueda hacer, es
materia de disciplinas diversas. que comprenden la totalidad de la vida hu-,
mana. Es necesario, por tanto, la determinacin de cul debe ser la ,extensiri
y los modos para realizar los fines del Estado.
El orden jurdico de un pas define y concreta las aspiraeones
en la medida se ha estimado necesario el desarrollo
20 ANDRl:S SERRA ROJAS
dicionalismo y conservatismo britnico, son el antecedente del rgimen cons-

titucional moderno a travs del sistema parlamentario. Este sistema ha lle-
nado su poca y probablemente se orientar en otros derroteros de su expe-
riencia constitucional en el futuro.'
En principio, toda finalidad que se atribuya al Estado, en una forma u
otra, directa o indirecta, viene a afectar los intereses de los particulares,
como dos crculos concntricos que guardan una relacin de necesidad. El
problema ms grave de la sociedad moderna es la determinacin de la situa-
cin del hombre frente al Estado, materia que preocup a Spencer en el
siglo pasado.f
En las sociedades de tipo liberal, la accin del "Estado gendarme" se
redujo a meras actividades de vigilancia, dejando a la libre iniciativa par-
ticular su fuerza creadora. En una sociedad compleja como la moderna, en
continuo crecimiento demogrfico y con los elementos reducidos que satis-
facen sus necesidades, el Estado-providencia ve aumentada considerablemen-
te su esfera de accin. Esto plantea problemas tan decisivos como el de
saber si en el futuro se llegar a eliminar el inters individual, frente a las
exigencias apremiantes de los intereses sociales, como en la sociedad colec-
tivista, o el Estado lograr finalmente encontrar en el Estado democrtico
federal, una forma armoniosa de transaccin en que se mantenga el equi-
librio entre la accin particular y la accin pblica,"
Los fines se incorporan al orden jurdico, es lo que Hartmann ha llamado
el arte de transformar tendencias sociales en formas jurdicas. Cuando una
corriente de opinin precisa un camino, se requiere organizarlo en fines,
clasificarlos en rganos, proveerlos de medios, para que puedan ser cumpli-
dos en bien de la comunidad. Una vez reconocidos como principios jurdicos,
es entonces cuando hablamos de atribuciones, funciones, competencia, juris-
diccin, prerrogativas, facultades, derechos, poderes jurdicos y otras deno-
minaciones. Mltiples han sido los esfuerzos de los cientficos para dotar al
derecho administrativo de una base general y de una terminologa apropada.t
Debemos a Bonnard el desarrollo de la idea de atribucin como base del de-

recho administrativo. Para este autor, "se encuentran en el Estado tres nociones
esenciales: las atribuciones, las funciones y los servicios pb licos. Ellos forman la
sustancia del Estado. Las atribuciones son las tareas, los trabajos que el Estado
realiza. Ellas constituyen los objetos de su actividad. Esta nocin de atribucin
corresponde sensiblemente a la de profesin para los individuos; Cuando se dice
1 Marchan Frederick George, A Constitucional History o/ modern England. 1485 to

the presento Harpers Se Brothers. Publishers New York, 1960, 1 v. 496 pgs.
2 Herbert Spencer, El individuo frente al Estado.
3 Jimnez de Parga y Cabrera, Manuel, Los regimenes poUticos contemporneos. Ed.
Tecnos, S. A., Madrid, 1960, 1 V., 485 pgs.
~ La opinin moderna en contra de los conceptos tradicionales de la Teora consti-
tucional se encuentra en todo su vigor. Adems del concepto. de atribucin, el propio
concepto de funciones del Estado es objeto de una consideracin crtica en los sistemas
modernos, que pretenden eliminar conceptos ambiguos, para dar paso a una teora ad-
ministrativa, apoyada en las nociones que han pasado por el tamiz de la depuracin.
que el Estado es industrial, comerciante, profesor, se indica en esa forma la atri-

bucin realizada por el Estado".5
Algunos autores han empleado como base de su exposicion la idea de

atribucin, la que se considera "como la piedra angular del derecho admi-
nistrativo", para justificar el contenido de la actividad del Estado y la ex-
plicacin de la naturaleza jurdica de las instituciones administrativas por
medio de las 'atribuciones pblicas. Esta idea, abandonada a la fecha, fue
considerada en algunos casos en el desarrollo del derecho administrativo.s
Se ha impugnado decididamente esta nocin de atribucin, estimndola
como un concepto insuficientemente elaborado para fundamentar nuestro
derecho administrativo y en general sus teoras. El derecho francs tambin
se ha alejado de esta teora expuesta por Bonnard.
En la literatura administrativa latinoamericana, Sayagus Laso 7 formula
la crtica del trmino atribucin considerndolo impreciso, pues significa
"cada una de las facultades" que a una persona da el cargo que ejerce y
propone, en cambio, la palabra "cometido de estado", que quiere decir co-
misin o encargo.
El concepto de atribucin es un concepto til, pero no indispensable. Es
un trmino que no fundamenta las instituciones de derecho administrativo
porque puede fcilmente omitirse. Para una disciplina jurdica es til contar
con numerosos trminos que permitan el mejor conocimiento y manejo de
los problemas del derecho, sin darles un alcance mayor al estricto. El uso
de trminos de connotacin muy general nos conduce por un camino de
incertidumbre. El concepto de atribuciones del Estado es de fcil empleo
dentro de ciertos lmites muy convencionales, pero no como un elemento
bsico, ni menos aceptarlos como un elemento necesario para definir las
instituciones administrativas.f
2. Los FINES DEL ESTADO
Para especular acerca de los temas generales del derecho administrativo

tomamos como punto de partida el problema de los fines del Estado. Aun-
que esta materia corresponde a la Ciencia Poltica debemos referirnos con
brevedad, a algunos de los aspectos del problema teleolgico. Esto nos lleva
5 Bonnard, Precis de droit administrati]. Pars, 1932, pg. 18. Ed. Sirey.
6 Gabino Fraga, Derecho administrativo. 14" ed. Ed. Porra Hnos., S. A., Mxico,
1971. Tt. 1, cap. 1, pg. 13. Carre de Malberg., ob. cit., pg. 160.
7 Enrique Sayagus Laso, Tratado de Derecho Administrativo. Montevideo, 1953. T.
1, pg. 49. En la pgina 51 se enjuicia el concepto de Fraga sobre atribuciones,
s La jurisprudencia administrativa no debe emplear con liberalidad el trmino de
atribuciones como base del derecho administrativo mexicano. Debe tomarse en cuenta
que la mayor parte de los tratadistas de esta materia, no se valen de ese concepto para
construir sus opiniones y se podra originar confusin irreparable y malentendidos que
deben evitarse en una disciplina en proyeccin oen proceso de elaboracin.
a determinar cul es la actividad general del Estado, es decir, lo que debe

hacerse de acuerdo con el orden jurdico imperante en un pas.
El Estado es una obra colectiva y artificial, creada para ordenar y servir
a la sociedad. Su existencia se justifica por los fines que histricamente se
le viene asignando. El Estado existe para realizar esos fines y se mantendr
en tanto se le encomienden esas metas,"
El fin histrico-poltico es la razn por la que se integra un complejo de
actividades; la idea de fin tiene el significado de intencin, de objetivo o
de voluntad dirigida. Dice R. Van Ihering: "En el dominio del Derecho
nada existe ms que por el fin, el derecho todo, no es ms que una creacin
del fin." 10
El Estado no debe ser una faccin que gobierna con exclusividad, ni
una organizacin al servicio de grupos privilegiados. Su finalidad es servir
a todos sin excepcin, procurando mantener el equilibrio y la justa armona
de la vida social. La idea del inters pblico es determinante en las insti-
tuciones polticas. Favorecer a un grupo con detrimento de otro, es crear
profundas desigualdades sociales, que el Estado debe empearse en hacerlas
desaparecer o a lo menos atenuarlas.
Si del campo jurdico pasamos al dominio jurdico-poltico nos encontra-
mos que el Estado es el ordenamiento total, en un determinado territorio, y
regulado por fines que son el resultado de un proceso histrico. u
La actividad del Estado, es decir, lo que el Estado debe hacer, se, define
por el conjunto de normas que crean rganos, fijan su funcionamiento y los
fines que deben alcanzar. La exigencia lgica del Estado se precisa por los fi-
nes o propsitos que una sociedad organizada le ha venido sealando de
acuerdo con su propia naturaleza.w
9 "En la actualidad los hombres buscan en todas partes saber dnde estn, a dnde
van y qu pueden hacer -si es que pueden hacer algo-, sobre el presente como historia
v el futuro como responsabilidad. Esas preguntas no puede contestarlas nadie de una
vez por todas. Cada poca da sus propias respuestas. Pero precisamente ahora hay una di-
ficultad para nosotros. Estamos a fines de una poca y tenemos que buscar nuestras
propias contestaciones. Estamos al final de la que se ha llamado Edad Moderna. As
como la Edad Antigua fue seguida de varios siglos de predominio oriental, que 10i occi-
dentales llamaron, con sentido provincial, la Edad Media o del Oscurantismo, as ahora
la Edad Moderna empieza a ser seguida por una edad Posmoderna. Quizs podamos
llamarla la Cuarta poca." C. Wright Mill, La imaginacin sociolgica, F. C. Ec. Mxi-
co, 1961, pg. 178.
10 R. Von Ihering, El fin en el derecho. Obra aparecida en el ao de 1877.
11 "Ala expresin fin del Estado van unidos tres problemas completamente dife-
rentes. Se puede preguntar: qu fin es el que cumple la institucin del Estado en la
economa de la historia con relacin a las ltimas determinaciones del hombre? Qu
fin ha tenido o tiene un Estado individual determinado en la historia? Y finalmente,
qu fin tiene la institucin del Estado en un momento. determinado para los que for-
man parte de l, y, por tanto, para la comunidad? Para los fines de este Tratado lo
que nos interesa indagar son los fines objetivos del Estado," George Jellinek, Teoria
General del Estado. Ed. Albatros, 1943, Buenos Aires, 1 v, 647, pg. 187 Y ss.
12 baga, P. Luis S. J., Elementos cl( tlerechQ poltico. 2 vols. Bosch Ed. Baree-
lona. T. J, pgs. 183 a 204. Adolfo Posada, Def'~ho Polltieo. T. 1, pg. S05. Mlldrid.
El Estado no debe tener otros fines que los de la sociedad, aunque

ciertos fines forman tareas u operaciones tcnicas de su actividad para fa-
cilitar o preparar el cumplimiento de los fines que se llevan a cabo en forma
exclusiva o de facultades concurrentes con los particulares. No nos referimos
a todos los fines sociales, sino a los fines objetivos del Estado.
La sociedad conserva un campo extenso de actividades bajo la vigilan-
cia y estmulo del Estado. Esa inmensa actividad privada, se puede resumir
diciendo que el individuo) dentro del orden jurdico) puede hacer todo) con
excepcin de lo que la Ley le prohbe. Su capacidad generales la regla, la
prohibicin, el lmite de su accin.
Es, por esta razn, por la que el funcionario es limitado en sus activida-
des, y no puede hacer otra cosa que lo que la ley le permite. Su capacidad
de obrar es estricta y subordinada al inters general.
, El Estado y el derecho son medios, organizaciones o instrumento-s, he-
chos por los hombres y para los hombre~ Para asegurar sus fines la socie-
dad crea o reconoce el poder del Estado y lo somete al derecho para ha-
cerlo racional y lgico. El Estado no es un organismo dotado de alma, por-
que no hay otro espritu que el de los propios seres humanos, ni hay otra
voluntad que la voluntad de ellos. El Estado puede definirse como una insti-...~
tucin creadora de insttuciones.P
De nada servira crear un orden jurdico si al mismo tiempo no se crean
los medios idneos para hacer posible la realizacin del derecho. Los r-
ganas del Estado son "esferas limitadas de competencia", "unidades jur-l /
dicas de accin") "centros de competencia delimitados por el ordenamiento \
jurdico".
Para que estos entes puedan realizar los fines del Estado es indispensa-
ble que acte la voluntad humana a travs del Derecho.t!
La idea de fin est implcita en la accin de cada uno de los rganos del
Estado, la sntesis en propsitos semejantes, nos conduce a, los fines genera-
les que forman la actividad pblica. Reducida a un campo menor en sus
\
1.923. Lib. Surez. Ren Chateau, Introduccin a la Poltica. Pars, pg. 81. Francisco
Porra Prez, Teora del Estado. 5' ed., Mxico. Ed. Porra, 1969, pg. 417. Mareel
de la Vigny, L'activit etatique, Sirey. Pars. 1954.
13 Jos A. Llorens Borrs y otros. Universidad de Barcelona. La estructura del Es-
tado. Boseh. Barc, Ed., pg. 9, 1958.
14 "El Estado, como toda estructura social, carece de una voluntad real y propia; la
que expresa a travs de sus rganos no es sino una voluntad exclusivamente humana.
La idea. de rgano estatal slo puede explicarse partiendo de la existencia de ciertas
personas (gobernantes y funcionarios) a las que el ordenamiento jurdico atribuye unas
facultades que confiere a su voluntad, el valor y la eficacia de la voluntad del Estado.
En el campo de las ciencias sociales, el vocablo rgano se despoja de todo contenido
biolgico y recupera el significado propio de la etimologa: rgano vale tanto como
instrumento o medio de accin. rgano del Estado es el instrumento o medio a travs
del cual el Estado se coloca en condiciones de querer, de aotuaryde relacionarse con
otros sujetos de derecho. Se manifiesta como un centro de competencia
el derecho." Jos A. Llorens Borrs y. otros. La estructura. del Estada. Ed, ~"""~;>."""""""'
lona, 1958, pg. 9.
orgenes, hoy se ve ampliada esa accin considera~lemente. ~or un proceso

singular encaminado a la satisfaccin de las necesidades sociales, el Estado
ha intentado tomar a su cargo las tareas que incumben a una sociedad y
cuando as lo ha pretendido, las reacciones sociales han luchado para poner
un lmite a -la capacidad o determinacin estatal.
No debemos considerar fines autnticos del Estado los que se apartan de
su elevada misin. Como en el caso de las dictaduras, gobiernos autoritarios
que se proponen fines de conquista, de agresin o fines contrarios a la li-
bertad. Nada ms absurdo y contrario a las ideas modernas que las misiones
histricas, o pueblos predestinados, por las que un Estado se erige en rector
de los destinos de otros pueblos.P Para esta finalidad indebida han surgido
doctrinas polticas como el fascismo, el nacional socialismo, que tienen a la
libertad como enemigo y pervierten y disfrazan las tradiciones ms hondas
de un pueblo. Una actitud que cae en el campo de la patologa poltica que
por lo regular aparece en los momentos de transicin y desconcierto de los
pueblos.!"
La teora de los fines domina totalmente la vida del Estado, porque el
engranaje jurdico que lo caracteriza tiene una finalidad "que explica la ra-
zn de ser de la norma misma y que va ms all del simple hecho de la
positividad" los fines del Estado estn 'contenidos en el cuadro del orden
jurdico de un pas, en principio en la estructura constitucional y en la le-
gislacin ordinaria y reglamentaria.F
El concepto de fin es un elemento necesario para determinar si el ideal
contenido en la norma constitucional no se desvirta en el orden jurdico
imperante, y realiza un propsito no implicado en la norma suprema. Se
llama "desviacin de poder", cuando el funcionario se aparta de la finalidad
que encierra la ley.1B
15 Cul es el fundamento psicolgico de la dictadura? "Cmo explicar el poder del

dictador? Cmo es posible que grandes naciones compuestas de decenas de millones de
individuos, acepten dcilmente la autoridad de un solo hombre y se sometan con dili-
gencia a estas rdenes? La respuesta a esta cuestin debe ser buscada sin duda en la
psicologa de la organizacin social moderna." P. Dubois-Richard, Gordon y M. Mous-
kheli, Elements de droit Public. Pars. Editions A. Pedone, 1937, pg. 92.
16 Benito Mussolini declar que haba que pasar sobre el cadver descompuesto de
la libertad, pero la historia pens lo contrario.
17 "El fin del Estado, dice Espinosa, no es hacer pasar a los hombres de la con-
dicin de seres racionales a la. de brutos o autmatas, sino que por el contrario, ha
sido instituido para que sus almas y sus cuerpos desarrollen sus funciones con segu-
ridad y para emplear sus razones libremente, para que no muestren odio, clera o as-
tucia y se traten sin malevolencia."
is La Constitucin de 1857 declar los. fines del Estado mexicano en una forma
general: "Articulo 1. El pueblo mexicano reconoce que los derechos del hombre son
la base y el objeto de las instituciones sociales. En consecuencia declara que todas las
leyes y todas las autoridades del pas, deben respetar y sostener las garantas que otorga
la presente Constitucin." La Constitucin de 1917 contiene los fines del Estado mexi-
cano en todo su articulado. Por ejemplo: el artculo 3, que se refiere a la educacin
pblica, se incluye en las garantas individuales, sin embargo, pierde ese carcter cuan-
do define la poltica educativa del Estado. Ms que una garanta individual, debe es-
La vida social est en constante evolucin y exige la intervencin del

Estado en formas cada vez ms complejas, para orientar el desarrollo sociaJ.l9
El Estado ejerce una funcin rectora de la vida social, pero la sociedad es la
que finalmente imprime sus propias modalidades a las instituciones en
general.
3. CLASIFICACIN DE LA ACTIVIDAD DEL ESTADO
Se han adoptado diversos criterios para clasificar la accin del Estado.

En una primera consideracin se establecen las relaciones que existen entre
las facultades pblicas y la actividad de los particulares.P"
El Estado en su doble carcter de gobierno y administracin concreta
sus fines, cometidos o competencias, en sus rganos jurdicos que forman una
estructura especial.yson los funcionarios y empleados pblicos y los propios
particulares, los que desarrollan la actividad del Estado encaminada a sa-
tisfacer las necesidades generales.
Las funciones, del Estado y los poderes pblicos que le corresponden,
son potestades constitucionales que dividen, lgica y polticamente, la accin
del Estado con fines democrticos y tcnicos y evitan la concentracin de la
fuerza estatal en una persona o entidad.
Es necesario particularizar esa compleja actividad o tareas pblicas, para
hacerla prcticamente realizable entregndola parcialmente a diversas en-
tidades pblicas o privadas, en esferas de competencia ms o menos amplias.
De este modo se crean instituciones, servicios pblicos, empresas y otras for-
mas que hacen posible la ejecucin de los propsitos que incumben al Estado.
De esta manera Bonnard distingue tres categoras de atribuciones o zo-
nas de competencia estatal.P!
timarse como una garanta social, y estatal, aunque existan opiniones que lo impugnen
en ambos sentidos.
19 Esfuerzo significativo el de Hermann Heller para desentraar el sentido de 108
fines frente al mundo de los valores. "Desde que dominan en la teora del Estado el
positivismo y el hlstoricismo, es corriente resolver la cuestin del valor del Estado refi-
rindose a su sentido comprensible o a su fin. Esta confusin entre sentido y valor
de un fenmeno cultural, es uno de los ms funestos errores del pensamiento contern-
porneo, La funcin de "sentido del Estado", como la de todo fenmeno histrico, siem-
pre est ciertamente referida a valores. Pero esta relacin puede ser positiva o negativa.
Cualquier banda de ladrones u organizacin de asesinos. tiene tambin un sentido como
prensible. La cuestin de la consagracin o justificacin del Estado no puede, pues.
resolverse con la simple consideracin. de la funcin comprensible."
20 Fernando Garrido Falla (Tratado de derecho administrativo, tomo H, 2" ed. 1962,
pg. 115), clasifica la actividad administrativa de acuerdo con los siguientes criterios:
a) Por razn de su contenido; b) Por su forma; e) Por su exigibilidad; y d) Por el r-
gimen jurdico a que est sometida. En el primer grupo enumera las competencias
estatales y la actividad jurdica, material y tcnica, en el segundo la actividad jurdica
y la social y la polica. fomento y servicio pblico; en el tercero las relaciones entre
administracin y particulares; y en el cuarto las normas que la regulan.
21 Roger Bonnard, Precis elementaire de droit administratij, Recueil Srey, 1926.
pgs. 16 a 20.
a) Primera categora: La reglamentacin de la actividad privada, que

consiste en regular la actividad de los particulares en las relaciones que ellos
tienen entre s, con el fin de asegurar el buen orden de estas relaciones.v'
Bonnard, autor de esta clasificacin, manifiesta que esta reglamentacin
es susceptible de presentarse bajo aspectos variados que es necesario pre-
cisar: 1. Por medio de disposiciones imperativas y supletorias. 2. Reglamen-
tando la actividad privada por va represiva y por va preventiva. 3. Re-
glamentando la modificacin de los patrimonios privados.
b) Segunda caiegoria: El fomento, limitacin y vigilancia de la activi-
dad privada. El fomento consiste en facilitar o ayudar a la actividad privada
y presenta formas mltiples y variadas y la vigilancia que implica una in-
tervencin del Estado en ocasin de las diferentes manifestaciones de una
actividad privada, con el propsito de ejercer sobre ellas una cierta accin
particular y asegurar as la observacin de la reglamentacin que le es im-
puesta, bajo la forma de control, de una declaracin del particular o de
una autorizacin previa.
e) Tercera categora: La sustitucin total o parcial de la actividad pri-
vada por la actividad del Estado. El Estado reemplaza al particular o se
combina con l, y le proporciona el servicio o prestacin.
Tambin debemos aludir a la opinin de Alessi [Insts. Der. Ad. Bosch ed.
T. 1, pg. 240) que expresa:
"El conjunto de la actividad administrativa se puede encuadrar en cuatro grupos:
"L. Una actividad que se refiere a la organizacin jurdica objetiva o subjetiva
del ente administrativo;
"2. Una actividad para conseguir los medios necesarios para el funcionamien-
to de la maquinaria estatal;
"B, Una actividad dirigida a asegurar el orden jurdico y la seguridad social
en las relaciones internas y la seguridad del Estado en las relaciones externas; y
"4. U na actividad dirigida a proporcionar utilidad a los particulares bien de
orden jurdico -como el servicio del registro de la propiedad-, bien de orden
econmico-social en relacin con las necesidades fsicas, econmicas, intelectuales,
etctera, de la poblacin."
El profesor de la Universidad de Lieja, Andr Buttenbach afirma que

cuando se trata de definir la accin de la Administracin y de los servicios
pblicos, por el ejercicio de la funcin administrativa, se pueden llevar a
Falzone Guido, Le obligazioni dello Statto. Milano. Dott A. Giuffr, 1960, 1 v.,
421 pgs.
22 Guido Zanohini. Criteri di classicazione delle varie maniiestazioni dell'azione am-
ministratiua. Ri\'. de Dirtto Publico, anno IV, 1954, pg. 529.
Belot Max, 'Fasks 01 gouernment, 1958. Ed. Oxford. U. Prcss.
Zink Harold, Motlern Gouernment, 1958. Ed. Van Nostrand.
G. Treves, Gli atti ammintrative constitutivi di rapporti tra privati. Riv. de Diritto
Pubblco, anno IV, 1954, pg. 314.
cabo por una pura descripcin de los modos y procedimientos de interven-

cin de la Administracin.P'
La accin del Estado puede tener por objeto:

a) La reglamentacin, la vigilancia y el control de la actividad privada;
b) La ayuda a la iniciativa privada y a las empresas privadas de inters co-
lectivo;
e) La creacin y la gestin de servicios pblicos, y
d) La administracin juzgando los conflictos, es decir, lo que se denomina el
contencioso administrativo.es
"En el ltimo tercio del siglo xx pueden identificarse cuatro fines fun-
damentales del Estado, en los cuales se pueden integrar la totalidad de sus
actividades: en primer lugar, los fines de poltica general y orden pbliro;
en segundo lugar, los fines de desarrollo econmico; en tercer lugar, los fines
del desarrollo social; y en cuarto lugar, los fines del desarrollo fsico. y ordena-
cin territorial". Brewer-Carias. Derecho administrativo, Fac. Derecho. Ca-
racas, Venezuela, pg. 129. A ellos haremos referencia en el curso de esta
obra.
Tales son, considerados en su aspecto material, los principales fines de la
actividad administrativa.
Debemos referirnos a los medios de accin de las personas pblicas y de los

servicios pblicos administrativos. Para asegurar el funcionamiento de los servicios
pblicos y de una manera general para realizar su misin las personas pblicas
y la Administracin disponen de los siguientes medios:
a) De personas fsicas que son los ti rulares de sus rganos y de sus agen tes;
b) De poderes jurdicos que les son propios: el de realizar actos administra-
tivos cuyos caracteres son diferentes a los actos jurdicos realizados por los par-
ticulares;
e) De bienes materiales: dominio pblico y privado, finanzas pblicas y
d) De regmenes jurdicos necesarios para realizar los fines y funciones.
El derecho administrativo estudia estos medios y su rgimen jurdico, el

cual comprende: fomento, rgimen de polica, servicios pblicos, servicios
23 Andr Buttenbach, Principes Generaux, Organization el moyen de action des ad-

ministration publiques. Ed, Larcier, 1954, pg. 11.
24 No es una lucha en contra de la organizacin y distribucin del capital. Es una
contienda que amenaza la destruccin de principios e instituciones tradicionales que
norman el hogar, la juventud, la religin y los diversos modos de vida. La gravedad
de este problema radica que en cualquiera de los sistemas polticos modernos que se
considere, la sociedad se ve en peligro inminente de disolucin y corrupcin. Frente
a 10$ grandes progresos cientficos y tcnicos, vivimos la decadencia moral ms notoria
de todos los tiempos. El liberalismo cristiano condena su crtica de esta poca diciendo
que la tendencia comunista persigue tres objetivos: "alejar a Dios de la vida pblica
por medio del laicismo; crear situaciones comprometedoras de carencias de medios d.e
subsistencia en las masas populares y capitalizar en favor del comunismo todos los movi-
mientos de reivindicaciones sociales".
ANDRS SERRA ROJAS
administrativos generales y las relaciones entre la administracin y los par-

ticulares.
4. DOCTRINAS CONTEMPORANEAS QUE DETERMINAN LA EXTENSIN

DE LOS FINES DEL ESTADO
La extensin de las atribuciones del Estado guarda una estrecha rela-

cin con las diversas tendencias o sistemas sociales, que histricamente han
surgido en el transcurso de la evolucin social.s"
Las grandes imperfecciones humanas y desarreglos sociales han suscitado
siempre una constante inconformidad con la actuacin del poder pblico y
provocan con frecuencia los desequilibrios de las estructuras econmicas.
Nadie puede estar conforme en un mundo lleno de miserias, intereses egos-
tas, pasiones y rencores antisociales. Cuando hacemos referencia a nuestro
pueblo, aludimos con insistencia a aquella parte numerosa de la poblacin
que lleva una vida infrahumana. Slo una planeacin tcnicamente inspi-
rada en ideales generosos de justicia social puede resolver la situacin pre-
caria de las grandes comunidades mexicanas y en general de las comunida-
des la tinoamericanas.
En el estado actual de este debate, se precisan diversas tendencias que se
disputan el lugar preeminente. El liberalismo, el socialismo y el comunismo
con sus numerosas ramas y desviaciones.w
El liberalismo capitalista es la exaltacin del hombre como base del pro-
greso social. En el ser humano existen elementos propios y vigorosos para
estimular el desarrollo social que se debe concretar y proteger. Son esas
fuerzas las que lo sostienen, sin necesidad de intromisiones peligrosas que
destruyan las libertades fundamentales. Es el fortalecimiento de los intereses
que tiene a su cargo el Estado. Seala la limitada intervencin oficial en
las relaciones sociales, impidiendo que el inters del Estado se sobreponga
indebidamente a los intereses privados. El Estado slo se justifica por los
servicios pblicos y por los fines sociales que tiene a su cargo. 2 7
2;)Roger Bonuard , Droit odministras, 1926. Sirey. Pars, p,g. 21.

Diversos autores. El liberalismo y la Reforma en Mxico. Escuela Nacional de Eco-
uoma. UNAM. ID:>7. 1 v. 789 pgs.
Hector P. Agosti, El l/lito liberal. Eds. Procyon. 1959, 1. v., 184 pgs.
eo Mg Erni le Cucrry, La doctrina social de la Iglesia. Biblioteca del pensamiento
actua 1. 1960. v y v. 305 pgs.
Latapi, Kur i Brea y Cuarn, El social cristianismo contemjJoHneo en la empresa.
Se la. 1 v. 80 p,gs, 1963.
Las Cartas Encclicas del Papa Juan XXIII, Mater el Magistrn sobre el reciente
desenvolverse de la cuestin social a la IUl. de la doctrina cristiaua traza nuevos hori-
zontes en la lucha social. "Nuestra poca est azotada y penetrada de errores radicales,
cst;i desgarrada y alterada por profundos desrdenes; pero es tambin una poca que
,due inmensas posibilidades al espritu combativo de la Iglesia."
~ Algunos autores hablan en la actualidad de "Estatismo" como si l representara
algn sistema en particular. Nada ms inexacto que esto, ya que los sistemas actuales
Durante el siglo XIX y en nuestros das se siguen oponiendo estas ideas, como
sistemas que se disputan la orientacin del Estado moderno. El problema no
tiene en la actualidad la misma significacin que a fines del siglo pasado o prin-
cipios del presente. "Las races del socialismo moderno hay que buscarlas, ante
todo, en el desarrollo de la industria :y de las relaciones sociales que sta lleva
consigo, desde fines del siglo XVIII", dice Cathrein.
Este dilema no ofrece el mismo planteamiento y proyeccin en la actua-

lidad, porque el debate no debe plantearse entre el liberalismo y el socia-
lismo, sino exclusivamente entre las contradictorias tendencias socialistas
-moderadas y radicales-, que hoy se manifiestan en irreconciliable oposi-
cin, al Estado totalitario o al propio comunismo sovitico, en un ltimo
esfuerzo para salvar el futuro del Estado democrtico federal. Hay ms dis-
tancia ideolgica entre el socialismo intervencionista y el comunismo, que
con el propio liberalismo.
Las tendencias socialistas modernas se sitan desde la organizacin de-
mocrtica del Estado Federal, el socialismo cristiano, o el socialismo integral
o solidarista, hasta las tendencias ms radicales como el socialismo planifi-
cado. El socialismo cuenta con numerosos sistemas, doctrinas, opiniones, que
organizan en formas muy complicadas la accin del Estado moderno. El
socialismo de actualidad se nutre en los principios de un socialismo modera-
do, que se opone al principio colectivista del comunismo, en sus dos co-
rrientes principales: la organizacin sovitica y la democracia popular china,
apoyada en las grandes tesis del marxismo, la concepcin materialista de la
historia y la socializacin de los instrumentos de produccin.
Antes de continuar en el anlisis de las tendencias socialistas debernos
referirnos a la opinin que afirma que el liberalismo como sistema o doctri-
na est liquidado o en proceso de su total liquidacin, porque ha llenado su
misin histrica y es una mera referencia a un sistema caduco en la historia
de las instituciones polticas y econmicas.
A menudo escuchamos la afirmacin de la continuidad histrica del libe-
ralismo, desde los siglos XVIII Y XIX a la fecha. Respecto del valor histrico
del liberalismo, nada tenemos quc objetar, pues el liberalismo cumpli su
misin gloriosa al destruir en su poca las formas arcaicas de la vida social
del Estado monrquico absolutista y desptico, que amparaban intereses y
prej uicios de otros tiempos.
Los defensores actuales del liberalismo sostienen que ste es un sistcma
se pueden reducir a dos: el liberalismo y el socialismo. La tesis comunista pretende ser

Una superacin de las doctrinas socialistas.
"En nuetro tiempo la alternativa no se da entre liberalismo econmico o planea-
miento, sino entre buen o mal plancamiento." Harold Lask i,
"La verdad es que hoy todos somos planificadores." ,~. Arthur Lcwis, La plancacion
econmica. Mxico, 1952, pg. 16.
Cathrein, El socialismo, pg. 14.
Fernando de los Ros, El sentido humanista del socialismo. Javier Morali, editor, Ma-
drid, 1926, 1 V., 416 pgs.
de principios universales y hasta eternos, los cuales no podrn desaparecer,

porque sobreviven en los principios o verdades que toda sociedad juzga como
invariables, y agregan que muchos de los males de la era moderna, se deben
al olvido o negacin de esos valores o ideales del viejo Iiberalismo."
La crtica de esta afirmacin nos obliga a pensar en el liberalismo como
un sistema en liquidacin, y esa supervivencia puede estimarse como transi-
toria e inestable y porque los residuos del liberalismo sufrirn nuevas y ms
profundas transformaciones. Las libertades humanas que imperan en nues-
tro tiempo, no tienen el mismo contenido que las antiguas, ilimitadas y ab-
solutas libertades del siglo pasado. Hoy la libertad vale en tanto que guarda
un justo equilibrio con el inters social. ,Ningn inters particular puede
constituir un obstculo para el desarrollo de las instituciones polticas.
El orden de nuestros das es radicalmente diferente al orden que go-
bern al Estado liberal. Y aunque se trata de seres humanos semejantes en
sus necesidades bsicas, la cultura que vivimos, en el Estado providencia
-efmero y transitorio-s, difiere en su esencia y contenido de la cultura in-
dividualista del Estado gendarme. Maana vendr el Estado-servicio, el Esta-
do-seguridad, el Estado Providencia, o el Estado social de Derecho, a con-
figurar un nuevo orden. Los problemas polticos, econmicos y sociales tienen
un diferente planteamiento, diversas proyecciones y una nueva mentalidad
para juzgarlos. Cada siglo es un mundo espiritual diferente que reclama
soluciones adecuadas a esa poca, cambiando como las modas, pero con un
sentido ms lgico y centfico.w
28 Don Luis Montes de Oca, distinguido financiero, ya desaparecido, al comentar a

Lippman, seal una nueva interpretacin del liberalismo. Vase el prlogo a la obra:
Retorno a la libertad, y la obra de Gustavo R. Velasco, Libertad y abundancia. Ed.
Porra, S. A., Mxico, 1958, 1 V., 182 pgs.
Diversos autores. Una encuesta sobre la cuestin democrtica de Mxico. Ed. Cultura,
1938, 1 V., 403 pgs.
29 Antonio Carro Martnez, ob. cit., '1957, pg. 312 nos dice: "El problema poltico
ms humano y ms capital, el que ms cala y preocupa a la opinin de todos los pue"
blos gobernados; es el de saber y conocer quin manda y gobierna efectivamente en la
nacin. La respuesta se hallar normalmente en la Constitucin o en una ley poltica
fundamental, que regular los diversos rganos jerarquizados a quienes corresponde el
ejercicio del poder. Pero la opinin no se contenta normalmente con esto. Sabe que detrs
de las leyes y de los rganos en las mismas instituidas se hallan las personas. Efectiva-
mente, no vale engaarse; quien ejerce siempre el poder poltico en fin pas es una
persona o varias, llera, en todo caso, hombres de carne y hueso. En definitiva, el proble-
ma crucial es siempre un problema de personas. La ciencia poltica, las instituciones y
el derecho tienden a la despersonalizacin ms absoluta. Se manifiestan como si los
hombres fusemos seres mecnicos, actuando siempre igual. Pero la realidad es muy
otra. La realidad demuestra que ha habido un Csar, un Carlomagno, un Federico de
Prusia, un Napolen, y que stos, junto con otros muchos hombres, son los protagonistas
de la historia y los artfices de las decisiones polticas ms importantes. Las guerras,
las revoluciones, las leyes, las sentencias, todos, absolutamente todos los actos de la his-
toria, son resultado del mando que ejercen unos pocos hombres."
"El liberalismo, dice Gonzaga de Reynold, es mucho ms individualista que la
democracia y se halla tambin mucho ms prximo al humanismo. En efecto contempla
en primer lugar la libertad. Todo su sistema consiste en defender y promover la Iiber-
Intiles han sido los esfuerzos de autores como Walter Lippman en su

Retorno a la libertad, para crear un neoliberalismo o demoliberalismo. Los
residuos de los principios liberales que subsisten, apenas si son un buen re-
fugio para escudarse en una teora inofensiva e inoperante -todava nece-
saria para una clase privilegiada-, pero muy limitada para hacer frente a
las necesidades apremiantes de millones de seres humanos indigentes.
o. LA DOCTRINA DEL ESTADO MEXICANO
Es necesario comenzar por distinguir cul es la doctrina del Estado mexi-

cano y la del gobierno mexicano. La primera est consagrada en la legisla-
cin vigente, la segunda es la que aplican los gobiernos interpretando y
extendiendo los textos constitucionales. Esto explica por qu se ofrecen go-
biernos de filiacin revolucionaria, aplicando radical o moderadamente los
mismos textos constitucionales y las mismas leyes.
Las tradiciones polticas mexicanas arrancan del antecedente indgena
precortesiano y del largo perodo de la conquista, en la que mantuvieron los
principios de la cultura occidental y principalmente las ideas polticas de
las instituciones espaolas trasplantadas a la Nueva Espaa.w
El siglo XIX mexicano se desenvolvi dentro de las ideas del liberalismo
moderado y radical, que culminaron en el movimiento de la Reforma y la
divulgacin, a fines del mismo siglo, de algunas tendencias socialistas rno-
deradas.s!
tad individual. En nombre de la libertad de pensamiento empieza por tomar sus pre-
cauciones contra la Iglesia y proclama la tolerancia. Y va tan lejos que terminar por
acordar igual valor a todas las ideas. En nombre de la libertad de ser y de proceder.
tomar mayores precauciones an, respecto del Estado, pues su miedo a la arbitrariedad
gubernamental es de grado extremo. Y contra dicha arbitrariedad habr de acorazar al
ciudadano con garantas. Separacin de poderes, a fin de asegurar la independencia del
Legislativo y del Judicial frente al Ejecutivo. El papel del Estado queda, pues, limitado
al mantenimiento del orden de la calle, a impedir que las libertades individuales se
pisoteen recprocamente. Prohibicin al Estado de competir con el individuo y de pri-
varle de la ms mnima parcela de libertad econmica. El Estado no debe ejercer ni
funcin industrial ni funcin econmica."
30 La tcnica del Estado moderno ha establecido como elemento bsico la conside-
racin unitaria de la organizacin poltica. El poder pblico es indivisible y su accin
coordinadora y unificadora.
El poder del Estado se fracciona en un nmero importante de rganos, que reciben
el nombre de rganos del Estado, que son fracciones de competencia de mayor o menor
importancia. Cuando se ejerce esa competencia en ella se representa el poder del Estado,
sin que implique la divisin del mismo. En el acto ms elemental del poder y por hu-
milde que sea el agente pblico, en l se manifiesta ntegramente el poder del Estado.
"Sea cual fuere el nmero de los rganos el poder estatal es siempre nico." Jellinck,
ob, cit. T. 11, pg. 164.
31 "En principio, la potestad del Estado es una. Consiste de una manera invariable
en el poder que tiene el Estado de querer por sus rganos especiales por cuenta de la
colectividad y de imponer su voluntad a los individuos, Cualesquiera que sean el con-
tenido y la forma variable de los actos por medio de los cuales se ejerce la potestad
La constitucin de 1857 estableci un orden liberal moderado sin acep-

tan los principios radicales del grupo liberal extremista, que se vio defrau-
dado al no conseguir la adopcin de sus ideas por el Constituyente.
Durante el rgimen del presidente Porfirio Daz, el pas vivi moderada-
mente al amparo de una tendencia conservadora y capitalista, con ligeros
atisbos de intervencionismo estatal, como en el caso de las sequas que obli-
gaban a la importacin del maz, y sin que dejasen de manifestarse los pri-
meros brotes de rebelda en pro de las ideas socialistas, radicales o mode-
radas, expresadas por los precursores de la Revolucin como Ricardo y Jess
Flores Magn.
La Revolucin de 1910 -violenta reaccin contra la dictadura- inte-
gra por etapas su programa social en el marco del liberalismo imperante.
Primero fue una revolucin poltica, posteriormente una revolucin eco-
nmica.
La Constitucin de 1917 respet la doctrina liberal en numerosos precep-
tos, pero al mismo tiempo introdujo la novedad de los principios estatistas,
que pronto habran de provocar una crisis contradictoria con el sistema
anterior. En forma inevitable estos principios acabaron por informar la pol-
tica gubernamental.a-
De esta manera se han sucedido los gobiernos revolucionarios, que siem-
pre al amparo de la Constitucin y de sus reformas, han matizado su po-
ltica en formas muy diversas, hasta nuestros das, en que el Estado se ha
visto obligado a definirse.
En el Congreso Constituyente, el grupo renovador -de elevados y mo-
dernos ideales- incorpora a la Constitucin nuevos preceptos con un profun-
do sentido de justicia social que sirven de base a la poltica gubernamen-
tal de los gobiernos revolucionarios. La poltica agraria, obrera, econmica,
educativa, financiera, vial, martima e internacional, y en otros ramos
estatal, todos estos actos se reducen en definitiva a manifestaciones de la voluntad del

Estado que es una e indivisible. Es necesario, por lo tanto, empezar por establecer la
unidad del poder del Estado. Pero hecho esto, y desde el punto de vista jurdico, es pre-
ciso tambin, distinguir en este poder que es uno, por una parte las funciones del poder
que son mltiples y por otra parte, los rganos del poder, que pueden igualmente ser
mltiples. Las funciones del poder son las diversas formas bajo las cuales se manifiesta
la actividad dominadora del Estado; dictar la ley, por ejemplo, es uno de los modos de
ejercicio de la potestad estatal, o sea una funcin del poder, Los rganos del poder son
los diferentes personajes o cuerpos pblicos encargados de desempear las diversas fun-
ciones del Poder." R. Carr de Malberg, Teora general del Estado. F. C. Ec, Mxico.
1948, pg. 249. Nota.
:3:l Son tambin importantes las reformas que aporta el proyecto del seor presidente
Carranza. Vase Diario de los Debates el discurso de apertura del perodo nico de
sesiones del Constituyente. Tomo 1, pg. 260. Dijo el Primer Jefe: ..... mas desgracia-
damente, los legisladores de 1857 se conformaron con la proclamacin de principios
generales que no procuraron llevar a la prctica, acomodndose a las necesidades del
pueblo mexicano para darles pronta y cumplida satisfaccin; de manera que nuestro
Cdigo poltico tiene en general el aspecto de frmulas abstractas en que se han con-
densado conclusiones cientficas de gran valor especulativo, pero de las que no ha
podido derivarse sino poca o ninguna utilidad positiva",
administrativos, se inicia con todo vigor al amparo de normas constitucio-

nales, que luchan en contra del sistema liberal anterior y preludian la inmen-
sa transformacin ideolgica de nuestros das y el irreconciliable debate
entre sistemas antiguos que resisten a transformarse y nuevos sistemas que
amenazan la desaparicin del Estado dernocrtico.s"
Se ha sostenido por distinguidos juristas que la Constitucin de 1917 no
es nueva, es decir, que no difiere en su esencia de la de 1857, sino quc es
esta misma y que las normas de justicia social nuevas en el texto son el
resultado de la evolucin de principios jurdicos, econmicos y sociales, que
estaban implcitos en la Constitucin de 1857 y que, por lo tanto, no contra-
ran en su esencia ni las bases de organizacin del Estado mexicano, ni los
objetivos fundamentales que sta consignaba.
En diversas conferencias hemos sostenido el criterio de que la Constitu-
cin de 1917 respet una buena parte del articulado de la Constitucin de
1857, al cual se le hicieron rejormas importantes y se insisti en que eran
meras "reformas". Pero "las adiciones y reformas" que tan hbilmente con-
quis,t el grupo renovador o progresista del Congreso Constituyente, pugnan
con el espritu y la esencia del pensamiento liberalr
En su estructura es una "Carta" dividida en 136 artculos, pero de un
precepto a otro hay diferencias sustanciales de contenido ideolgico. No es
posible conciliar el artculo 4 y el artculo 123, y el concepto de la propie-
dad liberal con la propiedad estatista, y as otros preceptos establecen esta
continua contradiccin. La Suprema Corte, con un sentido actual de inter-
pretacin, ha mantenido el espritu renovador de la Constitucin de 1917
y sus reformas.
A pesar de su aparente unidad, no es una misma ley fundamental la que
nos rige: son, en verdad, aspectos antagnicos de una frentica lucha ideo-
lgica. En el primer aspecto se ampara la organizacin liberal del Estado
Mexicano, que se opone a toda intervencin estatal y son mnimos los casos
33 Estas ideas fueron sostenidas por el licenciado Eduardo Bustarnantc en su confe-

rencia denominada: "El rgimen fiscal. Bases Constitucionales. Realizaciones. Estado ac-
tual", sustentada en la Escuela Nacional de Economa de la UNAM, cursos de invierno
de 1957.
Vase en contra, la conferencia (Debate. rgano de la Asociacin y Colegio de Abo-
gados de Ciudad j urez}, de Andrs Sena Rojas sobre. los "Problemas constitucionales
del mundo moderno", febrero de 1961, pg. 29. .
"Vase el libro: La Constitucin de 1917 y la Economa Mexicana, 1958. Conferen-
cias, pgs. 125 a 128, Iv., 218 pgs. 1958.
34 La idea de reformas parece desprenderse del enunciado del texto de la Constitu-
cin cuando dice: ..... Constitucin Poltica que reforma la de 5 de febrero de 1857."
Diario de los Debates. T, Il, p. v. y del discurso del presidente del Congreso al recibir
el proyecto de Constitucin: "El Congreso Constituyente, que me honro en presidir, ha
escuchado con profunda atencin, el Informe que acabis de dar lectura y en el que
delinean de manera tan clara los principios polticos sociales que os han servido de
gua al hacer las diversas reformas que son indispensables para adaptar la Constitucin
de 1857 a las necesidades ms hondas y a las nuevas aspiraciones del pueblo mexi-
cano." DD-127.
3
en que tolera esa ingerencia. El mismo sistema federal y presidencialista se

ha transformado. Las declaraciones de derechos que por tradicin se per-
petan en el texto constitucional, tienen otro sentido, que no es posible
examinar al tenor de las ideas illdividualistas.3 5
Otro aspecto de la Constitucin, disperso en unos cuantos artculos como
el 27, 73, 123 Y 131 resalta vigorosamente como un sistema nuevo, antilibe-
ral, estatista e intervencionista, amparado en un programa de justicia social,
fortalecido con las luchas del siglo xx. No hay, ni puede haber unidad
conceptual entre ambos aspectos de la Constitucin; son, por el contrario,
dos cosas diferentes que tantos aos han luchado por sobrevivir. La primera
amparando intereses egostas y particulares; la segunda, proyectndose en
el futuro de Mxico. Una contienda entre sistemas irreconciliables que es
necesario definir. Estos principios en el nuevo sistema constitucional, no tie-
nen antecedentes directos en la de 1857, porque son antagnicos a ella.3 6
Los gobiernos revoludonarios han amparado su accin estatal en estos
ideales y sin ellos no hubiera sido posible realizar el programa de la Re-
volucin que comienza en el Plan de San Luis de don Francisco l. Madero
y contina en la nacionalizacin del petrleo y de la energa elctrica.
La doctrina social del Estado Mexicano, que los gobiernos han derivado
de la Constitucin, se puede resumir en la actualidad en los siguientes
trminos: 37
a) El campo que corresponde a la actividad privada es muy extenso,
y el Gobierno en diversos momentos ha expresado su determinacin de no
limitarlo o restringirlo; por el contrario, se ha fijado una accin sustitutiva
o reformadora, pero no eliminadora de la accin de los particulares. Tal ha
sido el criterio expresado por el Poder Ejecutivo.e"
as Vase en la obra: La Constitucin de 1917, y la Economa Mexicana, Ese. Nac,

de Econ. 195R, la conferencia de Antonio Martnez Bez en discrepancia con lo expuesto.
36 Andrs Sena Rojas, Liberalismo y Constitucin, La estructura del Poder Ejecu-
tivo en el texto origl101 de la Constitucion de 1857. Librera de Manuel Porra. Mxico,
1 V., 90 pgs.
;;7 Luis Chico Goerne. La [ilosojia constitucional mexicana frente a la (Tisis politica
de nuestro tiempo, Ed. j us. Mxico, 1953, 1 V., 154 pgs.
Ramn Ramrez, Tendencias de la economa mexicana. UNAM. Ese. Nac. de Econo-
ma, 1962, 1 V., 17R pgs.
Vicente Lombardo Toledano, "Lo que vive y lo que ha muerto de la Constitucin
de 1857", Probls, eds. de Mxico. 1 V., 59 pgs., 195B.
Antonio Carrillo Flores. "Lo vivo y lo muerto de la Constitucin de 1857". Revista
Hoy, nmero IMI) de 9 de mano de 1957.
Daniel Moreno, Races ideolgicas de la Constitucin de 1917. Coleccin Metropo-
litana, nm. 19, 1973.
38 Ante la Cmara de la 1ndustria de Transformacin el presidente de la Repbhca
afirm: "No deseamos ausencias, deficiencias, ni abstensiones en los sectores de la pro-
mocin que nos obliguen a suplirlas, ya que el Estado tiene por propias, innumerables
tareas que realizar", y agreg: "El 'Gobierno de la Repblica no pretende sustituir ni
mucho menos desplazar a los particulares en las actividades econmicas que, garantiza-
das y delimitadas por la Constitucin, son propias de la Iniciativa Privada. Su campo
DERECHO ADMINISTRA'I1VO 35
) La poltica oficial del Estado parte del texto de la Constitucin de

1917 y de sus reformas. Como indicamos, la tesis estatista ha venido pre-
dominando en el criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y
en los dems poderes, sobre cualquier tesis de tipo liberal o dernoliberal.
La tesis liberal sigue siendo invocada por la iniciativa privada, aunque no
con la extensin de la doctrina liberal clsica.
c) La poltica del Estado con ligeras atenuaciones ha sido antiliberal,
revolucionaria e intervencionista.
d) La politica econmica del Estado es notoriamente progresista, de eco-
noma dirigida y en ocasiones, socialista radical. Casos que podemos sealar:
1. El texto de preceptos constitucionales como el 27, 2R Y 73 de la Cons-
titucin; propiedad originaria, dominio directo; la imposicion de modalida-
des a la propiedad prioada; la propiedad como funcin social.
2. Con la nacionalizacin del petrleo y de la energa elctrica, la com-
pra de compaas elctricas y de las salas de exhibicin cinematogrfica y
la nueva poltica del rgimen del carbn y la mexicanizacin de la minera.
3. Intensificacin del Comercio Exterior: Ley que crea el Instituto Mexi-
cano de Comercio Exterior: D. O. P., XII-31-1971; Control de importacio-
nes y exportaciones y la reglamentacin del artculo 131 Constitucional
(reformas administrativas del sector pblico federal). Acuerdo que estable-
ce las bases para la promocin y coordinacin de stas. D. O. F. del 1-28-1971;
Ley reglamentaria del p;rrafo segundo del artculo 131 de la Constitucin:
D. O. F. del 1-5-1971.
e) La poltica educativa del Gobierno con la aplicacin de los artculos
3 y 73, fraccin XXV de la Constitucin, la formacin del Plan de once aos.
El control de planes de estudio, programas y textos gratuitos y en el actual
rgimen la reforma educativa nacional, y la nueva ley federal de Educacin.
f) El predominio de las garantas sociales sobre las garantas individua-
les y el inters pblico sobre el privado. Tal es el caso de la ley sobre atri-
buciones del Ejecutivo Federal en materia econmica (D. O. F. del XII-30-
1950. Reforma del D. O. F. del IV-fi-1959 y diversos reglamcntos).
g) Una poltica de justicia social de redencin de grandes masas, de
consolidacin econmica y de vertebracin nacional que se extiende a las
materias siguientes:
l. Nuevos aspectos de la polltica agraria con la nueva Ley Federal de
Reforma Agraria (D. O. F. del IV-16-1971) y de las subsistencias: Conasupo.
(Decreto que crea el organismo pblico descentralizado Compaa Nacional
de Subsistencias Populares: D. O. F. del IV-I-1965.)
2. Nueva poltica de la vivienda popular. Decreto por el que se refor-
man y adicionan los artculos 97, lIO, 136 al 151 inclusive y 782 de la Ley
Federal del Trabajo: D. O. P. del IV-N-1972; Ley del Instituto del Fondo
Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. En la misma fecha; Decreto
de accin merece nuestro respeto y estmulo. Tiene todo nuestro respeto y un creciente
estmulo."
que reforma y adiciona el Presupuesto de Egresos de la Federacin, para

el ejercicio fiscal de 1972. En la misma fecha.
3. Grandes obras pblicas, educativas, viales, elctricas, de riego, etc.
4. Extensin del seguro social a grandes masas de la ciudad y del campo
y el rgimen de seguridad de empleados pblicos y militares.
5. La nueva poltica fiscal y financiera del Gobierno Federal.
6. Nuevos aspectos de la poltica obrera con la expedicin de la Ley
Federal del Trabajo (D. O. F. del IV-I-1970 y sus reformas) que comprende
la seguridad social, la eliminacin de la desocupacin y el subempleo, los
accidentes de trabajo y la Previsin Social.
7. Planificacin presupuestal de la accin financiera del Estado vista a
travs de los ingresos y egresos. Reformas a la ley del impuesto sobre la ren-
. tao Reformas a la ley del Banco de Mxico (D. O. F. del XJI-30-1970); re-
forma a la ley de instituciones de crdito (D. O. F. del XIl-29-l970).
h) La transformacin poltica y la reforma electoral: diputados de Par-
tido, reestructuracin de la ley y del Partido Revolucionario Institucional.
Reformas y adiciones a los artculos 52, 54, fracciones 1, 11 Y IJI; 55, frac-
cin JI; y 58 de la Constitucin. D. O. F. del Il-14-1972.
i) La absorcin de la plusvala en los inmuebles a que alude el artculo
70 de la ley del impuesto sobre la renta.
j) Proteccin a la cultura nacional: Ley Federal de monumentos y zo-
nas arqueolgicas, artsticas e histricas: D. O. F. del V-6-1972.
k) La accin de los organismos descentralizados y empresas de partici-
pacin estatal: D. O. F. del XIl-31-1970.
1) Reestructuracin del Gobierno del Distrito Federal, Ley: D. O. F.
del XII-29-l970; Tribunal de lo contencioso del D. F.: D. O. F. del IlI-l7-
1971 Y sus reformas: D. O. F. del soa- diciembre de 1972.
A todas estas disposiciones hemos de agregar las ms recientes leyes ex-
pedidas por el Congreso de la Unin, que fijan nuevas orientaciones a la
poltica nacional:
Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal.

Ley sobre el registro de la transferencia de tecnologa y el uso y explotacin
de patentes y marcas. D. (J. F. del 30 de diciembre de 1972.
Ley para promover la inversin mexicana y regular la inversin extranjera.
D. (J. F. del 9 de marzo de 1973.
Reglamento del Registro Nacional de Inversiones Extranjeras. D. O. F. del 28
de diciembre de 1973.
Ley Orgnica de la Universidad Autnoma Metropolitana. D. O. F. del 17 de
diciembre de 1973.
Ley Federal de Educacin. D. O. F. del 29 de noviembre de 1973.
Decreto que reforma la Ley reglamentaria de los artculos 4 y 5 constituciona-
les relativos al ejercicio de las profesiones en el Distrito y Territorios Federales.
D. O. F. del 2 enero de 1974.
Decreto que reforma y adiciona la ley general de Instituciones de crdito y
organizaciones auxiliares. D. O. F. del 3 de enero de ] 974.
Ley General de Poblacin. D. O. F. del 7 de enero de 191"1.

Decreto por el que se reforman los artculos 90. 97" 10!l, 110, 132 Y adicin al
artculo 103 Bis de la Ley Federal del Trabajo. D. O. F. del 9 de enero de 1974.
Ley Federal de Fomento al Turismo. D. O. F. del 28 de enero de 1974.
Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia minera: D. O. F.
del 22 de diciembre de 1975.
Ley del servicio pblico de energa elctrica. D. O. F. del 22 de diciembre
de 1975.
Ley federal de proteccin al consumidor. D. O. F. del 22 de diciembre de 1975.
Ley nacional de educacin para adultos. D. O. F. del 31 de diciembre de 1975.
Ley de extradicin internacional. D. O. F. del 29 de diciembre de 1975.
Ley del desarrollo urbano del Distrito Federal. D. O. F. del 7 de enero de
1976.
Ley de invenciones y marcas. D. O. F. del 10 de febrero de 1976.
Ley reglamentaria del prrafo octavo del artculo 27 constitucional, relativo a
la zona econmica exclusiva. D. O. F. del 13 de febrero de 1976.
El Ejecutivo Federal elabor el Proyecto de Carta de los Derechos y Deberes
econmicos de los Estados, aprobado por la Asamblea de la ONU, que aspira a
ser la base de un nuevo Derecho Internacional y a la creacin de un nuevo orden
internacional, basado en elevados valores humanos.
Tambin se han aprobado diversas enmiendas a la Constitucin y se han creado
diversos organismos administrativos a los cuales haremos referencia en el curso de
esta obra.
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico. D. O. F. del 31 de diciem-
bre de 1976.
Ley general de Deuda Pblica. D. O. F. del 31 de diciembre de 1976.
CAPTULO II
LAS FUNCIONES DEL ESTADO
1. LAS FUNCIONES DEL ESTADO
Los fines del Estado constituyen direcciones, metas, propsitos o tenden-

cias de carcter general que se reconocen al Estado pal'a su justificacin y se
consagran en su legislacin.
Ellos fijan el extenso campo de la actividad pblica en un proceso his-
trico que se caracteriza por su continua ampliacin y extensin, que va
desde el Estado abstencionista, con un nmero limitado de fines, hasta el
Estado intervencionista, en una constante sustitucin de la actividad privada.
Las funciones del Estado son los medios o formas diversas que adopta el
j derecho para realizar los fines del Estado.
El concepto de funcin, constituye la base de este desarrollo: "La misma

etimologa de la palabra funcin determina cumplidamente su concepto; proviene
de 'fungere', que significa hacer, cumplir, ejercitar, que a su vez deriva de 'Iinirc',
por lo que dentro del campo de las relaciones jurdicas, de cualquier clase que
ellas sean, la funcin significad. toda actuacin por razn del fin jurdico en su
doble esfera de privada y pblica."
Estos medios jurdicos son procedimientos de tcnica jurdica encamina-

dos a desarrollar los principios generales. Bonnard nos dice: "que las fun-
ciones del Estado son los medios que permiten al Estado cumplir sus atribu-
ciones. Del mismo modo como las personas realizan ciertas operaciones para
ejercer una profesin, el Estado ejecuta ciertas funciones a efecto de poder
cumplir sus fines".'
1 "Las funciones del Estado son las de la sociedad (seguridad, justicia, bienestar
en el orden econmico y cultural); pero la sociedad sin el Estado no podra garantizar
esas funciones. En consecuencia, el Estado no tiene funciones distintas de aquellas que
interesan a la sociedad, sino que son las de la sociedad misma; los fines del Estado
son los fines de la sociedad y los de sta son los fines comunes de las personas que
la forman. Los intereses individuales y colectivos pueden existir, claro est, y son de-
fendidos espontneamente, pero su existencia y efectividad slo estn garantizados por
la norma jurdica obligatoria y, por tanto, coactiva en caso necesario. Es sa la misin
del Estado, la de garantizar, mediante normas (rdenes o mandatos, que es ley en
sentido material), la actuacin de los fines generales en concepto lato (fines jurdicos)."
39
Las funciones del Estado tienen un apoyo lgico y jurdico. Por medio
de los fines se reconocen las etapas para alcanzar una meta, por las funcio-
nes se consagran procedimientos en la legislacin que necesitan para su rea-
lizacin de las tres funciones esenciales del Estado. Por ejemplo: el Estado
tiene una importante finalidad educativa que la Constitucin establece en
los artculos 73, fraccin XXV, y 3, para cumplir con estos preceptos se re-
quiere de leyes apropiadas, de elementos materiales para llevar a cabo sus
propsitos y de todos los pormenores que suscite la ejecucin de los mismos
y la resolucin de los conflictos que origine.s
La doctrina clsica y la legislacin positiva han reconocido tres actividades
esenciales del Estado para realizar los fines resultado del principio lgico-jurdico
de la divisin del trabajo aplicado a la teora constitucional: 3
a) La funcin legislativa, que es la funcin encaminada a establecer las nor-
mas jurdicas generales. El Estado moderno es el creador del orden jurdico
nacional.
b) La funcin administrativa, que es la funcin encaminada a regular la ac-
tividad concreta y tutelar del Estado, bajo el orden jurdico. La ley debe ser
ejecutada particularizando su aplicacin. En sentido moderno el Estado es el
promotor del desarrollo econmico y social de un pas.
e) La funcin jurisdiccional, que es la actividad del Estado encaminada a
resolver las controversias, estatuir o declarar el derecho. La superioridad del Poder
.J udicial en la sociedad moderna, lo coloca como el rgano orientador de la vida
jurdica nacional.
Los servicios pblicos son actividades que se proponen satisfacer las ne-
cesidades generales en forma regular y continua. Hay una relacin entre
las funciones y los servicios pblicos.
Todo ello para lograr la satisfaccin de las necesidades sociales y mantener la
armona del vivir social. "En la funcin armnica de los departamentos que crea
la Constitucin, dice don Emilio Rabasa, est el secreto de la estabilidad del po-
der, la garanta de las libertades y la base de su tranquilidad." 4
Rafael Bielsa, Derecho administrativo. Tomo 1, pg. 151, Roque Depalma, editor, 1955,
Buenos Aires.
2 Se ha reconocido tambin una funcin constituyente o elaboradora de los prin-
cipios orgnicos o bsicos de un pas diferente de la legislativa ordinaria. Tambin se
han organizado poderes distintos a los clsicos, como en la historia poltica de Mxico,
el Supremo Poder conservador, de la Constitucin centralista de 1836.
3 Bigne de Villencuve indica que el problema de las funciones del Estado est
vinculado con el problema de los fines, "porque segn sean los fines, de acuerdo con
stos, se determinan despus las funciones del Estado". Al hacer la distincin de estas
funciones establece una jerarquizacin en la actividad del Estado. Por ello hay servicios
necesarios, como los referentes a la seguridad, a la defensa y al mantenimiento del or-
den; servicios contingentes del Estado, los relativos a la cultura, a la higiene, a la
asistencia social y otros; y servicios parsitos, que son en la actividad industrial. Este
ltimo grupo ha sido objetado tomando en cuenta la intervencin del Estado en la
economa nacional.
4 La Constitucin China de 1946, aade a la teora tradicional de la divisin de
Poderes, un Poder de Control y un Poder de Examen.
El Estado lleva a cabo la realizacin de sus fines por medio de las fun-
ciones. Propiamente el Estado divide sus funciones, no sus fines. Estas funcio-
nes se encomiendan a los po?eres pblicos."
Queremos insistir en un enfoque ms preciso de las funciones del Estado.

Fraga afirma que "las funciones constituyen la forma de ejercicio de las atribu-
ciones", mas nos parece ms adecuada la posicin de Vi llegas Basavilbaso [ob, cit.
'1'. J, pg. 36) cuando sostiene en forma diversa que "las atribuciones constituyen
la forma de ejercicio de las funciones".
Determinada la relacin entre poder y funcin debemos pasar al estu-

dio de las funciones del Estado.?
En puridad a cada poder debera corresponder una funcin especfica, es
decir, al Poder Legislativo le corresponde la funcin legislativa, al Poder
Ejecutivo la funcin administrativa, y al Poder Judicial la funcin jurisdic-
cional. Sin embargo, los textos constitucionales por diversas razones de ne-
cesidad orgnica se han visto obligados a no seguir este criterio; de este modo
nos encontramos con que el Poder Legislativo adems de la funcin legisla-
tiva le corresponden, por excepcin, otras funciones; por ejemplo, las Cma-
ras nombran a su personal, que es un acto administrativo; se erigen en gran
Jurado, lo cual es un acto jurisdiccional y otros semejantes.
Si pasamos al Poder Administrativo veremos que, adems de la funcin
administrativa, le corresponden otras actividades, por ejemplo la facultad
reglamentaria, que es un acto de naturaleza legislativa; las controversias en
materia fiscal, agraria, obrera, que son actos materialmente jurisdiccionales.
El Poder Judicial adems de ejercer la funcin jurisdiccional realiza otros
actos no propiamente de esta naturaleza, por ejemplo el nombramiento de
su personal que es un acto administrativo.
Esto ha obligado a los autores alemanes a emplear un mtodo selectivo
que permite determinar con claridad la naturaleza de las funciones: El cri-
terio formal considera al acto jurdico tomando en cuenta el rgano que
realiza legalmente la funcin, de este modo todas las funciones que corres-
ponden al Poder Legislativo, artculos 73, 75, 76 Y 77 constitucionales y de-
ms relativos, son funciones formalmente legislativas. As el artculo 89 de la
Constitucin seala las funciones administrativas y el artculo 97 y siguientes
:; Diee a este propsito Burdeau: "El poder poltico circula ciertamente por toda
la inmensa red del aparato gubernamental y administrativo, pero permanece nico, pues
prximos o alejados del centro de clecisin inicial, todos los que tienen competencia
para ejercer una parte del poder del Estado, no pueden. so pena de desnaturalizarlo,
usar de l ms que para participar en la integracin de la idea de Derecho en el
ordenamiento pblico positivo."
L. Jorclana de Pozas, "El problema de los fines de la actividad administrativa". Reu,
de Adm. Pub. IEP. Madrid, nm. 4, enero-abril, 1951,' pg. 11.
6 Jos Pablo de la Herrn de las Pozas, Derecho notarial. Editorial Aguilar, Madrid.
1946, pg. 20.
indican, de acuerdo con el mismo criterio, que esas funciones son juris-
diccionales.
El criterio formal es insuficiente porque no es adecuado llamar actos
legislativos al nombramiento de un empleado, o cuando el Poder Legislativo
se erige en Gran Jurado, ya que el primero es un acto administrativo y el
segundo un acto jurisdiccional.
El criterio material es objeiioo y prescinde del rgano que realiza la fun-
cin, y considera el acto jurdico en sus elementos naturales o pro/lioso Por
esta razn la expedicin de la ley y el reglamento, aunque corresponden a
los poderes Legislativo y Administrativo, son actos de naturaleza legislativa
desde el punto de vista material.
Es, por lo tanto, til aplicar este criterio de la formalidad y de la mate-
rialidad al estudio de las funciones que se descomponen en. una serie de
actos jurdicos de alcance diverso.
Las funciones que realiza el Estado corresponden a las funciones de una
comunidad, si tomamos en cuenta que toda organizacin poltica se justi-
fica por la forma como atiende a las grandes necesidades colectivas.
Es necesario, por consiguiente, estudiar la actividad del Estado, descom-
puesta en sus tres principales funciones: la Legislativa, la Ejecutiva y la
Jurisdiccional.
SECCIN PRIMERA
LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA DEL ESTADO
1. El estado legislador: constituyente y ordinario.-2. El poder constitu-

yente del Estado.-3. La funcin legislativa ordinaria.-4. El criterio formal
de la funcin legislativa.-5. El criterio material de la funcin legislativa.
1. EL ESTADO LEGISLADOR: CONSTITUYENTE Y ORDINARIO
El Estado moderno, a diferencia de otras pocas, se caracteriza por ser

el creador del Derecho. Toda norma jurdica .ernana del Poder Pblico y
tiene por misin realizar actos jurdicos creadores de situaciones jurdicas
generales, obligatorias, abstractas e impersonales.! '
La funcin legislativa es una actividad creadora del derecho objetivo
del Estado, subordinada al orden jurdico y consiste en expedir las normas
que regulan la conducta de los individuos y la organizacin social y pol tica.
El derecho legislativo o derecho parlamentario es la disciplina que regula
esta importante funcin del Estado. Hay un mtodo, una competencia y una
tcnica para legislar.
La funcin legislativa es la funcin que se encomienda formalmente al
Poder Legislativo Federal. Slo por excepcin y con expresa indicacin cons-
titucional, pueden los otros poderes realizar actos legislativos o situaciones
quasi-Iegislativas. Las Legislaturas de los Estados legislan en la esfera de
su competencia.
La tarea de hacer la ley o funcin legislativa ordinaria, se ha encomen-
dado a asambleas legislativas como el Congreso de la Unin o al Parlamento
en Inglaterra. Ellas son asambleas polticas deliberantes y representativas. En
un principio las asambleas legislativas medievales tenan una competencia
limitada a la materia de impuestos, posteriormente se ha ampliado y robus-
tecido la accin del poder que Iegisla.s
1 "De donde se sigue que la gnesis del Derecho no puede descansar fundamental-
mente sobre intervencin alguna del Estado. El derecho en sus orgenes es algo inde-
pendiente de la existencia de todo Estado." R. Stammler, La gnesis del Derecho. Es-
pasa Calpe, S. A., Madrid, pg. 27.
Sin embargo, el signo de la poca que vivimos es la estatizacin del Derecho.
2 "As pues, la autoridad es originariamente la caracterstica de un orden norma-
tivo. Slo un orden normativo puede ser 'soberano', es decir, autoridad suprema, o ltima
43
En nuestro sistema constitucional debe distinguirse, en materia federal,.

la naturaleza jurdica del Poder Legislativo Constituyente y la del Poder
Legislativo ordinario, por la significacin y valor de las normas. Poder Cons-
tituyente y Poder Legislativo ordinario tienen a su cargo la elaboracin de
las normas.
2. EL PODER CONSTITUYENTE DEL ESTADO
La funcin constituyente es la actividad fundamental del Estado, enca-

minada a la creacin, adicin o reforma de las normas constitucionales. Ella
tiene por objeto la formulacin de normas jurdicas generales, relativas a la
organizacin y funcionamiento de los rganos supremos del poder pblico,
sus modos de creacin, sus relaciones y el rgimen de garantas que pro-
tejan al ciudadano en contra de los abusos de las autoridades.f
El artculo 39 de la Constitucin dispone: "La soberana nacional reside
esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder pblico dimana del
pueblo y se instituye para beneficio de ste. El pueblo tiene en todo tiempo
el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno."
La Constitucin Poltica emana de la voluntad del pueblo, pero histri-
camente esa voluntad se ha expresado de manera diversa, convocndose
-despus de una Revolucin o golpe de Estado- a asambleas extraordina-
rias de representantes del pueblo o mediante procedimientos constituciona-
les ordinarios con la intervencin del Poder Legislativo Federal y de otros
entes pblicos.!
El poder constituyente es un poder supremo que acta con la libertad
y superioridad necesaria para crear un orden jurdico nuevo. Sin embargo, el
ejercicio pleno de este poder constituyente no es absoluto, pues se oponen
numerosos factores internos y externos. Estos factores reales de poder no
deben ser desconocidos por las asambleas constituyentes o por el poder legis-
lativo erigido en poder revisor de la Constitucin.
razn de validez de las normas que un individuo est autorizado a expedir con el carc-
ter de 'mandatos' y que otros individuos estn obligados a obedecer. El poder fsico, que
es un fenmeno natural, nunca puede ser 'soberano' en el sentido propio del trmino."
. Hans Kelsen, Teora General del Derecho y del Estado. Imprenta Universitaria, 1950,
pg. 404;
3 Snchez Viarnonte, Carlos, El Poder Constituyente. Ed. Bibliogrfica Argentina. B. A.,
1 v., 606 pgs.
Tena Ramrez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano. Ed, Porra, S. A., 6'" ed.
1963, 1 v., 517 pgs., pg. 1 Y ss.
4 "Si esta funcin consiste en una actividad de formulacin de normas, no hay
duda que su diferenciacin de la legislativa va a resultar muy difcil. El criterio de
mirar el contenido de tales normas no puede admitirse; pues, por la misma razn, llega-
ramos al descubrimiento de tantas funciones cuantas son las materias que pueden ser-
vir de contenido a las normas jurdicas generales dictadas por el Estado. Tambin admite
una cuatrlpartcipacin de las funciones estatales (legislativa, jurisdiccional, directiva y
administrativa): Alessi en su Diritto Administrativo. Fernando Garrido Falla, Derecho
administrativo. V. 1, pg. io. 1949.
El Poder Constituye, dice' Prez Serrano,f "alude estrictamente a aquel poder

singular y extraordinario por virtud del cual un pueblo que vena viviendo sin
constitucin se da su primera ley poltica fundamental de tipo liberal moderno,
o al menos, reforma o modifica su constitucin poltica existente, ya que respon-
da a ese carcter. No entran en cuenta, a decir verdad, ms constituciones que las
revolucionarias, las recientes, las nacidas de un acto de normacin solemne y ex-
cepcional. Y no se reputa constituyente otro poder que el especial encargado
de decretar y sancionar una constitucin de ese tipo, de lo cual tambin se de-
duce implcitamente en quin ha de encarnar hoy ese poder preeminentsimo, que
en buena tesis slo cabe atribuir al pueblo o nacin como unidad poltica".
La doctrina constitucional distingue entre: a) El poder constituyente ori,

ginario o revolucionario; y b) El poder constituyente constituido, perma
nente o derivado.
"Entre las leyes en sentido formal, nos dice Fischbach (ob, cit., pg. ISO, ed.
de 1934), merecen especial mencin las leyes fundamentales o constituciones, cuya
aprobacin y modificacin est sujeta a preceptos excepcionales de forma. Gene-
ralmente no pueden ser modificadas por una simple ley."
Debemos insistir en que este poder revisor es limitado y no puede exten-

derse ms all del concepto de las "adiciones y reformas", Una revisin in-
tegral de la Constitucin sera contraria a sus principios.
La funcin constituyente originaria es la facultad que tiene un pueblo
para dictar las normas constitucionales cuando el orden social se ha transo
formado. Toda revolucin presupone una alteracin del orden jurdico
vigente.
La funcin constituyente permanente es la que realiza el rgano formado
por el Poder Legislativo Federal y las Legislaturas de los Estados, que tienen
facultad de adicionar o reformar las normas constitucionales, Art. 135 cons-
titucional.
a) El poder constituyente originario o revolucionario emana no del 01'
den jurdico vigente, sino de un proceso poltico que se inicia, en la mayor
parte de los casos, con el reconocimiento del orden jurdico anterior y el
ofrecimiento de una constitucin, Tambin podemos asistir al nacimiento
de un nuevo Estado con una constitucin que d unidad jurdica a sus ins-
tituciones y le otorgue una personalidad jurdica propia."
Por lo que se refiere al poder constituyente revolucionario en Mxico,
nuestro derecho constitucional ofrece el ejemplo de tres importantes Con-
5 Nicols Prez Serrano, "El Poder Constituyente", Grfica administrativa. Madrid.

1947. 1 V., 86 pgs.
6 Refirindose el padre Mariana al poder del pueblo respecto de la forma poltica
imperante, dijo en su obra De rege et regis institutone: "A nadie es permitido mudar
las leyes que establecen la forma de suceder sin la voluntad del pueblo que es de donde
dimanan los derechos de reinar." Admirable profesin democrtica de tan genial filsofo,
gresos constituyentes, que no tuvieron como antecedentes el cumplimiento

de otra constitucin anterior: el de 1821, el de 1857 y el de 1917.7
L
En los tres casos se convoc al pueblo para que integrara el constitu-

vente con sus representantes, de acuerdo con los planes revolucionarios que
~n cada caso les antecedieron." En todos estos casos la decisin popular
cre una Repblica Federal y un sistema de garantas individuales.
b) El poder constituyente constituido, permanente o funcin-reforma-
dora de la Constitucin sugiere la inutilidad de convocar a asambleas cons-
tituyentes extraordinarias para cada adicin o reforma.
Supone este poder el normal desenvolvimiento de las instituciones pol-
ticas. El propio orden jurdico prev la forma de adicionar o reformar su
Constitucin, sin necesitar del golpe de Estado o de la revolucin para
evolucionar.
El artculo 135 de la Constitucin establece esta funcin reformadora de la

Consti tucin:
"La presente Constitucin puede ser adicionada o rejormada. Para que las adi-
ciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de
la Unin, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde
las reformas o adiciones y que stas sean aprobadas por la mayora de las Legis-
laturas de los Estados. El .Congreso de la Unin har el cmputo de los votos
de la legislatura y la declaracin de haber sido aprobadas las adiciones o reformas."
3. LA FUNCIN LEGISLATIVA ORDINARIA
Como todas las funciones del Estado, la funcin legislativa ordinaria

puede ser estudiada formal y materialmente.
La funcin legislativa es la funcin que normalmente realiza el Poder
Legislativo y es la actividad fundamental del Estado encaminada a la crea-
cin de la ley, es decir, los actos regla son aquellos que generan situaciones
jurdicas generales. La ley, dice Del Vecchio (Filosofa. pg. 541) es el pen-
samiento jurdico deliberado y consciente, expresado por rganos adecuados
que representan la voluntad preponderante.
7 A las razones anteriores debemos recordar que la Constitucin francesa de 2,1 de

[unio de 1793 en su artculo 28 orden: "Un pueblo siempre tiene el derecho de revi-
sal', de reformar y de cambiar su Constitucin." Otra constitucin francesa, la de 14 de
gosto de lB8-1 orden: "La forma republicana de Gobierno no puede ser objeto de una
iniciativa de revisin,"
s "Los actos de Administracin activa no son siempre legales; suelen ser tambin
ilegales, y en sentido lato irregulares. Pero como la Administracin pblica est subor-
dinada a la ley, y, naturalmente, a la Constitucin, a diferencia del poder legislador,
que no tiene ms limites que la Constitucin (preceptos y principios), el poder admi-
nistrador debe obrar, dentro de sus propias atribuciones constitucionales, segn lo pres
cribe la ley, consecuencia ele la irregularidad o ilegalidad de los actos, es su extincin, es
decir, que pueden revocarse y en su caso anularse. Aun en las facultades discrecionales
la actividad administrativa debe tener por mira el fin de la ley." Rafael Belsa, ob, cit.,
5" ed. Tomo I, pg. 311, 1955.
DEIU:CHO ADMINISTRATIVO 47
4. EL CRITERIO FORMAL DE LA FUNCIN LEGISLATIVA
Como indicamos, el criterio formal se refiere al rgano que tiene a su

cargo la funcin. La funcin legislativa corresponde formalmente al Poder
Legislativo Federal, que es el rgano que normalmente elabora la legisla-
cin federal, as como a las Legislaturas de las entidades federativas, que
expiden las leyes ordinarias o comunes de su competencia Y
El captulo II del ttulo 111 de la Constitucin se denomina: "Del Poder
Legislativo." El artculo 50 de la misma: "El Poder Legislativo de los Es-
tados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se divi-
did en dos Cmaras, una de Diputados y otra de Senadores."
El .Poder Legislativo Federal es uno de los rganos por medio de los
cuales, el pueblo ejerce su soberana. Artculo 41 de la Constitucin.
El Poder Legislativo Federal se integra con los siguientes rganos:
1. El Congreso de la Unin; 2. La Cmara de Diputados; 3. La C-
mara de Senadores; 1. La Comisin Permanente del Congreso de la Unin;
5. Las comisiones legislativas; 6. La Contadura Mayor de Hacienda.
1. El Congreso de la Unin es la reunin de las dos Cmaras, la de
Diputados y la de Senadores, en una asamblea general para proceder a
la atencin de las facultades que le seala la Constitucin, como en el caso
a que alude el artculo 69 de la Constitucin: "A la apertura de sesiones
ordinarias del Congreso asistir el Presidente de la Repblica y presentar
un informe por escrito, en el que manifieste el estado general que guarde la
Administracin pblica del pas. "
Slo por excepcin emplea la Constitucin el trmino de "Congreso de
la Unin" para referirse a la acepcin ci tada. En los dems casos la pala-
bra Congreso se refiere al trabajo de cada Cmara con un propsito general
que es la elaboracin de la ley. El artculo 73, tal es el caso, nos precisa
las facultades del "Congreso" y la misma Constitucin alude al proceso de
formacin de la ley de las Cmaras Colegisladoras.
2. La Cmara de Diputados se compone de representantes de la Nacin,
electos en su totalidad cada tres aos, por los ciudadanos mexicanos. Se
elegir un diputado propietario por cada doscientos cincuenta mil habitan-
tes, o por una fraccin que pase de ciento veinticinco mil, teniendo en
cuenta el censo general. Artculos 51 y 52 de la Constitucin, ms los dipu-
tados de Partido a que alude el artculo .H de la Constitucin. Adems de
las facultades generales del artculo 73, los artculos 74, 75 Y 77 fijan las
facul tades exclusivas.
3. La Cmara de Senadores se compondr de dos miembros por cada
Estado y dos por el Distrito Federal, electos directamente y en su totalidad
11 Francois Muselicr, R~gaTds ncu is sur le Parlemrnt. Ed. Peuple et cultura. 1956.
v, 192.
Antonio Maronguiu, "Parlamento e Gobemo nella storia constituzionale Italiana".
Reu, Trim. Pllbb. Miln. T. H, 1%2, pg. 86.
48 ANDR:S SERRA ROJAS
cada seis aos. Adems de las facultades generales sealadas en el artculo

73, los artculos 76 y 77 sealan las facultades exclusivas.
4. La Comisin Permanente del Congreso de la Unin, es un grupo de
29 miembros, de los que 15 son diputados y 14 senadores, que funciona
durante el receso del Congreso y son nombrados por sus respectivas cmaras
la vspera de la clausura de las sesiones. El artculo 79 fija las atribuciones
de este organismo constitucional.
5. Las comisiones legislativas son grupos de diputados. o de senadores,
que se distribuyen el trabajo legislativo para auxiliar a sus respectivas c-
maras. Reglamento interior del Congreso.
6. La Contadura Mayor de Hacienda se organiza de acuerdo con el
artculo 7:1, fraccin II de la Constitucin: corresponde exclusivamente a
la Cmara de Diputados: "Vigilar, por medio de una comisin de su seno,
el exacto desempeo de las funciones de la Contadura Mayor."
Una importante consecuencia del carcter formal de la funcin legislativa la

encontramos en el artculo 70 de la Constitucin que ordena: Toda resolucin del
Congreso tendr carcter de ley o decreto. Las leyes o decretos se comunicarn
al Ejecutivo firmados por los presidentes de ambas Cmaras y por un secretario
de cada una de ellas y se promulgarn en esta forma: "El Congreso de los Esta-
dos Unidos Mexicanos decreta: (Texto de la ley o decreto)." 10
El concepto de ley se refiere a un acto jurdico creador de situaciones

jurdicas generales, abstractas e impersonales. Es el acto-regla como lo de-
nomina Len Duguit.
El concepto de decreto, de acuerdo con la interpretacin del artculo 70
constitucional ci tado, se reduce a una resolucin particular o concreta del
Congreso) que algunos llaman "Decreto del Congreso" para diferenciarlos
de los Decretos Administrativos.
En el derecho constitucional moderno el decreto alude a un trmino
genrico con el cual se designan todas las decisiones escritas del Jefe del
Estado. Concepto consignado en el artculo 92 de la Constitucin cuando
alude a "los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente".
El decreto se diferencia del decreto-ley en que ste es un acto legisla-
tivo dictado en pocas anormales por el Ejecutivo y altera el principio de
la divisin de poderes. Los decretos-leyes tienen diversa significacin en los
regmenes normales como analizamos ms adelante.
Como complemento de estas ideas el artculo 72, fraccin f de la Cons-
titucin ordena: "En la interpretacin, reforma o derogacin de las leyes o
decretos, se observarn los mismos trmites establecidos para su formacin."
10 El artculo original de la Constitucin de 1857 aluda a "leyes o acuerdos eco-

nmicos". Zarco. Historia del Congreso Constituyente 1856-1857. Sesin del 15 de oc-
tubre de 1856. Cromo lI, pg. 449.) Vase Castillo Velasco, Der. consto Cap. XIII.
Rodrguez, Der. Const., p;g. 635. La reforma constitucional de 6 de noviembre su-
primi la expresin "acuerdos econmicos", por la de "Decreto", conservndose as el
artculo en los mismos trminos en el artculo 70 vigente de la Constitucin de 1917.
Es necesario precisar que existen en la Constitucin otras facultades que

aumentan la competencia del Poder Legislativo Federal y a ellas nos refe-
riremos ms adelante.
El punto de vista formal es insuficiente para caracterizar a la funcin
legislativa, entre otras razones, por las dos siguientes:
a) No todos los actos del poder legislativo pueden vlidamente llamarse
"legislativos", pues hay facultades diversas, que caen bajo el campo de la
funcin administrativa, digamos como ejemplo el caso a que alude el artcu-
lo 73, fraccin 1 de la Constitucin: "El Congreso tiene facultad: para ad-
mitir nuevos Estados o Territorios a la Unin Federal." Otras facultades
caen bajo el campo de la funcin jurisdiccional, por va de ejemplo, la
materia de responsabilidad de los funcionarios pblicos a que se refieren
los artculos 108 y siguientes de la Constitucin.
b) Los otros poderes realizan actos legislativos desde el punto de vista
orgnico, por ejemplo, cuando el Presidente de la Repblica expide los re-
glamentos administrativos, de conformidad con la fraccin 1 del artculo
89 de la Constitucin. Estos actos son formalmente administrativos, pero
materialmente son actos legislativos con los mismos caracteres de la ley.
Es inconstitucional someter al poder legislativo actos administrativos para su

aprobacin y dar forma de ley a contratos, concesiones, autorizaciones y otros
actos de la misma naturaleza, porque un poder slo puede actuar dentro de sus
facultades, sin ampliar su esfera de competencia.
5. EL CRITERIO MATERIAL DE LA FUNCIN LEGISLATIVA
El acto tpico de la funcin legislativa es la ley, que puede definirse

como una manifestacin de voluntad que tiene por finalidad producir una
situacin jurdica general. 11
La escuela realista denomina a este acto principal el acto-regla o acto
creador de situaciones jurdicas generales.
La funcin legislativa es una actividad estatal, que se realiza bajo el or-
den jurdico; por medio de ella, el Estado dicta disposiciones generales, enca
minadas a la satisfaccin del bien p blico, Carda Oviedo define a la ley
en estos trminos: "La ley en su sentido general es toda norma jurdica o
regla de derecho. En este sentido amplsimo se considera ley todo precepto
jurdico sea cual fuere la autoridad de quien emane, la forma de que se
revista y el contenido que la integre." 12
El acto legislativo materialmente considerado -la ley- tiene estos ca-
racteres:
11 "La realidad nos ensea, dice Dvila Gmez, que algunas veces el Poder Ejecu-
tivo legisla, el Poder legislativo juzga y el Poder judicial administra. Que ello sea, pero
siempre con apoyo en la ley."
12 Carlos Carda Ovedo, Derecho administrativo. 7~ ed. 1959. T. J, pg. 97. Enri-
que Sayagus Laso, ob, cit. Montevideo, 1953, pg. 36, I.
50 ANDRl::S SERRA ROJAS
a) Es una norma abstracta e impersonal.

b) Es una norma general y permanente. Es un acto-regla creador de si-
tuaciones jurdicas generales. La funcin legislativa no realiza actos mate-
riales, ni alude a situaciones jurdicas particulares. (Tesis 17. Pleno).
e) Es una norma obligatoria. El acto legislativo es obligatorio para to-
dos los que se encuentran en la situacin fijada por la ley y no se refiere
a un caso concreto o particular o privilegio porque sera una ley privativa
violatoria del artculo 13 constitucional. Debe interpretarse por un acto de
la misma naturaleza al que lo cre. "En la interpretacin, reforma o dero-
gacin de las leyes o decretos, se observarn los mismos trmites establec-
dos para su formacin." Artculo 72, fraccin t de la Constitucin, y 3 Y 9
del Cdigo Civil.
d) El acto legislativo es imperativo, ya que el Estado impone la obli-
gacin de someterse a la ley y est provisto de una sancin que son medios
adecuados para su debido cumplimiento. El carcter imperativo de una nor-
ma deriva de los trminos de la ley o de sus propsitos o fundamentos,
como en el caso de las garantas individuales o de las leyes de organizacin.
Por lo que se refiere a las leyes supletorias estn sujetas a una condicin
para su aplicacin.
e) La sancin es de naturaleza diversa porque en unos casos es una
coaccin material y en otros una sancin jurdica o una garanta de la vida
social, las garantas de orden pblico o la propia Administracin.
La ley suprema de toda la Unin se forma con los siguientes actos le-
gislativos:
a) La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
b) Las leyes ordinarias. En nuestro orden jurdico 1as leyes tienen dife-
rentes denominaciones: leyes federales, leyes comunes, leyes reglamentarias,
leyes orgnicas, como en los casos de los artculos de la Constitucin si-
guiente: 7) 31, fraccin IV, 73, fracciones VI Y 'XXIV. Tambin se habla
de leyes secundarias. A pesar de estas denominaciones debemos considerar
una sola categora de leyes que son las leyes federales ordinarias.
c) Todos los tratados que estn de acuerdo con la Constitucin) cele-
brados por el Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado. Al"
tculos 89, fraccin X y 133 de la Constitucin.
d) Los decretos. Art. 70 de la Constitucin: "Toda resolucin del Con-
greso tendr el carcter de ley o decreto." La leyes de carcter general y
el decreto comprende un objeto particular.
Por lo expuesto llegamos a esta conclusin sobre el criterio material de
la Funcin legislativa: la ley en sentido material es toda norma jurdica.
La doctrin~ jurdica con acierto distingue el orden que crean las leyes
de derecho privado y el orden que crean las leyes de derecho pblico. "El
derecho privado es un derecho de relaciones y el derecho pblico es un dere-
cho de situaciones." 13
13 Aunque la ley pueda ser. como decimos, una fuente del derecho por cuanto de-
termina situaciones con efectos jurdicos, la ley no tiene como fin el crear derecho, sino
Hemos afirmado que el orden de las leyes es transitorio, temporal, aun-

que una ley permanezca vigente ms o menos tiempo, sus normas de trans-
formacin adquieren nuevo contenido o desaparecen para dar paso a otras
nuevas. Una ley vigente es la solucin que una comunidad ha dado a un
problema inmediato y aunque la norma es un principio "del deber ser",
ella contiene en s misma una literatura temporal, porque la vida siempre
es ms prdiga en multiplicarse en nuevas relaciones humanas que el ms
perfecto y genial legislador.
Los actos administrativos que materialmente realiza el poder legislativo
estn expresamente sealados en la Constitucin, como en los casos a que
se refieren las siguientes fracciones del Art. 73; 1, II, III, IV, V, XII, XXVI,
XXVIII. Art. 76, frac. II, III, IV.
Materialmente el poder legislativo realiza funciones jurisdiccionales como
en los casos siguientes: N, frac. 1, V, VII, arto 76, frac. V, VI, VII.
"La leyes todo juicio abstracto, esto es,: toda enumeracin valorativa en tr-
minos de justicia, no de un comportamiento particular realizado o realizable en
un determinado tipo de situaciones." Al referirse a las leyes privativas la Suprema
Corte en su j urisprudencia (Tesis 643, pg. 1147) expresa que "es carcter de
las leyes que sean de aplicacin general y abstracta (es decir, que deben conte-
ner una disposicin que no desaparezca despus de aplicarse a un caso previsto
y determinado de antemano, sino que sobreviva a esta aplicacin, y se apliquen
sin consideracin de especie o de persona, a todos los casos idnticos que previene,
en tanto que 1JO sean abrogadas). Una ley que carece de estos caracteres, va en
contra del principio de igualdad garantizado por el artculo 13 constitucional y aun
deja de ser una disposicin legislativa, en el sentido material, puesto que le falta
algo que pertenece a su esencia. Las leyes pueden considerarse como privativas,
tanto las dictadas en el orden civil como en cualquier otro orden, pues el carcter
de generalidad se refiere a las leyes de todas las especies, y contra la aplicacin de
las leyes privativas, protege el ya expresado artculo 13 consti tucional." La ley
slo es obligatoria y surte sus efectos cuando se trata de acuerdos de inters gene-
ral y de decretos y leyes cuando se publican en el Diario Oficial. Tesis 371, pg. 626.
el ordenar la vida de la comunidad. La comunidad, CJue tiene poder sobre s misma,

Iija su propio orden por medio de leyes. El derecho supone un orden, pues las solu-
ciones prudenciales para los distintos casos que se puedan presentar ante los jueces
suelen pertenecer a un sistema ms o menos explcito en el que distinguen diversos
grupos de normas distribuidos en razn de las realidades a que se refieren y que so-
lcrnos llamar instituciones. El derecho es un orden, pero no es un acto de ordenacin
social. Las soluciones jurdicas forman un orden, pero el derecho no es puesto como
orden mismo. La ley, en cambio, es una ordenacin, una ordenacin racional que la
comunidad se da a s misma. Esto congruente con lo que antes hemos dicho de que
el jurisconsulto no manda, pues no tiene poder, sino que entiende y dice lo que en-
tiende; el legislador, por lo contrario, impera, ordena, impone una ordenacin, pues
tiene poder para regir la comunidad. En el mundo intensamente tecnificado, la ley se
ha convertido e11 el il!stmmento ordinario de ordenacin social mucho ms all de los
lmites de lo que es el derecho porque puede ocasionar un juicio. En este sentido,
[ruede decirse que la le)' tiene, en el mundo moderno, el fin de 1Jlanificar. Alvaro D'Ors,
Una introduccin al estudio del derecho. Ed. Ralp, pg. 25.
SECCIN SEGUNDA
LA ACTIVIDAD JURISDICCIONAL DEL ESTADO
1. La funcin jurisdiccionaI.-2. La funcin jurisdiccional desde el puno

to de vista formal.-3. La funcin jurisdiccional desde el punto de vista
material.-4. Naturaleza j~rdica de los actos de jurisdiccin voluntaria.
1. LA FUNCIN JURISDICCIONAL
El Estado crea la organizacin judicial como una necesidad ineludible de

orden, armona y estabilizacin del orden jurdico, de 10 contrario la orga-
nizacin social sera catica.
La funcin jurisdiccional corresponde al tercer grupo de actividades del
Estado o autonomas funcionales y se manifiesta en su acto fundamental
que es la sentencia, al igual que la ley corresponde a la funcin legislativa
y la decisin a la funcin administrativa.t
La funcin ejecutiva se desenvuelve en dos ramas importantes: a) La
funcin ejecutiva en sentido estricto y se relaciona con las actividades admi-
nistrativas del Estado; y b) La funcin jurisdiccional resuelve los asuntos
controvertidos que se suscitan por la aplicacin de las leyes, y es tambin
una actividad ejecutiva que se diferencia por su naturaleza, motivo y fina-
lidad. La expresin jurisdiccin viene del latn, jurisdictio, que significa
"decir el derecho".
1 "Los rganos de los poderes ejecutivo y judicial crean normas generales solamente
por va de excepcin. Su tarea tpica es crear normas individualizadas sobre la base de
las normas generales creadas por la legislacin y la costumbre, y hacer efectivas las
sanciones estipuladas por esas normas generales y por normas individualizadas. El acto
por el cual se hace efectiva una sancin es 'ejecucin' en el sentido ms estricto de
este trmino. Como veremos despus, la administracin tiene tambin otras funciones
distintas de la de creacin de normas individualizadas, y la de aplicacin de sanciones
(administrativas). En la medida en que los llamados poderes ejecutivo y judicial con-
sisten en la creacin de normas individualizadas sobre la base de normas generales, y
en la ejecucin final de las normas individualizadas, el poder legislativo, por una parte,
y los poderes ejecutivo y judicial por la otra, solamente representan diferentes etapas
del proceso por el cual el orden jurdico nacional es, de acuerdo con sus propias pres-
cripciones creado y aplicado. ste es el proceso por el cual el derecho, o lo que es
igual, el Estado, se recrea a s mismo permanentemente." Hans Kelsen, Teoria general
del derecho y del Estado. Imprenta Universitaria. Mxico. 1949, pg. 271.
52
La funcin jurisdiccional es la funcin que normalmente se encarga al

Poder Judicial y se define como la accin jurdica encaminada a la decla-
racin del derecho, en ocasin de un caso determinado, contencioso o no
y con fuerza de cosa juzgada. 2
Se le denomina tambin "funcin judicial", pero el empleo ms fre-
cuente es el de "funcin jurisdiccional". Len Duguit no est de acuerdo con
la expresin "funcin judicial" y sugiere el empleo de "funcin j urisdic-
cional", porque aqulla evoca el criterio formal y la segunda se refiere a la
verdadera naturaleza de dicha funcin.
Los autores modernos insisten en precisar la imposibilidad de distinguir cla-

ramente la accin de administrar de una pretendida funcin jurisdiccional. "Hay
autoridades judiciales y hay una funcin contenciosa, pero no hay una funcin
jurisdiccional", dice Waline (ob, cit., 9'! ed., pg. 4).
Hemos, por consiguiente, de considerar el acto jurisdiccional en su inte-

gridad, en su totalidad, y sealar la naturaleza de la sentencia. Una sentencia,
dice Cardozo, no es nicamente un proceso de descubrimiento, sino tambin
-en grado considerable- un proceso de creacin. El juez interpreta la con-
ciencia jurdica y le da realidad en el derecho, pero al hacerlo contribuye
a formar, modificar y robustecer el orden jurdico imperante,"
En el derecho moderno la jurisdiccin est subordinada a la legislacin, a
diferencia de las pocas primitivas en que los jueces antecedieron a las leyes.
El Poder Judicial es a manera de una maquinaria a disposicin de los
particulares y del Estado. El juez para actuar necesita del requerimiento
de las partes. En ese momento se sustituye a la voluntad de ellas. El r-
gano titular de la funcin jurisdiccional es ajeno a la cuestin o relacin
sobre la que se pronuncia. Una funcin superpartes, que el poder pblico
mantiene para hacer imperar la justicia.
En cuanto a la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos del
Norte, los autores de ese pas se vienen esforzando por mantener a esta
institucin como un rgano equilibrador de la Constitucin con relacin a
:! "El fallo constituye una fase del derecho unitario. Lcnz combate la escisin del
orden jurdico unitario en Derecho material y procesal, y ensea que el Derecho pasa
por diferentes fases, careciendo de sentido comparar en un momento dado la fase actual
con una de las fases pasadas. La misma falta de contradiccin hay entre una sentencia
y el derecho material que la que podra haber entre un adulto y el mismo cuando era
menor de edad. El fallo encarna el Derecho de una fase determinada; las anteriores fases
han desaparecido ya de la esfera del jurista. Prcticamente, los resultados de Lenz coin-
cid ir.in muchas veces con los de los partidarios de la "teora material de la cosa
juzgada," Miguel Fenech, La posicin del juez en el nuevo Estado. Espasa Calpe, p.g. 211.
3 Antonio Martnez Bez, "El indebido monopolio del Poder Judicial de la Fede-
racin para conocer de la constitucionalidad de las leyes. Rev. de la Ese. Nnc, de JUTis.
Tomo IV, julio-septiembre 1942, nm. 15, pg. 243.
Gabino Fraga, "Pueden conocer de problemas de constitucionalidad de leyes auto-
ridades distintas del Poder Judicial de la Federacin? Proyecto del ministro Fraga".
Rev. de [urisp, T. IV, enero-junio 19~2, nms, 13-14, pg. 131.
54 ANDl{f:S SERRA ROJAS
los dems poderes. En la medida que la independencia, respetabilidad y efi-

cacia del Poder Judicial se manifieste en su intensidad, el progreso de un
pas ser evidente. El signo de los tiempos que corren en nuestro rgimen
poltico, es el acrecentamiento de facultades del Poder Ejecutivo, como una
consecuencia inevitable de los grandes problemas que tiene el Estado; pero
correlativamente, se manifiesta el propsito de rescatar la importancia po-
ltica del Poder Legislativo como rgano orientador de la poltica nacional,
y de la Suprema Corte de Justicia como rgano mantenedor del orden ju-
rdico nacional.
Sobre la misin del juez, nos dice Benjamn N. Cardozo:
"Yo como juez no tengo por qu estropear la simetra de la estructura jur-

dica mediante la introduccin de incongruencias, irrelevancias y excepciones ar-
tificiosas, a menos que sea por alguna razn suficiente que generalmente ser
alguna consideracin sugerida por la historia, las costumbres, el orden pblico o
la justicia", y agrega ms adelante: "La faena de un juez es en un sentido per-
durable, y en otro sentido efmero. Lo que es bueno en ella perdura. Lo que es
errneo es casi seguro que perecer. Lo bueno queda como base sobre la que
se han de edificar nuevas estructuras. Lo malo ser rechazado y archivado por el
laboratorio de los aos. Poco a poco la vieja doctrina se va minando. A menudo
las incrustaciones nuevas son tan graduales que su importancia es, al principio,
ignorada. (La naturaleza de la funcin judicial. Ed, Aray, pgs. 21 y 147.)
A pesar de ser tan necesaria hay un profundo desinters por las cosas
de la justicia en todas partes, principalmente entre nosotros. Se habla de la
justicia con desprecio o con indiferencia, y le negamos al juez el puesto que
debe tener en la sociedad. La justicia debe ser un motivo de inters para
el hombre.
2. LA FUNCIN JURISDICCIONAL DESDE EL PUNTO DE VISTA FORMAL
La funcin jurisdiccional desde el punto de vista formal alude a la or-

ganizacin constitucional que asigna la tarea de ejercer dicha funcin al Po-
der Judicial de la Federacin, fundamentalmente para preservar al Derecho.
La funcin jurisdiccional llamada tambin funcin judicial desde el punto
de vista formal, es la actividad que normalmente corresponde al Poder
Judicial.
"Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federacin, en una Suprema

Corte de Justicia, en tribunales de Circuito, colegiados en materia de amparo y
unitarios en materia de apelacin -yen juzgados de Distrito-. La Suprema Corte
de Justicia de la Nacin se compondr de 21 ministros numerarios y cinco super-
numerarios y funcionar en pleno o en salas. Los ministros supernumerarios for-
marn parte del Pleno cuando suplan a los numerarios. En los trminos que la
ley disponga las sesiones del Pleno y de las salas sern pblicas, y por excepcin
secretas en los casos en que as lo exijan la moral o el inters pblico. La com-
petenca de la Suprema Corte, los perodos de sesiones, el funcionamiento del

Pleno y de las Salas, las atribuciones de los ministros, el nmero y competencia
de los Tribunales de Circuito y de los jueces de Distrito y las responsabilidades en
que incurran los funcionarios y empleados del Poder Judicial de la Federacin,
se regirn por esta Constitucin y lo que dispongan las leyes. La ley fijar los
trminos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan los Tribunales
del Poder Judicial de la Federacin sobre interpretacin de la Constitucin, leyes
y reglamentos federales o locales y tratados internacionales celebrados por el Es-
tado mexicano, as como los requisitos para su interrupcin y modificacin. La
remuneracin que perciban por sus servicios los ministros de la Suprema Corte,
los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito no podr ser disminuida du-
rante su encargo. Los ministros de la Suprema Corte de Justicia slo podrn ser
privados de sus puestos cuando observen mala conducta, de acuerdo con el proce-
dimiento sealado en la parte final del artculo 111 de esta Constitucin o previo
el juicio de responsabilidad." Artculo 94 de la Constitucin.
El artculo 1 de la Ley orgnica del Poder Judicial de la Federacin,

adems de las autoridades antes sealadas, enumera: el Jurado popular y
los Tribunales de los Estados, del Distrito Federal, en los casos previstos
por el artculo 107, fraccin XII de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, y en los dems que, por disposicin de la ley, deben
actuar en auxilio de la justicia federal.
Por excepcin el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo realizan mate-
rialmente actos jurisdiccionales. Estos casos son por lo que se refiere al
Poder Legislativo, el artculo 71, fracciones V y VII de la Constitucin,
el artculo 76, fracciones V, VI Y VII de la Constitucin. Y por lo que se
refiere al Poder Ejecutivo, cuando interviene en las numerosas controversias
agrarias, obreras, fiscales y laborales de los servidores pblicos,
No podemos llamar funcin jurisdiccional a la facultad que tiene la
Suprema Corte de Justicia -de acuerdo con el artculo 97 constitucional-
para nombrar a los magistrados de Circuito y a los jueces de Distrito.
Esta dispersin de funciones es lo que nos obliga a estudiar la funcin
jurisdiccional, en su sentido material.
3. LA FUNCIN JURISDICCIONAL DESDE EL PUNTO DE VISTA MATERIAL
Si el criterio formal nos resulta insuficiente para caracterizar a la funcin

jurisdiccional, es necesario emprender otro camino y considerar el criterio
material, es decir, prescindir del rgano que realiza la funcin y detenernos
en los elementos propios, lgicos O .naturales del acto jurisdiccional.
Entre el acto legislativo y el acto jurisdiccional, la diferencia, en prin-
cipio, es desde luego evidente. El primero es creador de situaciones jurdicas
generales, en tanto que el segundo, es creador de una situacin jurdica par-
ticular
4 Histricamente la funcin administrativa y la funcin jurisdiccional estuvieron li-

gadas en aquellos regmenes en que el poder se concentraba en una persona o entidad.
La diferencia es ms difcil de sealar entre el acto administrativo y el

acto jurisdiccional, porque ambos son ejecutivos, creadores de situaciones
jurdicas individuales, hasta hacer pensar a algunos autores que no difie-
ren estas funciones. "Hacer las leyes, hacerlas ejecutar, me parecen, en buena
lgica, dice Berthe1emy, trminos entre los cuales, o al lado de los cuales,
no hay lugar vado, el acto particular de interpretar la ley en caso de con-
flicto, forma necesariamente parte del acto general de hacer ejecutar la ley."
La funcin jurisdiccional es una actividad del Estado subordinada al
orden jurdico y atributiva, constitutiva o productora de derechos, en los
conflictos concretos o particulares que se le someten para comprobar la vio-
lacin de una regla de derecho o de una situacin de hecho y adoptar la
solucin adecuada.
La finalidad del acto jurisdiccional es declarar imparcialmente el dere-
cho en los casos controvertidos o de conflictos que son de su competencia.
Es una actividad de ejecucin de la ley hecha por el Poder Judicial, pero
que responde a motivos, efectos y fines diversos de los fines administrativos.
La importancia de las formas contenciosas del proceso es manifiesta. En
todo acto jurisdiccional estamos en presencia de un conflicto de intereses,
que amerita la intervencin judicial para mantener '0 declarar el derecho
o la naturaleza del derecho controvertido. Establecida .la litis -en resulta-
dos o hechos y en consideraciones jurdicas-, ofrecidas las pruebas, la sen-
tencia es la culminacin de ese proceso.
La naturaleza jurdica de la sentencia descubre la intencin de la ley
y la aplica al caso en debate como objeto exclusivo de la resolucin. El
juez acta de acuerdo con la lgica jurdica. en forma anloga a la silogs-
tica. La sentencia altera el orden jurdico. Al producir nuevos efectos jur-
dicos que no se encontraban en el derecho original de las partes. Tal es el
caso del artculo 529 del cdigo de procedimientos civiles del Distrito Fe-
deral. La accin para pedir la ejecucin de una sentencia, durar diez aos,
contados desde el da en que venci el trmino judicial para el cumplimien-
to voluntario de lo juzgado y sentenciado.
La autoridad de cosa juzgada al establecer la verdad legal y los medios
efectivos para realizarla, define el derecho, lo estabiliza y concreta, con efi-
cacia definitiva. Uno de sus caracteres es restablecer el orden jurdico viola-
do. -"Res iudicata proveritate pro lege habetur" Pero, adems, proveerlo de
toda la eficacia que se requiere para su cumplimiento, para sancionar o resar-
cir los daos causados, con el pago de daos y perjuicios.
El acto jurisdiccional es imparcial, hace cierto y estable el derecho du-
doso o incierto.
Ms tarde razones histrico-polticas y la divisin del trabajo dieron autonoma a la

fUTl~i~n y al pr~~io juez. Sin embargo, la influencia del Poder Ejecutivo sobre el Poder
j ud icial es mamflesta en pases como el nuestro.
4. NATURALEZA JURDICA DE LOS ACTOS DE JURISDICCIN VOLUNTARIA
Los actos de jurisdiccin voluntaria son aquellos actos, sin litigio o conflicto,
en que interviene el juez en un procedimiento especial, para tutelar el orden
jurdicc,"
La jurisdiccin voluntaria tiene de caracterstico que en ella no se promueve
cuestin alguna entre partes determinadas; que es un procedimiento sin partes.
En ella las cuestiones que se decidan no tienen ni pueden tener un carcter con-
tencioso; es decir, no se refieren a asuntos litigiosos. (Anales de [ur. T. Tl, p{g. 501.)
"Las resoluciones practicadas en jurisdiccin voluntaria no constituyen cosa juz-
gada ni verdad legal, en virtud de que pueden ser modificadas por el mismo juez
que las provey." (Sem, [ud. Fed. T. 19, pg. 929, 5~ p.)
"Las resoluciones dictadas en jurisdiccin voluntaria, son actos fuera de juicio
y contra ellas cabe el recurso de amparo." (Tesis jurisprudencial nmero 615. Sem,
Jud. Fed.)
El concepto de jurisdiccin voluntaria es un concepto en proceso de desintegra-
cin o de transformacin. La misma denominacin es poco precisa y origina nume-
rosas contradicciones.
Aplicando nuestro criterio de anlisis de los actos jurdicos, decimos que la ju-
risdiccin voluntaria son actos formalmente jurisdiccionales, y materialmente ad-
ministrativos.
En trminos generales, y con los casos de excepcin inevitables, los actos de
jurisdiccin voluntaria deben salir del mbito de los tribunales judiciales y pasar
a la jurisdiccin administrativa. Con ello se contribuir grandemente a aliviar y
depurar a la accin judicial y reducirla a su autntica misin.
Los actos de jurisdiccin voluntaria son actos administrativos materialmente rea-
lizados por el juez.
Finalmente, la jurisdiccin voluntaria a que hacemos referencia, alude exclusi-
vamente a todos aquellos casos que se relacionan con la aplicacin de las leyes
administrativas y en ningn caso, a las relaciones entre particulares que son de la
competencia de los tribunales federales o locales segn la naturaleza de la accin.
5 Prieto Castro, Tratado de derecho procesal. T. 1, pg. 147, Madrid, 1952. Andrs
Sen-a Rojas, Teoria General del Estado, pg. 335.
SECCIN TERCERA
LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
1. La funcin administrativa.-2. La nocin formal y material de la fun-

cin administrativa.-3. Los elementos jurdicos de la funcin adrni-
nistrativa.-4. La funcin administrativa como funcin ejecutiva. Los
actos de Gobierno.-5. Los actos administrativos materiales.
1. LA F'UNCIN ADMINISTRATIVA
Los fines del Estado sealan los propsitos generales o metas por alean-
zar que se incorporan a los textos constitucionales y desarrolla la legislacin
administrati va.
El poder del Estado, unitario y coactivo, desenvuelve su actividad por
medio de las funciones del mismo. La competencia, atribuciones o cometidos,
constituyen la forma de ejercicio de las funciones. Las funciones del Estado
comprenden a la funcin legislativa que tiene como acto bsico la ley, a la
funcin administrativa el acto administrativo, y a la funcin jurisdiccional
a la sentencia.
Comprendiendo el criterio formal y el material decimos que la funcin
administratiua es la actividad que normalmente corresponde al Poder Ejecu-
tivo, se realiza bajo el orden jurdico y limita sus efectos a los actos jurdicos
concretos o particulares y a los actos materiales, que tienen por [inalidatl la
prestacin de un servicio pblico o la realizacin de las dems actividades
que le corresponden en sus relaciones con otros entes pblicos o con los
particulares, reguladas por el inters general y bajo un rgimen de polica
o control.i
La importante actividad que corresponde a la funcin administrativa es
encauzada por el derecho administrativo que forma el conjunto de normas
que rigen a la administracin pblica, a los servicios pblicos y dems acti-
vidades relacionadas con dicha funcin.
1 "JU1.!!;O razonable el criterio de que, cuando se defina el derecho administrativo, se

prescinda de definir simultneamente la funcin administrativa. Se trata de conceptos'
distintos. que deben analizarse separadamente y cuyo tratamiento conjunto slo tiende
a complicar las cosas, en virtud de las discrepancias que existen acerca de lo que ha
de entenderse por funcin administrativa." Miguel S. Marenhoff, Tratado de Der. Adm.
T. 1, prig. 133, ed. 1965.
58
El Poder Ejecutivo se integra con todos los rganos a los que se enco-
mienda la funcin administrativa, que se resuelve en un conjunto de actos
administrativos de connotacin y alcance jurdicos muy variados. La fun-
cin administrativa consiste en tomar decisiones particulares, creadoras de
situaciones jurdicas concretas, bajo la forma de actos condicin y de actos
subjetivos y se encamina a la satisfaccin de las necesidades de inters
pblico.
El acto de la administracin pblica de mayor significacin y de efectos jur-

dicos principales es el acto administrativo o sea la determinacin de los derechos
y ob ligaciones de las pe1"Sonas jurdicas. Dice a este propsito Jean Rivero (Droi t
adm. 2~ ed. Dalloz, 1962, p. 833): "La actividad de la administracin pblica
como toda actividad humana, utiliza dos vas: la de la decisin, la de la operacin;
administrar es a la vez hacer los actos jurdicos que fijan los derechos y las obliga-
ciones respectivas de las personas jurdicas y los particulares y realizar la masa de
operaciones, tanto materiales como intelectuales, que exige la satisfaccin del in-
ters general." 2
La decisin administrativa se ve precedida por las operaciones y proce-

dimientos administrativos, que forman el conjunto de actividades materiales
e intelectuales, tcnicas, artsticas, cientficas, que anteceden o preparan la
decisin administrativa y las operaciones y procedimientos, de efectos jurdi-
cos secundarios encaminados a su cumplimiento o ejecucin y a la satis-
faccin del inters general.
No es suficiente que el Estado exprese su voluntad en la Ley, que es un
acto creador de situaciones jurdicas generales, es necesaria una organizacin
que ejecute la ley, que la concrete a los casos particulares, que la actualice
determinando el momento, modos y circunstancias de su aplicacin. Para este
propsito la administracin pblica dispone de medios jurdicos, tcnicos y
materiales que hacen posible esa determinacin particular o subjetiva de la
Ley.
Hans Kelsen 3 define la funcin administrativa en s, como un tipo de la

teora pura del derecho. "Los tres poderes que distinguen la teora tradicional
responden nicamente a tres pausas que el derecho positivo acenta particular-
mente." La funcin administrativa tiene a su cargo el concretar la ley, el particu-
larizarla para que de este modo se cumpla la voluntad del legislador o se cumplan
los fines del Estado; la accin administrativa provee el mantenimiento de los fines
2 Se puede entender el derecho administrativo como el derecho de la administracin

y en este sentido todo pas civilizado posee un derecho administrativo puesto que l
posee necesariamente un conjunto de reglas que rigen la accin de la Administracin.
Vedel, ob, cit., 1961, pg. 45.
3 Para Kelsen la funcin administrativa es siempre creadora de derecho y de ma-
nera absolutamente comparable a la (uncin legislativa. Tanto la funcin legislativa como
la funcin administrativa son creadoras de derecho. Por otra parte, las normas jurdicas
comprenden lo mismo a las normas individuales como a las reglas de derecho general,
es decir, entre la regla general y la aplicacin individual que puede ser hecha, no hay
una separacin tajante, sino un grado progresivo.
pblicos, llevando sus determinaciones a los casos particulares. Administrar no es

slo aplicar la ley, sino perseguir un propsito de servicio pblico o de inters
general, que determina la esencia de la actividad del Estado.
La funcin administrativa puede ser estudiada desde el punto de vista

formal y desde el punto de vista material. El punto de vista formal u org-
nico, toma en consideracin el poder que realiza el acto administrativo, y
prescinde de toda otra estimacin; el punto de vista material, considera la
naturaleza interna del acto, definindolo con sus caracteres propios o na-
turales.
Las afirmaciones siguientes sealan los elementos de esta funcin:
a) Se trata de una funcin jurdica del Estado.
b) Los actos concretos que la comprenden, se realizan con vista a la
creacin y funcionamiento de un servicio pblico y al cumplimiento concreto
de los fines generales que la legislacin contiene.
e) La creacin de un orden jurdico administrativo, llamado Derecho
Administrativa, que se aplica a la Administracin pblica y a las personas
que establecen relaciones con ella.
2. LA NOCIN FORMAL Y MATERIAL DE LA 'UNCIN ADMINISTRATIVA
Desde el punto de vista formal, la funcin administrativa es la actividad

que normalmente realiza el Poder Ejecutvo. Esta definicin es, en buena
parte, aceptable, si nos atenemos a los principios contenidos en nuestra Cons-
titucin que concentra en dicho poder la casi totalidad de las facultades
administrativas. Berthelemy considera a la funcin administrativa como la
actividad del Poder Ejecutivo encaminada a la ejecucin de las normas
legislativas. (Ob. cit., pg. 1-11-547).4
Para determinar la naturaleza de la funcin administrativa, en este caso
la federal, se alude en forma exclusiva al rgano que realiza la funcin o
sea el Poder Ejecutivo Federal. Todos los actos jurdicos y materiales que
tiene a su cargo el Poder Ejecutivo Federal, se denominan actos" formal-
mente administrativos. (Ttulo JII, captulo IlI, artculos 80 a 93 de la
Constitucin.)
En el artculo 89 de la Constitucin se sealan en principio, las facul-
tades del Poder Ejecutivo Federal. Otros preceptos de la Constitucin am-
plan la esfera de competencia del mismo poder. Formalmente los actos
de los rganos administrativos, centralizados y paraestatales, se incluyen
en el concepto de funcin administrativa.
Este criterio es aplicable porque normalmente el ejercicio de la funcin
administrativa corresponde al Poder Ejecutivo. Sin embargo, debemos hacer
4 Walter Jellinek define a la funcin administrativa por exclusin diciendo: "Que es
la actividad del Estado o de cualquier titular de poder, que no sea funcin legislativa o
judicial." Definicin que no nos ofrece los elementos que puedan explicar la funcin
administrativa, ya que elude el problema.
algunas consideraciones que nos revelan, en los textos constitucionales, dos

situaciones importantes.
a) Tanto el Poder Legislativo, como el Poder Judicial, realizan por ex-
cepcin -en casos muy limitados y precisos- actos que por su propia natu-
raleza son actos administrativos. Digamos el nombramiento de empleados
en ambos poderes; los problemas no contenciosos de lmites entre las enti-
dades federativas que conoce el Poder Legislativo; los actos de jurisdiccin
voluntaria de que tiene conocimiento el Poder Judicial.
b) Tambin resulta inconveniente llamar actos administrativos a los
actos que tienen una naturaleza jurdica diversa, aunque sean realizados
por el propio Poder Ejecutivo. Los ejemplos que se pueden indicar son: el
ejercicio de la facultad reglamentaria, que es materialmente legislativa; y
la resolucin de controversias en materia agraria, obrera, fiscal y de aplica-
cin del Estatuto de los Trabajadores al Servicio del Estado, que son actos
que materialmente corresponden a la funcin jurisdiccional.
La funcin administrativa es una de las funciones del Estado que se rea-
liza bajo el orden jurdico y limita sus efectos a los actos jurdicos concre-
tos y a los actos materiales que con ella se relacionan, que tienen por fi-
nalidad la prestacin de un servicio pblico o la realizacin de las dems
actividades que le corresponden, en sus relaciones con otros entes pblicos
o con los particulares, bajo un rgimen de polica."
N o existe uniformidad en los autores para precisar el concepto de fun-
cin administrativa, desde el punto de vista material, por el contrario, se
ofrecen diferencias importantes entre las diversas opiniones que, desde luego,
nos revelan la importancia de una materia que se interna en tan complejos
aspectos de la vida social.
Estos criterios sostienen las tesis jurdicas siguientes:
Se define la funcin administrativa como la actividad del Estado en-
caminada a la ejecucin de las leyes."
En el propio texto del artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin, nos
encontramos que, adems de la tarea de ejecutar las leyes, corresponden al
Ejecutivo otras actividades que no pueden llamarse de ejecucin de las leyes.
Los autores distinguen la ejecucin de los principios constitucionales; y
la ejecucin de la legislacin ordinaria."
Las dos ms importantes orientaciones del Consejo de Estado francs se encami-

nan a relacionar el acto administrativo con los servicios pblicos, o con los actos de
derecho pblico.
6 Laubarlcre, ob. cit., pg. 155. Al referirse a la opinin de Carr de Malberg dice:
"Esta tesis no puede aceptarse. Una distincin material entre la ley, el acto administra-
tivo y el acto de jurisdiccin se impone por lo menos con respecto a la teora del
Derecho."
7 Georges Vedcl, ob, cit. Pro Unis. de France, Pars, 1961, pgs. 11 y 41. "La Cons-
titucin francesa actual no permite definir la actividad reglamentaria y de una manera
general la actividad administrativa como tendiente slo a la ejecucin de las leyes, por
amplio o reducido que sea el sentido dado a este trmino."
8 "La funcin administrativa es la funcin que el Estado realiza bajo un orden ju-
G2 ANDR~:S SERRA ROJAS
El concepto de ejecucin es susceptible de una doble acepclOn: a) "La

actividad que se encuentra autorizada por una disposicin legal; b) O bien,
entiende por tal ejecucin la actividad necesaria p~ra dar efectividad o rea-
lizacin prctica a la norma legislativa." Bajo la primera acepcin se com-
prenden todas las funciones del Estado y en general, todos los aspectos de
la vida jurdica; en la segunda acepcin el concepto es demasiado estricto
para definir la funcin administrativa. En resumen la ejecucin de la ley
propugna el mantenimiento del orden pblico y de los servicios pblicos.
3. Los ELEMENTOS JURDICOS DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA
En la funcin administrativa antes definida nos encontramos con los ele-

mentos siguientes:
a) Es una funcin del Estado que la doctrina y la legislacin asignan, por
regla general, al Poder Ejecutivo Federal. El artculo 89 de la Constitucin
determina la competencia de este rgano.
Desde luego el elemento formal es imprescindible para conceptuar la funcin

administrativa. Los casos de excepcin que se ofrecen, no desvirtan su carcter
de principio general, y ni es tampoco obstculo que el Poder Ejecutivo tenga a su
cargo otras actividades. Vedel afirma que el derecho administrativo es el derecho
del poder pblico ejercido por el Poder Ejecutivo. Waline, reconociendo el m-
rito de esta definicin, la cual acepta (ob, cit., ~ ed., pg. 5), seala dos obje-
ciones: 1. La administracin no es todo el ejecutivo; hay tambin el gobierno, lo
que hace ste es esencialmente diferente de la administracin; 2. Hay una funcin
gubernamental distinta de la funcin administrativa.
La funcin administrativa es la funcin que corresponde al Poder Ejecu-

tivo, por su propia tradicin y por los elementos que orientan la accin pro-
pia de este poder. Esta tesis se une a la opinin de algunos autores, como
Carr de Malberg y Waline, que no aceptan la distincin de funciones. "La
llamada funcin administrativa no existe, dice el primero, solamente son ac
tos administrativos aquellos que emanan de rganos administrativos."
b) Se realiza bajo un orden jurdico de derecho pblico. Las funciones
tienen como carcter general, la de desenvolverse dentro del orden jurdico.
Este orden tiene diferentes contenidos cuando se refiere a cada una de las
funciones del Estado.
Insistimos en que el Derecho administrativo establece un rgimen de
derecho pblico, aunque en algunas situaciones la doctrina discute si debe
rdico y que consiste en la ejecucin de actos materiales o de actos que determinan
situaciones jurdicas para casos individuales." Gabino Fraga, Derecho administrativo. 17~
cd, 1977, pg. 63. Por su parte Jorge Olivares Toro (Manual de derecho administrativo.
1963, pg. 25) afirma: "Derecho administrativo es la parte del derecho pblico que
determina la organizacin y comportamiento de la administracin directa o indirecta
del Estado, en inters de la satisfaccin de las necesidades pblicas y disciplinando a
la vez sus relaciones con el administrado."
o no aplicarse un rgimen de derecho privado como excepcin a la regla

general.
La sumisin al orden jurdico determina el rgimen aplicable, de dere-
cho pblico o privado. Es una funcin del Estado subordinada a la ley, por
la cual se crea una situacin de derecho subjetivo, que fija sus condiciones,
lmites y puede incluso revocarse, Toda ley administrativa realiza una deter-
minada finalidad. El desvo de poder se refiere a dar a la ley una finalidad
(1 ue no le corresponde.
c) La finalidad de la funcin se cumple con la actuacin de la autori-
dad, que lo hace de oficio y con iniciativa para actuar; la funcin adminis-
trativa no supone un conflicto preexistente, ni resuelve controversias. Cuando
el Estado acta es sujeto de la relacin sobre la que se incide, es parte intere-
sada. Los actos de la funcin administrativa tienen un objeto: la prestacin
de un servicio o la realizacin de actividades reguladas por el inters pblico.
d) La limitacin de los efectos jurdicos de los actos administrativos. La
funcin administrativa es una funcin prctica, concreta, particular, sus efec-
tos son limitados, circunstanciales. Por ello el reglamento no es un acto ad-
ministrativo, sino un acto materialmente legislativo, por su propia proyec-
cin general, a diferencia del acto administrativo, que es un acto de aplicacin
limitada. Actualizar la ley a los casos particulares es realizar una accin
administrativa.
Los lmites concretos de la funcin administrativa, individuales y particulares,

pone en relacin la ley y la voluntad del funcionario.
e) Los medios como Se realiza la [uncin. Debernos insistir con Gulick, que la
funcin administrativa tiene estas otras actividades: planear, organizar, aleccionar
al personal, dirigir, coordinar, uniformar y hacer los presupuestos.
Estos actos son: actos materiales )' actos jurdicos de efectos limitados. En la
teora realista del derecho corresponden a los actos jurdico-administrativos, el acto
condicin y el acto subjetivo.
f) El rgimen de policia o rgimen de control de todas las actividades admi-
nistrativas. El derecho administrativo hace intervenir una nocin, que es funda-
mental: el '"gimen de los poderes de polica. La funcin administrativa se realiza
por los medios de polica del Estado, sin los cuales, carecera de facticidad el orden
jurdico administrativo.
g-) La funcin administrativa implica la realizacin de todos los actos materia-
les como antecedentes del acto jurdico o como medios necesarios que hacen po-
sible el cumplimiento de la ejecucion de la ley.
4. LA FUNCIN ADMINISTRATIVA COMO FUNCIN EJECUTIVA. Los ACTOS DE

GOBIERNO
La funcin administrativa es designada bajo la denominacin de funcin

ejecutiva, pero el primer concepto es ms extenso y el segundo es de conte-
nido diferente. Se afirma que el Estado tiene dos tareas: hacer la ley y eje-
cutarla, en este sentido el concepto de ejecucin comprende las dos funcio-

nes esenciales: la administrativa y la jurisdiccional.
La funcin gubernativa se aplica para calificar aquella actividad que pro-
ponindose aplicar las normas jurdicas generales y abstractas a los casos
concretos, no entra en lo dominios de la funcin jurisdiccional.
El acto poltico tiene sus elementos propios de caracterizacin y com-
prende varios aspectos:
a) Bien porque procede de un poder que acta como rgano poltico
en sus relaciones con los otros entes polticos; o
b) Bien porque afecta un derecho poltico de los ciudadanos.
De acuerdo con el criterio anterior, la doctrina distingue entre los actos
de direccin, iniciativa o encauzamiento y los actos de subordinacin deri-
vados o complementarios. La funcin poltica implica una libre iniciativa
para actuar dentro del orden jurdico, en tanto que la funcin administra-
tiva establece su relacin directa y necesaria con la ley de la cual deriva su
actuacin el funcionario. No es lo mismo considerar un problema poltica-
mente en su conjunto, en su unidad, en una accin general, que un pro-
blema administrativo que permite su concretacin o particularizacin. El
funcionario acta polticamente en uso 'de una facultad discrecional enca-
minada al aseguramiento del inters general. La accin administrativa se
encamina a la atencin de los servicios pblicos o satisfaccin de las nece-
sidades pblicas.
Queremos insistir en los elementos de la funcin administrativa y su
relacin con la funcin ejecutiva. En principio algunos autores determinan
la identidad entre lo administrativo y lo ejecutivo. La {uncin ejecutiva con-
creta el acto, pone los medios para su cumplimiento. Es la fase ltima de una
reaccin jurdica que culmina con un acto subjetivo. El acto administrativo
tiene un contenido mayor que el acto de ejecucin. Hay actos administra-
tivos que no es posible catalogarlos como actos de mera ejecucin de la ley."
Debemos. insistir en diferenciar el acto administrativo del acto de go-
bierno. El gobierno tiene a su cargo la direccin u orientacin de los rganos
del Estado. Cuando el gobierno decide adherirse a un organismo internacio-
nal, suscribir los acuerdos internacionales sobre el Mercado Comn de Lati-
noamrica, la Alianza para el Progreso y otros anlogos, estos actos corres-
ponden a la funcin gubernamental y no a la administrativa.
Hay normas o principios de poltica general que son indispensables para
sealar el rumbo de un gobierno, sus caractersticas, sus propsitos en la
accin de conjunto del Estado.
El Estado tambin administra dando servicios en sus planteles escolares,
en los hospitales, aplicando normas de polica y de trnsito, proporcionando
agua potable y otros menesteres que tiene a su cargo. La orientacin poltica
administrativa, porque de este modo, se intensifican o disminuyen sus acti-
9 Fernando Garrido Falla, Tratado de derecho administrativo. T. 1, pg. 10. IEP. Ma-
drid, 1958. "El repertorio temtico del derecho administrativo no es naturalmente el
mismo en el Estado abstencionista liberal que en el Estado providencia de nuestros das."
vidades, se les da un sentido u otro, se realizan en un determinado lugar o

por el contrario se sealan otras zonas.
5. Los ACTOS ADMINISTRATIVOS MATERIALES
El mundo de las relaciones administrativas se desenvuelve en la realidad COll

la ejecucin de dos clases de actos: a) Los actos jurdicos, que producen efectos de
derecho, y b) Los actos materiales, que no producen efectos de derecho, y se con-
sideran simples desplazamientos de la voluntad. La concesin administrativa, el
contrato administrativo, el emprstito, la expropiacin por causa de utilidad p-
blica, son actos jurdicos que producen una modificacin del orden jurdico imperante.
Elaborar planos, diseos, grficos, copias mecnicas de diversa naturaleza, pres-
taciones materiales de servicios, manejo de correspondencia, manejo de aparatos
mecnicos y otros ms, son actos materialcs.t?
La escuela realista del derecho ha considerado que los actos materiales son actos
administrativos. Todo acto de esta naturaleza ejecutado por funcionarios y emplea-
dos, son actos especficos de la funcin administrativa. Con otra finalidad, Kelsen
tambin admite, que adems de ser una funcin administrativa comprende los actos
materiales, "porque stos constituyen en la escala de formacin del derecho, el
grado inferior, a aquel en que se detiene la concretizacin progresiva, es decir, doncle
aparece aun la ejecucin de la regla de derecho precedente, pero de ninguna ma-
nera la creacin de una regla nueva".
Andr de Laubadere hace esta reflexin: "Se ve mal porque todos los actos ma-
teriales tienen que ser necesariamente actos administrativos cuando tambin se
dan en las otras funciones. La verdad, en su opinin, es que solamente la mayor
parte de los actos materiales, son actos administrativos, porque el mayor nmero
de ellos se ligan al funcionamiento de los servicios administrativos." 11
10 Andr de Laubadere, Trait elementaire de droit administrati]. Deuxieme edition.

Pars, 1957. Lib. Gral, de Droit et jur., pgs. 151 y ss,
11 "Un acto material, no es ms, desde el punto de vista de la tcnica jurdica, sino
la condicin de la aplicacin a un individuo de un status legal o la condicin de ejercicio
de un poder legal. Nunca un hecho o accin material crea una situacin jurdica cualquiera."
CAPTULO III
LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
1. La personalidad jurdica del Estado.-2. La personalidad jurdica de

la Administracin Pblica.-3. El concepto general de administracin.
4. La administracin como Ciencia, Arte y Tcnica.-5. La administra-
cin pblica.-6. La administracin privada y la administracin pblica.
7. Cmo se integra la administracin pblica federal.-S. Los elemen-
tos de la administracin pblica.-9. La administracin pblica y el De-
recho administrativo.-lO. Los objetivos de la administracin pblica.
11. Poltica y administracin pblica.-I2. Diversas formas que reviste
la administracin pblica federal.-I3. Importancia del estudio de la
administracin pblica.
1. LA PERSONALIDAD JURDICA DEL ESTADO
El concepto de Estado ofrece sentidos diversos y contradictorios en el

vocabulario poltico contemporneo. En su acepcin ms general y repetida
que viene de etapas anteriores, el Estado aparece como una comunidad
poltica o autoridad, formada por un poder soberano organizado sobre un
territorio determinado.
La teora tradicional mencionada alude a los elementos del Estado: te-
rritorio, poblacin y poder soberano. Las tendencias actuales consideran que
estas ideas no logran caracterizar al Estado, porque ste aparece en su sentido
real "como una unidad de accin", una dura realidad del mundo exterior.
Hermann Heller en su obra "La Soberana" indica que "la realidad mate-
rial que produce la unidad del Estado, consiste en que los individuos, de
hecho, coordinan sus actividades hacia metas comunes".
En un sentido contrario a estas teoras, el Derecho Constitucional ingls
y en otros aspectos el Derecho Norteamericano, estiman que "el Estado no
es una entidad reconocida por la Ley", ya que la personalidad se manifiesta
en otros rganos fundamentales, como la Corona, el Parlamento y otros.
Siguiendo el pensamiento de Michoud (La teora de la personalidad
moral), "la palabra persona jurdicamente designa a un sujeto de derecho,
es decir, un ser capaz de tener derechos que le pertenecen en propiedad y
las obligaciones correspondientes".
El reconocimiento del Estado como persona jurdica proviene del ideario
poltico alemn del siglo pasado. Estos principios fueron divulgados en
nuestro pas, a travs de las obras de Albrecht, Laband y Jellinek. La obra
67
de este ltimo tratadista sirvi de texto en la Facultad de Derecho durante

varios aos, en la ctedra de "Derecho Pblico" sustituida por la "Teora
General del Estado". Sus afirmaciones se reflejaron en nuestro derecho po-
sitivo y en la Jurisprudencia.
En efecto, la personalidad internacional del Estado es reconocida plena-
mente por nuestro derecho. El artculo 104, fraccin 1 de la Constitucin
alude a los "Tratados celebrados por el Estado mexicano", en tanto que, el
artculo 89, fraccin X de la misma, faculta al Presidente de la Repblica
para "dirigir las negociaciones diplomticas y celebrar tratados con las po-
tencias extranjeras, sometindolas a la ratificacin del Congreso General".
Entre las facultades del Senado se mencionan, artculo 76, fraccin 1 "apro-
bar los tratados y convenciones diplomticas que celebre el Presidente de la
Repblica con las potencias extranjeras". El artculo 25 del Cdigo Civil
para el Distrito Federal y para toda la Repblica en materia federal men-
ciona a "la Nacin" como persona moral, en tanto que la Ley de Amparo,
artculo 9 ordena: "Las personas morales oficiales podrn ocurrir en de-
manda de amparo, por conducto de los funcionarios o representantes que
designen las leyes, cuando el acto o la ley que se reclamen afecte los intere-
ses patrimoniales de aquellos."
En el marco de estas ideas hemos venido afirmando que el Estado como
persona jurdica es detentadora de derechos y deberes, tiene actividad patri-
monial, celebra contratos, otorga concesiones y dems actos jurdicos, com-
parece ante los Tribunales y ostenta una reconocida personalidad de Dere-
cho Internacional, participando en la ONU, cuyo artculo 2 de la Carta,
reconoce que "La organizacin est basada en el principio de la igualdad
soberana de todos sus miembros". Los artculos 3 y 4 mencionan a los Es-
tados como miembros de la misma.
La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha man-
tenido durante largos aos, la discutida teora de la doble personalidad del
Estado, en tanto que la doctrina la rechaza y se orienta hacia la persona-
lidad nica del Estado.
De acuerdo con las ideas que corren en la literatura jurdico-poltica, lo
que se enjuicia propiamente es la personalidad del Estado. En efecto Garca
de Enterra y Fernndez (Curso de Derecho administrativo, pg. 23) expre-
san: "La personalidad del Estado en su conjunto es slo admisible en el
seno de la comunidad de los Estados (el Estado en cuanto sujeto de dere-
cho internacional en su relacin con otros Estados). Desde el punto de vista
del ordenamiento interno no aparece en cambio, esa personalidad un tanto
mstica del Estado, sino 'slo la personalidad propiamente jurdica de uno
de sus elementos:'
2. LA PERSONALIDAD JURDICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Correlativo al problema de la personalidad jurdica del Estado en opi-

niones tradicionales no se reconoci la personalidad jurdica de la admi-
DERECHO AD.MINISTRATIVO
nistracin, la cual, para regular su actividad dispona de la personalidad

general del Estado. Esta tesis, que poco a poco va abandonando el pensa-
miento administrativo actual, se apoyaba en que "la funcin administrativa
es una funcin del Estado como personalidad jurdica".
Estas ideas se han venido superando dado que "para el Derecho admi-
nistrativo la administracin pblica es una persona jurdica" y an se dis-
tinguen varias personalidades de la misma. Adems se reconoce la persona-
lidad jurdica de los organismos descentralizados, creados por el Estado, por
medio de la Ley o por un Decreto del Ejecutivo, o por el derecho privado
en las empresas de participacin estatal.
Garrido Falla (Tratado de derecho administrativo, T. 1, pg. 336, 5~
edicin), afirma, por una parte que "la personalidad. del Estado es nica
y se refiere, desde luego, al conjunto de sus funciones"; por otra parte
agrega: "Esto es particularmente cierto desde el punto de vista de Derecho
Internacional, pero desde el punto de vista interno, la doctrina de la per-
sonalidad estatal slo tiene relevancia prctica normalmente en cuanto perso-
nalidad de la Administracin pblica."
La Ley espaola de Rgimen jurdico de la administracin pblica man-
tiene este principio: "La Administracin del Estado, constituida por rga-
nos jerrquicamente ordenados, acta para el cumplimiento de sus fines
con personalidad jurdica."
De acuerdo con nuestra estructura constitucional, artculos 27, 39, 40,
41 Y 115 de la misma, el Estado o Repblica representativa, democrtica,
federal, popular y soberana, se integra con tres entidades o personas jur-
dicas diversas: la Federacin, las Entidades Federativas y los Municipios.
Por lo que se refiere a la Federacin sta acta por medio de sus Po-
deres fundamentales. El organismo ms importante del Poder Ejecutivo Fede-
ral es la Administracin Pblica o conjunto de entes personalizados, regidos
1)01' el Derecho administrativo, Por eso slo hay derecho administrativo
cuando est presente la administracin pblica o los particulares actuando
por la misma, en los casos sealados por la ley.
De los rganos de la Federacin, la Administracin Pblica requiere de
varias personalidades en su actividad. Los dems Poderes: el Legislativo
y el 1udicial, como no mantienen relaciones directas con los particulares
que exijan la presencia de una personalidad jurdica definida, son de na-
turaleza diversa, ya que no la requieren.
Comentando una situacin constitucional cercana a la nuestra, Brewer-
Caras (Derecho administrativo, T. 1, pg. 375, Caracas) precisa:
"Pero cada una de estas tres personas jurdico-territoriales que conforman
el Estado, en el mbito interno actan como personas jurdicas entrando en
relacin con los particulares como sujetos de derechos titulares de un inte-
rs pblico, que gestionan, a travs de sus administraciones pblicas. De all
que se haya dicho que slo cuando el Estado acta como administracin es
verdadera y propia persona jurdica. Sin embargo, si bien ello es cierto, de
all no puede concluirse que el Estado no tenga personalidad jurdica. En
70 A.:\DR:S SERRA ROJAS
Venezuela la tiene en sus tres personas terri toriales (La Repblica, los Esta-
dos y los M unici pios) an cuando dicha personalidad jurdica se concretice
o materialice, normalmente a travs de sus Administraciones Pblicas."
La personalidad jurdica de la administracin pblica o con mejor ex-
presin de las administraciones pblicas) es "ya un principio generalmente
aceptado, sin que por ello se destruya la necesidad de una personalidad
jurdica internacional del Estado, de acuerdo con los principios constitu-
cionales.
3. EL CONCEPTO GENERAL DE ADMINISTRACIN
El concepto de "administracin" en su acepcin general, se refiere a

cualquier actividad privada o pblica."
La administracin es un proceso necesario para determinar y alcanzar
un objetivo o meta, por medio de una estructura que nos lleva a una accin
efectiva o esfuerzo humano coordinado y eficaz, con la aplicacin de ade-
cuadas tcnicas y aptitudes humanas.P
En su concepto tradicional "administrador" -del latn administrator,
compuesto de ad y manus y tractum-, se refiere al que trae o lleva en la
mano alguna cosa, hace algo o presta algn servicio -es la persona que
administra-s, es decir, que tiene a su cargo y bajo su custodia la gestin
de determinados bienes e intereses ajenos. El administrador decide los gas-
tos, estudia, comprueba, recauda los productos de los bienes cuya gestin
se le encomienda.
La doctrina administrativa distingue dos conceptos fundamentales de
administracin. El primer concepto se reduce a la funcin de administrar;
el segundo hace referencia a los diversos rganos a los que se encomienda la
funcin de administrar.
1 La brevedad de esta exposicin nos limita a no hacer alusin a los orgenes y des-
arrollo de la Ciencia de la Administracin en otros Estados, a las doctrinas para resolver
los problemas de esta disciplina y a la ecologa de las instituciones pblicas que indagan las
relaciones entre la administracin y el medio en que se manifiestan. De acuerdo con
nuestro programa insistiremos en los aspectos de la estructura administrativa, sus proce-
dimientos y el factor humano que las anima. De manera que situaremos estos problemas
en su relacin con las dems ciencias administrativas.
2 Georges Langrod, Tratado de Ciencia Administrativa, EscucIa Nacional de Admi-
nistracin Pblica, Madrid.
Luther Gulick y L. Urwick, Ensayos sobre la Ciencia de la Administracin, Escuela
de Administracin Pblica, Madrid, 1973.
Koontz y O'Donnell, Curso de administracin moderna, Libros Mac-Graw-HilI. Mxi-
co, 1973,
L'Administration Publique. Lib. Armand Coln. Pars. Recueil de textes, 1971.
Jos Galvn Escobedo, Tratado de Administracin General, 4~ ed. 1971. Dep, de
PubIs. del ICAP.
Wilburg Jimnez Castro, Introduccin al estudio de la teora administrativa. Fondo
de Cultura Econmica. Mxico, 3~ ed. 1968.
Wilburg Jimnez Castro, Administracin Pblica para el desarrollo integral. Fondo de
Cultura Econmica. Mxico, 1971.
Cada da es mayor el campo de penetracin de la administracin p-

blica, la cual no slo construye carreteras, sistemas de riego, plantas elc-
tricas, escuelas y otros serVICIOS, sino que se erige en rectora de la vida
econmica. El ejemplo de la crisis de los energticos que ha obligado a
Estados tradicionalistas a la adopcin de polticas econmicas integrales,
que en muchos casos desplazan a la iniciativa privada.
Doctrinalmente se han venido distinguiendo dos campos en las relaciones de la

administracin privada y la administracin pblica:
a) Los actos de administracin, privada y pblica, estimados fuera de toda
consideracin jurdica; y
b) Los actos de administracin pblica sometidos ntegramente al Derecho ad-
ministrativo. El campo de este derecho se extiende gradualmente a travs de las
reformas constitucionales y de la accin legislativa, y la accin ejecutiva consiguiente,
que interviene en el proceso vital de satisfaccin de las grandes necesidades colectivas.
La administracin pblica aprovecha todas las experiencias de la admi-

nistracin en general, sus tcnicas, mtodos, principios y procedimientos, en
una constante labor de publicizacin de ellos."
"La administracin es universal en el mundo industrial moderno. Cualquier

organizacin industrial requiere tomar decisiones, coordinar actividades, manejar
personal, as como evaluar la ejecucin dirigida hacia objetivos de grupo. Nume-
rosas actividades de gerencia tienen su propia y particular forma de abordar tipos
especficos de problemas y se discuten bajo nombres tales como: administracin
agrcola, gerencia de hospitales, gerencia escolar, administracin gubernamental, ge-
rencia de ventas, gerencia de produccin y otros. Todas ellas tienen elementos
en comn." 4
En el sentido que analizamos, la administracin se concret principal-

mente a la gestin econmica o patrimonial subordinada de los particulares.
El derecho civil como otras disciplinas usa del trmino administracin para
sealar la actividad de una persona respecto de un patrimonio que no es
de su propiedad.
En cambio, en el derecho pblico, dice Ernest Forsthof'," es desconocida esta

referencia a un objeto ajeno, pues la administracin es referida a objetos propios.
Sin embargo, por lo que se refiere a nuestras instituciones nacionales de crdito
3 La nueva administracin federal. Publicaciones de la Escuela Nacional de Adrnims-

tracin Pblica. Estudio preliminar de Virgil R. Zimmennann. Pub. Barcelona, pg. XVI.
"Hasta comienzos del presente siglo el cambio administrativo en Estados Unidos, como
en cualquier otra parte, se produca por acrecencia casi enteramente. Un territorio en
expansin, el crecimiento de la industria y una conciencia social en desarrollo daban
lugar a exigencias de accin gubernamental que se satisfacan con la creacin de nuevos
organismos administrativos."
-4 Joseph L. Massie, "Bases esenciales de la administracin". Editorial Diana. Mxico,
pg. l I.
5 Ernest Forsthoff. Tratado de derecho administrativo, IEP, Madrid, 1958, pgs. 1213.
hay posibilidad de una administracin referida a bienes del Estado como los fidei-
comises estatales, comisiones pblicas, etc., dominadas por el inters general.
El concepto de administracin ha evolucionado con amplitud, hasta sig-

nificar, de manera general, a la accin tcnica subordinada a determinados
principios, encaminada a cumplir con un fin o propsito, particular o p-
blico. La administracin y los grupos sociales cooperan para alcanzar deter-
minados objetivos. Tratndose de la administracin pblica estos objetivos
se refieren a fines de inters general. El concepto es tan general que bien
puede decirse que "toda persona entregada a una actividad en cooperacin
con otras trabaja en una administracion' v
Sin esas organizaciones la vida social sera ms complicada y desorde-
nada, lenta y atrasada y el hombre no lograra los propsitos para alcanzar
una vida mejor. Los organismos aludidos -por una accin demogrfica y
econmica creciente-s, multiplican y ensanchan sus metas, formando una
compleja red de relaciones sociales, econmicas y polticas. Los buenos re-
sultados se logran cuando unimos nuestros esfuerzos en forma cada vez ms
coordinada y unitaria, por esto, un necesario ideal del mundo moderno es
la tecniiicacin cientfica de la administracin.
Organizacin y administracin son dos conceptos que mantienen una es-
trecha relacin, pero su acepcin es diferente. Ordway Tead (El arte de la
administracin, p. 191) distingue esos conceptos en estos trminos:
"Una organizacin es una combinacin de los seres humanos imprescindibles,

maquinaria, bienes y pertenencias, materiales y tiles de trabajo, reunidos en una
cierta coordinacin sistemtica y efectiva, para alcanzar un objetivo deseado 'Y de-
finido. Pero cuando se habla de la organizacin, se hace referencia generalmente
al conjunto de personas que se han reunido para llevar adelante la empresa y a
las que se considera como entidad."
"Administracin es el proceso y rgano responsable de la determinacin de los
fines que una organizacin y sus elementos directivos deben esforzarse en conse-
guir, que establece amplios programas bajo los que debe actuarse y ofrece una
visin general de la continua efectividad de la operacin toda en consecucin de
los objetivos buscados."
Debemos precisar que los conceptos de administracin y de empresa guar~

dan una estrecha vinculacin.
6 "Cuando dos hombres se ayudan mutuamente a mover una piedra que ninguno de
los dos puede mover por s solo, han aparecido los rudimentos de la administracin. Este
acto tan simple tiene dos caractersticas esenciales de la compleja maraa que se llama
administracin. Existe un propsito: mover la piedra, y hay una accin conjunta: varias
personas combinan su fuerza para hacer algo que ninguna de ellas podra hacer por s
sola. En su sentido ms amplio, administracin puede definirse como las actividades de
grupos que cooperan para alcanzar determinados objetivos." Herbert A. Simn, Donal
W. Smithburg y Victor A. Thompson, Administracin pblica. Eds. de la Universidad
de Puerto Rico, pg. 21.
"La empresa es la unidad productiva o de servicio que, constituida segn as-

pectos prcticos o legales, se integra por recursos humanos, materiales y tcnicos,
valindose de la administracin para lograr sus objetivos."
Dentro del mbito de la empresa se desarrolla la administracin. No se

concibe una empresa sin organizacin o administracin, sea productiva o
de servicio.
"Entre el gobierno y la administracin pblica hay una unidad orgnica fun-

damental, que ningn estudio especializado debe ignorar. Ambos estn constituidos
por personas en accin; buscan lo que desean y necesitan, toman decisiones, actan
y reaccionan entre s en campos y con procedimientos que son pblicos por natu-
raleza. La administracin pblica moderna es, por supuesto, de un alcance ms
limitado. Se ocupa principalmente de la manera en que se lleva a cabo la poltica
pblica y la forma en que se prestan los servicios fundamentales." Harold F.
Alderfer. "La administracin pblica en las naciones nuevas." Ed, Paidos, 1970,
pg. 1 I.
La Administracin privada y la Administracin pblica -por medio de sus r-
ganos directivos y de sus funcionarios y empleados-, realizan operaciones que tie-
nen por objeto alcanzar las metas que se han propuesto, utilizandos eros medios:
a) La Planificacin: que comprende la previsin, es decir, que puede hacerse;
h) Capacidad o medios econmicos disponibles o previsibles;
c) Organizacin, cmo va a hacerse:
(1) Direccin, ordenar que se haga; bajo principios econmicos, tcnicos y ju-
rdicos;
e) Ejecucin, que es la realizacin concreta de los fines sealados en sus le-
yes; y
f) Control, o examen de lo Tea lizado, para corregir deficiencias, errores e in-
suficiencias y para demandar responsabilidades a los infractores.
El profesor Joseph L. Massie (Bases esenciales de la administracin, Ed. Diana,
pg. 16) explica estos conceptos con precisin: "1. Tomar decisiones: el mtodo
por el cual un curso de accin es concientemente escogido entre las alternativas
disponibles con el propsito de obtener el resultado deseado; 2. Organizar: el sis-
tema por el cual se determina la estructura y asignacin de trabajos; 3. Asesorar:
la tcnica por la cual los gerentes seleccionan, entrenan, promueven y eliminan a
sus subordinados; 4. Planear: la actitud por la cual el gerente estudia el futuro
y descubre cursos alternativos de accin abiertos a l; 5. Controlar: el mtodo que
mide el desarrollo actual y lo gua hacia una meta predeterminada; 6. Comuni-
car: el plan por el cual las ideas se transmiten a otros con el propsito de obtener
el resultado deseado; 7. Dirigir: el procedimiento por el cual el desarrollo actual
de los subordinados se gua hacia metas comunes."
1. LA ADMINISTRACIN COMO CIENCIA, ARTE y TCNICA
La Ciencia de la Administracin -llamada por algunos autores sociologa

administrativa-, en la actualidad de validez y proyeccin universal, cons-
tituye una disciplina unitaria, formativa y bsica, que pertenece al grupo de
las ciencias sociales. Con ella aludimos a un conj unto de conocimientos cien-
tficos, sistemticos, en proceso de formacin que analiza los principios ge-
nerales o verdades, caracteres, fines, mtodos idneos y el objeto propio
de un conocimiento que estudia a la administracin como una entidad, p-
blica o privada, al servicio de la comunidad."
La ciencia de la administracin moderna es de origen anglosajn y for-
ma un conjunto de conocimientos o informaciones vlidas, relativas a la
tcnica administrativa.
En una consideracin ms amplia se denomina a la ciencia de la admi-
nistracin como ciencia de la organizacin. El objeto de la misma, ms bien
que la actividad de administrador en sentido propio, es la determinacin
abstracta del mecanismo que la domina y de las modalidades de su funcio-
namiento.
El nmero de principios cientficos y tcnicos de que dispone la cien-
cia de la administracin es limitado y discutible, lo cual no impide afirmar
la existencia de dicha ciencia, aunque muchos de sus temas ofrezcan duda y
vacilaciones.
Hay ciencias administrativas en el sector pblico, como el derecho ad-
ministrativo, que estn muy adelantadas, pero pasan por la misma conside-
racin, de que son conocimientos relativamente nuevos, si los comparamos
con los siglos de evolucin que tienen otras disciplinas jurdicas, como el
derecho privado, aunque podemos afirmar con Terry que "siempre que
el hombre se ha propuesto una empresa ha estado presente el proceso ad-
ministrativo, si bien en distinto modo".
Tampoco quiere decir esto que la administracin no pueda aprovecharse
de los adelantos cientficos y tcnicos para hacer ms eficiente la labor
pblica. La metodologa cientfica en materia administrativa se realiza con
tendencia uniforme en todos los estados modernos.
Algunos autores afirman que la administracin es ms un arte que una
ciencia, ya que sta se reduce a un conocimiento general y el arte a su reali-
zacin hbil. La habilidad, pericia o apreciacin personal de los valores ad-
ministrativos para realizar ciertos principios temporales y la eficiencia para
lograr objetivos de bienestar personal. 8
Una medida administrativa puede tener mayor eficacia en un momento
7 Frederick C. Mosher y Salvatore Cimmino, Ciencia de la Administracin. Eds.

Rialph. Madrid, 1961, pg. 532. Fernando Garrido Falla, "La Administracin como objeto
de ciencias jurdicas y no jurdicas. Reo, de Ad. Pb. IEP, Madrid, nm. 23, mayo-
agosto, 1955, p. 139. Gustavo R. Velasco, El Derecho Administrativo y la Ciencia de la
Administracin, 1 v. Mxico, 1958, 50 pgs. Ordway Tead,. The art o/ Administration,
MacGraw HilI Book C. Inc, New York, 1 v., 223 pgs.
8 Paul Pigors y Charles A. Myers, Personnel Administration. MacGraw HilI. Thrd
Edition. Ncw York.
Harold Koonz, Cyril O'Donnell. Principles o/ management, Sccond edition. Whiley.
New York.
Feliciano Benvenuti, L'Organizacioni impropia della pubblica amministrazione. R. Di-
ritto Pubblco. Anno VI. 1956, pg. 968.
dado y ser ms eficaz en un pas que en otro. Una poblacin ms desarro-

llada culturalmente facilita la aplicacin de los sistemas de administracin
pblica. Sobre todo al amparo de esta disciplina se han logrado los mejores
esquemas del trabajo administrativo, ambiciosos programas de perfecciona-
miento de las instituciones polticas y la preparacin adecuada del personal
administrativo para realizar los fines del Estado y de la sociedad.
Cuando el cuerpo de conocimientos acerca de la administracin, se pro-
pone indagar la naturaleza y objeto de ellos y su contenido especfico, por
medio de un mtodo riguroso que clasifica y valoriza con sentido universal,
los datos, formulando y probando hiptesis, axiomas o principios generales,
debemos afirmar que estamos en presencia de la Ciencia de la administracin.
En los estudios sobre administracin se precisa que el elemento esencial
de ella es la decisin. El desarrollo normal de una actividad administrativa
nos conduce a su tema fundamental que es la decisin.
.Mas para alcanzar este propsito que es la decisin, se necesita cono-
cer previamente los elementos bsicos que la forman, sin ellos sera inexpli-
cable la misma decisin. Se afirma razonablemente que la ciencia de la
administracin debe comprender los elementos que forman la decisin admi-
nistrativa. Analizar una decisin es descomponer los diversos elementos que
la integran y la explican. La ciencia de la administracin ofrece un inmenso
campo de factores que contribuyen a alcanzar la decisin administrativa.
Un jefe de empresa privada, un ejecutivo industrial, lo mismo que un jefe de
Estado, secretario de Estado o presidente municipal, deben, en su respectiva
esfera de competencia, formular sus propias decisiones. Es un proceso difcil
el organizar una fbrica y ponerla en accin con todos sus elementos, lo mis-
mo que construir un camino, una presa o una institucin nacional de crdito.
La habilidad y el conocimiento del empresario, pblico o privado, est
en saber manejar o aplicar esos diversos elementos y lograr el fin que se
ha propuesto, de acuerdo con la realidad social de un pas. Para tomar una
decisin es necesario conjugar todos los factores que la rodean, ya sean de
tipo didctico o de tipo psicolgico.
"En resumen, la administracin es un arte, porque rene un importante con-

junto de talentos especialmente dotados en pro de una creacin de colaboracin
que es trascendental para el gobierno del vivir civilizado de hoy. Esta accin abar-
ca la accin de numerosas organizaciones, por cuyo conducto la persona humana
est obteniendo muchas satisfacciones necesarias y legtimas." (Ordway Tead, El
arte de la administracin. 1. E. Pols., pg. 25.)
Se ha considerado a la administracin como una tcnica referida a la

administracin de cosas, en contraste con la administracin como Ciencia
referida a la administracin de personas.
La Tecnocracia es la aplicacin racional de la tcnica o conjunto de los
procedimientos y recursos ms adecuados, de que se sirve una ciencia o un
arte, para el logro de sus fines; en este caso referida a las tcnicas que deben
emplearse en los procesos de la administracin.
Tambin se alude a este concepto cuando se transfieren funciones p-

blicas a administradores, empresarios, gerentes tcnicos, genricamente lla-
mados "managers tcnicos".
En este caso, la administracin -que comprende un mbito limitado de
la vida social-, requiere de los mejores y ms precisos medios para alean-
zar las metas que se proponen. Estamos en presencia de una tcnica de la
administracin.
En una ltima consideracin se ha estimado que la administracin in-
tegra una profesin. No hay duda de que el adelanto de esta disciplina
cubre aspectos profesionales importantes, ya que el administrador requiere
de un cuerpo de conocimientos especializados, que aplica a menudo, bajo la
presin de los factores sociales. Incluso origina nuevas ramas necesarias en
el mundo de los sectores privado y pblico, como el administrador de em-
presas y otros.
5. LA ADMINISTRACIN PBLICA
La Ciencia poltica es una disciplina que estudia la evolucin y carac-

teres de las instituciones polticas y la actividad poltica del hombre. Guar-
da una estrecha vinculacin con el Derecho constitucional que establece
una base general de organizacin y funcionamiento de los rganos funda-
mentales del Estado, y con el Derecho administrativo que lo desarrolla y
reglamenta.v
Nuestro estudio se circunscribe a los aspectos jurdicos de la Adminis-
tracin Pblica, que contrasta con los propsitos de los investigadores nor-
teamericanos que en forma notable han fijado su atencin a los aspectos no
jurdicos de esta materia.
El Derecho Administrativo estudia todos los pormenores de esa organi-
zacin, su detallado funcionamiento y en general el rgimen jurdico de la
actividad estatal. La Ciencia de la Administracin, antecede al propio De-
recho Administrativo.w
Todo problema de derecho administrativo comienza, por regla general,
siendo un problema de derecho constitucional. Determinada la situacin ju-
9 Como el campo de accin de la administracin pblica es tan extenso y complejo

se han elaborado numerosas opiniones sobre su verdadera naturaleza y se la ha conside-
rado como una ampla gestin econmica, como mantenedora del Estado y de sus fines,
como una coordinadora de las relaciones particulares o sustitutiva de ella o como un
sistema general de servicios pblicos. Como puede observarse, son diferentes ngulos bajo
los cuales se estudia la accin de la administracin pblica.
10 Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo. Abeledo Perrot. Buenos
Aires, 1965. T. 1, pg. 93, afirma: "El acto de administracin corresponde a la actividad
'interna' de la administracin; el acto administrativo corresponde a la actividad 'externa' ",
y agrega: "La actividad 'externa' tiene por objeto la satisfaccin de los intereses p blicos,
cuya gestin le compete a la Administracin. La actividad 'interna' no tiene ese objeto,
sino el de lograr el mejor funcionamiento del ente."
rdica constitucional, su desarrollo pormenorizado cae en el campl) del dere-

cho administrativo. El derecho constitucional establece la base indestructi-
ble, el derecho administrativo su ulterior evolucin.
Es a este derecho al que corresponde la descripcin y anlisis de la Ad-
minstracin Pblica, como rgano fundamental del Poder Ejecutivo Federal
de acuerdo con el Ttulo Tercero, Captulo JII, artculos 80 a 93 de nues-
tra Consti tucin.
El concepto de Administracin pblica se relaciona con las actividades
del sector pblico. Es un trmino que reviste sentidos diversos, siendo los
ms generales los siguientes: 11
a) La administracin en su sentido material u objetivo alude a la acti-
vidad o accin, es decir, al hecho mismo de administrar un negocio o admi-
nistrar los asuntos pblicos. Este ltimo concepto corresponde a la accin
o actividad administrativa.
b) La administracin en su sentido orgnico, subjetivo o formal, se re-
fiere al conjunto de rganos, servicios o actividades bajo la misma direc-
cin o consejo, a fin de perseguir una tarea determinada de inters privado
o pblico.
c) La administracin pblica moderna va ms all de la ejecucin de
la ley y se ha internado en el campo de la economa nacional determinan-
do la base, los medios y formas de su desarrollo.P
Leonard D. White, dice a propsito de este concepto: "la administracin p-

blica consiste en todo aquello que tiene como finalidad la aplicacin o realizacin
de la poltica nacional't.ts
Por su parte, J. M. Pfiffner, dice que "parece que la administracin pblica
consiste en llevar a cabo la obra del Gobierno coordinando los esfuerzos de los
11 "En ltimo anlisis, la efectividad de cualquier organizacin depende directamente

de la categora de los ejecutivos que asumen la direccin y toman las decisiones, y en la
administracin de nuestro gobierno federal, en donde las decisiones afectan a cada uno
de nosotros de tantas maneras importantes... es preciso que las decisiones... y los
ejecutivos ... sean los mejores de lo mejor." Marion B. Folsom, Las decisiones ejecutivas
ell las empresas y ell el gobierno, Ed. Pax-Mxico, 1964, pg. 161.
12 "Pues bien, de acuerdo con la doctrina preponderante en la actualidad, nos incli-
namos por una concepcin formal del objeto de esta rama del ordenamiento jurdico.
Tenemos en consecuencia, que realizar las siguientes afirmaciones: 1) La Administracin
Pblica consiste en el complejo orgnico y una serie de entes, los entes pblicos meno-
res, encuadrados en el poder ejcutivo. 2) Dichos rganos y entes realizan funciones
legislativas, jurisdiccionales y ejecutivas. Estas funciones constituyen la administracin
pblica en sentido objetivo. 3) A sensu contrario, no puede hablarse de una funcin
administrativa desarrollada por los rganos legislativos o jurisdiccionales. 4) Dentro del
Poder Ejecutivo se comprende tambin el Gobierno, por lo que no puede establecerse
una igualdad entre aqul y la Administracin Pblica." Rafael Entrena CUesta. "El con-
cepto de administracin pblica en la doctrina y el derecho positivo espaoles. Rev. de
Ad. Pb., Madrid. IEP. Nm. 32, mayo-agosto de 1960, pg. 55.
13 Leonard D. White, Introduction to the study oy public adminisiration, Fourth ed.
1946. The Ronald Press. Co. New York, I Y. 616 pgs.
ciudadanos, en forma tal que puedan trabajar juntos con el fin de realizar aquello
que previamente se han fijado".14
Pierre Escoube nos ofrece una definicin ms amplia en estos trminos: "La
administracin pblica es el conjunto de medios de accin, sean directos o indi-
rectos, sean humanos, materiales o morales, de los cuales dispone el Gobierno
nacional para lograr los propsitos y llevar a cabo las tareas de inters pblico que
no cumplan las empresas privadas o las particulares y que determinan los Poderes
Constitucionales, legalmente dedicados a recoger y definir la poltica general de
la Nacin." 15
El fin de la administracin pblica es la realizacin del inters general

por medio de una accin desinteresada de todo propsito de lucro, que se
asegura con determinadas prerrogativas que establecen un rgimen jurdico
exorbitante del privado. Los particulares, por el contrario, actan en un pla-
no de igualdad jurdica y su finalidad es obtener un inters, ventaja o prove-
cho personal. Dentro de la tesis liberal el rgimen de la libre empresa es-
timula el lucro como impulso necesario de las instituciones econmicas,
sealando como actividades marginales los actos de filantropa o generosidad,
que se canalizan bajo la forma de fundaciones, asociaciones civiles o coope-
racin econmica.
Constitucionalmente no debemos olvidar que la administracin pblica es
una estructura poltica auxiliar del Poder Ejecutivo para la ejecucin de
la ley. Vedel ha sealado esta caracterstica afirmando: "La administracin
no es la nica tarea del Ejecutivo} pero la administracin es exclusivamente
la tarea del Ejecutivo." (Vedel, Droit administratif. Pars, 1961, pg. 17.)
La administracin pblica federal es una organizacin que forma parte
de la actividad del Estado. Depende directamente del Poder Ejecutivo Fe-
deral y se caracteriza por un conjunto de rganos centralizados y descon-
centrados y, por excepcin, descentralizados, que tienen a su cargo atender
legalmente las imprescindibles necesidades pblicas, organizadas en servicios
administrativos generales o en la forma de servicios pblicos.
La administracin pblica es una estructura poltico-jurdica reconocida en la

Constitucin. El artculo 69 de la misma ordena que el presidente de la Repblica
rinda al Congreso de la Unin, un informe sobre el estado general que guarda la
administracin pblica del pas.
La administracin pblica o conjunto de instituciones administrativas,

comprende toda la actividad estatal, salvo las funciones legislativas, judicial
o la de gobierno.
Tiene a su cargo la ejecucin concreta de la ley por medio de actos ju-
rdicos o materiales. Los rganos pblicos deben tener sealada legalmente
su competencia en forma expresa. Materialmente la ley puede atribuir, por
14.Tohn M. Pfiffner, and R. Vaneo Presthus, Public administration. Third ed.

Pierre Eseoube, Introduccin a la Administracin Pblica. Material de trabajo de
1;
la Escuela Superior de Administracin Pblica de Amrica Central, 1954.
mera excepcin, la facultad de realizar actos administrativos a los otros

poderes.
No todos los fines del Estado corresponden a la Administracin Pblica
Federal, porque la distribucin de competencias en nuestro rgimen federal,
asigna tareas a otros rganos pblicos -federales, locales o municipales-, y
a los propios particulares. Algunas personas llaman -a mi juicio sin razn-,
"fines de la Administracin Pblica" a los fines del Estado que aquella tiene
a su cargo. Una reforma constitucional puede asignar un fin del Estado, a
cualquier rgano del poder pblico, sin que por ello pierdan su carcter
de tales. La administracin pblica es un aparato u organizacin al servi-
cio de los fines que la ley le seala. Hoy pueden ser unos, maana pueden
ser otros.
El derecho administrativo surge como la rama del derecho pblico que
regula a la administracin pblica, en este sentido es la que ejerce la funcin
administrativa.
La administracin pblica es una entidad. constituida por los diversos r-
ganos del Poder Ejecutivo Federal, que tienen por finalidad realizar las
tareas sociales, permanentes y eficaces de inters general, que la Constitu-
cin y las leyes administrativas sealan al Estado para dar satisfaccin a las
necesidades generales de una nacin.
La tarea de ejecutar las leyes administrativas federales, no agota todos
los actos de la Administracin Pblica. El concepto de "ejecutar" es ms
reducido que el de "administrar".
En nuestro rgimen actual, interesa sealar el complejo de los fenme-
nos administrativos, originados a partir de la Consti tucin de 1917, con la
constante intervencin del Estado en los procesos de la vida social, econrni-
ca y poltica. Es por ello que preocupan los problemas de organizacin,
tanto en el sector pblico, como en el privado, as como el aspecto humano
que envuelve todas esas situaciones que se denomina "las relaciones p-
blicas" .16
No es la administracin pblica una nave sin rumbo fijo, en la que cada
gobernante hace lo que quiere, imponiendo su voluntad o su capricho con
detrimento del desarrollo nacional. Hoy la Ciencia de la Administracin
orienta al gobernante a elaborar y discutir programas y planes, a coordinar
todos los elementos de que dispone, para una mayor productividad, y sobre
todo al manejo de una tcnica eficiente que le permita formular una deci-
sin administrativa favorable al inters general.
Estas actividades que son de organizacin, colaboracin, coordinacin y
sistematizacin para realizar determinados fines, se concentran bajo la forma
de empresas que son unidades de la produccin constituidas sobre la base del
capital en manos de particulares o de entidades pblicas.
En el mundo de los negocios privados y pblicos, administrar equivale a
la adopcin de mtodos de organizacin y manejo de una empresa, varian-
JI\ Hcnri Fayol, Administration industrelle el gencrale. Dunot. Paris, 1962, pgs. 12.
do el rgimen, los rganos directivos y ejecutivos que la administran y los

fines que se proponen. A los directivos de la administracin les incumbe la
responsabilidad de las decisiones que se tomen y la poltica que todo orga-
nismo debe seguir.
No estamos en presencia de actividades econmicas exclusivas porque
trascendiendo del sector de la iniciativa privada al campo del Estado, nos
encontramos con una organizacin general, que llega a comprender los prin-
cipales rdenes de una sociedad. La empresa magna que es el Estado, re-
quiere de una administracin de maY01'es proporciones y abarca, a su vez, la
totalidad de las empresas pblicas de su territorio, subordinando a las em-
presas privadas a una poltica general, porque no debe olvidarse que el Es-
tado es el ms importante promotor de la economa nacional.n
Un examen amplio de nuestra organizacin administrativa federal y de
los grupos de trabajo de la iniciativa privada, nos revela la presencia de nu-
merosas instituciones, que tienen a su cargo el estmulo del desarrollo eco-
nmico y social de la Repblica. En ellas nos encontramos con rganos de
diversa naturaleza, tales como asambleas, consejos de administracin, conse-
jos tcnicos, directores generales, directores ejecutivos, jefes de departamen-
tos especializados, de oficina, de seccin y otras denominaciones.
6. LA ADMINISTRACIN PRIVADA Y LA ADMINISTRACIN PBLICA
Observemos cmo funciona el sector privado que forman los comercian-

tes, industriales, profesionistas, etc. Un grupo de personas unen capitales y
esfuerzos, los ordenan y coordinan, para alcanzar los mejores resultados po-
sibles. Es la accin humana encaminada a lograr los rendimientos ms tiles.
Actan con un propsito de cooperacin social cuando extienden su accin
en beneficio de sus trabajadores. Estamos en presencia de la administracin
privada.
Veamos ahora cmo trabaja el sector pblico. Adems de aquella labor,
su organizacin tiene metas ms generales y desinteresadas y se encaminan
a la proteccin del inters general. La organizacin del Estado debe ser efi-
ciente y dar al pblico el servicio adecuado a las necesidades que satisfacen.
17 Para orientarse en las materias indicadas recomendamos las siguientes obras: E. N.
Gladden, Principi essenziali della pubblica amministrazione. Giuffre, ed. 1961, 1 v. 320 pgs.
Frederick C. Mosher y Salvatore Cimmino, Ciencia de la Administracin, Eds. Rialp, S. A.,
Madrid, 1961, 1 v. 577 pgs. Rafael Bielsa, Ciencia de la Administracin, Depalma, Ed.
Buenos Aires, 1955, 1 v. 622 pgs. Leonard D. White, Introduction to the study of public
Administration, The-Macmillan Co. New York, Fourth ed, 1954, 1 v. 531 pgs. Herbert
A. Simon, Donald W. Smithburg y Victor A. Thompson, Administracin pblica, Univer-
sidad de Puerto Rico, 1956, 1 v. 55 pgs. James Burham, The managerial reuolution, The
John Co. Inc, New York. M. Waline, DroitAdministratif, 9,!, ed., 1963, Sirey, pg. 1.
Ren Verdot, La notion d'acte d'administration en droit priv jrancais, Lib. Gen. de D.
et de Jur. Pars, 1963, 1 v. 302 pgs. R. Entrena Cuesta, El concepto de administracin
pblica. Rev. Ad. Pb. nm. 32, mayo-agosto 1960, pg. 58. Pedro Muoz Amaro, Intro-
duccin a la administracin pblica, F. C. Ec. Mxico, T. 1, pg. 44.
Esa organizacin pblica y la accin que desarrolla se denomina la adm i-

nistracin p ublica.s
En ambos casos esas organizaciones pblicas y privadas, disponen de
una administracin que une los esfuerzos humanos para lograr metas pre-
determinadas. La administracin en el sector privado y en el sector pblico
aparece como el conjunto de actividades ordenadas sistemticamente para
realizar un propsito comn. Se ha afirmado, con razn, que "esa facultad
de administracin u organizacin es la ms alta facultad de la mente hu-
mana". (Adams Brooks.)
La administracin es accin, servicio y seguridad, por consiguiente, en
cualquier grupo que se proponga realizar una determinada finalidad, surge
la necesidad de administrar, es decir, programar, realizar prcticamente, pla-
nificar, resolver problemas de personal y otros anlogos.
Hay principios que han brotado del campo de la actividad privada y
pasan ms tarde al campo de la administracin pblica y viceversa. El Es-
tado reproduce muchas formas de la vida comercial e industrial creando
instituciones anlogas a las privadas, de este modo se empea en aplicar a
su propia organizacin pblica, los mismos principios de la administracin
privada.
Petrleos Mexicanos, los Ferrocarriles Nacionales, la Compaa Mexicana
de Luz y Fuerza Motriz, S. A., fueron empresas privadas que la ley nacio-
naliz o mexicaniz. En general las empresas descentralizadas estn some-
tidas a un rgimen de Derecho Pblico, aunque en sus relaciones con los
particulares se gobiernan, en algunos aspectos, por el Derecho Privado. En
las empresas de participacin estatal el rgimen es mixto, se gobiernan por
el Derecho Privado, salvo la intervencin oficial en la integracin de sus
Consejos, la intervencin de las Secretaras o Departamentos a los que corres-
ponda el sector, que controlan y vigilan la accin de los organismos des-
centralizados y empresas de participacin estatal.
Sin embargo, debemos precavernos de hacer una equiparacin total, pues
aun cuando guardan ciertas similitudes evidentes, la administracin pblica
se gobierna por principios de derecho pblico, en atencin a los fines que
tiene a su cargo.
Las diferencias entre la administracin pblica y la administracin pri-
vada pueden precisarse en el sentido de que la institucin privada persigue
un propsito de lucro y la satisfaccin de un inters particular, en tanto
que la administracin pblica se justifica por los intereses generales que la
ley le confa. Mas ambas administraciones aspiran a propsitos semejantes
como la eficacia, el rendimiento y la productividad.t''
18Roger Bonnard, Droit adm. 1955. Cap. VII. Seccin 11.

19Laureano Lpez Rod, Administracin Pblica y Administracin Privada. Estudios
Jurdico-Sociales en homenaje al profesor Luis Legaz Lacambra. Universidad de Santiago
de Compostela, 1960, pg. 949.
11
82 ANDRo:S SERRA ROJAS
Otros aspectos importantes de diferenciacin son los siguientes:

a) Hay tareas y controles que el Estado lleva a cabo exdusivamente con su
organizacin.
b) La tarea gubernamental es enorme, compleja, difcil y dominada por el in-
ters general, a travs de la cual el Estado ejerce una accin tutelar.
e) La imparcialidad, desinters y la equidad condicionan la conducta admi-
nistrativa.
el) El gobierno es responsable ante el pueblo, de quien recibe los medios eco-
nmicos para su conservacin, desarrollo y superacin.
e) El Estado representa un poder inmenso de coaccin.
f) La eficiencia, uniformidad y estabilidad de una entidad gubernamental no
debe medirse por sus ingresos y gastos, sino por la calidad e intensidad con
que se realicen los propsitos pblicos,
El desarrollo del Estado moderno seala una aceren constante en los

asuntos que proverbialmente correspondan a la iniciativa privada. Las re-
uniones de banqueros, industriales, comerciantes, los grupos polticos de opo-
sicin, y aun la propia autocrtica del Gobierno significan una reclamacin
insistente en contra de las intromisiones indebidas del Estado, para que li
mite su accin a aquellos casos en que la iniciativa privada no quiera, no
pueda o resulte nociva o insuficiente su actividad, pero tambin los grupos
progresistas sealan la necesidad de mayores intervenciones del Estado, ante
el apremio de las grandes carencias nacionales.
La administracin privada cada da es menos privada si se piensa que la
economa de un pas forma un todo de vinculacin necesaria entre el Estado
y los particulares. La nacionalizacin del sistema bancario, de los trans-
portes, la industria siderrgica, y otros renglones de la vida nacional, son
temas sujetos a la polmica, pero que cada da se acercan ms a su publ i-
cizacin. En nuestros das y abrindose paso en la controversia universal, se
perfila la idea de una economa de organizacin, que comprende la totali-
dad de la estructura social, democrticas ideas que por otra parte se mano
tienen alejadas de cualquier sistema radical.
7. CMO SE INTEGRA l.A ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
Corresponde a la administracin pblica llevar a cabo, concreta, conti-

nua y espontneamente, la ejecucin de las leyes administrativas que en-
cierran los fines de inters general y que se traducen en mandar como auto-
ridad y servir como administrador. De este modo atiende, en el estricto marco
de su competencia, a las grandes necesidades de nuestra sociedad, por me-
dio de una organizacin adecuada y con una actividad cada vez ms intensa.
En principio los funcionarios de eleccin popular toman las decisiones
fundamentales, que han de desarrollar las autoridades administrativas: el Po-
der Legislativo Federal emitiendo las leyes, como principios jurdicos gene-
rales; y el Poder Ejecutivo Federal, auxiliado por los rganos supremos del
gobierno, fijando la poltica general o direccin del Estado hacia sus metas
bsicas y la ejecucin de las leyes. Al Poder Judicial de la Federacin le
incumbe la declaracin del Derecho en las controversias que se le plantean.s?
El Poder Ejecutivo Federal y la administracin pblica se identifican en
muchos aspectos con la obra gubernamental, aunque hay casos de excep-
cin a esta regla.
Para darnos cuenta de la enorme significacin del rgano administrativo,
debemos informar que slo un pequeo porcentaje, no mayor del cinco por
ciento de la actividad total del Estado, corresponde a los otros Poderes y la
casi totalidad de esa labor a la funcin de gobierno y administracin.
De acuerdo con el rgimen del Estado Federal Mexicano, la administra-
cin pblica se desenvuelve en varias importantes administraciones, entre
ellas la administracin pblica federal, la de las entidades federativas y las
administrativas municipales.
La administracin pblica federal cumple sus funciones por medio de un
conjunto de rganos jurdicos centralizados, desconcentrados y paraestatales,
sujetos a normas jurdicas especficas en las cuales se precisa su organiza-
cin, su funcionamiento y sus medios de control, de acuerdo con la ley
orgnica de la Administracin Pblica Federal D. O. F., del 29 de diciem-
bre de 1976.
A estos rganos oficiales se unen las empresas privadas de inters gene-
ral y las dems entidades que cooperan en la realizacin de una finalidad
pblica.
Entre los rganos centralizados se cuenta a las Secretaras de Estado, a
los departamentos administrativos y a las dems entidades a las que hare-
mos referencia ms adelante. Personas pblicas, autoridades administrativas
y los servidores pblicos forman la estructura de la organizacin adminis-
trativa, artculos 10 y siguientes de la ley citada.
Los rganos desconcentrados se sitan en el rgimen de la centralizacin
administrativa y se caracterizan por estar dotados de ciertas facultades ex-
clusivas que les permiten un mejor desenvolvimiento, sin romper totalmente
los vnculos de la jerarqua administrativa, artculo 17 de la ley citada.
Los rganos paraestatales mantienen un rgimen jurdico especial que
les permite actuar con determinada autonoma orgnica y tcnica, mante-
niendo con el poder central las estrictas relaciones de control referidas a la
poltica general, econmica y administrativa del Estado, artculos 45 y si-
guientes de la ley citada.
:''0 Jos Mara Boquera Olivero "Derecho administrativo", vol. 1, pg. 76, I. de Ad.
local afirma: "La ciencia de la administracin, al menos desde la perspectiva del Derecho
administrativo, es el conjunto de conocimientos relativos a la organizacin de las colec-
tividades humanas superiores y como tal guarda con aqul unas relaciones que vamos a
examinar. El anlisis histrico de estas relaciones nos ayudara a precisar el contenido
de la Ciencia de la Administracin."
84 ANDR{S SERRA ROJAS
8. Los ELEMENTOS DE LA ADMINISTRAC:\' PBLICA y EL DERECHO

ADMI:\'ISTRATIVO
El punto de partida para analizar el conjunto operativo de la adminis-

tracin pblica se apoya en esta consideracin: la aclministracin pblica es
un conjunto de meclios de accin. Esta actividad no puede confundirse con
la actividad poltica o teleolgica. A este respecto Wilson nos dice que la
administracin pblica concierne a la accin o sea al aspecto operativo del
Gobierno.
El profesor Escoube, en su obra, contesta a la pregunta de cules son los ele-

mentos de que dispone la administracin para lograr su finalidad, 'diciendo que
estos elementos son de cuatro clases:
a) Estructuras, b) Procedimientos, e) De material, y d) De personas.
a) M ortologa de la administracin o estudio de las estructuras gubernamentales.

Para explicar por qu la administracin pblica es un conjunto de estructuras
o de organizaciones, es suficiente revisar el Presupuesto anual de Egresos de la
Federacin y observar las numerosas dependencias a quienes se encarga la realiza-
cin de los fines pblicos.
Entre las oficinas mayores estn las Secretaras, Departamentos administrativos,
Oficialas Mayores y las Direcciones Generales y otros organismos cuyo estudio jur-
dico haremos ms adelante. La complejidad de los problemas modernos exige la
especializacin continua. Obsrvese la ley de secretaras y departamentos, y otras
que han sufrido modificaciones.
En algunos Estados esta especializacin se ha intensificado como en el caso de
la Unin Sovitica en donde funcionan numerosas secretaras de Estado, dedicadas
a asuntos muy diversos.-
En otros pases -como los Estados Unidos de Norteamrica- la especializacin
no ha multiplicado las secretaras, sino que se han creado numerosas Commissions
o dependencias de naturaleza variada, a quienes se encarga de asuntos o materias
muy especializadas, como la Comisin del Valle de Tennessee y otras instituciones
semejantes.
b) La dinmica de la administracin.
El segundo de los elementos de la administracin son los procedimientos admi-
nistrativos. "Por estas palabras: procedimientos administrativos, hay que entender
no los actos cumplidos por la administracin pblica para lograr sus objetivos, sino
las normas jurdicas a las cuales las actividades administrativas deben ajustarse:'
El problema que se plantea es el siguiente: Puede o debe la administracin actuar
de acuerdo con las mismas normas jurdicas que los particulares o una empresa
privada? Puede o debe contrariamente, y por razn de las tareas de inters general
que recibe la administracin pblica y, por razn que sta constituye el instru-
21 Art. 77 reformado de la Constitucin de la Unin de Repblicas Socialistas, enu-

mera los Ministerios de toda la Unin o ministerios fedeales. El Art, 78 indica los
Ministerios de la Unin y de las Repblicas, o ministerios republicanos federales.
mento con que debe realizarse la poltica del gobierno, el armazn y la maquinaria
del Estado, puede o debe la administracin pblica emplear procedimientos que
le sean propios y muchas veces totalmente distintos de los procedimientos inheren-
tes al derecho privado? 22
La respuesta ha sido diferente en los pases latinos y en los pases sajones. Los
latinos, con un criterio legalista, han elaborado un derecho administrativo que ha
construido sus propias instituciones jurdicas colocndose diametralmente opuesto
al derecho privado. Toda referencia al derecho privado es o una necesidad o un
elemento que distrae o aparta el advenimiento del principio administrativo guiado
por el inters general. En los pases sajones, con un inters pragmatista y empirista.
las personas en general tienen la misma ley y ocurren ante los mismos jueces. La
tendencia moderna en estos pases que van desarrollando un nuevo derecho admi-
nistrativo, "es que empiezan a experimentar la necesidad de regular sus servicios
pblicos de conformidad con normas especficas, muy distintas de las que regulan
las actividades privadas".
e) Instalaciones materiales y equipos.

Los procedimientos mecnico cientficos se han desarrollado extraordinariamente
en algunos pases. simplificando las labores de la administracin y haciendo ms
eficiente el servicio. El servicio de correos de los Estados Unidos dispone de m-
quinas que reciben y seleccionan varios millones de piezas de correspondencia que
circulan diariamente. Las mquinas electrnicas que emplean en la contabilidad
pblica y colaboran en el pago de sueldos de los funcionarios y empleados, facilitan
enormemente esta tarea. Adems, se inicia la era de las actividades comerciales e
industriales del Estado, adaptando los mismos mtodos y experiencias de la inicia-
tiva privada.
d) El factor humano o sicologa de la conducta administrativa.

Los autores sobre temas de administracin pblica coinciden en que el factor
humano, es el ms importante de sus elementos. "Las estructuras, los procedimientos.
las instalaciones materiales, todo a pesar de ser importante no es ms que una
especie de arsenal, un conjunto de herramientas que valen lo que valen los hombres
encargados de emplearlas. El valor y la eficiencia de los servicios pblicos dependen
principalmente en todos los campos de la capacidad tcnica y de la conciencia pro-
fesional de los empleados pblicos. La verdadera administracin, la administracin
concreta se hace con hombres, para hombres y por hombres. Ninguna consideracin
supuesta cientfica, ninguna teora abstracta de la administracin pblica, debe en
ningn instante hacer olvidar este axioma bsico y fundamental: el factor humano
siempre predomina en el desarrollo de todas las labores administrativas." 23
22 Pierre Escoubc, Introduccin a la Administracin Pblica. 1954. Ese. Supo de Ad-

ministracin Pblica. Amrica Central.
2:l Antonio Garda Valencia, Las relaciones /umllnaJ en la Administracion Pblica
Mexicana. Edit. Porra. 19.58, 1 V., 40 pgs. E. S. Redford. Public Administration and
IJOli cy [ormation, Austin Univcrsity of Texas Press. 1958. 1 Y., 319 pgs. James D. Mon-
ney. Principios de organizacin. Inst. de Est. PoI. Madrid, 1958. 1 V., 541 pgs. Terry.
Principies o] management . Irwin. New York. Lanham. [om Inualuation, McGraw Hill.
New York. Eduard C. Bnrsk. El factor humano en la direccin de empresas. Edit. Bi
hliogrfica Argentina. Buenos Aires, 1%6. 1 v., 345 pgs.
9. LA ADMINISTRACIN PlJBLICA y EL DERECHO ADMI~ISTRATI\'()
Hemos indicado que la administracin pblica es organizacin y es ac-

cin. Como organizacin es una creacin social encaminada a realizar con
medios jurdicos, tcnicos y materiales, los fines del poder pblico en forma
concreta, continua y en estrecha relacin con la vida social.
Los autores franceses recuerdan una antigua obra de Vivien denominada
Etudes administratiues, editada en el afio de 1845 que dice: "El derecho
administrativo concierne a las relaciones de la administracin con los par-
ticulares, mientras que la Ciencia administrativa es el estudio de la adminis-
tracin en sus relaciones con el Estado."
La administracin pblica es una estructura u organizacin, compuesta
de numerosos rganos a quienes legalmente se les asigna una actividad de-
terminada. Este derecho es el derecho administrativo, disperso en numero-
sas leyes que asignan funciones especficas a los rganos administrativos.
En ninguna forma puede confundirse a la administracin con el dere-
cho administrativo, aunque mantienen estrechas y fundamentales relaciones.
El campo de la administracin es ms extenso y muchos de sus problemas no
son problemas jurdicos. Este tema se ha discutido insistindose en que
no todo lo que hace la administracin pblica se canaliza en el derecho ad-
ministrativo. Sin embargo, el empleo de un computador o de una mquina
electrnica, es un conocimiento ajeno al Derecho, aunque podemos imagi-
narnos el caso de que una ley administrativa declarara obligatorio el empleo
de dichas mquinas.
A este respecto nos dicen Mosher y Cimmino (ob. cit., pg. 107): "La adminis-
tracin pblica va ms all del ordenamiento jurdico administrativo, supera los
lmites inmediatos de la relacin de empleo pblico, trasciende del organograma
oficial de este o aquel ministerio; es algo ms que la suma de relaciones humanas
que surgen entre sus componentes y terceros extraos a la propia organizacin.
Comprende los contactos cotidianos que cada ciudadano tiene con los diversos orga-
nismos pblicos, los servicios que l recibe de las instituciones pblicas y as suce-
sivamente. Dichos contactos constituyen los comportamientos de vida asociada ms
frecuentes e importantes que el particular, en cuanto miembro de una colectividad
organizada. observa normalmente; ello porque la autoridad administrativa es un
smbolo bastante concreto ele la sociedad que opera continuamente en nombre y
por cuenta de sta."
10. Los OBJETIVOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
El Estado moderno -impulsado por las irreconciliables y contradictorias

luchas sociales- ha intensificado su actividad y el empleo de tcnicas muy
desarrolladas y las ha llevado a otros rdenes del campo de accin que co-
rresponden a la iniciativa privada en el sistema liberal. El Estado interviene
con nuevas actividades que ocasionan problemas administrativos, y se com-

plican cada vez ms al crearse instituciones u rganos que tienen que ser
desempeados por una burocracia en crecimiento inusitado y no siempre pre-
parada para el ejercicio de la funcin pblica.
En una empresa ele tal magnitud y de tan absorbentes propsitos como
es el Estado, se requiere de una administracin pblica de mayores propor-
ciones que aplique su accin eficaz a los numerosos y graves problemas so-
ciales y econmicos de la organizacin poltica que tienen aspectos ms deli-
cados en los pases subdesarrollados.
Las funciones de la administracin pblica -tomando el trmino fun-
cin en un sentido restringido-, unas son en provecho directo de la colec-
tividad, como la atencin de los servicios pblicos, la polica, la defensa, etc.
En tanto que otras se refieren al uso interno o propio de la administracin
como el manejo del personal administrativo, la contabilidad, la planeacin
presupuestal, la documentacin y otras anlogas.
El profesor Bernard Gournay,24 distingue cuatro categoras de funciones: 1. Las

funciones de soberana en las que se incluye la defensa, las relaciones exteriores,
la polica y la informacin. 2. [~IlS funciones econmicas como ingresos y egresos
del Estado, crdito, productividad, agricultura, industria. 3. Las funciones sociales
como salubridad y asistencia, alojamiento y urbanismo, derecho social, redistribu-
cin de la renta. 4. Las funciones educativas y culturales como la investigacin
cienffica pura, la enseanza general, tcnica, artstica, deportiva, de nios y adoles-
centes y el fomento cultural.
Este cmulo de actividades requiere de una administracin pblica eficaz y al
da, que atienda los intereses temporales de la sociedad y no entorpezca su desarrollo
con excesivas e intiles intervenciones. Marcel \Yaline 2:. refirindose a esta poltica
estatal nos dice: "El Estado -al menos en nuestra concepcin-, limita su accin a
la gestin de los intereses temporales y reconoce que lo espiritual no es de su com-
petencia. A mayor abundamiento, en Europa Occidental el Estado es, cn principio,
una organizacin poltica, no econmica, o, en todo caso, no es econmica sino
secundariamente. En el Estado totalitario, por el contrario, el Estado es poltico y
econmico y asume a la vez lo temporal y -si no lo espiritual porque precisamcntc
lo niega- al menos lo metafsico, porque trata de imponer a todos sus miembros
una concepcin del universo (Waltanschauung) . Pero, salvo la excepcin del Estado
totalitario no hay ninguna asociacin que absorba completamente y desde todos los
puntos de vista la personalidad de sus miembros."
La ciencia de la administracin pblica y en general el conocimiento de

las ciencias administrativas, habr de preocuparse, y a esto se encamina el
actual movimiento cientfico universal, por hacer de la institucin estatal,
un medio poderoso al servicio de la sociedad, considerada no como una
clase exclusiva, privilegiada y dominante, sino como un todo armnico y
justo dominado por altos valores humanos. Pero, cmo lograrlo? La respues-
24 Bernard Coumay, L'Administration. Presses Universitaires <le France, 1962. Nm.

104. 1 V., 126 pgs., pg. 9.
25 Marcel Waline, Droit Administrati], 1959, Pars, 8~ edicin, pg. 249.
ta por alcanzar es la siguiente: actuar de tal manera que no se pierda la ver-

dadera naturaleza "humana" del hombre como un ser social, y las institu-
ciones pblicas se fijen los objetivos necesarios para mantenerlas al servicio
de la comunidad.
La doctrina administrativa reconoce diversos objetivos esenciales de la adminis-

tracin pblica que se refiere a los conceptos siguientes:
a) Funcionamiento tcnico de las entidades pblicas, o sea, cules son las es-
tructuras gubernamentales que permiten la realizacin de los [ines p!lblicos. 2 6 Cada
da son ms complejos los cuadros de organizacin de la administracin pblica y
su influencia es necesaria para el mantenimiento y desarrollo de las grandes enti-
dades laborales, culturales, comerciales e industriales del mundo moderno.
b) Determinacin del comportamiento de los agentes de la administracin. La
psicologa de la conducta administrativa nos permite conocer y remediar la actua-
cin regular o irregular de los funcionarios y empleados al servicio del Estado.27
c) El presupuesto como programa de la administracin, ha llegado a adquirir
una influencia decisiva, tanto en la determinacin de su contenido, como en las
actividades concretas del gobierno, para ser eficaces y proporcionar al pblico un
servicio adecuado.se
d) La responsabilidad social de gobernantes y gobernados, para Iograr como as-
piracin ideal, la integracin y actuacin de un todo orgnico, basados en deberes
y obligaciones, coordinados y ordenados en propsitos de elevada convivencia. El
campo de las relaciones pblicas ha adquirido una importancia definitiva para la
debida comprensin de la accin estatal, tan igualmente necesaria en las actividades
privadas para un entendimiento claro y comprensivo entre las empresas, sus clientes
y sus trabajadores.
e) Precisar la importancia del administrador en sus relaciones con los rganos
que tienen a su cargo la fijacin de la poltica general del pas.
El progreso de esta materia ha trascendido del crculo de la propia ad-

ministracin dedicada a mejorarse con nuevas tcnicas, al campo de los pro-
pios administrados a quienes es necesario educar en sus relaciones privadas
y, principalmente, en sus relaciones con la misma administracin,
Un administrador requiere el perfeccionamiento ele sus propios medios
culturales y una comprensin definida de su conducta. Hemos podido ob-
servar en los ltimos aos una tendencia de los profesionistas a ampliar el
26 Roberto Chcllct Osantc, Organizacin administrativa y poltica de la Repblica

Mexicana. Mxico, 1955. Jos Mijares Palencia, El Gobierno mexicano, su organizacin
y funcionamiento. Mxico, 1936. Lucio Mendieta y Nez. La administracin pblica
en Mxico, 1942.
27 Wilfiarn G. Torpey, Public Pcrs O 1111 el man agement, Van Nostrand, Co. Inc. New
York, 1953. 1 vol.. 431 p;gs.
28 Roberto Sanrilln Lpez y Aniceto Rosas Figueroa, T'eoria General de las Finallza5
[ncblicas y el caso de Mxico, lJN AM. Ese. Na!. de Economa, 1962, 1 V., 304 pgs.
Dwight Waklo, Teora polltica de la Adminisfm('n Pblica. El Estado Administra-
tivo. Ed. TeCHOS, S. A. Madrid, 1960, Iv., 338 pgs. J. Gascn Hernndez, Los fines
de la administracin. Reo, de Arl. Pb, lEPo Madrid, nm. 11. Mayo-agosto, pg. 33.
campo de sus conocimientos a otras ramas diversas a la de su especialidad,

como una actividad literaria o artstica.
El adelanto de la ciencia de la administracin -como mera compren-
sin objetiva de los fenmenos sin confundir los hechos con los valores abs-
tractos- y el derecho administrativo -normas que regulan las situaciones
jurdicas concretas o materiales de la administracin pblica- son elementos
que permiten el conocimiento previo para resolver el problema y el empleo
de los mtodos adecuados.
Por su parte los profesores Dimock (A dministracin jJblica, 3~ ed. Unin Tip,
Ed. Hisp-Amer. Mxico, pg. 11), indican que la administracin se ocupa:
Aletas: lo que debe hacerse; poltica: cmo hacerlo; planificacin: determinar
los pasos mediante los cuales se pueden alcanzar las metas; decisin: determinar prio-
ridades y decidir entre diferentes mtodos; organizacin: por niveles y por uni-
dades dando a todos los componentes una tarea, de suerte que cada uno tenga
un campo de accin definido; personal: contratarlo; estudiar sus motivos y razones
as como las relaciones humanas en todos los niveles; presupu{~stos y finanzas: es-
tudiar el costo de los planes para tener una norma de control y de decisin:
compras y abastecimientos: generalmente es una funcin centralizada; direccin:
planificacin del programa y de la dinmica de la direccin; coordinacin: sin-
cronizar el programa y evitar duplicacin de esfuerzos: supervisin: dirigir el
trabajo de los dems; control: determinar si la empresa cumple sus fines, si est
en su debido tiempo y si tiene eficacia; relaciones pblicas: explicar el progra-
ma a todos los interesados para que los servicios tengan una buena acogida y
puedan mejorarse."
Para informar del campo de la administracin pblica en la doctrina de la
ciencia de la administracin pblica, aludimos a dos opiniones importantes:
En opinin de Jos Antonio Carda Trevijano Fas (Tratado de Der. Adm. T. J,
Ed. Rev. Der. Privo Madrid, pg. 183), la administracin se preocupa:
"Primero: De la planificacin o programas a desarrollar por la administracin
pblica.
"Segundo: De las relaciones humanas entre el personal que integra la administra-
cin pblica.
"Tercero: De la organizacin y mtodos que pueden conducir a una mayor pro-
ductividad. En este sentido se preocupa de la coordinacin entre los distintos
elementos que la integran.
"Cuarto: Examina desde un punto de vista humano y sociolgico la formacin
de las decisiones administrativas."
Refirindose a la Unin Sovitica el propio autor (p,g. 182) expresa: "La
economa sovitica, en definitiva, se reduce a un ingente conjunto de empresas
estatales e interesa sobremanera la productividad y la eficacia; ello hace que las
tcnicas de direccin y de gerencia estn a la orden del da."
11. POLTICA y ADMINISTRACIN I'BLICA
En el Estado democrtico la poltica debe hacerla el pueblo en forma

directa o por medio de sus legtimos representantes, en una determinada y
90 ANDRi:s SERRA ROJAS
dirigida accin. El cuerpo electoral, que es el que influye en la seleccin de

los funcionarios que tienen a su cargo la direccin y responsabilidad de una
nacin y tambin el apoyar las ideas polticas que ellos preconizan, princi-
palmente a travs de los partidos polticos. Lo anterior quiere expresar que
al Gobierno le corresponde una tarea de preparacin, encauzucin, educacin
poltica y direccin de la poltica nacional.s"
En los pases subdesarrollados econmica y polticamente ante el desin-
ters, apata o ignorancia de los electores, el gobierno asume la direccin
de la poltica general, eliminando toda intervencin ciudadana, como no
sea para llenar un expediente electoral. En los pases de experiencia pol-
tica, de masas educadas en el ejercicio de sus derechos cvicos, los grupOS
antagnicos a la poltica gubernamental, actan con entera libertad.
La sociedad es el punto de partida con sus necesidades, carencias e idea-
les, ella demanda medos polticos para que pueda ser debidamente aten-
dida. El Estado, a travs de sus rganos, recoge estas inquietudes y las
transforma en leyes, planes y medios administrativos. Los fines sociales se
realizan en etapas diversas: primero, como un anhelo de lograr que sus intere-
ses sean convenientemente planteados y analizados; segundo, que logren impre-
sionar al Estado para que asuma la responsabilidad de la atencin de ellos.
Estamos en presencia de un proceso complejo que se determina de acuer-
do con las condiciones propias de cada Estado. Ello nos lleva al anlisis de
la situacin real de una comunidad y su proyeccin hacia el Estado. En
otros aspectos es el Estado el que se proyecta sobre una comunidad.
Qu papel desempea el administrador en la formacin de la poltica
general de un Estado? Dos opiniones debemos considerar respecto de las
relaciones entre la poltica y la administracin.
Un criterio clsico, representado por Woodrow Wilson, que afirma en forma

contundente: "La administracin est fuera de la esfera propia de la poltica."
Las cuestiones administrativas no son cuestiones polticas. Aunque la poltica fija las
tareas de la administracin pblica, sta es la ejecucin detallada y sistemtica del
derecho pblico. Toda aplicacin particular de la ley general es un acto de admi-
nistracin. sta no es una distincin entre voluntad y acto correspondiente, porque
el administrador debe tener y tiene una voluntad propia en la seleccin de meclios
para efectuar su trabajo. La distincin es entre planes generales y medios especfico s.ao
El criterio moderno afirma la relacin estrecha entre la administracin

y la poltica y sostiene que la administracin pblica es un conocimiento
poltico definido. Por supuesto en las ideas del profesor Wilson se percibe
2!l Estas ideas que diferencian al Gobierno de la administracin se encuentran bien

expresadas en el artculo 20 de la Constitucin Francesa vigente que ordena: "El Go-
bierno determina y dirige la poltica de la nacin, dispone de los servicios administrativos
y de la fuerza armada. Es responsable ante el Parlamento en las condiciones y con arreglo
a los procedimientos sealados en los artculos 49 y 50."
30 Woodrow Wilson, The study o] Administration, Political Scence Quarterly. I1,
1887, pgs. 197-222.
que lo que l eritrea es la intromisin de la poltica prctica en la vida

administrativa.s!
La poltica no es slo una actividad encaminada a la integracin de los rga-

1l0S del poder pblico, principalmente los representativos. El concepto moderno de
poltica se ha extendido considerablemente hasta llegar a comprender "la suma
de aquellos procesos sociales en base a los cuales las necesidades, instancias, deseos,
nuevos ideales de toda o parte de la colectividad se forman, se discuten, se deciden
o se transmiten a la administracin pblica para la accin de competencia de esta
ltima". (Mosher y Cimmino, Ciencia de la Adm., pg. 131.)
En una organizacin democrtica la poltica debe afluir de abajo hacia

arriba a los cuadros gubernamentales para que stos realicen las aspiracio-
nes sociales. En el Estado moderno ste asume la direccin general de la
poltica, procurando apoyarse en procesos de opinin pblica. El poder p-
blico contempla las inquietudes de una sociedad y de acuerdo con su propia
poltica las coordina y encauza para convertirlas en tareas gubernamentales.
Como la poltica se hace principalmente en las altas esferas guberna-
mentales, sta requiere de todas maneras de tcticas, tcnicas y procedimien-
tos adecuados para despertar el inters de una comunidad. Una ley atenta-
toria, una poltica financiera perjudicial, encuentran la resistencia de los
administrados, por ello las medidas de gobierno que significan cambios radi-
cales de una administracin requieren de una preparacin cuidadosa de la
opinin pblica. El Poder Ejecutivo Federal tiene a su cargo dos funciones
importantes: 1. La funcin administrativa y, II. La funcin gubernamental.
Estas dos funciones estn estrechamente vinculadas.
A la funcin poltica se la ha llamado funcin de gobierno y se hace con
referencia a una actividad discrecional del Estado encaminada a la realiza-
cin de sus fines, orientando a la accin administrativa y particular.
La funcin de gobernar debe considerarse en su conjunto y unidad, pues
se refiere a una actividad gubernamental que sirve de orientacin o de gua
a quienes tienen relacin con el poder pblico.
El gobierno se constituye con todos los rganos directores encargados del
manejo de los negocios pblicos. La libre iniciativa significa la posibilidad
de sealar discrecionalmen te el camino a seguir en el derrotero de los asun-
tos oficiales, en tanto que la administracin pblica se subordina a esta
accin poltica y al orden de legalidad.s>
31 Emmcttc S. Rcdford y otros autores, "Public Administration and Policy Forrnation".

Austin Universitv Press, 1956, 1 V., 319 pgs. F. Murillo, "Administracin Poltica". Reo.
de Ad, Pb, IEP. Madrid, nm. 6, sep.-dic. 1951, pg, 89. J. Meynaud, L'elaboration de la
politique conomique, Aix en Provence, 1959. Mi llct, Gouernment ami Public Admillis-
tration , S. Royo Villanova, "La administracin y la poltica", Reo, de Ad, Pb, IEP,
nm. lO, enero-abril, 1953, pg. 11. J. Meynaud, Technocratie el politique. Laussanne, 1960.
32 "Las cuestiones llamadas 'administrativas', de cmo organizar y metodizar las fun-
ciones de la planificacin, necesariamente han de estar subordinadas a las decisiones po-
lticas". Pedro Muoz Amaro, Introduccin a la administracin pbtica. FCE, pg. 31.
...
La administracin pblica y la funcin que le corresponde, que es la

funcin administrativa, tiene a su cargo la satisfaccin de las necesidades
pblicas, siempre en el marco que le fija el derecho.
El constante intervencionismo de Estado domina los aspectos principa-
les de la vida moderna y asume responsabilidades que afectan vitalmente
a la sociedad. Ningn acto de la vida privada deja, por una u otra causa,
de verse afectado por las decisiones gubernamentales y en particular por su
accin poltica, que en forma directa y activa afecta toda la vida social.
12. DIVERSAS FORMAS QUE REVISTE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
La accin de la administracin pblica es muy variada e intensa y se

puede considerar desde diferentes aspectos.
En primer trmino aludimos a la administracin activa y a la adminis-
tracin contenciosa. La administracin activa nos pone en presencia con una
organizacin oficial encaminada a realizar, decidir y ejecutar en forma con-
creta y prctica, los fines del Estado contenidos en la legislacin. Es la
funcin normal del Poder Ejecutivo subordinada al orden jurdico.
La administracin contenciosa supone la alteracin de ese orden jur-
dico, sea por la propia administracin lesionando los derechos privados, sea
por la actividad de los particulares lesionando el inters general.
Durante largo tiempo domin el criterio de que la administracin activa
no poda ser al mismo tiempo juez de sus propios actos, por no reconocr-
sele la suficiente independencia para enmendar las violaciones legales. Los
tribunales judiciales, siguiendo el principio de la divisin de poderes, se
situaron frente a la administracin para obligarla al restablecimiento del
orden jurdico.
Con una notoria desconfianza al poder judicial, y por una mayor efica-
cia tcnica, se crearon los tribunales administrativos de justicia retenida, que
se limitan a proponer una decisin a la autoridad administrativa y con una
mayor amplitud, los tribunales administrativos de justicia delegada en la
que actan como verdaderos jueces. De esta manera se entregaron los asun-
tos administrativos litigiosos a dos jurisdicciones diferentes: la del Poder
Judicial y la de los Tribunales administrativos.
En segundo lugar nos referiremos a la administracin directa y a la ad-
111 inistracin indirecta. La administracin directa es la que se ejerce direc-
tamente por los rganos del Estado y se rige por normas de derecho p-
blico; en tanto que la administracin indirecta es la que se ejerce por otros
entes que pueden ser pblicos y privados y se regulan por disposiciones de
derecho privado. Los organismos paraestatales forman un tema importante
del Derecho administrativo, como veremos en captulos especiales.
En tercer trmino mencionamos a la administracin reglada y a la ad-
ministracin discrecional. La administracin reglada es una actividad total-
mente subordinada a la ley siguiendo el principio del Estado de Derecho y
del mandato de que el funcionario no puede realizar otros actos que no

sean los permitidos en la ley. En la administracin discrecional la ley per-
mite al funcionario un margen amplio para determinar las posibilidades
de su actuacin seleccionando su forma de actuar.
Adems de estas formas de administracin, la doctrina seala la admi-
nistracin interna, que es la que se realiza por sus propios rganos, y la
administracin externa es la que se realiza por terceros vinculados a la ad-
ministracin, a travs de los actos administrativos.
Se alude tambin a la administracin consultiva que se manifiesta en
opiniones tcnicas y la administracin de control o contralor, para compro-
bar la legitimidad de los actos que le ataen. Ms adelante aludiremos a
la administracin centralizada, desconcentrada y descentralizada.
Aunque consideramos en forma unitaria el estudio de la administracin
pblica, debemos precisar, que en nuestro pas, como en otros, se han ori-
ginado diversas formas especializadas de administracin, tales como: la ad-
ministracin de las finanzas, la administracin militar, la administracin de
la educacin pblica, la administracin vial y otras, que no son sino aspec-
tos bsicos de la actividad administrativa."
13. IMPORTANCIA DEL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN P{JBLICA
El Estado democrtico federal y representativo moderno, atraviesa en la

actualidad por una de las ms tremendas transformaciones de su historia.
Esta institucin realiza sus fines y se justifica con una organizacin idnea,
es decir, una administracin tcnicamente eficiente, ticamente encauzada y
apoyada en una definida y justa poltica social.
"Las caractersticas futuras de la administracin, sern ciertamente diferentes

a las de la administracin de hoy." Refirindose a la nueva administracin que
reclama el porvenir dice: "Se puede definir el sentido de esta evolucin afirmando
que tendemos hacia una administracin de la programacin, una administracin de
participacin y una administracin de liberacin y de promocin social." Laureano
Lpez Rod. Un regard uers l'aoenir; l'administration n ouoelle. Revue Int. de
science adrninistrative, 1969, pp. 107-110.
33 Juan de Soto, Grands services publics et entreprises nationales. Ed. Montchrestien.

A. Guaita, La administracin militar. Rev. Ad. Pb. IEPs. Madrid, nm. 7, enero-abril
1962, pg. lOS.
H. Puget, La modernisation des instruments de travail et des mthodes dans les ad-
ministrations publiques. Armand Colin, 1948.
El Gobierno Federal ha centralizado la mayor parte de las actividades del Estado,
sin preocuparse por mejorar las tcnicas administrativas, es esta la explicacin del atraso
de los sistemas de accin de las entidades federativas. La experiencia de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico al reorganizar el sistema tributario federal, se est llevando
en la actualidad en algunas entidades como forma de colaboracin, ha visto aumentar
los ingresos y eliminados los obstculos, sin radicales reformas impositivas. Esto mismo
podra ensayarse en otros rdenes de la administracin pblica.
ANDR,~S SERRA ROJAS
De acuerdo con la exposicin anterior, hemos sealado la necesidad de

una eficiente administracin pblica que soporte las cargas sociales. Los
Estados modernos no cuentan -en trminos generales- con instituciones
administrativas tcnicamente adecuadas al ritmo de su crecimiento actual.
Los estudios tericos superan a las realizaciones administrativas, pero en-
cuentran numerosos obstculos para su implantacin.
Considero que es un error equiparar las administraciones de los pases
desarrollados con las de los pases subdesarrollados. Hay problemas, carac-
tersticas y situaciones propias de estos ltimos, lo cual exige planteamien-
tos diversos. Las experiencias internacionales deben calificarse y cuantifi-
carse, cuando ofrezcan caracteres comunes.
Sera un error grave asignar al Estado una actividad ilimitada y elimi-
nar los factores privados que concurren al desarrollo nacional. De acuerdo
con las tendencias polticas y econmicas democrticas -que hoy dominan
en una parte importante del planeta-, el Estado -comprendido en sus dos
fases de gobierno y administracin- tiene una reducida esfera de competen-
cia si se le compara con la magnitud de los problemas generales de la
sociedad.
El Estado no puede asumir mayores tareas porque tiene limitaciones eco-
nmicas y sociales de consideracin. No debe esperarse ms que una accin
reducida y prudente, que encauce las fuerzas sociales sin entorpecerlas ni
esclavizarlas. Los gobiernos despticos traen aparejadas administraciones in-
morales, indolentes y perjudiciales para el bien pblico. No puede ser un
buen administrador aquel que destruye la conciencia de la libertad de un pue-
blo eliminando el principio de legalidad.
Principalmente los pases subdesarrollados que arrastran agobiantes pro-
blemas demogrficos, econmicos y culturales necesitan de medios adminis-
trativos poderosos, para emprender la planeacin de una poltica econmica
de largo alcance, que les permitan aprovechar todos sus recursos en los
programas gubernamentales y asegurar sus relaciones econmicas interna-
cionales. Es sta la razn por la que el artculo 69 de la Constitucin
obliga al presidente de la Repblica Ha presentar un informe por escrito
ante el Congreso de la Unin, en el que manifieste el estado general que
guarda la administracin pblica del pas".
Estarnos pasando por la oscura Era de las incertidumbres y vacilaciones en el

campo de la economa y de la poltica y comprobando los beneficios de las nuevas
y adelantadas aplicaciones cientficas y tcnicas. "Las ciencias sociales no estn ne-
cesariamente retrasadas en comparacin con las fsicas, dice Waldo, como se acos-
tumbra suponer. Ciertamente, es en gran parte el vasto aumento en la cooperacin
racional el que ha producido las maravillas de la ciencia fsica y de la tecnologa."
Todas ellas aplicadas al adiestramiento profesional, harn del funcionario pblico
y privado un elemento responsable por su autoridad, preparacin y sentido tico.
El hombre de ciencia moderno tiene a su cargo la superacin de la ms acabada
y necesaria organizacin humana que es el Estado. Cualesquiera que sean las for-
mas polticas y econmicas del futuro, el papel orientador de los ejecutivos es
esencial y se fracciona en mltiples aspectos, siempre subordinados a una direccin

general y a un indispensable equipo de trabajo eficiente y coordinado.
La funcin administrativa es la funcin jurdica esencial, continua y per-

manente de la administracin pblica. En otras palabras, el objeto del dere-
cho administrativo es la administracin pblica. Cada da es mayor la sub-
ordinacin de sta al derecho, lo cual significa que cada vez es mayor el
objeto de estudio del derecho administrativo. No son slo los aspectos lega-
les los que debemos considerar como dominantes en el estudio de la admi-
nistracin pblica, sino los medios que sean tiles para estimular la accin
dinmica del Estado. Eficiencia, legalidad y coordinacin son factores del
fenmeno administrativo que se relacionan, pero que debemos tomarlos aisla-
damente y alejarnos de una consideracin legalista estricta. El principio de
legalidad es bsico en el Estado moderno, pero la funcin administrativa
no se circunscribe nicamente a la funcin de ejecutar la ley.34
La administracin pblica es la mxima institucin poltica que tiene el
poder de la accin de oficio. Esta actividad implica una compleja accin
encaminada a fijar los mtodos, normas y aun tcticas, que regulan la acti-
vidad administrativa, es decir, que pone en marcha los elementos operativos
que hacen posible la consecucin del bien comn, en un campo de accin
superior y ms elstico al que establece el orden jurdico de un pas. La
administracin pblica o privada comprende aspectos muy importantes de
ll~la s~ciedad y nos hace participar en forma diversa, en los trabajos adrni-
IlIstratlvos. 35
El mundo de maana, organizado en la estructura del "Estado de Dere-
c~lO", tiene que dar paso al "Estado de organizacin, de servicio y de segu-
ndad general" en el cual el problema ms delicado es la desigual distribucin
de la riqueza pblica. Aun en los pases en los que el rgimen imperante
acta en forma arbitraria o desptica, el mandato de la ley, la necesidad de
una organizacin, las exigencias de los servicios pblicos y del mantenimien-
to, d~ un rgimen de seguridad, son bsicos, porque no se concibe la entidad
pubhca estatal que pueda prescindir de ellos, pues son indispensables para
una comunidad dominada por elevados valores humanos.
La tesis marxista -que se nos presenta como una doctrina contradictoria
a los regmenes democrticos- considera que la administracin pblica es
;)4 Hacer recomendaciones prcticas para una accin organizadora presupone que uno
debe tener ya a su disposicin valores ceptados generalmente o valores que sean "buenos"
en un sentido absoluto. Platn, en la Repblica, trat de poner en prctica la segunda
alternativa: organizar una sociedad en la que "reyes filsofos", a consecuencia de la pre-
paracin y de la sabidura determinaran quines haban de sealar el sistema perfecto
de valores para toda la comunidad. En loo gobiernos constitucionales del mundo occiden-
tal, la tendencia se inclin a la teora contraria: es la comunidad la que debe decidir
por medio del proceso poltico llamado democracia, cules son los valores ideales que
deben perseguirse y el administrador tiene que atenerse a esos valores. H. A. Simn y
autores. Ob, cit., pg. 38.
35 Garrido Falla, Fernando, Tratado de derecho administrativo, v. 1, parte general,
~.' edicin. IEP. Madrid, 1961, pg. 65.
una superestructura, un instrumento de coaccin de una clase social poseedora

de los instrumentos de dominacin que en esa forma asegura un rgimen de
privilegio. En la etapa de transicin, seala el advenimiento de un sistema
comunista, el cual asume la tarea de transformar y aniquilar la estructura
de la administracin clsica. De este modo el aparato represivo del capita-
lismo estar en manos de las comunas, que darn la nueva fisonoma de la
organizacin social.
Es difcil imaginarse las inmensas poblaciones del futuro sometidas a un
rgimen de dispersin social. Las necesidades colectivas son cada da ms
numerosas y mayores y requieren de una accin unificadora que se logre
por medio de la organizacin administrativa.
La administracin pblica -como una institucin superior que com-
prende a las numerosas instituciones- es un producto social, configurado
en el devenir histrico, no para servir a una clase dominante, sino para
cooperar a la realizacin del bienestar humano con todos sus elementos. El
derecho en el transcurso de su evolucin ampara determinados privilegios
y mantiene situaciones que se consideran injustas, pero un nuevo derecho se
abre paso en el mundo asegurando los derechos humanos y los derechos
sociales. Hacer las leyes y ejecutarlas es una tarea humana, sujeta a errores
y diferencias, que deben ser corregidas aprovechando la experiencia de las
ciencias, las tcnicas y las artes, que estudian las realizaciones y motiva-
ciones sociales.s?
Una tarea de proporciones tan notables, est sujeta a las sucesivas trans-
formaciones administrativas, las cuales se encomiendan a los servidores del
Estado, principalmente a los tcnicos de la administracin -o a los admi-
nistradores privados, con capacidad suficiente- para decidir o ejecutar ma-
terias de inters social, y a quienes no se debe improvisar en tales funciones
con demrito del servicio, pues es necesario mantenerlos en un constante
entrenamiento.s?
36 Es suficiente sealar la "Declaracin de los derechos del hombre", adoptada por
la Asamblea General de las Naciones Unidas ellO de diciembre de 1948 en el Palais
de Chaillot en Pars. Jacques Maritain asegur "que no se necesita ser marxista para
reconocer los nuevos derechos, cual suele decirse, los derechos econmicos y sociales".
Pero ste es un primer paso que abre nuevas posibilidades en el campo del derecho inter-
nacional, constitucional y administrativo y esperamos no se repita la admonicin del nota-
ble filsofo: "La funcin de la palabra ha sido de tal guisa perventida, se han hecho
mentir en tal forma las palabras ms verdicas, que ya son insuficientes las declaraciones
ms. hermosas y solemnes para devolverles a los pueblos su fe en los derechos del hom-
bre." Los derechos del hombre. Estudios y comentarios en tomo a la nueva declaracin
universal. F. C. Ec, Mxico, pg. 22.
37 Hay una patologa administrativa originada por vicios, insuficiencias o errores de
actuacin. Junto a la Administracin regular o numeraria se ha creado una administracin
supernumeraria, que no ofrece ninguna garanta, aunque recientemente se le ha incor-
porado al rgimen del Estatuto de la funcin pblica. El Gobierno debe procurar que
estos empleados supernumerarios lleguen al servicio a travs de severas pruebas selectivas
y no por razones de amistad o conveniencia. Una tercera administracin es la adminis-
tracin descentralizada que es objeto de frecuentes crticas por la falta de un control
gubernamental efectivo. .
Sin menoscabo de sus derechos legtimos, una sociedad no debe ser

sacrificada por elementos perjudiciales que retrasen su evolucin y difundan
la miseria.se
La decadencia de una comunidad se acenta -como lo ensea la histo-
ria- con el arribo de dictadores o de malos administradores y cuando a los
intiles e impreparados se les encomienda la responsabilidad del bienestar
pblico. La mayor inconsecuencia de un grupo gobernante que llega triun-
falmente al poder, es entregar las tareas administrativas a quienes no tie-
nen las nociones cientficas, tcnicas o artsticas indispensables para desem-
pear un puesto pblico.w
La preparacin dentro del servicio implica el adiestramiento del funcio-
nario que lo hace apto para su labor. Una preparacin previa al ingreso
de la funcin es necesaria y severamente deben regularla las leyes, lo mis-
mo que una preparacin posterior durante su desarrollo. En la administra-
cin pblica, casi todo el inters, al principio, era por crear instituciones,
reorganizar, implantar nuevos sistemas de trabajo, mientras que actualmente
se da mayor importancia al factor humano y se dedica ms atencin a los
aspectos de educacin y de libertad. La concepcin "mecanicista" ha ido
cediendo terreno a la de las "relaciones humanas't.w
Ms adelante hemos de analizar la Reforma Administrativa que lleva a cabo el

Gobierno Federal, al publicarse la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal del D. O. F., del 29 de diciembre de 1976 y otras leyes.
38 Miguel Duhalt Krauss, La administracin pblica y el desarrollo en Mxico. 1970.

As. N. Ad. Pubs.
39 El fracaso de ciertas empresas manejadas, controladas e intervenidas por el Estado,
obedece a la falta de una debida organizacin y administracin que regule su funciona-
miento, la capacidad y responsabilidad de los directivos y empleados .
40 E. Bonnefous, La riorme administrative. Presses Universitaires de France, 1958.
P. Bauchet, L'experience jrancaise de planification. Le Seuil, 1958. G. Conac, La [onction
publique aux Etats Unis, Armand Colin, 1958. P. M. Gaudemet, Le Civil Seruice Britan-
nique. Armand Coln, 1955. A. Bertrand, Las tcnicas del trabajo gubernamental en el
Estado Moderno. Instituto de administracin pblica. Mxico. Francisco Murillo Ferrol,
"Rgimen Jurdico de la Administracin Inglesa." Reo, Ad. [ur, I. Est Poi. Madrid, nm.
1, enero-abril, 1950, pg. 39.
"Es indiscutible, pues, que en cualquier sociedad existe una zona de 'pensamiento
peligroso'. En tanto que reconocemos que esa zona puede variar segn la poca y el
lugar, en conjunto, los temas que llevan la seal de 'peligro', son aquellos que la sociedad
o los elementos que la dirigen consideran tan vitales y, por consiguiente, tan sagrados,
q~e no toleran que se les profane con la discusin. Pero lo que no se reconoce con la
nnsma facilidad es que el pensamiento, aun cuando no exista censura, es causa de t;as-
tornos, y, en determinadas condiciones, peligroso y subversivo. En efecto, el pensamIen-
to es un agente catalizador capaz de disgregar la rutina, de desorganizar las costum-
~res, de socavar la fe y de provocar el escepticismo." Kant Manheim, Ideologia y utopa,
F. de C. Ee. Mxico, pg. XVII.
Por lo que se refiere a la administracin pblica norteamericana, vase la obra: La
n~eva administracin federal. El proyecto de reforma Nixon, Escuela Nacional de Admi-
rustracon Pblica. Madrid, 1973.
7
CAPTULO IV
LA TEORA DEL SERVICIO PBLICO
1. Importancia de los serVICIOS pblicos.-2. La funcin pblica y el

servicio pblico.-3. Concepto de servicio pblico.c-d. Los elementos
del servicio pblico.-5. El rgimen jurdico del servicio pblico.-6.
Las doctrinas objetivas y subjetivas del servicio pblico.-7. El servi-
cio pblico no abarca toda la actividad del Estado.-8. Los servicios
sociales.-9. La nocin de servicio pblico en la legislacin mexicana.
10. Clasificacin de los servicios pblicos.-I1. Diversos modos de pres-
tar los servicios pblicos.-12. Los servicios pblicos comerciales y los
servicios pblicos industriales.s-I 3. La modificacin y supresin del ser-
vicio pblico.
l. IMPORTANCIA DE LOS SERVICIOS PBLICOS
Los seres humanos tenemos necesidades esenciales que debemos impe-

riosamente aplacar. La suma de las necesidades individuales forman las ne-
cesidades sociales o colectivas, cuya atencin es cada da ms compleja e
ineludible.'
Refirindose, de una manera general, a las necesidades econmicas, nos
dice Samuelson: "Toda economa debe resolver de un modo u otro, los tres
problemas econmicos fundamentales: qu bienes y servicios habrn de pro-
ducirse y en qu cantidad; cmo se debern emplear, para la obtencin de
dichos bienes, los recursos econmicos disponibles y para quin se produci-
rn esos bienes, o, lo que es lo mismo, cul ser la distribucin de la renta
nacional, entre los distintos individuos y clases sociales. Cada colectividad
resuelve esos problemas de diferente modo, bien por costumbre o instinto,
bien por decretos y rdenes, o bien, en nuestro propio sistema, a travs de
un sistema de precios y de mercados." 2
En un principio las necesidades fueron directamente satisfechas por los
mismos particulares, aunque la organizacin poltica se vio obligada a vigi-
lar y fomentar su desarrollo. La actividad de los particulares relacionada
1 "No puede haber servicio pblico ms si un inters pblico est en juego. En re-
vancha, no es necesario que el servicio pblico consista en procurar prestaciones a mua-
rios determinados." M. WaJine. ob, cit., 9~ ed. 1963. Sirey. Pars, pg. [>63.
2 PauJ A. SamueJson. Curso de economa moderna. Ed, Aguilar, 1950.
99
con los serViCIOS que prestan, no son estimadas como servicios pblicos,
pero son reglamentadas por el poder pblico principalmente en ejercicio
del poder de polica.v
La administracin pblica es una organizacin cuya actividad se enca-
mina a la satisfaccin de las necesidades colectivas principalmente en la
forma de servicios pblicos o mediante rdenes dirigidas a que se cumplan
los fines del Estado. Sin embargo, es a los particulares a los que incumbe
la parte ms importante y general de esa obra social, siendo menor el cam-
po de accin del poder pblico en el actual Estado democrtico, que toma
en cuenta factores sociales diversos para asumir la responsabilidad de
ellos en la forma de servicio pblico o de otras actividades administrativas.
La intervencin del Estad; es de vital importancia, en la satisfaccin de
las necesidades de alimentacin, medicinas, alojamiento, agua potable, ves-
tido y otras ms. Desde fines del siglo XIX, se acentu la conveniencia de
regular los servicios pblicos, y se fijaron normas para su organizacin, aun-
que sin una teora que los definiera con claridad. La administracin como
sujeto de prestaciones en bienes y servicios al pblico ha ido extendiendo
su campo de accin.s
Desde aquella poca el Estado, como poder pblico y en uso de su so-
berana, dividi sus actos, en actos de autoridad y actos de gestin por
medio de los primeros mandaba, en los segundos actuaba como simple par-
ticular. Al irse marcando la creciente intervencin del Estado, no se concret
a mandar, es decir, dar rdenes, sino que asumi en forma directa y regla-
mentada la responsabilidad de proporcionar bienes y ciertos servicios a los
administrados; se llam a esta actividad "servicio pblico" por su doble ca-
rcter: satisfacer una necesidad colectiva y estar atendida por el propio
Estado."
El Estado se interes en esas necesidades sociales, mal atendidas u ol-
vidadas por los particulares, o que reclamaban la intervencin oficial. De
este modo el Estado vigil, otorg subsidios, prerrogativas, cre institucio-
nes, primero particulares y luego pblicas, hasta que finalmente, las atendi
directamente, con los problemas inherentes a esta intervencin.
El mundo de las invenciones complic la vida social, y el poder pblico
;: "Por nuestra parte, nosotros insistimos en pensar que la nocin de servicio pblico,
si ella no puede desempear en derecho administrativo un papel exclusivo, permanece
como el ms importante de los datos susceptibles de servir a la construccin cientfica
del derecho administrativo, a la vez que criterio de aplicacin del derecho administrativo
y de la competencia de la jurisdiccin administrativa, en cuanto que por otra parte como
lugar de encuentro y de enlace de las principales nociones tcnicas del derecho admi-
nistrativo (acto administrativo, contrato administrativo, etc.) .' Andr de Laubadere. ob.
cit., 1963, L. G. D. J. Troisime Ed., pg. 51, Pars.
4 El liberalismo siempre se mostr reacio a toda intervencin del Estado, guhndose
los particulares, "por el inters particular".
Vase, por 10 que a Mxico se refiere la obra de: Jess Reyes Heroles, El liberalismo
mexicano, 3 vols. Imprenta Universitaria. Mxico.
[, Jacques Ca dar, !-('S triburlaux [udiciaires et la notiorl de seroice public, Recueil
Srey, 1954. Pars.
se VIO obligado, ante el reclamo de nuevas ideas sociales, a abandonar su

posicin de un poder que manda, para convertirse en un poder de garanta,
servicio y seguridad. El moderno derecho administrativo justifica el valor
del Estado por los fines que atiende. Dice a este propsito Jellinek: 6 "El
aumento de la civilizacin tiene como consecuencia para el individuo aumen-
tar las posibilidades de su accin. Los ferrocarriles y la mquina de vapor
han aumentado de una manera increble la libertad de movimiento de un
lugar a otro. Los poderosos medios educativos que el Estado y las asocia-
ciones de todas clases ofrecen para que todos los hombres se sirvan de ellos
libremente, han servido para extender el saber y el poder de innumerable
personal. De este modo se abren constantemente nuevos territorios a la li-
bertad, y a su vez a lo que va unida siempre a ella, a la actividad del Es-
tado, la cual se propone en no escasa medida la regulacin y la proteccin
de tal libertad; el crculo de accin del Estado y del individuo crecen, y el
resultado de la historia es, no slo una unin progresiva entre los hombres,
sino tambin una progresiva disolucin entre sus lazos."
En el liberalismo del siglo pasado los servicios deban de atenderse por
los particulares. El Estado no tena por qu intervenir destruyendo el orden
construido y asegurado por la fuerza del inters privado."
El derecho administrativo actual en el Estado democrtico, exige un r-
gimen complejo de servicios pblicos. La nocin de servicio pblico ofrece
dificultades en su definicin, en aquellas actividades econmicas reguladas
por el derecho privado y por el derecho pblico. Son instituciones admi-
nistrativas en transicin que van definiendo su estructura hasta que el Es-
tado se encargue exclusivamente de su mantenimiento.s
2. LA FUNCIN PBLICA Y EL SERVICIO PBLICO
Las actividades pblicas -llamadas por algunos autores funciones p-

blicas-, son servicios de los cuales no puede prescindir una sociedad, como
la justicia, la defensa nacional, la polica, los transportes, la actividad edu-
cativa y econmica del Estado, el crdito pblico y otras.?
Los conceptos de funcin pblica y de servicio pblico, deben diferen-
ciarse, aunque guardan una estrecha relacin.
Incorporar la satisfaccin de una necesidad general a la accin del po-
der pblico, es organizar jurdicamente una nueva tarea del poder del Estado.
6G. Jellinek, Teora General del Estado, T. 1, pg. 320.

7Lenz, Gilbert Gillespie, Enjotcements 01 the ordes 01 state public seroice Com-
misiono 1940. Univ. of GlI.
8 Ofrece experiencias muy importantes el establecimiento de nuevos servicios pbli-
cos en aquellos Estados que al asumir su soberana carecan de ellos. Vase la obra
de Younger Kenneth, The public service in llew States. Oxford Unversity Press. 1960.
1 vol. 114 pgs.
9 M. J. Jean Rivas. "Recientes tendencias en el desarrollo de la funcin pblica."
Rev. Ad. Pb. I.E.P., Madrid, nm. 23, mayo-agosto de 1957, pg. 65.
102 ANDRt:S SI,RRA ROJAS
Como hemos indicado el Estado tiene fines fundamentales q ue realizar.

Las funciones del Estado son los medios a travs de los cuales se realizan
esos fines.
Esas funciones son las siguientes: a) La funcin legislativa, que es la
funcin creadora del orden jurdico federal, se manifiesta en el acto regla;
b) la funcin administrativa que es la funcin por la cual el Estado realiza
actos jurdicos, concretos o particulares, se manifiesta en el acto administra-
tivo; e) la funcin jurisdiccional por la cual el Estado declara el Derecho, se
manifiesta en la sentencia.
Las funciones del Estado no son servicios pblicos, sino estructuras del poder
pblico. Diez afirma "que la funcin es un concepto institucional mientras que
el servicio pblico actualiza y materializa la funcin." El propio autor agrega:
"Podemos decir, en resumen, que en la actividad de la administracin es posible
distinguir la funcin pblica del servicio pblico. Mientras en la actividad del
Estado, la legislacin y la justicia se caracterizan siempre por ser el ejercicio de una
funcin pblica, la actividad administrativa comprende, adems del ejercicio de la
funcin pblica, el de los servicios pblicos. Es necesario limitar el concepto de
servicio pblico solamente a aspectos de la actividad administrativa y contrapo-
nerle el concepto de funcin pblica como forma superior de manifestacin de
la misma actividad." 10
Sin embargo, la doctrina administrativa se cuida de extender el concepto

de funcin a otras actividades del Estado, por lo cual no podemos hablar de
una funcin de polica, una funcin de la actividad financiera del Estado
o una funcin de defensa nacional. Autores como Jean de Soto aluden a los
servicios pblicos de defensa, los servicios sociales y los servicios pblicos
cul turales.t!
En cuanto al rgimen de polica, que ha adquirido una notable impor-
tancia en el derecho administrativo actual, remitimos al captulo respectivo
de esta obra.
3. CONCEPTO DE SERVICIO PBLICO
La nocin contempornea de servicio pblico comprende una parte de la

actividad de la administracin pblica y se realiza en limitados aspectos
de los otros poderes. La podemos concretar en los trminos siguientes:
El servicio pblico es una actividad tcnica, directa o indirecta, de la
administracin pblica activa o autorizada a los particulares, que ha sido
creada y controlada para asegurar -de una manera permanente, regular,
continua y sin propsitos de lucro-, la satisfaccin de una necesidad colec-
tiva de inters general, sujeta a un rgimen especial de derecho pblico. 1::!
10 Manuel M. Diez, ob, cit. T. 111, pg. 187.

11 Jean de Soto, Grands scroices publics el entreprises nationales, pg. 203 Y ss,
12 "Si la nocin de servicio pblico no es la manifestacin nica de la vida esttica,
ella es sin embargo, el problema central de la vida administrativa," Louis Rolland.
Debemos precisar, que la concesin de un servicio pblico a los particu-

lares establece un rgimen en transicin, que no debe desvirtuar la verdadera
naturaleza del servicio pblico. La teora administrativa no vacila en adop-
tal' un rgimen de derecho privado en las relaciones del concesionario con
otros particulares, que de ninguna manera debe aceptarse para regular las
relaciones entre el concesionario y el poder pblico y principalmente en lo
que atae a la estructura del servicio. Por va de ejemplo, el rgimen de ta-
rifas corresponde a un rgimen de derecho pblico.w
Los autores convienen en las dificultades que se presentan para definir
suficientemente la nocin de servicio pblico.w Una definicin rigurosa y
unnimemente admitida, dice de Corail, no ha sido dada de esta nocin."
Para caracterizar al servicio pblico se hace referencia a los criterios si-
guientes:
a) A un criterio orgnico que designa a la organizacin pblica, es ele-
cir, al conjunto de rganos y medios de que provee a la misma, para el
cumplimiento de sus cometidos;
b) A un criterio material, que hace referencia a la actividad de inters
general que la administracin pbl ica tiene a su cargo.
c) A un criterio jurdico que afirma que hay servicio pblico cuando
esa actividad est sometida a un rgimen jurdico especial, que en prin-
cipio es derogatorio del derecho privado. El mismo rgimen seala las excep-
ciones a este principio;
d) A un criterio tcnico que se refiere al servicio pblico como medio
para satisfacer las necesidades sociales.
Aunque ha veniclo predominando el criterio material, los otros son aludi-
dos para formar un criterio ms general de la nocin de servicio pblico.'?
Crear un servicio pblico, dice Duez, expresa que la atencin de una
necesidacl reconocida de inters general ser satisfecha en lo sucesivo, por
13 Qu debe entenderse por servicio pblico. Peculado. Sem, [uil, Fed, 6' p, Pri-
mera Sala. T. 21, pg. 1442. "En ocasiones el Estado est impedido por lo complejo de
sus funciones, para atender directamente ciertos servicios pblicos que le son propios
en razn de sus atribucones, lo que justifica que intervenga creando organismos deseen-
tralizados, manejados generalmente por particulares, a los que encomienda determinados
servicios pblicos."
14 Alvarez Cendn Sabino, "El servicio pblico. Su teora jurdico-administrativa".
1, de Est Polo MCMXLIV. 1 V., 227 pgs.
John D. Millet, Management in the public seruice. The, quest for efectivo pcror-
manee. Mac Craw Hill Brook Co., New York, 1954. 1 v., 417 p;gs.
Benjamn Villegas Basabilbaso, Derecho administrativo. T. III. 'I'ip. Ed. Arg. Buenos
Aires, 1951, pg. 5.
15 Cabino Fraga, ob . cit., 10'1- ed. Pg. 22 nos dice: "Resumiendo todos los elemen-
tos expuestos se puede definir el servicio pblico como una actividad destinada a sa-
tisfacer una necesidad colectiva de carcter material, econmica o cultural, mediante pres-
taciones concretas o individualizadas sujetas a un rgimen jurdico que les imponga
adecuacin, regularidad y uniformidad." Esta definicin fue abandonada por su autor.
141,1 ed., pg. 22.
16 Vase sobre esle importante lema la obra de Umberto Pototschnig, 1 pubblici ser-
vizi. Padova. Ed, Milani, 1964, 1 v., 469 pgs.
el procedimiento del servicio pblico, lo cual implica una empresa admi-

nistrativa que proporciona al pblico las prestaciones necesarias'!'
Desde el punto de vista legal, la creacin de un servicio pblico es la
obra del legislador, que en una ley general de servicios pblicos, o .e~ .una
ley que organiza un servicio pblico especializado, determina ~a poslbI1~d.ad
de atencin de dicho servicio. La creacin de un servicio pblico se verifica
por ley. Duez afirma que toda creacin del servicio pblico conduce a una
limitacin de las libertades individuales, si el servicio es monopolizado en
una actividad exclusiva del Estado. Si no es un monopolio, el Estado es un
rival poderoso.
En nuestra legislacin se necesitan "facultades legales en materia presu-
puestal", En nuestro rgimen, la creacin de los organismos descentraliza-
dos se subordina a los principios de estructuracin del presupuesto. Los
presupuestos de los organismos descentralizados son aprobados y revisados
por el Poder Legislativo, en las leyes de ingresos y en la revisin de la
Cuenta pblica; lo contrario destruira el principio de soberana de la repre-
sentacin nacional.
El servicio pblico es un servicio tcnico ofrecido al pblico de una manera
regular y continua, para la satisfaccin de una necesidad colectiva y por una orga-
nizacin pblica. Hauriou expresa que el servicio pblico es un servicio tcnico
hecho al pblico de una manera regular y continua por una organizacin pblica.
"En el lenguaje corriente se emplea la expresin servicio pblico para designar
al organismo que atiende esta actividad, as se dice que la asistencia, la salubridad,
o la enseanza pblica son servicios pblicos, como un hospital o una universidad." 18
4. Los ELEMENTOS DEL SERVICIO PBLICO
La profunda transformacin que se opera en el Estado y en la sociedad

actuales, necesariamente estn afectando las nociones fundamentales del De-
recho administrativo, y en particular a la nocin de servicio pblico.
En la definicin de servicio pblico reconocimos sus elementos ms im-
portantes o sean: una actividad tcnica, su finalidad de satisfacer una nece-
sidad colectiva, realizada por el Estado o por excepcin por los particulares
y bajo un rgimen jurdico especial.
Nos referimos a otros elementos generales, los cuales corresponden a su
17 Duez et Debeyre, ob. cit., 1952, 380, 735 Y 768 pgs.

18 Maurice Hauriou, Prcis de droit administratif et de droit publico Sirey, 1914.
Pars, pgina 13. Define el servicio pblico como un servicio tcnico que se presta al
pblico de una manera regular y continua para la satisfaccin de una necesidad pbli-
ca y por una organizacin pblica no lucrativa. De aqu se deducen cinco elementos: el
servicio tcnico, el servicio regular, el servicio prestado al pblico, la necesidad pblica
y la organizacin pblica. En edicin posterior, ob. cit., pg. 208,. define el servicio
pblico como organizacin de funcionarios que ejercitan el poder y la competencia d.e
la administracin para ofrecer al pblico un servicio regular y continuo y que contn-
buye a la polica de la ciudad.
configuracin doctrinal, aunque ellos varan con frecuencia de acuerdo con

sus respectivas opiniones.t"
Generalidad: todos los habitantes tienen derecho a usar de los servicios
pblicos de acuerdo con las normas que los rigen, es decir, de acuerdo con
su forma, condiciones y limitaciones al mismo.
Uniformidad o igualdad: todos los habitantes tienen derecho a presta-
ciones en igualdad de condiciones, si cumplen con los requisitos determi-
nados por la ley.
Continuidad: el servicio no debe interrumpirse. El artculo 123 apar-
tado A, fraccin XVIII exige que en los servicios pblicos ser obligatorio
para los trabajadores dar aviso con diez das de anticipacin a la Junta de
Conciliacin y Arbitraje de la fecha sealada para la suspensin de labores;
en cuanto a los servicios pblicos manejados directamente por el Estado, el
mismo precepto en el apartado B, fraccin X reconoce a los trabajadores
el derecho de huelga, en los trminos de las leyes reglamentarias. Corre-
lativo a este principio tenemos el principio de adaptacin. Continuidad quie-
re decir funcionar de acuerdo con su estatuto. Adaptacin supone modifi
caciones al mismo.
Regularidad: el servicio se realiza de acuerdo con las condiciones esta-
blecidas por la Ley, es decir, medir, ajustar o computar el servicio por como
paracin o deduccin. El servicio debe manejarse conforme a reglas.
Obligatoriedad: es el deber que tienen las autoridades encargadas de
prestar el servicio. Este carcter no es uniforme en la doctrina.
Persistencia: que comprenda nuevas necesidades colectivas definitivamen-
te persistentes (son los trminos empleados por la Ley orgnica citada, arto 66,
fraccin Il). Silva Cimma (Derecho administrativo chileno y comparado.
T. n, pg. 71), considera como carcter del servicio pblico la permanencia
o sea "que el servicio pblico debe existir en tanto subsistan las necesidades
pblicas para cuya satisfaccin fue creado".
La gratuidad del servicio: el servicio pblico debe ofrecerse al pblico
sin la idea de lucro, aunque esta idea se ha venido transformando por el
elevado mantenimiento del servicio. Algunos servicios pblicos y los de tipo
industrial y comercial requieren de un rgimen financiero adecuado: tasas,
exenciones, servidumbres o el monopolio de su explotacin.
A estos principios la doctrina administrativa agrega el principio de adap-
tacin del servicio pblico, la posibilidad de modificar el rgimen del ser-
vicio y la igualdad de los usuarios frente al servicio.
El servicio pblico se nos presenta como un procedimiento o una orga-
19 La idea de empresa pblica domin el concepto tradicional de servicio pblico,

pero la jurisprudencia francesa se ha alejado de este concepto, pues hay empresas p-
blicas que no constituyen servicio pblico, M. Waline, ob, cit., 9\l ed., Pars, Sirey,
pg. 670.
El propio autor cita a M. Chenot en estos trminos: "En lo sucesivo, crear un ser-
vicio pblico es someter a las reglas exorbitantes del derecho comn el ejercicio de cier-
tas actividades; el servicio pblico no es sino una institucin, es un rgimen, es la aplica-
cin del derecho pblico a ciertos actos." ID., pg. 76.
nizacin de inters general, encaminada a prestar serVICIOS, que en ningn

caso debe confundirse con la actividad administrativa de dar rdenes."
Con los criterios expuestos en este captulo podemos expresar que cae en
el mbito de los servicios pblicos, toda actividad pblica dirigida a la satis-
faccin de una necesidad de inters general: la defensa nacional, los ferro-
carriles nacionales, petrleos mexicanos, el seguro social y en organizaciones
pblicas diversas, como agua, drenaje, saneamiento, hospitales, alumbrado,
carreteras, transportes.
Las prestaciones proporcionadas por el servicio pblico se pueden cla-
sificar en los siguientes trminos: 21
a) Prestaciones de orden material, como distribucin de agua, de gas, de
electricidad, de mercancas, de transportes de personas y conduccin de mer-
caderas, etc.
b) Prestaciones de orden financiero, como el suministro de crdito. el
rgimen de seguros, el rgimen de fianzas, la asistencia pecuniaria, etc.
c) Prestaciones de orden intelectual o cultural, como la enseanza, en
todos sus grados y formas; la formacin esttica, la educacin fsica, etc.
En estas prestaciones se condensan los propsitos del servicio pblico o
sea su finalidad, su procedencia, sus caractersticas y su regulacin.
El elemento esencial en las definiciones de servicio pblico que debe
mantenerse inalterable, es la nocin del inters general, es decir, el inters
social para atender una necesidad general y apremiante a cargo del poder
pblico. El Estado erige un rgimen y una organizacin destinada a ese fin.
Cuando el Estado considera que una actividad privada no atiende suficien-
temente la satisfaccin de una necesidad general, por negligencia, abandono,
desinters o ineficacia, toma las providencias para asumir su atencin, ya
sea estimulando la iniciativa privada, ya combinndose con ella en un mismo
propsito, o sustituyendo a la propia accin particular. Es en particular este
ltimo dato, el que distingue al servicio pblico de la empresa privada, o
de cualquier otra forma de empresa.
La satisfaccin de las necesidades pblicas de un pas se orientan hacia
dos grandes nociones: El orden pblico y la utilidad pblica. El orden p-
blico es el orden indispensable para la convivencia, para mantener la paz
social y el libre y seguro desenvolvimiento de los grupos humanos. La utili-
dad pblica atiende a los arreglos sociales que son a la vez para la como-
didad de los individuos y el mantenimiento del orden, en el sentido que la
paz social est interesada en que estas comodidades sean puestas a disposi-
cin de todos los individuos.ss
Como la polica y los arreglos sociales tiles no pueden ser establecidos
20 Sabino Alvarez Gendn, Tratado general de derecho administrativo. T. I. Bosch,

ed. 1958, pg. 483 Y ss.
21 Bonnard resume los elementos del servicio pblico diciendo que son: personalidad,
muebles e inmuebles y principios jurdicos.
22 Debe distinguirse el inters general del inters colectivo en los servicios pbliCOS.
Vase Bielsa, ob. cit., pg. 477.
O no pueden mantenerse ms que gracias a la accin incesante de los ser-

vicios, las necesidades pblicas conducen directamente a la organizacin de
los servicios pblicos.
El deseo tiene una base biolgica y una base sicolgica. El hombre tiene
necesidades fsicas, tales como alimento, el vestido y la habitacin. Tambin
tiene impulsos y ambiciones sicolgicas, tales como los deseos de dominar, de
xito, de estimacin, de seguridad, de afectos. Ambos tipos de apetitos son
fuerzas poderosas que motivan las actividades humanas. Estos deseos a su ver,
buscan la satisfaccin en medio de la limitada atmsfera hospitalaria del
mundo presente. La carencia de una cosa necesaria obliga a una organiza-
cin o a un procedimiento encaminado a la satisfaccin de la necesidad.
5. EL RGIMEN JURDICO DEL SERVICIO PBLICO
Nuestro Derecho administrativo ha considerado en la Constitucin y en

diversas leyes -el rgimen jurdico de los servicios pblicos-o Como hemos
analizado esas leyes sealan sus caracteres fundamentales, que coinciden
en algunos aspectos con su definicin doctrinal. A continuacin hemos de
aludir a otros temas jurdicos relacionados con el servicio pblico.
El servicio pblico, en su creacin, modificacin, funcionamiento y extincin,

est sometido a un rgimen especial de derecho pblico. Tal es el caso al que
alude el artculo 65, prrafo primero de la Ley orgnica del Departamento del
Distrito Federal, que ordena: "Para los efectos de esta ley. servicio pblico es la
actividad organizada que se realiza conforme a disposiciones legales y reglamenta.
rias vigentes ... "
El servicio pblico es una creacin del Estado el cual atiende a su orga-

nizacin y funcionamiento, con los elementos legales y materiales que le son
necesarios. Una decisin de la administracin pblica resuelve que una nece-
sidad de carcter colectivo o de inters general, se convierta en servicio p-
blico. Las mismas leyes determinan el rgimen jurdico que le es aplicable.
Las formas que reviste el servicio pblico, actividad y prestaciones, son
variadas en nuestra legislacin: sea en forma centralizada, es decir, atendida
directa o indirectamente por la administracin pblica; o en forma descen-
tralizada en entes pblicos que asumen el servicio; o por medio de em-
presas de participacin estatal; y por los propios particulares en el rgimen
de la concesin.
Los servicios pblicos pueden estar en determinadas circunstancias, en
manos de los particulares. Para estos casos, el Estado los rodea de las mis-
mas seguridades y prerrogativas del poder pblico, sin destruir sus prop-
sitos comerciales e industriales y reconociendo el derecho de los usuarios.
Tanto en la concesin de servicio pblico, como en los servicios pblicos
comerciales o industriales, el rgimen jurdico aplicable es mixto, es decir,
de derecho pblico y de derecho privado.
Desde luego debemos precisar que el rgimen de cl~recho pblico, !~.

plica una situacin exorbitante con respecto a los pavticulares. El serVICIO
pblico debe ser legalmente dotado de medios excepcionales del derecho
comn y gobernado por procedimientos de derecho pblico, como el poder
de polica. La segunda parte del artculo 65 citado, agrega: "La dedar:-
cin de que una determinada actividad constituye servicio pblico entrana
la de que la prestacin de dicho servicio es de utilidad pblica. En conse-
cuencia el Ejecutivo Federal podr decretar la expropiacin, limitacin de
dominio, servidumbre u ocupacin temporal de los bienes que se requieran
para la prestacin del servicio."
El Estado como poder que manda y da rdenes y en ejercicio de su so-
berana, dispone de medios poderosos para actuar a travs de sus rganos,
los cuales estn delimitados por su competencia.P
El poder sancionador del Estado, el rgimen de polica, el rgimen de
los bienes de dominio pblico destinados a un servicio pblico (artculo 132
de la Constitucin y artculo 2, fraccin V de la Ley General de Bienes Na-
cionales; la expropiacin por causa de utilidad pblica (artculo 1 de la Ley
Federal de Expropiacin); los contratos administrativos; el rgimen de con-
trol econmico y financiero; la tutela legal y patronato del servicio; los re-
cursos administrativos; y la jurisdiccin contencioso administrativa (como en
el caso de la Ley contencioso administrativa del Departamento del Distrit?
Federal); permiten asegurar el debido funcionamiento de los servicios pbli-
cos, federales o locales.
6. LAS DOCTRINAS OBJETIVAS Y SUBJETIVAS DEL SERVICIO PBLICO
A partir del siglo XVIII las instituciones francesas distinguen, con sentido
moderno, las dos nociones bsicas de administracin y de justicia, o sea, l~
funcin jurisdiccional y la funcin administrativa. Durante el antiguo rgi-
men ~e la monarqua el esfuerzo se encamin a que los jueces se limitaran
exclusivamente a la funcin judicial "tomando en cuenta que todo lo que
se refera a los negocios del Estado y a los asuntos administrativos escapa-
ban de su competencia". Desde el edicto de Saint Germain de febrero de
1641 se prohbe a los jueces de conocer de los negocios y procesos adminis-
trativos. Estas ideas corresponden a la situacin de la monarqua.
La Revolucin francesa acab con las instituciones administrativas Y ju-
diciales de la monarqua. Sin embargo, la ley de 22 de diciembre de 1789
reconoce el principio de la separacin de la funcin legislativa y la judicial
expresando que "las funciones judiciales son distintas y permanecern siem-
pre separadas de las funciones administrativas, y no podrn perturbar". El
derecho moderno francs a partir de 1790 vuelve a las leyes de 16 y 24 de
agosto de 1790 y 16 Fructidor ao 11, a la dualidad de jurisdicciones.
23 Oyhanarte Julio, La expropiacin de los servicios pblicos. Ed. Perrot. BuenoS

Aires, 1957, 1 vol., 102 pgs.
Fue en esta poca en que se' desarrollan, en un largo proceso, las nocio-
nes esenciales del derecho administrativo, entre otras la de servicio pblico,
que sirvi para determinar los lmites de la jurisdiccin administrativa y la
j urisdiccin civil. Desde 1790 se prohibi a los tribunales judiciales el cono-
cimiento de los asuntos administrativos. De este modo se afirmaba una nue-
va jurisdiccin administrativa que pronto elabor conceptos como los de
servicio pblico, contrato administrativo, responsabilidad del Estado y otros.
Nos dice a este propsito Benoit: "Tal era la situacin en 1873 cuando inter-
viene la clebre sentencia Blanco fallada por el Tribunal de Conflictos nuevamente
creada (Const. d'Etat, 6 dec. 1855. Rotschild. Rec. Lebon, p. 705). Fallada bajo
la presidencia del Ministro de Justicia, seala la importancia dada por los con-
temporneos a la cuestin debatida, esta sentencia es capital: ella asegura el triunfo
de la tesis administrativa sobre la tesis judicial en lo que concierne a la competencia
en materia de responsabilidad del Estado. Por lo mismo, ella marca, en lo que
concierne al Estado, el fin de las tentativas judiciales de aplicacin del criterio
autoridad-gestin."
Como puede observarse, estas nociones administrativas responden a pro

blemas particulares de la vida administrativa, que luego van a influir pode-
rosamente en la doctrina y en la legislacin. Procedemos, por tanto, a anal i-
zar el desarrollo de la nocin de servicio pblico, en medio de las vacilaciones
e incertidumbres que la ha acompaado, que no han impedido la referen-
cia a esta nocin en la Constitucin francesa de 191fi que reconoce: "Todo
bien, toda empresa en la que la explotacin ha adquirido los caracteres de
un servicio pblico nacional o un monopolio de hecho debe transformarse en
propiedad de la colectividad." Importante este concepto de "servicio pbli-
co nacional" quc el legislador reconoce en sus caracteres esencialesw
En la actual Constitucin francesa de 1958 en el Ttulo V denominado:
"De las relaciones entre el Parlamento y el Gobierno", artculo 34, la ley fija
las reglas referentes a: "La creacin de categoras de establecimientos pbli-
cos"; y "las nacionalizaciones de empresas y las transferencias de empresas
del sector pblico al sector privado".
M. de la Pradelle estudia los dos grupos de teoras que tratan de carac-
terizar al servicio pblico: las teoras subjetivas y las teoras objetivas.v"
El principal exponente de las teoras objetivas es Len Duguit que de-
fine el servicio pblico como: "Toda actividad cuyo cumplimiento debe
estar asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, porque el curn-
24 Laferricre, Traite de la [urisdiction ad ministratiue et des recours contentiellx. 2\\

ed, 1896, pgs. 244, 492, ss.
Francis-Paul Bnoit, Le droit administrative Francais, Dalloz, 1968, pg. 397.
25 El caso de Agnes Blanco en la sentencia de 8 <le febrero de 1873 del Tribunal de
Conflictos en Francia, entrega al conocimiento de los Tribunales administrativos, impor-
tantes materias relacionadas con la nocin de servicio pblico, entre otras la indemni-
zacin por los perjuicios causados en la prestacin de servicios pblicos regulados por el
derecho administrativo, Reuue Critique de legislation et de [urisprudence. 1934, pg. 540.
plimiento de esta actividad es indispensable para la realizacin y el des-

arrollo de la interdependencia social, la cual es de tal naturaleza que ella no
puede ser realizada completamente sino por intervencin de la potestad go-
bernante." Para este ilustre autor y director de la escuela realista, la nocin
de servicio pblico es de capital importancia, ya que sustituye al clsico
concepto de soberana como fundamento del derecho pblico; y agrega: "El
Estado no es como se ha pretendido hasta ahora una potencia que manda,
una soberana. Es una cooperacin de servicios pblicos organizados por los
gobernantes."
De acuerdo con la crtica de J eze,26 Duguit 27 confunde el punto de vista
sociolgico con el de la tcnica jurdica.
Para Bonnard 28 los servicios pblicos son los rganos que forman la es-
tructura misma del Estado. Los servicios pblicos tienen por objeto esencial
el asegurar la realizacin de las intervenciones del Estado, el ejercicio de
las atribuciones del Estado.
Por lo que se refiere a las teoras subjetivas, otros autores han puesto su
atencin en las modalidades de la organizacin y del funcionamiento del
servicio, para fijar los caracteres del servicio pblico.
Gastn Jeze, que puso de relieve la importancia del procedimiento admi-
nistrativo, expresa:
"En mi opinin, es necesario investigar nicamente la intencin del gober-

nante, en lo que se refiere a la actividad administrativa considerada. Son nica-
mente, exclusivamente servicios pblicos las necesidades de inters general que
los gobernantes, en un pas dado, en una poca dada, han decidido, satisfacer
por el procedimiento de servicio pblico,"
y agrega:
"Decir que en determinada hiptesis existe el serVICIO pblico, equivale a afir-
mar que los agentes pblicos, para dar satisfaccin regular y continua a cierta ca-
tegora de necesidades de inters general, pueden aplicar los procedimientos de
Derecho pblico, es decir, un rgimen jurdico especial, y que las leyes y regla-
mentos pueden modificar en cualquier momento la organizacin del servicio, sin
que pueda oponerse a ello ningn obstculo insuperable de orden jurdico."
y concluye:
"El derecho administrativo es el conjunto de reglas relativas a los servicios
pblicos. Todo pas civilizado tiene servicios pblicos, para el regular funciona-
miento de estos servicios existen necesariamente reglas jurdicas especiales," 29
26 Gastn jeze, Los principios generales del derecho administrativo. T. V. 1949. Bue-
nos Aires, pg. 4.
27 Len Duguit, Las transiormariones del derecho pblico. 1913, pg. 52 Y la obra:
Traite de droit constitutionnel. Ob, cit., pg. 43.
28 Roger Bonnard, ob. cit., pg. 43.
2[) Gastn Jeze, Los principios generales del derecho administrativo. 1949. T. 11, pg. 4
Y T. 1, p;g. 1. Depalma ed. Buenos Aires.
Para Louis Rolland, tomando la nocin de servicio pblico en su sentido ms

amplio, es la empresa o institucin de inters general que, bajo la alta direccin
de los gobernantes, est destinada a dar satisfaccin a las necesidades colectivas del
pblico. As aparecen tres ideas en la definicin: 30
1. La idea de empresa: hay en todo servicio una administracin de personal,
de material, de procedimientos jurdicos y tcnicos, que tienden a obtener un
cierto resultado. Como indicamos antes, la idea de empresa no es un elemento
indispensable en la nocin de servicio pblico.
2. La satisfaccin dada a las necesidades colectivas del jnblico: estas necesida-
des son mltiples, pero ellas se ligan todas a ideas bastante simples. Se desea que
la existencia del grupo estatal del cual se forma parte sea mantenida y asegurada
en contra de los peligros que la pueden amenazar. Se requiere que en este grupo se
establezca un arreglo racional y que reinen el orden y la justicia. El servicio pblico
es as, no solamente una empresa, sino una empresa de inters general.
3. La dependencia con respecto a los gobernantes: los gobiernos intervienen
porque, de tal suerte, entienden satisfacer la obligacin que pesa sobre ellos de
proveer, en la medida de lo necesario, al bien comn, ms o menos efectivamente.
M. Waline reduce su estudio del servicio pblico a cuatro puntos: 31

"1. El servicio pblico supone siempre una obra de inters pblico a realizar.
"2. Es necesario que este fin sea perseguido por la iniciativa y bajo la autori-
dad de una persona de derecho pblico -falta de precisar el sentido de la palabra
autoridad_ que no implica una direccin cotidiana, sino solamente un poder de
organizacin general y de control.
. "3. El servicio pblico supone una empresa que implique, por una parte, un
nesgo financiero, y por la otra una organizacin pblica. A estas cuestiones no se
puede responder de una manera absolutamente afirmativa, es aqu donde aparecen
las variantes graves de la definicin.
"~. El servicio pblico supone en revancha un rgimen de derecho pblico, la
CUestIn que se plantea es la de saber si este rgimen debe ser considerado como
un elemento de la definicin, o si no es ms que una consecuencia."
Por su parte Georges Vedel nos dice: "La definicin clsica del servicio pblico
comprenda un aspecto material: una actividad que tiene por objeto la satisfaccin
de una necesidad de inters general, y un aspecto orgnico (o formal): el hacerse
cargo de esta actividad por una persona pblica. Es este segundo aspecto el que
(~a a la nocin una precisin relativa. Si nos hubiramos atenido al aspecto mate-
ral, todas las actividades que corresponden a necesidades colectivas legtimas, desde
la panadera hasta la msica -hubieran sido servicios pblicos. Gracias al aspecto
or!?nico (o formal) de la definicin, la nocin de servicio pblico no se aplica
mas que a las actividades que asumen de una manera bastante directa las personas
pblicas." 32
. En el estado actual del derecho administrativo la nocin de serVICIO p-

blico no es jurdica, ni lo suficientemente desarrollada para fundamentar el
30 Louis Rolland, Precis de droit administratij. Dalloz, 1947, pgs. 1-2.

8;:~ Georges
M. Waline, ob, cit., 9' ed., Sirey, 1963, Pars, pg. 662.
Vedel, Droit administrati]. Presses Universitaires de France, 2' ed., 1961,
pago 76.
112 ANDRI':s SERRA RO] AS
derecho pblico. Esto explica cmo algunos autores llegan a eliminar la con-
sideracin de esta teora, o la estiman inoperante, huidiza e inasequible.
7. EL SERVICIO PBLICO NO ABARCA TODA LA ACTIVIDAD DEL ESTADO
La actividad del Estado adquiere mayores proporciones ante el aumento

de la poblacin y la complejidad de las mltiples relaciones sociales, eco-
nmicas y jurdicas. Todo ello implica nuevas y ms complejas atribuciones
de la administracin pblica, obligada a intervenir frente a las grandes nece-
sidades sociales. Por su parte, los particulares participan en esa obra en for-
ma muy importante.
Garrido Falla 33 expresa: "En Jordana de Pozas, la actividad administrativa se
escinde en actividad de polica, fomento y servicio pblico. En este sentido, ser-
vicio pblico tiene valor jurdico concreto, porque viene a definir un tipo de acti-
vidad administrativa frente a otros posibles tipos de actividad administrativa." As
pues -agrega- la conclusin a que se llega es que antes de fijarnos en el problema
de la criss del concepto de servicio pblico, hay que tener presente la indeter-
minacin tradicional del servicio pblico. Todas las consideraciones acerca de la
crisis estn lastradas por esta indeterminacin que el concepto clsico de servicio
pblico ha estado siempre sufriendo."
La actividad administrativa del Estado se comprende en los siguientes

grupos que corresponden a nuestra legislacin:
a) Actividad administrativa generala de gestin administrativa, llamada
tambin de servicios administrativos.
Es la actividad administrativa directa que se desenvuelve en la compe-
tencia general que tiene el Poder Ejecutivo Federal para ejecutar las leyes
y ordenar la realizacin de los actos jurdicos, tcnicos y materiales que tien-
dan al bienestar social.
En estos casos la administracin pblica dirige el servicio, al personal
administrativo y el rgimen financiero y econmico.
Esta actividad del Estado no se realiza bajo la forma de servicios pblicos.
El rgimen de polica y el fomento son la base de esta actividad.
Son estas consideraciones las que nos llevan a no aceptar la tesis de Len
Duguit que considera como servicio pblico toda la actividad del Estado,
expresada en estos trminos: "El Estado no es como se ha pretendido hasta
ahora, una potencia que manda, una soberana: es una cooperacin de ser-
vicios pblicos organizados y controlados por los gobernantes. Esta nocin
es capital y alrededor de ella gravita todo el derecho pblico moderno."
(Duguit, Trait Da. Consto 3;l ed. T. rr, pg. 59.)
33 Fernando Garrido Falla, Tratado de derecho administrativo. T. 11. 1962, 2' ed.,
pg. 277.
Fernando Garrido Falla, Las transformaciones del rgimen administrativo. IEP. Ma-
drid, 1962, 1 V., 186 pgs. Pg. 114, 2' ed,
b) Actividad administrativa que se cumple bajo la forma de servicio

pblico.
La mayor parte de los autores de derecho administrativo se orientan ha-
cia un concepto estricto y en ocasiones circunstancial de servicio pblico,
limitado el campo de su aplicacin.
Esta actividad es una parte de la accin administrativa, configurando los
servicios pblicos de acuerdo con los requerimientos del inters general. La
a~cin pblica que se organiza bajo la forma de servicio pblico queda subor-
dmada a los propsitos del legislador.
8. Los SERVICIOS SOCIALES
Una rama muy importante de los servICIOS de la actividad administra-

tiva general, es la que se refiere a los servicios sociales, nocin que se carac-
teriza por su vaguedad e imprecisin, y sin mayor significacin jurdica.
Jean de Soto expresa: "Los autores tienen una concepcin ms o menos amplia
de estos servicios. Se admite como tales a los servicios que se orientan a suministrar
'prestaciones sociales', con el fin de mejorar la situacin de personas desfavorecidas,
con el fin de reparar las injusticias sociales y a disminuir las desigualdades de todo
gnero." 34
Esta actividad se encomienda a la administracin pblica y a los propios

particulares, en diversas formas, una de ellas corresponde a la asistencia
privada.
Se comprenden en este rubro los servicios de accin sanitaria y asisten-
cial y la ayuda social en general.
La nocin de servicio social se ha desarrollado en Francia por deterrni-
nadas autores, aunque otros la impugnan. Representa, de todos modos, un
esfuerzo para devolver a la nocin de servicio pblico, su importancia inicial.
9. LA NOCIN DE SERVICIO PBLICO EN LA LEGISLACIN MEXICANA
Hemos indicado que es el propio Estado el que selecciona las actividades

las c.uale.s considera como "servicio pblico". Por consiguiente, para la de-
ter~maCln de la naturaleza jurdica de servicio pblico, debemos atenernos
estnctamente a nuestro derecho positivo.
Nuestra Constitucin alude a los servicios pblicos, aunque en diversas
acepciones, en los artculos 3, 27, fraccin VI, 73 fracciones XXV y XXIX,
123, apartado A, fraccin XXVIII y 132.
La legislacin administrativa mexicana ha legislado sobre la nocin de
servicio pblico: en unos casos con la expedicin de una Ley de servicios
34 Jean de Soto, ob, cit., pg. 443.

8
lB ANDRS SERRA ROJAS
pblicos del Distrito Federal, que luego fue incorporada a la Ley Orgnica
del Departamento del Distrito Federal (Reglamentaria de la Base 1, frac-
cin VI del artculo 73 de la Constitucin, artculos 63 y siguientes); en
otros casos en diversas materias administrativas, se ha legislado por lo que
se refiere a un tema especfico: aguas, bosques, electricidad, transportes, etc.
El artculo 65 de la Ley Orgnica del D. F., define al servicio pblico en
estos trminos:
"Para los efectos de esta ley, serVICIO pblico es la actividad organizada que se
realiza conforme a disposiciones legales o reglamentarias vigentes en el Distrito
Federal con el fin de satisfacer en forma continua, uniforme y regular, necesida-
des de carcter colectivo. La debida prestacin de estos servicios es de inters
pblico."
La segunda parte del artculo 65 citado complementa la nocin:
"La declaracin de que determinada actividad constituye un servicio pblico

entraa la de que la prestacin de dicho servicio es de utilidad pblica. En con-
secuencia el Ejecutivo Federal podr decretar la expropiacin, limitacin de do-
minio, servidumbre u ocupacin temporal de los bienes que se requieren para la
prestacin del servicio."
De conformidad con la doctrina del servicio pblico antes expuesta, el

artculo 66 de la Ley Orgnica ordena:
"Se faculta al jefe del Departamento del Distrito Federal: 1. Para determinar
qu actividad realizada por los particulares en los trminos del artculo anterior,
debe instituirse como servicio pblico, previa opinin del Consejo Consultivo;
n. Para crear y organizar los rganos que presten servicios pblicos en los casos
de nuevas necesidades colectivas de carcter definitivamente persistentes: IIl. Para
decidir si un servicio pblico deba ser prestado por el Departamento del Distrito
Federal; con la concurrencia de particulares, o bien descentralizarse ..."
De acuerdo con el derecho vigente el Estado considera que ciertas acti-

vidades son de derecho pblico, se les llama tambin servicios pblicos pu-
ramente administrativos y estn sometidos a un rgimen especial que la ley
establece en forma expresa.
Ella resuelve si el personal de los servicios son funcionarios o empleados
pblicos; si ejercen el poder pblico; si sus actos se someten a los tribuna-
les federales en procedimientos especiales y si estn sometidos a la jerarqua
o a la tutela administrativa.t"
Otros servicios pblicos estn sometidos al derecho privado o se conser-
van en un rgimen mixto de derecho pblico y derecho privado. En estos
casos no estamos en presencia de funcionarios o empleados pblicos; los usua-
3" Interpretacin del artculo 60 del Cdigo Penal en relacin con el concepto de
servicio pblico y el artculo 65 reformado de la ley del Seguro Social.
rios son clientes de la empresa y los tribunales del orden comn son com-
petentes, salvo disposicin en contrario, en las propias leyes, sobre la natu-
raleza federal de un acto.
El artculo 455 de la Ley Federal del Trabajo alude al propio concepto
de servicio pblico: "Para los efectos de este Ttulo se entiende por servi-
cios pblicos: los de comunicaciones y transportes, los de gas, los de luz y
energa elctrica, los de limpia y los de aprovisionamiento y distribucin de
aguas destinadas al servicio de las poblaciones, los sanitarios, los de hospita-
les, los de cementerios y los de alimentacin cuando se refieran a artculos de
primera necesidad, siempre que en este ltimo caso se afecte alguna rama
completa del servicio."
Tambin aludimos a los artculos 2, fraccin III y 18 de la Ley General
de Bienes Nacionales, y a los artculos 217 a 222 del Cdigo Penal del Dis-
trito Federal, que se refieren a "las personas encargadas de un servicio p-
blico, centralizado o descentralizado". Aludimos a la ley del servicio pblico
de energa elctrica, ley general de vas de comunicacin, ley de derechos de
autor y otros.
Sin embargo, el concepto de servicio pblico sufri algunas alteraciones
que poco a poco se han eliminado.
La nueva ley de educacin pblica, publicada en el D. O. F. del 29 de
noviembre de 1973, ordena en su artculo 3: "La educacin que imparten
el Estado, sus organismos descentralizados y los particulares con autoriza-
cin o con reconocimiento de validez oficial de estudios, es un servicio
pblico."
Algunas veces las leyes parten de un supuesto general como la Ley Ge-
neral de Bienes Nacionales, que seala en el artculo 2':', fraccin V, que al
precisar cules son los bienes de dominio pblico de la Federacin, alude
a "los inmuebles destinados por la Federacin a un servicio pblico y los
equiparados a stos, conforme a la presente ley". Desde luego los inmue-
bles de la Federacin estn destinados a un servicio pblico, pero tambin
a servicios generales de la misma.
Al definir el delito de peculado el Cdigo Penal del Distrito Federal
alude a "toda persona encargada de un servicio pblico". La Corte ha dic-
tado diversas resoluciones interpretando este precepto: Sem, [ud, Fed. 5" p.
T. 93, pg. 1470; 1'. 95, pg. 1837; VI p. Informe pg. 153; V p. T. 38,
pg. 1279; T. 46, pg. 4923. Castro Estrada afirma: 36
.."De los textos legales vigentes resultan dos acepciones de la expresion ser-
VICIO pblico: la primera, equivalente a servicios personales que los ciudadanos
prestan al Estado, y la segunda, empleada para designar la actividad constante que
el Estado desarrolla al satisfacer una necesidad pblica. En efecto, los artculos 5
y 13 constitucionales, utilizan la expresin servicio pblico, refirindose al trabajo
- -Revista
-
36 de la Escuela Nacional de [urisprudencia, Tomo 1, septiembre-diciembre
1959, pg. 454 Y ss, Artculo denominado: "La teora del servicio pblico en el de-
recho mexicano:' Jos Castro Estrada.
personal del servidor del Estado; y los artculos 27, fracciones II y VI, 97, 123,
fraccin XVIII, y 132, as como la legislacin secundaria, se sirven de ella para
designar el proceso continuo mediante el cual se da satisfaccin a necesidades so-
ciales de carcter permanente. La primera acepcin de servicio pblico, es eviden-
temente diferente de la segunda; y sin duda, la doctrina jurdica relativa a los
cargos pblicos, es distinta de la teora contempornea del servicio pblico... No-
torio resulta afirmar, por lo tanto, que si al redactarse los artculos 5 y 13 de nuestra
ley fundamental, se llam al cargo pblico con el nombre de servicio pblico, se
incurri en un error; pero lo imperdonable del constituyente de 1917 fue repetir
textualmente la redaccin equivocada del artculo 13 de la Constitucin de 1857,
y la de la reforma constitucional hecha al artculo 5, ellO de junio de 1898, mas
cuando el artculo 125 de la Carta Poltica anterior, idntico al artculo 132 de la
Constitucin actual, utiliz la expresin servicio pblico en la segunda acepcin
arriba apuntada."
La Jurisprudencia de la Corte y la propia legislacin se han venido es-

forzando por elaborar un concepto orgnico de servicio pblico.
Se discute en la doctrina administrativa mexicana si ciertas actividades
del poder pblico pueden llamarse propiamente servicios pblicos, tales como
las actividades del Banco Nacional Agropecuario, S. A. El criterio que debe
seguirse es estudiar en cada caso las facultades legales de una institucin y
aplicar los criterios generales sobre servicio pblico. En el caso de los ejem-
plos sealados, debe hacerse esta reflexin: El crdito Pblico es un servicio
pblico y como tal, debe ser organizado bajo un rgimen financiero. Estas
instituciones son organismos econmicos al servicio del desarrollo general
del pas. Una de las pocas leyes que definen al servicio pblico es el citado
artculo 65 de la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal.
La Suprema Corte ha recogido algunas ideas al resolver:
"En derecho administrativo se entiende por servicio pblico un servrcio tc-
nico prestado al pblico, de una manera regular y continua, para la satisfaccin
del orden pblico y por una organizacin pblica. Es indispensable, para que un
servicio se considere pblico, que la administracin pblica lo haya centralizado y
que lo atienda directamente y de por s, con el carcter de dueo, para satisfacer
intereses generales y que, consiguientemente, los funcionarios y empleados respec-
tivos sean nombrados por el poder pblico y formen parte de la administracin..."
Sem. [ud. Fed. V p. T. XV, pg. 1252.
En cuanto a los usuarios del servicio pblico la situacin es legal y re-

glamentaria, salvo los aspectos contractuales de la concesin de servicio
pblico.
10. CLASIFICACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS
Como hemos indicado anteriormente no toda la actividad del Estado se

desarrolla en la forma de servicios pblicos, por lo cual hemos de distin-
guir dos grupos: a) Los servicios pblicos propiamente dichos, y b) Los de-
ms servicios que presta la administracin, que an no revisten los carac-

teres del servicio pblico.
Un sector importante de la doctrina corrobora esta clasificacin al con-
siderar dos grupos: a) Los servicios pblicos que demandan necesariamente
el ejercicio del poder administrativo; y b) Los dems servicios que no re-
quieren el ejercicio de este poder, que incluso no tienen el carcter de
autoridad.s?
Los servicios pblicos obligatorios se imponen a los administrados, como
el seguro social, y los sealados en el artculo 4 de la Constitucin; y los
servicios pblicos facultativos que quedan a discrecin de los usuarios, como
el Metro, Abastos, Correos, Telgrafos y otros.
Los servicios pblicos pueden clasificarse en cuatro grandes categoras si parti-

mos de la competencia de los diversos rganos del Estado Federal mexicano:
A) Servicios pblicos federales.
B) Servicios pblicos de las entidades federativas.
C) Servicios pblicos municipales.
D) Servicios pblicos internacionales.
A) Por lo que se refiere a los servicios pblicos federales, su naturaleza

se determina por las facultades de los rganos federales. El planteamiento
de este problema es semejante a la determinacin de la competencia en de-
terminadas materias como impuestos, turismo, forestal, vial y otros.
El artculo 124 de la Constitucin establece que: "las facultades que no
estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios fede-
rales, se entienden reservadas a los Estados". Determinada la competencia
del rgano federal, puede crearse en una ley la organizacin de un servicio
pblico.
El art. 41, fraccin 1 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Fede-
racin, alude a los delitos federales.
Los servicios pblicos federales pueden ser:
1. Exclusivos} con el carcter de monopolios como en el caso del ar-
tculo 27 constitucional en materia de petrleo, energa elctrica y los diver-
sos casos que seala el artculo 28 de la propia Constitucin, correos, tel-
grafos, banco nico de emisin.
2. Concurrentes con los particulares, es decir, siendo de la competencia
federal, el Estado puede organizar los servicios, atendindolos directamente
o concesionndolos a los particulares. Los servicios de radiodifusin, tel-
fonos, se manejan por los particulares de acuerdo con sus respectivas con-
cesiones. En los servicios pblicos en manos de particulares stos se rigen
en sus relaciones privadas por el derecho comn, pero el servicio pblico se
gobierna por principios de orden pblico.
37 La doctrina francesa, Aubry y Ducos-Ader, ob, cit., pg. 31 Y SS., distingue entre
los servicios que implican una gestin pblica, y los servicios pblicos de gestin pri-
vada. El uso de procedimientos de derecho pblico es bsico en el primer grupo.
llS ANDRS SERRA ROJAS
3. Concurrentes con las dems entidades. Hay determinadas materias

que no son de la exclusiva competencia federal, y pueden ser atendidas por
las autoridades federales, locales y municipales: educacin pblica, turismo,
salubridad, caminos, etc.
B) El propio artculo 124 de la Constitucin reserva a las autoridades
locales las materias que no sean federales. Las constituciones de los Estados
regulan stas, y forman la competencia de los servicios pblicos locales, que
deben ser regulados por leyes que expidan las Legislaturas de los Estados.
C) Los servicios pblicos municipales, son aquellas organizaciones que
atienden problemas que afectan principalmente al manejo de una ciudad,
o de una circunscripcin territorial, como saneamiento, agua potable. alum-
brado, polica, transportes, jardines, cementerios, diversiones pblicas. Mu-
nicipalizar un servicio es entregar a las autoridades municipales un servicio,
que ha estado atendido por los particulares.s"
D) Los servicios internacionales son creados por la accin de la organi-
zacin de las Naciones Unidas en determinados ramos que interesan a todas
las naciones. Los servicios pblicos internacionales crean organizaciones que
se regulan por convenios entre los Estados, tales como problemas sanitarios,
educativos, asistenciales, econmicos y otros.
Otras diversas clasificaciones aluden a tipos diversos de servicio pblico
de acuerdo con su importancia, el rgano que lo realiza, los modos de pres-
tacin, etc.
Otra clasificacin a la que aludimos es la que considera a los servicios
pblicos propios y a los servicios pblicos impropios o servicios pblicos
manejados por particulares.
Los servicios pblicos han sido clasificados en propios e impropios. (De
Valles.) Aunque esta clasificacin ha sido objeto de algunas crticas, al no
ser unnimemente aceptados por la doctrina, ella es til para fijar el campo
de accin que corresponde a la administracin pblica y a los particulares.f"
38 Desde mediados del siglo XIX se habla con frecuencia en Mxico del rgimen de
los servicios pblicos. Fueron notables las primeras obras de derecho administrativo
espaol y francs que llegaron al pas y que desde luego influyeron en la creacin de
algunas de nuestras instituciones administrativas. Puede mencionarse entre las obras mexi-
canas la obra de don Teodosio Lares,' en la cual se sealaba la importancia de la nueva
disciplina. Teodosio Lares, Lecciones de Derecho Administrativo dadas en el Ateneo Me-
xicano, 1852, Mxico. Imprenta de Ignacio Cumplido. 1 v., 407 pgs. Pg. 11. "Nosotros,
siguiendo los principios del Adolphe infundiremos en estas lecciones la doctrina de la
ciencia del Derecho Administrativo, bajo las dos fases de competencia y jurisdiccin."
39 Rafael Bielsa, Derecho administrativo. T. 1, pg. 439. "Por lo dems los servicios
pblicos propios deben distinguirse de los impropios, esta diferencia tiene importancia
como lo demuestran las nociones siguientes: 1) Servicios pblicos propios son los que
presta o debe prestar el Estado directamente o por concesionario. 2) Servicios pblicos
impropios son aquellos que tienen de comn con los propios el satisfacer en forma
ms o menos continua necesidades colectivas, pero no es el Estado quien los presta ni
los concede, sino que tan s610 los reglamenta. Entre estos servicios estn no pocos de ellos
llamados de inters pblico o de necesidad pblica.
Carlos Carda Oviedo, 7~ ed. T. 1, pg. 315.
a) El servicio pblico propio.

Los servicios pblicos propios son los servICIOS prestados directamente
por la administracin pblica, como el servicio de agua potable; o a travs
de instituciones descentralizadas como el Metro, los Abastos o el servicio de
transportes elctricos urbanos; o por medio de concesiones como el servicio
de transportes urbanos y otros.
El artculo 36, fracciones III a IX, de la Ley Orgnica del Departamento
del Distrito Federal, dispone: El Departamento del Distrito Federal tendr
las siguientes atribuciones:
IIL Determinar las actividades que deba considerarse de servicio pblico, con
base en las disposiciones de esta y otras leyes relativas.
IV. Decidir si el servicio pblico a que se refiere la fraccin anterior deba ser
prestado por s o en colaboracin con organismos descentralizados, empresas de
participacin estatal, o con los particulares, o bien, si deben concesionarse;
V. Reglamentar la prestacin de todo servicio pblico;
VI. Vigilar la debida prestacin de los servicios pblicos;
VIL Ejercitar el derecho de reversin cuando expire el plazo de vigencia es-
tipulado en las concesiones;
VIII. Rescatar la concesin otorgada para la prestacin de un servicio pblico
en los trminos que seale esta ley;
IX. Ocupar en forma temporal, bienes que sean empleados en la prestacin de
servicios pblicos, cuando stos sean interrumpidos, e intervenir, asimismo, la ad-
ministracin de la empresa respectiva.
De conformidad con el artculo antes citado, la ley considera diversas

formas de prestar un servicio pblico, en particular la clasificacin que meno
ciona la fraccin IV del precepto citado.
b) El servicio pblico impropio, llamado tambin servicio reglamentado
o virtual.
El serVICIO pblico impropio satisface una necesidad de inters general y
c?~responde a la actividad privada, regulada por leyes y reglamentos de po-
lICIa, como el servicio de farmacias, panaderas, lecheras, carniceras, super-
mercados, detallistas, el servicio de taxis, el servicio llamado "de peseros"
y otros. La intervencin de la administracin pblica se justifica por el
mdudable inters pblico que ellas prestan.s?
Propiamente estas actividades sometidas por la administracin a medio
d~s ~e orden, salubridad, tarifas, precios, ete., no constituyen un servicio
publIco, aunque satisfacen necesidades generales, pero pueden llegar a serlo
en forma exclusiva por la propia administracin o en concurrencia por los
40 jess Gonzlez Prez, Apertura y traslado de [armacias. Madrid, 1966.

R. Entrena Cuesta, El servicio de taxis. Rev. Estudios Polticos, Madrid, mimo 27,
septiembre-diciembre 1958, pago 29.
E.. Carda de Enterria, El servicio pblico de transportes urbanos. Rev. Ad. Pb. IEP,
MadrId, nm. 10, enero-abril, 1953, pago 53.
particulares, como en el caso de las tiendas, panaderas, lecheras y dems

servicios de la CONASUPO (Compaa Nacional de Subsistencias Populares.
D. o. F' J 1-IV-1965) .41
Por ello y a pesar de las objeciones que se le han hecho, no tenemos
inconveniente en seguir empleando esta ltima denominacin de servicios
pblicos impropios a esas actividades, para fijar su rgimen legal. o regla-
mentario y su significacin administrativa. Sern relaciones subordmadas al
derecho privado, cuando se manifiestan entre particulares y pblicas en sus
relaciones con la administracin. Vase a este respecto la Ley de lo Con-
tencioso Administrativo del Distrito Federal.
11. DIVERSOS MODOS DE PRESTAR LOS SERVICIOS PBLICOS

No hay uniformidad en los modos de ejercicio de los serViCIOS pblicos,
porque stos se han venido desarrollando, no al impulso de una teora, o de
un sistema, sino ante el reclamo de las mismas necesidades pblicas. Son
ellas las que imponen al Estado la obligacin de atenderlas, de una manera
eficiente y continua, ya sea en forma directa o en forma indirecta.
Los modos ms frecuentes de ejercer los servicios pblicos son los si-
guientes:
a) Administracin directa, como el servicio de agua potable, saneamien-
to, etctera, en la ciudad de Mxico.s?
b) Arrendamiento y administracin o gestin interesada, como algunos
puentes internacionales.
e) Concesin de servicios pblicos. Ley de Vas Generales de Comuni-
cacin: Radio, Televisin, Telfonos, etc.
d) Descentralizacin por servicio. Petrleos Mexicanos, Comisin Federal
de Electricidad.
4i Pasajeros, Transporte de (servicios pblicos). El servicio de transporte de pasaje-

ros en automvil de alquiler encaja dentro de la conecta interpretacin doctrinal de
servicio pblico, ya que rene los siguientes requisitos: inters por el establecimiento,
q!;ulacin y control del citado servicio: que conforme a esos preceptos legales, se est
previniendo; que slo mediante la intervencin dcl Estado pueden garantizarse al p-
blico las mximas condiciones posibles de eficiencia, seguridad, orden, regularidad Y
economa en el ejercicio de la actividad de los particulares empresarios del mencionado
servicio; y finalmente, que slo mediante autorizacin expresa del propio Estado, puede
ser desempeada la actividad de que se trata; por lo cual debe estimarse que el alu-
dido servicio de transporte de pasajeros en automviles de alquiler, queda definido, sin
gnero de duda como caso tpico de actividades que constituyen, tal clase de servicio
pblico encomendado a particulares segn las disposiciones de las leyes en cuanto a re-
quisitos que stos deban cumplir y en cuanto a condiciones a las que deba someterse
la autoridad para el otorgamiento de autorizacin y permisos; en el concepto de que
por lo que atae a la empresa particular que se dedique a tal actividad, sta se desem-
perlar, una vez autorizada, de acuerdo con sus peculiares reglas tcnicas y cientificas
y de acuerdo con las normas jurdicas que de manera general regulan la actividad co-
rrespondiente. Tomo liS, pg. SOl. Sem. Iud, Fed.
42 Sabino Alvarez Gendn, Tratado general de derecho administrativo. T. I. Ed. Bosch.
Barcelona, 1955, pgs. 499 y 515.
e) Empresas de economa mixta o empresas privadas de inters pblico,

como la Compaa Mexicana de Luz y Fuerza del Centro, S. A., Altos Hor-
nos <le Mxico, S. A.
f) Servicios subvencionados o servicios pblicos personificados.
g) Otras formas de manejo de servicios pblicos en instituciones pbli-
GiS, o privadas o mixtas: Estacionamiento de vehculos, fideicomisos, fondos,
etctera.
Los servicios pblicos no estn todos organizados de la misma manera.
Se pueden distinguir varias categoras, segn que la gestin del servicio est
asegurada por una institucin pblica, o est confiada a un particular.v'
a) En la administracin pblica directa, el servicio no tiene individua-
lidad, por ello, la gestin del servicio queda confiada, dentro del rgimen
legal, a la administracin utilizando su propia organizacin y recursos. A
este caso corresponden dos modos clsicos de gestin: 44
1. La denominada administracin directa -la rgie de los franceses pro-
vista de patrimonio propio y autonoma. 2. El establecimiento pblico, en
el marco de la teora francesa, y recientemente otras formas de descentra-
lizacin administrativa, que adoptan en nuestra legislacin diversas denomi-
naciones, como estudiaremos en captulos ms adelante.
b) El arriendo y la administracin interesada -rgie interesada-s, cede
a empresas privadas el ejercicio del servicio de carcter econmico, bajo las
condiciones que la misma administracin fija, que pueden ser el pago de
una determinada cantidad o la participacin en los ingresos de la empresa.
pero sin soportar las prdidas.
En la administracin interesada, la administracin nombra un gestor del
servicio al que se le asigna un porcentaje de ingresos, o cualquier otra par-
ticipacin de ndole econmica. En ambos casos la situacin especial de
manejo del servicio, no hace eludir la responsabilidad de la administracin.
(lue est obligada al mantenimiento y vigilancia del servicio.
e] En la concesin de servicio pblico, la administracin concede o es-
tablece un derecho a favor de un particular concesionario para que maneje
un servicio a su cargo, por un plazo determinado y bajo condiciones precisas,
~le naturaleza contractual y reglamentaria. entre otras las de obtener venta-
ras econmicas que lo remuneren de su inversin. La instalacin y explo-
t~c~n del servicio se regula principalmente por el inters pblico del ser-
VIno y accesoriamente por el inters particular del concesionario.
d! En la descentralizacin por servicio, el rgimen que se establece es
el rnrsrnn que le ha asignado la doctrina francesa. y al cual aludimos ex ten-
:"lmente al tratar de las formas de organizacin administrativa.t"
43 Como en el caso de la lcv de Administracin Pblica y otras formas directas de
~jccucin de las leyes relativas a 'los servicios pblicos.
44 Waline, ob . cit . pg. 667.
4" En "la rege" el servicio est administrado por agentes pblicos con cargo a la
administracin. La regie se llama simple cuando los agentes reciben un salario por da
o. por mes. Se llama regie interesada, cuando ellos son remunerados, con las cuotas propor-
CIonadas o ingresos generales.
El Estado por medio de una ley crea un rgimen jurdico apropiado

para el servicio pblico, le asigna una personalidad ,jurdica, un patrimonio
propio, y un rgimen financiero adecuado a su finalidad. El servicio se ma-
neja en forma autnoma, y el Estado slo se reserva determinadas faculta-
des respecto de los rganos superiores del servicio y del poder de vigilancil
o fiscalizacin, que mantengan la regularidad del servicio.!"
e) En las empresas de economa mixta, persona juridica pblica y pri-
vada, los particulares manejan el servicio bajo normas de derecho privado,
con una intervencin del poder pblico que vara en las diversas legislacio-
nes. En el derecho administrativo mexicano, slo se consideran empresas de
economa mixta aquellas en las que el Estado se reserva la direccin de las
empresas, como accionista mayoritario, por aportacin de capital en accio-
nes preferentes y en otros casos, en que se da ingerencia importante a la ad-
ministracin.s?
f) Existen servicios pblicos} obra de la iniciativa privada, que no son
manejados por el Estado} sino por los particulares que aportan su patrimo-
nio, pero que no tienen capacidad econmica para su manejo, ya sea por
insuficiencia de las tarifas, o porque sus ingresos generales no permiten un
manejo eficiente. En estos casos el Estado rodea a la empresa de determina-
dos privilegios, entre los cuales se cuentan subvenciones, subsidios, exencio-
nes de impuestos y otros beneficios.
g) Existen otras formas mixtas ele atencin de un servicio pblico, en
las que el Estado se reserva determinadas facultades, por ejemplo declarar
de inmediato la rescisin de una concesin si los concesionarios no atienden
debidamente el servicio. En otros casos, son acontecimientos graves los que
obligan al Estado a asumir directamente el manejo del servicio.t"
46 "Servicios pblicos. Concesiones que amparan el transporte de pasajeros. Sem, [ud,

Fed., 6' cd., 211 Sala. T. 9, pg. 82.
47 La empresa de economa mixta es una sociedad annima cuyas acciones perte-
necen por partes a los capitalistas privados por un lado, y a personas pblicas que se
encuentran por este hecho asociadas a su gestin. Jean Rivero, ob. cit., 2~ ed. 1962,
pg. 423.
-15 "Conviene determinar cul es el concepto jurdico de una empresa concesionaria,
de un servicio pblico y corno consecuencia cul es la nocin correcta de servicio pblico.
La concesin de servicio pblico es "el acto por el cual un particular se compromete
a asegurar, a sus expensas, riesgos y peligros, el funcionamiento de un servicio pblico
mediante una remuneracin que consiste normalmente en los beneficios que l derivar
de la explotacin del servicio, generalmente de las taxas que queda autorizado para
percibir de los usuarios del servicio." Blondcau, La concession de seruice publique, pg.
54. A su vez el servicio pblico es una organizacin que suple la insuficiencia de la
Iniciativa privada por el empleo eventual de prerrogativas de poder pblico para asegu-
rar la satisfaccin regular y continua de una necesidad colectiva. PhiJippe Cante, Bssai
d'une Theorie d'ensemble de la concession de. seroice publique, pg. 2. Es de tal natura-
leza que no puede ser realizado completamente sin la intervencin de la fuerza guber-
namental. (Len Duguit, Droit Constitutionnel, n, pg. 61.) No hay pues servicio pblico
ni por tanto concesin de servicio pblico por el solo hecho de que determinada em-
presa tome a su cargo como parece que sostiene la autoridad demandada, una obra de
inters colectivo o que afecta a un grupo ms o menos numeroso de personas. Se requiere
DERECHO ADMINISTRATIVO 12;)
12. SERVICIOS Pt'IBLICOS COMERCIALES y SERVICIOS PBLICOS INDUSTRIALES
Los servicios pblicos comerciales e industriales se vienen abriendo paso,

como una consecuencia de los graves problemas que tiene a su cargo el Es-
tado, el cual se ve obligado a internarse en campos hasta ayer reservados
a la iniciativa privada. En nuestros das se observa una intensa actividad
industrial y econmica del Estado organizada, principalmente, bajo la for-
ma de servicio pblico.
El intervencionismo de Estado se ve estimulado por los complicados con-
flictos sociales, por la lucha irreconciliable entre el comunismo y el capita-
lismo y por las intervenciones pblicas que cada da se desarrollan ms, ante
los numerosos campos econmicos que la iniciativa privada abandona, se de-
clara insuficiente, o se le excluye ante los inevitables apremios o presiones
de los factores reales de poder de la Nacin.w
Han sido las contiendas mundiales y los graves aumentos demogrficos,
los que han obligado al poder pblico a asumir tareas comerciales e in-
dustriales reclamadas por el apremiante inters general. Los particulares
tienen limitaciones econmicas para la produccin en escala ascendente y para
la movilizacin de grandes volmenes de materias primas o de artculos de
primera necesidad, sobre todo cuando estas actividades no ofrecen ventajas
econmicas a corto plazo.
En los Estados Unidos se plante el problema de las industrias de guerra, que

oblig a una transformacin de algunas industrias privadas. en fbricas de arma-
mentos. Las mismas actividades privadas agrcolas, comerciales e industriales, se
vieron obligadas a subordinarse al Estado, frente a los riesgos de la nacin como
la empresa del valle de Tennesee.
No hay inconveniente en aplicar la teora del serVICIO pblico en aque-

llas actividades en las que el Estado considera necesario sustituir a los par-
ticulares. Es frecuente en otras legislaciones que figure al lado de los ser-
que se trate siempre de una actividad mediata () inmediatamente estatal, y por lo q\le
h.ace en concreto a la concesin del servicio pblico es preciso que medie una dcJeg-a-
CJn por parte del Estado de una actividad que l podra tomar directamente a su
cuidado para la satisfaccin de una necesidad colectiva y en la que podra empicar pro-
cedimientos de derecho pblico." En otra parte del mismo fallo se dice: "Aun cuando
una asociacin de productores acte con una autorizacin del Estado, se estar frente
a una forma de actividad privada sujeta al control del Estado y no de una actividad
pblica entregada por delegacin al cuidado de un particular, por lo que no puede ha-
b.larse de un servicio pblico, ni como es obvio de una empresa concesionaria de un serv-
(JO pblico. Reo, Trib, Fiscal, ao 1, T. 1, nm. 4, pg. 646.
. 49 Ley para el control por parte del gobierno federal de los organismos descentra-
lizados y empresas de participacin estatal. Artculo 3, D. O. F. del 31 de diciembre de
1970.. Reformada por la ley orgnica de la Administracin Pblica.
Vfllar Palas, "La actividad industrial del Estado en el derecho administrativo. Re-
vista de administracin pblica. Madrid, nm. 3, pg. 53 Y siguiente.
ANDRi:s SERRA ROJAS
VICIOS pblicos administrativos, los servicios pblicos industriales y comer-

ciales, como acontece en las resoluciones del Consejo de Estado francs.
En los monopolios de Estado, en las industrias y empresas nacionaliza-
das y en numerosas actividades en las que el Estado participa en el proceso
de la produccin, aparece la idea del servicio pblico industrial y comer-
cial. Petrleo, electricidad, abastos, transportes, son buenos ejemplos de una
marcha que si bien puede detenerse momentneamente al impulso de un
retroceso liberal, ello no quiere decir que contine su marcha cuando las con-
diciones sean propicias.
En tiempos de paz, los problemas de produccin y distribucin se han
agudizado. El Estado ha creado la CONASUPO que se encarga de regular el
mercado en ciertos artculos de primera necesidad. En materia de combus-
tibles, Petrleos Mexicanos ha sido reorganizado, crendose un monopolio
constitucional, tanto para la exploracin como la explotacin y dems acti-
vidades de este ramo. Lo mismo ha pasado en materia elctrica."
En materia de distribucin, el Estado nacionaliz los ferrocarriles nacio-
nales para poder movilizar grandes volmenes de materias primas y mante-
ner tarifas bajas para estimular la distribucin y el consumo. 51
La idea del servicio comercial o industrial ha penetrado a nuestra legis-
lacin administrativa, la cual maneja esta nocin dentro de un intervencio-
nismo moderado. Cada da son ms difciles los problemas para el Estado,
frente a una poblacin que aumenta sin cesar, con una limitada capacidad
de compra, y con un desarrollo industrial bastante incipiente. El Estado
se ve obligado a crear empresas de tipo oficial que atienden a las necesi-
dades pblicas urgentes reaccionando contra la iniciativa privada a quien
necesita contener por su espritu de lucro. Muchas de esas actividades son
tiles para la poblacin, que ve con agrado una intervencin moderada del
Estado.
En este tipo de servicio estamos en presencia de una actividad del Estado en-
caminada a la satisfaccin de una necesidad de inters general, y al establecimien-
to de un necesario rgimen exorbitante de derecho pblico. Andr de Laubadere,
Droit Administratif. T. I, 4~ ed. 1967, pg. 543. Vanse adems: Villar Palas, "La
actividad industrial del Estado en el derecho administrativo". Rev. Adm, Pb. Ma-
drid, nm. 3, y Carlos Garca Oviedo, Der. Ad. T. l, pg. 343, 7~ ed. y Fernando
Garrido Falla, Las transformaciones del rgimen administrativo. Madrid, I. Est. Pols.
Otro caso que puede sealarse y que demanda la eficaz accin de un or-
ganismo pblico que lo atienda, es el problema del vestido de una inmen-
sa poblacin que, usando de un eufemismo, "anda casi desnuda". Ofrecemos
Compaa Nacional de Subsistencias Populares. D. O. F. del lQ de abril de 1965.

(;0
51En el ramo de correo se han aprovechado las experiencias de esta actividad, prin-
cipalmente en los Estados Unidos, en los que se mueven millones de piezas postales por
procedimientos mecnicos, que implican un costo relativamente bajo en el servicio. La
Unin Postal Universal, se esfuerza por divulgar entre todos los pases los nuevos princi-
pios y tcnicas del servicio pblico postal.
el espectculo paradjico de un pas con una enorme produccin de algo-

dn, que no puede colocarse debidamente en los mercados internacionales,
mientras nuestra gente no tiene qu ponerse.
No hay inconveniente en que el Estado asuma la organizacin de ser-
vicios pblicos comerciales e industriales, cuando as lo reclamen las circuns-
tancias o necesidades sociales, no para competir con las empresas particu-
lares, sino para subsanar los desmanes de stas o que excedan de sus POSI-
bilidades econmicas, o ante un reclamo imperioso del inters general. 5 :]
En nuestra legislacin administrativa el rgimen de los servicios pbli-
cos comerciales e industriales, se rige por un sistema mixto de derecho p-
blico y de derecho privado. An en los organismos descentralizados, se per-
mite en algunos casos, la aplicacin del derecho privado en las relaciones
de la Institucin con los particulares.
El modelo para estas empresas pblicas ha sido la empresa privada, con
su tradicional rgimen econmico y financiero que personifica una activi-
dad semejante para la administracin.
Si el derecho administrativo no muestra la adecuada flexibilidad para el
manejo de estas empresas, debe estudiarse una legislacin que responda a
su mejor funcionamiento. En todo caso puede ocurrirse al derecho privado
como una colaboracin transitoria.P
No es irreconciliable la nocin de servicio pblico con la actividad co-
mercial e industrial, por el contrario, ser una arma poderosa en manos del
Estado para frenar el espritu de lucro de los particulares. No olvidemos que
estos servicios comerciales o industriales deben manejarse con entera inde-
pendencia de las empresas mercantiles privadas, aunque realizan actos de:
comercio, y tienen la calidad de comerciantes, son nociones que deben pre-
cisarse en nuestra Iegislacin.s-
13. LA MODIFICACIN Y SUPRESIN DEL SERVICIO PBLICO
La creacin de un servicio pblico no debe implicar un ataqu; a la~ lil~er

tades fundamentales. El servicio pblico debe ser creado por VIa legislativa
52 Ley de cooperacin de agua potable de los municipios. D. O. F. del 29 de di-

cIembre de 1957.
53 Vase en este sentido el artculo 2 de la ley reglamentaria del artculo 27 cons-
titucional en materia minera.
M Paul Duez y Guv Debeyre, Trait de droit ndministratii, DaIloz, 1952, pg. 540.
Andr de Laubader~ Traite elementaire de droit administrati]. Lib. Gral. de drot et
jurisp. Pars, 1957, pgs: 590-592.
Marcel ]., "Les aspects fondamentaux de la discipline des usages de l'enseignement
public". La Revue administratiue, Julio-agosto, 1958, nm. 64.
Marcel Waline, ob. cit., 9q. ed., pg. 779. .
Jean Louis de Corail, La crise de la notion juridique de senuce publique en droit
administrati! irancais. Pars. Lib. Gral. de droit et Jurisp. 1954.
Sabino Alvarez Gendin, El Servicio Pblico. I. E. PoI. 1944, pg. 2Il Y ss,
y en ocasiones por medio de un decreto del Ejecutivo en cumplimiento de

disposiciones legales.
El servicio pblico exclusivo se diferencia del servicio pblico concurren-
te, en que aqul implica un monopolio por parte del Estado, que debe estar
apoyado legalmente, o en otros trminos, ya sea estableciendo el servicio ~n
forma directa u otorgando facultades discrecionales para crearlos en materia
administrativa. Tal es el caso de la Ley Orgnica del Departamento del Dis-
trito Federal.
La regla que impera a este respecto, es que la autoridad que es compe-
tente para crear un servicio, tambin tiene competencia para modificarlo o
suprimirlo. En estos casos es necesario tomar en consideracin el rgimen
jurdico al cual est sometido el propio servicio. En los casos no previstos
habr que atenerse a los trminos de la concesin, en la concesin de ser-
vicio pblico; o las facultades discrecionales en los dems casos.
En los casos de concesin de servicios pblicos, es necesario tomar en
cuenta la situacin reglamentaria y la situacin contractual de la concesin,
para ajustar una decisin a sus trminos.w En las clusulas contractuales
de una concesin de servicio pblico deben indicarse los casos en que el ser-
vicio pblico puede suprimirse o transformarse. En caso de que no exista
esta disposicin, existiendo una causa superveniente de inters pblico, por
la cual se considera indispensable la supresin del servicio, el acto puede
rcvocarse, cubriendo a los concesionarios los perjuicios que se ocasionen.P''
Vase sobre el particular el artculo 72, fracciones Il y IV de la Ley 01'-

gnica del Departamento del Distrito Federal.

En nuestro rgimen jurdico el Legislador puede crear un servicio p-
blico en dos formas: a) Por medio de una ley que especficamente 10 regule;
y b) Por medio de una ley que autorice a la autoridad administrativa para
crearlos, como en el caso de los preceptos citados de la Ley Orgnica del
Departamento del Distrito Federal, y en las leyes orgnicas de los munici-
pios. A ESTOS CASOS SE LES DENOMINA GENRICAMENTE LA MUNICIPALIZACIN
\lE LOS SERVICIOS. Caso diverso al de la nacionalizacin de servicios en las
que el Estado sustituye en forma exclusiva y bajo un nuevo rgimen jud-
dico a la actividad privada.
E]ECl:TORIAS DE LA SEXTA POCA
Tomo 9, pg. 82, 2~ sala, servicios pblicos. Concesiones que amparan el trans-
porte de pasajeros.
Tomo 13, pg. 48. Pleno. Servicios pblicos federales competencia en casos de
delitos contra empresas de servicios pblicos.
55 E. Garda de EnterrIa, "Sobre la naturaleza de la tasa y las tarifas de los ser-

vicios pblicos." Reo, Ad. Pb, I. E. PoI. Madrid, nm. 12, septiembre-diciembre, 1953,
p;g. 129.
. 56 La ley g~n:ral ~c Bienes Nacionales dispone en el art/culo 3, fraccin IV, que son
bienes de dominio privado: Los que hayan formado parte de corporaciones u organis-
mos de carcter federal que se extingan. D. O. F. del 30 de enero de 1961.
DERECHO ADi\llNISTRATIVO 127
Tomo 21, pg. 142, l~ sala. Peculado, qu debe entenderse por servicio pblico.
Tomo 32, pg. 92. Pleno. Derechos de las partes en los servicios pblicos.
Servicio pblico. Competencia en caso de delitos contra empresas de.-V. 33,
pg. 48 1'1.
Prestacin de servicios pblicos en instituciones de crdito.-V-37, pg. 2~ S.
Servicio pblico de autotransportes, distribucin de gas licuado.-V-42, pg. 10,
2~ S.
Tomo 52, pig. 104. Pleno. Competencia para conocer de los delitos contra los
servicios pblicos.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, recientemente ha publicado una
llueva recopilacin de su Jurisprudencia: "Jurisprudencia. Poder Judicial de la
Federacin, 14 volmenes, Mxico, 1975."
Servicios Pblicos. Derechos de los usuarios. I, pg. 80. Tesis 28.
Servicio Pblico. Transporte de pasajeros en automviles de alquiler sin itine-
rario fijo en el Distrito Federal. Tesis 114, T. 1, pg. 251.
Servicio Pblico. Vas Generales de comunicacin. Ley de. Tesis 547, T. VI,
p;ig. 90S.
Servicios Pblicos. Gastos Pblicos. Tesis 184, pg. 319, T. VI.
ltima jurisprudencia, 1975.
Servicio Pblico. Ley de vas generales de comunicacin. Tesis 547, pg. 90S.
Servicios Pblicos. Gastos Pblicos. Tesis 184, pg. 3 I 9.
Servicio Pblico. Transporte de pasa jeras en automviles de alquiler sin inne-
rario fijo en el Distrito Federal. El Decreto de 29 de diciembre de 1951 no es
violatorio de los articulas 4 y 2S constitucionales. Tesis ]14, p,ig. 251.
SEGUNDA PARTE
NOCIONES GENERALES DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO
TTULO SEGUNDO
CONCEPTO, RELACIONES Y FUENTES

DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPTULO 1
EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
l. El Derecho administrativo como expresin jurdica de la {uncin

administrativa.-2. Definicin del Derecho administrativo.e-S. Diversos
criterios doctrinales para apoyar su concepto.-4. Materias que com-
prende el Derecho administrativo.-5. La autonoma del Derecho ad-
ministrativo.-6. El Derecho administrativo anglo-sajn.-7. El Derecho
administrativo sovitico.-8. El Derecho administrativo en otros Estados.
l. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO EXPRESIN JURDICA DE LA }'UNCIN

ADMINISTRATIVA
El Supremo Poder de la Federacin de acuerdo con el artculo 49 de la

Constitucin, se manifiesta para su ejercicio en tres poderes: Legislativo. Eje-
cutivo y Judicial. A cada uno de estos Poderes corresponde -en principio-e,
una funcin especfica: la Legislativa o tarea de hacer las leyes; la Ejecutiva
encargada de aplicar la legislacin administrativa; y la Judicial que tiene por
misin declarar el Derecho en los casos controvertidos.
. ~os ocuparemos a continuacin del Poder Ejecutivo, a quien nuestra Cons-
tltUCln asigna una amplia labor. artculos 80 a 93 de la misma y del Derecho
a(~ministrativo como conjunto de normas que regulan su estructura, funciona-
mIento y sus relaciones con los particulares y con los entes pblicos.
Desde sus formas ms rudimentarias hasta las complejas instituciones mo-
dernas, la Administracin Pblica, como rgano del Poder Ejecutivo -se nos
o~rece como la organizacin a la que se le encomienda la realizacin de acti-
Vidades hacia fines colectivos que se derivan de la vida real, bajo principios
de coordinacin y subordinacin. .
El Derecho administrativo aparece, por regla general, como el Derecho
131
132 A:'\DRS SERRA RO J AS
de la Administracin pblica y en forma m.is extensa como el Derecho del

Poder Ejecutivo, sin que asimilemos la funcin administrativa a la funcin
ejecutiva, que aparece como ms amplia en nuestro orden constitucional, al
comprender el ejercicio de otras funciones.
En la teora alemana el Derecho administrativo determina la forma jur-
dica como la funcin administrativa se revela en el Estado. Existen un con-
junto de principios jurdicos encaminados a regular la actividad del Estado
que tiene a su cargo la ejecucin de la ley.
El derecho administrativo regula a la funcin administrativa. Analizando
este concepto decimos que el derecho administrativo es la rama del derecho
pblico interno, que determina la organizacin y funcionamiento de la Admi-
nistracin pblica, tanto centralizada, como paraestata/.l
Como esta definicin es estrictamente formal, aludiremos a su concepto
material diciendo que: el derecho administrativo es la rama del derecho p-
blico interno, que se propone la realizacin de actos subjetivos, creadores de
situaciones jurdicas concretas o particulares.
En su concepto ms general y objetivo, es el derecho que regula la acti-
vidad del Estado al realizar la funcin administrativa, cualquiera que sea el
rgano que la desarrolla. "Sin la existencia de la administracin pblica y
sin su permanente actividad, el derecho administrativo no se presentara como
problema jurdico." (Fiorini, ob. cit., T. 1, pg. 5.)
Estamos en presencia de una de las ramas ms recientes del Derecho, que
inicia su franco e incontenible desarrollo desde principios del siglo pasado
al acentuarse la intervencin del Estado, asumir la atencin de los servicios
pblicos y otras actividades generales.>
La aparicin del Estado de Derecho regula la accin administrativa bajo
el orden jurdico de un pas, cuya trama adquiere una complejidad siempre
creciente ante la explosin demogrfica, el constante intervencionismo de
Estado, el choque de tendencias contradictorias y la persistente sustitucin
de la actividad privada por la actividad pblica.
La administracin pblica es un elemento imprescindible de la vida so-
cial, en todos los tiempos. Jellinek afirm: "Que el Estado podra existir sin
leyes, ni jueces, pero no sin policas y serviciosadministrativos," (L'Etat mo-
derne el son droit, T. Ll, pg. 320.)
Aunque desde la antigedad existieron instituciones administrativas y cons-
1 Aunque el derecho administrativo, comparado con el derecho privado, es de for-

macin reciente y an en proceso de desarrollo, las instituciones administrativas son muy
antiguas y se enlazan con la atencin de las necesidades sociales. En las formas polticas
primitivas -en Roma en' particular-e, nos encontramos con reglas para los impuestos, la
polica, los mercados, los acueductos, el comercio, el ejrcito, la administracin y otras
m~. '
2 Maurice Hauriou, ob. cit., pg. 10.
Fernando Garrido Falla, "Sobre el derecho administrativo y sus ideas cardinales".
Rev. Adm. Pub., Madrid, nm. 7, pg. 11.
Juan Gascn Hernndez, "Evolucin y panorama del derecho administrativo", Reu.
E. P. Madrid, nm. 7, enero-abril, 1952, pg. 11.
titucionales, el derecho administrativo adquiere mtodo, unidad e impulso

poco despus de la Revolucin francesa, no como una garanta para el in-
dividuo, sino como una tendencia para subordinar al Derecho a la admi-
nistracin pblica.
El derecho administrativo se forma con el conjunto de normas que crean
a las instituciones administrativas y regulan su funcionamiento; pero tambin
se integra con los principios, teoras y conclusiones de la doctrina administra-
tiva, que inspira, funda y explica la naturaleza jurdica de la legislacin ad-
ministrativa, su organizacin y las decisiones de la administracin pblica.
En nuestros das estas normas se circunscriben en principio, al derecho
pblico interno, aunque trascienden al derecho pblico externo en una nueva
disciplina jurdica: el derecho administrativo internacional que es una rama
del Derecho Internacional pblico. Son los organismos internacionales los que
tienen su propia funcin administrativa y forman un cuerpo de conocimien-
tos en proceso de desarrollo. La accin eficaz de la Organizacin de las N a-
ciones Unidas se extiende a mayores campos del derecho administrativo, sur-
giendo principios que regulan a los organismos internacionales y a las nuevas
modalidades de las relaciones -de diferente naturaleza- entre los pases. La
UNESCO en material cultural; el Consejo Econmico y Social en activida-
des econmicas, demogrficas, incluso sobre los propios servicios pblicos,
comprenden esos nuevos aspectos de un derecho en formacin.
El Poder Legislativo realiza materialmente algunos actos administrativos,
y en mucho menor escala, el Poder Judicial ejecuta ciertos actos administra-
tivos. El propsito de respetar el principio de la divisin de poderes ha obli-
gado al Constituyente a permitir que un poder, por excepcin, realice actos
que corresponden a otro. Lo contrario implicara intromisiones indebidas de
los poderes entre s, que por otra parte no se justifican."
El derecho administrativo se preludia desde el siglo XIX con la notable
transformacin de la sociedad industrial y del Estado moderno. Ninguna otra
rama del Derecho tiene la proyeccin del derecho administrativo, que una
vez creado, prolifera en mltiples ramas, que forman en la actualidad cono-
cimientos jurdico-administrativos unitarios, en proceso de independencia del
tronco original, formando ramas especializadas del derecho pblico.
El derecho administrativo una vez sistematizado se esfuerza por abando-
nar toda relacin con el derecho privado y encontrar sus propias soluciones
3 "La expresin 'derecho administrativo', adjetivacin de lo jurdico por la Adminis-

tracin, evoca dos ideas: la de derecho y la de administrar. Detenindose en lo que esta
contemplacin superficial revela, pudiera inferirse que se trata de una rama de lo jurdi-
co que rige la actividad administrativa, toda actividad de administracin. No es ello
exacto. El derecho administrativo no es ordenamiento que abarque cualquier actividad
a la que convenga el predicado administracin: se refiere, exclusivamente. a un CSO
particular del administrar, a la Administracin pblica. El derecho administrativo es el
derecho de la funcin estatal, administrativa. Con lo dicho, sin embargo, no se ha enun-
ciado el concepto de derecho administrativo: contra lo que pudiera parecer, no se ha
aprehendido la esencia de esta rama del derecho." Manuel Ballv, Enciclop. Esp. T. 1,
pg. 56.
ANDRS SERRA ROJAS
a los problemas administrativos, integrando doctrinas jurdicas y cuerpos de

leyes administrativas, que por hoy, se encuentran parcialmente codificadas.'
A diferencia del derecho administrativo francs, que es jurisprudencial,
nuestro derecho administrativo es legislativo. Las instituciones administrati-
vas mexicanas son obra del legislador. Ni la jurisprudencia ni la costumbre
tienen una fuerza determinante en esta rama del Derecho.
Numerosas y contradictorias son las definiciones que se han elaborado
para determinar la naturaleza del derecho administrativo. "AlU donde hay
Estado hay administracin y all donde hay administracin hay derecho admi-
nistrativo y, por tanto, siempre que haya Ciencia del Derecho, tambin habr
una Ciencia del Derecho administrativo." 4
Garda de Enterria y Fernndez (ob, cit., pg. 31) reconocen la existencia de
dos clases de derechos: Derechos generales y Derechos estatutarios. "Un Derecho
general se refiere y es aplicable a toda clase de sujetos. ste es el caso, por ejem-
plo, del Derecho Civil. Hay otros Derechos, en cambio, que slo regulan las re-
laciones de cierta clase de sujetos, en cuanto sujetos singulares o especficos, sustra-
yndolos en ciertos aspectos al imperio del Derecho comn" y agregan: Pues bien,
algo semejante sucede con el Derecho administrativo, que no es ni el Derecho
propio de unos rganos o de un poder, ni tampoco el Derecho propio de una
funcin, sino un Derecho de naturaleza estatutaria, en cuanto se dirige a la reg-u-
lacin de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de ad-
ministraciones pblicas, sustrayendo a estos sujetos singulares del Derecho comn."
Es notable el desarrollo de este Derecho que va pasando de su etapa de

"una abigarrada multitud de leyes e instituciones administrativas inconexas
hasta un derecho cada da ms armnico, definido, e indispensable para la
vida social y tan finamente pensado como el cdigo civil" segn la certera
expresin de Walter Jellinek.
2. DEFINICIN DEL DERECHO ADMlNISTRATIVO 5
Comenzaremos por anticipar nuestro concepto de derecho administrativo:

El derecho administrativo es la rama del derecho pblico interno, cos-
tituido por el conjunto de estructuras y principios doctrinales, y por las rror-
mas que regulan las actividades directas o indirectas, de la administracin
pblica como rgano del Poder Ejecutivo Federal, la organizacin, [uncia-
" Buttgenbach, Principes, Bruxelles, 1954.
Jos Gascn y Marin, Tratado de derecho administratiuo, T. I. pg. 44 SS., 13' ed.,
Madrid, 1956. Clasifica las diversas definiciones del derecho administrativo en los si-
g.uientes grupos: Primer grupo: criterio legalista; Segundo grupo: criterio del poder ejecu-
trvo: Tercer grupo: derecho referente a la formacin, conservacin y perfeccionamiento
del organismo del Estado; Cuarto grupo: la actividad del Estado para el cumplimiento
de sus fines; Quinto grupo: la actividad del Estado y de otras entidades que realizan
fines pblicos; Sexto grupo: derecho referente a los servicios pblicos; Sptimo grupo:
Relaciones entre la administracin y los ciudadanos."
Georges Langrod, "Tratado de Ciencia Administrativa". Escuela Nacional de Ad-
ministracin Pblica, 1973, Madrid, pg. 135.
namiento y control de la cosa pblica; sus relaciones con los particulares, los
servicios pblicos y dems actividades estatales.
Como puede observarse de esta definicin -que no es sino su explicacin
extensiva-e, en ella distinguimos las estructuras y principios doctrinales, que
son el trabajo de la experiencia cientfica universal, enjuiciando y elaborando
instituciones administrativas. No debemos olvidar que la doctrina y la juris-
prud~uciasustentan al Derecho administrativo.
La mayor parte de los Estados actuales difieren tanto en la administracin
Pblica, como en su Derecho administrativo positivo, porque responden a su
propia tradicin jurdica y manera de ser. Principios iguales tienen una evo-
lucin diferente en otros pases, aunque se observa una cierta tendencia a
la adopcin de principios generales. Un derecho administrativo universal po-
dra ser una grata esperanza, pero las contingencias histricas nacionales son
un factor poderoso de diferenciacin. La constante referencia a los autores
nacionales y extranjeros, nos permite tilmente manejar un derecho adminis-
trativo comparado, con resultados positivos, ya que sus principios pueden ser
aprovechados e incorporados a la legislacin nacional.
Por ello, el derecho administrativo ha sido estudiado como una disciplina
cientfica, una rama de la Ciencia del Derecho, de la Ciencia de la Adminis-
tracin o Ciencias administrativas, que estn en constante y necesaria evo-
lucin. El mtodo, la terminologa, los diversos regmenes administrativos de
personas, cosas e instituciones, sealan grandes discrepancias, que son supe-
radas en la legislacin, la jurisprudencia y la interpretacin general.
En segundo lugar se hace referencia al criterio formal, que juzgamos im-
prescindible, o sea, el rgano que realiza la funcin administrativa, o sea, a la
administracin pblica como rgano del Poder Ejecutivo. De esta manera, a l
corresponde 'la organizacin, competencia y procedimientos administrativos.
En tercer lugar aludimos a la legislacin administrativa nacional. Las leyes
administrativas y el derecho administrativo solo coinciden en el anlisis del
Derecho positivo (Royo Villanova, ob. cit. T. J, pg. 9), Y tienen por objeto
la organizacin y la materia administrativa.
Se menciona el conjunto de leyes que regulan las relaciones entre el
Estado y los particulares. Aspecto que se refiere a una parte importante del
derecho administrativo, aunque no lo comprende en su totalidad, dada la
amplitud moderna de su contenido.
Fleiner (Instituciones de derecho administrativo, Barcelona, 1933, pg. 7) nos

ofrece un criterio eliminador, en estos trminos: "La administracin Pblica es
toda la actividad que el Estado o cualquier otra corporacin de derecho pblico
desarrolle, en su propio orden jurdico, para alcanzar sus fines especiales, y no
pertenezca a la esfera de la legislacin ni de la administracin de justicia."
. .Por ltimo hacemos referencia a los servicios pblicos y a los dems ser-
VICIOS que no tienen este carcter, que forman la finalidad esencial de nues-
tro Derecho.
En resumen, el derecho administrativo aparece como los medios esenciales
136 ANDRF~S SERRA ROJAS
para el ejercicio de la funcin administrativa, que tienen por finalidad "pro-

veer con medidas concretas a la satisfaccin de las necesidades, que son aque-
llas que el inters pblico requiere". (Cyer Cambier, Droit administratii. Ed.
Larcier. Bruxelles, 1968, pg. 8.)
3. DIVERSOS CRITERIOS DOCTRINALES PARA APOYAR SU CONCEPTO
Es conveniente examinar otras definiciones del derecho administrativo en

las cuales se combinan los temas relativos a la organizacin administrativa,
la actividad administrativa, los medios de acceso de la administracin p-
blica y el control jurisdiccional de la administracin.
Desde luego estas diversas opiniones sirven para apoyar nuestra defin-
cin de derecho administrativo y sealar su continuada evolucin.
a) El profesor Sabino Alvarez Gendn, define el derecho administrativo
diciendo: " ... que es la ciencia jurdica que estudia los principios que ins-
piran y las normas que regulan la organizacin, las funciones y la jurisdic-
cin administrativa, comprendiendo en lo ltimo, las garantas contencioso-
administrativas." 6
En esta definicin destacan varios elementos: a) Desde luego, la impor-
tancia de la ciencia jurdica en el estudio del derecho administrativo: b) El
criterio formal que toma en cuenta el rgano que realiza la funcin adminis-
trativa, y e) En tercer lugar, la materia que forma parte del derecho procesal-
administrativo.
b) El derecho francs tradicional ofrece un criterio muy amplio del dere-
cho administrativo.
Deliberadamente hemos omitido las numerosas definiciones de derecho
administrativo de las escuelas tradicionales o clsicas, para examinar las que
han mantenido la importancia exclusiva del servicio pblico.
Para Len Duguit 7 el derecho administrativo es el conjunto de regias que de-

terminan la organizacin de los seroicios pblicos. Otro representante de la escuela
realista es Bonnard que define el derecho administrativo, corno: la parte del derecho
pblico interno que tiene por objeto preuer y regular las interoenciones adminis-
tratioas del Estado, o sean las intervenciones realizadas por medio de la funcin
administrativa y a5egurada por los seroicios pblicos administrativos. Rolland que
se sita actualmente en esta doctrina, afirma que el derecho administrativo es el
Conjunto de reglas relativas 4 la organizacin y al funcionamiento de los servicios
tnblicos y a las relaciones de stos con los particulares.
Gastn Jeze, 8 afirm que "el servicio pblico constituye la piedra angular del
derecho administrativo francs y sirve de nico molde a todas las instituciones
del derecho pblico". Define al derecho administrativo "como el conjunto de reglas
relativas a los servicios pblicos".
Agustn A. Gordillo, Introduccin, 2~ OO., pg. 227.

6
Len Duguit, Manuel de droit constitutionel, 1918.
7
Gastn Jeze, Los principios generales del derecho administrativo. Ed. Reus, 1928,
8
pg. 29.
e) En el derecho administrativo francs actual nos encontramos con nue-

vos elementos de derecho administrativo.
Para Laubadere.P "como toda rama del derecho, el derecho administrativo pue-
de ser definido en tanto que disciplina cientfica, es decir, en tanto que objeto
de estudio y de enseanza, y en tanto que cuerpo de regios jurdicas. El derecho
administrativo considerado como un cuerpo de reglas jurdicas puede ser definido
sea lato sensu, segn las personas a las cuales se aplica (en autoridades y organis-
mos administrativos), sea stricto sensu, segn su contenido y correlativamente a los
tribunales que lo aplican y se trata nicamente de reglas especiales diferentes del
derecho privado".
Esta definicin se orienta en el criterio que trata de rescatar -para el

derecho administrativo- todas las importantes materias en que tiene relacin
el Estado.
Para Marcel Waline,lO el derecho administrativo se definir en consecuencia
como el conjunto de reglas que:
"1. Determinan la composicin, el reclutamiento y el estatuto de estas personas
y organismos de la Administracin.
"2. Determinan, complementariamente, los lmites de estos poderes.
"3. Las sanciones por el exceso de estos poderes, as como las faltas cometidas
en su ejercido!'
El mismo est dominado por dos ideas centrales: reconocer a las autori-
dades pblicas, los poderes que les son necesarios en el inters general, pero
tambin salvaguardar las libertades esenciales de los ciudadanos. Es necesario
evitar por una parte el inmovilismo y la impotencia, y por otra parte, la
tirana.
Vedel u dice: "El derecho administrativo es el derecho del poder pblico ejer-
cido por el Poder Ejecutivo!' Esta definicin por una parte, muestra la relacin
~iel derecho administrativo con el derecho constitucional, y por otra parte, da una
Idea directriz que es, en su conjunto, vlida. Pero plantea diversos problemas.
jean Rivero 12 define el derecho administrativo como "el conjunto de

r~glas jurdicas derogatorias del derecho comn que rigen la actividad adrni-
nIstrativa de las personas pblicas",
II Laubadere, ob. cit., pgs. 11-14-30, 1963.
10 Marcel Waline, ob. cit., 9' ed, 1963. Sirey, pags, 4-5.
Rolland, ob, cit., 1953, pg. 1.
. "El derecho administrativo es una rama del derecho pblico porque la administra-
Cin es un rgano del Estado y el derecho pblico es esencialmente un derecho del
Estado." Duez et Debeyre, ob, cit.
11 Vedel, ob. cit. Presses Universitaires de France, pg. 45.
"Se puede entender el derecho administrativo." "Como el derecho de la Admnstra-
c!n -dice Ved el- y en este sentido todo pas civilizado posee un derecho administra-
tIvo puesto que l posee necesariamente un conjunto de reglas que rigen la accin de
la administracin."
12 Jean Rivero, ob. cit., 2~ ed. 1962. Dalloz, pg. 19.
4. lVIATERIAS QUE COMPRENDEN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
El campo de aplicacin del derecho administrativo es muy extenso y nu-

merosas las materias que se le vienen adicionando. Es suficiente comparar la
actividad del Estado liberal con la del Estado moderno, para comprobar
su enorme desarrollo y su cada vei ms importante proyeccin futura.
Los temas generales del derecho administrativo se pueden concretar en
los siguientes:
a) Los principios y normas de derecho pblico, que determinan la com-
posicin) facultades y poderes) sanciones y funcionamiento de la administra-
cin pblica y personas jurdicas que la integran) tanto centralizadas como
descentralizadas y en general, el funcionamiento legal del Poder EjecutivoP
Comenzamos por dar sealada importancia, a la ciencia de la Adminis-
tracin pblica y al propio derecho administartivo, con todos sus principios
y conclusiones, haciendo hincapi como lo hace la doctrina "que de hecho
no es misin del derecho administrativo exponer teoras sobre el mejor modo
de administrar". Esta actividad administrativa se subordina a un rgimen de
derecho pblico que implica el poder de accin de oficio.
Luego aludiremos al orden jurdico que es el que fija la naturaleza de
la actividad del Estado que crea las instituciones administrativas y asegura
su funcionamiento.
b) Todos los principios, normas o medios que ataen a la economa de
una nacin -patrimonio y finanzas pblicas- contenidas en su legislacin
y que sealan una actividad importante del Estado encaminada a su sosteni-
miento y a la realizacin de los fines estatales. Ciertas de estas actividades
estn fortaleciendo su autonoma e integrando ramas independientes como
las finanzas pblicas, la' teora del presupuesto del Estado, el derecho tri-
butario, el derecho crediticio y otros, pero conviene mantener el nexo con el
tronco original del derecho administrativo.
c) Las reglas constitucionales y administrativas que rigen las relaciones
de la administracin pblica con sus servidores.ts y el ejercicio del poder de
polica.
d) Las relaciones jurdicas de la administracin con los empresarios,
contratistas, agentes de negocios, tcnicos en ramas diversas, cientficas y
dems actividades de inters pblico. El ejercicio de las facultades de la orga-
nizacin administrativa se propone tutelar el orden jurdico y por ende se
13 Benjamn Villegas Basavilbaso expresa: "que la administracin no puede ser equi-

parada al poder Ejecutivo, ya que la existencia de un poder del Estado requiere indispen
sablemente de una funcin propia o sustantiva y un rgano especial, elementos que no
aparecen en la Administracin pblica".
14 Otto Mayer, Derecho administrativo. T. 1, pg. 176 nos dice: "La liberacin de
todas estas instituciones, no ser definitiva, sino cuando se haya hecho desaparecer de los
cerebros de nuestros juristas la idea absolutamente falsa de que. relaciones pecuniarias
y relaciones de Derecho civil son idnticas."
asegura el inters general.w La legislacin administrativa se traduce de esta

manera en normas de organizacin, normas de comportamiento y normas
mixtas.
e) Las normas que regulan los derechos y deberes de los particulares
frente a la administracin directa e indirecta, que se obliga a mantener el
orden y la seguridad pblica: prestaciones en los servicios pblicos y a man-
tener el rgimen de polica en los cauces de la ley.16
Debemos sealar que el contenido del derecho administrativo no se re-
duce a esta nica actividad externa, como pretenden algunos autores, porque
hay otras normas de organizacin interna que constituyen un amplio campo
de actividad administrativa.
f) El ejercicio de las dems facultades, obligaciones y limitaciones que el
poder pblico cumple en la funcin administrativa.t?
5. AUTONOMA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Hemos venido insistiendo en que las relaciones que gobiernan el derecho

administrativo, son relaciones de derecho pblico interno. La Administracin
pblica subordina sus actos al derecho administrativo manteniendo el prin-
cipio de que los rganos pblicos slo hacen lo que la ley les permite. Como
un criterio general debemos rechazar la aplicacin del derecho privado a las
relaciones en las que predomina el inters pblico.
El moderno derecho administrativo construye sus propios principios, doc-
trinas y normas, que se caracterizan por la independencia del derecho privado,
porque es inconveniente aplicar a situaciones que regula el inters general,
normas que se refieren a intereses particulares. Es precisamente la proteccin
de este inters general el que explica las prerrogativas del poder pblico y
correlativamente las obligaciones diversas que le incumben.
En un principio la influencia del derecho privado fue dominante, porque
un derecho joven -anteriormente inmerso en otro- es lgico que busque en
la experiencia y analoga de otros derechos, la solucin de sus problemas.
Cuando el derecho administrativo se hace adulto no slo busca la relacin
~on el privado, sino que, por el contrario, trata de atraerlo a su zona de
l~fluencia. Esto constituye el debate de actualidad entre publicistas y priva-
tIstas. La teora de la decisin administrativa es un ejemplo de los principios
que elabora el derecho nuevo. La actividad privada de la administracin
pblica debe reducirse a sus lmites. Revelan esos casos el deseo del poder
pblico de no romper con la tradicin liberal, en otros casos son razones de
1.5 Jean. Lamarque, Recherches sur l'application du droit priv aux seroices publics
admlnlstratlfs. LGDJ. 1960.
. 16 Antonio Carrillo Flores, La defensa jurdica de los particulares frente a la Adml-
nIstracin Pblica. Lib. POITa Hnos. y Ca. Mxico, 1939, 2' ed. 1973.
17 Dice Fraga. ab. cit., p;ig. 93: "En el dominio de la administracin, a diferencia de
lo que ocurre en la. vida privada, es ms importante el captulo del ejercicio de los dere-
chos que el que se refiere al goce de los mismos."
1'10 ANDRS SERRA ROJAS
carcter poltico las que determinan aceptar el rgimen de derecho privado.

Vase adems: .lean Rivera, Le rgime des enterprises nationales el l'euolu-
tia n du droit administratij, Archives de philosophie du droit (Pars, 1952,
pg. 167).
Por supuesto, que no olvidamos que numerosas leyes administrativas
mexicanas hacen el reenvo a los principios de derecho privado, pero estos
casos los venimos criticando en forma sistemtica, para que esas mismas leyes
administrativas, que tienen por finalidad asegurar el inters general, no
ocurran a principios que no deben aplicarse por referirse a intereses particu-
lares.
Tambin el Estado se ve obligado a aceptar que ciertas empresas o deter-
minadas relaciones en las que l interviene, se gobiernen por el derecho
privado que se adapta a las condiciones de la nueva relacin, hasta se le ha
llamado derecho privado especial del Estado, a ese conjunto de normas. No se
trata de un derecho administrativo especial, sino de un derecho que se aco-
moda a situaciones eventuales, ya que por conveniencia el Estado cree opor-
tuno que las empresas privadas no cambien su rgimen por el hecho de
una relacin estatal, que en algunos de los casos es circunstancial o tran-
sitoria. O simplemente se trata de estimular las relaciones entre el poder
pblico y los particulares, eludiendo un rgimen exorbitante de poderes,
que no pueden aceptar voluntariamente.
El Estado no debe prescindir de su condicin privilegiada de poder p-
blico en todos los casos, pues el inters general debe predominar sobre cual-
quier inters privado.
No debemos olvidar que en la realidad de nuestra legislacin y de la
propia teora administrativa -se acepta por va de excepcin- que la Admi-
nistracin se someta a un rgimen de derecho privado o a un sistema mixto,
como en los casos de las empresas de participacin estatal. En algunas legis-
laciones extranjeras se acepta la aplicacin del derecho privado en determi-
nadas relaciones administrativas con los particulares.
6. EL DERECHO ADMINISTRATIVO ANGLOSAJN
Se pretende que en los Estados Unidos del Norte e Inglaterra no se alude

con frecuencia al derecho administrativo, como un cuerpo de conocimientos
jurdicos autnomos. La administracin pblica est sometida a la ley, pero
la desconfianza del liberalismo hacia el poder administrativo, oblig a no
aceptar la idea de un derecho administrativo.t"
En parte esta situacin ha cambiado y se est operando una reaccin
favorable hacia esta disciplina. Dice Robson: 19 "Una de las ms notables
evoluciones de la Constitucin britnica, durante la ltima mitad del siglo
pasado ha sido el otorgamiento de poderes judiciales a los grandes Departa-
18 James Hart, An introduction to administrative Laui, 1950, 2:l ed. N. Y.
19 William R. Robson, [ustice and administrative Law. London, 1951.
mentas del Estado y a las otras entidades y personas extraas todas al Poder
Judicial. Esos tribunales no son slo ajenos al Poder Judicial, sino que estn
en su mayor parte exentos de su control. En muchas de esas situaciones la ley
prohibe terminantemente al Poder Judicial revisar las decisiones de esas
entidades o ejercer sobre ellas superintendencia de ninguna clase. Esa -or icu-
tacin implica la existencia en la Constitucin de la Gran Bretaa de un
derecho administrativo bien definido; o de una justicia ejecutiva, como se la
llama algunas veces, y revela la bancarrota en aquel reino de la ley que el
profesor Dicey consideraba como un elemento esencial del sistema constitu-
cional ingls."
En los pases anglosajones fuera del rule of law con absoluta superacin
del derecho comn, se hace referencia relativamente a leyes administrativas,
ya que las relaciones del Estado o de los funcionarios con los particulares
estn regidas por la ley ordinaria, y no hay una jurisdiccin administrativa;
el funcionario y sus actos son juzgados ante tribunales ordinarios y con las
mismas leyes de los particulares.w
"En los Estados Unidos la ejecucin de las decisiones administrativas es
normalmente obtenida por medio de leyes penales. Si los obligados no eje-
cutan las decisiones ejecutorias de la administracin, son materia de sanciones
penales. Sin embargo, si el legislador no ha previsto las sanciones penales, la
administracin no puede intervenir por va de ejecucin forzada aun en el
supuesto de que sus decisiones no pudieran realizarse de otra manera.!
En los ltimos tiempos se seala un notable progreso de las instituciones
administrativas inglesas y norteamericanas.
7. EL DERECHO ADMINISTRATIVO SOVITICO
El poder administrativo y la administracin pblica sovitica, han su-

frido una profunda transformacin que no tiene paralelo en otros pases.
Estamos en presencia de una radical filosofa que intenta destruir las bases
de la cultura occidental. Para el que ha pasado su vida en el marco del
Estado democrtico, demoliberal o intervencionista, no es fcil vencer las
dificultades que implica un nuevo modo de vida y principios polticos que
gobiernan las relaciones entre el hombre y el Estado, sobre todo, cuando la
doctrina imperante en la URSS considera al Estado como una institucin
transitoria, representativa de intereses, que deben inexorablemente desapa-
2(} "Se ha sostenido que en los pases anglosajones, el sistema de derecho adminis-
trativo y los principios en que se funda son desconocidos, y aunque <;s verdad que no
puede ser comparado al del continente, la afirmacin no es exacta. Dicey indica en su
obra T'he Law of the Constitution que en Inglaterra y en aquellos pases que, como
los Estados Unidos, derivan su civilizacin de orgenes ingleses, existe ese desconoci-
miento, oponiendo el arbitrio de la administracin al rule of laur, imperio de la ley; pero
tal aserto no es hoy aceptado." Jos Gascn y Marn, ob. cit. 13\\ ed., pg. 21.
21 Bernard Schwartz, Frenc administrative Law and the Common Law. 1954, N. Y.
Un.Press.
recer, aunque su mantenimiento sea obligado en forma pasajera, para dar

paso a la organizacin poltica definitiva.s-
Es difcil colocarse en la realidad de los acontecimientos y en la verda-
dera naturaleza de instituciones, si tornarnos en cuenta que las informa-
ciones. que nos llegan son eminentemente crticas del sistema sovitico, o son
afirmaciones de exaltacin desorbitada.
La Unin Sovitica ha pasado su primera etapa de transformacin, y sus
resultados, principalmente econmicos, nos indican que estamos en presencia
de una administracin pblica provista de los elementos para hacerla eficaz,
en un rgimen de excepcional complejidad interna y externa.f"
"La Constitucin sovitica es la ley fundamental del Estado socialista
que legaliza el rgimen social y estatal, estimula los principios de la organiza-
cin y actividad de los rganos estatales, los derechos y deberes fundamentales
de los ciudadanos y establece el sistema electoral. La Constitucin refleja la
experiencia de la construccin del primer estado socialista del mundo y las
realizaciones histricas del pueblo sovitico en las diversas esferas de la vida
econmica, poltica y cultural", nos dice A. Denisov. A esta descripcin co-
rresponde la crtica de los autores con la afirmacin de que el Estado sovi-
tico para subsistir jurdica y polticamente, ha tenido que sacrificar la libertad
y establecer severas restricciones y coacciones que ellos juzgan necesarias y
transitorias para ajustar en definitiva la nueva estructura. La literatura so-
vitica ms reciente, presenta este cuadro negativo con los nuevos elementos
de la organizacin sovitica moderna, que permite una mayor identificacin
del ciudadano con el rgimen imperante y una mayor comprensin de las
nuevas generaciones para salir avante en el ensayo poltico-econmico de
mayor envergadura de toda la historia.
En el mecanismo de las instituciones polticas soviticas el cumplimiento
de la leyes fundamental, porque es el mejor medio para los ciudadanos sovi-
ticos de participar en la construccin del socialismo y en el advenimiento del
rgimen comunista.
En el "Estado transitorio" actual estamos en presencia de un Estado Fe-
deral de tipo socialista. O como expresa Vyshinsky: "La Unin Sovitica
es un Estado socialista multinacional." Este Estado proletario, de obreros Y
campesinos, vive la dictadura del proletariado que sustituy al Estado capi-
talista del zarismo.
El Soviet Supremo y su Presdium es el rgano superior del poder del
Estado en la URSS y ejerce en exclusiva el Poder Legislativo. El rgano eje-
cutivo y administrativo supremo en la Unin de Repblicas Socialistas Sovi-
ticas es el Consejo de Ministros, que hasta antes de la ley del 15 de marzo
de 1956 era el Consejo de Comisarios del Pueblo. La importancia de este
Consejo de Ministros es que en los ltimos aos el Secretario General del
Partido Comunista es al mismo tiempo Presidente del Consejo.P'
22 Henry Chambre, Le pouuoir souietique, LGD], 1959.
23 A. C. Wyshinsky, The Law o/ the Soviet State. N. Y. 1948. MacMillan.
24 Centro de investigaciones sobre la URSS. L'URSS. Doit, economie, sociologie, po-
"La Constitucin sovitica estipula que el gobierno federal tendr dos ti-
pos de ministerios. El ministerio federal administra directamente una rama
de la economa nacional en el conjunto del pas. Los ministerios de las re-
pblicas federales no administran directamente ms que los aspectos particu-
lares de una rama de la vida nacional y ejercen su control sobre otros aspectos
por la mediacin de los ministerios correspondientes en el cuadro de los go-
biernos de las repblicas federales." Alex Inkeles, L' opinion publique en
Russie souitique", A Pars. Les iles d'or, pg. 273.
La transformacin del Estado sovitico no se reduce exclusivamente a
las nuevas modalidades que implican las relaciones jurdicas del individuo
y el Estado, toda la estructura poltica y en particular el ejercicio del po-
der pblico presentan nuevos aspectos originales, que difieren en proyec-
ciones fundamentales de las ideas tradicionales. Sera suficiente sealar la
decisiva intervencin del Partido Comunista de la Unin Sovitica -llamado
el corazn del poder de la URSS- que se apoya en un principio general o
sea el centralismo poltico llevado a su mxima expresin.
El Estado sovitico se regula por la Constitucin Poltica promulgada el
}) de diciembre de 1936. Las modificaciones posteriores tienden a la adap-
tacin en esa Carta de los problemas, principalmente los de carcter eco-
nmico.
La Constitucin sovitica nos habla del Estado, aunque en el pensa-
miento comunista es un trmino en transicin o en proceso de desaparicin.
El artculo l'? dice: "La Unin de Repblica Socialistas Soviticas es un Es-
tado socialista de obreros y campesinos." El artculo 13 expresa: "La Unin
de Repblicas Socialistas Soviticas es un Estado Federal constituido sobre
la base de la Unin libremente consentida de Repblicas Socialistas Sovi-
ticas iguales en derechos." El nuevo proyecto de Constitucin de la URSS
seala una nueva etapa en el desarrollo de las instituciones soviticas.
8. EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN OTROS ESTADOS
No necesitamos advertir al lector la importancia que tiene la produccin

administrativa en el Estado moderno, profusamente citada en esta obra. No
tenemos para estos autores ms que expresiones sinceras de admiracin y
respeto, por su esplndida labor intelectual, que mucho beneficia a sus pa-
ses y sirve de ejemplo y estmulo a otros.
Por lo que se refiere al derecho administrativo francs, las obras de Laf-
Ierriere, Duguit, Jeze, Bonnard, Hauriou, Berthelemy, Waline, Rolland, Lau-
badere, Duverger, Duez y Debeyre, Rivero, Vedel, Georgin, y otros juristas,
que han inspirado algunas instituciones nuestras.
[jtique culture. Ed. Sirey, Pars, 1962, 1 v, 704 pgs. En esta obra se cita y resume la obra
de: Ananov N. I. Les ministres en URSS. Mosc, 1960. 1 v. de 288 pgs. Desde hace veinte
aos la literatura jurdica sovitica no haba consagrado una obra o monografa al estudio
de los ministerios.
1'1'1 ANDRS SERRA ROJAS
El derecho administrativo italiano es objeto de una particular conside-

racin por su originalidad, en las obras de Zanobini, Alessi, Groppali, Per-
golesi, Sandulli, Cammeo, Fragola, Gasparri y otros.
El derecho administrativo espaol tan cercano a nosotros en el pensa-
miento administrativo de Olivan, Pastor, Santamara de Paredes, Villar y Ro-
mero, Carda Oviedo, Royo Villanova, Gascn y Marn, Alvarez Gendn,
Jordana de Pozas, Gonzlez Prez, Alonso Olea, Fernando Garrido Falla,
Carro Martnez, Clavero Arvalo, Garda de Enterra, Garca Trevijano Fas,
Gascn Hernndez, Retortillo Baquer, Prez OlcavSinz de Bujanda, Villar
Palas, Gmez Acebo, Bermejo Girons, Boquera Olivar, Serrano Guirado,
Aurelio Guaita y otros juristas, que como estos ltimos integran el brillante
grupo del Instituto de Estudios Polticos y del Instituto de Administracin
Pblica.
En cuanto al derecho administrativo latinoamericano, distinguidos y ad-
mirados juristas han elaborado obras que mucho nos enorgullecen por su
magnfica contribucin a este derecho universal, que es el derecho adminis-
trativo, y as recordamos a Rafael Bielsa, Benjamn Villegas Basavilbaso,
Bartolom A. Fiorini, Jos CretelIa Jr., Enrique Silva Cirruna, Enrique Sa-
yagus Laso, Agustn A. Gordillo, Jaime Vidal Perdomo, Manuel Mara
Dez, Flix Sarria, Lancs y Snchez, Bulrich, Miguel A. Maricnhoff, Pedro
Guillermo Altamira, y otros.
El derecho administrativo alemn tiene una significacin en las extra-
ordinarias creaciones de Georges Jellinek, Laband, Merckl, "Val ter Jellinek,
Forsthoff, Fleiner, Schmidt y H. \V. R. Wadc y los belgas Andr Buttgenbach
y Pierre Wigny. En el derecho ingls Robson y Srnith.
No deseo terminar esta enumeracin incompleta, sin dejar de expresar
profunda admiracin al maestro Hans Kelsen, por la obra jurdica ms
admirable de este siglo.
CAPTULO II
LAS RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

CON DISCIPLINAS DIVERSAS
1. Relaciones del Derecho administrativo.-2. Relaciones del Derecho

administrativo con las instituciones de Derecho pri"ado: a) La signifi-
cacin de las instituciones de Derecho privado; b) Relaciones con el De-
recho civil; e) Relaciones con el Derecho mercantil.-3. Importancia del
Derecho pblico en el estudio de las instituciones administrativas: a)
El Derecho administrativo y la Ciencia de la administracin: b) Relacio-
nes con el Derecho constitucional; e) Con el Derecho internacional;
d) Con el Derecho penal; e) Con el Derecho judicial y procesal; f) Con
la Ciencia poltica; g) Con el Derecho financiero .......4. Relaciones del
Derecho administrativo con otras disciplinas: a) Con la Sociologa y en
particular con las Ciencias Sociales; b) Con la economa; e) Con la Esta-
dstica; d) Con otras ciencias; e) Con la Geografa; f) Con la Historia:
g) Con las Ciencias Matemticas y Naturales.
1. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
En la historia de las instituciones polticas, el derecho administrativo se

unifica tardamente -aunque sus principios se remontan hasta la antige-
dad-, pero la fuerza social que origina su creacin es de tal manera poderosa,
que un impulso creciente le permite liberarse del sistema jurdico civilista
y adquirir su propia y original naturaleza.
Cuando concluya el ciclo de penetracin y extensin del derecho pblico,
en particular la transformacin del Derecho Privado, numerosos problemas
del derecho administrativo encontrarn su fcil resolucin y desaparecern
las numerosas incongruencias. de un derecho que debe gobernarse por el in-
ters general y no por la proteccin a intereses privados.
Cada da la doctrina administrativa limita ms las referencias al derecho
privado y la legislacin administrativa, slo por excepcin, acude al "reen-
vo" de la legislacin civil y mercantil.
Derecho constitucional y derecho administrativo forman las vertientes
jurdicas, en las que culmina el debate del mundo. moderno. No debe olvi-
darse que todo problema de derecho administrativo comienza por ser un
problema de derecho constitucional. Si se presenta un problema minero, debe
145
10
hacerse referencia, ante todo, al prrafo cuarto del artculo 27 constitucional;

de aguas al prrafo quinto del mismo; de expropiacin a los prrafos. se-
gundo y 7, fraccin V, segundo prrafo del mismo precepto y as S\lCeS1Va-
mente en todos los dems casos. La seguridad constitucional proporoona la
hase ms segura y efectiva en la aplicacin de la ley.
El resultado de la contienda se traduce en instituciones de derecho p-
blico. Y es digno de toda atencin, el fenmeno de que en tanto que parecen
haberse detenido las construcciones jurdico-privadas, las instituciones esta-
tistas marchan a un ritmo, de superacin constante, de incesante creacin,
que no debe ser motivo de alarma, sino que deben encontrar en las condi-
ciones reales del mundo actual, la justificacin de sus causas.
Es por esta razn, que el conocimiento universal est al servicio de las
instituciones de derecho pblico, por el enorme campo de actividad que re-
gula. Es exacta la afirmacin de Retortillo Baquer: 1 "El mtodo del derecho
privado es por principio equvoco y errneo para poder formular por su
medio cualquier juicio de valor que se refiera a la realidad jurdica general."
Slo los obstinados del viejo liberalismo -en proceso de liquidatin-
se pueden empearen no palpar esta poderosa transformacin que se est
operando en todas las instituciones pblicas. De ella se quieren aprovechar
los pensadores del totalitarismo contemporneo para creer que ese fenmeno
renovador obedece a la accin de tendencias radicales y no alndvenimiento
de nuevas instituciones democrticas. -
Estamos seguros que ese camino no es el justo, porque nuestra experien-
cia nos ensea que si el Estado democrtico est pletrico de errores e in-
consecuencias, ellas son susceptibles de ser eliminadas para hacer de nuestra
organizacin el mejor instrumento de la vida social.s
2. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON LAS INSTITUCIONES

DE DERECHO PRIVADa
a) La significacin de las instituciones de derecho privado
Las instituciones de derecho privado y el derecho administrativo han

mantenido una estrecha vinculacin. Existen numerosas instituciones y ma-
terias de derecho privado que caen en el campo de accin de la administra-
cin pblica.s Hasta hoy el derecho administrativo se ha empeado en que
ellas conserven su rgimen jurdico de origen. Debemos sealar que una parte
. 1 S.ehasthin M. R.eto~till~ Baquer", El derecho civil en la gnesi.\ del derecho admi-

ntstratiuo y de sus mstituciones. Instituto Garca Ovedo. Universidad de Sevilla, 1960,
1 v. 199.
:l Georges Lescuycr, Le ~ontrole de l'Eiat sur les entreprises nationalises, LGDJ. Pars.
Eugene V. Rostow, Plancamlento pora la libertad. Omega, B. A. 1962.
. 3 J~lIinek. ob. cit." p~g. 312. "Todo derecho privado va unido ntimamente a una
ex~genCla de derecho publico,. p~ra que se le reconozca y ampare. Por esto, todo el derecho
prlvado descansa sobre los cmuentos del derecho pblico."
importante del regrmen de la actividad econmica del Estado se rige, por

razones prcticas y de conveniencia, por el derecho privado.
El mismo Cdigo Civil, adems de los Principios Generales del Derecho
-seala diversas actividades administrativas tales como el Registro Civil, el
Registro Pblico de la Propiedad, el registro Pblico de Comercio y otros.
y hasta el mismo rgimen de la propiedad se ve afectado por disposiciones
administrativas.
Hay una doble relacin entre el derecho privado y el derecho adminis-
trativo. Desde luego el derecho administrativo en su fase inicial, como con-
junto de instituciones administrativas dispersas e inconexas, estuvo contenido
en el derecho privado, como un derecho de excepcin. Las instituciones admi-
nistrativas al independizarse y metodizarse vinieron matizadas de aquel dere-
cho. El derecho privado es un derecho con una evolucin de siglos, con
teoras y doctrinas muy depuradas. Al crearse el derecho administrativo, sus
primeras instituciones sealaban una marcada influencia del derecho privado.
El derecho administrativo realiz una magna labor encaminada a formar
sus propias instituciones bajo criterios radicalmente opuestos a los del dere-
cho privado. Y la razn era justa: el derecho privado est dominado por el
inters particular que protege y es base de su desenvolvimiento; mientras
'el derecho administrativo justifica su formacin e independencia por el in-
ters pblico que debe proteger.
El derecho administrativo moderno se caracteriza por su independencia
del derecho privado. Debe aclararse que algunos desarrollos administrativos
siguen los derroteros del derecho privado, como la teora de las nulidades
administrativas, los contratos administrativos, pero los autores de derecho
administrativo persisten en su orientacin general: la necesidad de construir
instituciones originales en derecho adminisiratiuos
Signo de esa incertidumbre son las diversas leyes administrativas que
"reenvan" al derecho privado como supletorio del derecho administrativo.
Como en el caso de la ley general de Bienes Nacionales, artculos 38 y 61;
la ley minera artculos 34 y 38 Y otras. En verdad esto quiere decir que el
legislador no quiso o no pudo crear su propio y autnomo ordenamiento.
La tendencia es eliminar estas referencias o supletoriedades del derecho pri-
vado.
Pero un fenmeno se est operando a la inversa. Es el derecho administrativo
y el derecho pblico en general, el que est haciendo sufrir su influencia al dere-
<ha privado, convirtiendo en normas de derecho pblico, principios que hasta ayer
permanecan en el campo del derecho privado. Adems como nos dice Fiorini
(ob. cit. T. J, pg. 57): "El Cdigo Civil es derecho pblico. He aqu cmo el Cdigo
Civil, el ms privado de los cdigos, se presenta como un ordenamiento jurdico
creado por el derecho pblico. No hay solamente contenidos en algunos de sus
artculos de orden pblico, sino tambin disposiciones de derecho pblico."
4 Entre nosotros ha sido creado el Instituto de Administracin pblica que tiene por
propsito esencial, lograr que la Administracin pblica mexicana sea eficiente, aplican-
do todos los principios modernos de este conocimiento cientfico y tcnico.
148 ANDRJ':S SERRA ROJAS
No debe olvidarse que el Derecho administrativo que abarca la organi-

zacion, medios y fines del Estado, se basa esencialmente en la Ciencia Pol-
tica, como Ciencia del Estado, por su vinculacin a esta Ciencia y directa-
mente con el derecho constitucional y sus diversas ramas, en particular con
la Ciencia de la Administracin en su contenido poltico, econmico y social.
b) Relaciones con el Derecho Civil

Muy estrechas son las relaciones entre el Derecho Civil y el Derecho ad-
ministrativo. Nuestro Cdigo Civil contiene instituciones que han sido el
antecedente de instituciones administrativas; y an guarda muy fuertes
vnculos con la problemtica administrativa. Haremos referencia a algunos
ejemplos: .
1. Por una parte el Cdigo civil contiene diversas instituciones adminis-
trativas como el Registro Civil, el Registro Pblico de la Propiedad, el Re-
gistro de Comercio y otros.
2. El Cdigo civil es una fuente constante para la solucin de problemas
administrativos por analoga o aplicacin de los principios generales del
derecho.
3. Numerosas leyes administrativas hacen el reenvo al Cdigo Civil, que
aparece como un derecho especial, subsidiario o complementario.
4. Instituciones descentralizadas y Empresas de participacin Estatal o
empresas de economa mixta, mantienen un doble rgimen; de derecho p-
blico en sus relaciones con el Estado; y de derecho privado en sus relaciones
entre particulares. Algunas empresas oficiales se organizan de acuerdo con
el derecho mercantil.
5. Existen numerosos contactos entre el cdigo civil y el derecho admi-
nistrativo en materia de cosas, personas, servicios, contratos, servidumbres,
sucesiones, propiedad, expropiacin por causa de utilidad pblica y otras.
c) Con el Derecho Mercantil

El derecho mercantil como rama del derecho privado tambin tiene irn-
portantes relaciones con el derecho administrativo. Numerosas instituciones
mercantiles sufren la influencia del derecho administrativo en materia de
empresas y de organismos mercantiles que adems de su propia legislacin
se regulan por leyes administrativas. El derecho administrativo regulando la
materia econmica, afectar seriamente esta importante rama del derecho.
Estamos en presencia de un nuevo derecho mercantil administrativo, adems
del nuevo rgimen que implica la empresa pblica, las empresas de partici-
pacin estatal y los servicios pblicos comerciales e industriales. Recordemos
a este propsito la Ley Federal de Atribuciones del Ejecutivo y otras que
se internan en aspectos importantes de la materia mercantil. A su vez el
Cdigo de Comercio y las numerosas leyes mercantiles especializadas estable-
cen estrechas vinculaciones con el derecho administrativo.
Es de capital importancia el rgimen de polica contenido en las leyes
sobre fianzas, seguros, instituciones de crdito, sociedades mercantiles, insti-

luciones nacionales de crdito y Banca privada y otras. Adems debemos
hacer referencia a las leyes sobre almacenes generales de depsito, las Cma-
ras de Compensacin, las Bolsas de Valores, las Uniones de Crdito, las
empresas de participacin estatal, la Sociedad annima del Estado y otras.
3. IMPORTANCIA DEL DERECHO PBLICO EN EL ESTUDIO

DE LAS INSTITUCIONES ADMINISTRATIVAS
El derecho administrativo como rama importante del derecho pblico se

relaciona ampliamente con diversas disciplinas de derecho pblico, que le
proporcionan los conocimientos necesarios para una aplicacin correcta de
la ley. "La evolucin del derecho moderno, dice Jellinek, ha tenido como
consecuencia un desenvolvimiento amplio del derecho pblico, que slo se
puede comprender considerndolo histricamente,"
a) El derecho administrativo y la ciencia de la administracin
M uy estrechas y directas relaciones se establecen en el derecho adminis-

trativo y la ciencia de la administracin. Aunque algunos autores consideran
a esta ltima como un mero arte de gobierno, o una prctica negando toda
relacin entre ambas disciplinas. En la actualidad ambos conocimientos guar-
dan una estrecha vinculacin, pero manteniendo autnomo el campo de su
aplicacin. La ciencia de la administracin analiza los problemas relativos
a la organizacin y actuacin futura de la administracin pblica, sus prin-
cipios y normas racionales, en tanto que el derecho administrativo considera
los problemas jurdicos en su funcionamiento y aplicacin directa de las
leyes administrativas.
Debemos considerar algunas de las diversas opiniones que se han emitido
para fijar la naturaleza de ambos conocimientos. Desde luego nos adherimos
a la opinin que considera a la ciencia de la administracin como una cien-
cia poltica, siendo esta ltima el gnero, y la especie la anterior.
La eficacia de la actividad del Estado depende de una buena administra-
cin, Olivan dice que el gobierno es la cabeza y la administracin el brazo
que ejecuta. El derecho administrativo requiere de todos los conocimientos
relativos a la administracin pblica, tanto los problemas relacionados con
las normas administrativas como las propias estructuras de la administracin
pliblica.
"Por ltimo, la doctrina est de acuerdo en la necesidad de dejar a un
lad~ el problema de fronteras y de conceptos para adentrarse en la vertiente
no Jurdica de la Administracin. Es necesaria una Administracin eficaz, y
l~ eficacia no es el fruto de la improvisacin sino de la aplicacin de las
teclllcas ideadas para conseguirla." Rafael Entrena Cuesta. (Curso de Dere-
cho administrativo, 3~ ed., pg. 68. T. l.)
150 ANDRf:S SERRA ROJAS
,Puede vlidamente hablarse de una Ciencia de la A dministracion o Ciencia

administrativa?
Debemos comenzar por precisar que la administracin privada y la ad-

ministracin pblica mantienen muy estrechas relaciones, pero tambin ofre-
cen finalidades diferentes, ya que no es posible identificar el mundo de los
negocios -Business-, con la organizacin de los servicios pblicos. Georges
Langrod (Tratado de Ciencia administrativa, 1973 E.N.A.P., Madrid, pg.
169), nos dice: "La identidad o semejanza de muchos rasgos de la empresa
privada y de la Administracin Pblica, en el terreno de la gestin propia-
mente dicha, hacen que el desarrollo de la Ciencia administrativa (referido
a la administracin Pblica) y el de las investigaciones en el terreno de la
gestin de negocios sean paralelos, simultneos o estn unidos por los ms
estrechos lazos. Las concepciones de la organizacin cientfica del trabajo
(tectologa) sirven de marco comn a las dos. Si en la lengua francesa la
rbrica Ciencia administrativa se refiere a la administracin Pblica, en
la lengua inglesa, las de organizacin o de Administracin comprenden a las
dos. La confusin, pues, contina en este plano."
En lo general, la Ciencia de la Administracin o Ciencia administrativa
es una disciplina que forma parte de las Ciencias Sociales, cuyo conjunto
generalizado corresponde a la Sociologa, que es la ciencia que concierne a
los grupos sociales tales como la familia, los grupos, los sindicatos, comunas,
pueblos, grupos de presin, partidos polticos, industrias, comercios, y en
general en toda actividad en la que se manifieste la presencia humana.s
La Ciencia de la administracin o Ciencia administrativa, es una rama
de la Ciencia Poltica, si nos atenemos a la creciente ingerencia del Estado
en todos los negocios. Este conocimiento estudia los fenmenos o hechos
polticos vinculados al desarrollo de las comunidades humanas, en particu-
lar, al Gobierno y a la administracin.
Nuestra disciplina colabora en la realizacin de los fines esenciales de la
sociedad y del Estado. Como toda Ciencia se funda en la experiencia y en
la investigacin, esforzndose por metodizar sus resultados y obtener prin-
cipios generales "elaborando conceptos hipotticos de orden terico".
Por todo ello, resulta sumamente difcil tratar de definir un conocimien-
to administrativo que mantiene relaciones tan estrechas con una realidad
social tan compleja, que es objeto de referencia de todas las ciencias sociales.
En un conocimiento que an deja mucho que desear abundan las impre-
cisiones y vacilaciones.
Las fuentes de nuestras instituciones administrativas estn ms cerca de
E.spaa, Francia o It.alia, pero las fuentes de nuestro derecho pblico se ori-
gman en el pensamiento anglo-sajn.
ti Harold Koontz. Cuno de administracin moderna. Un anlisis de las funciones de

la administracin McGraw HiII. Nueva York, pg. 4.
En el actual momento 142 Estados forman parte de la Organizacin de

las Naciones Unidas, ONU. Cada uno de estos Estados ofrece notables dife-
rencias en su Administracin Pblica y en su Derecho administrativo.
Sin embargo, un anlisis cuidadoso nos lleva a sealar similitudes, acer-
camiento y diferencias notables. El intercambio intelectual, merced a las
actuales vas de comunicacin, permiten un acercamiento y conocimiento
mejor de las formas poltico-administrativas que imperan en cada Estado. En
este aspecto los pases llamados del Tercer Mundo somos tributarios intelec-
tuales de los pases ms desarrollados. El ejemplo ms inmediato lo tenemos
en los Estados africanos que repiten en sus constituciones los modelos de
Inglaterra, Francia y otras naciones de Europa.
Cmo coordinar o armonizar los principios de administracin y Derecho,
con la Unin de Repblicas Socialistas y los Estados Unidos de Nortearn-
rica? Ambos sistemas obedecen a principios radicalmente diferentes. A pesar
de ellos ciertas instituciones administrativas ofrecen algunas similitudes y
otras diferencias muy acentuadas.
Sin embargo, el desarrollo de la Ciencia de la Administracin permite la adop-

cin de instituciones, teoras, mtodos, tcnicas que son tiles a un Estado, cual-
quiera que sea su ideologa, porque estn inspiradas en propsitos de servicio social.
Sera esta la respuesta a la pregunta del profesor Pirou: "es posible un estudio
despersonalizado por hombres sin :creencias. sin preferencias guiados tan solo por
la sola preocupacin de la objetividad cientfica?" Es precisamente nuestra disciplina
la que puede llevarnos a eliminar esos desacuerdos que parecen insuperables, ya
que como afirma Pareto: "una proposicin cientfica es verdadera o falsa; no puede,
adems, cumplir otra condicin". (Les systemes socialistes, pg. 2.) Cuando una
institucin administrativa tiene xito es que responde al tratamiento de los fenme-
nos sociales.
Mas debemos comenzar por deslindar los campos: por una parte la Cien-
cia de la administracin que tiene un doble propsito: los principios de la
administracin general "donde se van afirmando las grandes funciones de
Direccin, Asesoramiento y Control"; y la administracin de medios "donde
van teniendo encaje las funciones instrumentales de Administracin de Per-
sonal, Administracin de Material y Administracin de la Informacin Auto-
matizada". Luther Gulick y L. Urwick, Ensayos sobre Ciencia de la Admi-
nistracin. IMNSA. Madrid, 1973, pg. 17.
Por otra parte, hemos de referirnos al Derechoadministrativo que rige la
organizacin y funcionamiento del Poder Ejecutivo, cuyas normas y estructu-
ras jurdicas son objeto de estudio en la Ciencia jurdica y en general en la
Ciencia Poltica. .
b) Relaciones con el Derecho Constitucional
Muy estrechas son las relaciones de dependencia y subordinacin entre

el derecho administrativo y el Derecho constitucional, cuyo objeto con fre-
cuencia se confunde. Con el desarrollo tan extenso que las constituciones

modernas hacen de los principios, resulta difcil sealar las fronteras de uno
y de otro derecho."
Estamos en presencia de una diferencia de grado y no de esencia, cuantitativa

no cualitativa." Berthelemy afirma (Trait elementarie de droit cdministrati]. Pa-
rs, 1933, 3~ ed., pg. 1 Y ss.) : "que es en el derecho constitucional donde se en-
cuentra la denominacin de los captulos del derecho administrativo". El derecho
constitucional establece los principios orgnicos, estructurales, dogmticos del dere-
cho pblico, limitativos de la actividad legislativa y administrativa; el derecho admi-
nistrativo los desarrolla; ampla y los hace factibles. Si la Constitucin establece la
libertad de pensamiento, el derecho administrativo regula esta materia por medios
diversos, entre otros por una ley administrativa, como es la ley de imprenta, que es
una ley de polica. El derecho constitucional es bsico, determinante de la orga-
nizacin primaria de los Estados, y el derecho administrativo es prolijo en su desarro-
llo y en su aplicacin en leyes y reglamentos. El derecho administrativo no es otra
cosa que el derecho constitucional desarrollado.
"De esta manera puede afirmarse que el dercho constitucional es la

espina dorsal del derecho administrativo, puesto que todas las normas funda-
mentales de ste, tienen su nacimiento en aqul", dice Silva Cimma."
"La separacin del derecho constitucional y del derecho administrativo" ha sido

en particular severamente criticada por ]eze,1l como "no teniendo ms que incon-
venientes" y "correspondiendo a una distincin puramente poltica y sin valor de
tcnica jurdica entre gobernantes y agentes. La distincin de las dos grandes ramas
del derecho conserva, sin embargo, un inters y un valor aproximativo, aun cuando
no se puedan establecer sus fronteras de una manera absolutamente precisa".
A pesar de todas las crticas y de muchas razones que apoyan la iden-

tidad de estas dos ramas del derecho, la presencia subordinada del derecho
administrativo ha significado un verdadero progreso institucional y el for-
talecimiento de principios que se hubieran confundido, olvidados en la masa
general del derecho constitucional.t?
6 "Las normas de derecho constitucional difieren de las administrativas en que ellas

imponen al legislador una regla, o una limitacin, o un deber, en virtud de un precepto
() un principio constitucional. Cuando esa regla, limitacin o deber se concreta a una
disposicin que concierne u obliga a la administracin pblica o al administrado, la rea-
lizacin de un fin del estado (en el sentido de regular su actividad jurdica), la norma
es de derecho administrativo. La norma de derecho constitucional est sobre el poder legis-
lador. La norma administrativa establece la ley o el reglamento dentro de los lmites de la
norma constitucional." Rafael Bielsa, Derecho Administrativo. T. 1, pg. 69. Vase, adems,
del mismo autor Ciencia de la Administracin. Buenos Aires. Roque Depalma, 1965.
7 Manuel Oarca Pela yo, Derecho Constitucional Comparado. 7'1- ed, Revista de Oc-
cidente. Madrid, pg. 17 Y ss.
8 Enrique Silva C., Derecho administrativo chileno 'Y comparado. 2'1- ed, 1962, pg. M.
Il Gastn Jeze, Principes Generaux du droit administratif. T. VIII, pg. 213.
10 Andr de Laubadere, ob, cit., 196!l, pg. l!l.
Inmerso inicialmente en el derecho privado, el derecho administrativo

sufre a continuacin la influencia decisiva del derecho constitucional, del
cual bien pronto logra su autonoma relativa, pero no su independencia
total. Cuando las constituciones incorporan instituciones sociales y princi-
pios jurdicos detallados en su articulado, las leyes administrativas reducen
su campo de accin y se ven amenazadas con forzadas incorporaciones. u
Una adecuada tcnica legislativa debe eliminar de la Constitucin des-
arrollos excesivos de materias administrativas, para volver a su concepto
inicial de un cuerpo de principios estructurales bsicos, dejando a la ley un
desarrollo ms amplio y un detalle ms pronunciado en el reglamento.
En los ltimos aos In autonoma y desarrollo del derecho administra-
tivo han tenido una significacin extraordinaria.
Una vez aceptado el principio general de desligar a las instituciones ad-
ministrativas del derecho. privado, el esfuerzo de los tratadistas modernos
se ha concentrado en construir sus propias y originales teoras administra-
tivas.l 2
La caracterstica de este derecho administrativo que estamos viviendo es
su carcter antiliberal y plenamente estatista y de proyeccin supranacional.
El siglo XIX seala la distincin entre los actos de autoridad y los actos
de gestin. En otra etapa se llega a las ideas de la escuela realista, el prin-
cipio de la solidaridad y el rgimen de servicios pblicos. Finalmente se
fortalece la gestin pblica, lo que hoyes un elemento importante del nue-
vo derecho: no basta la accin exclusiva del Estado, se requiere un rgimen
de colaboracin de los particulares con la administracin pblca.t"
La ultima etapa de este proceso, es el incontenible desarrollo de las ten-
dencias socialistas, que Izan acabado por fijar nuevas modalidades al rgimen
de las instituciones administrativas.
El proceso de penetracin se realiza a la inversa, pues son las instituciones
privadas las que se ven amenazadas de transformarse, en casos muy numero-
sos, en instituciones bajo normas de derecho pblico, gobernadas por el in-
ters general o la utilidad pblica. La magna obra de Justiniano de recopi-
lar el derecho existente en su poca, se realizar en el futuro bajo otros
propsitos: la unificacin del derecho pblico.l4
En estos das que corren, otro fenmeno de la vida poltica se acenta y
es el desbordamiento del derecho constitucional sobre el derecho administra-
tivo. El derecho constitucional se estima, no como el derecho de la Constitu-
cin, sino como el derecho de las instituciones polticas contenidas en todo
el orden jurdco.w
11 Georges Vedel, Las bases constitucionales del derecho administrativo. EDCE. 1954
y D. A. 82.
12 Francois Geny, La colaboracin des porticutiers avec l'administration, 1930.
13 Ludwig Spiegel, Derecho administrativo. Labor, p. H.
14 "Cuando hoy da el intervencionismo administrativo y el nmero de servicios po
blieos aumenta fabulosamente, no resulta posible desentenderse de la necesidad de una
revisin", pg. 178.
15 Dicey, Introduction of the study oj the Law and the Constitution, 311> ed, 1889.
ANDRS SERRA ROJAS
El criterio clsico mantiene an su concepto d- un derecho que estudia

las reglas contenidas en la Constitucin, Maurice Duverger.w nos dice: "Esta
definicin no es totalmente falsa: es cierto que la Constitucin de un pas
informa generalmente el objeto principal del derecho constitucional, pero no
es su objeto exclusivo. Para empezar, en ciertos pases la Constitucin propia-
mente dicha se reduce a poca cosa: las costumbres, las prcticas y las tradi-
ciones completan y desbordan ampliamente los textos escritos, que son es-
casos (tal es el caso de Gran Bretaa); el derecho constitucional no puede
limitarse exclusivamente al examen de los mismos. Incluso en los pases en
que la Constitucin escrita contiene lo esencial de las reglas relativas a la
estructura del Estado y organizacin del gobierno, muchas de tales reglas no
estn establecidas por ella; se encuentran en las leyes ordinarias, en los re-
glamentos, en las resoluciones de las asambleas, as como tambin en los
usos y costumbres; el derecho constitucional estudia tanto unas como otras.
En cada caso, la nocin de derecho constitucional desborda ampliamente la
Constitucin."
El mismo autor citado cuando nos ofrece la definicin del derecho cons-
titucional por la naturaleza de las instituciones, agrega: "La expresin de-
recho constitucional designa, en realidad, lo que podra denominarse el dere-
cho poltico: el que estudia la organizacin general del Estado, su rgimen
poltico, su estructura gubernamental. Elecciones, parlamento, ministros, jefes
de Gobierno, jefes de Estado, etc., todas estas instituciones polticas consti-
tuyen el objeto del derecho constitucional, como contraposicin a las insti-
tuciones administrativas (gobernadores, alcaldes, consejos municipales, fun-
cionarios, tribunales administrativos, etc.) , que constituyen el objeto del de-
recho administrativo."
c) Con el derecho internacional
El derecho administrativo comprende materias relativas al derecho p-

blico interno de un pas, y tambin al derecho pblico externo como las
actividades diplomticas y consulares, celebracin de Tratados y Convencio-
nes y en general la poltica exterior. Hay numerosos aspectos de la accin
administrativa que se proyectan o realizan fuera de las fronteras, por rganos
de un Estado, aunque estas materias del derecho internacional se relacionan
con aspectos de la vida administrativa nacional.
La accin de la Organizacin de las Naciones Unidas, con sus mltiples
e importantes organismos presenta la urgente necesidad de regular materias
administrativas desde un punto de vista internacional, de este modo se ha
creado el derecho administrativo internacional, un derecho procesal inter-
nacional, el derecho financiero internacional y otras ramas importantes de
un mundo jurdico nuevo, 1ue se ofrece a la consideracin de los juristas,
16 Duverger, Instituciones politicas y Der. Consto Ariel, 1962, pgs. 4 y 5.

DERECHO ADMINISTRATIVO 15;)
frente a los complejos y complicados problemas de las relaciones entre los

Estados.t?
Se ha formado tambin una administracin pblica mundial con nume-
rosos organismos que han demandado la creacin de numerosas instituciones
administrativas dedicadas al manejo de asuntos internacionales. A este respec-
to se ha elaborado un cuerpo de normas jurdicas que forman ya una ver-
dadera enciclopedia internacional, que deben ser estudiadas como indepen-
dientes del derecho administrativo nacional.
d) Con el derecho penal

Al estudiar el derecho penal administrativo sealamos la importancia
del derecho penal que proporciona al administrativo formas delictivas, rgi-
men de sanciones, organizacin de servicios penitenciarios y otros ms. El
derecho penal administrativo establece las infracciones o contravenciones ad-
ministrativas destinadas a sancionar la violacin de las leyes administrati-
vas. Hasta hoyes la doctrina del derecho penal la que viene informando el
rgimen de las sanciones administrativas. No debemos olvidar la accin ad-
ministrativa del Ministerio Pblico, de acuerdo con los artculos 21 y 102
de la Constitucin y la accin del Ejecutivo en la ejecucin de las sentencias.
Por otra parte, el poder disciplinario de la Administracin, cubre el
rgimen interno de la misma en sus relaciones con sus servidores; el derecho
penal administrativo sanciona las violaciones administrativas de los particu-
lares. Por su parte el Cdigo Penal para el Distrito Federal, contiene dispo-
siciones que guardan una estrecha vinculacin con el desenvolvimiento de
las actividades administrativas.
e) Con el derecho judicial y procesal

Algunos autores afirman que el rgimen de la administracin de justicia
constituye un servicio administrativo. Por otra parte, la administracin re-
quiere someter sus actos a ciertas formas jurdicas de procedimiento. Es nota-
ble el desarrollo del procedimiento contencioso administrativo, el derecho
procesal administrativo, el derecho administrativo laboral. Una parte impor-
tante del procedimiento administrativo est inspirada en el sistema procesal
del cual se han adoptado algunas importantes instituciones, conceptos, teo-
ras. La pugna entre administrativistas y procesalistas an seala discrepancias
fundamentales. 18
f) Con la ciencia poltica

El derecho administrativo es por esencia un derecho poltico, tanto ex-
terno como interno. Los numerosos problemas de la accin administrativa
17 Pergoles, Diritto Constituzionale. 1511- ed. Padova.

18 Alfonso Nava Negrete. Derecho procesal administrativo. Ed. Porra, S. A. Mxi-
co. 1959,
hacen referencia al Estado y al poder del Estado, son, por tanto, problemas
polticos. Dice Alvarez Gendn: "El derecho administrativo se relaciona con
la poltica, pues una y otra ciencia se refieren al Estado. En el concepto
clsico de la poltica, como ciencia general del Estado, no puede menos de
reconocerse su importancia para el estudio especial de uno de sus proble-
mas, que es lo que el derecho administrativo se propone. En el ms estricto
estudio sociolgico de las cuestiones constitucionales, tambin ofrece inters
por las relaciones entre Constitucin y Administracin, Adase a esto, como
consideracin de carcter prctico, el alcance que tiene la aspiracin vulgar
de separar la poltica de la administracin y las consecuencias, por ejemplo,
que el sistema parlamentario, rgimen poltico, produce en los servicios p-
blicos, o administracin."
g) Con el Derecho financiero
Considerado como una rama del derecho administrativo, ha mantenido su

autonoma. Esto determina relaciones muy estrechas y constantes, principal-
mente en la rama del derecho tributario o fiscal, base principal de la sus-
tentacin econmica del Estado. La administracin pblica realiza los prop-
sitos del derecho financiero.
4. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS DISCIPLINAS
a) Con la sociologa y en particular con las Ciencias Sociales
Los fenmenos administrativos son fenmenos sociales y, por lo tanto,

interesan al socilogo, principalmente en relacin con el desenvolvimiento de
las sociedades y de la realizacin de todos los fines sociales. La consideracin
normativa del Estado no debe excluir el campo de conocimientos que ofrece
la realidad sociolgica como sustentadora del orden jurdico.
Las actividades de la administracin pblica se vinculan a todas las acti-
vidades sociales. El derecho es producido por la sociedad y se encamina a la
realizacin de fines o propsitos sociales. La administracin pblica aparece
en el centro de la vida social para orientarla y satisfacer sus necesidades.
La accin de la administracin pblica y del Derecho administrativo corren
parejas con el desarrollo de la vida social y su complejo de problemas socia-
les, econmicos, jurdicos y filosficos. La legislacin administrativa debe
corresponder a este estadio social con las nuevas soluciones exigidas por los
profundos cambios que se operan en la sociedad.
b) Con la economa
La economia poltica es una de las disciplinas que tiene mayores rela-

ciones con el derecho administrativo, por la intervencin necesaria del Estado
en la vida econmica nacional y porque afectan al propio rgimen patrimo-
DERECHO ADMIl'iISTRATIVO 157
nial y financiero del Estado con las relaciones econmicas. Numerosas insti-
tuciones administrativas tienen un contenido econmico. Todo problema de
derecho administrativo es, en principio, adems de un problema constitucio-
nal, un problema esencialmente econmico. No se concibe un buen adminis-
trativista sin una slida cultura econmica.
Algunos autores como Agustn A. Gordillo nos hablan de un Derecho
adm inistratiuo de la economa (B. A., ediciones Macchi, 1967) y otros como
Julio H. G. Olivera del Derecho econmico (Buenos Aires, 195 pero sin
L1);
aparecer, en lo general, como materias suficientemente desarrolladas. Adems

como casi todo el derecho administrativo es de contenido econmico, es tarea
difcil, precisar los lmites de este conocimiento, que se confunde con sus
temas muy diversos. Es indudable el predominio de la economa, que es la
nica que puede dar una base cientfica a nuestra materia.
e) Con la estadstica
Al gobernante capacitado se le llama estadista, precisamente porque no
acta a ciegas, sino apoyado en las realidades de un pas. Los actos adminis-
trativos, como actos de la vida nacional, deben ser estimados estadsticamente.
El propio Estado se ve obligado a establecer organismos administrativos, como
la Direccin de Estadstica que maneja censos, catastros, estadsticas sociales
de todo gnero. Los grandes problemas de un pas son tremendas realidades
que deben ser consideradas cuantitativa y cualitativamente, a travs de los
Censos, registros, catastros, estimaciones econmicas, etc. La estadstica obliga
al funcionario a no improvisar soluciones y a caminar con paso firme en la
materia administrativa.
d) Con otras ciencias
No hay conocimiento que no interese al derecho administrativo, siendo

tan amplia la accin administrativa y llevndose a todos los campos de la
accin humana, es lgico suponer que todo conocimiento es una buena apor-
tacin para identificar un problema y encontrar su solucin.
e) Con la geografa
La geografa le fija al derecho administrativo el campo de su aCCIOn, los
lmites de las normas jurdicas y bases cientficas para la elaboracin de una
adecuada poltica. La geopoltica relaciona el medio geogrfico con el horn-
bre. 19
f) Con la historia
El derecho administrativo tiene su propia historia, que es la historia de
todas las instituciones polticas. Los grandes principios de derecho constitu-
19 J. Vicens Vives, Tratado general de Geopolltica. Un. de Barcelona, 1956.

cional no son invenciones ocasionales, son el resultado de grandes movimien-

tos sociales, violentos y pacficos, que culminan con la adopcin de un
sistema normativo) que consagra la libertad del hombre y los medios para
su eficacia.
g) Con las ciencias matemticas) fsicas y naturales
El mundo social que nos rodea necesita aprovechar todo conocimiento

cientfico para fundar debidamente una poltica administrativa. Las ciencias
naturales permiten al Estado encauzar su accin sobre bases ciertas de cono-
cimiento de los hechos naturales.
Los puntos de contacto del derecho administrativo con la historia, la
economa, la estadstica y la sociologa, son numerosos y ofrecen sugestivas
consideraciones en la formacin de los planes y programas sobre todo en
materia presupuestal y otras actividades del Gobierno. "Con la economa,
puesto que lo econmico constituye elemento administrativo, tanto en el
aspecto econmico pblico, como en el econmico social, hasta tal punto,
que se ha visto cmo se ha de hacer objeto especial de la ciencia de la ad-
ministracin, lo econmico social y como en el derecho administrativo existe
una parte dedicada al estudio de las normas relativas a la ingerencia de la
administracin pblica en el cumplimiento del fin econmico, en tanto no
se autonomice su estudio en el derecho econmico."
La Ciencia moderna a travs de diversas disciplinas, como la Ciberntica,
la Tecnologa, la Ecologa y otras proporciona medios tcnicos para el des-
arrollo de la administracin pblica. Vase al respecto la nueva "Ley sobre
el registro de la transferencia de tecnologa y el uso y explotacin de patentes
y marcas" de D. O. F. del 30 de diciembre de 1972, que es un paso impor-
tante en la vida econmica nacional.
CAPTULO III
LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. Las fuentes del Derecho administrativo.-2. Clasificacin de las Iuen-

tes formales del Derecho administrativo.-3. Las fuentes escritas del De-
recho administrativo.-4. El principio de legalidad.-5. La Constitucin
Poltica.-6. Los tratados y convenciones internacionales.
1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Las fuentes del Derecho administrativo son los procedimientos, formas,

actos o hechos, y dems medios, de creacin e interpretacin, en los cuales
tienen su origen los principios y leyes en general, las fuentes mismas del
Derecho, como la ley, la costumbre y la Jurisprudencia, todas referidas a
la materia administrativa."
Fuente del Derecho -de [ons, [antes, a su vez, fundo, significa el lugar
donde brota el agua en su superficie-s, es decir, es el manantial donde brota
o aparece el Derecho, o los procesos necesarios para la creacin de las nor-
mas jurdicas. Dice Rivero a este respecto: "Se entiende por fuentes del
derecho, los procedimientos por los cuales se elaboran las reglas de derecho;
existen en efecto para 'fabricar derecho', diversas tcnicas, por otra parte en
nmero limitado: la elaboracin espontnea que conduce a la regla consue-
tudinaria; la elaboracin por la autoridad pblica que conduce a la regla
escrita, de la cual la leyes el prototipo; en fin, la elaboracin por el juez, que
c?nduce a la regla jurisprudencial. Los diversos sistemas jurdicos, segn el
tiempo y los pases, recurren de manera muy desigual a estos procedimien-
tos, otorgando la preponderancia al uno o al otro." 2
Por otra parte, Kelsen, despus de examinar la expresin "fuentes del de-
recho", concluye: "La ambigedad del trmino a que hemos venido refi-
1 Claudio Du Pasquier, nos dicc: "Este trmino de fuente crea una metfora baso
tante justa, pues remontar la fuente de un ro, es llegar al lugar donde sus aguas salen
ele la tierra; lo mismo, inquirir la fuente de una regla jurdica, es buscar el punto de
partida del cual ella sale de las profundidades de la vida social, para aparecer en la
snperficie del derecho. As se dir que la obligacin del servicio militar tiene su fuente
CII la Constitucin Federal." Introduccin a la theorie generale et a la philosophie du
droit, Ed. Dclachaux &: Niestle, S. A. Neuchatel et Paris, pg. 36.
2 jean Rivero, Droit administrati], Dalloz, 1962, Pars, 2;,1 ed., pg. 50.
159
rindonos parece hacer intil el empleo de dicho trmino. En vez de una

expreslOn figurada y equvoca, debiera introducirse un trmino capaz de
describir de manera clara y directa el fenmeno que se tiene presente.":I
Como se observa, la palabra fuente es un concepto equvoco que reviste
diversas significaciones, pero son sealadas las que sirven de base a este des-
arrollo." 4
El derecho moderno no da una excesiva importancia al problema de las
fuentes del derecho, al tomar en cuenta que corresponde al Estado la creacin
de las normas, llamadas normas estatales, a diferencia de autores tradicio-
nales para quienes las fuentes del derecho administrativo provienen de otras
causas, sin que necesariamente se sometan al rgimen de la normatividad.
Nuestro propsito es detenernos en el estudio de las fuentes del Derecho
administrativo positivo de nuestro pas.
El derecho no es simplemente la ley, que est formada por otros factores
legislativos. La vida social es compleja y de esas prcticas cotidianas de la
accin pblica, surgen numerosos principios que regulan los problemas de
la vida poltica de un pas. Cuando se habla del problema de las fuentes
del derecho, se recalcan los numerosos factores o grupos sociales en los que
se origina el derecho, y que contribuyen a la resolucin de los temas del
Estado. Con razn los autores nos hablan de fuentes generadoras y revela-
doras del derecho.s
En un sentido general, la palabra fuente designa a los rganos de pro-
duccin del derecho administrativo; en una segunda consideracin se alude a
los medios de produccin, es decir, segn Waline, al conjunto de hechos o
ideas, toda ciencia en las cuales el derecho ha tomado inspiracin. En tanto
que Planiol y Ripert comentan: "tericamente, la palabra fuente designa las
diferentes maneras como se establecen las reglas jurdicas". Otros autores como
Fiorini (ob. cit. T. 1, pg. 61) distinguen "entre la fuente como objeto creador
del cual nace la norma administrativa, del mtodo intelectivo que se utiliza
para interpretar su validez y correcta eficacia".
La doctrina considera dos acepciones del concepto de fuente: como rgano
3 Hans Kelsen, Teora general del Derecho y del Estado. Imprenta Universitaria. Mxi-
co, 1949, pg. 137.
4 "El problema de las fuentes del Derecho es un problema complejo, porque esa ex-
presin equvoca comprende sentidos distintos, cada uno de los cuales constituye una cues-
tin diferente. 'Fuente del Derecho' puede significarse: a) fuente del conocimiento de lo
que histricamente es o ha sido Derecho (an tiguos documen tos, colecciones legislativas,
etctera); b) fuerza creadora del Derecho como hecho de la vida social (la naturaleza
humana, el sentimiento jurdico, la economa, cte.); c) la autoridad creadora del Derecho
histrico o actualmente vigente (Estado, pueblo); d) acto concreto creador del Derecho
(legislacin, costumbre, decisin judicial, etc.) : e) fundamento de la validez jurdica de
una norma concreta del Derecho); f) forma de manifestarse la norma jurdica (ley, de-
creto, reglamento, costumbre); g) fundamento de un derecho subjetivo."
5 Luis Legaz y Lacambra, Filosofa del Derecho. 2~ ed. 1961, pg. 486. Bosch. Bar-
celona.
Geny Francois, Mtodos de interpretacin y fuentes del derecho privado positivo. Ed.
Reus, 2~ ed., Madrid, 1925.
de produccin o entidades que constituyen el ordenamiento jurdico y como

medio, o sea que es lo que crea el ordenamiento. Analizando esta distincin
nos dice Garca Trevijano Fas (Tratado de DeL Ad., pg. 196): "Fuente en
sus dos acepciones de rganos de produccin y de medios de produccin es
un concepto distinto de norma; la fuente es un concepto esttico, la norma
es un concepto dinmico. La norma es un imperativo legal, como veremos,
abstracto y general, mientras que la norma constituye su origen."
stas son las fuentes del derecho meta-jurdico que comprenden el con-
junto de los factores, elementos y fenmenos sociales, que contribuyen a for-
mar la sustancia, contenido o materia del derecho, como los movimientos
ideolgicos, las fuentes histricas, que son los documentos que guardan el
texto de una ley.
Tenemos que reducirnos a las fuentes del derecho o procesos de crea-
cin de las normas jurdicas. El concepto tcnico-jurdico de fuentes del de-
recho, alude al origen de la norma en una autoridad o fuerza social recono-
cida por el derecho positivo que, mediante un determinado procedimiento,
confiere a dicha norma en forma concreta, por ejemplo la forma de ley, de
costumbre, sentencia o negocio jurdico.
Como complemento de la consideracin de las fuentes del derecho, existen te-

mas metajurdicos o factores no jurdicos que determinan la evolucin del derecho
y se pueden considerar en tres grupos: 1. La historia. 2. Los datos econmicos 'J
J. Los datos polticos. Sin la historia no es posible comprender el origen, desen-
volvimiento 'J naturaleza del Derecho administrativo, de las instituciones admmis-
trativas formadas lentamente bajo la influencia de mltiples factores. Lo mismo
puede decirse de la estructura 'J la transformacin de los tribunales administrativos,
del sistema tributario, etc. Los datos econmicos de Mxico en el siglo pasado
explican la aparicin y desarrollo de instituciones como la concesin, la expropia-
cin, el rgimen de minera y de aguas y otros. A partir de 1917 se acenta el in-
tervencionismo de Estado en un largo proceso de luchas sociales encaminadas a lograr
mejores cuadros de vida para el pueblo mexicano. Finalmente los datos polticos
nos ensean cmo esta fuerza social interviene para dar paso a leyes, instituciones
y nuevas modalidades del ejercicio del poder pblico. La aparicin de la ley de
los Trabajadores al Servicio del Estado y su elevacin a la categora de normas cons-
titucionales y problemas de la misma naturaleza, revelan cun poderosa es la fuerza
poltica para que los propios gobernantes se vean obligados a nuevas acciones gu-
bernamentales.
Las fuerzas reales o materiales comprenden el conjunto de los factores,

elementos y fenmenos sociales que contribuyen a formar la materia del
derecho.
2. CLASIFICACIN DE LAS FUENTES FORMALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Hemos indicado que las fuentes del Derecho administrativo son las mis-
mas fuentes del derecho en general, pero referidas a la materia administrativa,
11
son las diferentes maneras como se crean las reglas jurdicas que regulan el
funcionamiento de la administracin pblica y el ejercicio de la funcin ad-
ministrativa. Existen principios constitucionales administrativos, leyes y re-
glamentos administrativos, una jurisprudencia administrativa y un juicio
de amparo en materia administrativa, todos ellos obedecen a una jerarqua de
las fuentes de nuestro Derecho.
Diversos han sido los criterios que se han elaborado para clasificar las
fuentes del derecho tanto en lo general, como para las fuentes del Derecho
administrativo.
Una clasificacin distingue entre las fuentes materiales y las fuentes
formales.
Las [uent.es en su sentido material "forman un conjunto de elementos y situa-

ciones de diferente condicin que impulsan la creacin de las normas jurdicas. Las
fuentes en su sentido formal estn determinadas por los modos o maneras en que
debe manifestarse el derecho en la vida de la sociedad para que tenga validez ge-
neral entre los sbditos". (Enciclopedia, ob. cit. T. X, pg. 207.) Las primeras son
fuentes metajurdicas, en tanto que las segundas se apoyan en el ordenamiento de
cada pas,
Si las fuentes materiales del Derecho administrativo son las que ongl-
nan el derecho positivo, las fuentes formales que constituyen el derecho apli-
cable, son el derecho escrito o legislacin, la costumbre, la jurisprudencia y
la doctrina jurdica, aunque algunos autores reducen todas las fuentes for-
males slo a la ley.?
Siguiendo otra clasificacin general las fuentes del Derecho administra-
tivo se dividen en las fuentes directas y las fuentes indirectas.
Las fuentes directas del Derecho administrativo en su sentido tradicional,
son las que crean el derecho, se fundan en el derecho positivo como la ley,
el reglamento, los tratados internacionales si nos atenemos al artculo 133 de
la Constitucin, la costumbre y los principios generales del Derecho."
Las fuentes indirectas son las que interpretan el derecho, como la juris-
prudencia y la doctrina.
6 Eduardo Carda Mynez, Introduccin al estudio del derecho. Ed. Porra, S. A.

6~ ed., pg. 50 Y ss.: "Hemos dicho que las fuentes formales son procesos de manifes-
tacin de normas jurdicas. Ahora bien: la idea de proceso implica la de una sucesin
de momentos. Cada fuente formal est constituida por diversas etapas que se suceden
en ciertas formas y deben realizar determinados supuestos."
Adolfo Posada, Der. Adm. T. 1, pg. 127: define las fuentes del derecho administra-
tivo como "los modos o formas mediante los cuales el Estado realiza el derecho adminis-
trativo en la funcin de reconocimiento de la regla jurdica para luego cumplirla".
7 Del Vecchio define el derecho positivo en estos trminos: "Por derecho positivo
entendemos aquel sistema de normas jurdicas, que informa y regula efectivamente la vida
de un pueblo en un determinado momento histrico", y agrega: "Para que la norma ju-
rdica sea positiva se requiere solamente que haya una voluntad social preponderante,
esto es, una fuerza histrica suficiente, capaz de afirmarla e imponerla de modo que sea
observada." Del Vcccho, ob. cit., pg. 150, tomo segundo.
"Ms adelante se precisar la importancia de cada una de estas fuentes

y un comentario al contrato colectivo de trabajo, como fuente del Derecho
administrativo laboral, de sealada importancia, que es aquella legislacin
de que se vale el Estado como medio para fijar las normas relativas a la
competencia administrativa relacionada con los conflictos obrero patronales."
Concluimos insistiendo en que la fuente inobjetable del derecho adminis-
trativo en nuestro orden constitucional es la voluntad del rgano legislativo
expresada en la ley, que en principio es la fuente originaria, directa y autn-
tica de las normas administrativas. Jurisprudencia Pleno. Tesis 46, p{g. 54.
3. LAS FUENTES ESCRITAS Y DIRECTAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
El derecho escrito se integra con la legislacin administrativa vigente de

un pas, que mantiene el principio denominado por la doctrina de "jerarqua
de las fuentes", o "jerarqua de los textos". El derecho escrito es la fuente ms
importante del Derecho administrativo por la seguridad de su contenido. Se
tiene la certeza de su vigencia, de los trminos de una ley y de que no ha
sido modificada. La regla contrarius actus del derecho romano, significa que
un acto no puede ser abrogado ms que por un segundo acto de la misma
especie. El derecho escrito no ofrece incertidumbres en cuanto a su determi-
nacin y es un seguro punto de partida para estimar la legitimidad de
un acto.v
El orden de las leyes que emanan tanto del Poder Legislativo, como del
Ejecutivo se desenvuelve, en orden a su importancia, en los trminos si-
guientes:
a) La Constitucin Poltica o ley fundamental del Estado; 10
b) Las leyes ordinarias expedidas por el Poder Legislativo Federal; 11
e) Las leyes ordinarias que son expedidas por el Poder Ejecutivo Fede-
ral, en los casos autorizados por la Constitucin;
d) Los Tratados y Convenciones que el Estado celebre con otros sujetos
de derecho internacional; extensivamente el Derecho Internacional;
8 J. :F. Fueyo Alvarez, "Legitimidad, validez y eficacia". La significacin jurdica y

~oltica del sistema de produccin de normas. llevo Ad. Pb, IEP. Madrid, nm. 6, sep-
tiembre-diciembre 1951, pg. ,lCI.
D "Este principio, que se puede denominar 'principio de jerarqua de los textos', des-
empea un papel muy importante en nuestro derecho administrativo y es que sobre l
descansa una de las principales garantas de los administrados contra la arbitrariedad de
las autoridades administrativas." M. Waline, ob. cit., pg. 16.
10 Artculo 133 de la Constitucin. "Esta Constitucin, las leves del Congreso de la
Unin que emanen de ella y todos los tratados que estn de acuenl con la misma, celebra-
dos y que se celebren por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado, sern
l~ Ley suprema de toda la Unin. Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Cons-
tItucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las
constituciones o leyes de los Estados."
11 Jos Gascn y Marin, ob. cit., 13,' ed., pg. 91.
e) Los reglamentos de la Administracin pblica, que expide el Poder

Ejecutivo Federal;
f) Los reglamentos, Estatutos, reglas de operacin, normas tcnicas del
servicio, de las entidades administrativas descentralizadas. Por lo que se re-
fiere a estos organismos deben subordinarse a sus leyes y rigen la marcha
de la institucin respectiva sin que hasta la fecha se les haya reconocido el
carcter de autoridad, salvo algunas ejecutorias relativas al Seguro Social;
g) Las circulares e instrucciones;
h) La analoga es un proceso de autointegracin de la ley, al aplicar en
ausencia de un texto expreso a un caso determinado, una ley que rige
en casos anlogos. Desde luego es inaplicable cuando restringe el libre ejer-
cicio de los derechos. El artculo 14 constitucional es preciso al mantener
el principio de legalidad y la prohibicin de imponer penas por simple
analoga.
4. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
La leyes la suprema regulacin del orden social y poltico. El Estado le-

galmente lleva a cabo sus propsitos por medio de los funcionarios pblicos
a quienes se encomienda el cumplimiento de los fines polticos contenidos
en el orden jurdico vigente. Por ello el funcionario tiene una limitada
capacidad para actuar, pues se subordina estrictamente a los mandatos le-
gales. El rgimen administrativo est sometido a un lmite que es el que
determina la ley. Este principio ha sido reconocido por la Suprema Corte
de Justicia de la Nacin que en su tesis jurisprudencial nmero 166 ha re-
suelto: "Las autoridades slo pueden hacer lo que la ley les permite." Es en
estos principios en los que descansa el Estado de derecho.
Cuando la actuacin del funcionario implica la violacin de un inters particu-

lar, el artculo 14, p:rrafo segundo de la Constitucin prev: "Nadie podr ser pri-
vado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino
mediante juicio seguido ante los tribunales previamente estableciclos, en los que se
cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expe-
didas con anterioridad al hecho."
En principio, la ley comprende dos aspectos importantes:

a) Es una disposicin que emana del Poder Legislativo Federal, que es
el rgano que la Constitucin seala, como elaborador del orden jurdico
federal. ste es el criterio de la formalidad de la ley, pues seala el rgano
que la crea.P
b) La leyes una norma abstracta, general, imperativa, creadora de si-
tuaciones jurdicas generales, de mandatos obligatorios, y en ningn caso
12 Cuando aludimos a que la Administracin pblica debe obrar conforme a Derecho.

hacemos referencia a la sumisin al orden jurdico. Con esto se quiere indicar, adems
que ella est.i obligada a asegurar el inters pblico.
de situaciones jurdicas concretas. "Materialmente reptase ley, dice Gascn

y Marfn, toda disposicin por la que el Estado crea el Derecho, siendo en
tal aspecto considerados como leyes los reglamentos generales y formalmente
son leyes las normas de derecho emanadas de los rganos del Estado a quie-
nes constitucionalmente incumbe la funcin legislativa."
El funcionario est sometido a la ley y no debe desvirtuar su sentido.
En el derecho mexicano, la particularidad de la ley puede conducir al con-
cepto de ley privativa y ser contraria al artculo 13 constitucional..
La aplicacin de la ley puede generar las siguientes consecuencias.

a) Aplicacin correcta de la ley. El mantenimiento normal del orden jurdico
-para el cual deben colaborar la Administracin pblica y los particulares- exige
que el funcionario acte de acuerdo con la ley.
b) El funcionario aplica la ley inexacta o indebidamente, por alguna de las cau-
sas siguien tes:
l. No la toma en cuenta deliberadamente, o por ignorancia.
2. O se niega o se resiste a aplicarla.
3. La aplica con una indebida interpretacin.
4. La aplica con exceso o con demrito, o con perjuicio del inters general.
5. Reduce el campo de aplicacin de una ley en perjuicio del inters de los
particulares, y
6. Aplica otra ley, y no la indicada para el caso o situacin.
Como veremos ms adelante, cada uno de estos casos da origen a recur-

sos y acciones administrativas, para mantener el principio de la legalidad de
los actos administrativos. Adems, toda medida tomada por un funcionario
violando la ley, origina su responsabilidad personal.
;J. L~ CONSTITUCIN POLTICA
La diferenciacin entre gobernantes y gobernados, la distincin entre el

poder pblico y los agentes que realizan sus fines, la posicin de los indivi-
duos frente a la autoridad, son procesos histricos que conducen al estable-
cimiento de la Constitucin Poltica o Carta fundamental de derechos.
En el estudio del derecho constitucional, es necesario distinguir tres rde-
nes: a) El orden o sistema normativo; b) El orden de la realidad existencial,
Y. e) .El orden axiolgico de la justicia. El primero: parte de las leyes cons-
tItucIonales: "Es el orden que describe una determinada conducta." El se-
gundo: el orden de la realidad existencial 10 forman las conductas, actos o
~Iechos humanos, y el tercero: el orden de la justicia ofrece la mtrica para
J~z?ar a travs de juicios de valor. (Bidart Campos, Derecho Constitucional.
EdIar, pg. 11.)
Cada da es mayor el nmero de principios jurdicos, de organizacin y
-
comportamiento, contenidos en la Constitucin.P que se relacionan con las
la Fernando LasaIle, Qu es la Constitucin? Coleccin Panorama. 1 v, 77 pgs.

actividades administrativas del Estado, al crearse nuevos rganos y regularse

otros aspectos importantes de la funcin administrativa. La mayor parte de
los preceptos constitucionales, incluyendo las garantas individuales, mantie-
nen una evidente referencia a la administracin pblica y a sus funciones.
No olvidemos que el punto de partida de todo estudio administrativo, es la
Constitucin y en segundo lugar la ley que regula la materia.vt
En nuestro derecho constitucional, el poder de ejercer el control de cons-
titucionalidad de la ley, corresponde al Poder Judicial de la Federacin, a
travs del juicio de amparo, siendo esta facultad en ltima instancia de la
competencia del Pleno de la Suprema Corte.w
El artculo 16 de la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciuda-
dano de 1789, estableci: "Toda sociedad en la cual la garanta de los de-
rechos no est asegurada, ni la separacin de los poderes determinada, no
tienen una constitucin."
La Constitucin Poltica o conjunto de reglas relativas a la organizacin
de un pas ofrece dos grupos importantes. O bien es una Constitucin con-
suetudinaria, que se apoya en los usos, costumbres y precedentes de una
nacin, que no han sido codificados en un texto oficial, como en el caso de
la Constitucin inglesa. O bien es el caso de la Constitucin escrita, y rgida,
que se denomina de este modo por estar redactada en un documento pbli-
co que ha sido sancionado por el poder constituyente. Tal es el caso de las
constituciones mexicanas en sus tres etapas ms importantes: las constitucio-
nes de 1824, 1857 Y 1917.16
Entre las constituciones escritas debemos mencionar la Constitucin nor-
teamericana de Filadelfia de 1787, que seala su influencia en las consti-
tuciones de los Estados latinoamericanos. Inspirada en el pensamiento po-
ltico de la tradicin inglesa, esa Constitucin logr crear el sistema nuevo
y original del Estado federal, con un rgimen presidencial puro,17 No pre-
tendieron elaborar frmulas matemticas ni literarias, sino principios de
convivencia humana, que reflejaran los anhelos y las inquietudes de un
14 "La Constitucin, como norma fundamental del Estado, ocupa el vrtice del orden
jurdico, a manera de premisa mayor de la que derivan su razn de ser y su contenido
las otras leyes. Pero an dentro de las normas constitucionales cabe hacer distinciones
jerrquicas por cuanto existen normas primarias y otras que, sin dejar de ser fundamen-
tales, estn subordinadas a las primeras. Y aun entre stas se deben colocar en una cate-
gora inferior aquellas que siendo materialmente constitucionales, no tienen reconocida
ninguna superioridad formal o tcnica (no estn incluidas en el texto o textos constitu-
cionales ni han sido dictadas con arreglo a un procedimiento especial),"
15 La Constitucin es fuente primera pero tambin inmediata de la ley.
16 Los antecedentes de la Constitucin mexicana de 1917 pueden estudiarse en las obras
siguientes: Brquez, Crnica del Constituyente. Flix F. Palavicini, Historia de la Consti-
tucin de 1917, y Diario de los Debates del Congreso del Constituyente de 1916-1917.
17 Acostumbran los constitucionalistas norteamericanos, cuando aluden a la originali-
dad de su sistema poltico, repetir estas frases del pensamiento poltico griego: "Vivimos
bajo una constitucin que no es copia de las leyes de nuestros vecinos. Por el contrario
somos un modelo para otras naciones ms que sus imitadores," (Oracin fnebre de peri-
eles. Thucydides 11-37.)
pueblo guiado por los frreos principios del liberalismo capitalista. El asegu-
ramiento del inters personal, el mantenimiento de las libertades del hom-
bre, y un Estado vigilante de esas libertades fincaron el desarrollo industrial
y comercial de nuestra vecina nacn.t"
"Desde el da en que la Constitucin se establece, la actividad administrativa
debe estar vinculada a las leyes. Siempre que el Poder Ejecutivo trate de limitar
la propiedad o la libertad, la Administracin, para poder obrar de manera lcita,
tiene obligacin de apoyarse en la ley."
Desde el punto de vista material la Constitucin est integrada por el

conjunto de reglas jurdicas que determinan el arreglo y el funcionamiento
de los rganos de la nacin constituidos en Estado.
Siguiendo el criterio formal, una Constitucin es la ley suprema, que se
caracteriza por el hecho de que no puede ser modificada ms que siguiendo
el procedimiento especial que la misma seala.
La Constitucin es la fuente por excelencia del derecho, en cuanto deter-
mina la estructura del Estado, la forma de gobierno, la competencia de los
rganos constitucionales y administrativos, los derechos y deberes de los ciu-
dadanos, la libertad jurdica y determinados problemas bsicos de una comu-
nidad, elevados a la categora de constitucionales, para mantenerlos perma-
nentemente fuera de los vaivenes de los problemas polticos cotidianos.
Ejemplo de este ltimo caso, es el artculo 123 de la Constitucin que re-
gula la materia laboral o del trabajo. Los principios del derecho del trabajo,
se reglamentan normalmente en una ley ordinaria, pero se puede tener te-
mores de su inmediata modificacin y es para prever esta situacin y darle
mayor significacin, que se les erige en preceptos constitucionales. Tal es el
caso de las materias agraria, obrera, econmica.t?
Se ha tratado de distinguir en los preceptos de la Constitucin, aquellas
n?,rmas que se refieren a la estructura permanente u orgnica de la Constitu-
Clan, como su forma republicana, federal, democrtica, representativa, consi-
derando que esas normas polticas slo pueden ser modificadas por el poder
constituyente. y las dems normas que quedan bajo la competencia del po-
der constituyente constituido. Legalmente este criterio ofrece dificultades,
P?rque la Constitucin no alude a esta distincin. Otro problema, de muy
diversa naturaleza, es el determinar si una reforma de fondo a una estruc-
tura constitucional, que afecte sus bases jurdicas, debe contar previamente
c?n el consensus de la opinin pblica nacional. Es muy difcil cambiar un
SIstema poltico experimentado y difcilmente logrado por el pueblo, en un
proceso histrico pletrico de problemas.w
18 ..... pero las disposiciones de la Constitucin no son frmulas matemticas que mues-
~ran su esencia en la forma que revisten, son instituciones orgnicas vivas ,trasplantadas
e Inglaterra, Su significado es vital, no formal. Se comprendedn no tomando simple-
m~nte las palabras y un diccionario, sino estudiando Sl\ origen y la vida de su crec-
mIento". Oliver Wender Holmes, Compeper us. United States. 233. U. S. 604, 610 (1914).
19 Schmidt, Teora de la Constitucin. RDP. 19M.
20 Vctor Manzanilla Schaffer, El jurista ante la ley injusta. J. U.
168 ANDRl~S SERRA ROJAS
6. Los TRATADOS y CONVENCIONES INTERNACIONALES
El tratado es un acuerdo que se celebra entre sujetos soberanos de dere-

cho internacional con autoridad suficiente para crear, modificar o restringir
una situacin jurdica general o concreta.s!
El tratado ha adquirido en el mundo moderno una amplia significacin.
No es una fuente supletoria, sino una fuente primaria de singular pro-
yeccin.
El derecho internacional es fuente del derecho constitucional y la evolu-
cin de esta materia tiende a darle prelacin al primero sobre el segundo.
Mas las constituciones de los Estados modernos varan notablemente al tratar
este problema. Podemos sealas varios grupos: a) Estados que reconocen el
derecho internacional formando parte del derecho interno, aunque no estn
regulados por un tratado o convencin; b) Estaelos que distinguen el pro-
hlema de los principios generales del derecho internacional y las situaciones
jurdicas que se derivan de los tratados. Reconocen los primeros para ciertas
situaciones y condicionan los tratados al respecto de la Constitucin, y pases
como Francia, en que los tratados prevalecen sobre la legislacin ordinaria.
La Constitucin mexicana distingue en primer trmino los "tratados que
estn de acuerdo con la misma" y los erigen en "ley suprema de toda la
Unin". Por otra parte, en ciertas materias reconoce al derecho internacio-
nal como fuente ele derecho. Tal es el caso del prrafo V del artculo 27
constitucional que ordena: "Son propiedad de la Nacin las aguas de los
mares territoriales en la extensin y lmites que fije el derecho internacio-
nal.. " O el artculo 42, fraccin VI que hace comprender en el territorio
nacional: VI. "El espacio situado sobre el territorio nacional con la extensin
y modalidades que establezca el propio derecho internacional." Como el de-
recho internacional se muestra todava impreciso en cuanto a estos proble-
mas, la legislacin nacional debe mantenerse vigente.
El artculo 133 de la Constitucin determina:
"Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de
ella y todos los tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que
se celebren por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado,
21 "Los tratados pueden definirse, en sentido amplio, como los acuerdos entre dos o
ms Estados soberanos para crear, para modificar o para extinguir una relacin jurdica
entre ellos." "La convencin y el tratado son sinnimos." Cser Seplveda, Curso de De-
recho Internacional. Ed. Porra, S. A., 1973, pg. 120, el cual comenta: ..... la verdad es
que los Tratados son una fuente muy limitada de derecho internacional', pg. 93.
"Tratado es todo acuerdo concluido entre dos o ms sujetos del derecho internacio-
nal. Hablamos de sujetos y no de Estados para incluir tambin a las organizaciones inter-
nacionales. En realidad los acuerdos entre sujetos de derecho internacional reciben nom-
bres variados: tratados, convenciones, pactos, protocolos modus vivendi, etc. Pero debe
reservarse el nombre de tratado [uira aquellos acuerdos entre sujetos de derecho interna-
cional, en cuya conclusin participa el rgano provisto del poder de concluir tratados (que
est determinado por la constitucin de cada pas) y est contenido en un instrumento
formal y nico." Modesto Scara Vzquez, Der. Int, Pb., pg. 5.
sern la Ley Suprema de toda la Unin. Los jueces de cada Estado se arre-
glarn a dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en
contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados."
Los elementos constitucionales del Tratado, son los siguientes:
a) Los tratados y convenciones deben estar de acuerdo con la Consti-
tucin.
b) Deben celebrarse por el Presidente de la Repblica con las potencias
extranjeras.
e) El Senado debe aprobar los tratados y convenciones.
d) Es entonces cuando denominamos al Tratado: Ley Suprema de toda
la Unin, con la Constitucin y las leyes federales.
e) Las constituciones y leyes locales no deben contener disposiciones en
contrario de la Constitucin federal y tratados.
Los tratados son acuerdos entre dos o ms Estados y se consignan en
forma y denominaciones diversas.s-
La convencin es sinnima de tratado, dice don Manuel J. Sierra. Se pre-
tende que el nombre de convencin ha sido escogido para designar compro-
misos de carcter econmico o administrativo y el de tratado para los de
orden poltico, en la prctica no se respeta esta regla.2:3
Por supuesto que las Convenciones que llenen los requisitos del artcu-
lo 133 constitucional, se les debe dar la denominacin general de Tratados.
El Derecho Internacional Mexicano debe esforzarse por delimitar doctrinal-
mente el campo de las Convenciones -que cada da son ms numerosas-e,
para hacer cesar la situacin irregular de esta materia.
"Los sujetos del derecho internacional pblico pueden concertar entre s las re-
glas de su comportamiento futuro. Los tratados, convenios o convenciones se distin-
guen de los negocios jurdicos bilaterales por el hecho de que establecen normas
d~ conducta generales y abstractas, mientras que stos regulan asuntos concretos, por
ejemplo, la delimitain de una frontera, la cesin de un territorio, la fijacin de
la cuanta de una indemnizacin. Como los convenios se llaman tambin tratados-
contratos, tratados internacionales en sentido estricto, traites contrats. Ahora bien,
puesto que los convenios y los negocios jurdicos adoptan la misma forma contrae-
;ual, un mismo tratado puede contener simultneamente disposiciones de una y otra
II1dole." 24
Como ley suprema los tratados pueden ser invocados por los jueces para
su aplicacin siempre "que no se trate de su interpretacin, ni se refiera a
las relaciones de la nacin con otros pases".
-- 22 Los artculos 15, 73, fraccin VIII, 76, fraccin I y 133 de la Constitucin, aluden
al rgimen de los tratados y convenciones.
2:] Hemos repetido la prctica norteamericana de no someter a la aprobacin del Se-
nado los Convenios administrativos, que no difieren de la materia de los Tratados y Con-
venciones.
24 Alfred Verrlross, Derecho Internacional Pblico. Ed, Aguilar, Madrid, 1955, pg. 126.
CAPTULO IV
LEGISLACIN FEDERAL MEXICANA
1. Las leyes administrativas ordinarias.-2. Condiciones de la ley.-3.

Diversas denominaciones de la ley.-4. Diferencias entre la ley y el de-
creto.-S. La naturaleza jurdica del decreto-Iey.-6. Leyes contrarias a
la Constitucin.-7. La facultad discrecional en materia administrativa.
8. El desvo de poder.
1. LAS LEYES ADMINISTRATIVAS ORDINARIAS
La leyes la fuente ms importante del derecho administrativo. Consti-

tucin y ley ordinaria son la base todo problema admnistratvo.!
La leyes una disposicin de carcter general, permanente, provista de
una sancin poltica, en materia de inters comn; elaborada, promulgada
y publicada, segn las reglas constitucionales e inspirada en propsitos de
justicia social. 2
La Suprema Corte ha afirmado: "Para que una disposicin dictada por el
poder pblico, tenga el carcter de ley, no solamente se necesita que sea
~e naturaleza general, abstracta y permanente, sino adems, que emane del
organo constitucionalmente facultado."
Esta norma general es obligatoria para todos, y es una regla que al fun-
darse en la Constitucin, comparte con ella la superioridad de la norma.
Radbruch formula esta declaracin bsica de la ley: "Puede decirse, em-
pleando una expresin marxista, que la ley siempre constituir una 'super-
~structura' de la realidad social dada." 3 Santo Toms defini la ley como
la o~denacin de la razn hacia el bien comn, promulgada por quien tiene
el cUldado de la comunidad".
. 1 "Las leyes deben ser ciertas en su notificacin, justas en sus proyectos, fciles en la
ejecucin, conformes a las leyes fundamentales y promovedoras de la virtud en los que
han de obedecerlas." Bacon, Aphorism. VII.
. 2 La tcnica legislativa seala que las leyes deben desarrollar los principios consttu-
cIonales sin llegar a pormenores indebidos, dejando a los reglamentos, normas en con-
tacto ms directo con la realidad y fcilmente modificables, lleven su regulacin hasta
donde lo requieran las necesidades pblicas.
3 Radbruch, Introduccin a la Ciencia del Derecho, pg. 7.
171
El proceso legislativo tiene etapas diversas que se desenvuelven con base

a los principios generales. Estas etapas son: la primera, la determinacin de
la norma constitucional; la segunda, los principios legales que se apoyan
en la Constitucin; y la tercera, el pleno desarrollo de la ley o sea la facul-
tad reglamentaria.
2. CONDICIONES DE LA LEY
Inspirado en la escuela liberal que impeda toda limitacin a las liber-

tades del hombre, se estableci el principio de la superioridad de las leyes
sobre todos los actos del Poder Ejecutivo."
Segn M. vValine, esta superioridad juridica de la ley se define por cuatro im-
portantes principios.s
a) Ciertas materias estn reseroadas a la ley.6
b) riicamere el Poder Legislativo es un poder espontneo, primario con vo-
cacin general, que puede tomar iniciativas en otras materias, sin habilitacin es-
pecial previa.
c) El Poder Ejecutivo no puede ir en contra de disposiciones [ormales o del es-
pritu de la ley. Todo texto emanado de una autoridad ejecutiva no tiene fuerza
contra ley.
d) El Poder Ejecutivo no puede impedir el aplazamiento sistemtico de la eje-
cucin de una ley.
Las condiciones generales de la ley son las siguientes:

a) La generalidad de la ley, es decir, su aplicacin a cualquier persona
que se encuentre en los supuestos de su contenido."
b) Su carcter obligatorio, fundado en el inters general de asegurar la
convivencia social en un orden jurdico determinado.
e) Las normas deben ser justas por necesidad. "Lo que quiere decir, dice
Herrera, que en materia de interpretacin jurdica deja de ser la ley el ob-
jeto a interponer. Lo que se interpreta es la conducta humana a trasluz de
la ley y, esta interpretacin, realizada a ciencia y conciencia, COJl1O alude el
viejo aforismo, pone en la pista del intrprete la comprensin de los especia-
les imperativos de conducta explanados existencialmente." 8
4 Jos Luis Siqueiros, "Los conflictos de leyes en el sistema constitucional mexicano".

Rev. Fac. tier., octubre 1957, nm. 28.
5 Vcenzo Cueli, Concezioni <leila Stato edil diritto e tecnica giuridica nella Teorla
del Procedimiento Legislativo.
6 llocas 5590/48; 2659/51; 9996/50.
7 La palabra ley y norma son frecuentemente empleadas con distintos significados si
bien la palabra ley alude con frecuencia a las relaciones necesarias del mundo de la na-
turaleza.
8 M. Herrera Figueroa, Justicia y sentido. F. D. Y C. S. Un. Nac. de Tucumn, 1955.
p,g. 137.
d) La ley debe aplicarse permanentemente hasta que ella sea derogada

o abrogada.
e) Las normas son imperativas, es decir, le son impuestas a quienes les
afectan. De aqu deriva el carcter esencialmente coactivo del Derecho.
f) La irretroactiuidad de la ley y su proyeccin futura.
La ley en el Estado moderno es una emanacin del poder pblico y debe
ser elaborada por el rgano que constitucionalmente tiene esa facuItad, es
decir, el Poder Legislativo o Parlamento.
3. DIVERSAS DENOMINACIONES DE LA LEY
La Constitucin emplea diversas denominaciones para aludir a las leyes.

Esas denominaciones son: ley, ley ordinaria, ley orgnica, ley reglamentaria
de la Constitucin, ley suprema. A pesar de esas expresiones, no se trata de
rdenes jurdicos contradictorios o de contenido diferente, sino normas for-
mal y materialmente semejantes.
Se ha sostenido que "es indudable que entre un ordenamiento de carc-
ter orgnico y otro reglamentario existen diferencias notables de orden jur-
dico que los hacen inconfundibles". Como la Constitucin emplea diversas
denominaciones para referirse a la ley, se piensa que la expresin "ley org-
nica de la Constitucin", se refiere a normas que estructuran o precisan
una institucin administrativa; en tanto que la expresin "ley reglamentaria
de un artculo de la Constitucin", alude al desarrollo directo de ese precepto.
Dentro de una clara hermenutica jurdica, debemos alejarnos de esta
confusin terminolgica, que no ofrece ventajas, y es fuente constante de
problemas.
"Lo ms quc puede admitirse, para no destruir la terminologa, es considerar

las .leyes orgnicas y las reglamentarias como especies dentro del gnero leyes ordi-
n.anas y aplicar esas denominaciones a las normas que regulan la formacin y fun-
clOn~miento de rganos del poder pblico o que concretan y desarrollan bases esta-
blewlas en la Constitucin't.
Por su parte Tena Ramrez afirma: "En Mxico entendemos por constitucin la
ley emitida, modificada o adicionada por el constituyente, y por leyes constitucio-
nales las leyes ordinarias expedidas por el Congreso de la Unin y que estn de
acuerdo con la Constitucin." 10
!)Gabino Fraga, ob. cit., 9;' ed. 1962, pg. 39.

lO:Fr
e rpe Tena. Ramrez, ob, cit., 2;' ed. Mxico, 1949, pg. 63.
. En la doctrina administrativa francesa, el decreto tiene un campo de aplicacin muy
exte~lso y se reviste de diversas significaciones, algunas de ellas, el decreto es una ley en
slentldo materal, elaborada y promulgada por el poder ejecutivo. En otro sentido los
( ecretos 1 .
le' . comp ementan la ley. De todas maneras estas acepciones no corresponden a la
glslacln mexicana.
'1. DIFERENCAS ENTRE LA LEY Y EL DECRETO
De acuerdo con el artculo 70 constitucional, "toda resolucin del Con-

greso tendr el carcter de ley o decreto." Estos decretos se denominan "De-
cretos legislativos". Desde luego afirmamos que entre. la ley y el decreto le-
gislativo hay diferencias esenciales. Tambin el Presidente expide decretos
en los trminos del artculo 92 de la Constitucin. El decreto concreta, parti-
culariza o individualiza el campo de su aplicacin, en tanto que la ley ex-
tiende o aumenta el campo de su aplicacn.t!
Es indudable que este texto es mucho ms amplio que el artculo 64 de
la Constitucin de 1857 que distingua entre "leyes o acuerdos econmicos",
a pesar de haberse propuesto la expresin de "leyes o decretos". (Zarco, Hist,
Congr. Consto 56-57, ses. 15 de oct. 1856. T. n, pg. 449) que fue adoptada
ms tarde en la reforma constitucional de 13 de noviembre de 1874.
:J. LA NATURALEZA JURDICA DEL DECRETO-LEY
La actividad del Estado crea situaciones jurdicas muy complejas y de

urgente atencin. Como hemos sealado, no es posible mantener una rgida
estructura de divisin de poderes ante las exigencias de la vida poltica in-
terna y externa, que demanda instrumentos jurdicos flexibles que permitan
la realizacin de medidas administrativas inmediatas. Un poder ejecutivo
encadenado en los obstculos de una legislacin poco previsora, puede llevar
a un pas al fracaso.
No hay duda que la legislacin es el acto fundamental de la vida insti-
tucional de una nacin. En puridad de ideas corresponde esta actividad al
Poder Legislativo. En la medida que esta institucin es ms dependiente del
cuerpo electoral y del rgimen de partidos polticos, ella es una garanta y
da seguridad a la marcha del Estado.t?
La vida poltica y social de una nacin es superior a cualquier esquema
jurdico o estructura poltica. La doctrina constitucional y administrativa
se ha visto obligada a aceptar una legislacin que no emana del Poder Legis-
lativo, sino de rganos administrativos o ejecutivos.
El decreto-ley seala un grupo especial de leyes que son de -diversa na-
turaleza por el rgano que las realiza: a) En unos casos el Poder Legislativo
delega la facultad de legislar al Ejecutivo -en aspectos generales o parciales
de la ley-o b) En algunos pases el Ejecutivo puede legislar en casos de ur-
gencia o necesidad o c) Se establecen bases o normas para que legisle el
propio Ejecutivo; d) Finalmente se alude en los gobiernos de facto, a las
leyes que se expiden por rganos del Legislativo.w
11 J. Gascn Hernndez, "Problemas del Decreto Ley". Reo, de Ad. Pub. lEPo Madrid,
nm. 5. septiembre-diciembre 1955, pg. 91.
Csar A. Quintero, Los decretos con valor de ley. IEP. Madrid.
12
R. Gmez Acebo. "El ejercicio de la funcin legislativa por el Gobierno". Leyes
IR
delegadas y decretos ley. R. E., nm. 6.
Esta legislacin toma diversas denominaciones: para unos es una legis-

lacin irregular, para otros una legislacin de emergencia, otros la denominan
decreto-ley o decretos con fuerza de ley u otras expresiones semejantes,
A continuacin vamos a examinar las diversas situaciones que ofrece el
estudio de los decretos leyes dentro del marco constitucional:
a) Las leyes delegadas son aquellas que elabora el Poder Ejecutivo con
autorizacin expresa del Poder Legislativo. Es este rgano el que resuelve la
conveniencia de que el Ejecutivo legisle en determinadas materias, repetimos,
de una manera general para todos los casos, o en forma particular en asun-
tos deterrninados.t!
Este caso de delegacin de facultades extraordinarias para legislar, se pre-
sent -frecuentemente, en otras pocas- en la legislacin mexicana, provo-
cando una apasionada controversia entre los juristas que la impugnaron.
Con anterioridad a la reforma del artculo 49 de la Constitucin, la si-
tuacin de este problema fue la siguiente:
La doctrina administrativa mexicana insisti en la inconstitucionalidad
de las facultades extraordinarias para legislar, salvo los casos de excepcin
que la misma Constitucin seala.
La Suprema Corte de Justicia 15 invariablemente mantuvo el criterio de
la constitucionalidad de las facultades extraordinarias. Desde 1879 resolvi
sobre la constitucionalidad de las facultades, en el sentido amplio que hemos
analizado.
. . Al amparo de esta interpretacin se expidi la mayor parte de nuestra legisla-

C10n administrativa. La forma normal de legislar era que el Ejecutivo elaborara la
ley,. la promulgara y la publicara, informando posteriormente al Congreso de la
Umn del uso de esas facultades. Al reformarse el artculo 49 de la Constitucin 16
-muchos estimaron como innecesaria la reforma-, el problema perdi inters y se
cstim que se quera hacer hincapi en mantener la independencia de los poderes
(::volviendo al Poder Legislativo su autoridad de rgano legislador. Sin embargo, el
f:Jccutivo sigue formulando la casi totalidad ele los proyectos de leyes administra-
tivas, pero las somete a la consideracin del Poder Legislativo en uso del derecho
<le iniciativa que le otorga el artculo 71, fraccin 1 ele la Constitucin.
-- 14 "En efecto, nuestro sistema de gobicrno tiene adoptado el rgimen de separacin

<le poderes; otorga exclusivamente al legislativo la potestad de legislar: tiene prohibido
delegarla en otros poderes y enfticamente prohbe la concesin al Ejecutivo, de Iacul-
tades extraordinarias para legislar, salvo casos gra\'C~s y excepcionales sealados expresa
mente, por todo lo cual es requisito forzoso para que una disposicin renga el carcter
de ley, que reconozca como fuente formal al Poder Legislativo." Tocas 5590/48; 2659/51
Y 9996150.
15 Ignacio L. Vallarta, La constitucionalidad de las [acultades extraordinarias para
legislar.
16 El artculo 49 de la Constitucin fue reformado: D. O. del 12 de agosto e 1938
y ~. O. del 28 de mano de 1951; la reforma prohibi el uso de las facultades extraordi-
lianas para legislar fuera de los casos de excepcin y adicion el prrafo segundo del ar-
tculo 131 de la Constitucin.
b) Otra variedad de los decretos con fuerza de ley la encontramos en los

llamados decretos-le)' que son normas con la misma fuerza y proyeccin de
la ley. Es la propia Constitucin la que directamente asigna al Poder Ejecu-
tivo la facultad de legislar en deterrn inadas materias, sin necesidad de una
delegacin de facultades del Poder Legislativo.
Nuestra Constitucin considera diversos de estos casos en forma particu-
lar o determinada a diferencia de otras constituciones en las que existe la
posibilidad de una actividad legislativa del Poder Ejecutivo.
En primer termino debemos aludir a la excepcin que establece el ar-
El antecedente inmediato que podemos citar, se relaciona con la decla-
racin de guerra de Mxico a los Estados totalitarios. En cumplimiento de
los artculos 73, fraccin XII y 89, fraccin VIII de la Constitucin, el Con-
greso de la Unin hizo la declaracin correspondiente por ley.
As surgi una legislacin de emergencia cu)'os efectos se han extendido
indebidamente, hasta los tiempos que corren como la ley del 1'? de junio de
1942 que prolong su vigencia hasta el 30 de septiembre de 1945, facult al
Ejecutivo Federal, para legislar en todos los ramos de la Administracin p-
blica, "en cuanto fuese indispensable para la eficaz defensa del territorio
nacional, de su soberana y dignidad y para el mantenimiento de las insti-
tuciones fundamentales por todo el tiempo que durara el estado de guerra".
La ley hizo cesar este estado de guerra, en consecuencia debi restable-
cerse la normalidad legislativa. (D. O. 14 de septiembre de 1945. D. O. 10
diciembre de 1950.)
En segundo lugar debemos aludir a las facultades del Consejo Superior de Sa-
lubridad, contenidas en el artculo 73, fraccin XVI de la Constitucin en materia
de salubridad general de la Repblica de acuerdo con las bases siguientes: 1~ El
Consejo de Salubridad General depender directamente del Presidente de la Re-
pblica, sin intervencin de ninguna Secretara de Estado y sus disposiciones gene-
rales sern ob ligatorias en el pas. 2~ En caso de epidemias de carcter grave o peli-
gro de invasin de enfermedades exticas en el pas, el Departamento de Salubridad
tendr obligacin de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables,
a reserva de ser despus sancionadas por el Presidente de la Repblica. ](' La auto-
ridad sanitaria ser ejecutiva y sus disposiciones sern obedecidas por las autorida-
des administrativas del pas. 4(' Las medidas que el Consejo haya puesto en oigo
en la campaa contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al in-
dividuo y degeneran la raza, sern despus revisadas por el Congreso de la Unin
en los casos que le competan."
En tercer lugar, una variante de estos decretos-ley se produce cuando la

Constitucin autoriza al Ejecutivo para legislar, pero subordina la validez
de las normas a una aprobacin posterior del Poder Legislativo o al infor-
me del uso que se haya hecho de esta facultad.
Podemos citar en nuestra legislacin constitucional los casos siguientes:

a) La aplicacin del artculo 131 prrafo segundo: ...... El Ejecutivo podr ser
facultado por el Congreso de la Unin para aumentar, disminuir o suprimir las

cuotas de las tarifas de exportacin e importacin, expedidas por el propio Con-
greso, y para crear otras; as como para restringir y para prohibir las importaciones,
las exportaciones y el trnsito de productos, artculos y efectos, cuando lo estime
urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economa del pas, la estabilidad
de la produccin nacional, o de realizar cualquier otro propsito en beneficio del
pas. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada ao,
someter a su. aprobacin el usa que hubiese hecho de la facultad concedida ... " 17
b) Otro caso que podemos citar es el que se refiere al artculo 73, frac-
cin XVI, 4~ antes citado. Las medidas que haya puesto en vigor el Consejo
Superior de Salubridad en la campaa contra el alcoholismo y la venta de
sustancias que envenenan al individuo y degeneran la raza, sern despus
revisadas por el Congreso de la Unin en los casos que le competan.
c) Los artculos 9':',11 Y 15 transitorios de la Constitucin de 1917, en
materia de ley electoral, leyes agrarias y obreras y ley de responsabilidad
civil. La vigencia de estas facultades termin al expedirse por el Congreso
las leyes a que hacen referencia.
6. LEYES CONTRARIAS A LA CoNSTITUCIN
Las leyes que no se ajustan a la Constitucin o a las tradiciones jurdi-

cas fundamentales de un pueblo, no pueden vlidamente considerarse como
normas, aunque revistan transitoriamente la apariencia de normas legales.I 8
En la esencia del Estado democrtico est el respeto a los derechos del
hombre. Ellos forman un valladar a la accin del poder pblico, el cual no
debe actuar en contradiccin con el pensamiento de ese pueblo, que reclama
del poder pblico una justa interpretacin de sus anhelos. El camino lgico
es que el Poder Legislativo Federal conozca esas inquietudes, las valorice y
encuentre sabiamente la solucin adecuada.
Estas leyes pueden no ser circunstanciales, sino responder a largos proce-
~s histricos, a penosas luchas ideolgicas, por lo que una generacin con-
sidera a esos preceptos, como la sntesis de sus luchas libertarias. Para las
nuevas generaciones, que se estiman continuadoras de ese pensamiento, y que
a~umen el poder pblico, se presenta el tremendo dilema de romper defini-
tIvamente con el sistema poltico del pasado o dar paso a ideas polticas
-----
contradictorias. La actitud de los gobiernos revolucionarios ha sido la ms
. 17 Adicin a la Constitucin de D. O. del 30 de diciembre de 1950, del prrafo mcn-

CIonado.
18 Antonio Martnez Bez, "El indebido monopolio del poder judicial de la Federacin
para Conocer de la constitucionalidad de las leyes". Rev. F. N. de [ur, T. IV, julo-sep-
tIembre de 1952, nm. 15, pg. 243.
. Gabino Fraga. "Pueden conocer de problemas de constitucionalidad de leyes, auto-
~Idades distintas del Poder Judicial de la Federacin?". R. F. Jur. T. IV, julio-septiembre
e 1942, nms. 13 y 14, pg. 131.
1')
adecuada, ante esas situaciones que son realidades sociales, se ha concretado

a una prudente poltica de tolerancia, que sin lastimar el pensamiento po-
ltico de ayer, no convierte al poder pblico en un instrumento permanente
de lucha contra las ideas de un pueblo.
Tambin se ha examinado si una ley contraria a la Constitucin puede
estimarse vlidamente como una ley.
Los j mistas se han dividido en dos grupos importantes:
a) Los que consideran que una ley se reputa vigente aunque pugne
contra el texto de la Constitucin.
b) Los que estiman que la validez de una ley depende de su constitu-
cionalidad, aunque aparentemente cubra las formas legislativas para su ela-
boracin.
Nuestro problema debe plantearse considerando si las autoridades y jue-
ces tienen la posibilidad de comprobar la constitucionalidad de una ley
administrativa.
Debemos referirnos al criterio de la Suprema Corte sobre la constitucionalidad

de una ley.
1. Si una leyes inconstitucional no debe tener efectos en beneficio del que-
joso. Tesis [urisprudc ncial nmero 267.
2. Slo el Poder Judicial de la Federacin puede calificar la constitucionali-
dad de una ley, sin que sea obstculo para una autoridad administrativa el inter-
pretar sta para aplicarla. Ejecutoria: Tomo 39, pg. lJ47.
3. La inconstitucionalidad de una ley emana de la pugna entre ella y algn
precepto constitucional y no de la falta de disposicin expresa. Ejecutoria: T. 29,
pg. 1611.
4. Las salas del Tribunal Fiscal de la Federacin pueden decidir si la ley que
apoya los actos impugnados es o no constitucional. Ejecutoria: T. 72, pg. 2570. La
jurisprudencia es en sentido contrario.
5. Slo dentro del juicio constitucional de la competencia exclusiva del Poder
Judicial Federal, se debe necesariamente, a peticin de parte, destruir los efectos
de una ley inconstitucional. Ejecutoria: Tomo 91, pg. 1631.
Comentando la inconstitucionalidad de las leyes, agrega Robert E.

Cushman:
..Cul es el efecto legal de un fallo de la Corte sosteniendo que un estatuto

es inconstitucional?" El juez Field dio una respuesta a esta cuestin hace aos cuan-
do dijo: "Una ley inconstitucional no es una ley. No confiere derechos, no impone
obligaciones, no proporciona proteccin, no crea funcionarios; es, desde el punto
de vista legal, tan inoperante como si nunca se hubiera sancionado" (ver Norton vs,
Shelby County, 118 U. S. 425, 1886). Los fallos de la Corte no cambian una ley
vlida en otra nula: la ley ha sido siempre nula. La Corte ha descubierto meramente
y anunciado esa nulidad, as como un joyero puede establecer, despus de exami-
narlo, que un diamante, que tal se supona, es meramente sinttico. l no hizo la
pasta sinttica, solamente encontr que lo era. En muchos casos las cortes han se-
guido este "principio de absoluta invalidez retroactiva". En el caso Schechter, los
Schechter estaban condenados por violar un cdigo de competencia legal establecido
bajo la Ley Nacional de Recuperacin Industrial. La Corte sostuvo que el Estatuto

y el Cdigo eran inconstitucionales, y los Schechter quedaron instantneamente libres
de cualquier tacha a su buen nombre. "Haban violado una ley que legalmente' no
exista." 19
El propio Cush man seala algunas excepciones:

"En algunos casos la aplicacin rgida de este principio de invalidez produce
serias in justicias. Este hecho ha conducirlo a la Corte a suavizar en algunos casos
la estricta regla, y a sostener, segn las palabras del presidente de la Corte Hughes:
'La real existencia de un Estatuto, previo a una tal determinacin (de inconstitu-
cionalidad) es un hecho operante y puede tener consecuencias que no pueden ser
ignoradas en justicia. El pasado no puede siempre ser borrado POl' una nueva de-
claracin judicial. El efecto de la subsiguiente regulacin de invalidez puede tener
que ser considerado en varios aspectos, con respecto a relaciones particulares y co-
lectivas y la conducta particular, ya sea privada u oficial.' Ver Chicot County Drai-
nage District vs. Baxter State Bank 308, U. S. 371 (1940)."
En ambos casos hay razones de muy diferente alcance para justipreciar

el valor de la norma y plantean problemas de difcil solucin.
Este dilema fue ampliamente discutido por la Suprema Corte de los Es-
tados Unidos, principalmente en el caso de Marbury vs. Madison en el que
qued establecida:
"La gran doctrina de retnston judicial,20 o el poder de la Suprema Corte para

declarar inconstitucionales las leyes del Congreso. El segundo caso en el que una
l~y c;el Congreso fue invalidada por la Suprema COTle 'fue el famoso caso Dred
Scou', fallado en 1857. Es muy importante sealar la orientacin ele la Corte del
V:'Clll O pas, 'que siempre se ha negado a atender sobre la validez de un estatuto
SI ello no va envuelto en un caso real o en una controversia presentada para su
decisin'. La Corte, en resumen, no emite opiniones consultivas sobre cuestiones
constitucionales. En 1793, el presidente Washington envi a la Corte veintinueve
preguntas relacionadas con la redaccin de un Tratado pendiente. El presidente
del. Tribunal, Jay, las devolvi con la explicacin de que la Corte no las cantes-
tana tIeule que, al hacerlo, tendra que ejercer un poder no judicial, porque ningn
caso o controversia estaban ante la Corte para ser resueltos. Esta regla ha sido rgi-
damente seguida desde entonces. Corno resultado, algunas cuestiones constituciona-
ks nunca llegan a la Corte para fallo y otras llegan slo despus de un largo pe-
riodo, puesto que se debe esperar hasta que las demandas surjan y que ellas sean
concretamente presentadas para su fallo. As el debate extenso y acalorado surgido,
sobre si una tarifa era constitucional no lleg hasta la Corte para ello hasta 1928
en el caso Hampton & Cia. vs. United States, 276 U. S. 394 (vase tambin el caso
Myers vs. United States) ." 21
------
~ ~obert E. Cushman, ob. cit., pg. 22.
- El caso Marbury \'S. Madison. Vase ese notable caso en la obra de Robert E. Cush-
ma~, Prctica constitucional. Ed. Bib. Argentina, pg. 220 Y ss.
.21 TOdos los datos V comentarios de la jurisprudencia de los Estados Unidos que se
repiten ant . h' . .
tiru-: enormente an Sido tomados de la obra de Robert E. Cushman, Practica cons-
ItllclOnat . Ed't .
lona I B1
b l .
iogrea Argentina, 1958, Buenos Alfes.
En este comentario que venimos haciendo, se citan otras ejecutorias que

examinan el texto de una ley y consideran que puede ser invalidado respecto
a un tipo de hechos y ser an vlido en su aplicacin a otros. O la Corte
puede encontrar que una parte de una leyes vlida y la otra nula, salvo
que deje su texto incompleto, por lo que es necesario sostener la completa
nulidad de la ley.
La opinin final del autor que comentamos y resumimos se expresa en
estos trminos:
"Entre estas alternativas no hay trmino medio. O la Constitucin es la ley

Suprema inmutable por medios ordinarios, o est en el nivel de las leyes ordinarias
y como otras puede ser alterada cuando la legislativa se proponga hacerlo. Si la
primera parte: de la alternativa es cierta, entonces un acto legislativo contrario a
la Constitucin no es una ley; si la ltima es exacta entonces las constituciones escri-
tas son absurdos proyectos por parte del pueblo, para limitar un poder ilimitable
por su propia naturaleza."
En la teora poltica mexicana, una ley legalmente promulgada y publi-

cada que guarda todos los aspectos externos de legalidad se considera ley,
para todos sus efectos. Pero este criterio externo no nos debe inducir a
errores, al darle a la ley inconstitucional una naturaleza jurdica que es
contraria a su estructura. La ley que es declarada por la Suprema Corte in-
constitucional no debe producir ningn efecto y obliga al Poder Legislativo
a derogarla y al Poder Ejecutivo a no aplicarla. Pueden presentarse verda-
deras anomalas, como la vigencia de una ley inconstitucional que no es
rigurosamente ley, aunque se cubran las apariencias externas y se sostenga
su vigencia durante algn tiempo.
Los Poderes deben ser celosos vigilantes de la aplicacin de la Cons-
titucin. De esta manera se logra mantener el orden jurdico bajo inflexibles
mandatos, que no admiten omisiones o regateos. Al discutirse la actual ley
de Turismo y la Ley Forestal, se expresaron tan serios argumentos en contra
de su constitucionalidad, que debi el Poder Legislativo profundizar en sus
facultades para legislar en una materia, que ostensiblemente no se encuentra
en el campo de sus facultades.
7. LA FACULTAD DISCRECIONAL EN MATERIA ADMINISTRATIVA
El funcionario pblico est obligado a actuar de acuerdo con los manda-

mientos de la ley.22 La norma es el punto de partida y la fundamentacin
22 "Hay poder para la Administracin, cuando la ley o el reglamento, previendo para

la Administracin cierta competencia en ocasin de una relacin de derecho con un par-
ticular, dejan a la Administracin un poder libre de apeciacin para decidir si debe obrar
o abstenerse, en qu momento debe obrar, cmo debe obrar y qu contenido va a dar a
su actuacin. El poder discrecional consiste, pues, en la apreciacin dejada a la Adminis-
tracin para decidir lo que es oportuno hacer." Bonnard, ob. cit., pg. 64.
de todos sus actos, al mismo tiempo que constituye una slida garanta para
los particulares.s' Es esto lo que se denomina la administracin reglada o
vinculada, y tiende a eliminar las arbitrariedades del poder pblico. "El
principio de la administracin sometida a la ley tiene origen poltico y se
instituye como freno a la omnipotencia del Poder Ejecutivo", dice Fleiner,
y agrega: "el Poder Ejecutivo, la Administracin recibe de la ley el impulso
para obrar. Sin embargo, no lo recibe slo de la ley, puesto que adems, hay
normas de derecho consuetudinario que son eficaces y los conceptos funda-
mentales polticos y econmicos sobre que el estado concreto est edificado,
llegan a ser principios no escritos que presiden su derecho constitucional y
administrativo. Todo acto administrativo precisa de un fundamento legal" .2-i
El derecho privado se encuentra regulado por la libertad de contratacin
y las partes tienen un amplio campo para resolver discrecionalmente todos
los problemas que se les presenten.
En el derecho administrativo la situacin es diferente, porque el legisla-
dor como una garanta del Estado de derecho, se ve obligado a someter a los
funcionarios a los mandatos legales. La actuacin sin norma conduce a un
rgimen de arbitrariedad y despotismo:
De lo anterior podemos considerar dos situaciones:
a) La ley circunscribe en forma estricta la actuacin del funcionario,
23 Facultad potestativa o discrecional. "El uso de la facultad discrecional supone un

juicio subjetivo de la autoridad que la ejerce. Los juicios subjetivos escapan al control
de las autoridades judiciales federales, toda vez que no gozan en el juicio de amparo de
plena jurisdiccin y, por lo mismo, no pueden sustituir su criterio al de las autoridades
responsables. El anterior principio no es absoluto, pues admite dos excepciones, a saber:
c~lando el juicio subjetivo no es razonable sino arbitrario y caprichoso, y cuando es no LO-
namente injusto e Inequitatvo. En ambos casos no se ejercita la facultad discrecional
para los fines para que fue otorgada, pues es evidente que el legislador no pretendi
dotar a las autoridades de una facultad tan amplia que, a su amparo, se llegaran a dictar
mandamientos contrarios a la razn y a la justicia. En estas situaciones excepcionales, es
claro que el Poder Judicial de la Federacin puede intervenir, toda vez que no puede
e~t~r fundado en ley un acto que se verifica evadiendo los lmites que demarcan el ejer-
CICIO legtimo de la facultad discrecional." Sem. [ud, de la Fed. Tomo 73, pg. 5522.
Facultades discrecionales. "El uso del arbitrio slo es legtimo cuando el funcionario
<.lIe de l goza se apoya en datos objetivos, y partiendo de esos datos, razona las conclu-
SUlIIes a que llega en el ejercicio del mismo."
~:OIltrol en el am-paro de las facultades discrecionales, "El ejercicio de la facultad d is-
uTcHmal est subordinado a la regla del artculo 16 de la Constitucin federal, en cuanto
este precepto impone a las autoridades la obligacin de fundar y motivar los actos que
P"lI('d~1l traducirse en molestias a la posesin y derechos de los particulares. Aunque dicho
qerClcio implica un juicio subjetivo del autor del acto que no puede ni debe sustituirse
~o.r. el criterio del juez, si est sujeto al control de este ltimo, por lo menos cuando el
!lllCIO subjetivo no es racional, sino arbitrario y caprichoso, y cuando es enteramente in-
Justo o contrario a la equidad; y puede aadirse que dicho control es procedente cuando
en el aludido juicio no se hayan tomado en cuenta las circunstancias de hecho, o sean
alteradas injustificadamente, a~ como en los casos en que el razonamiento sea ilgico
o contrario a los preceptos generales del derecho." Sexta poca. Tomo IV, pg. 120, 2" sala.
21 Fritz Flener, Instituciones de derecho administrativo. Editorial Labor, S. A. Barce-
1Olla, 1933, pg. 107.
para que se limite a sus trminos. ste es el fundamento del principio de le-
galidad al cual nos hemos referido con anterioridad.
b) Existen casos en que la ley permite al funcionario decidir con amplio
margen, sobre el alcance de aplicacin de una norma. Es esto lo que se
denomina la facultad discrecional o poder discrecional -pouvoir discretion-
nairc-. "El legislador se limita a trazar el marco legal dentro del cual la
autoridad administrativa puede actuar libremente en cada caso. El motivo
para esto no estriba solamente en el intento de tener en cuenta las particu-
laridades del caso concreto, y de hacer justicia como sucedera con el arbitrio
j udiciaI. El legislador procede de esta suerte considerando que slo la auto-
ridad administrativa tiene la experiencia necesaria para dictar disposiciones
en sentido favorable al inters pblico. La autoridad administrativa, encar-
gada de la ejecucin de la norma jurdica, ha de expresar cmo debe resol-
verse cada caso particular, de acuerdo con la ley,25 y para ello debe basarse
en su manera de ver la realidad, debida a sus conocimientos cientficos y a su
experiencia prctica de la tcnica administrativa."
El funcionario, de acuerdo con la ley, tiene varias posibilidades para
actuar, no en forma arbitraria y de acuerdo con sus intereses particulares,
sino realizando la finalidad legislativa.
A 1 estudiar Adolfo Afel'kl,2 el arbitrio administrativo, lo concepta de la siguiente

manera: "La ciencia jurdica entiende bajo el concepto de arbitrio el fenmeno de
la libertad jurdica del rgano estatal, una actividad del rgano que no est condi-
cionada, o, por lo menos, lo est de modo distinto que la restante actividad de los
rganos por el derecho objetivo, y que depende, por lo tanto, de la decisin propia
del rgano en cuestin,"
La facultad discrecional o arbitrio administrativo se basa:

a) En las disposiciones legales que permiten al funcionario un elemento
mvil en su actuacin, para actuar de acuerdo con las circunstancias. La fa-
cultad discrecional debe estar consignada en forma expresa en la ley. En
algunos casos se desprende de los mismos trminos legales.
b) El funcionario debe ser competente para realizar el acto adminis-
trativo.
e) La ley debe autorizar al funcionario para actuar con cierta libertad
o abstenerse si as lo estima conveniente. Estos actos no escapan a la cr-
tica y al control de legalidad y pueden ser anulados jurisdiccionalmente. ~7
2 "Facultad discrecional en materia administrativa." Suprema Corte. Tomo 84, pg.

277. La facultad discreciona I se ejercita sin ser violatoria de las garantas individuales,
cuando se subordina a la regla del artculo 16 constitucional.
26 Adolfo Merkl, Teora General del derecho administrativo. Editorial Revista de de-
recho privado. Madrid, pg. 185 Y ss.
27 La facultad discrecional est subordinada a la regla del artculo 16 constitucional
y sujeta al control judicial cuando el juicio subjetivo del autor del acto no es razonable
sino arbitrario y caprichoso y cuando es notoriamente injusto y contrario a la equidad.
Ejecutorias de 29 de abril y 4 de septiembre de 1942 y 8 de marzo de 1952.
d) Es el propio funcionario el que est autorizado para fijar las diversas

modalidades de su actuacin. Bonnard dice: "El poder discrecional no es sus-
ceptible de ms o de menos. Es l o no es." Se quiere indicar con esto, que
el poder discrecional aunque subordinado a la ley, no es susceptible de
lmites o restricciones.
La inclebida aplicacin de la facultad discrecional nos lleva a la desviacin de

poder o al abuso del poder. 2 8 En el primer caso es una desviacin involuntaria de
los fines contenidos en la ley, que/establece la facultad discrecional; en el segundo
caso, es una actuacin in tencionadamente contraria a los intereses pblicos. Debe
insistirse en que discreconalidad no es arbitrariedad; Merkl agrega: "Siendo el ar-
bitrio una carta en blanco concedida al rgano para expresar su propia voluntad
dentro del marco presealado por una voluntad ajena, puede ocurrir que el rgano
-aun en: los casos en que se haya determinado jurdicamente por la voluntad ajena-
exprese la suya propia, ya sea porque desconozca aqulla o la interprete mal o la
desacate. El aeta-discrecional defectuoso, es un acto particular del acto estatal de-
fectuoso; es un acto estatal vicioso, en el cual el vicio consiste en el uso antijur-
dico del arbitrio. Considerando que todo acto estatal contiene algo de arbitrio, se
podra. indistintamente, interpretar todo vicio como defecto en el arbitrio o como
falta contra el vnculo jurdico, porque al violar el rgano el precepto jurdico que
lo condiciona, se excede de su arbitrio y coloca su propia voluntad subjetiva en
l~g.ar de la voluntad objetiva estatal. En estas circunstancias, la delimitacin entre
VICIOS del arbitrio y vicios de otra clase, no es tan sencilla como suele creerse y, de
todos modos, no deja de ser, en cierto grado, arbitraria." 29
De todo lo expuesto podemos concluir que: el principio de legalidad

es la base general para la actuacin del Poder Pblico. Reconocido por la
Constitucin es objeto de confirmacin por los Titulares del Poder Ejecutivo
Fe.deral,30 que en esta forma comprometen su actuacin ante la opinin p-
blIca, y le dan la seguridad de no apartarse del orden jurdico imperante.
8. EL DEsvo DE PODER
El desvo de poder se ofrece cuando una autoridad administrativa realiza
--
un acto de su competencia, o usa de sus poderes legales, pero con una fina-
. 28 Jean Claude Venezia, Le pouuoir Discretionnaire. Pars. Lib. graI. de droit et de

JUr., 1959, I v, 175 pgs.
"Que el funcionario est cubierto por su funcin es, en el fondo, una tautologa. Se
trata precisamente de determinar hasta dnde queda cubierto." Lilienthnl, Z. XX, p. 444.
~'9 Adolfo Merkl, ob. cit., pgs. 206-207.
Vase adems: "Duez et Deyberc",' ob. cit., pg. 209.
Laubadere, ob. cit., pg. 398 .
. a.o El I Q de diciembre de 1958, al rendir su protesta el Presidente constitucional de
MexlcO, dijo: "Nada haremos ni dejaremos que se haga por encima o al margen de las
leyes; a ellas debemos sujetarnos pueblo y gobierno, pues constituyen la sntesis de nues-
tra historia, resumen el contenido de nuestra lucha, garantizan nuestro presente y afir-
man nUestro futuro."
ANDRS SERRA ROJAS
lidad diversa de aqulla que se desprende de la intencin del legislador o

de la misma expresin de la norma jurdica.
La legislacin administrativa se inspira en la satisfaccin del inters ge-
neral. El funcionario al aplicar la ley lleva a cabo ese propsito y no debe
sealar otra finalidad a la norma por mviles personales, polticos, de ter-
cero u otros anlogos.
Los autores distinguen el desvo de poder y el desvo de procedimiento,
este ltimo se manifiesta cuando un procedimiento administrativo se aplica
con una finalidad diferente al que legalmente le corresponde.
En la legislacin administrativa extranjera, en particular en Francia, el
desvo de poder (detournement de pouvoir) se combate a travs del recurso
por exceso de poder.
En nuestra legislacin slo se ofrece el caso del artculo 228 inciso e) del
Cdigo Fiscal de la Federacin: "Sern causas de anulacin de una resolu-
cin o de un procedimiento administrativo: e) Desvo de poder, tratndose
de sanciones."
La legislacin administrativa mexicana aun no ha desarrollado la teora
del desvo de poder. Se ha considerado que los Tribunales Judiciales Fede-
rales son competentes, a travs del juicio de Amparo, para corregir los casos
de desvo de poder, aunque la tendencia es a establecer en las leyes adminis-
trativas recursos adecuados. En ambos casos se ofrecen las mismas dificultades
para la determinacin del fin, o investigacin de los mviles psicolgicos.
(Ver Laubadere, Del'. Adm, 4~ ed., 1967. T. 1, pg. 493 Y Rivera, Der. Adm.
2~ ed., pg. 222), Y para proporcionar los elementos de prueba .
"Desvo de poder. Segn la jurisprudencia del Consejo de Estado Francs, que

sirvi de base para elaborar la doctrina en materia de desvo de poder, consiste ste
en que la autoridad demandada, al emitir el acto administrativo, persegua una fina-
lidad diversa de la que conforme a la ley debi ser perseguida." (Rev. Trib. Fiscal.
Exp. 848-44.) 31
"Desvo de Poder. Slo existe segn la ley de justicia fiscal tratndose de mul-
tas impuestas por infraccin a las leyes fiscales en ejercicio de una facultad discre-
cional." Reo. Trib, Fisc. 6763-37. Art. 228 del actual Cdigo Fiscal de la Federacin.
"Desvo de poder. En los trminos que lo establece el inciso d) del artculo
202 ha sido interpretado por la Sala en el sentido de que slo existe cuando la
multa asciende al mximo y las condiciones econmicas del causante hagan impo-
sible el cumplimiento de la sancin. En tal virtud, si el artculo 228, fraccin 1
del Cdigo Fiscal. establece como infraccin faltar a la obligacin de presentar
avisos, declaraciones que exigen las leyes fiscales, y el articulo 236, fraccin J,
declara para tal infraccin la sancin de una multa de uno a mil pesos por cada
infraccin, en el presente caso la autoridad incurri en desvo de poder al mpo-
a i El Cdigo Fiscal de la Federacin en su artculo 228 fija como causa de anula-

cin de una resolucin o de un procedimiento administrativo: "D. Desvo de poder, tratn-
dose de sanciones." El origen de este precepto lo encontramos en la jurisprudencia francesa
y en el artculo 56 de la Ley de justicia fiscal.
ner una multa de doscientos pesos por una de las infracciones y de cien pesos por
la otra, deben declararse nulas dichas sanciones." Reo. T'rib, Fise. Exp. 251-50.32
Vase adems, el Semanario Judicial de la Federacin. Tomo 65, pg. 1533.
Multas fiscales, desvo de poder en la imposicin de.-EI desvo de poder a que
se refiere el artculo 56 de la Ley de Justicia Fiscal, como causa de anulacin de
una resolucin o de un procedimiento administrativo, existe cuando las sanciones
impuestas por infracciones a las leyes fiscales, no corresponden a la gravedad de
estas infracciones. o exceden de la posibilidad econmica del infractor.
Por ltimo debemos indicar que la Ley del Tribunal de lo contencioso

aclrninistrativo del Distrito Federal (D. O. F. del 17 de marzo de 1971), se-
ala en su artculo 21, fraccin I, inciso d) como atribuciones de las Salas
del Tribunal: d) Arbitrariedad, desproporcin, desigualdad, injusticia ma-
nifiesta o cualquier otra causa similar, tratndose de actos discrecionales.
32 Bruno Kornprobst, La notion de partie el le recours pour excs de pouooir, Pars.

1959. Lib. grajo de Droit et de Jur. 1 V. 393 pgs.
CAPTULO V
LA FACULTAD REGLAMENTARIA
1. El reglamento administrativo.-2. Clasificacin de los reglamentos en

la legislacin mexicana.-3. El origen de poder reglamentario.-4. Los
lmites del poder reglamentario.-5. La facultad reglamentaria en las
Constituciones mexicanas anteriores a la vigente.-6. La facuItad regla-
mentaria en el derecho positivo mexicano.-7. Reglamentos inconstitu-
cionales.-8. El reglamento autnomo.-9. La facultad reglamentaria de
las instituciones descentralizadas.-lO. La jurisprudencia y ejecutorias
de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.-I1. Las circulares ex-
pedidas por la administracin pblica.
l. EL REGLAMENTO ADMINISTRATIVO
El reglamento es el conjunto de normas administrativas subordinadas a

la ley, obligatorias, generales e impersonales, expedidas unilateral y espont-
neamente por el Presidente de la Repblica, en virtud de facultades que le
han sido conferidas por la Constitucin o que resulten implcitamente del
ejercicio del Poder Ejecutivo.
Ese conjunto de normas son creadoras de una situacin jurdica general,
abstracta, que en ningn caso regula una situacin jurdica concreta y son
el.ictadas para la atencin pormenorizada de los servicios pblicos, para la
ejecucin de la ley, y para los dems fines de la Administracin pblica.
En algunas legislaciones el reglamento se denomina ordenanza, especialmente
en la administracin municipal.'
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha resuelto:
"Los reglamentos que se expidan por el Ejecutivo tienden a la exacta 'obser-

vancia de las leyes, es decir, a facilitar su mejor cumplimiento; por tanto, son
parte integrante de las disposiciones legislativas que reglamentan, y por tanto,
participan de la naturaleza jurdica de la ley reglamentada, y aun cuando no
sean expedidos por el Poder Legislativo, tienen todos los caracteres de una ley."
Informe del presidente de la Corte, 1955.
. 1"Un reglamento administrativo, es una decisin de la autoridad administrativa que

d~cla una regla aplicable a
un nmero indeterminado de personas." M. Waline, ob. cit.
Sirey, 9~ ed., pg. 117.
187
Los elementos generales del Reglamento, como fuente del Derecho ad-
ministrativo, son los siguientes:
l. Es un conjunto de normas de Derecho administrativo, que emanan
unilateralmente del Poder Ejecutivo Federal, es decir, de la suprema auto-
ridad administrativa. El reglamento cae en el ejercicio del poder discrecional
de la Administracin pblica.?
La facultad reglamentaria es una facultad exclusiva del Presidente de
la Repblica; la Suprema Corte as lo ha establecido: "El Poder Ejecutivo
tiene facultades constitucionales para reglamentar las leyes cuya aplicacin
le est encomendada." 3
"Los secretarios de Estado no pueden expedir reglamentos por delega-
cin del Presidente de la Repblica." 4
Otra ejecutoria ordena: "El secretario de Hacienda y Crdito Pblico no
tiene facultades para expedir reglamentos."
El secretario aludielo es el conducto por medio del cual el presidente ejer-
ce la facultad reglamentaria fiscal, pero no que le otorgue la facultad regla-
mentaria al titular de Hacienda, pues esto sera contrario al artculo 89.
fraccin 1 de la Constitucin. El concepto se debe reducir a la aplicacin
ele los reglamentos por su titular legtimo que es el Ejecutivo.
Len Duguit llam al reglamento administrativo, ley material. Esta dis-
tincin entre materialidad y formalidad de la ley, ha sido adoptada por la
eloctrina administrativa mexicana.
2. Esas normas tienen por objeto ejecutar las leyes administrativas que
expida el Congreso de la Unin, sin que el concepto "ejecucin de las leyes"
se agote en la facultad reglamentaria, ni asumir la misma fuerza jurdica de
la ley, que es un acto tpico de soberana. Ante el silencio de una ley admi-
nistrativa no cabe la funcin reglamentaria. En nuestro pas todos los re-
glamentos son aquellos que la doctrina administrativa denominan reglamen-
tos ejecutivos, que elesarrollan los propsitos contenidos en la ley, aunque
algunas leyes administrativas, sobre organismos pblicos, emplean nuevas
denominaciones.
Aunque la facultad reglamentaria corresponde formalmente al Presidente
ele la Repblica, nos resistimos a llamar acto administrativo general al re-
glamento, por su calidad ele normas jurdicas. Cualquier otro criterio es sem-
brar confusin.
3. El carcter impersonal y general del reglamento, que asume caracte-
res semejantes al ele la ley. (Sem. [iul. Fed. 6~ p. 21 S. Tomo 19, pg. 55.
Reglamento de carcter general)
4. El reglamento no puede invadir el dominio reservado por la Con~
titucin al legislador, por lo que debe mantenerse el principio de superion-
elad de la ley, de la Constitucin. La conformidad del reglamento con la ley
2 Sem. Juci. Fed, 5" p. T. 7, pg. 912.

l Sem. [ud, Fed. 5" p. Tesis jurisprudencial nm. 890.
4 Informe del Presidente de la Suprema Corte. 1956, pg. 49.
5 M. Waline, ob . cit. 9" ed, 1963, pg. 117.
debe siempre mantenerse. El reglamento est subordinado a la ley, en nin-

gn caso puede prevalecer sobre aqulla.
Digamos por va de ejemplo, que una ley faculta a un organismo admi-
nistrativo para "resolver todas las dudas que se susciten con motivo de la
aplicacin de dicha ley". Esto significa que una dependencia puede inter-
pretar la ley, pero de ninguna manera otorga una facultad para reglamen-
tarla, pues es exclusiva de la incumbencia del Ejecutivo.
5. El reglamento debe ser promulgado y publicado para que tenga
fuerza legal obligatoria." Vanse los Arts. 3':' Y 4':' del Cdigo Civil.
6. El reglamento no debe tener otras cargas, restricciones, limitaciones o
modalidades, que las establecidas en la ley y de conformidad con la Consti-
tucin. (Inconstitucionalidad del reglamento de hospedaje. El Presidente no
hizo debido uso de la facultad que le confiere el artculo 89, fraccin 1
de la Constitucin. Suprema Corte. Exp. B/329.7/l09 Dir. G. Gob. T XXI,
p. 42, 6': p. 2, S.)
Tesis Nm. 212 jurisprudencial, "Los reglamentos que establecen un re-
quisito de distancia entre los comercios, son inconstitucionales."
Es necesario distinguir los actos administrativos individuales, concretos
o particulares, como la autorizacin, la concesin, el nombramiento, la revo-
cacin o la expropiacin; de los actos generales, como el reglamento, creador
como la ley de situaciones jurdicas generales.
Formalmente el reglamento se distingue de la ley porque sta por regla
gen.eral, emana del Poder Legislativo, y el reglamento emana del Poder Eje-
cutrvo. Materialmente la ley y el reglamento, por su contenido, no difieren
entre s. En el siglo pasado, comentando un texto homlogo al actual artculo
89, fraccin 1 de la Constitucin, el constituyente Castillo Velasco, afirmaba
que tanto la ley, como el reglamento, eran de naturaleza legislativa, es decir,
materialmente legislativos."
El dominio del Poder Legislativo es el mismo dominio del poder regla-
mentario. N o hay materias de dominio exclusivo del legislador y materias
exclusivas del dominio reglamentario. En la Constitucin se fija el campo
legal. de accin del Poder Legislativo. Por su parte el poder reglamentario
no tIene ms campo de aplicacin que el que determina la ley."
-- 6 Reglamentos administrativos. "Si no son promulgados debidamente, sus disposiciones

care(:n de fuerza obligatoria y, en consecuencia, no pueden servir para apoyar las de-
termInaciones de las autoridades." Sem. [ud, Fed. Tomo 14, pg. 380, 5" poca.
.Fuerza obligatoria de los reglamentos. "Para que un reglamento tenga fuerza obliga-
torra, se requiere su publicacin en e! Diario Oficial, pues sta es condicin necesaria
para la existencia de toda norma jurdica; por tanto, los actos de autoridad basados en
Un r:glamento no publicado, que tiendan a hacer obligatorias prevenciones contenidas en
5
e~ ~lsmo, carecen de fundamento legal y son viola torios de garantas." T. 4, pg. 2,121,
. epoca.
7. Jos Mara Castillo Velasco, Apuntamientos para el estudio del derecho constitucional
meJc!cana, Mxico. Imprenta de! Gobierno en Palacio, 1871, pg. 173 Y ss.
n 8 C~elli Enzo, "L'amplamento del poter normativi dell'esecutivo nei principali ordi-
amentJ occidental". RTDP. IX.
La explicacin la encontramos en estos trminos, segn Berthelemy: "El

carcter propio de la ley no reside ni en su generalidad, ni en la impersona-
lidad de las rdenes que da. Consiste en el hecho de que es considerada como
la expresin de la voluntad nacional. No se puede decir otro tanto del re-
glamento, expresin de la voluntad de la administracin." 9
La funcin reglamentaria es una funcin que especficamente correspon-
de en la doctrina y en la jurisprudencia al Presidente de la Repblica, sin
que esta facultad pueda delegarse en principio. Como veremos, la creacin
de numerosos organismos descentralizados, ha desbordado este principio otor-
gndoles la facultad reglamentaria en los asuntos de su competencia.l''
2. CLASIFICACIN DE LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS EN LA LEGISLACIN

MEXICANA
La legislacin mexicana considera varios tipos de reglamentos administra-

tivos, a los cuales vamos a hacer referencia.
a) Reglamentos ejecutivos. Estos reglamentos son a los que se refiere la
fraccin primera del artculo 89 de la Constitucin y tienen por finalidad re-
glamentar las leyes que expide el Congreso de la Unin.
Desde el siglo pasado fueron comentados por los autores mexicanos de Derecho
administrativo. Don Teodosio Lares (Lecciones de Derecho administrativo) 1852,
p;g. 18) dijo: " .. la ejecucin de las leyes por medio de los reglamentos} es un
acto que emana naturalmente de la cualidad misma del Poder Ejecutivo ... "
Los reglamentos ejecutivos tienen por finalidad desarrollar las normas

contenidas en las leyes, con las cuales mantienen una relacin de subordina-
cin de acuerdo con los princi pios de preferencia y de reserva de la ley.
En algunas legislaciones se requiere la autorizacin o mandato expreso
de la ley para reglamentar sus preceptos, en la legislacin mexicana no es
necesaria esta autorizacin porque constituye una facultad general del Presi-
dente de la Repblica.
N uestra legislacin no acepta la tesis de la delegacin de poderes, dado
que la Constitucin no asigna la facultad reglamentaria al Poder Legislativo,
sino en forma expresa al Poder Ejecutivo, que tiene la facultad de expedir
los reglamentos administrativos, a diferencia de la legislacin inglesa y nor-
teamericana.
El reglamento forma parte del rgimen de polica general o control de la
legislacin administrativa en su aplicacin por las autoridades administrati-
9 Berthelemy, De/eme de quelques uieux prncipes. La loi et le reglamento Melang es

Hauriou, 1922, Pars.
10 Nuestro sistema difiere radicalmente del sistema de la nueva Constitucin francesa.
La Constitucin de 1958 precisa en su artculo 34, el dominio reservado al poder legisla
tivo, en tanto que otros preceptos, que ms adelante citamos, determinan el dominio re-
servado al poder reglamentario, con prohibicin al legislador de inmiscuirse en dicho do
minio.
vas y judiciales. Vase a este respecto el captulo relativo al poder sancio-

nadar de la Administracin pblica.
b) Los reglamentos gubernativos y de polica cuya aplicacin compete a
las autoridades administrativas. Ei artculo 21 constitucional dispone en su
parte relativa: " .. Compete a la autoridad administrativa el castigo de las
infracciones de los reglamentos gubernativos y de polica) el cual nicamente
consistir en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el in-
fractor no pagare la multa que se le hubiere impuesto, se permutar sta
por el arresto correspondiente, que no exceder en ningn caso de quince
das. Si el infractor fuese jornalero u obrero, no podr ser castigado con
multa mayor del importe de su jornal .o sueldo en una semana."
Como puede comprobarse, para estas infracciones se aplican sanciones pecunia-
rias y sanciones corporales. Ignacio Burgoa (Las garantas individuales, 4~ ed., 1965.
Ed. Porra, pg. 560) opina: "Por tanto, cualquier reglamento de este tipo que
prevea una sancin distinta de las expresadas, como la clausura del establecimiento
en que dicho ordenamiento se infrinja, ser indiscutiblemente inconstitucional a
tr;vs de la disposicin o disposiciones que establezcan un castigo diverso del pecu
niario o del corporal, lo que, por lo dems, acontece comnmente."
"El reglamento de polica, por tanto, dice Marcel \Valine (Droit administraiii,
9'.' ed., pg. 122) una disposicin que se impone a todo ciudadano y a toda pero
Salla aunque se encuentre rnomentneamente sobre el territorio francs, ciertas
obligaciones y ciertas reglas de conducta, en el inters del mantenimiento del buen
orden, la seguridad pblica o de la salubridad pblica."
Al discutirse en el seno del Congreso Constituyente 19161917 el artculo 21,
sesiones del 12 y 13 de enero de 1917, el diputado Colunga present un voto
panicular que a la postre fue aprobado.
Colunga distingui entre reglamentos de polica y reglamentos gubernativos)
"siendo las faltas de polica exclusivamente de la esfera municipal, es claro que
la autoridad administrativa a quien se alude es la municipalidad". Y agreg ms
adelante: "Por otra parte, no slo los reglamentos de polica ameritan castigo en
caso de ser infringidos: sino tambin Jos reglamentos gubernativos. Creo que el
c~stigo de estos ltimos debe tambin atribuirse, en trminos generales, a la auto-
ndad administrativa." (Diario) 1. 1, pg. 266.)
En ambos casos se trata de infracciones leves o menores las que se come-

ten. Los reglamentos de polica o bandos de polica se refieren a aquellos
que tienen por finalidad mantener el orden y la tranquilidad; en tanto que
los reglamentos gubernativos o de buen gobi~rno, regulan aquellas activi-
dades sociales que el poder pblico reglamenta.
~n las entidades federativas compete a las autoridades municipales la
aphcaci6n de los reglamentos gubernativos y de polica; en el Distrito Fede-
ral la Ley orgnica del Departamento del Distrito Federal, dispone de una
amplia relacin de reglamentos administrativos.
Ms adelante hemos de reflexionar sobre las materias que son propias
~le un reglamento gubernativo y de un reglamento de polica, y aquellas
In~r~cciones sealadas en la ley, que forman el poder sancionador de la Ad
mInlstracin p blica.
c) Por ltimo debemos mencionar los reglamentos interiores de la Admi-

nistracin pblica, que contienen el poder disciplinario de la misma, que
tienen por finalidad regular el orden y la disciplina en los servicios pbli-
cos y dems funciones administrativas.
Estos reglamentos guardan relacin con la Ley de 4dministracin P-
blica y con la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, regla-
mentaria del apartado B del artculo 123 constitucional. (D. O. 1". del 28 de
diciembre de 1963.)
Esta ltima ley alude a diversos tipos de reglamentos, artculo 44, frac-
cin I; a los reglamentos de trabajo, artculo 46, fraccin I; a las condiciones
generales de trabajo, artculo 44, fraccin IlI, 87 Y 112 de la misma ley.
d) La doctrina extranjera alude a los reglamentos delegados, que com-
pletan la ley que ha sealado su materia y objeto; los reglamentos de nece-
sidad, dictados por el Ejecutivo para casos excepcionales, aun contrariando
la ley. Estos tipos de reglamento se apartan de nuestra legislacin, el primero
por innecesario y el segundo, porque invade los casos sealados en el ar-
tculo 29 constitucional.
3. EL ORIGEN DEL PODER REGLAMENTARIO
Son varias las razones por las que la teora constitucional confa la fa-
cuItad reglamentaria al Poder Ejecutivo.
El aumento demogrfico, el desarrollo de las ciudades, los progresos de
las ciencias, tcnicas y artes, mantienen en una incesante evolucin a la so-
ciedad, que demanda una intervencin directa del poder pblico que man-
tiene una constante e inmediata relacin con las necesidades sociales.
Polticamente, por la composicin misma del Poder Legislativo que no
puede descender al detalle de la ley.'! La Cmara de Diputados y la C:-
mara de Senadores se integran con numerosas personas, la mayor parte de
las cuales, por su propia emanacin popular, carecen de competencia tcnica
en el conocimiento detallado de materias diversas. El Poder Ejecutivo est en
contacto directo con la realidad y es apremiado constantemente por los pro-
blemas del Estado. Si la ley ha establecido el principio general, el regla-
mento cuida otros aspectos detallados.
El Poder Legislativo se rene una vez al ao, del 1Q de septiembre al 31
de diciembre. Durante ese tiempo tienen que tratar numerosos asuntos graves
para el pas. N o podra enfrentarse a la tarea de una revisin exhaustiva de
la legislacin administrativa. En cambio el Ejecutivo dispone de tiempo,
para modificar una disposicin reglamentaria si ella es perj udicial para el
gobierno o ha provocado reacciones de inconformidad de los particularesP
"De minimis non curat praetor."

11
"El Poder Ejecutivo tiene facultad constitucional para reglamentar las leyes cuya
12
aplicacin le est encomendada." S/F. T. 7. pg. 912.
"Es cierto que, conforme a la ley y a las doctrinas, el Poder Ejecutivo tiene facul-
4. Los LMITES DEL PODER REGLAMENTARIO
No existe un dominio legalmente reservado para el reglamento. El legis-

lador legisla en unos casos tan ampliamente que hace innecesario el regla-
mento. Sin embargo, la tendencia en la tcnica legislativa es a establecer en
la forma ms general posible las situaciones jurdicas. De acuerdo con ella,
las leyes establecen principios de carcter general, dejando que el reglamento
regule sus detalles de aplicacin.
El criterio que se sigue es integrar las leyes con sus normas de organiza-
cin y comportamiento, como una garanta legal, procurando que el regla-
mento no establezca principios que pueden afectar los derechos de los ad-
ministrados, sin contrariar las disposiciones legales.
En nuestra Constitucin existen algunas disposiciones que ordenan que
esa materia deber ser tratada slo por medio de una ley, como en los casos
de requisicin, artculo 26; impuestos, artculo 31, fraccin IV; organizacin
del Departamento del Distrito Federal, artculo 73, fraccin VI y otros casos.
Esto quiere decir que esta materia no debe ser desvirtuada y ser objeto de
un reglamento. Una vez expedida la ley, cae en el poder reglamentario.
En virtud del principio de legalidad, la competencia de los funcionarios est

suhordinada a la ley. El profesor \Valine, indica cules son las expresiones de
subordinacin de la autoridad reglamentaria al legislador.
"1. Obligacin de respetar las leyes en su letra y en su espritu.
"2. Imposibilidad para la autoridad administrativa de tomar la iniciativa para
disminuir por un reglamento la libertad de los ciudadanos si el legislador no ha
planteado, a lo menos, el principio de tal determinacin.
"3. Imposibilidad de tocar materias o de tomar ciertas disposiciones reservadas
para el legislador, sea por la Constitucin, sea por la ley (creacin de un impuesto
o de una infraccin penal), sea por una costumbre reconocida por la jurisprudencia
(creacin de una jurisdiccin, modificacin de las competencias jurisdiccionales'." 1;1
"Entre las disposiciones que no pueden ser tomadas por la autoridad

reglamentaria figura principalmente la creacin de una infraccin penal nue-
va." Al estudiar el derecho penal administrativo estudiamos el problema de
la sancin de los reglamentos.v
En la legislacin francesa acontece que una ley contenga una disposicin
en estos trminos: "Un reglamento de la Administracin pblica deterrni-
-
tades para reglamentar las leyes expidiendo los reglamentos y circulares que estime
necesarios para el mejor cumplimiento de lo que aqullas disponen; pero tal facultad
no puede alcanzar la modificacin o derogacin de los preceptos de la ley que se
trata de reglamentar, pues tal cosa no cabe dentro de las facultades constitucionales del
Poder Ejecutivo." S. ]. F. Tomo 13, pg. 658 .
13 Este principio se conoce con el nombre de "reserva de la ley".
14 Acerca de las relaciones entre la ley y el reglamento vanse las siguientes ejecu-
torias de la Suprema Corte: Tomo 72, pg. 6715. Tomo 116, pg. 405.
13
nar las condiciones de aplicacin de la presente ley." Waline opina, que

el jefe del Poder Ejecutivo que tena la facultad de ejercer su poder regla-
mentario para precisar los detalles de aplicacin de la ley, en lo sucesivo
tiene la oligacin [urldica",
Desde luego esta situacin jurdica no es aceptable en el derecho admi-
nistrativo mexicano, atento a lo dispuesto en los artculos 89, fraccin I y
107, fraccin VIII, inciso e) .de la Constitucin, y no es recomendable la
prctica de algunas leyes de subordinar su aplicacin a que se expidan los
reglamentos que correspondan.
5. LA FACULTAD REGLAMENTARIA EN LAS CONSTITUCIONES MEXICANAS

ANTERIORES A LA VIGENTE
La Constitucin espaola de Cdiz de 18 de marzo de 1812. publicada en Mxi-

co en septiembre del mismo ao, tuvo una vigencia muy limitada. El artculo
171, fraccin 11 seala las prerrogativas del monarca y le otorga la facultad de
expedir reglamentos e instrucciones que crea conveniente para la ejecucin de las
leyes.
El Decreto constitucional para la libertad de Amrica "Mexicana o Constitucin
de Apatzingn de 22 de octubre de 1814, fue tambin una legislacin que no es-
tuvo vigente por las condiciones mismas de los acontecimientos histricos. Este
proyecto faculta al Congreso General para aprobar ciertos reglamentos. El ar-
tculo 170 establece: Se sujetar el Supremo Gobierno a las leyes y reglamentos
que adoptar o sancionar el Congreso.
El Acta Constitutiva de 31 de enero de 1824, dispone en el artculo 16, frac-
cin XIV: "Son atribuciones del Ejecutivo: Dar decretos y rdenes para el mejor
cumplimiento de la Constitucin y leyes generales ... "
La Constitucin Federal de 4 de octubre de 1824, dispone en el artculo 110,
fraccin 11: "Las atribuciones del Presidente de la Repblica son las que siguen:
Dar reglamentos. decretos y rdenes para el mejor cumplimiento de la Constitu-
cin, Acta constitutiva y leyes generales."
Las siete leyes constitucionales de 30 de diciembre de 1836 disponen: Ley 4~,
artculo 17, fraccin 1: "Son atribuciones del Presidente de la Repblica: I. Dar,
con sujecin a las leyes generales respectivas, todos los decretos y rdenes que
convengan para la mejor Administracin pblica, observancia de la Constitucin
v leyes, y, de acuerdo con el Consejo, los reglamentos para el cumplimiento de
~stas."
El proyecto de reformas de 1840, en su artculo 94, fraccin Il, dispone: "Dar,
interpretar, derogar, con sujecin a las mismas, todos los decretos y rdenes que
convengan para la mejor Administracin pblica y odo el Consejo, los reglamen-
tos para el cumplimiento de las leyes y decretos."
Las bases orgnicas de 12 de junio de 1843 en su artculo 87, fraccin IV:
"Corresponde al Presidente de la Repblica: IV. Expedir rdenes y dar los regla-
mentos necesarios para la ejecucin de las leyes sin alterarlas ni modificarlas."
El primer proyecto de Constitucin de 26 de agosto de 1842, en su artculo 95,
fraccin Il, fij "Expedir con sujecin a las leyes, las rdenes y decretos que juzgue
convenientes para la mejor administracin pblica en los ramos de su [ncurn-
hencia y dar, con acuerdo del Consejo, los reglamentos necesarios para el cum-
plimento de las leyes y decretos." El voto particular ele la minora ele la comisin,
estableci en el artculo 60, fraccin II: "Dar con sujecin a las leyes, rdenes,
decretos y reglamentos para el mejor cumplimiento de las leyes generales."
El segundo proyecto de Constitucin es igual al de la minora.
El proyecto de Constitucin de 1856, elaborado por la comisin presidida por
don Ponciano Aniaga, estableci en el artculo 86, fraccin Il, entre las facul-
tades del Presidente, "promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la
Unin proveyendo en la esfera administrativa a su exacta ob seruancia'tt
El artculo 85, fraccin 1 de la Constitucin de 1857, es igual al artculo 86,
fraccin II del proyecto de la Comisin de Constitucin y tambin es igual al ar-
ticulo 89, fraccin 1 de la Constitucin de 1917.
Este precepto fue discutido en la sesin del Congreso Constituyente del da 17
de octubre de 1856.
Se dio lectura a la fraccin 1 del artculo 85 del proyecto y se suscit esta
discusin, que es interesante sobre el concepto de ejecucin:
"El seor Barbachano propone que se aada la obligacin de hacer ejecutar las
leyes. El seor Guzmn cree innecesaria la adicin porque ejecutar quiere decir
vigilar la ejecucin de la ley."
6. LA :FAcULTAD REGLAMENTARIA J<~N EL DERECHO POSITIVO MEXICANO
Ha sido necesario un proceso de interpretacin del artculo 89, fraccin 1

de la Constitucin para fijar el alcance de la facultad reglamentaria.
Creemos, que por hoy, este problema est superado y aun reconocido en
forma expresa por la propia Constitucin, que en el artculo 107, fraccin
VIII, inciso e}, seala la revisin ante la Suprema Corte y precisa: "cuando
Se reclame del Presidente de la Repblica, reglamentos en materia federal,
expedidos de acuerdo con el articulo 89, fraccin 1 de esta Constiiucion",
Entre nuestros tratadistas prevalecen opiniones contradictorias de este
fundamento, pero coinciden en asignar la facultad reglamentaria al Presi-
dente de la Repblica, aunque la creacin de los organismos descentraliza-
dos ha obligado a otorgarles a sus rganos responsables la facultad regla-
mentaria, mas no siempre dentro del espritu original de la Constitucin.
a) Opinin del doctor Gabino Fraga. (Der. Ad. 13~ ed. 1969. Eel. Porra, S. A..
-
pg. 109.) "En dicha fraccin se encuentran tres facultades: a) La de promulgar
rs Francisco Zarco, Crnica del Congreso Constituyente de 1856-[857. El colegio de

Mxico, pg. 697.
Actas Oficiales del Congreso Constituyente'. 1856[857. El Colegio de Mxico. p;g. 435.
"El seor Barbachano replica que en la ley constitucional es conveniente enumerar
de la manera ms explcita las facultades del Ejecutivo."
"El seor Ocampo confiesa que no comprende la diferencia que se quiere establecer
e~'lre ejecutar y hacer ejecutar. La ejecucin no se refiere al Presidente en lo [rersonl,
\lila a todos sus subordinados y as, ejecutar se 'usa en el sentido de hacer cunrplir,"
"El seor Barbachano insiste una vez ms en su enmienda para evitar en la pr.irtica
toda mala interpretacin."
"El seor Guzmn hace suva la respuesta del seor Ocampo y aade que ejewtm' la
ley significa hacerla cumplir e~l todo y por lodos."
La fraccin es aprobada por 82 votos contra l.
196 ANDRS SERRA RO] AS
las leyes que expida el Congreso de la Unin; b) La de ejecutarlas, y c) La de pro-

veer en la esfera administrativa a su axacta observancia." "Estando perfectamente
definidos los conceptos de promulgacin y ejecucin, queda como una nueva facul-
tad para el Ejecutivo la de proveer en la esfera administrativa a la exacta ob-
servancia de las leyes. Esta facultad significa la competencia para la realizacin de
los actos administrativos que facilitan la ejecucin pero que no son la ejecucin
misma, y no puede serlo porque esta ltima queda ya comprendida en el segundo
concepto de la fraccin."
Desde luego debemos decir, discrepando de este criterio, que la facultad regla-
mentaria del Poder Ejecutivo no es sino una fase de la ejecucin de las leyes. La
esfera administrativa que se seala no sirve ms que para delimitar la competencia
del Presidente con relacin a las leyes.
En la doctrina administrativa moderna se considera, con razn, que la facultad
reglamentaria es una funcin de eiecucin de la ley. Por tanto, se contiene en el
artculo 89, fraccin 1, cuando se encomienda al Presidente la tarea de ejecutar
las leyes que expide el Congreso de la Unin. Esta opinin no es compartida
por el doctor Fraga. (Der. Ad. 13~ ed. 1969, pg. 104.)
b) La opinin del doctor Felipe Tena Ramrez. 16 No acepta este autor la in-
terpretacin anterior sobre la fraccin I del artculo 89 constitucional. Tal como
est redactada esta fraccin "ejecutar las leyes proveyendo en la esfera adminis-
trativa a su exacta observancia", "significa que se trata de una nica facultad -eje-
cutar las leyes- pues el resto de la expresin no consigna sino el modo como debe
hacerse uso de dicha facultad proveyendo en la esfera administrativa a su exacta
observancia. La importancia de la facultad reglamentaria, la, necesidad de contar
con ella en un rgimen constitucional, han inclinado a la jurisprudencia a justificar-
la, hasta el punto de que ya nadie la discute. De esta suerte ha crecido fuera de la
Constitucin, aunque sin contrariara, una institucin de derecho consuetudinario,
que viene a llenar el vaco que inexplicablemente dejaron los constituyentes de 57
y 17. Hoy en da es el precedente y no el texto, el que justifica en nuestro derecho
la facultad reglamentaria."
c) Opinamos que no. se requiere un texto expreso en la Constitucin

para ejercer la facultad reglamentaria. El extenso concepto de ejecucin de
las leyes sera ineficaz) sin la facultad de expedir reglamentosP En nues-
tro rgimen constitucional el Presidente ejerce la facultad reglamentaria no
por delegacin del Poder Legislativo, sino en el ejercicio de sus propias
facultades, que implican la realizacin de rdenes y mandatos adminis-
trativos.
Consideramos que esta polmica ha perdido actualidad, al incorporar
nuestra Constitucin en forma expresa. el rgimen de los reglamentos. Tal
es el caso del artculo 107, fraccin VIII, inciso c)) que ordena: "Cuando se
reclamen del Presiden/e de la Repblica) por estimarlos inconstitucionales)
reglamentos en materia federal expedidos de acuerdo con el artculo 89)
rs Felipe Tena Ramrez, Derecho constitucional mexicano. 12" erl., pg. 147, Mxico,
Ed. Porra, S. A., 1973.
17 La Constitucin de los Estados Unidos de Norteamrica. no contiene la facultad
reglamentaria, pero ella es reconocida por la jurisprudencia.
fraccin L, de esta Constitucin." En esta ltima parte nuestro legislador

constitucional seala el fundamento de la facultad reglamentaria.
Comentando la fraccin primera del artculo 85 de la Constitucin de
1857, anloga a la fraccin primera del artculo 89 constitucional, don Ra-
mn Rodrguez dice: 18 "La facultad natural del Poder Ejecutivo nica y
exclusiva que por la Constitucin debera concedrsele, es la de ejecutar
las leyes que para el servicio pblico de la nacin expida el Congreso Ge-
neral. A esta facultad corresponde esencial y necesariamente la de dar regla-
mentos y rdenes que sean necesarios para la mejor ejecucin de 'las leyes.
Ambas facultades se conceden al Ejecutivo por la fraccin II del artculo 85.
El licenciado Mariano Coronadow en su obra nos dice:
"En algunas naciones se establece la diferencia entre la promulgacin y la pu

Llicacin de las leyes. La promulgacin es el acto por el cual el Jefe del Estado
testifica al cuerpo social la existencia de la ley y ordena su ejecucin. La publica-
cin hace conocer a los habitantes que la ley ha sido promulgada. En consecuen-
cia, las leyes son perfectas como obra legislativa por el voto de ambas cmaras,
ejecutorias por la promulgacin, obligatorias por la publicacin. (Baudry Lacanti-
nerie, Droit Civil. Tomo J, pg. 21), nuestra Constitucin en la fraccin que estu-
diamos -85, frac. 1-, impone al Presidente la obligacin de promulgar las leyes
federales, y en el artculo 114 dice que es deber de los gobernadores de los Estados
el publicarlas, Pero el Cdigo Civil del Dstrito Federal, artculos 3 y 1, no esta-
hlece diferencia entre la promulgacin y la publicacin."
"Para la ejecucin de las leyes necesita el Presidente ex-pedir reglamento.1 y die-
tar disposiciones y rdenes. El reglamento difiere de la ley en que sta establece
principios, y aqul los desarrolla; sta es perpetua, aqul vara segn las circuns-
tancias; sta manda, aqul obedece el reglamento, P01' lo tanto no puede usurpar
el dominio de la ley, imponiendo penas, creando impuestos, organizando los pode-
res pblicos, etc. Se limita a desenvolver los principios de la ley, a fijar los porme-
:wres que directamente se derivan de sus preceptos. En suma, el Presidente, como
efe supremo de la Administracin Federal, dispone y resuelve lo conveniente para
el buen despacho de ella. Por de contado se entiende que los reglamentos y dems
d/I!Jo.liciones del Ejecutivo no han de contrariar la ley, puesto que tiene que pro-
1'('('1' a .11/ exacta observancia."
'Don Jos Mara del Castillo Velasco,2 coristitucionalista, que adem.is particip
en el Congreso Constituyente, y form parte de la comisin de Constitucin, nos
dice: "En la fraccin J del artculo 85 se comprende la facultad de expedir regla-
tnr ru os, circulares, rdenes, y todas las explicaciones y arreglos que convengan o sean
I/ece.larios pura 111 observancia de la ley,' pero ella ha de ser exacta, es decir, que de
/l/I/guna mn ncrn el Ejecutivo tiene poder para alterar o cambiar en nada el pre-
ce!Jto de la ley."
. "Sin embargo, es muy importante, la facultad de expedir reglameros y dems
-
dIsposiciones anlogas, porque vienen a ser aqullos y stas el complemento de la
1.~ Ramn Rodrguez, Derecho Constitucional Meixcano, Imprenta del Hospicio, 1875,
pago 679.
1n Mariano Coronado, Elementos de derecho constitucional. Cuadalajara, Mxico, 1899.
Ese. de Artes y Oficios del Estado, pg. 140.
2() Castillo Velasco, ob. cit., pg. 173.
198 ANDRt:S SERRA ROJAS
ley, y en verdad, un acto realmente legislatit1o, de suma influencia; porque recono-

ciendo todos los empleados al Ejecutivo como superior, la opinin de ste cons-
tituye una declaracin del sentido de la ley, siempre que el texto se preste, aunque
sea ligeramente, a la duela, y mientras el Legislativo por s mismo no determine
cual es el verdadero sentido. Aun en la manera de practicar la ley por ms que
ella sea clara, puede establecer diferencias que le den un sentido ms bien que otro,
una extensin ms o menos dilatada, segn quiera, el Ejecutivo."
De todo lo expuesto se llega a esta conclusin: la tradicin constitucional

mexicana ha sido en el sentido de que la facultad reglamentaria correspon-
de al Ejeciioo,
La interpretacin uniforme de los juristas mexicanos del siglo pasado,
comentando un texto literalmente igual, al artculo 89, fraccin 1 de la Cons-
titucin de 1917, es que en l se contiene la facultad reglamentaria en forma
expresa, sin que se pueda confundir con las otras facultades que consigna.
Por otra parte, en la doctrina y legislacin universal del derecho cons-
titucional y administrativo es uniforme atribuir esa facultad a los rganos
ejecutivos, segn el sistema de que se trate.
La Constitucin de la Repblica Argentina al fijar la competencia del Poder

Ejecutivo, ordena en el artculo 86, inciso 20: "Expedir las instrucciones y regla-
mentos que sean necesarios para poner en ejecucin las leyes del pas, cuidando de
no alterar su espritu con excepciones reglamentarias."
7. REGLAMENTOS INCONSTITUCIONALES
El reglamento inconstitucional es aquel que contrara algn mandato de

la Constitucin, o que en general, no se apoya en un texto legal. 22
"Si bien es verdad que el acto de la expedicin de un reglamento, se basa en

la fraccin 1 del artculo 89 constitucional, ello no quiere decir, que los reglamentos
que se expidan, no debern ceirse a la Constitucin Federal:" (Sem, [ud. Fed.
5~ p. T. 72, pg. 5954.)
En nuestro sistema constitucional slo a travs del juicio de amparo se

pueden destruir los efectos de un reglamento inconstitucional.
Esto no significa que las autoridades administrativas deben aplicar una
ley inconstitucional, porque de acuerdo con el principio de la supremaca
de la Constitucin.v' sta debe prevalecer sobre cualquier ordenamiento.
21 Es muy importante sealar que los reglamentos relativos al Poder Legislativo Y al

Poder Judicial deben ser elaborados por ellos, de lo contrario, implicara una violacin
al principio de divisin de poderes y a sus propias facultades, aunque entre las facul-
tades del Presidente de la Repblica est la de ejecutar las leyes que expida el CongresO
de la Unin.
22 Amparo contra los reglamentos. 6~ poca. T. 5, pgs. 194 y 199. 2'" S. Jud. Fed.
23 Inconsritucionalidad de los reglamentos. 6'" poca. T. 3, pg. 209, 2'" S. Tomo 4,
pg. 246, 6~ poca. 2~ S.
(Actos administrativos inconstitucionales, 1962, 2'1 Sala, pg. 17. Sem, [iul.
Pedo 6,,1 p.) ~1
Si toda resolucin del Congreso tiene de acuerdo con el articulo 70 Cons-

titucional, el carcter de "ley o Decreto", cuando la misma Constitucin alude
a "reglamentar" o a "reglamentos", artculo 73, fracciones XIV y XV, se
est refiriendo a la ley y no a reglamentos administrativos propiamente
dichos, salvo el Reglamento de la Guardia Nacional.
El problema de la inconstitucionalidad de los reglamentos es de difcil
solucin, porque nos encontramos en la transicin de un sistema liberal, que
viene de 1857 y se conserva en algunos preceptos de la Constitucin, y un
sistema estatista que contradice las afirmaciones liberales y extiende consi-
derablemente el campo de accin del poder pblico, con menoscabo de los
derechos individuales. Dos intrpretes colocados en cada uno de estos SIS-
temas, pueden encontrar buenos argumentos en pro y en contra de sus
ideas.~;)
De todas maneras, el sistema estatista es el predominante en la inter-

pretacin oficial, esto quiere decir que la afectacin a intereses particulares
es ms directa y frecuente.
Numerosos reglamentos se han expedido, principalmente los reglamentos
del Departamento del Distrito Federal.>" y los reglamentos en materia de
salubridad pblica. Ellos establecen numerosas restricciones, limitaciones,
cargas, modalidades y aun periuicios a los derechos del particularv!
Si esas restricciones se apoyan en la Constitucin y en la ley, el rqla-
mento est en lo justo al establecerlas.t" Pero si no tienen ese apoyo son
fra~camente inconstitucionales. Tal es el caso de numerosos reglamentos de
p01Ica,211 que constituyen verdaderos ataques a las libertades fundamentales,
24 Competencia para conocer de la revisin en amparos contra la constitucionalidad

e los reglamentos.
Seni [ud. Fed, 6" poca. T. 12, pg. 34. Pleno.
Id. T. 23, pg. 39, Pleno, 6') poca.
T. 24, 23-72,
T. 21, 88,
T.36, 1-17,
T. 38, 71,
T. 36, 199, 200, 453.
2:; Cobro de honorarios reglto. Inconstitucionalidad.
Snl/. [u.d, Fed, l urisp. y Tesis. Lpez Vclarde, pg. 399.
20 Codificacin de las disposiciones administrativas cuya aplicacin corresponde al De-
partamento del Distrito Federal. Mxico.
27 Ignacio Burgoa, El juicio de amparo, p:'tg. 609.
28 Construcciones: Se m, ludo Fed. T. 28, pg. 1134.
Caminos, Polo tua. 6') poca. T. 25, pg. 72, 2" S.
Caminos, recs, id. T. 28, " 42, 2<t S.
Carniceras distancia T. 77, " 892.
Clausuras T. 101,,, 510.
~ll Acuerdo por el cual se fijan las reglas a que deber sujetarse la celebracin de
Illanlfestaciones. D. O. del JI de noviembre de 1929.
Reg. de Polo T. 4, pg. 12 VI poca, 2" S.
entre otras el derecho de asociacin, la libertad de pensamiento y el rgimen

de la propiedad.
La nocin de inters pblico desempea un papel muy importante para
precisar el alcance de los reglamentos.
8. EL REGLAMENTO AL'TNOMO
El reglamento autnomo) llamado tambin autonmico) o de autonoma)

es aquella disposicin creadora de una situacin jurdica general) que se ex-
jJide directamente por el Ejecutivo sin subordinarla o fundarla en una ley
formal) ya que se supone que su apoyo radica en un mandato constitucional
q1le elimina el requisito legal.30
Algunas legislaciones extranjeras aceptan en forma expresa el reglamen-
to autnomo y establecen normas para su creacin y realizacin.
Autores como Quintero aluden a la potestad reglamentaria dividindola
en reglada) es decir, consagrada de manera expresa en la Constitucin y dis-
crecional la cual surge implcitamente de las mismas. Nuestro derecho admi-
nistrativo se orienta en el primer grupo: la Constitucin asigna al Presidente
la facultad reglamentaria pero subordinndola a los mandatos legales.
En nuestro derecho no existen los reglamentos delegados que se expiden
en virtud de una autorizacin legislativa. Es prctica constante hacer depen-
der la eficacia de las mismas, de la expedicin de un reglamento. Debemos
reflexionar que muchos preceptos legales no se pueden poner desde luego en
vigor, por lo que el mismo legislador recomienda se expida el reglamento.
El artculo 89. fraccin 1 de la Constitucin, faculta al Presidente de la
Repblica para expedir reglamentos de las leyes ordinarias) con lo cual se
establece el principio de derecho constitucional mexicano, de que todo regla-
mento debe serlo de una ley ordinaria.
El Ejecutivo no puede tener ms facultades que las que expresamente
le seale la Consti tucin, Es necesario) por lo tanto) indagar si algn pre-
u'jJto constitucional lo autoriza para expedir un reglamento autnomo) sin
el antecedente de una ley ordinaria.
Tampoco existen los reglamentos de urgencia o de necesidad, porque esa
situacin se regula por el artculo 29 de la Constitucin.
Di versos casos se ofrecen en los textos constitucionales:
r. El artculo 10 reformado ordena: "Los habitantes de los Estados Unidos Mexi-

canos tienen derecho a poseer armas en su domicilio para su seguridad y legtima
:10 Vase la siguiente Ejecutoria de, la Suprema Corte en contra del criterio antes
expuesto: "En nuestro r~gimen legal, no estn proscritos los reglamentos autnomos. como
pueden citarse, por va de ejemplo. los Reglamentos de Polica y Buen Gobierno, que
elwljan perfectamente en tal denominacin. y que sin embargo, nadie pone en duda
!,Jigatoricdad, ni tampoco puede tachrselcs de inconstitucionales." S. ]. F. Tomo 88.
:21 ~)8.
defensa, con excepcIOn de las prohibidas por la Ley Federal y de las reservadas
para el uso exclusivo del Ejrcito, Armada, Fuerza Area y Guardia Nacional. La
Ley Federal determinar los casos, condiciones, requisitos y lugares en que se podr
autorizar a los habitantes la portacin de armas."
Esta reforma constitucional fue reglamentada por la Ley Federal de ar-

mas de fuego y explosivos. D. O. F. de 11 de enero de 1972 y por el Regla-
mento de la misma. D. O. F. de 6 de mayo de 1972.
Como se observa, con justicia, subordina a una ley federal la portacin
de armas, a diferencia del anterior precepto constitucional que aluda a los
reglamentos de polica y por ese slo hecho se les llam indebidamente
reglamentos autnomos.:n
Il. El artculo 21 de la Constitucin ordena: "La imposicin de las penas es

propia y exclusiva de la autoridad judicial. La persecucin de los delitos incumbe
al Ministerio Pblico y a la Polica Judicial, la cual estar;' bajo la autoridad y
mando inmediato de aqul. Compete a la autoridad administrativa el castigo de las
i~lfraccioJ]es ele los reglamentos gubernativos y de policla, el cual nicamente con-
sisrir. en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pa-
gare la multa que se le hubiere impuesto. se permutar sta por el arresto corres-
pondiente, que no exceder en ningn caso de quince das."
Este precepto constitucional no faculta a la autoridad aelministrativa para

la expedicin de los reglamentos gubernativos y ele polica, sin sujecin a
tilla ley. No hay ningn elemento que nos haga suponer que el propsito
ele ese mandato constitucional, sea el de eliminar la expedicin de las leyes
g~lhernativas y de polica. La palabra gubernativa est tomada como sin-
HUna de administrativa y la de polica se refiere a las infracciones citaelinas
o municipales. No debe desarticularse el sistema de la Constitucin que es-
tablece nuestro principio de legalidad, es decir, la total subordinacin a la
ley. No debe eliminarse la ley de una materia tan importante como es la
<lIe se refiere a la libertad humana. Por sencilla que sea la penalidad sta
eleo.e fundarse en la ley, dejando a los reglamentos administrativos -guber-
nativo, y ele polica-, el fijar los detalles de su aplicacin e incluso los
derechos de los detenidos, 'en una materia tan arbitrariamente llevada, en
la que no opera ninguna defensa jurdica, en un no muy justificado argu-
mento de su escasa importancia.a-
Precisamente por la falta ele una ley ordinaria, el rgimen de polica y
---
de b(rol erno
. .
menciona d os, ha con d ucido
. a tantas y tan f recuentes al'1trane-
. .
. ;)~Sem. [ud, Fed . Tomo 67, pg. 1678. Porracin de armas: "La portacin de armas
s~n . permiso legalmente expedido por la autoridad competente no constituye un delrto,
~HlO un., falla, ya que conforme a lo preceptuado en el articulo 10 constitucional los ha-
;Itantes de la Repblica, tienen libertad de poseer armas para su seguridad y legtima
(densa con excepcin de las prohibidas por la ley y de las que reserva la Nacin para
Uso del EjlTito. Armada v Guardia Nacional, limitndose esta portacin dentro de las
POb~~ciones, por los reglamentos de polica." El precepto citado fue modificado.
.~2 Ramn Rodrguez, Derecho constitucional mexicano. 1875, pgs. 426 y 427.
dades, Con cunta frecuencia en las crceles de la ciudad, se ha aplicado el

arresto de quince das "y vuelta", para mantener indefinidamente detenida
a una persona. Es necesario restablecer, en puridad, los principios de nues-
tro derecho constitucional, expidiendo la legislacin adecuada para mantener
el ejercicio de derechos h.umanos fundamentales.
III. Otro ejemplo de reglamento autnomo, pero no en el Poder Ejecu-
tivo) sino en el Poder Legislativo) es al que se refiere el artculo 73, fraccin
XXIII que faculta al Congreso de la Unin para formar su regla/nenta inte-
rior. Tambin el artculo 77, fraccin III faculta a cada una de las Cmaras
sin intervencin de la otra, a hacer el reglamento interior de sus respectivas
secretaras. Este precepto quiere decir que, llegado el caso, como es la ten-
dencia moderna, se debe expedir la ley orgnica del Poder Legislativo
Federals Adicionamos el Reglamento de la Guardia Nacional.
IV. El prrafo V del artculo 27 constitucional faculta al Ejecutivo Fe-
deral para reglamentar la extraccin y utilizacin de las aguas del subsuelo
y aun establecer zonas vedadas, al igual que para las dems aguas de pro-
piedad nacional. Lo cual no ha sido obstculo para que se expidiera la ley
de aguas del subsuelo.
El proyecto de Constitucin de 1856 y la propia Constitucin de 1857,
fueron ms congruentes en cuanto a los llamados reglamentos autnomos,
que, desde luego, no aceptaron.ss
En efecto, el artculo 10 de dicha Constitucin dijo: "Todo hombre tiene
derecho de poseer y portar armas para su seguridad y legtima defensa. La
ley sealar cules son las prohibidas y la pena en que incurren los que
las portasen." ;;; Rige actualmente un nue.vo texto constitucional.
En cuanto al artculo 21 de la misma Constitucin expres: "La apli-
cacin de las penas propiamente tales, es exclusiva de la autoridad judicial.
La polica administrativa slo podr imponer, como correccin, hasta qui-
nientos pesos de multa, o hasta un mes de reclusin, en los casos )' modos
que expresamente determine la ley." :l(i Tambin modificado en el texto
actual.
V. Debemos indicar que los reglamentos de la Secretara de Salubridad
y Asistencia Pblica, se apoyan en el Cdigo sanitario; y los reglamentos
interiores de las dependencias gubernamentales en la Ley orgnica de la
administracin pblica federal, y los reglamentos del Departamento del Dis-
trito Federal en la respectiva ley orgnica de este departamento.
En resumen, debemos afirmar que en la legislacin administrativa mexi-
cana, a diferencia de otros pases, principalmente en Francia, de acuerdo con
:la N, Prcz Serrano. "Naturaleza jurdica del reglamento parlamentario." Re,~ de

Est . Poi. Madrid. mayo-junio 19:"9, p:g. 99.
34 Artculo 6 del proyecto de Constitucin de 1856. Zarco, sesin del 17 de julio
de 1856. T. 1, pgs. 708 a 710.
3;; Artculo 3 del proyecto de Consti tucin de 1856. Zarco, sesin del 22 de agosto de
1856. T. 11, pgs. 197 y 198.
36 En la reforma presentada en 1896 del artculo propona: " ... el ejercicio de este
derecho queda sujeto a los reglamentos que expida la autoridad".
los nuevos principios de su Constitucin que aceptan expresamente los regla-

mentos autnomos, no hay sino una sola clase de reglamentos apoyados en
el articulo 89, fraccin 1 de la Constitucin; siendo inaceptables los llama-
d~s reglamentos autnomos, de necesidad y de urgencia y airas denomina-
cienes.
Por ltimo, si se analiza el artculo 107, fraccin VIII, inciso c) de la
Constitucin, los reglamentos en materia federal que considera, slo son los
expedidos de acuerdo con el artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin, es
decir, "reglamentos de las leyes que expida el Congreso de la Unin".
Deben incluirse .en estas consideraciones los reglamentos internos y de
trabajo.
9. l,A FACULTAD REGLAMENTARIA EN LAS INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS
Es indudable que la creacin de los organismos descentralizados ha trado

numerosos problemas dentro de nuestro rgimen administrativo, uno de ellos
es el ejercicio de la facultad reglamentaria.
.Existen en nuestro derecho administrativo determinados entes pblicos
legalmente facultados para dictar su propio orden jurdico reglamentario,
pero subordinndolo a su ley orgnica respectiva.
De acuerdo con los artculos 89, fraccin 1 y 92 de la Constitucin esta
facultad corresponde al Presidente de la Repblica y de acuerdo con las
ejecutorias de la Suprema Corte, esta ,facultad lgicamente es indelegable.
Sin embargo, es necesario hacer esta reflexin, al crearse un organismo
de.,ccntralizado, que asume una de las tareas que corresponden al poder p-
blico, tambin se le delega la facultad reglamentaria que normalmente corres-
ponde al Presidente de la Repblica?
Algunas leyes administrativas, que han creado organismos descentraliza-
dos. han entregado esta facultad a los propios entes jurdicos.
a) [,iiJenidad Nacional Autnoma de Mxico
. En el artculo 89 de la ley orgnica, fraccin 1, el Consejo Universitario

ucno facultad para: "Expedir todas las normas y disposiciones generales en-
('([II7/J1(ulas a la mejor organizacin y funcionamiento tcnico, docente y admi-
rustra I i(Jo de la Universidad."
E, tan amplio este precepto que podra hacer suponer que aun tiene la
propia facultad legislativa y no slo la reglamentaria al aludir a normas y
uI.SjJOsiciones generales. Por lo que se refiere a la facultad legislativa es pro-
pIa del Poder Legislativo Federal.
Por otra parte, las relaciones entre la Universidad y su personal de in-
\'~stigacin docente y administrativo, se regirn por estatutos especiales que
d:ctar el Consejo Universitario, que no pueden violar la disposicin del ar-
tIculo 123 constitucional.
b) Instituto Mexicano del Seguro Social
El artculo 240, fraccin X de la ley orgnica de esta institucin seala

como funcin principal del Seguro Social:
"X. Expedir sus reglamentos interiores."
El artculo 253, fraccin VI de la propia ley fija como funcin propia
del Consejo Tcnico: VI. "Expedir los reglamentos interiores que menciona la
fraccin X del artculo 240 de esta ley."
e) Ferrocarriles Nacionales de Mxico
Aunque la ley orgnica de esta institucin, no alude a la facultad regla-

mentaria de los ferrocarriles, sin embargo, del texto del artculo 89 que fija
las facultades del Consejo de Administracin, algunas de ellas, fracciones
VIII, XII, relativas a tarifas, normas, labores, etc., parecen realizarse en for-
ma reglamentaria.
d) Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
El artculo 115 de la ley del instituto,37 establece entre las facultades del
director las siguientes, fraccin XII:
"Someter a la consideracin de la junta las reformas o adiciones que con-
sidere pertinentes a los reglamentos interiores, econmicos y de servicios
mdicos del Instituto."
El artculo no ordena que corresponde a la Junta Directiva:
Artculo 110, fraccin VI:
"Aprobar y poner en vigor los reglamentos interiores, econmicos y de
servicios mdicos del Instituto."
10. LA JURISPRUDENCIA Y EJECUTORIAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA

DE LA NACIN
El problema de los reglamentos administrativos es una materia que suscita fre-

cuentes problemas. En la reciente publicacin de "Jurisprudencia del Pocler Judi-
cial de la Fecleracin (11 volmenes, Mxico, 1975) se incluyen diversas tesis juris-
prudenciales, adems ele que el Semanario Judicial ele la Fecleracin en su sptima
poca contiene ejecutorias ele mucho inters.
Jnconstitucionalidad de los reglamentos. T. J, pg. 216. Pleno.
Reglamentacin del artculo 1 constitucional. Tesis 3.31, pg. 558. III.
Suspensin del reglamento de la industria del pan. Tesis 456, pg. 741. III.
Reglamento de la Ley sobre pesas y medidas. Artculo 61. Cmputo del Plazo.
Tesis 463, pg. 752. IIl.
37 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al servicio

del Estado. D. O. F. del 30 de diciembre de 1959.
Fe de erratas ele la Ley: D. O. F. del 13 de enero de 1960.
DERECHO ADMINISTRATIva 205
Reglamento de la Polica Preventiva. Baja de miembros de la. Tesis 485, p-

gina 782. nr.
Reglamento que establece la direccin de auditora fiscal Federal. Constitucio-
nalidad. Tesis 129, pg. 247. In.
Auditora Fiscal Federal. Tesis 130, pg. 250. nr.
Auditora Fiscal Federal. Tesis 128, pg. 245. In.
Auditora Fiscal Federal. Tesis 131, pg. 251. In.
Reglamento sobre artculos de consumo necesario. T. 332, pg. 559.
Reglamentos administrativos. Tesis 510, pg. 841. III.
Reglamentos administrativos. Amparo. Tesis 511, pg. 843. IU.
Reglamentos administrativos. Facultad del Presidente de la Repblica para expe-
dirlos. Su naturaleza. Tesis 512, pg. 846.
Auditora Fiscal Fecleral. Tesis 128, pg. 245. IU.
Reglamento. Requisitos en un. Viola torios de garantas. Cundo deben conte-
nerse en una ley. Tesis 376, pg. 792. III.
Reglamento de Trnsito. Tesis 157, p'ig. 323. IIJ.
Reglamentos de Polica. Tesis 24, pg. 68. UI.
Reglamentos de Trnsito. Tesis 32, pg. 79. IU.
Reglamentacin de las profesiones. Tesis 491, pg. 791. V.
Reglamentos administrativos. Tesis 510, pg. 841. V.
Promulgacin de los reglamentos. Refrendo. Id., pg. 843. V.
Reglamentos administrativos. Amparo. Tesis 511, pg. 843. V.
Reglamentos administrativos. Facultad del Presidente. Tesis 512, pg. 846. V.
1l. LAS CIRCULARES EXPEDIDAS POR LA ADMINISTRACIN PBLICA
Se llama circular una comunicacin dirigida por una autoridad superior

a una inferior sobre el mismo tema y con el mismo propsito. ste es el pro
ce(~imiento empleado por las autoridades superiores para transmitir a las in-
fenores, sus instrucciones y decisiones. Las circulares tienen el carcter de
obligatorias para los subordinados, sin tener las caractersticas del reglamen-
to. Para los particulares las circulares tienen valor, si ellas se ajustan a la ley
o a su correcta interpretacin y siempre que de alguna manera no les afecte,
Ocasionndoles un perjuicio. En este caso la circular puede ser impugnada
ante el superior jerrquico o recurriendo a las autoridades judiciales fede-
rales, cuando impliquen un principio de aplicacin.s"
--- 38 "Rajo el nombre de circulares, o de instrucciones de servicio, se designan las co-
municaciones por las cuales un superior jerrquico, normalmente el ministro, da a cono-
ccr a sus subordinados sus intenciones sobre un punto relativo a la ejecucin del servicio.
La circular. que no tiene por objeto ninguna publicacin obligatoria, es, en principio, un
pUro atto interior, destinado nicamente a los agentes del servicio, que estn obligados
a COnformarse a ella en virtud de la obediencia jerrquica, pero sin efecto con respecto a
los administrados, que la ignoran lo ms 'frecuentemente, y no pueden, aunque tengan
ese conocimiento, de prevalerse de su violacin, ni solicitar su anulacin. Sin embargo,
acontece que bajo la forma de circular, el ministro pretende usar de su poder de
modificacin de la situacin de los administrados; en este caso, el Consejo de Estado
no ha vacilado en descubrir, en la circular, una verdadera decisin ejecutoria, contra la
Las circulares son avisos iguales, dirigidos a personas o instituciones,

para darles conocimiento de alguna determinacin relacionada con la accin
gubernamental.
Las circulares se expiden con propsitos meramente administrativos, para
uniformar, regular o establecer modalidades en la marcha de la Adminis-
tracin pblica o aspectos generales, no comprendidos en los reglamentos
interiores del trabajo.
Se acostumbra que las circulares expresen el criterio jurdico o interpre-
tacin que un rgano administrativo formula en textos oscuros o dudosos
sobre la legislacin que aplica.
La interpretacin de una dependencia administrativa, que no se ajusta
a la ley, puede ser impugnada legalmente por medio de los recursos legales,
cuando se aplica en perjuicio de un particular.
Las circulares son actos materiales, pero pueden tener alcance jurdico,
ya revistiendo la forma de un reglamento, ya internndose propiamente en
el desenvolvimiento y resolucin de un negocio administrativo. En todo caso
las autoridades administrativas deben reducir a sus justos y precisos lf-
mites las circulares administrativas no extendiendo su contenido, porque
conduce a confusiones jurdicas innecesarias. La Administracin pblica tien-
de a simplificar y aclarar sus procedimientos, no a complicarlos.
Las instrucciones son rclenes precisas que los superiores dan a las auto-
ridades inferiores para que acten en sus trminos. La instruccin frecuente-
mente se refiere a un asunto o grupos de asuntos parcialmente considerados,
en tanto que la circular es de carcter ms general. Las circulares que tienen
el carcter de decisin ejecutoria pierden su carcter de circulares y deben
considerarse como un acto administrativo especial.
Circulares. Tesis [urisprudencial nmero 40, 2!' Sala, [ur. 17-65.
"Las circulares no pueden ser tenidas como ley, y los actos de las autoridades
que se fundan en aqullas, importan una violacin a los artculos 14 y 16 consti-
tucionales." Circulares de las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico. Tesis JUl'.
nm. 41. "El artculo 10, fraccin 1 del Cdigo Fiscal, previene que las interpre-
taciones generales, abstractas e impersonales, que haga la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico, slo obligan a los rganos que de ella dependan; por tanto.
debe sobreseerse en el ampara pedido contra una circular que an no es aplicable
al causante por tener expedita la facultad de someterse o no a ella en las opera-
ciones que realice, ya que dicho amparo ser procedente slo cuando se declare
infractor y se le exija el pago del impuesto combatido o se le imponga una sancin
por inobservancia de dicha circular."
Tesis que establecen precedentes, pero no jurisprudencia: V poca. T. 17,

p{tg. 113; T. 19, pg. 115; T. 20, p{tg. 693; T. 32, pg. 471.
ClI~1 l declara admisible el recurso por exceso de 'poder." Jean Rivera, ab. cit., 1960.
pg. 79.
Obligatoriedad de las circulares: VI poca. T. 12, pg. 29; T. 21, pg. 88;
Sem . JlId. r-a.
La nueva recopilacin de Jurisprudencia ele la Suprema Corte de Justicia de la

Nacin (1975) alude a la tesis jurisprudencial nmero 352, pg. 534, V.-CIRCULA-
RES. No SON LEYES.-"Las circulares no pueden ser tenidas como ley, y los actos de
las autoridades que se fundan en aqullas, importan una violacin de los artculos
14 y 16 constitucionales."
CAPTULO VI
OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. La jurisprudencia.-2. La jurisprudencia en la Constitucin.-3. Las

facultades del pleno para declarar la inconstitucionalidad de una ley.-4.
La analoga.-5. La costumbre administrativa.-6. El contrato ley.-7. La
doctrina jurdica.-8. Los principios generales del derecho administrativo.
9. La codificacin administrativa.
l. LA JURISPRUDENCIA
El concepto de jurisprudencia tiene significaciones diversas y se emplea

en unos casos como sinnima de Ciencia del Derecho y en otros como la
interpretacin, habitual y uniforme, del Derecho positivo. Es esta acepcin
la que emplearemos en esta obra.!
. La jurisprudencia es la interpretacin de la ley que llevan a cabo los
tnbunales, al resolver las controversias que se someten a su jurisdccin.>
Esta fuente del derecho, creadora de principios jurdicos, est constituida
por el conjunto de resoluciones que deciden un mismo punto o una misma
cuestin y en especies anlogas. "Ella constituye una autoridad moral que
ejerce una cierta influencia sobre el espritu de los jueces." En efecto, son
frecuentemente motivadas por consideraciones de hecho, que se aplican ra-
ramente a otras especies que aqullas en las cuales han sido emitidas.
La doctrina seala a la jurisprudencia como una fuente escrita y crea-
?or.a del derecho administrativo y en otros casos, indirecta o mediata. La
~ufIsprudencia no sustituye a la funcin legislativa, pero s reviste singular
Importancia al configurar las instituciones administrativas, investigando su
verdadera naturaleza y sealando su autntica finalidad, desvirtuada en mu-
chos casos por las autoridades administrativas.
--- El derecho administrativo francs, originado por la duplicidad de juris-
I 1 El concepto de jurisprudencia se ha tomado como sinnimo de ciencia del derecho;

; Emperador Justiniano dio la siguiente definicin: "La jurisprudencia es la ciencia de
as cosas divinas y humanas, el conocimiento de lo injusto y lo justo."
.2Ylpiano en el Digesto dijo: "Jurisprudencia est divinorum atque humanarum rerum
notltla, iusti atque iniustro scientia."
209
dicciones," precisa el papel predominante de la jurisprudencia, que elabora

en forma sistemtica y a travs del "Conseil d'Etat", los principios del dere-
cho administrativo. En los pases anglosajones el valor del precedente, como
fuente del derecho es de suma importancia. En contra de este criterio al-
gunos autores consideran que la jurisprudencia no es propiamente una fuente
de derecho porque los jueces no crean derecho, pues resuelven securulum
leges.
De todas maneras la jurisprudencia es un medio eficiente para consagrar
los principios jurdicos y para comprobar cmo los tribunales interpretan la
ley, o resuelven las cuestiones jurfdicas.s
Entre nosotros, la jurisprudencia, aunque no ha alcanzado un desarrollo
notable, es considerada como fuente del derecho administrativo, si tomamos
en cuenta las disposiciones constitucionales y legales vigentes, que establecen
los casos en que la jurisprudencia es obligatoria.e
No podemos omitir la importancia que tiene la jurisprudencia de la Su-
prema Corte cuando declara inconstitucionales las leyes." Esta jurispruden-
cia es obligatoria, en el sentido de un precedente, para todas las autoridades
administrativas, que deben conformar sus actos a ella, no aplica una ley
que el Poder Judicial ha declarado fuera de la Constitucin, y que adems,
obliga a los tribunales judiciales de la Federacin."
3 Refirindose a la jurisprudencia francesa, magnfica labor del "Conseil d'Etat", dice

Laubadre: "Es una jurisprudencia flexible, matizada, evolutiva, que adapta constantemente
y con una particular sensibilidad el derecho administrativo a las exigencias cambiantes
de la vida administrativa." Laubadre, ob. cit., ed, pg. 30.
M. Long, P. Weil,. G. Brailant, R. Cassin y M. Waline, Les grands Arrets de la jUTis-
prudence admnistratiue. Sirey 1958. 1 v., 487 pgs. En esta obra y en forma sistemtica
se hace el estudio de las principales resoluciones administrativas, que han tenido tan
singular influencia en el derecho administrativo francs, y de otros pases.
4 "Nuestro derecho, como el derecho ingls, se est transformando en un derecho de
precedentes, esto es, de casos legales y ejecutorias. Lo que se ha decidido con anterioridad
por un juez o tribunal sirve de base cierta y necesaria, para decidir el mismo punto u
otro semejante. Influenciados por la corriente del arnericanismo, nos vamos enseando a
ser prcticos y nada ms expedito que fundar su derecho en' ejecutorias o en resoluciones
de las autoridades administrativas." Eduardo Paliares, La [uvisprudencia 'de la Su-prema
Corte de Justicia. Ed , Herrero Hnos., 1921, Mxico, D. F., pgs. 5-6.
5 Vase en contra G. Fraga, ob. cit., 14~ ed., pg. 117. "En principio la jurispruden-
cia no debe considerarse una fuente del derecho."
"Creemos, dice el propio autor (13" ed.) , que es posible reconocer a la jurisprudencia
como fuente indirecta del derecho administrativo."
6 Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia en los fallos pronunciados en los
aos de 1917 a 1965. Mxico. Imprenta de Murgua, 3 vals.
Revista del Tribunal Fiscal de la Federacin. Ao XXIV, 29 al 449 trimestre, nrns-
280 al 285. "Resoluciones Plenarias de julio de 1959 a diciembre de 1960." Mxico, 1961, I v,
La creacin de los tribunales administrativos de plena jurisdiccin en Mxico contri-
buirn al desarrollo de una benfica jurisprudencia en materia administrativa. El Tribu'
nal Fiscal de la Federacin se reduce a la materia fiscal.
Anales de [urisprudencia del Tribunal Superior del Distrito Federal.
7 C. Herman Pritchett, Congress veTsus Supreme Court, 1957-1960. University of Min'
nesota Press Miuneapolis, 1961, 1 v., 168 pgs.
Los trabajos de la jurisprudencia del Consejo de Estado en Francia, han

sido admirables para impulsar la evolucin del derecho administrativo, con
el desarrollo de nociones como la de servicio pblico, contratos administra-
tivos, nulidades administrativas y otras ms, que hubieran encontrado difi-
cultades para su aceptacin por los rganos legislativos. Es se el trabajo
que deseamos se desarrolle en la jurisprudencia de nuestro ms alto tribunal
de justicia.
2. LA JURISPRUDENCIA EN LA CONSTITUCIN
1. El artculo 94, prrafo quinto de la Constitucin ordena:
"La Ley fijar los trminos en que sea obligatoria la jurisprudencia que esta-
blezcan los Tribunales del Poder Judicial de la Federacin sobre interpretacin
de la Constitucin, leyes y reglamentos federales o locales y tratados internacio-
nales celebrados por el Estado mexicano, as como los requisitos para su interrup-
cin y modificacin."
Los artculos 192 a 197 de la ley orgnica de los artculos 103 y 197,
fraccin XIII de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
(reforma del D. O. F. del 30 de abril de 1968) reglamentan este captulo
relativo a la jurisprudencia.
El articulo 192 de la ley de referencia ordena:
"La jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia funcionando en

pleno sobre interpretacin de la Constitucin, leyes y reglamentos federales o lo-
cales y tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano, es obligatoria
tanto para ella como para las Salas que la componen, los Tribunales Unitarios y
Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, Tribunales Militares y Judiciales del
or~en comn de los Estados, Distrito Federal y Tribunales administrativos y del tra-
baJO: .locales o federales." "Las ejecutorias de las Salas de la Suprema Corte de
J~ISt1Cla constituyen jurisprudencia, siempre que lo resuelto en ellas se sustente en
cmco ejecutorias no interrumpidas por otra en contrario y que hayan sido aproba-
das por lo menos por cuatro ministros." 8
, Artculo 193 bis. "La jurisprudencia se interrumpe dejando de tener ca-

~acte~ obligatorio siempre que se pronuncie ejecutoria en contrario por cator-
e mIlllstros, si se trata de la sustentada por el pleno; por cuatro, si es de
una .sala: y por unanimidad de votos tratndose de un tribunal colegiado
d e CIrCUItO."
La Constitucin en el artculo 107, fraccin XIII, ordena:
P d Cu~ndo. la Suprema Corte de Justicia declara una ley inconstitucional, es deber del
8
1o er EjecutIVo y del Poder Legislativo, promover la reforma de esa ley, para mantener
ca armona jurdica de los poderes. En caso contrario, el Poder Judicial pierde el tiempo
on el conocimiento de juicios de amparo improcedentes.
"Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias

en los juicios de amparo de su competencia, los ministros de la Suprema Corte de
Justicia, el Procurador General de la Repblica, los mencionados tribunales o las
partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas, po-
drn denunciar la contradiccin ante la Sala que corresponda, a fin de que decida
cul tesis debe prevalecer.
"Cuando las Salas de la Suprema Corte de Justicia sustenten tesis contradicto-
rias en los juicios de amparo materia de su competencia, cualquiera de esas Salas,
el Procurador General de la Repblica, o las partes que intervinieron en los jui-
cios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrn denunciar la contradic-
cin ante la Suprema Corte de Justicia, que funcionando en Pleno decidir cul
tesis debe prevalecer.
"La resolucin que pronuncien las Salas o el Pleno de la Suprema Corte en los
casos a que se refieren los dos prrafos anteriores, slo tendrn el efecto de fijar
la jurisprudencia y no afectar las situaciones jurdicas concretas derivadas de las
sentencias dictadas en los juicios en que hubiere ocurrido la contradiccin."
Por lo que se refiere al amparo directo, el artculo 107, fraccin IX de la

Constitucin ordena:
"IX. Las resoluciones que en materia de amparo directo pronuncien los Tribu-
nales Colegiados de Circuito no admiten recurso alguno, a menos que decidan so-
bre la inconstitucionalidad de una ley o establezcan la interpretacin directa de un
precepto de la Constitucin, caso en que sern recurribles ante la Suprema Corte
de Justicia, limitndose la materia del recurso exclusivamente a la decisin de las
cuestiones propiamente constitucionales.
"La resolucin del Tribunal Colegiado de Circuito no ser recurrible cuando
se funde en la jurisprudencia que haya establecido la Suprema Corte de Justicia
sobre la constitucionalidad de una ley o la interpretacin directa de un precepto
de la Constitucin."
Es importante recordar para los asuntos pendientes del rezago el artculo

segundo transitorio de las reformas constitucionales al Poder Judicial de la
Federacin. La sala auxiliar se sujeta a la jurisprudencia del pleno.
El precepto dej un campo bastante amplio para hacer obligatoria la ju-
risprudencia no slo a los tribunales sealados, sino a todos los que ocurrie-
ren al Poder Judicial. De todas maneras corno obliga a esos tribunales, el
litigante sabe que en buena lgica ser la forma corno se ha interpretado
una norma, y corno debe aplicarse.v
El artculo 107, fraccin VIII, inciso a), ordena: "Contra las sentencias
que pronuncien en amparo los jueces de distrito, procede revisin. De ella
9 "Las tesis en que aqulla consiste pueden ser de dos clases: interpretativas de leyes
de rango federal o integradoras de algunas de tales leyes." Garca Mynez, ob. cit., pg. 69.
Vase ejecutoria de la Suprema Corte: Tomo 105, pg. 1196.
E. Carda Mynez, ob. cit., pg. 71: "La lectura del prrafo tercero del precepto que
acabamos de copiar demuestra que las expresiones 'interrumpirse' y 'modificarse', emplea-
dos en el primer prrafo no son correctas, ya que al dictarse una ejecutoria discrepante,
la jurisprudencia no se interrumpe, ni se modifica, ni se deroga."
conocer la Suprema Corte: a) Cuando se impugne una ley por estimarla

inconsti tucional.
La reforma que entreg al conocimiento del pleno el examen de la cons-
titucionalidad de las leyes, vino a crear un nuevo problema a la jurispru-
dencia de la Suprema Corte.
Entre nuestros juristas ha prevalecido la idea de que las Salas de la Suprema

Corte regulan sus aetas con una mayor independencia jurdica, en tanto que el
pleno del mismo tribunal, acta adems, por su propia composicin, por razones
polticas. Esta idea parte de que el pleno no es slo un organismo jurisdiccional,
sino tambin poltico en cuanto que no puede dejar de estimar las circunstancias
reales del poder de la nacin, o sufrir inevitablemente la accin de la poltica
del Poder Ejecutivo, del cual aparece como un reflejo. Le corresponde, por consi-
guiente, al pleno, fijar el alcance de la constitucionalidad de nuestra legislacin
administrativa. Impugnando la nueva organizacin, se ha indicado que la sala ad-
ministrativa de la Suprema Corte estaba en mejor situacin para encauzar las nuevas
orientaciones de esa importante rama del derecho. La Jurisprudencia de la Sala
Administrativa de la Corte ser un factor esencial en el desarrollo del derecho ad-
ministrativo mexicano.
El pleno de la Suprema Corte tendr la tarea de reestimar la jurispru-

dencia anterior de todas las salas, revisando la constitucionalidad de las
le.yes, en los nuevos casos que se presenten, en particular las resoluciones
dictadas por la Sala administrativa. Quiere esto decir que se exhumarn le-
yes inconstitucionales, o se aceptarn como constitucionales leyes en abierta
contradiccin con el texto de la Constitucin? Supongo que stos son argu-
mentos circunstanciales, porque el pleno tendr que cuidar el respeto a la
Constitucin y la dignidad del ms alto Tribunal de Justicia de la N acin.
La materia fiscal ser en este caso, la piedra de toque de las nuevas inter-
pretaciones o la conveniencia de limitar el texto constitucional a criterios
que no estn de acuerdo con las nuevas orientaciones jurdicas.
. Considero que se puede armonizar el criterio jurdico y el criterio pol-
~ICO, en momento en que el pas vive una evidente renovacin jurdica al
Impulso de un nuevo derecho inspirado en la justicia social. La sabidura
de un tribunal lo obliga a no desquiciar el orden jurdico imperante y no
tratar de hacer una Constitucin nueva, en cada una de sus resoluciones y
a gusto del poder pblico.w
~n la medida que la Suprema Corte, con independencia y con decoro
realIce el postulado de mantener el orden constitucional, en el cual se basa
todo el orden jurdico de la nacin, en esa misma medida el Poder Ejecuti-
--
vo sin subordinaciones lamentables, y el Poder Legislativo Federal sin in-
N ~o Resl'e<:to al cambio de la Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la

aCIn. pueden eOmadtarse estas ejecutorias de la V poca.
io mo 80. pg. 3617. 1'(}mo 20. pgs. 9 y 95. Tomo 16, pg. 107.
Tomo 87. pg. 2239. Tomo H. pgs. 19.96. Tomo 21, pg. 33.
omo 79. pgs. 2345. Tomo 23, pg. 34.
Tomo 76, pg. 943.
tromisiones claudicantes, sern rganos de un Estado de derecho al servicio

del inters social, y no elementos circunstanciales de una poltica intrascen-
dente. De todas maneras debe afirmarse, con Reyes Romero, que la solucin
la tiene en sus manos el propio Pleno de la corte, actuando con la buena fe
que debe ser inherente a todo rgano del Estado y celebrando las sesiones
que sean necesarias para cumplir as con la garanta del artculo 17 cons-
titucional.
Algunas reflexiones debemos hacer acerca de este precepto constitucio-
nal. Desde luego se refiere a "la jurisprudencia de los tribunales del Poder
Judicial de la Federacin", lo cual nos da a entender que la jurisprudencia
se establece por la Suprema Corte, y por los dems rganos del mismo poder.
Por otra parte la jurisprudencia tiene un doble origen:
a) El primero el que se refiere a la jurisprudencia del Poder Judicial
de la Federacin que se origina casusticamente, es decir, al resolver cada
caso se establece la uniformidad de las tesis jurdicas obligatorias.
b) La jurisprudencia que se origina ante las resoluciones contradicto-
rias en los juicios de amparo por los Tribunales Colegiados de Circuito.
La Suprema Corte decide cul es la tesis que debe prevalecer. En este
caso se rompe "la ley del caso", para fijar por la Corte las tesis jurdicas
ms convenientes.
2. Jurisprudencia que emana de los tribunales administrativos, o sea,
del Tribunal Fiscal de la Federacin y del Tribunal Federal de Concilia-
cin y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado. Artculo 104,
fraccin 1, prrafo segundo y artculo 13, seccin B, prrafo XII de la
Constitucin. Remitimos al lector al captulo de esta obra que estudia la ju-
risprudencia de estos tribunales.
3. Jurisprudencia interpretativa de los tribunales del fuero comn que se
apoya en el artculo 14 de la Constitucin y el artculo 19 del cdigo civil
para el Distrito Federal en materia comn y federal. Aunque el Cdigo de
Procedimientos Civiles del Distrito Federal no alude a la jurisprudencia,
sta surte indirectamente sus efectos. Artculo 253 de la Ley orgnica de
los Tribunales del Distrito. Los anales de jurisprudencia publican regu-
larmente los fallos de este tribunal y son muy provechosos estos precedentes
para mantener la exacta observancia de la ley y unificar su interpretacin.
Modificacin de la jurisprudencia de la corte. En' los casos de contra-
diccin entre. las tesis sustentadas por las Salas de la Suprema Corte de
Justicia, el Tribunal pleno tiene facultad para decidir de acuerdo con los
artculos 107, fraccin XIII, prrafo tercero de la Constitucin y 195 bis,
de la ley de Amparo, qu tesis debe observarse; pero ningn precepto l~
autoriza para modificar, a peticin de un particular que la considere erro-
nea, una tesis de jurisprudencia establecida por una de las Salas. (Sern.
Jud. Fed. 6~ p. T. 82, pg. 68 Pleno.)
3. LAS FACULTADES DEL PLENO PARA DECLARAR LA IN CONSTITUCIONALIDAD

DE UNA LEY
Por lo que se refiere al alcance de una ejecutoria que concede el am-

paro contra una ley inconstitucional, la Suprema Corte ha considerado que:
"Cuando la justicia de la Unin concede amparo contra una ley, el cumpli-
miento de la ejecutoria respectiva, consiste en que la autoridad responsable
se abstenga de aplicar la ley inconstitucional, en relacin, exclusivamente,
con quienes obtuvieron la proteccin." Y agrega: "Tal es la caracterstica
esencial de nuestro juicio de garantas, consignada en el primer prrafo de
la fraccin II del artculo 107 de la Constitucin. El cumplimiento de la
ejecutoria respectiva no estriba en que el rgano legislativo est obligado
a derogar o modificar, por virtud de dicha ejecutoria, la ley inconstitucio-
nal, pues si por tal se entendiera su obligacin, resultara que la sentencia
de amparo asumira alcances de derogacin general, respecto de la ley, que
es precisamente lo vedado por el precepto constitucional transcrito. El medio
de cumplimentar una sentencia de amparo que declara la inconstitucionali-
dad de una ley no consiste en derogar sta, ni en pedir una nueva."
Sin embargo, sentada jurisprudencia sta se convierte en obligatoria y
prcticamente cesan sus efectos, ya que al ocurrir a los tribunales judicia-
les federales stos deben cumplir con dicha jurisprudencia.
4. LA ANALOGA
Tradicionalmente se ha reconocido que la analoga es "un procedimiento

mediante el cual, un caso no previsto en la ley, puede ser resuelto por la
aplicacin de las mismas normas que han sido instituidas para una cuestin
semejante o anloga".
El artculo 14, prrafo tercero de la Constitucin ordena: "En los juicios del
orden criminal queda prohibido imponer, por simple analoga y aun por mayora
de raz.n, pena alguna que no est decretada por una ley exactamente aplicable
al delito de que se trate." Todo lo cual manifiesta que en Derecho administrativo
no es posible aplicar el procedimiento analgico al poder sancionador del Estado.
En algunas legislaciones en ausencia de una ley administrativa se apli-

c~n en forma subsidiaria; las normas del derecho privado, o las leyes admi-
llIstrativas anlogas o los principios generales del derecho.
, Por nuestra parte consideramos que en nuestro derecho, atento el ar-
tIculo 14 constitucional, se ofrecen numerosos escollos a la aplicacin ana-
lgica de la ley.
5. LA COSTUMBRE ADMINISTRATIVA
La costumbre est constituida por una conducta uniforme y constante

que puede crear vnculos jurdicos obligatorios. u
La nica fuente del derecho no escrito es la costumbre, la cual precede
histricamente a la ley escrita. Ante la supremaca de la ley debemos afir-
mar que es muy reducido el campo en que la costumbre puede manifes-
tarse, ya que el artculo 14 constitucional no alude a ella y el artculo 72,
inciso g) de la misma precisa: "En la interpretacin, reforma o derogacin
de las leyes o decretos, se observarn los mismos trmites establecidos para
su formacin."
Nuestro rgimen jurdico mantiene el principio de la observancia de la
ley, por lo que contra ella no puede alegarse desuso, costumbre, o prctica
en contrario de acuerdo con el artculo 10 del Cdigo Civil del Distrito
Federal.
Existen legislaciones que la incorporan al orden jurdico, declarndola
supletoria en determinadas circunstancias, por lo comn cuando existen la-
gunas en la ley; pero en otras legislaciones no se toma en cuenta la costum-
bre. "En derecho administrativo, dice Rivero, la costumbre est prctica-
mente abandonada."
Sin embargo, en materia de aguas, tierras, bosques, se mantienen algu-
nas costumbres, que aun sin tener fuerza de ley, facilitan la aplicacin de la
legislacin administrativa. Aunque debemos sealar que la costumbre es in-
operante en los temas bsicos del derecho administrativo.
Dos son los elementos que componen la costumbre:
a) Un elemento material, que consiste en la repeticin o prctica cons-
tante del acto o de la omisin.
b) Un elemento psquico o moral, consistente en la conviccin de su
obligatoriedad jurdica; o sea, que el comportamiento observado sea im-
puesto como una norma jurdica.
Los autores distinguen tres aspectos de la costumbre cuya eficacia de-
pende del ordenamiento jurdico:
a) La costumbre interpretativa, o secumdum legem;
b) La costumbre introductiua o integrativa, o praeter legem;
c) La costumbre abrogativa, o contra legem,
La costumbre en los casos sealados: segn la ley, fuera de la ley o con-
tra la ley, es una fuente imperfecta del derecho, por las incertidumbres
que la rodean, la inseguridad de su determinacin, la imprecisin de su
sentido y de sus trminos. En qu momento aparece y desaparece, son eta-
11 Giuliano Mazzoni, Principio de diritto pubblico Generale, S. T.E.F. Firenze, 1955,

pg. 66, 1 V., 266 pgs,
D'Alessio, Dir Am. T. 1, p. 144. 1932.
pas difciles de determinar, porque la costumbre no presenta ninguna ga-

ranta de permanencia y seguridad en su proyeccin.
Respecto a las prcticas y a los usos administrativos, no constituyen fuen-
te del propio Derecho, sino meras rutinas administrativas que no deben
apartarse de las leyes y reglamentos administrativos.
En el derecho administrativo se establecen ciertas prcticas o preceden-
tes administrativos que muchas veces son el punto de partida para elaborar
una ley, un reglamento y en ocasiones fundar una resolucin administra-
tiva, pero su aplicacin ofrece grandes vacilaciones. Sin embargo, numerosas
leyes administrativas como las leyes agrarias, de aguas, terrenos baldos y
otras, han convertido inveteradas costumbres de nuestros pueblos en normas
administrativas y an existen otras numerosas que deben estudiarse.
"Todo derecho legislado o consuetudinario deriva formalmente de la vo-
luntad del Estado. La contraposicin entre costumbre y ley tiene su origen
en una investigacin histrico-sociolgica, acerca de cmo y de dnde sa-
len los contenidos de los preceptos jurdicos." 12
Por otra parte debemos insistir en que es costumbre en nuestra legisla-
cin incorporar usos, prcticas o costumbres a la vida jurdica, como en el
caso de la ley de sociedades mercantiles y de instituciones de crdito. El
artculo 11 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado
(D. O. F. del 28 de diciembre de 1963) reconoce a la costumbre como fuente
supletoria del trabajo burocrtico.
6. EL CONTRATO LEY
El derecho administrativo laboral es una disciplina que gradualmente extiende

el campo de su accin, no slo en lo que se refiere a las relaciones del Estado con
sus servidores, sino aun en aquellos casos en los que el Estado interviene en materia
laboral fijando principios y procedimientos, que no quedan al arbitrio de patrones
y trabajadores. La materia se nos presenta en forma polmica, pues algunos auto-
res reclaman esta materia para el derecho del trabajo, como en la obra de Al-
berta Trueba Urbina (Nuevo Derecho administrativo del Trabajo, 2 vals. Ed.
Porr1l3, S. A. Mxico, 1973), o separan materias administrativas, como en el caso
de Anton., Carrillo Flores que nos dice en su libro La justicia Federal y la Admi-
~1\traCln Pblica. Ed. Porra, S. A., pg. 24, nota 25: "A diferencia de Andrs
Se,rra. Rojas no incluyo el Tribunal de Conciliacin y Arbitraje de los servidores
pubhcos, porque por la naturaleza de sus funciones me parece que se asimila ms
a los tribunales del trabajo."
. D~sde luego no comparto estas ideas -disClltibles por supuesto-, y me oriento
pnn~l~almente en la doctrina francesa de actualidad, que en los tratados de derecho
admInIstrativo incluye la materia del derecho administrativo laboral en el campo
de nuestro Derecho. Por va de ejemplo cito la magnfica obra de ]ean-Marie Auby,
--
R.oben Ducos-Ader, Droit administratij, [onction, biens, traoaux, Editorial Dalloz,
deuxime editon, pg. 3 Y ss., que estudian ampliamente la funcin pblica.
12 Luis Recasns Siehes, Direcciones contemporneas del pensamiento jurdico. Barre-

lona, 1936, pg. 140.
A continuacin nos referiremos al contrato ley, cuya importancia cada da es

mayor, por su significacin social y por la intervencin del Estado.
El contrato colectivo de trabajo es la convencin que determina la regla ge-
neral o ley segn la cual debern otorgarse, en el futuro, los contratos individua-
les de trabajo.
El artculo 404 de la Ley federal del trabajo lo define en los trminos si-
guientes:
Art. 404. "Contrato-leyes el convenio celebrado entre uno o varios sindicatos
de trabajadores y varios patrones, o uno o varios sindicatos de patrones, con ob-
jeto de establecer las condiciones segn las cuales debe prestarse el trabajo en una
rama determinada de la industria, y declarado obligatorio en una o varias entida-
des federativas, en una o varias zonas econmicas que abarquen una o ms de
dichas entidades, o en todo el territorio nacional."
Como lo hacen observar los comentaristas del derecho del trabajo la innovacin
del precepto citado es que ha sustituido el antiguo concepto de contrato colectivo
ohligatorio por el de contrato-ley, ya empleado con anterioridad en las relaciones
laborales.
La convencin colectiva de trabajo es una regulacin jurdica, coordinada entre
el sector obrero, el patronal y el propio Estado. Desde luego su naturaleza es
estrictamente laboral, pero el derecho administrativo ha visto en este orden nor
mativo del trabajo, una actividad administrativa a travs de la cual el Estado puede
realizar determinadas finalidades pblicas, no slo de naturaleza laboral, sino tam-
bin actividades de ndole econmica, que interesan al pas en cada una de las
ramas que se comprenden bajo la denominacin de los contratos-ley.
Comentando las explicaciones de Hauriou, nos dice Mario de la Cueva: "El
contrato colectivo de trabajo est en transformacin; es un trmino intermedio
entre el contrato y la institucin. La empresa o una rama industrial est deviniendo
instituciones; cuando lo sean, el contrato colectivo de trabajo se transformar en
uno de los elementos del orden jurdico institucional de la empresa, de la industria
o de la profesin."
El contrato colectivo de trabajo, por su especial significacin, est llamado a
tener una importancia como institucin de derecho administrativo y no slo laboral.
A travs de este medio jurdico, el Estado podr imponer una poltica adminis-
trativa, principalmente en materia de previsin social.
"El esquema divisorio tripartito, que ubica el ejercicio de la funcin legife-
rante en el rgano legislativo, slo vale dentro del mbito del poder estatal; o en
otros trminos, slo prohbe que otro rgano estatal que no sea el Congreso, ejer-
cite aquella funcin. Pero en manera alguna se extiende al rea de las actividades
ajenas al poder poltico. Los particulares, sea a ttulo individual en sus contratoS,
sea a travs de organizaciones pluralistas y sindicales en los convenios colectiv?S,
pueden regular sus relaciones creando situaciones nuevas, produciendo normas J~'
rdicas novedosas, incondicionadas e independientes, sin invadir la actividad legiS-
lativa del Congreso ni el radio del poder pblico." Ms adelante el propio autor
concluye: "La intervencin del Estado al expandir la vigencia del convenio colectivo,
no equivale a una violacin de la divisin de poderes, ni al ejercicio de actividad
legislativa por rganos ajenos al Congreso.' (Germn J. Bidart Campos, Derecho
Constitucional. Ediar 1964, pg. 781 Y ss.)
Consideramos que estas ideas estn apoyadas en la exposlclOn de moti-

vos de la anterior Ley Federal del Trabajo en estos trminos:
"El contrato colectivo de empresa slo tiene en cuenta la situacin particular

de sta, lo que puede dar origen a una desigualdad de tratamiento para trabaja-
dores empleados en el mismo ramo de la produccin. Esta circunstancia hace ne-
cesaria la conclusin de Contratos Colectivos que determinen las condiciones segn
las cuales debe prestarse el trabajo en todas las explotaciones de la misma especie
existentes en una regin determinada. Esta extensin del Contrato Colectivo de
Trabajo no solamente es benfica para los trabajadores, sino tambin para los
empresarios, pues tiende a uniformar las condiciones de trabajo para todas las fbri-
cas, eliminando as uno de los elementos ms importantes de la competencia."
Intil es decir que un Contrato semejante no puede existir sino por virtud de una
imposicin del poder pblico. El rgimen jurdico de los contratos en general, limi-
ta su eficacia a las personas que lo han estipulado, y no puede extenderla sino
a aquellas personas que han confiado a los estipulan tes la tarea precisa de tratar
en su nombre. Teniendo en cuenta la importancia social y econmica de este con-
trato, se derogan las reglas del derecho comn, y se reviste al Poder Ejecutivo
Federal de la facultad de convertir en obligatorio siempre que juzgue conveniente
su implantacin y que ya se encuentre rigiendo a la mayora de patrones y traba-
jadores de una categora profesional. No hay temor de que se tache contraria a la
Constitucin esta facultad que se otorga al Poder Ejecutivo Federal, porque en
nuestro sistema constitucional el principio de que los contratos slo obligan a las
personas que los otorgan, no es una garanta individual."
Diversas ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin fijan

l~ naturaleza jurdica del Contrato Colectivo de Trabajo. Citaremos a con-
tmuacin algunas ejecutorias importantes sobre este tema:
Facultades del Presidente de la Repblica

"Los artculos 58, 62 Y 64 de la Ley Federal del Trabajo no pueden ser anti-
cO~stitucionales, puesto que no otorgan al Ejecutivo de la Unin la facultad de
legIslar, sino que constituyen normas a las que el Ejecutivo deber sujetarse, no
para dictar una ley, sino para aplicar en sus trminos las prevenciones contenidas
e~ l~ Ley Federal de Trabajo y es claro que al proceder el Presidente de la Re-
publIca en ese sentido, obra dentro de su facultad constitucional de ejecutor de leyes."
Semanario Jud. de la Fed. Tomo 47, pg. 3825.
Naturaleza jurdica de los contratos colectivos de trabajo

"Los actos administrativos pueden ser, segn la doctrina, reglados o discreco-
nal~s; los primeros se crean por la existencia de normas jurdicas que determinan
conjuntamente el momento, el contenido y la forma de la actividad administrativa,
los. que se pueden convertir en discrecionales si desaparece alguna de estas limi-
taC1?nes. Ahora bien, los decretos expedidos por el Ejecutivo declarando obligatorio
algun Contrato Colectivo de Trabajo, son actos administrativos reglados, porque su
expedicin se hace en virtud de la disposicin contenida en el artculo 58 de la
Ley. F:deral del Trabajo, ya que de acuerdo con el derecho constitucional y el
admInIstrativo, el poder pblico o la autoridad no pueden actuar o realizar esos
actos reglados sino en la forma y en las condiciones establecidas por las normas
que lo autorizan." Sem, Jud. de la Fed. Tomo 48, pg. 1244.
En el contrato colectivo de trabajo no se ejercitan facultades jurisdic-

cionales.
"Si bien es verdad que conforme a la fraccin XX del artculo 123 constitu-
cional, las diferencias entre el capital y el trabajo se sujetarn a la decisin de
las Juntas de Conciliacin y Arbitraje, tambin lo es que conforme al artculo 58
de la Ley Federal del Trabajo, el Ejecutivo Federal tiene facultades para expedir
decretos relativos a convencin colectiva, ya que en el caso no se ejercitan facul-
tades jurisdiccionales para conocer de una situacin concreta y determinada, en la
que tenga que establecer los hechos y aplicar el derecho, sino que tan slo hace
uso de una facultad legal para dictar una disposin general de carcter obligato-
rio." Sem. [ud. Fed. Tomo 41, pg. 3222.
7. LA DOCTRINA JURDICA
Con las palabras doctrina jurdica comprendemos las opmiones, teoras

y especulaciones en materia administrativa} que son elementos importantes
en la formacin del nuevo Derecho, que a su vez puede traducirse en nue-
vas normas jurdicas. El criterio u opinin sustentada por los tratadistas, es
un magnfico auxiliar en la resolucin de los problemas de esta materia que
deben dilucidarse de acuerdo con las leyes administrativas.
La doctrina jurdica no es fuente directa del derecho, como lo fue en
Roma el derecho de los jurisconsultos, ni tiene por s misma fuerza jurdica
obligatoria, ni sus autores tienen competencia para crear normas jurdicas;
pero mantiene una funcin importante en la evolucin del Derecho, para
convencer a los jueces sobre la naturaleza jurdica de una institucin ad-
ministrativa y sobre el sentido de la legislacin administrativa.
La funcin creadora del derecho se encuentra en el Estado moderno bajo
la accin directa de los poderes pblicos. Ningn particular tiene el derecho
para crear una norma, pero la mayor parte de las leyes han sido antes de-
finidas y comentadas o estructuradas por los juristas en las doctrinas, opi-
niones y tesis jurdicas.
Cul es el papel de la doctrina? se pregunta Waline.l 3 y afirma: "Es el de

sistematizar las soluciones legislativas, esclareciendo sus partes oscuras. La doctrina
se esfuerza por deducir el espritu general de la legislacin para interpretar los
silencios de la ley o sus contradicciones aparentes. Tambin la doctrina se encarga
de sistematizar las soluciones de la jurisprudencia." 14
Marccl Waline, ob. cit., 1959, Sirey, Pars, pg. 104.

1.1
"Se cita tradicionalmente como fuentes no escritas, la costumbre, la jurisprudencia
14
y la doctrina. En derecho administrativo, la costumbre es prcticamente omisible. En cuan-
to a la doctrina, es decir, a la opinin de los principales autores, ella no es una fuente
del derecho en el sentido propio: la opinin de un jurista no adquiere jams, por ella
misma, fuerza jurdica. Pero obrando por persuasin sobre la autoridad competente para
configurar la regla, la doctrina ha jugado un papel esencial, aunque indirecto en la ela-
boracin del derecho administrativo; un gran nmero de reglas que la ley o la jurispru-
La investigacin cientfica en el campo jurdico abre nuevas perspecti-

vas para la creacin de las normas, al plantear la verdadera naturaleza de
las relaciones e instituciones sociales; hasta dnde debe llegar la accin del
Estado, cules son las soluciones que se ofrecen en otros pases y una revi-
sin constante de las soluciones que los tribunales ofrecen en cada caso
concreto. El precedente, sin la eficaz crtica de la doctrina, mantiene la
dispersin en el campo del derecho. Pero esas soluciones jurisprudenciales
pueden conducir al principio general bajo la accin severa del mtodo in-
ductivo.
8. Los PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Estos principios, como fuente supletoria en ausencia de la ley, son pro-

ducto de una actividad intelectual subjetiva que emplea principalmente el
mtodo inductivo para encontrar en una afanosa bsqueda, los principios
esenciales del ordenamiento jurdico.t" Los autores de derecho natural en-
cuentran estos principios en la naturaleza de las cosas, en tanto que la escue-
la realista del derecho cree encontrarlos en la expresin de la conciencia
social.
La propia equidad, como ley igual e imparcial para todos, con el mismo
~ontenido de la justicia en su expresin plena, que se propone realizar el
Ideal de las instituciones jurdicas, no puede estimarse como fuente del de-
recho, "pues es ella misma, un criterio discrecional de aplicacin del dere-
cho vigente obtenido ms que de la aplicacin de una o ms normas ya
formuladas, de una sntesis del derecho en orden a un determinado gnero
de relaciones". En nuestro derecho la equidad tiene una funcin esencial en
materia tributaria, de acuerdo con el artculo 31, fraccin IV de la Cons-
titucin.
. En los principios contenidos en el artculo 14, prrafo cuarto de la Cons-
t~tucin se determina: " ... en los juicios del orden civil la sentencia defini-
tIva deber ser conforme a la letra y a la interpretacin jurdica de la ley
y a falta de sta se fundar en los principios generales del Derecho."
~a doctrina administrativa reciente, en lo general, con naturales reti-
cen~las y limitaciones, acepta como fuente subsidiaria de derecho adminis-
tratIvo, los principios generales del derecho, mas no con la extensin del
derecho privado que expresa: "Las controversias judiciales del orden civil
d;~ern resolverse conforme a la letra de la ley, o a su interpretacin [u-
--
ndlca. A falta de ley se resolvern conforme a los principios generales de
derecho."iArtculo 19 del Cdigo Civil, D. F.16
denda
res " han mcorpora
. d o a l nerec
l h o POSItIVO
. ., .
tienen SU ongen en 1 " 6n d e l OS auto-
a OplllI
es. Jean Rivero, ob, cit., 2~ ed. 1962. DaIloz, pg. 67.
d l 15 M. F",Clavero, "La doctrina de los principios generales del derecho y las lagunas
de ordenamIento administrativo." Rev. de Ad, Pb, IEP. Madrid, nm. 7, enero-abril
e 1952, pg. 51.
16 Luis Legaz Lacambra, Filoso/la del derecho. Ed. Bosch, Barcelona, 1953, pg. 434:
"Es pues, obvio que cuando el legislador se refiere a los supremos principios
del orden jurdico, denota un criterio de estimacin ideal, puesto que ste le ha
servido a l de estrella polar por la elaboracin del derecho formulado. Si exami-
namos atentamente los sistemas jurdicos contemporneos de los pueblos de Occi-
dente, veremos cmo los principios generales que los informan responden a una
concepcin jusnaturalista, y cmo contienen gran nmero de preceptos derivados
inmediatamente de ella (los derechos absolutos de la personalidad; la igualdad
ante la ley; la obligatoriedad de los contratos; que nadie puede enriquecerse in-
debidamente a costa de otro, que al que pertenecen las ventajas de una cosa
deben corresponderle tambin las desventajas; la legtima defensa, etc.) ." 17
Ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin

sobre los principios generales del derecho
"Por principios generales del derecho no debe entenderse la tradicin de los

tribunales, que en ltimo anlisis no es sino un conjunto de prcticas o costumbres
sin fuerza de ley, ni las doctrinas de los jurisconsultos, que tampoco tienen fuerza
legal, ni los organismos personales del juez, sino los principios consignados en
algunas de nuestras leyes, teniendo por tales no slo las mexicanas que hayan ex-
pedido despus de la Constitucin Federal del pas, sino tambin las anteriores."
Sem. [ud. de la Fed. Tomo 95, pg. 858, V p.
Los principios generales del derecho son verdades jurdicas notorias, indiscu-
tibles, de carcter general, como su mismo nombre lo indica, elaboradas o selec-
cionadas por la ciencia del derecho, de tal manera que el juez pueda dar la solu-
cin que el mismo legislador hubiera pronunciado si hubiera estado presente, o
habra establecido si hubiera previsto el caso; siendo condicin de los aludidos
principios que no desarmonicen o estn en contradiccin con el conjunto de nor-
mas legales cuyas lagunas u omisiones han de llenar. Sem. [ud. de la Fed. Tomo
65, pg. 2641, V p.
"Por principios generales del derecho debe entenderse segn la Suprema Corte
de la Nacin, no la tradicin de los tribunales, que en ltimo anlisis no son ms
que prcticas o costumbres que evidentemente no tienen fuerza de ley, ni las doc-
trinas o reglas inventadas por los jurisconsultos, puesto que no hay entre nosotros
autores, cuya opinin tenga fuerza legal, sino los principios consignados en nues-
tras leyes." Revista del Tribunal Fiscal de la Federacin. Tomo 6, pg. 1723.
"Por esto es preciso reconocer la eficiencia de los principios generales del Derecho como
fuente jurdica, aun en aquellos sectores del derecho en los que no aparecen expresamente
mencionados o por el contrario, se hallan traducidos en normas jurdicas incompletas
como declaraciones de principios, ete. En rigor, los principios generales del derecho, son
los mismos, para todas las ramas jurdicas, a medida que se asciende en la altura de las
mismos, y slo se diversifican y especifican cuando se desciende de altitud y se est prxi-
mo a la materia concreta sobre que versan."
17 "Los principios generales de derecho son obtenidos por la mayor parte, sea de la
tradicin liberal de 1789 (igualdad de los ciudadanos frente a la autoridad pblica, liber-
tad de conciencia, posibilidad para un ciudadano amenazado de una sancin de defen-
derse, en contra de los agravios alegados contra l), sea a las necesidades de la vida social
(continuidad de los servicios pblicos, control del superior sobre los actos del inferior).
sea a los imperativos de la equidad (principio del enriquecimiento sin causa)." Rivero,
ob. cit., 2"" ed., pg. 70.
9. LA CODIFICACIN ADMINISTRATIVA
La codificacin del Derecho administrativo significa la difcil unifica-

cin, orgnica y homognea, de este derecho escrito. Los Estados modernos
no han logrado codificar la legislacin administrativa, ante los obstculos
que ella encuentra. Por ello, slo normas jurdico-administrativas parciales
han sido codificadas, caracterizndose esa intensa proliferacin legislativa
por su desorden, inestabilidad y falta de sistematizacin.l"
Codificar es elaborar un cdigo o ley general que abarque o rena los
diferentes temas de esta materia, desde un punto de vista metdico y siste-
mtico. Por medio de la codificacin se unifican un conjunto de leyes y
principios, diseminados en diversos ordenamientos. Codificar no es arreglar
un grupo de leyes administrativas por orden alfabtico o numrico tal como
acontece en algunos pases que llaman cdigos administrativos a esas re-
copilaciones, sin la debida estructuracin de los principios generales, en un
sistema que mantenga la unidad y dependencia de sus principios, en reco-
pilaciones de leyes diversas. Debe tenerse presente que esta unificacin se
realiza con un propsito cientfico; regulada por principios generales que
gobiernen el cuerpo de leyes, a efecto de que stas se desenvuelvan y apli-
quen de una manera uniforme y lgica.
Es difcil la tarea de codificar el derecho administrativo por la natu-
raleza cambiante de este derecho, en cuanto a su extensin y a las frecuen-
tes modificaciones de la legislacin administrativa, motivadas por el enorme
crecimiento del Estado, en los servicios pblicos y en sus relaciones con los
particulares.
. ~e ha llegado a negar la posibilidad de la codificacin del derecho ad-
mlOlstrativo por su continua variabilidad e inestabilidad, extensin inusita-
da, y por la naturaleza discutible y variable de alguno de sus ms impor-
ta?tes temas. Se comenta adems, que la codificacin produce el estanca-
mIento del derecho, estratifica lo que por esencia debe estar en renovacin.
Es conveniente la elaboracin de cdigos administrativos que contengan
principios generales, normas de organizacin, y el derecho sancionador co-
rrespondiente de estructuracin administrativa, dejando para los reglamen-
tos. y disposiciones menores, el culminar con todo detalle y con las modifi-
Caclo.nes que sean necesarias y frecuentes de esos principios. Codificar es
un. SIgno evidente de superacin y el desarrollo del derecho administrativo
eXIge se intente esta magna labor que facilita el conocimiento de un dere-
cho de tan extensa proyeccin.
En nuestro pas se ha logrado la codificacin de determinadas ramas
d 18 Jos Quero Morales, "La codificacin administrativa en Francia". Rev. de la Fac.

e Der; T. IV, abril-junio 1954, nm. 14.
Jose Cretella, Da codiiicao do Direito administrativo. Sao Paulo, 1951.
Jos Gascn Marn, ob. cit. 11;' ed., pg. 123.
Broccoli, La codijicazione del diritto amministratiuo, Napoli, 1933.
del derecho administrativo, como el cdigo fiscal, el cdigo elctrico, el

cdigo postal, el cdigo agrario y otros ordenamientos importantes. Esta
tarea de codificacin ha llegado a las entidades federativas en donde se est
llevando a cabo una necesaria codificacin de las leyes administrativas lo-
cales, como el cdigo administrativo del Estado de Chihuahua de 17 de
julio de 1950 y sus reformas; y el cdigo del Estado de Colima. Ambos
precursores de la codificacin administrativa de los dems Estados de la
Repblica.
Somos partidarios de una codificacin administrativa general, realizada
cientficamente, pero pensamos se requiere de un mayor desarrollo de nues-
tra legislacin y madurez administrativa. Esta labor se ver simplificada en
la medida que ciertas materias administrativas, vayan adquiriendo su auto-
noma como el derecho agrario, el derecho financiero, el derecho areo y
otros.
Finalmente, debemos decir con don Rafael Bielsa (Derecho administrativo.

6';' ed., 1964, eds. La Ley, T. 1, pg. 141) que para que un cdigo tenga realmente
valor intrnseco debe reunir dos caracteres, que resumimos en estos trminos: "1. Debe
ser obra reflexiva, consciente, aconsejada por la experiencia; y 2. No debe la re-
glamentacin cercenar derechos y libertades, ni regular con exceso ninguna funcin,
y menos an intimidar virtualmente a los administrados ni a los funcionarios."
TTULO TERCERO
LA TEORA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
CAPTULO 1
DEFINICIN y CLASIFICACIN DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS
l. El acto administrativo.-2. Actos que no deben ser considerados como

actos administratvos.c-S. El acto administrativo y el acto de administra-
cin.-4. Caracteres del acto administrativo.-5. Los hechos jurdicos y
los actos materiales.-6. El acto administrativo emana de una autoridad
administrativa.-7. Clasificacin de los actos administrativos.
I. EL ACTO ADMINISTRATIVO
. La. administracin pblica -al encauzar el ejercicio de la funcin adm-

nIstratIva en forma unilateral o contractual-, se manifiesta en una intensa
actividad que se traduce en numerosos actos de naturaleza diversa, creadores
de derechos y obligaciones. A diferencia del derecho privado, el Estado im-
pone unilateralmente obligaciones y cargas a los particulares y dispone de
los medios efectivos para cumplirlas, al mismo tiempo que es un creador
de derechos.1
. El Estado de Derecho sometido al orden jurdico, asume la responsabi-
lidad de los problemas sociales y se preocupa en todos sus actos, por pro-
teger.el inters general por medio de actos administrativos o decisiones eje-
Cutonas, que emanan unilateralmente de su propia potestad pblica, o de
Stassinopoulos Michel S., Trait des actes adminlstratiis, Athenes, 1954.

1
~anuel Mara Diez, El acto administrativo. Tip. Ed, Arg. Buenos Aires, 1956. La ex-
presIn acto administrativo era prcticamente desconocida antes de la Revolucin Fran-
cesa, pg. 1.
Agustn A. Gordillo, El acto administrativo. Abeledo Perrot. B. A. 1963. "El acto
administrativo es una de las instituciones fundamentales del derecho administrativo y si
acaso la ms importante."
Fernndez de Velasco, El acto administrativo. Madrid, 1929.
111 225
entidades que han recibido expresamente esa prerrogativa del poder pblico
encaminados a la ejecucin de la ley.2
El acto administrativo no ha sido precisado por nuestra legislacin ad-
ministrativa, a pesar de su importante misin. Su conocimiento doctrinal
es la base para el ejercicio de la actividad administrativa y de las garan-
tas de los administrados. La caracterstica del Estado de Derecho es la
subordinacin de las actividades pblicas al mandato de la ley. Al surgir
aqul como una necesidad imprescindible, la Administracin pblica ha te-
nido que ajustar sus actos al orden jurdico vigente,"
"La significacin que en adelante va a adquirir el acto administrativo -dice

Garrido Falla (D. Ad. T. J, 5~ ed., pg. 406) -, entraa una doble vertiente: de
una parte viene a ejecutar o concretar la ley; de otra parte, se convierte en con-
dicin previa de toda operacin material realizada por la Administracin pblica
o, al menos, de aquellas operaciones que rozan la esfera de la libertad o de la pro-
piedad de los particulares." 4
En resumen podemos definir el acto administrativo en los trminos SI-

guientes: 5
El acto administrativo es una declaracin de voluntad, de deseo de conocimien-

to y de juicio, unilateral, concreta y ejecutiva, que constituye una decisin ejecu-
toria, que emana de un sujeto: la Administracin Pblica, en el ejercicio de una
potestad administrativa, que crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una
situacin jurdica subjetiva y su finalidad es la satisfaccin del inters general.
Para Royo Villanova (Der. Adm. 1, 1950, pgs. 9293), el acto administrativo se
explica en los siguientes trminos: "Es un hecho jurdico que por su procedencia
emana de un funcionario administrativo, por su naturaleza, se concreta en una
declaracin especial y por su alcance afecta positiva o negativamente a los derechos
de las personas individuales o colectivas que se relacionan con la Administracin
pblica."
La definicin que proponemos y que examinaremos ms adelante, resume los
caracteres del acto administrativo en los trminos siguientes:
a) El acto administrativo es un acto jurdico, de derecho pblico que emana de
la Administracin pblica; y sometido al 'Derecho administrativo.f
b) Su naturaleza no normativa, resultado de distinguir los actos administrativos
y las normas jurdicas. La norma administrativa mantiene su vigencia hasta que sea
derogada, en tanto que el acto administrativo se agota con su cumplimiento. Guar-
dan estrecha vinculacin, pero actos y normas, obedecen a diverso rgimen jurdico.
'2 Jos Gazen y Marn, Derecho administrativo. T. l. pg. 30 Y ss. Madrid, 1955.
Bartolom A. Fiorini, Teotia jurdica del acto administrativo. Abeledo-Pcrrot. BuenoS
Aires, pg. 11 Y ss, .
3 Rafael Entrena Cuesta, Curso de derecho administrativo. Tccnos, Madrid, pg. 465
Y ss,
4 Aldo M. Sandulli, Manuale di Diritto amministrativo. Napoli, 1973. Ed. Jovene,
pg. 350 Y ss,
5 Jean Rivero, Droit administratit, Dalloz, 5'.1 ed., pg. 87 Y ss.
6 Francs-Paul Bnoit, Le droit administrati] Francais, Lib. DaIloz. Pars, pg. 509
Y ss.
c) Es una decisin ejecutoria y no contenciosa;

d) Es una declaracin que emana de una autoridad administrativa, unitaria o
colegiada, en el ejercicio de la funcin administrativa;
e) Unilateral ejecutiva y oportuna que produce una situacin jurdica concreta; 7
f) La administracin crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una situa-
cin jurdica subjetiva; 8
g) Se propone la satisfaccin de un inters general.? en ejercicio de la funcin
administrativa.
La funcin administrativa se manifiesta en una notable variedad de ac-

tos jurdicos, hechos jurdicos y actos materiales, es decir, una actividad
jurdica y una actividad material.
El sector ms importante es el que corresponde a los actos administra-
tivos, que son el objeto principal de este captulo. Los actos administrativos
tienen por objeto originar un efecto de derecho, como el nombramiento
de un empleado, el otorgamiento de una concesin, una declaracin de ex-
propiacin por causa de utilidad pblica, de requisicin, o una declaracin
de nacionalizacin. 10
Los actos administrativos son declaraciones unilaterales, a diferencia del con-

trato administrativo que requiere de dos o ms voluntades. Sin embargo, algunos
a~tore~ discrepan de este punto de vista. Fiorini (Teora jurdica del acto admi-
~stratvo, p. 33), nos dice: "El contrato administrativo por su esencia es un acto
Jurdico como lo establece toda la ciencia del Derecho y es administrativo por la
presencia de la administracin pblica como una de las partes."
En cuanto a los reglamentos algunos autores los consideran como un acto

administrativo general. La decisin ejecutoria segn ellos puede ser concreta
como un decreto de expropiacin, una concesin, una licencia o permiso; o
general como la expedicin de un reglamento. Vedel (ob, cit., p. 161, 1961),
denomina a estas ltimas decisin ejecutoria general e impersonal.
Nos parece ms razonable considerar el reglamento como un acto for-
malmente administrativo por originarse en la administracin pblica y ma-
7 G. Peiser, Droit adrninistrati]. Lib. Dalloz, Pars, 4(\ ed., pg. 16 Y ss,
8 "No deben considerarse como actos administrativos, dice Zanobini, los siguientes:
(1) Los comprendidos en la actividad meramente de hecho y jurdicamente irrelevantes,
como las audiencias de los ministros y de las otras autoridades, los manifiestos con los
cuales las autoridades anuncian al pblico acontecimientos importantes o exhortan a ob-
servar. Una determinada conducta frente a particulares situaciones: b) En la actividad
materIal, tcnica e intelectual, con la cual se desenvuelven los servicios pblicos, como
el de comunicaciones, transportes, asistencia sanital; y c) En la actividad material con la
~u~ ~e da ejecucin a precedentes disposiciones: si de stas se derivan tal vez efectos
JUfldlCOS, tales efectos han de conectarse al provedo a cuya actuacin procuran."
~ Maurice Hauriou, Precis de droit administratii, ll<l ed., pg. 256: "Acto adminis-
trativo es una decisin ejecutoria, es decir, toda declaracin de voluntad emitida por una
aut~ridad administrativa, en forma ejecutoria, que implica la ejecucin de oficio de pro-
dUCIr Un efecto jurdico respecto a los administrados."
10 Nicols Covello, Doctrina general del derecho civil. Mxico, 1938, pg. 333.
terialmente legislativo por crear una situacin jurdica general, expresin

de la funcin normativa de la administracin pblica.
Es decir, para estos autores, son actos administrativos cualquier acto que pro-
venga de la administracin pblica. Zanobini (Corso dir. atn., pg. 245), ofrece una
definicin general diciendo que "acto administrativo es cualquier declaracin de
voluntad, de deseo de conocimiento, de juicio realizado por un sujeto de la admi-
nistracin pblica en el ejercicio de una potestad administrativa." No sern actos
administrativos los actos jurdicos que realice la administracin conforme al dere-
cho privado.
Esta definicin toma en cuenta el rgano que realiza la funcin admi-

nistrativa. En este sentido, todos los actos de la administracin son actos
administrativos, pero estimamos este concepto excesivo para precisar mate-
rialmente la nocin del acto administrativo, de acuerdo con la definicin
antes expuesta que atiende preferentemente a la vinculacin con la funcin
administrativa.
2. ACTOS QUE NO DEBEN SER CONSIDERADOS COMO ACTOS ADMINISTRATIVOS
A) No deben entenderse como actos administrativos los actos de gobierno

o actos polticos que se relacionan con la orientacin poltica general y con
la integracin de los rganos pblicos. No se concibe la accin del poder
sin este singular medio discrecional que permite encauzar a un alto nivel
la actividad estatal.
El concepto de Gobierno est sujeto, en trminos generales, a acepciones
diversas:
a) Una general que alude a los tres Poderes federales y aun a todos los
rganos pblicos, federal, locales y municipales;
b) Un concepto intermedio que alude al conjunto de los secretarios de
Estado y en otros pases al gabinete ministerial; y
c) Una acepcin estricta reduce el concepto de gobierno a la direccin
poltica que tiene a su cargo, en forma predominante, el Presidente de la
Repblica, auxiliado por los .rns altos funcionarios de la Administracin
Pblica. Es esta acepcin a la que hacemos referencia con frecuencia.
B) Los actos polticos, por tanto, emanan de los rganos superiores del
Poder Ejecutivo denominado Gobierno. Ellos comprenden una diversidad
de actos como los electorales, relaciones internacionales, organizacin mili-
tar, seguridad interior y otros. Su caracterstica es, que en lo general, no estn
sujetos al control jurisdiccional, salvo los que tienen una regulacin especial
como el nombramiento de los altos funcionarios, indultos y suspensin de
garantas.
e) Los actos legislativos y jurisdiccionales realizados por el Poder Ejecu
tivo, no deben considerarse actos administrativos, aunque formalmente se
comprendan como actos administrativos. En cuanto a los actos materialmente

administrativos realizados por los otros poderes, debemos indicar que algn
sector de la doctrina les niega este carcter, por la ausencia de la Adminis-
tracin pblica.
D) No son actos administrativos los actos de la administracin sometidos
al derecho privado, lo mismo que los negocios jurdicos bilaterales entre los
que se encuentran los contratos administrativos y los actos jurdicos de
los administrados.
E) Tambin se exduyen como actos administrados los actos de los par-
ticulares derivados de la aplicacin de una ley administrativa. Entrena Cuesta
(Der. Adrn., pg. 518) al referirse a la jurisprudencia espaola, alude a los
actos separables, "en cuanto al impugnarlos, deben ser desgajados del nego-
cio jurdico privado en que se integran, por tener competencia sobre ellos
la jurisdiccin contencioso administrativa".
F) Se excluyen tambin los actos materiales que no producen ningn
efecto de derecho.
3. EL ACTO ADMINISTRATIVO Y EL ACTO DE ADMINISTRACIN
La doctrina distingue entre acto administrativo, que es el creador de una

situacin jurdica concreta y el acto de administracin, que son todos los
dems actos internos que no se clasifican como actos administrativos por no
producir efectos con relacin a terceros.
Dice a este propsito Rivero (ob, cit., pg. 83, Dalloz, 1962):
"La actividad de la Administracin, como toda actividad humana, emprende

dos vas: la de la decisin y la de la operacin; administrar, es a la vez, hacer los
aC,tos. jurdicos que fijan los derechos y las obligaciones respectivas de las personas
p.ubhcas y de los particulares, y cumplir la masa de las operaciones tanto mate-
r~ales Como intelectuales que exige la satisfaccin del inters general. Las opera-
ciones administrativas son mltiples y uniformes, sea que ellas precedan y preparen
la~ decisiones (estudios previos), sea que ellas constituyan la ejecucin, y ms amo
~Jamente, la realizacin del servicio. Pero, cualquiera que sea su importancia prc-
trca, su papel permanece secundario: si ellas pueden dar nacimiento a obligaciones,
es de ~anera indirecta, por ejemplo causando un dao que abre un derecho de
repara~ln a provecho de la vctima; frecuentemente, ellas son la ejecucin material
de obhgaciones preexistentes. El acto jurdico de la administracin, al contrario, es
como todo acto jurdico, un acto de voluntad destinado a introducir un cambio
en .las relaciones de derecho que existen en el momento en que ella interviene, o
mejor, a modificar el ordenamiento jurdico."
4. CJ\R.ACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
El acto administrativo, como acto jurdico de la administracin pblica,

se apoya en dos nociones esenciales: su carcter ejecutorio y su presuncin
de legitimidad. La accion pblica tiene a su cargo la satisfaccin de ineludi-

bles necesidades colectivas y la vigilancia de la actividad privada. El inters
general es el regulador de los actos administrativos, el que inspira y deter-
mina la marcha del gobierno. Son actos que no deben ser aplazados o dila-
tados a pretexto de ingerencias judiciales, sino actos del poder pblico re-
gulados por el bien comn.U
La administracin pblica tiene el derecho de actuar unilateralmente, es
decir, sin la intervencin de los particulares, por medio de decisiones eje-
cutorias que producen efectos jurdicos que se traducen en obligaciones de
los administrados. Tambin la administracin pblica puede actuar contrac-
tualmente yesos actos se denominan actos jurdicos contractuales, los cuales
tienen su propio rgimen jurdico.
Por otra parte, el principio de legalidad otorga un poder limitado para
realizar los actos administrativos e imprime a la actividad pblica, la justi-
ficacin de su ejercicio o sea la satisfaccin de los fines del Estado.
5. Los HECHOS JURDICOS Y LOS ACTOS MATERIALES
Al lado de los actos administrativos tenemos a los hechos jurdicos que caen
en el campo del derecho administrativo por los efectos jurdicos que ellos pueden
producir. Dice a este respecto Dez: 12 "El derecho toma en consideracin los he-
chos que se producen, sea como fenmenos de la naturaleza, sea como productos
de la actividad humana. Sin embargo, no todos los hechos tienen valor para el dere-
cho, sino solamente aquellos a los que atribuye consecuencias jurdicas; de all los
hechos jurdicamente relevantes y los hechos jurdicamente irrelevantes. Son rele-
vantes los hechos que, verificndose, sirven para hacer actual y concreta la disposi-
cin contenida en forma abstracta en una norma jurdica, haciendo nacer el efecto
previsto por la norma. Hechos jurdicamente irrelevantes para el derecho son aque-
llos que, producindose no traen aparejados la aplicacin de una norma jurdica
r no producen efectos jurdicos," 13
Un campo muy importante de los actos administrativos corresponde a los
actos materiales, que son los que no producen ningn efecto de derecho, ni
se ligan como antecedente de los actos administrativos. Los actos materiales
pueden adems, implicar las operaciones tcnicas necesarias para el desarrollo
11 Manual de procedimiento administrativo. Centro de formacin y perfeccionamien-

to de funcionarios. Madrid, 1960, pg. 113: "Qu es la ejecucin forzosa. Es la potestad
de la Administracin Pblica para cumplir sus resoluciones, mediante una actuacin
material que se impone a la resistencia ofrecida por los particulares. Su razn de ser es
clara si las resoluciones administrativas se basan en el inters pblico, deben cumplirse
-son ejecutivas-, incluso en el caso que sean recurridas. Y para ello, la Administracin
debe tener esa potestad ejecutoria de accin de oficio o de ejecucin forzosa. Las resolU-
ciones administrativas son, pues, inmediatamente ejecutivas, salvo los casos en que una
disposicin establezca lo contrario o se requiera aprobacin o autorizacin superior."
12 Manuel Mara Diez, El acto administrativo, pg. 59. Tp, Ed, Arg.
13 Manuel Garda Albaladejo, El hecho jurdico. Un. de Oviedo. Fac. de Der.
de la Administracin. Estos actos no conciernen al derecho, pero pueden ser

hechos jurdicos y dar lugar a una responsabilidad. Slo de una manera
indirecta puede el acto material engendrar un efecto jurdico.ts
Dice a este respecto Alvarez Gendn: "Hay, sin embargo, determinados hechos
de la Administracin que sin preceder una orden de autoridad superior o prece-
dindola, producen efectos jurdicos y dan lugar a una responsabilidad como en
las faltas del servicio, v. gr. en el caso de que las tropas estn de prctica de tiro
y que resulte una persona muerta o herida. No hay aqu un acto administrativo
que quiera la muerte de una persona, pero surge una responsabilidad por la mala
prestacin del servicio por el hecho de matar a un ciudadano pacfico. Los simples
hechos administrativos pueden originar, aunque no siempre, efectos jurdicos."
La orden de ensanche de una calle es un acto administrativo, son actos

materiales, construir un campo areo, una central elctrica, una presa, ela-
borar los planos, los datos tcnicos que preparan una determinacin de los
hechos jurdicos y encomendar a los trabajadores el abrir las cepas, derruir
instalaciones y otros actos mas. 15
6. EL ACTO ADMINISTRATIVO EMANA DE UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA
Autoridad es la persona revestida de mando, su carcter o representacin

emana de ser titular de un rgano del Estado y tener facultad de decisin.
P.or extensin el concepto de autoridad comprende cualquier persona que
ejerce el poder del Estado.
Cuando el Departamento del Distrito Federal, otorga una licencia, una
concesin de servicio pblico u ordena la demolicin de una casa, realiza un
a~to administrativo, cuya legalidad o ilegalidad podr revisarse a posteriori,
SI se originan perjuicios. En este caso partimos de la presuncin de'cJ.egal!5!i!9-.
~el ~cto realizado por un rgano de la Administracin pblica. (tsta orden
Imphca la forma cmo se llevar a cabo el derrumbe por el personal tcnico-
14 Recaredo Fernndcz de Velasco, El acto administrativo. Madrid, 1929.

15 Manuel Ballv, Nueva enciclopedia [urldica, T. 1, pg. 297. Voz "acto adminis-
trativo". "Acto administrativo es cualquier accin, toda conducta, comportamiento, man-
festacin unilateral de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio de los rganos
d~l ~stado o de vicarios suyos, en ejercicio de funcin administrativa sujeta al Derecho
publIco."
"El hecho jurdico est constituido o bien por un acontecimiento natural al que la
ley vincula ciertos efectos de derecho, como el nacimiento, la muerte, etc., o bien, por
un ~e~lo en que la voluntad humana interviene y en que el orden jurdico entra en
mOVImIento, pero con la diferencia respecto del acto jurdico de que ese efecto de dere-
cho no constituye el objeto de la voluntad. As, por ejemplo, en el delito hay un hecho
Voluntario, pero la voluntad no persigue la creacin de una situacin jurdica, a pesar
de l~ Cual sta se origina al imponerse una pena al delincuente. Los hechos jurdicos
CO?stltnyen solamente la condicin para que se apliquen normas jurdicas generales pre-
eJ()stentes." Fraga, ob, cit. 9"" ed., pg. 29.
administrativo. Finalmente los actos materiales o fsicos se encomiendan al

personal encargado de estos trabajos.w
Tambin puede la autoridad administrativa encomendar la realizacin
material del acto, a un particular o a una empresa, los cuales simplemente
se concretan a obrar en nombre del rgano administrativo, sin que tengan
relacin con el acto administrativo original que debe estar debidamente
fundado.
El propio lvarez Gendn expresa: "Otros hechos los tenemos en la ejecucin

material del acto administrativo: del ejemplo citado, en la ejecucin material por
tcnicos de la administracin del proyecto de ensanche. Los efectos jurdicos derivan
del acto administrativo. Contra quien tiene que oponerse el que se considere Ie-
sionado en sus derechos es contra el acto administrativo, no contra la puesta en
prctica del propio acto."
En todo caso debe ocurrirse al texto legal para saber a quin se le en-
comienda la realizacin de un acto administrativo. El requisito bsico del
acto administrativo es estar fundado en la ley y por autoridad competente,
de lo contrario conduce a la arbitrariedad y al abuso.
Hay numerosos hechos que se relacionan con los actos administrativos
que aparentemente hacen pensar que no producen ningn efecto de derecho.
En este sentido, aunque el efecto no sea inmediato, todo acto administrativo
tiende mediata o inmediatamente, a engendrar un efecto jurdico.
7. CLASIFICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
La doctrina parte de criterios diversos para clasificar los actos administra-

tivos, tomando en cuenta la complejidad de la actividad de la Administra-
cin pblica, los diversos intereses y finalidades que se persiguen con su
cumplimento.t"
En captulos anteriores nos hemos referido a las clasificaciones correspon-
dientes a otros tipos genricos de actos administrativos, los cuales se entre-
mezclan, pudiendo incluirse algunos de ellos en grupos diversos.P
Las clasificaciones principales de la doctrina administrativa son, adems.
las que a continuacin se sealan. Un determinado acto administrativo guar-
da relacin con otros y todos a su vez integran la funcin administrativa.
Estas denominaciones de los actos administrativos son las que emplean las
leyes administrativas cuando analizan sus efectos; las decisiones administra
16 Tesis jurisprudencial nm. 180. Autoridades responsables. Lo son, no solamente la

autoridad superior que ordena el acto, sino tambin las subalternas que 10 ejecutan o
tratan de ejecutarlo. y contra cualquiera de ellas procede el amparo. Este concepto de
autoridad es muy amplio y s610 para los efectos del juicio de amparo.
17 Pedro Guillermo Altamra, ob. clt., pg. 391 Y ss,
18 Jorge Olivera Toro, ob. cit., pg. 119 Y ss.
tivas cuando los concretan y las resoluciones judiciales cuando fijan la na-
turaleza de sus actos.t?
Ejemplo de esta nomenclatura administrativa son los negocios jurdicos,
como manifestaciones de voluntad de la Administracin Pblica, encaminados
a producir un efecto de derecho, regulado por el inters pblico. La nter-
vencin del Estado en los negocios es fundamental en el nuevo Derecho
administrativo.
La idea de negocio jurdico aplicable al campo del derecho pblico, an
no penetra claramente a la doctrina, a la legislacin y a la jurisprudencia
mexicana. En verdad, el concepto de negocio jurdico no tiene en el de-
recho administrativo la misma significacin que en derecho privado.w
l. Actos de autoridad y actos de gestin

El concepto de soberana en su forma tradicional lo identificaba con la
nocin de poder pblico, que a su vez implicaba la existencia de un derecho
que regulara su actuacin con normas de derecho pblico. Frente a la nocin
del Estado-autoridad o poder que manda, surgi el concepto del Estado ges-
tor sometido a un rgimen de derecho privado.s-
. Una de las ms antiguas clasificaciones de los actos administrativos prn-
cIpalmente en el curso del siglo XIX los clasifica en actos de autoridad y
actos de gestin.
a) Actos de autoridad. En esta clase de actos llamados tambin actos
del poder pblico o de su actuacin soberana, el Estado procede autoritaria-
mente por medio de mandatos que son expresin de su voluntad y se fundan
en razones de orden pblico.
b) Actos de gestin. El Estado no siempre manda, ni es necesario que
haga valer su autoridad, pues en ocasiones se equipara a los particulares para
hacer ms frecuentes, efectivas y seguras las relaciones con ellos. Para estos
cas?s se coloca en el mismo plano y prescinde de sus privilegios y prerro-
gatIVas de soberano y su voluntad surte efecto con el concurso de la volun-
tad contraria.
Esta clasificacin se ha vinculado en nuestro derecho a la transitoria tesis
de la doble personalidad del Estado mantenida por la Jurisprudencia de la
Suprema Corte 22 y por la legislacin.ss
19 Otras clasificaciones distinguen los actos administrativos generales y los actos con-
~et~s,. los actos impugnables y los in impugnables, y los actos realizados por organismos
a mJnstrativos en cuanto actan con jurisdiccin especial.
1 20 Para Coviello, por negocio jurdico debe entenderse la manifestacin de voluntad
(e u?a o ms personas, cuyas consecuencias jurdicas van enderezadas a realizar el fin
pr,CtlCO de aqullas. Coviello, ob. cit., pg. 242.
d ~I .Waline, ob. cit., pg. 421. "El acto administrativo es un acto unilateral de un
a nUUlstrador calificado, obrando en tanto como tal; susceptible de producir por s mismo
e fectos de derecho."
22 "C d
u n o es procedente el Amparo promovido por el Estado." Tesis jurisprudencial,
n In. 450. T. 11, pg. 867. .
El derecho moderno ha criticado la teora y la clasificacin mencionadas,

al considerar que los actos del Estado provienen de una personalidad nica,
que no debe prescindir de su posicin preeminente y de la tutela del inters
general. Por otra parte, no pueden olvidarse las certeras crticas de Len
Duguit y sus discpulos, enemigos de fantasmagoras jurdicas. I
n. Actos instrumentales, actos definitivos y actos de ejercicio
Para llegar a determinaciones definitivas la Administracin pblica re-

quiere del antecedente de numerosos actos que son necesarios o coadyuvan
a una adecuada resolucin.
Los actos administrativos se clasifican en instrumentales y principales,
segn su misin en el proceso administrativo.
a) Actos instrumentales. Son los medios para realizar las actividades
administrativas y comprenden actos preliminares, de trmite o preparacin
o en general de procedimiento.w
Estos actos son necesarios para que se pueda realizar eficientemente el
ejercicio de la funcin administrativa. Los actos de trmite, por va de ejem-
plo, estn formados por una serie de actos que no tienen el carcter de re-
solutivos, ya que simplemente se concretan a preparar una resolucin admi-
nistrativa o un propsito administrativo sin afectar ningn derecho. Son
propiamente el antecedente del acto.
A este grupo pertenecen los actos de ejecucin de orden material o ju-
rdico, que tienden al cumplimiento obligatorio de las resoluciones admi-
nistrativas, como en el caso de la facultad econmica coactiva cuya cons-
titucionalidad ha sido ampliamente reconocida.
La mayor parte de estos actos requiere la colaboracin voluntaria o for-
zada de los particulares, los cuales deben aportar a la Administracin los
datos que le permitan resolver legalmente los casos administrativos. Mani-
festaciones, cuestionarios, estados contables, revisiones, informes, dictmenes
de los particulares, son elementos indispensables para la aplicacin de la
ley administrativa. En general, el rgimen de polica impone a los particu-
lares numerosas cargas, obligaciones y limitaciones necesarias para mantener
el orden y la tranquilidad pblicas.
b) Los actos principales son los actos bsicos o definitivos de la Admi-
nistracin e implican propiamente el ejercicio de la funcin administrativa,
tales como una concesin de servicio pblico, una declaracin de expropia-
cin por causa de utilidad pblica, una orden de requisicin, un contrato
de obra pblica o de suministro y otros semejantes.
El Estado patrono puede pedir Amparo contra el Tribunal de Arbitraje. Tesis juris-
prudencalnm. 451. T. I1, pg. 871.
Cuando el fisco ejerce su facultad soberana de cobrar impuestos, multas y otros pagOS
fiscales, no pueden ocurrir al Juicio de garantas. Tesis jurisprudencia1 nm. 503. .
23 Ley reglamentaria de los artculos 103 y 107 de la Constitucin, acepta esta tesIs.
24 Salvatore Romano, L'atto esecutioo nel diritto prioato. Giuffr, 1958.
c) Los actos de ejecucin tienen por objeto dar cumplimiento a las de-
terminaciones del acto principal. En materia fiscal, el Cdigo Fiscal de la
Federacin contiene un captulo denominado: "Del procedimiento adminis-
trativo de ejecucin", artculos 108 Y siguientes.
lII. Actos administrativos unilaterales, bilaterales y plurilaterales
Esta clasificacin deriva de la formacin del acto.

a) El acto simple, llamado unilateral, es aquel en el que interviene una
sola voluntad de un ente administrativo sea individual o colectivo, es decir,
la voluntad de la administracin pblica se manifiesta en forma unilateral.
Su forma ms general es la decisin administrativa. .
b) El acto complejo, puede ser bi o plurilateral, es el que resulta o se
forma del concurso de dos o ms voluntades, pblicas o privadas, varios r-
ganos y personas, que se unen en una sola voluntad. Laubadere explica que
estos actos implican fases sucesivas en las cuales participan autoridades admi-
nistrativas diferentes. El refrendo ministerial es ejemplo de acto complejo.
Podemos poner como ejemplo de un acto complejo el refrendo ministerial
de que habla el artculo 92 constitucional. Para que el acto presidencial sea
obedecido es indispensable estar autorizado por el Secretario del Despacho
encargado del ramo a que el asunto corresponda. Si las voluntades pertene-
cen a distintas personas pblicas, habr complejidad externa; en este caso
el acto complejo se llama tambin acuerdo.s"
. Acto colegial. Son los actos emanados de diversos consejos o comisiones,
Juntas o cuerpos que colaboran con la Administracin pblica. El acuerdo,
por ~jemplo, proviene de un rgano colegiado, que se integra por la reunin
de dIversos entes pblicos.
Acto unin. En este acto intervienen varias voluntades, pero ni su [inali-
~ad. e~ idntica, ni su efecto es el de dar nacimiento a una situacin jurdica
mdlvldual, como en el caso del nombramiento de un empleado pblico.s"
Contrato. El contrato es un acto jurdico en el que concurren varias vo-
-
luntades, pero no se puede considerar como un acto administrativo, ni como
. 25 La decisin ejeeutoria caractveriza al acto unilateral ms importante de la Admi-

nIstracin pblica y constituye un modo de accin normal.
r ~or su parte Laubadere, ob, cit., pgs. 160 Y 161, expresa esta clasificacin en estos
t .mmos: a) Acto unilateral, el acto caracterstico de derecho pblico, ya que el derecho
PrIvado se basa en el acuerdo de voluntades. El acto administrativo unilateral puede ser
~ambin un ~cto regla, como el reglamento, o un acto condicin, o u~ acto subjetivo.
) El acto bIlateral se presenta, sea bajo la forma de contrato, sea bajo la forma de
acuerdo de voluntades no contractual, es decir, de actos condicin. e) El acto plurilateral
~lectivo, aparece principalmente bajo la forma de deliberaciones de las asambleas admi
nlstrativas.
26 Ranelleti define el acto colectivo diciendo que se forma cuando varios sujetos u
rga~os de un mismo ente, concurren por comunidad de materia, a formar en comn un
acto Jurdico. os. cit., pg. lI9.
acto propio de la funcin administrativa, segn diversos autores. Existen ac-

tos jurdicos denominados contratos administrativos que forman en la actua-
lidad uno de los temas ms importantes del derecho administrativo.
e) El acto colectivo. El acto colectivo es el que resulta de la concu-
rrencia de varias voluntades, con igual contenido y finalidad que se renen
exclusivamente para la manifestacin comn, permaneciendo jurdicamente
autnoma. Es un acto colectivo el Consejo de Ministros a que se refiere el
artculo 29 constitucional.
IV. Actos administrativos destinados a aumentar o a limitar la esfera jurdica

de los particulares
Segn el efecto que producen se clasifican:

A) Actos que favorecen, aumentan o amplan las facultades, posibilida-
des o los poderes de los particulares. Entre stos se pueden citar:
1. La admisin. Es un acto que tiene por objeto permitir el ingreso de
una persona para que entre a formar parte de una institucin, con el fin
de que pueda participar en ciertos derechos o goce de algunos servicios
pblicos. Dan acceso a un particular a los beneficios de un servicio pblico.
2. La concesin. Es un acto que jurdicamente confiere a un particu-
lar un derecho subjetivo, por medio del cual el poder pblico le transfie-
re derechos o facultades administrativas, mediante determinadas clusulas
compromisorias derivadas del inters pblico que significan el control de la
administracin pblica.s"
En la legislacin mexicana se concesiona lo que pertenece originariamente
a la nacin. sta es una de las tesis fundamentales de nuestro derecho admi-
nistrativo.
3. La autorizacin, licencia y permiso, se diferencian de la concesin en
que sta es un acto constitutivo por medio del cual la administracin con-
fiere derechos a un particular. La autorizacin es un acto unilateral de la
administracin pblica, el cual se otorga con relacin a los servicios pbli-
cos, y por medio de ella la autoridad administrativa faculta a una persona
privada o pblica, para realizar un acto administrativo como ejercicio de un
poder jurdico o un derecho preexistente, al comprobarse que se han satis-
fecho los requisitos legales para el ejercicio de un derecho; en tanto que
el permiso alude a levantar una prohibicin. La licencia no determina el
nacimiento de un nuevo derecho a favor de una persona, sino la eliminacin
de un requisito jurdico, para poder ejercitar un derecho conferido por el
propio poder. 28
27 Por lo que se refiere a la concesin: "hoy parece haberse llegado a una fijacin
del concepto con el que alude tanto a aquellos actos que transfieren a un particular fa-
cultades originalmente administrativas, como a los que crean a su favor un derecho o capa-
cidad previstas en el ordenamiento jurdico". Fernando Garrido Falla, ob. cit., pg. 406.
28 "Permisos administrativos." Sem, [ud. de la Eed, Tomo 9, pg. 83; Tomo 10, pg. 1150
Y Tomo 102, pg. 1839.
4. La aprobacin y el visto. Por medio de la aprobacin la autoridad

administrativa controla y vigila los actos emitidos por determinadas autori-
dades administrativas. La aprobacin es un requisito posterior que se refiere
a actos jurdicos vlidos de personas pblicas realizados con anterioridad,
que requieren, para ejecutarse, de la aprobacin de la autoridad adminis-
trativa superior.
5. La dispensa o condonacin, es el acto administrativo que exime a una
persona del cumplimiento de una obligacin prescrita por la ley, como la
prestacin del servicio militar obligatorio, los requisitos para celebrar matri-
monio, un recargo fiscal y otras anlogas.w
B) Actos destinados a limitar o reducir los derechos que restringen la
esfera de los particulares.
Se pueden citar los siguientes:
. 1. Penas disciplinarias o sanciones que tienen por objeto castigar las
Infracciones de las leyes u rdenes administrativas como la multa, el deco-
miso, la clausura, el arresto, que son impuestas por la administracin, a di-
ferencia de las sanciones que corresponde imponer a las autoridades judiciales.
Permisos o concesiones sobre bienes pblicos al tomo 29, pg. 197.
. Li.cencias administrativas, traspaso o cesin de las. Aunque es verdad que en toda
h.ce~Cla, adems del inters pblico de la administracin, existe el privado del benefi-
clano, que le da derechos frente al Estado, quien no puede desconocerlos arbitraramen-
te, tambin es cierto que estos derechos no pueden ser tramitados por un acto contrac-
tual, pues por regla general, tales licencias se otorgan en razn de la capacidad y de la
conducta de los individuos, y tienen, por esto, un carcter netamente personal y no pue-
den ser traspasadas sino con restricciones y con el consentimiento de la autoridad que
I~s .otorga. Dentro de la tcnica jurdica, los permisos y licencias no crean situaciones [u-
rtdicas individuales: son actos condiciones, porque mediante ellos se faculta a una pero
~?na que ha satisjecho determinados requisitos, para qu~ ejecute actos que no pueae rea-
lzar la generalidad, motivo por el cual, aunque esta posibilidad de obrar libremente pue-
da valorarse en dinero, no puede transmitirse incondicionalmente a terceros que no cum-
i lan COn los requisitos que la Ley exige para quedar colocados dentro de la condicin.
l .hecho de que en mltiples ocasiones se hayan embargado y rematado los derechos
dem'ados de una licencia, slo significa que se ha seguido un procedimiento vicioso, que
nUnca es tarde para corregirlo. Tomo 46, pg. 5359.
. PUlque, licencias para expendios de. Como el artculo 32 del Reglamento de Expen-
;1Ios de Pulque, Aguamiel y Tlachique, reviste al Departamento del Distrito Federal con
_~ facultad en materia de apertura de expendios de pulque, para conceder o no licen-
",~as, la negativa a conceder una no es violatoria de garantas, y no puede decirse que
\ IOI.a. el artculo 4 constitucional, porque la libertad de trabajo est supeditada a las dis-
POS1CI?nes legales reglamentarias. Tomo 99, pg. 2066.
LIcencias de comercio, cancelacin .de las. Cuando el acto reclamado consiste en la
cancela~in de una licencia expedida a favor del quejoso, para la explotacin de un giro
c:merclal, y en la prevencin de que cambie su establecimiento a otro local, con objeto
(e que guarde, respecto de los de la misma ndole, la distancia reglamentaria, procede
cOnceder la suspensin, en cuanto a este ltimo punto, sin requisito alguno. Tomo 33,
p g. 1870.
297 Prieto Boda, "La revoca dell'licenze comerciales." Reu, Trim. de Dir, Pubb, Miln,
pg. 744.
::~e~luciones administrativas": Tomo 14, pg. 1616. Sem, ludo
{CIOS de autoridades administrativas": Tomo 104, pg. 2268. Sem, ludo
2. La expropiacin es una transferencia coactiva de derechos, que impone

a los particulares la cesin de sus propiedades al poder pblico, mediante
ciertos requisitos y con arreglo al inters general.
3. La revocacin o retiro de un acto vlido por otro) apoyado en causas
supervenientes.
4. La nulidad. Es un acto nulo aquel que se encuentra privado de sus
efectos por la ley.
5. Las rdenes administrativas que imponen a los particulares la obli-
gacin de dar, hacer o no hacer) que se traducen por parte del poder pblico
en mandatos o prohibiciones. Se citan los mandatos, las rdenes y las pu-
blicaciones.
C) Actos que condicionan el ejercicio de un poder por parte de un r-
gano. Estos actos se hacen depender del cumplimiento de una obligacin
pblica como en el caso de la designacin, el requerimiento y la propuesta.
D) Actos de ejecucin forzada
Son los actos por los que una autoridad administartiva ejercita coaccin
sobre los particulares que se niegan voluntariamente a obedecer los manda-
tos de la ley o de las rdenes administrativas.
V. Meros actos administrativos
a) Una categora corresponde a los que resultan de manifestaciones de

juicio) apreciacin y de opinin.3 0 As tenemos:
l. La expresin de una opinin para resolver una cuestin jurdica) ad-
ministrativa o tcnica como la admisin de un recurso jerrquico, la emisin
de un parecer tcnico.
2. La resolucin de un recurso jerrquico) de una prueba, de examen de
un concurso, etc.
3. La comprobacin de hechos) condiciones, requisitos, relaciones jur-
dicas. As la inspeccin de una obra, de un establecimiento, etc.
4. La exposicin de las comprobaciones realizadas.
b) Otra categora de los meros actos administrativos es la referente a
manifestaciones de reconocimientori
1. Certificacin de un acto o hechos realizados. As de los es.tudios se-
guidos, de la inscripcin en un registro, de la verdad de un hecho, comO
autentificar una firma.
30 Otra clasificacin la encontramos en la competencia del Tribunal Fiscal que c:'"

noce: 1) de resoluciones y 2) de procedimientos de ejecucin. Las primeras son resolUCIO-
nes constitutivas de crditos fiscales: Obligaciones tributarias y multas; las segundas se
integran con los actos de procedimientos administrativos de ejecucin o de ejercicio de
la facultad econmico coactiva.
31 Fernando Garrido Falla, ob. cit., pg. 386, cit. pg. cita la clasificacin de Ko~
mann, que divide los actos administrativos en negativos y positivos y, a su vez estos lti-
mos en: 1) comprobaciones; 2) actos creadores de derechos; 3) actos que modifican de-
rechos; y 4) actos que anulan derechos.
2. Publicacin en un diario oficial de un reglamento, comunicacin al

interesado de una resolucin.
3. Inscripcion en un registro de actos y hechos como pruebas de los mis-
mos. As la que se refiere a los actos del estado civil de una persona, los re-
ferentes a las inscripciones en los registros profesionales como requisito legal
para el ejercicio de una profesin.
4. Intimacin hecha 'a una persona para que cumpla una obligacin
jurdica.
VI. Actividad reglada y actividad discrecional

Estos actos administrativos que ya fueron estudiados anteriormente en
esta misma obra, se comprenden en estos grupos:
a) Actos que resultan de la actividad reglada de la administracin. Este
acto constituye la mera ejecucin de la ley. En las leyes administrativas se
determina en forma concreta, cmo ha de actuar la Administracin, cul
es la autoridad competente, estableciendo adems, cules son las condicio-
nes de la actuacin administrativa, en modo a no dejar margen para elegir
el procedimiento a seguir segn la apreciacin que el agente pueda hacer
de las circunstancias del caso. En el derecho norteamericano estos actos se
conocen bajo el nombre de actos ministeriales.V
b) Los actos discrecionales. Tienen lugar cuando la ley deja a la Admi-
nistracin un poder o margen de libre apreciacin para decidir si debe obrar
o abstenerse, o en qu momento debe obrar, o en fin, qu contenido va a
dar a su actuacin. Cuando la ley emplea trminos permisivos o facultativos
se establece tcitamente la facultad discrecional.
La actividad reglada de la administracin o vinculada como tambin se
denomina, suscita diversos problemas que deben ser analizados con cuidado
p~ra ~ijar la verdadera naturaleza del acto subordinado a la ley. Esta subor-
~ll1aCIn no es una frmula matemtica, ni la ley puede prever todas las
SItuaciones y modos, ni los hechos sociales son categoras rgidas, esto supone
una aplicacin flexible de la ley, en cuyo contenido debemos encontrar siem-
pre la posibilidad de una aplicacin justa de la ley.
lIemos repetido que discrecionalidad no es arbitrariedad, siempre hay un
marco legal que razonablemente debe respetarse, un inters legtimo que
no debe transgredirse y una finalidad que debe mantenerse.
VII. El acto regla, acto condicin, acto subjetivo y acto jurisdiccional
--En la clasificacin clsica de Len Duguit,33 y relacionada con su objetivo, se

comprenden tres actos importantes, que ms tarde adiciona Gastn Jeze.34
1 32 "Este tipo de actos es el que en la jurisprudencia y doctrina de los Estados Uni-

~os de Amrica se conoce con el nombre de actos ministeriales y constituye la base para
eterminar la procedencia de writ of Mandarnus." Fraga Cabina, 8\1 ed., pg. 274.
33 "El acto condicin participa de la naturaleza del acto subjetivo, porque, como l,
es Un acto de alcance individual especial. Pero difiere de l en que no crea, ni mo-
1. El acto regla creador de situaciones jurdicas generales es impersonal, como

las formadas por la ley o el reglamento.
2. El acto-condicin es el que se realiza para condicionar la aplicacin de una
ley a un caso concreto, como el acto del nombramiento, que atribuye a una per-
sona una situacin jurdica general.
3. El acto subjetivo creador de situaciones jurdicas individuales que comprende
una situacin jurdica particular como el contrato.
4. Gastn Jeze adiciona a esta clasificacin el acto jurisdiccional que comprende
una situacin jurdica individual, controvertida, con fuerza de verdad legal, es
decir, que se propone declarar una situacin jurdica o un hecho.
VIII. Los actos administrativos se clasifican por razn de su contenido en

dos grupos importantes
a) Actos de trmite, que estn formados por una serie de actos que no
tienen el carcter de resolutivos, pues siemplemente se concretan a prepara.r
una resolucin administrativa o un propsito administrativo sin afectar nin-
gn derecho.
b) Los actos definitivos que son aquellos con los cuales se da fin a un
procedimiento administrativo, realizando la finalidad ltima o mediata de
la ley.
Considero tambin de inters la clasificacin que hace Forshoff, fijn-
dose en el contenido de los actos administrativos en los trminos siguientes: 35
a) Actos administrativos imperativos. Son aquellos que contienen un
mandato o una prohibicin. Son aquellos que su aplicacin es el derecho
policial. Su misin es provocar en los obligados una determinada conducta
respecto de la Administracin y, en caso necesario, forzar coactivamente a
ella, por eso hay que contar tambin entre los actos administrativos de esta
especie las medidas coactivas adoptadas para la ejecucin de un mandato
o una prohibicin.
b) Actos jurdicos conformadores. Pueden presentarse en formas muy
diversas. Es comn a todos ellos el fundar, modificar o suprimir una situa-
cin o una relacin jurdica concreta. A esta categora pertenecen todas .l~s
autorizaciones, permisos, licencias y concesiones que crean una situaClOn
jurdico-administrativa del destinatario. Tambin tiene efecto constitutivo el
asentimiento y la confirmacin, de la que depende la eficacia de un acto
administrativo o cualquier otra accin de la administracin. Junto a las. de-
signaciones de toda ndole, entre las que ms importante es el nombramIen
to de funcionarios, entran tambin en esta categora todas las rdenes
difica, ni suprime ninguna situacin jurdica. No hace sino atribuir o reterar a un indi-
viduo determinado una situacin general e impersonal ya establecida por un acto-regla.
El acto condicin no afecta en nada el contenido de la situacin jurdica: nicamente
nova,
viene a condicionar la posicin de una situacin general e impersonal." Royo Villa
ob. cit., pg. 117.
34 Lean Duguit, Traite. T. 1, pg. 327 Y ss.
35 Forsthoff, Tratado L, pgs. 292-293.
conformadoras respecto de cosas pblicas, especialmente la afectacin y su

actus contrarius. Por ltimo, hay que mencionar la confirmacin de nuevos
rganos de la Administracin con personalidad jurdica propia, la aproba-
cin de sus ordenanzas y todos los restantes actos de inspeccin en el marco
del derecho de las corporaciones y fundaciones, sin que con esto quede ni
aun aproximadamente agotado todo el ancho campo de los actos adminis-
trativos conformadores.
e) Actos administrativos declaratorios. Pertenecen a este grupo todas las
declaraciones sobre determinadas propiedades de personas o cosas, de cuya
existencia o ausencia, dependen determinadas consecuencias jurdico admi-
nistrativas.
d) Actos administrativos registrales. No constituye diferencia alguna que
la atestiguacin consista en la inscripcin en un registro pblico (por ejem-
plo, el registro civil, el catastro), o en el otorgamiento de un documento
especial.
IX. Actos internos y actos externos
a) Actos internos. Estos actos son los que tienen eficacia dentro de la or-
ganizacin administrativa y no producen efectos respecto de tercerosm
Los que se refieren a la regulacin interna de los actos y procedimien-
tos de la Administracin y que tienden a lograr un funcionamiento regular
y eficiente de ella.
Comprenden:
. 1. Actos que aluden a medidas de orden y disciplina para el funciona-
mIento de las unidades burocrticas.
2. Actos que deben observarse en el despacho de los asuntos.
3. Circulares, instrucciones y disposiciones administrativas.
b) Actos externos. Aquellos que realizan las actividades fundamentales
del Estado o sea a las que corresponde prestar los servicios a su cargo y
las de ordenar y controlar la accin de los particulares. stos producen
efectos con relacin a terceros) y forman una importante actividad de la
Administracin.
- 311 Zanobini, ob, cit., T. I, pg. 207.

CAPTULO JI
LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRAT.IVO
1. Los elementos del acto administrativo.-2. El sujeto del acto admi-

nistrativo y su eompetencia.-3. La manifestacin de voluntad adminis-
trativa.-4. El objeto o contenido del acto admnistrativo.-5. El motivo.
6. El mrito, finalidad o elemento teleolgico del acto administrativo.
7. La forma de los actos administrativos.-8. El silencio de laadmns-
tracin pblica.
1. Los ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
,El acto administrativo es un acto realizado por la Administracin pblica

y tiende a producir un efecto de derecho, en forma unilateral y ejecutiva,
para el cumplimiento de los fines del Estado contenidos en la legislacin
administrativa.
El acto administrativo se considera formalmente como el acto legtima-
ment~ r~alizado por la Administracin pblica y materialmente como el acto
que limita sus efectos a situaciones jurdicas concretas o particulares, como
en los casos de los actos condicin y subjetivo o circunstancias necesarias para
que el acto administrativo produzca sus efectos legales.t
. En. todo acto administrativo perfecto concurren determinados elementos
o conJ~~to de circunstancias, de los cuales depende su validez, eficacia y
proyecclOn administrativa y as pueda producir sus efectos regulares.
. ~n las explicaciones anteriores sobre la naturaleza y condicin de legi-
tImIdad y formalidad del acto administrativo, podemos desprender sus ele-
;nento s constitutivos, cuya carencia o deformacin engendra los vicios que
--
Os destruyen o suspenden.s
1 Muy interesante, aunque en proceso de desarrollo, es la teora italiana de la causa.

3tle1 se esiuerza
e: por distinguir la causa del motivo. Algunos autores relacionan la teora
a causa con la del fin determinante. Zanobini, ob. cit., pg. 187. T. 1 -indica que la
n'~sa n~ es un elemento autnomo del derecho administrativo, sino un requisito de ma-
de estaCin de la voluntad-o Diez nos dice, que los meros actos administrativos carecen
t~ ~ausa jurdica, ob, cit., pg. 176. Finalmente vase la opinin de M. \Valine sobre la
. pg . 400.
2 Ede la causa, ob, cit ., 1959
na
dei ~ todo acto administrativo el funcionario se apoya en un motivo, con un objeto
ermtnado, que se propone realizar fines. Adems de sus elementos propios. el acto
243
La doctrina administrativa clasifica a los elementos del acto adminis-

trativo en subjetivos, objetivos y formales.
1. Los elementos subjetivos son los siguientes:
El sujeto u rgano de la Administracin competente para producir el
acto. El acto administrativo es un acto jurdico realizado por un sujeto,
autoridad u rgano de la Administracin pblica, que obra en la esfera de
su capacidad y competencia o en casos excepcionales por una persona que
ha recibido una prerrogativa del poder pblico.
Comprende, por consiguiente a la Administracin pblica los rganos, la
competencia y la investidura legtima del titular del rgano.
2. Los elementos objetivos comprenden:
a) El objeto o contenido determinado por el efecto prctico producido de
inmediato o directamente por el acto, como el nombramiento de un fun-
cionario, el otorgamiento de una concesin o una Declaracin de expro-
piacin.
b) El motivo que es el antecedente que precede al acto y lo provoca, es
decir, su razn de ser o razones que mueven a realizar el acto. En nuestro
Derecho constitucional, artculo 14, es una exigencia ineludible. En otras
legislaciones se omite.
c) El fin es el propsito de inters pblico contenido en la ley. Martn
Mateo lo llama "el para qu" del acto administrativo.
d) De acuerdo con un sector importante de la doctrina, opinamos que
la teora de la causa no tiene razn de ser en nuestro Derecho administrativo.
3. Los elementos formales o expresin externa del acto, que se integra
con la Declaracin y la Notificacin,"
Analizando los elementos del acto administrativo, Bonnard ha dicho: "Todo

acto comporta un motivo, un objeto, una finalidad y una manifestacin de volun-
tad. El motivo es el antecedente (hecho, situacin, acto) que precede al acto y lo
provoca. El objeto es el efecto producido inmediata y directamente por el acto.
El fin es el resultado que produce el efecto del acto. As, vistos esos tres elemento~,
una manifestacin de voluntad interviene para querer el objeto del acto en conSI-
deracin del motivo y de la finalidad, es decir, para querer que un cierto efecto
sea producido en razn de ciertos antecedentes que existen y en vista de lo que
resultar finalmente del efecto producido."
administrativo puede contener algunos elementos accesorios como el trmino. la cond~

cin, el modo, la oportunidad y el mrito, llamados estos ltimos modalidades o reqlu
sitos que afectan ya sea al acto como tal o a algunos de sus elementos. Aoosta Romero,
ob, cit., 2;,\ ed., pg. 140-141.
3 Por otra parte, deberemos distinguir la jurisdiccin administrativa que es la f~
cultad para conocer y juzgar todos los litigios que se presentan a la autoridad admI-
nistrativa en relacin con el fundamento de los servicios pblicos o de las dems facul-
tades que le competen.
2. EL SUJETO DEL ACTO ADMINISTRATIVO Y SU COMPETENCIA
La Administracin pblica se forma con el conjunto de rganos o esfe-

ras de competencia, encargados legalmente de realizar los actos adminis-
trativos. El sujeto del acto administrativo est constituido por los rganos,
individuales o colectivos, a quienes se encomienda el ejercicio de la funcin
administrativa. Los titulares de esos rganos deben tener aptitud legal para
actuar. A diferencia del sujeto activo que es la administracin pblica, el
sujeto pasivo es el ente al que se dirige la accin administrativa.s
Esta funcin se constituye con la facultad para llevar a cabo todos los
actos administrativos que son propios del Poder Ejecutivo. La competencia
administrativa es el lmite de esas facultades, es decir, de una 'investidura
legal que permite al funcionario o titular, que debe reunir determinados
requisitos, la realizacin o ejercicio de los actos administrativos, expresando
!a voluntad contenida en la ley, pero en ningn caso su propia voluntad o su
mters personal. Toda extralimitacin hace que el acto resulte viciado.
Todo acto administrativo, nos dice Lancis, requiere la intervencin de un
agente pblico como persona encargada de su creacin, .ya que es funda-
mental que, si no se encuentra una persona investida de poderes pblicos,
el acto, independientemente de sus dems caracteres no podr ser conside-
rado como tal, pues los de los particulares no pueden nunca llegar a merecer
esta consideracin. Su caracterstica, sin embargo, est en la investidura del
poder pblico y en el ejercicio de ese poder. Para la eficacia de un acto
administrativo, basta generalmente con uno de esos dos elementos, aunque
no se trate de un funcionario de derecho, ni del legtimo ejercicio de sus
fac?ltades, porque el funcionario de hecho puede realizar, tambin cuando
e~ Inters general de la sociedad poltica lo requiere, actos de plena efica-
CIa jurdca.s
Al sujeto del acto administrativo se le llama genricamente autoridad, por lo que

d.ebemos precisar este concepto. Se ha establecido una relacin entre poder y auto-
ndad, "viendo en el primero una capacidad imperante de hecho y en la segunda
a, manera de legitimacin del poder o pretensin legtima de obligar". (T. Fer-
nandez Miranda. Ene, [ur, III, pg. 152.) De acuerdo con este autor, el poder es
a1uel~a condicin de superioridad capaz de producir el fenmeno social de la obe-
dle~Cla; poder es capacidad, de hacerse obedecer, en tanto que poseer autoridad
qUiere expresar tener ttulo legitimo, tener derecho a exigir esa obediencia.
Por lo tanto autoridad es toda persona revestida de poder propio de

mando derivado del desempeo de una funcin pblica, en la medida y lmi-
--
tes que la ley establece. Autoridad no es slo el que decide legalmente, es
4 Barto]om A. Fiorini, Teora jurdica del acto administrativo, pg. 19.

S 5 Antonio Lancis y Snchez, Derecho administrativo. 1952, La Habana, E. Cultural,
. A., pg. 61, 3\1 OO.
tambin la que ejecuta de acuerdo con sus funciones. Alrededor de este con-
cepto la Suprema Corte ha elaborado la siguiente tesis jurisprudencial:
(jur, Comn Pleno y Salas, Tesis 55): "Autoridad responsable: lo son no sola-
mente la autoridad superior, que ordena el acto, sino tambin las subalternas que
lo ejecutan o tratan de ejecutarlo) y contra cualquiera de ellas procede el amparo."
En otras tesis (54), define quines son autoridades. "El trmino autorida-
des para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que
disponen de la fuerza pblica, en virtud de circunstancias ya legales, ya de
hecho, que, por lo mismo, estn en posibilidad material de obrar como
individuos que ejerzan actos pblicos por el hecho de ser pblica la fuerza
de que disponen."
La competencia es el conjunto de facultades que legtimamente puede
realizar el sujeto, es decir, el rgano de la Administracin pblica) la fun-
cin administrativa y en particular, para conocer de un negocio adminis
tratiuo:"
El poder pblico est sometido a un rgimen de derecho pblico y forma
un conjunto de rganos con facultades o prerrogativas que la ley les otorga
para realizar sus fines y hacer prevalecer el inters general,"
"La competencia en derecho privado, es la porCIOn de la jurisdiccin que se

atribuye a los tribunales que pertenecen al mismo orden jurisdiccional. Se distingue
lgicamente de la jurisdiccin como el todo se distingue de las partes." La palabra
viene del derecho procesal civil y se concreta diciendo que es el poder dado a un
tribunal para instruir y juzgar un negocio.
Por extensin la competencia administrativa se refiere al poder dado a una per-
sona pblica o a sus rganos, para atender y resolver un negocio determinado. Por
lo tanto, un rgano administrativo competente, es aquel a quien la ley le otorga
una facultad para conocer de asuntos determinados) a contrario sensu la incompe
tencia del funcionario reviste formas diversas. Los caracteres de la competencia
administrativa como elemento esencial del acto administrativo, son los siguientes:
1. Requiere siempre un texto expreso de la ley para que pueda existir.
2. El ejercicio de la competencia es obligatorio.
3. La competencia administrativa se encuentra fragmentada entre diversos r-
ganas. El acto administrativo debe originarse en un rgano competente.
4. La competencia no se puede renunciar, ni ser objeto de pactos que compro-
metan su ejercicio.
5. La competencia es constitutiva del rgano que la ejercita y no un derecho
del titular del propio rgano.
La competencia se puede clasificar en cuanto al grado, materia y terri-

torio. La competencia en cuanto al grado supone el orden jerrquico de la
6 "El Estado carece realmente de derecho, tiene simplemente facultades jurdicas,
poderes que son a un tiempo deberes." Recaredo Fernndez de Ve1asco, ob, cit., pg. 79.
7 El consentimiento puede faltar no solamente en el agente, sino tambin en la Ad-
ministracin, como en el caso de los funcionarios de hecho.
administracin, en una organizacin centralizada configurndose en una serie

de rganos. de mayor o menor importancia. Ms adelante habremos de refe-
rirnos a la organizacin administrativa centralizada.
La competencia en cuanto a la materia supone una distribucin de ma-
terias o actividades afines, como la que establece la ley orgnica de la Admi-
nistracin Pblica Federal.
La competencia en cuanto al territorio toma en cuenta las divisiones po-
lticas del territorio nacional, en el que se determina la competencia de un
rgano para actuar. El Departamento del Distrito Federal limita su actua-
cin a esta entidad federativa, en tanto que las Secretaras y Departamentos
de Estado se extienden a toda la nacin en los asuntos de su competencia.
3. LA MANIFESTACIN DE LA VOLUNTAD ADMINISTRATIVA
Uno de los elementos esenciales del acto administrativo es la voluntad

administrativa. El acto administrativo se forma por una voluntad legalmente
manifestada, es decir, la voluntad del sujeto administrativo, que se expresa
con voluntad y no est viciada.
Para saber cul es el rgano que debe expresar la voluntad del Estado
e~ la realizacin de un acto administrativo, hay que atender a las dspos-
cienes legales. Ellas clasifican 3. los rganos y les fijan las materias que deben
atender, como la ley antes citada.
, Tambin existen otras clasificaciones por la naturaleza jurdica de los
organos que realizan ciertas actividades del Estado, como en el caso de
las leyes que regulan las instituciones administrativas descentralizadas.
. En unos casos la ley encomienda la responsabilidad de una funcin p-
b~1Ca ~ un funcionario o a varios funcionarios, y en otros forma unidades
directivas, centros de responsabilidad .administratiua, como en los patrona-
tos, direcciones, consejos directivos, consejos de administracin y otros an-
Iogos.s
La voluntad administrativa debe ser legalmente exteriorizada. Puede, sin
embargo, verse afectada en su validez por la presencia de alguno de los vicios
del consentimiento.
La voluntad generadora del acto administrativo no debe estar viciada.
Las leyes administrativas sealan los diversos vicios del consentimiento como
el error, el dolo y la violencia. Tal es el caso de la ley de Terrenos Baldos
que establece los casos que pueden ser jurdicamente nulifcados cuando
fUeren dictados por error, dolo o violencia.
~ La administracin pblica comienza a emplear los medios de la radiodifusin, en
la dl~ulgacin de las medidas administrativas. Vanse a este propsito los mensajes presi-
de~clales que dan a conocer al pa{s las resoluciones de trascendencia nacional. Pronto la
l~lslacin administrativa se ver obligada a dar efecto jurdico a las resoluciones admi-
nlst~tivas por la radio, la televisin u otros medios, en los casos graves o de extrema tlT-
ge~cla. La ley general de "{as de Comunicacin debera reglamentar esta importante ma-
tera, Vase la nueva ley de Radio y Televisin.
ANDRS SERRA ROJAS
Los artculos 9 y 13 de la ley general de Bienes Nacionales, "faculta al

Ejecutivo Federal para anular administrativamente los acuerdos, permisos o
concesiones dictados u otorgados por error, dolo o violencia".
Esos vicios de la voluntad administrativa pueden surgir en la Adminis-
tracin pblica misma, en el proceso de la declaracin administrativa o en
la voluntad del funcionario.
La doctrina administrativa clasifica los vicios de la voluntad en dos gru-
pos: A) Vicios de ndole objetiva: y B) Vicios de ndole subjetiva.
A) Los vicios de ndole objetiva comprenden tres grupos:
1. Vicios en el origen de la voluntad. La voluntad se vicia cuando pro-
viene de un funcionario de hecho o de un usurpador.
Adems el artculo 259, fraccin 1 del Cdigo Penal sanciona con pri-
sin al que sin ser funcionario, se atribuya ese carcter y ejerza algunas de
las funciones de tal.
2. Vicios en la preparacin de la voluntad. La voluntad se vicia cuan-
do el funcionario no se sujeta al procedimiento sealado ,por la ley para
emitir su voluntad.
El artculo 48 de la ley de nacionalidad y naturalizacin dispone:
"Cuando se descubra que se ha expedido por la Secretara de Relaciones una

Carta de Naturalizacin sin que se hayan llenado por parte del interesado 'todos
los requisitos que la ley establece, o a favor de persona que no tenga derecho para
naturalizarse, previa notificacin al poseedor de la Carta se har por la propia Se-
cretara la declaracin de nulidad, sin perjuicio de que se apliquen a los responsa-
bles las sanciones que el captulo respectivo establece."
3. Vicios en la formacin de la voluntad. La ley seala cmo se mani-

fiesta la voluntad en los actos simples, complejos, etc.; o exige autorizacio-
nes, aprobaciones, vistos buenos u otros actos de formacin de la voluntad.
B) Los vicios de ndole subjetioa afectan al contenido de la decisin ad-
ministrativa en cuanto a su finalidad, como en los casos de desviacin de
poder y de arbitrariedad, En la desviacin de poder el funcionario acta con
una finalidad distinta a la que seala la ley o acta con una finalidad
personal o para beneficiar a un tercero. En la arbitrariedad el funcionario
se aparta "de lo objetivamente determinado por la razn y el derecho".
El desvo de poder o desviacin de poder se propone encauzar el acto en
la finalidad de que le ha sido sealada.
Cuando la actividad de la administracin est regulada expresamente
en la ley, sta contiene la finalidad que se persigue con dicho acto. Cuando
las facultades son discrecionales se acenta el mrito y adquiere una notable
relevancia. En efecto, en estos casos la administracin tiene varias posibi-
lidades para actuar y fcilmente se puede producir el incumplimiento de la
finalidad legal.
El artculo 228 del Cdigo Fiscal de la Federacin es de los pocos casos en que
se alude al desvo de poder: artculo 228. Sern causa de anulacin de una reSO'
lucin o de un procedimiento administrativo: .... .d) Desvo de poder, tratndose

de sanciones."
Consideramos que en los otros casos es posible hacer valer el principio

del desvo de poder tratndose de leyes administrativas a travs del juicio de
amparo, aunque el problema de la prueba ofrece algunas dificultades.
El error como vicio del consentimiento. El error consiste en el hecho de
creer verdadero lo que es [also, o falso lo que es verdadero. El error puede
consistir en el hecho de equivocarse materialmente o sobre la existencia o
interpretacin de una norma jurdica.
Las determinaciones administrativas pueden en ciertos casos ser corre-
gidas o aclaradas. Los artculos 39 y 40 de la ley minera citada, fijan los
casos en que un concesionario pida mandar corregir administrativamente su
concesin o aclararla cuando adolezca de falta de claridad.
El dolo como vicio del consentimiento. El dolo est constituido por un
conjunto de maniobras empleadas por una persona con el fin de engaar a
otra y determinarla a otorgar un acto administrativo.
En los casos de simulacin como el acto administrativo carece de sus
elementos esenciales, la ley administrativa lo declara inexistente.
~na resolucin administrativa se puede fundar en los hechos falsos que
los interesados o los propios funcionarios proporcionen. El artculo 39 de la
l~y de nacionalidad y naturalizacin expresa: "A cualquier particular o fu n-
c~onario pblico que extienda una certificacin de hechos falsos que sea uti-
[:ada en un procedimiento de natumlizacion, se le impondr de dos a cinco
anos de prisin y multa de cien a quinientos pesos."
. El artculo 15 de la Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia

mmera (D. O. F. del 22 de diciembre de 1975) ordena: "Las concesiones a que
se refiere esta Ley y los derechos que de ellas se derivaren no podrn ser otorgados
o transmitidos en todo o en parte a extranjeros, sean personas fsicas, sociedades,
soberanos, estados o gobiernos, ni a sociedades mexicanas en las que extranjeros
representen, en el capital social, un porcentaje mayor del sealado para cada caso
en los artculos 12 y 13 de esta Ley. Sern nulos de pleno derecho todos los actos
y contratos que contravengan lo dispuesto en este artculo y el que antecede."
La violencia como vicio del consentimiento. La violencia es la compul-

S~? ejercida sobre una persona para determinarla a celebrar un acto y que
ViCIa su consentimiento. La violencia puede ser fsica o moral.
El artculo 17 constitucional ordena que: " ... ninguna persona podr ha-
cerse justicia por s misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.
En cuanto al artculo 26 prohbe a los militares la requisicin en tiempos
de paz."
fi Por su parte, el Cdigo Penal para el Distrito Federal, establece diversas
~guras delictivas respecto de los delitos cometidos en contra o por funciona-
ros p blicos.
4. EL OBJETO O CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO
El objeto o contenido del acto administrativo forma la sustancia que lo

determina, es decir, aquello 'que el acto decide, certifica, opina, dispone o
permite.
En todo acto administrativo la autoridad administrativa se propone obte-
ner un fin prctico, como la provisin de una plaza de funcionario."
"El objeto o contenido del acto es aquello que el acto decide, certifica u
opina. Puede estar viciado: 1. Por ser prohibido por la ley; 2. Por no ser el
objeto determinado por la ley para el caso concreto, o ser un objeto deterrni-
nado por la ley para otros casos que aquel en que ha sido dictado (faculta.
des regladas); 3. Por ser impreciso u oscuro; 4. Por ser absurdo; 5. Por ser
imposible de hecho." (Agustn A. Gordillo, ob. cit., pg. 142.)
En derecho privado, dice Carnelutti, "el objeto del litigio es el bien con-
tenido o sea el bien respecto del cual existe el conflicto de intereses que
constituye el litigio". El objeto del litigio es lo que el actor exige del de-
mandado, sea que consista, en un bien material o incorpreo, o en una
prestacin de hacer o no hacer.
El objeto de los actos administrativos sigue lineamientos jurdicos serne-
jantes, pero estn gobernados principalmente por el inters ,general o por
la utilidad pblica.
Por esta, razn el objeto o contenido de los actos administrativos debe ser:
a) Determinado o determinable.
b) Posible, fsica y jurdicamente, o estar en el comercio.
c) Lcito, cierto, cuando la ley 10 permita, y no lo prohba, salvo el caso
de facultades discrecionales y ofrece estos caracteres: 10
1. Que el objeto del acto administrativo no contrare ni perturbe el
orden p blco,
2. Que se ajuste a la ley.
3. Que no sea incongruente con la funcin administrativa.t!
5. EL MOTIVO
El motivo o la motivacin del acto administrativo es el antecedente de

hecho o de Derecho que provoca y funda su realizacin. Siempre hay raZo-
9 Por objeto del acto administrativo se entiende el condicionamiento jurdico que se

atribuye a un sujeto, o bien al efecto jurdico del acto administrativo, es decir, la decla-
racin, reconocimiento, modificacin o extensin de una situacin jurdica.
10 Recaredo Fernndez de Velasco, El acto administrativo, 1929, pg. 193. Ii
11 "El motivo puede ser una situacin de hecho o de derecho o un acto ya rea,1:
zado. As, en la provisin de un concurso de oposicin, el motivo es la existencia d~ ~
cantes; en una sancin disciplinaria, la comisin de una falta; en la orden de de~olletO:
de una finca, su estado ruinoso, etc." Antonio Royo Villanova, ob. cit., 241l ed., pago 1 .
nes que deciden a la administracin pblica a emitir un acto administrativo

determinado. El artculo 16 constitucional es preciso: "Nadie puede ser
molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en
virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y
motive la causa legal del procedimiento . ." 12
La motivacin o fundamentacin de una resolucin administrativa, lla-
mada por algunos autores la causa que la origina, constituye, por lo tanto,
una garanta para el particular afectado. En los dems casos la administra-
cin no est obligada a motivar sus actos. Esta expresin de motivar los
actos jurdicos proviene del derecho privado, y se ha hecho una extensin
de su significado. "La motivacin de la sentencia es el medio prctico que
hace posible la fiscalizacin de la sociedad para or juicio sucesivo, o ulterior
al juez. La motivacin obliga de un lado al juez, a dar una base razonada al
propio convencimiento y de otro, hace posible la fiscalizacin social de tal
convencimiento." En una palabra, segn la expresin de Carnelutti: Los
motivos son la indicacin de los hechos jurdicos que sostienen la pretensin
y las conclusiones, la indicacin de los efectos que le corresponden.P
Examinando la naturaleza del motivo como elemento del acto administrativo,

expresa Fraga: 14 "Aunque este precepto est dirigido, segn el pensamiento origi-
nal de los autores, a las autoridades ejecutoras y aunque el mismo slo contiene
una exigencia de forma, nos parece que un desarrollo jurisprudencial, ya bastante
avanzado por cierto, puede, de la misma manera que ha extendido el mandamiento
del artculo a las autoridades ordenadoras, transformar el requisito de forma en
una exigencia de fondo para hacer as efectiva la garanta que all se consagra y
de esa manera exigir no slo que la orden exprese el motivo, sino tambin que
ste exista realmente y que de acuerdo con la ley sea bastante para provocar
el acto."
12 Nicols Framarino, "Lgica de las pruebas", citado en el diccionario de derecho

procesal del licenciado Eduardo Pallares, pg. 465.
13 "Motivo y motivacin. Cuando la ley dice que una decisin administrativa debe
ser ~otivada, esto debe entenderse por la obligacin para la autoridad administrativa, de
explicar los motivos de su decisin. Este caso es excepcional; pero que la ley exija o no
e~ta motivacin expresa, una decisin administrativa debe siempre apoyarse en un mo-
tl\'O, es decir, justificarse por una cierta situacin de hecho existente en el momento en
que es toma,da la decisin. y este motivo dbe ser, en todos los casos en que la decisin
~estrinja una situacin adquirida o el ejercicio de una libertad pblica para un ciuda-
~no, Un motivo legal, es decir, exclusivamente uno de aquellos cuya existencia es ex-
~.Ida por la ley como una condicin necesaria de una tal restriccin de derecho o de
hlbenad. Por ejemplo, un funcionario puede ser revocado, pero a condicin de que l
f aya cometido una falta de tal naturaleza para justificar una medida disciplinaria: la
alta es entonces el motivo legal de la decisin." Waline (ob. cit., 9\\ ed., pg. 472, 1963).
14 G. Fraga, ob. cit., Il\I ed. 1966, pg. 292.
J. Ortiz Daz, "El Precedente Administrativo". Rev, Ad. Pb. l. Est. PoI., nm. 24,
septembre-diciembre de 1957, pg. 75.
6. EL MRITO, FINALIDAD O ELEMfu'lTO TELEOLGICO DEL ACTO ADMINISTRATIVO
En todo acto administrativo hay siempre un fin ltimo, que es el resul-

tado que la administracin obtiene, til y convenientemente, para el inters
general.
Para Dez,10 por mrito del acto se entiende la conveniencia y utilidad
del mismo, su adaptacin a la obtencin de los fines genricos y especficos
que con la emanacin del acto se pretende obtener.
Los actos administrativos se orientan por razn de conveniencia por la
realizacin de los fines sociales que con ellos se pretende atender. Un acto
administrativo no debe ser desviado de sus fines, rompe con el principio de
legalidad de un pas que expide normas para realizar determinados prop-
sitos sociales. El autor citado, expresa que "el vicio de mrito es un vicio de
oportunidad del acto administrativo, no de sus elementos jurdicos esenciales".
El mrito es un factor psicolgico de importancia del acto administrativo.
El mrito por su propia naturaleza no es un elemento fcilmente controlable,

ya que el desarrollo del derecho administrativo no establece los medios paraba-
cerlo, sobre todo cuando se ejercitan facultades discrecionales en que el funciona-
rio juzga con bastante amplitud la oportunidad del acto que realiza. Dice a este
respecto Fiorini: "El mrito del acto puede apreciarse con relacin a tres valores:
a) La eficacia del acto que est en la utilidad mxima que puede obtenerse de sus
fines. Se llama oportunidad por algunos autores, aun cuando el trmino eficacia
es ms lgico por cuanto oportunidad puede identificarse, en ciertos supuestos,
con la eleccin del momento ms til para dictar el acto. La eficacia se refiere a
la apreciacin cuantitativa de los resultados y de la conveniencia del acto con rela-
cin a los fines generales que persigue la administracin; b) La equidad del acto
tiene relacin con las consideraciones de justicia del mismo. La equidad del aeto
permite obtener los resultados ms proficuos, sin perjudicar, en lo ms mnimo, los
derechos de los terceros; e) La moralidad del acto se encuentra especialmente en
la conducta de las personas que intervienen en su realizacin. La moralidad de la
administracin se encuentra en un plano distinto de la moralidad del acto, pero sus
efectos tienen interferencias recprocas." 16
El mrito del acto administrativo es un concepto, por lo tanto, ms am-

plio que el de finalidad y no debe confundirse con el de legitimidad, que es
de mayor importancia.
Por lo que se refiere a la finalidad, tanto la norma administrativa como el pro-

psito que gua su aplicacin deben orientarse a la realizacin del bien pbliCO,
porque no tienen sentido las normas que no llevan esa finalidad. "Todo el orde?
pblico puede descomponerse en esas grandes finalidades sociales que se han vent-
10 Manuel Mara Diez, El acto administrativo. Tipogrfica editora Argentina. 1956.

V., pg. 190.
1G Fiorini, Teoria de la justicia administrativa, pg. 90.
do depurando a travs de los siglos, para establecer la armona social. La sabidu-

ra del legislador radica en darle mayor contenido posible de esos ideales de la
comunidad. Esto nos lleva a la misma justificacin del Estado, que slo se explica
por las elevadas misiones que se le han asignado en bien de la sociedad. Cuando
estos fines no se realicen o se cumplan imperfectamente, el Estado estar en trance
de alterar su normal desenvolvimiento." 17
La teora del mrito administrativo aplicada a los actos discrecionales

guarda estrecha relacin con el principio de la desviacin de poder. Es fre-
cuente que los actuarios de Hacienda embarguen bienes del deudor fiscal
en forma excesiva o desproporcionada al importe de la multa.
7. LA FORMA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
La forma est constituida por las condiciones externas exigidas para la

validez de un acto jurdico. Son los elementos externos que integran el acto
administrativo, o modos de determinarse y manifestarse externamente la vo-
luntad pblica.
Se ha distinguido entre formalidad y forma en derecho administrativo.
Las formalidades son los requisitos legales para que el acto se manifieste en
cambio, la forma, que es parte de la formalidad, se refiere estrictamente al
modo como debe acreditarse la voluntad administrativa que origina el acto.
Tal es el caso referido a la materia fiscal a que alude el artculo 228 inciso b)
del Cdigo Fiscal de la Federacin: "Sern causas de anulacin de una resolucin
o procedimiento administrativo, ,. b) Omisin o incumplimiento de las formalida-
des que legalmente deba revestir la resolucin o el procedimiento impugnado."
~~ando no se cumple con el requisito de la forma, el acto administrativo

se VICIa de nulidad, relativa o absoluta, segn los casos al no materializarse
el mismo.
Un acto que carezca, total o parcialmente de los requisitos de forma
puede originar serios perjuicios a los particulares.
E~ un concepto ms amplio, 'nos dice PalIares: lB "Forma es el modo de ser

~xteTlor del acto procesal, que nos permite percibirlo por medio de los sentidos,
0:m a, por tanto equivale a configuracin externa del acto. Las formas que la ley
eXIge para que los actos procesales sean vlidos, son de dos categoras, generales
a todos los actos y especiales a determinados de ellos. Como ejemplo de las primeras,
ruede ponerse el que las actuaciones han de escribirse en castellano y que las
echas y cantidades se expresarn con letras y no con nmeros."
17 El desvo de poder comprende todos los casos en que una autoridad usa sus po-
deres para fi
bi . nes diiversos de aquellos para los cuales 1e fu eron con fenid os por 1a 1ey, Zano-
mi, pg, 142. Tomo 1, 1947.
18 Eduardo Pallares, Diccionario de derecho procesal civil, pg. 291.
En Derecho administrativo a semejanza del mismo concepto en Derecho

procesal, en el desarrollo del procedimiento administrativo las leyes prevn
el cumplimiento de ciertas formalidades, las cuales culminan con el acto de-
finitivo, que es la decisin administrativa o acto administrativo. En los casos
sealados se exigen determinadas formalidades, rdenes escritas para los ac-
tos administrativos, consistentes en medios, notificaciones, publicaciones y
expresiones que se requieren para que un acto sea vlido. Otros casos se
refieren a la publicacin, en el Diario Oficial, de un reglamento o la noti-
ficacin personal de un acto administrativo que afecta al particular.
Las formas intrnsecas son aquellas que ataen a la configuracin del
acto, sin referirse al fondo del mismo. Una certificacin administrativa debe
ser siempre por escrito.
Las formas extrlnsecas son las relativas a solemnidades rituarias que ha
de seguir el acto, desde un tratado internacional, hasta la constitucin so-
lemne de una institucin federal.
Las formas constituyen garantas para los interesados y han sido llama-
das por J eze, garantas automticas, porque ellas se establecen para mantener
determinadas seguridades jurdicas. Si la forma es escrita, oral o de otras
maneras, es porque el legislador ha, previamente, considerado la naturaleza
del acto administrativo.
El artculo 16 constitucional establece una de estas formas cuando se afectan

intereses particulares:
"Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o pose
siones sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde
y motive la causa legal del procedimiento."
El precepto constitucional alude al mandamiento escrito como una for-

malidad administrativa necesaria para la resolucin, al mismo tiempo que
debe fundar y motivar la causa legal del procedimiento, es decir, el act?
adems debesubordinarse a la ley, la cual puede establecer otras fo rmall.
dades que son garantas para los interesados.
La ley general de Bienes Nacionales seala algunos ejemplos de estas
formalidades de las que deben revestirse los actos administrativos.
"Artculo 53. Los actos o contratos relacionados con los inmuebles de la nacin,
que para su validez o por acuerdo de las partes requieran la intervencin de no-
tarios, debern celebrarse ante los notarios del Patrimonio Nacional, que designar
libremente la Secretara del Patrimonio Nacional, dentro de los autorizados legal-
mente para ejercer el notariado.
"En los lugares en donde no existan notarios del Patrimonio Nacional, la pro-
pia Secretara podr habilitar en casos concretos, con ese carcter, a quienes estn
autorizados legalmente para ejercer notariado, para que, ante su fe, se celeb.ren
los actos o COntratos a que se refiere este artculo. Ningn notario podr auto nZar
una escritura relativa a la adquisicin o afectacin de bienes en que sean 'parte
el Gobierno Federal o los organismos descentralizados, sin la intervencin y apro-
bacin previas de la Secretara del Patrimonio Nacional, en los trminos de esta ley.
"Artculo 54. Los notarios del Patrimonio Nacional llevarn un protocolo es-
pecial para los actos y contratos de este ramo, con sus respectivos apndices, ndi-
ces de instrumentos y con los dems requisitos que la ley exija para la validez de
lo actos notariales.
"Los honorarios de los notarios mencionados que deban cubrir los particulares,
se regularn de acuerdo con el arancel; pero los que sean a cargo del Gobierno
Federal se reducirn a la mitad.
"Los protocolos especiales de los notarios del Patrimonio Nacional sern auto-
rizados por las autoridades locales competentes y por la Secretara del Patrimonio
Nacional."
Por otra parte, el captulo quinto, artculo 57 y siguientes de la propia

Ley general de Bienes Nacionales, establece el registro de la propiedad federal
y tiene por objeto inscribir las diversas operaciones sobre los bienes inmue-
bles de la Federacin. La vida administrativa debe desenvolverse en mani-
festaciones expresas y claras legalmente motivadas, sobre todo en los casos
en que se afecten intereses particulares.
. Finalmente, el acto administrativo que afecta derechos o intereses par-
tculares, debe ser notificado para que produzca sus efectos.
. Las leyes administrativas determinan la forma y plazos de las notifica-
Clones, lo cual permite al particular agraviado interponer los recursos que
procedan.
8. EL SILENCIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
. La autoridad administrativa no da siempre una respuesta categrica a las

IOstancias de los particulares, sin que puedan los interesados determinar cul
es el alcance de su situacin. El inters de una sociedad exige que esos actos
no queden en la incertidumbre y los conceda o los niegue, principalmente
cuando se originan perjuicios a los particulares.w
~a inactividad de la Administracin pblica resulta perjudicial a los
partIculares y en general al inters pblico.
--
El. Derecho administrativo reconoce que hay numerosos casos en que la
autondad administrativa no est obligada a informar a los particulares de
F 19 Garrido Falla, "La llamada doctrina del silencio administrativo". Reu. Ad. Pb .
.st. PoI. ,Madrid, nm. 16, enero-abril, 1955, pg. 85.
R A. Perez Hernndez, "El silencio administrativo en la ley de 18 de marzo de 1944".
evo Ad. Pb, I. Est. PoI. Madrid, nm. 2, mayo-agosto, 1950, pg. 131.
. ~os Mara Gimeno y Hctor J. Amilubia. Relevancia jurdica del silencio de la ad-
tnll~dlStraCitl en el mbito de los petitorios y recursos administratiuos, Lib. A. Perl. Mon
eVI eo.
el ~e<:a~edo Fernndez de Velasco, ob. cit., pgs. 929, 206. "En derecho administrativo
- SIlencIO SIguI
v'd . ifica susttucn
de la expresin concreta d e1 rgano por 1a a bstracta pre-
en a por la ley:'
n' Bo~uera Oliver J. M., "Algunas dificultades de la actual situacin del silencio admi-
Istratvo". Rev. de Adm. Pb. lEPo Madrid, nm. 30, septembre-dciembre, 1951, pg. 91.
sus actos, porque as puede exigirlo la seguridad, la tranquilidad y los inte-

reses pblicos. Cuando un asunto se convierte de inters nacional, los in-
formes son de la misma naturaleza, pero puede el poder pblico no hacer
referencia a aquellos asuntos que por su naturaleza delicada constituyan un
perjuicio para el pas.
La vida del Estado moderno cada da es ms complicada y suscita nu-
merosos riesgos para la marcha de Ia Administracin pblica. Los funcio-
narios estn obligados a cuidar de que determinados asuntos no trasciendan
al conocimiento pblico, ni impliquen perjuicios a la nacin. Para todos
estos casos no hay reglas fijas, ni principios generales, este captulo del
Derecho administrativo entra en el terreno del arte de la poltica, para esti-
mar todas las consecuencias de una indebida divulgacin.
Pero tambin hay numerosos casos en que el propio derecho administra-
tivo, por los intereses particulares que estn de por medio, juzga que los
interesados logren una respuesta oportuna en sus asuntos. El artculo 8~
de la Constitucin indica: "Los funcionarios y empleados pblicos respeta
rn el ejercicio del derecho de peticin, siempre que ste se formule por
escrito, de manera pacfica y respetuosa; pero en materia poltica, slo po-
drn hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la Repblica. A toda peti-
cin deber recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya
dirigido, la cual tiene la obligacin de hacerlo conocer en breve trmino al
peticionario."
Como puede verse, el efecto jurdico del artculo 8'? de la Constitucin es
muy limitado, ya que se reduce a un acuerdo escrito de la autoridad y dar
conocimiento al interesado. Todo ello no prejuzga sobre la naturaleza del
asunto que se discute, ni el particular sabe a qu atenerse sobre el sentido
de las resoluciones.s?
Es necesario, por 10 tanto, que esa abstencin de la autoridad adminis-
trativa tenga un determinado efecto jurdico, que elimine los obstculos de
la inactividad administrativa. No puede darse una respuesta positiva porque
con ello se afectarn intereses nacionales ante la ineptitud, apata o mala fe
de un funcionario.
La mejor solucin adecuada es aquella que estima que si pasado un tr-
mino limitado no se obtiene una respuesta de la Administracin, debe, pres~
mirse que hay una resolucin negativa. Es una forma sui gneris de mani-
{estarse la voluntad de la Administracin pblica y permitir al particular
la continuacin de los trmites y de los recursos procedentes.
Aunque no se ha aceptado en la doctrina mexicana este principio con
20 "Derecho de peticin y negativa Ficta". "Aunque el artculo 162 del Cdigo F!s<;al
de la Federacin establezca que el silencio de las autoridades fiscales respecto a petICIO-
nes de los particulares debe considerarse como resolucin negativa, es inexacto que ror
diante sta se satisfaga la garanta del artculo 8 constitucional, ya que dicha garant a
requiere un acuerdo material escrito." Boletln de In]. [ud, Agosto de 1957. Suprema Corte
de Justicia.
toda la amplitud necesaria, existen diversos preceptos en diversas leyes ad-

ministrativas que lo reconocen.
El Cdigo Fiscal de la Federacin dispone en el artculo 92:
"Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales, debe-

rn ser resueltas en el trmino que la ley fija o, a falta de trmino establecido
en noventa das. El silencio de las autoridades fiscales se considerar como reso-
lucin negativa cuando no den respuesta en el trmino que corresponda."
El artculo 163 tercer prrafo de la Ley General de Instituciones, de Crdito
y organizaciones auxiliares ordena: "Las resoluciones y recomendaciones que aprue-
ba la Comisin (Nacional Bancaria) sern comunicadas y despus de cada sesin
al secretario de Hacienda y sern firmes si dicha autoridad hace presente su apro-
bacin o no ejercita su veto suspensivo o su desaprobacin dentro del trmino de
diez das de su notificacin."
Artculo 27 constitucional, fraccin XII, apartado tercero y cuarto: "Cuando
los gobernadores no cumplan con lo ordenado en el prrafo anterior (de aprobar
o modificar el dictamen de las comisiones mixtas), dentro del plazo perentorio que
fije la ley, inmediatamente se considerar desaprobado el dictamen de las comi-
siones mixtas y se turnar el expediente al Ejecutivo Federal." Inversamente, "cuan-
do las comisiones mixtas no formulen dictamen en plazo perentorio, los gober-
nadores tendrn facultad para conceder posesiones en la extensin que juzguen
procedente".
Otras leyes administrativas tambin dan eficacia al silencio administrativo, como
en el caso del reglamento de la ley de la Industria Elctrica. Arts. 98, lOO, 144.
"Artculo 98. El solicitante de una concesin y el opositor en su caso, podrn
no. mayor de noventa das a 'partir del aviso de la conclusin de las obras e insta-
lacones, la Secretara, teniendo a la vista los datos e informaciones que le pro-
porcione el interesado y los que ella recabe, determinar la cantidad que haya sido
necesaria invertir en las mismas. Vencido dicho plazo, sin que la Secretara pro-
nU~cie su declaracin sobre el particular, se tendr por justificada la cantidad que
el mteresado pretenda haber invertido en las repetidas obras e instalaciones."
Finalmente debemos recordar el artculo lB, fraccin XXXVI de la Ley de
responsabilidades de los funcionarios y empleados de la Federacin, del Distrito
F.ederal y de los Altos funcionarios de los Estados que dispone: "Son delitos ofi-
erales de los funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito Federal no
comprendidos en el artculo 2'.' de esta Ley: ..... XXXVI. Volver nugatoro el de-
rech.~ de peticin, no comunicando por escrito al peticionario el resultado de su
lestlon, dentro de los 30 das siguientes a la presentacin de la solicitud".
17

CAPTULO III
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. Explicacin del procedimiento administrativo.-2. Diversas formas del

procedimiento administrativo: a) La gestin administrativa de oficio. b)
El procedimiento administrativo imperativo que afecta derechos de los
particulares. e) El procedimiento administrativo de oposicin.e-S. Natu-
raleza del procedimiento administrativo.-4. Proceso y procedimiento ad-
ministrativo.-5. Procedimiento .administrativo y procedimiento civil.-6.
Procedimiento administrativo y procedimiento contencioso administra ti-
vo.-7. La garanta del proceso debido due process 01 laur, en la legislacin
norteamericana.-8. El procedimiento administrativo como garanta cons-
titucional de seguridad jurdica.-9. La garanta de legalidad.-IO. La ga-
ranta de previa audiencia.-ll. Las formalidades esenciales del proced-
miento.-l2. Ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia en materia de
procedimiento administrativo.
I. EXPLICACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
.. El Estado que vivimos es un Estado de derecho que subordina su actua-

cion a los principios del orden jurdico vigente. Ese orden est integrado por
l~ .Constitucin Poltica, las leyes y reglamentos, los tratados y dems dispo-
SICIones de observancia general.'
~a ?r.ganizacin poltica se propone el bienestar general y una poltica
de JUstICIa social correlativa a dicho orden, que garantice los derechos hu-
ma~~s, mantenga el principio de la supremaca de la ley, una justa distri-
-
bUClOn de la riqueza nacional y la responsabilidad del Estado."
1
1 Jestis Gonzlez Prez, El procedimiento administrativo. Pubs. AbeIla. Madrid, 1964.
,H~m~rto Briseo Sierra, El proceso administrativo en Iberoamrica. UNAM. Inst, de
0\ cstIgacIones Jurdicas, 1968.
l?s ~ntol1o Fernndez Arena. El proceso administrativo. Ed. Jus. Mxico, 1965.
. . franCISCO Gonzlez Navarro, El procedimiento administrativo espaol en la doctrina cien-
tlflea. Preso del Gob. Madrid.
~mes M. Lands, 1'he administratiue Process, Yale University Press.
2 0ben H. Roy, The administratiue process. Baltimore. The Johns Hopkins Press.
por laLae concepcin
.. actual del Estado de Derecho ha sido precisada en' estos trminos
t OmISIn Internacional de Juristas de la Haya en dos campos o aspectos: "1) El
stado de derecho dimana de los derechos del hombre, segn se han desenvuelto hist-
259

Todos los poderes pblicos estn subordinados a la ley -en particular, el

Poder Ejecutivo Federal-, con sus rganos fundamentales: el gobierno y la
Administracin pblica. El orden jurdico administrativo no regula toda
la accin de la Administracin pblica. Por ello nos preocupa dotarla de
las leyes que le son necesarias y encauzarla debidamente, en un orden de lega-
lidad, que al mismo tiempo limite la accin de los rganos del Estado pro-
tegiendo el inters general y el inters particular.
Toda ley administrativa consta de tres partes esenciales o conjuntos de
normas: sustantivas, adjetivas o de procedimiento y sancionadoras. De esta
manera se ordena jurdicamente la actividad administrativa, manteniendo su
necesaria unidad y se facilita la realizacin de sus fines.
Aunque disponemos de una extensa legislacin administrativa federal
-comparada con la exigua legislacin del siglo pasado-s, an existen leyes
que no disponen de un procedimiento legal, lo cual no es obstculo para que
se manifieste la actividad de la Administracin pblica.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha resuelto: "Que aunque la ley

del acto no establezca, en manera alguna, requisitos ni formalidades previamente
a la emisin del acuerdo reclamado, de todas suertes queda la autoridad guberna-
tiva a observar las formalidades necesarias para respetar las garantas de previa
audiencia que consagra el artculo 14 constitucional. Amparo en revisin 2655/61.
Un ejemplo general es la falta de una ley federal de procedimiento

administrativo; slo disponemos de leyes administrativas que establecen pro-
cedimientos especiales para esas materias.
El procedimiento, que domina gran parte de la actividad administrativa,
es el desarrollo legal o actuacin por trmite a los que debe subordinarse la
actividad de la Administracin pblica, para que sta pueda producir el acto
administrativo o decisin administrativa, que como afirma Merk "es un mero
producto de ese procedimiento".
Los actos administrativos no deben improvisarse, ni quedar subordinados
a la arbitrariedad del poder pblico, ya que necesariamente deben recorrer
un camino legal, que es la preparacin previa para que puedan manifestarse
con eficacia.
Las normas de procedimiento que las leyes administrativas establecen, re-
nen una definida finalidad: la proteccin del inters general, al mismo tiempo
deben respetar los intereses particulares reconocidos en el orden jurdico.
La elaboracin de los actos administrativos deben ser antecedidos por
ciertas formalidades o trmites, es decir, deben seguir el derrotero que sea-
len las leyes.
No debe confundirse el procedimiento administrativo con el proced-
ricamente en la lucha eterna del hombre en busca de libertad; 2) Los medios de ~.ace~
efectivo el respeto a estos derechos son: Independencia del poder judicial, responsablltda
de la Administracin por sus propios actos, derecho del ciudadano a elegir abogado y
sistema policial controlado por la ley."
miento de control que se establece en la jurisdiccin contencioso-administra-

tiva ante el Tribunal Fiscal de la Federacin, el Tribunal de Conciliacin
y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado, el Tribunal de lo
contencioso administrativo del Distrito Federal.
El procedimiento administrativo est constituido por un conjunto de tr-
mites y formalidades -ordenados y metodizados en las leyes administrati-
vas-, que determinan los requisitos previos que preceden al acto adminis-
trativo, como su antecedente y fundamento, los cuales son necesarios para su
perfeccionamiento y condiciona su validez, al mismo tiempo que para la
realizacin de un fin,"
El conjunto de trmites forman un necesario material informativo, que
conduce a la elaboracin del acto administrativo.
Para alcanzar los fines contenidos en la legislacin administrativa, la Ad-
ministracin pblica est obligada a efectuar una serie de actos de naturale-
za y efectos muy variables. Ellos formas un conjunto de actos en los que se
concreta .la actuacin administrativa y conducen a la decisin definitiva.
La preparacin del acto administrativo -siguiendo el camino por donde
?eb~n marchar los expedientes- proporciona al poder pblico los elementos
IndIspensables para su formacin eficaz y su ejecucin estricta, como metas
del Estado de derecho. Las actividades materiales, los procedimientos tcni-
cos, econmicos y juridicos, son en muchos casos, medios tiles y necesarios
para llegar a la culminacin del acto administrativo. El procedimiento, por
10 tanto, es un elemento formal del acto administrativo que domina la casi
totalidad de la accin administrativa. Es la forma actuante de la Administra-
cin pblica. El expediente administrativo, como forma escrita y documenta-
da, recoge todas las actuaciones llevadas a cabo durante el procedimiento
administrativo.
El procedimiento administrativo est formado por una serie de forrnal-
dad~s que establecen una garanta para los administrados, para evitar arbi-
~ranedades y obtener, un resultado determinado, en este caso, el asegurar el
inters general. El procedimiento es una slida garanta de los diversos in-
tereses en juego. La Administracin pblica debe asegurar el inters general
y con respecto a los particulares la ,administracin est obligada a seguir
estos desenvolvimientos legales."
-- (/ ~Ical Zamora y Castillo, Niceto. Da las siguientes acepciones de la palabra pro-

ce mIento: "1) Sinnimo de juicio; 2) Designa una fase procesal autnoma y delimitada
I~~pec~o del juicio con que se entronca; 3) Sinnimo de apremio; 4) Despacho de la
eJeCUCIn en el juicio mercantil; 5) Diligencias, actuaciones y medidas; 6) Tramitacin
o s~st,~nciacin total o parcial." Eduardo Pallares, "Diccionario", ob. cit., pg. 533.
El procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que se
~~ncreta la actuacin administrativa para la realizacin de un fin." Exposicin de mo-
lIVOS de la Ley de procedimiento administrativo espaol de 17 de julio de 1958. Esta
leyes un ejemplo de la sistematizacin del procedimiento administrativo y de lo que puede
ograrse aprovechando el desarrollo doctrinal de esta materia.
... Ser oportuno pasar ahora a una breve exposicin de la fisiologa de este tipo
d e 5"
orga' i
mzaci n. En otras palabras, ha llegado el momento de interesarnos por la din-
262 ANDRS SERRA ROJA'
Por lo que se refiere al procedimiento administrativo, la Suprema Corte

de Justicia de la Nacin ha sentado la siguiente tesis jurisprudencial: Recop.
17-65, tesis 213, 2~ Sala:
"Si en el procedimiento administrativo no- se llenan las formalidades exigidas

por la ley que se aplica, con ello se violan las garantas individuales del interesado
y procede concederle la proteccin federal para el efecto de que se subsanen las
deficiencias del procedimiento."
Por lo que se refiere a los procedimientos tcnicos, debemos hacer una

distincin: cuando el procedimiento tcnico es ordenado por una ley admi-
nistrativa, y cuando dicho procedimiento queda a la libre determinacin de
la administracin pblica. El procedimiento tcnico es un poderoso instru-
mento de la accin administrativa. Siendo tan compleja la accin estatal, su
tecnificacin conduce a planteamiento y soluciones de gran amplitud, que
constituyen un orden y forma de proceder.
2. DIVERSAS FORMAS DEL PROCEDIMIE.NTO ADMINISTRATIVO
La funcin administrativa se realiza por medio del procedimiento admi-

nistrativo constituido por las formas legales o tcnicas, necesarias para
formar la voluntad de la Administracin pblica. Ellas sealan los cauces
concretos, o conjuntos de reglas, a travs de las cuales se elabora el acto
administrativo o declaracin de la voluntad administrativa."
Al estudiarse esta materia de una manera general, es necesario deslindar
los caminos que debe transitar la administracin.
a) La gestin administrativa o de oficio en la que no intervienen l~s
particulares, salvo por excepcin. Es una actuacin espontnea de la adrni-
nistracin para el cumplimiento de los fines del Estado, con formalidades
muy simples, rpidas, giles, flexibles y limitadas al cumplimiento de la ley
y a asegurar el inters general.
b) El procedimiento administrativo de carcter imperativo que afect~
los derechos de los particulares, que deducen sus pretensiones administratI
vas. stos son originados en la ley y protegidos a travs de los procedimientos
administrativos que son una sucesin de garantas jurdicas.
mica administrativa, si bien la investigacin debera quedar dentro de esquemas gener~'

les en el intento de comentar algunos aspectos caractersticos de las principales mani-
festaciones del comportamiento administrativo." Frederick C. Mosher y Salvatore Cimmino,
Ciencia de la administracin. Eds. Rialp, S. A., Madrid, 1961, pg. 195.
6 La creacin del Estado de Derecho no lleg en su primera fase a comprender tod~
la vida administrativa. Aunque desde el siglo pasado contamos con diversas leyes adwl'
nistrativas, slo en contadas situaciones se estableci el procedimiento administrativo. Lo
cual dejaba un campo muy extenso de accin administrativa ajeno a los problemas p~~
cedrnentales. La tendencia actual es la de proveer a la legislacin sustantiva o JJllItcfla
de procedimientos adecuados.
El procedimiento administrativo, en sus aspectos ms particulares, reviste

las siguientes formas:
1. El procedimiento de tramitacin o conjunto de actos que conducen al
acto definitivo, o sea, la decisin administrativa.
2. El procedimiento administraiiuo de oposicin, para sustanciar la pre-
ferencia del derecho anterior.
3. El procedimiento de ejecucin o serie de actos que tienden al cumpli-
miento de los propsitos contenidos en el acto.
4. El procedimiento sancionador, mediante el cual la administracin
castiga las violaciones legales; y
5. El procedimiento revisor, cuando la administracin revisa los actos de
oficio o mediante los recursos administrativos.
a) La gestin administrativa de oficio

Hay una extensa actuacin de oficio, espontnea o de gestin en el cum-
plimiento de las leyes administrativas. No siempre se originan discrepancias,
con los particulares o los dems entes. Es suficiente revisar la Ley para
~omprobar las numerosas materias que tienen a su cargo dominadas por el
inters general.
~a Administracin pblica para el cumplimiento de los fines del Estado,
realIza numerosas actividades materiales, tcnicas, jurdicas, econmicas, S~
ciales en general, que tienden al bienestar general como la construccin de
una carretera, una escuela, un sistema de riego, ciertas actividades patrimo-
niales, y otras anlogas.
Inspiradas en el inters general, estas actividades no deben causar ningn
perjuicio a los particulares, porque no estn revestidas de carcter imperativo.
L~s procedimientos administrativos, cuando existen, son sencillos, rpidos y
efIcaces, en algunos casos son meras rutinas administrativas. De todas mane-
r~s deben seguirse ciertos cauce, en numerosos casos establecidos por la pro-
pIa legislacin administrativa.
La legislacin administrativa cubre aspectos importantes de esta activi-
dad administrativa, como la determinacin de la competencia del rgano que
la realiza, exigencias de las leyes en materia de contratos, disposiciones pre-
supuestales, formas de actuar y otros requisitos legales.
Contra lo que se supone el derecho est vivamente interesado en todos
los problemas internos y externos de -la Administracin pblica.
. En los casos que hemos sealado, los particulares pueden dirigirse al go-
bIerno sugiriendo obras, criticando sus actos, mostrndose favorables o no a
la accin administrativa, pero no tienen el carcter de interesados directos.
E? u.na democracia el poder pblico debe escuchar los reclamos de la opinin
publIca, principalmente la que se hace a travs de los tcnicos.
En la gestin administrativa de oficio pueden afectarse intereses parti-
culares. Tal es el caso en que al construir una carretera sea necesario un
procedimiento de expropiacin, o .los problemas que puedan surgir en la

celebracin de los contratos.
b)El procedimiento administrativo que afecta derechos de los particulares

La Administracin pblica lleva a cabo numerosos actos, muchos de los
cuales son provocados por los mismos particulares, por los derechos que ellos
originan, como la concesin de servicio pblico, de radio y televisin, ex-
plotacin de bienes del Estado, contratos administrativos, autorizaciones,
licencias, permisos y otros actos administrativos. En otros casos es la activ-
dad administrativa la que afecta derechos de particulares, como en los casos
de expropiacin y de requisicin.
El procedimiento administrativo en nuestra legislacin, que puede afec-
tar los derechos de los particulares, reviste una particular importancia.
Comenzaremos por sealar que no hay un procedimiento tipo, uniforme
o general, que sirva de base a todas las actuaciones de la Administracin
pblica, que puedan afectar los derechos privados. Por el contrario, nos en-
contramos con situaciones diversas: tales como la ausencia de un procedi-
miento administrativo, o una diversidad de procedimientos que corresponden
a las diversas materias administrativas, que constituyen verdaderas forma-
lidades.
En numerosos casos la Administracin acta con la colaboracin de los
mismos particulares interesados, que ejercen los derechos que les conceden
las leyes administrativas. stas son prdigas en sealar procedimientos ad-
ministrativos especiales, pudiendo decrse que a cada ley administrativa co-
rresponde un procedimiento administrativo.
El particular puede en muchos casos intervenir en la preparacin e im-
pugnacin de la voluntad administrativa, ya iniciando el procedimiento ad-
ministrativo, como en una solicitud de concesin minera, o de una patente, o
de una autorizacin; o durante el procedimiento administrativo, apersonn-
dose en el expediente o impugnando un procedimiento o resolucin adrni-
nistrativa como en los casos del procedimiento de oposicin.
Los problemas surgen cuando la actuacin de oficio o a peticin de par-
te interesada, origina una decisin administrativa que afecta un inters par-
ticular. Desde luego ste tiene derechos que emanan de la Constitucin 'Y
de la legislacin administrativa que el poder pblico est obligado a respe-
tar. Lo normal es que en todos estos casos la ley seale los procedimientos
a seguir, o por lo menos se mantengan ciertas garantas generales.
La falta de un Cdigo Federal de Procedimiento Administrativo, no n~s
permite formular un juicio sobre un tipo general de procedimiento admi-
nistrativo, que comprenda a toda la funcin administrativa. Cada una de
las leyes administrativas tiene su propio procedimiento especial, sealndose,
en algunos casos, hasta la ausencia de dicho procedimiento que obliga en no
pocas ocasiones a situaciones injustas. .
La ley de poblacin, la ley de extranjera y naturalizacin, la ley lIllne-
ra, la ley federal de expropiacin, la ley de invenciones y marcas, la ley de

aguas y otras ms, son ejemplos de leyes que contienen un procedimiento
administrativo en relacin con su materia.
El Cdigo Fiscal de la Federacin, la ley de los Trabajadores al Servicio
del Estado y otros, son ejemplos de leyes que establecen procedimientos
anlogos al procedimiento judicial.
El ideal en esta materia es la formulacin de un Cdigo Federal de Pro-
cedimiento Administrativo, como en Espaa y Argentina con su "ley de proce-
dimiento administrativo", en los Estados Unidos de Norteamrica la ley de
"Proceeding Administrative" y otros pases.
c) El procedimiento administrativo de oposicin

El procedimiento administrativo de oposicin, u oposicin administrativa,
es un procedimiento por medio del cual el particular que puede afectarse
con una resolucin administrativa ocurre a las propias autoridades, haciendo
valer un derecho anterior, solicitando de ellas revise sus procedimientos, ano
tes de resolver en definitiva. En este caso la ley administrativa establece
procedimientos de defensa para el interesado afectado con la resolucin.
La ley reglamentaria del .artculo 27 constitucional en materia minera
(D. O. F. del 22 de diciembre de 1975), ordena:
"Artculo 69. Es causa de oposicin a una solicitud de asignacin o de
~once~in minera, a una concesin de explotacin, o a la ejecucin de traba-
J?S mmeros: l. La invasin total o parcial de los terrenos que seala como
hbres el articulo 18, y n. Cuando a consecuencia de los trabajos que hubie-
ren de ejecutarse, se causaren daos en bienes de inters pblico o afectos
a un servicio pblico, o en propiedades privadas, o cuando la Secretara del
Pat:imonio Nacional no hubiere puesto en conocimiento de sus porpietarios
o tltulares las solicitudes respectivas para los efectos del artculo 18."
"Artculo 70. La Secretara del Patrimonio Nacional resolver si es o no
procedente la oposicin oyendo a las partes, o de plano si no comparecen.
E~ caso que la oposicin se presentare en relacin con la ejecucin de tra-
baJOS, la resolucin recaer sobre la suspensin definitiva de los mismos o
sobre la ejecucin previa de obras de seguridad que hagan desaparecer la
amenaza de daos en que se fundare la oposicin."
. .El procedimiento administrativo de oposicin se consider por algunos
juristas como anticonstitucional, calificando de arbitraria la resolucin ad-
ministrativa al resolver el derecho controvertido. Manuel Calero al discu-
ti~se la ley minera de 1909 y el voto de don Ignacio L. Vallarta, tomo H,
pago 217. "Votos".
T Algunas leyes administrativas optan por el procedimiento de oposicin judicial.

al era el caso de la Ley de Aguas de Propiedad Nacional (D. O. F. del 31 de agos-
to ~e 1?34) hoy derogada. que dispuso:
A:rtIculo 98. El solicitante de una concesin y el opositor en su caso, podrn
OCUTnr a los tribunales reclamando contra la resolucin que la Secretara hubiere
dictado aceptando o desechando respectivamente la oposicin. El tercero que se

crea perjudicado con la resolucin administrativa que confirme derechos sobre las
aguas, podr ocurrir a la va judicial contra dicha resolucin."
A pesar de estas opiniones consideramos que el procedimiento de oposi-

cin, legalmente establecido; es un medio de defensa administrativo eficaz,
para que la autoridad revise sus propias determinaciones, mxime que exis-
ten defensas jurdicas posteriores para dilucidar esas contradicciones.
Situaciones semejantes son las que se originan en los casos de nulidad de
patentes y las de registro de marcas comerciales, y otros casos anlogos.
Cuando se establezcan los tribunales administrativos de plena jurisdiccin,
estas resoluciones debern ser de su competencia.
3. NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El procedimiento administrativo o conjunto de trmites establecidos por

la ley, proceden, preparan y contribuyen a la perfeccin de las decisiones
administrativas y se fundan en el orden jurdico administrativo. Las leyes
administrativas son en buena parte leyes de procedimiento.
Elevado a la categora de una garanta constitucional y administrativa
I
-cuando lesiona un derecho-s, este problema ha ido adquiriendo importan-

cia y seguridad en nuestras instituciones administrativas. No podemos dejar
de aludir a la influencia del procedimiento jurisdiccional, que en algunas
ocasiones inspira a la ley, pero, como sealaremos, tiene un campo de accin
diferente.
El procedimiento administrativo seala el desarrollo legal de la accin
del poder pblico y constituye un mtodo para ejecutar las leyes administra-
tivas. Por medio del procedimiento se asegura el mantenimiento del princi-
pio de legalidad. La severidad del procedimiento administrativo se apoya
en la desconfianza del legislador respecto del funcionario y del propio par-
ticular que acta en asuntos administrativos."
7 "Las caracterstcas del procedimiento administrativo que podramos llamar tradicio-

nal, anterior a los esfuerzos contemporneos de sistematizacin han sido las siguientes:
primera, una mayor rapidez; se supone que los negocios administrativos ligados con los
intereses pblicos, exigen de una gran expedicin; segunda, una menor formalidad, sta
es una nota general en todas partes; tercera, y aqu entramos ya en la enumerac.i~ de
las deficiencias, un sigilo del procedimiento administrativo: el procedimiento admmls~ra
tvo tradicional ha sido tradicionalmente secreto; luego, cuarto, lo que en la doctrma
llama una falta de adherencia: en el procedimiento Judicial ha habido en general con-
tinuidad, fijeza en los rganos encargados de llevarlo y despus en las legislaciones que
siguen el procedimiento oral, una identidad fsica inclusive, entre las personas que tra-
mitan el negocio y quienes lo resuelven, en cambio, el procedimiento administrativo se ha
en
caracterizado por su desvinculacin, por su desarticulacin, muchas agencias intervien.
en l: en ocasiones quien decide no ha tenido contacto absolutamente con el asunto: qu;n-
to, una falta de determinacin en cuanto a las pruebas que pueden aportar tantO os
particulares como la administracin misma; sexto, una incertidumbre en cuanto a la ter-
Los tres actos ms importantes de la accin del Estado son: la ley que
es el acto que corresponde a la funcin legislativa: la decisin administra-
tiva o ejecutoria, que es el acto ms importante de la funcin administrati-
va y la sentencia, que es el acto tpico correspondiente a la funcin juris-
diccional. No sealar procedimientos en materia legislativa, administrativa
I
y judicial, es destruir los principios del Estado de derecho y llegar a la ac-

tuacin arbitraria de los funcionarios.
El procedimiento administrativo en los mismos trminos, tiende al ase-
guramiento de los fines del Estado, estableciendo vas rpidas y eficaces, y
eliminando todo aqueIIo que dilate o entorpezca la accin de la Adminis-
tracin pblica.8
Debemos indicar que los diversos actos administrativos estn gobernados
siempre por el inters general, que debe ser predominante en todas las re-
laciones pblicas. Como tambin nos encontramos en presencia de intereses
particulares, la legislacin administrativa debe cuidar de que no se le lesio-
nen y se mantengan en 10 posible, y no contraren las finalidades pblicas,"
El procedimiento administrativo contenido en las leyes administrativas
es muy variable y reviste caracteres complejos, todos ellos encaminados a
una mayor atencin de los servicios pblicos y dems propsitos de la Ad-
ministracin pblica. Las condiciones actuales de los sistemas polticos tien-
de? a alejarse de las tesis conciliatorias entre el inters pblico y el inters
pnv~do. Los graves problemas sociales nos llevan inexorablemente al asegu-
ramIento del inters general.t?
~a indicamos que carecemos de un cdigo federal de procedimiento adminis

trativo .y que cada da se seala ms la urgencia de su expedicin. Las bases que
se pudIeran adoptar seran las siguientes:
~inacin del procedimiento (largo silencio de la administracin, decisiones no bien mo-

:lvadas) . y por ltimo, sptimo: falta de una sistematizacin jurdica precisa en cuanto a
os medos de impugnar las decisiones administrativas. Los autores anglosajones ligados
con. su. tradicin jurdica procesal atacan tambin al procedimiento administrativo de
arbltranedad, en cuanto que la administracin a veces no respeta los precedentes, sino
q~e est siempre pronta a dictar disposiciones caprichosas." Antonio Carrillo Flores, ob.
CIt., pgs. 91-92.
8 Para Carda Oviedo el procedimiento administrativo es la serie de trmites y foro
malidades a que deben someterse los actos de la administracin, con el objeto de que se
prodUzcan con la debida legalidad y eficacia, tanto en beneficio de la Administracin
(Omo de los particulares.
9 Sin embargo, el particular debe ser amparado en estos derechos esenciales: Derecho
a ser notificado; derecho al trmite de audiencia; derecho a no ser molestado innecesaria-
:ente; derecho a actuar por representante; derecho de informacin; derecho de peticin;
erecho a obtener resolucin administrativa. "Manual", ob. cit., pg. 39.
b 11) La ley de procedimiento administrativo espaol de 1<;> de noviembre de 1958 se
~a en estas ideas: 1) La unidad y flexibilidad del procedimiento; 2) La racionaliza-
~I ''. de la actividad administrativa; 3) La colaboracin de los administrados; 4) La re-
~cc16n del nmero de disposiciones reglamentarias. Vase Manual de procedimiento admi-
nIstrativo, pg. 14.
Primero, el principio de la audiencia de las partes. u

Segundo, enumeracin de los medios de 'prueba que deben ser utilizados por
la Administracin o por las partes en el procedimiento.
Tercero, determinacin del plazo en el cual debe obrar la administracin.
Cuarto, precisin de los actos para los que la autoridad debe tomar la opinin
de otras autoridades o consejos.
Quinto, necesidad de una motivacin por lo menos sumaria de todos los actos
administrativos que afectan a un particular.
Sexto, condiciones en las cuales la decisin debe ser notificada a los particu-
lares, y como reglas generales complementarias: 'la declaratoria de que todo que-
brantamiento a las normas que fijen garantas de procedimiento para el particular
deben provocar la nulidad de la decisin administrativa y la responsabilidad para
quien las infrinja.l2
Sin embargo, debemos precisar que' el procedimiento administrativo no

tiene el rigor del procedimiento civil. La Administracin pblica por norma
general debe actuar regulada por los intereses que atiende y slo en el caso
de que se afecten intereses particulares el procedimiento, como garanta cons-
titucional, debe rodearse de sus elementos propios.
El procedimiento administrativo en lo general es contradictorio, inquisitivo, es-
crito y poco formalista,13
a) Contradictorio porque estamos en presencia de numerosos procedimientos di-
versos entre s, que son tantos como leyes administrativas;
b) Inquisitivo porque por su propia naturaleza es necesario investigar, averiguar,
recabar y precisar con cuidado y diligencia las cosas o los motivos que fundan el
acto administrativo; 14
e) Escrito porque sta es la forma normal y adecuada que deben revestir l~s
actos administrativos, si bien debe tenerse en cuenta que en las actividades coti-
dianas de la administracin es necesario emitir numerosas rdenes o acuerdos ver-
bales de escasa trascendencia, pero tiles para el manejo de los asuntos; lIS
U lnconstitucionalidad de la Ley de Patentes y Marcas en cuanto no establece el

requisito de audiencia. La ley de Patentes y Marcas es anticonstitucional, en cuanto a que
establece un procedimiento qu no da derecho de audiencia ni de defensa a los intere
sados. S. I- F. Tomo 71, pg. 4156. .
12 Para formarse una idea del nmero de procedimientos administrativos, alu.dl~OS
a la ley espaola antigua de 19 de octubre de 1889, que contena ms de 500 procedImIen-
tos especiales frente a 27 procedimientos especiales de la actual ley de 17 de julio de
1958. En la legislacin administrativa mexicana vigente se han multiplicado los proce
dimientos admiistrativos especiales en materia de minas, expropiacin, nacionalidad, pro-
piedad industrial, comerciales, forestal, radiodifusin, vas generales de comunicacin, aguas
y otros ms. .
13 Estas ideas coinciden con las conclusiones del Instituto 'Internacional de Ciel~cI~
Administrativas de Varsovia de 1936. Adems han sido desarrolladas con mayor amph tu
en la obra de Ignacio Burgoa, Las garantas individuales, 4:. ed., pg. 487. 51
14 Tomo 71, pg. 4156. Tomo 102, pg. 2246. Tomo 127, pg. 4156. Tomo 128, pg. 31 .
"El procedimiento administrativo es un verdadero juicio o proceso, anlogo al pe~'
pues ha resuelto que no puede sujetarse dos veces a una persona al procedimiento admI-
nistrativo de contrabando." Seminario Judicial de la Federacin, T. 125, pg. 406.
15 Jean Rivero, ob, cit., 2:' ed., 1962, pg. 109. Dalloz.
d) El procedimiento administrativo es poco formalista, sin excesivas formalida-

des, porque as lo exige la rapidez y eficacia de la Administracin, pero siempre
subordinado a determinadas formalidades de seguridad jurdica.
Las doctrinas administrativas han sentado los siguientes principios en materia
de procedimiento administrativo: 1. Predominio de la actuacin de oficio; 2. Ca-
rencia de solemnidades; 3. Rapidez; 4. Predominio de la forma escrita; 5. Gratui-
dad en lo general, ms oneroso en ciertas formas administrativas como el registro,
certificacin, etc.; 6. No siempre es precisa una direccin tcnica; 7. Tramitacin
sencilla.
4. PROCESO y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Existen diferencias importantes entre el criterio de los procesalistas y los

administrativistas sobre la naturaleza del proceso en general, y en particular,
con las relaciones que se deban establecer con el proceso y procedimiento
administrativo.
Proceso, accin y jurisdiccin son conceptos de indudable significacin
tanto en la actividad jurisdiccional de la Administracin, como en la deter-
minacin del procedimiento administrativo. Se afirma con razn que estos
conceptos no han alcanzado su elaboracin defnitiva.t"
. El punto de partida del proceso es la iniciativa del actor y la contesta-
cI?n del demandado. Fijada la cuestin jurdica, el orden lgico del proced-
nuenro debe culminar en una resolucin o examen de las pretensiones plan-
teadas.17
~ice a este respecto Jess Gonzlez Prez: 18 "La frmula procesal de satis-
Iaccn de pretensiones consiste en que el propio Estado a travs de rganos insti-
tuidos especialmente para ello, lleva a cabo la satisfaccin de las mismas."
Satisfaccin de pretensiones o resolucin a un conflicto de intereses, el proceso
~parece como una actividad que deber examinar esa pretensin o declarar ese
~~ters. Eduardo J. Couture indica: "Todo proceso presupone uno o varios con-
lictos para dirimirIos por acto de la autoridad. La doctrina distingue entre auto-
defensa (vas de hecho para hacer la justicia); la auto-composicin (entendimiento
16 Dice a este propsito el distinguido jurista Niceto Alcal Zamora y Castillo con
~na buena dosis de irona: "La imprecisin que los rodea podra reflejarse, a mi enten-
d~r, Jugando con los verbos ser y estar, en los trminos siguientes: del proceso sabemos
de ~de .est., .re:o no lo que es (si una relacin jurdica o una situacin jurdica, etc.) :
a JUrSdlCCln conocemos lo que es, pero no en dnde est (si en el derecho procesal
ob en el constitucional), y de la accin ignoramos lo que es (pugna entre las teoras
~ :tractas y las concretas) y donde est (si en el campo del derecho material o en el
de Derecho procesal). Como es natural, nuestras palabras no deben ser tomadas al pie
el la letra, sino slo como una forma llamativa para expresar la incertidumbre doctri-
:a e~ torno a esos conceptos." Proceso, autocomposicin y autodejensa. Contribucin al
studlo de los fines, del proceso. Mxico. Imprenta Universitaria, 1947, pgina 100.
n1~ 17 Feliciano Benvenutti, "Funcione, procedmento, proceso", Reo, Tr, Dir, Pubb., 1952,
r'"6' 118.
18 Jess Gonzlez Prez, Derecho procesal administrativo. T. 1, pg. 47.
para poner fin al conflicto por acto de las partes); y proceso (va de derecho para
poner fin al conflicto por acto de autoridad). El proceso tiene, como finalidad,
hacer cesar el conflicto mediante un debate preordenado por acto de la autoridad." 19
Matizando esta distincin dice Francisco Lpez Nieto (El procedimiento admi-
nistrativo. Ed, Bosch, Barcelona, 1960, pgina 25): "En efecto, toda actuacin de
la leyes proceso y por tanto, hemos de admitir que en el Estado moderno esa Iun-
cin es realizada no slo por los tribunales de justicia, sino tambin por la Admi-
nistracin. El proceso que lleva a cabo la Administracin para aplicar el derecho
en uso de sus potestades, ya dictando normas, ya declarando o modificando dere-
chos en primera decisin o revisando sus propios actos, ya imponiendo sanciones,
se denominar procedimiento administrativo. El proceso que llevarn a cabo los
tribunales revestidos de todas las garantas que la jurisdiccin requiere, ser pro-
cedimiento judicial. Habr un procedimiento de la Administracin, realizacin prc-
tica del derecho, no revestido de tanta proteccin; y un procedimiento judicial
rodeado de mayores garantas, que podr incluso revisar al anterior. Uno y otro
podrn versar sobre materia administrativa; y para distinguir el procedimiento pro-
pio de la Administracin del procedimiento judicial que revisa el anterior, llama-
remos al primero procedimiento administrativo y al segundo procedimiento conten
coso administrativo."
No deben confundirse proceso y procedimiento debiendo precisarse la natura-
leza de ambas nstituciones.
Dos' opiniones debemos considerar, tal como se expone en la obra citada de
Gonzlez Prez: la tesis que confunde proceso y procedimiento y la tesis que dis-
tingue proceso y procedimiento. La primera tesis es insostenible "porque el pro-
ceso, por su propia naturaleza puede darse en todas las funciones estatales". La
segunda tesis se apoya segn el autor que citamos en que "La mayora de la doc-
trina procesal parte de la distincin entre proceso y procedimiento, afirmando que
mientras aqul es un concepto esencialmente teleolgico, ste es de ndole formal.
El proceso es una institucin jurdica de satisfaccin de pretensiones, precisamente,
aquel sistema que confa la satisfaccin de las pretensiones a un rgano estatal
instituido especialmente para ello, independiente y supraordenado a las partes. El
procedimiento, por el contrario, es un concepto puramente formal; es la serie o
sucesin de actos regulada por el derecho. Por eso se ha podido afirmar que ~~
procedimiento es al proceso como el acueducto al agua que por el mismo corre.
En trminos generales se llama proceso a toda instancia ante un juez o

tribunal sobre una diferencia entre dos o ms partes, es decir, indica un con
19 Eduardo J. Couture, Introduccin al estudio del proceso civil. Aray, Buenos Ai~es.
pg. 55. Este autor agrega: "Contemplados desde el punto de vista de su estructura, e~lst~
una unidad entre el proceso parlamentario, el proceso administrativo y el proceso [ndi-
cial. ~odo~ ellos se ~poyan, desde e~. punto de ~ista, en la necesidad del debate Y e:.
convemencra que denva de la exposicin de las Ideas opuestas para llegar a la venia
Pero en su finalidad difieren, en cuanto a que el proceso parlamentario, con su .d~ba:
de los representantes del pueblo, apuntan a la sancin de la ley; el proceso adm~n~st
tivo, con su acopio de antecedentes tcnicos, apunta hacia el gobierno y la admInistra
cin; y el proceso judicial, con su debate de las partes interesadas y recaudacin ~e Pr:;~
bas, apunta hacia la cosa juzgada, esto es, hacia la solucin (eventualmente coacuva) e
conflicto de intereses."
junto de actos jurdicos coordinados encaminados a la satisfaccin de la pre

tensin planteada.w
El procedimiento, por el contrario, son las formas segn las cuales los neo
gocios administrativos se preparan, es decir, es el conjunto de trmites reali-
zados para llegar a la elaboracin del acto administrativo o a la solucin
de un proceso.
Es conveniente sealar que esta terminologa procede de la teora procesal
civil y se extiende al campo del derecho administrativo.
Guasp considera al proceso como la resolucin de un conflicto social, en tanto

que Pallares considera que: "Proceso significa un conjunto de fenmenos, de actos
o acontecimientos, que suceden en el tiempo y que mantienen entre s determina-
das relaciones." Hay en este sentido un proceso moral, como un proceso civil, como
un proceso administrativo, lo esencial es "que esos fenmenos y acontecimientos
mantengan entre s determinados vnculos, que los hagan solidarios los unos de los
otros, sea por el fin, a que tiende todo el proceso, sea por la causa generadora de
los mismos... ".:n
El proceso administrativo es una forma del proceso jurdico y se caracte-

nza por una serie de actos coordinados y regulados legalmente por medio de
los cuales se verifica la funcin administrativa, en forma regular o en con-
troversias sobre su materia.
En el campo del derecho administrativo es de aplicarse no slo este con-
cepto, sino el de proceso jurisdiccional cuando la administracin lo realiza.
. El punto de partida del proceso es ese complejo de actividades que se in-
c~~ c~n la .demanda del actor y la contestacin del demandado. Fijada la cues-
t~~n jurfdca, el orden lgico del procedimiento debe culminar en una resolu-
cion o examen de la pretensin planteada.
Es de verdadero inters sealar las diferencias entre proceso y procedimiento,

{~Ie no son sinnimos o intercambiables. Alcal Zamora y Castillo nos dice: "Con-
vlen:, sin embargo, evitar la confusin entre ellos, porque si bien todo proceso
reqUIere para su desarrollo un procedimiento, no todo procedimiento es' un pro-
(eso. (v,. gr. el que se utilice para la extradiccn) , El proceso se caracteriza por
S~l 'fmabdad jurisdiccional compositiva del litigio, mientras que el procedimiento
[ue puede manifestarse fuera del campo procesal, cual sucede en el orden admi-
nIstrativo o en el legislativo) se reduce a ser una coordinacin de actos en marcha,
relacionados o ligados entre s por la unidad del efecto jurdico final, que puede
~er, el de un proceso o el de una fase o fragmento suyo (v. gr. procedimiento
lllCldental o impugnativo). As pues, mientras la nocin de proceso es esencial-
~ente teleolgica, la de procedimiento es de ndole formal, y de ah que, como
u~?o .veremos, tipos distintos de proceso se puedan sustanciar por el mismo pro.-
~~ l~lento, y viceversa, procedimientos distintos sirvan para tramitar procesos de
--
1 ntlCo tipo. Ambos conceptos coinciden en su carcter dinmico, reflejado en su
: Ja.ime Guasp, Derecho procesal civil, 2\1 ed. IEP. Madrid, 1962, pg. 11. T. I.
Yersi ~lcelo Alcal Zamora y Castillo, Proceso, autocomposicin y autodeiensa. Imp. Un-
1
tara. Mxico, pg. I lO, nota 168.

comn etimologa, de procederc, avanzar; pero el proceso, adems de un proced-

miento como forma de exteriorizarse, comprende los nexos -constituyan o no rela-
cin jurdica- que entre sujetos (es decir, las partes y el juez) se establecen duo
rante la sustanciacin del litigio." ZO.l
El doctor Eduardo Pallares, en su diccionario de derecho procesal, alude en
forma importante a la naturaleza del proceso aclministrativo en los trminos sguien-
tes: "Proceso administrativo, es aquel en que la administracin es parte y con-
cierne a la aplicacin de las leyes administrativas, por lo cual los intereses que
en l se ventilan son de orden pblico por afectar directamente al Estado." Car-
nelutti sostiene que "los procesos administrativos tienen trascendencia poltica, pero
es evidente que slo dando a la palabra poltica el sentido de algo que interesa
al Estado, se pueda hablar de dicha trascendencia. Que a un ciudadano se le cobre
una cantidad mayor que la que deba pagar por impuesto predial o de cooperacin,
por ejemplo, no tiene ninguna importancia poltica".23
y concluye: "Los procedimientos econmicos-coactivos no son ningn proceso
administrativo. En ellos la administracin se hace justicia por s misma."
"Los jurisconsultos han formulado diversos criterios para explicar las diferencias
entre el proceso civil y el administrativo: a) Que en el civil se ventilan derechos
y en el administrativo simplemente intereses no tutelados por el derecho; b) Que
los tribunales administrativos gozan de un poder discrecional que no tienen los
civiles. Estas tesis son falsas porque hay procesos administrativos que versan sobre
derechos y no sobre meros intereses y porque los tribunales gozan algunas veces de
poderes discrecionales Y' los rganos administrativos no siempre lo tienen."
Finalmente en los procesos administrativos se discute la justicia de una reso-
lucin o mandato administrativo, y tambin de procedimientos coactivo-administra'
tivos, Dice Jaime Guasp: "Cuando I una persona se siente herida o lesionada en
sus intereses o derechos por la actividad de rganos administrativos, y afirma que
tal ataque o lesin est prohibido por las normas a que dicha colectividad debe
ajustarse cuando convierte su afirmacin en la pretensin de que se realice un
acto que elimine o anule las consecuencias del primero, cuando finalmente, para
atender a estas pretensiones crea el Estado una serie especial de rganos con l~
misin especfica de actuarIas si son fundadas, nos hallamos ante una estricta aplI
cacin de la institucin procesal al mundo del derecho administrativo." 24
22 Jess Gonzlez Prez, ob. cit., T. 1, pg. 117, nos ofrece esta definicin de proceso
administrativo: "el proceso administrativo, como la serie o sucesin de actos que tienden
a la actuacin de una pretensin fundada en normas de derecho administrativo por r-
ganos de la jurisdiccin especial contencioso administrativa".
23 Eduardo Pallares, Diccionario de derecho procesal civil. 2~ ed. 1956, pg. 534. Ed.
Porra, S. A.
Francisco L6pez Nieto, El procedimiento administrativo. Bosch ed. Barcelona, pg",~I.
"El procedimiento administrativo es el cauce legal que los rganos de la administrac1n
se ven obligados a seguir en la realizacin de sus funciones y dentro de su competenCIa
respectiva para producir los actos administrativos."
Sobre la naturaleza del procedimiento administrativo pueden consultarse las ejecu;
rias siguientes del Sem, [ud: de la Federacin. Tomo 18, pg. 195; T. 22, pg. 396; T. ,
pg. 687; T. 77, pg. 374. lo
24 Jaime Guasp. Prlogo a la obra de Laureano Lpez Rod: "El coadyuvante en
contencioso administrativo." Rev. Der. Privo Madrid, 1943.
5. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y PROCEDIMIENTO CIVIL
Durante largos siglos el derecho procesal ha sido estudiado como un cuer-

po de conocimientos autnomos y como una importante rama del derecho
pblico general. Los procedimientos judiciales forman un sistema de normas
obligatorias para funcionarios judiciales y particulares, en la secuencia que
conduce a la sentencia y a su cumplimiento voluntario o coactivo segn los
casos. Son procedimientos que corresponden al desenvolvimiento de la fun-
cin jurisdiccional, e implican, en forma frecuente, una controversia judicial.
Esta' evolucin ha permitido que se cuente con un sistema metdico y
congruente, con principios procesales bien definidos y continuamente revi-
sados.25
A diferencia del procedimiento judicial, el procedimiento administrativo
propiamente dicho, y el contencioso administrativo son relativamente nue-
vos, pues su configuracin surge del siglo pasado, con la aparicin del dere-
cho administrativo.26
Desde el primer momento el derecho procesal ejerce influencia sobre el
derecho administrativo, proporcionndole sus resultados jurdicos que son des-
de luego aprovechados por la nueva rama del derecho.
Una parte importante de las instituciones administrativas estaba inmersa
en el derecho privado, y por la ley natural del menor esfuerzo y del prece-
dente, las instituciones administrativas estaban saturadas de aquel derecho, al
que se ocurria cada vez que se presentaba un problema.
. En materia judicial el procedimiento es bsico en cuanto a la interven-
cin de los particulares, desde el primer momento del planteamiento de la
c~ntroversia judicial. En cambio, en el procedimiento administrativo la admi-
n.l~tracin sigue, con mayor libertad, el curso procedimental hasta su culmina-
~lon en la decisin administrativa. Es frecuente que el particular no tenga
mgerencia en ese procedimiento, salvo en el contencioso administrativo y su
papel es el de un mero colaborador de la administracin para la ejecucin
de .la ley. El conflicto se presenta cuando el procedimiento administrativo
oblIga a la autoridad a una decisin que afecta un inters particular.s?
No podran seguirse aplicando principios que respondan a una franca
proteccin del inters privado, a situaciones jurdicas gobernadas principal-
~ente por el inters general. De este modo se han venido configurando a
--
ritmo cada vez mayor, las instituciones administrativas desligadas del derecho
M 25 En este derecho han colaborado en todas las pocas distinguidos procesalistas como
anresa y Navarro, el Conde de la Caada, los Febrero, Caravantes, hasta los tiempos
Dloder?os en que esta disciplina ha adquirido un desarrollo excepcional en el pensamiento
~e ChlOvenda, Calamandrei, Carnelutti, Alcal Zamora y Castillo, Castillo Larraaga, Pa-
ares y otros.
. 26 El derecho procesal es la rama del derecho que integra el sistema de normas tc-
?lcaS.que seala los trmites a seguir o actuar para lograr la realizacin de una finalidad
JurdICa determinada.
27 Manuel J. Argaars, Tratado de lo contencioso administrativo. T. A. 1955.
13
privado, pero manteniendo una determinada influencia a la que aludiremos

ms tarde. 2 8
6. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO y PROCEDIMIENTO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Debemos distinguir los principios que regulan por una parte al procedi-
miento administrativo o procedimiento tpico de la Administracin y por la
otra al procedimiento contencioso administrativo. Las formas procesales en
esta etapa de constitucin del acto administrativo tienen por fin formar ade-
cuadamente la voluntad de la Administracin pblica. El acto administrativo
perfecto es el que satisface las formas procedimentales. .
El procedimiento administrativo es la forma o manera como acta o se
conduce legalmente la Administracin pblica y los particulares en sus rela-
ciones con ella.2\)
Por medio de este procedimiento se obliga a los rganos pblicos y a los
particulares, a cumplir con disposiciones de carcter procesal que aseguran la
finalidad de la ley. Es frecuente la creacin de procedimientos administrati-
vos originales propios para las nuevas leyes administrativas e inspirados en
adelantadas tcnicas legislativas.
El ejercicio de la funcin administrativa puede, en ocasiones, implicar la
ausencia de un procedimiento. Los casos de ausencia u omisin de procedi-
mientos administrativos, son cada da en menor nmero y la costumbre in-
terviene para improvisarlos. En la actualidad la ausencia del procedimiento
que afecte intereses privados es violatorio de garantas.
La Administracin pblica dispone legalmente de procedimientos adm~
nistrativos de carcter general que son principios procesales comunes a instI-
tuciones administrativas diversas. Tambin cuenta con procedimientos espe-
ciales propios de una materia determinada que legalmente difieren del pro-
cedimiento general, por las peculiares caractersticas de las materias la que
se aplican.
El procedimiento contencioso administrativo, es un procedimiento de tipO
jurisdiccional, que implica la afectacin de un inters particular y en OcasIO-
nes de un inters pblico como en el procedimiento de lesividad, y es la
28 MichelIe de la Torre, La contestazione del procedimiento amministratiuo. Rev. TrilIl.

Dir. Pubb, Miln. T. n. 1952, pg. 11.
2\) "Se habla de procedimiento administrativo en dos sentidos: en sentido lato,. ,se
refiere a los trmites y formalidades exigidas para la realizacin de un acto admt lll5-
trativo, es decir, a la fuerza jurdica de la administracin, de oficio o a peticin de un
ciudadano; en sentido restringido, es el conjunto de reclamaciones del particular ante la
administracin por lesin de derecho o de intereses del particular, denominndose talIl'
bin jurisdiccin administrativa, y se emplea ms esta terminologa en su aspecto s~b'
jetivo, o sea, a la propia administracin cuando acta en funcin jurisdiccional." SabiO;
Alvarez Gendln, "Estudio de la nueva ley de procedimiento administrativo". Re. de .4
Pb. IEP. Madrid, IX, nm. 26, mayo-junio 1958, pg. 175.
forma o manera de actuar o de conducirse en juicio, ante tribunales admi-

nistrativos o ante tribunales judiciales, que conozcan de las controversias de
los particulares por un acto de Administracin que los agravia.w
El contencioso administrativo en su verdadera naturaleza procesal, es una
forma de control de los actos administrativos y constituye una revisin juris-
diccional o proceso de impugnacin de los actos administrativos ineficaces.
Este procedimiento ha dado origen al moderno derecho procesal adminis-
trativo, y se apoya en los principios generales del derecho 'procesal o con-
junto de normas que regulan el proceso administrativo.s!
Hay tambin actividades jurisdiccionales de la Administracin que no
dan origen al contencioso administrativo, porque no son controversias entre
un particular y la Administracin, tales como los procedimientos adminis-
trativos de oposicin, los juicios agrarios, los conflictos obrero patronales y
otros.3 2
En nuestra legislacin el contencioso administrativo se manifiesta:

a) En las controversias ante el Tribunal Fiscal de la Federacin en procedi-
mientos de anulacin, a travs de los procedimientos tributarios.
b) Ante el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los servidores p-
blicos.
e) El contencioso administrativo del Distrito Federal.
d) El contencioso administrativo material del cual conocen los Tribunales Ju-
diciales Federales en las controversias entre los particulares y la Administracin
en relacin con el artculo 104, fraccin 1 de la Constitucin, el Cdigo Federal
de Procedimientos Civiles y la Ley, Orgnica del Poder Judicial de la Federacin.
7. LA GARANTA DEL PROCESO DEBIDO, "DVE PROCESS OF LA w" EN LA

LEGISLACIN NORTEAMERICANA
La garanta de previa audiencia fue tomada por los juristas norteameri-

canos de sus predecesores ingleses que la haban conquistado desde los tiem-
~os de Juan sin Tierra. La Constitucin del vecino pas, Enmiendas V y I
.IV, est.ablecen que nadie podr ser privado de la vida, libertad o la pro-
piedad sm el debido proceso legaI.33
30
Jos Mara VilIar y Romero, "Derecho procesal administrativo". Rev. de Der. Pri-
Vado. Madrid.
31 "L .
co' a teSIS de que el llamado contencioso administrativo no es ms que la forma
te:~n de un proceso singularizado, que recae sobre materia administrativa, est hoy
ti rt cament: consolidada aunque prcticamente no haya engendrado todas las consecuen-
aS3~ ~ue tI~ne derecho." Jaime Cuasp. Prlogo a la obra de Jess Gonzlez Prez, pg. 22.
P . La SItuacin contenciosa es un hecho anormal, que no debe mantenerse y que es
eCIso
d: tender a hacer desaparecer; la paz social exige que ella no se perturbe indefini-
na~~~e, es preciso ponerle fin; esto es precisamente el objeto de la funcin jurisdiccio-
33 coger Bonnard, Le controle jurisdiconnet de la Administration, 1934, pg. 19.
1956 . Langrod, "Procedure administratif et droit administratif", Reo, Int, de S. Ads.
, pg, 11.
El texto de la Constitucin de los Estados Unidos ejerci una notable

influencia en el desarrollo de nuestro derecho constitucional, particularmente
en lo que se refiere al texto original del artculo 14 de la Constitucin."
Incorporada a la legislacin constitucional mexicana en el artculo 14
constitucional fue repetida en nuestras diversas constituciones.
Vallarta patrocin la tesis de que el artculo 14 constitucional al referirse a la

garanta de la exacta observancia de la ley, slo rega para la materia penal y no
a la civil. Por su parte Rabasa rechaz la tesis afirmando: "Y he aqu cmo el due
procese of lata, sencillo, amplio y preciso de la Constitucin americana, se perdi
en los rletalles con que el proyecto mexicano quiso mejorarlo, vigorizarlo y defen-
derlo. Lo que los constituyentes quisieron establecer en 1856, pero por una defi-
ciencia de su tcnica parlamentaria no pudieron hacer, fue consagrar en Mxico, el
principio anglosajn del 'debido proceso legal'."
El principio constitucional del debido proceso, hoy se aplica al procedi-

miento administrativo, no sin antes haber sido aceptado en la doctrina jur-
dica general, que reconoce la necesidad de una misma oportunidad de defen-
sa al interesado. Este viejo principio constitucional arranca de las ms puras
tradiciones jurdicas del derecho natural y la tradicin jurdica inglesa."
8. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO GARANTA

CONSTITUCIONAl l)E SEGURIDAD JURDICA
A travs de un la.. .go proceso histrico el Estado ha venido acumulando

importantes y complejas facultades. El ejercicio de ellas puede originar limi-
taciones o restricciones a la actividad de los particulares.
El advenimiento del Estado de Derecho trajo como consecuencia la subo:-
dinacin del poder pblico a los mandatos imperativos de la ley. Para ]ellJ-
nek este proceso se realiza en virtud de la soberana del Estado o facultad
de autolimitarse y autodeterrninarse.w .
El procedimiento administrativo constituye una ineludible garanta legal
-constitucional y administratiua-, que tiene como finalidad, la de asegurar
34 La Constitucin de los E.VA. expresa en su artculo 1, seccin 9: "No se expe-

dir ninguna ley ex post tacto. Ningn estado expedir ley que altere la obligacin de
los contratos."
35 "Puede en realidad sostenerse que las controversias actuales sobre el procedimien-
to administrativo ya no giran acerca de la posibilidad jurdica del reconocimiento. ~n
abstracto de dicho procedimiento, sino, ms concretamente se liga con los vicios tradICIO-
nales del sigilo y de la falta de adherencia, arriba puntualizada." Antonio Carrillo Flo-
res, ob. cit., 2\1 ed., pg. 96.
36 "Las leyes deben establecer procedimientos administrativos." EJ'. de la Suprema Cor-
. . oto
te (toca 5990/43, 2") "no debe tener necesariamente los caracteres del proced lmle 1
judicial, es suficiente un procedimiento ante las autoridades administrativas, en el eu~
se d al particular afectado, la oportunidad de hacer su defensa y se le otorgue un JlU-
nimo de garantas". Informe de la Sttpren",- Corte, 1944, pg. 63, PL.
el inters general y el inters de los prrticulares. Por el primero se mantie-

ne la eficiencia y seguridad en los servicios pblicos; en cuanto al segundo,
el particular asegura los intereses que le reconoce la ley y evita la ilegalidad
y la arbitrariedad de los funcionarios, en este caso, segn Alibert, "la con-
trapartida de los poderes exorbitantes" .37
En su verdadera naturaleza el procedimiento administrativo -que tiene
una finalidad precisa de anteponerse al acto administrativo-e, no debe afec-
tar situaciones jurdicas de los particulares o de los dems entes pblicos.
El acto administrativo puede tener en su contenido, algn perjuicio que
lesione al particular.
Las violaciones al procedimiento son violaciones a la ley que deben ser
corregidas en el campo administrativo y en el judicial. Cuando no se siguen
estas formas procesales se afectan los derechos privados y son violatorias de
garantas.
No consideramos justa la tesis de que el procedimiento administrativo
slo reviste inters cuando el acto de la administracin sea imperativo o
afecte situaciones jurdicas privadas. Tambin reviste importancia cuando el
legislador, sin el perjuicio concreto a un particular, crea procedimientos en-
caminados a la realizacin del inters general o conceptos afines como el de
utilidad pblica, orden pblico o necesidad general.t"
En el primer caso, cuando se afecta un inters particular, el procedimien-
to sirve para enjuiciar la formacin del acto administrativo y su control
~osterior. Violar el procedimiento equivale a crear un acto administrativo
Imperfecto.
En el segundo caso, cuando el desarrollo de las garantas sociales sea ms
cxte?~ y eficaz, y abandone su forma rudimentaria actual, el procedimiento
a~mmlstrativo ser impugnado con los medios de defensa social que debe-
ran crearse. Debe ser objeto de meditacin, la conveniencia de establecer ga-
rantas sociales para aquellos casos de actuacin del poder pblico, sin afec-
tar un derecho particular, pero s contraviniendo al propio inters general.89
Dos preceptos bsicos rigen esta importante materia relacionada con las
~i "Tesis jurisprudencial nmero 468." Suprema Corte de Justicia, pg. 901.

L~ garanta de previa audiencia no rige en materia de expropiacin. En materia de
('~pro?lac.in no rige la garanta de previa audiencia consagrada en el artculo 14 de la
(:onstltuCln Federal, porque ese requisito no est comprendido entre los que seala el aro
tlculo 27 de la misma Carta Fundamental."
. "Tesis jurisprudencial nmero 471." Expropiaclon por causa de utilidad pblica, "LIe
~ada a cabo sin los requisitos previstos por la ley, aun cuando se trate de utilidad pblica,
Importa violacin de garantas."
1 Procedimiento administratioo. "Si en l no se llenan las formalidades exigidas por
a ley que aplica, con ello se violan las garantas individuales del interesado y procede
conced~rl~ la proteccin federal, para el efecto de que se subsanen las deficiencias de
procedImIento," Tesis jurisprudencial nm. 810. Sem. [ud. Fed.
38 N .
arcrso Bassols, La nueva ley agraria, 1927, lntr. y Cap, I.
E 39 Royo Villanova S., "El procedimiento administrativo como garanta jurdica", Reu.
'S\POI, lEPo Madrid, nm. 48, pg. 55 Y ss.
scola. Tratado General de Procedimiento administrativo, 1973.
formalidades del procedimiento que ,garantizan el derecho de los particula-

res, o sean los artculos 14 y 16 de la Constitucin:
El artculo 14, prrafo segundo de la Constitucin ordena:
" ... Nadie puede ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades,
posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente
establecidos} en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y
conforme a leyes expedidas con anterioridad al hecho . . . JJ
Por lo que se refiere al artculo 16 de la Constitucin en su parte inicial

relativa, ordena:
"Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o pose-
siones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que fun-
de y motive la causa legal del procedimiento . . ."
Aunque el artculo 14 constitucional slo se refiri originalmente a la autoridad
judicial, la Jurisprudencia de la Suprema Corte ha extendido su aplicacin estable-
ciendo que de l se deducen las I dos ms importantes garantas de la seguridad
jurdica, aplicable en materia administrativa: la de previa audiencia y la de legalidad.
"Las garantas individuales del artculo 14 constitucional se otorgan para evitar
que se vulneren los derechos de los ciudadanos sujetos a cualquier procedimiento,
bien sea administrativo} civil o penal, por lo que es errnea la apreciacin de que
slo son otorgadas para los sujetos del ltimo." Sem. [ud; Fed, V p. T. 1, pg. 1552.
De todas maneras la garanta que otorga el precepto citado, se cumple

satisfactoriamente cuando se trata de actos administrativos, si la autoridad
que los dicta o ejecuta se ha ceido estrictamente a las formalidades esen
ciales del procedimiento sealado por la ley.
La funcin administrativa es la funcin propia de la Administracin que
tiene sus indiscutibles facultades para la ejecucin directa de sus resolucio-
nes, sin la intervencin de las autoridades judiciales, pues cada poder puede
moverse en la esfera que constitucionalmente le corresponde.
Consideramos que en el estado actual de este importante problema cons-
titucional, podemos partir de dos afirmaciones bsicas: 40
1. El Poder administrativo est obligado a cumplir con las garantas del
artculo 14 constitucional, prrafo segundo, cuando sus resoluciones afectan
un inters particular. En otros trminos, la Administracin est obligada a
respetar las garantas de audiencia y de legalidad.u
40 Tomo 38, pg. 199, del Sem, [ud, de la Fed. "Las autoridades estn obligadas a
expresar en sus resoluciones, las razones y motivos que tengan para dictarlas en deter-
minado sentido, dndolas a conocer al interesado, a efecto de que est en aptitud de
hacer valer sus defensas contra las mismas, ya que de lo contrario se le infieren moles'
tas infundadas e inmotivadas y consecuentemente, se viola en su perjuicio, la garanta
constitucional sealada."
41 Fraga, ob, cit., ed. pg. 288, indica que adems comprende: "aquellos otros ca-
sos en los cuales as lo exige la independencia y supremaca que en la esfera de su colJ1'
petencia se reconoce al poder administrativo dentro del sistema de separacin de poderes
adaptados por la misma Constitucin".
Ignacio Burgoa, Las garantlas individuales, 4~ ed., pg. 439.
Cuando una autoridad administrativa priva de sus derechos a un par-

ticular ste goza de la proteccin constitucional, en los trminos siguientes:
a) La autoridad administrativa debe subordinarse estrictamente a la ley
que ha de aplicarse, esto es, a la garanta de legalidad;
b) La autoridad administrativa debe cumplir con las formalidades esen-
ciales del procedimiento, en particular, con la garanta de audiencia, es de-
cir, "un juicio" en el que se cumplan las formalidades esenciales del proce-
dimiento.sa
c) La ley administrativa debe establecer el procedimiento administrativo
como una garanta de carcter constitucional, la falta de ese procedimiento
es violatoria de la Constitucin. Tomo 41, pg. 1035, 5~ p.43
La Suprema Corte ha establecido que una ley secundaria es contraria a
este precepto cuando no organiza el procedimiento que d audiencia al in-
teresado y va an ms lejos: aunque la ley no establezca las formalidades,
la autoridad administrativa est obligada a observarlas.
Sostiene la Corte que el artculo 14 Constitucional obliga a las autori-
dades administrativas a que se sujeten a la ley; pero el Poder Legislativo
tambin est obligado a que sus leyes establezcan un procedimiento ade-
cuado en que se oiga a las partes. (Sem. [ud, Fed. T. 1, pg. 4156.)
2. Existen casos de excepcin en que la propia, Constitucin en forma
expresa o general, seala los casos en que el .Poder Pblico puede ejecutar
<lIrectamente sus resoluciones sin intervencin de las autoridades judiciales
y sin sujetarse al citado artculo 14.
Citamos el caso del artculo 33 constitucional en materia de extranjeros
perniciosos. La garanta de audiencia previa no rige en esos casos.
Cuando es la misma Constitucin la que autoriza los trminos en que
deba actuar la autoridad administrativa, son esos mandatos los que deben
re~ular el procedimiento que lleve a una resolucin administrativa que
prive de sus derechos a un particular.
42 Tesis jurisprudencial nm. 600.

, Junta de Conciliacin y Arbitraje. "Si al decidir sobre un conflicto de trabajo. no
cumplen con las formalidades esenciales del procedimiento, sealadas .en la ley relativa
y: ~r tanto, no se oye en defensa al demandado, con 1'110 violan el artculo 16 cons-
tItucIonal."
Tesis Jurisprudencial nmero 294. Suprema Corte de Justicia, pg. 557.
Derecho de audiencia, cooperacin. "Como los causantes tienen el derecho de cono-
~e~ ,el. valor de las obras que realiza el Departamento del Distrito Federal, antes de su
inICIaCIn, tal derecho implica la obligacin de la autoridad de dar a conocer al inte-
resado l?s datos relativos y la falta de dicho requisito implica la violacin del artculo
141 constitucional."
43 A partir de 1857 toda privacin de derechos debera hacerse por los Tribunales.
Antes de 1942 la interpretacin de la Suprema Corte de Justicia se refiere a que el
artculo 14 constitucional slo garantiza la aplicacin del procedimiento que la ley esta-
bleca, pero no obligaba a la ley a crear el procedimiento administrativo. Con ella se
mantena la garanta de legalidad, mas no la de audiencia. Tomo 64, pg. Tomo 52,
pg. 2246.
Sem, Iud, Fed, 5~ p. T. 101, pg. 1292; T. 106, pg. 2107; T. 112, pg. 304.
Por va de ejemplo pueden sealarse las resoluciones administrativas en

materia de expropiacin por causa de utilidad pblica, y el ejercicio de la
facultad coactiva. (lur. Pen., pg. 37, 1917-1965.)
Sin embargo, se han presentado casos, en que a pesar de los lineamien-
tos fijados por la Constitucin, la ley administrativa va ms all del texto
constitucional. Digamos el caso en que una ley de expropiacin local, ha
establecido la garanta de audiencia y a pesar de este criterio la autoridad
administrativa de la entidad no cumple con ella. El particular agraviado
ha considerado esta actitud como violatoria de las garantas individuales.
El comentario que puede hacerse es que la ley no debe alterar el texto cons-
titucional, que impulsado por razones de inters general, ha considerado
indispensable un determinado rgimen administrativo.w
9. LA GARANTA DE LEGALIDAD
El artculo 14, prrafo cuarto de la Constitucin, al aludir "a las leyes expedidas
con anterioridad al hecho", establece la garanta de legalidad, adems de los nume-
rosos preceptos de la misma que mantienen el principio de subordinacin a la ley.45
Adems ordena: "En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deber
ser conforme a la letra o a la interpretacin jurdica de la ley, y a falta de sta,
se fundar en los principios generales de derecho."
La Suprema Corte ha extendido la aplicacin de este precepto a las reso-

luciones administrativas consideradas materialmente jurisdiccionales, o sea
en las resoluciones del Tribunal Fiscal de la Federacin y el Tribunal de
Conciliacin y Arbitraje de los trabajadores al servicio del Estado.
Por lo que se refiere a las resoluciones administrativas, formal y material-
mente consideradas, el artculo 16, primera parte de la Constitucin, orde-
na, en su parte inicial relativa: "Nadie puede ser molestado en su persona,
familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento es-
crito de la autoridad, competente, que tunde y motive la causa legal del
44 "El artculo 27 limita los derechos garantizados por los artculos 14 y 16, por
consiguiente, no puede considerarse que se violan stos cuando se expropian inmuebles
por causa de utilidad pblica. a menos que al hacerlo se infrinja el artculo 27." sem.
Iud. de la Fed. Tomo JII, pg. 339.
"No hay violacin de garantas, porque la expropiacin se haga sin or al expropiado,
pues el artculo 27 no establece tal requisito." {Y,l.F. T. 25, pg. 1856.
"Tesis jurisprudencal nm. 475." Facultad econmica coactiva. "Su aplicacin para
el cobro de cantidades que no tienen el carcter de impuestos o adeudos al Fisco, importa
una violacin de garantas."
"Tesis jurisprudencia1 mimo 476." Facultad econmico-coactiva. "El uso de la facul-
tad econmico coactiva por las autoridades administrativas, no est en pugna con el
articulo 14 constitucional."
45 Ignacio Burgoa, El [uicio de Amparo, 1950, pg. 905.
"Ningn precepto de las constitucioues modernas tiene ms larga historia, ni ~s
rancio abolengo qne el quc reconoce como derecho del hombre la seguridad de su VIda,
su libertad y su propiedad." Emilio Rabasa, El juicio constitucional. pg. 223.
procedimiento . . .", es decir, adems de la aplicacin concreta de la ley, las

razones o explicaciones de ella que han llevado a tomar legalmente una
decisin. En este principio general, referido al contenido del acto adminis-
trativo, descansa el sistema de proteccin y aseguramiento de las garantas
individuales. Todo acto de autoridad debe partir del respeto de esta garan-
ta fundamental, en la que se involucran diversos derechos: derecho a la
competencia, a la forma, al motivo, al objeto y a la finalidad.
10. LA GARANTA DE PREVIA AUDIENCIA
La primera fase de nuestro problema fue llegar a la conclusin de que

el artculo 14 de la Constitucin debe aplicarse en todos los casos en que se
afecte el inters de un particular, con las excepciones que la misma Cons-
titucin seala y a las cuales hemos hecho referencia. La Administracin
pblica no tiene necesidad de actuar a espaldas de las personas a quienes
afecte con su actuacin, por el contrario, debe en todos los casos darles la
oportunidad de esgrimir las defensas que la ley debe reconocerles.
. ~or otra parte se ha reconocido el principio de que las autoridades ad-
~nmlstrativas, cuando afectan derecho de los particulares, requieren de la
Intervencin de las autoridades judiciales, fuera de los casos en que la propia
Constitucin seala y delimita la accin administrativa.
La garanta de audiencia, de acuerdo con el articulo 14 constitucional, se
establece como un juicio en el que se cumplen las formalidades esenciales
del procedimiento.
Tesis jurisprudencial Nm. 810. Procedimiento administrativo. Si en l no se

llenan las fonnalidades exigidas por la ley que se aplica, con ello se violan las
garantas individuales del interesado y procede concederle la proteccin federal, para
el efecto de que se subsanen las deficiencias del procedimiento.
. Los particulares a quienes perjudican o afectan las resoluciones administrativas,
tienen el derecho de ser odos de una manera equitativa e imparcial. Las reglas
~se~~iales de la prueba deben ser respetadas por la Administracin pblica y las
(eC1slO~es deben ser motivadas en consideraciones de hecho y de derecho.
ad ~s .mdu~able la significacin que tiene en nuestra legislacin el procedimiento
hmmlstratIvo rodeado de todas las garantas indispensables para asegurar los dere-
e os de los particulares.
La garanta de audiencia en materia administrativa consiste en dar al afectado
con una decisin administrativa la posibilidad de una debida defensa, a travs de
e~~as garantas: a) La de juicio; b) Seguido ante los tribunales previamente estable-
~~ os; e) En que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento; y d)
,0~.Io~e a leyes expedidas con anterioridad al hecho.
'la La Idea de la Constitucin es que en todo proceclimiento que sigan las autoti-
e. ~es'y que llegue a privar de todo derecho a un particular, se tenga antes de la
~:~~~Cln la posibilidad de ser odo y la posibilidad de presentar defensas adecua-
. (Sem. Iud. Fed. Tomo 71, pg. 156. V poca.)
a~ Vamos a referirnos a la idea de "juicio" a que alude el artculo 14

constitucional. Aceptado el principio de aplicacin de este artculo a la ma-
tera administrativa, es prudente determinar el concepto de "juicio" a que

alude el mismo. El acto administrativo que prive a un particular de un
derecho debe estar precedido de la garanta suficiente para la defensa del
derecho impugnado.
Juicio no es slo un procedimiento ante la autoridad judicial, lo es tamo
bin ante una autoridad administrativa, siempre que se cumplan las condi'
ciones legales. Vase a este respecto las siguientes ejecutorias de la Corte de
la V poca: T. XX, pg. 39; T. 77, pg. 211; Y T. 98, pg. 167.
La necesidad de un juicio previo se satisface cuando se trata de actos ad-
ministrativos, si la autoridad que los dicta o ejecuta se ha ceido estrictamen-
te a las normas del procedimiento sealado en la ley que deben dar al afec-
tado o demandado la posibilidad de la defensa Nada ms cercano a la arbi-
trariedad que los procedimientos sin garantas. .
El juicio implica en nuestra materia, un procedimiento seguido ante las
autoridades administrativas que puede culminar en una decisin que prive a
un particular de un derecho.
11. LAS FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO
Nos resta determinar cules son las formalidades esenciales del procedi-
miento a que alude el artculo 14 constitucional.
Las formalidades procesales esenciales han sido reconocidas ampliamente
por el Derecho procesal civil.
Ejecutorias diversas de la Suprema Corte han secundado este criterio qU~
bien puede llamarse tradicional, dedicado a proteger intereses privados. Esta
inspirado en la legislacin procesal y es fruto de la extensin de un precepto
constitucional de molde civil a la materia administrativa.
Ante todo el concepto de juicio que no debe considerarse referido slo a
los procedimientos judiciales, sino a todos los juicios organizados sobre otr~
base, en que se aseguran y definan las formalidades esenciales del procedl'
miento.
Los autores de derecho administrativo mexicano han considerado que la
opinin emitida por el maestro Narciso Bassols en su comentario a la Nueva
Ley Agraria de 1927 explica lo que debe entenderse por formalidades esen
ciales del procedimiento.
rr
"Ese procedimiento, juicio dentro del sentido de la garanta del artculo 14,
unir en su desarrollo las formas esenciales del procedimiento si las leyes que ?
organicen renen estos requisitos fundamentales: 1'? Que el afectado tenga conOCI-
miento de la iniciacin del procedimiento, del contenido de la cuestin que v~/
debatirse y de las consecuencias que se producirn en caso de prosperar la a~r ;.
demuestre, y quien sostenga la contraria pueda tambin comprobar su verao a :
intentada y que se le d oportunidad de presentar sus defensas; 2'? Que se o~
nice un sistema de comprobacin en forma tal que quien sostenga una cosa ra
3'? Que cuando se agote la tramitacin, se d oportunidad a los interesados pana
presentar alegaciones, y 4'? Por ltimo, que el procedimiento concluya con u
resolucin que decida sobre las cuestiones debatidas y que, al mismo tiempo, fije
la forma de cumplirse."
e) Otro de los conceptos aludidos en el artculo 14 constitucional es el

de los tribunales previamente establecidos.
Al referirse este precepto a los tribunales previamente establecidos, de-
bemos hacer referencia al artculo 13 constitucional que se refiere a los tribu-
nales especiales, que son los que se contraen a un solo asunto.w
Los tribunales estn formados por todas las instituciones judiciales y ad-
ministrativas que tienen a su cargo el ejercicio de la funcin jurisdiccional.
Vase sobre el particular el Sem. [ud. de la Fed. V p. T. 50, pg. 1552; T. 67,
pg. 18 Y Carrillo Flores. Ob. cit., pg. 102.
d) En cuanto a "las leyes expedidas con anterioridad al hecho", debemos
decir, que es un principio general "que la ley slo queda abrogada o dero-
gada por otra posterior que as lo declare expresamente o que contenga
disposiciones total o parcialmente incompatibles con la ley anterior" .
. Es~agaranta guarda relacin con el principio "de que a ninguna ley ni
dISPOsIcin gubernativa se dar efecto retroactivo en perjuicio de persona al-
guna". Artculo 14 constitucional y artculo 5 del Cdigo Civil.
.. La prctica del poder legislativo de poner en los artculos transitorios:
se deroga la legislacin anterior en lo que se oponga a la presente", aunque
e~ una medida de proteccin jurdica, su determinacin es difcil por la rela-
CIn que mantienen unas leyes respecto de otras.
.El derecho administrativo moderno debe seguir otros cauces por lo que se
refiere a formalidades. Desde luego debe omitirse la rigidez y solemnidad del
proce~imiento civil, procurando asegurar el inters general y el propio inte-
rs 'pfIvado, en otras formas procesales administrativas que permitan la apli-
caCIn moderna y tcnica de las leyes administrativas.f"
12. EJECUTORIAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA EN MATERIA

DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
':La garanta que establece el artculo 14 constitucional debe interpretarse en el

sentido de que a cualquier acto de la autoridad que implique afectacin a los de-
~edlos i~dividuales, debe anteceder un procedimiento, pero sin que sea preciso que
---
sa aUlondad judicial sea indefectiblemente la que debe intervenir para resolver."
em.
vo" R
u de la Fed. Tomo 35, pg. 1956.
46 E. Serrano Cuirado "El trmite de audiencia en el procedimiento administrati-

'
. evo Ad. Pb. 1, Est. PoI. Madrid, nm. 4, enero-abril 1951, pg. 129.
bl Illconstitucionalidad de la Ley de Marcas y Avisos comerciales, en' cuanto no esta-
ec: el requisito de audiencia.
J :' Para la Suprema Corte el concepto de Juicio tiene la siguiente connotacin: Tesis
~nsprudencial nm. 595, pg. 1073: "La Suprema Corte ha establecido en diversas
ejeCutorias. que por juicio para los efectos del amparo debe entenderse el procedimiento
:::~ncios~ ?~sd~, que se inicia en cualquier form~, hasta q~e queda ejec~t~da .Ia . se~-
. deflUltIva. Se trata en este caso de, una interpretacin de los JUICIOS [urisdic-
~~on~l~s, requirindose una interpretacin del artculo 14, cuando se refiere a juicios
mmlStrat iuos,
Procedimiento administrativo, violacin del.-Si con motivo del cobro de impues-

tos en el Distrito, que se hace a un causante, ste ofrece diversos elementos de prue
ba y la .autoridad respectiva, para justificar sus actos, no hace alusin a dichos
elementos, ni expresa los motivos por los cuales no los toma en consideracin, sin
duda alguna que con tal omisin quebranta los preceptos relativos de la ley de
organizacin' del Servicio en Materia Fiscal, lo cual constituye una violacin del
procedimiento que por estar comprendida en los artculos 103 y 104 de la Cons-
titucin Federal, aplicables, por analoga amerita la concesin del amparo, para el
efecto de que, aprecindose por quien corresponda, el valor de tales elementos pro-
batorios, que fueron ofrecidos oportunamente, por el interesado, se dicte la reso-
lucin definitiva que proceda. Tomo 41, pg. 1035.
Autoridades administrativas, constitucionalidad de los actos de las.-La garanta
que otorga el artculo 14 de la Constitucin sobre la necesidad de un juicio pre-
vio, para que pueda privarse a los ciudadanos de sus propiedades y derechos, se
cumple satisfactoriamente cuando se trata de actos administrativos, si la autoridad
que la dicta o ejecuta, se ha ceido estrictamente a las normas del procedimiento
sealado por la ley, ya que la connotacin de "ser odo y vencido", no puede
referirse sino a la existencia en la ley, de un procedimiento especial en el que se
d audiencia al interesado y oportunidad para rendir sus pruebas.
Id. Id. Si las infracciones de una cooperativa son de tal naturaleza que traigan
la incapacidad o inhabilidad de los agremiados para desarrollar las actividades a
que se dedican, es indudable que tales irregularidades no pueden corregirse ca?
multas ni con la buena voluntad de la sociedad, y por tanto, la nica sancin a~b
cable, es la cancelacin de la autorizacin para el funcionamiento de la cooperativa
que incurra en tales irregularidades. Tomo 42, pg. 2246.
Audiencia, garanta de, en materia administrativa. Si algn valor tiene la ga-
ranta del artculo 14 constitucional, debe ser no solamente obligando a las auto-
ridades administrativas a que se sujeten a la ley, sino obligando al Poder Le~is
lativo para que en sus leyes establezca un procedimiento adecuado en que se OIga
a las partes. Claro que esto no quiere decir que el procedimiento que establezca
la ley, tratndose de procedimientos de autoridad administrativa, sea exactamente
igual al procedimiento judicial, pero s debe estimarse que en un procedimiento
administrativo puede caber la posibilidad de que se oiga al interesado y que se le
d oportunidad de defenderse. Tomo 102, pg. 494.
Garantas de audiencia y legalidad, en materia administrativa. Si ni del con-
tenido del acuerdo reclamado, ni de ninguna otra constancia, se desprende que
se hubiera seguido en contra de la quejosa algn procedimiento en el cual ~u~ra
oda para que presentara su defensa, ni tampoco se invoca ninguna disposlc~n
legal que sirviera de fundamento para dictar dicho acuerdo, es patente la violaCin
de las garantas consagradas en los artculos 14 y 16 constitucionales, puesto ~ue
se priva a la quejosa de sus propiedades, posesiones y derechos, sin haberse seguido
en su contra procedimiento alguno en que fuera oda, ni tampoco existe rnanda
miento escrito de la autoridad competente que funde y motive la causa legal de
procedimiento. Tomo 118, pg. 71.
Recopilacin 1975:
Procedimiento administrativo. Reposicin. Si en l no se llenan las forrnalidade~
exigidas por la ley que se aplica, con ello se violan las garantas individuales de
interesado y procede concederle la proteccin federal, para el efecto de que se
subsanen las deficiencias del Procedimiento. Tesis 489, 2~ Sala.
CAPTULO IV
EFECTOS Y EJECUCIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
1. Caracteres del acto administrativo: acto perfecto, eficaz y vlido.-2.

Los efectos del acto administrativo: derechos personales e intrasmisibles.
3. Efectos de los actos administrativos respecto de las personas que inter-
vienen: el autor del acto, los causahabientes y los terceros.-4. La presun-
cin de legitimidad.-5. Publicidad y notificacin de los actos administra-
tivos.-6. La ejecucin de los actos administrativos.-7. La accin de oficio
o ejecucin forzosa: carcter ejecutorio de las resoluciones administra ti-
vas.-S. La ejecucin de los actos administrativos en la va administrativa.
9. La ejecucin en la va judicial.
1. CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO: ACTO PERFECTO, EFICAZ Y VLIDO
.Para que el acto administrativo pueda producir todos sus efectos, es neceo
san? que rena sus elementos legales, a travs del procedimiento adminis-
tratIVO.
Al adquirir fuerza obligatoria el acto administrativo ofrece estos carac-
teres: la presuncin de legitimidad, la ejecutoriedad, la revocabilidad y la
trretroactividad.
Est.e acto contiene los elementos necesarios para su debido cumplimiento,
~s decir, que puede, desde luego, ser puesto en ejecucin, ya que determina
dOS derechos y las obligaciones de las personas a las que alude y todos los
ems elementos de tiempo, de lugar y de condicin.
d ~e lo :xpuesto se desprende que el acto ejecutivo lleva implcita su fuerza
e eJecuCIn y acto ejecutorio es lo que por s mismo es ejecutivo."
El acto administrativo surte sus efectos a partir de su expedicin, siempre
que no contenga alguna determinacin que lo dilate, lo pospong-a o suspenda,
--
Como su publicacin, notificacin, requerir de la aprobacin del superior o
estar sujeto a alguna modalidad o afecte algn inters particular anterior-
ti\' 1 "En. la doctrina contempornea, se funda esta ejecutoriedad del acto administra-
soc~ 1partIcularmente en dos razones: una derivada de la urgencia de las necesidades
Cola es
pre
,9 ue la Administracin debe atender, y que no permitira la demora de un jui-
1tI00. , 10, y la otra que es la segunda de las nota.s distintivas de que antes hablaba-
en
h~
I"'g." 75. la presuncin de legitimidad del acto administrativo." A. Carrillo Flores, ob. cit.,
285
mente reconocido. En estos casos el acto no debe producir sus efectos hasta
alcanzar su perfeccin jurdica y alcanzar su eficacia.
Guido Zanobini.s al considerar la perfeccin, eficacia y la validez de los
actos administrativos, explica sus caracteres en los siguientes trminos:
a) "Llamase perfecto al acto que est completamente formado, en cuanto ha

agotado el procedimiento necesario para su existencia jurdica. El acto que no es
perfecto puede ser perfeccionado con el cumplimiento de aquellas operaciones, que
faltan para su perfeccin. As, la formacin del sumario necesario para recoger
la deliberacin de un rgano colegiado, el completamiento de las firmas en el acto
complejo o colectivo, con el fin de demostrar la participacin de las varias volun-
tades que han contribuido a su formacin. Como veremos, empero, hay operacio-
nes en 'el procedimiento que, si no son cumplidas en el momento prescrito, no
pueden ser realizadas ms tarde, y por lo tanto, el acto est destinado a quedar im-
perfecto."
b) "El acto perfecto puede ser tambin eficaz. Esto ocurre cuando ningn obs-
tculo se opone al despliegue de sus efectos, y por lo tanto, a su ejecucin. Acto
eficaz es lo mismo que acto que se puede realizar. Puede ocurrir que el acto, aun-
que perfectamente formado, no pueda ser sin ms realizado, es decir, que no sea
eficaz. Esto ocurre, cuando por la ley o por voluntad del agente, la eficacia del
acto est sometida a una condicin suspensiva' o a un trmino. La ineficacia no
deriva, por lo tanto, de la falta de perfeccin o de validez. Un acto puede ser
perfecto, plenamente regular, y sin embargo," ineficaz, por cuanto un trmino o
una condicin tienen en suspenso los efectos."
El acto administrativo entra en vigor desde que se emite por la autoridad

administrativa o en el plazo que seale la ley. Sin embargo, debemos recordar
que si este acto afecta intereses de los particulares, el acto debe ser notificado
al perjudicado. Es a partir de este momento en que el acto es oponible, al
cumplirse con los requisitos legales y es vlido en tanto que no se declare
legalmente su invalidez.
2. Los EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO: DERECHOS PERSONALES

E INTRANSMISIBLES
El acto administrativo perfecto, por su propia naturaleza produce deter-

minados efectos jurdicos, cuya importancia cada da es creciente. Corno el
Estado moderno ha ampliado considerablemente el campo de su accin, as
tambin sus efectos son cada vez ms importantes en las relaciones humanas.
El efecto ms importante del acto administrativo relacionado con los par-
ticulares, es que los derechos y obligaciones que engendra tienen un carcter
personal e intransmisible. Las leyes administrativas deben precisar los bene-
ficiarios de los actos administrativos, para no contrariar el inters pblico o
el inters nacional.
2 Guido Zanobn, Curso de derecho administrativo. Ed. Aray, vol. 1, pg. M6.
El derecho administrativo ha ampliado el campo de las relaciones jur-

dicas de los particulares, con un nuevo sistema y con nuevos principios que
necesariamente se aparten de las relaciones que gobiernan al derecho pri-
vado. Hay que trazar una lnea que demarque dnde termina el inters
del Estado y en dnde comienza el inters de los particulares.
Como veremos ms adelante los derechos derivados de un acto adminis-
trativo, no constituyen derechos reales. Los derechos que el poder pblico
transmite son siempre precarios y subordinados al inters general.
Acerca de la transmisin de los derechos adquiridos al amparo de la le-
gislacin administrativa, la nueva ley minera nos ofrece el rgimen jurdico
para la transmisin de esos derechos en materia minera, lo mismo el rgimen
jurdico de los actos jurdicos que origina:
El artculo 17 de la Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en
materia minera (D. O. F. del 22 de diciembre de 1975) fija las condiciones
para la transmisin de las concesiones y los derechos que de ellas se deriven.
El Estado moderno ha creado un nuevo rgimen patrimonial, regulado
~anto por los intereses generales que ampara, como por la magnitud de las
Inversiones de los particulares en bienes pblicos. Por la complejidad de estas
re~aciones y la incapacidad del Poder pblico para manejar la riqueza p-
blica, se ha permitido que, bajo las condiciones, limitaciones y restricciones
que establecen las leyes administrativas, esos bienes entren en el campo de
los ne~ocios en general, pudindose celebrar con ellos la mayor parte de las
OperaClones jurdicas del derecho privado. El inters del Estado siempre go-
bern~do por leyes de orden pblico y el inters privado regulado por su
propia legislacin en cuanto no invada o interfiera cualquier inters pblico.
Sociedad y Estado viven en la actualidad una etapa de transicin que
afecta necesariamente a todas las instituciones administrativas. Las relaciones
entre los particulares y la Administracin, se regulan principalmente por
normas de derecho pblico, aunque en ocasiones remitan al derecho privado.
Por lo que se refiere a las relaciones de los particulares entre s, con referencia
a derechos adquiridos de las leyes administrativas, stas, por lo regular, dejan que
sea la .legislacin de derecho privado la que se encargue de solucionar sus proble-
ma~, SI en ello no se afecta el inters general. "Para decidir si una relacin jurdica
esta sometida al derecho privado o al derecho pblico, dice Fleiner 3 han de to-
;n~rse por base los siguientes principios: ante todo ha de consultarse el texto de
~s eyes, Desde el momento en que la ley misma imprime a una relacin jurdica
~ sello de pblica o privada, ya se tiene resuelta la cuestin." La tendencia mo-
. erna no es dejar que las leyes decidan esta cuestin, sino que es necesario definir
~: cri;er~o definitivo, siempre orientado a que esas relaciones son de estricto dere-
e 'al P~~hco y que es hora de que la legislacin administrativa afronte su solucin
----
xc USIVlsta. 4
~ Fleiner, ob, cit., pg. 41.

4 em. Iud. Fed. 5\1 p, T. 71, pg. 931.
Jess Gonzlez Prez, "Los derechos reales administrativos". Reu. Fac. Der. Enero-
3. EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS RESPECTO DE LAS PERSONAS QUE

INTERVIENEN: EL AUTOR DEL ACTO, LOS CAUSAHABIENTES Y LOS TERCEROS
Debe distinguirse entre los autores del acto jurdico, sus causahabientes
y los terceros.
El autor es el que ha sido parte en el acto; sus causahabientes son los que
reciben un derecho por transmisin universal o particular que les hace el
autor o los que tienen un derecho sobre la universalidad de bienes del autor.
El tercero es una parte ajena a los actos que realiza el autor, por cons-
guiente, no puede recibir ni perjuicios ni beneficios del propio acto.
En derecho administrativo la regla general es la siguiente:
Las situaciones jurdicas creadas por el acto administrativo son oponibles
a todo el mundo.
El Estado, en su actividad, est obligado a respetar las situaciones jur
dicas que se han creado al amparo de la legislacin administrativa. Cualquier
determinacin del poder pblico afectando estos derechos, es en principio
contrario al artculo 14 de la Constitucin.
Como se observa, el concepto de tercero, adquiere en derecho adminis-
trativo una importancia extraordinaria, porque en todo acto administrativo
deben tomarse en cuenta los derechos creados legalmente. Es por esta razn,
que algunas leyes administrativas tienen un captulo importante que se deno-
mina: La oposicin administrativa y tiende a crear defensas para los terceroS
perjudicados por los actos de la administracin pblica. Tal es el caso que
seala el artculo 69 de la ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en
materia minera.
Otro ejemplo que podemos citar en materia de oposicin, es el artculo
126 de la ley federal de aguas de propiedad nacional que D. O. F., 11-1-1972,
que ordena:
"En un trmino de treinta das hbiles contados a partir de la publicacin a

que se refiere el artculo anterior, los terceros interesados podrn interponer, por
escrito, recursos de oposicin ante la Secretara, en el cual debern ofrecer las
pruebas necesarias para demostrar sus derechos y los perjuicios que se les puedan
causar."
4. LA PRESUNCIN DE LEGITIMIDAD
La autoridad administrativa est obligada a circunscribir sus actos a la

legislacin administrativa. Todo acto debe estar conformado de acuerdo co~
el Derecho.s La ejecutoria de la Suprema Corte afirma: Sem, [iui. Fed. T. 7 ,
pg. 93, V poca:
junio 1957, nm. 25-26. "En general, los derechos reales administrativos son los dere-
chos reales cuyo objeto son cosas del dominio pblico." 'os
"
5 L a Suprema Corte d e j usticia d e la Nacin ha sentado junspru
. . en vafl
d enca
importantes principios jurdicos, que fundan la decisin ejecutoria:
"Es natural, por 10 tanto, que la naturaleza jurdica de cada uno de esos de-
rechos sea definida por la ley que los norma, de tal manera que ser a las leyes de
derecho pblico a las que les corresponda determinar 19 naturaleza de los derechos
pblicos, y a las leyes civiles a quienes compete clasificar y distinguir los dere-
chos privados." Seguimos afirmando la orientacin sealada por nuestra legislacin.
La validez y eficacia de un acto administrativo se determina en relacin

con las normas aplicables. Estas circunstancias fundan la presuncin de su
legitimidad, es decir, estamos en presencia de un acto de la administracin
pblica subordinada estrictamente a la ley.6
"De la presuncin de legitimidad del acto administrativo", nos dice Marienhoff,
Tratado. " T. 1I, pg. 371, derivan consecuencias trascendentes:
I? En mrito a tal presuncin, 'no es necesario que la legitimidad de dichos
actos sea declarada por la autoridad judicial.
2? Tambin en base a la expresada presuncin, la nulidad de los actos admi-
nistrativos no puede declararse de oficio por los jueces.
3<;> Quien pretenda la legitimidad o nulidad de un acto administrativo debe
alegar y probar lo pertinente.
4<;> Dado que la declaracin de oficio de la nulidad de un acto administrativo
violara el principio de separacin de los poderes de gobierno, este principio queda
a salvo si la intervencin judicial es a pedido de parte. De ah, como lo dijo la
COrte Suprema, que sea a los interesados o administrados a quienes les corresponde
constitucionalmente tomar la iniciativa en esta materia, con exclusin de los miem-
bros del Poder Judicial.
5. PUBLICIDAD y NOTIFICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
. El acto administrativo debe producir sus efectos desde que se han cum-
phd~ todos los requisitos para su elaboracin. El contenido de los mismos de-
termIna el modo y forma de su aplicacin que puede ser voluntaria o coactiva.
. La mayor parte de los actos de la administracin pblica tienen por ob-
Jeto la realizacin de los fines del Estado. Por ahora deberemos referirnos a
-
los actos administrativos que crean derechos u obligaciones a los particulares.
li "Tesis jurisprudencial nmero 503": Improcedencia del amparo promovido por el

seo. "El fisco, cuando usa su facultad soberana la de cobrar impuestos, multas u otros
pagos fiscales, obra ejerciendo una prerrogativa inherente a su soberana, por lo cual no
~uede concebirse que el poder pida amparo en defensa de un acto del propio poder.
F der es evidente, pues cuando ante el Tribunal Fiscal de la Federacin ocurre el Fisco
e eral, o sea el Estado, por conducto de uno de sus rganos, si es verdad que acude
c,omo parte litigante, tambin lo es que el acto que defiende no difiere del acto genuino
(e autenid ad, el cual no puede ser considerado como un derecho del hombre o como
un~ garanta individual, para el efecto de que la autoridad que lo dispuso estuviera en
~Pdt~t~d de defenderlo mediante el juicio de amparo, como si se tratara de una garanta
11] lVIdual suya."
A L~ tesis' jurisprudencial nmero 165, sobre la actuacin de las' autoridades dispone:

ut~rzdades. "Las autoridades slo pueden hacer lo que la ley ley permite."
Sem. [ud, Fed. Tomo 33, pg. 2960, 5~ poca.
19
La eficacia del acto administrativo se funda en su ejecutoriedad, su realiza-

cin de oficio o derecho de la administracin para ejecutarlo.
En todos los casos deben darse a conocer las resoluciones para divulgar
la accin administrativa y para que el particular se entere del resultado de
sus gestiones, es decir, para que el acto comience a producir sus efectos jur-
dicos y el interesado pueda hacer valer su defensa.
En los actos administrativos que afectan un derecho del particular, la no-
tificacin de stos, constituye una formalidad del procedimiento.
La administracin en determinados casos, en que est de por medio el
inters general, puede mantener la reserva que estime conveniente, tal es
el caso de las medidas de carcter econmico y financiero que en determina-
dos casos puede provocar alarmas, alzas de precios, u otros anlogos, o las
medidas de carcter militar.
Desde luego, deben publicarse los actos administrativos de carcter gene-
ral o aquellos que la legislacin espaola llama "actos que tienen por desti-
natario pluralidad indeterminada de sujetos". Los actos especiales o concre-
tos deben publicarse para dar a conocer la actividad de \la administracin
con respecto a aquellos actos que afectan a los particulares, con las limita-
ciones que anteriormente expusimos."
La notificacin es un acto por el cual se da conocimiento a una persona
de un hecho o de una decisin, segn las formas administrativas. Las notifi-
caciones en asuntos administrativos -que afectan intereses particulares-,
como las notificaciones judiciales.f deben hacerse del conocimiento de los
interesados.
Las dems notificaciones incluso pueden hacerse por simple oficio o carta
u otro medio de conocimiento. La notificacin puede ser: personal, por c-
dula, por edictos, por correo, telegrama, o por cualquier otro medio que per-
mita tener constancia de haberse recibido la notificacin.
Cuando los interesados en un procedimiento administrativo sean desc?n?"
cidos o se ignore su domicilio, la notificacin puede hacerse en el "Dzarlo
Oficial de la Federacin", o en la prensa nacional.
Las notificaciones que afectan intereses particulares deben formularse
legalmente, es decir, de acuerdo con las disposiciones contenidas en las leyes
administrativas. Si no existen esas normas sobre notificaciones y se afectan
esos intereses, de todas maneras las notificaciones deben ser personales. 9
Las notificaciones defectuosas o irregulares deben ser reparadas por las
7 "Las leyes, reglamentos. circulares y cualesquiera otras disposiciones de observanci~

general, obligan y surten sus efectos tres das despus de su publicacin en el peridico ofi-
cial. En los lugares distintos en que se publique el peridico oficial. Para que las leyes.
reglamentos, etc., se reputen publicados y sean obligatorios, se necesita adems del pl~
que fija el prrafo anterior. transcurra un da ms por cada cuarenta kilmetros d~ d!5"
tanda o fraccin que exceda de la mitad." Artculo 3 del Cdigo Civil para el DIstrItO
Federal en materia comn y para toda la Repblica en materia federal.
8 Enrique Serrano Guirado, "La notificacin de los actos administrativos en la jUrIS-
prudencia:' Rev. de Ad. Pb, IEP. Madrid, nm. 1, en abril 1950, pg. 131. .
nera
9 Artculo 23 de la Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia nu
autoridades administrativas, para que los interesados tengan perfecto conoci-

miento de ellas y pueda el particular afectado estar en condiciones de interpo-
ner los recursos y defensas que estime necesarios, sobre todo teniendo en
cuenta que el transcurso de los trminos puede eliminar las acciones adminis-
trativas y judiciales.
6. LA EJECUCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
El acto administrativo legalmente producido por haberse reunido todos

,
sus requisitos legales, para ser eficaz debe producir todos sus efectos, salvo
que se demore por as exigirlo su propio contenido, por requerir alguna no-
tificacin, un registro o la aprobacin de una autoridad administrativa su-
perior, o estar pendiente de resolucin de algn recurso. No podemos aludir
a normas generales sobre esta materia en nuestra legislacin. El problema
se resuelve en forma parcial en cada ley administrativa.
La legislacin administrativa prev, en determinados casos, que se cum-
plan ciertas condiciones, trminos, modalidad, requisitos o elementos previos
y complementarios, cumplidos los cuales se procede a su ejecucin. Ya indio
camos que se denomina decisin ejecutoria al acto administrativo, en cuanto
ha agotado el procedimiento necesario para su formacin y se han reunido sus
elementos constitutivos, y puede producir sus efectos .
. "~as autoridades slo pueden hacer lo que la ley les permite." [ur, Pleno,
teSIS Jurisprudencial Nm. 47, pg. 106.
El punto de partida, son los siguientes caracteres del acto administrativo:
la presuncin de legitimidad, la ejecutoriedad del acto administrativo. ste
se apoya en el Estado de derecho que obliga a los rganos pblicos a actuar
de acuerdo con la ley, principio que domina a todo el orden jurdico por
q~e el acto legislativo debe subordinarse a la Constitucin y los actos admi-
nIstrativos y jurisdiccionales deben emanar de la ley.
E~ .acto administrativo requiere de su cumplimiento, para tal efecto la
AdmlllIstracin pblica cuenta con los medios efectivos para ello. El particu-
lar puede cumplir voluntariamente con las resoluciones del poder pblico,
la ejecucin del acto se lleva a cabo con la colaboracin pacfica del adminis-
~rado. En su defecto la ejecucin es forzada a travs de los procedimientos
egales. La ejecutoriedad es la facultad de la administracin pblica para eje-
~~llta~ ,los actos que de ella emanan, salvo los casos de excepcin 'de nter-
eneron de los tribunales.
El acto administrativo implica un cambio en las situaciones jurdicas y
--
se,lle.va adelante en su ejecucin, por la fuerza jurdica y material del poder
publIco.lo
1 IdO Cuando el acto administrativo implica limitaciones, cargas, obligaciones o se afee-

au . erechos
ad . proivad
os, e i '
particular . , a 1 cumpliimento d e una d ecist
se puede resistir isi n
co mmlstrativa . La a d mimstracon
" .. ministra tiIVOS poderosos
purbliica diIspone d e me dlOS a dmi
mo la decisin ejecutoria, provista de sanciones eficaces para llevar a cabo la resolucin.
Slo las autoridades administrativas competentes tienen facultad para emi-

tir dichos actos y para ejecutarlos. En nuestra legislacin se mantiene el
principio de la ejecucin directa de los actos administrativos, con las excep-
ciones que sealan las leyes.
La accin directa de la administracin pblica, o ejecutoriedad de los
actos administrativos, que el propio Zanobini define en estos trminos:
"Una especial manifestacin de la eficacia de los mismos, por lo cual ellos,

cuando imponen deberes y restricciones a los particulares, pueden ser realizados
aun contra su voluntad por los rganos directos de la Administracin, sin que sea
necesario la previa intervencin de la accin declarativa de rganos jurisdiccio-
nales."
Los actos administrativos son en principio ejecutivos, salvo que una ley
administrativa disponga lo contrario. La ejecutividad de dicho acto significa
el derecho que tiene la administracin pblica para ejecutarlo.
La ejecutividad del acto administrativo expresa un acto que debe pro-
ducir todos sus efectos, es decir, que debe ser ejecutado.
La administracin tiene a su disposicin eficaces medios legales para ha-
cer cumplir sus resoluciones.
Dice a este propsito Sayagus Laso (DeL Ad. 1, pg. 490) :
"La posibilidad de la administracin de ejecutar directamente sus propios actos

tiene slidos fundamentos. El acto administrativo constituye un instrumento p-
blico y como tal se presume vlido y hace prueba plena hasta tanto se demuestre
lo contrario. Por consiguiente, es lgico que pueda cumplirse a pesar de las impug-
naciones que se formulen, mxime que su ejecucin tiende a satisfacer necesidadc~
pblicas y sin perjuicio de la responsabilidad en que la administracin incurra SI
el acto o los hechos de ejecucin fueren ilcitos."
El hecho de que una autoridad sea competente para dictar una resolucin
administrativa, no obsta para que otras autoridades lo sean para ejecutarla.
Las leyes administrativas sealan estas posibilidades para evitar controversias.
Lo que podemos discutir es si una autoridad administrativa se ajusta o no
a la ley al emitir un acto administrativo que lesiona a un particular.
La administracin formula numerosos actos que son evidentes manifesta-
ciones del derecho de soberana, tales como la aplicacin de la facultad e~~
nmica coactiva en materia de impuestos, la expropiacin por causa de utIh
dad pblica, la requisicin de una empresa o el establecimiento de una mo-
dalidad a la propiedad y otras semejantes.
El impuesto es un acto tpico de soberana y la regla solve et repete, co~
firma la naturaleza ejecutoria de la decisin administrativa fiscal. Es fcl1
percibir los daos que sufrira el Estado si se retrasase el pago de los im~ueS'
tos. La realizacin de los fines pblicos, la atencin de los servicios pbl~cos,
requiere un sistema tributario que proporcione los elementos econmICOS,
que no retarden el desarrollo social de un pas.
Considerada doctrinalmente la accin directa de la autoridad adminis-

trativa, nos restan las siguientes conclusiones en la legislacin mexicana.
a) En nuestro derecho se funda la accin ejecutiva de la Administracin
pblica en la facultad que tiene el Presidente de la Repblica para ejecutar
las leyes que expide el Congreso de la Unin. Las consideraciones doctrinales
son suficientemente explcitas para reconocer que la creacin del poder ad-
ministrativo con sus facultades, lo correlativo es el ejercicio de ellas, mxime
que no se atribuyen a otros rganos.
b) Existen preceptos en la Constitucin, como los artculos 22, 27, 33, 73,
fraccin XVI, 123, que autorizan al poder pblico a la ejecucin inmediata
de sus determinaciones, aun en el caso en que haya una privacin de dere-
chos, y
c) Principalmente en materia de impuestos, el cobro de ellos se enco-
mienda a la autoridad administrativa con la aplicacin de los propios causan-
tes o mediante la aplicacin de la facultad econmico-coactiva. Y slo por ex-
cepcin se revisan por la autoridad judicial cuando lesionan a los particulares.
7. LA ACCIN DE OFICIO o EJECUCIN FORZOSA: CARCTER EJECUTORIO

DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS
Determinados actos administrativos imponen obligaciones a cargo de los

particulares, los cuales se pueden resistir al cumplimiento de las mismas. Esta
situacin jurdica se denomina doctrinalmente la ejecutoriedad de los actos
administrativos, que segn Sayagus Laso "es la posibilidad de la adminis-
tracin de ejecutar el acto por s misma, incluso en caso de resistencia abierta
0,rasiva de las personas afectadas, pudiendo acudir en tal caso a diversas me-
didas de coercin". (Tratado de Derecho Administrativo. T. 1, pg. 490.)
Por su parte Garrido Falla (Tratado de Derecho Administrativo, 5~ ed.
pg. ~51) sugiere que en lugar de ejecutoriedad se hable de ejecucin forzosa
o accIn de Oficio, lo cual nos parece razonable.
Las decisiones administrativas, afecten o no intereses particulares, se cum-
plen por la administracin de acuerdo con el artculo 89, fraccin 1 de la
Constitucin, que faculta y obliga al Presidente de la Repblica "para eje-
cltta~' ~as leyes que expida el Congreso de la Unin proveyendo en la esfera
admlllIstrativa a su exacta observancia". En estas amplias facultades encon-
tramos la fuerza ejecutiva de los actos administrativos.
Vedel afirma que la nocin de ejecucin de las leyes es mucho ms rica
?e lo q~e l?arece al encargar al Poder Ejecutivo diversas misiones tales como
a publIcaCIn. "La publicacin de las leyes es ya un modo de ejecucin de
stas,ru:sto que, si la promulgacin hace la ley ejecutoria, es en principio la
pubhcacIn la que la hace oponible a los ciudadanos."
('" "Los. actos de las autoridades administrativas que no estn autorizados por ley."
, ~,ndlce al tomo CXVIII, tesis 922.) Pg. 97, 5~ poca.
Las autoridades administrativas no tienen ms facultades que las que expre-
samente les conceden las leyes, y cuando dictan alguna determinacin que no est
debidamente fundada y motivada en alguna ley, debe estimarse que es violatoria
de las garantas consignadas en el artculo 16 constitucional." S. [ud. Fed. T. 39,
pg. 669.
"Los actos de las autoridades administrativas que no estn autorizados por
ley alguna, imponen una violacin de garantas." Ej. S. Fed. [ud. T. 31, pg. 97,
VI poca.
"Las autoridades administrativas no tienen ms facultades que las que expre-
samente les conceden las leyes, y cuando dictan alguna determinacin que no est
debidamente fundada y motivada en alguna ley debe estimarse que es violatoria
de las garantas consignadas en el artculo 16 constitucional." S. [ud. Fed. T. 39,
pg. 669, VI poca.
Dez afirma: Para que un acto sea ejecutorio es necesario que llene las siguien-
tes condiciones: a) Que sea un acto administrativo, vale decir de naturaleza p-
blica. Por ello no ser ejecutorio un negocio jurdico privado, aunque sea realizado
por la misma administracin, salvo que la ley disponga lo contrario; b) Que sea
perfecto, vale decir que tenga todos los elementos' esenciales para su existencia;
c) Que sea exigible, apto para producir los efectos a que est destinado.
El acto administrativo cuando perjudica a un particular puede ser impug-

nado por medio de los recursos que las leyes establecen, es hasta entonces
que dicho acto puede denominarse un acto definitivo y debe producir todos
sus efectos.
8. LA EJECUCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN LA vA ADMINISTRATIVA
Reconocido el principio de la ejecucin forzosa a cargo de la Adminis-

tracin pblica, debemos precisar que si una ley administrativa seala el pro-
cedimiento de ejecucin, a ella debe ajustarse la administracin como en el
caso "del procedimiento administrativo de ejecucin" al que alude el cdigo
Fiscal de la Federacin, artculos 108 y siguientes.
El privilegio de la ejecucin de oficio administrativo, dice Laubadere. o de

accin de oficio o de ejecucin forzada, o de accin directa, consiste en la facultad
que tiene la administracin, cuando ella ha tomado una decisin ejecutoria, de rea-
lizar directamente ella misma la ejecucin por la coaccin, poniendo en movimien-
to la fuerza pblica en contra del particular recalcitrante.
Hemos sostenido que tanto la expedicin o aprobacin de una resolucin

administrativa, como su ejecucin directa o indirecta, 'encuentra su apoyo
constitucional en el artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin.
La Constitucin no slo faculta para ejecutar la ley, sino tambin la de
proveer "en la esfera administrativa" a su exacta observancia.
La divisin de poderes no constituye un obstculo para admitir el carc-
ter ejecutorio de las resoluciones administrativas, porque tanto doctrinal como
legalmente tienen un fuerte apoyo. No es posible imaginarse la creacin de
un rgano pblico si no se piensa en las facultades que deben rodearlo para

llevar adelante sus resoluciones. Si stas afectan un inters particular, la
ley obliga al funcionario a circunscribirse a ella y siempre dejando al Poder
Judicial el expresar la ltima palabra 'del proceso administrativo.
Los fines que tiene a su cargo la Administracin pblica no sera posi-
ble ejecutarlos, si no se contara con la amplia facultad que tiene todo poder
de imponerse a la obediencia general. La soberana de los poderes es la base
de la estructura democrtica moderna. El principio de legitimidad de los ac-
tos administrativos se funda en su propia organizacin poltica, que tiene que
e.stablecer los medios adecuados para que los poderes puedan cumplir su fina-
lidad con la mayor eficacia posible. u
Una consecuencia de la ejecutoriedad de los actos administrativos es la
regla del solve et repele, que consiste en asegurar el inters fiscal para que
la accin judicial se inicie. Art. 25 del Cdigo Fiscal de la Federacin.
Los medios con los que se realiza la ejecutoriedad son:
a) Accin administrativa sobre los bienes de los afectados. Artculos 27
constitucional, expropiacin, materia agraria.
El apremio sobre el patrimonio se aplica principalmente en materia fis-
cal, se excluyen de este procedimiento las deudas civiles.
b) Accin administrativa sobre la persona afectada o establecimiento de
u.na obligacin de hacer; casos del servicio militar obligatorio o de la vacuna-
cin obligatoria o los casos a que se refiere el artculo 33 de la Constitucin.
~rtculo 180 de la Ley Federal de Aguas. "La desobediencia y resistencia de

particulares que impidan las actividades encomendadas a las 1 autoridades en esta
ley ~ se opongan a que se efecte alguna obra o trabajo ordenado por ellas, sern
s~nclOnados con arreglo a lo dispuesto en los captulos 1 y IJ, ttulo segundo, del
libro segundo del Cdigo Penal para el Distrito y Territorios Federales, aplicables
en toda la Repblica en materia federal." D. O. F. JI de enero de 1972.
.. L~ compulsin sobre 'las personas. El artculo 4 constitucional ordena:

~adle puede ser obligado a prestar servicios personales sin su justa re tribu-
CIOn y pleno consentimiento ... " Esto se traduce en una accin de daos
y perjuicios.
11 "Llamar violencia al ejercicio de las atribuciones que la ley concede a las autori-
dades administrativas, es sublevarse de tal modo, no ya contra toda nocin jurdica, sino
COntra las simples indicaciones del buen sentido, que si como doctrina esa rplica llegara
a est~bl~cerse, sera slo sobre las ruinas del orden social. Y para contestar directamente
la obJeCin, se puede decir que la jurisprudencia no tolera que como violencia se repute
el apremio que una autoridad emplea en los trminos de la ley, para hacer cumplir sus
mandatos, porque la violencia est precisamente caracterizada por una idea contraria
del todo a esa falsa nocin. Una antigua ley espafiola la define as: cosa que es fecha
a otro torticieramente de que no se puede amparar al que la recibe. Ley lllo, Tt. 19,
.. 7 Y todas las legislaciones han considerado como esencial elemento de la violencia,
parte
la
IOJusticia, la falta de derecho y el abuso de la fuerza del que la emplea. Suponer,
pu~s, que una autoridad hace violencia cuando obedece la ley, es subvertir todos los
przn~iPios:'. Ignacio L. ValIarta, Estudio sobre la constitucionalidad de la facultad eco-
nmiCO coactiva. 1885, pg. 51.
c) La ejecucin subsidiaria o actos no personales, que pueden ser realiza-

dos por sujetos distintos del obligado. Como la demolicin de una cons-
truccin.
d) Ocupacin, entrega o modalidades de un bien determinado.
El artculo 8 de la Ley Federal de Expropiacin ordena:

"En los casos a que se refieren las fracciones V, VI Y X del artculo 1 de esta
ley, el Ejecutivo Federal, hecha la declaratoria, podr ordenar la ocupacin de los
bienes objeto de la expropiacin o de la ocupacin temporal o imponer la ejecu-
cin inmediata de las disposiciones de limitacin de dominio, sin que la interposicin
del recurso administrativo de revocacin suspenda la ocupacin del bien o bienes
de que se trate o la ejecucin de las disposiciones de limitacin de dominio."
e) Aplicacin de sanciones administrativas; y

f) Apremios del rgimen de polica.
Las multas coercitivas destinadas a conseguir la ejecucin de determina-
dos actos a cargo de los particulares.
h) El lanzamiento administrativo, establecido por la Ley Federal de Ex-
propiacin y la Ley General de Bienes Nacionales.
i) El uso de la fuerza pblica. Es muy delicado el empleo de la fuerza
pblica como procedimiento de ejecucin forzosa de los actos administrativos-
El artculo 115, fraccin tercera, prrafo segundo de la Constitucin dispone:

"El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados, tendrn el mando de la
fuerza pblica en los municipios donde residieren habitual o transitoriamente."
Artculo 122 constitucional: "Los poderes de la Unin tienen el deber de pro-
teger a los Estados contra toda invasin o violencia exterior. En caso de subleva-
cin o trastorno interior, les prestarn igual proteccin siempre que sean excitados
por la legislatura del Estado o por su Ejecutivo, si aqulla no estuviera reunida."
Como una obligacin de hacer citamos la prctica de las autoridades rnu-

nicipales que apremian a los vecinos a barrer las calles y recoger la basura,
cuando este servicio se cubre con los impuestos y si se .hace es como una C"
laboracin de los particulares, que no deben ser apremiados con sanciones
severas.
El artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin, faculta al Presidente de la Rep-

blica para la ejecucin de las leyes que dicta el Congreso de la Unin. La regla
que establece el artculo 17 constitucional es una garanta fundamental y dispone
que nadie puede hacerse justicia por su propia mano. En cuanto a la Administra-
cin pblica, su actuacin est severamente encauzada por el orden jurdico .q~e
establece la accin directa, y determina el carcter ejecutorio de la accin admtnl5-
trativa en su carcter de poder pblico.
La ley administrativa es la base de toda apreciacin de los actos adn-

nstrativos. El ejecutor de la misma debe tener presente que la ley p.uede
establecer condiciones o circunstancias para su ejecucin, como un regts tro,
una anotacin administrativa, o alguno de los requisitos a los que aludimos

al hablar ele los elementos del acto administrativo.
Los autores de Derecho administrativo distinguen dos situaciones que juz-
gamos de inters:
a) El caso en que la Administracin pblica no cumpla. Cuando se han
establecido derechos y facultades para los particulares y la Administracin
pblica no se muestra dispuesta a ejecutarlos, la ley protege el inters par-
ticular. En este caso debe ocurrirse a los rganos administrativos o jurisdic-
cionales, como ms adelante podremos estudiar, procedimiento que puede
implicar, en los casos que seala la ley, la suspensin del acto impugnado.
b) Los particulares se resisten al cumplimiento de sus deberes. En estos
asuntos administrativos se establecen deberes y limitaciones a los particula-
res. "Una cantidad de negocios, en fin, dice Zanobini, estn obligados a es-
tablecer deberes y limitaciones para los particulares a los que se refieren, sea
en modo autnomo (rdenes positivas o negativas) , sea como parte pasiva de
relaciones bilaterales (de empleo de concesin). Donde los particulares no
cumplan espontneamente las obligaciones que les son impuestas con dichas
disposiciones, la administracin tiene facultad de realizar sus pretensiones
mediante el uso de medios de coercin o sea de ejecucin forzada. Mientras
los particulares no pueden realizar sus pretensiones hacia otros particulares,
o hacia los entes pblicos, sino recurriendo a la accin judicial. El Estado y
los entes pblicos menores ,para realizar sus derechos no tienen necesidad
de la intervencin de ninguna autoridad extraa, sino que pueden alcanzar
tal fin por medio de la actividad directa e inmediata por los propios rganos
administrativos."
Cuando el acto administrativo implica limitaciones, cargas, deberes, obli-
gaciones y se afectan derechos privados, el particular se puede resistir a su
cumplimiento. El acto idneo legalmente es el que puede producir todos sus
efectos. La Administracin pblica dispone de medios administrativos pode-
r~s?s para la ejecucin de la decisin administrativa, como la aplicacin del
regmen de sanciones.
Todo procedimiento de ejecucin de la administracin debe fundarse en
Un acto administrativo legalmente expedido, lo contrario debe estimarse como
una va de hecho o procedimiento arbitrario del poder pblico.
Los actos administrativos que afectan situaciones jurdicas particulares
que n? son voluntariamente cumplidos, encuentran en la legislacin' admi-
nI~tratIva los procedimientos coercitivos para llevarlos a su final cumpli-
mIento. La accin de oficio o ejecucin forzosa de la administracin es con-
secuencia de la ejecutoriedad del acto administrativo.
Tambin los particulares disponen de medios jurdicos para destruir, sus-
pender o limitar, el alcance de una resolucin administrativa, tales como la
revoc~ci~n, la declaracin de nulidad, la suspensin y los procedimientos en
matena Judicial, entre los que destaca por su importancia el juicio de amparo.
9. LA EJECUCIN EN LA VA JUDICIAL
La Administracin pblica tiene facultad para dictar y ejecutar sus reso-

luciones sin la intervencin judicial, aunque afecten intereses privados.
Debemos distinguir la ejecucin en la va judicial, del control jurisdiccio-
nal de los actos administrativos, este ltimo tiene por objeto revisar la legali-
dad del acto administrativo.
Nuestra legislacin y jurisprudencia han reconocido la facultad del Poder
Ejecutivo para la aprobacin y ejecucin de las resoluciones administrativas,
con independencia del Poder Judicial aunque afecten intereses particulares.
Se ha establecido por va de excepcin, que la ejecucin de esas resolu-
ciones se encomiende a los rganos jurisdiccionales. Cuando una ley seala
un camino diverso al administrativo, como la va judicial, sta debe seguirse.
Una de esas reglas generales la establece el artculo 27, prrafo X de la
Constitucin:
"El ejercicio de las acciones que corresponden a la nacion en virtud de las

disposiciones del presente artculo, se har efectivo por el procedimiento judicial;
pero dentro de este procedimiento y por orden de los tribunales correspondientes,
que se dictar en el plazo mximo de un mes, las autoridades administrativas
procedern, desde luego, a la ocupacin, administracin, remate o venta de las
tierras yaguas de que se trate y todas sus accesiones, sin que en ningn caso pue
da revocarse lo hecho por las mismas autoridades antes de que se dicte sentencia
ejecutoriada."
La propia Constitucin seala casos en los que un aspecto de la ejecucin

de una decisin administrativa se encomienda a una autoridad administrativa
y otra a la autoridad judicial, como en los casos de la expropiacin por causa
de utilidad pblica. Con referencia a la indemnizacin, el artculo 27, prrafo
VIII constitucional ordena: " ... El exceso de valor o el demrito que haya
tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con pos-
terioridad a la fecha de la asignacin del valor fiscal, ser lo nico que de-
ber quedar sujeto a juicio pericial y a resolucin judicial. Esto mismo se ob-
servar cuando se trate de objetos cuyo valor no est fijado en las oficinas
rentsticas."
La Suprema Corte ha establecido dos principios jurisprudenciales que de-
ben ser analizados en su significacin y extensin:
. "Las autoridades administrativas carecen de facultades para privar de sus pos~

siones o derechos a los particulares, lo que no puede hacerse sino por la auton:
dad judicial y en los trminos que la Constitucin previene." Tesis jurisprudenci al
nmero 27. Jur. 1917-1965, pg. 47.
".Las autoridades administrativas carecen de facultades para decidir asuntos co~
tenciosos, que son de la competencia exclusiva de las autoridades judiciales." TesIS
jurisprudencial nmero 28. Jur. 1917-1965, pg. 47.
Por lo que se refiere a la legislacin, no son frecuentes las leyes adminis-

trativas que establecen a opcin de los interesados el doble camino, admi-
nistrativo y judicial.
El artculo 12 de la Ley General de Bienes Nacionales expresa que "las resolu-

ciones a que se refiere el artculo 10 podrn ser reclamadas ante la autoridad ad-
ministrativa. A falta de disposicin en dichas leyes, o cuando las mismas sean insu-
ficientes, se estar a las siguientes reglas: ... " El artculo enumera las reglas alu-
didas.
La legislacin norteamericana somete la ejecucin de las resoluciones ad-

ministrativas a las autoridades judiciales y con las mismas leyes que los par-
ticulares. Segn Schwartz "en los Estados Unidos la ejecucin de las decisio-
nes administrativas es normalmente obtenida por medio de leyes penales.
Si los obligados no ejecutan las decisiones ejecutorias de la administracin,
son pasibles de sanciones penales. Sin embargo, si el legislador no ha previsto
las sanciones penales, la administracin no puede intervenir por va de eje-
cucin forzada aun en el supuesto que sus decisiones no pudieran realizarse
de otra manera".
Como se ve, la accin directa de la administracin se mantiene en un
crculo menos importante, ya que el poder sancionador se entrega a los tribu-
nales judiciales. Sin embargo, desarrollos ulteriores en el orden jurdico de
aquel pas permiten una mayor extensin de la actividad administrativa
comprendiendo importantes materias administrativas y concluyendo en el
poder de polica, que ha adquirido relieve como en otros pases.
CAPTULO V
EL PRINCIPIO DE LA NO RETROACTIVIDAD
EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. El conflicto de leyes en el tiempo.-2. Derechos adquiridos por los

particulares.-3. Las simples expectativas.-4. La retroactividad en la Cons-
titucin.-S. La no retroactividad de la ley en el artculo 14 constitucional.
6. La no retroactividad en las leyes administrativas.-7. La retroactividad
en materia fiscal.-S. Problemas diversos sobre retroactividad.-9. La re-
troactividad de las resoluciones administrativas.-10. La jurisprudencia
en materia de retroactividad administrativa.
1. EL CONFLICTO DE LEYES EN EL TIEMPO
La Constitucin, una ley administrativa o un acto administrativo son re-

t~oactivos cuando vuelven sobre el pasado para estimar las condiciones de va-
lidez de un hecho o acto jurdico, destruyendo o modificando sus efectos, he-
chos o circunstancias iniciales, cuando haban creado derechos en favor de
particulares. 1
Merln dice que "la leyes retroactiva cuando viola el pasado lesionando
derechos adquiridos por los particulares al amparo de una ley anterior".
. El rgimen de seguridad administrativa 2 exige que los actos administra-
tIvos no se apliquen retroactivamente, salvo en los casos de excepcin, por
eso la legislacin universal lo consagra como un principio de derecho y le da
en derecho pblico una extensin mayor que en derecho privado.
El derecho romano estableci el principio de que las leyes no se retro-
traen. a Nada hay ms perturbador del orden jurdico que la imprecisin de
D ~ Patrice Level, Essai sur les conflicts de lois dans le temps, Pars. Lib. Gen. de
rolt. et de Jur. 1959, 1 v., 354 pgs.
2 Ignacio Burgoa, Garantlas individuales, pg. 396. "La seguridad jurdica se carac-
t~rlZa por el conjunto general de condiciones, requisitos, elementos y circunstancias pre
v~as a que debe sujetarse una cierta actividad estatal autoritaria para generar una afecta-
~ln vlida de diferente ndole en la esfera del gobernado integrado por el summum
e sus derechos subjetivos."
a "Legcs ad prateritum non sunt trahendae." Ley 7a, Tt. XIV, libro 1, del Cdigo
repetitae pralectionis. .
301
las situaciones jurdicas, o la vaguedad de los derechos adquiridos, o la

inestabilidad de las resoluciones administrativas.t
Estamos en presencia de uno de los problemas ms complejos de la cien-
cia del derecho. Sin embargo, y como expresa Areco, "en toda poca y en
todo lugar se dan casos en que no slo es conveniente sino hasta necesaria
la aplicacin retroactiva de la ley". Debemos, por consiguiente, examinar los
preceptos constitucionales retroactivos, las leyes administrativas y los actos
administrativos y reconocer cundo una ley entra en vigor y cules son sus
consecuencias frente a las situaciones jurdicas anteriores que sufren su in-
fluencia.
El orden jurdico vigente es el conjunto de normas sancionadas por el
poder pblico y se aplica hacia el futuro, sobre un determinado territorio y
en forma continua. Es bajo la proteccin de esta legislacin como se consti-
tuyen los derechos y se proyectan los desarrollos sociales y econmicos de un
pueblo. Como indicara el insigne jurisconsulto Portalis, "es verdad que no
puede la ley hacer que una cosa que existe no haya existido; si puede decir
que deje de existir't.s
"Por ello, nos dice Manuel Mara Dez, no debe confundirse el principio de
la no retroactividad con el de la intangibilidad de los efectos individuales de los
actos jurdicos. Este principio implica una interdiccin para los rganos adminis-
trativos de afectar, aun para el futuro, los derechos adquiridos, mientras que el
principio de la no retroactividad comporta la imposibilidad de que la adminis-
tracin d a sus decisiones un carcter retroactivo. Vale decir que uno de los prin-
cipios se refiere nicamente al pasado, mientras el otro concierne tambin al futuro."
"El acto administrativo no puede normalmente producir efectos retroactivos;
esto quiere decir, que en la medida en que se establece una regla nueva o modi-
fica una situacin jurdica, l no produce sus efectos ms que para el porvenir 'Y
no puede conducirlo a revisar los efectos pasados y ya adquiridos de la situacin
anterior." Laubadere. Droit administratij special. P. U. F., pg. 12, 1967.
4 "Dar efecto retroactivo a la leyes un crimen." Expres el artculo 14, prrafo se-
gundo de la Constitucin francesa del 21 de junio de 1793.
:; Vase en contrario el criterio clsico de los juristas civilistas:
"He aqu el principio que debe guiar al juez, dice Baudry Lacantinerie. Toda 'ley
nueva constituye a los ojos del poder del cual emana. un progreso sobre la legislacin
anterior. Para sus autores reglamenta ciertas relaciones jurdicas mejor que la prece-
dente. El inters social exige, pues, para que la legislacin ms reciente produzca todoS
sus efectos bienhechores qu se aplique en el mayor nmero de casos posibles y. en
consecuencia, tambin a las relaciones nacidas antes de su publicacin. Sin duda esta
aplicacin lesionar esperanzas. Pero el progreso se compra a este precio y. por otra
parte, nadie puede sentirse realmente lesionado por esta extensin de la ley, si no se
les despoja de ningn derecho adquirido. Contra el derecho adquirido. al contrario, la ley
nueva no puede nada; su fuerza expira alli donde encuentra un derecho verdadero. con'
sagrado por la antigua ley bajo cuyo imperio ha nacido." B. L. Traite. T. 1, nms. 125
a 178.
Manuel Mara Diez, El acto administrativo. Tip. Ed. Argentina. Buenos Aires, 1956.
pg. 402.
2. DERECHOS ADQUIRIDOS POR LOS PARTICULARES
Debemos ante todo definir los conceptos de "derechos adquiridos", y "ex-

pectativas de derecho", por su significacin especial en esta materia. A con-
tinuacin examinaremos el problema de la retroactividad en el orden jur-
dico posi tivo.
Tres casos incluye nuestro estudio o sea la retroactividad en la Constitu-
cin, la retroactividad en las leyes administrativas y la retroactividad de las
resoluciones administrativas. Esa retroactividad opera de diversa manera se-
gn los casos 'de que se trate; o sea los siguientes:
a) La retroactividad constitucional de orden pblico es la que compren-
de aquellos casos en que el inters general establece la afectacin o altera-
cin de derechos o situaciones anteriores.?
b) La retroactividad legal ordinaria que es aquella en la que la ley opera
con retroactividad volviendo sobre el pasado para reformar o destruir un de-
rechoadquirido con perjuicio de los particulares.
e) La retroactividad administrativa que resulta de la aplicacin de los
propios actos administrativos."
Dice a este respecto Laubadere (Tratado. T. 1, pg. 251, 3~ edicin): "Las

autoridades administrativas no pueden jams dar efecto retroactivo a sus decisiones.
Esta regla no es una aplicacin del artculo 2, del Cdigo Civil francs (que corres-
ponde al artculo 8, del Cdigo Civil mexicano), que no concierne ms que a
leyes, ya que es uno de los principios generales a los cuales la jurisprudencia reco-
noce valor de regla de derecho."
~~ nuestro pas el problema de la retroactividad y el de los derechos ad-

<umdos ha provocado serias polmicas, sobre todo cuando la Constitucin
6 "La Suprema Corte ha sostenido. en diversas ejecutorias, que la aplicacin que

~la~en los tribunales de las leyes de orden pblico, o de inters general, nunca es retro-
a~tl\'a; y las leyes monetarias tienen tal carcter, atento su espritu y la necesidad so-
cial que satisfacen." Sem, [ud, Fed, T. 15, pg. 815. V.E.P.
. "~os particulares no pueden adquirir derechos que estn en pu~na con el inters
~U?l~co; de suerte que cuando una ley lesiona un derecho de esa clase, no hay retro-
actl\'ldad, aun cuando la existencia del derecho sea anterior a la de la ley." Sen/o [ud.
foed. T. 49, p;ig. 1714. V.E.P.
. 7 "Generalmente el acto administrativo produce efectos para el futuro, es decir, no
~Ie~e. efecto retroactivo. Es lo normal para los actos creadores de nuevas situaciones
.lundlcas. Pero esto no excluye que en ciertos casos pueda tener efectos hacia el pa
sado, cuando la ley expresamente lo autoriza o cuando la retroactividad es el efecto
natural del acto. En este ltimo caso, es lo que ocurre con los actos de revocacin
~r razn de la ilegalidad. Los efectos de la revocacin se proyectan generalmente hacia
e pasado. Solucin unnime en la doctrina. Los efectos de la revocacin por ilegalidad
di ~royectan generalmente hacia el pasado ex tune. Pero a veces los textos consagran
d lst~ntas soluciones. Adems hay que tener en cuenta los efectos definitivamente pro-
Lucidos desde la fecha en que se dict el acto hasta su extincin." Enrique Sayagus
aso, ob, cit. Tomo 1, pg. 489. Montevideo, 1953.
de 1917 confirm la tradicin jurdica mexicana en materia de subsuelo

-minas y petrleo principalmente-, elaborando un rgimen jurdico de
plena nacionalizacin.
Algunos sectores de la doctrina administrativa sostienen que no existen
derechos adquiridos en el Derecho administrativo y mal puede hablarse en-
tonces de retroactividad de las leyes administrativas. "Otra cosa es que pueda,
en determinados casos, fijarse como fecha de vigencia una anterior a la de
su dictacin, pero ya hemos visto tambin la inconveniencia de semej ante
procedimiento." 8 .
Debemos comenzar por precisar qu debe entenderse por derechc adqui-
rido. Los derechos adquiridos son aquellos que provienen del hecho del hom-
bre o de las convenciones, por oposicin a los derechos naturales.
"El derecho adquirido es definible, cuando el acto realizado introduce un bien,
una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y el hecho efectuado
no puede afectarse ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto, ni por
disposicin legal en contrario; y la expectativa de derecho es una esperanza o una
pretensin de que se realice una situacin jurdica concreta, de acuerdo con la
legislacin vigente en un momento dacIo. En el primer caso, se realiza el derecho
y entra en el patrimonio; en el segundo, el derecho est en potencia, sin realizar
una situacin jurdica concreta, no formando parte integrante del patrimonio."
(Sem. Jud. Fed. V poca. T. LXXI, pg. 3496.)
La naturaleza de un derecho adquirido debe definirse en funcin de la

legislacin u orden jurdico al amparo del cual se cre o se configur ese acto
que confiere beneficios, derechos o prestaciones a un particular.
"Los particulares no pueden adquirir derechos que estn en pugna con el in-
ters pblico; de suerte que cuando una ley lesiona un derecho de esa clase, no
hay retroactividad, aun cuando la existencia del derecho sea anterior a la de la
ley." (Apndice al tomo CXVIlI, tesis 922. V.E.P.)
El rgimen de la propiedad se encuentra regulado por el artculo 27 cons-

titucional y por las disposiciones del Cdigo Civil que establecen su rgimen
jurdico. Esta propiedad difiere de la propiedad romana, porque es evid~n.
temen te una propiedad que debe ser considerada como una funcin SOCIal.
Nadie puede adquirir mayores derechos que los que ampara su propia con-
dicin jurfdica.?
s "Lo que constituye propiamente la retroactividad no es slo el hecho de regir el

pasado, sino tambin y muy especialmente, el de lesionar un derecho adquirido; Y es un
derecho elemental el de que los particulares no pueden adquirir derechos que estn en pug-
na con el inters pblico, de modo que cuando una ley lesiona un derecho de esa das~;
no hay retroactividad aun cuando la existencia del derecho sea anterior al de la ley.
Sem, Jud. Fed., 5\1 p, T. 14, pg. 691.
9 Para que una ley sea retroactiva se requiere que obre sobre el pasado y <.ue se
lesionen derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores y esta ltima clfcun~'
tancia es esencial. Sem. Jud. Fed. 5' p. T. 9, pg. 432; T. 10, pg. 880 Y T. 1 I
pg. 1275.
Otro caso que debemos sealar en el rgimen del dominio pblico de la

Federacin al otorgarse una concesin de acuerdo con nuestros principios
constitucionales, no se opera una transmisin de propiedad del Estado al
concesionario. En cualquier circunstancia que se considere, los derechos del
Estado se mantienen presentes, inalienables e imprescriptibles. Cuando se
llev a cabo la expropiacin de las compaas extranjeras petroleras, dicha
expropiacin slo comprendi las instalaciones y dems bienes de ella, en
ningn caso el subsuelo porque ste no sali ni ha salido del dominio de
la nacin.
El nico derecho que tiene el particular es a que se respeten sus dere-
chos tales como le fueron transmitidos con las mismas restricciones, limitacio-
nes, modalidades previamente establecidas en las leyes.
Es necesario precisar que las leyes en principio se aplican para los casos
futuros, pero siempre la nueva ley implica la afectacin de algunos derechos
privados. En la propia naturaleza del acto nuevo debe determinarse si es o
no retroactivo.w
Vivimos la era de las grandes transformaciones sociales que afectan de
manera directa los derechos adquiridos con anterioridad a ellas. Ninguna re-
forma social de trascendencia se puede operar, exclusivamente con su proyec-
cin al futuro, se requiere a veces una aplicacin retroactiva inevitable. Son
los pueblos y los gobiernos los que deben equilibrar su aplicacin bajo nor-
mas de equidad y de acuerdo con los intereses colectivos.
3. LAS SIMPLES EXPECTATIVAS
. La expectativa de derecho es cualquier esperanza o pretensin de conse-

guir en adelante una cosa, si se depara la oportunidad que se desea.
Los elementos de la expectativa son los siguientes: 11
-- a) El deseo de adquirir un derecho;
10 Las leyes pueden prever los conflictos posteriores determinando el 'alcance de los
derechos adquiridos. El artculo 5 del Cdigo Civil de Argentina expresa: "Ninguna
persona puede tener derechos irrevocables adquiridos contra una ley de orden pblico."
El ,o~d.en jurdico mexicano se ha inspirado en un principio general anlogo para no
permItIr la creacin de derechos adquiridos que tengan el carcter de irrevocables. Todo
derecho debe medirse en funcin del orden jurdico que lo cre.
f 11 "Sobre la materia de irretroactividad, existen diversidad de teoras, siendo las ms
~ecuentes, la de los derechos adquiridos y de las expectativas de derecho y de las situa-
clO~es .abstractas y situaciones concretas, siendo la primera, el mandamiento de la ley, sin
r:
aphca~ln concreta de la misma. El derecho adquirido es defendible, cuando el acto reali-
mtroduce Iln bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y el
~c o efectuado no' puede afectarse ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto,
n por di P ",
. ,IS OSIClon I egal en contrario; y la expectativa de derecho es una esperanza o una
p:etenslon de que se realice una situacin jurdica concreta, de acuerdo con la legislacin
vIge~te en un momento dado. En el primer caso, se realiza el derecho y entra al patri-
monIo; en el segundo, el derecho est en potencia, sin realizar una situacin jurdica
~~~;~ta, no formando parte integrante del patrimonio." Sem. [ud, Fed. T. 71, pg. 3496.
20
b) La posibilidad ms o menos cercana o probable de conseguir un de-

recho;
e) La creencia de que .se realice un suceso que se prev o al hacerse
efectiva determinada eventualidad.
En derecho administrativo hay posibilidad de ciertas expectativas de dere-
cho previstas y reguladas en la ley, que al realizarse convierten la simple
expectativa en un derecho adqurido.P
Los arrendatarios de terrenos nacionales tienen de acuerdo con el artcu-
lo 41 de la Ley de Terrenos Baldos y Nacionales, excedencias y demasas,
"derecho a adquirir por compra los terrenos objeto del contrato siempre que
se encuentren al corriente en el pago de sus rentas y que hayan cumplido
con las estipulaciones del mismo. La ley consagra a favor de ellos el derecho
del tanto".
"Los solicitantes de terrenos nacionales no podrn traspasar los derechos
que sus solicitudes puedan haber engendrado, si no es con autorizacin de la
Secretara, la que podr concederla cuando se satisfagan los requisitos de esta
ley." Artculo 84 de la misma ley.
4. LA RETROACTIVIDAD EN LA CoNSTITUCIN
Como indicamos antes, hemos aludido a que la Constitucin mantiene el

principio de irretroactividad de las leyes en perjuicio de persona alguna.P
Sin embargo, la propia Constitucin seala diversos casos en que se pero
mite la aplicacin retroactiva de la ley. "El legislador constituyente en uso
de sus facultades amplsimas, pudo establecer casos de excepcin al prin-
cipio de no retroactividad y cuando as haya procedido los preceptos deben
aplicarse retroactivamente." Sem. [ud. Fed. 6~ p. T. 9, pg. 432.14
La Suprema Corte ha establecido la siguiente jurisprudencia (ndices
1917-1965, tesis 162 Jurisp. del Pleno y de las Salas):
"Las leyes retroactivas, o las dicta el legislador comn o las expide el Constitu-
yente, al establecer los preceptos del Cdigo Poltico. En el primer caso no se
12 Charles B. Hochman, "The Supreme Court and the constitutionality of retroac-

tive legislation". Harvard Law Review. Vol. 73, febo 1960, nm. 4, pg. 692.
13 Tanto el artculo 14 constitucional como el artculo 5 del Cdigo civil para el
Distrito Federal, aluden al concepto de "perjuicio". Mencionamos el concepto de "per-
juicio". Artculo 2209. "Se reputa perjuicio la privacin de cualquier ganancia ldta ~ue
debiera haberse obtenido en el cumplimiento de la obligacin," Artculo 2110. 'Los danOS
y perjuicios deben ser consecuencia inmediata y directa de la falta de cumplimiento de
la obligacin, ya sea que se hayan causado o que necesariamente deban causarse: acla-
ramos que el concepto de perjuicio en la Constitucin es mucho ms extenso que al que
alude el derecho privado. .
14 La Constitucin general de la Repblica consagra el principio de la no retroa~l'
vidad, cuando la aplicacin de la ley cause perjuicio a alguna persona, de donde es e-
ducble la aplicacin contraria de que es darse efectos retroactivos a la ley si sta no causa
perjuicio. Sem, [ud, Fed. 5~ p, T. 76, pg. 3496.
les podr dar efecto retroactivo, en perjuicio de alguien, porque lo prohbe la Cons-
titucin; en el segundo, debern aplicarse retroactvamente, a pesar del artculo 14
constitucional, y sin que ello importe violacin de garanta individual alguna. En
la aplicacin de los preceptos constitucionales hay que procurar armonizarlos y si
resultan unos en oposicin con otros, hay que considerar los especiales como excep-
cin de aquellos que establecen principios o reglas generales. El legislador constitu-
yente en uso de sus facultades amplsimas, pudo por altas razones polticas, sociales
o de inters general establecer casos de excepcin al principio de no retroactivi-
dad, y cuando as haya procedido, tales preceptos debern aplicarse retroactiva-
mente. Para que una ley sea retroactiva se requiere que obre sobre el pasado y
que lesione derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores y esta ltima
circunstancia es esencial."
El presupuesto de egresos de la Federacin por ejemplo, puede suprimir

un empleo o disminuir su dotacin consignados en el presupuesto anterior.
No se puede negar que la ley resulta retroactiva en perjuicio del cesante.
Desde luego el legislador acta legalmente porque la Constitucin lo auto-
riza para tal efecto.P La Constitucin en el artculo 73, fraccin XI faculta
al Congreso para crear y suprimir empleos pblicos de la Federacin o se-
alar, aumentar o disminuir dotaciones. "Este precepto tiene casos de excep-
cin, es decir, dotaciones que no pueden temporalmente disminuirse. Segn
el artculo 127 constitucional el Presidente de la Repblica, ministros de la
Suprema Corte, diputados y senadores y dems funcionarios pblicos de la
Fed~r~cin, de nombramiento popular, recibirn una compensacin por sus
serVICIOS que ser determinada por la ley y pagada por el Tesoro Federal.
Esta compensacin no es renunciable, y la ley que la aumente o disminuya
no podr tener efecto durante el perodo en que un funcionario ejerce el
cargo."
El artculo 27, prrafo sptimo, inciso XVI de la Constitucin ordena: 16
"Se declaran nulas:

"a) Todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes pertenecientes a los pue
blos, rancheras, congregaciones o comunidades, hechas por los jefes polticos, gober-
nadores de los Estados, o cualquiera otra autoridad local en contravencin a lo dis-
pue,~to en la ley de 25 de junio de 1856 y dems leyes y disposiciones relativas.
b) Todas las concesiones, composiciones o ventas de tierras, aguas y montes,
hechas por las Secretarias de Fomento, Hacienda o cualquiera otra autoridad fede-
15 Ernesto Flores Zavala, Elementos de finanzas pblicas. T. 1, pg. 72.

. 1~ Comentando esta fraccin Lucio Mendieta y Nez en El sistema agrario cons-
~~uc'o~al ha expresado: "Se ha estimado que l~s facultades amplsimas concedidas al
I !eCUhvo de la Unin en este precepto, deben estar supeditadas a las disposiciones de una
ey reglamentaria en la cual se establezcan los casos en que debe considerarse perjudi-
cado el inters pblico, puesto que el mismo artculo en otra parte de sus disposiciones,
~uando. trata de la utilidad pblica como base de las expropiaciones, determina que sern
as le~lslaturas de la Federacin y las de los Estados en sus respectivas jurisdicciones las
ql.ue dicten las leyes en las cuales se establezcan los casos que deben estimarse como uti-
idad. pblica". S'm em bargo, el precepto consutucona
. . 1 es d ' . y de ap licact
eClSlVO " n 'm-
mediata s que in '
requiera .
la reglamentacin de una ley.
ral, desde el da l'? de diciembre de 1876, hasta la fecha, con las cuales se hayan
invadido y ocupado ilegalmente los ejidos, terrenos de comn repartimiento o cual-
quiera otra clase, pertenecientes a los pueblos, rancheras, congregaciones o comu-
nidades y ncleos de poblacin.
"e] Todas las diligencias de apeo o deslinde, transacciones, enajenaciones o re-
mates practicados durante el perodo de tiempo a que se refiere la fraccin ante-
rior por compaas, jueces u otras autoridades de los Estados o de la Federacin,
con los cuales se hayan invadido u ocupado ilegalmente tierras, aguas y montes de
los ejdos, terrenos de comn repartimiento, o de cualquiera otra clase, pertene-
cientes a ncleos de poblacin.
"Quedan exceptuadas de la nulidad anterior, nicamente las tierras que hubie-
sen sido tituladas en los repartimientos hechos con apego a la ley de 25 de junio
de 1856 y posedas en nombre propio a ttulo de dominio por ms de diez aos,
cuando su superficie no exceda de cincuenta hectreas. El artculo 27, inciso XVIII
de la propia Constitucin dispone: 'Se declaran revisables todos los contratos y con-
cesiones hechos por los gobiernos anteriores desde el ao de 1876, que hayan trado
por consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de la na-
cin, por una sola persona o sociedad, y se faculta al Ejecutivo de la Unin para
declararlos nulos cuando impliquen perjuicios graves para el inters pblico' ... "
Hemos indicado que el artculo 14 prrafo primero de la Constitucin es-

tablece el principio general de la no retroactividad de las leyes en perjuicio
de persona alguna. La propia Constitucin, inspirada en una poltica social
estatista y bajo razones de utilidad pblica, relacionadas con el rgimen de
propiedad ha establecido casos de excepcin, en que por mandato de un
precepto constitucional se autoriza al Ejecutivo de la Unin, para aplicar
una ley retroactivamente.
El precepto anteriormente citado declara revisables los actos administrati-
vos que seala, y sin intervencin judicial, da una amplia facultad al ejecu-
tivo para declararlos nulos. De acuerdo con la poltica agraria general, la
concentracin o acaparamiento de tierras, aguas y la riqueza natural, causa
graves perjuicios al pas, y por consiguiente, al inters pblico. La genera-
lidad de este precepto, permite la nacionalizacin de las grandes concentra-
ciones de la propiedad privada, aun hechas en poca relativamente reciente,
ya que el precepto toma como punto de partida el ao de 1876, sin delimitar
su aplicacin.
Estos casos de nulidad que seala la Constitucin operan retroactivamente
para declarar la nulidad de las situaciones que consideran.t?
La nulidad absoluta, por regla general no impide que el acto produzca
provisionalmente sus efectos, los cuales sern destruidos retroactivamente
cuando se pronuncie por el juez la nulidad. De ella puede prevalerse todo
17 "Las leyes retroactivas, o las dicta el legislador comn o las expide el cOl1stitu:
yente, al establecer los preceptos del cdigo poltico. En el primer caso, no se les podra
dar efecto retroactivo, en perjuicio de alguien, porque lo prohbe la Constitucin; en ~J
segundo deben aplicarse retroactivamente, a pesar del articulo 14 constitucional Y slO
que ello importe violacin de garanta alguna individual."
Sem, [ud; de la Fed. Tomo 64, pg. 209.
interesado y no desaparecer por la confirmacin o la prescripcin. Artcu-

lo 2226 del Cdigo Civil para el Distrito Federal.
La nulidad es relativa, cuando no rene todos los caracteres enumerados
en el artculo anterior. Siempre permite que el acto produzca provisional-
mente sus efectos. Artculo 2228 del propio cdigo.
Como vemos, una de las caractersticas de la nulidad es que ella opera
retroactivamente. En la nulidad absoluta se liga a la idea que se ha violado
la ley o el in ters general y en el segundo caso revela la presencia de algn
vicio de consentimiento que puede ser subsanado.
Consideramos que el precepto constitucional que comentamos ha emplea-
do indebidamente la palabra nulidad en las dos fracciones citadas, porque
todos los actos jurdicos a los que alude fueron legalmente celebrados sin que
implicaran violacin del inters general o se celebraran bajo alguna inefica-
cia administrativa.
Lo que el precepto constitucional ha pretendido es destruir esas situacio-
nes creadas al amparo de otras leyes. Debi decir por consiguiente "se des-
conocen esos actos", y en dicho caso estaramos en presencia de una retroacti-
vidad ordinaria y no de una sancin de nulidad aplicada retroactivamente.t"
5. LA NO RETROACTIVIDAD DE LA LEY EN EL ARTCULO 14 CONSTITUCIONAL
El artculo 14, prrafo primero de la Constitucin ordena: "A ninguna

ley se dar efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna."
. La jurisprudencia de la Suprema Corte (tesis 163, ndice de jurispruden-
era 1917-1965, jurisprudencia comn al Pleno y a las Salas) establece:
"La Constitucin General de la Repblica consagra el principio de la irretro-

actividad, cuando la aplicacin de la ley causa perjuicio a alguna persona, de don-
de es deducible la afirmacin contraria, de que puede darse efecto retroactivo a la
ley. si sta no causa perjuicio."
"La modificacin hecha al artculo 14 de la Constitucin de 1857, por el ar-
~c.u~o 14 de la de 1917, permite afirmar que si la nueva ley, lejos de causar per-
JUICIOS, es favorable al estado jurdico de las personas, es de aplicarse para actos
~l~e se realizaron durante la vigencia de la antigua ley." (Sem. [ud: Fed. V poca.
I. LXX, pg. 185.)
. El artculo 14, fraccin 1 de la Constitucin ha sido objeto de diversas

lnt~~pretaciones por la Suprema Corte. Aludiremos a una primera interpre-
taclOn:
a) Prohibicin a los jueces de aplicar leyes retroactivas: 19
En sus primeras interpretaciones, la Corte afirm:
18 Retroactividad de los cdigos agrarios: Sem. [ud, Fed. 5" p. T. 100. pg. 250.
Retroactividad de las leyes agrarias: Sem. [d, Fed, 5" p. T. 89, pg. 919.
19 Sem, [ud, de la Fed, 5" p.
T. 23, pg. 984; T. J, pgs. 857, 888; T. 12. pgs. 224, 226.
T. 23, pg. 984; T. 9, pag. 435; T. 12. 26, pg. 543.
"Que este precepto no impone como el de la Constitucin de 1857 una limita-

cin al legislador prohibiendo expedir leyes retroactivas, sino que, lo deja en liber-
tad para expedir leyes de esta naturaleza cuando lo estime conveniente." Otra eje-
cutoria sostuvo que: "Si bien es cierto que el artculo 14 constitucional, prohbe
dar a las leyes efectos retroactivos en perjuicio de persona alguna, cuando las leyes
por su naturaleza misma son retroactivas, los jueces no violan el principio consti-
tucional citado al aplicarlas, pues carecen de facultades para juzgar de su consti-
tucionalidad y cumplen su obligacin sentenciando conforme a ellas.
"La recta interpretacin del artculo 14 constitucional hace ver que tal pre-
cepto no rige con el legislador, se dirige a los jueces, a los tribunales y en general
a las autoridades encargadas de la aplicacin de las leyes o de su interpretacin."
Cambio de interpretacin del mismo precepto:

b) Prohibicin al legislador y al juez de aplicar leyes retroactivas.
"No debe entenderse que la prohibicin se refiere nicamente al legislador, para

el acto de expedir la ley, sino que tambin comprende a la autoridad que hace
aplicacin de ella a un caso determinado, porque as permiten interpretarlo los
conceptos mismos de la disposicin constitucional que se comenta." (Sem. [ud, Fed.
V p. T. XV, pg. 2412.)
"La jurisprudencia adoptada por la Suprema Corte, poco despus de promul-
gada la Constitucin sobre el artculo 14 de sta, no reza con el legislador, sino
que se dirige a los jueces y a las autoridades encargadas de aplicar las leyes o de su
ejecucin, ha sido sustituida por la de que la verdadera interpretacin de ese aro
tculo, es la de que procede el amparo no slo contra los actos de autoridad que
violen las garantas individuales, sino tambin contra las leyes que son violatorias
de las mismas garantas, cuando tienen el carcter de aplicacin inmediata y lesio-
nan derechos adquiridos, pues las palabras del Constituyente no pueden dar lugar
a distingos que no estn en el texto del artculo citado que previene de manera
absoluta que a ninguna ley se le dar efecto retroactivo, sin atender a si de dicho
efecto nace la aplicacin de la ley por las autoridades o si la ley por s misma
produce dicho efecto desde el momento de su promulgacin, pues resultara ilgico
admitir que el amparo procede contra las leyes, y negarlo cuando se demuestra que
los preceptos de sta automticamente vuelven al pasado, lesionando derechos ad-
quiridos."
Por lo que se refiere a las leyes retroactivas, el artculo 5 del Cdigo Ci-
vil para el Distrito Federal ordena: HA ninguna ley ni disposicin guberna
tiva se dar efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna." 20
6. LA NO RETROACTIVIDAD EN LAS LEYES ADMINISTRATIVAS
Ya indicamos que el artculo 14 de la Constitucin de 1917 cambi el siso

tema del artculo 14 de la Constitucin de 1857. sta prohibi la expedicin
20 Andr de Laubadre, ob. cit. 3~ ed. 1963. LGD et juro 251. El propio autor agrega,
pg. 275: "El acto administartivo irregular puede ser retirado retroactivamente por su
autor."
de una ley retroactiva, el texto actual ordena que: "A ninguna ley se dar
efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna." 21
En principio, la regla de la no retroactividad de las normas jurdicas rige tam-

bin en derecho administrativo. "Esta regla, dice Fleiner, se funda en la idea de
que, por regla general, una nueva ley no puede aplicarse ms que a los hechos
y circunstancias jurdicas que se han producido despus de promulgada esta ley,
por este motivo la prctica supone, con razn, que la nueva ley no afecta a los
derechos lcitamente adquiridos. Sin embargo, si no existe una prohibicin general
establecida por la Constitucin o por una ley determinada para una materia, toda
norma jurdica nueva puede ser investida de fuerza retroactiva y comprende situa-
ciones ya existentes y consumadas. Los efectos retroactivos se obtienen sin que
hayan sido dispuestos expresamente, basta que se observe esta intencin en el con-
junto del nuevo derecho. Cuanto ms importante sea para el bien comn una
norma jurdica, tanto ms justificado es suponer que su autor quiso aplicarla tam-
bin para circunstancias ya existentes. Si, por ejemplo, se estima ser perjudiciales
al bien pblico ciertos tipos de construccin, entonces la ley ordena su supresin,
se aplica no slo a los edificios que en lo sucesivo se intente construir, sino tambin
a los ya existentes. Aun cuando una situacin haya sido justificada o reconocida
por un acto administrativo especial durante el dominio del antiguo derecho, no
por ello excusa someterse a una nueva norma jurdica con fuerza retroactiva una
extensin mucho mayor que en derecho privado. De todas suertes, la interpretacin
debe decidir en cada caso si una nueva norma jurdica ha de tener vigencia nada
ms que para el futuro, o si hay que aplicarla tambin a situaciones ya existentes." 22
Dos ejecutorias de la Suprema Corte nos ayudan a robustecer el concepto

de retroactividad: 23
"La leyes retroactiva cuando vuelve al pasado para cambiar, modificar o su-
primir los derechos individualmente adquiridos ya; y segn los tratadistas los de-
rechos que se derivan de un contrato, son derechos adquiridos." Sem. [ud. Fed.
V poca. Tomo XLV, pg. 780.
. ."La leyes retroactiva cuando vuelve sobre el pasado, sea para apreciar las con-
dlclones de legalidad de un acto, o para modificar o suprimir los efectos de un
derel:ho ya realizado." (Sem. [ud. Fed, V poca. Tomo LXXI, pg. 980.)
Tambin debemos mencionar la aplicacin retroactiva de las leyes de

procedimiento. A este respecto ha dicho la Suprema Corte, sentando juris-
prudencia al respecto: 24
-- 21 M. Waline, ob. cit. 9<'- ed. Sirey, 1963, pg. 467.

22 Corresponde al artculo 5 del Cdigo civil para el Distrito Federal.
23 "Mientras que en la materia de actos administrativos unilaterales, el prmclplO de
la .no retroactividad se impone independientemente de las condiciones del acto en ma-
t~na de actos bilaterales habr que determinar las circunstancias en las que este princi-
PIO, cuya utilidad no es siempre la misma, deber ser aplicado rigurosamente o por lo
contran o. descartado." O. Dupeyroux, ob. cit., pg. 90.
24 Fntz Fleiner, "Instituciones de derecho administrativo", Encicl. de C. ]UTS. y Socs.,
pgs. 73 )1 74, 1933.
"La retroactividad de las leyes de procedimiento cabe cuando se trata de la

forma con arreglo a la cual puede ser ejercido un derecho precedentemente adqui-
rido, pero no cuando ese derecho ha nacido del procedimiento mismo, derecho del
que no puede privarse a nadie por una ley nueva y que hizo nacer excepciones que
puden ser opuestas por colitigante; mas la tramitacin del juicio debe, desde ese
punto, sujetarse a la nueva ley." (ndice 1917-1965, Tesis comunes al Pleno y a
las Salas, Tesis 164, pg. 306.)
Un caso de estudio es al que se refiere la ejecutoria siguiente:
"En aquellos casos en que la conducta del gobernado no haya sido normada en
forma alguna por el Poder Legislativo, de manera que no pueda ser considerada
prohibida ni vlida nicamente cuando se cia a determinadas restricciones, su rea-
lizacin constituir el ejercicio de un derecho, emanado precisamente de la ausen-
a de una ley reguladora, y tutelado, por lo mismo, por el orden jurdico, en cuan-
to ste, al dejar intacto el mbito de libertad en que tal conducta es factible, tci-
tamente ha otorgado facultades para obrar discrecionalmente dentro del mismo."
Para este caso la Corte resolvi que "el surgimiento de una ley que regule una
situacin hasta entonces imprevista legislativamente, slo puede obrar hacia el fu-
turo ya que de lo contrario estara vulnerado, el artculo 14 constitucional, que
estatuye que a ninguna ley se dar efecto retroactivo en perjuicio de persona al-
guna." (Sem. [ud. Fed. VI poca. T. LIV, 2';' Sala, pgs. 45 y 46.)
7. LA RETROACTIVIDAD EN MATERIA FISCAL
Al examinar esta materia la Suprema Corte ha establecido:
"Si bien las leyes fiscales, por ser de inters pblico, pueden retrotraerse Y es
legtima la facultad del Estado de cambiar las bases de la tributacin, la justicia
de tal retroactividad slo puede entenderse en el sentido de que los contribuyen-
tes no pueden alegar que han adquirido el derecho de pagar siempre el mismo
impuesto que afecta su patrimonio, pero nunca en el sentido de que los causantes
han de cubrir por el tiempo anterior a la nueva ley, la diferencia que resulte entr~
el impuesto que han venido pagando y el que deben pagar en lo sucesivo." Tesis
[urisprudencial nmero 229. (ndice 1917-1965, jurisprudencia de la 2';' Sala, pg. 277.)
"Las leyes fiscales no deben interpretarse en el sentido de que los causantes
han de cubrir por el tiempo anterior a la nueva ley, las diferencias que resulte~
entre el impuesto que han venido pagando y el que deben pagar en lo sucesivo, DI
menos el recargo causado por la falta de pago de dichas diferencias." (sem. Jud.
Fed. V poca. T. LXXI, pg. 3496.)
La aplicacin de las leyes fiscales sigue en trminos generales los misUl~S

principios a los que hemos aludido sobre la retroactividad de las leyes y deci-
siones administrativas.ss La autoridad fiscal por regla general no debe aplic~r
las leyes impositivas en forma retroactiva en perjuicio de persona alguna, SIn
:25 Ernesto Flores Zavala, ob. cit. 5<1 cd, 1961, pg. 150 Y ss.
embargo, las leyes fiscales se ,encuentran en un sistema normativo diverso

de los dems derechos.s"
Las autoridades fiscales estn obligadas al mantenimiento de los princi-
pios que deben seguir su actuacin, asegurando al causante todas las garantas
constitucionales y legales. "Para que el cobro de un impuesto sea fundado,
se requiere que haya una ley que lo establezca y que la autoridad fiscal, al
fijarlo, se ajuste a todos los. preceptos de esa ley; de otro modo, el manda-
miento para el cobro no es fundado ni motivado." (Sem, [d, Fed. V p.
T. 34, pg. 2035.) 27
8. PROBLEMAS DIVERSOS SOBRE RETROACTIVIDAD
El principio de la retroactividad de los actos administrativos ofrece pro-

blemas numerosos por la naturaleza misma de la actividad de la Administra-
cin pblica. Tal es el caso de las leyes de impuestos, que requieren algunas
de ellas el transcurso del tiempo para su aplicacin. La ley fiscal es anual, su
vigencia est perfectamente limitada en cuanto al tiempo y, sin embargo, debe
volver sobre el pasado para considerar la, situacin concreta del causante.
La legislacin administrativa mexicana mantiene el principio de la no
retroactividad bajo tres aspectos importantes: 28
a) Como un mandato constitucional referido a las leyes. Artculo 14,
prrafo 1 de la Constitucin: HA ninguna ley se dar efecto retroactivo en
perjuicio de persona alguna."
b) Como un principio de derecho privado. Artculo 5 del Cdigo Civil
para el Distrito Federal, que extiende el principio no slo a la ley, sino
tambin a las disposiciones gubernativas. Esta ltima expresin est tomada
en el sentido de acto administrativo.
e) Como un principio general de derecho, que aparece como uno de los
elementos de la teora general del conflicto de leyes en el tiempo.
La doctrina administrativa debe partir del acto administrativo perfecto,
a~,uel. que ha establecido en forma definida y con apoyo en la ley, una situa-
(l(~n lU~'dica particular o concreta. La Administracin pblica no puede, en
prInCipIO, desconocer retroactivamente un acto administrativo perfecto.f"
------.
26 Paul Roubier, Les conflits des lois dans le temps.
,)~ E
P -, n este aspecto no deben aplicarse las opiniones de Coviello, Vareilles Sommiers,
~1I1 ~o~bier y 'dems publicistas, porque estamos en presencia de relaciones de dere-
E o pblico, en las que caben formular apreciaciones inspiradas en el inters pblico.
I~ IIUmerosos casos es posible la afectacin de los derechos adquiridos en los inelu-
(lb.les problemas de la recaudacin fiscal. En este sentido consideramos tiles estos cr-
te~lOs de las ejecutorias siguientes: Sem, jua. Fed. 5<l p, T. 71, pg. 3496; T. 76,
pago 1374.
. 28 Sobre el problema de 'la retroactividad pueden consultarse las siguientes ejecuto-
~as: Tomo 10, pg. 1189; Tomo 14, pg. 691; Tomo 15, pg. 776; Tomo 19, pg. 380;
.?mo 29, pgs. 553, 1527, 1936, 1655; Tomo 33, pg. 2029; Tomo 58, pg. 2135; Tomo 102,
pag: 444 y Tomo lJ 8, pg. 109'. Corresponden a la 5<l poca.
. :m :eanneau.Benoit, Les principes Generaux du Droit dans la [urisprudence admi-
fIlslrallve. Paris, 1954, pg. 95.
Pero el contenido del acto administrativo puede variar segn los casos,
debiendo distinguirse: a) Cuando se crea un derecho administrativo en favor
de un particular, y la propia administracin consiclera conveniente retrotraer
sus efectos hacia el pasado, principalmente por razones de inters pblico; y
b) Todos aquellos casos en que esa aplicacin retroactiva, se certifica ocasio-
nando perjuicios a un particular.
Es necesario examinar qu valor tiene en los actos administrativos complejos

la clusula de la retroactividad. El caso que cita Dupeyroux,30 y comenta Dez,al
se ha presentado en la vida administrativa mexicana: " ... un decreto fijaba, con
carcter retroactivo, el precio de venta de la energa elctrica. Las empresas de
electricidad de Francia defendieron el decreto, diciendo que los contratos por los
que la administracin haba concedido el servicio de produccin y distribucin de
energa elctrica a ciertas sociedades privadas, admitan expresamente la eventuali-
dad de una modificacin retroactiva de las tarifas. Esta retroactividad haba sido
aceptada por los usuarios al firmar el contrato de abono. Se plante en esta for-
ma la cuestin de la validez de la insercin en un contrato administrativo de
una clusula retroactiva, pero el Consejo de Estado no le dio una resolucin de-
finitiva."
En el caso que hemos citado, la insercin de una clusula semejante acep-

tando esta aplicacin retroactiva de una tarifa, es legalmente impugnable en
nuestro derecho, y nuestros tribunales no deben tolerar que administracin Y
empresa destruyan retroactivamente los derechos de los usuarios, ya que de
hacerlo sera contrario al principio de la retroactividad en los aspectos que
sealamos anteriormente.
Por lo que se refiere a los principios doctrinales que regulan la materia de

la no retroactividad, debe decirse, que aceptado el principio en su generalidad, la
literatura administrativa no es muy precisa para presentar una acabada teora de
la no retroactividad en materia administrativa. Es la jurisprudencia administrativa
a la que corresponde ir definiendo estos problemas de una importancia cada vez
mayor. Desde luego, Dez nos dice: "Tres razones fundamentales determinan los
lmites al principio de la no retroactividad. Son ellas: a) El respeto al principio
de la legalidad. Ello porque si bien el principio de la no retroactividad lleva en
s mismo su propia justificacin, queda subordinado jerrquicamente a la obser-
vacin o al restablecimiento de la legalidad; b) En ocasiones la retroactividad del
acto se impone por su propia naturaleza; e) Cuando la seguridad del comercio jur-
dico no est en juego, el respeto del principio de la no retroactividad no se impone
de manera tan firme. Existe una tercera categora de actos administrativos ~y~
retroactividad est en el hecho, permitida. Ello no quiere decir que la retroaet~v
dad de estos actos sea legal, pero el hecho de que sea tolerada en la prctica, un-
30 Dupeyroux, O., La regle de la non-rettoactioit des actes administratifs. Pars, 1954,

pg. 83.
31 Manuel Maria Diez, ob, cit., pgs. 405 y 406.
plica un lmite de carcter muy especial al principio de la no retroactividad. Se

habla tambin de la retroactividad del reglamento ms benigno." 32
Es decir, en la doctrina se viene abriendo paso la idea de una retroactivi-

dad til, constructiva, que trata de crear efectos jurdicos favorables, o de en-
mendar situaciones perjudiciales para los particulares.
9. LA RETROACTIVIDAD DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS
Las autoridades administrativas no pueden dictar resoluciones que se apli-

quen retroactivamente en perjuicio de una persona. La prohibicin del ar-
tculo 14, prrafo primero de la Constitucin impide que se d ese efecto
retroactivo perjudicial a persona alguna. El precepto citado rige todos los
casos de aplicacin de una ley administrativa.s"
"La no retroactividad de los actos administrativos, dice Waline, es un principio

general de derecho. Cuando se trata de reglamentos, el principio de la no retro-
actividad puede deducirse del artculo 2 del Cdigo Civil, aunque no hable for-
malmente ms que de leyes, se, puede sostener que el reglamento administrativo
es una ley en el sentido del artculo 2, ya que se trata de una disposicin de ca-
rcter general. Pero parece verdaderamente imposible de deducir del artculo 2 In
no retroactividad de los actos administrativos individuales o particulares, lo que
la jurisprudencia constantemente aplica resulta, por consiguiente, de un principio
general de derecho."
El Consejo de Estado francs, dice Laubadere, sanciona muy firmemente el
principio de la no retroactividad de las decisiones administrativas, salvo que una
ley lo autorice. Por otra parte, l anula toda medida retroactiva en los reglamentos
administrativos.M
. De. todo lo expuesto concluimos manifestando que una resolucin admi-

~lstratlVa no puede aplicarse retroactivamente en perjuicio de un inters par-
tIcular, porque sera violatoria del artculo 14 constitucional.
Pero tambin podemos deducir una consecuencia diversa: si la resolucin
administrativa no causa perjuicio, ni a un inters particular, ni al inters
general, esa resolucin puede ejecutarse retroactivamente.s''
Citamos a este respecto y como mera referencia la ley espaola de procedimien-

to administrativo, de 17 de julio de 1958, artculo 45, inciso 3'? que dispone:
32Paul Roubier, El conflicto de leyes en el tiempo.

33Stassinopoulos M., Traite des actes administratiis. Atenas, 1954, pg. 236.
34 Renato Perrone Copno, La retroactiuita degli atti amministratiuo, Napoli, 1970.
p 31l Otras ejecutorias importantes: Sem, [ud, de la Fed. Tomos 81, pg. 3496; T. 49,
58g. 1714; T. 89, pg. 919; T. 100, pg. 250; T. 9, pg. 432; T. Il8, pg. 100; T.
198 ~~. 407; T. 19, pg. 280; T. 71, pgs. 3496-980; T. 94, pg. 3271; T. 72, pgs. 3496-
p O, T. 31, pg. 489; T. 29, pg. 1527; T. 70, pg. 185; T. 15, pg. 815; T. 72.
~ 3496; ,T. 90, pg. 2412; T. 43, pg. 665; T. 42, pg. 3673; IT. 45, pgs. 35 y Il57
Y . 71, pago 3496. Todos de la 5\1 poca.
" ... ]. Excepcionalmente podr otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando
se dicten en sustitucin de actos anulados, y, as mismo cuando produzcan efectos
favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran
ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ste no lesione derecho
o intereses legtimos de otras personas."
La Ley General, de Bienes Nacionales, artculo 14, segundo prrafo dispone:
" ... La nulidad de las concesiones sobre bienes de dominio pblico operar retro-
activamente, pero el Ejecutivo Federal queda facultado para limitar esta retroacti-
vidad cuando, a su juicio, el concesionario haya obrado de buena fe."
Nos parece oportuno citar el comentario que a este precepto formula

Eduardo Vivancos (Comentarios a la Ley de Procedimiento administrativo.
Editorial AHR, Barcelona, 1959, pg. 92):
"En este artculo y concretamente en su prrafo 3'?, se aborda el problema de
la eficacia retroactiva de los actos administrativos. Se plantea la cuestin de si el
acto administrativo es ejecutivo a partir de su firmeza o lo es con efectos a partir
del hecho motivador del expediente o recurso. Dicho de otro modo, si tiene efec-
tividad en el futuro solamente o la tiene tambin en el pasado. La ley 'se pro-
nuncia claramente por lo primero, pues el contenido del precepto que se comenta
no puede ser ya ms restrictivo de la eficacia retroactiva, mejor dicho, de la efec-
tividad retroactiva. Empieza por decir que esta eficacia retroactiva 'podr' otorgar-
se, o sea que su otorgacin y su denegacin sern de apreciacin discrecional,
aade que esta otorgacin, en su caso, tendr carcter de excepcional y seala a
continuacin los requisitos que habrn de concurrir para que la Administracin,
a su prudente arbitrio, pueda hacer uso de esta facultad excepcional. Ntese que no
basta la concurrencia de estos requisitos para que se otorgue excepcionalmente la
eficacia retroactiva, porque si as fuese, la ley dira 'excepcionalmente se otorgar'
y lo que se dice es: 'excepcionalmente podr otorgarse', o sea, que para que se
otorgue ser preciso: primero, que los requisitos sealados concurran, y segundo,
que la Administracin estime pertinente hacer uso de su excepcional prerrogativa."
10. LA JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE RETROACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
Retroactividad de las leyes fiscales. Tesis jurisprudencial nmero 229, Jurispru-

dencia 1917-1965, 2~ Sala.
Retroactividad. No solamente puede presentarse como conflicto de leyes en el
tiempo. Circulares. Tesis jurisprudencial nmero 230, Jurisprudencia 1917-1965. 2~
Sala.
Ejecutorias de inters:
Retroactividad tratndose de la prescripcin en materia fiscal. Sem, Jud. Fed.
V poca. Tomo LXX, pg. 195.
Retroactividad. Id, V poca. T. LXX, pg. 185.
Retroactividad de la ley en materia de impuestos. Id. V poca. Tomo LXXII,
pg. 1989.
Recopilacin 1975:
Retroactividad. No solamente puede presentarse como conflicto de leyes en el
tiempo. Circulares. Tesis 514. 2~ Sala.
TTULO CUARTO
LA EXTINCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
CAPTULO 1
LA TEORA DE LAS NULIDADES EN EL DERECHO

ADMINISTRATIVO
l. La extincin de los actos administrativos.-2. La teora de las nuli-

dades en el derecho administrativo.-3. La influencia del derecho pri-
vado.-4. Vacilaciones en la teora de las nulidades administrativas.-5.
Las nulidades en la Constitucin.-6. La invalidez del acto administrativo.
7. La nulidad de pleno derecho en el derecho administrativo.-8. La nu-
lidad relativa o anulabilidad en el derecho administrativo.-9. La autori-
dad competente para dictar la declaracin de nulidad.-lO. Las resoluciones
de la Suprema Corte en materia de nulidades administrativas.
1. EXTINCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
El .concepto de extincin se ha empleado en el derecho administrativo

extendIendo su concepto original.
. Un acto administrativo se extingue por diversos medios, cuando se le eli-
~I~a. de la vida jurdica, por la administracin pblica, por determinacin
JUdIClal, por circunstancias legales no consideradas ni advertidas en el mo-
mento en que se expidi o por razones posteriores de oportunidad, mrito
o conveniencia.
Un acto administrativo se extingue por el cumplimiento voluntario sea
d~ los particulares o de la propia Administracin. Numerosos ,actos admi-
?Is:r~tivos continan produciendo sus efectos de acuerdo con su naturaleza
rllIdlca y por la realizacin de su objeto. El cumplimiento automtico di-
/er e del cumplimiento a trmino. La normalidad o anormalidad en la con-
Igur,a~in de un acto administrativo depende de como se ha cumplido con
su regImen jurdico, es decir, cuando no se han reunido sus elementos le-
gales.
317
Son formas de extincin de los actos administrativos: la revocacion, la

rescisin, la prescripcin, la caducidad, el trmino y condicin, la nulidad o
por decisiones administrativas y jurisdiccionales.
Debemos distinguir entre extincin del acto administrativo y la cesacin
de los efectos del mismo.
Dice a este propsito Marienhoff, ob, cit., T. JI, pgina 398: "La cesacion de
los efectos del acto apareja la idea de algo que ocurre normalmente, de acuerdo
a lo previsto de antemano, pues -como bien se dijo-, el acto administrativo que
cesa de producir efectos se considera que hasta ese momento ha existido legalmente.
En cambio la extincin del acto generalmente se produce por causas no precisa-
mente queridas "ab-initio", sino que son "consecuencias" de hechos o circunstancias
advertidos o surgidos posteriormente."
2. LA TEORA DE LAS NULIDADES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
Pocas teoras ofrecen tantos problemas como .Ia teora de las nulidades
en el derecho administrativo. La etapa casustica de este problema se mues-
tra en trance de superarse, por una amplia teora de la ineficacia adminis-
trativa, que determine la validez de los actos administrativos.t Los vicios
de los actos administrativos destruyen su validez y no les permiten producir
efectos jurdicos.
El desarrollo inusitado del derecho administrativo moderno, con la com-
plejidad creciente de intereses, derechos institucionales y situaciones frente
a los derechos privados, han originado el predominio del inters pblico
sobre el inters privado. La organizacin administrativa del Estado, que se
caracteriza por el mantenimiento de los intereses colectivos cuyo equilibrio
justo representa para el Estado democrtico un problema de difcil solucin.
Las nulidades aparecen como la ms importante .de las sanciones ~ara
mantener el principio de legalidad en contra de los actos administrattvO.s
irregulares y destinadas a la defensa del inters general. El control de la legali-
dad se estima como la finalidad esencial del Estado de derecho.
Es importante recordar aqu la opinin de Geraud de la Pradelle (Les
conilits de lois en matire de nullites. Ed, Dal1oz, Pars, 1967, pgina 30)
1Francis-Paul Bnot, Le droit administrati] [rancais. Lib. Dalloz. Pars, pg. 5~3.
Antonio Carrillo Flores, La Justicia, Federal y la administracin pblica. Ed. Porru a.
S. A., 1973, 2"" ed., pg. 121 Y ss. .
Miguel Acosta Romero, Teora General del Derecho administrativo. UNAM, 1973, P
gina 151 y ss.
Jorge Olivera Toro, Manual de Derecho administrativo. Ed. Porra, S. A., 3~ ed.,
Mxico, pgs. 185 Y ss,
Gabino Fraga, Derecho administrativo, 14"" ed. 1971, Mxico, pg. 305 Y ss.
Fernando Garrido Falla; Rgimen de impugnacin de los actos administrativos. IEP.
Madrid, 1956. . lloz.
Graud de La Pradelle, Les conilits de lois en matire de nullits. Lib. Da
Pars, 1967.
que recuerda a este propsito una impropiedad terminolgica como es la de

designar con el mismo trmino el acto propiamente dicho y el resultado que
se produce. Esto conduce a olvidar la operacin para no considerar ms que
las consecuencias, o a la inversa.
Principalmente la terminologa, la clasificacin y los efectos de las nuli-
dades han sido tomados del derecho privado. Ya Gastn Jeze haba sealado
que aun en el derecho privado los resultados de la teora de las nulidades no
han sido satisfactorios.
Esto ha creado problemas complejos que desaparecern 'cuando el dere-
cho administrativo elabore un sistema de ineficacias administrativas, con nue-
vas denominaciones y bajo criterios ms precisos. Estimamos que la clasifica-
cin tradicional de las nulidades debe desaparecer del campo del derecho
pblico, porque no se ajusta a la naturaleza de las nuevas relaciones. El de-
recho administrativo moderno demanda un nuevo y radical enfoque del pro-
blema. Insistimos en que el inters general que interviene en los actos p-
blicos es diverso de los intereses y finalidades que intervienen en los actos
privados.s
3. LA INFLUENCIA DEL DERECHO PRIVADO
La influencia del derecho privado en la configuracin de la teora de las

nulidades. Al formarse el derecho administrativo, es lgico que no dispo-
niendo de un sistema jurdico coherente, se vio obligado a recurrir a la
teora de las nulidades en el derecho privado, que tiene varios siglos de
formacin, aunque sus principios siguieran siendo controvertidos. Esta con-
troversia ha pasado en su mayor parte al campo del derecho pblico.
El derecho privado ha llegado en trminos amplios, no con la firmeza
que es de desearse, a la elaboracin de una teora de las nulidades, aunque
en esta rama del derecho se sealan discrepancias doctrinales muy importantes.
El Cdigo Civil para el Distrito Federal y para toda la Repblica en
mat.eria federal, contiene los aspectos ms importantes de la teora de las
nulIdades en el derecho privado. Aunque dicho cdigo no enumera los ele-
mentos 'del acto jurdico, stos pueden desprenderse de los artculos 1794
y. 1795: ausencia de vicios de la voluntad, la licitud en el objeto motivo o
flll del acto; y la forma que la ley prescribe.
2 ~xistencia perfecta y existencia imperfecta del acto jurdico. "El acto jurdico puede
s~r eXistente o inexistente; vlido o nulo. Se trata de dos cuestiones radicalmente dis-
~tnta.s. Por consiguiente se impone la clasificacin: a) Actos existentes vlidos; b) Actos
IIl~Xlstentes nulos; y e) Actos inexistentes. La validez no admite grado y por esto slo
eXiste una categora de actos: los existentes vlidos. La inexistencia tampoco admite grados
y por esto slo existe una categora de actos: los inexistentes. La nulidad s admite gra-
dos y por esto dentro de la categora de actos existentes nulos, podemos distinguir las dos
ca~egorias de la escuela clsica: actos existentes afectados de nulidad absoluta y actos
eXIstentes afectados de nulidad relativa." Rafael Rojina VilIegas, Reo. de la Facultad de
Derecho. Tomo VIII, julio-diciembre 1958, nms, 31-32, pg. 205.
De este modo, hay elementos de existencia entre los cuales se cuenta el

consentimiento, el objeto y la solemnidad; y elementos de validez que son
la capacidad, ausencia de vicios en la voluntad, la licitud en el objeto y la
forma.
El ttulo sexto, artculos 2224 y 2242, se denomina: De la inexistencia
y de la nulidad. De acuerdo con estos preceptos se pueden precisar los si-
guientes tipos de nulidades y su rgimen jurdico."
a) La inexistencia.
Todo acto jurdico se compone de un conjunto de elementos orgamcos impres-

cindibles o especficos, que supone su naturaleza o su objeto. La falta de alguno
de esos elementos destruye totalmente la integridad del acto y le impide producir
efectos jurdicos.
"El acto jurdico inexistente por la falta de consentimiento o de objeto ,que
pueda ser materia de l, no producir efecto legal alguno. No es susceptible de
valer por confirmacin, ni por prescripcin; su inexistencia puede invocarse por
todo interesado." Artculo 2224 e.e,
b) La nulidad absoluta.
"La nulidad absoluta por regla general, no impide que el acto produzca pro-
visionalmente sus efectos, los cuales sern destruidos retroactivamente cuando se
pronuncie por el juez la nulidad. De ella puede prevalerse, todo interesado y no
desaparece por la confirmacin o la prescripcin." Artculo 2226 e.e,
Como se observa, tanto en derecho civil como en derecho administrativo

la nulidad absoluta es una sancin para prevenir las infracciones de los 'p~e
ceptos de orden pblico o de inters colectivo, tanto en Derecho admllll S-
trativo como en derecho privado es suficiente declarar la nulidad absoluta,
tan pronto como se comprueban sus elementos. La ejecutoria de la Suprema
Corte contenida en el tomo 94, pg. 78, V poca del Semanario Judicial de
la Federacin, confirma la teora tradicional de las nulidades en derecho
privado, en los trminos antes expuestos.
Desde luego en el Derecho administrativo, el campo de las nulidades abso-
4
lutas se viene extendiendo frente al desarrollo de las nulidades relativas.
3 Jernimo Daz, "La nulidad en el Cdigo Civil". Bol. de In], [tui, Ao IX, nm.
87, pg. 371.
1 'f'rcaciin d e 1as nu l'd
E n esta ciasi I ad es que f ormu 1a e1 Cdigo CI'VI'I, la distincin
entre el acto inexistente y el acto nulo de pleno derecho no es suficientemente clara, por
lo contrario, mezcla elementos de uno y otro tipo de nulidades. 5
4 Ejemplo de una. nulidad ~le pleno dere~ho .la encontramos. en ~os artculos 14 Y ~a
de la ley reglamentaria del articulo 27 constitucional en materia mmera. El texto de
leyes contundente: ..... Sern nulos de pleno derecho todos los actos y contratos que
contravengan lo dispuesto por este articulo y el que lo antecede."
e) La nulidad relativa o anulabilidad.
"La nulidad es relativa cuando no rene todos los caracteres enumerados en el

artculo anterior. Siempre permite que el acto produzca provisionalmente sus efec-
tos." Artculo 2227 C.c.
"La falta de forma establecida por la ley, si no se trata de actos solemnes, as
como el error, el dolo, la violencia, la lesin y la incapacidad de cualquiera de
los autores del acto, produce la nulidad relativa del mismo." Artculo 2228 e.e,
"La ilicitud en el objeto, en el fin o en las condiciones del acto produce su
nulidad, ya absoluta, ya relativa, segn lo disponga la ley." Artculo 2225 e.e,
"El acto jurdico viciado de nulidad .en parte, no es totalmente nulo, si las
partes que lo forman pueden legalmente subsistir separadas, a menos que se de-
muestre que al celebrarse el acto se quiso que slo ntegramente subsistiera." Ar-
tculo 2238 e.e,
Otros preceptos del Cdigo civil determinan las situaciones jurdicas que
originan la invalidez de los actos jurdicos.
Desde luego afirmamos que la invalidacin de los actos administrativos
subordinados al inters general, no puede apoyarse en el derecho privado,
aunque originariamente se hayan derivado de l, ya que las situaciones jur-
dicas que se producen son ms complejas y numerosas y responden a pro-
psitos diferentes, unas veces expresamente establecidas en la ley y otras van
deducindose de las prohibiciones, limitaciones y modalidades de los actos
administrativos.
4. VACILACIONES EN LA TEORA DE LAS NULIDADES ADMINISTRATIVAS
La opinin ha coincidido, por lo regular, en el punto de partida o sean

las tres grandes ramas de las nulidades, pero los problemas se complican
cuando aqullas se desarrollan en el texto de las leyes administrativas. El
principio [raus omnia corrumpit, podemos aplicarlo de una manera gene-
ral, afirmando que las resoluciones administrativas obtenidas por medio de
fraude son nulas.
, 5, La complejidad del problema de las nulidades la observa Gastn Jeze en estos

termmos, que plantean convenientemente la cuestin: "Los particulares en el ejercicio
de _sus poderes legales, lo mismo que los agentes pblicos de todo orden en el desem-
peno de sus funciones pueden realizar actos irregulares", y formula las siguientes pre-
gun~as: "Qu eficacia tiene una irregularidad sobre la eficacia jurdica de un acto
realIZado? Acarrea la responsabilidad personal del autor del acto irregular? Quin puede
preval?,se de la irregularidad? Durante cunto tiempo podr oponrsela? Puede ser
~nvahdada de suerte que el acto jurdico no quede afectado? Por qu medios?" Princi-
PIOS de derecho administrativo, pg. 73.
"El medio ms importante de la represin, jurdica, es la competencia de la autoridad
gubernat'rva para suspen d 'Ilegales de las corporaciones
er los actos . a dmin . tar
mnistrativas e ms
la reVocacin de los rganos de la administracin local o anular dichos actos en virtud de
da soberana del Estado", y agrega: "Toda orden slo tiene validez jurdica si ha sido
ada por la autoridad competente y est de acuerdo con la ley en cuanto al contenido.
21
El punto de partida para la invalidez de los actos administrativos se ma-

nifiesta en la forma como se han integrado sus diversos elementos o sea com-
petencia, voluntad, objeto, motivo, mrito y forma. Cuando estos elementos
se vician se producen diversos tipos de ineficacia, desde las sanciones ms
elementales hasta los ms altos grados de la invalidez.
De acuerdo con la teora, la legislacin y la jurisprudencia, la teora de
las nulidades en derecho administrativo alcanza un desarrollo muy impor-
tante que puede concretarse en algunos aspectos generales.
a) El acto administrativo no debe sufrir deformidades en relacin con la
ley que lo configura. Cualquier deformidad debe estimarse como un vicio o
irregularidad del acto.
b) El vicio de ilegitimidad o deformidad frente a la ley origina varias
situaciones: a) Actos que se resuelven en la inexistencia de un elemento esen-
cial del mismo; b) Vicios que se originan por irregularidades del procedi-
miento administrativo.
e) La teora de las nulidades administrativas debe quedar reducida al
campo: a) De la nulidad de pleno derecho; b) A la anulabilidad, o actos anu-
lables o ilegtimos.
d) Los actos nulos se concretan a la falta de uno de sus elementos:
sujeto, objeto, voluntad, causa, contenido, forma y lesin.
e) Los vicios de legitimidad del acto anulable se reducen a la incompe-
tencia, relativa o absoluta; al exceso de poder y al desvo de poder.
5. LAS NULIDADES EN LA CONSTITUCIN
La Constitucin asume diferentes puntos de vista para establecer sus nu-

lidades.
En unos casos en forma expresa emplea la palabra "nulidad" o "nula" y
seala los efectos jurdicos de ella. Otras veces el empleo de la palabra "nula"
no corresponde, en buena tcnica jurdica, al concepto que se tiene de la
nulidad.
En la mayor parte de los casos se precisan las situaciones jurdicas, ~ de
su propia redaccin se deduce su ineficacia jurdica. Las nulidades preVIstaS
Puesto que en la orden encarna una declaracin de voluntad, sta debe hallarse libre
de todo error. La orden que falta, a uno de estos pnnClplOs es nula." Fritz Fleiner.
oiJ. cit., pg. 131.
Dice a este respecto Bonnecase: ..... Libre de establecer una nulidad el legislador de
con mayor razn todopoderoso para fijarse 'los lmites, sta es toda la significacin e
la frmula. Quod nullum esto Un acto nulo est destinado a ser condenado un dla ~r
una decisin judicial y por consecuencia a quedar finalmente ineficaz en la medida .fIJa-
da por la ley. En consecuencia, pertenece a los tribunales decidir en cada caso, SI se
est en presencia de una nulidad absoluta o de una nulidad absoluta relativa en el sen-
tido en que se ha definido y en esta ltima hiptesis sobre qu relacin la nu~idad d ~
relativa, qu personas pueden prevalerse de ella, condiciones de confirmacin poslble~..
racin de la prescripcin, consecuencias destinadas a subsistir a pesar de la anula .
,DERECHO ADMINISTRATIVO 323
en la Constitucin, en principio, se refieren a las nulidades de pleno derecho,

aquellas que afectan directamente el inters general.
Por va de ejemplo sealamos los siguientes:
La ley espaola de procedimiento, administrativo distingue las siguientes cate-

goras de nulidades de los actos administrativos: a) Actos nulos de pleno derecho;
b) Actos totalmente anulables; c) Actos parcialmente anulables; d) Actos irregulares;
e) Simples medidas disciplinarias.
"En una faja de cien kilmetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta de
las playas, por ningn motivo podrn los extranjeros adquirir el dominio directo
sobre tierras yaguas." Artculo 27, prrafo. sptimo, fraccin J, prrafo segundo
de la Constitucin.
Este precepto establece en forma indudable una nulidad de pleno derecho.

Lo mismo puede decirse de la contravencin de las fracciones JII, IV, V Y VI
del propio precepto y prrafo.
Ejemplos de normas constitucionales que emplean el trmino "nulos",
son los casos sealados en el artculo 27 fracciones Vfl I y XVIII.
La fraccin VIII del precepto aludido en sus diversos incisos "se declaran nu-
las", numerosas operaciones sobre tierras, aguas, montes, concesiones, etc.
XVIII. "Se declaran revisables todos los contratos y concesiones hechos por los
gobiernos anteriores desde el ao de 1976, que hayan trado por consecuencia, el
acaparamiento de tierras, aguas y 'riquezas naturales de la nacin, por una sola
persona o sociedad, y se faculta al ejecutivo de la Unin para declararlos nulos
cuando impliquen perjuicios graves para el inters pblico."
" Hemos insistido anteriormente que el empleo de la palabra "nulos" de la frac-
cion XVIII del artculo 27 constitucional, no es exacta, porque esos actos fueron
legalmente vlidos al amparo de la legislacin original y no fueron causa de nulidad.
El artculo 134 de la Constitucin ordena:
"Todos los contratos que el gobierno tenga que celebrar para la ejecucin de
obras pblicas, sern adjudicados en subasta, mediante convocatoria y para que
se presenten proposiciones en sobre cerrado que ser abierto en junta pblica."
Este precepto establece los elementos formales para la celebracin de los

Contratos de obras pblicas, sin embargo, no se ha aplicado con frecuencia a
pesar de que establece una nulidad absoluta, como consecuencia de celebrar
un contrato contraviniendo el texto expreso de la Constitucin.
, ~l precepto requiere una ley orgnica que permita su aplicacin y un
reglmen adecuado de sanciones administrativas, en las que se deben regla-
mentar las diversas nulidades que origina. Vase la, Ley de inspeccin de
contratos y obras publicas. D. O. F. del 4 de enero de 1966.
6. LA INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO
En la legislacin administrativa nos encontramos con dos situaciones di-

versas: a) La invalidez del acto administrativo; y b) La irregularidad del acto
administrativo. Estos tipos de nulidades son provocadas por la violacin de

los preceptos legales, relacionados con los elementos del acto administrativo,
ya que se producen efectos anormales que afectan su eficacia.
No disponemos de una teora sistemtica de las nulidades, que como
hemos visto sufre una indudable influencia del derecho privado. Las solu-
ciones han sido casusticas y ocasionales, pues cada ley se encarga de fijar
el alcance de la nulidad que comprende.
La legislacin administrativa reconoce, no sin notables incertidumbres,
tres tipos de nulidades que son: la inexistencia, la nulidad absoluta y la nuli-
dad relativa. Nuestro punto de vista se apoya en que un acto administrativo
es vlido o es nulo segn la ley. El acto es vlido y produce sus efectos si
nace perfecto y es nulo porque existe un vicio que lo destruye definitivamente
o es susceptible de perfeccionarse.
Autores como el doctor Fraga afirman que "ni siquiera puede aceptarse la se-
paracin de dos clases de nulidades: la absoluta y la relativa" (Der. Ad. 14 ed.,
pg. 364). Sin embargo, la legislacin administrativa mexicana se ha apoyado en
esa diferenciacin y en ocasiones ha aceptado la inexistencia de los actos adminis-
trativos.
a) La inexistencia
En forma muy discutible, pero en proceso de superacin, la doctrina ad-

ministrativa, parte del mismo supuesto que el derecho privado para carac-
terizar a los actos inexistentes o sea aquellos a los que les falta un elemento
esencial, orgnico o estructural para su formacin,7 como el acto realizado
por un funcionario incompetente, que slo es una mera apariencia de acto,
que no puede ser tomada en consideracin por el Derecho.
Se ha sostenido que el acto administrativo inexistente no produce nin-
gn efecto y que slo la autoridad judicial puede declarar esta inexistencia:
La tesis ha sido impugnada, porque el acto inexistente es la nada jurldica, SI
llega a producir algn efecto es aparente y de hecho, y no requiere la inter-
vencin judicial ms que para reprimir una posible situacin delictuosa. en
los casos que se ocasionen perjuicios al Estado o a los particulares.f
6 "La doctrina de la inexistencia es, pues, peligrosa, porque convierte en insegura

la posicin del particular. Est bien que en teora se diga que al acto que le falta un
elemento de su definicin no debe darse eficacia alguna; pero si contra ese deber, la
autoridad administrativa le otorga eficacia y para ejecutarlo pone en movimiento el ~pa'
rato coercitivo de que dispone, ya no hay que seguir aferrndose a la ficcin doctrinal
sino reconocer los hechos y admitir que no es racional, en esa situacin, que los rganos
jurisdiccionales se abstengan de intervenir. Pero una vez que esto se acepta, el concepto
de la inexistencia queda automticamente desterrado." Carrillo Flores, ob. cit., pg. 133.
7 M. Waline, ob, cit., 1959, pg. 411, 'cita diversos casos de inexistencia en el ~e
recho administrativo francs, pero mantiene la conclusin antes aludida sobre la m
existencia.
>8 Para muchos, la teora de las nulidades puede, en cambio, reducirse a la conteJll-
placin de las dos nicas categoras de nulidad absoluta y anulabilidad. Existe una fuerte
Consideramos que la teora de la ineficacia de los actos administrativos

debe eliminar de su clasificacin a la inexistencia, porque no encontramos
una razn jurdica vlida para su mantenimiento, por lo impreciso de su de-
finicin y por los defectos tcnicos que ofrece. Los actos que no existen no
son actos administrativos, sino "situaciones de hecho contrarias a la ley"
y por tanto no deben ser tomados en cuenta por el derecho administrativo,
porque originan confusin y mal entendidos. Si no hay acto no puede ha-
blarse de acto viciado.
Los casos que producen actos inexistentes segn opinin generalizada, se
refieren a la falta de voluntad, de objeto, de competencia para realizar el acto
o de omisin de las formas constitutivas del acto. Ya hemos indicado que si
el acto administrativo no se integra legalmente no tiene por qu ser tomado
en cuenta por el derecho. ESQS actos no tienen ninguna validez y slo origi-
nan en su caso su consignacin a la autoridad competente.?
Para que el acto administrativo pueda ser tomado en cuenta por el de-
recho, se requiere que produzca. legalmente sus efectos. Si el acto existe, nues-
tro problema se reduce a determinar la gravedad de la irregularidad y a
destruir o limitar sus efectos, de acuerdo con las exigencias del inters general.
En las antiguas concesiones confirmatorias de derechos petroleros los actos
eran nulos de pleno derecho y no inexistentes, porque se constituyeron vio-
lando disposiciones de orden pblico. io Han sido actos administrativos mal
conformados dentro del derecho positivo que no requieren una declaracin
de nulidad, porque simplemente no existen.
Se toman como ejemplos de actos inexistentes los actos provenientes de
u~ gobierno de usurpacin. Estos actos no deben producir efectos jurdicos y
s~lo debe examinarse la transformacin de un gobierno de facto en un go-
bierno de jure.
Una buena parte de los casos que se citan como inexistentes son actos
~ulos de pleno derecho, porque el contenido del acto es imposible, digamos
SI un secretario de Estado realiza un acto que no es de su competencia, or-
den~ un acto intil que a 10 nico que puede dar consecuencia es a que se
CO~sIgne al funcionario que acta al margen de la ley, sin que sea necesaria
la mtervencin de la autoridad judicial para su incumplimiento.
Lo anterior no obsta para. sealar que nuestra legislacin administrativa
emplea en determinados casos el concepto de inexistencia. Tal es el caso a
corri.ente doctrinal que tiende a oponerse a la admisin del concepto autnomo de actos
~eXlstentes, ya que aparte de entraar terminolgicamente una contrtulictlo in terminis
. rrl ~odo caso debera hablarse de la inexistencia del acto) no da lugar a un tratamiento
]u.rdlco distinto de la nulidad absoluta." F. Garrido Falla, Der. Ad. V. 1, 2:' ed. 1961,
pago 412.
i .9 Informe del presidente de la Suprema Corte, ao de 1932. Vase adems: Tesis
~~~Is~rudencial nm. 238, pg. 751. Rec, 1917-1965. 3;,\ Sala: nulidad e inexistencia, sus
aClOnes Son meramente tericas.
10 Vase en contra del criterio que sustentamos la obra de Aubry, L'inexlstence des
actes ad " .
mlnlstratlfs. Pars, 1951.
que se refiere el artculo 139 de la Ley Federal de Reforma Agraria (D. O. F.

del 6 de abril de 1970), que dispone:
Artculo 139. Son inexistentes todos los actos de particulares y todas las reso-
luciones, decretos, acuerdos, leyes o cualesquiera actos de las autoridades munici-
pales, de los Estados, o federales, as como de las autoridades judiciales, federales
o del orden comn, que hayan tenido o tengan por consecuencia privar total o
I
parcialmente de sus derechos agrarios a los ncleos de poblacin, en contraven-

cin a lo dispuesto por esta ley.
Vase a este respecto las siguientes ejecutorias: inexistencia de los actos

jurdicos. S. Jud. Fed. T. 93, pg. 2146; V p, inexistencia y nulidad. S. Jud.
Fed. T. 56, pg. 944, V p.: inexistencia y nulidad, su diferencia. S. [ud. Fed.
T. 91, pg. 154, V poca.
"El problema de la inexistencia se refiere a la legalidad y no a la teora
de las nulidades. En el derecho pblico, la inexistencia se refiere a la inexis-
tencia de rganos legales para dictar normas. Lo mismo podr decirse que a
nadie se le ha ocurrido ubicar el problema de las normas legislativas incons-
titucionales en el captulo de las nulidades aunque tengan efectos similares."
Bartolom A. Fiorini. Ob. cit., T. 1, pg. 362.
7. LA NULIDAD DE PLENO DERECHO EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
El campo de aplicacin de la nulidad de pleno derecho, llamada por al-

gunos autores simplemente "nulidad", es cada da ms extenso por la im-
portancia del inters pblico y la utilidad pblica. Sin embargo, son hoy
I
un campo de accin limitado. No siempre son coincidentes los caracteres y

atributos que el derecho privado les asigna, frente a lo que establecen las
leyes administrativas. El artculo 50, prrafo primero de la Ley general de
Bienes Nacionales dispone:
"Los actos o negocios jurdicos que se ejecuten con violacin de lo estableci:lo

en los artculos 43, 44, 45, 46 Y 47, ltimo prrafo de este ordenamiento, seran
nulos de pleno derecho... "
Las caractersticas o elementos diferenciales de la nulidad de pleno de-

recho deducidas de la legislacin administrativa son las siguientes:
a) La nulidad es provocada por la violacin de las leyes prohibitivas o
de inters pblco.u El artculo 8 del Cdigo Civil del Distrito dispone: "~os
actos ejecutados contra el tenor de las leyes prohibitivas o de inters pblico
11 Nulidad de pleno derecho. "Esta Suprema Corte no reconoce la existencia de .n.u;

lidades de pleno derecho, sino que stas deben ser declaradas por la autoridad judlC1a
y previo el procedimiento correspondiente." Sem, [ud, de la Fed. T. 74, pg. 4136,
5~ poca.
sern nulos, excepto los casos en que la ley ordene lo contrario." 12 Este pre-
cepto debe estimarse como sancionador de los actos inexistentes que lo vio-
lan, aunque se trata de un principio de derecho privado, ste debe estimarse
como un principio general de derecho.
Podemos sealar algunos ejemplos: artculo 149 del Cdigo Fiscal; ar-
tculos 22 y 24 de la Ley para el control por parte del Gobierno Federal
de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal.
b) Los actos son realizados por un funcionario incompetente.
El funcionario pblico debe ser competente para dictar una resolucin
administrativa.
La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado hace una distribucin
de competencias entre los diversos rganos de la Administracin pblica.
Para ser vlida la actuacin de un funcionario se requieren dos elementos:
a) Que sea un funcionario de derecho, es decir, que sea legalmente designa-
do; b) Que la ley administrativa le otorgue la competencia necesaria para
actuar.
Por lo que se refiere a la nulidad absoluta y a la nulidad relativa, la Suprema

Corte ha resuelto lo siguiente: "Si la nulidad de un acto es absoluta, nada puede
convalidarlo, porque ello sera contrario al inters pblico y cuando la misma ley
acepta la posibilidad de su convalidacin, esto significa que la nulidad es relativa."
Sem, [ud. Fed. T. 96, pg. 155, V poca. Tal es el caso a que se refiere el artculo
79 de la Ley de Terrenos Baldos Ncionales, demasas y excedencias: "Los ttulos
sobre terrenos baldos nacionales o demasas, expedidos por particulares o autori-
dades no facultadas, para ello, son nulos y no constituyen responsable en caso algu-
no a la Hacienda Pblica." La doctrina tradicional llamara a este acto inexistente.
e) El acto no se convalida por prescripcin. La misma ley de terrenos

baldos seala en su artculo 86: "No prescriben los terrenos baldos nacio-
nales o demasas. Su adquisicin slo podr realizarse en los trminos y con
los requisitos que establece la presente ley."
Otros casos que pueden citarse es la adquisicin por extranjeros en la
zona prohibida por la Constitucin.
d) De la nulidad puede prevalerse cualquier persona.
e) No se legitima por la confirmacin. Un bien indebidamente adquiri-
do en la playa o en la zona martima como propiedad, en ninguna forma
12 La ley de procedimiento administrativo espaola expresa en su artculo 47: 1. "Los

actos de la Administracin son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: a) Los die-
~dos por un rgano manifiestamente incompetente. b) Aquellos cuyo contenido sea mpo-
SIble o sean constitutivos de delito. c) Los. dictados prescindiendo absolutamente del pro-
cedo
1I~lento legalmente establecido para ello o de las normas que contienen las reglas
~clales para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados. 2. Tambin sern
nulos de pleno derecho las disposiciones administrativas en los casos previstos en el
artculo 28 de la Ley del rgimen jurdico de la administracin."
Vase adems: Juan Alfonso Santamara Pastor, La nulidad de pleno derecho de los
4Ctos administrativos. Inst, de ests, adms. Madrid, 1972.
puede ser confirmado por la autoridad administrativa, sino que se deben dar
los pasos para recobrarlo legtimamente.
f) Actos constitutivos de delitos. Una resolucin administrativa que in-
debidamente autorizara a un particular a violar la ley de aduanas o a prac
ticar el contrabando sera nula de pleno derecho y sera objeto de consig-
nacin.
g) Reglamentos inconstitucionales o ilegales. Cualquier norma reglamen-
taria que viole la Constitucin o la ley respectiva es nula de pleno derecho
y no debe producir ningn efecto jurdico.
h) Aquellos cuyo contenido sea legalmente imposible. Una concesin
para explotar uranio es en la actualidad nula de pleno derecho.
i) Los actos que dictan los rganos colegiados en forma irregular.
j) Ilegalidad de los fines del acto, como en el caso de desvo de poder
a que se refiere el artculo 228 inciso d) del Cdigo Fiscal de la Federacin.
k) La falta de forma provoca la nulidad de pleno derecho, como la
forma escrita solemne o la omisin de un elemento esencial como la falta
de refrendo ministerial.
l) Actos que prescinden del procedimiento administrativo.
ll) Actos cuyo contenido es imposible.
La administracin puede en cualquier momento, de oficio o a instancia
del interesado, declarar la nulidad de pleno derecho, aunque se hubiere cons-
tituido un derecho favorable a un particular. Tales actos no producen ningn
efecto, por lo que una vez declarada la nulidad absoluta, ella obra retroac-
tivamente destruyendo los efectos del acto desde su nacimiento. "Esta Su-
prema Corte no reconoce la existencia de nulidades de pleno derecho, sino
que stas deben ser declaradas por la autoridad judicial y previo el procedi-
miento correspondiente." (Sem. [ud. Fed. T. 74, pg. 4135.) Tesis en des-
acuerdo con la doctrina y la legislacin administrativa.
Nulidad absoluta por violacin de la ley
La Suprema Corte ha sentado la siguiente tesis jurisprudencial (Ej. 1917-

1965, Pleno, tesis nmero 47): "Las autoridades slo pueden hacer lo que
la ley les permite."
En diversas ejecutorias la Corte ha resuelto:

"Los actos de las autoridades administrativas, que no estn autorizados por ley
alguna, importan una violacin de garantas." (S. [ud. Fed. T. 23, pg. 97, 5'.' p.)
"Las autoridades administrativas no tienen ms facultades que las que expre-
I
samente les conceden las leyes, y cuando dictan alguna determinacin que no es~
debidamente fundada y motivada en alguna ley, debe estimarse que es violatona
de las garantas consignadas en el artculo 16 constitucional." (S. [ud. Eed. T. 29,
pg. 669, 5'.' p.)
Sem. Jud. Fed. T. 99, pg. 2629, V p. Sem. Jud. Fed. T. 3, pg. 9, 3'.' l.
~po~ .
El artculo 47 de la Ley de Nacionalidad y Naturalizacin ordena: "La naco-
nalizacin obtenida con violacin de la presente ley, es nula" Este precepto debe
relacionarse con el artculo 49 de la misma, citada anteriormente.
El artculo 50 de la Ley General de Bienes Nacionales, a propsito de los bie-
nes de dominio privado ordena:
Artculo 50. Los actos o negocios jurdicos que se ejecuten con violacin de lo
establecido en los artculos 43, 44, 45, 46 Y 47, ltimo prrafo de este ordenamiento,
sern nulos de pleno derecho. Las adquisiciones y enajenaciones de inmuebles que
los organismos descentralizados pretendan realizar, estarn sujetas a los requisitos
establecidos citados, bajo la misma pena:'
Ley Federal de Aguas. Artculo 146. "Los ttulos de concesin que se expidan
contra las disposiciones de esta ley, sern nulos de pleno derecho," (D. O. F. del 11
de enero de 1972.)
8. LA NULIDAD RELATIVA O ANULABILIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
La nulidad relativa o anulabilidad adquiere importancia y eficacia ante

la magnitud de la actividad del Poder Ejecutivo, y los complejos proble-
mas que ella origina. La doctrina afirma que las nulidades relativas son me-
nos frecuentes en el derecho administrativo que en el derecho privado.
El acto anulable tiene la apariencia de ser un acto administrativo normal
y surte sus efectos jurdicos hasta la declaracin de nulidad.
Los elementos que caracterizan a la nulidad relativa o anulabilidad apo-
yados en la legislacin administrativa, son los siguientes:
a) Se violan leyes permisivas, supletorias y otras de la misma naturaleza.
En ocasiones la ilegalidad de un acto no implica su inexistencia o ineficacia.
Vase Sem. Jud. Fed. VI p. T. HI, 3'!- S., pg. 9.
b) Los actos son realizados P01" autoridades competentes, pero la mani-
festacin de voluntad se realiza en forma defectuosa o irregular. Artculo 14
de la Ley General de Bienes Nacionales.
e) El acto se convalida por confirmacin.
d). El acto se perfecciona por la prescripcin. Art. 38 de la Ley General
de BIenes Nacionales.
e) La nulidad slo pueden invocada los interesados.
f) No son actos constitutivos de delitos.
g) Su contenido es posible y lcito.
h) La forma legal es imperfecta y puede perfeccionarse.
i) El error es enmendable.
j) La nulidad slo puede alegarse dentro de los plazos fijados por la ley .
. Ley Forestal. Artculo 117. Si la autoridad federal encuentra que un aprovecha.
~Iento fue autorizado, tomando en cuenta datos falsos o errneos, o contrariando
dlsp?siciones de orden pblico, proceder a revocar la autorizacin. La revocacin
Se dictar por la misma autoridad que la otorg," D. O. F. 1-16-1960. Re. D. O. F.
111-23-71.
. E~ no cumplir con las reglas que fija la ley implica la nulidad de la ena-
JenaCIn, pero en numerosos casos pueden subsanarse las omisiones que se
presenten y convalidarse el acto matizando la nulidad como una nulidad re-

lativa. 13
Errores e imprecisiones del acto administrativo
El artculo 45 de la Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en

materia minera (D. O. F. del 22 de diciembre de 1975) dispone: "Los bene-
ficiarios de concesiones cuyos ttulos carecieren de precisin para localizacin
del terreno concedido, podrn gestionar su aclaracin y correccin, presen-
tando solicitud de identificacin del terreno, simultneamente con los tra-
bajos periciales del caso, que sealen la localizacin precisa y definitiva que
concuerde mejor con los datos del ttulo. En todo caso, las aclaraciones y
correcciones se acordarn, sin afectar el terreno de los dems lotes mineros
cuyos ttulos estuvieren en vigor."
El artculo 46 de la misma ley establece: "La Secretara del Patrimonio
Nacional, podr corregir administrativamente los errores que se descubrieren
en un ttulo de concesin minera, oyendo previamente al interesado, siern-
pre que con la correccin no se afectare la localizacin del lote minero res-
pectivo, ni se causare perjuicio a tercero, hacindose las anotaciones corres-
pondientes en el Registro Pblico de Minera."
El artculo 14 de la Ley General de Bienes N acionales dispone:
"La nulidad, caducidad o rescisin de las concesiones sobre bienes del dominio
pblico, cuando procedan conforme a la ley, se dictarn por la autoridad adminis-
trativa a que por ley corresponda el ramo, sin perjuicio de lo dispuesto en el ar-
tculo 11, previa audiencia que se conceda a los interesados para que rindan pruebas
y aleguen lo que a su derecho convenga.
"Cuando la nulidad se funde en error} dolo o violencia y no en la violacin
de la ley o en la falta de los supuestos de hecho para el otorgamiento de la con-
cesin, sta podr ser confirmada por la autoridad administrativa tan pronto como
cesen tales circunstancias. En ningn caso podr anularse una concesin por alguna
de las circunstancias anteriores, despus de pasados cinco aos de su otorgamient~.
"La nulidad de las concesiones de bienes de dominio pblico operar retroa~t~
vamente, pero el Ejecutivo Federal quedar facultado para limitar esta retroaCtiVI-
dad cuando a su juicio el concesionario haya procedido de buena fe."
La legislacin administrativa no es uniforme para definir las nulidad~s

relativas por vicios de forma} establecidas en unos casos como una solemUl-
13 La lcy de procedimiento administrativo espaola cxpresa en su artculo 48: "1. Son
anulables, utilizando los medios de fiscalizacin que se regulan en el ttulo V de esta
ley, los actos de la administracin que incurran en cualquier infraccin del ordenamiento
jurdico, incluso la desviacin de poder. 2. No obstante, el derecho de forma slo deter-
minar la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensabl~
para alcanzar su fin o d lugar a la indefensin de los interesados." Los artculos 49 a
completan el sistema de invalidez y a ellos nos referimos adelante.
Actos parcialmente anulados. La invalidez parcial del acto administrativo no impli
car la de las dems partes del mismo que sean independientes de aqulla.
dad del acto administrativo o como un nuevo elemento que la ley adopta
para la precisin de dichos actos.
Cdigo Fiscal de la Federacin. Artculo 228: sern causa de anulacin
de una resolucin o de un procedimiento administrativo: " ... b) Omisin o
incumplimiento de las formalidades que legalmente deba revestir la resolucin
o el procedimiento impugnado ... " D. O. F. del 19 de febrero de 1967.
Como se observa la irregularidad de un acto administrativo puede sub-
sanarse, si no se originan perjuicios. Existen numerosos casos en los que un
defecto o irregularidad del acto administrativo, no dan lugar a la privacin
de sus efectos legales.
Ley Federal de Radio y Televisin (D. O. F. 19 de enero de 1960.) Artculo 29.

"Son nulas las concesiones y los permisos que se obtengan o se expidan sin llenar
los trmites o en contravencin con las disposiciones de esta ley y sus reglamentos."
La ejecutoria de la Suprema Corte alude a la nulidad relativa por la falta

de forma. Sem. [ud. Fed. Tomo 86, pg. 861, V poca.
Por lo que se refiere a la nulidad relativa por falta de motivo y a la nu-
lidad relativa por violacin de la finalidad o mrito, debemos decir que el
acto administrativo implica motivos que lo provocan y que sirven de base a
la estructuracin del acto, como en los casos de una renuncia no presentada,
la imposicin de sanciones disciplinarias por hechos que en forma evidente
son supuestos.
En cuanto al segundo caso tambin se produce la ilegalidad del acto por
violacin de la finalidad, o tambin llamado "desvo o poder".
Es frecuente la imposicin de multas en comercios cuyo valor comercial
es inferior al monto de las multas. La ley en ningn caso debe aplicar un
criterio que llega a la expropiacin.
El artculo 228 del Cdigo Fiscal de la Federacin ordena: fraccin d) "son

causas de anulacin de una resolucin o de un procedimiento administrativo .. ,
d) desvo de poder, tratndose de sanciones". Es deseable que en nuestro futuro
cdigo de procedimiento administrativo se incluya en forma ms extensa esta insti-
tucin administrativa tan valiosa como es el desvo de poder.
9. AUTORIDAD COMPETENTE PARA DICTAR LA DECLARACIN DE NULIDAD
El acto administrativo debe formarse en nuestra legislacin de acuerdo

COn los mandatos de la ley, y si sta se contrara, el acto administrativo no
debe producir ningn efecto porque se contraviene el inters general.
Debe, en todo caso, distinguirse entre el acto administrativo perfecto que
~.s el que satisface todas las condiciones legales y el acto nulo, que se ha rea-
Izado Contra determinadas disposiciones legales.
La ley administrativa fija la autoridad competente -administrativa o ju-

risdiccional-, para dictar la declaracin de nulidad.t!
La legislacin administrativa no es uniforme en cuanto las autoridades
que deban intervenir para declarar la nulidad de una resolucin administra-
tiva. Dos criterios imperan en dichas leyes:
a) La autoridad administrativa puede, a peticin de un particular inte-
resado o como consecuencia de un recurso administrativo, revisar la legalidad
de un acto.
b) La misma autoridad administrativa, que emite el acto, es competente,
en casos de irregularidad para declarar la nulidad de un acto administrativo
o cuando el rgano superior nulifique un acto del inferior, o cuando im-
ponga obligaciones a un particular.
c) La autoridad judicial en materia de amparo, o los Tribunales admi-
nistrativos son competentes para formular una declaracin de nulidad, cuan-
el acto ha creado derechos a favor de un particular.
Los ejemplos legislativos que a continuacin sealamos, determinan la
adopcin de uno u otro criterio.
a) Por lo que se refiere al primer criterio, nos encontramos con diversas
leyes, constitucionales y administrativas que autorizan a la Administracin
pblica para declarar la nulidad de una resolucin administrativa.
La Constitucin nos ofrece un ejemplo por el cual se autoriza al Ejecutivo

Federal a declarar la nulidad de una resolucin anterior, ruando existen razones
de inters general, por las cuales el constituyente estima que debe declararse una
nulidad porque con ellos se implican perjuicios graves para el inters general. Tal
es el caso citado de la fraccin XVIII, del artculo 27 constitucional, que faculta al
Ejecutivo de la Unin para declararlos nulos.
Los actos administrativos no tienen la autoridad y fuerza de cosa juzgada.

La misin del Poder Ejecutivo no tiene la misma finalidad que la funci?
jurisdiccional; si sta declara el derecho y fija su estabilidad, aqulla persI-
gue otros fines de inters general.
Tales son los ejemplos siguientes:
La ley General de Bienes Nacionales (D. O. F. del 30 de enero de 1969)
dispone en su artculo 14:
"La nulidad, caducidad o rescisin de las concesiones sobre los bienes de do-
minio pblico, ruando procedan conforme a la ley, se dictarn por la autondad
administrativa a que la ley corresponda al ramo, sin perjuicio de lo dispuesto en el
artculo l l, previa audiencia que se conceda a los interesados para que rindan
pruebas y aleguen lo que a su derecho convenga. Cuando la nulidad se funde en
error, dolo o violencia y no en la violacin de la ley o en la falta de los supuestoS
de hecho para el otorgamiento de la concesin, sta podr ser confirmada ~or ,la
autoridad administrativa tan pronto como cesen tales circunstancias. En mngun
14 Prosper Weil, Les consequences de l'anulatlon d'un acte administratif pour eXces
de pouuoir, Pars. Ed, A. Pedone, 1952, 1 v., 275 pgs.
caso podr anularse una concesin, por alguna de las circunstancias anteriores,
despus de pasados cinco aos de su otorgamiento. La nulidad de las concesiones
sobre bienes de dominio pblico operar retroactivamente; pero el' Ejecutivo Fe-
deral queda facultado para limitar esta retroactividad cuando, a su juicio, el con-
cesionario haya procedido de buena fe."
Ley de Nacionalidad y Naturalizacin (D. O. F. del 20 de enero de 1934,

diversas reformas) dispone en su artculo 48:
"Cuando se descubra que se ha expedido por la Secretara de Relaciones una

carta de naturalizacin sin que se hayan llenado por' parte del interesado todos
los requisitos que la ley establece, o a favor de persona que no tenga derecho
para naturalizarse, previa notificacin al poseedor de la carta, se har por la propia
Secretara la declaracin de nulidad, sin perjuicio de que se apliquen a los respon-
sables las sanciones que el captulo respectivo establece."
Como se observa, el acto administrativo debe ajustarse a la ley, por lo

que, en caso contrario, la autoridad administrativa al destruirlo, no afecta
ningn inters particular. Tal es el caso de la resolucin de la Suprema Corte:
Sem, Jud. Fed. T. 49, pg. 2629. V poca.
El artculo 9, fraccin Il, de la Ley Federal de Radio y Televisin faculta a la

Secretara de Comunicaciones y Transportes para "declarar la nulidad o la ca-
ducidad de las concesiones o permisos y modificarlas en los casos previstos en
esta ley... ".
b) En segundo lugar hemos de hacer referencia a la intervencin de la

autoridad judicial para formular la declaracin de nulidad de una resolucin
administrativa.
. Se pueden citar estos ejemplos: consideraremos los casos de actos jurisdic-
conales realizados por la Administracin, en donde aludimos al problema de
la autoridad y fuerza de cosa juzgada en otros trminos.
En los casos de nulidades relativas a la Ley de Terrenos Baldos Nacionales,
excedencias y demasa s, sta ordena:
.. Artculo 80. "Ningn ttulo expedido por autoridad competente podr ser nu-
licado, si no es mediante juicio seguido ante los tribunales competentes de la
Federacin, excepto en los casos a que se refiere la fraccin XVIII del artculo 27
constitucional."
En materia fiscal se reconoce este principio general:
Cdigo Fiscal de la Federacin: Artculo 94. Las resoluciones favorables a los
~articulares no podrn ser revocadas o nuliiicadas por las autoridades administra-
~I~a~. Cuando dichas resoluciones deban ser nulijicadas, ser necesario promover
JUICIO ante el Tribunal Fiscal de la Federacin.
. Vanse los semanarios judiciales. Tomo III, 3~ parte, pg. 9; T. 49, p-

gt?a 2629, V poca. T. 5, pg. 649; T. 15, pg. 335; T. 17, pg. 926; Y T. 18,
pago 428, todos de la VI poca.
10. LAS RESOLUCIONEs DE LA SUPREMA CORTE EN MATERIA DE NULIDADES

ADMINISTRATIVAS
Resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en relacin

con el problema de las nulidades. Citaremos algunos casos de inters: 15
"La Suprema Corte no reconoce nulidades de pleno derecho sino que stas
deben ser declaradas por autoridad judicial y previo el procedimiento correspon-
diente." Sem, [ud, Fed. T. 74, pg. 4135, V poca.
"Nulidad. La capacidad legal del Presidente de la Repblica para decretar
por s y ante s, la nulidad de un contrato que l mismo haya celebrado, depende,
fundamentalmente, de la clase de nulidad de que se trate, y, accidentalmente, del
carcter con que la nacin hubiere intervenido en ese contrato y del carcter
tambin, con que el Presidente de la Repblica, en representacin de la nacin,
haya hecho la declaracin correspondiente. Las nulidades que pueden afectar a
los contratos, son de dos clases: nulidades absolutas o de pleno derecho, llamadas
tambin inexistencias y nulidades relativas, que hacen a los contratos anulables.
Cuando se trata de las primeras, el contrato nunca ha existido legalmente, y cuan-
do median las segundas, aunque el contrato exista, el mismo puede declararse
nulo a peticin de las partes contratantes. En el primer caso, e independiente-
mente de! que los tribunales hayan o no declarado la inexistencia del contrato,
ste nunca ha tenido vida legal y, como consecuencia, cuando la nacin ha sido
parte en un contrato de esta naturaleza, el Ejecutivo est legalmente capacitado
para decretar, por s y ante s, la nulidad del contrato celebrado, mientras no sea
declarado nulo es la autoridad judicial a la que corresponde establecer la nuli-
dad." Amparo en revisin 572-27 promovido por The Colorado River Sonora
Land Co.
"Contratos inexistentes. Los contratos celebrados contra el tenor de los pre-
ceptos que son de derecho pblico, son inexistentes y no simplemente nulos. ~l
Ejecutivo Federal tiene facultad para declarar la nulidad de un contrato adJJl1-
nistrativo, celebrado con violacin de los preceptos de derecho pblico, pues~o
que tal declaracin solamente constituye el reconocimiento de una inexisteno a
juris et de jure de un contrato que, en tal concepto, no pudo engendrar ni trans-
mitir derechos de ninguna especie entre las partes, y por tanto, sin posibilidad
jurdica, por su inexistencia, de ser violados con la declaracin de nulidad." Se
manario judicial de la Federacin. Tomo 32, pg. 721.
"Porque el poder pblico est capacitado para declarar por s y ante s la nu-
lidad de un contrato celebrado por la nacin, un Estado o un municipio, cuando
esa nulidad no sea de pleno derecho y haga inexistente el contrato celebrado;
pero cuando no se trata de una nulidad absoluta, sino de nulidad relativa, es a
la autoridad judicial a la que corresponde establecer la nulidad. Es incuestiona-
ble que el contrato de compraventa celebrado por el tesorero municipal, con la
aprobacin del presidente municipal, con el quejoso, no est viciado de una nu-
15 Cosa juzgada. Tesis nm. 305. "No existe cosa juzgada, cuando est en presencia
del ejercicio de derechos aducidos por terceros, que no han litigado y a quienes por
esta razn no puede afectarles 10 decidido en una sentencia dictada en un juicio en
que no han sido partes."
lidad absoluta, sino de nulidad relativa, es a la autoridad judicial a la que corres-

ponde establecer la nulidad." Sem, [ud. de la Federacin. Tomo 47, pg. 1390.
Actos administrativos ilegales. No pueden engendrar derechos. "El acto admi-
nistrativo, cuando es contrario a la ley, no puede engendrar derechos ni producir
consecuencias jurdicas, ya que todo acto fuera de la ley, no puede engendrar ms
que una aparente situacin jurdica y la destruccin del acto no implica lo que en
trminos tcnicos se denomina la privacin de un derecho; de ah que el poder
pblico pueda de por s y ante s, declarar la inexistencia de un acto de esa na-
turaleza. Ahora bien, cuando existan en el propio acto administrativo, causales de
nulidad o caducidad, tambin puede el poder pblico de por s y ante s, declarar-
las porque tales actos no tienen en todo caso la autoridad y fuerza de cosa juz-
gada, pues existen diferencias sustanciales entre el acto que decide una controversia
judicial y el acto administrativo, ya que en el primero se trata de dar certidumbre
al derecho que generalmente versa sobre intereses particulares, en tanto que, tra-
tndose de la actividad del poder pblico en contratos concesin o actos adminis-
trativos de inters pblico, es ste el que juega en ellos en forma determinante."
Sem, [ud. de la Federacin. Tomo 49, pg. 2628.
"Esta Sala ha resuelto ya por mayora y en diversas ejecutorias, que el Presi-
dente de la Repblica, obrando como autoridad, puede legalmente por s y ante
s declarar la nulidad de un contrato celebrado por la nacin con un particular,
cuando esa nulidad existe de pleno derecho, haciendo inexistente el contrato cele-
brado. Esta tesis se apoya en que un contrato nulo de pleno derecho, nunca ha
existido, por lo que, independientemente de que los tribunales hayan declarado
su inexistencia, no ha tenido vida legal, y en tal concepto, no ha creado derecho
alguno en favor del particular." Sem, Jud. de la Fed. Tomo 35, pg. 588.
La tesis jurisprudencial nmero 283 de la Suprema Corte ha sentado

la siguiente jurisprudencia en materia de contratos administrativos:
"Rescisin de los contratos administrativos. Slo los tribunales de justicia pue-

den, mediante el juicio correspondiente,' declararlos rescindidos."
. Contratos administrativos. Sem. [ud. Fed. Tomo 17, p;'lg. 186. "La sociedad est
Il1teresada en que se respete la vigencia de los contratos celebrados por el poder
pblico, mientras la autoridad competente no declare la nulidad de ellos."
CAPTULO II
LA REVOCACIN DE LOS ACTOS ADM.INISTRATIVOS
l. Concepto de revocacin administrativa.-2. Nulidad y revocacin ad-

ministrativa.-3. Las dos tesis de la invariabilidad y la modificabilidad
de los actos administrativos.-4. El fundamento de la revocacin admi-
nistrativa.-5. Legalidad y oportunidad de los actos administrativos.-6. El
rgano competente para revocar.-7. Actos administrativos no susceptibles
de revocacn.e-B. Otras formas de revocacin.-9. La suspensin del acto
administrativo.
1. CONCEPTO DE REVOCACIN ADMINISTRATIVA
La revocacin administrativa es una manifestacin de voluntad de la ad-

ministracin pblica, unilateral, constitutiva y extintiva de la vida jurdica,
en forma parcial o total, de actos administrativos constituidos legalmente,
fundada en motivos de mera oportunidad, tcnicos o de inters pblico.
El acto revocatorio elimina o retira de la vida jurdica un acto adminis-
trativo vlido, e introduce una modificacin al dejarlo sin efecto, por una
causa superveniente de inters general.'
. La revocacin administrativa aparece como una sancin del incumpli-
miento del contenido del acto administrativo. Es frecuente que se revoquen
las concesiones mineras cuando no se realizan los trabajos regulares de la
mina.
La Suprema Corte ha establecido la siguiente jurisprudencia sobre la re-
Vocacin de las resoluciones administrativas (ndice 1617-1965, tesis jurispru-
dencial nmero 228, 2~ Sala, pg. 275) :
"La facultad que tienen las autoridades administrativas para reconsiderar sus
resoluciones, revocndolas, no existe cuando deciden una controversia sobre apli-
1 "Puede acontecer que una autoridad administrativa, habiendo tomado una decisin,
la rechaza de inmediato, deseosa de modificarla, o de abrogarla, o bien de anularla, o
de eliminarla total o parcialmente. En qu casos puede hacerlo? Es esta importante
CUestin la revocacin de los actos administrativos,"
"Se llama revocacin de un acto administrativo una decisin tomada por la propia
autoridad administrativa, destruyendo las consecuencias de un acto anterior o sustitu-
yendo por otro cuyo alcance es diferente." M. Waline, ob. cit., IX ed., pg. 557.
337
22
cacin de las leyes que rigen en su ramo, creando derechos en favor de un tercero,
o cuando las resoluciones crean derechos a favor de las partes interesadas, pues
esos derechos o pueden ser desconocidos por una resolucin posterior dictada
en el mismo asunto."
Una ejecutoria del propio tribunal ha analizado el principio de la revo-

cacin administrativa en estos trminos (Sem. [ud, Fed. T. LXXI, pg. 2310
V poca):
"No debemos olvidar que la revocacin es un acto administrativo y debe re-

unir los elementos propios de ellos. No debemos relacionar los principios de la
revocacin con las instituciones de derecho privado, porque responden a la satis-
faccin de diversos intereses. El derecho pblico moderno est gobernado por la
idea del inters general y ste debe prevalecer en todas las situaciones, aun en
el conflicto con intereses particulares."
La doctrina administrativa ha distinguido la revocacron administrativa

de la teora de la invalidacin de los actos administrativos, principalmente
por la diferencia de rgimen que las gobierna.
Debemos recordar que la revocacin no se ha extendido a otras institu-
ciones del derecho pblico. As lo reconoce la Suprema Corte a la revocacin
improcedente en el amparo. "La Ley de Amparo no ha establecido el re-
curso de revocacin para el juicio de garantas." Jurisp. 1917-65, tesis [uris-
prudencial nmero 174, Jur. Comn al Pleno y a las Salas.
"Las autoridades administrativas no pueden revocar sus resoluciones libremente,

sino que estn sujetas a determinadas limitaciones, entre las que cuenta, de ma-
nera principal, la de que siguiendo el principio de que la autoridad administrativa
slo puede realizar sus actos bajo un orden jurdico, la revocacin de los actoS
administrativos no puede efectuarse ms que cuando lo autorice la regla general
que rige el acto."
"La autoridad administrativa puede revocar sus propias resoluciones cuando ~'
acto administrativo es contrario a la ley." Sem. [ud. Fe d. V p. T. XXI, pgt-
nas 3089 y 660.
Por consiguiente: ""La revocacin, dice Dez, afecta a los actos que nacieron
vlidos y luego por causas supervenientes, conviene retirar del mundo jurdico.:'
Sem. [ud; Fed, Tomo LXXV, pg. 8389: "Los particulares no pueden adqu-
rir derechos que estn en pugna con el inters pblico, de suerte que cuando
una ley lesiona un derecho de esa clase, no hay retroactividad, aun cuando la
existencia del derecho sea anterior a la ley."
En la doctrina administrativa se ha invocado la siguiente tesis jurdica: el ~cto
administrativo legtimo en su origen no puede convertirse ms tarde en ilegtImo,
ya que una ley posterior no puede cambiar los elementos legales vlidos en su
origen y convertirlo ms tarde en ilegtimos; implicara cambiar los elementOS
legales de un acto que cumpli con todos los requisitos por la ley que rigi su
formacin, slo porque viniera otra legislacin con diverso criterio. (G. Fraga.
ob, cit., pg. 223.)
Nos encontramos con una doble situacin jurdica: actos iniciales en los
cuales la administracin ha expresado la duracin limitada del mismo, sujeto
a una condicin resolutoria y los casos propiamente dichos de revocacin de
los actos administrativos.s
Dos situaciones jurdicas deben ser consideradas y a ellas aluden las re-
soluciones siguientes:
a) Actos contrarios a la ley;
b) Actos que deciden una controversia sobre aplicacin de leyes.
Los elementos del acto de revocacin son los siguientes:

1. Una manifestacin de voluntad o decisin de la autoridad adminis-
trativa manifestada legalmente.
2. Unilateral; la Administracin tiene derecho a cambiar de opinin
para reparar errores o mantener el inters general; sin implicar discrecio-
nalidad.
3. Extintiva de un acto administrativo anterior; vlido y eficaz. Esto se
denomina el retiro del acto jurdico;
4. Inspirada en motivos de mera oportunidad o por motivos supervenien-
tes de inters general;
5. O sustituyndolo por otro cuya amplitud es diferente en los casos de
revocacin expresa o tcita.
La Administracin pblica debe ser la ms celosa guardiana del inters
general, y le corresponde seguir los pormenores del desenvolvimiento de los
a~tos administrativos y determinar, de acuerdo con las leyes, si ese acto ori-
gnal es necesario o til, y en caso contrario tomar las providencias para su
revocacin. 3
Debemos aclarar que esta institucin de la revocacin tiene su origen en
el derecho privado, en donde la encontramos en materia de testamento, lega-
dos, donaciones y otras instituciones. En el derecho administrativo considera-
mos la revocacin con otra significacin.
Nuestro estudio en la revocacin administrativa nos hace considerar los
actos administrativos en una relacin necesaria.
. a) El primero es el acto administrativo original, acto vlido y eficaz, que
VIene legal y normalmente surtiendo sus efectos hasta el instante de la revo-
cacin. Es en este acto en el que se forma la barrera de los derechos ad-
quiridos.
b) El segundo es un nuevo acto administrativo de revocacin que debe
e:tar autorizado por la ley e inspirado en razones de inters pblico, contra-
no al que se retira. Es un acto constitutivo que modifica el orden jurdico y
2 Para Carlos Garca Oviedo, la revocacin de los actos administrativos es la declara-

CIn hecha por el rgano administrativo, de que un acto realizado por l o por un rgano
SU~rdinado, carece ya de efectos en todo o en parte.
3 Renato Alessi. La revocabilit dell'atto ammnistrativo. 2" edicin. 1956. Milano Dott
A. Giuffr editare. 1 v. 151 pgs.
3'10 ANDRS SERRA ROJAS
produce sus efectos para el futuro y tiende desde su expedicin a eliminar

los efectos del acto original, fundados en motivos posteriores.s
2. NULIDAD y REVOCACIN ADMINISTRATIVA
Entre las figuras jurdicas del derecho administrativo, la ms cercana a la

idea de revocacin es la nulidad."
Apoyados en sus respectivas legislaciones administrativas, la doctrina ad-
ministrativa ofrece varias opiniones de diferenciacin entre la anulacin y la
revocacin. En primer trmino se parte del rgano que dict la resolucin:
en la anulacin es el mismo rgano el que la declara; en la revocacin es el
rgano superior jerrquico.
En segundo trmino se afirma: que la anulacin se funda en los vicios
iniciales del acto administrativo; en tanto que en la revocacin se basa en la
ilegalidad que ha sobrevenido o en motivos de oportunidad.
y finalmente en tercer trmino: la anulacin obedece a razones de ile-
galidad y la revocacin a motivos de oportunidad.
Es indudable que entre esas dos instituciones administrativas existen di-
ferencias fundamentales, que podemos resumir en estos trminos:
a) En la revocacin, el primer acto administrativo se realiz vlidamente
y se apoy en razones de oportunidad. El acto fue perfecto por haber cum-
plido con todos los requisitos legales. Hay que establecer una relacin entre
el primer acto administrativo y el segundo acto que se va a juzgar de inters
general. Son las razones derivadas de este ltimo las que determinan la re-
vocacin de dicho acto. La revocacin por razones de mrito se funda en la
conveniencia presente con el inters pblico.
b) La nulidad que opera retroactivamente, en los casos de nulidad abso-
luta, y hacia el futuro en los casos de nulidad relativa dejndolos sin efecto,
se declara por razones de legalidad, sobre actos invlidos, o sea examinar
la conformidad el acto con la ley. Desde su origen el acto administrativo trae
consigo los vicios de su ilegalidad. En los actos administrativos la condicin
y el trmino resolutorios son motivos que se prevn. Por lo que se refiere a
la caducidad, la ley se encarga de sealar anticipadamente cules son esas
causas de caducidad.s
e) La revocacin opera hacia el futuro y al producir sus efectos es l~
autoridad administrativa la que elimina el acto vlido anterior. En la nul~"
dad esta facultad de eliminacin corresponde a las autoridades administratI"
vas o a las judiciales de acuerdo con la ley, con efectos y propsitos diferentes.
La teora y la legislacin mexicana se orientan en un sistema mixto.
La no aplicacin de los actos administrativos, no engendra el desuso o la prdida de
4
IlUSefectos. Se requieren actos expresos o tcitos que eliminen el acto administrativO de la
vida jurdica.
Vase diversas ejecutorias sobre revocacin: Tomo 52, pgina 2214, Tomo 8, pg. 65.
6 J. Jess Gonzlez Prez, "La revocacin de los actos administrativos en la jurispru"
dencia espaola." Rev. Ad. Pb. nm. 1, 1950, pgs. 149 ss.
3. LAS DOS TESIS DE LA INVARIABILIDAD Y MODIFICACIN DE LOS ACTOS

ADMINISTRATlVOS
La profunda transformacin que.se ha operado en las instituciones admi-

nistrativas mexicanas a partir de la Constitucin de 1917 y de las sucesivas
reformas que ha sufrido, no nos permiten pensar en instituciones creadoras
de derechos absolutos, eternos e inmodificables."
Por el contrario, esa legislacin ha procurado limitar el alcance de los de-
rechos particulares que se crean al amparo de la Constitucin y de la legis-
lacin administrativa.
Nuestro intervencionismo de Estado, no es un rgido intervencionismo de
Estado radical o que se afilie en forma absoluta a una determinada doctrina
poltico-econmica. Al romper con viejas instituciones liberales, ha procurado
que el nuevo orden jurdico est en consonancia con los nuevos principios que
tienen una finalidad primordial, o sea permitir la accin gubernamental en
forma libre y eficaz, procurando que sus propios actos no constituyan en el
futuro obstculo o inconvenientes que detengan la marcha de una buena ad-
ministracin pblica.
Pensar en actos que tengan .la firmeza bastante para hacerlos irrevoca-
bles es tanto como contrariar los principios antes comentados. Todo derecho
que se constituye en nuestra legislacin est sujeto a las variaciones o contin-
gencias que exige el inters general. Es precisamente el elemento que seala
la nueva poca jurdica en contraste evidente con la anterior.
Existe una vida jurdica estable que el Estado se encarga de resguardar
po~ diversos medios jurdicos. Sin ser transitorios esos derechos, estn sujetos
al Inters general debidamente justificado. La doctrina administrativa ensea
que si un acto administrativo ha engendrado derechos a favor de los particu-
lares, slo razones de legalidad pueden apoyar la revocacin del mismo, respe-
tando los efectos que hubieren producido.
Cules han sido los efectos creadores del acto administrativo original?
Dos opiniones doctrinales discuten el alcance de la naturaleza de los actos
administrativos:
a) Los que sostienen la invariabilidad de los actos administrativos; y
. b) .Los que sostienen la precaridad o modiiicabilidad de los actos admi-
nistratiVOS.
La tesis de la certidumbre o invariabilidad de los actos administrativos se
funda en estas razones:
l. La autoridad de cosa juzgada.
2. Los principios de seguridad social.
3. Las tesis mixtas.
7 Garrido Falla, Fernando. Ob. cit., T. I. 1958, pg. 507. "Esta distinta motivacin es la
que, por otra parte, determina una diversidad de tratamiento jurdico. Aqu est, pues,
la razn de que entendamos que la anulacin se refiere siempre a los actos nulos o anula-
bles }' que la revocacin se refiere a actos inoportunos o contrarios al inter.. pblico,"
a) Respecto de la primera razn al aludir a la naturaleza de la cosa juz-

gada en materia administrativa hemos concluido que sta no existe en dere-
cho administrativo, pero es uno de los elementos del acto jurisdiccional.
Por lo que se refiere a la segunda razn, hemos dedicado un captulo al
tema de la no retroactividad de los actos administrativos, de sus excepciones
y fundamentos.
b) La tesis que admite la precaridad de las resoluciones administrativas
afirma que ellas son revocables, con la afirmacin de que el que crea el acto
tiene la facultad de modificarlo. Tesis no muy lgica ni aceptable.
Se indica que al acto administrativo no se le atribuye la autoridad de
cosa juzgada, razn por la que se afirma su precaridad.
El acto administrativo ilegal que no afecta directamente un derecho sub-
jetivo, puede ser modificado por la propia autoridad administrativa. Pueden
acontecer diversas situaciones.
a) Un acto inicialmente legal que se convierte en ilegal por un cambio
constitucional o una modificacin en la legislacin.
b) Actos originales que atacan u ofenden manifiestamente el inters p-
blico.
c) Hechos anteriores, que perjudican la actuacin de 'las personas por
cambio de instituciones, o nuevas condiciones de la vida social y poltica.
d) Actos en los cuales la Administracin pblica se reserva el derecho de
revocarlos, de acuerdo con sus particulares intereses.
4. EL FUNDAMENTO DE LA REVOCACIN ADMINISTRATIVA
Son hechos supervenientes, apremiados por el inters general, los que mo-
tivan la decisin de la Administracin pblica para revocar un acto adminis-
trativo. Es decir, se opera un cambio de diversa naturaleza en los elementos
del acto jurdico original y son razones determinantes del inters pblico las
que motivan el acto revocatoro.
La idea de servicio pblico, la de satisfaccin de intereses generales o d.e
utilidad pblica fundan la accin del Estado administrador. La debida y ul
satisfaccin de las necesidades pblicas hace del Estado un servidor constante
del pblico. y si ayer el inters pblico domin la realizacin de un acto ad-
ministrativo, nuevas circunstancias pueden ser contrarias a l y decidir al
I
rgano administrativo al retiro unilateral de aquel acto vlido y eficaz por

un motivo superveniente.e .
8 Debe distinguirse el acto de revocacin del acto rectificativo. ste tiene por finalidad
rectificar un simple error matemtico, faltas de ortografa o errores en la publicida~ del
mismo. Como ejemplo tenemos en nuestro pas la Fe de erratas, de las cuales manifIesta-
mente se ha abusado, dndole un mayor contenido a los actos legislativos. En otros casos
son fe de otras anteriores, o cuando la publicacin anterior se ha hecho meses atrs.
9 Revocacin de resoluciones administrativas. "Como la resolucin por la que se decla-
ra exenta del pago de impuestos sobre herencia, a una sucesin, se refiere al artculo 29,
fraccin 11, de la Ley del impuesto sobre herencias y legados, de 25 de agosto de 1926 y
Estamos en presencia por consiguiente, de una importante facultad del

poder pblico para considerar si el inters pblico actual puede motivar el
retiro de un acto administrativo anterior. lO
La Administracin pblica, como acontece con los seres humanos, puede
modificar sus determinaciones, ya que no siendo infalible, repara sus errores
o toma en cuenta nuevas situaciones, elementos nuevos o el cambio de una
poltica gubernamental, que la decida a revocar sus resoluciones anteriores,
que no se avienen con los sistemas actuales de una sociedad o del propio
Estado.
5. LEGALIDAD y OPORTUNIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
En torno al concepto de legalidad en la actuacin de las autoridades ad-

ministrativas, la Suprema Corte ha establecido las siguientes muy importan-
tes tesis jurdicas:
1. Las autoridades slo pueden hacer lo. que la ley les permite. Tesis juris-
prudencial nmero 47. (Sem. [ud. Fed. Pleno y Salas, VI p.)
2. Carecen de facultades para privar de sus posesiones o derechos a los par-
ticulares, lo que no puede hacerse sino por la autoridad judicial y en los trminos
que la Constitucin previene. (Tesis jurisprudencial I nmero 27, 2~ Sala, Recop.
17-65, 1, parte.)
). Las autoridades administrativas carecen de facultades para decidir asuntos
contenciosos, que son de la competencia exclusiva de las autoridades. (Tesis juris-
prudencial nmero 28, 2~ Sala, Recop. 17-65, 1, parte.)
. De estos principios se deduce el primer fundamento del acto administra-

tvo o sea la relacin del acto con la ley. En otros trminos su legitimidad.
. El concepto de oportunidad se relaciona con la conformidad del acto al
Inters pblico y constituye el segundo elemento de apoyo para la revocacin
en esta fraccin ni siquiera se establece el deber que el ciudadano tiene de contribuir a los
gastos del Estado, principio que podra sealarse de primera categora, sino que simple-
mente se clasifican determinados bienes, para considerarlos afectos al pago del impuesto,
y nadie puede sostener que una apreciacin ms o menos errna sobre la categora de
los bienes que forman un acervo hereditario, para los efectos del pago del impuesto', puede
constituir la violacin de un precepto que pudiera considerarse vital para la conservacin
del Estado, es indudable que no es aplicable al caso de jurisprudencia de la Suprema
Corte, de que las autoridades administrativas pueden revocar sus resoluciones anteriores
tratndose de actos o resoluciones que no pueden crear derechos en favor de particulares,
p?r ser legalmente inexistentes, y por tanto, la revocacin de la resolucin primeramente
citada, es violatoria de garantas." Tomo 102, pg. 2214.
10 Por va de ejemplo puede citarse el siguiente texto: Artculo 21. "Los actos adm-
nlstrativ~ debern ser revocados por los mismos funcionarios que los .hayan exped.id~, o
por sus Illmediat08 superiores de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguien-
tes casos: a) Cuando sea manifiesta su oposicin con la Constitucin o la ley; b) Cuando
no estn conformes con el inters pblico o social, o atenten contra l; e) Cuando con
ellos se causa agravio injustificado a una persona." Der. Adm. Comparado.
de los actos administrativos. Es al poder pblico al que se le encomienda

velar y asegurar el inters general, que no es siempre el mismo en todas las
situaciones jurdicas, lo mismo las pasadas que las presentes. Nada hay ms
cambiante y exigente que el inters pblico, en un mundo apremiado por
irresistibles urgencias sociales.
En el caso de la revocacin hemos aludido a dos actos administrativos di-
ferentes: el primero, o acto inicial que legtimamente se constituy, no puede
ser declarado ilegtimo, aun cuando la Constitucin registra los casos de las
fracciones XVI y XVIII del artculo 27.
Este primer acto administrativo se apoy tambin en razones de inters
pblico, que pueden ser posteriormente cambiantes y cuando dejan de existir
sirven de fundamento para la revocacin.
El segundo acto administrativo de revocacin se inspira precisamente en
este cambio del inters pblico que le sirve de fundamento para revocar el
acto anterior.P
El principio de legalidad o imperio de la ley significa que todo poder en
el Estado procede del derecho y se ejerce de conformidad con el derecho y se
funda en el respeto de los derechos de la persona humana.
En el notable Congreso Internacional de Juristas de Nueva Delh, India, ce-

lebrada en 1959, en una extensa definicin dijo en su parte A: "1. El principio
de legalidad (o imperio de la ley) es una expresin cmoda para designar, a la
vez, ideales y la experiencia jurdica prctica sobre .Ias cuales la opinin de too
dos los juristas, en una gran parte del mundo, es unnime, aun cuando sea todava
embrionaria .., un poco indistinta." Luego afirm: "Todo poder procede del De-
recho y se ejerce de conformidad con el Derecho." "El derecho se funda en el
respeto de la vida humana." "En una sociedad que respeta la legalidad, la mayo-
ria al igual que la minora, acepta un mnimo de normas o de principios desti-
nadas a regir la situacin del individuo en el seno de la sociedad."
6. EL RGANO COMPETENTE PARA REVOCAR
La revocacin administratiua es una facultad de la ley, subordinada a mo-

tivos de inters pblico.
Slo determinadas leyes administrativas mexicanas contienen preceptos

estableciendo la facultad de revocar las resoluciones administrativas.
La revocacin se puede llevar a cabo de oficio o a instancia de parte inte-
resada, pero siempre con un apoyo legaI.l2
11 Michel Dubisson. La distintion entre la legalit et l'opportunit dans la thorie du

recours pour exces de pouuoir, Pars. 1958. Lib. Gral. de Droit et de Jur. 1 v. 281.
12 Recaredo Fernndez de Velasco, pg. 266: "En ausencia de normas concretas que
permitan establecer a quien compete la facultad revocatoria, habr que considerar la na-
turaleza autnoma o subordinada del rgano que dict el acto. En el caso que el ~cl?,
fuera dictado por un rgano subordinado, la . revocacin compete al superior jerrqUICO.
En primer trmino debemos considerar los casos en los que un acto ad-
ministrativo ha creado derechos a favor de los particulares. La revocacin
puede encontrarse apoyada en una ley administrativa, o por el contrario, no
existe ninguna ley que autorice la revocacin por la autoridad administra-
tiva. En este segundo caso los conflictos que se susciten son de la competencia
de los tribunales judiciales.t" Esto quiere decir que la legislacin debe pro-
curar reglamentar las materias susceptibles de revocacin de los actos admi-
nistrativos ya que de este modo pone en manos del Estado, una institucin
administrativa til y necesaria para la atencin de los servicios pblicos.w
La Administracin pblica est dominada por el principio de legalidad,
es decir, est subordinada a la ley, que crea la respectiva competencia de
todos los rganos administrativos, en consecuencia para revocar un acto
administrativo anterior, debe seguirse el mismo principio de legalidad. La
ley tiene sus razones sociales para autorizar a un rgano administrativo a
dejar sin efecto otro anterior, cuando as lo exige el inters pblico.P
Ley de Vas Generales de Comunicacin (D. O. F. del 28 de septiembre de

1932 y sus reformas) .
"...Los ferrocarriles particulares y los que siendo auxiliares de una explotacin

industrial, hagan servicios pblicos, necesitarn permiso de la Secretara de Comu-
nicaciones. Dichos 'permisos sern revocables en cualquier tiempo, a juicio de la
propia Secretara. Son aplicables a los tranvas las disposiciones relativas a los
ferrocarriles." Artculo 136, prrafo tercero.
"...Los ferrocarriles particulares y los auxiliares de una explotacin industrial,
para hacer servicio pblico, necesitarn permiso de la Secretara de Comunicacio-
nes. Dichos permisos sern revocables en cualquier tiempo, a juicio de la propia
Secretara." Art. 376.
El Cdigo Aduanero de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:
Artculo 614. Es facultad de la Direccin de Aduanas revisar, de oficio o a

p'eticin de parte, las resoluciones de primera instancia en los juicios administra-
tIvos por infraccin de acuerdo con las siguientes normas:
I. .
n. A peticin de parte: cuando los interesados no estn conformes con la re-
solucin de primera instancia e interpongan el recurso de revisin. sta tendr
por objeto:
a) Revocar o modijicar las resoluciones, siempre que las oficinas aduaneras ha-
13 Rafael Bielsa. Ob. cit., T. 1, pg. 256.

e H Vase la sentencia de la Suprema Corte de II de febrero de 1942. Amparo Maria
arbajal de Baranda.
15 La legislacin espaola contiene el precepto siguiente: "Las entidades y corporaco-
?es. lOCales no podrn revocar sus propios actos o acuerdos declaratorios de derechos sub-
~etvos o que hubieran servido de base a una resolucin judicial, salvo al resolver recurso
l e reposicin. Podrn, sin embarfgo, rectificar sus errores materiales," Artculo 369 de Ia
ey de 1950.
yan juzgado errneamente los hechos o aplicado inexactamente las disposiciones

legales; o bien para aumentar o disminuir las multas sujetas a un mnimo y a un
mximo, y
b) Confirmar las resoluciones en todos aquellos casos en que sea improceden-
te la inconformidad de los interesados.
Reglamento de Expendios de Bebidas Alcohlicas. Artculo 22
"La licencia no constituye un derecho ni otorga prelacin alguna a quien

se conceda; puede retirarse por la autoridad cuando a juicio de sta lo re-
quiera el orden pblico, la moral o las buenas costumbres, o cuando medie
otro motivo de inters general."
El artculo 117 de la Ley Forestal (D. O. F. de 16 de enero de 1960, ordena:

"Si la autoridad forestal encuentra que un aprovechamiento fue autorizado, to-
mando en cuenta datos falsos o errneos, o contrariando disposiciones de orden
pblico, proceder a revocar la autorizacin. La revocacin se dictar por la misma
autoridad que la otorg."
El artculo 199 del Cdigo Fiscal de la Federacin (D. O. F. del 19 de

enero de 1967) ordena:
"Las demandas se distribuirn' en las salas de manera que corresponda igua!

nmero a cada magistrado, quien tendr la calidad de instructor respecto de las
que le sean turnadas, con las siguientes facultades y obligaciones: V. Sobreseer en
los juicios antes de la audiencia en los casos de desistimiento del actor o de revo-
cacin .administratioa de la resolucin impugnada, salvo que sta haya generado
derechos en favor de tercero, sea o no parte en el juicio."
7. ACTOS ADMINISTRATIVOS NO SUSCEPTIBLES DE REVOCACIN
No son susceptibles de revocacin administrativa los actos siguientes:

a) Actos que producen efectos instantneos;
b) Actos obligatorios o vinculados;
c) Cuando una resolucin administrativa ha generado derechos, aquellos
que la doctrina denomina derechos adquiridos.
La naturaleza de los derechos adquiridos est subordinada a la ley y sta
puede establecer la facultad de revocacin de un acto administrativo o facul
tad discrecional. Todo 10 cual quiere decir que el derecho naci al amp~ro y
bajo las circunstancias que la ley determina. Nadie puede esgrimir mejores
derechos, que los que sirvieron para regular el acto inicial.
"Hay, sin embargo, casos en que la revocacin no debe producirse, dice G~'
da Oviedo. Ocurre as cuando el acto ha sido declaratorio de derecho a favOTbJa
una persona. La realizacin del fin jurdico impone esta limitacin. No ha d
orden jurdico estable si las situaciones subjetivas de derecho estuviesen a rneret
de una decisin administrativa. Las legislaciones, con gran acierto, as lo han es-
tablecido y en garanta de esta orden ha sido creado el recurso contencioso admi-
nistrativo." (Carlos Garca Oviedo. Ob. cit., 5~ Ed. 1955, T. 1, pg. 214.)
En efecto, la legislacin de algunos pases ha considerado dos casos im-

portantes: los actos declaratorios de derechos subjetivos y los que hubieran
servido de base a una resolucin judicial. Si examinamos los problemas gra-
ves del mundo moderno podremos comprobar que la proteccin del inters
general se viene consagrando y fortaleciendo en la legislacin, de tal manera
que en las leyes administrativas del futuro, la autoridad administrativa po-
dr afectar esos derechos subjetivos creados por un acto administrativo ante-
rior y eliminados por razones del inters general, por otro posterior.
8. OTRAS FORMAS DE REVOCACIN
La revocacin de los actos administrativos debe hacerse en forma expresa

y categrica que no deje lugar a dudas sobre cul es el propsito de la Admi-
nistracin pblica al tomar tan importante decisn.!"
Debe pensarse en una decisin de una autoridad administrativa que por
sus trminos, tcitamente se oponga a una resolucin anterior. En este caso
estamos en presencia de la revocacin implcita o tcta.!?
El inters general predominante en todos los actos administrativos obliga
a una renovacin constante de propsitos y determinaciones, que se van esca-
lonando en orden a su importancia. El ltimo acto de la administracin
revela el propsito actual e inmediato del poder pblico, al mismo tiempo
que se manifiesta un criterio adverso al anterior.w
El ltimo acto administrativo es el que deja, por decirlo as, el criterio o
manera de pensar de una administracin y al cual debe drsele todos los
efectos jurdicos.
9. LA SUSPENSIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La suspensin de un acto ,administrativo tiene por objeto interrumpir

~emporalmente que ste realice sus efectos. Es una medida de proteccin al
Inters general y al inters particular.
~sta suspensin puede ser acordada por los rganos administrativos y en
ocasl~nes por los propios particulares, ya como una revisin hecha por una
autondad superior de actos de la inferior que se suponen perjudiciales, o a
. 16 La autoridad administrativa, dice Waline, ob, cit., pg. 52<t, no puede retirar por
SImple motivo de oportunidad, el acto que ha hecho adquirir derecho a terceros.
17 Carca Oviedo, Carlos. Der. Ad, 5'.1 ed., pg. 215.
de 18 ~l P~pio autor manifiesta que "la autoridad judicial puede orden~r la sus~e?sin
. la ejeCUCin de un acto administrativo en caso de un recurso contencioso administra-
tIVO a . .
, InstancIa del recurrente", pg. 215.
peticin de los recurrentes que estiman que de realizarse el acto se les oca-
siona un perjuicio irreparable.
En la legislacin mexicana el juicio de amparo implica correlativamente
la suspensin provisional o definitiva del acto administrativo reclamado, se-
gn la naturaleza jurdica del propio acto o no contravenir el inters general
o viceversa.
TERCERA PARTE
LA ESTRUCTURA DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA
TTULO QUINTO
LA TEORA DE LA FUNCIN PBLICA
CAPTULO 1
LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DE LOS PODERES

DE LA: UNIN
1. La funcin pblica.-2. Caractersticas del empleo pblico.-3. Los

rganos y los Titulares de la Administracin' Pblica.-4. Los altos fun-
cionarios de la Administracin Pblica.-5. Funcionarios y empleados
pblicos.-6. Los funcionarios pblicos.-7. Los Trabajadores al serv-
cio del Estado o empleados pblicos.-8. Clasificacin de los servidores
del Estado.-9. Los funcionarios de Hecho.
l. LA FUNCIN PBLICA
La estructura de la Administracin pblica se refiere al estudio de los r-

ganos encargados de realizar la funcin administrativa. En cuanto a la fun-
cin pblica alude al rgimen jurdico aplicable al personal administrativo.
~a gestin de esta elevada misin est constituida por la organizacin, fun-
cIonamiento y distribucin de competencias entre los rganos del Estado a
quienes se encomienda la realizacin de sus fines con los medios de que dis-
pone. Esta organizacin administrativa requiere de personas fsicas que asu-
~an la calidad de funcionarios o empleados pblicos que aportan su acti-
vIdad intelectual o fsica para atender los propsitos estatales mediante de-
terminadas prestaciones.'
La funcin pblica 2 se forma, por consiguiente, con el conjunto de debe-
1 Grgorie Roger. La [onction publique. Libraire de Armand Colin. Pars. 1954. 1 v,
282 pginas.
Alain Plante}'. Trait practique de la [onction publique. Pars. 1956. L. Gen. Dr. et
Jur. 1 v, 412 pgs.
2 En el pensamiento administrativo tradicional stos son los conceptos de funcin po
bltca: "Funcionario es la persona que se consagra al desempefio de una funcin o servicio
351
res, derechos y situaciones que se originan entre el Estado y sus servidores.

Toda actividad estatal requiere de un personal administrativo eficiente e id-
neo, para la atencin de los servicios pblicos y dems actividades del Es-
tado. "La administracin pblica se hace, desde luego y esencialmente por
hombres", dice M, Waline, Es necesario determinar el rgimen jurdico en
que estn colocados los agentes pblicos que preparan, deciden y ejecutan
las resoluciones por medio de la cual se realiza la funcin administrativa por
lo cual, se le designa orgnicamente como el conjunto del personal de la ad-
ministracin.
La Suprema Corte ha reconocido este concepto de funcin pblica (Infor-
me del presidente de la Corte, 1959, 1'!' Sala, pg. 36) :
Si por funcin pblica ha de entenderse el ejercicio de las atribuciones esen-

ciales del Estado, realizadas como actividades de gobierno, de poder pblico que,
implica soberana e imperio, y si tal ejercicio en definitiva lo realiza el Estado a
travs de personas fsicas, el empleado pblico se identifica con el rgano de la
funcin pblica y su voluntad o accin trascienden como voluntad o l accin del
Estado, lo que justifica la creacin de normas especiales para su responsabilidad,
situacin sta, de incorporacin a la funcin pblica, que no OCUlTe tratndose de
los servidores de los organismos descentralizados, quienes por su peculiar natura-
leza quedan fuera de la rbita del poder pblico, dedicados a la 1 realizacin de
servicios pblicos que no implican soberana e imperio."
La profunda transformacin del Estado moderno lo obliga a realizar una

tarea intervencionista muy amplia y exige de condiciones adecuadas en las
personas fsicas que asumen las tareas pblicas, tales como su valor moral,
capacitacin tcnica, una necesaria disciplina en su actuacin y la conciencia
de su elevada misin.s
Cada da es ms numerosa esta organizacin administrativa que va to-
mando nuevas modalidades, al crearse dentro del Estado, pero con un rgi-
men jurdico especial, entidades que requieren de un personal tcnicamente
preparado que ha acabado por adoptar nuevos principios de organizacin"
El Poder Ejecutivo Federal es uno de los poderes por medio de los cua-
pblico. Funcionario pblico es todo aquel que desempea una funcin o servicio pbliCO,
y funcin pblica es, segn Mayer, un crculo de asuntos que deben ser regidos por una
persona ligada con el Estado por la obligacin de derecho pblico de servirle. Funciones
pblicas son las que desempean los organismos, autoridades, agentes y auxiliares del poder
pblico para el ejercicio real y efectivo de este mismo poder en cualquiera de sus rdenes
y aspectos." Diccionario de derecho usual de Guillermo Cabanellas. Pgina 2.
s Estos nuevos principios han sido incorporados a la legislacin en la nueva Ley Fe-
deral de los trabajadores al servicio del Estado, reglamentaria del apartado B) del artculo
123 constitucional. D. O. F. de 28 de diciembre de 1963. Esta ley ha sido reformada en su
artculo 46, fraccin 1, D. O. F. del 20 de enero de 1967.
Vase adems Manual de organizacin del gobierno federal. 1973. Sra. de la Presiden-
cia y Prontuario de disposiciones jurdicas para las secretaras y departamentos de Estado
Sra. de la Presidencia.
4 Jean Rivas J. M. "Recientes tendencias en el desarrollo de la funcin pblica." Re'IJ
de Ad. Pb. IEP. nmero 23, mayo-agosto 1957, pg. 65.
les el pueblo ejerce su soberana (Art. 41 de la Constitucin). La accin de

este poder se realiza por el gobierno y por la Administracin pblica, en la
cual se desenvuelve la funcin pblica. Nos podemos valer de una figura que
explica esta organizacin funcional: un tringulo que tiene en su vrtice su-
perior al Presidente de la Repblica y abajo toda la organizacin administra-
tiva, que debe ser atendida por funcionarios y empleados, con los diferentes
grados, facultades y denominaciones a los que alude su ley especial y el
Presupuesto de Egresos de la Federacin y dems leyes administrativas.P
2. CARACTERSTICAS DEL EMPLEO PBLICO
En un sentido general la burocracia alude a la clase social que integran

los funcionarios y empleados pblicos. Bajo otra acepcin la burocracia alude
a la influencia o dominio de los servidores del Estado en la vida social. La
expresin burocracia naci en Francia en el siglo XVIII refirindose satrica-
mente a los funcionarios ennoblecidos.v
La actividad material o sucesin de ocupaciones, la competencia tcnica
o sucesin de operaciones y tcnicas y el principio directivo y ejecutivo, for-
man las bases en las que descansa la actividad de la organizacin burocrtica
que tiende a la mayor satisfaccin de las necesidades estatales, unificando
mtodos y procedimientos.
"Todos los sistemas modernos de empleo pblico tienden a asegurarse personal

provisto de calificaciones excelentes o idneos para la serie de fines institucionales
de cada una de las administraciones; todos los sistemas propenden a ofrecer al
personal de las administraciones pblicas la posibilidad de hacer carrera. En el sen-
tI.do aqu usado, el trmino carrera constituye un agradable incentivo para el indi-
viduo, puesto que presupone la posibilidad de progresar en el mbito de un sector
profesional o -en ciertos casos- en el mbito de una determinada organizacin." 7
5Waline M. Der. Ad. Sl!- ed. 1959, pg. 77.5.

Mara Emilia Lucifredi Peterlongo y Roberto Lucifredi. Contrib uii al/o studio dcll'
esecisin di [atto di pubbliche [unzioni, Giufr. Ed. Milano. 1965.
6 La palabra burocracia es una expresin peyorativa con la cual indicamos al grupo
de personas que sirven al Estado en forma permanente y presupuestal. Positivamente es
una clase que sirve a la sociedad realizando los fines del Estado. En su consideracin ne
gativa es "que su predominio es ingrato, ocasiona grandes gastos a los ciudadanos y crea
Un c~nflicto grave a la sociedad, con el papeleo y dems trabas". La Comisin Hoover que
estudI la administracin pblica norteamericana puso de manifiesto los graves problemas
de la burocracia. Por otra parte los impugnadores del comunismo nos hablan de una dic-
tadura de la burocracia en la. Unin Sovitica y stos a su vez a la burocracia "como un
fenmeno de la democracia burguesa o instrumento que sirve para mantener ese rgimen".
La burocracia sigue siendo uno de los problemas ms complejos del Estado moderno.
7 El elogio de la burocracia lo ha hecho Max Weber en estos trminos (ob, cit. T. IV,
pg. 103. Fondo de Culto Ec. Mxico): "Un mecanismo burocrtico perfectamente desarro-
llado acta con relacin a las dems organizaciones de la misma forma que una mquina
COn relacin a los dems mtodos no mecnicos de fabricacin. La precisin, rapidez,
oficialidad, continuidad, secreto, uniformidad, rigurosa .subordinacin, el ahorro de frie-
Entre los grupos de presin la burocracia ocupa un lugar preferente en

el Estado moderno, al lado de los grupos obreros y campesinos. Los enemigos
de la burocracia ven en ella un factor opuesto al rgimen democrtico, sobre
todo cuando se refieren a la oligarqua burocrtica. En el Estado totalitario
la burocracia ocupa una posicin directiva esencial.
3. Los RGANOS y LOS TITULARES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Un rgano jurdico es una esfera abstracta de competencia "deberes y po-

deres divididos y ordenados en grupos en cuanto que estn asignados a perso-
nas fsicas, cumplidos y ejercitados por stas, o bien, lo que es 10 mismo, las
personas fsicas en cuanto a ellas son atribuidas las varias funciones y debe-
res del Estado, que forman parte integrante de su estructura y representan los
instrumentos por medio de los cuales el Estado es puesto en la condicin de
querer, de obrar y de estar en relacin con otros sujetos de derecho"."
El Estado como persona jurdica, se integra con la totalidad del orden
.i urdico, el cual a su vez se encuentra fraccionado en una diversidad de r-
ganos, zonas jurdicas del Estado para realizar sus fines, en las porciones de
competencia que ha credo conveniente crear.
Segn el profesor Groppali,9 antes citado, "dos elementos concurren a consti-

tuir el rgano, uno objetivo y otro subjetivo: el primero es dado por el cargo a
quien est confiada la realizacin de uno o ms de los varios deberes del Estado
y que est dotado de los poderes y de medios necesarios para tal realizacin, por
lo que l se presenta como una manifestacin de los poderes del Estado, y se
concreta en un conjunto de funciones, de poderes y de medios; el segundo est
constituido por la persona o por las personas fsicas encargadas del puesto pblico
y por medio de las cuales quiere y consigue sus propios fines".
La tesis se complementa con esta afirmacin: "Los dos elementos -cargos, em-
pleos pblicos o instituciones y personas fsicas o fUllcionarios- contribuyen conjun-
ciones son infinitamente mayores en una administracin burocrtica servida por funcio-
narios especializados. que en todas las dems organizaciones de cualquier tipo."
s "En el rgano se distinguen dos elementos: uno subjetivo, personal y variable que es
la persona o conjunto de personas que de hecho, expresan la voluntad del Estado, y otro
objetivo, abstracto, institucional y continuo, que es el oficio pblico, o sea, el complejo de
atribuciones, competencias y poderes que individualizan el rgano dentro de la estructura
general del Estado (Centro homogneo de actividades). Ambos elementos se integran
inescindiblemente en el rgano estatal. El gobernante o funcionario evita que el rgano
se mantenga en la inercia. dotndolo de vida propia, pero el rgano trasciende a la persona
o personas fsicas en que se concreta y se configura como una realidad objetiva dotada
de un conjunto de competencias. El rgano es, pues, una unidad jurdica que comprende
tanto su titular como su competencia. sus medios (personales, reales, econmicos, tcnicos.
coactivos, informativos, etc.) y tambin la actividad que desarrolla. Se explica as la per-
manencia del rgano aun en aquellos momentos transitorios en que la titularidad queda
vacante." Jos A. Llorens Borras. La estructura del Estado. Bosch. Ed., pg. 9, Barcelona.
9 Alessandro Groppali. Dottrina de lo Stato. 8~ ed, Miln. Dott A. Giuffr, 1952.
tamente a formar los rganos y es slo mediante su existencia y cooperacin que

es asegurada al Estado una indispensable continuidad de accin." 10 .
Slo los seres humanos estn dotados de razn, voluntad y sensibilidad.

Cualquier estructura, organizacin o procedimiento de tcnica jurdica que se
forme, es puesta en accin por personas fsicas. En segundo lugar, cualquier
equiparacin que se haga de las personas morales con las personas fsicas, son
formas culturales, de las que el hombre se vale para auxiliarlas y aumentar
sus posibilidades de satisfaccin de las necesidades sociales.l!
Las personas jurdicas de derecho pblico, como las personas jurdicas de
derecho privado, expresan la voluntad de una institucin jurdica por la orga-
nizacin directiva. Sin embargo, repetimos, no hay ms voluntad real que la
de los seres humanos -directamente o dando realidad a la voluntad contenida
en una norma jurdica- que representa en ese caso la voluntad de una co-
munidad.
La esfera de competencia que delimita al rgano no crea una personali-
dad jurdica. Entre el Estado y sus rganos no hay ninguna relacin, porque
en cada caso de actuacin de un rgano es el propio Estado el que acta.
Es necesario precisar que 'pueden constituirse personas morales de dere-
cho pblico, con su propia competencia. Entre estas personas y el Estado se
establecen relaciones jurdicas de diversa naturaleza.
Entre los rganos tambin pueden crearse relaciones jurfdicas de varia-
dos alcances. Toda la organizacin administrativa se funda en las relaciones
de los mltiples rganos de la Administracin pblica.
El rgimen normativo de la funcin pblica est constituido por el con-
junto de leyes y reglamentos o disposiciones de carcter general que regulan
la condicin jurdica del personal administrativo, sus derechos, obligaciones
y situacin frente al servicio pblico.
Se debe distinguir el rgano de su titular. El primero -como hemos indio
cado- es una creacin legal, una esfera abstracta de competencia, que se
mantiene en vigor hasta que una nueva disposicin del mismo carcter cam-
bia los supuestos de la competencia.t-
El titular es una persona fsica -es decir, un ser humano-, su voluntad
es la que pone en movimiento el orden jurdico y realiza los fines que una
comunidad se ha propuesto.
10 La teora de la delegacin se funda en la necesidad que tienen los poderes superiores

de depositar en otros rganos facultades que no pueden realizar directamente. El artculo
16 de la Ley orgnica de la administracin pblica federal mantiene el principio de la
delegacin administrativa.
11 En una reveladora informacin hecha por The Associated Press, de 28 de diciem-
bre de 1951, al presentar las diez noticias ms importantes del ao en lo~ EVA, sealaba
en tercer lugar: La decadencia ele la moral en la funcin pblica. La investigacin de las
actividades delictuosas y su vinculacin con funcionarios pblicos, el escndalo de la
"Reconstruction Finance Corporation" y la investigacin sobre evasin del pago de m-
puestos.
12 Artculo 11 de la Ley orgnica de la Administracin pblica federal.
El artculo 191 de la Ley federal de los Trabaj adores al Servicio del Estado,
reglamentaria del Apartado B, del artculo 123 constitucional, ordena:
"La presente leyes de observancia general para los titulares y trabajadores de

las dependencias de los Poderes de la Unin..." El artculo 2 de la misma ley
precisa: "Para los efectos de esta ley, la relacin jurdica de trabajo se entiende
establecida entre los titulares de las dependencias e instituciones citadas y los tra-
bajadores de base a su servicio. En el Poder Legislativo los directivos de la Gran
Comisin de cada Cmara asumirn dicha relacin."
Como se observa, en ambos preceptos se distingue la categora de los

titulares y los trabajadores.
4. Los ALTOS FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Los altos funcionarios de la Federacin comprenden a los funcionarios

colocados en la cima de la organizacin del Estado y a quienes se encarga
de la decisin y responsabilidad de los importantes problemas de la Admi-
nistracin pblica.P
El manejo de los negocios pblicos requiere en cada uno de los poderes
y entidades federativas, de un grupo de funcionarios -la mayor parte de
ellos, de eleccin popular- que expresen la voluntad del Estado, sea para
elaborar la ley, para aplicarla, o para dirimir una controversia, o para el go-
bierno de un Estado-entidad, de un puesto importante de la Administracin
pblica, como un secretario de Estado o el Procurador General de la Rep-
blica.
La expresin "altos funcionarios de la Federacin" es la que emplea el
artculo 110 de la Constitucin:
"No gozan de fuero constitucional los altos funcionarios de la Federacin, por

los delitos oficiales, faltas u omisiones en que incurran en el desempeo de algn
empleo, cargo o comisin pblica que hayan aceptado durante el perodo en que,
conforme a la ley, se disfrute de fuero..."
Tanto la Constitucin como la legislacin administrativa aluden a diver-

sas denominaciones para caracterizar' a sus rganos. De este modo mencio-
nan a los altos funcionarios de la Federacin, a los funcionarios y empleado!>
o una expresin general, como trabajadores al servicio del Estado.
13 Si los autores de las leyes administrativas hubieren seguido criterios tcnicos para
distinguir las categoras de funcionarios y empleados pblicos, la tarea sera sencilla, porque
sera suficiente precisar e! criterio seguido. En el estado actual de! tema, a las dos cate-
goras se las ha comprendido bajo el rubro de trabajadores del Estado, con idnticas
caractersticas pues son voluntarios, permanentes y remunerados. En verdad, no se le ha
dado ninguna importancia a la distincin, ya que hay empleados ms importantes que
los funcionarios y son de base. Desde el punto de vista legal no se le han asignado con-
secuencias jurdicas importantes a esta divisin.
El artculo lOS de la Constitucin hace una enumeracin de los altos en-

cargos polticos del Estado:
"Los senadores y diputados al Congreso de la Unin, los magistrados de la Su-

prema Corte de Justicia de la Nacin, los secretarios del Derecho y el Procurador
General de la Repblica, son responsables por los delitos comunes que cometan
durante el tiempo de su encargo y por los delitos, faltas u omisiones en que in-
curran en el ejercicio de ese mismo cargo. Los gobernadores de los Estados y los
diputados a las Legislaturas locales, son responsables por violaciones a la Consti-
tucin y leyes federales. El Presidente de la Repblica durante el tiempo de su
encargo, slo podr ser acusado por traicin a la patria y delitos graves del orden
comn." 14
Desde luego esta enumeracin es incompleta porque no se alude en ella

a los jefes de departamento de Estado, al Procurador del Distrito y Terri-
torios Federales, a los embajadores y ministros, subsecretarios, oficiales ma-
yores, a los empleados superiores de Hacienda, a los altos jefes del Ejrcito y
la Armada, los magistrados del Tribunal Fiscal de la Federacin, etc., alguno
de los cuales deben ser ratificados por el Senado de acuerdo con el artculo
89, fracciones lI, IlI, IV Y V, de la Constitucin.
La Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la
Federacin, del Distrito Federal y de los altos funcionarios de los Estados,
expresa en su artculo 2:
"Para los efectos de esta ley se conceptan como altos funcionarios de la Fe-
deracin, el Presidente de la Repblica, los senadores y diputados al Congreso de
la Unin, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, los secre-
tarios de Estado, los jefes de Departamento Autnomo y el Procurador General de
la Repblica. Tambin quedarn comprendidos en esta ley los gobernadores y
diputados a las legislaturas de los Estados."
5. FUNCIONARIOS y EMPLEADOS PBLICOS
La Administracin pblica se desenvuelve con la accin continua, perma-

nente y eficaz, de varios miles de personas que ocupan las diversas catego-
ras, que anualmente fija el presupuesto de egresos de la Federacin y el
~res.upuesto de egresos del Departamento del Distrito Federal y de las dems
znstltuciones administrativas, encargadas de llevar a cabo los fines del Estado.
La ~ccin para estos elevados propsitos sociales, obliga a la creacin de un
es~n~to rgimen de derecho pblico, que asegure las exigencias de los servicios
publ:cos, al mismo tiempo que regula y protege a los servidores del Estado.
Sin embargo, la expresin ms empleada, histrica y legalmente, ha sido
.1: Ley de responsabilidades de los funcionarios y empleados de la Federacin, del

Dlstnto y Territorios Federales y de los altos funcionarios de los Estados. D. O. F. del 21
de febrero de 1940. Reforma de 10 de diciembre de 1952. Aclaracin del 10 de enero de
1953. Reforma a la Lcy: D. O. F. del 23 de diciembre de 1974.
la de funcionarios y empleados pblicos. La distincin sealada ha sido pro-

verbial. Por lo dems, y fuera de los casos de responsabilidad a que alude la
Constitucin, la distincin no ha tenido importancia, y ha sido frecuente em-
plear los trminos indistintamente y con poca precisin.
La denominacin de empleados y funcionarios pblicos es empleada con
frecuencia en la Constitucin y en las leyes administrativas, pero sin que se
precise los efectos jurdicos de esta clasificacin, que va perdiendo su sentido
inicial hacia un rubro de carcter general, como "trabajadores al servicio del
Estado".
Tal es la denominacin que emplea la ley: "Ley Federal de los Trabaja-
dores al Servicio del Estado reglamentaria del apartado B del artculo 123
constitucional." (D. O. del 28 de diciembre de 1963.)
a) Se peden citar algunos ejemplos en la Constitucin del empleo de los
trminos funcionario y empleado:
El artculo 111, prrafo quinto de la Constitucin dice:
"El Congreso de la Unin expedir, a la mayor brevedad, una ley de respon-

sabilidad de todos los funcionarios y empleados de la Federacin, y del Distrito
Federal. .. "
El artculo 89, fraccin JI de la Constitucin, al hablar de las facultades

y obligaciones del Presidente de la Repblica dice:
" ... y nombrar y remover libremente a los dems empleados de la Unin, cuyo
nombramiento o remocin no estn determinados de otro modo en la Constitucin
o en las leyes". Este precepto da a entender que son funcionarios los que en forma
expresa enumera y empleados los dems empleados de la Unin.
En otras ocasiones la Constitucin slo alude a funcionarios pblicos, aun-

que comprenda a los empleados, como en el caso del artculo 128 que dice:
"Todo funcionario pblico, sin excepcin alguna, antes de tomar posesin de
su encargo, prestar la protesta de guardar la Constitucin y las leyes que
de ella emanen."
Otras veces emplea una expresin genrica como la de empleos pbliCOS,
comprendiendo ambas categoras: artculo 73, fraccin XI de la Constitucin.
"El Congreso tiene facultad: Para crear y suprimir empleos pblicos de la Fe-
deracin y sealar, aumentar o disminuir sus dotaciones."
b) Se pueden citar casos del empleo del trmino funcionario y empleado
en las leyes administrativas:
Ley de responsabilidades de los funcionarios y empleados de la Federacin, del

Distrito Federal y de los altos funcionarios de los Estados: Artculo 1. "Los fun-
cionarios y empleados de la Federacin y del Distrito Federal son responsables de
los delitos y faltas oficiales que cometan en el desempeo de los cargos que ten-
gan encomendados, en los trminos de la presente ley y de las leyes especiales a
que se refiere."
6. Los FUNCIONARIOS PBLICOS
Es indudable que la ley ha querido darle una sealada significacin al

concepto de funcionario, ya que se le provee de imperium, es decir, poderes
propios a la funcin que desempea, como la facultad de ordenar y decidir.
En cambio el empleado aparece como un mero ejecutor, sin facultades deter-
minadas, o que ejercen por delegacin o reglamentariamente.
El funcionario pblico se caracteriza: 15
Por expresar y participar en la formacin y ejecucin de la voluntad esta-
tal, decidiendo y llevando a cabo sus determinaciones por su carcter repre-
sentativo al participar en los actos pblicos, por no recibir en algunas legis-
laciones una retribucin, y por ejecutar las disposiciones legales especiales de
su investidura.
El concepto de funcionario alude: 10
1. Una designacin legal;
2. El carcter de permanencia;
3. El ejercicio de la funcin pblica que le da poderes propios;
4. Su carcter representativo.
Podemos sealar algunos ejemplos de funcionarios pblicos: son aquellos
a que se refiere el artculo 89, fraccin n, IJI, IV Y V de la Constitucin.
Ante este conjunto de agentes del poder pblico, cmo internarnos para
distinguir, en los lmites de la ley mexicana, a cul categora debemos apli-
car la denominacin de funcionario y a cul la de empleado pblico? 17
El agente publico es toda persona que participa en la gestin de un ser-

vicio publico directamente o bajo el control del Estado. Es necesario. dice Waline,
no confundir la nocin de funcionario que es una nocin administrativa con la ele
agente, por oposicin al gobierno, que es una nocin de derecho constitucional
15 "El funcionario supone un encargo especial transmitido en principio por la ley, que
crea una relacin externa que da al titular un carcter representativo, mientras que el
empleado slo supone una vinculacin interna que hace que su titular s610 concurra
a la formaci6n de la fundaci6n pblica." Rafael Bielsa, Der. Ad. T. 11, pg. 23.
~o El C6digo penal espaol dice en su artculo 119 prrafo 3: "Se considerar como
funCIOnario pblico todo el que por disposici6n inmediata de la ley, o por elecci6n o por
nombramiento de autoridad competente participe del ejercicio de funciones pblicas," El
reglamento de funcionarios de la administraci6n local en su artculo lQ "Sern funciona-
rios de la Administraci6n local los que en virtud de nombramiento legal desempeen en
las entidades u organismos que la constituyen servicios de carcter permanente, figuren
en las correspondientes planillas y perciban sueldos o asignaciones fijas con cargo a los
presupuestos respectivos.
17 "El empleado pblico s610 supone una vinculacin interna que hace que su titular
concurra a la formaci6n de la funci6n pblica.
~ase sobre este tema: Segismundo Royo Villanova, El concepto de funcionario y la
relacI6n de funcirs pblica en el nuevo Derecho espaol. Reo, Ad. Pb, nm. 44.
que ha sido particularmente estudiada por Duguit. Es gobernante toda persona que
participa en la gestin de los asuntos pblicos, a consecuencia de una designacin
que le confiere o le supone una fuerza poltica -sea personal, sea representiva-.
Agente pblico es toda persona que participa de una manera puramente temporal
o accidental en la actividad pblica, sin tener el carcter de gobernante directo o
representante. Nada importa el modo de participacin en la actividad pblica, bien
sea por actos jurdicos o por simples operaciones materiales. Los agentes pblicos los
clasifica en dos grandes categoras: agentes funcionarios y agentes empleados. Esta
distincin est vinculada al modo en que los agentes participan en el funcionamen-
to de los servicios pblicos.
7. Los TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO O EMPLEADOS PBLICOS
La Constitucin, las leyes administrativas y las leyes del trabajo emplean

diversas denominaciones para aludir a los servidores del Estado. Nos vamos
a referir a la ms generalizada, o sea la de "trabajador al servicio del Es-
tado".
El artculo 123 apartado B de la Constitucin emplea la palabra traba-
jador para referirse a los funcionarios y empleados pblicos. Este precepto
se inicia expresando: "E. Entre los Poderes de la Unin, los gobiernos del
Distrito Federal y sus trabajadores ... " .18
La Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabaja-
dores del Estado, dice en su artculo 19:
"La presente ley se aplicar: 1. A los trabajadores del servicio civil de la Fede-
racin, del Departamento del Distrito Federal; n. A los trabajadores de los or-
ganismos pblicos que por ley o por acuerdo del Ejecutivo Federal sean incor-
porados a su rgimen; Ill. A los pensionistas de las entidades y organismos pblicos
a que se refieren las fracciones anteriores; IV. A los familiares derechohabientes
tanto de los trabajadores como de los pensionistas mencionados; V. A las entidades
y organismos pblicos que se mencionan en este artculo. En el curso de la pre-
sente ley se designar con los nombres de entidades y organismos pblicos a los
mencionados en las fracciones 1 y Il de este artculo."
El artculo 2<;> de la misma ley dispone: (reforma: D. O. F. del 24 de diciem-
bre de 1974).
"Para los efectos de esta Ley se entiende: l. Por trabajador, a toda persona
que preste sus servicios, a las entidades y organismos mencionados, mediante de-
signacin legal, en virtud de nombramiento siempre que sus cargos, sueldos o sala-
rios estn consignados en los presupuestos respectivos, o por estar incluido en las
listas de rayas de los trabajadores temporales conforme a los tabuladores vigentes.
No se considerarn como trabajadores a las personas que presten sus servicios a las
entidades y organismos pblicos mediante contrato sujeto a la legislacin comn
y a las que perciban sus emolumentos exclusivamente con cargo a la partida de
honorarios ... "
18 Sem, [ud, Fed. 5l1- p. T. 78, pg. 5435. Naturaleza especial de las relaciones de los
trabajadores al servicio del Estado con el poder pblico. Idem. 5" p. T. 78, pg. 5437,
La Ley Federal de los trabajadores del Estado, expresa: artculo 3.

"Trabajador es toda persona que preste un servicio fsico, intelectual o de am-
Los gneros, en virtud de nombramiento expedido o por figurar en las listas de
raya de los trabajadores temporales."
El artculo 8 de la misma ordena: "Quedan excluidos del rgimen de esta ley:
los empleados de confianza; los miembros del Ejrcito y Armada Nacionales, con
excepcin del personal civil del Departamento de la Industria Militar; el personal
militarizado o que militarice legalmente; los miembros del Servicio Exterior Mexi-
cano; el personal de vigilancia de los establecimientos penitenciarios, crceles o ga-
leras; y aquellos que presten sus servicios mediante contrato civil o estn sujetos
al pago de honorarios."
La tendencia social que dominaba en la poca en que se aprob el esta-

tuto de los servidores pblicos, hizo que se empleara la expresin de traba-
jadores al servicio del Estado, con el propsito de equiparar la legislacin
del trabajo a la funcin pblica. Se ha limitado este concepto a la propia
funcin pblica.
Como indicamos, de las relaciones laborales se adopt el concepto de "tra-
bajador" para referirse a los funcionarios y empleados pblicos.
Trabajador es la persona, obrero, jornalero, empleado, que desarrolla
una determinada actividad material o intelectual o de ambos gneros con
un propsito econmico o social que implica la prestacin personal y subor-
dinada de un servicio a cambio de un salaro.w
La Ley Federal del Trabajo precisa: Artculo 8'1
"Trabajador es la persona fsica que presta a otra, fsica o moral, un trabajo

personal subordinado. Para los efectos de esta disposicin, se entiende por traba-
jo toda actividad humana, intelectual o material, independientemente del grado de
preparacin tcnica requerido por cada profesin u oficio."
El empleado pblico se caracteriza por no tener atribucin especial de-

signada en la ley y slo colabora en la realizacin de la funcin por estas
circunstancias:
a) Por su incorporacin voluntaria a la organizacin pblica.
b) Por no participar en la formacin o ejecucin de la voluntad pblica,
por no tener carcter representativo. Por hacer del ejercicio de la funcin
pblica su medio habitual de vida, su actividad fundamental y su carrera.
Por ser siempre retribuido. Por tener carcter contractual su relacin con el
Estado, de acuerdo con la tesis de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin. 20
19 Sem, [ud, Fed. 5<1 p, T. 78, pgs. 615 Y 1091. Los trabajadores al serVICIO del
Estado no estn en situacin jurdica idntica a la de los obreros en general.
20 Adems de las opiniones antes citadas debemos recordar numerosas opiniones que
se han elaborado para distinguir los funcionarios pblicos de los empleados pblicos. En
reSUmen estas teoras se basan: 1) duracin de empleo; tiempo determinado o permanente;
2) retribUcin, honorfica o remunerada; J) relacin de derecho pblico o de derecho pr-
8. CLASIFICACIN DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
Los funcionarios y empleados que colaboran con el Estado estn some-

tidos a regmenes diversos, segn el rgano en el que presten sus servicios,
ya sea el gobierno federal con cargo al presupuesto general de Egresos de la
Federacin, en un organismo descentralizado, en una institucin nacional de
crdito o en una empresa de participacin estatal.
Los trabajadores al servicio del Estado se pueden clasificar en los grupos
siguientes:
Primer grupo. Trabajadores sometidos a la Ley de los Trabajadores al
Servicio del Estado y trabajadores sometidos a la Ley del Trabajo; 21
Segundo grupo. Trabajador de base y trabajador de confianza;
Tercer grupo. Trabajador definitivo, interino, provisional, por obra de-
terminada o a tiempo fijo;
Cuarto grupo. Trabajadores de presupuesto fijo y trabajador supernu-
merario;
Quinto grupo. Trabajador con nombramiento, a lista de raya y trabaja-
dores por contrato; .
Sexto grupo. Autoridades y rganos auxiliares.
Primer grupo. Comenzaremos por examinar una clasificacin general
atendiendo al rgimen jurdico al cual estn sometidos los trabajadores. De-
bemos distinguir dos subclasificaciones:
a) Trabajadores al servicio del Estado sometidos a un rgimen de dere-
cho pblico general, al cual alude el apartado B del artculo 123 de la
Constitucin y su ley reglamentaria. Este es el personal directamente depen-
diente de la Administracin pblica centralizada y desconcentrada y en al-
gunos casos en instituciones descentralizadas.
El artculo I ~ de su ley reglamentaria ordena:
vado; 4) poder de decisin y mando o meros ejecutores; 5) facultades en la Constitucin

o en los reglamentos; 6) relacin externa o representativa o vinculacin interna. Todas
estas doctrinas han sido objetadas y no tienen apoyo en nuestra legislacin administrativ~.
21 Lneas frreas. "Las controversias en que sea parte Ferrocarriles Nacionales de Mxi-
CO, sern de la competencia exclusiva de los tribunales federales, con excepcin de aquelloS
cuyo conocimiento corresponda a la Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje." Artcu-
lo 23 de la Ley orgnica de los Ferrocarriles Nacionales de Mxico D. O. F. del 30 de
diciembre de 1948.
Ley Orgnica de Petrleos Mexicanos. D. O. F. del 6 de febrero de 1971.
"Artculo 6. El Ejecutivo Federal nombrar al Director General y a los subdirectores
que estime necesarios para el eficaz funcionamiento de Petrleos Mexicanos. Los dems
funcionarios y los empleados de Petrleos Mexicanos sern designados por el Director Ge-
neral o por los subdirectores cuando el Director les delegue esta facultad, teniendo en
cuenta en su caso, las disposiciones aplicables de la Ley Federal del Trabajo y del con-
trato colectivo que rige las relaciones entre el organismo y sus trabajadores. El Di~ector
General podr crear, por razones urgentes, nuevos puestos en forma transitoria. deblcnd?
someterlo al Consejo de Administracin. en su sesin inmediata para su aprobacin defi-
nitiva en su caso. o con el mismo carcter transitorio."
"La presente leyes de observancia general para los titulares y tmbajadores de

los Poderes de la Unin, de los Gobiernos del Distrito Federal.
De las instituciones que a continuacin se enumeran:
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado;
Juntas Federales de Mejoras Materiales;
Instituto Nacional de la Vivienda;
Lotera Nacional;
Instituto Nacional de Proteccin a la Infancia;
Instituto Nacional Indigenista;
Comisin Nacional Bancaria;
Comisin Nacional de Seguros;
Comisin Nacional de Valores;
Comisin de Tarifas de Electricidad y Gas;
Centro Materno Infantil Maximino vila Camacho, y
Hospital Infantil.
As como de los otros organismos descentralizados similares a los anteriores que
tengan a su cargo funcin de servicios pblicos."
b) Trabajadores que laboran con el Estado en instituciones descentrali-

zadas, exceptuadas las que se enumeran en el artculo 19 de la ley. Artculo
123 Apartado A, fraccin XXX de la Constitucin.
Las instituciones descentralizadas de referencia se rigen por la Ley Fe-
deral del Trabajo, adems de los estatutos, leyes orgnicas particulares, con-
tratos colectivos de trabajo o reglamentos generales como Petrleos Mexica-
nos, Ferrocarriles Nacionales de Mxico, Seguro Social, etc.
La Ley del Seguro Social ordena, artculo 245: Las relaciones entre el
Instituto del Seguro Social y sus empleados se regirn por lo dispuesto en la
Ley Federal del Trabajo.
c) Los trabajadores de las empresas de participacin estatal se rigen por
la Ley Federal del Trabajo. Tal es el caso de Altos Hornos de Mxico, S. A.,
la Compaa Mexicana de Luz y Fuerza del Centro, S. A., y otras.
. d) Los trabajadores que laboran en las instituciones nacionales de er-
d.Ito se rigen por el reglamento de trabajo de los empleados de las institu-
C~o~es de crdito y organismos auxiliares, publicado en el D. O. F. del 30 de
dICiembre de 1953.
De acuerdo con el artculo 29 de este reglamento:
'?'ienell la calidad de empleados de las instituciones de crdito y organizaciones

aUXIlIares, las personas que tengan un contrato individual de trabajo con dichas
em~resas, trabajen en su provecho de manera permanente un nmero de horas
oblIgatorio a la semana y ejecuten labores bajo su direccin."
e~ Trabajadores sujetos a un rgimen jurdico especial. A ellos alude la

frac~In XIII del apartado B, del artculo 123 constitucional: "Los militares,
marmos y miembros de los cuerpos de seguridad pblica, as como el perso-
nal del servicio exterior, se regirn por sus propias leyes."
ANDRS SERRA ROJAS
El artculo 8 de la Ley de los Trabajadores al Servicio del Estado ordena:

"Quedan excluidos del rgimen de esta ley, los empleados de confianza, los miem-
bros del Ejrcito y Armada nacionales, con excepcin del personal civil del De-
panamento de la Industria Militar, el personal militarizado o que se militarice
legalmente, los miembros del Servicio Exterior Mexicano; el personal de vigilancia
de los establecimientos penitenciarios, crceles y galeras; y aquellos que presten sus
servicios mediante contrato civil o estn sujetos al pago de honorarios."
Los trabajadores de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, organismo
descentralizado autnomo, estn sometidos a un estatuto especial que no puede
contrariar la Ley Federal del Trabajo.
"Las relaciones entre la Universidad 'f su personal de investigacin, docente,
administrativo, se regirn por estatutos especiales que dictar el Consejo Universi-
tario. En ningn caso los derechos de su personal sern inferiores a los que con-
cede la Ley Federal del Trabajo." Artculo 13 de la Ley orgnica de la UNAM,
en relacin con los artculos 79, 83, 61, 62, 22 Y 23 del Estatuto.
B) Una segunda clasificacin considera a los trabajadores de base y los

trabajadores de confianza. Art. 49 de la ley. Como hemos insistido antes, esta
divisin est inspirada en la legislacin del trabajo.
a) Los trabajadores de base son regulados por el Apartado B del articu-
lo 123 constitucional y por la ley de los trabajadores pblicos.
El artculo 69 de la mencionada ley de los trabajadores al servicio del Es-
tado concluye: "Son trabajadores de base los no incluidos en la enumeracin
anterior y que por ello son inamovibles. Los de nuevo ingreso no sern
inamovibles sino despus de seis meses de servicio sin nota desfavorable en
su expediente." 22
b) Los trabajadores de confianza. se regulan por la fraccin XIV del inciso B

del artculo 123 de la Constitucin: "La ley determinar los cargos que sern con-
siderados de confianza. Las personas que los desempeen disfrutarn de las medidas
de proteccin al salario y gozarn de los beneficios de la seguridad social."
El artculo 59 de la ley de los servidores del Estado hace una enumera-

cin de los trabajadores de confianza: Aquellos cuyo nombramiento requiera
la aprobacin expresa del Presidente de la Repblica; los dems que enu-
mera este propio precepto. Vase la reforma de: D. O. F. del 31 de diciem-
bre de 1975.
"El criterio que se sigue para caracterizar a un empleado de confianza es la

ndole o naturaleza de la labor desempeada", de acuerdo con esta ejecutoria de
la Corte (Sem. Jud. Fed. VI p. T. 14, pg. 156; T. VIII, pg. 166; T. XXVI,
pg. 118; T. XXXII, pg. 72.)
C) Una tercera clasificacin hace referencia al trabajador definitivo, in-

terino, provisional, por tiempo fijo por obra determinada.
22 Ejecutorias relacionadas con los empleados de base y confianza todas de la VI poca:
T. 14, pg. 156; T. 8, pg. 166; T. 26, pgs. 118 y 119; T. 33, pg. 72; T. 40, pg. 57;
T. 39, pg. 55.
El artculo 15, fraccin III de la ley, al referirse al contenido de los nom-

bramientos ordena: "lII. El carcter del nombramiento; definitivo, interino,
provisional, por tiempo fijo o por obra determinada." (Sem. [ud, Fed. VI
poca, T. 37, pg. 178; Sem. Jud. Fed. IV poca. T. 38, pg. 178.)
D) Una cuarta clasificacin considera a los trabajadores de base expre-
samente sealados en el presupuesto de egresos de la Federacin y los em-
pleados supernumerarios, comprendidos en partidas globales del mismo.
Repecto a los empleados supernumerarios, la Suprema Corte ha estable-
cido la siguiente jurisprudencia:
"En virtud de que los empleados llamados supernumerarios son aquellos que
el Estado ocupa, adems del nmero regular y permanente de los de planta, para el
desempeo de labores extraordinarias de carcter temporal, cuando las circunstancias
as lo requieren y los gastos que ste origina se solventan con partidas extraordina-
rias destinadas al pago de los trabajadores que se encargan de tales labores, dichos
empleados pueden ser contratados para desarrollar cualquier clase de servicio que
desempeen los trabajadores de planta." (Ind. 1917-1965, 4~ Sala, tesis jurispru-
dencial 197, pg. 184.)
"La circunstancia de que un trabajador al servicio del Estado tenga el

carcter de supernumerario, no lo convierte invariablemente en empleado de
confianza, ni autoriza al titular de la unidad burocrtica a despedirlo sin
re~ponsabilidad, en cualquier momento, ya que slo puede cesrsele al ter-
minar las necesidades del servicio que motivaron su empleo, o por el ago-
tamiento de la partida presupuestal correspondiente, debiendo considerr-
sele como trabajador temporal, cuya relacin con el titular est sujeta al
~u~plimiento de las condiciones citadas." (ndice 1917-1965, 4'!' Sala, tesis
junsprudencial nm. 198, pg. 185.) (Sem. [ud. Fed. Tomo XXXIX, pgi-
na 55, VI poca.)
E) Una quinta clasificacin alude a los trabajadores a lista de raya y
a los trabajadores por contrato.
9. Los FUNCIONARIOS DE HECHO
El funcionario pblico de derecho es aquella persona que participa de

manera legal y normal tanto en la gestin de los servicios pblicos como en
las dems actividades de la Administracin pblica, La primera parte de esta
definicin corresponde a la escuela moderna del derecho administrativo fran-
cs (Waline). La propia doctrina expresa que el funcionario pblico es un
agente investido de un empleo permanente comprendido en el cuadro de
Un servicio pblico explotado por un organismo pblico. (Andr -de Lau-
badere.) A esto se agrega, que el funcionario pblico es un agente investido
de un empleo permanente, concurriendo a la gestin de un servicio pblico
Y, encontrndose con respecto a la administracin en una situacin estatuta-
na de reglamentacin (Perraud-Charmanter) .
De estas definiciones se deduce que un funcionario de derecho es aquel

<lue rene los siguientes elementos:
l. La ley crea el puesto pblico, con su respectiva esfera de compe-
tencia;
2. El funcionario debe reunir las condiciones externas e internas exigi-
das en la Constitucin o en la legislacin administrativa;
3. La designacin debe ser hecha por autoridad competente y apoyada
en la ley respectiva.
Al lado de los funcionarios de derecho, la doctrina administrativa con-
sidera a los funcionarios de hecho y a los usurpadores.
Para Villegas Basavilbaso la existencia de un funcionario de hecho depende de la

concurrencia de las siguientes condiciones:
a) Debe existir la funcin que se ejerce reconocida por la ley;
b Debe estar realmente en posesin de la funcin;
e) Debe ejercer la funcin bajo la apariencia de legitimidad, de ttulo o auto-
ridad.
Por lo expuesto, el funcionario de hecho se encuentra en una situacin

anmala por circunstancias diversas:
a) Por tener un nombramiento viciado;
b) Por carecer totalmente de nombramiento.
La investidura irregular es lo que caracteriza al funcionario de hecho.
"Funcionario de hecho es aquel que, en ciertas condiciones, ocupa una fun-
cin, ejerce la competencia, realiza actos con una investidura irregular y ejer-
ce la funcin en virtud de una investidura plausible." 23
El usurpador de funcin es aquel que ejerce la funcin sin ninguna in-
vestidura.
U n problema grave de los funcionarios de hecho y de los usurpadores
es el relativo a su validez frente a terceros. Para este hecho se hace la distin-
cin entre perodos normales y perodos anormales. En las pocas normales
un acto de un funcionario de hecho puede producir efectos, siempre que el
autor tuviera la apariencia de un agente pblico regular, competente para
llevar a cabo el acto y la opinin pblica lo considerara como investido regu-
larmente de la funcin. En las pocas anormales deben distinguirse los caso~
en que una actuacin es pacfica, pblica, normal, en cuanto cuenta con el
beneplcito pblico, ofrece la apariencia de una aparente legalidad Y los
casos en abierta contradiccin al caso sealado.s!
El artculo 250 del Cdigo Penal expresa:
23 Vase el Semanario Judicial de la Federacin Gobierno de facto. Tomo 11, pg. 11~
24 Ejemplo de un gobierno de usurpacin es el Gobierno del general Victoriano Huerta.
Sin embargo, principios de justicia elemental determinaron el reconocimiento de ciertoS
actos que afectaban a los particulares. Vanse los consderandos del decreto del 2 de
diciembre de 1914 que reform "El plan de Guadalupe". La circular del 19 de enero
de 1913, y el decreto numero 1421 expedido el 19 de febrero de 1913 por la Legislatura
del Estado de Coahuila.
DERECHO ADJ\fH\ISTRATIVO 367
"Se sancionar con prisin de un mes a tres aos y multa de diez a mil pesos:
1) Al que, sin ser funcionario pblico, se atribuya ese carcter y ejerza alguna de
las funciones de tal; 2) Al que se atribuya el carcter de profesionista sin tener
ttulo legal y ejerza los actos propios ele la profesin y 3) Al que usare uniforme,
insignia, distintivo o condecoracin a que no tenga derecho."
El artculo ] 8 de la Ley ele Responsabilidad ele funcionarios y empleados con-
sidera como delitos oficiales: 25
"1. Aceptar un cargo pblico y tomar posesin de l sin reunir los requisitos
que establezcan la Constitucin o las leyes respectivas;
"JI. Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisin sin haber tomado
posesin de l o sin llenar los requisitos legales para ese efecto;
"TU. Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisin despus de saber
que se ha declarado insubsistente su nombramiento por tiempo limitado, despus
de haher expirado el trmino de su ejercicio."
En perodos normales el funcionario de hecho no debiera ser castigado

sino cuando al ejercer una atribucin del Estado, no pudiese ignorar razona-
blemente la irregularidad o terminacin de su investidura, pues en tales casos,
aunque el desempeo de un cargo sea pacfico, pblico y generalmente acep-
tado, la sancin penal es deseable como medio para prevenir el ejercicio de
funciones pblicas por personas distintas de las titulares de una investidura
regular.
Es muy importante la teora de los funcionarios de hecho, no slo para
fincar derechos y responsabilidades, sino principalmente para la determina-
cin de la validez de los actos de un funcionario que se estima de derecho.
Debe establecerse una relacin lgica entre la funcin legal y la persona
que al ejercerla no tiene el cargo asignado legalmente. Las personas que tra-
tan con un funcionario pblico, suponen en principio que es un funcionario
d: ~le:echo. Por va de ejemplo analicemos este caso: un oficial del Registro
CIVIl mmoral tena un doble juego de libros: unos autorizados legalmente y
otros que eran supuestos. Celebraba matrimonios segn su dolosa intencin
en unos y otros. Cabe preguntar qu valor tenan los matrimonios celebrados
ante l, pero registrados falsamente en los libros supuestos. Desde luego en
los presuntos cnyuges uno era de mala fe y el otro un contrayente inocente
y de buena fe. Las consecuencias jurdicas son diversas.
Vanse las obras:
Nieto Garda Alejandro. La Burocracia. 1. El pensamiento burocrtico. I. Ests.
I'ols. xr adrid, 1976.
. Dial Lpez Manuel, El acceso a la funcin pblica. Sra. Gen. tcnica/Presiden-
CIa del Gobierno. 1976.
25 Ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin relacionadas con los

empIcados pblicos: Tomo 42, pg. 2819. Tomo 77, pg. 4604. Tomo 78, pg. 1091.
Tomo 102, pg. 1691. Tomo 104, pgs. 292, 374 Y 382. Tomo 105, pg. 1691. Tomo 116,
p;lgs. 604, 88, 365 Y 68.
CAPTULO II
LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO

DEL ESTADO, REGLAMENTARIA DEL APARTADO B DEL
ARTCULO 123 CONSTITUCIONAL
I. Los antecedentes de la ley.-2. Constitucionalidad de la ley de los

servidores pblicos.-3. Naturaleza jurdica de la funcin pblica.-4. La
entrada al servicio.-5. Procedimiento de seleccin del personal admi-
nistrativo.-6. Elementos jurdicos del nombramiento.-7. Inconsistencia
de la tesis sobre el Estado-Patrn.-8. La administracin, los servidores
y el pblico.
1. Los ANTECEDENTES DE LA LEY
Con anterioridad a la expedicin del primer Estatuto de los Trabajadores

al Servicio del Estado, los titulares del Poder Ejecutivo Federal nombraban
y removan libremente al personal de la Administracin pblica mexicana.'
El artculo 89, fraccin JI de la Constitucin, entre las facultades y obli-
gaciones del Presidente de la Repblica le otorga una amplia facultad para
nombrar y remover a los altos funcionarios, a los funcionarios superiores de
la Administracin y
" ... nombrar y remover libremente a los dems empleados de la Unin, cuyo
nombramiento o remocin no estn determinados de otro modo en la Constitucin
o en las leyes."
Como no existan disposiciones en contrario en la Constitucin, ni se dis-

~na de una ley del servicio civil, los nombramientos y remociones se hacan
lIbremente yen la mayor parte de los casos en forma injusta.
Cada renovacin del Ejecutivo Federal significaba una remocin gene-
ral del personal administrativo, el cual no gozaba de ningn derecho para
pe~manecer en sus puestos. Esta situacin creaba problemas graves por la neo
cesIdad que tena el personal nuevo de ir conociendo y preparndose en la
E 1 El Estatuto es el conjunto de preceptos jurdicos que rigen las relaciones entre el

sta?O y sus servidores y determinan los derechos y obligaciones de los mismos. La ex-
~resln estatuto jurdico es errnea, en cuanto que, por definicin, estatuto es un conjunto
e normas jurdicas.
lJ69
marcha de los asuntos administrativos. No siempre el personal que llegaba

era ms apto que el personal que se iba. Se creaban casos de notoria injusticia
y grave perjuicio a los servicios pblicos.
La Ley Federal del Trabajo orden: "Que las relaciones entre el Estado
y sus servidores se regirn por las leyes del servicio civil que se expidan."
La misma Suprema Corte expres en diversas ejecutorias "que los emplea.
dos pblicos no estaban ligados con el Estado por un contrato de trabajo y
por lo tanto no gozaban de las prerrogativas del artculo 123 de la Consti-
tucin".
Durante el rgimen del presidente Abelardo L. Rodrguez, se expidi el
acuerdo presidencial (D. O. F. del 12 de abril de 1934), estableciendo el ser-
vicio civil por un tiempo determinado.>
El Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unin
se public en el D. O. F. del 5 de diciembre de 1938. Varios aos de vigencia
fueron suficientes para comprobar los problemas que originaba su aplicacin,
que lleg a provocar problemas a la Administracin pblica,"
El Congreso de la Unin, ante los reclamos del inters pblico, se vio
obligado a examinar y aprobar un proyecto de reformas y adiciones que com-
plementara y perfeccionara algunos aspectos del Estatuto vigente. Reforma
publicada en el D. O. F. del 4 de abril de 1941, y D. O. F. del 30 de diciem
bre de 1947.4
La revisin del Estatuto se convirti en un tema poltico, dada la fuerza
de la organizacin burocrtica mexicana, y se desarroll una insistente cam-
paa para elevarlo a la categora de Ley constitucional, en los mismos trrni-
nos que la primera parte del artculo 123 constitucional, base de la legisla-
cin del trabajo.
Este proceso poltico culmin con la adicin al artculo 123 de la Consti
tucin, de un apartado B con diversas fracciones que son las bases orgnicas
de la nueva situacin de la funcin pblica. La reforma constitucional fue
publicada en el Diario Oficial correspondiente al 5 de diciembre de 1960, lue
go se promulg y public la nueva "Ley Federal de los Trabajadores al Ser-
vicio del Estado, reglamentaria del Apartado B del artculo 123 constitucio-
nal." D. O. F. del 28 de diciembre de 1963, que ha sufrido una reforma en
su artculo 46, fraccin f, D. O. F. del 20 de enero de 1967 y D. O. F. del 23
de diciembre de 1972. D. O. F. 23, 24, 3l-XIl-1974; D. O. F. del 31-XII-1975.
2. CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY DE LOS SERVIDORES PBLICOS
Con la incorporacin de las bases que rigen las relaciones jurdicas entre
el Estado y sus trabajadores en la seccin B del artculo 123 constitucional,
2 Abelardo L. Rodrguez. Acuerdo sobre la organizacin y funcionamiento del servicio

civil. Mxico, 1936.
3 Nieto Garca Alejandro. La Burocracia. I. El pensamiento burocrtico. Inst- bU.
Pols. Madrid, 1976.
4 Anthony Downs, Inside Bureaucracy. Lttle, Brown and Co. Boston, EUA.
resulta ociosa toda consideracin sobre la constitucionalidad de la ley de los

trabajadores pblicos.
Por nuestra parte, estimamos que cualesquiera que puedan ser los defectos
de la ley y su actual apoyo en la segunda parte del artculo 123 constitucio-
nal, esta ley ha adquirido carta de ciudadana en el derecho pblico me-
xicano.
Con anterioridad el Tribunal de Conciliacin y Arbitraje y la Suprema
Corte haban establecido la constitucionalidad de la ley de los trabajadores
del Estado.
Desde luego el Tribunal de Conciliacin y Arbitraje sostuvo con razn:
"El Estatuto de los trabajadores al servicio de los Poderes de la Unin es ley

reglamentaria de la fraccin II del artculo 89 ,constitucional y en consecuencia,
a partir de su promulgacin los nombramientos y remociones de los trabajadores
federales deben hacerse de acuerdo con las disposiciones de dicho Estatuto. No
puede alegarse que la fraccin II del artculo 89 constitucional concede facultades
al Ejecutivo para nombrar y remover ligeramente a los empleados pblicos, pues
tal facultad est limitada por el propio estatuto que tiene el carcter de ley regla-
mentaria de dicha fraccin constitucional." 5
Por su parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin mantuvo la SI-

guiente tesis:
"Las impugnaciones contenidas se enderezan contra el Estatuto Jurdico de los

trabajadores al servicio del Estado y dicho ordenamiento por haber sido expedido
por 'las autoridades constitucionales y competentes y por haber sido promulgado
por el. Ejecutivo Federal,' lo que tcitamente significa su consentimiento con la
limitacin de sus facultades, debe ser respetado. En la misma ejecutoria elude tra-
tar sobre la constitucionalidad o in constitucionalidad del propio estatuto manifes-
tando que el quejoso no seal a dicho cuerpo de leyes como acto reclamado."
3. NATURALEZA JURDICA DE LA FUNCIN PBLICA
La naturaleza jurdica de las relaciones entre el Estado y sus servidores

ha sido objeto de opiniones muy contradictorias entre las cuales podemos ci-
t~r: ,la tesis contractual, la organicista, la del acto unilateral, la del acto con-
dlclOn y la tesis estatutaria.
El derecho administrativo moderno descansa en la teora del origen legal
de la competencia de los funcionarios pblicos. La justificacin de toda ac-
tuacin del poder pblico es la ley, que es la creadora de toda la estructura
administrativa y fija los caracteres y los lmites de todos los rganos pblicos.
Resoluciones del Tribunal de Arbitraje. Exp. R. 89/939, 71/943.

El estatuto de los trabajadores al servicio del Estado prevalece sobre los reglamentos
6
de condiciones generales de trabajo.
Sem, lud, Fed, 5l. p. T. 5, pg. 59.
Sem, Jud. Fed, 5\1 p, T. 6, pg. 49.
372 ANDRl~S SERRA ROJAS
Todo rgano depende directamente de los trminos de la ley que lo ha

creado. Cualquiera contravencin a este principio nos interna en la teora
de los funcionarios de hecho.
Numerosas opiniones tratan de precisar la naturaleza jurdica de la funcin

pblica.
Dos grupos de teoras intentan esta definicin:
a) Las teoras de derecho privado; y
b) Las teoras de derecho pblico.
Las teoras de derecho privado toman los elementos generales de este derecho
y pretenden aplicarlo a las relaciones entre el Estado y las personas que le pres-
tan sus servicios. El esfuerzo de estas teoras se concreta en encontrar alguna ca-
tegora jurdica de derecho privado que pueda tener semejanza con la relacin que
estudiamos.
En esta obra repetidamente hemos insistido que el progreso del derecho admi-
nistrativo es su plena liberacin del derecho privado, y la elaboracin de sus
propias teoras, opiniones, tesis, principios y consecuencias administrativas, siempre
en relacin con un orden jurdico que se apoye, no en el inters prioodo, sino en
los ineludibles mandatos de orden pblico, utilidad pblica o inters general.
Las teoras de derecho pblico se preocupan por encontrar sus propias solu-
ciones, en las que predomina el inters pblico, sin menoscabo de cualquier otro
inters, que puede ser considerado en la estructura general de una institucin
administrativa.
Opiniones publicistas han surgido para definir la relacin de los funcionarios
y empleados con el Estado.
a) La que sostiene que es un acto unilateral del Estado;
b) La que afirma que es un acto contractual;
c) La que lo considera como un acto condicin, y
d) La teora del Estatuto legal y reglamentario.
Tesis unilateral. Esta teora sostiene que la relacin del servicio se regula uni-
lateralmente por el Estado y que no se requiere del consentimiento del agente
pblico, porque se trata de una obligacin impuesta por el orden pblico.
Desde luego en nuestro rgimen constitucional no es' admisible esta tesis por-
que es contraria al artculo 5':' constitucional que expresa en su prrafo segundo:
"En cuanto a los servicios' pblicos, slo podrn ser obligatorios en los trminos
que establezcan las leyes respectivas, el de las armas y los de jurados, as como el
desempeo de los cargos concejiles y los de eleccin popular, directa o indire~ta
mente. Las funciones electorales y censales tendrn carcter obligatorio y gratUItO.
Los servicios profesionales de ndole social sern obligatorios y retribuidos en los
trminos de la ley y con las excepciones que sta seale."
Tesis contractual. Esta tesis sostiene que la relacin entre el Estado y sus tra-
bajadores es una relacin contractual, en la que interviene la voluntad del Estado
y la del propio trabajador. Este acto jurdico se perfecciona -res inter alias acta-o
Ambas voluntades se subordinan al orden jurdico para definir su propia situacin.
Se recurre tambin a otra categora contractual, como son los contratos de adhe-
sin, en los que una de las partes fija de antemano las condiciones a las que otra
se adhiere.
La Op1I11On anterior ha sido objetada por los autores de derecho administrativo

porque consideran que la idea de "contrato" tomada en su forma tradicional, no se
ajusta a este tipo de relaciones. "Las argumentaciones para sostener la tesis con-
tractual no son aceptables, dice Fraga. Adems de que en ella se infligen serios
quebrantos a la nocin clsica del contrato, no puede sostener su punto de vista,
porque, a pesar de que no hay texto legal expreso que determine qu clase de
situaciones jurdicas debe producir el contrato, s hay los que dan carcter y deno-
minacin diversa del contrato a otros actos formados por el concurso de varias
voluntades, tales como la ley o como la sentencia que dicta un tribunal colegiado.
Adems, la necesidad de que se genere una situacin jurdica individual deriva
de la funcin y carcter del contrato. En efecto, ste constituye una institucin
establecida para satisfacer necesidades privadas de los hombres, y como esas' nece-
sidades y los medios de que los particulares disponen para darles satisfaccin va-
ran de caso, es natural que las consecuencias del contrato deban adaptarse a esa
variabilidad, lo cual no se logra sino individualizando los efectos que produce." 7
La relacin entre el Estado y el funcionario y empleado pblico es una relacin
de derecho pblico, sin que deban intervenir consideraciones de derecho privado de
ningn gnero. Los puestos pblicos han sido creados respondiendo a un inters
pblico, para satisfacer necesidades pblicas y en general, para realizar los fines
del Estado, asignados a sus rganos. Lo cual no obsta para que ciertas institucio-
nes oficiales se rijan por la Ley Federal del Trabajo.
Tesis del acto condicin. El acto condicin deriva de la voluntad del Estado y
del particular nombrado y del efecto jurdico que origina, o sea condicionar la
aplicacin a ese caso particular de las disposiciones legales preexistentes, !que regu-
lan la relacin establecida.
"Ese acto diverso, dice Fraga, que condiciona la aplicacin del estatuto legal y
que no puede crear ni variar la situacin que establece dicho estatuto y que, ade-
ms, permite la modificacin de ste en cualquier momento sin necesidad del consen-
timiento del empleado, es el acto que la doctrina publicista, a la cual nos hemos
adherido, denomina acto unin."
La tesis del estatuto legal y reglamentario. Las relaciones del Estado con sus
trabajadores se regulan de manera estatutaria o reglamentaria. Los derechos y obli-
gaciones de los servicios pblicos se fijan en las leyes y reglamentos. Es un acto
unilateral del Estado que fija las condiciones que juzga necesarias para el servicio,
SIIl que intervenga la voluntad del agente, pues es facultad exclusiva de los Po-
deres ele la Unin.
El funcionario, adems de los derechos que le reconoce la ley, tiene obli-

gaciones que aseguran el inters del servicio. 8
La teora del servicio civil descansa en este rgimen jurdico, conside-
rando que el Estado es el nico que debe vigilar que se asegure el inters
genera y las ventajas de los propios servicios pblicos. Correlativamente el
SIstema reconoce derechos a los trabajadores, que en ningn caso se debern
oponer al inters general. El nombramiento descansa en un acto de soberana.
El artculo 11 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
7 Cabino Fraga, ob. cit., 9" Ed., pg. 133.

8 Gascn y Marn, ob. cit., T. I. Cap. XII.
Estado, reglamentaria del apartado B del artculo 123 constitucional (D. O.

del 28 de diciembre de 1963) dispone:
"En lo no previsto por esta ley o disposiciones especiales, se aplicarn suple-

toriamente, y en su orden, la Ley Federal del Trabajo, el Cdigo Federal de
Procedimientos Civiles, las leyes del orden comn, la costumbre, el uso, los prin-
cipios generales de derecho y la equidad."
El artculo 46, fraccin V, inciso j de la misma ley dispone que un tra-

bajador puede ser cesado por resolucin del tribunal respectivo, en los di-
versos casos que seala esta fraccin. Ref. D. O. F. del 31 de die. de 1975.
Adems el artculo 44, fracciones I y III de la ley de referencia dispone:
son obligaciones de los trabajadores: "l. Desempear sus labores con la in-
tensidad, cuidado y esmero apropiados, sujetndose a la direccin de sus
jefes y reglamentos respectivos; III. Cumplir con las obligaciones que les
impongan las condiciones generales de trabajo." fl
En torno a este problema la Corte reconoce la ltima tesis, por estas
razones:
"Aun cuando es cierto que, en trminos generales, existe una relacin de tra-
bajo entre el poder pblico y sus servidores, tambin lo es que esta relacin no
tiene las caractersticas de un verdadero contrato de trabajo, tal como est previsto
en nuestra ley laboral, supuesto que sta tiende esencialmente a regular las activi-
dades del capital y del trabajo como factores de la produccin, o sea, en funciones
econmicas; lo quena sucede tratndose del poder pblico y de sus empleados,
atenta nuestra organizacin poltica y social, porque las funciones encomendadas al
Estado no persiguen ningn fin econmico, sino ms bien un objetivo de control
para la convivencia de los componentes de la sociedad. Por ello no puede afirmarse
que exista paridad en los fenmenos jurdicos enunciados y, por lo mismo, lgica-
mente no puede aceptarse que la jurisprudencia sustentada en relacin con la sus-
pensin, tratndose de verdaderos contratos de trabajo, haya de regir ese mismo
fenmeno, cuando se trata de trabajadores al servicio del Estado." (indice de [u:
1917-1965, 4~l Sala. Tesis Jurisprudencia 1, nm. 200, pg. 187.)
4. LA ENTRADA AL SERVICIO
La designacin de un funcionario o empleado pblico supone: el nom-

bramiento de la Administracin pblica y la aceptacin del nombrado. Para
Gastn .J eze la designacin aparece como un acto condicin.
Entre las facultades y obligaciones del Presidente de la Repblica, artcu-
lo 89, fraccin II de la Constitucin, est la de nombrar a los altos funcio-
narios de la Administracin pblica y tambin la de "nombrar y remover
libremente a los dems empleados de la Unin, cuyo nombramiento o re-
mocin no est determinado de otro modo en la Constitucin o en las le-
9 Vanse en esta obra los ltimos reglamentos interiores de las Secretaras de Estado.
yes". Por lo que se refiere a los trabajadores al servicio del Estado, la ley
reglamentaria determina las normas para el nombramiento y remocin de
los mismos. 10
. '\1 estudiar el ingreso a la funcin pblica, debemos distinguir las situa-
ciones siguientes:
a) Nombramiento de empleados de confianza, que son los que enumera
el artculo 5 de la ley o los casos sealados especialmente en otras leyes. Estos
pueden ser nombrados y removidos libremente por el Ejecutivo.
b Respecto al nombramiento de empleados supernumerarios, debemos
decir que legalmente se encuentran en el mismo caso que los empleados de
confianza, si bien se cubren sus sueldos con cargos a una partida global que
existe en cada una de las dependencias del Ejecutivo. Durante gobiernos an-
teriores, se manifest que estos gozaran de los mismos derechos que los
empleados de base, pero esta determinacin no tiene base legal y no debe
interferir con el ejercicio de los trabajadores amparados en la ley. La apli-
cacin de aquella medida ha originado algunos. problemas que se han sub-
sanado con arreglos, de los sindicatos de las dependencias y las comisiones
mixtas de escalafn. En algunas de ellas slo se toman en cuenta los super-
numerarios que tienen ms de cinco aos de servicios.
e) En cuanto al nombramiento de empleados de base, debemos expresar
que como adquirieron derecho de inamovilidad, esta categora slo se refiere
a los de ltimo ingreso, una vez corridos todos los escalafones. Artculo 62
de la ley: "Las plazas de ltima categora disponibles en cada grupo, una
ve.~ recorridos los escalafones respectivos con motivo de las vacantes que ocu-
mesen, sern cubiertas libremente por el titular." Transcurridos seis meses
son inamovibles de acuerdo con el artculo 6 de la ley.
E! puesto pblico en el moderno derecho administrativo es una sntesis
de tareas, derechos, obligaciones e ideales y responsabilidades. La persona
que rena las condiciones legales est en aptitud de asumir el ejercicio de la
fu.ncin pblica. El Estado tiene el grave deber de asegurarse del cumpl-
mIento de esas disposiciones, para constituir una Administracin eficiente al
servicio de la comunidad.
Por lo que se refiere a nuestro derecho laboral administrativo, las leyes
d~ 1938, 1941 Y la actual de 1963, establecieron la inamovilidad de los ser-
vidores pblicos.u El artculo 6 de la ley de los servidores del Estado expresa
~ue son trabajadores de base los no incluidos como trabajadores de con-
fIanza, y que, por ello, sern inamovibles. Los de nuevo ingreso no sern
10 J. A. Carda Trevijano Fas. "Relaciones, rganos y relaciones de servicio en los

servicios pblicos." Reo. de Ad. Pb, IEP, Madrid, nm. 13,enero-abril, 1954, pg. 53.
11 El estatuto debe considerarse como una medida poltica, de acuerdo con el pro-
grama gubernamental del rgimen que lo expidi. De otra manera no se concibe, que en
a.mbos ordenamientos 1938 y 1941, no se encuentre ningn precepto transitorio para cali-
fIcar al personal que se estabiliz. El estatuto los transform en empleados de base, pero
no tuvo en cuenta el inters general, para comprobar si el personal era idneo en el
desempeo de sus funciones, es decir, si reuna los elementos de capacidad o eficiencia
necesarios para asumir la responsabilidad de la funcin pblica.
inamovibles sino despus de seis meses de servicios sin nota desfavorable

en su expediente.
Por lo que se refiere a la entrada al servicio, la doctrina administrativa
en Francia exige "que para ser nombrado funcionario pblico, es necesario
justificar la capacidad jurdica para ser nombrado y la capacidad tcnica.
La verificacin de estas condiciones se hace bajo el control de los tribunales
administrativos't.P
El actual sistema administrativo mexicano derivado de la reforma consti-
tucional, seala un notable progreso en esta mater ia.P
"La designacin del personal se har mediante sistemas que permitan
apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El Estado organizar
escuelas de Administracin pblica." El artculo 123, apartado B, fraccin
VII de la Constitucin as lo ordena.
El ttulo tercero, artculos 47 a 66 de la ley de trabajadores reglamenta
los pormenores del escalafn administrativo, entendiendo por escalafn el
sistema organizado en cada dependencia conforme a las bases establecidas
en el ttulo de referencia, para efectuar las promociones de ascenso de los
trabajadores y autorizar las permutas.
Es importante sealar que son factores escalafonarios: los conocimientos,
la aptitud, la antigedad, la disciplina y la puntualidad.
Si el nuevo sistema que se establece se aplica debidamente, los trabaja-
dores de nuevo ingreso deben pasar por el tamiz de una severa seleccin. En
cuanto al personal actual, la ley debe estimular a todos los trabajadores, que
con su esfuerzo personal, estn en aptitud de mejorar las tcnicas adminis-
trativas con sus conocimientos y aptitudes, sin menoscabo de su antigedad.
La carrera administrativa constituye una esperanza para mejorar el tra-
bajo de la Administracin pblica, que cada da tiene que enfrentarse a
problemas complejos, por el aumento' demogrfico y el constante interven-
cionismo de Estado. Nada es ms perturbador del desarrollo social que la
rmora de una mala administracin.
d) El artculo 57 de la Ley dispone: "Los titulares darn a conocer a
las Comisiones Mixtas de Escalafn las vacantes que se presenten dentr?
de los diez das siguientes en que se dicte el aviso de baja o se apruebe OfI-
cialmente la creacin de plazas de base."
e) En cuanto a los empleados a lista de "aya, de trabajadores tempora-
les, para obra determinada o por tiempo fijo, el artculo 12 de la ley indica
que el nombramiento de estos empleados se circunscribe a las condiciones
bajo las cuales fueron nombrados.
f) Por lo que se refiere a los empleados por contrato civil o sujeto a ho-
norarios, son empleados de confianza y sujetos a las bases de su contratacin
de acuerdo con el artculo 8 de la ley.
12 M. Waline, ob, cit. Cap. III, pg. 313.

13 Nombramiento de los empleados pblicos.
Sem, [ud. Fed. fr. poca T. 1, pg. 73.
g) Respecto al reingreso a la funcin pblica, los artculos 64 y 65 de la

ley fijan el rgimen del mismo.
En lo que se refiere a permutas e inconformidades, el articulo 66 regla-
menta esta materia.
h) Las obligaciones cvicas materiales se relacionan principalmente con
el acceso a la funcin pblica y son:
1. Nacionalidad. En general se reconoce que nadie puede ser nombrado
en un empleo pblico si no posee la nacionalidad mexicana.
"Los trabajadores de base debern ser de nacionalidad mexicana y slo
podrn ser sustituidos por extranjeros cuando no existan mexicanos que pue
dan desarrollar el servicio respectivo. La sustitucin ser decidida por el ti-
tular de la dependencia oyendo al sindicato." Artculo 9 de la ley.
A contrario sensu, este artculo establece la posibilidad de que sean nom-
brados extranjeros en los puestos de confianza.
El artculo 15, fraccin 1 de la ley del servicio ordena que el nombra-
miento debe contener la nacionalidad del servidor del estado.
El artculo 32 de la Constitucin ordena que
"los mexicanos sern preferidos a los extranjeras en igualdad de circunstancias,

para toda clase de concesiones y para todos los empleos, cargos o comisiones del
Gobierno en que no sea indispensable la calidad de ciudadanos. En tiempos de paz
ningn extranjero podr servir en el ejrcito, ni en las fuerzas de polica o segu-
ridad p blica".
"Para pertenecer a la Marina Nacional de Guerra o a la Fuerza Area, y
desempear cualquier cargo o comisin en ellas, se requiere ser mexicano por na-
cimiento. Esta misma calidad ser indispensable en capitanes, pilotos, patrones,
maquinistas, mecnicos y, de una manera general, para todo el personal que tripule
cualquier embarcacin o aeronave que se ampare con la bandera o insignia mer-
cante mexicana. Ser tambin necesaria la calidad de mexicano por nacimiento
para desempear los cargos de Capitn de Puerto, y todos los servicios de practi-
caje y Comandante de Aerdromos, as como todas las funciones de agente aduanal
en la Repblica."
La Constitucin en su artculo 30 considera tres grupos en relacin con

la nacionalidad:
1. Requisito de la nacionalidad;
2. Requisito de la nacionalidad por nacimiento;
3. Requisito de la nacionalidad por nacimiento y ser hijo de padres
mexicanos por nacimiento.
. Artculo 9 de la Ley: "Los trabajadores de base debern ser de naciona-
lidad mexicana y slo podrn ser sustituidos por extranjeros cuando no exis-
tan mexicanos que puedan desempear el servicio respectivo. La sustitucin
ser decidida por el titular de la dependencia oyendo al sindicato."
2. Edad Y sexo. Tendrn capacidad legal para aceptar un nombramiento
d~ trabajadores federales, para percibir el sueldo correspondiente y para ejer-
Citar las acciones derivadas de la presente ley, los menores de edad, de uno
u otro sexo, que tengan ms de 16 aos. Artculo 13 de la ley.
Relaciones con el desempeo de importantes actividades oficiales la Cons-

titucin exige el requisito de la edad para desempear un cargo. Para ser
Presidente de la Repblica se requiere tener 35 aos cumplidos al tiempo
de la eleccin, artculo 32, fraccin II de la Constitucin, para ser secreta-
rio de Estado tener 30 aos cumplidos, artculo 91 constitucional.
La ley establece, adems, ciertos derechos para las mujeres, como el des-
canso en caso de parto. Art. 28 de la ley.
Articulo 13. Los menores de edad que tengan ms de 16 aos tendrn
capacidad legal para prestar servicios, percibir el sueldo correspondiente y
ejercitar las acciones derivadas de la presente ley.
3. La moralidad del empleado. La doctrina administrativa considera que
ninguna persona puede ser nombrada en un puesto pblico si no goza de sus
derechos cvicos y es de buena moralidad.
El empleado deber "observar buenas costumbres dentro del servicio".
Art. 44, Frac. JI de la ley. Adems es causa de cese: "Por cometer actos in-
morales durante el trabajo." Art. 46, Frac. V, inciso D de la ley.
4. Servicio militar obligatorio. En algunas legislaciones no puede ser de-
signada una persona en un empleo pblico, si no se encuentra en posicin
regular respecto de las leyes del servicio militar. El artculo 31, fraccin III
de la Constitucin establece la obligacin de recibir instruccin cvica y mili-
tar y alistarse y servir en la Guardia Nacional.
5. Aptitud fsica. Nadie debe ser designado en un puesto pblico si no
rene las condiciones de salud necesarias para su desempeo. El servidor del
Estado, al ingresar a la funcin o ascender en los escalafones debe estar libre
de enfermedades que lo imposibiliten en la funcin y adems, reunir las con-
diciones psquicas necesarias para el desempeo de su cargo. El artculo 88,
fraccin IV de la ley, establece en las condiciones generales de trabajo, las
fechas y condiciones en que los trabajadores deben someterse a exmenes m-
dicos previos y peridicos. El Art. 46, Frac. IV, en las causas de cese fija la
incapacidad permanente del trabajador, fsica o mental, que le impida el des-
empeo de sus labores.
5. PROCEDIMIENTO DE ELECCIN DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO
Como hemos indicado antes, el artculo 123 apartado B, fraccin VII ~e

la Constitucin ordena que: "La seleccin del personal se har mediante SIS-
temas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes.
El Estado organizar escuelas de Administracin pblica." 14
La fraccin VIII del mismo precepto establece: "Los trabajadores g~~a
rn de derechos de escalafn a fin de que los ascensos se otorguen en funclOn
de los conocimientos y aptitudes y antigedad."
El aspirante es la persona que ha obtenido derecho a ocupar un cargl)
pblico, segn las disposiciones legales. El aspirante es el que tiene las cua-
14 Royo Villanova, Elementos, 25 ed. Ed. Santarn. Valladolid, 1950, pg. 142.
ldades exigidas y desea ingresar a la carrera pblica o el que aspira ascender

al puesto inmediato o a otra situacin a la que considera tener derecho.
Los preceptos citados parten por consiguiente, del mismo supuesto ex-
presado por Butler que "la piedra angular de la democracia es la desigualdad
natural; y su ideal es la seleccin de los ms aptos".
Cules son esos sistemas o procedimientos a travs de los cuales se selec-
ciona al nuevo personal o se asciende en el puesto siguiente a los que alude
el texto constitucional citado? .
El mecanismo de nuestra vida administrativa es complejo, por el con-
junto de factores que dificultan la determinacin de las cualidades e idonei-
dad de un servidor del Estado. La ingerencia excesiva del personal en asun-
tos ajenos al servicio dificulta la marcha de la Administracin pblica. La
comisin mixta de escalafn no llena su cometido al seleccionar adecuada-
mente al personal.
Como expresa Mosher, la operacin de reclutamiento y seleccin consti-
tuye la funcin ms importante de la actividad de la Administracin en ma-
teria de personal.
Muy someramente haremos referencia a los sistemas histricos aludiendo
en primer trmino a la herencia que es la transmisin familiar de un puesto
u ocupacin.
. En el sistema de la venalidad el Estado pone a remate el puesto o lo ena-
jena onerosamente. Sistema que ofrece numerosos inconvenientes y se presta
a graves anomalas.
El sorteo deja al azar la seleccin de un determinado cargo. Un sistema
que no ofrece ninguna garanta de idoneidad o aptitud del aspirante y man-
tiene la inseguridad en la designacin.
La eleccin se realiza a travs de un procedimiento electoral. De acuerdo
con el artculo 40 constitucional, nuestro sistema representativo permite al
pueblo elegir al Presidente de la Repblica, senadores, diputados, goberna-
dores, ayuntamientos. En los sistemas en que el cuerpo electoral es apto para
el voto el sistema es ideal, porque fortalece las instituciones democrticas.
La accesin o cuasi accesin entrega el puesto al que lo posee o adquiere
derechos temporales. El sistema es rudimentario.
El arriendo es la adjudicacin de oficio a quien de l se haga cargo por
este concepto. Sistema propio de pases subdesarrollados.
Los sistemas de seleccin del personal son: a) La designacin libre; b) El
concurso; e) La oposicin;d) La eleccin popular; e) La conscripcin; f) La
escuela profesional,15
6. ELEMENTOS JURDICOS DEL NOMBRAMIENTO
" El artculo 8 de la ley de los trabajadores al servicio del Estado ordena:

Quedan excluidos del rgimen de esta ley: los trabajadores de confianza;
15 Semanario Judicial de la Federacin. Tomo XXV, pg. 918.

los miembros del Ejrcito y Armada Nacionales, con excepclOn del personal
civil del Departamento de la Industria Militar; el personal militarizado o
que se militarice legalmente; los miembros del Servicio Exterior Mexicano;
el personal de vigilancia de los establecimientos penitenciarios, crceles y
galeras; y aquellos que presten sus servicios mediante contrato o como sujetos
a pago de honorarios." l bis
Por lo que se refiere a los elementos jurdicos del nombramiento, tanto
la ley de los servidores del Estado como las dems leyes administrativas rela-
cionadas con la funcin pblica, sealan al nombramiento o acto de ingreso
a la funcin, como el ms importante de los actos administrativos, y como el
medio normal para seleccionar a los servidores del Estado.t"
El nombramiento es un acto administrativo por medio del cual el aspi-
rante a un puesto pblico, es investido para el ejercicio de una funcin. En
otro aspecto, el nombramiento hace referencia al propio documento en que
consta la designacin.t?
El artculo 12 de la ley de los servidores pblicos expresa:
"Los trabajadores prestarn sus servicios en virtud de nombramiento expedido

por el funcionario facultado para extenderlo o por estar incluidos en las listas de
raya de trabajadores temporales, para obra determinada o por tiempo fijo."
Los menores de edad que tengan ms de 16 aos tendrn capacidad legal

para prestar servicios, percibir el sueldo correspondiente y ejercitar las accio-
nes derivadas de la ley. Art. 13.
Los nombramientos debern contener: l. Nombre, nacionalidad, edad,
sexo, estado civil y domicilio; lI. Los servicios que deban prestarse, que se
determinarn con la mayor precisin posible; IlI. El carcter del nombra-
miento: definitivo, interino, provisional, por tiempo fijo o por obra determi-
nada; IV. La duracin de la jornada de trabajo; V. El sueldo y dems pres-
taciones que habr de percibir el trabajador, y VI. El lugar en que prestar
sus servicios. Art. 15.
El nombramiento aceptado obliga a cumplir con los deberes inherentes
al mismo y a las consecuencias que sean conformes a la ley, al uso y a la
buen afeo Art. 18.
El artculo 43, fraccin I de la ley establece la siguiente obligacin de
los titulares:
15bis Alberto Trueba Urbina opina que debe expedirse un Estatuto especial para los
empleados de confianza.
16 Semanario Judicial de la Federacin: Tomo 69, pg. 458. Tomo 80, pg. 1104. TomO
102, pg. 1767, V poca.
"El nombramiento, es el documento pblico que contiene el acto de voluntad ?e1
Estado, que crea la relacin de servicio, la protesta de ley, la categora, sueldo y partida
afectada; o por el solo hecho de figurar en las listas de raya de los trabajadores temporal.es.
No se necesita ni siquiera un nombramiento con determinados requisitos, sino slo la m-
cIusin del nombre en cualquiera lista de raya." Res. del Trib, Arb. Exp, 512/042. .
17 E. Serrano Guirado. El nombramiento y la toma de posesin de los funcionariOS
pblicos. Reo, Ad. Pb, IEP., Madrid, sep-dc, 1952, pg. 161.
J. Preferir en igualdad de condiciones, de conocimientos, aptitudes y arrugue-

dad a los trabajadores sindicalizados respecto de quienes no lo estuvieren, a quienes
representen la nica fuente de ingreso familiar; a los veteranos de la Revolucin,
a los supervivientes de la invasin norteamericana de 1914; a los que con anterio-
ridad les hubieren prestado satisfactoriamente servicios y a los que acrediten tener
mejores derechos conforme al escalafn.
7. LA REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE LA FUNCIN PBLICA
De acuerdo con el artculo 89, fraccin II de la Constitucin, el Presi-

dente de la Repblica es el rgano facultado para nombrar y remover libre-
mente a los funcionarios y empleados, con excepcin de aquellos cuyo nom-
bramiento o remocin est determinado de otro modo en la Constitucin o
en las leyes.
El Congreso de la Unin tiene facultad: para crear y suprimir empleos
pblicos de la Federacin y sealar, aumentar o disminuir sus dotaciones.
Art. 73, fraccin XI de la Constitucin.
Los secretarios de Estado deben ser ciudadanos mexicanos por nacimien-
to, estar en ejercicio de sus derechos y tener treinta aos cumplidos. Artcu-
lo 91.
El Procurador General de la Repblica debe tener las mismas calidades
requeridas por la ley para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia.
Artculos 97 y 102 de la Constitucin.
Los ministros, agentes diplomticos y cnsules, as como los coroneles y
dems oficiales del ejrcito y la armada nacionales y los empleados superio-
res de Hacienda, debe nombrarlos el Ejecutivo con aprobacin del Senado.
Artculo 76, fraccin II de la Constitucin.
El Presidente de la Repblica puede nombrar y remover libremente y de
acuerdo con la ley, a los funcionarios y empleados de confianza, las pla-
zas de ltima categora, y a determinados funcionarios de los organismos des-
centralizados, de acuerdo con sus leyes.
Entre los requisitos que el artculo 82 requiere para ser Presidente de la
Repblica se seala: "Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce
de sus derechos e hijo de padres mexicanos por nacimiento ... "
y los dems preceptos de la Constitucin que hemos citado en este ca-
ptulo.
Con fecha 5 de diciembre de 1960, el Diario Oficial de la Federacin pu.
~lic la reforma constitucional, de la segunda parte del artculo 123 cons-
tItucional.
8. INCONSISTENCIA DE LA TESIS SOBRE EL ESTADO-PATRN
Si se revisa la ltima reforma constitucional que regula las relaciones en-

tre el Estado y los servidores pblicos -artculo 123 apartado B-, se podr
comprobar que contiene varios propsitos de significacin, que pueden exa-

minarse de acuerdo con los principios de la tcnica administrativa.
1. Con la reforma se propuso el Presidente de la Repblica en su ini-
ciativa y el Poder Legislativo Federal al aprobarla, dar satisfaccin a las de-
mandas de los servidores del Estado para incorporar esa materia a la Cons-
titucin.
2. Los derechos de los trabajadores al servicio del Estado no sufrieron
menoscabo, por el contrario se robustecieron y ampliaron. Con justa razn,
la ley constitucional considera que no es posible una buena Administracin
pblica y un eficiente rgimen en los servicios pblicos, si no se cuenta con
el personal idneo.
3. La reforma aprovech las experiencias administrativas anteriores, re-
solviendo los conflictos que ha suscitado la aplicacin del Estatuto.
4. No podan olvidarse la jurisprudencia y ejecutorias del tribunal ple-
no de la Cuarta Sala de la Suprema Corte y la de los dems tribunales que
conocen de esta materia.
5. La reforma constitucional se aleja de la terminologa antes empleada
que se orientaba principalmente a equiparar al Estado con la empresa patro-
nal. Durante algn tiempo domin la idea de que el Estado-patrn deba
conservar los mismos caracteres de la empresa privada.
El hecho mismo de que el artculo 123 de la Constitucin contenga dos
apartados A y B, revela que el Estado no quiso equiparar plenamente las re-
laciones de sus servidores con las dems relaciones obrero-patronales.
La tesis del Estado-patrn no puede tener cabida en el .actual sistema
constitucional, que seala el predominio del inters general sobre cualquier
otro inters particular. La reforma constitucional ha conciliado en forma
satisfactoria el respeto a los derechos de sus servidores con el inters 'nacional.
6. Desde luego los nuevos principios demandaron la expedicin de una
ley reglamentaria que interpret debidamente el texto constitucional.
La huelga en los servicios pblicos a que alude la fraccin XVIII, apar-
tado A del artculo 123 constitucional, se refiere a servicios pblicos conce-
sionados, pues de otro modo hubiera aludido a la competencia del Tribunal
Federal de Conciliacin y Arbitraje de los servidores pblicos.
La Suprema Corte resolvi con precisin que el Estado no es una em-
presa capitalista que asuma fines de lucro. Tal se desprende -entre otras-o
de la ejecutoria siguiente:
Los trabajadores al servicio del Estado no gozan de las prerrogativas que ~ara
los trabajadores consign el artculo 123 de la Constitucin ya que ste tendl? a
buscar un equilibrio entre el capital y el trabajo como factores de la produccl~'
circunstancias que no concurren en las relaciones que median entre el poder pu-
blico y los empleados que de l dependen." (Sem. Jud. de la Fed. T. 25, pg. 918.)
En pocas posteriores y principalmente en sectores de ideas radicales es-

tuvo de moda la tesis del Estado-patrn, que por otra parte, no encaja en
nuestras tradiciones democrticas. En pases denominados de democracia po-
pular o comunista -el Estado, aun ,en su posicin poltica de institucin

transitoria-, no consideran al Estaclo como patrn. Equiparar al Estaclo con
la empresa privacla es originar serias anomalas -en nuestra vida jurdica. l 8
La iniciativa presidencial de reforma al artculo 123 apartado B, expres
categricamente.
"Es cierto que la relacin jurdica que une a los trabajadores en general con
sus respectivos patronos, es de distinta naturaleza de la que liga a los servidores
pblicos con el Estado, puesto que aqullos laboran para empresas con fines de
lucro o de satisfaccin personal, mientras que stos trabajan para instituciones
de inters general, constituyndose en ntimos colaboradores en el ejercicio de la
funcin pblica. Pero tambin es cierto que el trabajo no es una simple mercan-
ca, sino que forma parte esencial de la dignidad del hombre; de all que deba ser
siempre legalmente tutelado."
Juzgo interesantes estas ejecutorias:

"No es correcta la tesis de que como los trabajadores del Estado no son sino
una fraccin de los trabajadores en general, deben aplicarse a aqullos las dispo-
siciones que rigen para stos, pues si es verdad que desde el punto de vista gra-
matical, la palabra trabajador comprende a todo aquel que desarrolla una acti-
vidad fsica o intelectual, a cambio de una retribucin convenida, tambin lo es
que en los trabajadores al servicio del Estado se celebra un contrato de trabajo
de naturaleza sui gneris, que entraa en realidad un acto administrativo, y es por
ello que el artculo 2 de la Ley Federal del Trabajo establece que los servidores
pblicos no son sujetos de derecho obrero, sino que sus relaciones para con el Es-
tado, deben regirse por una ley especial, como lo es actualmente el Estatuto Jur-
dico." (Semanario Judicial de la Federacin. T. 78, pg. 3835.)
"Aun cuando es cierto que en trminos generales existe una relacin de tra-
b.ajo entre el poder pblico y sus servidores, tambin lo es que esta relacin no
tiene las caractersticas de un verdadero contrato de trabajo, tal y como est pre-
visto en nuestra ley laborista, supuesto que sta tiende esencialmente a regular
las actividades del capital y del trabajo como factores de la produccin, o sea en
[unciones econmicas; lo que no sucede tratndose del poder pblico y de sus em-
pleados, atenta la organizacin poltica y social, porque las funciones encomen-
dadas al Estado no persiguen fin econmico, sino ms bien un objetivo en control
para la convivencia de los componentes de la sociedad. Es por ello que no puede
afirmarse que exista paridad en los fenmenos jurdicos enunciados y, por lo mismo,
I(gicamente no puede aceptarse que la jurisprudencia sustentada en relacin con
la suspensin, tratndose de un verdadero contrato de trabajo. haya de regir ese
mismo fenmeno, cuando se trata de trabajadores al servici~ del Estado." (Sema-
nario Judicial de la Federacin. T. 77, pg~. 2196, 6410, 3298.)
El adelanto de la ciencia de la Administracin pblica, orientar a las

propias organizaciones sinclicales de trabajadores al servicio del Estado, a es-
tudiar los nuevos procedimientos y adelantos tcnicos, adoptados en otros
18 Discursos y proyectos de la ley para los trabajadores al servicio del Estado. Secre-
tara de Gobernacin, 1959, pg. 22.

pases. Con esta finalidad deben promoverse congresos especializados en ac-

tividades burocrticas, para definir mtodos y solucin de los problemas ge-
nerales del empleado, escuelas de capacitacin -especialmente carreras bu-
rocrticas al estilo francs, que tan buenos resultados han obtenido-, cursos
por correspondencia, ensayos pilotos, enseanza prctica tcnico-cientca,
manejo de aparatos de precisin para simplificar y facilitar el trabajo admi-
nistrativo, envo del personal al extranjero en cursos especiales y finalmente
el automatismo tcnico que se viene abriendo paso en los pases muy des-
arrollados. El camino de la capacitacin del personal administrativo, .es el
nico para un efectivo progreso institucional de la Administracin pblica
mexicana.
Normalmente, hasta los puestos de ltima categora, son nombrados por
los directivos sindicales de las unidades burocrticas al no ejercer esta facul-
tad los titulares de la secretara de Estado, de conformidad con el propio
Estatuto. Estos puestos se cubren casi siempre con un personal de muy limi-
tada cultura. Si se siguieran moviendo los escalafones, sin precisas e ineludi-
bles exigencias de idoneidad tcnica, es lgico pensar que este personal ser
el que integre en los aos venideros los futuros cuadros de la Administracin
pblica, con notorio perjuicio de nuestras instituciones pblicas.
La solucin la ofrece el propio estatuto en su artculo 41, en materia de
ascensos que debe ser rigurosamente reglamentado, para que de no haber
empleados de base con derecho y capacidad para esos puestos, se convoque
a las personas aptas para ocuparlos y constituyan una garanta del servicio.
El no corregir esas anomalas ha hecho que nuestra Administracin p-
blica se divida en diversas administraciones pblicas: como la Administra-
cin pblica normal constituida bajo el rgimen estatutario; la Adminie-.
tracin pblica supernumeraria constituida por los empleados supernumera-
rios, a lista de raya, transitorios, ete., la Administracin pblica descentralizada
y desconcentrada, y otras formas ms que 'las mismas necesidades pblicas
han obligado a crear.t?
El rgimen da paso a nuevas y ms fciles designaciones de personal tc-
nicamente capacitado. Adems de ser un error el fraccionar indebidamente
el poder pblico, con organismos administrativos -muchos de ellos inti-
les-, se debilita la accin del Estado en su conjunto, y se destruye la unidad.
19 J. Meynaud. Technocratie et Politiqueo Laussanne, 1960.

Robert Catherine. Le [onctionnaire [rancais, Ed. MicheIl. Pars, 1961.
Johanes Mesner. El funcionario. Ed. Rialp. Madrid, 1962.
Daz Lpez Manuel. El acceso a la funcin pblica. Secretara general tcnica. Presiden-
cia del Gobierno. Madrid, 1970.
Haveman Robert, El sector pblico. Amorrortu Eds. Buenos Aires, 1970.

CAPTULO III
LOS DEBERES Y OBLIGACIONES DE LA FUNCIN PBLICA
1. Los deberes y obligaciones de la funcin pblica.-2. Deber de pres-

tar la protesta legal.-3. El principio legal de la funcin pblica: la obli-
gacin de ejercer las funciones.-4. Deber de diligencia.-5. Deber de
obediencia.-6. Deber de discrecin y servicio profesional.-7. Deber de se-
guridad.-8. El deber de la lealtad o fidelidad a la Nacin Mexicana.
9. Deber de residencia.
1. Los DEBERES y OBLIGACIONES DE LA FUNCIN PBLICA
El Estado es una institucin creada para realizar los fines de una socie-
dad. Los servidores pblicos colaboran en esta tarea, por lo que la relacin
jurdica entre el Estado y sus servidores, origina obligaciones legales que
aseguran el servicio pblico y crean derechos a favor de los empleados, como
una justa compensacin de sus actividades'!
Los deberes que la funcin pblica impone al trabajador al servicio del
Estado, se derivan de los propsitos que las leyes fijan para realizar el bien
pblico. Segn sea la naturaleza de los servicios, los deberes sern generales
o especiales a una determinada rama administrativa. Los primeros se refie-
ren a los principales deberes comunes a todos los servidores pblicos, y los
segundos aluden a los deberes especficos propios de un sector de la adminis-
tracin, como son los del ejrcito, fuerza area, armada, la polica, la guardia
nacional, el servicio exterior, el magisterio y otros. Artculo 123, Apdo. B,
Frac. XIII de la Constitucin.s
"Los deberes de los funcionarios y de los empleados comprenden los relativos

a la actividad personal, que en principio son de ndole profesional (como en el
derecho privado son los del mandato y de la locacin de servicios), y a otras
1 Carlos Carda Oviedo. Der. Ad. 8\t ed.

2 Jean-Marie Auby, Robert Ducos-Ader: Droit administrati]. 2<1 ed. Dalloz, Pars, p-
g~nas 138 y SS., clasifican las obligaciones de los funcionarios en dos grupos: a) Las obliga-
CiOnes en el ejercicio de las funciones: obligacin de ejercer las funciones, de ejercicio
excl.usivo de las funciones, de obediencia, de respetar la legalidad, de imparcialidad y neu-
tral~dad, de probidad y desinters de secreto y discrecin; y b) Obligaciones del funcio-
n.ano en su vida privada: obligacin de residencia, de desinters, de dignidad y obliga-
CIOnes del funcionario Tetirado.
25
!l85
obligaciones que nacen de la vinculacin jurdica que se establece entre el Estado

y el que ejerce la funcin o el empleo, obligaciones que no existen en el derecho
privado, al menos legalmente, como la lealtad al orden constitucional, la residen-
cia, la asiduidad, prohibiciones e incompatibilidades." (Rafael Bielsa, ob, cit., T. 111,
sexta ed., pg. 238.) 3
La ley de los trabajadores del Estado contiene una enurneracion de los

principales deberes del servidor pblico, atendiendo a un principio bsico de
la Administracin como es la continuidad de su actividad, que por regla ge-
neral, no debe ser suspendida o alterada, y la independencia e imparcialidad
de ella para mantener el orden jurdico, con una aplicacin justa de las
leyes y reglamentos.s
"Son obligaciones de los trabajadores al servicio del Estado: 1. Desempear

sus labores con la intensidad, cuidado y esmero apropiados, sujetndose a la di-
reccin de sus jefes y 'a las leyes y reglamentos respectivos; n. Observar buenas
costumbres dentro del servicio; 111. Cumplir con las obligaciones que les impon-
gan las condiciones generales de trabajo; IV. Guardar reserva de los asuntos que
lleguen a su conocimiento con motivo de su trabajo; V. Evitar la ejecucin de
actos que pongan en peligro su seguridad y la de sus compaeros; VI. Asistir pun-
tualmente a sus labores; VII. No hacer propaganda de ninguna clase dentro de
los edificios o lugares de trabajo, y VIII. Asistir a' los institutos de capacitacin
para mejorar su preparacin y eficiencia." Artculo 14 de la Ley reglamentaria.
2. DEBER DE PRESTAR LA PROTESTA LEGAL
El artculo 128 de la Constitucin dispone: "Todo funcionario pblico, sin ex-

cepcin alguna, antes de tomar posesin de su encargo, prestar la protesta de
guardar la Constitucin y las leyes que de ella emanen." La protesta es una pro-
mesa legal y poltica que liga al servidor pblico con el Estado, con efectos jurdi.
cos que se relacionan con la funcin pblica.
El artculo 130, prrafo IV de la Constitucin ordena: "La simple promesa de
decir verdad y de cumplir las obligaciones que se contraen, sujeta al que la hace,
en caso de que faltare a ella, a las penas que con tal motivo establece la ley."
Por su parte, la Ley de Responsabilidades de los funcionarios y empleados de la
Federacin y del Distrito Federal, en el artculo 18, fraccin Il, ordena que son
delitos oficiales: "Ejercer funciones de un empleo, cargo o comisin para el q~e
hayan sido electos o nombrados, sin haber tomado posesin legtima de l, o SIn
llenar los requisitos legales para ese efecto."
El juramento se emple en Mxico desde la poca colonial y consiste en

la invocacin a Dios como testigo de la verdad de una aseveracin. En el de-
recho cannico se encuentra debidamente reglamentada esta institucin. El
3 Vase el artculo 135 de la "Ley Federal del Trabajo".

D. O. F. del 1<;> de abril de 1971, establece las obligaciones del trabajador.
4, En este sentido el artculo 16 del Estatuto de los empleados pblicos de Francia.
Bielsa, ab. cit., T. 111. pg. 218.
artculo 121 de la Constitucin de 1857 -artculo 124 del proyecto de Cons-

titucin de 1857- orden: "Todo funcionario pblico, sin excepcin alguna,
antes de tomar posesin de su encargo, prestar juramento de guardar esta
Constitucin y las leyes que de ella emanen." 6
El 25 de septiembre de 1873, el artculo 4 de dichas adiciones y refor-
mas estableci que: "La simple promesa de decir verdad y de cumplir las
obligaciones que se contraen, sustituir al juramento religioso en sus efectos
y penas." La ley de '1 de octubre del mismo ao precis la frmula bajo la
cual protestarn los funcionarios y empleados la observancia de la Constitu-
cin con sus adiciones y reformas.
La protesta legal, que obliga al trabajador pblico al deber de lealtad a
la nacin, es una forma para tomar posesin del cargo y comprometer pbli-
camente a los funcionarios y empleados pblicos, y para derivar de ella las
responsabilidades en que incurran. El texto constitucional reduce la protesta
a los funcionarios pblicos, estimndola no obligatoria para los empleados."
Las leyes consideran casos de excepcin en, que es posible encomendar
ciertas tareas a otra persona, distinta del empleado responsable de ella, en los
casos de licencias, vacaciones, comisin de delitos, comisiones oficiales, comi-
siones sindicales. La accin administrativa no se interrumpe por la ausencia
de un empleado.
Se llama protesta solemne aquella que rinden los altos funcionarios al
tomar posesin de sus cargos. La misma ley se encarga de sealar la forma
de la protesta.
Tal es el caso del Presidente de la Repblica, el cual, de acuerdo con el
artculo 87 de la Constitucin, al tomar posesin de su cargo ante el Congreso
de la Unin, o ante la Comisin Permanente en los recesos de aqul, pres-
tar la siguiente protesta: "Protesto guardar y hacer guardar la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y
desempear leal y patriticamente el cargo de Presidente de la Repblica
que el pueblo me ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad
de la Unin, y si as no lo hiciere que la nacin me lo demande."
Refirindonos a otros altos funcionarios del Estado, los ministros de la Suprema

~orte de Justicia al entrar a ejercer su encargo, cada ministro protestar ante el
Senado y en sus recesos ante la Comisin Permanente, en la siguiente forma, indi-
cada por el artculo 97 de la Constitucin: Presidente: "Protestis desempear
leal y patriticamente el cargo de ministro de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin que se os ha conferido y guardar y hacer guardar la Constitucin Poltica
. II El articulo 124 del proyecto de Constitucin de 1856 igual al artculo 121 de la

misma Carta fue aprobado por 55 votos y 25 en contra.
7 Adems la ley del 4 de octubre de 1873 estableci la frmula de la protesta. Fue
Una forma para comprometer pblicamente al funcionario y empleado pblico a cumplir
Con la Constitucin.
El Cdigo Penal del Distrito Federal. Arts. 247 y 248, regula la materia de falsedad
en declaraciones judiciales y en informes dados a una autoridad.
Ley del l4 de diciembre de 1874, artculo 21.
de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, mirando en todo
por el bien y la prosperidad de la Unin?" Ministro: "s protesto". Presidente: "Si
no lo hiciereis as, la nacin os lo demande."
3. EL PRINCIPIO LEGAL DE LA 'UNCIN PBLICA: LA OBLIGACIN DE EJERCER

LAS FUNCIONES
El Estado ha sido creado para servir a la sociedad, por ello sus rganos
tienen por contenido jurdico la realizacin de los fines esenciales de la or-
ganizacin.
El funcionario o empleado pblico es la persona fsica que realiza los
propsitos contenidos en los rganos administrativos. Por ello el principal
deber del trabajador pblico es el deber de obediencia o deber de prestar sus
servicios, en cumplimiento de las funciones del cargo para que ha sido
designado. La jerarqua administrativa se asegura por el estricto cumplimien-
to de este deber.
Este deber general implica el cumplimiento de diversas obligaciones, a
las que alude el artculo 44, citado de la ley, que obligan a la prestacin
personal de su actividad. El cargo no es delegable y slo la ley puede esta-
blecer los casos en que proceda operar esta delegacin.
Una persona es designada para un cargo pblico en atencin a su com-
petencia, capacidad, moralidad y actividad, es decir, rene las condiciones
legales necesarias. Lo contrario es ocasionar un perjuicio tanto a la Adminis-
tracin, como a los particulares. Por lo tanto, si un trabajador encarga inde-
bidamente su labor a una persona ajena al servicio, tal hecho constituye falta
de probidad y honradez y viola los deberes de la funcin pblica."
Nos referiremos a la asiduidad del servicio:
1. Responsabilidad. "El empleado debe desempear sus labores con la
intensidad, cuidado y esmero apropiados, sujetndose a la direccin de sus
jefes y a las leyes y reglamentos respectivos." Art. 44, Frac. 1. "Es causa de
cese por desobedecer reiteradamente y sin justificacin las rdenes que reciba
de sus superiores." Art. 46, Frac. V, inciso g).
2. Continuidad. El empleado est obligado a desempear sus labores du-
rante el tiempo que fijen los horarios, reglamentos interiores de trabajo o
disposiciones administrativas que as lo establezcan. "Es causa de cese, cuando
faltare el empleado por ms de tres das consecutivos a sus labores sin causa
justificada." Artculo 46, fraccin V, inciso b).
"El empleado debe asistir puntualmente a sus labores y cumplir las
obligaciones que le imponga el reglamento interior del trabajo." Artculo 43,
fracciones 1, III Y VI de la ley. Constituye un delito el abandono de empleo.
"Durante las horas de jornada legal, los trabajadores tendrn obligacin
de desarrollar las actividades cvicas y deportivas que fueren compatibles con
8 Sem, Iud, Fed, ~ p, T. 29, pg. 64.
La prestacin de servicios debe ser exclusivamente personal.
sus aptitudes, edad y condicin de salud, cuando as lo disponga el titular de

la dependencia respectiva." Art. 31 de la ley.
3. Exclusividad. El empleado debe desempear personalmente la funcin
pblica. Por el cumplimiento de los deberes que ella impone, el empleado no
puede desempear otras actividades oficiales o privadas que aquellas que le
son expresamente autorizadas o fuera de sus horas de servicio.
Los instructivos de la Direccin General de Egresos de la Secretara de
Hacienda tienden a fijar las tablas de incompatibilidad en el desempeo
de otras actividades.
n. Las obligaciones morales. Las obligaciones que regulan el comporta-
miento de los servidores pblicos se refieren principalmente a la obediencia
jerrquica, la discrecin y la lealtad. A cada una de ellas haremos referencia
en particular. En otros casos constituyen delitos como el peculado, el cohecho,
el abuso de poder, el trfico de la influencia y otros.
4. DEBER DE DILIGENCIA
Este deber como obligacin fundamental del empleado, implica prestar

sus servicios personalmente, en el horario fijado, con asistencia regular y con
las dems condiciones que el servicio lo requiera. La ley obliga al empleado
a desempear sus labores con la intensidad necesaria. El artculo 46 de la ley,
seala varios casos con el deber de diligencia, siendo causa de cese:
Cuando faltare por ms de tres das sin causa justificada a sus labores
(inciso by.
Por comprometer con su imprudencia, descuido o negligencia la seguridad
del taller, oficina o dependencia donde preste sus servicios o de las personas
que ah se encuentren (inciso e).
Por no obedecer reiteradamente y sin justificacin las rdenes que reciba
de sus superiores (inciso g). .
Por no poner el cuidado y esmero apropiados, sujetndose a la direccin
de sus jefes y a las leyes y reglamentos respectivos. Artculo 44, Frac. 1, de la
ley: por falta comprobada de cumplimiento de las condiciones generales de
trabajo de la dependencia respectiva. (Art. 46, Frac. V, inciso i.)
. l!na consecuencia de estas obligaciones es la que tiene el empleado de
aSistIr puntualmente a sus labores. (Art. 44, Frac. VI).9
Estas obligaciones, que suponen una dedicacin activa a la funcin, son
consecuencia de los deberes que se imponen en el propio nombramiento, ya
que el nombramiento de un empleado implica una seleccin o la satisfaccin
~le ?eterminados requisitos propios de los funcionarios y empleados. Son estas
aptItudes las que fundan el correcto ejercicio de la funcin pblica.
El funcionario debe consagrarse ~l servicio de una manera exclusiva,
---
respetar el derecho de los particulares gobernados por el principio de igual.
9 Vase el artculo 135 fraccin 1 de la Ley Federal del Trabajo.

390 ANDR~:S SERRA ROJAS
dad de ellos frente al servicio. El empleado debe ser independiente frente

a los intereses particulares, tanto materiales como polticos y religiosos.t?
El empleado tiene derecho a regular su vida privada y comportarse corno
lo estime conveniente, siempre que sus actos no trasciendan en perjuicio del
servicio pblico que le est encomendado.
El deber de diligencia llamado tambin de asiduidad implica las siguien-
tes consecuencias:
a) Responsabilidad en las tareas que se le encomiendan al funcionario o
empleado; a este respecto, todo funcionario, cualquiera que sea su rango, es
responsable de la ejecucin de las tareas que le son confiadas.
b) Continuidad, es decir, el funcionario o empleado pblico debe su
tiempo al Estado, durante los horarios oficiales.
c) La exclusividad plantea dos situaciones jurdicas importantes creado-
ras de problemas complejos: 1. El deber de desinters; y 2. La acumulacin
de empleos.
Deber de desinters, imparcialidad y neutralidad. Los funcionarios no
deben tener inters material de cualquier clase que sea, en los actos, adju-
dicaciones o administracin pblica en general, donde tenga o tuviere la
responsabilidad y vigilancia de los mismos. La funcin pblica exige un
completo desinters de carcter patritico o humanitario; que sirva de es-
tmulo a una eficiente labor. Pero este desinters no debe derivar de ddivas,
influencias, recomendaciones y dems actos indebidos que las leyes sancio-
nan. Trato igual a los usuarios.
Acumulacin de cargos. Un problema que se liga a los anteriores debe-
res y que estudia la Administracin pblica con inters, es la acumulacin
de empleos por una misma persona, o sea el sistema de incompatibilidad del
cargo que desempea, con otros cargos pblicos o privados.P
La funcin pblica excluye otra actividad que no sea la que especfica-
mente le corresponde. Se requiere una ley administrativa que delimite fun-
ciones y horarios, y que comprenda no slo las actividades directas del poder
pblico, sino aun las empresas descentralizadas.P
La acumulacin de empleos deriva de los malos emolumentos y de una
defectuosa organizacin administrativa que trae como consecuencia que el
funcionario o empleado se abrume en actividades que no puede atender.
Todo lo cual debe ser mejorado por el Estado para evitar las deficiencias
del servicio y las deserciones.
El sistema de nuestra Constitucin es muy estricto para fijar las incom-
patibilidades en las categoras superiores de funcionarios. En unos casos la
misma funcin exige esa incompatibilidad, ya que el funcionario no estara
Rafael Bidsa. La funcin {iblica. B. A., 1960, pgs. 27-55.

10
11 Los instructivos del Presupuesto de egresos tienden a reglamentar la acumulacin
de empleos.
12 Auby y Ducos-Ader, ab. cii., pg. 148: "El artculo 8 del Estatuto de la funcin
pblica, impone la o~ligacin, al funcionario, de declarar a la administracin la situacin
de su cnyuge cuando sta ejerza a ttulo profesional una actividad lucrativa."
rodeado de la necesaria independencia y no podra dedicarse a sus activida-

des con eficacia y responsabilidad. Por va de ejemplo sealamos los siguien-
tes casos:
La ciudadana mexicana se pierde: Por prestar voluntariamente servicios
oficiales a un gobierno extranjero sin permiso del Congreso Federal o de su
Comisin Permanente. Artculo 37, fraccin B, inciso II de la Constitucin.
El Supremo Poder de la Federacin se divide, para su ejercicio, en Legislativo,

Ejecutivo y Judicial. No podrn reunirse dos o ms de estos poderes en una sola
persona o corporacin ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso
de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unin conforme a lo dispuesto en
el artculo 29. En ningn otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo prrafo del
artculo 131, se otorgarn facultades extraordinarias para legislar. Artculo 49 cons-
titucional.
Los diputados y senadores propietarios, durante el perodo de su encargo, no
podrn desempear ninguna otra comisin o empleo, artculo 62 constitucional.
Vase adems el artculo 59 constitucional.
Para ser diputado se requieren los requisitos del artculo 55 constitucional.
Los ministros de la Suprema Corte de Justicia, los magistrados de Circuito, los
jueces de Distrito y los respectivos secretarios. Art. 101 de la Constitucin.
Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayuntamientos, electos
popularmente no podrn ser reelectos. Artculos 115 de la Constitucin.
"Ningn individuo podr desempear a la vez dos cargos federales de eleccin
popular, ni uno de la Federacin y otro de un Estado que sean tambin de elec-
cin; pero el nombrado puede elegir entre ambos el que quiera desempear."
Artculo 125 de la Constitucin.
5. DEBER DE OBEDIENCIA
"Es un deber del empleado someterse a la direccin de sus jefes y obe-

decer las rdenes superiores jerrquicas, y cumplir con las obligaciones que
le imponga el reglamento interior de trabajo." Artculo 14, fracciones 1 y
In de la ley.
Se ha afirmado que la obediencia jerrquica es la piedra angular de todas
las sociedades fuertemente constituidas. Sin la obediencia se rompe la unidad
de accin del poder pblico.
Por otra parte, es causa de cese "por desobedecer reiteradamente y sin
j~stificacin, las rdenes que reciba de sus superiores". Art. 46, Frac. V, in-
CISO g) de la ley.
Uno de los deberes esenciales de la funcin pblica es la obediencia a los
superiores. Este poder de dar rdenes es lo que se llama poder jerrquico, que
comprende tambin el poder de anular o reformar los actos del inferior, aun
por simple oportunidad; es a la vez el poder de reformar o mandar. No debe
c~nfundirse con el poder de reprimir las faltas, o poder disciplinario. (Wa-
line.)
La jerarqua, dice el propio autor, se explica por varias razones: 1. El su-
perior jerrquico tiene un papel de coordinacin de tareas; 2. Vigila la uni-

ficacin de las prcticas administrativas; 3. l tiene una competencia tcnica
ms grande o una ms larga experiencia, por lo menos cuando se trata de
un funcionario de carrera.P
Tienen el deber de obediencia todos los funcionarios y empleados que se
encuentren en una relacin de jerarqua. Este mismo deber se impone en
modalidades diversas en los organismos descentralizados, sujetos a las deter-
minaciones de la ley respectiva. La obediencia es debida nicamente a los
superiores que forman parte de un mismo servcio.t-
En principio el inferior debe obedecer las rdenes del superior jerr-
quico. Si aqul enjuiciara constantemente los actos de ste, la Administra-
cin pblica sufrira un desquiciamiento por la falta de unidad en la deter-
minacin y en la accin.
Por excepcin pueden darse rdenes notoriamente ilegales, que entraan
la comisin de un delito. Para estos casos hay que considerar todas las cir-
cunstancias del hecho y de los actores. La doctrina reconoce que si estas
rdenes son manifiestamente ilegales o pueden comprometer gravemente el
inters pblico, el funcionario no est obligado a obedecer.
El agente de polica que allana un domicilio por rdenes de su coman-
dante o superior inmediato; el superior que obliga al inferior a un trmite
en contra de la ley, la detencin o retencin arbitraria de una persona, y
otros casos ms. nos hacen pensar en la justeza de nuestro cdigo penal que
establece como excluyente de responsabilidad: artculo 15. fraccin 7~ y l~ de:
"Obedecer a un superior legtimo en el orden jerrquico. aun cuando su
mandato constituya un delito si esta circunstancia no es notoria ni se prueba
que el acusado la conoca."
G. DEBER DE DISCRECIN Y DE SECRETO PROFESIONAL
El deber de fidelidad, llamado tambin secreto profesional de los fun-

cionarios y empleados pblicos, implica guardar reserva en los asuntos de
que tengan conocimiento con motivo 'de sus labores administrativas. Estos
asuntos requieren la reserva, principalmente en determinados ramos de la
Administracin, en que se puede poner en peligro al propio Estado, 'o al
inters pblico, como en los casos de secreto diplomtico, militar, fiscal, o
mdico. A esto se refiere la ley cuando impone a los empleados la obligacin
13Waline, ob, cit., pg. 258, ob, cit., 8;1 cd. 1959, Sirey.
14La teora alemana de la reiteracin se funda en el derecho que tiene un empleado
inferior, cuando recibe una orden contraria a la ley. de comunicrselo al superior. Si el
funcionario jerrquicamente superior le reitera la orden, debe cumplirla quedando libre
de responsabilidad por su ejecucin. Para Laband el empleado slo es competente para
examinar la legalidad formal de la orden. si el superior es competente. y el inferior com-
petente para ejecutarla y si rene la orden sus requisitos materiales.
de "guardar reserva en los asuntos que lleguen a su conocimiento con mo-

tivo de su trabajo". Artculo 44, fraccin IV.I
El deber de discrecin implica obligaciones diferentes del funcionario
pblico: a) El secreto profesional; y b) La reserva. Vanse artculos 210 Y
21 1 del cdigo penal.
7. DEBER DE SEGURIDAD
El deber de seguridad tiene por objeto evitar la ejecucin de actos que

pongan en peligro la vida o pertenencias del empleado o de sus compaeros.
Algunas actividades administrativas son particularmente peligrosas como el
empleo de armas, explosivos, sustancias y dems elementos que exigen un
cuidadoso manejo. El artculo 44 en la fraccin V establece como obligacin
burocrtica:
"Evitar la ejecucin de actos que pongan en peligro su seguridad y la de
sus compaeros."
El estatuto anteriormente vigente contena disposiciones cuyo alcance era
muy comprometido para el Estado, al mezclarse los problemas de las luchas
sociales modernas. Tal era el caso que fundaba una huelga general "porque
la poltica general del Estado, comprobada con hechos, sea contraria a los
derechos fundamentales que esta ley concede a los trabajadores del Estado,
debiendo hacer la comprobacin respectiva el propio tribunal".
La ley de los traba jadores al servicio del Estado ha sido reformada en su ar-
tculo 46, frac. 1. (D. . del 20 de enero de 1967):
Artculo 46. "Ningn trabajador podr ser cesado sino por justa causa. En
consecuencia, el nombramiento o designacin de los trabajadores slo dejar de
surtir efectos sin responsabilidad para los titulares de las dependencias. por las
siguientes causas:
"1. Por renuncia, por abandono de empleo o por abandono o repetida .falta
injustificada a labores tcnicas relativas al funcionamiento de maquinaria o equipo,
o.. la atencin de personas que ponga en peligro esos bienes o que cause la suspen.
Slon o la deficiencia de un servicio, o que ponga en peligro la salud o vida de
las personas, en los trminos que sealen los reglamentos de Trabajo aplicables
a la dependencia respectiva."
15 El artculo 10 de la Declaracin de los derechos del hombre ,. del ciudadano indic:

"Nadie debe ser molestado por sus opiniones, aun religiosas, con tal que sus manifesta-
CIones no trastornen el orden pblico establecido por la lcy." Y el artculo 11: "La libre
comunicacin de los pensamientos y de las opiniones, es uno de los derechos preciosos del
hombre. Todo ciudadano puede hablar, escribir o imprimir libremente, pero debe respon-
der del abuso de esa libertad en los casos determinados por la ley." Los artculos 6, 7
Y 24 de la Constitucin mexicana consagran estos principios.
Una importante resolucin expresa: "constituye falta de probidad y honradez por
par~e del empleado pblico, dar a la publicidad en el peridico en que dicho empleado
tcma el carcter de corresponsal, irregularidades .habidas en la oficina pblica en que
prestaba sus servicios". Ejecutoria de dicho Tribunal, 1943-1946. Rec,
Como puede observarse de esta reforma, ella tiende a la proteccin de las

personas y bienes en los servicios pblicos, que quedan totalmente desampa-
rados en los casos en que un grupo de trabajadores injustificadamente sus-
pende sus labores.
8. EL DEBER DE LEALTAD O FIDELIDAD A LA NACIN MEXICANA
Al hacer la protesta legal se establece el deber de lealtad al orden consti-

tucional. La ley de los trabajadores del Estado se limita a prohibir "no
hacer propaganda de ninguna clase dentro de los edificios o lugares de
trabajo". Artculo H, Frac. VII. Este precepto alude a toda clase de propa-
ganda, comercial, poltica, etc. Sin embargo, debemos diferenciar la prohi-
bicin de propaganda poltica o sectaria del deber de lealtad a la nacin,
pero en ocasiones se implican.
Se cre la condecoracin denominada la medalla de la lealtad. (D. O .r.
del 6 de febrero de 1971.) El deber de lealtad a la nacin es una exaltacin
patritica de orgullo, desinters y nobleza del funcionario y del empleado
para servir a su patria, a la que desea ver grande y respetada.t?
Este deber adquiere cada da mayor importancia frente a los intereses
contradictorios que ponen en peligro al Estado. La indignidad en el resguar-
do de intereses nacionales es la peor de las afrentas. En algunos pases se dis-
tinguen varias situaciones que se ajustan a su libertad poltica; segn se obli-
gue a un empleado a servir al partido en el poder, o figure en un partido de
oposicin o que se le prohba en forma absoluta mezclarse en polticaY
Este deber de lealtad indebidamente manejado por los gobiernos es en
verdad un factor peligroso para las libertades fundamentales del hombre,
cuando se traduce en una adhesin incondicional, ciega o wrpe, que elimina
la libertad de los servidores pblicos.t''
Este deber comienza con el derecho que tiene la Administracin de exigir
a sus subordinados fidelidad, honestidad y sinceridad, y cuando el empleado
pblico protesta el fiel cumplimiento de la Constitucin y las leyes que de
ella emanen. Esta protesta significa un compromiso legal y ad honorern,
de sostener la organizacin poltica, los rganos del Estado y los principios
que regulan la vida nacional. En ese mismo orden todo Estado civilizado Y
de acuerdo con los principios democrticos deja un amplio margen de opi-
16 Principio de lealtad. Sem, [ud, Fed, 6'} p. T. 28, pg. 28.

17 "1,05 agentes pblicos tienen el deber no de servir a sus jefes, sino asegurar el
funcionamiento regular y continuo del servicio pblico, los agentes pblicos son pagado;;
con el dinero del contribuyente, y no con los dineros personales de los gobernantes.
Gaston jeze. Principies gencraux du droit administratii, Pars, 1936. Tomo JII, pg. 93.
18 Tesis jurisprudencial nmero 1096. Improbidad de los trabajadores. "De acuerdo
con el artculo 121, fraccin n de la Ley Federal del Trabajo, el patrono tiene derecho
a rescindir el contrato de trabajo, en caso de falta de probidad del trabajador en el des
empeo de sus labores; y en tal virtud, si se justifica esta causa, no puede decirse que
la separacin que del trabajador haga el patrono sea injustificada."
nin, para que, por los conductos polticos idneos se logre la superaclOn
institucional. Se puede servir a un gobierno con lealtad y no prescindir del
aspecto crtico de las relaciones polticas. La democracia, por fortuna, es un
rgimen abierto siempre a los requerimientos tiles del porvenir.w Este de-
ber guarda relacin con el deber de legalidad antes mencionado.
9. DEBER DE RESIDENCIA
El empleado tiene la obligacin de residir en el lugar en que se presten

los servicios y de permanecer en sus funciones el tiempo fijado. El nombra-
miento debe contener "el lugar en que prestar sus servicios". Artculo 15,
fraccin VI de la Ley.20
Se ha pretendido con frecuencia, el traslado inmotivado de los emplea-
dos a otros lugares distantes del lugar sealado para el ejercicio de sus
funciones. Deben distinguirse los casos graves de emergencia y calamidades
pblicas, en que la Administracin pblica puede movilizar a su personal,
de los casos normales que comprenden una residencia fija de acuerdo con
el servicio; y los puestos pblicos que se caracterizan por su movilidad.s!
La jurisprudencia del Tribunal de Arbitraje se debe orientar en el sen-
tido de precisar cundo es normal la movilizacin y propia del mismo ser-
vicio de un empleado y cundo es un simple procedimiento para separarlo
del servicio, en caso de que no quiera trasladarse voluntariamente a su nueva
adscripcin, y cuando se le traslada como una sancin, que no pueden apli-
car en esa forma las autoridades administrativas.
La ley de los servidores del Estado ordena sobre el traslado de los em-
pleados: 22
19 Waline. "La libert politique des [onctionnaires;' Reo. Ad. nm. 61, 1958.
20 Cordero Torres Jos Mara. Reo. Ad. Pb. Mayo-junio, 1951.
.. 21 Tesis jurisprudencial nmero 435, Suprema Corte, Traslado de los empleados.
Debe negarse la suspensin que solicite un empleado publico contra la determinacin
del titular de la oficina en que presta sus servicios, por la cual se le ordene que para el
desc,mperl0 de los mismos se traslade de un lugar a otro; y no puede alegarse en con-
tr~r.lO, que los titulares de las oficinas que realizan servicios publicas, en cuyo desempeo
efICIente se encuentran interesados la sociedad y el Estado, estn obligados a justificar las
razones o causas que motiven el traslado de sus empleados, tanto ms, cuanto que esta
cuestin no puede ser materia de la resolucin del incidente de suspensin."
Trabajadors al servicio del Estado, cambio de adscripcin de los. "Los trabajadores
al servicio del Estado, deben acatar, desde luego, las rdenes que se les den para que se
trasladen a un lugar distinto del en que presten sus servicios, sin perjuicio de que cuando
consideren injustificado ese cambio de adscripcin o lo estimen lesivo de sus intereses
personales, ejerciten en su oportunidad la accin procedente, ya que en este caso, como
en todos los de la misma ndole, debe entenderse que los intereses particulares de los
trabajadores, estn subordinados a la mejor y ms eficaz realizacin de los servicios pbl-
COs," Pg. 1317. T. VIII. 5~ ejecutoria.
22 Traslado de empleados: Semanario Judicial de la Federacin. Tomo 75, pg. 262.
Recursos procedentes cuando reclama un empleado su traslado. Sem, [ud, Fed, Tomo
104, pg. 297.
Artculo 16. Reforma de: D. O. F. del 31 de diciembre de 1975. "Cuando un

trabajador sea trasladado de una poblacin a otra, la Dependencia en que preste
sus servicios, dar a conocer previamente al trabajador las causas del traslado, y
tendr la obligacin de sufragar los gastos de viaje y menaje de casa, excepto
cuando el traslado se hubiere solicitado por el trabajador.
Si el traslado es por perodo mayor de seis meses, el trabajador tendr derecho
a que se le cubran previamente los gastos que origine el transporte de menaje de
casa indispensable para la instalacin de su cnyuge y de sus familiares en lnea
recta ascendentes o descendentes o colaterales en segundo grado, siempre que estn
bajo su dependencia econmica. Asimismo, tendr derecho a que se le cubran los
gastos de traslado de su cnyuge y parientes mencionados en este prrafo, salvo
que el traslado se deba a solicitud del trabajador.
Solamente se podr ordenar el traslado de un trabajador por las siguientes
causas: 1. Por reorganizacin o necesidades del servicio debidamente justificadas;
II. Por desaparicin del centro de trabajo; III. Por permuta debidamente autori-
zada; y IV. Por fallo del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje."
La Suprema Corte ha resuelto sobre los trabajadores al servicio del Es-

tado lo siguiente (Ind, 1917-1965, 4~ Sala, Tesis jurisprudencial nmero 199,
pg. 186) :
"Debe negarse la suspensIOn que solicite un empleado pblico contra la de-

terminacin del titular de la oficina en que presta sus servicios, por lo cual se le
ordena que para el desempeo de los mismos se traslade de un lugar a otro; y no
puede alegarse en contrario, que los titulares de las oficinas que realizan servicios
pblicos, en cuyo desempeo eficiente se encuentran interesados la sociedad y el
Estado, estn obligados a justificar las razones o causas que motiven el traslado
ele sus empleados, tanto ms, cuanto que esta cuestin no puede ser materia de la
resolucin del incidente de suspensin."
Cambio de adscripcin de los trabajadores pblicos.

Sem: [ud, Fed. T. 28, pg. 143, sexta poca. T. 19, pg. lII, 4" Sala.
Cmo debe entenderse el lugar donde se presta el trabajo.
S. [ud, Fed. Sexta poca. T. 6, pg. 46, 4" Sala.
Empleados de la Procuradura General.
S. [ud, Fed. T. 10, pg. 102. 4'10 Sala. Sexta poca.
Abandono de empleo. Cambio de lugar de adscripcin.
S. [ud, Fed, 6" p, T. 17, pg. 9. 4'10 Sala.
CAPTULO IV
LOS DERECHOS DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
1. Justificacin de los derechos de los servidores del Estado.-2. Derecho

al cargo o empleo, o derecho a la estabilidad.-3. Derecho al ascenso.
4. Sistema de seleccin de los funcionarios y empleados pblicos.-5. De-
recho al sueldo o salario.-6. Derecho a licencia, vacaciones y desean-
so.-7. Otras ventajas econmicas para el empleado.-8. Derecho a ho-
nores y consideraciones.-9. Derecho a la seguridad social.-IO. El rgimen
de las pensiones en el derecho administrativo.
1. JUSTIFICACIN DE LOS DERECHOS DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
El Estado impone deberes imprescindibles a sus servidores para mante-

ner el eficaz funcionamiento de los servicios pblicos y realizar los dems
fines que tiene a su cargo. Con estos deberes bsicos se asegura el desenvol-
vimiento de la funcin pblica'!
Es lgico que la ley reconozca a los trabajadores del Estado los derechos
o :entajas personales necesarios para su vida de relacin, tanto los que se
refIeren con su posicin administrativa, como sus derechos personales y las
facultades que se derivan de su propia investidura legal frente al particular.
La doctrina denomina a esta materia la proteccin jurdica de los agentes
pblicos.
Estos derechos, que son los que el trabajador tiene en relacin al Estado,
se consagran en su calidad de titulares o instrumentos de la funcin adminis-
trativa, o de personas fsicas que reclaman de la organizacin gubernamental
los elementos necesarios para subsistir decorosamente y hacer frente a sus
necesidades personales y familiares y poder atender con eficacia los servicios
pblicos. 2
. El trabajador al servicio del Estado tiene el derecho de obtener las me-
jores condiciones para su trabajo, sea en la Administracin o fuera de ella.
1 Lavand. Le droit public de l'empire allemand. T. 11, pg. 198.
. ~ Tal es el caso de los tcnicos al servicio de la administracin pblica que por su
efl~lencia y bajos sueldos en el sector pblico, son reclamados por el sector privado con
mejores sueldos y mejores condiciones de vida. Problemas que el Estado considera en
algunos casos, apartndose del presupuesto y, celebrando contratos especiales de trabajo
Con mejores sueldos y consideraciones.
397
Tiene derecho tambin a que se le mantenga en su status legal, que regula

su condicin de agente pblico. En nuestro rgimen las facultades del Con-
greso de la Unin para crear y sprimir empleos, Art. 73, fraccin XI de la
Constitucin, es una consecuencia de su calidad de rgano soberano y le co-
rresponde decidir sobre esta facultad, pero al trabajador se le deben respetar
los derechos que las leyes le otorgan frente al poder pblico, mientras estn
vigentes."
Los derechos de los trabajadores al servicio del Estado se encuentran
ampliamente reconocidos en el artculo 123, apartado B, de la Constitucin,
en la ley de los trabaj adores del Estado y en las dems disposiciones admi-
nistrativas a las cuales hemos hecho referencia con anterioridad.
2. DERECHO AL CARGO o EMPLEO, o DERECHO A LA ESTABILIDAD
El empleo o cargo no es un bien que entra en el patrimonio de un fun-

cionario o empleado, pues el Estado tiene el derecho de modificar toda la
estructura del personal de la administracin pblica, a los reclamos del in-
ters general. Al trabajador al servicio del Estado le incumbe legalmente la
tarea de desarrollar las funciones a su cargo. De acuerdo con el artculo 73
de la Constitucin, fraccin XI, el Congreso de la Unin tiene facultad: "para
crear y suprimir empleos pblicos de la Federacin y sealar, aumentar o
disminuir sus dotaciones". El artculo 44 de la Ley menciona las obligacio-
nes necesarias para desempear sus labores. Esa facultad debe interpretarse
en el sentido de no ocasionar perjuicios innecesarios o indebidos a los em-
pleados y en todo caso tomar las providencias legales para remediar los
perjuicios que se ocasionen. Tal es el sentido en que se ha desenvuelto nues-
tra legislacin.
Por lo que se refiere a los empleados de base, la ley seala en su artcu-
lo 6 el carcter de inamovibles, pudiendo slo ser removidos por las causas
que seala la propia ley. Inamovilidad y estabilidad son la base de los dere-
chos del trabajador pblico.
Frente a la diversidad de opiniones que con acopio de razones discuten
si el funcionario o empleado tiene derecho a esta inamovilidad, debemos co-
mentar que la inamovilidad es un derecho que otorga el Estado a sus servi-
dores por las razones que determinaron su adopcin. Slo graves razones de
inters general obligaran' al Estado a cambiar no un precepto de la ley,
sino el sistema general de la funcin pblica en el Derecho administrativo
mexicano.!
"No puede discutirse al Estado la facultad de modificar su estructura
creando y suprimiendo los oficios a la medida de las conveniencias sociales.
3Gastn Jeze. Les principes generaux du droit administratif. T. 11, pg. 758.
4Sem [ud, Fed, Tomo 79, pg. 1329. V poca.
Trmino en que prescriben las acciones de los titulares para suspender a los traba-
jadores del Estado, por causas injustificadas.
Ningn poder puede legtimamente vedar al Estado su derecho indiscutible

a suprimir los empleos cuyo mantenimiento estime necesarios." Garca Ovie-
do. Ob. cit., pg. 27.
Estos empleados tienen derecho al cargo, en tanto que se consideren en
las respectivas leyes de egresos y la ley mantenga su rgimen jurdico, en
concordancia con la reforma constitucional del artculo 123. El derecho al
cargo ms que un derecho autnomo, es el presupuesto y la condicin de
los otros derechos, porque equivale al derecho de permanecer en la relacin
del empleo, dentro del cual se contienen los dems.
Nuestra legislacin considera a varios casos: unos, en que el Presidente
de la Repblica puede nombrar y remover libremente a los funcionarios y
empleados superiores. Artculo 89, fraccin II de la Constitucin, que no
provienen de eleccin popular, o la ley fija las condiciones de permanencia
en otros, o la ley fija un plazo de permanencia para el ejercicio de la fun-
cin; y finalmente los casos de inamovilidad, que requieren para ser se-
parados del servicio, encontrarse en alguna de las justas causas de remocin
que seala el estatuto por medio de un procedimiento jurisdiccional ante
el tribunal. Artculo 46.
Sin embargo, en cada caso es necesario considerar la ley que regula en
forma expresa, la situacin del empleado o funcionario que como se deter-
mina en la legislacin francesa, es una relacin de carcter estatutario o si-
tuacin jurdica general.
Sem, Jud. Fed. VI poca, 4~ Sala, T. XXVII, pg. 47; Reinstalacin. Tra-
bajadores a tiempo fijo no pueden ser despedidos antes del vencimiento de
este trmino. Sem, [ud. Fed. VI poca. T. XXXVII, 4~ Sala, pg. 178.
I
3. DERECHOS AL ASCENSO
I
Los funcionarios y empleados tienen derecho a ser mejorados en su con-
dicin burocrtica, si renen las condiciones de aptitud moral y tcnica que
requiere una actividad admnistratva.s
La reforma constitucional sigue este criterio. Artculo 123, apartado B,
fraccin VII. "La designacin del personal se har mediante sistemas que
I
permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El Estado
~rganizar escuelas de Administracin pblica." Fraccin VIII. "Los traba-
[adores gozarn de derechos de escalafn a fin de que los ascensos se otor-
guen en funcin de los conocimientos, aptitudes y antigedad." 11
. Asc~nder es pasar de una categora inferior en los cuadros de la Admi-
nIstraCl6n pblica, a categoras administrativas superiores que implican ma-
yor~s derechos, dignidades y obligaciones y sobre todo, una mejor remune-
racin, El ascenso es un derecho legtimo del trabajador que aspira a
tiSem, [ud, Fed. 5' p, T. 104, pg. 2356.

6 Antigedad no es un derecho sino un hecho.
Sem, toa. Fed. 6" p. T. 10, pg. 74.
ANDRS SERRA ROJAS
desempear eficientemente su labor, a mejorar en la condicin de sueldo

o salario y las dems prerrogativas que rodean a un empleo. Es una forma
de combinar el inters pblico del servicio, que exige un trabajo eficiente
y el inters privado del funcionario o empleado que, a partir del nombra-
miento, ve coronados sus esfuerzos con nuevos elementos que mejoran su
situacin econmica y social.
En los sistemas de escalafn se combinan varios elementos para un justo
sistema de ascenso, como la libre eleccin, la antigedad y la capacidad.
La libre eleccin se reduce a los empleados de confianza y a los del ltimo
lugar en el escalafn, la antigedad resume el historial de un empleado,
currculum vitae y la capacidad, que es la idoneidad para desempear el
empleo.
Todos estos elementos se comprenden en la citada reforma constitucional.
La carrera administrativa, como la carrera judicial, otorga al empleado
la posibilidad de un ascenso a los puestos inmediatos. Para ello se requiere
una reglamentacin estrictamente tcnica que defina la naturaleza de los
cargos administrativos, la posibilidad tcnica del empleado para desempe-
arlo y su actitud para constituir una debida garanta para el funciona-
miento de los servicios pblicos."
4. SISTEMA DE SELECCIN DE LOS FUNCIONARIOS Y E;\-IPLEADOS P1JBLICOS
El candidato a ser nombrado debe en la doctrina y en la legislacin sa-

tisfacer determinadas condiciones o aptitudes que varan segn la natura-
leza del cargo e inspiradas en el inters general.s
Pueden ser exigidas condiciones de edad o antigedad, de aptitud fsica
y de aptitud tcnica, o mrito.
Las legislaciones modernas varan en cuanto a los procedimientos para
hacer la debida seleccin del personal, pero en todas predomina la idea de
una buena condicin fsica y moral unida a una conveniente actitud de ca-
pacidad.
La reforma al artculo 123 constitucional, se preocup profundamente
por el elemento de capacidad en el funcionario y empleado pblico com~
base de la administracin pblica mexicana. El inciso B, fraccin VII de di-
cho artculo expresa: "La designacin del personal se har mediante sistemas
que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El
Estado, organizar escuelas de Administracin pblica.
Los sistemas a los que se alude no pueden ser otros que los sistemas modernos de
seleccin 'que el derecho administrativo ha estudiado convenientemente.?
7 Luis Domnguez Carrascosa. "La carrera judicial." Bol. de In], ]11d. XII, nm. 123.
pg. 699.
8 E. Serrano Cuirado. "Los actos de procedimiento de seleccin de funcionarIOS.
Rev. Ad. Pb. IEP. Madrid, nm. 8, mayo-agosto, 1952, pg. 103.
9 Rafael Santos Jimnez. La carrera administrativa. Ed. Lex. La Habana, Cuba.
"La administracin no es slo una jerarqua de .oficios y de rganos, dice Gar-

ca Oviedo, silla tambin de competencias. El Estado debe premiar la laboriosidad
de sus servidores porque adems de estimularlos, asegura el servicio pblico con
eficiencia. El derecho ial ascenso es un elemento bsico de la carrera administrativa.
que debe acompaarse de una mayor dignidad burocrtica y de un aumento en el
sueldo del trabajador."
Cuando la administracin pblica se va anquilosando por la perma

nencia indefinida en el poder de un mismo grupo o persona, se denomina
nepotismo. Se caracteriza, por un sistema de antigedad, que va premiando
al empleado por su servilismo manifiesto o por sus grandes e inaplazables
necesidades.
Los sistemas modernos de seleccin de funcionarios y empleados se pue-
den reducir a los siguientes:
a) Eleccin. Es la designacin por una colectividad, a travs de su cuerpo
electoral, de la persona que tomar decisiones en su nombre, ya que razones
prcticas impiden que ella ejerza directamente el poder.
b) Seleccin discrecional. En la libre seleccin el funcionario sealado
nombra sin obstculo al funcionario o empleado, sin ms lmite que su pro-
pia voluntad, o los requisitos que le delimita la ley. El personal puede ser
libremente seleccionado y es el poder pblico el que realiza la seleccin en
forma unilateral.
e) Selecciones reservadas. La legislacin acepta se reserven determinados
puestos y se otorguen facilidades y prerrogativas a los veteranos de la Re-
volucin, mutilados de guerra, personajes excepcionales en nuestro mundo
histrico.
Toda actividad administrativa exige en el funcionario y en el empleado
una determinada aptitud tcnica. Los procedimientos de seleccin son muy
variados y todos ellos conducen a una apreciacin general de las aptitudes
del personal.
Se reconocen estos procedimientos: 10

. a) El concurso. Est formado por una serie de pruebas de capacidad que per-
~lten determinar el grado de aptitud de un empleado, el cual es calificado por el
J~rado respectivo. La admisin al concurso puede estar limitada por la comproba-
CIn de determinadas condiciones o circunstancias.
?) En los exmenes o pruebas directas, es la propia administracin la que se-
leCCIOna al personal, previa la realizacin de determinadas pruebas de capacidad, o
la satisfaccin de ciertos requisitos.
. e) El ingreso a planteles de capacitacin. Puede tambin obligarse a los soli-
c~tantes de empleos pblicos, realicen cursos especiales en las escuelas de capacita-
cln. o institutos de administracin pblica. En las escuelas, a su vez, se exigen de-
tennmados requisitos para su ingreso. Artculo 43, fraccin VI, inciso f) de la ley.
Todos estos sistemas han sido analizados tanto en la reforma constitucio-
-
nal como en la nueva ley de los servidores del Estado.
10 E. Serrano Guirado. Las incompatibilidades de [uncionarios, 1956.
La ley establece como un derecho de los trabajadores del Estado a parti-

cipar en los concursos para ser ascendidos. La ley se refiere a "todos los tra-
bajadores de base con un mnimo de seis meses en la plaza del grado inme-
diato superior". Art. 48 de la ley.
En cada dependencia se expedir un reglamento de escalafn conforme
a las bases establecidas en la ley, el cual se formar de comn acuerdo por
el titular y el sindicato respectivo.
Son factores escalafonarios: los conocimientos, la aptitud, la antigedad,
la disciplina y la puntualidad. Artculo 50 de la ley.
Las vacantes se otorgarn a los trabajadores de la categora inmediata
inferior que acrediten mayor tiempo de servicios prestados dentro de la
misma unidad burocrtica. En igualdad de condiciones se preferir al tra-
bajador que acredite mayor tiempo de servicios prestados dentro de la misma
unidad burocrtica.
Una comisin mixta de escalafn con igual nmero de representantes
del titular y del sindicato nombrar un rbitro que decida los casos de em-
pate, si no hay acuerdo, decide el tribunal de los trabajadores.
5. DERECHO AL SUELDO O SALARIO
El salario es la retribucin que debe pagarse al trabajador a cambio de

los servicios prestados. Artculo 32 de la ley de los trabajadores pblicos,
vase adems el artculo 14 de la ley del ISSSTE.
La reforma del artculo 123, apartado B de la Constitucin, fija las siguientes

bases para el sueldo o salario de los trabajadores pblicos.
"IV. Los salarios sern fijados en los presupuestos respectivos sin que su cuan-
ta pueda ser disminuida durante la vigencia de ellos."
"En ningn caso los salarios podrn ser inferiores al mnimo para los trabaja-
dores en general."
"V. A trabajo igual corresponder salario igual, sin tener en cuenta el sexo."
"VI. Slo podrn hacerse retenciones, descuentos, deducciones o embargos al
salario, en los casos previstos en las leyes."
Estos preceptos guardan relacin con otras disposiciones de la mis~a

Constitucin, como los artculos cuarto y quinto. De ellos resulta el salarie
como una retribucin justa de servicios. "Nadie puede ser privado del pro-
ducto de su trabajo, sino por resolucin judicial" y se le denomina "justa
retribucin".
El salario ser uniforme para cada una de las categoras de trabajadores
y ser fijado en los presupuestos de egresos respectivos.
La cuanta del salario uniforme fijado en los trminos anteriores DO
podr ser disminuido durante la vigencia del presupuesto de egresos a q~e
corresponda. De ser posible se establecern aumentos peridicos de salarlO
por aos de servicio de conformidad, con la capacidad econmica del Estado.
DERECHO ADMINISTRATlVO 403
La ley prev determinados descuentos tales como deudas contradas con

el Estado, cuotas sindicales, descuentos judiciales o del rgimen de seguridad,
fuera de esto el salario es inembargable. Art. 38 de la ley.
Es indudable que de acuerdo con los preceptos constitucionales, el em-
pleado tiene un verdadero derecho sobre su sueldo, que es fijado tanto en
relacin con el servicio pblico, como atendiendo al rango y condiciones de
los servidores pblicos. u
El artculo 127 de la Constitucin indica: El Presidente de la Repblica,
los individuos de la Suprema Corte de Justicia, los diputados y senadores y
dems funcionarios pblicos de la Federacin, de nombramiento popular,
recibirn una compensacin por sus servicios, que ser determinada por la
ley y pagada por el Tesoro Federal. Esta compensacin no es renunciable
y la ley que la aumente o disminuya no podr tener efecto durante el
perodo en que un funcionario ejerce el cargo.
El artculo 126 de la Constitucin ordena: "No podr hacerse pago alguno que
no est comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior." En los
casos de omisin de una retribucin legal, "se entender por sealada la que hu-
biere tenido fijada en el presupuesto anterior, o en la ley que estableci el em-
pleo". Art. 75 de la Constitucin.
El artculo 13 de la Constitucin ordena que ninguna persona o corporacin pue-
de gozar ms emolumentos que los que sean compensacin de servicios pblicos 1
estn fijados por la ley.
La Suprema Corte ha establecido la siguiente jurisprudencia en materia de sala-
rios cados: "La condenacin al pago de salarios cados a los trabajadores del Es-
tado, no es contraria al artculo 13 de la Constitucin Federal, porque no se trata
de emolumentos decretados en favor de alguna persona, sin causa legal. sino de
fl:sponsabilidades especficas del Estado." (ndice 1917-1965, 4~ Sala, tesis 196, p-
gina 184.)
6. DERECHOS A LICENCIAS, VACACIONES Y DESCANSOS
La ley de los trabajadores al servicio del Estado seala entre las obliga-
ciones del Estado, artculo 43, fraccin VIII, la siguiente:
VIII. "Conceder licencias sin goce de sueldo a sus trabajadores para el
desempeo de las comisiones sindicales que se les confieran o cuando sean
p~'omovidos temporalmente al ejercicio de otras comisiones en dependencia
dlerente a la de su plaza o como funcionario de eleccin popular.
"Las licencias que se concedan en los trminos del prrafo anterior, se
computarn como tiempo efectivo de servicio dentro del escalafn."
El artculo 123, apartado B, fraccin III de la Constitucin ordena: "Los
trabajadores gozarn de vacaciones que nunca sern menores de veinte das
al ao."
El artculo 30 de la ley de los servidores pblicos establece:
11 Rafael Bielsa. La funcin pblica. Ed. Depalma, 1960, pg. 90.
401 ANDR::S SERRA ROJAS
"Los trabajadores que tengan ms de seis meses consecutivos de servicios,

disfrutarn de dos perodos anuales de vacaciones, de diez das laborables
cada UlIO, en las fechas que se sealen al efecto, pero en todo caso se dejarn
guardias para la tramitacin de los asuntos urgentes, para los que se utilizarn
de preferencia los servicios de quienes no tuvieren derecho a vacaciones.
"Cuando un trabajador no pudiese hacer uso de las vacaciones en los pe-
rodos sealados, por necesidades del servicio, disfrutar de ellas durante los
diez das siguientes a la fecha en tI ue haya desaparecido la causa que impide
el disfrute de ese descanso, pero en ningn caso los trabajadores que laboren
en perodos de vacaciones tendr.in derecho a doble pago de sueldo."
Por lo que se refiere a descansos el artculo 123, apartado B, fraccin Il
de la Constitucin dispone: "Por cada seis das de trabajo, disfrutar el tra-
bajador un da de descanso} cuando menos, con goce de salario ntegro."
Entre las obligaciones de los titulares la ley seala en el artculo 43,
fraccin VI, inciso e) el siguiente beneficio: "Establecimientos de centros para
vacaciones y para recuperacin, de guarderas infantiles y de tiendas econ-
micas." A lo cual agregaremos la semana de 10 horas.
La fraccin X, inciso e) del propio artculo ordena: "Las mujeres disfrut ar.in de
un mes de descanso antes de la fecha que aproximadamente se fije para el parto 'Y
de otros dos despus del mismo. Durante el perodo de lactancia, tendrn dos des-
cansos extraordinarios por da, de media hora cada uno, para amamantar a sus
hijos, Adems, disfrutar.in de asistencia mdica y obsttrica, de medicinas, de ayu-
das para la lactancia y del servicio de guarderas," El artculo 28 de la ley de los
servidores pblicos repite este mandamiento.
El artculo 29 de la misma ley ordena: "sern das de descamo obligatorio los
lfue seala el calendario oficial",
La salida t em poval y definitiva del ser-vicio
Debemos distinguir la suspensin temporal del servicio y la salida defi-

nitiva del mismo, como Jo liare la fraccin IV del apartado B, del artcu-
lo 123 de la Constitucin que ordena: "Los trabajadores slo podrn ser
suspendidos o cesados jJOr causa jll'lificada} en los trminos que la ley fije."
A) Int cvru prion tc m poral en el servicio o inlcrru pcin (~Il los cjccios cid
nombramiento.
Las actividades de un empleado eu el servicio se pueden interrumpir

temporalmente. y COIl goce de sueldo en su caso, en los casos siRuientes:
a) Descanso semanal, La fraccin Il del apartado B, del artculo 123
constitucional ordena quc: "Por cada seis das (le trahajo, disfrutar el tra-
bajador de un da de dese amo, cuando menos. con goce de salario ntegro."
En los mismos trminos se establece esa obligacin en el artculo 27 de
la ley.
DERECHO AO:\fINISTRATIVO 405
Por Acuerdo Presidencial del 28 de diciembre de 1972, se redujo la jor-

nada de trabajo a cinco das.
b) Descanso obligatorio. Sern das de descanso obligatorio los que se-
jale el calendario oficial. (Art. 29 de la Ley.)
Suspensin de los empicados. Son. tu. red. Tomo 101, p,ig. 382, VI
poca.
c) Trabajo de las m u [cvrs, Artculo 12;3, apartado R, Iraccin XI, in-
ciso c) de la Constiturin.
Las mujeres disfrutarn de un mes de descamo antes de la fecha que
aproximadamente se fije para el parto y de otros dos meses despus del mis-
mo. Durante la lactancia tendrn dos descansos extraordinarios por da, de
media hora cada uno para amamantar a sus hijos. (.\rt. 28 de la Ley.)
d) Vacaciones. La fraccin III del apartado R de la Constitucin or-
dcna: "Los trabajadores gozarn de vacaciones que nunca sern menores de
veinte das por ao."
Los trabajadores que tengan ms de seis meses consecutivos de servicio
disfrutarn de dos perodos anuales de vacaciones, de diez das laborables
cada uno. en las fechas que se sealen al efecto; pero en todo caso se deja-
rn guardias para la tramitacin de los asuntos urgentes, para los que se
utilizarn de preferencia los servicios de quienes no tuvieren derecho a vaca-
clones. (Art. 30 de la Ley.)
La Secretara de Gobernacin es el rgano admiuistrativo, que por medio
de un Decreto seala la poca y condiciones de las vacaciones. Se ha discutido
la conveniencia de escalonar estas vacaciones, porque prcticamente se sus-
pende toda la actividad de la Administracin pblica con indudable pero
juicio para los servicios pblicos.
e) Licencias en caso de enfermedades no profesionales. De acuerdo con
la fraccin XI, inciso a) apartado B, del artculo 12:l de la Constitucin, la
seguridad social cubrid las enfermedades no profesionales y maternidad, y
la misma fraccin, inciso h) agrega: "En caso de accidente o enfermedad,
se conservar el derecho al trabajo, por el tiempo que determine la ley."
"Cuando se trate de un trabajador y la enfermedad lo incapacite para
el trabajo, tendr derecho a licencia con goce de sueldo, o con medio sueldo,
conforme al Art. 85 del estatuto jurdico (reformado). Si al vencer la licencia
c?n medio sueldo contina la incapacidad, se conceder al trabajador Iicen-
era sin goce de sueldo mientras dure la incapacidad hasta por 52 semanas
contadas desde que se inici sta. Durante la licencia sin goce de sueldo, el
I?stituto cubrir al asegurado un subsidio en dinero equivalente al 50 por
<:l~nto del sueldo que perciba el trabajador al ocurrir la incapacidad. Al
prlllcipiar la enfermedad, tanto el trabajador como la entidad u organismos
pblicos en que labore, darn el aviso correspondiente al Instituto." (Ar-
tculo 22, fraccin 11 de la Ley del ISSSTE.)
f) Licencias t'ncaso de accidente o enfermedad profesionales. (Art, 32
de la Ley del ISSSTE.) En estos casos el trabajadortendr derecho a licencia
con goce de sueldo ntegro cuando el accidente o enfermedad incapaciten al

trabajador para desempear sus labores.
g) Suspensin temporal en caso de prisin preventiva. (Art. 45, frac-
cin JI de la Ley.) En estos casos la suspensin temporal de los efectos del
nombramiento de un trabajador no significa el cese del mismo.
Es causa de suspensin temporal: La prisin preventiva del trabajador,
seguida de sentencia absolutoria o el arresto impuesto por autoridad judicial
o administrativa, a menos que, tratndose de arresto, el Tribunal Federal de
Conciliacin y Arbitraje, resuelva que debe tener lugar el cese del trabajador.
h) Trabajadores que manejan fondos o valores. (Art. 45, fraccin Il,
prrafo 20 de la Ley.) Los trabajadores que tengan encomendado manejo de
fondos, valores o bienes, podrn ser suspendidos hasta por 60 das, por el
titular de la dependencia respectiva, cuando apareciese alguna irregularidad
en su gestin mientras se practica, la investigacin y se resuelve sobre su
cese.
i) Licencias sin goce de sueldo. (Art. 43, fraccin VIII de la Ley.) Son obliga-
ciones de los titulares: Conceder licencias sin goce de sueldo a sus trabajadores para
el desempeo de las comisiones sindicales que se les confieran o cuando sean pro-
movidos temporalmente al ejercicio de otras comisiones en dependencia diferente
a las de su plaza o como funcionario de eleccin popular. Las licencias que se con-
cedan en los trminos del prrafo anterior, se computarn como tiempo efectivo de
servicio dentro del escalafn.
Las licencias sin goce de sueldo dan origen a vacantes temporales y a vacantes
definitivas segn los casos: a) Menores de seis meses, artculo 63, de la ley; b) Ma-
yores de seis meses, artculo 64 de la ley.
7. OTRAS VENTAJAS ECONMICAS PARA EL EMPLEADO
Tanto en la ley como en el Presupuesto de Egresos de la Federacin y en

leyes administrativas diversas, se establecen otras ventajas .econmicas para
el empleado, a lo cual hay que agregar las obras generales de la adminis-
tracin pblica, relativas a la poltica social comprendida en diversos arde-
namientos.P
12 "Lo que se entiende por poltica de salarios debe sealar los lmites y los movi-
mientos al resto de la poltica social. Los tiempos son difciles, pero la falta de reflexin
y de tcnica puede hacerlos an ms difciles. Un proletariado empobrecido y febril espera
con angustia un impulso decidido en el orden econmico que le saque de sus penurias,
oscuridades y miserias. Estamos convencidos de que' tal cosa slo puede alcanzarse me-
diante un estudio nuevo, ms social y dinmico de la economa y la sociologa, de los
procesos de la produccin, del mercado y de las relaciones laborales. Ello ser tan conve-
niente para los empresarios y capitalistas como para los propios trabajadores. No slo
porque la paz social basada en la injusticia econmica es, a lo ms, una paz armada, sno
tambin porque el salarismo (con su nueva poltica social y de rentas de trabajo, al
poner en claro la realidad de los procesos econmicos, facilita la labor que los empresarios
llevan a cabo, a veces bajo condiciones adversas." Antonio de la Granda. politica del
bienestar social. Editorial Victoriano Surez. Madrid, 1960. Intr.
j
Otras ventajas econmicas son: sobresueldos, sobrehaberes (Sern. [ud, Fed.

Tomo 177, pg. 198), honorarios, compensaciones, horas extras (Art. 39 de
la ley), gastos de representacin, gratificaciones, aguinaldos, servicios espe-
ciales o extraordinarios, y otros emolumentos no comprendidos en los an-
teriores.
Indicamos que el Estado realiza una amplia poltica en beneficio de sus
trabajadores, proporcionndoles casas-habitacin, propias o rentadas; servi-
cios generales en materia de higiene, deportivas, culturales, artsticas, sociales,
servicio mdico gratuito y hospitalizacin; adquisicin de automviles bara-
tos; indemnizaciones por separacin injustificada, por accidentes y por en-
fermedades. De capacitacin y perfeccionamiento en instituciones nacionales
y extranjeras.te Artculo 29 a 40 del estatuto de los trabajadores al servicio
de los poderes de la Unin. Artculo 14 de la Ley de seguridad y servicios
sociales.
Es necesario precisar algunos de los conceptos anteriores. Desde luego
el sueldo bsico, que se tomar en cuenta para los efectos de la ley del
Instituto de Seguridad, se integrar solamente con el sueldo presupuestal,
el sobresueldo y la compensacin de que ms adelante se habla; excluyn-
dose cualquiera otra prestacin que el trabajador percibiera con motivo de
su trabajo. Artculo 14 de la ley del Instituto.P
Sueldo presupuestal es la remuneracin ordinaria sealada en la designa-
cin o nombramiento del trabajador en relacin con la plaza o cargo que
desempea, con sujecin al catlogo de empleos y al instructivo para la apli-
cacin del presupuesto de egresos.
Sobresueldo es la remuneracin adicional concedida al trabajador en
atencin a circunstancias de insalubridad o caresta de la vida del lugar
en que presta sus servicios.
Compensacin es la cantidad adicional al sueldo presupuestal y al sobre-
sueldo que la Federacin otorga discrecionalmente en cuanto a su monto y
duracin a un trabajador en atencin a las responsabilidades o trabajos ex-
traordinarios relacionados con su cargo o por servicios especiales que des-
empee y que se cubre con cargo a la partida especfica denominada com-
pensaciones adicionales de servicios especiales.
Indicamos que la ley en su artculo 43, adems del derecho al ascenso del
empleado pblico, le otorga otros derechos como obligaciones de los pode-
fes de la Unin, tales como el derecho de reinstalacin, indemnizaciones,
lUstrumentos de trabajo, aportaciones de seguridad, a las que nos referire-
mos ms adelante, prestaciones diversas, licencias sin goce de sueldo en
comisiones sindicales, etc.
13 Articulos 29 a 40 del Estatuto y 14 de la Ley de seguridad y servicios sociales.

14 Articulo 3.
8. DERECHO A PREMIOS, HONORES Y CONSlIlERACIONES
Ley actual de: D. O. F. 31 de diciembre de 1975.

La ley administrativa, establece estmulos y recompensas a favor de los
funcionarios y empleados de la Federacin, que desempeen sus labores con
honradez, diligencia, constancia o acuciosidad ejemplares o bien por m-
ritos relevantes. Art. 6.1 5
Toda actividad humana debe ser estimulada para dar nuevos impulsos a
la accin individual. El Estado, como todas las grandes empresas, no debe
olvidar a sus servidores y rodearlos de consideraciones que estimulen el tra-
bajo personal, hacia metas siempre mejores.w
La ley de referencia tiene por objeto estimular a los funcionarios y em-
pleados que desempeen su cometido con honradez, diligencia, constancia y
acuciosidad ejemplares. El personal que desempee con eficiencia las labores
que le estn encomendadas merece la consideracin del Estado.
9. EL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL
El artculo 123, apartado B, fraccin XII, incisos a), b)J e), d)J (~)J f), de
la Constitucin, dispone:
"La seguridad social se organizar conforme a las siguientes bases mnimas:

"a) Cubrir los accidentes y enfermedades profesionales; las enfermedades no
profesionales y maternidad; y la jubilacin. la invalidez, vejez y muerte.
"b] En caso de accidente o enfermedad, se conservar el derecho al trabajo por
el tiempo que determine la ley.
"e] Las mujeres disfrutarn de un mes de descanso antes de la fecha que aproxi-
madamente se fije para el parto y de otros dos despus del mismo. Durante el pe-
rodo de lactancia, tendrn dos descansos extraordinarios por da, de media hora
cada uno, para amamantar a sus hijos. Adems, disfrutarn de asistencia mdica
y obsttrica. de medicinas, de ayudas para la lactancia y del servicio de guarderas
infantiles.
Ud) Los familiares de los trabajadores tendrn derecho a asistencia mdica Y
medicinas, en los casos y en la proporcin que determine la ley.
He) Se establecern centros para vacaciones y para recuperacin, as como tien-
das econmicas para beneficio de los trabajadores y sus familiares.
uf) Se proporcionarn a los trabajadores habitaciones baratas en arrendamiento
o venta, conforme a los programas previamente aprobados."
Este rgimen de seguridad social constituye uno de los grandes adelantoS

de la accin gubernamental, pues son una serie de prerrogativas legtimas
15Articulo 2.
Hl"Ley de estmulos y recompensas." D. O. F. 6 de diciembre de 1954. Ley anteriol'
Reglamento de la misma: D. O. F. 8 de mayo de 1957. Art, 1.
para los servidores del Estado, precursores de un rgimen nacional de segu-

ridad que comprenda a cualquier persona que resida en el territorio nacional.
La Constitucin no ha fijado una estructura rgida en su sistema de se-
guridad, porquc expresamente ha insistido que ella se organizar dc acuerdo'
con las bases mnimas. Puede por lo tanto, una ley ordinaria, ampliar estas
prestaciones en beneficio de los trabajadores pblicos, mas no puede reducir-
las durante su vigencia.
Para atender los problemas de la seguridad social de los servidores del
Estado la ley cre el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Traba-
jadores del Estado 17 que sustituye en sus funciones a la antigua Direccin
General de Pensiones Civiles de Retiro.t"
El artculo 3 de la Ley del Instituto establece con el carcter de obliga-
torias las siguientes prestaciones:
Seguro de enfermedades no profesionales y maternidad; de accidente de
trabajo y de enfermedades profesionales; de vejez, invalidez y por causa
de muerte, as como indemnizaciones globales. Fracciones 1, XI, XII, XIII
Y XI\'.
Servicios de reeducacin y readaptacin de invlidos, servicios que eleven
el nive] de vida tanto del trabajador como de su familia. Fracciones IU
y IV.
Promociones que mejoren la preparacin tcnica y cultural y que activen
];ISformas de sociabilidad del trabajador y (le su familia. 'Fraccin V.
Crditos para la adquisicin en propiedad de casas y terrenos para la
construn:i('l!I de las mismas, destinadas para la habitacin del trabajador.
Fraccic'm V1.
Ancudamiento de habitaciones econmicas pertenecientes al Instituto.
Fracr.in V1.
I'r('LllIIOS hipotecarios a corto plazo y j ubilacin, 'Fracciones VU, IX y X.
10. Er. Ri.GIMEN m: LAS PENSIONES EN 1':1, DERf:CHO ADMINISTRATIVO
La pensin es un derecho patrimonial temporal que la ley otorga a los

scrvidorc,s del Estado que se separen del empleo, y subsidiariamente a sus
causahabientes, por mritos o servicios propios o extraos, o bien por pura
g-racia del que lo concede o como remuneracin de servicios prestados. Ms
adclant( aludiremos a las clases pasivas y su diverso rgimen.
. ~iC'!'a define la jubilacin y la pensin en los trminos siguientes: 1!l "La
1ll:~t'~uci()n de la jubilacin es el derecho que el agente de la Administracin
P\ll~h~a (civil}, tiene de percibir su sueldo, bien sea por su edad, por su im-
pOSibilidad fsica, debido a la cual es relevado de la prestacin del servicio.
del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

17 Ley
1IlLey de la Direccin General de Pensiones Civiles de Retiro. Sufri durante su
V1genda -numerosas reformas.
19 Rafael Bielsa, ob. cit, T. U;p;igs. 155 y 182. 5~ ed, 1956. Depalma editor. n. A.
410 ANDRs SERRA ROJAS
La pensin es un derecho pecuniario que la ley acuerda a determinados pa-

rientes, con calidad de herederos forzosos, del funcionario o empleado quc
haya tenido derecho a la jubilacin. Es decir, es un derecho que nace para
los herederos a la muerte del causante, y siempre que ste haya tenido
derecho de jubilacin."
El derecho a la jubilacin engendra el derecho a la pensin y se llama
esta pensin jubilatoria. Aun cuando son conceptos diversos, mantienen una
necesaria relacin en el sistema de seguridad.w
Artculo 63. (Reforma de D. O. F. del 31 de diciembre de 1975.) El derecho a

las pensiones de cualquier naturaleza nace cuando el trabajador o sus familias
derechohabentes se encuentran en los supuestos consignados en esta ley,! satisfagan
los requisitos que la misma seala. El expediente deber quedar integrado en un
plazo mximo de ciento veinte das, contado a partir de que el Instituto reciba la
solicitud, transcurrido el cual, se otorgar la pensin en un lapso de quince das.
Si en los trminos sealados en el prrafo anterior no se integra el expediente y
no se ha otorgado la pensin, el Instituto estar obligado a efectuar el pago del
65% de la pensin probable que pudiera corresponder al solicitante que estuviere
separado definitivamente del servicio. La pensin provisional se cubrir en los tr-
minos indicados hasta la fecha en que se otorgue la definitiva, sin perjuicio de que
transcurridos dos aftas se revise el caso para determinar lo que proceda, indepen-
dientemente de que se finquen las responsabilidades en que hubieren incurrido los
funcionarios y empleados del Instituto y de las Entidades y Organismos pblicos
que en los trminos de las leyes aplicables estn obligados a proporcionar la infor-
macin necesaria para integrar los expedientes respectivos. Cuando el Instituto hu-
biere realizado un pago indebido, en los trminos del prrafo anterior, por omisin
o error en el informe rendido por la Entidad o el Organismo, se resarcir al pro-
pio Instituto con cargo al Presupuesto de stos." Ley del ISSSTE.
El rgimen de pensiones de los servidores pblicos est sometido a principios de
inters general. que impone el criterio para considerar los problemas que se origi-
nen.:n Vase el captulo VIII de la ley.
El rgimen de seguridad de los servidores pblicos, lo mismo que el rgimen de
seguridad de obreros, campesinos, militares, forman parte del "Sistema General d.e
Seguridad Social de la Nacin Mexicana", en proceso de integracin. Esta segun-
dad constituye uno de los ms importantes servicios de la vida moderna civilizada,
a travs de los cuales se da satisfaccin a imprescindibles necesidades sociales, roe-
diante un rgimen de estricto derecho pblico.s-
Pensiones por gracia o graciables y pensiones de derecho u obligatorias

Las pensiones por gracia son las que discrecionalmente concede el EstadO
a importantes personajes de la vida nacional o a sus descendientes, que re-
nen condiciones excepcionales al prestar servicios relevantes a la patria.
20 El sueldo integral del servicio comprende: 1) La numeracin presupuestal y sus ele-

mentos complementarios; 2) Las remuneraciones diferidas a travs del rgimen de pensiones.
21 Maurice Hauriou. Droit administratii. 11 ed. pg. 625.
22 Carlos Carda Oviedo. Derecho administrativo. T. H, pg. 217, 1962. gl1- ed.
DERECHO ADMINISTRATIVO
Por va de ejemplo sealaremos los siguientes: "Decreto que concede

pensin vitalicia a los diputados y empleados del Congreso Constituyente de
1916-1917, mayores de 55 alas." El derecho a esta pensin se resuelve por
los jueces de Distrito de acuerdo con la ley en un plazo de 30 das en cada
caso. (D. O. F. del 4 de febrero de 1939.) Otro caso es el siguiente: "Decreto
que autoriza la entrega de la cantidad de cinco mil pesos a los deudos de los
diputados que firmaron la Constitucin de 1917." (D. O. F. del 4 de febrero
de 1939.)
Es interesante observar que este tipo de pensin no tiene ningn funda-
mento en la Constitucin, pues constituye una especial erogacin que debi
haberse consignado en forma expresa.
Las pensiones obligatorias
Llamadas tambin pensiones de derecho, son aquellas que la ley concede

a los servidores del Estado o a sus causahabientes que han llenado las condi-
ciones legales que aqullas les reconocen.e
El artculo 123, seccin B, fraccin XI de la Constitucin, fija las bases
de organizacin de la seguridad social.
De este modo la seguridad social de los servidores del Estado se regula
por la ley de seguridad y servicios sociales de los mismos, por las disposicio-
nes especiales que las leyes establecen en determinadas actividades como el
rgimen de seguridad militar.
Las pensiones son vitalicias cuando duran desde que se .obtienen hasta
e~ fin de la vida; y son temporales cuando se limitan a plazos, condiciones o
cIrcunstancias determinadas.
Clasificacin de las pensiones reconocidas legalmente
De acuerdo con la ley se pueden considerar las siguientes clases de pen-

siones:
A) Pensin jubilatoria llamada tambin de servicio.
. Tienen derecho a jubilacin los trabajadores con 30 aos o ms de serVICIO

e Igual tiempo de contribucin al Instituto, en los trminos de esta ley, cualquiera
que sea su edad.
. La jubilacin dar derecho al pago de una cantidad equivalente al 100 por
Ciento del sueldo regulador que se define en el artculo 79 y su precepcin comen-
~ar~ a partir del da siguiente a aquel en que el trabajador hubiese disfrutado el
ultImo sueldo por haber causado baja. Sin embargo, la cuota diaria mxima para
--
las pensiones y jubilaciones nunca ser mayor de veinte veces la cuota mnima
23 Sarria. Derecho administrativo. 3\1 ed., pg. 124. Crdoba, 1956.

vigente en el Instituto, a que se refiere el artculo 78. Articulo 7'.!. de la ley del
ISSSTE.24
B) Pensin por vejez.
Tienen derecho a la pensin por vejez, los trabajadores que habiendo cum-
plido 55 aos de edad, tuviesen 15 aos de servicios como mnimo e igual tiempo
de contribucin al Instituto. Artculo 73 de la ley. El artculo 77 determina cmo
se fija el monto de la pensin.
C) Pension por invalidez.
La pensin por invalidez se otorgad a los trabajadores que se inhabiliten fsica

o mentalmente por causas ajenas al desempeo de su cargo o empleo, si hubiesen
contribuido al Instituto cuando menos durante 15 aos. El derecho al pago de esta
pensin comienza a partir de la fecha en que el trabajador cause baja motivada
por la inhabilitacin. Para calcular el monto de esta pensin. se aplicar la tabla
contenida en el artculo 77, en relacin con el artculo 79. Artculo 82 de la ley
del ISSSTE.
D) Pensiones por causa de mucrteF:

Las pensiones por cama de muerte del trabajador, ongman diversas clases de
pensiones, tales como las pensiones de viudez, de orfandad y pensiones a los ascen-
dientes.
La muerte del trabajador por causas ajenas al servicio, cualquiera que sea su
edad y siempre que hubiera contribuido al Instituto por ms de 15 aos, as como...
la de un pensionado por vejez o invalidez, darn origen a las pensiones de viudez
y de orfandad o pensiones a los ascendientes, en su caso, segn 10 previene esta ley.
El derecho al pago de esta pensin se iniciar a partir del da siguiente de la
muerte de la persona que haya originado la pensin. Artculo 88 de la Ley del
ISSSTE.
E) Pensiones por riesgos profesionales.
Todas las pensiones a que hemos hecho referencia se origman fuera del ser-
vicio. Pero la ley considera el seguro de accidentes de trabajo y enfermedades pro-
fesionales.
El trabajador sufre los riesgos y enfermedades profesionales durante el ejer-
cicio de su cargo. Para todos estos casos el Estado asume la atencin de esos ries-
gos con cargo a su propio patrimonio. De acuerdo con el artculo 29 de la Ley del
ISSSTE, el Instituto se subrogar en la medida y trminos de esta ley en las obli-
gaciones de las entidades y organismos pblicos responsables.
Tambin en etos casos se otorgan pensiones, como en el caso del artculo 32,
24 Aumentos de pensiones. Sem. [ud, Fed, ~ p, T. 2, pg. 55, 4~ S. Naturaleza

jurfrlica de las pensiones. La misma ejecutoria.
25 Indemnizacin en casos de muerte por riesgo profesional. Sem, [ud, Fed. 4~ S. ~
p. T. 26, pg. 138.
DERECHO ADMINISTRATIVO '113
fraccin 111 de la ley: Al ser declarada una incapacidad parcial permanente se

conceder al incapacitado una pensin de acuerdo con la misma ley. Lo mismo
se otorgar una pensin en la incapacidad total permancllte, fracciones IV y V.
Cuando el trabajador fallezca a consecuencia de un riesgo profesional, los de-
rechohabientes sealados en el artculo 119 y en el orden que establece, gozarn
de una pensin ntegra, equivalente al 100 por ciento del sueldo o sueldos que hu-
biese percibido el trabajador en el momento de ocurrir el fallecimiento, disminu-
yendo dicha pensin en un lO por ciento el segundo ao y as sucesivamente en los
subsecuentes, hasta llegar a la mitad de la pensin, Artculo 33. de la ley del ISSSTE.
Irrevocabilidad de las pensiones
La doctrina administrativa mantiene el principio de la irrevocabilidad de

las pensiones. El acto de revocacin implica el desconocimiento de un dere-
cho, que slo a los tribunales judiciales corresponde determinar.
La ley de seguridad de los servidores del Estado faculta a la Junta direc-
tiva del Instituto para revocar las jubilaciones o pensiones. Artculos 110,
fraccin VI; y 1H de la Ley del ISSSTE.
Esta revocacin o insubsistencia de las pensiones debe apoyarse en la ley,
pues de otra manera sera francamente retroactiva, al afectar indudables
derechos adquiridos de los trabajadores pblicos.
La anterior ley de pensiones civiles de retiro estableca:
Artculo 70. "Cuando se descubriere que son falsos los hechos o documentos
que hayan servido de base para conceder una pensin se proceder por la Junta
Directiva a la respectiva revisin y se exigirn en su caso las responsabilidades
consiguientes."
Por otra parte, otorgada una pensLOll ingresa al pa trimonio el derecho a

percibirla y no puede ser retirada sino por autoridad competente y de
aC,uerdo con la ley que fund su otorgamiento. (Sem. [ud, de la Fed. T. 25,
pags. 511 y 14'17; T. 42; pgs. 1962 y 3525.)
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CAPTULO V
DERECHO DE ASOCIACIN, SINDICALIZAClN y

DERECHO DE HUELGA
1. El derecho de asociacin sindical de los trabajadores al servrcio del

Estado.-2. Organizacin y funcionamiento de los sindicatos de traba-
jadores al servicio del Estado.-3. Derecho de asociacin y coalicin de
funcionarios pblicos.-4. El derecho de huelga de los servidores del
Estado.-5. Procedimiento en materia de huelgas.-6. El derecho de sin-
dicalizacin y el derecho de huelga en los organismos descentralizados
y empresas de participacin estatal.-7. Causas de terminacin del nomo
bramiento.-8. La salida del servicio.-9. La colaboracin forzada u obl-
gatoria a los particulares.
1. EL DERECHO DE ASOCIACIN SINDICAL DE LOS TRABAJADORES

AL SERVICIO DEL EsTADO
El derecho de asociacin y el sindicalismo, conquistados en penosos des-

arrollos, han sido dos viejos ideales de la clase trabajadora, que comparten
los trabajadores al servicio del Estado.
Un tema discutido en el derecho administrativo es el que se refiere al
derecho de asociacin y en particular al derecho de asociacin sindical. El
criterio tradicional se manifest en el sentido de que el Estado es una insti-
~uci~n de instituciones, ajena a propsitos de lucro, que regula su actividad
In~pIrada en asegurar el inters pblico, por lo que no se poda aceptar la
ex.Istencia de entidades que interfirieran la accin pblica y se viera obligado
a abandonar la tarea suprema de equilibrar y armonizar los intereses de una
comunidad. Se pens en todo caso, que la colectividad sera la que resintiera
gr~vemente los perjuicios de una contradiccin entre la Administracin p-
blIca y sus trabajadores, al compartir innecesariamente el arte de gobierno
del Estado.!
Los autores clsicos como Berthelemy, afirmaron alarmados ante el nuevo
orden de cosas: "El sindicalismo funcionarista, es un fermento de indisciplina
y Una fuente de discusin."
.! La ley Chapellier de 14 de junio de 1791 prohibi toda clase de asociaciones pro-

feSIOnales.
415
En un primer momento de esta polmica se hizo una distincin entre el

derecho de asociacin y el derecho a sindical izarse.? El derecho de asociacin
de los trabajadores del Estado apareci como una consecuencia lgica del
principio establecido en el artculo 9 de la Constitucin: "No se podr coar-
tar el derecho de asociarse o reunirse pacficamente con cualquier objeto
lcito; pero solamente los ciudadanos de la Repblica podrn hacerlo, para
tomar parte en los asuntos poI ticos del pas. N inguna reunin armada tiene
derecho de liberar" "
La Constitucin de 1917 consagr el principio de asociacin sindical en
el artculo 123, fraccin XVI, apartado A, que ordena: "Tanto los obreros
como los empresarios tendrn derecho para coaligarse en defensa de sus
respectivos intereses, formando sindicatos, asociaciones profesionales", etc.
Resuelta por la Suprema Corte la aplicacin del artculo 123 constitucio-
nal a las relaciones entre el Estado y sus servidores, la ley reglament este
derecho de asociacin sindcal.s
Len Duguit expres a propsito del sindicalismo pblico, que "el sindi-
calismo de los funcionarios es una manifestacin del gran movimiento sindi-
calista, pero tiene su dominio propio, porque los funcionarios que estn
encargados de asegurar el funcionamiento de los servicios pblicos, consti-
tuyen una clase enteramente diferente de los trabajadores de la industria
privada, sera falsear completamente el movimiento el pretender asociarlo
al movimiento obrero propiamente dicho. El querer federal izar sus asocia-
ciones con las de los sindicatos obreros, es desconocer completamente sus
intereses."
El derecho de asociacin sindical de los trabajadores pblicos es un dere-
cho indiscutible, por lo que estimamos justa la posicin de nuestra Consti-
tucin y de la legislacin regulando tan importante actividad relacionada
con la Administracin pblica.
"Los hombres amantes de la libertad siempre han luchado porque se
respete el principio de la libertad sindical, que se traduce en dos cuestiones:
dejar al trabajador en posibilidad de formar parte de un sindicato o no, y
respetar el derecho que tiene para separarse de un sindicato cuando as le
convenga, a lo que se agrega el derecho del trabajador de elegir entre varios
sindicatos, el que prefiera." (Euquerio Guerrero, Manual de derecho del
trabajo, II, pg. 27, 1962.)
Con esto se reconoci una antigua tradicin mexicana que va desck 1;1
primera ordenanza de herreros de 1524, hasta las modernas asociaciones sin-
dicales.!
;! Pedro Harmignie. El Estado y sus agentes. Sindicalismo revolucionado. La EsJlaill

moderna. Madrid.
3 Esta/uta de [o sindicatos en la URSS. Mosc, 1951.
4 Ejemplo de estas modernas organizaciones sindicales es la Hisradrut en el EstadO dc
Israel. Esta confederacin general de trabajadores seala nuevos rumbos a la accin sin'
dical con sus actividades obreras, cooperativistas y de accin estatal, que mu~"'tra la
DERECHO ADMINISTRATIVO ,117
La fase final de este proceso en Mxico encontr la mejor consagracion

en la ltima e importante reforma al artculo 123 que fue adicionado con
una seccin B dedicada a los trabajadores del Estado, que en su fraccin X
ordena:
"Los trabajadores tendrn el derecho de asociarse para la defensa de sus
intereses comunes. "
Por lo que se refiere a las instituciones descentralizadas, tanto el artculo
123 como la ley federal del trabajo les otorgan ampliamente este derecho de
asociacin sindical.
En instituciones descentralizadas que han alcanzado su plena autonoma
como la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, sus trabajadores gozan
del derecho de asociacin. "Las relaciones entre la Universidad y su personal
de investigacin, docente y administrativo se regirn por estatutos especiales
que dictar el Consejo Universitario. En ningn caso los derechos de su per-
sonal sern inferiores a los que concede la Ley Federal del Trabajo." Ar-
tculo 17 de su ley orgnica."
Este proceso de lucha social universal culmin en el orden internacional. cuan-

do la Asamblea General de la Organizacin de las Naciones Unidas proclam la
"Declaracin de los Derechos del Hombre". Estableciendo en su artculo 20:
"1. Toda persona tiene derecho a la libertad de reunin y de asociacin."
"2. Nadie podr ser obligado a pertenecer a una asociacin."
Contrariando este principio. el artculo 69 de la ley de los servidores pblicos
de mantener el principio de libertad de asociacin sindical agrega: " ... pero una
vez que soliciten y obtengan su ingreso. no podrn dejar de formar parte de l, en
ningn caso, salvo que fueren expulsados".s
2. ORGANIZACIN y FUNCIONAMIENTO DE LOS SINDICATOS

DE TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO
Concepto
Los sindicatos son las asociaciones de trabajadores que laboran en una misma
dependencia. constituidas para el estudio. mejoramiento y defensa de sus intereses
comunes.
Sindicato nico
En cada dependencia slo habr un sindicato. En caso de que concurran varios

~upos de trabajadores que pretendan ese derecho, el Tribunal Federal de Conci-
--
lIaCIn y Arbitraje otorgar el reconocimiento al mayoritario.
capacidad de organizacin de la clase trabajadora y su significacin en el mundo del

futuro.
11 Derechos de asociacin de los trabajadores de la Universidad Nacional Autnoma
de Mxico. Sem, Jud. Fed. 6'" p. 4" S. T. 4, pg. 114.
e Artculos 67 a 68 de la Ley de los trabajadores al servicio del Estado.
27
Derecho de asociacin
Todos los trabajadores tienen derecho a formar parte del sindicato correspon-
diente. pero una vez que soliciten y obtengan su ingreso, no podrn dejar de formar
parte de l, salvo que fueren expulsados.
Los trabajadores de confianza no podrn formar parte de los sindicatos. Cuando
los trabajadores sindicalizados desempeen un puesto de confianza, quedarn en
suspenso todas sus obligaciones y derechos sindicales.
Organizacin sindical
Para que se constituya un sindicato, se requiere que lo formen veinte trabaja-
dores o ms. y que no exista dentro de la dependencia otra agrupacin sindical
que cuente con mayor nmero de miembros.
Registro del sindicato

Los sindicatos sern registrados por el Tribunal Federal de Conciliacin y Ar-
bitraje, a cuyo efecto remitirn a ste, por duplicado, los siguientes documentos:
l. El acta de la asamblea constitutiva o copia de ella, autorizada por la direc-
tiva de la agrupacin.
II. Los estatutos del sindicato;
III. El acta de la sesin en que se haya designado la directiva o copia autori-
zada de aqulla, y
IV. Una lista de los miembros de que se componga el sindicato, con expresin
de nombres de cada uno, estado civil, edad, empleo que desempea, sueldo que
perciba y relacin pormenorizada de sus antecedentes como trabajador.
El Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje. al recibir la solicitud de re-
gistro, comprobar por los medios que estime ms prcticos y eficaces, que no existe
otra asociacin sindical dentro de la dependencia de que se trate y que la peticio-
naria cuenta con la mayora de los trabajadores de esa unidad para proceder, en
su caso, al registro.
Cancelacin del registro

El registro de un sindicato se cancelar por disolucin del mismo cuando se re-
gistre diversa agrupacin sindical que fuere mayoritaria. La solicitud de cancela-
cin podr hacerse por persona interesada y el Tribunal, en los casos de conflicto
entre dos organizaciones que pretendan ser mayoritarias, ordenar desde luego el
recuento correspondiente y resolver de plano.
Expulsion del sindicato

Los trabajadores que por su conducta o falta de solidaridad fueren expulsados
de un sindicato, perdern por ese solo hecho todos los derechos sindicales que esta
ley concede. La expulsin slo podr votarse por la mayora de los miembros del
sindicato respectivo o con la aprobacin de las dos terceras partes de los delegadoS
a sus congresos o convenciones nacionales y previa defensa del acusado. La expul-
sin deber ser comprendida en la orden del da.
No reeleccin y clusula de exclusin

Queda prohibido todo acto de reeleccin dentro de los sindicatos. El Estado no
podr aceptar, en ningn caso, la clusula de exclusin.
Obligaciones y prohibiciones de los sindicatos

Son obligaciones de los sindicatos:
l. Proporcionar los informes que en cumplimiento de esta ley, solicite el Tri-
bunal Federal de Conciliacin y Arbitraje;
II. Comunicar al Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, dentro de los
diez das siguientes a cada eleccin, los cambios que ocurrieran en su directiva o
en su comit ejecutivo, las altas y bajas de sus miembros y las modificaciones que
sufran los Estatutos;
lIl. Facilitar la labor del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, en
los conflictos que se ventilen ante el mismo, ya sea del Sindicato o de sus miem-
bros, proporcionndole la cooperacin que le solicite, y
IV. Patrocinar y representar a sus miembros ante las autoridades y ante el
Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje cuando les fuere solicitado.
Disolucin de los sindicatos

Los sindicatos se disolvern:
I. Por el voto de las dos terceras partes de los miembros que los integren, y
II. Porque dejen de reunir los requisitos sealados por el Artculo 71.
Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado

Los sindicatos podrn adherirse a la Federacin de Sindicatos de Trabajadores
al Servicio del Estado, nica Central reconocida por el Estado.
La Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado se regir
por sus estatutos y, en lo conducente, por las disposiciones relativas a los sindi-
catos que seala esta ley.
En ningn caso podr decretarse la expulsin de un sindicato del seno de la
Federacin.
Remuneraciones sindicales
Las remuneraciones que se paguen a los directivos y empleados de los sindi-
catos y, en general, los gastos que origine el funcionamiento de stos, sern a cargo
de su presupuesto, cubierto en todo caso por los miembros del sindicato de que
se trate.
Comisiones sindicales
Son obligaciones de los titulares:
Conceder licencias sin goce de sueldo a sus trabajadores, para el desempeo
de las comisiones sindicales que se les confieran o cuando sean promovidos tem-
poralmente al ejercicio de otras comisiones en dependencia diferente a la de su
plaza o como funcionario de eleccin popular. Artculo 43, fraccin VII de la ley.
ANDRS SERRA ROJAS
3. DERECHO DE ASOCIACIN Y COALICIN DE FUNCIONARIOS PBLICOS
Se ha pretendido indebidamente equiparar el derecho de asociacin con

la coalicin de funcionarios.
El derecho de asociacin de los funcionarios constituye el ejercicio leg-
timo de un derecho consagrado en la Constitucin, en las leyes y reconocido
como un principio universal de derecho."
El artculo 216 del Cdigo Penal para el Distrito Federal establece: "Co-
meten el delito de coalicin: los funcionarios que se coaliguen. .. para hacer
dimisin de sus puestos con el fin de impedir o suspender la administracin
pblica en cualquiera de sus ramas ... "
La penalidad establecida en el artculo 215 del mismo Cdigo es de seis
meses a dos aos de prisin y multa de veinticinco pesos a mil pesos.
"Si la huelga, expresa Tardieu, es un hecho que puede verificarse legalmente en

el curso de la ejecucin de un contrato de trabajo regulado por el derecho de
trabajo, es, por el contrario, un acto ilcito cuando resulta de un acuerdo de los
funcionarios para hacer cesar el servicio. El funcionario, por la aceptacin del
cargo, vive sometido a todos los deberes que se derivan de las propias necesidades
del servicio, y ha renunciado a todas las actividades cuyo ejercicio fuese incom-
patible por el funcionamiento normal y continuo de los rganos necesarios a la
vida nacional. Los funcionarios de todas clases, al declararse en huelga. no come-
ten solamente una falta individual."
El delito de coalicin de funcionarios, el derecho de asociacin de fun-

cionarios y la coalicin que reglamenta la Ley Federal del Trabajo deben
distinguirse.
La coalicin a la que aludimos como delito, se refiere a una actitud de-
lictuosa de los funcionarios no relacionada con sus actividades laborales.
La ley reconoce la libertad de coalicin de trabajadores y patrones. Art.
354. Coalicin es el acuerdo temporal de un grupo de trabajadores o de
patrones para la defensa de sus intereses comunes. Artculo 355 de la Ley
Federal del Trabajo.
Pizarro Surez insiste en la importancia que tiene no confundir el dere-
cho de coalicin con el derecho de asociacin, pues inclusive, la titularidad
del derecho de huelga corresponde a la coalicin y no a los sindicatos por el
hecho de serlo.
4. EL DERECHO DE HUELGA DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
La funcin pblica no slo implica deberes, tambin otorga derechos a

los trabajadores. Entre ellos el ms importante y discutido es el derecho de
huelga.s
7 Nicols Pizarra Surez. La huelga en el Derecho mexicano.

S El captulo III del Ttulo Hl de la ley de los servidores del Estado reglamenta la
El funcionario que acepta el cargo, dice Tardieu, contrae por esto la obligacin
de asegurar sin interrupcin la continuidad, que es esencia de la vida nacional;
es un deber capital que deriva de las exigencias del servicio pblico.
"La huelga ha sido siempre un instrumento ele defensa anticapitalista destinado
a hacer fracasar al empresario patronal y responder a las posibilidades unilatera-
les de loh-cut que tenan los jefes de empresa." Catherine. Le fonctionnaire [rancais.
Ed. Michell, pg. 741.
La aceptacin del derecho de huelga de los servidores del Estado es la conse-
cuencia de un largo proceso ele luchas sociales. que ha considerado que no deben
negarse a los funcionarios y empleados pblicos los mismos derechos que han con-
quistado los dems trabajadores. Sin embargo, no ha sido posible por la naturaleza
especial y delicada de la funcin pblica, equiparar totalmente la situacin obrero-
patronal a la de la Administracin pblica.
Como se ha analizado antes, el Estado no es un Estado-patrn, sino un Estado-
servidor de los intereses generales. Sus actos estn desprovistos del espritu de lucro
y las actividades comerciales e industriales que realizan, se hacen motivadas por muy
serias razones econmicas. La huelga en los servicios de drenaje, de agua, de ce-
menterios, de hospitales, acarrea muy graves consecuencias que deben serenamente
considerarse.
Nadie ha objetado con ms firmeza el derecho de huelga de los trabajadores del
~stado que Castn Jeze, en su obra: Principios generales del Derecho Administra-
tIVO: "Si el Estado es un todo armnico, nico e indivisible, un ente armnico que
tiene como fin esencial el servicio pblico, no se concibe que pueda haber una dis-
crepancia de intereses entre sus partes constitutivas y la huelga no es otra cosa ms
que una discrepancia de intereses en su manifestacin dinmica. La tesis del ser-
vicio pblico impone a los agentes la prohibicin de todos aquellos actos que pue-
dan paralizar o entorpecer el funcionamiento regular y continuo del servicio p-
blico. La huelga de los agentes pblicos propiamente dichos constituye siempre,
sean las que fueren las circunstancias, una falta grave. Huelga y servicio pblico
son ideas antitticas. La huelga es el hecho que subordina el funcionamiento del
servicio pblico, es decir, la satisfaccin de un inters general a los intereses par-
ticulares de los agentes. Por respetables que sean esos intereses particulares, no pue-
den prevalecer sobre el inters general que representa el servicio pblico. El rgi-
men del servicio pblico se basa en la supremaca del inters general."
El propio artculo 123, apartado A, en su fraccin XVIII de la Constitucin,
ordena: "Las huelgas sern lcitas cuando tengan por objeto conseguir el equilibrio
entre los diversos factores de la produccin, armonizando los derechos del trabajo
COn los del capital. En los servicios pblicos ser obligatorio para los trabajadores
dar aviso, con diez das de anticipacin a la Junta de Conciliacin y Arbitraje de
la fecha sealada para la suspensin del trabajo. Las huelgas sern consideradas
COmo ilcitas nicamente cuando la mayora de los huelguistas ejerciere actos vio-
lentos contra las personas o las propiedades, o en caso de guerra, cuando aqullos
pertenezcan a los establecimientos y servicios que dependen del gobierno." 9
ma~er~a de las huelgas, artculos 92 a 98 y el captulo siguiente, artculos 99 a 109. el pro-

cedImiento en materia de huelgas y la intervencin del Tribunal de Arbitraje.
9 La Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje ha invariablemente interpretado que
el .eq.uilibrio a que hacen referencia la Constitucin y la ley de la materia. es el que debe
eXistir entre una empresa determinada y sus obreros y no entre stos y las condiciones
generales de la vida en el pas. en un momento dado. "Alfonso Guzmn Neyra. El Uni-
El artculo 123, apartado B, fraccin X de la Constitucin establece: " ... Po-

drn, asimismo, hacer uso del derecho de huelga previo el cumplimiento de los
requisitos que determine la ley, respecto de una o varias dependencias de los pode-
res pblicos, cuando se violen de manera general y sistemtica los derechos que
este artculo les consagra."
La lectura de este precepto constitucional nos obliga, a reflexionar si la huelga
general en todos los servicios pblicos es constitucional. El precepto claramente ex-
presa, que la huelga se reduce a "una o varias dependencias de los poderes pbli-
cos", mas no a todas.
La huelga, dice Mario de la Cueva, es el ejercicio de la facultad legal de las ma-
yoras obreras para suspender las labores en las empresas, previa observancia de las
formalidades legales, para obtener el equilibrio de los derechos o intereses colectivos
de los trabajadores y patronos.w
En Suiza, la ley federal sobre el estatuto de los funcionarios prohbe la

huelga; en Blgica, los agentes no pueden suspender sus funciones sin auto-
rizacin; en los Estados Unidos la ley Taft-Hartley declara ilegal una parti-
cipacin en la huelga; en Inglaterra, la huelga en los servicios de agua,
gas y electricidad es ilcita y los empleados del servicio civil estn sujetos
al poder disciplinario. (Catherne.)
En la Unin Sovitica no se permite el derecho de huelga "desde el mo-
mento en que el Estado tiene conciencia de no representar a una clase social,
sino a toda la nacin, todas las categoras humanas que la componen, no pue-
de, sin contradecirse, que sus agentes entren en huelga contra ella misma, es
decir, contra la nacin".
La ley de los trabajadores al servicio del Estado, reglamenta la materia
de huelga en sus artculos 92 a 109, en estos trminos generales.
Definicin legal de huelga

Huelga es la suspensin temporal del trabajo como resultado de una coalicin
de trabajadores decretada en la forma y trminos que esta ley establece.U
Declaracin de huelga
Declaracin de huelga es la manifestacin de la voluntad de la mayora de los

trabajadores de una dependencia de suspender las labores de acuerdo con los re-
quisitos que establece la ley, si el titular de la misma no accede a sus demandas. 12
Artculos 99 a 109 de la ley de los servidores del Estado.
versal" del 6 de octubre de 1948. Entonces Presidente de la Junta Federal de Conciliacin

y Arbitraje.
10 Mario de la Cueva. Derecho mexicano del trabajo. T. 11, pg. 810. Ed. porra,
S. A., 1949.
11 La Ley Federal del Trabajo define la coalicin como el acuerdo temporal de un
grupo de trabajadores o de patrones para la defensa de sus intereses. Artculo 355.
Huelga es la suspensin temporal del trabajo, llevada a cabo por una coalicin de
trabajadores. Artculo 440. Ley Fed. Tr,
12 Alfonso Trueba Olivares. Las huelgas que afectan a los servicios pblicos. Ed.
Jus. Mxico, 1960.
Huelga secretarial, o parcial

Los trabajadores podrn hacer uso del derecho de huelga respecto de una de-
pendencia cuando se violen de manera general y sistemtica los derechos que COIl-
sagra el apartado B tIel articulo 123 constitucional.
Huelga iniersecretarial
La huelga podr comprender tambin varias dependencias de los poderes p-

blicos en los trminos antes sealados. Desde luego este texto en relacin con el
mandato constitucional proscribe las huelgas generales. Es decir, las huelgas que
comprendan a toda la Administracin pblica.
Suspensin de los efectos del nombramiento
La huelga slo suspende los efectos de los nombramientos de los trabajadores

por el tiempo que dure, pero sin terminar o extinguir los efectos del propio nom-
bramiento. Por otra parte, la huelga deber limitarse al mero acto de suspensin
del trabajo.
Actos de violencia
La ley sanciona los actos de violencia con la prdida de la calidad de trabaja-

dor y su consignacin en caso de que los actos sean delictuosos.
Huelga en el extranjero
Se prohibe huelgas en el extranjero, mas todo derecho debe hacerse valer por
medio de los organismos nacionales.
5. PROCEDIMIENTO EN MATERIA DE HUELGAS
Declaracin de huelga 13
Para declarar una huelga se requiere:

I. Que se ajuste a los trminos del artculo 94 de esta ley, y
11. Que sea declarada por las dos terceras partes de los trabajadores de la de-
pendencia afectada.
Pliego de peticiones ante el tercer rbitro del tribunal
Antes de suspender las labores, los trabajadores debern presentar al presidente

del. Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje su pliego de peticiones con la
C?pa del acta de la asamblea en que se haya acordado declarar la huelga. El pre-
SIdente, una vez recibido el escrito y sus anexos, correr traslado con la copia de
13 Jean Rivero, ob, cit., pg. 384, Cap. 11.

ellos al funcionario o funcionarios de quienes dependa la concesin de las peticio-

nes, para que resuelvan en el trmino de diez das, a partir de la notificacin.
Declaracin de legalidad e ilegalidad de la huelga

El Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje decidir. dentro de un trmino
de setenta y dos horas, computado desde la hora en que se reciba la copia del es-
crito acordando la huelga, si sta es legal o ilegal, segn que se hayan satisfecho
o no los requisitos a que se refieren los artculos anteriores. Si la huelga es legal,
proceder desde luego a la conciliacin de las partes, siendo obligatoria la presen-
cia de stas en las audiencias de avenimiento.
La huelga es legal
Si la declaracin de huelga se considera legal por el Tribunal Federal de Conci-
liacin y Arbitraje, y si transcurrido el plazo de diez das a que se refiere el aro
tculo 95, no se hubiere llegado a un entendimiento entre las partes, los trabajado-
res podrn suspender las labores.
Suspensin de labores
Si la suspensin de labores se lleva a cabo antes de los diez das del emplaza-
miento el tribunal declarar que no existe el estado de huelga; fijar a los traba-
jadores un plazo de veinticuatro horas para que reanuden sus labores apercibln-
dolos de que si no lo hacen quedarn cesados sin responsabilidad para el Estado,
salvo en casos de fuerza mayor o de error no imputable a los trabajadores, r decla-
rar que el Estado o funcionarios afectados no han incurrido en responsabilidad.
La huelga es ilegal
Si el tribunal resuelve que la declaracin de huelga es ilegal, prevendr a los

trabajadores que, en caso de suspender las labores, el acto ser considerado como
causa justificada de cese y dictar las medidas que juzgue necesarias para evitar la
suspensin.
La huelga inexistente
Si el tribunal resuelve que la huelga es ilegal, quedarn cesados por este solo
hecho, sin responsabilidad para los titulares, los trabajadores que hu'hieren suspen-
dido sus labores.
Huelga ilegal y dclictuosa
La huelga ser declarada ilegal y delictuosa cuando la mayora de los huelguis-

tas ejecuten actos violentos contra las personas o las propiedades, o cuando se de-
creten en los casos del artculo 29 constitucional.
Conclusin de la huelga
La huelga terminar:
l. Por avenencia entre las partes en conflicto;
11. Por resolucin de la asamblea de trabajadores tomada por acuerdo la ma-

yora de los miembros;
lII. Por declaracin de ilegalidad o inexistencia, y
IV. Por laudo de la persona o tribunal que, a solicitud de las partes y con la
conformidad de stas, se avoque al conocimiento del asunto.
Al resolverse que una declaracin de huelga es legal, el tribunal a peticin de
las autoridades correspondientes y tomando en cuenta las pruebas presentadas, fijar
el nmero de trabajadores que los huelguistas estarn obligados a mantener en el
desempeo de sus labores, a fin de que continen realizndose aquellos servicios
cuya suspensin perjudique la estabilidad de las instituciones, la conservacin de
las instalaciones o signifique un peligro para la salud pblica.
En la doctrina francesa la huelga se define como una cesacin colectiva del
trabajo, cuyo objetivo puede ser un mejoramiento de las condiciones de trabajo,
sea el sostenimiento de una accin poltica o social.
La licitud de la huelga de los agentes pblicos ha sido reconocida por la juris-
prudencia administrativa y judicial. La multiplicacin de las huelgas oblig a la
expedicin de la ley del 31 de julio de 1963. L'lS huelgas de enrolamiento o esca-
lonamiento se prohben. El derecho de huelga [niede ser limitado por la ley. Di-
versas leyes fijan los casos en que se prohbe la huelga. Auby y Ducos-Ader, Ob, cit.,
pg. 170.
6. EL DERECHO DE SINDICALIZACIN y EL DERECHO DE HUELGA EN LOS ORGANIS-

MOS DESCENTRALIZADOS Y EMPRESAS DE PARTICIPACIN ESTATAL
El sistema de la ley de los servidores del Estado establece por una parte,
el grupo de trabajadores de las dependencias de los poderes de la Unin y
adems enumera las instituciones que quedan comprendidas en la misma
ley; y concluye, as como de los otros organismos descentralizados similares
a los anteriores que tengan a su cargo funcin de servicios pblicos. Tam-
bin el artculo 89 de la ley seala otros grupos que quedan excluidos de
la ley como los miembros del Ejrcito y Armada Nacionales, los miembros
del Servicio Exterior Mexicano y otros. Aunque el texto final de los dos pre-
ceptos es bastante confuso, se entiende que los trabajadores de Petrleos,
Ferrocarriles, Seguro Social y otros organismos descentralizados no similares
a los indicados, no quedan comprendidos en la ley y se rigen por sus leyes
respectivas.
El artculo 123, seccin A, fraccin XXXI establece de la competencia de
las autoridades federales en asuntos relativos a la industria textil, elctrica,
cinematogrfica, hulera y azucarera, minera, hidrocarburos, ferrocarriles y
empresas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el
gobierno federal; empresas que acten en virtud de un contrato o concesin
fc~eral, y las industrias que le sean conexas; a empre~as que ejecuten tra-
baJOS en zonas federales yaguas territoriales; a conflictos que afecten a dos
o ms entidades federativas; a contratos colectivos que hayan sido declara-
dos obligatorios en ms de una entidad federativa y, por ltimo, las obli-
gaciones que en materia educativa correspondan a los patronos en la forma
y trminos que fije la ley respectiva.
Las instituciones administrativas se rigen por sus leyes particulares y en

ellas como en Petrleos, Ferrocarriles, se indica que adems de su ley, se
aplica la Ley Federal del Trabajo y los contratos colectivos de trabajo.
En el caso de la ley del Seguro Social se establece en el artculo 245 de
su ley, que las relaciones entre el Instituto y sus empleados se regirn por
lo dispuesto en la Ley Federal del Trabajo.
En cuanto a las empresas de participacin estatal stas se rigen por la
Ley Federal del Trabajo de acuerdo con el citado artculo 123, seccin A,
fraccin XXXI de la Constitucin y artculo 1Q de la ley.
7. CAUSAS DE TERMINACIN DEL NOMBRAMIENTO
Al hablar del poder disciplinario de la Administracin, aludimos a la sus-

pensin en el empleo, ahora nos ocuparemos del cese. Ya indicamos que en
el rgimen de nuestra Constitucin, el artculo 123, apartado B, fraccin Ir
de la Constitucin ordena: 14
"Los trabajadores slo podrn ser suspendidos o cesados por causa justifi-
cada, en los trminos que fije la ley.
"En caso de separacin injustificada tendr derecho a optar por la reins-
talacin de su trabajo o por la indemnizacin correspondiente, previo el
procedimiento legal. En los casos de supresin de plazas, los trabajadores afec-
tados tendrn derecho a que se les otorgue otra equivalente a la suprimida
o a la indemnizacin de ley."
La palabra "cese" viene del verbo cesar que significa suspender o aca-
barse una cosa. Segn el Diccionario de la Academia: "el cese es la nota que
se pone en la nmina o ttulo de los que gozan sueldo del Estado, o docu-
mento que se expide para que desde aquel da cese el pago de la asignacin~
que tena algn Indivduo't.t"
Indudablemente que en el sentido relacionado con la funcin pblica, el
cese de un empleado puede tener un sentido ms amplio, porque no slo
comprende la separacin del empleado por las causas que se consideren jus-
tas, sino. adems, por las consecuencias y efectos sobre los actos adminis-
trativos que tuvo el empleado a su cargo.
La cesacin de la funcin pblica en unos casos es voluntaria, como en
H Despido injustificado de los empleados pblicos.

Sem, [ud, Eed, 1ft p. 4" S. T. 5, pg. 96.
Requisitos para el cese de los empleados pblicos.
Sem, [ud, Fetl: 6" p, 4:' S. T. 5, pg. 96.
Tesis jurisprudencial nmero 433. Suprema Corte. Amparo improcedente contra el
cese de los empleados pblicos.
15 Antonio Royo-Villanova. Ob, cit., 24 ed, Pg. 195, hace esta clasificacin del tr-
mino de la relacin jurdica: A. Por voluntad del funcionario: a) Dimisin o renuncia;
b) Jubilacin voluntaria; B. Por actos de la Administracin; a) Destitucin disciplina'
ria; b) Jubilacin por imposibilidad fsica;. C. Por ministerio de ley; a) Jubilacin forzosa;
por edad; b) Transcurso del tiempo sealado (Concejales, diputados provinciales, etc.),
la renuncia, el abandono de cargo y la jubilacin. En otros casos es un acto

de la administracin, subordinado a los principios de la ley, como la supre-
sin del cargo, la destitucin, la inhabilitacin. Debemos distinguir cuatro
causas de cesacin en la funcin pblica: la renuncia, la licencia, el retiro
y la destitucin.
Artculo 46 de la ley de servidores del Estado: "Ningn trabajador podr ser

cesado sino por justa causa. En consecuencia, el nombramiento o designacin de
los trabajadores slo dejar de surtir efectos sin responsabilidad para los titulares
de las dependencias por las siguientes causas:
1. Por renuncia, por abandono de empleo o por abandono o repetida falta in-
justificada a labores tcnicas relativas al funcionamiento de maquinaria o equipo,
o a la atencin de personas, que ponga en peligro esos bienes o que cause la sus-
pensin o la deficiencia de un servicio, o que ponga en peligro la salud o la vida
de las personas, en los trminos que sealen los reglamentos de trabajo aplicables
a la dependencia respectiva." (Reforma del D. O. F. del 20 de enero de 1967, al
An. 46, fraccin 1 de la ley);
Il. Por conclusin del trmino o de la obra determinantes de la designacin;
lI1. Por muerte del trabajador;
IV. Por incapacidad permanente del trabajador, fsica o mental, que le impida
el desempeo de sus labores;
V. Por resolucin del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje en los casos
siguientes:
a) Cuando el trabajador incurriere en faltas de probidad U honradez o en
actos de violencia, amagos, injurias, o malos tratamientos contra sus jefes o com-
paeros o contra los familiares de unos u otros, ya sea dentro o fuera de las horas
de servicio.
. b) Cuando faltare por ms de tres das consecutivos a sus labores sin causa
Justificada.
e) Por destruir intencionalmente edificios, obras, maquinaria, instrumentos, ma-
terias primas y dems objetos relacionados con el trabajo.
d) Por cometer actos inmorales durante el trabajo. Cese de los trabajadores del
Estado por actos contrarios a las buenas costumbres. Sem, [ud. Fed. 6~ poca. T. 12,
pg. 246, 4~ Sala.
Cese de los trabajadores por actos contrarios a las buenas costumbres. VI poca.
T. XII, pg. 246, 4~ Sala; T. XXI, pg. 276, VI poca, 4<l Sala.
e) Por revelar los asuntos secretos o reservados de que tuvieren conocimiento
con motivo de su trabajo.
f) Por comprometer con su imprudencia, descuido o negligencia la seguridad
del taller, oficina o dependencia donde preste sus servicios o de las personas que
all se encuentren.
Probidad de los empleados. Sem. [ud. Fed. VI poca. T. 5, pg. 96, 4~ Sala,
maestros inmorales. VI poca, 4~ Sala, T. 1, pg. 96.
g) Por desobedecer reiteradamente y sin justificacin las rdenes que reciba de
sus superiores.
. h) Por concurrir habitualmente al trabajo en estado de embriaguez o bajo la
mfI~encia de algn narctico o droga enervante.
d 1) Por falta comprobada de cumplimiento a las condiciones generales de trabajo
e la dependencia respectiva.
j) Por prisin que sea el resultado de una sentencia ejecutoria. (Empleados su-
jetos a proceso: Sem. Jud. Fed. T. lIZ, pg. lZ47, V poca.)
En los casos a que se refiere esta fraccin, el trabajador que diere mo-
tivo para la terminacin de los efectos del nombramiento podr ser, desde
luego, suspendido en su trabajo, si con ello estuviere conforme al sindicato
de su dependencia, pero si no fuere as, el jefe superior de la oficina podr
ordenar la remocin a oficina distinta de aquella en que estuviera prestando
sus servicios hasta que sea resuelto en definitiva el conflicto por el Tribunal
Federal de Conciliacin y Arbitraje.t"
Si el Tribunal resuelve que fue justificado el cese, el trabajador no ten-
dr derecho al pago de salarios cados.
8. LA SALIDA DEL SERVICIO
Debemos distinguir los casos siguientes:
a) Interrupcin de la actividad;
b) Suspensin de los efectos del nombramiento; y
e) Terminacin de los efectos del nombramiento. Art. 46 de la Ley.
Por lo que se refiere al primer caso, o sea la interrupcin de la actividad
del empleado, deben distinguirse dos casos 1) Vacaciones; y 2) Licencias. El
artculo 30 de la ley previene que los trabajadores que tengan ms de seis
meses consecutivos de servicios, disfrutarn de dos perodos anuales de vaca-
ciones de diez das cada uno, en las fechas que se sealen al efecto.
La Secretara de Gobernacin es el rgano administrativo que por medio
de un decreto, seala la poca y condiciones de esta suspensin de trabajos
administrativos, que prcticamente inmovilizan a la administracin pblica
durante esos recesos.
De acuerdo con la ley los trabajadores que sufran enfermedades no pro-
fesionales, tienen derecho a licencias individuales, cuya duracin y condicio-
nes respecto del goce de sueldo dependen del trmino que el empleado tenga
de prestar servicios continuados.
Los empleados tienen derecho a licencias sin goce de sueldo por los tr-
minos que precisa la ley.
Despido justificado de los empleados pblicos.

16
Sem . [ud, Fed, 6;;1 poca. T. 3, pg. 124. 4<1 Sala.
Requisitos para el cese de los empleados pblicos.
Sem . [ud, Est, 6;;1 p. T. 3. pg. 124. 4'" S. . .
Pueden consultarse las siguientes ejecutorias de la Suprema Corte: Empleados sUJetOS
a proceso. T. H2. pg. 1247; suspensin de los empleados. T. 104, pg. 382; Cece o remo-
cin, T. 69. pg. 3073; T. 71. pg. 2559;; T. 99, pg. 287; reinstalacin: T. 99. pg. 1891,
T. 102. pg. 2064: T. 102. pg. 2046; Y en cuanto a prescripcin de la accin: T. 104.
p;ig. 2360 Y T. 104, pg. 1390.
Debemos referirnos a las licencias para comisiones sindicales. Son obli-

gaciones de los Poderes de la Unin: conceder licencia sin goce de sueldo a
sus trabajadores, para el desempeo de las comisiones sindicales que se les
confieran o cuando fueran promovidos temporalmente al ejercicio de otras
comisiones como funcionarios pblicos de eleccin o de otra ndole. Las
licencias abarcarn todo el perodo para el que hayan sido electos y ste
se computar como efectivo dentro del escalafn.
Las causas de suspensin temporal de los efectos del nombramiento son:
que el trabajador contraiga alguna enfermedad contagiosa que signifique
peligro para las personas que trabajan con l, y la prisin preventiva del
trabajador seguida de sentencia absolutoria o el arresto impuesto por autori-
dad judicial o administrativa a menos que tratndose de arrestos por delitos
Contra la propiedad, contra el Estado o contra las buenas costumbres, el Tri-
bunal de Conciliacin y Arbitraje, resuelva que debe tener lugar el cese
del empleado. '
La ltima reforma a la Ley de los Trabajadores al servicio del Estado, publicada

en el D. O. F. del 31 de diciembre de 1975, alude a un nuevo sistema respecto de
la terminacin del nombramiento.
El artculo 127 bis, ordena: "El procedimiento para resolver las controversias
relativas a la terminacin de los efectos del nombramiento de los trabajadores ante
el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, se desarrollarn en la siguiente
forma:
. 1: La dependencia presentar por escrito su demanda, acompaada del acta ad-
ministrativa y de los documentos a que se alude en el artculo 46 bis, solicitando
en el mismo acto el desahogo de las dems pruebas que sea posible rendir durante
la audiencia a que se refiere la siguiente fraccin.
n. Dentro de los tres das siguientes a la presentacin de la demanda se co-
rrer traslado de la misma al demandado, quien dispondr de nueve das hbiles
~ara Contestar por escrito, acompaando las pruebas que obren en su poder, se-
nalando el lugar o lugares en donde se encuentren los documentos que no posea,
para el efecto de que el Tribunal los solicite, y proponiendo la prctica de prue-
bas durante la audiencia a la que se refiere la fraccin siguiente; y
. In. Fijados los trminos de la controversia y reunidas las pruebas que se hu-
b,lesen presentado con la demanda y la contestacin, el Tribunal citar a una audien-
CIa que se celebrar dentro de los quince das siguientes de recibida la contestacin,
en la que se desahogarn pruebas, se escucharn los alegatos de las partes y se die-
t~r? los puntos resolutivos del laudo, que se engrosar dentro de los cinco das
Slgtllentes a la fecha de la celebracin de la audiencia, salvo cuando a juicio del
Tribunal se requiera la prctica de otras diligencias para mejor proveer, en cuyo
caso se ordenar que se lleven a cabo y una vez desahogadas se dictar el laudo
dentro de quince das."
9. LA COLABORACIN FORZADA U OBLIGATORIA A LOS PARTICULARES
El artculo 5 de la Constitucin dispone: "Nadie podr ser obligado a prestar

trabajos personales sin la justa retribucin y sin su pleno consentimiento, salvo el
trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial, el cual se ajustar a lo dis-
puesto en las fracciones 1 y II del artculo 123."
"En cuanto a los servicios pblicos slo podrn ser obligatorios, en los trminos
que establezcan las leyes respectivas, el de las armas y los de jurados, as como el
desempeo de los cargos concejiles y los de eleccin popular directa a indirecta. Las
funciones electorales y censales tendrn carcter obligatorio y gratuito; los servicios
profesionales de ndole social sern obligatorios y retribuidos en los trminos de la
ley y con las excepciones que sta seale." 17
Los prrafos siguientes, IlI, IV, V Y VI, aluden a convenios sobre la li-
bertad personal.
Las prestaciones que el Estado puede exigir a un particular deben distin-
guirse en dos grupos: en pocas anormales y en pocas normales. En el pri-
mer caso nos referimos a los artculos 26 y 29 de la Constitucin. En el
segundo el Estado no puede, obligar a un particular a una colaboracin
forzada, salvo los casos que hemos sealado del artculo 5. 1 8
Sobre el tema de la requisicin obligatoria y su constitucionalidad vase
el captulo sobre "requisicin" de esta' obra.
Fuera de los casos sealados en la Constitucin como servicio obligato-
rio, no puede imponerse en forma coactiva, por constituir un atentado a la
libertad. Por eso hemos de revisar nuestra legislacin administrativa, en casos
sealados en la Ley Federal Forestal o el Cdigo Sanitario Federal, que im-
ponen obligatoriamente a los particulares el desempeo de ciertos servicios.
17 Juan de la Torre. Guia para el estudio del derecho constitucional mexicano. Mxi-
co, 1886. Tip. de J. V. Villada. 1 v. 392 pgs. Pg. 7.
Artculo 12 del proyecto de Constitucin de 1856.
Zarco, T. 1, sesiones del 18, 21 Y 22 de julio de 1856, pgs. 714 a 718 y 720 a 733.
Castillo Velasco. Derecho Constitucional. Cap. 111.
Montiel y Duarte, Gar. Ind. T. 11. Cap. 111.
Rodrguez. Der. Const., pg. 299.
Lozano. Der. del Hombre. Nmeros 137 a 149.
Artculo 5 constitucional reformado el 25 de septiembre de 1873.
A propsito de "cargos concejiles" debemos recordar que en la legislacin del siglo
pasado eran encargos del municipio como jefes de manzana, jefes de seccin y otrOS.
18 "Las prestaciones, como cargas pblicas que son, slo deben imponerse por ley .0
por aquellas entidades o autoridades a las que la ley haya conferido la facultad de CJug1f
determinadas prestaciones. El no cumplir la prestacin puede motivar, o la adopcin de
medidas para exigirla, o, en ciertos casos, la imposicin de penas pecuniarias." Jos Gascn
y Marn. Tratado de derecho administrativo. T. 1, pg. 355, 1955.
CAPTULO VI
DERECHO DE LOS TRABAJADORES PBLICOS A SER

JUZGADOS POR EL TRIBUNAL FEDERAL DE
CONCILIACIN y ARBITRAJE DE LOS
TRABAJADORES AL SERVICIO
DEL ESTADO
1. Naturaleza jurdica del tribunal.-2. Organizacin.-1J. Competencia.-4.

Procedimiento.-5. Pruebas.-6. Las resoluciones o laudos.-7. Los recur-
sos icoutra los laudos.-8. Los conflictos entre el Poder Judicial de la
Federacin y sus servidores.
1. NATURALEZA JURDICA DEL TRIBUNAL
La creacin de un tribunal es una empresa ardua y delicada, pues el

primer requisito es organizarlo de modo que inspire el respeto, la autoridad
y la confianza de la opinin general.'
Creado por el estatuto de 1938 se le ratific en la reforma de 1941 y
ms ~arde elevado a la categora de institucin constitucional en la reforma
publIcada en el D. O. F. del 5 de diciembre de 1960.
El artculo 123, apartado B, fraccin XII de la Constitucin ordena:
"Los conflictos individuales, colectivos o intersindicales, sern sometidos
a .un Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje integrado segn lo preve-
uido en la ley reglamentaria."
. La exposicin de motivos de esta reforma constitucional precis: "Se
reItera en el proyecto el funcionamiento de un Tribunal de Arbitraje al que,
a?e~s, se asignan, en forma expresa, funciones conciliatorias para el cono-
CImIento y resolucin de los diversos conflictos que puedan surgir entre el
Estado y sus servidores."
Por lo que se refiere a las Juntas de Conciliacin y Arbitraje, la Corte ha
--
establecido la siguiente jurisprudencia: Tesis nmero 95: "No son tribunales
de derecho, y por lo mismo no estn obligados, al pronunciar sus fallos, a
1 "La situacin del funcionario es una situacin de derecho pblico, y de los litigios
i,aubadre,
ue
se originen con la Administracin
ob, cit., pg. 646.
deben conocer los tribunales administrativos."
431
ANDRS SERRA ROJAS
sujetarse a los mismos cnones que los tribunales ordinarios." [ur. 17-65, 1~
Sala.
El tribunal de referencia es un tribunal administrativo desde el punto de
vista formal, pero materialmente debe catalogarse dentro de los asuntos que
la doctrina conoce bajo el rubro de asuntos concencioso-admnistrativos."
El artculo 14 de la Constitucin alude "a los tribunales previamente es-
tablecidos", este tribunal establecido por un mandato constitucional rene
las caractersticas de un tribunal de lo contencioso administrativo en materia
laboral oficial.
No estamos en presencia de un "tribunal especial" en los trminos del
artculo 13 de la Constitucin, porque no reduce su aplicacin a personas
determinadas. Cualquiera, siendo empleado o funcionario, puede estar en
el caso de su competencia. En el tribunal especial la competencia se con-
creta a personas determinadas en tribunales que no estn previamente esta-
blecidos o posteriores a los hechos que se imputan.f
La Suprema Corte ha establecido la siguiente jurisprudencia sobre el Tribunal

de Arbitraje: "Cuando los trabajadores del Estado se vean afectados por actos de
los titulares de las dependencias en que prestan sus servicios, si desean reclamar
tales actos deben ocurrir al Tribunal de Arbitraje a proponer sus correspondientes
quejas, antes de promover el juicio de garantas, pues si en lugar de agotar dicho
medio de defensa legal ocurren directamente al juicio de amparo, ste debe sobre-
seerse." (ndice 1917-1965. Tesis jurisprudencia1 188, 4~ Sala, pg. 177.)
2. ORGANIZACIN
El Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje es colegiado y lo inte-

gran un magistrado representante del Gobierno Federal que es designado por
ste, un magistrado representante de los trabajadores, designado por la Fede-
racin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado, y un magistrado
tercer rbitro que nombrarn los dos representantes citados. Este ltimo fun-
cionar como presidente.s
El tribunal contar con un secretario general de Acuerdos" los secreta-
rios, actuarios y el personal que sea necesario. Los secretarios actuarios Y
empleados del tribunal estarn sujetos a la presente ley; pero los conflictoS
2 El tribunal de arbitraje en Mxico es un tribunal administrativo que limita su com-

petencia a la aplicacin de la ley de los servidores del Estado.
3 En un principio la Corte desconoci la naturaleza jurdica de los tribunales obreros:
"Las Juntas de Conciliacin)' Arbitraje no son tribunales ni tienen imperio para ejecutar
sus resoluciones: son meras entidades consultivas, y por lo tanto, el hecho de que las
Juntas de Conciliacin y Arbitraje ejecuten sus sentencias, es violatorio del artculo J4
constitucional, porque no siendo tribunales, si se les quisiera dar ese carcter no slo vio-
laran el artculo 14, sino que violaran tambin el artculo 13 de la Constitucin, porque
seran tribunales especiales." A partir del Gobierno del General Obregn la Corte reconoce
que las Juntas son Tribunales Federales.
4 Vase la Ley Federal del Trabajo.
que se suciten con motivo de la aplicacin de la misma, sern resueltos por

las autoridades federales del trabajo. Los secretarios deben ser licenciados en
Derecho.
3. COMPETENCIA
Artculo 124 de la ley:
"El Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje ser competente para: 5

1. Conocer de los conflictos individuales que se susciten entre titulares de una
dependencia y sus trabajadores; 6
Il. Conocer de los conflictos colectivos que surjan entre el Estado y las orga-
nizaciones de trabajadores a su servicio;
Il.l, Conceder el registro de los sindicatos o, en su caso, dictar la cancelacin
del mismo;
IV. Conocer de los conlfictos sindicales e intersindicales, y
V. Efectuar el registro de las condiciones generales de trabajo."
4. PROCEDIMIENTO
A) La tase conciliatoria del procedimiento
Artculo 125:
!an pronto reciba la primera promocin relativa a un conflicto colectivo
0. sindical, el presidente del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje
c~t~r a las partes dentro de las 24 horas siguientes, a una audiencia de con-
cIlIacin que deber llevarse a cabo dentro del trmino de tres das contados
a partir de la fecha de la citacin.
En esta audiencia procurar avenir a las partes; de celebrarse convenio,
se e~eva~ a la categora de laudo, que las obligar como si se tratara de sen-
tencia ejecutoriada.
La audiencia no debe omitirse porque su omisin produce indefensin.
por lo que debe reponerse el procedimiento. Tesis jurisprudencial Nm. 97,
4~ Sala, JUl'. 17-65.
B) La tase de arbitraje del procedimiento

Si no se avienen, remitir el expediente a la Secretara General de Acuer-
dos.d~l Tribunal para que se proceda al arbitraje de conformidad con el pro-
cedImIento que establece la ley.
En el procedimiento ante el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje
Tribunal de arbitraje. Competencia. Sem, [tul, Fed. 5<1 poca. T. il2, pg-. 1259.
5
Facultades del Tribunal de Arbitraje. Sem, [tul, Fetl, 6<1 poca. 4<1 S. T. 2, pg. 140.
6 Trabajadores del Estado. Actos de los titulares reclamahles ante los tribunales de
arbitraje. Sem, Jud. Fed. 6<1 p. 4<1 S. T. 27. pg. 43.
28
no se requiere forma o solemnidad especial en la promocin o intervencin

de las partes.
El procedimiento para resolver las controversias que se sometan al Tri-
bunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, se reducir a la presentacin de
la demanda respectiva que deber hacerse por escrito o verbalmente por me-
dio de comparecencia; a la contestacin que se har en igual forma; y a una
sola audiencia en la que se recibirn las pruebas y alegatos de las partes, y
se pronunciar resolucin, salvo cuando a juicio del propio tribunal se re-
quiera la prctica de otras diligencias, en cuyo caso se ordenar que se lleven
a cabo, y una vez desahogadas, se dictar el laudo.
Las actuaciones se efectuarn con la asistencia de los magistrados que
integran el tribunal, y sern vlidas con la asistencia de dos de ellos. Sus
resoluciones se dictarn por mayora de votos.
La demanda deber contener: I. El nombre y domicilio del reclamante;
II. El nombre y domicilio del demandado; III. El objeto de la demanda;
IV. Una relacin de los hechos, y V. La indicacin del lugar en que puedan
obtenerse las pruebas que el reclamante no pudiere aportar directamente y
que tengan por objeto la verificacin de los hechos en que funde su demanda
y las diligencias cuya prctica solicite con el mismo fin. A la demanda acom-
paar las pruebas de que disponga y los documentos que acrediten la perso-
nalidad de su representante, si no concurre personalmente.t
La contestacin de la demanda se presentar en un trmino que no ex-
ceda de cinco das, contados a partir del siguiente a la fecha de su notifica-
cin; deber referirse a todos y cada uno de los hechos que comprenda la
demanda y ofrecer pruebas en los trminos de la ley. Cuando el domicilio del
demandado se encuentre fuera del lugar en que radica el tribunal, se amplia-
r el trmino a un da por cada 40 kilmetros de distancia o fraccin que
exceda de la mitad. Artculos 115 a 130 de la Ley.
Por lo que se refiere al procedimiento, la Corte ha emitido la siguiente
tesis jurisprudencial, Nm. 120; 4~ Sala, Jur. 17-65; "Ni la Ley del Trabajo,
ni la de Amparo, exigen que se formule reclamacin o protesta contra viola-
ciones del procedimiento cometidas por las juntas, como requisito para que
proceda el juicio de garantas."
5. PRUEBAS
Como indicamos, en una sola audiencia se recibirn las pruebas que apor
ten las partes.?
'7 Irreg-ularidades de la demanda presentada ante el tribunal. Sem. [ud. Eed, @ poca
4" S. T. 8<1 pg. 193.
8 Efectos jurdicos de la falta de contestacin de la demanda. Sem, [ud, de la Fed. @
poca. T. 13, pg. 224. 4<1 S.
9 Contestacin inoportuna. 6<1 poca. T. 34, pg. 69.
Excepciones ante el Tribunal. Sem. [ud, Fed, 6~ p, 4<1 S. T. 4, pg. 12.
En la demanda se contiene, adems de una relacin de hechos, 1<1: indi-

cacin del lugar en que puedan obtenerse las pruebas que el reclamante no
pudiera aportar directamente y que tengan por objeto la verificacin de los
hechos en que funda su demanda y las diligencias cuya prctica solicite con
el mismo fin.
A la demanda acompaar las pruebas de que disponga y documentos que
acrediten la personalidad de su representante, si no concurre personalmente.
Tambin la contestacin de la demanda, adems de la relacin de hechos
ofrecer las pruebas en los trminos antes sealados.
En la audiencia aludida, que se verificar el da y hora citados se abrir
el perodo de recepcin de pruebas, siendo calificadas por el tribunal, admi-
tiendo las que estime pertinentes y desechando aquellas que resulten notoria-
mente inconducentes o contrarias a la moral o al derecho, o que no tengan
relacin con la litis. Acto continuo se sealar el orden de su desahogo, pri-
mero las del actor y despus las del demandado, en la forma y trminos que
el tribunal estime oportunos, tomando en cuenta la naturaleza de las mismas
y procurando la celeridad en el procedimiento. 10
En la audiencia slo se aceptarn las pruebas ofrecidas previamente a no
ser que se refieran a hechos supervenientes en cuyo caso se dar vista a la
contraria, o que tengan por objeto probar las tachas contra testigo, o se trate
de la confesional siempre y cuando se ofrezcan antes de cerrarse la audiencia.
El tribunal apreciar en conciencia las pruebas que se le presente, sin
sujetarse a reglas fijas para su estimacin y resolver los asuntos a verdad
s~bida y buena fe guardada, debiendo expresar en su laudo las considera-
ciones en que se funde su decisin. u
Los laudos deben contener el estudio de las pruebas rendidas: "No basta
que en un laudo se diga que se ha hecho el estudio y la estimacin de las
pruebas que fueron rendidas, sino que debe consignarse en el mismo, ese es-
tudio y esa estimacin, pues aunque las juntas no estn obligadas a sujetarse
a reglas para la apreciacin de pruebas, esto no las faculta a no examinar
todas y cada una de las que aporten las partes, dando razones en que se fun-
dan para darles, o no, valor en el asunto sometido a su decisin." Tesis [uris-
prudencial, Nm. 100, 4~ Sala. Jur. 17-65.
Adems, deben considerarse estas tesis de la misma recopilacin:
. 1? Tesis jurisprudencial, nmero 1106. Pruebas ante el tribunal de arbitraje. Inves-

tigacIOnes administrativas. "Cuando el titular de una unidad burocrtica aporta como
pru~ba en el juicio una investigacin de carcter administrativo en la que rindieron
decl.araciones personas extraas al conflicto, tal documento debe considerarse como prueba
teStImonial escrita, por lo que es indispensable ofrecerla como tal, dando oportunidad
a la parte contraria para repreguntar a los firmantes, pues de no hacerlo as, carece de
valor probatorio."
T 11 Pruebas ante el tribunal de arbitraje. 6\\ poca. 4\\ S. T. 19, pg. 91. T. 2, pg. 63.
. 10, pg. 105. Sem. [ud, Federacin.
Falta de ratificacin de la prueba documental: Sem, [ud, Fed. 6'1- poca. 4" S. T. 25,
pg. 142 Y apreciacin de las pruebas. Idem.
Son las Juntas soberanas para apreciar la prueba pericial. Tesis nmero 121.
Deben excluirse las reglas contenidas en otros ordenamientos sobre aprecia-
cin y valoracin de pruebas. Tesis nm. 122.
Las Juntas no deben alterar los hechos o incurrir en defectos de lgica en el
raciocinio. Tesis nm. 123.
Las Juntas estn obligadas a estudiar pormenorizadamente todas y cada una de
las pruebas que se rindan. Tesis nm. 124.
Las Juntas no deben omitir el estudio de alguna o algunas de las pruebas apor-
tadas por las partes. Tesis nm. 125.
No deben apreciar globalmente las pruebas rendidas. Tesis nm. 126.
Las pruebas para mejor proveer deben ser aquellas que tiendan a hacer luz
sobre los hechos controvertidos que no han llegado a dilucidarse con toda precisin,
no las omitidas por las partes. Tesis nm. 127.
6. LAS RESOLUCIONES O LAUDOS
La Ley de los servidores del Estado denomina "resolucin", "laudo", o

"determinacin", a la sentencia dictada por el tribunal.P
El tribunal apreciar en conciencia las pruebas que le presenten sin su-
jetarse a reglas fijas para su estimacin, y resolver los asuntos a verdad sao
bida y buena fe guardada, debiendo expresar en su laudo las consideraciones
en que funde su decisin.
Antes de pronunciarse el laudo, los magistrados representantes podrn
solicitar mayor informacin para mejor proveer en cuyo caso el tribunal acor-
dar la prctica de las diligencias necesarias.
Pronunciado el laudo, el tribunal lo notificar a las partes. Desde luego
esta resolucin discrepa de las sentencias judiciales de estricto derecho, p~es
la ley da una amplia libertad al tribunal para estimar las pruebas sin sUJe
tarse a reglas procesales fijas.
Las resoluciones dictadas por el Tribunal Federal de Conciliacin y Ar-
bitraje sern inapelables, y debern ser cumplidas desde luego por las auto'
ridades correspondientes. .
Los laudos pueden ser congruentes o incongruentes segn su naturaleza
jurdica.
Laudo congruente. El laudo congruente es aquel que guarda conformidad
de extensin, concepto de alcance entre el fallo y las pretensiones de las
partes formuladas durante el juicio.t"
"Cuando la accin que ejercita un trabajador es distinta de aquella que
puede deducirse de los hechos y del contrato en que se apoya para ejercitarla,
aun probados stos la autoridad juzgadora tiene que absolver, porque la parte
12 Efectos de los laudos condenatorios del tribunal. Sem. [ud, Fed. 6<>- poca. T. 9.
pg. 168. "Son sentencias de condena y no de nulidad, por lo menos en los empleados
pblicos que se dicen injustamente despedidos."
13 Congruencia de sus fallos. Sem. [ud, Fed. 6;1 poca. 4:). S. T. 9, pg. 163.
Laudos incongruentes. Sem, [ud, Fed. 6;1 poca. 4"" S. T. 16, pg. 63.
contraria slo puede defenderse de la accin distinta y el laudo condenatorio

que se pronunciara sera incongruente con la accin ejercitada y las excep-
ciones que se hubieren opuesto." Sem. [ud, Fed. 6~ poca. Informe del Pdte.
1962. 4~' Sala, pg. 9.
El laudo incongruente es aquel que no guarda conformidad entre las pre-
tensiones demandadas y el texto ilgico de la resolucin.
7. Los RECURSOS CONTRA LOS LAUDOS
La Suprema Corte ha sentado la siguiente tesis jurisprudencial: Nm. 96,

4~ Sala, Jur. 17-65: "Las Juntas de Conciliacin y Arbitraje no deben revocar
sus propias determinaciones, pues as se deduce del artculo 555 de la Ley
Federal del Trabajo." Adems la tesis 102.
Procedencia del amparo directo contra los laudos del Tribunal de Arbi-
traje: "Los laudos del Tribunal de Arbitraje son sentencias definitivas contra
las que no cabe recurso alguno, por lo que en su contra no procede el am-
paro promovido ante el juez de Distrito, sino el directo, o sea aquel de que
la Suprema Corte conoce en nica instancia." Tesis Jurisprudencial Nm. 101,
4~ Sala, JUl'. 17-65.
Por lo que se refiere al propio Tribunal Federal de Conciliacin y Arbi-
traje de los trabajadores pblicos, carece de facultades para interponer revi-
sin, de acuerdo con la Tesis jurisprudencial nmero 205, 4~ Sala, JUl'. 17-65.
Desde luego no existe en la va administrativa, ante el tribunal o cual-
quier rgano administrativo, ningn recurso en contra de las resoluciones o
laudos del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los trabajadores
al servicio del Estado.w
Los asuntos son ventilados a travs del recurso extraordinario del juicio
~e .amparo, del cual conoce la Sala del Trabajo de la Suprema Corte de Jus-
tICIa de la N acin.
La ley orgnica del Poder Judicial de la Federacin dispone en su artculo
27, fraccin 1: "Corresponde conocer a la Cuarta Sala: l. De los juicios de
amparo que se promuevan ante la Suprema Corte de Justicia, en nica ins-
tancia, contra laudos pronunciados por las Juntas de Conciliacin y Arbitraje,
ya sean federales o locales, por violaciones cometidas en ellos." 15
.14 Tesis jurisprudencial nmero 1105. Suprema Corte de Justicia de la Nacin: El

Tribuna de arbitraje carece de facultades para interponer revisin. "Cuando las autori-
dades responsables actan resolviendo una controversia y su resolucin es atacada en
amparo, carecen del derecho de interponer revisin por ausencia del inters necesario
p~ra la prosecucin del juicio y del que slo son titulares el quejoso y el tercero perju-
dlca~o. Por tanto, si el Tribunal de Arbitraje resuelve una controversia, carece de inters
precIso para la prosecucin del litigio en el cual se versan exclusivamente los intereses
de los sujetos de la relacin jurdica, y si interpone revisin en el amparo promovido en
COntra de su sentencia, tal recurso debe desecharse."
15 Tal es la redaccin actual en esta: fraccin en virtud de la reforma publicada en el
D. O. F. de la Fed. del 19 de febrero de 1951.
El amparo procede contra sentencias definitivas o laudos, sea que la vio-

lacin se cometa durante el procedimiento o en la sentencia misma, se pro-
mover directamente ante la Suprema Corte. El artculo 107, fraccin V,
inciso e) y d) de la Constitucin, ordena:
"En los juicios civiles del orden federal, las sentencias podrn ser recla-
madas en amparo por cualquiera de las partes incluso por la Federacin en
defensa de sus intereses patrimoniales, y en materia laboral, cuando se recla-
men laudos dictados por Juntas Centrales de Conciliacin y Arbitraje de las
entidades federativas, en conflictos de carcter colectivo; por autoridades fe-
derales de Conciliacin y Arbitraje en cualquier conflicto, o por el Tribunal
Federal de Conciliacin y Arbitraje de los trabajadores al servicio del Estado.
El Estado patrono puede pedir amparo contra el Tribunal de Arbitraje.
Tesis [urisprudencial Nm. 72, 4~ Sala, JUl'. 17-65.
8. Los CONFLICTOS ENTRE EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN

y SUS SERVIDORES
El estatuto de 1942 entregaba al conocimiento del Tribunal de Arbitraje

de los' servidores pblicos las controversias entre la Suprema Corte de Jus-
ticia de la Nacin y sus trabajadores. Este poder, con acopio de justas razo-
nes, no acept esa competencia para juzgar las controversias de referencia
estimndolas lesivas a su soberana.t"
El criterio de la Corte se resumi en estos trminos: "Que no acepta ni
podr aceptar por ningn motivo ni bajo cualquier aspecto que el Tribunal
de Arbitraje tenga facultad alguna conforme a la Constitucin General de
los Estados Unidos Mexicanos, Ley Suprema a la que deben ajustarse no
slo los actos de cualquier autoridad, por elevada que sea, sino aun las mis-
mas leyes que expida el Congreso de la Unin para emplazar y someter a
juicio a cualquiera de los rganos del Poder Judicial Federal, y especialmente
a la Suprema Corte, pues como tribunal mximo del pas ningn otro poder
de los instituidos por la Constitucin puede revisar o juzgar de sus resolucio-
nes que constituyen el ejercicio pleno de su soberana y que por lo tanto, me
nos puede un tribunal secundario, como lo es el de arbitraje, tener facultades
constitucionales para enjuiciar a la Suprema Corte."
La reforma al artculo 123, apartado B, fraccin XII segunda parte, de la
Constitucin vino a resolver esa situacin al ordenar: 17
16 Nota del Presidente de la Suprema Corte del 11 de julio de 1943. Esta situacin se
resolvi con la reforma constitucional mencionada.
En sesin plenaria del 16 de enero de 1939 la Suprema Corte reconoci al Sindicato
de trabajadores del Poder Judicial de la Federacin, por estar satisfechos los artculos 46
y 49 del Estatuto. ..
Opinin del licenciado Salvador Urbina, presidente de la Suprema Corte de JustICIa
de la Nacin del 11 de julio de 1941.
17 Reforma constitucional al artculo 123 de la Constitucin publicada en el D. O. F.
"Los conflictos entre el Poder Judicial de la Federacin y sus servidores,

sern resueltos por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin."
"Una necesaria excepcin se establece a este respecto: los casos de con-
flictos entre el Poder Judicial Federal y sus trabajadores. Con el propsito de
salvaguardar su dignidad y decoro como el rgano mximo que ejerce la fun-
cin jurisdiccional se establece la competencia exclusiva del pleno de la Su-
prema Corte para conocer de estos conflictos y resolver en una sola instan-
cia, conforme al procedimiento que la ley reglamentaria establece." Exposi-
cin de motivos de la reforma constitucional.
En relacin con este precepto, la Suprema Corte aprob en sus sesiones
plenarias del 21 al 28 de noviembre de 1961 el "Reglamento para la tramita-
cin y resolucin de los conflictos entre el Poder Judicial Federal y sus ser-
vidores de base."
La ley federal de los trabajadores al servicio del Estado, reglamentaria
del apartado B del artculo 123 constitucional, D. O. del 28 de diciembre de
1963, reglament la reforma constitucional en sus artculos 152 a 167 en
estos trminos:
Los conflictos entre el Poder Judicial de la Federacin y sus servidores,
sern resueltos en nica instancia por el pleno de la Suprema Corte de Jus-
ticia de la Nacin. Art. 152.
Para los efectos del artculo anterior, se constituye con carcter perma-
nente una comisin encargada de sustanciar Jos expedientes y de emitir un
dictamen el que pasar al pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Na-
cin para su resolucin. Art. 153.
La comisin sustanciadora se integrar con un representante de la Su-
prema Corte de Justicia de la Nacin, nombrado por el pleno, otro qy.e nom-
brar el sindicato de trabajadores del Poder Judicial de la Federacin, y un
tercero, ajeno a uno y otro, designado de comn acuerdo por los mismos.
Las resoluciones de la comisin se dictarn por mayora de votos. Art. 154.
La comisin funcionar con un secretario de acuerdos que autorice y d
fe de lo actuado; y contad con los actuarios y la planta de empleados que sea
necesaria. Los sueldos y gastos que origine la comisin se incluirn en el
presupuesto de egresos del Poder Judicial de la Federacin. Art. 155.
Los miembros de la comisin sustanciadora debern reunir los requisitos
que seala el Art. 121 de esta ley. El designado por el pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin, y el tercer miembro, debern ser adems,
l~cenciados en derecho y durarn en su encargo seis aos. El representante del
sllldicato durar en su encargo slo tres aos. Los tres integrantes disfrutarn
d~l sueldo que fije el presupuesto de egresos y nicamente podrn ser remo-
vdos por causas justificadas y por quienes les designaron. Art, 156.
Los miembros de la comisin sustanciadora que falten definitiva o tem-
poralmente, sern suplidos por las personas que al efecto designen los mis-
mos que estn facultados para nombrarlos. Art. 157.
La comisin sustanciadora se sujetar a las disposiciones del capitulo JI
del ttulo sptimo de la ley. para la tramitacin de los expedientes.
En los conflictos en que sea parte un Tribunal Colegiado de Circuito, un

magistrado unitario de circuito o un juez de distrito y tengan que desaho-
gar diligencias encomendadas por la comisin sustanciadora, actuarn como
auxiliares de la misma con la intervencin o representacin del sindicato.
El trabajador afectado tendr derecho a estar presente.
El pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin se reunir cuan-
tas veces sea necesario para conocer y resolver los dictmenes que eleve a su
consideracin la comisin sustanciadora.
La audiencia se reducir a la lectura y discusin del dictamen de la co-
misin sustanciadora y a la votacin del mismo. Si fuere aprobado en todas
sus partes o con alguna modificacin, pasar al presidente de la Suprema
Corte para su cumplimiento; en caso de ser rechazado, se turnarn los autos
al ministro que se nombre ponente para la emisin de un nuevo dictamen.
Sobre nuevos aspectos de esta materia recomendamos la lectura de la obra
de Alberto Trueba Urbina "Nuevo Derecho Administrativo del Trabajo.
Teora Integral" 2 vols. Ed. Porra, S. A., T. 1, pgs. 449 y ss.
CAPTULO VII
LA RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES

DEL ESTADO
l. El sistema de sanciones a los servidores del Estado.-2. El poder dis-

ciplinario de la administracin pblica.-3. La responsabilidad civil de
los servidores del Estado.-4. La responsabilidad penal de los servidores
del Estado.-5. Destitucin por mala conducta de los Ministros de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin.-6. Los delitos comunes de los
servidores pblicos: a) Delitos del orden comn de los altos funciona-
rios de la Federacin; b) Delitos del orden comn de los dems funcio-
narios y empleados.-7. Delitos y faltas oficiales de los servidores del
Estado.-8. Delitos oficiales cometidos por altos funcionarios del Estado.
9. Delitos y faltas oficiales de los dems servidores del Estado.-lO. La
responsabilidad poltica de los servidores del Estado.
1. EL SISTEMA DE SANCIONES A LOS SERVIDORES DEL ESTADO
La falta de cumplimiento de los deberes de la funcin pblica por los

trabajadores pblicos origina responsabilidades de naturaleza diversa con res-
pecto de la Administracin pblica y de terceros.
~l funcionario y el empleado pblico estn subordinados a la ley y a su
de?Ido cumplimiento, por esto, estn obligados a responder de sus actos p-
blIcos. La responsabilidad en la funcin pblica es la obligacin en que se
encuentra el servidor del Estado que ha infringido la ley, por haber cometido
un delito una falta, o ha causado una prdida o un dao.
. El trabajador al servicio del Estado en el desempeo de su cargo puede
Incurrir en faltas o delitos, que deben ser reprimidos para mantener una efi-
ca~ y justa administracin. Esto provoca tres tipos de responsabilidad: la ad-
mlllIstrativa, la penal y la civil:
a). Las faltas leves originan el poder disciplinario de la administracin
que ~lene el derecho de imponer penas correctivas de la misma naturaleza en
relacIn con la falta cometida. Si sta asume un carcter ms grave se aplican
penas expulsivas o depurativas ms severas, como la suspensin o el cese.
b) Cuando durante el ejercicio del cargo se cometan delitos, se origina
l~ responsabilidad penal debiendo ser consignados los responsables a las auto-
ndades judiciales correspondientes.
441
e) Otro tipo de responsabilidad que se origina es la responsabilidad civil

o patrimonial por las lesiones que se producen en los bienes del Estado.
Consideramos que la exposicin de motivos de la Ley de Responsabilida-
des ha expresado la naturaleza de la responsabilidad en la funcin pblica
en trminos precisos. En su parte relativa nos dice:
"El ciudadano que se ha escogido para desempear una funcin pblica debe
comprobar, por medio de su comportamiento, que posee aquellas cualidades que
en l fueron supuestas para hacerlo merecedor de tal investidura, constituyndose en
un ejemplo constante de virtudes cvicas, como medio, el ms propicio, para fin-
car un slido concepto de responsabilidad y de adhesin por parte del pueblo.'
"El Estado, por su parte, debe proveer las medidas eficaces para perseguir a los
malos funcionarios que, violando la confianza que en ellos se deposita, hacen de la
funcin pblica un medio para satisfacer bajos apetitos, y aun cuando el pueblo,
con su claro sentido de observacin, seale y sancione con su desprecio a los fun-
cionarios prevaricadores y desleales que atentan contra la riqueza pblica o contra
la vida o la libertad, o la riqueza de las personas, etc., esa sancin popular, p?r
ms enrgica que en s misma sea, no puede considerarse lo bastante para dar satis-
faccin al imperioso reclamo de la justicia.
"La actuacin criminal de los malos funcionarios, cuando queda indefinidamen-
te impune, adems de constituir un pernicioso ejemplo, puede conducir al pueblo
a la rebelda como nico medio para libertarse de ellos; o bien, puede llevarlo a
la abyeccin como resultado de un sometimiento impotente, signo indudable de
decadencia, o bien, produce un estado latente de inconformidad y de rencor, .q~e
le hace ver al Gobierno no como la entidad superior instituida para su benef1~IO,
respetable y orientadora que habr de conducirlo al bienestar y al progreso, silla
como un poder desptico y concupiscente que slo lo oprime y explota."
"El funcionario o empleado pblico es responsable del incumplimiento de los
deberes que le impone la funcin que desempea. La responsabilidad puede ser d~
ndole administrativa, civil o personal. La responsabilidad administrativa se an-
gina por la comisin de faltas disciplinarias y da lugar a la imposicin de correc-
ciones de carcter tambin disciplinario. La fraccin 1 del artculo 238 del regla-
mento de la ley orgnica de la contralora de la Federacin, que estableca las tres
clases de responsabilidad que se acaban de mencionar, defina la primera d~ ,ellas
en los siguientes trminos: 'Administrativas cuando se refieren a faltas u omiSiones
-
en el desempeo de las labores y que pueden ser corregidas mediante pro cediImle
. nlO
puramente administrativo.' Se est en presencia de la responsabilidad civil cuando
el incumplimiento de las obligaciones pblicas se traduce en un menoscabo en el
patrimonio del Estado. En ese caso se trata de una responsabilidad exclusivamente
pecuniaria, que se establece con el nico fin de resarcir al Estado de los daos su-
fridos. La fraccin II del precepto invocado consideraba como responsabilidad.es de
este tipo aquellas que 'provengan de faltas o errores cometidos en el maneJ.o de
fon d os o bilenes que traigan
' aparejadas
. la prdida o menoscabo d-e d'eh
I os bienes.
O 1 . . . celebra-
as que se ongrnan por satisfacer las prestaciones derivadas de contratoS
1 Antecedentes: Decreto del 24 de marzo de 1813. Reglas para que se haga efectiva la
responsabilidad de los empleados pblicos. Dubln. T. 1, pg. 403.
Ley de responsabilidades del 13 de noviembre de 1870.
Ley de responsabilidades del 6 de junio de 1896.
dos con el Gobierno Federal o sus dependencias. Y, por ltimo, las que emanen
de la comisin de un delito.' Y se incurre en responsabilidad penal cuando en el
ejercicio de sus funciones el empleado o funcionario ejecuta un hecho que la ley
considera como delito. La fraccin III del mismo artculo 238 empleaba la siguiente
definicin: 'Penales cuando provengan de delitos o faltas previstos por la ley penal.'
La fuente de las tres clases de responsabilidades se encuentra en la ley de tal ma-
nera que en todo caso tendr que ocurrirse al derecho positivo para determinar la
responsabilidad correspondiente a un hecho determinado si el autor puede ser simul-
tneamente responsable de Zas tres rdenes por la misma falta y la autoridad puede
declararla. Ahora bien, si el quejoso era empleado federal y al entregar el puesto
que desempeaba se encontr un faltante en las existencias que estaban bajo su
guarda, y la autoridad administrativa considerando que el faltante de bienes de la
Federacin podra constituir la comisin de un delito y por lo mismo que se estaba
en el caso de responsabilidad penal, denunci los hechos al Ministerio Pblico y
ste ejerci la accin penal correspondiente, se dict auto de formal prisin contra
el quejoso por el delito de peculado, y se sobresey en el proceso por haber formu-
lado el representante social conclusiones no acusatorias." Sem, [ud, Fed. T. 80,
pg. 486, V poca.
Sem. [ud; Fed. VI poca. 4~ Sala, T. XXVII, pg. 50; T. XXIV, 4\1 Sala, pgi-
na 123, V poca.
2. EL PODER DISCIPLINARIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
El poder disciplinario es la facultad que tiene el Estado de aplicar a su

personal que no cumple con sus obligaciones o deberes administrativos, una
sancin por las faltas que ha cometido en el ejercicio de su cargo. El poder de
represin disciplinaria permite a la administracin corregir los errores y
anormalidades en los servicios pblicos, encauzando la accin administrativa
con eficiencia y moralidad.
El poder disciplinario es interno a la administracin, a diferencia del de-
recho penal administrativo que es externo de la administracin y comprende
a otras personas.
Por este medio se asegura el cumplimiento de la relacin jerrquica y de
los deberes que impone la funcin pblica. De acuerdo con nuestro sistema
laboral administrativo, estas sanciones que se producen por las faltas en el
orden interno, pueden ser impuestas: a) Unas directamente por la propia
Administracin pblica; y b) Otras a solicitud de ella ante el Tribunal Fe-
deral de Conciliacin y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado.
" El artculo 87 de la ley ordena: Las condiciones generales de trabajo se
fIJ~r~n por los titulares de la dependencia respectiva tomando en cuenta la
~PIll1n del sindicato correspondiente. El artculo 88 de la ley ordena que:
~a~ condiciones generales de trabajo ordenan: ... 111. Las disposiciones dis-
CIplInarias y la forma de aplicarlas." El artculo 46, Frac. V de la ley, seala
los .~asos en que un trabajador puede ser cesado por justa causa, por reso-
IUcIan del tribunal aludido.
La doctrina administrativa reconoce diversos casos de sanciones disci pli-
narias, siendo las ms importantes las siguientes: apercibimiento, multa, tras-

lado de destino o de residencia, suspensin de empleo, prdida de un derecho
en el escalafn y cese.s
La ley de los trabajadores del Estado considera algunas de estas sancio-
nes, excluyendo la multa, reglamenta el traslado, establece las condiciones de
suspensin, artculo 45, y los de cese, artculo 46.
La Suprema Corte ha resuelto "que carece de facultades para decidir si una

falta cometida por un empleado debe ser dispensada o no, ya que esta cuestin
slo corresponde a la facultad discrecional de la autoridad responsable y es as que
la Corte cometera una censurable sustitucin de criterio si interviniere en la califi-
cacin de dichas faltas, por la sola inconformidad injustificada del interesado,"
(Sem, Jud. Fed. V p. T. 112, pg. 835.)
En algunas dependencias administrativas se han expedido reglamentos in-

cluyendo las condiciones generales de trabajo. La mayor parte de las Secre-
taras y Departamentos de Estado disponen en la actualidad de recientes
reglamentos interiores de trabajo.
No debe confundirse el poder disciplinario con el derecho penal aunque
los dos tengan como carcter el de ser procedimientos de represin para fines
sociales. El derecho penal se aplica a todos, el poder disciplinario slo a los
funcionarios y empleados en el ejercicio de su cargo. Las sanciones del pri-
mero son ms graves que las del segundo. Las sanciones penales deben estar
precedidas de las garantas constitucionales, en cambio el poder disciplinario
implica procedimientos ms atenuados.? con una estimacin discrecional, sal-
vo los casos en que la ley por el rigor de las medidas disciplinarias, como el
cese, la acompaa de un procedimiento para imponerla.'
3. LA RESPONSABILIDAD CIVIL DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
La responsabilidad civil de los servidores del Estado se origina siempre

que la falta de stos ha causado perjuicio a la administracin o a los particu-
lares en los casos que sealaremos.
Todo menoscabo en el patrimonio del Estado debe repararse civilmente.
Corresponde a la legislacin administrativa fijar la naturaleza de esta accin
y los procedimientos para hacerlos eectivos.s
2 Faltas de los trabajadores al servicio del Estado. Sem, [uil. Fed, T. 1l2, pg. 835,
V poca. Facultades de la Suprema Corte tratndose de trabajadores al servicio del Estado.
3 Sem, [ud, Fed, VI poca. 4(1. Sala. T. XIX, pg. 112.
4 Consecuencias de las medidas disciplinarias a los trabajadores del Estado. Sem. Jud.
Fed, 6(1. p, 4(1. S. T. 19, pg. 12.
" Las sanciones que aplica la administracin pueden ser: leves como el apercibimiento,
la amonestacin o represin de la censura. Entre las ms severas la suspensin, la cesan-
tia, la destitucin, privacin del derecho de ascenso, traslado, multa, arresto, prdida del
derecho a la jubilacin y otros.
El artculo 114 de la Constitucin ordena: "En demandas del orden civil

no hay fuero, ni inmunidad, para ningn funcionario pblico."
Por su parte el captulo 1, artculo 1910 del Cdigo Civil del Distrito
Federal establece: "De las obligaciones que nacen de los actos ilcitos."
La responsabilidad civil de los funcionarios presenta en la realidad admi-
nistrativa diversas formas: segn que la persona lesionada y que reclame la
reparacin al funcionario, sea un tercero o el propio Estado. No se debe ac-
tuar lo mismo contra un ministro, que en contra de un mozo de una depen-
dencia.
Sin embargo, la doctrina precisa que la responsabilidad civil de los fun-
cionarios no puede ser tan absoluta como la de los simples particulares, por-
que el particular obra por su cuenta y el funcionario en ejercicio de sus fun-
ciones. El funcionario tiene que actuar en un mundo de disposiciones diver-
sas, que hace a veces excusable su culpa; cualquier hecho administrativo por
sencillo que sea puede tener consecuencias incalculables, finalmente una
responsabilidad demasiado pesada paralizara la iniciativa del funcionario."
La Administracin tiene derecho a exigir de los servidores pblicos:
l. Respondan por los daos o perjuicios en los bienes estatales. 2. Respon-
dan por los daos o perjuicios que ocasionen al patrimonio de los particu-
lares, cuando stos tengan derecho a repetir en contra del Estado por actos
de sus servidores.
Esta responsabilidad de lesividad al patrimonio del Estado se traduce por
lo regular, en la indemnizacin de daos o perjuicios, aunque con frecuencia
s~ ~ispersa en la jerarqua administrativa o se reduce a meras sanciones
dIsCIplinarias.7
!--~s. funcionarios con manejo de fondos deben otorgar garantas por los
pefJUlCIos pecuniarios que sufra el Estado.
. ~a responsabilidad del Estado y la relacin de la responsabilidad subsi-
dIana de los funcionarios y empleados de la Administracin est sufriendo
u~a profunda transformacin e importante desarrollo. Vase el tema en esta
mIsma obra.
Vanse los siguientes Semanarios ]uds. de la Fed. Tomo CXXII, pg. 25;
T. XI, pg. 3682; T. CXXV, pg. 1211; T. XXI, pg. 859; T. XXV, pgina
1099, VI poca.
e Mestre. La responsabilit pecuniaire des agents pllblics en droit [rancais. Ldg, 1962.
. 7.Ley sobre el servicio de vigilancia de fondos y valores de la Federacin. El artculo
1 IndIca: "Se crea el servicio de vigilancia de fondos y valores de la Federacin que tendr
~r objeto comprobar en los trminos de esta ley, el funcionamiento adecuado de las of-
anas que recauden, manejen, administren o custodien fondos o valores de la propiedad
? al cuidado del Gobierno Federal, y al cumplimiento de las obligaciones a este respecto
Incumben a los funcionarios, empleados y agentes federales. Las disposiciones de esta ley
se aplicar:in en caso de las oficinas manejadoras de fondos de los Poderes Legislativo y
Judicial, de acuerdo con las normas que rijan su funcionamiento:'
4. LA RESPONSABILIDAD PENAL DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
Los funcionarios y empleados pblicos son responsables de los delitos o

faltas en que incurran, ya sean delitos comunes federales o delitos comunes
en general, o delitos oficiales cometidos en el ejercicio de la funcin pblica,"
Los delitos que pueden cometer los servidores del Estado son los siguien-
tes:
l. Delitos del orden comn y delitos federales cometidos por los servido-
res del Estado. Como veremos esos servidores del Estado pueden ser: altos
funcionarios o funcionarios y empleados en general.
n. Delitos y faltas Oficiales de los servidores del Estado que cometan en
el desempeo de los cargos que tengan encomendados, en los trminos de la
ley de responsabilidades, y de las leyes especiales que mencionaremos.f
r. DESTITUCIN POR MALA CONDUCTA DE LOS MINISTROS DE LA SUPREMA CoRTE

DE JUSTICIA DE LA NACIN
IlI. Debemos aludir para fijar el sistema de responsabilidades a la destitu~n

por mala conducta de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la NacIn.
Los prrafos finales del artculo 111 de la Constitucin, VI y VII ordenan:
"El Presidente de la Repblica podr pedir ante la Cmara de Diputados la
destitucin por mala conducta, de cualquiera de los ministros de la Suprema. C~rte
de Justicia de la Nacin, de los magistrados de Circuito, de los jueces de DIstrIto,
~e los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal y de. los
Jueces del orden comn del Distrito Federal. En estos casos, si la Cmara de DIpU-
tados primero y la de Senadores despus, declaran por mayora absoluta de votos
justificada la peticin, el funcionario acusado quedar privado desde luego de. su
puesto, independientemente de la responsabilidad legal en que hubiere incurndo
y se proceder a nueva designacin."
"El Presidente de la Repblica, antes de pedir a las cmaras la destitucin .de
algn funcionario judicial, oir a ste en lo privado, a efecto de poder apreCIar
en conciencia la justificacin de tal solicitud." 10
Semanario Judicial de la Federacin. T. 80, pg. 846. 5~ poca.

8 1
"No gozan de fuero constitucional los altos funcionarios de la Federacin, por os
9
delitos oficiales, faltas u omisiones en que incurren en el desempeo de algn empleo,
cargo o comisin pblica que hayan aceptado durante el perodo en que, conforme a la
ley, se disfrute de fuero. Lo mismo suceder respecto a los delitos comunes que come~?
durante el desempeo de dicho empleo, cargo o comisin. Para que la causa pueda er
ciarse cuando el alto funcionario haya vuelto a ejercer sus funciones propias, debe
procederse con arreglo a lo dispuesto en el artculo anterior." Artculo 110 de la cons'
titucn.
10 Los artculos 98 a 102 de la Ley de responsabilidades detallan el procedimiento a
seguir en el caso que se indica.
6. Los DELITOS COMUNES DE LOS SERVIDORES PBLICOS
a) Delitos del orden comn de los altos funcionarios de la Federacin.

b) Delitos del orden comn de los dems funcionarios y empleados.
Vamos a referirnos en primer lugar a los delitos comunes que pueden
cometer los servidores del Estado, considerando sus categoras generales:
a) Delitos del orden comn cometidos por los altos funcionarios de la
Federacin o sea aquellos en que incurren con motivo del ejercicio de la
funcin que se ha denominado "protegida por el fuero".
La inmunidad o fuero durante el tiempo de su encargo, significa una
proteccin que la ley concede a los funcionarios de acuerdo con su alta in-
vestidura.
Los delitos del orden comn son los delitos ordinarios del orden federal
o del orden local.
En estos casos interviene la Cmara de Diputados 'exclusivamente para
desaforar, desproveer del fuero ligado a la alta investidura, y poner al servi-
dor pblico a disposicin de las autoridades competentes.
Los delitos comunes de los altos funcionarios se regulan por los artculos
siguientes de la Constitucin: 11
"Los senadores y diputados al Congreso de la Unin, los magistrados de
l~l Suprema Corte de Justicia de la Nacin, los secretarios del Despacho y el
l rocurador General de la Repblica, son responsables por los delitos comu-
nes que cometan durante el tiempo de su encargo y por los delitos, faltas
u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo cargo.
"Los gobernadores de los Estados y los diputados a las legislaturas locales,
son responsables por violaciones a la Constitucin y leyes federales."
"El Presidente de la Repblica, durante el tiempo de su encargo, slo
podr ser acusado por traicin a la patria y delitos graves del orden comn."
Artculo 108 constitucional y Art. 3 de la Ley de Responsabilidades.
Cules son los delitos graves del orden comn que puede cometer el
Presidente de la Repblica? 12
La gravedad del delito debe ser considerada discrecionalmente por la
~mara de Diputados, pues una simple enumeracin limitara el texto cons-
tItucional, a pesar de ello la ley debera enumerar estos delitos para evitar
complicaciones polticas.
"Si el delito fuere comn, la Cmara de Diputados erigida en Gran Ju-
rado declarar, por mayora absoluta de votos del nmero total de miembros
que la formen, si ha o no lugar a proceder contra el acusado." 13
. 11 La ley de responsabilidades, artculo 2, enuncia entre los altos funcionarios a los

.Id e.s de Departamentos autnomos, lo cual no se ajusta a la precisa enumeracin consti-
tUCional.
12 Lo que el precepto constitucional pretende es imponer una proporcin importante
de la Votacin, votando el desafuero. Obtenida la mayora indicada, en un sentido u otro,
no se requiere votar por la contraria.
13 Lo que el precepto constitucional pretende es imponer una proporcin importante
"En caso negativo, no habr lugar a ningn procedimiento ulterior; pero

tal declaracin no ser obstculo para que la acusacin contine su curso,
cuando el acusado haya dejado de tener fuero, pues la resolucin de la c-
mara no prejuzga absolutamente los fundamentos de la acusacin." 14
"En caso afirmativo, el acusado queda, por el mismo hecho, separado de
su encargo y sujeto desde luego a la accin de los tribunales comunes, a me-
nos que se trate del Presidente de la Repblica; pues en tal caso, slo habr
lugar a acusarlo ante la Cmara de Senadores, como si se tratare de un de-
lito oficial." Artculo 109 de la Constitucin.
La resolucin negativa de la Cmara de Diputados hace que el funcio-
nario conserve su fuero constitucional, continuando sin interrupcin en el
ejercicio de sus funciones.
El desafuero pone al funcionario a disposicin del ministerio pblico y
de las autoridades judiciales competentes para ser juzgado legalmente por los
delitos del orden comn, y sancionado en su caso.t"
Si el acusado es absuelto del delito que se le imputa se le debe restable-
cer en las funciones que desempeaba si son de eleccin popular y no ha
terminado el mandato; en los dems casos, como se trata de empleados de
confianza queda a ellos resolver esta situacin.
La ley de responsabilidades en sus artculos 26 a 35 establece un sencillo
procedimiento para tramitar en la Cmara de Diputados la correspondiente
averiguacin.
Los altos funcionarios de la Federacin pueden ser desaforados por cua-
lesquiera de los delitos comunes, federales o especiales que se enumeran a
propsito de los dems funcionarios y empleados. .
Los altos funcionarios de la Federacin no gozan de fuero constitucIOnal
por los delitos comunes, delitos, falta y omisiones oficiales en que incurran
durante el desempeo de sus funciones o con motivo de algn empleo, cargo
pblico o comisin que hubieren aceptado en el perodo en que disfruten de
aquel fuero.
Para que la causa pueda iniciarse cuando el alto funcionario haya vuelto
al ej:rci~io de sus funciones propias, se observar la regla del artculo 109
constitucional,
b) Delitos del orden comn de los dems funcionarios y empleados.
Fuera de los casos sealados de los altos funcionarios que gozan de una
garanta o fuero especial, los dems servidores del Estado, en los delitos co-
de la votac~n, votando el desafuero. Obtenida la mayora indicada, en un sentido u otro,
no se requiere votar por la contraria.
. 1~ Ley de responsabilidades de los funcionarios y empleados de la Federacin, del
Distrito Federal y de los altos funcionarios de los Estados.
D. O. F. del 21 de febrero de 1940.
D. O. F. del 7 de enero de 1953. Reforma.
15 Tena Ramrez considera que los actos de separacin de un funcionario de su. c~~o
es un ac to adml
o ac .
muustratvo, . no tipIfIca
El hecho de estar fraccionando el proceso acusatono
el acto del desafuero, como un acto administrativo. Consideramos que formalmente es un
acto legislativo y materialmente un acto jurisdiccional.
munes que cometan no se requiere, para su consignacin, <le ningn proce-

dimiento de desafuero.
Este grupo de funcionarios, que forman la casi totalidad de la Adminis-
tracin, deben responder directamente de los delitos que cometan y que pue-
den ser:
Delitos comunes que son de la competencia de los tribunales del orden
comn del Distrito Federal.
Delitos federales que son 'de la competencia de los tribunales federales
en toda la Repblica.t?
Llamamos delitos especiales a aquellos delitos del orden comn que se
cometen por los funcionarios y empleados pblicos. La calidad de funcio-
nario sirve de elemento para tipificar determinados delitos o para determi-
nar su gravedad.
El Cdigo Penal del Distrito Federal seala diversas categoras delictivas,
bajo el rubro de delitos cometidos por funcionarios pblicos, entre los que
podemos sealar:
El ejercicio indebido o abandono de funciones pblicas. Artculo 212.
El abuso de autoridad. Artculos 213 y 214.
El cohecho. Artculos 217 y 218.
El peculado y la concusin. Artculos 219 y 224.
La responsabilidad se agrava por la calidad de funcionarios en los casos
de los artculos 129 y 211, en los delitos de revelacin de secretos y en el
espionaje.
7. DELITOS y FALTAS OFICIALES DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
De acuerdo con el artculo 108 en su parte relativa y 111 prrafo V de

la Constitucin, el delito oficial se configura con los siguientes elementos."?
16 De acuerdo con el artculo 41, fraccin 1 de la Ley orgnica del Poder Judicial
de la Federacin, es competencia de los jueces de Distrito del Distrito Federal en materia
penal (y de los jueces de distrito forneo) conocer de los delitos del orden federal.
Los delitos del orden federal son: "a) Los previstos en las leyes federales y en los tratados;
b) Los sealados en los artculos 2 a 5 del cdigo penal; e) Los oficiales o comunes come-
tidos en el extranjero por los agentes diplomticos, personal oficial de las delegaciones de
la Repblica y cnsules mexicanos; el) Los cometidos en las embajadas y delegaciones
extranjeras; e) Aquellos en que la 'Federacin sea sujeto pasivo; 1) Los cometidos por
un funcionario o empleado federal, en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas;
g) Los cometidos en contra de un funcionario o empleado federal, en ejercicio de sus
funciones o con motivo de ellas; h) Los perpetrados con motivo del funcionamiento de
~n servicio pblico federal, aunque dicho servicio est descentralizado o concesionado;
1) Los perpetrados en contra del funcionamiento de un servicio pblico federal o en
menoscabo de los bienes afectados a la satisfaccin de dicho servicio, aunque ste se
encuentre descentralizado o concesionado; j) Todos aquellos que ataquen, dificulten o
imposibiliten el ejercicio de alguna atribucin o facultades reservadas a la Federacin ... "
17 Herrera y Lasso critica la expresin "Gran Jurado", pues considera que no le
a) Un acto u omisin cometido por un funcionario o empleado pblico;

b) En el ejercicio de ese mismo cargo;
c) Que puede redundar en perjuicio de los intereses pblicos y del buen
despacho;
d) Aun cuando no hayan tenido antes carcter de delictuosos.
La ley' recoge estos elementos para caracterizar los delitos y faltas ofi-
ciales.
La Constitucin y la ley de responsabilidades, consideran dos grupos:
1. Delitos y faltas oficiales de los altos funcionarios; y 2. Delitos y faltas ofi-
ciales cometidas por los dems servidores del Estado.
Faltas oficiales
Las infracciones a la Constitucin o a las leyes federales no comprendi-

das en el artculo 13 de esta ley se conceptan como faltas oficiales. Articu-
lo 16 de la ley.
Las fal tas oficiales se sancionarn con suspensin del cargo en cuyo des-
empeo hubieran sido cometidas, por un trmino no menor de un mes ni
mayor de seis meses. Artculo 17 de la ley.
8. DELITOS OFICIALES COMETIDOS POR ALTOS FUNCIONARIOS DEL ESTADO
Para los efectos de esta ley se conceptan como altos funcionarios de la

Federacin el Presidente de la Repblica, los senadores y diputados al Con-
greso de la Unin, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Na-
cin, los secretarios de Estado, los jefes de Departamentos autnomos Y el
Procurador General de la Repblica.
Tambin quedarn comprendidos en esta ley los gobernadores y diputados
a las legislaturas de los Estados. Artculo 2 9 de la ley.
El Presidente de la Repblica slo podr ser acusado durante el tiempo
de su encargo, por traicin a la patria y delitos graves del orden comn.
Artculo 39 de la ley.
Los diputados y senadores propietarios, el Presidente de la Repblica, los
gobernadores de los Estados y los diputados de las legislaturas locales gozan
de fuero consti tucional desde el da de su eleccin.
Los diputados y senadores suplentes disfrutarn de l durante el tiempo
que sustituyan a su respectivo propietario. Artculo 10 de la ley.
El artculo 111 prrafos uno a cuatro de la Constitucin ordena:
"De los delitos oficiales conocer el Senado erigido en Gran Jurado; pero
no podr abrir la averiguacin correspondiente sin .previa acusacin de la
Cmara de Diputados. Si la Cmara de Senadores declarase por mayora de
corresponde a la Cmara juzgar. La expresin es una reminiscencia de anteriores consti-

tuciones, repetidas sin una debida coordinacin.
las dos terceras partes de sus miembros, despus de practicar las diligencias
que estime convenientes y de or al acusado, que ste es culpable, quedar
privado de su puesto, por virtud de tal declaracin, e inhabilitado para obte-
ner otro por el tiempo que determine la ley.
"Cuando el mismo hecho tuviese sealada otra pena en la ley, el acusado
quedar a disposicin de las autoridades comunes, para que lo juzguen y
castiguen con arreglo a ella."
"En los casos de este artculo y en los del 109, las resoluciones del Gran
Jurado y la declaracin en su caso, de la Cmara de Diputados, son inata-
cables."
"Se concede accin popular para denunciar ante la Cmara de Diputados
los delitos comunes u oficiales de los altos funcionarios de la Federacin.
Cuando la cmara mencionada declare que hay lugar a acusar, nombrar
una comisin de su seno para que sostenga ante el Senado la acusacin de
que se trate."
Todo el ttulo III, artculos 23 a 68 de la ley de responsabilidades, sea-
la el procedimiento para .juzgar de dichos delitos a los altos funcionarios
de la Federacin.
Artculo 13 de la Ley de responsabilidades:
"Son delitos de los altos funcionarios de la federacin; a que se refiere el

artculo 2 de la ley de responsabilidades:
1. El ataque a las instituciones democrticas;
11. El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal;
111. El ataque a la libertad de sufragio;
IV. La usurpacin de atribuciones;
V. La violacin de garantas individuales;
VI. Cualquiera infraccin a la Constitucin o a leyes federales cuando cau-
sen perjuicios graves a la federacin o a uno o varios Estados de la misma, o mo-
tiven algn trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones; y
VII. Las omisiones de carcter grave, en los trminos de la fraccin anterior.
Artculo 13 de la ley de responsabilidades."
Sanciones a los delitos oficiales cometidos por los altos funcionarios.
Las sanciones de los delitos oficiales a que se refieren los dos artculos anterio-
res son:
"1. Destitucin del cargo o privacin del honor de que se encuentra investido;
"11. Inhabilitacin para obtener determinados empleos, cargos u honores, por
un trmino que no baje de cinco aos ni exceda de diez, y
"111. Inhabilitacin para toda clase de empleos, cargos u honores, por el trmi-
no sealado en la fraccin anterior." Artculo 15 de la ley.
. '!odo el ttulo lIJ, artculo 23 a 68 de la ley de responsabilidades fija el proce-
dimIento para juzgar de los delitos de los altos funcionarios. Artculo 2'? de la Ley
de responsabilidades.
9. DELITOS y FALTAS OFICIALES DE LOS DEMS SERVIDORES DEL ESTADO
El artculo l l I, prrafo quinto de la Constitucin ordena "El Congreso de la

Unin expedir, a la mayor brevedad, una ley de responsabilidades de todos los
funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito, determinando como de-
litos o faltas oficiales todos los actos u omisiones que puedan redundar ca perjui-
cio de los intereses pblicos y del buen despacho, aun cuando hasta la fecha no
hayan tenido carcter delictuoso, Estos delitos o faltas sern siempre juzgados por
un jurado popular, en los trminos que para los delitos de imprenta establece el
artculo 20."
De acuerdo con este mandato constitucional, el Congreso de la Unin expidi
la "ley de responsabilidad de los funcionarios y empleados de la Federacin, del
Distrito Federal y Territorios Federales y de los altos funcionarios de los Estados".
(D. O. del 21 de febrero de 1940, reformado en el D. O. del 7 de enero de 1953.)
Artculo 18. Son delitos oficiales de los funcionarios y empleados de la Fede-

racin y del Distrito Federal no comprendidos en el artculo 2'? de esta ley: 18
l. Aceptar un cargo pblico y tomar posesin de l sin reunir los requisitos
que establezcan la Constitucin o las leyes respectivas;
II. Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisin para el que hayan
sido electos o nombrados, sin haber tomado posesin legtima de l, o sin llenar
todos los requisitos legales para ese efecto;
III. Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisin despus de saber
que se ha declarado insubsistente su nombramiento o que se le ha suspendido
destituido legalmente;
IV. Continuar ejerciendo las funciones de su empleo, cargo O comisin, para
el que fue electo o nombrado por tiempo limitado, despus de haber expirado el
trmino de su ejercicio;
V. Abandonar sin causa justificada, el empleo, cargo o comisin que desem-
pee, sin haber renunciado, o antes de que le sea comunicada la admisin de su
renuncia o se presente la persona que deba sustituirlos;
VI. Ejercer funciones inherentes a otro empleo, cargo o comisin distintas de
las que legalmente les corresponden en el empleo, cargo o comisin para el que
fueron electos o nombrados;
VII. Coaligarse para tomar medidas contrarias a una ley, reglamento o cual
quiera. otra disposicin de carcter general o impedir su ejecucin, o para hacer
dimisin de sus puestos, con el fin de impedir, entorpecer o suspender la adminis-
tracin;
VIII. Solicitar indebidamente dinero o alguna otra ddiva, o aceptar una pro
mesa para s o para cualquiera otra persona, por hacer algo justo o injusto, o dejar
de hacer algo justo relacionado con sus funciones;
IX. Impedir la ejecucin de una ley, decreto, reglamento, disposicin de ca-
18 Los funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito Federal son responsa-

bles de los delitos y faltas oficiales que cometan en el desempeo de los cargos que tengan
encomendados, en los trminos de la presente ley y de las leyes especiales a que se refiere
el artculo 19 de la ley.
En demandas del orden civil no hay ni inmunidad para los funcionarios pblicos.
Artculo 69 de la Ley.
DERECHO ADMINISTRATIVO 1:1:53
rcter general o de una resolucin judicial solicitando para el efecto el auxilio

de la fuerza pblica o empleando la que tengan bajo su mando;
X. Ejercer violencia, sin causa justificada, en el ejercicio de sus funciones o
en el desempeo de su cargo, a cualquiera persona que intervenga en alguna dili-
gencia; vejarla o insultarla, o emplear en sus resoluciones trminos injuriosos u
ofensivos contra alguna de las par~es, personas o autoridades que intervengan en
el asunto de que se trate;
XI. Retardar o negar indebidamente a los particulares el despacho de sus
asuntos o la proteccin o servicio que tengan obligacin de prestarles, o impedir
la presentacin de sus promociones, o retardar indebidamente el curso que deban
darles;
XII. Abstenerse de ejercitar la accin penal, cuando sea procedente conforme
a la Constitucin y a las leyes de la materia, en los casos en que la ley les imponga
esa obligacin;
XIII. Abstenerse de hacer ante cualesquiera autoridades, con la debida opor-
tunidad, las promociones que legalmente sean procedentes, en los casos en <lue
deban hacerlas con arreglo a la ley, siempre que de esa omisin resulte dao o per-
juicio a la Federacin, al Distrito Federal, al inters social o alguna persona.
Si no resultare dao o perjuicio a alguno, la omisin se considerar como falta
oficial;
XIV. Negarse, bajo cualquier pretexto, aunque sea el de oscuridad o silencio
de la ley, a tramitar o resolver algn asunto q~e sea de su competencia;
XV. Negar, indebidamente, los encargados de las fuerzas pblicas, el auxilio
que les solicite legalmente una autoridad civil, y
XVI. Dar a los caudales del erario que tengan a su cargo una aplicacin p-
blica distinta de aquella a que estuvieren destinados, o hacer un pago indebido, etc.
Hasta la fraccin LXXII."
Sanciones a los delitos oficiales cometidos por los dems servidores del
Estado.
Las sanciones aplicables a los delitos enumerados en el artculo anterior son las
siguientes: Art. 19 de la Ley de responsabilidades.
1. Para los comprendidos en las fracciones I a VI, prisin de tres das a un
ao y multa de cincuenta a quinientos pesos;
II. Para el comprendido en la fraccin VII, de seis meses a dos aos de prisin
y multa de 25 a mil pesos;
III. Para el comprendido en la fraccin VIII, prisin de tres meses a cinco aos
y multa de 25 a mil pesos;
IV. Para los definidos en las fracciones IX a XXII J, prisin de seis meses a
seis aos, multa de 25 mil pesos y destitucin de empleo;
V. El definido por la fraccin XXIV se castigar con destitucin de empleo e
inhabilitacin para obtener otro, por un trmino de dos a seis aos y multa igual
al duplo de la cantidad que hubiesen recibido indebidamente. Si sta pasa de cien
pesos, se le impondr, adems, de tres meses a dos aos de prisin;
VI. Para los comprendidos en las fracciones XXV y XXVI, de dos a diez aos
de prisin, destitucin y multa de quinientos a dos mil pesos
VII. Para el definido en la fraccin XXVII, de seis meses a doce aos de pri-
sn, multa de diez a dos mil pesos, destitucin de empleo, cargo o comisin e
inhabilitacin por dos a seis aos.
La sancin ser de uno a seis meses de prisin, si el inculpado devolviere lo
sustrado, dentro de los diez das siguientes a aquel en que se haya descubierto
el delito, sin perjuicio de la destitucin, de la inhabilitacin y de la multa a que
se refiere el prrafo anterior;
VIII. Los comprendidos en las fracciones XXVIII a LX sern castigados con
destitucin de empleo, multa de cien a dos mil pesos y prisin de uno a nueve
aos;
IX. Los expresados en las fracciones LXI a LXXI, suspensin de un mes a un
ao; destitucin o multa de cincuenta a mil pesos;
X. A los comprendidos en la fraccin LXXII se impondrn las sanciones que
establezcan las leyes especiales respectivas, salvo que los delitos definidos y sancio-
nados por ellas se encuentren comprendidos en las disposiciones del mismo artcu-
lo precedente en cuyo caso se aplicarn las sanciones sealadas en las anteriores
fracciones, y
XI. Las personas que acepten o desempeen un cargo oficial sin llenar los
requisitos que establezcan las leyes relativas, adems de ser separadas desde luego
de sus puestos, quedarn obligadas a devolver los sueldos o emolumentos que hu-
biesen recibido.
La imposicin de las sanciones a que se refiere esta ley por delitos o fal-
tas oficiales, debe entenderse sin perjuicio de la reparacin del dao, que-
dando expedito, en su caso el derecho de la Federacin o de los particulares
para hacerla efectiva o para exigir ante los tribunales competentes la respon-
sabilidad pecuniaria que hubiese contrado el funcionario o empleado por
daos y perjuicios, al cometer los hechos u omisiones que se le imputen.
Esta responsabilidad ser exigible siempre que se comprueben los daos
y perjuicios ocasionados con dichos actos u omisiones, aun cuando se absuel-
va al inculpado en el procedimiento penal. Artculo 5'.' de la Ley de Respon-
sabilidades.
La ley de responsabilidades en sus artculos 69 y siguientes fija el proce.-
dimiento para juzgar los delitos y faltas a que hacemos referencia anterior-
mente.
"En los casos de delitos o faltas oficiales a que se refiere el ttulo segundo,
captulo II de esta ley, imputados a los funcionarios o empleados de la Federacin
o del Distrito Federal no comprendidos en el artculo 2'.' de esta misma ley, el
procedimiento se incoar en la forma ordinaria, con arreglo a las disposiciones del
Cdigo de Procedimientos Penales aplicable en cada caso, sea federal, militar o del
orden comn." Art. 69 de la Ley de responsabilidades.
"Terminado el proceso y formuladas las conclusiones del Ministerio Pblico y
del acusado y su defensor, el juez remitir el expediente, en su caso, al Jurado de
Responsabilidades Oficiales de los Funcionarios y Empleados Pblicos que corres-
ponda, y proceder con arreglo al ttulo V, captulo III, de esta ley." Artculo 73
de la Ley de responsabilidades.
"De acuerdo con lo dispuesto en el artculo 111, parte final del prrafo quinto,
de la Constitucin, los delitos y faltas oficiales de los Iuncioqarios y empleados de
la Federacin y del Distrito Federal, salvo los casos a que se refiere el ttulo se-
gundo, captulos I y II de esta ley, sern juzgados por un jurado, con arreglo al
artculo 20, fraccin VI de la misma Constitucin." Artculo 77 de la Ley de respon-
sabilidades.
10. LA RESPONSABILIDAD POLTICA DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
La responsabilidad poltica se origina cuando los servidores del Estado, princi-

palmente los altos funcionarios, discrepan de los rganos legislativos llamados a
sealar la poltica general de un Estado.
La responsabilidad poltica tiene toda su eficacia en los gobiernos parlamenta-
rios en que el gobierno y la Administracin deben subordinarse a las orientaciones
polticas sealadas por el parlamento.
En los regmenes presidencialistas esta responsabilidad poltica se aminora en
tal forma, que el servidor del Estado no puede incurrir en otras formas de respon-
sabilidad que las sealadas.
El artculo 93 de la Constitucin ordena "Los secretarios del Despacho, y los
Jefes de los Departamentos administrativos luego que est abierto el perodo de
sesiones ordinarias darn cuenta al Congreso del Estado que guarden sus respecti-
vos ramos. Cualquiera de las Cmaras podr citar a los Secretarios de Estado y a
los Jefes de los Departamentos Administrativos, as como a los Directores y Admi-
nistradores de los organismos descentralizados federales o de las Empresas de Par-
ticipacin Estatal Mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se
estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades." (Reforma
Constitucional.)
El contenido de este precepto se cumple con la redaccin de una memoria o
informe general de actividades que anualmente se elabora. En cuanto a la segunda
parte las Cmaras solicitan al Ejecutivo la presencia de dichos funcionarios para
que informen sobre los fundamentos de los proyectos de ley que se discuten y con-
testen las preguntas que le formulen diputados y senadores.
CUARTA PARTE
LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA
FEDERAL
I
I
I
I
I
I
I
I
TTULO SEXTO
LAS FORMAS DE ORGANIZACIN

ADMINISTRATIVA FEDERAL
CAPTULO 1
CENTRALIZACIN Y DESCENTRALIZACIN
ADMINISTRATIVA
1. Formas de organizacin poltica y formas de organizacin administra-

tiva.-2. Las formas de organizacin poltiEa.-3. El Estado federal mexi-
cano.-4. Democraci . y federalismo.-5. La distribucin de competencias
en el Estado federal meicano.-6.~as~orm.<.ts<ieorganizacin adrnini~.~~a
tiv-l~!.e1--7. Los rganos del o er Ejecutivo Federal: Gobierno y
Administracin pblica.-8. La Administracin pblica federal.
!
l. FORMAS DE ORGANIZACIN PoLTICA y FORMAS DE ORGANIZACIN,-.1
ADMINISTRATIVA
,/
" En la doctrina constitucional, la organizacin poltica es la expresin de
la voluntad general del grupo. Las voluntades individuales se renen y or-
ganizan en una accin conjunta para regular la vida poltica de la comuni-
dad, en instituciones o formas que posteriormente tendrn a su cargo la sal-
vaguarda de los intereses sociales. Es necesario estudiar cmo estas organi-
z~ciones se coordinan en el .eiercicio de sus funciones y en sus diversas rela-
cienes con el poder central?
1 "Estado centralizado es aqul en el que el nmero de poderes concedidos a los

rganos locales est reducido al mnimo absolutamente indispensable para que la adminis-
tracin local pueda desenvolverse; descentralizado es, por lo contrario, aquel ordenamiento
en el que la privacin de facultades deliberativas del Centro a los rganos perifricos, es
mxima." Zanobini, Guido. Corso di diritto amministrativo. .Vol. 111, pgs. 7172, 5\l edi-
cin. Milano, 1955.
Este fue el ideal del partido conservador mexicano, la estructura de una forma de
organizacin politica unitaria, que tuvo su mejor expositor en don Lucas Alamn, y su
459
,--'Las formas tanto polticas como administrativas-, son mtodos asiste

mas encaminados a la estructuracin de las funciones jurdicas. Medios a
travs de los cuales se conseguirn propsi tos tales como la atencin tcnica
de un servicio, los problemas de una regin y el aseguramiento de ideales
democrticos, o sea, la adecuada participacin popular en los asuntos p-
blicos.
Es necesario distinguir las formas de organizacin poltica y las formas
de organizacin administrativa. Las primeras consideran al Estado en su uni-
dad, y a los medios de organizarse respecto a sus elementos bsicos; las se-
gundas se refieren a uno de los poderes del Estado o sea al Poder Ejecutivo,
que es el rgano al que le corresponde la funcin de gobierno y la adminis-
trativa y de una manera ms general a la estructura de los Poderes del Estado.
Ambas formas deben ser comprendidas en un concepto general de la po-
ltica, pues se trata de actividades que tienden a realizar fines polticos. El
campo de accin de ellas es muy difcil de delimitar para saber dnde acaba
la poltica -si es que ella acaba-, y comienza la Administracin y viceversa.
Una consideracin de orden prctico y tcnico es til para distinguir los
aspectos generales y particulares de la accin del Estado.
Las formas de organizacin administrativa se refieren a un aspecto par-
cial de su actividad, o sea la actividad de los rganos del Poder Ejecutivo:
al gobierno, que segn Orlando, "es el conjunto de los medios por los cuales
1a soberana se traduce en acto". \
\
El ejemplo tpico de la descentralizacin, por regin, es el mUnICIpIO. Debemos
guardar cierta reserva en esta apreciacin; tan frecuente entre nuestros tratadistas,
porque el ejemplo corresponde, en principio, a la descentralizacin poltica y a la
descentralizacin administrativa, si nos atenemos al artculo llS constitucional que
ordena: "Los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno re-
publicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial 'Y
de su organizacin poltica y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases
que el mismo precepto cita."
/2, LAs FORMAS DE ORGANlZACIN POLTICA
Las formas de organizacin poltica se refieren a las formas de Estado Y

comprenden todos los aspectos del mismo, es decir, es un conocimiento de la
totalidad del orden jurdico vigente en un Estado, que abarca a todos sus
rzanos superiores.
"Las formas polticas hacen referencia a la organizacin general del Es-"
lado. Ellas se pueden clasificar en formas de gobierno y formas de Estad~
mejor concrecin en las Siete leyes centralistas de 29 de diciembre de 1836. El sistema

preponderante de gobierno de la nacin era el republicano, representativo y popular. La
eleccin de Presidente indirecta lo mismo que los gobernadores de los DepartamentoS
sometidos a las Juntas Departamentales. Para un federalismo centralista vase el Discurso
llamado de las profecas del doctor Servando Teresa de Miel' Noriega y Guerra.
(/ El estudio de las formas polticas se remonta a la antigedad, principal-

mente Aristteles, que enumera y describe las formas polticas normales.
Durante la evolucin poltica las formas polticas son numerosas y como
plejas, unilaterales y arbitrarias. La confusin e incertidumbre sigue predo-
minando en su concepcin.
Como formas polticas, las formas de gobierno y las formas de Estado
implican tan estrechas y necesarias relaciones, que autores notables como
Jellinek (Teora, ob. cit., pg. 536, en particular la nota 1), slo consideran
las formas de Estado.
Siguiendo en el criterio tradicional, las Formas de Gobierno aluden a la
finalidad del Estado. "La forma de gobierno, dice Faytt (Der. Polo 2'" ed.
pg. 397), se resuelve en una cuestin de tcnica gubernamental, la de saber
quines y para qu funciones desempearn el gobierno."
Las formas de Estado se esfuerzan por armonizar los diversos elementos
de la organizacin poltica.
Las formas de Estado se clasifican en dos grupos: \a) L1. forma unitaria
o centralista;;2) La forma compuesta o descentralizada, en particular la
forma federal. 2
A) La [or w de Estado unitaria implica la existencia de un poder central
que coordine y clasifique la vida poltica del pas. Tal es el caso del rgi-
men que surgi de las Siete Leyes centralistas de 1836. Las rdenes del poder
central corran a lo largo de la Repblica como centro nico de decisin.
El Estado central llamado tambin Estado unitario se contrapone al Es-
tado federal, si los elementos de su estructura dependen o no de uno o varios
rganos que forman el centro de poder del Estado.
La accin de esos rganos centrales comprende a toda la Repblica, Un
solo poder que manda y acta con los elementos que le estn directamente
subordinados. El gobierno central asume en su totalidad las funciones legis-
lativa y judicial. No hay ningn otro rgano que comporte el ejercicio del
poder pblico.
Por consiguiente la centralizacn poltica es un proceso mediante el cual
los rganos federales del Estado, acumulan facultades, con menoscabo de las
formas polticas locales o regionales. "Centralizar -dice Hauriou- significa
2 Opinin de Kelsen sobre el Estado Federal: "Lo nico que distingue a un Estado
unitario dividido en provincias autnomas, de un Estado federal, es el grado de descentra-
lizacin. y as como el Estado federal se distingue de un Estado unitario slo por un mayor
grado de descentralizacin, del mismo modo se distingue una confederacin internacional
de Estados de un Estado federal. En la escala de la descentralizacin, el Estado federal
ocupa un lugar intermedio entre el Estado unitario y una Unin internacional de Estados.
El Estado federal presenta un grado de descentralizacin que es todava compatible con
Una comunidad jurdica constituida por el derecho nacional, esto es, con un Estado y un
grado de centralizacin que ya no es compatible con una comunidad jurdica internacional,
es decir, con una comunidad constituida por el derecho internacional." Hans Kelsen. Teoria
general del Derecho y del Estado. UNAM., 1949, Mxico, pg. 333.
Sebastn Martn-Retortillo, "Descentralizacin administrativa y organizacin poltica",
3 vols. 1973. Ediciones Alfaguara. Madrid.
acumular en manos del gobierno central todo lo que existe en un pueblo

de poder del Estado, es decir, de poder poltico y temporal, civil o militar, de
suerte que el Estado sea una unidad poltica, diplomtica, legislativa, judi-
cial, militar, ete., esto es propiamente la centralizacin administrativa que
tiene por objeto los poderes concernientes a la polica y a la gestin de los
intereses generales de los habitantes y a la cual se agrega seguramente una
centralizacin social que se traduce en un aumento de la poblacin urbana
y en una intensificacin de las relaciones sociales."
B) La forma de Estado compuesta crea varios centros de direccin, coor-
dinacin y sancin, pero el rgano principal que es la Federacin aparece
como una fuerza determinante. Aparece como una organizacin descentrali-
sada al crear otros diversos centros de imputacin jurdica, como las entidades
federativas y los municipios. Es el rgimen que domina en la Repblica
Mexicana en las Constituciones de 1824, 1857 Y 1917.
La soberana que durante el rgimen colonial asumi el monarca espa-
ol, pasa al pueblo mexicano al lograr su independencia y confirmacin
como Estado libre e independiente. El pueblo a su vez deposit su soberana
en la Constitucin, reservndose en, todo tiempo el ineludible derecho de
alterar o modificar la forma de su Gobierno.
3. EL ESTADO FEDERAL MEXICANO
La unidad social del Estado se mantiene a travs de las instituciones que

rigen la vida cotidiana de una comunidad. La unidad jurdico-poltica se
establece mediante su Constitucin y las dems leyes que forman el orden
jurdico.
El desenvolvimiento institucional del Estado, se logra a travs de las for-
mas de organizacin poltica y de organizacin administrativa. Con las pri-
meras se establecen las instituciones polticas fundamentales, mediante las
segundas se encauza la ejecucin de las leyes administrativas.
El Estado federal corresponde a una institucin poltica fundamental
adoptada y definida en los textos constitucionales que han estado vigentes.
Desde el punto de vista de la doctrina poltica, afirma Mouskeli (ob. cit.,
p,g. 319) que "el Estado federal es un Estado que se caracteriza por una des-
centralizacin de forma especial y de grado ms elevado; que se compone de
colectividades miembros dominados por l, pero que poseen autonoma cons-
titucional y participan en la formacin de la voluntad nacional, distinguin-
dose d este modo de las dems colectividades pblicas inferiores".
Dos tesis contradictorias aluden al origen del Estado federal mexicano:
a) Los que afirman que nuestro federalismo "se produjo de un modo
gradual a lo largo del tiempo; se desarroll aceleradamente bajo la Consti-
tucin de 1812 por medio de las diputaciones provinciales", Nettie Lee Ben-
son. (La diputacin provincial y el federalismo mexicano, pg. 91), que coin-
cide con la opinin de don Lucas Alamn (Historia de Mxico, captulo V,
pg. 739.)
Por decreto del 12 de junio de 1823, el Congreso Constitucional orden

"decir a las provincias estar el voto de su soberana por el sistema de rep-
blica federada y que no lo ha' declarado en virtud de haber decretado se
forme convocatoria para nuevo Congreso que constituya a la nacin". (Du-
bln y Lozano, ob, cit., T. 1, pg. 651.) En efecto, el artculo 5 del Acta
Constitutiva de la Federacin del 31 de enero de 1824, orden: "La nacin
adopta para su gobierno la forma de repblica representativa popular fede-
ral." Artculo que repiten la Constitucin Federal de los Estados Unidos
Mexicanos del 4 de octubre del mismo ao, en su artculo 4 y las constitu-
ciones posteriores de 1857 y 1917.
b) Los que han sostenido que el federalismo fue cosa extraa a nuestras
instituciones polticas, siendo su adopcin "una descentralizacin artificial
del pas". Lo cual no nos impide considerar que fue a travs del federa-
lismo como se logr la unidad institucional del pas y aunque el desenvol-
vimiento ha sido precario, ha llenado una etapa importante de la vida
nacional.
. Compartimos esta ltima ,y discutida opinin pensando que el federa-
Iismo obedeci a un proceso de imitacin extralgica, tal como lo expres
Antonio Caso, pero sin dejar de insistir con Francisco Javier Gaxiola en que
"nuestra patria debe su unidad al rgimen federal, como Espaa debe la
unidad nacional a la religin catlica y que el sistema de gobierno adoptado
por los constituyentes de veinticuatro, tiene races en nuestros antecedentes
coloniales, en nuestra ascendencia espaola y nuestra fisonoma demogrfica"
(F. Javier Gaxiola, Crisis del pensamiento poltico, y otros ensayos, pg. 48) .
El Estado federal al cual alude el actual artculo 40 de la Constitucin,
est organizado, con sus elementos bsicos, en el conjunto de las leyes vi
gentes constitucionales y ordinarias, que regulan la creacin, el funcionamien-
to y el desarrollo de las instituciones pblicas nacionales. En las diversas
formas de Estado, nuestro rgimen corresponde al Estado federaJ.3
Para que se realicen los principios del Estado federal es menester que
se combinen dos objetivos importantes: a) Asegurar que la federacin pueda
llevar a cabo con efectividad las funciones que le han sido asignadas; b) En
el desempeo de sus propias funciones, la federacin debe al mismo tiempo
tener en cuenta debidamente los intereses de las diferentes secciones de la
3 B) El gobierno presidencialista es aquel que ms rgidamente realiza el pnnclplo

de la divisin de poderes a los cuales estn dedicados los tres primeros artculos de la
Constitucin federal norteamericana de 1787 (modelo tpico en cuestin). El Poder Eje.
cutivo tiene, as, su vrtice en el presidente, que nombra todos los funcionarios principales
(tomndolos en gran parte de entre los componentes del partido triunfante, segn el
spoils system), incluyendo a los jefes de los 'diferentes ministerios (llamados secretarios
de Estado); que estn a l subordinados estrictamente, sin formar gabinete, y el mismo
Presidente es controlado por el Senado slo en cierto nmero de atribuciones, ya que se
requiere su aprobacin nicamente para algunos nombramientos de mayor relieve (Se
cretartos de Estado, embajadores y cnsules, jueces del Tribunal Supremo, etc.) y (con
la mayora de dos tercios) para la ratificacin de los tratados internaiconales... "Paolo
Biscareti. Derecho Constitucional. Ed. Tecnos, S. A., pg. 241.
ANDRS SERRA ROJAS
nueva comunidad, y la continua responsabilidad de los Estados miembros

en puntos importantes de gobierno. (Bawie y Friedrich, Estudios sobre fede-
ralismo. Ed. Bib. Arg. pg. 49.)
Este rgimen asegura el respeto y la supremaca de la. Constitucin, la
autonoma de los poderes, la descentralizacin poltica entre la Federacin y
las entidades federativas y el mantenimiento de los principios democrticos
como base de nuestro sistema poltico.
El Estado -como expresin de la voluntad del pueblo mexicano- tiene
en consecuencia los elementos siguientes derivados de los artculos 39, 40
Y 41 de la Constitucin:
1. El Estado mexicano es soberano: la soberana es el poder de mando
supremo, un derecho que corresponde al pueblo mexicano. El artculo 39 de
la Constitucin ordena: "La soberana nacional reside esencial y originaria-
mente en el pueblo. Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye
para beneficio de ste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho
de alterar o modificar la forma de su gobierno."
2. El pueblo se constituye en una repblica representativa, democrtica,
federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a
su rgimen interior; pero unidos en una federacin establecida segn los prin-
cipios de esta ley fundamental. (Art. 40 Const.) Se llama repblica al sis-
tema de gobierno en el cual el poder reside en el pueblo, que lo ejerce di-
rectamente o por medio de sus representantes legtimos. stos son el Presi-
dente de la Repblica, los senadores y diputados al Congreso de la Unin,
los gobernadores y diputados de los Estados y los Ayuntamientos; que son
elegidos directamente y con carcter temporal por el pueblo.
En este sistema de renovacin peridica de las personas de eleccin po-
pular debemos encontrar la estabilidad del rgimen poltico mexicano.
Desde el punto de vista de la teora constitucional, la repblica es aris-
tocrtica cuando las altas magistraturas del Estado estn reservadas a las
clases oligrquicas y privilegiadas, como la antigua Repblica de Venecia. La
repblica es democrtica cuando las funciones pblicas son accesibles a todos
los ciudadanos sin distincin, como la actual organizacin poltica de Mxico.
El sistema republicano es un sistema de abajo a arriba, .sendo falsas las
doctrinas polticas de democracia dirigida o de seudo interpretacin de la
voluntad popular.
3. La repblica es representativa. En las formas polticas representativas,
el pueblo ejerce sus funciones por medio de representantes legtimos. El !JO-
del' ejeeutivo federal por el Presidente de la Repblica; el poder legislativO
federal por los senadores, representantes de los Estados miembros (artcu-
lo 56 de la Constitucin) y por los diputados, representantes del cuerpo elec-
toral (artculo 51 de la Constitucin) . Durante el receso de las Cmaras acta
con facultades limitadas la Comisin Permanente del Congreso de la Unin.
(Artculos 78 y 79 de la Constitucn.)
4. DEMOCRACIA y FEDERALISMO
La democracia es una forma de gobierno en la que el poder supremo

pertenece al pueblo, todo poder pblico dimana de l, apoya la accin gu-
bernamental y es un medio poderoso para dilucidar los graves conflictos del
Estado moderno.
El poder pblico es legtimo cuando emana del pueblo o de sus repre-
sentantes. La democracia, adems de su legitimidad de origen, somete la ac-
cin del poder pblico al constante enjuiciamiento de la opinin ciudadana,
sin mixtificaciones, malabarismos o subterfugios polticos.s
En las primeras formas democrticas el pueblo ejerci directamente su
soberana, en tanto que, en la democracia representativa, el pueblo ejerce
su soberana por un grupo de representantes. La democracia es una tcnica
de organizacin que asegura a la comunidad el cumplimiento de sus aspira-
ciones en UD medio propicio al mantenimiento de la libertad y la dignidad
humana.e
A un mundo de masas, y de problemas de complejidad y de crecimiento
continuo, deben corresponder instituciones que afronten la reforma social.
Enlazados los problemas democrticos con graves problemas internacionales,
la presencia de la opinin pblica nacional debe hacerse ms precisa y fre-
cuente. El referndum es una consulta al cuerpo electoral para la definicin
de una poltica a seguir en los Estados que lo aceptan constitucionalmente.
El criterio de nuestra Constitucin es democrtico, porque as lo reconoce
el artculo 41 de la misma que confirma una aspiracin del pueblo mexi-
cano. El criterio que orienta la educacin nacional es democrtico, "consi-
derando a la democracia no solamente como una estructura jurdica y un
rgimen poltico, sino como un sistema de vida fundado en el constante
mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo". Artculo 3, prrafo 1,
inciso a) de la Constitucin."
4 Agustn Basave Fernndez del Valle. Teorla de la democracia, 1963. Centro de es-
tudios humansticos de la Universidad de Nuevo Len. "Antes que una forma de gobier-
no, la democracia es una forma de convivencia humana y antes que una forma de con-
vivencia humana es una vocacin del hombre." lntr.
5 sta es la tradicin constitucional que debe ser sostenida invariablemente, afirmando
que la democracia se basa en el reconocimiento de la dignidad del hombre. La democracia
sostiene el ideal de libertad y es "la nica verdadera expresin del cristianismo". La de-
mocracia es primordialmente social, moral y espiritual y tan slo seeundariamente pol-
tica", afirma William J. Kerby.
6 "Pero la democracia es tambin una tcnica de organizacin del poder de autoridad
en el Estado y como tal una forma de gobierno, que asegura al pueblo la libertad y la
igualdad y excluye toda forma de opresin y arbitrariedad. Con la frmula 'gobierno del
pueblo' o 'gobierno del pueblo por el pueblo' se enuncia un principio y un propsito,
pero no se dan los mecanismos institucionales ni la tcnica gubernativa. sta debe propor-
cionar los instrumentos mediante los cuales se expresa la direccin gubernamental que
enuncia la frmula o principio y que haga efectivo el pleno dominio del pueblo sobre s
mismo. Adems de idea, de forma de vida y forma de gobierno, la democracia es un
:lO
De acuerdo con la historia poltica mexicana, el pueblo escogi el sistema

del Estado federal como forma poltica de gobierno y le corresponde, en los
trminos del artculo 39 de la Constitucin, este derecho fundamental: "El
pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la
forma de su gobierno."
De esta manera, la frmula poltica de democracia y federalismo, se ha
vinculado estrechamente al desarrollo institucional mexicano.
El federalismo se construye en un sistema de principios contenidos en un
pacto federal, o conjunto de reglas fundamentales que regulan el modo de
eleccin de los gobernantes, las garantas individuales o posicin del hombre
frente al Estado, la organizacin y funcionamiento ,del poder poltico, las
funciones del Estado y los principios de derecho pblico bsicos de la vida
nacional como el rgimen del dominio del Estado, la materia agraria y los
principios de las relaciones laborales.
Waline alude a esta superdescentralizacion que es el federalismo.

El Estado mexicano es una forma poltica de Estado federal, que adems rene
las condiciones siguientes:
a) Un territorio unitariamente considerado, que es la suma de los territorios de
las entidades o provincias que concurrieron a suscribir el pacto federal; en la orga-
nizacin inicial del ao de 1824, refrendado ms tarde en las siguientes constitu-
ciones y en la actual en los artculos 42 a 48 de la Constitucin.
b) Una poblacin sujeta a una ciudadana nacional y con derechos de ciuda-
dana local respectivamente; Art. 30 constitucional.
c) La subordinacin a una entidad general, la Federacin, con derechos y debe-
res especficos de carcter general. Arts. 40, 41 constitucional.
La Federacin 7 es una entidad poltica, que es parte del Estado federal total,
creada por la decisin de los Estados, que le asignaron en el pacto federal, facul-
tades expresas para asegurar la unidad poltica y atender los propsitos polticos y
administrativos federales. El conjunto de leyes federales forman un orden jurdico
general que se aplica en toda la repblica, junto a los rdenes jurdicos parciales
delimitados territorialmente de las entidades federativas.
d) Se integra con varios Estados o entidades federativas, que conservan su in-
rgimen poltico que, en cuanto a ideologa, ofrece tanto una interpretacin del pasado
y del presente y un mtodo de captacin del poder, como un sistema de expectativas.
Pero que es tributaria de las ideologas polares, tales como el liberalismo y el socialismo.
particularmente de este ltimo, en nuestro tiempo, por la acentuacin de la igualdad en
la configuracin de sus objetivos sociales y econmicos. Por ltimo, la democracia ha pa-
sado a ser el nico principio de la legitimacin del poder', con la sola exclusin del tota-
litarismo de derecha." Carlos S. Faytt. Derecho poltico. Abeledo-Perrot, 1962, Buenos
Aires, pg. 339.
7 "Qu debe entenderse por Federacin?" Sem, [ud, Fed, 6'! p, Ejec. del Pleno.
Tomo IX, pg. 41. "Por Federacin debe entenderse para los efectos del citado artculd 105
constitucional, la entidad Estados Unidos Mexicanos, sin que sea jurdico confundir a la
entidad con la forma de Gobierno que tiene adoptada, ni COn alguno de los tres poderes
mediante los cuales se ejerce la soberana de la nacin, ni menos an con algunos de los
rganos cualquiera de esos poderes."
/
dependencia administrativa y son libres en todo lo concerniente a su rgimen inte-

rior." Arts. 40, 41 de la Constitucin.
Los Estados forman el conjunto de las comunidades locales y municipales con
limitada "autonoma" constitucional.
e) Los Estados ponen en comn determinados intereses que se aseguran cons-
titucionalmente, y se subordinan a las leyes federales, cuando nuestra Constitucin
emplea la expresin "federal" debemos entender que es una facultad que corres-
ponde al Congreso de la Unin,
La Constitucin es la ley suprema de la nacion, lo mismo que las leyes

del Congreso de la Unin que emanen de ella, y todos los tratados que estn
de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de
la Repblica, con aprobacin del Senado. Los jueces de cada Estado se arre-
glarn a dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en
contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los Estados. Ar-
5. LA DISTRIBUCIN DE COMPETENCIA EN EL ESTADO FEDERAL MEXICANO
El Estado federal mexicano atiende a sus elevadas finalidades por medio

de dos entidades jurdico-polticas, con diversas esferas de competencia: por
una parte, la Federacin, que es la expresin de los intereses generales de la
nacin; y por la otra las entidades federativas o Estados, a quienes se en-
carga la administracin de los intereses locales.v
La competencia que le corresponde a la Federacin, histricamente es
aquella que han renunciado o cedido los Estados, para realizar sus propsitos
federativos. El poderoso impulso de la Federacin acumulando mayores y
ms importantes facultades, pone en peligro el cada da ms reducido campo
de accin de los Estados.t?
8 "Dos cosas hay que considerar para formarse el cabal juicio de la influencia que
los estados puedan ejercer en el sistema general de nuestro gobierno, puesto a la obra
po~ la accin libre de las leyes: su organizacin interna, para calcular su valor como
Unidad poltica; sus relaciones activas y pasivas con el poder central, para apreciar su peso
Como elementos de equilibrio. Con variaciones de detalle, que no alteran la esencia de su
constitucin, pueden considerarse con un tipo comn para uno y otro aspectos; y por lo
CJ~e hace a su desenvolvimiento intelectual y econmico, la suposicin de un trmino equi-
distante del ms favorecido y el ms atrasado, sirve bien para estimarlos a todos." Emilio
Raba,a, La Constitucin y la Dictadura. "Estudios sobre la organizacin poltica de Mxico,"
Ed, Rev. de Revistas, 1912, pg. 306, Mxico.
. 9 En la realidad sociolgica de las instituciones mexicanas la nacin vive un centra-
IIsmo poltico y administrativo creciente, pues la Federacin deja un campo de accin muy
limitado a las entidades federativas.
10 "Nuestra Federacin no naci lgica y fatalmente como la norteamericana, sino
que nuestro Primer Congreso Constituyente pudo haber perfectamente organizado un Estado
central, o un Estado federal, a su arbitrio, lo que sin duda ya no pudo hacer el Congreso
Constituyente de 1917, sin haber ocasionado una catstrofe poltica de consecuencias incal-
culables, y sin que a la postre se hubiera impedido el restablecimiento, tarde o temprano,
En nuestro sistema de reparto de competencia el criterio general estable-

cido es el de una enumeracin taxativa de las facultades que le corresponden
a la Federacin. El artculo 124 de la Constitucin ordena: "Las facultades
que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funciona-
rios federales, se entienden reservadas a los Estados."
De esta manera, el remanente o saldo de los derechos generales del Es-
tado se entienden reservados a las entidades federativas.
Por otra parte, no debemos olvidar la competencia que el artculo 115
de la Constitucin le asigna a los municipios, a quienes se les encomienda la
atencin de los servicios pblicos locales, que son aquellos no asignados a la
competencia de los gobiernos de los Estados o de la Federacin.
El problema de la competencia federal, local y municipal, es muy com-
plejo, porque del sistema original de la Constitucin y de las sucesivas refor-
mas que se le han hecho, surgen numerosas facultades al gobierno central
por la continua tendencia a la federalizacin.
El Estado federal mexicano se sita histricamente, desde la Constitu-
cin de 1824, hasta el texto actualmente vigente de ella. En ese desarrollo
hay un dato objetivo indiscutible y es el propsito constante de asumir facul-
tades que corresponden a los Estados y se convierten en competencia federal.
6. LAS FORMAS DE ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL
Las formas de organizacin administrativa se consideran en dos grandes

ramas: la centralizacin y la descentralizacin, referidas ambas a la materia
federal.
1. El rgimen de la centralizacin administrativa, o formas administra-
tivas centralizadas, se puede reducir a las dos formas siguientes:
a) El rgimen de centralizacin administrativa propiamente dicha. Ha-
br centralizacin administrativa cuando los rganos se encuentran en un
orden jerrquico dependiente directamente de la Administracin pblica que
mantiene la unidad de accin indispensable para realizar sus fines. En su
organizacin se crea un poder unitario o central que irradia sobre toda la
administracin pblica federal.
b) El rgimen de centralizacin administrativa con desconcentradn o
simplemente, la desconcentracin administrativa, se caracteriza por la exis-
tencia de rganos administrativos, que no se desligan del poder central y
a quienes se les otorgan ciertas facultades exclusivas para actuar y decidir,
pero dentro de lmites y responsabilidades precisas, que no los alejan de la
propia administracin. La competencia que se les confiere no llega a su
autonoma.)
del rgimen federal, que ya hoyes una necesidad imprescindible del pueblo mexicano."
Miguel Lanz Duret, Derecho constitucional mexicano, Mxico, 1936, pg. 29.
DERECHO ADl\HNISTRATIVO 469
En la desconcentracin se confieren competencias a un rgano adminis-

trativo determinado o se relajan moderadamente los vnculos jerrquicos y
de subordinacin que lo unen al poder central.
La desconcentracin administrativa -sin salir del marco de la relacin jerr-
quica centralizada- conserva ciertas facultades exlusivas con una mayor libertad,
pero sin desvincularse del poder central. Su posicin de rgano centralizado lo
obliga a subordinarse a los principios de esta forma de organizacin administrativa.
Nos dice el profesor Buttgenbach (ob. cit., pgina 109), "la desconcentracin es un
sistema de organizacin administrativa en el cual el poder de decisin, la competen-
cia de realizar actos jurdicos que obliga a la persona jurdica, son atribuidos a
los agentes jerrquicamente subordinados a la autoridad central y superior de este
servicio".
Los organismos centralizados y desconcentrados no tienen autonoma or-

gnica, ni autonoma financiera independientes, su situacin se liga a la es-
tructura del poder central. Los elementos fundamentales de la descentrali-
zacin, la capacitan para actuar con una relativa autonoma.
La centralizacin y la desconcentracin administrativas unifican jerrqui-
camente la accin de la autoridad central en una organizacin general que
es la Administracin pblica. El rgimen de jerarqua y la existencia de los
poderes de nombramiento, mando, decisin, vigilancia, disciplinario y poder
de dirimir competencias son suficientemente vigorosos para mantener la uni-
dad de la estructura administrativa.
n. El rgimen de la deseen tralizacin administrativa o formas adminis-
trativas descentralizadas o paraestatales, que se caracterizan por la diversi-
ficacin de la coordinacin administrativa. Descentralizar no es independizar,
sino solamente alejar o atenuar la jerarqua administrativa, conservando el
poder central limitadas facultades de vigilancia y control.
La descentralizacin administrativa relaja los vnculos de relacin con el
poder central y se sita fuera del campo de accin de este poder, mante-
niendo con ste las estrictas relaciones de control.
La diferencia entre un rgimen administrativo centralizado y uno descentrali-
zado, se encuentra en las caractersticas legales que el orden jurdico asigna a una
u otra de dichas formas.
"Descentralizar, dice Waline, es retirar poderes de la autoridad central para trans-
ferirlos a una autoridad de competencia menos general: o sea de competencia terri-
torial menos amplia (autoridad local), sea de competencia especializada por su
objeto." 11
. El sistema descentralizado adopta las formas siguientes: con un rgimen

Jurdico especial, personalidad jurdica y patrimonio propio:
a) La descentralizacin administrativa por regin o territorial que se apo-
11 Se llama autodeterminacin, a la organizacin jurdica descentralizada del Estado,
donde los poderes de decisin transforman a un ente administrativo que est sustraido del
poder disciplinario y de la revocacin del poder central y no se comprende en la jerarqua
administrativa.
ya en una consideracin geogrfica limitada y en servicios pblicos munici-

pales o en facultades poltico-administrativas regionales.
b) La descentralizacin tcnica o por servicio que se apoya en el manejo
tcnico, cientfico y autnomo de los servicios pblicos.
De una manera general, la centralizacin es un rgimen administrativo
en el cual el poder de mando se concentra en el poder central, que es la per-
sona jurdica titular de derechos, la cual mantiene la unidad agrupando a
todos los rganos en un rgimen jerrquico.
La descentralizacin administrativa es la tcnica de organizacin jurdica
de un ente pblico, que integra una personalidad a la que se le asigna una
limitada competencia territorial o aquella que parcialmente administra asun-
tos especficos, con determinada autonoma o independencia, y sin dejar de
formar parte del Estado, el cual no prescinde de su poder poltico regulador
y de la tutela administrativa.
El rgimen que regula las relaciones entre el poder central y los entes
descentralizados, es muy variado y sujeto a las modalidades que le sealen sus
leyes de organizacin. Pretender referirse en nuestra legislacin a una forma
pura de centralizacin o de descentralizacin, es slo un escarceo literario,
mas no una realidad.
Los organismos centralizados o descentralizados administrativamente, que
cumplen con sus funciones con eficaz diligencia, maana pueden no respon-
der a los propsitos de sus creadores. La sabidura del legislador debe limi-
tarse a crear estructuras administrativas tiles o necesarias para realizar los
fines del Estado. Es posible que ms adelante, con una mayor educacin
administrativa de gobernantes y gobernados, pueda triunfar una institucin
que ha fracasado o se crearn nuevos moldes jurdicos para problemas cada
vez ms complejos.
Las formas de organizacin administrativa o paraestatales, estuvieron al
reclamo de la moda, al multiplicarse y pensarse que en la variedad de ellas
se encontraba la solucin de difciles problemas de la accin gubernamental.
Nada ms inexacto, porque esas formas deben emplearse con discrecin Y
cuidado, sobre todo las formas descentralizadas que fraccionan el poder del
Estado, multiplicando las personas jurdicas pblicas, y correlativamente, los
patrimonios y regmenes jurdicos.
El signo de los tiempos que corren -amenazantes y atormentados-, se
manifiesta en una fuerte centralizacin en el orden poltico, frente a una
creciente descentralizacin en el orden administrativo, que no entorpezca la
accin inmediata de los poderes pblicos. Por otra parte, comienza a presen-
tarse una descentralizacin econmica, que comprende el manejo de grandes
actividades de la economa nacional, a travs de la empresa pblica, la socie-
dad annima de Estado, la empresa de participacin estatal, los fideicomisos
y otras formas recientes.
7. Los RGANOS DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL: GOBIERNO

y ADMINISTRACIN PBLICA
El poder pblico es un factor necesario para que una sociedad alcance

sus fines, principalmente la realizacin del bien pblico. El orden, la coordi-
nacin y unidad de una sociedad slo se logran por la accin eficaz de la
Administracin pblica y la obediencia de los gobernados acatando las rde-
nes gubernamentales.
La primera tarea importante del poder pblico es la tarea de gobierno.
Consiste en la direccin u orientacin en el encauzamiento general de las
actividades pblicas y privadas. Consiste en elaborar mensajes, interpretacio-
nes generales no condicionadas a las leyes, mandatos o actitudes que originan
la realizacin de actividades administrativas con vistas al inters general
de la nacin o con una determinada proyeccin internacional.
La segunda tarea importante es la Administracin. Ella se encamina a la
ejecucin de las leyes, en la organizacin y atencin de los servicios pblicos
y los fines que se encaminan a la satisfaccin de las necesidades colectivas.
El principio de legalidad domina la vida administrativa y sus actos estn
sometidos a recursos y revisiones jurisdiccionales.
Gobierno y administracin guardan relaciones estrictas y necesarias: el
gobierno necesita de la administracin para que sus propsitos alcancen rea-
lizaciones prcticas; y la administracin requiere que el gobierno asuma la
direccin y orientacin de los rganos pblicos. El poder pblico es gobierno
y es administracin.
El gobierno dirige la vida de la nacin impulsado por motivos e intereses
polticos, y su funcin esencial es velar por el mantenimiento de los preceptos
constitucionales. El gobierno orienta la accin administrativa a manera de
un rgano moderador fijando su intensidad. El gobierno estimula la tarea
de mantener o reformar el orden jurdico de acuerdo con las conveniencias
polticas del Estado.
La fuerza material de que dispone el Estado es un medio para asegurar
la ejecucin o cumplimiento de sus determinaciones. La principal fuerza de
que dispone el Estado est en la adhesin de los gobernados que integran la
opinin pblica y orientan la accin pblica de los gobernantes. La fuerza
material es necesaria, pero es una medida transitoria y de excepcin. Un
gobierno apoyado en la fuerza siempre es un gobierno inestable y tirnico.
8. LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
La Administracin pblica es la accin del Estado encaminada a concre-

tar sus fines. Administrar es servir, es proveer por medio de servicios pblicos
o de servicios administrativos a los intereses de una sociedad. Al ejecutar las
leyes que expide el Congreso de la Unin, el Poder Ejecutivo realiza la im-
portante funcin de administrar.
La administracin selecciona, coordina y organiza las actividades del Es-

tado con medios materiales y con el personal tcnico adecuado. Personas y
bienes y la importante funcin directiva de los ejecutivos son los elementos
indispensables de una eficaz administracin, tanto pblica como privada.
La administracin selecciona el personal tcnico y se dirige siempre a pro-
porcionar un servicio eficaz, es. decir, a velar por los intereses de una co-
munidad.
El gobierno es irreemplazable e imprescindible si tomamos en cuenta los
caracteres reales de una sociedad. La administracin en cambio puede supo-
nerse, en ciertos aspectos, en manos particulares, como en el caso de los ser-
vicios pblicos atendidos por empresas privadas y las empresas privadas de
partici pacin estatal, o de economa mixta.
Debemos referirnos a la Administracin pblica federal, enunciando los
organismos que la forman y que actan en toda la Repblica o en el Dis-
trito Federal, en materia federal. Ellos son los siguientes, de acuerdo con la
ley orgnica de la Administracin Federal: DOF. del 29 de diciembre de
1976, que establece las siguientes bases de organizacin de la Administracin:
centralizada y paraestatal.
A) Administracin Pblica Centralizada: arts. 10 a 2S de la Ley orgnica:

1. La Presidencia de la Repblica. Arts. 80 a 93 de la Constitucin y
1 de la Ley orgnica.
2. Consejo de Ministros. Art. 29 de la Constitucin y 6 de la Ley org-
ruca.
3. Secretarios de Estado. Arts. 90 a 93 de la Constitucin y 2, 26 a 42 de
la Ley orgnica.
4. Departamentos de Estado. 92 y 93 de la Constitucin. Arts. 2, 26, 37,
,13, 44 de la Ley orgnica.
S. Procuradura General de la Repblica. Art. 102 de la Constitucin Y
art. 4 de la Ley orgnica.t-
6. Gobierno o Departamento del Distrito Federal. Art. 73 fraccin VI de
la Constitucin y art. S de la Ley orgnica.
7. Procuradura General de Justicia del Distrito Federal. Art. 21 de la
Consti tucn y S de la Ley orgnica.
R. Dependencias administrativas centralizadas. Tt. H, Cap. 1 de la Ley
orgnica.
9. Dependencias administrativas desconcentradas, Artculo 17 de la Ley
orgnica,
Comisiones especiales: Comisiones administrativas Intersecretariales. Artcu-
lo 21 de la Ley orgnica.
12 La Procuradura General de la Repblica no es autoridad administrativa federal.

Ejecutoria. Bol. de Inf. [ud, ao XVII, nm. 173, pg-. 18. Olvida esta ejecutoria las im-
portantes facultades administrativas de la Procuradura, digamos por va de ejemplo, cuando
acta como consejero jurdico del gobierno.
Comisiones administrativas Internacionales. Artculo 28, fraccin III de

la Ley orgnica.
B) Administracin Pblica Paraestatal: arts. 1, 3, 45 a 54 de la Ley or-

gnica.
l. Instituciones administrativas descentralizadas. Artculo 45 de la Ley
orgnica.
2. Empresas de economa mixta: Empresa Pblica, Empresas de participa-
cin Estatal, Sociedad Annima de Estado. Arts. 46, 47, 48 de la Ley orgnica.
3. Instituciones Nacionales de Crdito y Organizaciones Auxiliares de
Crdito. Arts. 3 y 46 de la Ley orgnica.
4. Instituciones Nacionales de Seguros y de Fianzas. Artculos 3 y 46 de
la Ley orgnica.
C) Tri hunales:
1. Tribunal Fiscal de la Federacin.
2. Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los trabajadores al
servicio del Estado.
3. Tribunal de lo Contencioso administrativo del Distrito Federal.
Los organismos federales corresponden, como en seguida se estudia: unos
l la organizacin centralizada y otros a la organizacin descentralizada.
El Estado moderno se desenvuelve en formas cada vez ms complejas ante
la apremiante satisfaccin de las necesidades colectivas y los grandes proble-
mas sociales que lo rodean. Desde el punto de vista jurdico demanda la
organizacin de estructuras o formas que coordinen, den unidad y eficacia a
un conjunto de rganos que se nos presentan a la manera de un rbol ge-
nealgico o de una estructura piramidal.
Es a travs de la idea de persona jurdica como se logra la unidad y la
a~:cin del Estado en su conjunto, y de las numerosas instituciones u orga-
fllsmos pblicos que son pequeos o grandes crculos de competencias que
reparten o distribuyen la competencia total del poder pblico.
Desde sus orgenes, el poder en las altas magistraturas se ha ejercido por
un pequefo grupo de funcionarios que ha centralizado toda la fuerza de una
organizacin, en lo poltico y en lo administrativo. Slo por excepcin la
historia contempornea nos ofrece pequeos oasis de realizacin democrtica.
A partir de la revolucin francesa el poder tiende a descentralizarse, asp-
rando el rgimen democrtico a la adopcin de ciertas formas desvinculadas
del poder central. Es un hecho que las democracias con vinculaciones de-
~ocrticas, estn o aspiran a estar bajo la tendencia descentralizada admi-
lllstrativa.
A pesar del auge de estas ltimas formas, hasta mediados de este siglo
el Estado moderno vuelve a estar dominado por la fuerza centralizadora
-poltica y administrativa-, tratando de fortalecerse con entidades de accin

eficaz y directa. Nada podramos asegurar sobre esas formas polticas y ad-
ministrativas del futuro porque cada pueblo las emplear en la medida de
sus propios intereses de acuerdo con las circunstancias histricas que lo ro-
dean. Un hecho notorio de nuestra vida administrativa es la multiplicacin
de los organismos administrativos.
CAPTULO II
LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL
1. El regimen de la centralizacin administrativa federal.-2. Cmo se

logra la unidad y la coordinacin del Poder Ejecutivo Federal.-3. Los
supuestos de la centralizacin administrativa.-4. La jerarqua adminis-
trativa.-5. Procedimiento para realizar la centralizacin.-6. Facultades
de la centralizacin administrativa.-7. Relaciones y diferencias entre la
centralizacin y la descentralizacin administrativas.
l. EL RGIMEN DE LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL
La Constitucin es el instrumento jurdico mediante el cual se precisa

la actividad del Estado y se organizan los cuadros generales, polticos y admi-
nistrativos, con ellos se cumplen los fines pblicos. El derecho administrativo
regula en forma pormenorizada, la organizacin y actividad de los entes que
forman la Administracin pblica.
La tarea de esos rdenes es crear rganos, dotarlos de facultades, rela-
cionarlos entre s en estrecha vinculacin y otorgarle la personalidad jurdica
general al Estado, que a su vez es creador de otras personalidades pblicas
menores, como medio de llevar a cabo la competencia que les ha sido asig-
nada.
Se llama centralizacin administrativa al rgimen que establece la subor-
dinacin unitaria, coordinada y directa de los rganos administrativos al
.poder central, bajo los diferentes puntos de vista del nombramiento, ejercicio
de sus funciones y la tutela jurdica, para satisfacer las necesidades pblicas.
"A este fin, dice Fleiner, la ley ha instituido un mecanismo especial de
cargos y de autoridades administrativas asignndoles determinadas fun-
ciones." 1
1 Fritz Fleiner. Instituciones de derecho administrativo. Ed .Labor, S. A., 1933, p-

gina 76. El propio autor agrega: "Un rgano o cargo pblico est limitado por el derecho
pblico al crculo de negocios de Estado que estn agrupados en una unidad tcnica.
Si est dotado el rgano de un poder de coaccin, entonces se llama en Alemania, una
autoridad. lo mismo que su titular es una sola persona que un conjunto de ellas."
~ "Hay centralizacin administrativa, cuando la actividad de los rganos que desempe-
nan la funcin ejecutiva responden a un centro de coordinacin segn los principios de
Unificacin." Por otra parte "el gobierno central o nacional asume la direccin de los ser-
475
Centralizar administrativamente es reunir y coordinar facultades legales

en un centro de poder o autoridad central superior, que en materia federal
se otorgan exclusivamente a las altas jerarquas del Poder Ejecutivo Federal,
en particular, al Presidente de la Repblica, que como jefe de la administra-
cin se encarga de ejecutar las leyes federales con la colaboracin subordi-
nada y dependiente de los dems rganos administrativos secundarios, sin
que ellos tengan competencia o iniciativa propia para decidir, pero necesarios
para preparar y ejecutar las decisiones administrativas.
En esta forma de organizacin se concentran actividades administrativas
en una administracin nica, jerarquizada y subordinada, que impulsa desde
el centro la vida nacional, con procedimientos polticos, administrativos y
tcnicos. El poder pblico central o Federacin es la persona jurdica de
derecho pblico, cuya actividad se encomienda a la Administracin pblica.
Por determinacin legal, se excluyen en este rgimen centralizado a los entes
pblicos descentralizados, a los que se les asigna un rgimen jurdico diferente.
La centralizacin administrativa en su forma ms extensa, no reconoce
a los rganos locales o dependientes, ninguna vida jurdica, pero la naturaleza
de los problemas del Estado, demanda y rompe este cerco de concentracin
de poder, para dar paso a nuevos rganos administrativos independientes del
poder central, que constituye la administracin indirecta.> Vase el Tt. 1,
Cap. 1 de la Ley orgnica.
2. CMO SE LOGRA LA UNIDAD Y LA COORDINACIN DEL PODER EJECUTIVO

FEDERAL
El rgimen de centralizacin administrativa federal, organiza exclusiva-

mente al Poder Ejecutivo Federal, que se desenvuelve en un conjunto de r-
ganos superiores, que mandan en relacin de estricta dependencia; y de rga-
nos inferiores que obedecen las rdenes e instrucciones de aqullos. La como
plejidad de la administracin nos hace observar que un nmero importante,
pero limitado, de asuntos federales o de poltica nacional, pasa al conoci-
miento del Primer Magistrado. La atencin de los dems asuntos adminis-
trativos, se entrega a los rganos que tienen facultades de decisin en grados
diversos y una competencia en una escala descendente de puestos buro-
crticos.
vicios pblicos". Carlos S. Fayt. Derecho poltico. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1962.
pg. 448.
"La centralizacin define una solucin al problema de las relaciones del Estado y las
colectividades locales, por otra parte, es un mtodo de organizacin de la Administracin
del Estado." .lean Rivero. Ob. cit., 2~ ed. 1962. Dalloz, pg. 272.
2 Un ejemplo de organizacin centralizada poltica y administrativamente es el ~
de la URSS. Vase la obra de Henry Cambre: Le Pouvoir Souietique. Pars, 1959. Lib.
Gen. de Droit et .lurisp. En particular el capitulo tercero denominado: "Les pouvoiTS
executif of legislatif et lcurs organes: les soviets", pgs. 63 a 90.
DERECHO ADMINISTRATIVO '177
Las facultades de mando y decisin mantienen la relacin jerrquica y

dan la unidad requerida al poder pblico.
Esta organizacin administrativa centralizada federal podemos imaginar-
la a manera de una pirmide que tiene en su vrtice superior al Presidente
de la Repblica, y en los grados siguientes a los rganos inferiores de la Ad-
ministracin.
Tambin en cada secretara de Estado o departamento de Estado po-
demos usar el mismo ejemplo de la pirmide, que tiene en su vrtice al
secretario de Estado o al jefe del Departamento de Estado, a quienes les
corresponde el conocimiento de los asuntos legalmente asignados a esas de-
pendencias.
Ahora bien, la unidad y la coordinacin de una estructura administrativa
centralizada, logra su eficiencia merced a un sistema de controles que se inte-
gra con los recursos administrativos y con la vigilancia del poder central
sobre los rganos inferiores a travs de los siguientes actos administrativos:
a) La autorizacin o facultad para actuar; b) La aprobacin o ratificacin
de un acto; e) El visto bueno o conformidad previa con el acto; d) La sus-
pensin o detencin del acto para su examen; y e) La intervencin o fisca-
lizacin directa en la actividad del funcionario.
3. Los SUPUESTOS DE LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
Aunque la centralizacin administrativa se circunscribe a la accin del

Poder Ejecutivo, los supuestos que la integran se relacionan con aspectos ge-
nerales del Estado.
Esos supuestos son los siguientes:

1. El Estado es la persona jurdica total, titular de derechos que se traducen en
pacieres pblicos originarios y stos a su vez integran un conjunto de rganos de
mayor o menor importancia. La administracin es el rgano rector de la vida admi-
nistrativa con mltiples personalidades.
2. La centralizacin es un rgimen administrativo, un sistema de organizacin
de la administracin, que coordina y vincula a los dems rganos pblicos. El r-
gimen jurdico vigente es el que se encarga de fijar los caracteres de sus elementos.
3. Las facultades de mando y decisin se concentran en el Poder Ejecutivo. La
fuerza pblica se concentra en los rganos superiores de la administracin. princi-
palmente en el Presidente de la Repblica, titular del poder central, que asume
el poder clel Estado en su esfera de competencia. El artculo 89, fracciones VI, VII,
VIII Y IX de la Constitucin, entrega el ejercicio de la fuerza pblica al Presidente
de la Repblica, al decir en este sentido que es el jefe nato del ejrcito y la armada.
Todas las autoridades inferiores obran en su nombre por medio de instrucco-
nes que no son medidas arbitrarias, sino determinaciones legales. que se auxilian
para Su ejecucin con la ciencia y la tcnica. En todo tiempo pueden las autori-
dades directivas modificar una situacin creada por los rganos inferiores.
Aludimos al poder de mando y al poder de decisin, y no a los dems poderes
como el de nombramiento y vigilancia, uso de la fuerza pblica, porque en esas

facultades se resumen todas las facul tades del Estado.
4. La existencia de un rgimen jerrquico. La organizacin centralizada es un
conjunto de rganos que se agrupan de arriba a abajo, formando una estructura
unitaria, que se logra merced a las determinaciones del poder central.
Se designa bajo el nombre de tutela administrativa -dice Waline->, al

conjunto de controles ejercidos sobre la actividad de una persona moral o de
sus rganos, por los agentes del poder central, o a veces por la persona mis-
ma descentralizada, pero que representa, en todo caso, a una entidad ms
amplia que la persona controlada.
4. LA JERARQUA ADMINISTRATIVA
La jerarqua administrativa es el orden y grado que guardan entre s los

diferentes rganos superiores y subordinados de la Administracin pblica,
los cuales estn provistos legalmente de determinadas facultades,"
Desde el rgano ms elevado -el Presidente de la Repblica-, hasta el
ms elemental de los rganos administrativos, se encuentran ordenados y
vinculados en una relacin jerrquica de subordinacin que mantiene la uni-
dad entre los diversos rganos centralizados. Los rganos superiores conducen
la accin administrativa mediante decretos u rdenes de servicio, o anulan
los actos ilegales o contrarios al inters pblico.
El poder jerrquico es un rgimen administrativo por medio del cual el
poder central, vigila y controla los actos de los funcionarios y empleados del
Estado, que le estn subordinados y coordinados y mantiene la unidad entre
los diversos rganos centralizados, obligados a obedecer las rdenes de los
rganos superiores.s
Este poder se manifiesta por medio de rdenes e instrucciones sobre la
forma que deben actuar o revisando sus actos y decisiones para aprobarlas, re-
formarlas o anularlas. El artculo 92 de la Constitucin ordena que en su
jerarqua superior, los actos del Presidente deben estar refrendados por el
secretario de Estado correspondiente.
La doctrina administrativa coincide en el mismo concepto de jerarqua:
3 La doctrina administrativa coincide en el mismo concepto de jerarqua: "Jerarq~a

es la relacin jurdica que vincula entre s los rganos de la administracin y los funcIO-
narios, mediante poder de subordinacin, para asegurar unidad en la accin." Enriq~e
Sayagus Laso. Ob. cit., pg. 215. Por lo que se refiere a Kelsen. "Teora", ob. CIt.,
pg. 236 expresa: "La jerarqua es una pirmide de autoridades en la relacin de supe
rioridad y subordinacin, organizada en una serie de instancias."
4 Jos Gascn y Marin. Tratado de derecho administrativo, 1955. Imprenta Bermejo.
T. 1, pg. 465. Madrid. 13 ed, "La jerarqua es el conjunto de rganos administrativos de
una entidad, debidamente coordinados y subordinados, para hacer compatible la unidad
con la variedad del poder administrativo."
Roger Bonnar. Ob. cit., pg. 169. "El poder jerrquico consiste en la aprobacin previa.
la suspensin, la anulacin o la reforma del acto del inferior."
"Jerarqua es la relacin jurdica que vincula entre s los rganos de la ad-

ministracin y los funcionarios, mediante el poder de subordinacin para
asegurar la unidad en la accin."
.5. PROCEDIMIENTOS PARA REALIZAR LA CENTRALIZACIN
Los procedimientos por los cuales se realiza la centralizacin o reunin

de facultades, a provecho de la Administracin Central, son los siguientes.s
1. La concentracin de la coaccin.
2. La concentracin del poder de decisin.
3. La concentracin de la competencia tcnica.
4. La concentracin del poder de nombramiento.
Analizaremos cada uno de estos procedimientos.
1. La concentracin de la coaccin en los organismos superiores y por
consecuencia de la fuerza pblica, a provecho de la administracin central;
es uno de los fenmenos ms singulares del Estado. El Estado puede emplear
estos medios coactivos que tienden al mantenimiento del orden de la paz
pblica. Ninguna organizacin privada puede usar de la coaccin, salvo los
casos de excepcin, en que colaboran por disposicin de la ley o al reclamo
o auxilio de las propias autoridades.
2. La concentracin del poder de decisin supone una diferenciacin pre-
via entre la preparacin, la decisin y la ejecucin de la decisin. La divi-
sin del trabajo se impone ante la imposibilidad de una o varias personas
para llevar a cabo las operaciones que exigen los actos administrativos. Deci-
dir es dictar una resolucin creadora de efectos jurdicos. Slo unos cuantos
rganos administrativos deciden, pues los dems preparan y ejecutan la re-
solucin.
3. La concentracin de la competencia tcnica, es fundamental en el Es-
tado moderno. Para corregir los casos de improvisacin y desorganizacin
administrativas se ha dado paso al funcionario' tcnico con un conocimiento
cientfico de las materias que trata. Los funcionarios deben llegar a sus pues-
5 "En rgimen de centralizacin pura, toda creacin, toda impulsin parte del centro;
las autoridades administrativas centrales asumen todo el poder, lo mismo el poder coactivo
q.ue el de direccin, decisin o resolucin; la competencia tcnica hllase tambin centra-
lIzada en los organismos especiales constituidos en el centro poltico, administrativo, y
como hay necesidad de que se ejerza la accin gubernamental, la administrativa, por todo
el territorio, los que son rganos locales de los poderes centrales, son meros delegados, ca-
recen de atribuciones propias para decidir, y los organismos territoriales, representacin
de las entidades territoriales, hllanse supeditados a los poderes centrales o a sus dele-
gados, sufriendo intervencin en la designacin de sus rganos representativos, careciendo
de verdaderas facultades administrativas; los acuerdos de sus cuerpos deliberantes re-
~uieren de aprobacin de los representantes del poder central; la esfera de accin de ellos
limitase, grandemente, reducindolos a rganos de preparacin y ejecucin, no de decisin."
Jos Gascn y Marn, Ob, cit., l3~ edicin, 1955, pg. 492.
tos con el oficio aprendido o preparados en forma responsable de lo contrario,

originan serios perjuicios a la poblacin. Los institutos de capacitacin tc-
nica por los cuales luchan los institutos de administracin pblica, demandan
al Estado el empleo de elementos humanos preparados y moralmente capaci-
tados. U na burocracia lenta e incapaz lleva a un pas a la bancarrota de sus
instituciones. La creacin de "consejos tcnicos" en las dependencias guber-
nativas, que actan por medio de procedimientos tcnicos, cada da ofrecen
mejores resultados. Para estos casos, en el rgimen jerarquizado, las instruc-
ciones a los rganos inferiores deben fundarse en conocimientos tcnico-
legales."
4. La concentracin del poder de nombramiento de los funcionarios y
empleados pblicos es otra de las caractersticas del rgimen centralizado.
Este poder corresponde al Presidente de la Repblica, pero la organizacin
administrativa entrega esta facultad a rganos inferiores. Por otra parte, en
el rgimen administrativo mexicano la facultad de nombramiento ha sufrido
una importante modificacin, con el rgimen que establece la ley de los
servidores pblicos. Durante el rgimen severamente centralizado del pre-
sidente Porfirio Daz, los jefes polticos eran designados desde la capital de la
Repblica hasta los lugares ms apartados del territorio nacional. La accin
de nombramiento del Ejecutivo era directa y sometida a una voluntad auto-
ritaria.
6. FACULTADES DE LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
,El rgimen administrativo centralizado implica facultades, poderes o pro-

cedimientos de la autoridad administrativa central que le permiten fortalecer
la unidad y la uniformidad de accin de sus rganos, y son las facultades
siguientes:
1. Facultad de mando;
2. Facultad de vigilancia;
3. Facultad disciplinaria;
4. Facultad de revisin; y
5. Facultad para resolver conflictos de competencia.
Vamos a referirnos a cada una de ellas en particular:
1. La facultad de mando es la caracterstica suprema del poder pblico.
Las rdenes, instrucciones y circulares son mandatos autoritarios que guan
el trabajo de los rganos administrativos inferiores. Estas disposiciones se re-
fieren a situaciones jurdicas concretas propias de la funcin administrativa,
derivadas del cumplimiento de la ley o de su interpretacin jurdica.
, 6 Decimos que la competencia tcnica es la facultad de dictar rdenes e instrucciones

apoyadas cientficamente. La consulta tcnica es un elemento de preparacin para los r-
ganos superiores de la Administracin pblica.
Las disposiciones asumen el carcter de disposiciones generales que pue-

den o no obligar a los particulares. En el primer caso son disposiciones regla-
mentarias que necesariamente deben revestir la forma de la ley o reglamento.
Es frecuente dictar circulares o acuerdos que son verdaderas disposiciones de
carcter general que invaden el campo de la ley o el reglamento.
2. La facultad de vigilancia permite a la autoridad administrativa cen-
tral, conocer de los pormenores de los actos realizados por las autoridades in-
feriores. Este rgimen comprende dos aspectos importantes: actos de vigilan-
cia de la autoridad central y actos de las autoridades inferiores informando
sobre su actuacin, rindiendo cuentas, informaciones, estados de contabilidad,
visitas, inspecciones, comprobaciones directas.
La concentracin del poder de vigilancia permite a los rganos superiores
de la administracin acreditar el trabajo de sus subordinados, supervisando
. sus labores y tomando las providencias necesarias para la regularidad de su
actuacin.
Estos actos permiten a las autoridades superiores tomar las determina-
ciones que procedan para corregir anomalas, actos indebidos, procedimientos
nocivos y hacer las consignaciones que procedan,"
3. La facultad disciplinaria es un procedimiento de represin adminis-
trativa contra todo lo que perjudique a la Administracin pblica y a los
particulares, por la accin indebida o irregular de los servidores del Estado.
La responsabilidad civil, penal y administrativa, son medios correctivos para
una buena Administracin pblica. Al estudiar el rgimen disciplinario y el
derecho penal administrativo de esta obra aludimos a este importante asunto.
El poder disciplinario permite a la administracin el buen orden de la
actividad administrativa, imponiendo las sanciones meramente disciplinarias
dirigidas al orden interno de la administracin. Se diferencia del poder san-
cionador encaminado al rgimen externo de la administracin, en sus rela-
ciones con los particulares, reprimidos por los delitos y faltas establecidos en
la legislacin administrativa y hacindose 'las denuncias consiguientes.
4. La facultad de revisin permite a la autoridad superior -de oficio o
a peticin de parte-, revisar, aprobar y obligar a la autoridad inferior a su-
bordinarse a la ley. La revisin jerrquica es un procedimiento administra-
tivo que permite a los particulares ocurrir ante la autoridad superior para
que revise los actos de la autoridad inferior, salvo que el acto administrativo
se considere legalmente definitivo. La facultad de revisin no es facultad de
sustitucin. Aquella facultad se concreta en una competencia propia del r-
gano superior, para revisar los actos del inferior, pero no para alterar la vida
administrativa ejerciendo actos que corresponden a los rganos inferiores.
7 La doctrina administrativa tradicional expresa que la relacin jerrquica consiste en

una relacin de dependencia que implica ciertos poderes de los rganos superiores sobre
los inferiores. Sin embargo, no debe emplearse un trmino tan genrico como el de poder
para aludir a facultades o procedimientos del poder central que mantienen el rgimen
centralizado.
31
Una autoridad superior puede dejar sin efecto un acto administrativo del
inferior, por falta de oportunidad o de legalidad.
5. La [acuitad para resolver conjlictos -de competencia permite delimi-
tar los campos de accin de los rganos administrativos. Las leyes adminis-
trativas en algunos casos no definen siempre con precisin los lmites de la
actuacin de los rganos pblicos. Existen numerosos casos en que es difcil
precisar la competencia de un rgano por la falta de una disposicin expresa,
por una contradiccin entre tex.tos que dan la misma competencia a diver-
sos rganos, o por negativa de la propia autoridad administrativa a admitir
como de su competencia una determinada materia.
El artculo 24 de la Ley orgnica resuelve esas situaciones en los trminos
siguientes: "En casos extraordinarios o cuando exista duda sobre la compe-
tencia de alguna Secretara de Estado o Departamento Administrativo para
conocer de un asunto determinado, el Presidente de la Repblica resolver,
por conducto de la Secretara de Gobernacin, a qu dependencia correspon-
de el despacho del mismo."
7. RELACIONES y DIFERENCIAS ENTRE LA CENTRALIZACIN

Y LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
En el rgimen centralizado se mantiene la unidad, coordinacin y subordina-

cin de todos los rganos. Las rdenes corren a lo largo de toda la administracin,
sin que pueda limitarse o destruirse ms que por los propios titulares en su esfera
de competencia.s
Por el contrario, en el rgimen descentralizado, al ente pblico, con iniciativa
y decisin propia, se le desliga por medio de la ley, de la accin inmediata del
poder central y se subordina a un rgimen jurdico que lo asla y lo somete a su
propia responsabilidad. Entre el poder central y el organismo descentralizado no
hay otra relacin que las facultades estrictas de control y vigilancia, necesarias
para mantener en forma precisa la orientacin poltica y econmica de todos los
elementos del Estado.9
Se ha expresado en pro de la centralizacin que las exigencias de la vida mo-
derna, reclaman una accin uniforme e inmediata del poder pblico; la necesidad
de criterios generales que faciliten el movimiento de los cuadros administrativos
y el control ms eficaz sobre los rganos administrativos centralizados.t?
8 "Aunque la centralizacin da una aparente robustez al cuerpo social, aniquila las

libertades locales e individuales, esteriliza los grmenes de la vitalidad pblica y mata
los elementos de orden moral, sin el cual es efmero todo poder e imposible toda civili-
zacin."
Viveiro de Castro. Tratado de Sciencia de Administra~o e Direito administratiVO.
Ro de janeiro, pg. 386.
9 "En realidad los argumentos aducidos en pro o en contra ya de la centralizacin,
ya de la autonoma, muestran lo que hay de perjudicial o de ventajoso en ambos sistemaS
preparando al problema una solucin adecuada." Carlos Carda Oviedo, Der. Ad. 8~ ed.
1962. Ed. de Enrique Martnez Useros, pg. 546. Tomo 11.
10 "La centralizacin mata la vida pblica y el espritu cvico de la poblacin que no
Tambin se han emitido serias razones en pro de la descentralizacin o auto-

noma administrativa, desde luego para alejar los problemas tcnicos de una exce-
siva burocratizacin que hace lenta, difcil y poco eficaz a la Administracin ella
permite una necesaria intervencin de los administrados en la descentralizacin
por regin, aunque con una organizacin administrativa muy costosa.
puede nunca ocuparse de sus negocios." Hauriou. Precis de droit administrati, 7~ ed.
pg. 125.
CAPTULO JII
LA DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL
1. Concepto de esta tcnica de organizacin.-2. Desconcentracin pol-

tica y desconcentracin administrativa.-3. Distincin entre centralizacin,
desconcentracin y descentralizacin administrativa.-4. Caracteres y ele-
mentos de la desconcentracin administrativa.-5. Justificacin de la des-
concentracin.-6. Las instituciones desconcentradas en la legislacin ad-
ministrativa mexicana.
l. CONCEPTO DE ESTA TCNICA DE ORGANIZACIN
La centralizacin como la descentralizacin no se configuran legalmente

en puridad, ya que existen formas administrativas que se acercan o se con-
funden a una y a otra por ser indefinidas, mal configuradas o incomprendi-
das, "o la prctica obliga con frecuencia a aportar algunas atenuaciones a la
centralizacin, dando a ciertos agentes administrativos el poder de resolver
ellos mismos, en su mismo sitio, cuestiones que no es necesario hacer remon-
tar hasta el ministro".
Se llama desconcentracin administrativa a la transferencia a un rgano
inferior o agente de la administracin central, de una competencia exclu-
si.va, o un poder de trmite, de decisin, ejercido por los rganos superiores,
dIsminuyendo, relativamente, la relacin de jerarqua y subordinacin.'
En los regmenes intensamente centralizados se han suscitado numerosos proble-
mas con la actuacin de ciertos organismos administrativos a los cuales es necesario
d.otar de una til libertad de movimiento y responsabilidad. La complejidad ere-
cierne de los problemas econmicos, el aumento de la burocracia y de la poblacin,
las exigencias desorbitadas de las leyes administrativas y el creciente intervencionismo
de Estado, obligan al poder pblico a, un desplazamiento o desprendimiento de
facultades o poderes de los propios rganos centralizados. "La desconcentracin es
l~lla tcnica de organizacin que consiste en reconocer importante poder de deci-
SIn a los agentes del poder central, colocados a la cabeza de las diversas circuns-
cripciones administrativas o de los diversos servicios," .vede!. Droit administrati].
Estos rganos no se desligan ni destruyen la relacin jerrquica, ni pier-

den su carcter de ente centralizado, pero adquieren facultades o poderes
1 Enrique Sayagus Laso. Ob, cit., T. 1, pg. 224.
485
exclusivos que en buena parte significan una limitada y precaria autonoma

que es libertad restringida o condicionada, mas no autonoma. La descon-
centracin administrativa, es la preparacin de un rgano en trnsito hacia
la descentralizacin, en instituciones administrativas que la administracin
juzga conveniente mantener en una situacin especial, por estimar ineficaz
el rgimen de la descentralizacin para esa clase de asuntos.>
Es notoria la tendencia para hacer de la desconcentracin una forma o
modo especial de organizacin administrativa con sus elementos propios. Es
sta la razn de la diversidad terminolgica de la desconcentracin llamada
en ocasiones descentralizacin burocrtica, funcional, jerrquica. La deno-
minacin adecuada es la de desconcentracin administrativa, porque no es-
tamos en presencia de un organismo descentralizado y deben evitarse con-
fusiones.
Juan Luis de la Vallina Velarde, en su estudio sobre "la desconcentracin ad-

ministrativa" (R. Ad. Pb, nmero 35, pg. 75) concluye: "As pues, podemos enten-
der por desconcentracin aquel principio jurdico de organizacin administrativa,
en virtud del cual se confiere con carcter exlusivo una determinada competencia
a uno de los rganos encuadrados dentro de la jerarquia administrativa, pero sin
ocupar la cspide de la misma. Del anterior concepto puede deducirse que para la
existencia del principio de desconcentracn dentro de la administracin pblica,
ser necesaria la concurrencia de los siguientes elementos o presupuestos: 1. La atri-
bucin de una competencia en forma exclusiva; 2. A un rgano que no ocupe la
cspide de la jerarqua, pero que est encuadrado dentro de la misma; 3. Un
mbito territorial dentro del cual el rgano ejerza la competencia que le es atri-
buida. Este tercer requisito no es necesario que .se d en toda desconcentracin,
sino solamente en la llamada perifrica, y por ello no queda representado en el con-
cepto de desconcentracin que se ha dado. Aqu lo recogemos, porque al estudiar
los elementos de la desconcentracin, lo tendremos en cuenta, ya que la deseen-
centracn perifrica es, sin duda alguna, la ms importante y la que presenta un
mayor nmero de problemas." 3
Es notoria la tendencia del Gobierno Mexicano, en la reforma adminis-

trativa que lleva a cabo, a la adopcin de algunas formas administrativas
desconcentradas. La experiencia administrativa en cada uno de los rganos
creados podr revelar sus beneficios, las adaptaciones o reformas que sean
indispensables, aconsejadas por la realidad institucional. As pasaremos de
un ensayo de simple delegacin de atribuciones a rganos decisorios efectivos.
2 Jean Rivera. Ob. cit., pg. 273. Dal1oz, 1962. .

3 "La desconcentracin perifrica o externa es aquella en la cual las competenCias des-
centradas lo son en favor de un rgano perifrico de la Administracin, que en cuan.to
tal su potestad viene determinada por un criterio territorial." Buttgenbach. Obl., cit.,
pg. 88.
2. DESCONCENTRACIN POLTICA y DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA
La desconcentracin poltica es principalmente una competencia que se

ejerce en materia federal sobre todo el territorio nacional, tomando como
base la totalidad del Estado.
La desconcentracin administrativa se reduce a determinadas materias
administrativas, precisamente en la rbita del Poder Ejecutivo Federal.
El caso tpico de una institucin desconcentrada poltica y administrati-
vamente fue el Territorio Federal, hoy transformados en Entidades Fede-
rativas.
3. DISTINCIN ENTRE CENTRALIZACIN, DESCONCENTRACIN y DESCENTRALIZACIN

ADMINISTRATIVAS
Tradicionalmente la centralizacin administrativa hace ,referencia al r-

gimen en el cual todo poder viene del Estado, que es considerado como la
nica persona jurdica titular de derechos. Centralizar equivale a concentrar
facultades en un ente que acta unitariamente. Supone un centro o Poder
Central del cual emanan las relaciones administrativas.
La distincin entre descentralizacin y desconcentracin se hace en tr-
minos generales, en estas consideraciones: la desconcentracin se sita en el
cuadro de la centralizacin, es extraa a la descentralizacin y consiste en
aumentar las facultades de las instituciones centralizadas y de este modo se
descongestionan tcnicamente, porque no rompen los vnculos jerrquicos en
provecho de los entes desconcentrados. La experiencia administrativa revela
la presencia de rganos desconcentrados, creados exprofeso por la ley, con
propsitos administrativos. En principio todos los rganos son susceptibles de
un proceso de desconcentracin.
No todo lo que sirve para descongestionar a la administracin central es
conveniente reducirlo a las formas administrativas tradicionales, que resultan
inadecuadas. La ley administrativa es la que debe precisar cul es el rgi-
men que debe emplearse con vista a resolver con eficacia los problemas de
una poltica administrativa.
En otros aspectos de este tema, un organismo descentralizado puede pau-
latinamente ir perdiendo importancia y autonoma y limitarse a una modesta
desconcentracin. El poder pblico tiene que ir al rescate de esas institucio-
nes para que no desaparezcan y entren a una tutela y relacin jerrquica
ms directa del Estado. Siempre es conveniente modificar el texto de una
ley oscura, para precisar los caracteres de un organismo cuya situacin jur-
dica se desea definir.
En la descentralizacin administrativa se crean personas morales, a las
cuales se les transfieren determinadas competencias, manteniendo su auto-
noma orgnica y tcnica, al mismo' tiempo que se reducen sus relaciones
con el poder central. En la desconcentracin por el contrario, no se crean

personas morales, sino que a un rgano inferior y subordinado se le asigna
legalmente una determinada competencia exclusiva, que le permite una ma-
yor libertad de accin en el trmite y decisin de los asuntos administrati-
vos, sin que se rompan los vnculos jerrquicos.
4. CARACTERES y ELEMENTOS DE LA DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA
Los caracteres de la desconcentracin administrativa se pueden reducir

a los siguientes:
a) Es una forma que se sita dentro de la centralizacin administrativa.
El organismo no se desliga de este rgimen.
b) La relacin jerrquica se atena, pero no se elimina para limitar su
labor, pero el poder central se reserva amplias facultades de mando de deci-
sin, .de vigilancia y competencia. No ocupan la cspide de la jerarqua
administrativa.
c) No gozan de autonoma econmica, aun cuando se sealan casos de
excepcin.
d) La autonoma tcnica es la verdadera justificacin de la desconcen-
tracin.
e) La competencia se ejerce dentro de las facultades del Gobierno Fe-
deral, y se origina entre rganos superiores de la Administracin pblica y
rganos inferiores que ven aumentada su competencia a costa de los an-
teriores.
f) El rgano desconcentrado tiene su rgimen por una ley, un Decret?,
un Acuerdo del Ejecutivo Federal, o el rgimen general de una Secretaria
de Estado, aunque puede operarse en otras entidades.
La doctrina administrativa general, a diferencia de 10 que sucede en
nuestro pas, se inclina por el principio legal como forma de creacin de un
organismo desconcentrado. Castejn Paz y Rodrguez Roman, Derecho admi-
nistrativo y Ciencia de la administracin, T. 1, pg. 508, afirman: "La des-
concentracin por suponer un nuevo reparto de competencias ha de reali-
zarse por una norma jurdica y no por un mero acto administrativo del
rgano superior."
g) El ejercicio de facultades exclusivas, no es obstculo para que las
relaciones entre el rgano desconcentrado y el Poder Central, sean directas
normalmente a travs del rgano correspondiente.
h) Sin necesidad de interferir en la competencia exclusiva, el Poder Cen-
tral, est facultado para fijar la poltica, desarrollo y orientacin de los
rganos desconcentrados, para mantener la unidad y desarrollo de la accin
de la Administracin Pblica.
El sostenimiento de un rgano desconcentrado corre a cargo del PresU-
puesto de egresos de la Federacin o el de la Institucin que lo crea. En l?S
rganos administrativos federales sus ingresos se incorporan al PatrimoniO
Federal. La doctrina no reconoce a estos organismos el manejo autnomo de

su Presupuesto o de su Patrimonio, aunque se sealan casos de excepcin.
Las formas que reviste la desconcentracin administrativa
La doctrina administrativa ha clasificado las formas de desconcentracin

en dos grupos importantes (Serra Rojas. Conferencia, 1974):
(J) La desconcentracin horizontal o perifrica;
b) La desconcentracin vertical o central.
En la desconcentracin administrativa horizontal o perifrica, llamada
tambin externa o regional, las facultades exclusivas se atribuyen a un r-
gano administrativo perifrico, como las Comisiones Regionales Fiscales, que
comprenden una extensin territorial limitada.
En la desconcentracn administrativa vertical o central, llamada tamo
bin interna o funcional, el rgano central superior cede su competencia, en
forma limitada y exclusiva, a un rgano inferior, que forma parte de la
misma organizacin centralizada.
En la legislacin espaola se reconocen estas dos formas de desconcen-
I
tracilll en la "Ley de rgimen . urdico de la administracin".

Algunos autores objetan la desconcentracin vertical o central y no acep-
tan ms que la horizontal o perifrica.
Por su parte, Alfonso Nava Negrete ("Los elementos jurdicos de la des-
concentracin administrativa". Conferencia. Mxico, julio de 1974), reconoce
la desconcentracin de procedimiento o de trmite y la desconcentracin de
decisiones.
La llamada desconcentracin consultiva no es sino una forma de la pro-
pia centralizacin administrativa, ya que el rgano carece de facultades ex-
clusivas y aparece como un rgano de mera colaboracin.
Delegacin y desconcentracin administrativa
Ha sido frecuente confundir la delegacin con la desconcentracin admi-

nistrativa, ya que hay algunos rasgos coincidentes que las acercan, aunque
Su estructura y finalidades son diferentes. Incluso algunos autores definen a
la desconcentracin en funcin de la misma delegacin. (Gabino Fraga.
Derecho administrativo.)
En nuestra opinin no deben ser confundidas estas dos formas adminis-
trativas porque originaran confusiones lamentables.
Apartndonos del concepto de delegacin que maneja el Derecho Pri-
vado, que no guarda relacin con el nuestro, en el campo del Derecho ad-
ministrativo hace alusin a:
"La comisin o encargo que un funcionario transmite a otro con la ca-
pacidad de ejercitar determinadas facultades que le corresponden por razn
de su competencia. El Titular aparece como delegante y el subalterno como

Delegado,"
La delegacin ad hominis es transmitida por un Titular de la compe-
tencia como acto propio, especfico. La delegacin no puede exceder a las
facultades de quien delega.
La delegacin a iure se ofrece cuando la delegacin la establece la Ley.

El artculo 16 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal dis-
pone: "Corresponde originalmente a los Titulares de las Secretaras de Estados y
Departamentos Administrativos el trmite y resolucin de los asuntos de su compe-
tencia, pero para la mejor organizacin del trabajo podrn delegar en los funcio-
narios a que se refieren los artculos 14 y 15, cualesquiera de sus facultades, ex-
cepto aquellas que por disposicin de la ley o del reglamento interior, respectivo,
deban ser ejercitadas precisamente por dichos titulares. En los casos en que la
delegacin de facultades recaiga en jefes de oficina, de servicio 'f de mesa de las
Secretaras de Estado 'f Departamento administrativos, aquellos conservarn su cali-
dad de trabajadores de base en los trminos de la Ley Federal de los Trabajadores
al servicio del Estado."
Al comparar la desconcentracin y la delegacin 'administrativa nos en-

contramos estas diferencias:
En la desconcentracin administrativa la competencia exclusiva, aparece
en forma limitada, en tanto que en la delegacin, la competencia se asigna
por el rgano superior al inferior, que realiza una competencia que no posee
y que le es transmitida.
Los actos en la delegacin se atribuyen al superior, en tanto que en la
desconcentracin tienen la fuerza jurdica necesaria, incluso para poner fin
a la va administrativa. En la delegacin la va administrativa queda abierta
por medio de los recursos administrativos, en la desconcentracin estos re-
cursos se reducen o se eliminan.
Como la desconcentracin administrativa es una forma que se viene en-
sayando, no debemos omitir que la delegacin es un buen camino para
llegar a la desconcentracin. Se comienza por delegar funciones, con sus
rganos correspondientes y ms tarde se puede ensanchar el crculo de su
actividad hasta dotarlos de facultades de decisin.
La personalidad jurdica y la desconcentracin administrativa
La multiplicacin de los organismos administrativos en nuestro pas, ha

originado grandes discrepancias entre los intrpretes de la ley para poderlos
caracterizar adecuadamente, dentro de las categoras tradicionales.
Tal es el caso de numerosos organismos dotados de un rgimen jurdico,
personalidad jurdica y patrimonio propios, pero dependientes de una Se
cretara o Departamento de Estado. Desde luego se rechaza la posibilidad
de que sean rganos descentralizados, porque no renen los elementos nece-
sarios de ese rgimen. Se sitan, por tanto, en el campo, de la centraliza-

cin administrativa. Pero cabe preguntar son rganos desconcentrados?
La doctrina administrativa se orienta hacia este criterio: "Si hay perso-
nalidad jurdica no puede haber desconcentracin." Dice a ,este propsito
Ramn Martn Mateo (Derecho administrativo, pg. 176): "A diferencia de
la descentralizacin, la desconcentracin no crea entes, no personifica, sino
que implica el traslado de competencia de unos rganos superiores a otros
inferiores, fundamentalmente de carcter perifrico. Lo que se pretende es
no recargar el peso de la gestin, en el centro y aligerar cometidos de los
rganos centrales, traspasndolos a aqullos que operan en mbitos territo-
riales ms reducidos, por entenderse, con razn, que stos tienen mayor in-
mediacin con los usuarios de los servicios, con los administrados, pudindose
as economizarse trmites procedimentales al dotar de ms competencia y
autonoma a los rganos perifricos evitando que el crculo decisorio tenga
que pasar necesariamente al centro."
Una afirmacin parece concluyente: "La descentralizacin se produce a
favor de entes, a favor de personas jurdicas, la desconcentracin se produce
a favor de rganos." En el mismo sentido puede verse a Villar Palasi. (Apun-
tes de Derecho administrativo, T. 1, pg. 298.)
En la pregunta que inicialmente formulamos opinamos que los llamados
entes administrativos desconcentrados, corresponden a la organizacin cen-
tralizada del Estado en general, pero en ningn caso pueden clasificarse
como desconcentrados, aunque dispongan de personalida~ 'jurdica.
La legislacin administrativa mexicana ofrece numerosos ejemplos de or-
ganismos centralizados dotados de personalidad y patrimonio propios.
Las facultades exclusivas de los organismos desconcentrados

El artculo 90 de la Constitucin ordena: "Para el despacho de los ne-
gocios del orden administrativo de la Federacin, habr el nmero de secre-
tarios que establezca el Congreso por una ley, la que distribuir los negocios
que han de estar a cargo de cada Secretara."
Esta leyes la Ley orgnica de la-Administracin Pblica Federal, D. O. F.
. El concepto de negocio a que alude la Constitucin se refiere a los actos
Jurdicos que corresponden a la Administracin Pblica, integrados por una
manifestacin de voluntad dirigida a fines que el derecho administrativo
ampara y reconoce. En un sentido general negocio corresponde a compe-
tencia administrativa.
Estas facultades se ejecutan en unos casos por la administracin inme-
diata de la misma, en otros por Delegacin como en el caso del artculo 16
de la Ley citada y en otros, organizando organismos desconcentrados.
Corresponde al poder central el ejercicio de su competencia, por medio
de las Secretaras de Estados, que son las Titulares originales de esas facul-
tades. Al organismo desconcentrado se le provee de facultades exclusivas,

que se derivan del artculo 17 de la misma Ley.
El artculo 31, fraccin II seala entre los asuntos de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico: "Cobrar los impuestos, derechos, productos y
aprovechamientos federales en los trminos de la ley." Cuando se crea una
oficina fiscal regional y se le otorgan facultades exclusivas para tal efecto,
puede decirse que se inicia un procedimiento administrativo desconcentrador
en dicha materia fiscal.
El rgano desconcentrado debe poner fin a la va administrativa

Hemos indicado que el rgano desconcentrado tiene' facultades exclusi-
vas en determinada materia, no slo para la tramitacin, sino tambin para
la decisin. Es decir, a l le corresponde decidir en ltimo trmino el asunto
de su competencia.
De la Vallina Velarde (ob. cit., pg. 107) explica el alcance del concepto
de relacin jerrquica: "Hay que entender que en el caso de competencia
exclusiva, que es el de la desconcentracin, el vnculo jerrquico contina
existiendo, pero en tal supuesto slo se darn forzosamente las consecuen-
cias esenciales del principio de jerarqua que son perfectamente compatibles
con la atribucin de una competencia exclusiva, faltando, por el contrario,
aqullas consecuencias no esenciales, en la medida en que sean incompati-
bles con la competencia exclusiva." 4
5. JUSTIFICACIN DE LA DESCONCENTRACIN
La accin administrativa cada da es ms compleja al invadir el Estado

campos que hasta ayer no osaba penetrar. Al multiplicarse rganos y facul-
tades, las relaciones se complican y van originando problemas insospechados,
la mayor parte de urgente atencin.s
Es difcil mantener el principio regular y cotidiano de la jerarqua ad-
ministrativa. La acumulacin de asuntos, la urgencia para resolverlos, la cer-
cana que permite al poder central la vigilancia, es por lo que no vacila en
otorgarles ciertas facultades o poderes de administracin, la necesidad de tras-
4 "La diferencia entre el control jerrquico y la tutela administrativa, puede verse, en

que el primero recae sobre asuntos propios y la segunda sobre negocios ajenos, aunque
muchas veces en la prctica las diferencias resultan insensibles." Forsthoff, ob, cit., pg. 610.
5 "Por consiguiente, la ley puede conferir a la presidencia o a otros rganos de los
entes autnomos, ciertos poderes de decisin en materias determinadas, sin perjuicio de
los poderes de los consejos o directorios en su calidad de jerarcas." Ms adelante, 141
agrega: "Ms todava, mediante la desconcentracin de origen legal pueden atribuirse
ciertos poderes en determinados asuntos a los rganos que dependen de los ministerio~.
En ese sentido cabra citar numerosas leyes que atribuyen a las direcciones de reparU-
ciones importantes, potestades diversas que puedan ejercer por s mismas." Enrique Saya-
gus Laso. os. cit. T. JI, pgs. 141 Y 186.
pasar poderes a rganos lejanos que no tienen una relacin fcil con la Ad-
ministracin, y el mismo sentido democrtico de un gobierno, que sin soltar
los lazos de una institucin centralizada, permite o tolera una cierta ingeren-
cia de los particulares, o de los rganos que atienden las instituciones. La
administracin tiene que adaptarse a las exigencias del inters general.
La desconcentracin administrativa requiere de una cuidadosa reglamen-
tacin en las leyes orgnicas de la Administracin pblica, y en todo caso
no debe olvidarse que desconcentrar es slo un procedimiento administrativo
para facilitar la ejecucin de las leyes administrativas, pero los rganos su-
periores conservan ntegramente sus poderes de contralor, revisin y dems
poderes.
En ningn caso un rgano desconcentrado puede interferir con las facul-
tades constitucionales o legales de los rganos centralizados, ni invadir las
jerarquas superiores de la administracin.
La Administracin pblica debe ser flexible y fcilmente adaptable a los
crecientes y complejos problemas de la vida moderna. Imaginarnos una es-
tructura rgida es anquilosar la marcha administrativa que debe ser siempre
expedita, eficaz, adaptable a las circunstancias, til a los administrados, que
permiten al rgano desconcentrado, resolver los asuntos de su competencia
en sus lugares de origen.
El Estado no puede o no debe soltar las amarras que atan a una institu-
cin al poder central. Pero puede resultar conveniente facilitar su desenvol-
vimiento dndole una relativa libertad de accin y de unidad frente a los
problemas que le corresponden. Como afirma Lucefride y Colctti: "Permite
que quien tenga que decidir tenga un ms profundo y directo conocimiento
de los problemas que se tratan de resolver y de las necesidades que la accin
administrativa debe satisfacer." De esta manera, habilitando la accin de
estos rganos del poder central adems de descongestionarlo, permite seguir
ms de cerca su actuacin con determinadas ventajas de rapidez, economa,
responsabilidad, que siempre encuentran obstculo en una frrea jerarqua
administrativa. 6
6. LAS INSTITUCIONES DESCONCENTRADAS EN LA LEGISLACIN MEXICANA
El paso ms importante en materia de desconcentradn administrativa se rea-

liz al aprobarse la "Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal" de D. O.
P., del 29 de diciembre de 1976, cuyo artculo 17, dispone lo siguiente:
"ARTcULO 17. Para la ms eficaz atencin y eficiente despacho de los asuntos
de su competencia, las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos,
6 Ha sido frecuente que algunas leyes administrativas tratando de crear un organs-

mo descentralizado, no han expresado convenientemente los elementos de la descentrali-
zacin, dejando al organismo en una forma ambigua, sujeta a mltiples discusiones, que
Se habran eliminado de precisarse la naturaleza de la institucin administrativa. Algunas
de estas instituciones se han transformado en descentralizadas o estn en proceso para
hacerlo.
podrn contar con rganos administraivos desconcentrados que les estarn jerr-
quicamente subordinados y tendrn facultades especficas para resolver sobre la
materia y dentro del mbito territorial que se determine en cada caso, de confor-
midad con las disposiciones legales aplicables."
Los nuevos reglamentos interiores de las Secretaras de Estado que co-

mienzan a publicarse durante 'este ao, reglamentan la materia de la des-
concentracin administrativa.
El artculo 41 del Reglamento interior de la Secretara de Comercio, D. O. F.,

del 25 de abril de 1977, dispone:
"Para la ms eficaz atencin y eficiente despacho de los asuntos de la compe-
tencia de la Secretara, sta podr contar con rganos administrativos desconcen-
trados que le estarn jerrquicamente subordinados y a quienes se otorgarn las
facultades especficas para resolver sobre determinada materia, o para la prestacin
de servicios, dentro del mbito territorial que se determine en cada caso, de con-
formidad con el instrumento jurdico que los cree, el cual deber ser publicado
en el Diario Oficial de la Federacin."
En semejantes trminos alude a la desconcentracin administrativa, el reglamento
interior de la Secretara del Trabajo y Previsin Social, agregando un segundo
prrafo el artculo 33 en estos trminos: "De acuerdo con las disposiciones relativas
el Titular de la Secretara del Trabajo y Previsin Social podr reformar, modi-
ficar, revocar, nulificar y revisar, en su caso, las resoluciones dictadas por el rgano
desconcentrado." Publicado en el D. O. F., del 1 de marzo de 1977.
Por su parte el Reglamento Interior de la Secretara de Patrimonio Y

Fomento Industrial (D. O. F. del 27 de abril de 1977), Captulos VII yVIlI,
artculos 33 a 36, reglamentan la desconcentracin administrativa.
El reglamento seala las facultades de los rganos desconcentrados Y
repite los mismos conceptos del reglamento antes mencionado. La novedad
reside en el prrafo segundo del artculo 35 que indica: "De conformidad
con las disposiciones relativas la Secretara de Patrimonio y Fomento Indus-
trial, podr confirmar, modificar, revocar, nulificar y revisar en su caso, las
resoluciones dictadas por el rgano administrativo desconcentrado", con lo
que se aparta en puridad de la teora administrativa al respecto.
Las instituciones desconcentradas adoptan diversas formas y denomina-
ciones en la legislacin administrativa mexicana. Algunas de ellas pueden
considerarse como imprecisiones legislativas, por no haberse sealado adecua-
damente el rgimen de descentralizacin, o por el contrario se redujeron
sus facultades hasta colocarlas en la rbita del rgimen centralizado. El poder
pblico se ve obligado a graduar la accin de sus rganos.
La desconcentracin administrativa ha revestido en nuestro sistema ad-
ministrativo estas formas: instituciones, juntas, institutos, consejos, comits,
patronatos, uniones y comisiones que son las ms numerosas y que tienen
algunas de ellas el carcter de nacional pero su caracterizacin jurdica an
es muy discutible, si tomamos en cuenta que la doctrina administrativa no
acepta la personalidad jurdica de los organismos desconcentrados. Lo que
actualmente se hace en la reforma administrativa es un ensayo ms cercano

a la delegacin que a la desconcentracn.
Desde la aparicin de la Constitucin de 1917 se plantearon en lo pol-
tico y en lo administrativo, ciertas formas cercanas a la desconcentracin
como los Territorios Federales en el Consejo Superior de Salubridad y otros.
Una importante aplicacin de la teora de la desconcentracin administrativa es

la que se est llevando a cabo con la aplicacin de la Ley orgnica del Departa-
mento del Distrito Federal, reglamentaria de la Base l~, fraccin VI. del artculo 73
de la Constitucin. (Publicada en el D. O. F. del 29 de diciembre de 1970, refor-
mada en D. O. F. del 30 de diciembre de 1972), cuyo artculo 12 dispone:
"Cada Delegacin del Distrito Federal estar a cargo de un Delegado y un Sub-
delegado, que sern nombrados y removidos por el Jefe del Departamento, previo
acuerdo del Presidente de la Repblica y dotados de atribuciones desconcentradas,
en los trminos previstos por esta ley, los reglamentos respectivos y los acuerdos
del propio Jefe del Departamento del Distrito Federal."
Si analizamos "Las normas bsicas a que se sujetar el ejercicio de las atribu-
ciones desconcentradas a los Delegados del Departamento del Distrito Federal" (D.
O. F., del 13 de diciembre de 1972) podremos observar que las atribuciones de los
delegados se consideran: 1. Unas como desconcentradas; y 2. Otras que correspon-
den al Poder Central. Por lo dems puede afirmarse que es un ensayo de descon-
centracin, sin que se renan sus elementos caractersticos. La propia experiencia
sealar hasta dnde puede culminar su desarrollo.
No podemos dejar de mencionar los organismos fiscales autnomos revestidos de
una cierta desconcentracin por la ley, frente a las propias autoridades de la Secre-
tara de Hacienda y Crdito Pblico, la Tesorera y Delegaciones del Departamento
del Distrito Federal.
Diversos Decretos han iniciado en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
un proceso de desconcentracin en materia fiscal. La terminologa de estos Decre-
tos an es imprecisa, ya que se mezclan conceptos diversos como descentralizacin,
delegacin y desconcentracin.
D. O. F. del 3 de mayo de 1972, crea la Direccin de programacin y descen-
tralizacin administrativa.
r:. O. F. del 20 de junio de 1973 por el que se crean la Comisin de adminis-
tr.acl n Fiscal regional, la Direccin de administracin Fiscal Regional y las admi-
nistraciones Fiscales regionales. Diversos Decretos crean administraciones fiscales
regionales.
D. O. F. del 30 de junio de 1975 se delegan facultades a diversos organismos de
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
En la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas se han creado
a~gunos organismos caracterizados como desconcentrados. El D. O. F. del 22 de no-
Viembre de 1971 se crea el CONACAL. "Acuerdo mediante el cual se constituye la Comi-
sin Nacional de Caminos alimentadores y aeropistas, CONACAL, y se fijan las bases
para su funcionamiento." La misma base primera de este acuerdo lo aleja de la
desconcemracin: "Primera, CONACAL, funcionar bajo la dependencia del Secreta-
rio del Ramo."
Tambin en la propia Secretaria se crearon otros organismos: Coplintra o ca-
misin de planeacin de la infraestructura para el transpone (25 de enero de 1972);

Codurpa, O Comisin del desarrollo urbano del pas (25 de enero de 1972) : Cono-
pan o Comisin Nacional de obras en parques y jardines.
En el D. O. F. del 5 de abril de 1973 se public el "Acuerdo por el que se
dispone que las secretarias y departamentos de Estado, organismos descentralizados
y empresas de participacin Estatal, procedan a implantar las medidas necesarias,
delegando facultades en funcionarios subalternos, para la ms gil toma de deci-
siones y tramitacin de asuntos."
En el D. O. F. del 2'1 de junio de 1975 la secretara de Educacin inicia el
funcionamiento de una subunidad de servicios descentralizados, regin Peninsular.
Desde luego no es un organismo descentralizado.
En el D. O. F. del 10 de octubre de 1975, la secretara de agricultura ordena se
proceda a la descentralizacin administrativa y funcionamiento de la Delegacin
regional y de la fauna, en Tlaxco, Tlaxcala. El mismo comentario.
La desconcentracin administrativa es un procedimiento que se inicia en

la Administracin Pblica, sin alcanzar la plenitud de su realizacin; pero s
aparece como un elemento til para aligerar la acunlulacin de asuntos en
el Poder Central, con beneficio del propio servicio pblico y de los particu-
lares. El progreso de esta materia se lograr cuando la reforma se funde en
una ley administrativa y de acuerdo con un sistema generaJ.7
7 Andrs Serra Rojas Beltri. El desarrollo de las formas administrativas. Proyecciones

actuales de la desconcentracin administrativa. TH. 1975. Facultad de Derecho. UNAM.

CAPTULO IV
LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL

EN MXICO
1. El Presidente de la Repblica.-2. El Poder Ejecutivo Federal y el

Presidente de la Repblica.-3. El Presidente de la Repblica como Jefe
del Estado.-4. El Presidente de la Repblica como rgano poltico y
administrativo.-5. Caracteres esenciales de los tres tipos de gobierno
democr;j.tico.-6. El sistema presidencial imperante en Mxico.-7. El
Consejo de Ministros.-8. Los principales actos del Presidente de la Re-
pblica.-9. La Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal.
l. EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
El rgimen de la centralizacin administrativa es la forma caracterstica

de la organizacin del Poder Ejecutivo Federal, que se integra con el Presi-
dente de la Repblica, funcionario representativo de emanacin popular, que
ejerce el poder por un tiempo limitado y que es el titular de uno de los tres
Poderes de la Unin, por medio de los cuales el pueblo ejerce su soberana.
~l rgano ejecutivo cuenta para su desenvolvimiento con numerosos rganos
situados en la esfera administrativa. Dice Hauriou: "El Poder Ejecutivo es
en el sistema de la separacin de poderes aquel que tiene la decisin eje-
cutoria." 1
El artculo 80 de la Constitucin establece el Ejecutivo unipersonal en
estos trminos: "Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la
Unin en un solo individuo que se denominar Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos." Principio bsico de nuestra estructura constitucional es
la duracin del encargo presidencial por seis aos, no pudiendo ser reelecto
en ningun caso. Artculo 83 constitucional.
Hemos indicado que la organizacin del Poder Ejecutivo Federal es a
manera de un tringulo, que tiene en su vrtice superior al Presidente de la
Republica, titular de la Administracin publica y del gobierno. Escalonados
en orden a su jerarqua, se sitan el conjunto de rganos administrativos.s
1 El artculo II, Seccin I, l. de la Constitucin de los Estados Unidos del Norte,

dice: "Se deposita el poder ejecutivo en un Presidente de los Estados Unidos de Am-
rica ... "
2 Brownlow, Louis. The President and the Presidency, Public administration seruice,
1953.
497
La caracterstica de los gobiernos modernos es la complejidad y variedad

que presentan sus estructuras. El principio de la divisin del trabajo y la afio
nidad en ciertas materias, ha sido un elemento fundamental para la distri-
bucin de las tareas gubernamentales, en un continuo crecimiento de fines,
facultades y servicios.
Pasada la etapa del liberalismo, con su propsito de limitar la accin
del Estado, vivimos la era del estatismo o tendencia centralizadora del Poder
Ejecutivo, que es matizada por el proceso de institucionalizacin administra-
tiva. La accin es incontenible por estar apremiada por el crecimiento demo-
grfico y las tendencias sociales que luchan por una transformacin del Es-
tado moderno. Este fenmeno corre paralelo a la decadencia de las asambleas
legislativas.
Nuestro sistema presidencial, unipersonal, ha realizado la unidad de ac-
cin del Poder Ejecutivo, que adems, ha extendido su influencia a los dems
poderes de la Unin, que han perdido aspectos importantes de su autonoma,
y hasta cierto punto, limitado el principio de la divisin de poderes que con-
sagra el artculo 49 de la Constitucin.s
Estamos en presencia de anomalas funcionales en la organizacin pol-
tica, motivadas stas por las diversas transformaciones polticas que ha su-
frido el Estado. Es necesario distinguir al rgano hipertrofiado, que es aquel
que por circunstancias anormales, no cumple con las funciones que le son
propias y exige una revisin y de las leyes que lo gobiernan, de otros casos
que sealan imperfecciones transitorias o temporales debidas a los meca-
nismos polticos actuantes, que modifican el sentido de la ley. Estas situa-
ciones pueden ser superadas bajo un estricto sistema de responsabilidades
y un propsito de perfeccionamiento gubernamenral.s
3 Dice Maurice Duverger. Instituciones polticas " derecho constitucional. Ed. Arel.
1%2. Barcelona, pg. 350: "A qu se debe esta preeminencia del presidente? En ciertos
casos. al hecho de que tiene el apoyo del ejrcito bien sea uno de sus jefes, o un civil por
l protegido; pero la explicacin no es suficiente. Puede invocarse asimismo la debilidad
de los partidos. que da el papel esencial de la vida poltica a las personalidades. De igual
manera, la importancia del "patronaje" que asegura al presidente en el poder una gran
influencia. Por encima de tales elementos, un hecho es probablemente capital: la opinin
pblica de la Amrica Latina est acostumbrada a esa preeminencia de un solo hombre.
El elector vota por un individuo y no por una! doctrina o por un partido y ese voto .~r.
sonal toma toda su significacin en la eleccin presidencial (ya que el elector sabe aSlmlS'
mo, desde hace tiempo, que esa eleccin presidencial es la nica importante. y que el
presidente goza de una situacin preponderante). Toda la tradicin poltica de la Am
rica Latina, desde la independencia, es una tradicin de poder personal; el sistema ha
pasado a las costumbres, y esas mismas costumbres son las que contituyen hoy da el fun-
damento esencial de la supremaca presidencial." ,
Andrs Serra Rojas. Las funciones constitucionales del Presidente de la Repblica.
Conferencia en el Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de Mxico. Septiembre 20
de 1960.
4 Presidente de la Repblica. Facultades exclusivas del. 6~ p, Vol. IV, pg. 60.
Presidente de la Repblica, necesidad de que se citen en sus acuerdos las leyes que
los fundan. ~ p, Vol. 1, pg. 15.
En los regmenes autoritarios no hay otro camino que el de la sumisin

incondicional de los Poderes Legislativo y Judicial. Para los regmenes de
derecho, la falla de las instituciones es perjudicial a todos, al entorpecer la
accin poltica y administrativa del gobierno."
No debemos confundir las dictaduras presidenciales al margen del orden jur-

dico, con el sistema moderno y necesario del presidencialismo constitucional -fuerte
y unitario-, que se integra ante las exigencias de los tiempos que corren. El pri-
mero desconoce el rgimen <le las libertades fundamentales, y menosprecia la dig-
nidad del hombre, en tanto que el segundo las exige y asegura para el fortaleci-
miento del rgimen. La libertad es un ingrediente que fortalece las instituciones,
mientras que la opresin pervierte la accin de los gobernantes.
Nuestra primera Constitucin poltica del 4 de octubre de 1824, en su artculo 74
con una ligera modificacin, es el antecedente del actual precepto. En aquella Cons-
titucin "se deposita el supremo poder ejecutivo de la federacin en un solo in-
dividuo que se denomina Presidente de los Estados Unidos Mexicanos". El actual
precepto adicion la palabra "ejercicio".
El ejecutivo, rgano que preside la estructura administrativa, ha asumido di-
versas formas en el transcurso de la historia: "Bajo el aspecto de un individuo, de
un solo hombre (Ejecutivo monocrtico); o de dos hombres iguales (Ejecutivo co-
legiado) o de un pequeo grupo de hombres unidos en comit (Ejecutivo directo-
rial) o, en fin, de una yuxtaposicin de un individuo aislado y de un comit
(Ejecutivo dualista)."
Nuestro pas conoci el Ejecutivo colegiado en la Constitucin de Apatzingn
del 22 de octubre de 1814, que no tuvo vigencia. El artculo 132 entregaba el su-
premo gobierno a tres individuos, iguales en autoridad, alternando por cuatrimes-
tres en la presidencia, y sorteando en su primera sesin para fijar invariablemente
el orden con que haban de turnarse y lo manifestaran al Congreso.
La forma normal adoptada por nuestras constituciones es el Ejecutivo

monocrtico o unipersonal, que es una consecuencia de nuestras tradiciones
polticas. No basta adoptar un precepto, se hace indispensable regularizarlo
en la realidad social de un pas.
"Los elementos que constituyen la energa de la autoridad ejecutiva son:
la unidad) la duracin y los medios de accin suficientes. Los elementos
. Presidente de la Repblica, sus facultades en materia hacendaria. 6~ poca. Vol. V.,

pago 200. Facultades exclusivas del Presidente. 6~ p, T. XVI, pg. 55.
Una ley de 1917, ya derogada, prohiba que pudiese ser Presidente quien hubiese
participado en una insurreccin militar.
Ejecutivo Federal. Sus facultades en la fijacin de precios. 6\1 p. T. V., pg. 179.
Acuerdos presidenciales, falta de fundamento de los. 6'il p, V. 1, pg. 15.
5 Sem, [ud, de la Fed,
Facultades del Poder Ejecutivo Federal. 6'il p, T. VIII, pg. 9.
Facultades exclusivas del Presidente de la Rep. 6'il p. VII, pg. 70.
PJ:esidente de la Repblica, sus resoluciones en materia agraria hacen desaparecer lIu
que dicte un Srio. de Estado. 6'il p. T. IX, pg. 80.
Ejecutivo Federal, atribuciones del) en materia econmica. @ poca. Tomo VIII, .pg. 9.
que constituyen la seguridad del gobierno republicano, consisten en la fuer-

za que procede del pueblo y la responsabilidad hacia l." En estos trminos
resume joseph Story las caractersticas de la accin ejecutiva.
Ocurriendo a las fuentes originales de este comentario, nos detenemos en la doc-

trina de "El Federalista": "La Administracin del Gobierno comprende dando a
esta e~presin el sentido ms general, todas las operaciones del cuerpo poltico,
cualquiera que ellas sean: legislativa, ejecutiva o judicial, pero en su acepcin ms
usual y quiz la ms precisa, estas palabras se aplican a los detalles y a los nego-
cios que caen particularmente en los del dominio del departamento ejecutivo. La
direccin de los negocios exteriores, la preparacin de los planes de finanzas, el
empleo y la inversin de los fondos pblicos hechos conforme a los presupuestos
votados por la legislatura; la organizacin de la Armada y de la Marina, la Direc-
cin de las Operaciones Militares, en fin, todas las cuestiones de naturaleza seme-
jante constituyen lo que se puede llamar la Administracin del Gobierno. Por con-
secuencia, las personas a cuyo cuidado individual se confan estas diferentes materias,
deben ser consideradas como los ayudantes o los delegados del Magistrado Supremo;
por estas razones, es a ste al que pertenece el derecho de designarlos y estos agentes
deben estar sometidos su vigilancia:'
2. EL PODER EJECUTIVO FEDERAL y EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
De acuerdo con el artculo 80 de la Constitucin: "Se deposita el ejer-

cicio del supremo Poder Ejecutivo de la Unin, en un solo individuo que
se denominar Presidente de los Estados Unidos Mexicanos." ,
El Poder Ejecutivo Federal, uno de los tres poderes bsicos del Estado,
est constituido por un conjunto de rganos a quienes la ley les encarga el
ejercicio de la funcin administrativa. Este concepto es sinnimo de gob~er
no en sentido restringido, que es el que empleamos con frecuencia, a die-
rencia del concepto amplio de gobierno que alude a aquellos que en un
pas detentan de una manera general el poder, o al grupo de ministros que
en el rgimen parlamentario, son solidariamente responsables ante el parla.
mento y son realizadores de la poltica del parlamento.
El Presidente de la Repblica es el rgano ms elevado en la jerarqua
administrativa, al mismo tiempo que, desde el punto de vista poltico, es el
rgano ms representativo del Estado.
Debe distinguirse con claridad la organizacin general "Poder Ejecutivo
de la Unin", del cargo de "Presidente de la Re-publica",
Esta materia es objeto de estudio, en el derecho constitucional, que fija
los principios y facultades de los rganos; y en 'el derecho administrativ?,
que regula la ejecucin de las leyes y el funcionamiento de los servicios pu-
blicos. En principio, todo problema de derecho administrativo, comienza
por ser un problema de derecho constitucional.
El Presidente de la Repblica asume estas importantes funciones en el
derecho constitucional y administrativo:
DERECHO ADMINISTRATIVO SOl
a) Es la ms alta representacin de la vida poltica nacional, y el titu-

lar directo de la representacin del Estado.
b) Su rango, consideraciones y honores lo colocan como el personaje po-
ltico ms relevante del Estado.
e) Es jefe 'del Ejrcito y de la Armada, y de toda la Administracin
pblica.
d) Dirige la poltica exterior, financiera y general del Estado, actuando
con precisas facultades constitucionales.
Hemos insistido en que los preceptos que regulan el captulo IIJ, artculo SO
a 93 de la Constitucin, tienen un origen muy diverso. Los artculos SO a 89 se
apoyan con determinadas modificaciones posteriores, en la Constitucin de Filadelfia
de 1787; en tanto que los artculos 90 a 93, se inspiraron en la Constitucin de
Cdiz de 1812, que a su vez lo hizo de la Constitucin francesa de 1793. Nuestras
primeras constituciones como la de 1824, repetan esos preceptos, arreglndolos de
un rgimen monrquico parlamentario, a uno presdencial.v
Nuestro sistema es de tipo presidencial al modo norteamericano, y los anteceden-
tes parlamentarios que se citan, no son suficientes para matizar nuestra organiza-
cin poltica en ese sentido. La explicacin es sencilla, nuestros legisladores tenan
varios sistemas polticos en los cuales podan inspirarse, aprovechando la experien-
cia extranjera, pero la realidad mexicana exiga un sistema mixto que se adaptara
a las circunstancias de la poca, es por ello que reproducimos ciertos preceptos
parlamentarios de carcter general, pero no aceptamos el sistema parlamentario
en su integridad, como base de nuestra estructura poltica. Ms adelante insistire-
mos en estas consecuencias a propsito del refrendo ministerial. "Cuando el Presi-
dente de la Repblica obra como autoridad administrativa, est realizando o si-
guiendo la voluntad del legislador, a diferencia de cuando obra como rgano poltico,
caso en el cual realiza su propia voluntad, la cual resulta ser la voluntad del
Estado, dado el carcter representativo con que la realiza."
En la Constitucin francesa de 1958, la competencia administrativa y poltica se
divide entre el Presidente y el ministerio, lo que se ha llamado el bicefalismo. La
Constitucin mexicana por el contrario, entrega la totalidad de las facultades admi-
nistrativas al Presidene de la Repblica y slo por mera excepcin, a los otros
poderes que ejercen algunas' indispensables facultades administrativas.
3. EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA COMO JEFE DEL ESTADO
De acuerdo con la teora tradicional de la divisin de poderes, tanto el

Poder Ejecutivo, como el Legislativo y el Judicial. se mantienen en un plano
de igualdad y de equilibrio gubernamental.
El desarrollo de las instituciones constitucionales y administrativas ha en-
tregado al Poder Ejecutivo las facultades de direccin y administracin que
6 Andrs Serra Rojas. Liberalismo y Constitucin. Librera de Manuel Porra. Mxico.

1959. En esta obra se analiza la adopcin e influencia de las Instituciones norteamercanas
al finalizar el primer cuarto del siglo XIX.
colocan al titular del mismo como jefe supremo del Estado, subordinado al
orden constitucional.
El papel predominante del Presidente de la Repblica como jefe del Es-
tado se manifiesta en estas importantes funciones, que de una manera gene-
ral sealamos:
a) Funciones legislativas del Presidente de la Repblica. Como hemos
analizado anteriormente, corresponde al Ejecutivo la expedicin de algunas
leyes, ejerciendo una importante labor colegisladora y la funcin regla-
mentaria.
b) Funciones jurisdiccionales del Presidente de la Repblica. Numero-
sas son las facultades jurisdiccicnales del Presidente de la Repblica desde
el punto de vista material, como en las controversias que se refieren a la
materia fiscal, obrera, agraria.
e) Funciones administrativas y ejecutivas. Corresponde al Presidente de
la Repblica la ejecucin de las leyes que expida el Congreso de la Unin,
proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.
d) Funciones polticas que se refieren a todos los actos generales de go-
bierno, direccin u orientacin poltica. Se considera en este grupo la desig-
nacin de un alto funcionario, estipulacin de tratados internacionales, o la
elaboracin y orientacin de la poltica general del gobierno.
e) Funciones financieras. En el estado actual de los asuntos adminis-
trativos constituye una actividad fundamental del Presidente de la Repblica.
f) Funciones militares. Las fracciones IV, V, VI, VII, VIII, IX del ar-
tculo 89 constitucional, hacen del Presidente el jefe nato de las instituciones
militares, ejrcito, armada, fuerza area y Guardia Nacional. Correlativa-
mente al Ejecutivo corresponde: declarar la guerra en nombre de los Estados
Unidos Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unin.
g) Funciones burocrticas, que comprenden el manejo de la Administra-
cin pblica, la designacin de los cargos y la determinacin de las categoras
de funcionarios y empleados pblicos que ,corresponden.
h) Funciones internacionales. La poltica exterior la lleva a cabo el Pre-
sidente de la Repblica al asumir la representacin exterior, las negociaciones
diplomticas, celebrar tratados, designar al cuerpo diplomtico y consular y
las dems relaciones con los Estados que forman la comunidad internacional,
principalmente a travs de la ONU y dems organismos. Artculo 89, frac-
ciones JI, III Y X Y 133 de la Constitucin.
i) Funciones honorficas para conceder honores, distinciones, privilegios,
a quienes as 10 merezcan legalmente.
Respecto de estas facultades, algunas resoluciones de la Suprema Corte nos pue-

den guiar en la" determinacin de su alcance, principalmente cuando se afectan
intereses particulares.
Facultades del Presidente de la Repblica. (Y. 48, pg. 1430, V poca.)
Facultades extraordinarias. (T. 64, pg. 1546, V poca, y T. VI, pg. 120.)
Facultades discrecionales. (Y. 41, pg. 36, V poca.)
Facultad econmico coactiva. (T. 47, pg. 4219 Y Jurisprudencia de la Corte en

este sentido.)
Facultad reglamentaria. (T. 121, pg. 2680, V poca.)
Exceso en el ejercicio de las facultades constitucionales. (T. ll9, pg. 2660,
V poca.)
Finalmente, resumimos todas estas facultades diciendo que: "La funcin ejecu-
tiva se extiende bastante ms all de lo que da a entender su denominacin, ya
que no se cie a abarcar las diversas actividades realizadas para ejecutar las leyes,
sino tambin y ms especialmente, indica toda la compleja y multiforme accin
desarrollada, sin interrupciones, por el Estado para alcanzar los propios fines in-
mediatos y concretos." Pablo Bscarti. (Derecho Constitucional, pg. 214.)
4. EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA COMO RGANO POLTICO Y ADMINISTRATIVO
El Presidente de la Repblica, de acuerdo con nuestro orden constitucio-

nal, es la ms alta jerarqua poltica y administrativa, al cual se le enco-
miendan dos tareas fundamentales: la actividad como rgano 'poltico uni-
personal y la actividad como rgano administrativo.
Con anterioridad hemos sealado las diferencias y relaciones que existen
entre la accin poltica o de gobierno y la accin de la administracin que
corresponden al poder pblico. Una tarea de direccin y de orientacin en
los asuntos generales del Estado; y una tarea encaminada a la organizacin
y funcionamiento de los servicios pblicos. "Con lo cual, dice Biscarti, el
Estado dirige, a cada momento, y anima los innumerables y pequeos meca-
nismos de su organizacin."
Como parte importante del poder del Estado, el Presidente de la Rep-
blica es un rgano que gobierna y administra. Nuestra Constitucin en el
artculo 40 nos habla de "la voluntad del pueblo mexicano" como expresin
mayoritaria del cuerpo electoral. El pueblo ejerce su soberana directamente
por medio de los Poderes de la Unin y de los poderes locales y municipales.
El supremo Poder Ejecutivo de la Unin se deposita en el Presidente de la
Repblica. En este sentido el Presidente es un medio poltico para realizar
la voluntad popular.
Como rgano poltico el Presidente de la Repblica asume una tarea
gubernamental de direccin de los negocios pblicos.
El Poder Legislativo, como institucin que delibera y decide principal-
mente por medio de la ley, tambin es un rgano soberano y uno de los po-
deres a travs de los cuales el pueblo expresa su voluntad. De esta manera
tiene a su cargo la elaboracin de las leyes. Estas leyes son ejecutadas por el
Presidente de la Repblica y constituyen su actividad como rgano adminis-
trativo, encargado de realizar la voluntad legislativa. La unidad del Poder
Ejecutivo le permite al Presidente de la Repblica asumir la accin constante
e ininterrumpida del Estado.
5. CARACfERES ESENCIALES DE LOS TRES TIPOS DE GOBIERNO

DEMOCRTICO
En el Estado moderno se ofrecen tres tipos de gobierno democrtico que

sirven de ejemplo a numerosos regmenes mixtos o hbridos, porque la ten-
dencia en cada Estado es acentuar los rasgos originales derivados de la evolu-
cin de sus propias instituciones polticas.
I. El rgimen presidencial
El rgimen presidencial es el rgimen que impera en los Estados Unidos del
Norte y el que predomina en el sistema de las instituciones polticas mexicanas, y
se caracteriza por la realizacin bien definida de la separacin de poderes. Este
rgimen tiene estos elementos: 1. La existencia de un Presidente de la Repblica
que acta en forma independiente en la direccin de la poltica nacional; 2. Que
es electo por el pueblo; 3. Que designa con entera libertad a los secretarios de
Estado que no son polticamente responsables de su actuacin ante las cmaras,
y 4. El Presidente ejerce los fines contenidos en la legislacin. Es el rgimen que
mayores ventajas da al Poder Ejecutivo. En los tiempos ,que corren se observan
diversos fenmenos polticos de concentracin del poder pblico, apremiados los
Estados por los graves problemas de sistemas irreconciliables.
II. El rgimen directorial

El rgimen directorial se denomina tambin el gobierno de asamblea y es el
rgimen imperante en Suiza. Este pas es una repblica federal que se caracteriza
por la existencia de un ejecutivo electo por el poder legislativo para una duracin
fija y que no es revocable durante la duracin de su mandato. A diferencia del
rgimen presidencial, se crea un poder ejecutivo que est sometido a las rdenes
del poder legislativo. En los ltimos tiempos el rgimen directorial ha cobrado
nuevas formas y se refleja en las legislaturas modernas.
III. El rgimen parlamentario

El rgimen parlamentario tiene sus mejores exponentes en las instituciones de
Inglaterra, Blgica e Italia. En el rgimen parlamentario tradicional el ejecutivo se
compone de dos partes: por una parte el jefe de Estado que es irresponsable, y por
la otra, el gabinete formado por el conjunto de los ministros designados por el
jefe del gobierno, que se adhieren a su poltica por medio del refrendo, que son
responsables ante el Parlamento y deben dimitir cuando han perdido su confianza.
La direccin poltica del pas est en manos del Parlamento que expresa la voluntad
general y subordina a los dems rganos a su direccin y discute y precisa la accin
del Estado.
Todos los rganos del Estado deben seguir estos lineamientos gubernamentales,
en su defecto se crea la responsabilidad ministerial. "El rgimen parlamentario, dice
Giraud, es un rgimen de, colaboracin, de asociacin de poderes, que exige la
conformidad de estos poderes, de donde la regla capital de la responsabilidad pol-
tica del gobierno que tiene por fin establecer, por medio de un cambio de gobier-
no, la armona de los poderes cuando ella ha sido destruida." Adems el sistema
parlamentario presupone la existencia de un rgimen de partidos polticos y es a
las mayoras parlamentarias de ellos a las que corresponde precisar la poltica ge-
neral del rgimen.
6. EL SISTEMA PRESIDENCIAL IMPERANTE EN MXICO
El sistema imperante en Mxico corresponde al tipo presidencial, ya que la

mayor parte de los preceptos que regulan la naturaleza de los poderes ejecutivo
y legislativo y sus relaciones, estn inspirados en buena parte en la legislacin norte-
americana, que acepta este sistema.
Adems, existen diversos preceptos que corresponden a otras legislaciones y nos
acercan -en lo que a ellos se refiere- al sistema parlamentario, sin que estos
preceptos lleguen a dominar en un sistema general.
Se citan el artculo 71, fraccin I de la Constitucin. que establece la iniciativa
presidencial, el artculo 108 sobre irresponsabilidad del Presidente; el artculo 93,
que fija la obligacin de los secretarios de Estado de informar al Congreso y el
artculo 89, fraccinII.
Los preceptos ms definidamente sealados hacia el rgimen parlamentario son
los que se refieren a los secretarios de Estado y principalmente al refrendo minis-
terial, que a continuacin estudiaremos y al que alude el artculo 92.
Estos preceptos estn tomados de la Constitucin de Cdiz de 1812, de tipo li-
beral y parlamentario, inspirada a su vez en la Constitucin francesa de 1789 Y
1793. Los preceptos relativos se incorporan casi literalmente a las constituciones
de 1824, pasando sucesivametne de diversas constituciones a las de 1857 y 1917.
Los preceptos que definen nuestro sistema como de tipo presidencial y aluden
a las siguientes materias: el Consejo de Ministros, funciona en Mxico como insti-
tucin de excepcin: los secretarios de Estado no tienen responsabilidad ministe-
rial ante el poder legislativo; dependen directamente del Presidente de la Rep-
blica; el Presidente es el jefe del Estado y asume prerrogativas que ejerce sin el
control legislativo.
En su mensaje de l? de diciembre de 1916, don Venustiano Carranza, Primer
Jefe del Ejrcito Constitucionalista, encargado del Poder Ejecutivo de la Unin, al
presentar el proyecto de reformas a la Constitucin de 1857, impugn la adopcin
del sistema parlamentario en estos trminos:
"-Ahora bien, qu es lo que se pretende con la tesis del Gobierno parla-
mentario? Se quiere nada menos que quitar al Presidente sus facultades guberna-
mentales para que las ejerza el Congreso, mediante una comisin de su seno, de-
nominada 'Gabinete'. En otros trminos, se trata de que el Presidente personal
desaparezca, quedando l como una figura decorativa."
"-En dnde estara entonces la fuerza del Gobierno? En el Parlamento. Y como
ste, en su calidad de deliberante, es de ordinario inepto para la Administracin,
el Gobierno caminara siempre a tientas, temeroso a cada instante de ser censurado."
"-El parlamentarismo se comprende en Inglaterra y en Espaa, en donde ha
significado una conquista sobre el antiguo poder absoluto de los reyes; se explica
e.n Francia, porque esta nacin a pesar de su forma republicana de gobierno, est
sl~mpre influida por sus antecedentes monrquicos; pero entre nosotros no tendrla
nIngunos antecedentes y sera cuando menos, imprudente lanzamos a la experien-
cia de un gobierno dbil, .cuando tan fcil es robustecer y consolidar el sistema

de Gobierno de Presidente personal, que nos dejaron los constituyentes de 1857."
"-Por otra parte, el rgimen parlamentario supone forzosa y necesariamente,
dos o ms partidos polticos, perfectamente organizados, y una cantidad conside-
rable de hombres en cada uno de esos partidos, entre los cuales puedan distribuir-
se, frecuentemente, las responsabilidades gubernamentales."
"-Ahora bien, como nosotros carecemos todavia de las dos condiciones a que
acabo de referirme, el Gobierno se vera constantemente en la dificultad de inte-
grar el gabinete, para responder a las frecuentes crisis ministeriales."
"-Tengo entendido que el rgimen parlamentario no ha dado el mejor resul-
tado en los pocos pases latinoamericanos en que ha sido adoptado; pero para m,
la prueba ms palmaria de que no es un sistema de gobierno del que se puedan
esperar grandes ventajas, est en que los Estados Unidos del Norte, que tienen
establecido en sus instituciones democrticas el mismo sistema de Presidente per-
sonal, no han llegado a pensar en dicho rgimen parlamentario, lo cual significa
que no le conceden valor prctico de ninguna especie."
"-A mi juicio, lo ms sensato, lo ms prudente y a la vez lo ms conforme con
nuestros antecedentes polticos y lo que nos evitar hacer ensayos con la adop-
cin de sistemas extranjeros, propios de pueblos de cultura, de hbitos y de orgenes
diversos del nuestro, es, no me cansar de repetirlo, constituir el Gobierno de la
Repblica, respetando escrupulosamente esa honda tendencia a la libertad, a la igual-
dad y a la seguridad de sus derechos que siente el pueblo mexicano. Porque
no hay que perder de vista y s, por el contrario, tener constantemente presente
que las naciones, a medida que ms avanzan, ms sienten la necesidad de tomar
su propia direccin, para poder conservar y ensanchar su vida, dando a todos las
elementos sociales el goce completo de sus derechos, y todas las ventajas que de
ese goce resultan, entre otras, el auge poderoso de la iniciativa individual."
7. EL CONSEJO DE MINISTROS
El Consejo de Ministros es una institucin que corresponde al sistema

parlamentario. Las decisiones del ministerio implican una responsabilidad
poltica ante el Parlamento, todos los actos de los ministros deben reflejar
una determinada poltica ministerial en concordancia con la opinin domi-
nante en las cmaras.
En el rgimen constitucional y administrativo mexicano no se reconoce
plena eficacia al gabinete presidencial. Corno nico caso slo se hace refe-
rencia al Consejo de Ministros, en el artculo 29 de la Constitucin, que en
su parte relativa dice:
"En los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica o cualquiera

otro que ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto, solamente el Presidente
de la Repblica Mexicana, de acuerdo con el Consejo de Ministros y con aproba-
cin del Congreso de la Unin y en los recesos de ste. de la Comisin Permanente,
podr suspender en todo el pas. o en lugar determinado, las garantas que fuesen
obstculo para hacer frente rpida y fcilmente a la situacin..."
Artculo 6 de la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal:

"Para los efectos del artculo 29 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, el Consejo de Ministros se integrar con las Secretaras
de Estado, los jefes de Departamentos Administrativos y el Procurador Ge-
neral de la Repblica, presidido por el Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos.
El Presidente de la Repblica podr convocar a reuniones de secretarios
de Estado y jefes de Departamentos Administrativos que no incluyan a la
totalidad de los miembros del Consejo, cuando se trate de definir o evaluar
la poltica del Gobierno Federal en materia que sean de la competencia con-
currente de varias dependencias o entidades de la Administracin Pblica."
Por ello y de acuerdo con el prrafo anterior se ha llamado "Consejo de
Ministros", a las reuniones que el Presidente de la Repblica tiene con sus
secretarios de Estado, cuando existe algn problema grave de carcter na-
cional, se examina el estado general de la administracin pblica, se revisa
un programa de gobierno o alguna medida importante de carcter poltico
administrativo. Estas reuniones no tienen el mismo carcter que el Consejo
de Ministros en el sistema parlamentario, en los que se adoptan determina-
ciones que tienen trascendencia poltica, administrativa y de responsabilidad
gubernamental.
8. Los PRINCIPALES ACTOS DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
Debemos distinguir los actos del Presidente en tiempos normales, y los de

su actuacin en los casos de invasin, perturbacin grave de la paz p blica o
cualquiera otro que ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto, a las
que se refiere el artculo 29 constitucional.
El artculo 92 de la Constitucin ordena: "Todos los reglamentos, de-
cretos y rdenes del Presidente debern estar firmados por el secretario del
despacho, encargado del ramo a que el asunto corresponda y sin este requi-
sito no sern obedecidos. Los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente,
rela~ivos al gobierno del Distrito Federal, y a los departamentos adminis-
tratIVOS, sern enviados directamente por el Presidente al gobernador del
Distrito y al jefe del departamento respectivo."
. De acuerdo con este precepto debemos distinguir cuatro tipos de actos pre-
SIdenciales: a) Los reglamentos; b) Los decretos; c) Las rdenes y d) Los
acuerdos.
El reglamento administrativo es un acto jurdico creador de situaciones
jurdicas generales que tiene por objeto la ejecucin de las leyes que expida
el Congreso de la Unin.
El decreto presidencial referido a los actos de gobierno o a los actos de
a.dministracin, origina decisiones ejecutorias particulares, que tienen por
f~nalidad asegurar la ejecucin de las leyes y el funcionamiento de los serv-
CIOS pblicos. Este decreto se diferencia del decreto en materia legislativa a
que hace referencia el artculo 70 de la Constitucin y los decretos en ma-

teria procesal.
No est por dems considerar que cuando el decreto crea una situacin
jurdica general, tiene los mismos caracteres de la ley o reglamento.
Debe distinguirse, el decreto presidencial de la resolucin ministerial,
que es un acto propio de las funciones del secretario de Estado o jefe del
departamento administrativo.
Los decretos de expropiacin por causa de utilidad pblica, las concesio-
nes administrativas, las requisiciones administrativas, los contratos adminis-
trativos y dems decisiones administrativas de la misma naturaleza deben
ser autorizados por el Presidente de la Repblica y refrendados por el secre-
tario de Estado.
Las ordenes prcsidencioles son los mandatos autoritarios del Presidente
para que una autoridad administrativa acte en sus trminos o se abstenga
de realizar cualquier otro acto.
Adems, como jefe de la administracin pblica, el Presidente de la Re-
pblica puede expedir acuerdos, autorizaciones, aprobaciones, vistos buenos,
instrucciones, declaraciones, mensajes y otros actos administrativos anlogos
en relacin con la importancia de la materia de que se trate.
La doctrina administrativa reconoce que el decreto es el acto bsico del
Presidente.
Las instrucciones presidenciales estn dirigidas a las autoridades administrativas.

segn Silva Bascuan (Tratado de Der. Consto T. IIJ, pg. 289): "No se relacio-
nan con situaciones o derechos de los particulares y que tienen por objeto explicar
u orientar a los rganos subordinados en relacin con el cumplimiento de las nor-
mas jurdicas superiores o con el desempeo de cualquier tarea pblica."
El acuerdo es una resolucin adoptada por un tribunal u rgano administrativo.
En materia internacional alude a una Convencin entre Estados.
9. LA LEY ORGNICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

D. O. F. DEL 29 DE DICIEMBRE DE 1976
El artculo 90 de la Constitucin establece que: "Para el despacho de

los negocios del orden administrativo de la Federacin, habr el nmero
de secretarios que establezca el Congreso por una ley, la que distribuir los
negocios que han de estar a cargo de cada secretara."
Este precepto constitucional no es ningn obstculo para la expedicin
de una ley orgnica de la administracin pblica mexicana. Por lo que se
refiere a los secretarios de Estado, exige que su nmero sea fijado po~: ~)
Una ley; b) Que expida el Congreso de la Unin; y c) La que debe distrzbw r
los negocios que han de estar a cargo de cada secretara.
Existen numerosos organismos como los propios Departamentos de Es-
tado, Procuradura General de la Repblica, y otras instituciones, que aun-
que son comprendidas parcialmente .en la ley, exigen un sistema jurdico
orgnico que considere los problemas de competencia y de organizacin, cla-

sificacin, responsabilidad y sanciones y otros importantes aspectos de la
administracin pblica.t
Es una tendencia general en todos los pases organizar cuidadosamente
los aspectos diversos de la accin administrativa, porque con ello se realizan
dos finalidades importantes: a) La primera, subordinar a los funcionarios a
un rgimen estricto de legalidad; y b) Proporcionar a los particulares una
garanta de legalidad, con sus correspondientes medios jurdicos para deste-
rrar la arbitrariedad administrativa.
Ejemplo de estas leyes, es el nuevo texto de la ley de procedimiento adminis-

trativo espaol de 17 de julio de 1958, que comprende los aspectos ms impor-
tantes de la accin administrativa. "Un principio esencial se observa, para descon-
gestionar la actividad administrativa de los rganos superiores y evitar se paralice
la vida administrativa, es la desconcentracin administrativa,"
Con el propsito de incitar a una reorganizacin de fondo de la adminis-

tracin pblica mexicana, hemos formulado un cuadro general de todas las
instituciones que se han creado en los ltimos cuarenta aos, enunciando
las leyes administrativas que las regulan. Ms de ochocientos organismos
-en proceso de transformacin o desaparicin- responden a propsitos di-
versos y demandan una revisin de sus estructuras y una entidad del poder
pblico que los controle.
7 Proyecto de ley orgnica de la Administracin pblica federal mexicana, presen~do

por el Presidente del Instituto de Administracin Pblica de Mxico, licenciado Gabmo
Fraga, 1959.
CAPTULO V
LOS SECRETARIOS DE ESTADO
l. Los secretarios de, Estado.-2. Calidades y requisitos para ser secre-

tario de Estado.-3. Facultades de los secretarios de Estado.-4. Situa-
cin jurdica de los secretarios de Estado en el orden constitucional
mexicano.-5. El, refrendo ministerial.-6. El rgimen de las secretaras
y departamentos de Estado.-7. Antecedentes legislativos de las depen-
dencias administrativas.-8. Subsecretarios, oficiales mayores, directores,
jefes de Departamento administrativo, jefes de oficina, de seccin, de
mesa, etc.-9. Las oficinas o dependencias administrativas.
l. Los SECRETARIOS DE ESTADO
Con la denominacin "Secretara de Estado", o "Ministerio", o "Secreta-

ra del Despacho", aludimos a cada una de las ramas de la administracin
pblica, constituida por el conjunto de servicios y dems actividades con-
fiadas a las dependencias, que bajo la autoridad inmediata y suprema del
Presidente de la Repblica, aseguran la accin del gobierno en la ejecucin
de la ley.
Al frente de stas se encuentran los titulares de las mismas denominados
"secretarios de Estado", o simplemente "el ministro", que es el colaborador
ms cercano del Presidente. Colocado a la cabeza de su ministerio, que com-
prende una rama de la administracin pblica, de acuerdo con el artcu-
lo 26 de la Ley orgnica de la administracin pblica federal, el despacho
y resolucin de todos los asuntos en las secretaras corresponde originalmen-
te a los titulares de dichas dependencias, y son todos ellos iguales en rango.t
La expresin "secretario del despacho" es una supervivencia de la Consti-
tucin espaola de 1812, que empleaba esta terminologa y enumeraba en
su artculo 222 los secretarios de Estado.P
1 Tanto en Mxico, como en los Estados Unidos del Norte, el secretario de Estado es
Un miembro del gabinete, es decir, son colaboradores directos del Presidente. La denomi-
nacin secretario de Estado proviene de Inglaterra, y ms tarde la Constitucin de
C~iz. La expresin "principal secretary of State" o "Secretary of the State", se encuentra
bajo el reinado de Elizabeth. En el siglo XVII son dos los secretarios de Estado, tres en el
siglo XVIII, y en el siglo XlX, los secretarios de Estado se distinguen por el ramo que
atendan. Secretario de Relaciones Exteriores. "Foreign Secretary", son expresiones abre-
viadas.
2 El Captulo VI de la Constitucin de 1812 se denomina: "De los secretarios de' Es-
511
Dentro de nuestro regimen constitucional, las Secretaras de Estado son rgano.!

poltico-admin istrativos. Este concepto es el que se expres en el Congreso Cons-
tituyente de 1917: "Para el desempeo de las labores del Ejecutivo necesita ste
de diversos rganos que se entiendan cada uno con los diversos ramos de la admi-
nistracin. Estos rganos del Poder Ejecutivo son de dos clases, segn la doble fun-
cin de dicho poder, el cual ejerce atribuciones meramente polticas, como cuando
convoca al Congreso a sesiones, promulga una ley, etc.: meramente administrativas,
referentes a un servicio pblico que nada tiene que ver con la poltica, tales como
los ramos de correos, telgrafos, salubridad, la educacin popular. .. De este doble
punto de vista resultan dos grupos de rganos del Ejecutivo, y son unos aquellos
que ejercen atribuciones meramente polticas; o, cuando menos, a la vez polticas
y administrativas; son los otros los que administran algn servicio pblico, que en
su funcionamiento nada tiene que ver con la poltica; ... al grupo de rganos po-
lticos o poltico-administrativos 1 pertenecen las Secretaras de Estado, que conser-
van en el proyecto de la comisin los mismos lineamientos generales que tenan en
la Constitucin de 1857, a saber: ser el nombramiento y remocin exclusivos del
Presidente de la Repblica, como simples secretarios que ellos son; refrendar todo
acuerdo, decreto, etc., que expida el Presidente de la Repblica, y los cuales no
sern obedecidos sin la firma del secretario respectivo; tener ciertas cualidades que
presenten analoga con las exigidas al Presidente de la Repblica, como son: ser
mexicano por nacimiento, etc. Ya en el dictamen anterior, al tratarse del Poder
Legislativo, se present a la consideracin del Congreso el artculo 83, que estable-
ce la obligacin expresa de los secretarios de Estado de presentarse a la Cmara
para informar cuando fueren llamados por sta, caso -en que la Constitucin de
1857 haba quedado sin una aclaracin expresa y que contiene la satisfaccin de una
verdadera necesidad en el sistema de relaciones de las Cmaras con el Ejecutivo." 3
2. CALIDADES y REQUISITOS PARA SER SECRETARIO DE ESTADO
Los preceptos de la Constitucin que regulan la condicin poltica de

los secretarios de Estado o secretarios del despacho, son los siguientes:
Para el despacho de los negocios del orden administrativo de la Fede-
racin, habr el nmero de secretarios que establezca el Congreso por una
ley, la que distribuir los negocios que han de estar a cargo de cada Secre-
tara. (Artculo 90 de la Constirucinj ,s
tado y del despacho." Artculo 222. "Los secretarios del despacho sern siete a saber:. El
Secretario del despacho de Estado. El Secretario del despacho de la Gobernacin del Remo
para la Pennsula e Islas adyacentes; el Secretario del despacho de la Gobernacin d~l
Reino para Ultramar. El Secretario del despacho de Gracia y Justicia. El SecretanO
del despacho de Hacienda. El Secretario del despacho de Guerra. El Secretario del despa-
cho de Marina. Las Cortes sucesivas harn en este sistema de secretaras del despacho la
variacin que la experiencia o las circunstancias exijan."
3 Congreso Constituyente de 1917. Diario de los Debates, Tomo I1, pg. 345. 45" se-
sin ordinaria, celebrada el 16 de enero de 1917. Dictamen de la segunda Comisin de la
Constitucin. b
4 Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. D. O. F., del 29 de didero 11:
de 1976.
Para ser secretario del despacho, se requiere: ser ciudadano mexicano por
nacimiento, estar en ejercicio de sus derechos y tener treinta aos cumplidos.
(Artculo 91 de la Constitucin.)
Todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente debern estar
firmados por el secretario del despacho, encargado de! ramo a que e! asunto
corresponda, y sin este requisito no sern obedecidos. (Artculo 92 de la
Constitucin.) 5
Art. 93. "Los secretarios del despacho y los jefes de los departamentos
administrativos, luego que est abierto el perodo de sesiones ordinarias, da-
rn cuenta al Congreso, del estado que guarde sus respectivos ramos. Cual-
quiera de las Cmaras podr citar a los secretarios de estado y a los jefes
de los departamentos administrativos, as como a los directores y adminis-
tradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas de
participacin estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una
ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades."
El secretario de Estado es e! rgano superior encargado de una rama de
la Administracin, uno de los colaboradores inmediatos del Presidente de la
Repblica, con quien comparte la responsabilidad del manejo de los asun-
tos de la nacin. Asume un doble carcter como rgano poltico y como
rgano administrativo.s
3. FACULTADES DE LOS SECRETARIOS DE ESTADO
El Presidente de la Repblica es un rgano representativo de emanacin

popular, mas el secretario de Estado no tiene este carcter, ya que se trata
de un rgano administrativo de colaboracin y decisin.
Entre las facultades del Presidente de la Repblica est la de nombrar
y remover libremente a los secretarios del despacho. Artculo 89, fraccin 11
de la Constitucin.
Los secretarios de Estado guardan la misma situacin de igualdad en
sus relaciones con respecto al Presidente de la Repbl ica y no se distinguen
en sus actividades ministeriales ms que por la materia que legalmente cona-
ceno El artculo 10 de la ley, dice: "Las Secretaras de Estado y Departa-
mientas administrativos tendrn igual rango, y entre ellos no habr, por lo
tanto, preeminencia alguna."
Es frecuente hablar del jefe del gabinete refirindose a algunos de los
secretarios de Estado, como el secretario de Gobernacin, pero esta expresin
no corresponde actualmente a una realidad poltica.
En pocas pasadas, al amparo de otras disposiciones legales algunos secre-
tarios de Estado tenan esta preeminencia, como el secretario de Relaciones
Cceres Grosa. El refrendo ministerial. Madrid, 1934.

5 .
6La ley anterior de Secretaras y Departamentos de Estado, fue publicada en D. O. 1'.
33
Exteriores, "si no lo hubiere o estuviese impedido el secretario de Goberna-

cin", de acuerdo con la reforma del 24 de abril de 1896, que fue mo-
dificada. .
Luego se habl sin base legal de que el jefe del gabinete era el minis-
tro de Gobernacin, pero se trata de una mera rutina poltica.
El secretario de Estado o ministro, tiene a su cargo la direccin general
de la unidad burocrtica denominada Secretara de Estado. Es propiamente
el jefe de esos servicios administrativos con todas las facultades y poderes
jurdicos relacionados con su funcin.
Los poderes jurdicos de los secretarios de Estado son:
a) Ejercen el poder jerrquico y disciplinario sobre el personal a sus
rdenes, de acuerdo con la ley, dndoles rdenes, instrucciones, autorizadones
y modificndolas cuando 10 estiman razonable.
b) Toman las decisiones ejecutorias importantes que exige la marcha
del servicio. No tienen el poder reglamentario, pero s emiten decisiones par
ticulares.
e) Representan lal Estado, persona moral, en todos los casos que con-
ciernen a la Secretara, la administracin de los bienes de dominio pblico
afectados al servicio de su dependencia, celebracin de contratos, represen-
tacin ante los tribunales de acuerdo con la ley.
d) El secretario de Estado tiene el carcter de autoridad administrativa
y en su caso el de autoridad responsable.
e) Ejercen sobre las instituciones descentralizadas que se relacionan con
su ramo, los poderes de tutela o de control previstos en las leyes.
f) El secretario de Estado acta subordinado a los lineamientos finan-
cieros y econmicos del Estado, en la poltica general que seala el Presiden-
te de la Repblica, y las contenidas en el presupuesto de egresos de la
Federacin y las dems limitaciones que legalmente se fijen. (Vase a pro-
psito de las facultades de los secretarios de Estado, a Jean Rivera Droit
Administratif, Dalloz, 1962, pg. 296.)
1. SITUACIN JURDICA DE LOS SECRETARIOS DE ESTADO EN EL ORDEN

CONSTITUCIONAL MEXICANO
La actuacin de los secretarios de Estado implica problemas de diferente

naturaleza, sobre todo en su calidad de representante del Presidente de la
Repblica en su ramo.
La Ley orgnica de la Administracin Pblica federal, dispone en el articulo 14,

prrafo segundo: "En los juicios de Amparo el Presidente de la Repblica podr
ser representado por el Titular de la Dependencia a que corresponde el asunto,
segn la distribucin de competencias."
"De conformidad con lo dispuesto en los artculos 19 de la Ley de Am

paro y 92 de la Constitucin Poltica de la Repblica, 'el Jefe del poder
Ejecutivo slo puede ser representado en el juicio de garantas, por el se-

cretario del despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda; por
lo que cuando el Presidente de la Repblica tenga que interponer algn
recurso, debe hacerlo directamente, o bien por conducto del secretario de
Estado respectivo, quien, en tal caso, debe firmar personalmente el oficio
relatiuo, Tesis jurisprudencial, Nm. 212. (Apndice. 1917-1965, 2" Sala,
pg. 255.)
Debemos aludir a algunas caractersticas generales:
l. El titular de las prerrogativas de derecho pblico es el Presidente de
la Repblica. Como jefe de la nacin le corresponde fijar la poltica guber-
namental y los lineamientos de la accin administrativa.
2. Tanto el Presidente como los secretarios de Estado, no tienen una
personalidad jurdica distinta de la del Estado.
3. El secretario. de Estado es un colaborador inmediato y directo del
Presidente de la Repblica, a quien le corresponde plantear y ultimar las
decisiones administrativas que debe someter a la aprobacin presidencial,"
Los secretarios de Estado I no tienen una personalidad jurdica distinta
a la administracin pblica. Es la ley la que determina la esfera de compe-
tencia del funcionario y la forma de ejercerla.
4. De acuerdo con el articulo 90 de la Constitucin, corresponde al se-
cretario de Estado el despacho de los negocios "de orden administrativo de
la Federacin". Este precepto limita la accin del titular de una secretara
a la. materia administrativa que le corresponde. Sin embargo, la accin pol-
tica de los Ministerios es evidente.
5. Aunque el refrendo .minsterial no tiene en nuestro sistema consti-
tucional, los mismos efectos que en el sistema parlamentario, mantiene la
unidad de la Administracin, en particular entre el Presidente y los secre-
tarios, ya que sin el requisito del refrendo los actos presidenciales "no sern
obedecidos" .8
7 "Las Secretaras de Estado representan al Ejecutivo en cada ramo del mismo, "i aun-
que tiene facultades y atribuciones propias, no por eso dejan de obrar como rganos de
('se poder, representando sus propias funciones ya que no sera posible que el Presidente
de la Repblica interviniera en todos y cada uno de los actos de funcionamiento de dicho
poder. TOdo acto de una Secretara de Estado es de la responsabilidad del Poder Ejecu-
tivo." Semanario Judicial de la Federacin. Tomo 35, pg. 1904. V. poca.
"Sera destruir la unidad del Poder Ejecutivo y olvidar que su titular es el nico que
tiene el ejercicio de las facultades ejecutivas, admitiendo que los Secretarios poseen fa-
cultades mayores o distintas de las que corresponden al Presidente de la Repblica."
JURISPRUDENCIA, 2' Sala, pg. 224.
6 "Como debe entenderse el articulo 92 constitucional." Semanario Judicial de la Fe
deracin. Tomo 47, pgs. 445 Y siguientes. "Si bien el artculo 92 constitucional establece
que todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente, debern estar firmados por
el secretario del despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda, y que sin este
reqUisito no sern obedecidos. tal disposicin rige para los reglamentos, decretos "i rdenes
de carcter general, pero no para resoluciones particulares. dietadas con motivo de recla-
maciones hechas de acuerdo con las leyes respectivas."
Refrendo de los decretos del ejecutivo por los Secretarios de Estado respectivos. "El
6. Los secretarios de Estado no pueden expedir reglamentos ni aun por

acuerdo del Presidente. Su labor se reduce a preparar y refrendar los pro-
yectos reglamentarios que correspondan. Tesis jurisprudencial, Nm. 224.
Reglamentos administrativos. (Apndice 1917-1965, 2~ Sala, pg. 269.)
7. No debe olvidarse que un secretario de Estado puede discrepar de la
opinin del Presidente de la Repblica. Si se trata de una materia funda-
mental no hay otra salida que la renuncia del secretario, si persiste en su
opinin. Una consideracin domina esta materia: el secretario tiene una
visin parcial de los problemas, en tanto que el Presidente tiene una visin
general de ellos.
De acuerdo con nuestra legislacin, el secretario de Estado tiene varias
y muy importantes funciones polticas y administrativas. En verdad, la respon-
sabilidad total de una secretara est en sus manos y a l corresponde la
realizacin efectiva de toda la competencia que la ley le asigna.?
Estas funciones polticas y administrativas, son las siguientes:
1. Comparten con el Presidente de la Repblica la direccin poltica
fundamental de la nacin.
2. A travs del refrendo se ligan a la accin presidencial en direccin
y responsabilidad. Todos los actos a que alude el artculo 92 son formulados
en forma de proyectos por el secretario de Estado, que los somete a la consi
deracin del Presidente. Una vez que ste los apruebe el acto emana de l,
y el secretario al refrendarlo le da la seguridad de su cumplimiento.
3. "Los titulares de las secretaras y departamentos de Estado ejercen las
funciones de su competencia por acuerdo del Presidente de la Repblica."
Artculo 11 de la Ley orgnica de la Administracin Pblica."?
refrendo del Decreto promulga torio de una ley por parte de los Secretarios de Estado cuyos
ramos sean afectados por la misma, es indispensable para la validez de ste. de acuerdo
con el artculo 92 de la Constitucin Federal, pero esta tesis no debe ser llevada hasta
el extremo de exigir el refrendo de un decreto por parte de un Secretario de Estado.
cuando en el mismo se toque. s610 de manera incidental o accesoria, alguna materia."
Boletn de Informacin Judicial. Tomo XIII, nmero 132, pg. 446. Sem. [ud, de la
Fed, Tomo 32. pg. 46.
9 El artculo 79 de la Constitucin de 1857 estableca que las faltas temporales del
Presidente de la Repblica y en las absolutas mientras se presente el nuevamente electo,
entrar a ejercer el poder el Presidente de la Suprema Corte. Este artculo fue reformado
el 3 de octubre de 1882, el 24 de abril de 1896 y el 6 de mayo de 1904. En 1892 l~
sustitucin se haca por el ciudadano que haya desempeado el cargo de Presidente o ~l
cepresidente del Senado o de la Comisin Permanente. En 1896 el Secretario de Rela~lo.
nes Exteriores y si no lo hubiere o estuviese imposibilitado, el Secretario de GobernaCIn,
adems, se reglamentaba el artculo 75. En 194 se restablece la Vicepresidencia de la
Repblica.
10 "Los secretarios de Estado no pueden expedir reglamentos por delegacin del Pre-
sidente de la Repblica," Jurisprudencia de la Suprema Corte, 1917-1945, Tesis 890, p-
gina 1645.
Secretarios de Estado, actos imputables a los. 6\\ p, T. IX, pg. 79.
Secretarias de Estado, facultades de las. ~ p, T. VIII, pg. 15.
Sria de Estado, actos no atribuibles al Titular de las. 6:' p, T. VIII, pg. 54.
4. El despacho y resolucin de todos los asuntos en las secretaras y

departamentos de Estado corresponder originalmente a los titulares de di-
chas dependencias; pero, para la mejor organizacin del trabajo, los titula-
res de cada secretara podrn delegar en funcionarios subalternos alguna o
algunas de sus facultades administrativas no discrecionales, para casos o ra-
mos determinados. Artculo 16 de la Ley orgnica.
"Se han preguntado, dice Buttengbach (Manual, T. J, 3~ ed., pg. 538), si el

ministro debe ser un tcnico? Los tericos de la organizacin administrativa estiman
generalmente que, salvo circunstancias excepcionales, es mejor apartar los tcnicos
que son muy fcilmente inducidos a rehacer el trabajo de la administracin y de
sustituirse a ella. Vale ms un hombre de amplia cultura general, capaz ciertamente
de asimilar los problemas, que representarlos y criticarlos desde un punto de vista
general y menos especializado que la administracin. Ser as ms apto para reobrar
con los hbitos, las rutinas y los precedentes donde se hunden ms fcilmente los
funcionarios."
5. Artculo 93 Constitucional: "Los Secretarios del Despacho y los Jefes de los
Departamentos Administrativos, luego que est abierto el perodo de sesiones ordi-
narias, darn cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos.
Cualquiera de las Cmaras podr citar a los Secretarios de Estado y a los Jefes de
los Departamentos administrativos, as como a los directores y administradores de los
organismos descentralizados federales o de las empresas de participacin estatal
mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio
concerniente a sus respectivos ramos o actividades." 11
S. EL REFRENDO MINISTERIAL
El refrendo ministerial es el acto de autorizacin y autenticacin que

un secretario de Estado hace de los actos del Presidente de la Repblica,
como requisito necesario para ser obedecido. En algunas legislaciones el re-
frendo es una legalizacin de la firma del jefe del Estado. (Cceres Grasa,
El refrendo ministerial, Madrid, 1934.) 12
---
Representacin del Presidente de la Repblica en el amparo por los secretarios de
Estado. Sem. [ud, Fed. Tomo 38, pg. 11. 2'" Seco 6'" poca.
.Facultades de los titulares de Secretaras y Departamentos de Estado. Sem. [ud, Fed.
(~ epoca. 2'" seco T. 32, pg. 37.
11 Al tenor de este precepto la doctrina local se pregunta si hay posibilidad en nues-
~ro orden constitucional de un voto de censura a los secretarios de Estado. Desde luego la
I~lstitucin corresponde al sistema parlamentario, y de hacerse, no creara ms que una
s~t~acin poltica que slo al Presidente corresponde resolver. Alvarez Gendn recuerda el
Viaje de MI'. Churchill a los EE.UU.; el Congreso en febrero de 1952, acord un voto de
c~nsura por la poltica exterior del Presidente Truman y del Secretario de Estado Acheson,
sin que originase ni siquiera la dimisin de ste," Sabino Alvarez Gendn. Manual de Dere-
cho administrativo espaol. Bosch. Ed. Barcelona, 1954, pg. 17.
12 Alfredo F. Zuanicr. La Institucin ministerial. Editorial Perrot, Buenos Aires. 1951,
1 v. 92 pgs.
La primera parte del artculo 92 de la Constitucin dispone:

"Todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente debern estar
firmados por el secretario del despacho, encargado del ramo a que el asunto
corresponda y sin este requisito no sern obedecidos ... 13
El artculo 13 de la Ley orgnica dispone: "Los reglamentos, decretos y acuer-

dos expedidos por el Presidente de la Repblica debern, para su validez y obser-
vancia constitucionales, ir firmados por el secretario respectivo y cuando se refieran
a asuntos de la competencia de dos o ms Secretaras, debern ser refrendadas por
todos los titulares de las mismas."
El refrendo como institucin poltica corresponde al sistema 'parlamen-

tario. Hemos indicado que el precepto citado y sus relativos provienen del
sistema parlamentario establecido en la Constitucin espaola de 1812. Son
preceptos aislados de un sistema, pero no aceptamos el sistema parlamentario
en todas sus consecuencas.w
Por lo tanto, estos preceptos deben estudiarse muy cuidadosamente para
no incurrir en generalizaciones indebidas.
En los sistemas parlamentarios, al refrendarse un acto de un presidente o de
un monarca, por un "secretario del despacho o ministro", se establece una vincu-
lacin poltica de responsabilidad ministerial. El ministro puede rehusarse a re-
frendar un acto del presidente, sin que su situacin cambie. Los actos del Estado
no son actos aislados, inconexos desde el punto de vista de una poltica general de
un pas. El acto que se refrenda est ligado o puede estar ligado a una determinada
actitud poltica. El ministro es consciente de qUI: el acto que refrenda es parte de
esa poltica. El jefe del gabinete, los ministros y el ministro que refrenda, forman
una entidad poltica responsable ante el Parlamento.
El Parlamento puede estar dominado por un partido poltico. el que ha triun-
fado en los ltimos comicios, o formar una opinin mayoritaria. con votos de d-
versos partidos. La estabilidad gubernamental se refleja en la propia composicin
del gabinete que aparece como un gabinete de coalicin representativo de la ma-
yora parlamentaria. Francia en poca reciente se enfrent a una situacin grave
de esta naturaleza. Y ha tenido el Estado necesidad de establecer serias limitaciones
constitucionales al ejercicio de la poltica parlamentaria, para lograr la seguridad Y
mantenimiento de un rgimen poltico.
13 Artculo 13 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal: "Los regla-

mentos, decretos y acuerdos expedidos por el Presidente de la Repblica debern, para
su validez y observancia constitucionales, ir firmados por el Secretario respectivo y cuando
se refieran a asuntos de la competencia de dos o ms secretaras. debern ser refrendados
por todos los titulares de las mismas."
14 El artculo 225 de la Constitucin de 1812 expres: "Todas las rdenes del Rey
debern ir firmadas por el secretario del despacho del ramo a que el asunto corresponda.
Ningn tribunal ni persona pblica dar cumplimiento a la orden que carezca de este
requisito." El complemento de este precepto, que no repitieron nuestras constituciones,
es el artculo 226 de la misma Carta: "Los secretarios del despacho sern responsables
a las Cortes de las rdenes que autoricen contra la Constitucin o las leyes. sin que l~
sirva de excusa haberlo mandado el Rey." El artculo lOS constitucional establece
responsabilidad actual de los secretarios de Estado.
Nada de esto sucede en nuestro rgimen. El Presidente tiene la facultad

de nombrar y remover libremente. a sus ministros. La posicin de un ministro
disidente es bien limitada, se reduce a no refrendar un acto del Presidente y
a presentarle, desde luego, su renuncia. El Ejecutivo puede asegurarse de la
opinin de un ministro antes de su designacin, lo cual hace ineficaz el
refrendo ministerial tal como se encuentra previsto en el artculo 92 de la
Constitucin.
Por otra parte, numerosos actos presidenciales no son refrendados por el
secretario del ramo a que el asunto corresponde y, sin embargo, se cumplen
en sus trminos. En diversas ocasiones la Suprema Corte ha considerado que
no poda omitirse el refrendo de una ley o de un reglamento y ha obligado
al refrendo y a una nueva publicacin de la ley.
La omisin del refrendo no nulifica el acto presidencial, retarda su cum-
plimiento, hasta la perfeccin del mismo. La Suprema Corte ha dictado la
siguiente ejecutoria (Sem: [ud. Fed. Vol. IX, pg. 34, sexta poca) sobre el
refrendo de los decretos del Ejecutivo por los secretarios de Estado: "El re-
frendo del decreto promulgatorio de una ley por parte de los secretarios de
Estado cuyos ramos sean afectados por la misma, es indispensable para la
I
validez de ste, de acuerdo con el artculo 92 de la Constitucin Federal,

pero esta tesis no debe ser llevada hasta el extremo de exigir el refrendo de
un decreto por parte de un secretario, cuando en el mismo se toque, slo
de manera incidental o accesoria, alguna materia."
En resumen, las funciones del refrendo ministerial se pueden reducir a
las siguientes:
a) Idoneidad. El refrendo autentifica que un acto del Presidente ha sido
hecho en la esfera de competencia del Poder Ejecutivo.
b) Seguridad. El refrendo asegura el cumplimiento de la resolucin pre-
sidencial y le proporciona los medios de la organizacin administrativa para
hacerlo.
c) Responsabilidad. Siendo el Presidente nicamente responsable por trai-
cin a la patria y delitos graves del orden comn, el ministro comparte una
responsabilidad en los trminos del artculo 108 constitucional.
d) . Delimitacin de competencia. El refrendo es un medio para delimitar
las funciones del Presidente de la Repblica, subordinando sus actos al im-
perio de la ley.
La Suprema Corte ha establecido la siguiente tesis jurisprudencial (Apndice.

!.917-1965, Pleno, pg. 20) sobre la constitucionalidad del refrendo de una ley:
Por lo que ve al argumento de que no se invocaron conceptos de violacin contra
e~ ref.rendo de una ley, debe estimarse que es suficiente expresar conceptos de
VIolaCIn contra sta, para que la eficacia o falta de fundamento de ellos trascienda
al acto del refrendo. Por lo mismo, slo habra existido necesidad de invocar con-
ceptos de violacin contra el refrendo de la ley, en el caso de que tal refrendo
~uera combatido por vicios propios, independientemente de la constitucionalidad o
lllconstitucionalidad de la ley refrendada." No estamos de acuerdo con esta tesis
porque las leyes del Congreso de la Unin, debidamente aprobadas y luego pro-
mulgadas y publicadas no requieren del refrendo de los secretarios de Estado.
6. EL RGIMEN DE LAS SECRETARAS DE ESTADO
La vigente ley orgnica de la Administracin Pblica Federal considera

16 Secretaras de Estado y dos Departamentos Administrativos.
El artculo 26 de dicha Ley seala que "para el estudio, p1aneacin y
despacho de los negocios del orden administrativo, el Poder Ejecutivo de la
Unin contar con las siguientes dependencias:
Secretara de Gobernacin.
Secretara de Relaciones Exteriores.
Secretara de la Defensa Naciona!.
Secretara de Marina.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Secretara de Programacin y Presupuesto.
Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial.
Secretara de Comercio.
Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos.
Secretara de Comunicaciones y Transportes.
Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas.
Secretara de Educacin Pblica.
Secretara de Salubridad y Asistencia.
Secretara del Trabajo y Previsin Social.
Secretara de la Reforma Agraria.
Secretara de Turismo.
Departamento de Pesca.
Departamento del Distrito Federal.
Su origen y facultades son las siguientes:
Secretara de Gobernacin. Originalmente se denomin secretara de relaciones

exteriores e interiores en la ley de 1821; en 1836 secretara del interior; en 1843
volvi a fusionarse con la secretara de relaciones exteriores y el ramo de polica;
en 1853 fue slo de relaciones interiores y de justicia; a partir de 1853, 1861, 1867.
todas las leyes la denominaron Secretara de Gobernacin. Por decreto del 17 de
marzo de 1891 se le denomin Secretara de Gobernacin, que repiti la ley de 1917
a la actual. Este nombre tiene su antecedente en la legislacin espaola.V
ARTcuLO 27. A la Secretara de Gobernacin corresponde el despacho de los
siguientes asuntos: 16
1::> Artculo 122 de la Constitucin de Cdiz de 1812. "El Secretario del despacho de
la Gobernacin .....
16 Secretara de Gobernacin. Reglamento de escalafn para los trabajadores de esta
dependencia. D. O. F. del 17 de julio de 1959. "Fe de erratas" D. O. F. del lO del septiembre
de 19'59. Sra. de Gobernacin, facultades exclusivas. 6;.\ p, V. VI, pg. lll.
Reglamento interior: D. O. F. del 6 de julio de 1977.
1. Presentar ante el Congreso de la Unin las iniciativas de ley del Ejecutivo;

n. Publicar las leyes y decretos que expidan el Congreso de la Unin, alguna
de las dos Cmaras o el Presidente de la Repblica;
In. Administrar y publicar el Diario Oficial de la Federacin.
IV. Vigilar el cumplimiento de los preceptos constitucionales por parte de las
autoridades del pas, especialmente en lo que se refiere a las garantas individuales,
y dictar las medidas administrativas que requiera ese cumplimiento;
V. Cuidar el cumplimiento de las disposiciones legales sobre culto religioso y
disciplina externa, dictando las medidas que procedan;
VI. Aplicar el artculo 33 de la Constitucin;
VII. Conducir las relaciones del Poder Ejecutivo con los otros Poderes de la
Unin, con los Gobiernos de los Estados y con las autoridades municipales; ante
estos dos ltimos, impulsar y orientar la creacin y el funcionamiento de las Juntas
de Mejoramiento Moral, Cvico y Material;
VIII. Otorgar al Poder Judicial Federal el auxilio que requiera para el debido
ejercicio de sus funciones
IX. Tramitar lo relativo al ejercicio de las facultades que otorgan al Ejecutivo
los artculos 96, 98. 99 Y 100 de la Constitucin, sobre nombramientos, renuncias y
licencias de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia; el artculo 73, frac-
cin VI, sobre nombramientos de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia
del Distrito Federal y el artculo 111 respecto de las destituciones de funcionarios
judiciales;
X. Recopilar y mantener al corriente la informacin -sobre los atributos per-
sonales, acadmicos y tcnicos de los funcionarios judiciales a que se refiere la frac-
cin anterior;
XI. Tramitar lo relacionado con los nombramientos, remociones, renuncias y
licencias de los Secretarios y Jefes de Departamento del Ejecutivo Federal, y de
los Procuradores de Justicia de la Repblica y del Distrito Federal;
XII. Intervenir en los nombramientos, destituciones, renuncias y jubilaciones
de funcionarios que no se atribuyan expresamente por la ley a otras dependencias
del Ejecutivo;
XIII. Llevar el registro de autgrafos de los funcionarios federales y de los
Gobernadores de los Estados. y legalizar las firmas de los mismos;
XIV. Conducir las relaciones del Gobierno Federal con el Tribunal Federal de
Conciliacin y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado;
XV. Administrar las islas de ambos mares de jurisdiccin federal.
En las islas a que se refiere el prrafo anterior. regirn las leyes civiles, penales
y administrativas, aplicables en el Distrito Federal y tendrn jurisdiccin los Tr-
bunales Federales con mayor cercana geogrfica.
XVI. Fomentar el desarrollo poltico e intervenir en las funciones electorales,
conforme a las leyes;
XVII. Manejar el servicio nacional de identificacin personal;
XVIII. Manejar el Archivo General de la Nacin;
XIX. Ejercitar el derecho de expropiacin por causa de utilidad pblica en
aquellos casos no encomendados a otra dependencia;
XX. Vigilar que las publicaciones impresas y las transmisiones de radio y tele-
visin, as como las pelculas cinematogrficas, se mantengan dentro de los lmites
del respeto a la vida privada, a la paz y moral pblicas y a la dignidad personal,
y no. ataquen los derechos de terceros ni provoquen la comisin de algn delito o
perturben el orden pblico; y dirigir y administrar las estaciones radiodiusoras y

televisoras pertenecientes al Ejecutivo Federal, con exclusin de las que dependan
de otras Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos;
XXI. Reglamentar, autorizar y vigilar el juego, las apuestas, las loteras y rifas,
en los trminos de las leyes relativas;
XXII. Compilar y ordenar las normas que impongan modalidades a la propie-
dad privada. dictadas por el inters pblico;
XXIII. Reivindicar la propiedad de la nacin, por conducto del Procurador Ce-
neral de la Repblica;
XXIV. Reglamentar y autorizar la portacn de armas por empleados federales;
XXV. Formular y conducir la poltica demogrfica, salvo lo relativo a coloniza
cn, asentamientos humanos y turismo;
XXVI. Organizar la defensa y prevencin social contra la delincuencia, esta-
bleciendo en el 'Distrito Federal un Consejo Tutelar para menores infractores de
ms de seis aos e instituciones auxiliares; creando colonias penales, crceles y
establecimientos penitenciarios en el Distrito Federal y en los Estados de la Fede-
racin, mediante acuerdo con sus Gobiernos, ejecutando y reduciendo las penas Y
aplicando la retencin por delitos del orden federal o comn en el Distrito Federal;
XXVII. Manejar el calendario oficial;
XXVIII. Rendir las informaciones oficiales del Ejecutivo de la Unin;
XXIX. Intervenir en la poltica interior que competa al Ejecutivo y no se
atribuya expresamente a otra dependencia, y
XXX. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de Relaciones Exteriores. En 28 de noviembre de 1821 fue Secretaria

de Relaciones Exteriores e interiores; en 1836 slo de Relaciones Exteriores; en 1843
volvi a ligarse a Gobernacin y al ramo de polica; de 1853 en adelante conserva
su denominacin de Secretara de Relaciones Exteriores. Decreto del 13 de marzo
de 1891 hasta la acrual.i?
ARTCULO 28. A la Secretara de Relaciones Exteriores corresponde el despacho
de los siguientes asuntos:
1. Manejar las relaciones internacionales y, por tanto, intervenir en la celebra-
cin de toda clase de tratados, acuerdos y convenciones en los que el pas sea parte;
II. Dirigir el servicio exterior en sus. aspectos diplomtico y consular en los
trminos de la Ley del Servicio Exterior Mexicano y, por conducto de los agentes
del mismo servicio. velar en el extranjero por el buen nombre de Mxico; impar-
tir proteccin a los mexicanos; cobrar derechos consulares y otros impuestos; ejer
cer funciones federales y de registro civil y adquirir, administrar y conservar las
propiedades de la nacin en el extranjero;
IlI. Intervenir en lo relativo a comisiones, congresos, conferencias y exposicio-
nes internacionales, y participar en los organismos e institutos internacionales de
que el Gobierno mexicano forme parte;
IV. Intervenir en las cuestiones relacionadas con los lmites territoriales del pas
yaguas internacionales;
17 Reglamento Interior de la Secretara de Relaciones Exteriores. D. O. F. del 2 de di-

ciembre de 1975.
Fe de erratas del Reglamento Interior de la Secretara de Relaciones Exteriores, pu'
blicado el 2 de diciembre de 1975. D. O. F., del 25 de marzo de 1976.
V. Conceder a los extranjeros las licencias o autorizaciones que requieran con-

forme a las leyes para adquirir dominio de las tierras, aguas y sus accesiones, o para
obtener concesiones de explotacin de minas, aguas o combustibles minerales en la
Repblica Mexicana y para adquirir' bienes inmuebles ubicados en el pas, para
intervenir en la explotacin de recursos naturales, para hacer inversiones en em-
presas comerciales industriales especificadas, as como para formar parte, de socie-
dades mexicanas civiles y mercantiles y a stas para modificar o reformar sus escri-
turas y sus bases constitutivas y para aceptar socios extranjeros o adquirir bienes
inmuebles o derechos sobre ellos;
VI. Llevar el registro de las operaciones realizadas conforme a la fraccin ano
terior;
VII. Intervenir en todas las cuestiones relacionadas con nacionalidad y natura-
lizacin;
VIII. Guardar y usar el Gran Sello de la Nacin;
IX. Coleccionar los autgrafos de toda clase de documentos diplomticos;
X. Legalizar las firmas de los documentos que deban producir efectos en el
extranjero, y de los documentos extranjeros que deban producirlos en la Repblica;
XI. Intervenir, por conducto .del Procurador General de la Repblica, en la
extradicin conforme a la ley o tratados, y en los exhortos internacionales o comi-
siones rogatorias para hacerlos llegar a su destino, previo examen de que llenen los
requisitos de forma para su diligenciacin y de su procedencia o improcedencia,
para hacerlo del conocimiento de las autoridades judiciales competentes, y
XII. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de la Defensa Nacional. Esta secretara se denomin desde el 18 de

noviembre de 1821, Secretara de Guerra y Marina, hasta 25 de octubre de 1937 en
que se le denomin Secretara de la Defensa Nacional, creando el Departamento de
Marina, luego Secretara de Estado.tf
ARTcULO 29. A la Secretara de la Defensa Nacional, corresponde el despacho
de los siguientes asuntos:
I. Organizar, administrar y preparar al Ejrcito y la Fuerza Area;
n. Organizar y preparar el servicio militar nacional;
H], Organizar las reservas del Ejrcito y de la Fuerza Area, e impartirles la
instruccin tcnica militar correspondiente;
IV. Manejar el activo del Ejrcito y la Fuerza Area, de la Guardia Nacional
al servicio de la Federacin y los contingentes armados que no constituyan la guaro
dia nacional de los Estados;
V. Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los miembros
del Ejrcito y de la Fuerza Area;
VI. Planear, dirigir y manejar la movilizacin del pas en caso de guerra; formu-
lar y ejecutar, en su caso, los planes y rdenes necesarios para la defensa del pas
y dirigir y asesorar la defensa civil;
vn. Construir y preparar las fortificaciones, fortalezas y toda clase de recintos
militares para uso del Ejrcito y de la Fuerza Area, as como la administracin y
conservacin de cuarteles y hospitales y dems establecimientos militares;
1-8 Reglamento interior de la Secretara de la Defensa Nacional. D. O. F., del 11 de

mayo de 1977.
Sra. de la Defensa, pensiones militares. 6' p, T. XIII, pg. 51.
VIII. Asesorar militarmente la construccin de toda clase de vas de comunica-

cin terrestres y areas;
IX. Manejar los almacenes del Ejrcito y de la Fuerza Area;
X. Administrar la Justicia Militar;
Xl. Intervenir en los indultos de delitos del orden militar;
XII. Organizar y prestar los servicios de sanidad militar;
XIII. Dirigir la educacin profesional de los miembros del Ejrcito y de la Fuer-
za Area, y coordinar, en su caso, la instruccin militar de la poblacin civil;
XIV. Adquirir y fabricar armamento, municiones, vestuario y toda clase de ma-
teriales y elementos destinados al Ejrcito y a la Fuerza Area;
XV. Inspeccionar los servicios del Ejrcito y de la Fuerza Area;
XVI. Intervenir en la expedicin de permisos para la portacin de armas de
fuego, con objeto de que no incluyan las armas prohibidas expresamente por la
Ley, y aquellas que la nacin reserve para el uso exclusivo del Ejrcito, Armada y
Guardia Nacional, con excepcin de lo consignado en la fraccin XXIV del Artcu-
lo 27, as como vigilar y expedir permisos para el comercio, transporte y almacena-
miento de armas de fuego, municiones, explosivos, agresivos qumicos, artificios y
material estratgico;
XVII. Intervenir en la importacin y exportacin de toda clase de armas de
fuego municiones, explosivos, agresivos qumicos, artificios y material estratgico;
XVIII. Intervenir en el otorgamiento de permisos para expediciones o explo-
raciones cientficas extranjeras o internacionales en el territorio nacional;
XIX. Prestar los servicios auxiliares que requieran el Ejrcito y la Fuerza Area,
as como los servicios civiles que a dichas fuerzas seale el Ejecutivo Federal, y
XX. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara dC Marina. Desde 1821 form parte de la Secretara de Guerra y Ma-

rina, hasta 1939 en que se crea el Departamento de la Marina Nacional. En 1~40
se organiza la Secretara de Marina. Decreto que modifica la estructura orgmca
de sta. D. O. F. IV-7-1972,19
ARTcULO 30. A la Secretara de Marina corresponde el despacho de los siguien-
tes asuntos:
1. Organizar, administrar y preparar la Armada;
II. Manejar el activo y las reservas de la Armada en todos sus aspectos;
III. Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los miembros
de la Armada;
IV. Ejercer la soberana en aguas territoriales, as como la vigilancia de. la~
costas del territorio, vas navegables, islas nacionales y la zona econmica excluSiva,
V. Organizar, administrar y operar el servicio de aeronutica naval militar;
VI. Dirigir la educacin pblica naval;
VII. Organizar y administrar el servicio de polica martima;
VIn. Inspeccionar los servicios de la Armada;
IX. Construir, reconstruir y conservar las obras portuarias que requiera la
Armada;
19 Reglamento interior de la Secretara de Marina. D. O. F., del 10 de mayo de 1~7.

Reglamento interior de la Secretara de Marina, decreto que modifica la frac~ 3~
XII de la reforma del 31 de dic. 1943. D. O. F. 6 de febrero de 1959. D. o. F. de
de dic. 1959.
X. Establecer y administrar los almacenes y estaciones de combustibles y lubri-

cantes de la Armada;
XI. Ejecutar los trabajos topohidrogrficos de las costas, islas, puertos y vas
navegables, as como organizar el archivo de cartas martimas y las estadsticas re-
lativas;
XII. Intervenir en el otorgamiento de permisos para expediciones o explora-
ciones cientficas extranjeras o internacionales en aguas nacionales;
XIII. Intervenir en la administracin de la justicia militar;
XIV. Construir, mantener y operar, astilleros, buques, varaderos y establecimien-
tos navales destinados a los buques de la Armada de Mxico;
XV. Asesorar militarmente a los proyectos de construccin de toda clase de vas
generales de comunicacin por agua y sus partes integrantes;
XVI. Organizar y prestar los servicios de sanidad naval;
XVII. Programar y ejecutar, directamente o en colaboracin con otras depen-
dencias e instituciones, los trabajos de investigacin oceanogrfica en las aguas de
jurisdiccin federal;
XVIII. Integrar el archivo de informacin oceanogrfica nacional, y
XIX. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes o reglamentos.
Secretara de Hacienda 'Y Crdito Pblico. El 14 de octubre de 1821 se le de-

nomin Secretara de Hacie~da. En 1853 ampli su competencia denominndose Se-
cretara de Hacienda, Comercio, Colonizacin, Industria. En la segunda ley de 1853
toma su denominacin de Secretara de Hacienda y Crdito Pblico que conserva
a la fecha. Comercio en 1891.20
ARTcULO 31. A la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico corresponde el des-
pacho de los siguientes asuntos:
1. Estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones impositivas, y las
leyes de ingresos federal y del Departamento del Distrito Federal;
n. Cobrar los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos federales en
los trminos de las leyes;
In. Cobrar los derechos, impuestos, productos y aprovechamientos del Distrito
Federal, en los trminos de la Ley de Ingresos del Departamento del Distrito Fe-
deral y las leyes fiscales correspondientes;
IV. Determinar los criterios y montos globales de los estmulos fiscales; estudiar
y proyectar sus efectos en los ingresos de la Federacin, y, con la excepcin de lo
previsto en la fraccin VI del Artculo 34, resolver en los casos concretos su apli-
cacin, as como vigilar y evaluar sus resultados, Para ello escuchar a las depen-
dencias responsables de los sectores correspondientes;
V. Dirigir los servicios aduanales y de inspeccin y la polica fiscal de la Fe-
deracin;
VI. Proyectar y calcular los ingresos tanto de la Federacin, como del Depar-
tamento del Distrito Federal;
VIL Mantener al corriente el avalo de los bienes muebles nacionales, y reunir,
20 Decretos no refrendados por el secretario ele Hacienda. 6l, p. V. V., pg. 210.
Sra. de Hacienda, pensiones, 6(1. p. V. IV, pg. 223.
Sra. de Hacienda, 6l, poca. Vol. VI, pg. 140. Exencin de impuestos.
Sra. de Hacienda y C. P. pensiones, 6(1. p, T. XIII, pg. 51.
Representante legal de la Sra. de Hac, y C. P. Sem. [ud: Fed, @ poca. T. 40, pgi-
na 74, 4(1. Sala.
revisar y determinar las normas y procedimientos para realizarlo; as como compi-

lar, revisar y determinar las normas y procedimientos para los inventarios de bie-
nes muebles que deban llevar otras dependencias;
VIII. Practicar inspecciones y reconocimientos de existencias en almacenes, con
objeto de asegurar el cumplimiento de las disposiciones fiscales;
IX. Intervenir en todas las operaciones en que se haga uso del Crdito Pblico;
X. Manejar la deuda pblica de la Federacin y del Departamento del Distrito
Federal;
XI. Dirigir la poltica monetaria y crediticia;
XII. Administrar las casas de moneda y ensaye;
XIII. Ejercer las atribuciones que le sealan las leyes de instituciones de cr-
dito, seguros y fianzas;
XIV. Intervenir en la representacin del inters de la Federacin y del Depar-
tamento del Distrito Federal en controversias fiscales, y
XV. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de Programacin y Presupuesto. La Secretara de la Presidencia fue

creada por la ley de secretaras y departamentos de Estado. Anteriormente las mate-
rias de su competencia se distribuan entre la antigua secretaria particular de la
Presidencia, la comisin de inversiones y otras dependencias. Es a la secretaria a
la que corresponde la coordinacin de la Administracin pblica. 21
La vigente Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal la denomina:
Secretara de Programacin y Presupuesto, y ha aumentado su esfera de competencia.
ARTCULO 32. A la Secretara de Programacin y Presupuesto corresponde el
despacho de los siguientes asuntos:
1. Recabar los datos y elaborar con la participacin en su caso de los grupos
sociales interesados, los planes nacionales, sectoriales y regionales de desarrollo eco-
nmico y social, el plan general del gasto pblico de la Administracin Pblica
Federal y los programas especiales que fije el Presidente de la Repblica;
n. Planear obras, sistemas y aprovechamiento de los mismos: proyectar el fo-
mento y desarrollo ele las regiones y localidades que le seale el Presidente de la
Repblica para el mayor provecho general;
IlI. Llevar y establecer los lineamientos generales de la estadstica general del
pas;
IV. Proyectar y calcular los egresos del Gobierno Federal y los ingresos y egre-
sos de la Administracin Pblica Paraestatal, y hacer la glosa preventiva de los
ingresos y egresos del propio 'Gobierno Federal y del Departamento del Distrito
Federal;
V. Formular el programa del gasto pblico federal y el proyecto del presupuesto
de egresos de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal; .
VI. Planear, autorizar, coordinar, vigilar y evaluar los programas de inversIn
pblica de las dependencias de la administracin pblica centralizada y la de las
entidades de la administracin paraestatal:
VII. Llevar a cabo las tramitaciones y registros que requiera el control y la
vigilancia y la evaluacin del ejercicio del gasto pblico y de los presupuesto~ d~
egresos de la Federacin y del Distrito Federal, de acuerdo con las leyes respectl\'3S,
21 Reglamento Interior de la Secretaria de Programacin y Presupuesto. D. O. 1.,

23 de marzo de 1977.
VIII. Cuidar que sea llevada y consolidar la contabilidad de la Federacin y

del Departamento del Distrito Federal, elaborar la Cuenta Pblica y mantener las
relaciones con la Contadura Mayor de Hacienda;
IX. Autorizar los actos y contratos de los que resulten derechos y obligaciones
para el Gobierno Federal y para el Departamento del Distrito Federal;
X. Dictar las medidas administrativas sobre responsabilidades que afecten a la
Hacienda Pblica Federal y al Departamento del Distrito Federal;
XI. Ejercer las atribuciones que sealen las leyes de Pensiones Civiles y Mili-
tares;
XII. Controlar y vigilar financiera y administrativamente la operacin de los
organismos descentralizados, instituciones, corporaciones y empresas que manejen,
posean o exploten bienes y recursos naturales de la nacin, o las sociedades e ins-
tituciones en que la administracin pblica federal posea acciones o intereses pa-
trimoniales, y que no estn expresamente encomendados o subordinados a otra de-
pendencia;
XIII. Disponer la prctica de auditoras externas a las entidades de la adminis-
tracin pblica federal, en los casos que seale el Presidente de la Repblica;
XIV. Dirigir y organizar estudios y exploraciones geogrficas, y realizar estu-
dios cartogrficos de la Repblica;
XV. Intervenir en las adquisiciones de toda clase;
XVI. Intervenir en los actos o contratos relacionados con las obras de construc-
cin, instalacin y reparacin que se realicen por cuenta de la Administracin P-
blica Federal y vigilar la ejecucin de los mismos;
XVII. Intervenir en la inversin de los subsidios que concede la Federacin a
los Gobiernos de los Estados, municipios, instituciones o particulares, cualesquiera
que sean los fines a que se destine, con objeto de comprobar que se efecta en los
trminos establecidos, y
XVIII. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretaria del Patrimonio y Fomento Industrial. Esta secretara. fue creada el

7 de diciembre de 1946. Parte de su competencia correspondi a la secretara ante-
rior de Bienes Nacionales e inspeccin administrativa, que se cre por la ley de
J!H6. Con anterioridad exista en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico una
Direccin General de Bienes Nacionales. Secretara del Patrimonio en 1958.22
La ley orgnica de la Administracin Pblica Federal la denomina: Secretaria
del Patrimonio y Fomento Industrial, habiendo ampliado su esfera de competencia.
ARTcULO 33. A la Secretara del Patrimonio y Fomento Industrial corresponde
el despacho de los siguientes asuntos:
I. Poseer. vigilar, conservar o administrar los bienes de propiedad originaria,
los que constituyan recursos naturales no renovables y los de dominio pblico y
Jos de USo comn, siempre que no estn encomendados expresamente a otra depen-
dencia (Fe de erratas).
22 Reglamento interior de la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial. D. O. P

17 de abril de 1977.
Secretara de Bienes Nacionales e inspeccin administrativa. Condiciones generales de
trabajo que regirn en esta dependencia. D. O. F. del 13 de diciembre de 1949. "Fe de
erratas". D. O. F. del 15 de diciembre de 1949.
Reglamento de la comisin de escalafn de la Sra. de Bienes Nacionales e inspeccin
administrativa. D. O. F. del 16 de marzo de 1951.
n. Compilar y ordenar las normas que rijan las concesiones, autorizaciones y

permisos o la vigilancia para la explotacin de los bienes y recursos a que se re-
fiere la fraccin anterior; as como otorgar, conceder y permitir su uso, aprovecha-
miento o explotacin, cuando dichas funciones no estn expresamente encomen-
dadas a otra dependencia;
IIl. Compilar, revisar y ordenar las normas que rijan las concesiones, autori-
zaciones, licencias y permisos, y la vigilancia, cuando se requiera conforme a las
leyes, para usar, aprovechar o explotar bienes de propiedad privada ejidal o comu-
nal, siempre que no corresponda expresamente hacerlo a otra dependencia y COIl
la cooperacin, en su caso, de las Secretaras de la Reforma Agraria y de Agricul-
tura y Recursos Hidrulicos;
IV. Ejercer la facultad o el derecho de reversin que proceda, respecto de los
bienes concesonados, cuando no estn encomendados expresamente a otra depen-
dencia;
V. Proyectar, realizar y mantener al corriente el inventario de los recursos no
renovables, cuando no estn encomendados expresamente a otra dependencia, y
compilar, revisar y determinar las normas y procedimientos para los inventarios de
recursos que deban llevar otras dependencias;
VI. Llevar el catastro petrolero y minero;
VII. Intervenir en las salinas ubicadas en terrenos de propiedad nacional y en
las formadas directamente por las aguas del mar;
VIII. Intervenir en la produccin industrial cuando afecte a la economa gene-
ral del pals con exclusin de la produccin que est asignada a otras dependencias;
IX. Asesorar tcnicamente a la iniciativa privada en el establecimiento de nue-
vas industrias;
X. Intervenir en la industria de transformacin y en la industria elctrica;
XI. Fomentar y organizar la produccin econmica del artesanado, de las artes
populares y de las industrias familiares;
XII. Proteger y fomentar la industria nacional;
XIII. Proponer el desarrollo de la industria pequea y rural y fomentar y re-
gular la organizacin de productores industriales;
XIV. Promover y realizar, en su caso, la investigacin tcnico industrial;
XV. Intervenir en las industrias extractivas:
XVI. Impulsar el desarrollo de los energticos, de la industria bsica o estra-
tgica y de la industria naviera;
XVII. Fomentar la organizacin de sociedades cooperativas de produccin in-
dustrial;
XVIII. Intervenir en los trminos de las leyes relativas, en las sociedades, cma-
ras y asociaciones industriales;
XIX. Intervenir en materia de propiedad industrial y regular la inversin ex-
tranjera y la transferencia de tecnologa;
XX. Establecer y vigilar las normas y especificaciones industriales;
XXI. Organizar y patrocinar exposiciones, ferias y congresos de carcter in-
dustrial, y
XXII. Los dems que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de Comercio. Fue considerada en las bases orgnicas centralistas de

1843, junto a la Secretara de Instruccin Pblica. El 22 de abril de 1853 form
parte de la Secretara de Hacienda, Comercio, Colonizacin e Industria. En 1861,
1867 Y 1891 se le consideraba unida a otras Secretaras. Fue Secretara de Industria

y Comercio, en 1917, en ese mismo ao se le adicion la materia de trabajo. En 1935
se le denomin Secretara de la Economa Nacional, hasta la ley anterior que vuel-
ve a la denominacin de 1917. 23
La Ley orgnica la denomina "Secretara de Comercio" y especializa su com-
petencia.
ARTCULO 34. A la Secretara de I Comercio corresponde el despacho de los si-
guientes asuntos:
1. Formular y conducir las polticas generales de comercio del pas;
lI. Intervenir en la distribucin y consumo, cuando afecten a la economa ge-
neral del pas;
IlI. Establecer la poltica de la distribucin y el . consumo de los productos
agrcolas, 'ganaderos y forestales, escuchando la opinin de la Secretara de Agri-
cultura y Recursos Hidrulicos; y de los productos pesqueros, escuchando la opi-
nin del Departamento de Pesca;
IV. Fomentar el comercio exterior del pas;
V. Estudiar, proyectar y determinar los aranceles y fijar los precios oficiales,
escuchando la opinin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; estudiar y
determinar las restricciones para los artculos de importacin y exportacin, y par-
ticipar con la mencionada Secretara en la fijacin de los criterios generales para
el establecimiento de los estmulos al comercio exterior;
VI. Estudiar, proponer y determinar, escuchando la opinin de la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico, los estmulos fiscales necesarios para el fomento de
las exportaciones y participar en el estudio y proposicin de los subsidios a las
importaciones;
VII. Establecer la poltica de precios y vigilar su estricto cumplimiento, particu-
larmente en lo que se refiere a artculos de consumo y uso popular y establecer las
tarifas para la prestacin de aquellos servicios de inters pblico que considere
necesarios, as como definir el uso preferente que deba darse a determinadas mer-
cancas;
VIII. Orientar y estimular los mecanismos de proteccin al consumidor;
IX. Coordinar y dirigir la accin estatal orientada a asegurar el abastecimien-
to de los consumos bsicos de la poblacin;
X. Intervenir en las ventas cuando los productores nacionales las hagan direc-
tamente a compradores radicados en el extranjero;
XI. Fomentar la organizacin de sociedades cooperativas cuyo objeto sea la dis-
tribucin o el consumo;
23 Reglamento Interior de la Secretara de Comercio. D. O. F. del 25 de abril de 1977.

Sra. de Economa, facultades. 6o\l p. V. XIII, pg. 51.
Sra. de Economa, puede expedir copias certificadas. 6:;\ p. V. III, pg. 209.
Sra. de Economa, Facultades de Carreteras der., de va. 6:;\ p. T. VII, pg. 50.
Sra. de Economa. Facult. y Obligo 6o\l p. Vol. VII, pg. 70.
Sra. de Economa. Juicio subjetivo. 6:;\ p. T. VIII, pg. 56.
Sra. de Economa, su arbitrio es reclamado en amparo. 6:;\ p, T. VIII, pg. 55.
Sra de Economa, arbitrio en el registro de marcas. 6:;\ p, T. XI, pg. 30.
Sra. de Economa, sus facultades. 6o\l p. V. XI, pg. 60.
Decreto que faculta a la Secretara de Comercio para estimular la produccin y distri-
bucin de artculos bsicos. D. O. F., del 24 de enero de 1977.
530 ANDRS SERRA ROJAS.
XII. Intervenir en los trminos de las leyes relativas, en las sociedades mercan-
tiles, cmaras y asociaciones comerciales, lonjas y asociaciones de corredores;
XIII. Intervenir en materia de propiedad mercantil.
XIV. Establecer y vigilar las normas de calidad pesas y medidas necesarias para
la actividad comercial;
XV. Promover el desarrollo de lonjas, centros y sistemas comerciales, incluso de
carcter regional o nacional;
XVI. Fomentar el desarrollo del pequeo comercio rural y urbano;
XVII. Impulsar, en coordinacin con las dependencias centrales o entidades del
sector paraestatal que tengan relacin con las actividades especificas de que se trate,
la produccin de aquellos bienes y servicios que se consideren fundamentales para
la regulacin de los precios;
XVIII. Organizar y patrocinar exposiciones, ferias y congresos de carcter co-
mercial, y
XIX. Los dems que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos. Desde el 22 de abril de 1853

aparece la materia de fomento formando parte de Hacienda; luego de Fomento,
Colonizacin, Industria y Comercio. Desde 1861 funciona la Secretara de Fomento,
hasta 1917, en que surge la Secretara de Fomento y Agricultura. La denominacin
de Secretara de Agricultura y Ganadera parte de la ley de 1943. D. O. F. del 19
de octubre de 1952, reorganizacin de la Subsecretara de Ganadera.24
La Secretara de Recursos Hidrulicos fue creada por la le de 7 de diciembre
de 1946, sus antecedentes hay que buscarlos en las antiguas comisiones de irrigacin
y direcciones hidrulicas. La nueva Ley orgnica fusiona ambas Secretaras.
ARTCULO 35. A la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos correspon-
de el despacho de los siguientes asuntos:
l. Planear, fomentar y asesorar tcnicamente la produccin agrcola, ganadera,
avcola, apcola y forestal en todos sus aspectos;
11. Definir, aplicar y difundir los mtodos y procedimientos tcnicos destinados
a obtener mejor rendimiento en la agricultura, silvicultura, ganadera, avicultura Y
apicultura;
111. Organizar y encauzar el crdito ejidal, agrcola forestal y ganadero, con la
coperacin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico;
IV. Organizar a los productores del sector agropecuario en torno a programas
a nivel nacional y regional, en coordinacin con la Secretara de la Reforma Agraria;
V. Fomentar las organizaciones mixtas con fines de produccin agropecuaria o
silvcola, cuyo objeto sea la produccin agropecuaria o silvcola, en coordinacin
con la Secretara de la Reforma Agraria;
VI. Organizar y administrar los servicios de defensa agrcola y ganadera y de
vgilancia de sanidad agropecuaria y forestal, considerando la produccin de fr-
macos biolgicos destinados a la poblacin animal;
VII. Establecer los controles que se estimen necesarios para garantizar la cali
dad de los productos que se utilicen en la alimentacin animal;
24 Secretara de Agricultura y Ganadera. "Acuerdo que crea la Direccin general de

la pequea propiedad agrcola." D. O. F. del 31 de marzo de 1959.
Sra. de Recursos Hidrulicos. Aguas. 6' p. V. V, pg. 17.
Sra. de Recursos Hidrulicos. 6' p. V. VI, pg. 120, aguas.
VIII. Coordinar y dirigir en su caso las actividades de la Secretara con los cen-
tros de educacin agrcola superior y media y establecer y dirigir escuelas de agri-
cultura, ganadera, apicultura, avicultura y silvicultura, en los lugares que proceda:
IX. Organizar y fomentar las investigaciones agrcolas, ganaderas, avcolas, apco-
las y silvcolas, estableciendo institutos experimentales, laboratorios, estaciones de
cra, reservas, cotos de caza, semilleros y viveros;
X. Organizar y patrocinar congresos ferias, exposiciones y concursos agrcolas,
ganaderos, avcolas, apcolas y silvcolas;
XI. Cuidar de la conservacin de los suelos agrcolas, pastizales y bosques, es-
tudiando sus problemas para definir y aplicar las tcnicas y procedimientos ade-
cuados;
XII. Programar y proponer la construccin de pequeas obras de irrigacin; y
proyectar, ejecutar y conservar bordos, canales, tajos, abrevaderos y jageyes que
compete realizar al Gobierno Federal por s o en cooperacin con los Gobiernos de
los Estados, los municipios o los particulares;
XIII. Organizar y mantener al corriente los estudios econmicos sobre la vida
rural, con objeto de establecer los medios y procedimientos para mejorarla;
XIV. Organizar y dirigir los estudios, trabajos y servicios meteorolgicos y cli
matolgicos, creando el sistema meteorolgico nacional ,y participar en los conve-
nios internacionales de la materia;
XV. Difundir los mtodos y procedimientos tcnicos destinados a obtener me-
jores rendimientos de los bosques;
XVI. Organizar y administrar el aprovechamiento racional de los recursos fo-
restales y de la fauna y flora silvestre, con el propsito de conservarlos y desarro-
llarlos;
XVII. Organizar y manejar la vigilancia forestal, y decretar las vedas foresta-
les y de caza;
XVIII. Fomentar la reforestacin y realizar planes para reforestar directamente
algunas zonas; .
. XIX. Administrar los recursos forestales y de caza en los terrenos baldos y na-
Cionales;
XX. Llevar el registro y cuidar de la conservacin de los rboles histricos y
notables del pas;
XXI. Realizar el censo de predios forestales y silvopastoriles y de sus produc-
tos, as como levantar, organizar y manejar la cartografa y estadstica forestal;
XXII. Organizar y administrar reservas forestales de flora y fauna terrestres,
parques zoolgicos, jardines botnicos y colecciones forestales;
XXIII. Haer exploraciones y recolecciones cientficas de la flora y de la fauna
terrestres;
XXIV. Fomentar y distribuir colecciones de los elementos de la flora y de la
fauna terrestres;
XXV. Otorgar contratos, concesiones y permisos forestales y de caza;
XXVI. Promover la industrializacin de los productos forestales;
XXVII. Organizar, dirigir y reglamentar los trabajos de hidrologa en cuencas.
cauces y lveos de aguas nacionales, tanto superficiales como subterrneos;
XXVIII. Vigilar el cumplimiento y aplicacin de la Ley Federal de Aguas;
XXIX. Reconocer derechos y otorgar concesiones, permisos y autorizaciones para
el aprovechamiento de las aguas nacionales. con la cooperacin de la Secretara del
Patrimonio y Fomento Industrial, cuando se trate de la generacin de energa elc-

trica;
XXX. Administrar, controlar y reglamentar el aprovechamiento de las cuencas
hidrulicas, vasos, manantiales yaguas de propiedad nacional, as como de las zonas
federales correspondientes, con exclusin de lo que se atribuya expresamente a otra
dependencia;
XXXI. Estudiar, proyectar, construir y conservar las obras de riego, desecacin,
drena je, defensa y mejoramiento de terrenos y las de pequea irrigacin, de acuer-
do con los planes formulados y que competa realizar al Gobierno Federal por s o
en cooperacin con los Gobiernos de los Estados, Municipios o de particulares;
XXXII. Intervenir en la conservacin de las corrientes, lagos y lagunas, en la
proteccin de cuencas alimentadoras y en obras de correccin torrencial;
XXXIII. Realizar los estudios geohidrolgicos relacionados con la existencia y
el aprovechamiento de los recursos hidrulicos y con la construccin de las. obras
relativas;
XXXIV. Manejar el sistema hidrolgico del Valle de Mxico;
XXXV. Controlar los ros y dems corrientes y ejecutar las obras de defensa
contra inundaciones;
XXXVI. Ejecutar las obras hidrulicas que se deriven de tratados internacio-
nales;
XXXVII. Organizar y manejar la explotacin de los sistemas nacionales de rie-
go, con la intervencin de los usuarios, en los trminos que lo determinen las leyes;
XXXVIII. Otorgar las asignaciones y concesiones correspondientes a la dotacin
de agua para las poblaciones, previa consulta con la Secretara de Asentamientos
Humanos y Obras Pblicas;
XXXIX. Intervenir en la dotacin de agua a los centros de poblacin e indus-
trias y planear, proyectar, construir, administrar, operar y conservar las obras de
captacin, potabilizacin y conduccin, hasta los sitios en que se convenga con la
Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas;
XL. Regular el alejamiento, la explotacin, uso o aprovechamiento de aguas re-
siduales y las condiciones que deban satisfacer antes de descargarse en las redes co-
lectoras, cuencas, cauces, vasos y dems depsitos y corrientes de agua, as como su
infiltracin en el subsuelo, para evitar la contaminacin que ponga en peligro la
salud pblica o degrade los sistemas ecolgicos, en coordinacin con las Secretaras
de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas y de Salubridad y Asistencia;
XLI. Levantar y mantener actualizado el inventario de recursos naturales, espe-
cficamente de agua, suelo y cubierta vegetal, as como los de poblacin animal, Y
XLII. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de Comunicaciones y Transportes. El 14 de marzo de 1891 fue creada

la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas, hasta la ley actual que crea la
Secretara de Comunicaciones y Transportes independiente de la Secretara de Obras
Pblicas. 25
25 Reglamento interior de la Secretara de Comunicaciones y Transportes. D. O. F. del

19 de noviembre de 1964.
Acuerdo por el que se delega en el Subsecretario de Comunicaciones y Transportes.
la facultad de sancionar a las personas fsicas o morales que cometan violaciones a la Ley
Federal de Radio y Televisin. D. O. F., del 31 de enero de 1977.
ARTcULO 36. A la Secretara de Comunicaciones y Transportes corresponde el

despacho de los siguientes asuntos:
I. Organizar y administrar los servicios de correos en todos sus aspectos;
II. Administrar los servicios federales de comunicaciones elctricas y electrni-
cas, y su enlace con los servicios similares pblicos concesionados, con los servicios
privados de telfonos, telgrafos e inalmbricos y con los estatales y extranjeros;
III. Otorgar concesiones y permisos para establecer y explotar sistemas y ser-
vicios telegrficos, telefnicos y cablegrficos, sistemas de comunicacin inalmbri-
ca, estaciones radioexperimentales, culturales o de aficionados y estaciones de radio-
difusin, comerciales y culturales, as como vigilar el aspecto tcnico del funciona-
miento de tales sistemas, servicios y estaciones;
IV. El otorgamiento de concesiones y permisos para establecer y operar lneas
areas y comerciales en la Repblica, y la vigilancia tcnica y de su funcionamiento
y operacin;
V. Otorgar permisos y negociar convenios para la operacin de lneas areas
internacionales;'
VI. Otorgar permisos para el uso de aviones particulares;
VII. Administrar los aeropuertos nacionales y la concesin de permisos para la
construccin de aeropuertos particulares y la vigilancia de stos;
VIII. Organizar trabajos y servicios meteorolgicos de acuerdo con los ltimos
adelantos cientficos, destinados a la informacin y seguridad de la navegacin
area en la Repblica;
IX. Construir las vas frreas de carcter federal y otorgar concesiones para el
establecimiento y explotacin de ferrocarriles, y la vigilancia tcnica de su lun-
c;onamiento y operacin;
X. Administrar los ferrocarriles federales, no encomendados a organismos des-
centralizados;
XI. Otorgar concesiones y permisos para la explotacin 'de servicios de auto-
transportes en las carreteras nacionales y vigilar tcnicamente su funcionamiento y
operacin, as como el cumplimiento de las disposiciones legales respectivas;
XII. Realizar la vigilancia en general y el servicio de polica en las carreteras
nacionales;
XIII. Intervenir en los convenios para la construccin y explotacin de los
puentes internacionales;
XIV. Fijar normas tcnicas del funcionamiento y operacin de los transportes
y la5 tarifas para el cobro de los servicios pblicos de las comunicaciones y de los
transportes terrestres, areos y martimos: as como otorgar concesiones y permisos
y fijar las tarifas y reglas de aplicacin de todas las maniobras y servicios marti-
mos, portuarios, auxiliares y conexos relacionados con los transportes o las co-
municaciones;
XV. Asesorar a la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas para
la formulacin de los programas anuales de construccin, de obras de comunicacin,
caminos, aeropuertos, estaciones y centrales de autotransportes de concesin federal;
XVI. Determinar los requisitos que deban cumplir los operadores de las naves
areas y el personal de tripulacin para entrar y mantenerse en servicio as como
Otorgar las licencias, permisos y autorizaciones respectivas;
XVII. Fomentar la organizacin de sociedades cooperativas cuyo objeto sea la
prestacin de servicios de comunicaciones y transportes;
XVIII. Intervenir en la promocin y organizacin de la marina mercante;
XIX. Establecer los requisitos que deban. satisfacer los mandos y las tripula-
dones de las naves mercantes, as como conceder las licencias y autorizaciones
respectivas;
XX. Intervenir en todos los problemas relacionados con las comunicaciones y
transportes por agua;
XXI. Inspeccionar los serVIClOS de la marina mercante;
XXII. Construir, reconstruir y conservar las obras portuarias e intervenir en
todo lo relacionado con faros y seales martimas;
XXIII. Adjudicar y otorgar contratos, concesiones y permisos para el establec-
miento y explotacin de servicios relacionados con las comunicaciones por agua;
as como coordinar en los puertos martimos y fluviales las actividades y servicios
martimos y portuarios; los medios de transporte que operen en ellos y los servicios
principales, auxiliares y conexos de las vas generales de comunicacin, para su
eficiente operacin y funcionamiento, salvo los asignados a la Secretara de Marina;
XXIV. Los dems que expresamente se fijen en las leyes y reglamentos.
Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas. Desde 1891 funciona la

Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas, hasta la ley actual que crea la Se-
cretara de Obras Pblicas, cou las facultades siguientes y de acuerdo con la refor-
ma del D. O. F. del 30 de diciembre de 1963.
La ley .orgnica vigente adiciona la materia de los asentamientos humanos a
esta Dependencia.
ARTCULO 37. A la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras pblicas co-
rresponde el despacho de los siguientes asuntos:
l. Formular y conducir la poltica general de asentamientos humanos del pas;
11. Planear la distribucin de la poblacin y la ordenacin del territorio na-
cional;
111. Promover el desarrollo de la comunidad;
IV. Formular y conducir los programas de vivienda y de urbanismo;
V. Proyectar, construir, administrar, operar y conservar los sistemas de agua
potable, drenaje y alcantarillado en los centros de poblacin, a partir de los sitios
convenidos con la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos;
VI. Construir, reconstruir y conservar los edificios pblicos, monumentos Y to-
das las obras de ornato realizadas por la Federacin, excepto las encomendadas
expresamente por la Ley a otras dependencias;
VII. Proyectar, realizar directamente o contratar y vigilar en su caso, en todo
o en parte, la construccin de las obras pblicas, de fomento o inters general, que
emprenda el Gobierno Federal, por s o en cooperacin con otros pases. con los
Estados de la Federacin, con los municipios o con los particulares, y que no se
encomienden expresamente a otras dependencias;
VIII. Poseer, vigilar, conservar o administrar los inmuebles de propiedad fe-
deral destinados o no a un servicio pblico, o a fines de inters social o general
los propios que de hecho utilice para dicho fin y los equiparados a stos, confo~e
a la ley, y las plazas, paseos y parques pblicos cuya construccin o conservaCIn
est a cargo del Gobierno Federal;
IX. Establecer las bases y normas y, en su caso, intervenir para la celebracin
de contratos de construccin y conservacin de obras federales o de las que seala
este artculo, o asesorar a la dependencia a que corresponda expresamente la obra;
X. Construir y conservar los caminos y puentes federales, incluso los interna-

cionales;
XI. Construir y conservar caminos y puentes, en cooperacin con los gobier-
nos de las entidades federativas, con los municipios y los particulares;
XII. Organizar, reglamentar, controlar y vigilar las juntas de mejoras materia-
les de los puertos y fronteras, as como nombrar y sustituir a los funcionarios de las
mismas;
XIII. Construir aeropuertos federales y cooperar con los gobiernos de los Es-
tados y las autoridades municipales, en la construccin y conservacin de obras
de ese gnero;
XIV. Otorgar concesiones o permisos para construir obras que le corresponda
ejecutar;
XV. Organizar y administrar los parques nacionales;
XVI. Proyectar las normas y, en su caso, celebrar los contratos relativos al mejor
uso, explotacin o aprovechamiento de los bienes federales, especialmente para
fines de beneficio social;
XVII. Ejercer la posesin de la nacin sobre la zona federal y administrarla en
trminos de Ley, siempre que no est encomendada expresamente a otra depen-
dencia;
XVIII. Intervenir en la adquisicin, enajenacin" destino o afectacin de los
bienes inmuebles federales;
XIX. Mantener al corriente el avalo de los bienes inmuebles nacionales y re-
unir, revisar y determinar las normas y procedimientos para realizarlo;
XX. Tener a su cargo el registro de la propiedad federal, y elaborar y manejar
el inventario general de los bienes de la nacin;
XXI. Cuidar de las arboledas de alineacin de las vas de comunicacin, as
COmo de las arboledas y dems vegetacin en centros poblados y sus contornos, con
la cooperacin de las autoridades locales;
XXII. Los dems que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de Educacin Pblica. En 1843 se cre' la Secretara de Instruccin

Pblica, con industria y negocios eclesisticos. Volvi a su denominacin de Secre-
tara de Instruccin Pblica; en 1891 surge la Secretara de Instruccin Pblica.
La reforma del 16 de marzo de 1905 cre dicha Secretara. La Constitucin de
1917 en su artculo 14 transitorio suprimi la Secretara para crear la Secretara
de Educacin Pblica. El 25 de octubre de 1918 se transforma en Departamento
Universitario y de Bellas Artes. En 1921 se le denomina Secretara de Educacin
Pblica en la reforma educativa del maestro Jos Vasconcelos as se consuma esta
reforma iniciada en D. O. F. del 21 de diciembre de 1918.
ARTcuLO 38. A la Secretara de Educacin Pblica corresponde el despacho de
los siguientes asuntos:
1. Organizar, vigilar y desarrollar en las escuelas oficiales, incorporadas o re-
Conocidas:
a) La enseanza preescolar, primaria, secundaria y normal, urbana, semur-
bana y rural.
b) La enseanza que se imparta en las escuelas, a que se refiere la fraccin XII
~l
del Artculo 128 constitucional.
e) La enseanza tcnica. industrial, comercial y de artes y oficios, incluida la
educacin que se imparta a los adultos.
d) La enseanza agrcola, con la cooperacin de la Secretara de Agricultura y

Recursos Hidrulicos.
e) La enseanza superior y profesional.
f) La enseanza deportiva y militar, y la cultura fsica en general;
II. Organizar y desarrollar la educacin artstica que se imparta en las escue-
las e institutos oficiales, incorporados o reconocidos para la enseanza y difusin
de las bellas artes y de las artes populares;
III. Crear y mantener las escuelas oficiales en el Distrito Federal, excluidas las
que dependen de otras dependencias;
IV. Crear y mantener, en su caso, escuelas de todas clases que funcionen en la
Repblica, dependientes de la Federacin, exceptuadas las que por la Ley estn
adscritas a otras dependencias del Gobierno Federal;
V. Vigilar que se observen y cumplan las disposiciones relacionadas con la edu-
cacin preescolar, primaria, secundaria, tcnica y normal, establecidas en la Cons-
titucin y prescribir las normas a que debe ajustarse la incorporacin de las escuelas
particulares al sistema educativo nacional;
VI. Ejercer la supervisin y vigilancia que proceda en los planteles que im-
partan educacin en la Repblica, conforme a lo prescrito por el Artculo 3?
constitucional;
VII. Organizar, administrar y enriquecer sistemticamente las bibliotecas gene-
rales o especializadas que sostegan la propia Secretara o que formen parte de sus
dependencias;
. VIII. Promover la creacin de institutos de investigacin cientfica y tcnica, y
el establecimiento de laboratorios, observatorios, planetarios y dems centros que
requiera el desarrollo de la educacin primaria, secundaria, normal, tcnica y su-
perior; orientar, en coordinacin con 'las dependencias competentes del Gobierno
Federal y con las entidades pblicas y privadas el desarrollo de la investigacin
cientfica y tecnolgica;
IX. Patrocinar la realizacin de congresos, asambleas y reuniones, eventos, com-
petencias y concursos de carcter cientfico, tcnico, cultural, educativo y artstico;
X. Fomentar las relaciones de orden cultural con los pases extranjeros, con la
colaboracin de la Secretara de Relaciones Exteriores;
XI. Mantener al corriente el escalafn del magisterio y el seguro del maestro,
y crear un sistema de compensaciones y estmulos para el profesorado;
XII. Organizar, controlar y mantener al corriente el registro de la propiedad
literaria y artstica;
XIII. Otorgar becas para que los estudiantes de nacionalidad mexicana puedan
realizar investigaciones o completar ciclos de estudios en el extranjero;
XIV. Estimular el desarrollo del teatro en el pas y organizar concursos para
autores, actores y escengrafos y en general promover su mejoramiento.
XV. Revalidar estudios y ttulos, y conceder autorizacin para el ejercicio de
las capacidades que acrediten;
XVI. Vigilar, con auxilio de las asociaciones de profesionistas, el correcto ejer-
cicio de las profesiones;
XVII. Organizar misiones culturales;
XVIII. Formular el catlogo del patrimonio histrico nacional;
XIX. Formular y manejar el catlogo de los monumentos nacionales;
XX. Organizar, sostener y administrar museos histricos, arqueolgicos y arts-
ricos, pinacotecas y galeras, a efecto de cuidar la integridad, mantemmiento y con-

servacin de tesoros histricos y artsticos del patrimonio cultural del pas;
XXI. Proteger los monumentos arqueolgicos, los objetos histricos y artsticos,
las ruinas prehispnicas y coloniales, y los lugares histricos o de inters por 'su
belleza natural;
XXII. Organizar exposiciones artsticas, ferias, certmenes, concursos, audiciones,
representaciones teatrales y exhibiciones cinematogrficas de inters cultural;
XXIII. Determinar y organizar la participacin oficial del pas en competencias
deportivas internacionales, organizar desfiles atlticos y todo gnero de eventos de-
portivos, cuando no corresponda hacerlo expresamente a otra dependencia del Go-
bierno Federal;
XX]V. Cooperar en las tareas que desempee la Confederacin Deportiva y
mantener la Escuela de Educacin Fsica;
XV. Estudiar los problemas fundamentales de las razas aborgenes, y dictar las
medidas y disposiciones que deban tomarse para lograr que la accin coordinada
del poder pblico redunde en provecho de los mexicanos que conserven su idioma
y costumbres originales;
XXVI. Promover y gestionar ante las autoridades federales y las de los Estados,
todas aquellas medidas o disposiciones que conciernan al inters general de los
ncleos de poblacin que se mantienen dentro de su tradicin cultural originaria
o autctona;
XXVII. Organizar promover y supervisar programas de capacitacin y adiestra-
miento en coordinacin con las dependencias del Gobierno Federal, los Gobiernos
de los Estados y de los Municipios, las entidades pblicas y privadas, as como los
fideicomisos creados con tal propsito. A este fin organizar, igualmente, sistemas
de orientacin vocacional de enseanza abierta y de acreditacin de estudios;
XXVII f. Orientar las actividades artsticas, culturas, recreativas y deportivas que
realice el sector pblico federal;
XXIX. Promover la produccin cinematogrfica, de radio y televisin y la in-
dustria editorial;
XXX. Organizar y promover acciones tendientes al pleno desarrollo de la ju-
ventud y a su incorporacin a las tareas nacionales, estableciendo para ello sistemas
de servicio social, centro de estudio, programas de recreacin y de atencin a los
p.roblemas de los jvenes. Crear y organizar a este fin sistemas de enseanza espe-
nal para nios, adolescentes y jvenes que lo requieran;
XXXI, Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara d Salubridad y Asistencia. En 1917 se organiza el Departamento de

Salubridad, funcionando, adems, la Direccin de Beneficencia. En )939 se crea
la Secretara de asistencia, funcionando, adems, el Departamento ele Salubridad
Pblica. En 1946 se crea la Secretara de Salubridad y Asistencia.
ARTcULO 39. A la Secretara de Salubridad y Asistencia corresponde el despa-
cho de los siguientes asuntos:
1. Crear y administrar establecimientos de salubridad, de asistencia pblica y de
terapia social en cualquier lugar del territorio nacional;
II. Organizar la asistencia pblica en el Distrito Federal;
III. Aplicar a la beneficencia pblica los fondos que le proporcione la Lote-
ra Nacional;
IV. Organizar y vigilar las instituciones de beneficencia privada, en los trm-
nos de las leyes relativas, e integrar sus patronatos, respetando la voluntad de los
fundadores;
V. Administrar' los bienes y fondos que el Gobierno Federal destine para la
atencin de los servicios de asistencia pblica;
VI. Planear y conducir la poltica de saneamiento ambiental;
VII. Impartir asistencia mdica y social a la maternidad y a la infancia y vi-
gilar la que se imparta por instituciones pblicas o privadas;
VIII. Regular la prevencin social a nios hasta de seis aos, ejerciendo sobre
ellos la tutela que corresponda al Estado;
IX. Organizar y administrar servicios sanitarios generales en toda la Repblica;
X. Dirigir la polica sanitaria general de la Repblica, con excepcin de la
agropecuaria, salvo cuando se trate de preservar la salud humana;
XI. Dirigir la polica sanitaria especial en los puertos, costas y fronteras, con
excepcin de la agropecuaria, salvo cuando afecte o pueda afectar a la salud humana;
XII. Realizar el control higinico e inspeccin sobre preparacin, posesin, uso,
suministro. importacin, exportacin y circulacin de comestibles y bebidas;
XIII. Realizar el control de la preparacin, aplicacin, importacin y exporta-
cin de productos biolgicos, excepcin hecha de los de uso veterinario; ,
XIV. Regular la higiene veterinaria exclusivamente en lo que se relaciona con
los alimentos que puedan afectar a la salud humana;
XV. Ejecutar el control sobre preparacin, posesin, uso, suministro, importa-
cin, exportacin y distribucin de drogas y productos medicinales, a excepcin de
los de uso veterinario que no estn comprendidos en la Convencin de Ginebra;
XVI. Estudiar, adaptar y poner en vigor las medidas necesarias para luchar
contra las enfermedades transmisibles, contra las plagas sociales que afecten la sao
lud, contra el alcoholismo y las toxicomanas y otros vicios sociales, y contra la
mendicidad;
XVII. Poner en prctica las medidas tendientes a conservar la salud y la vida
de los trabajadores del campo y de la ciudad y la higiene industrial, con excepcin de
lo que se relaciona con la previsin social en el trabajo;
XVIII. Administrar y controlar las escuelas, institutos y servicios de higiene es-
tablecidos por la Federacin en toda la Repblica, exceptuando aquellos que se
relacionan exclusivamente con la sanidad animal;
XIX. Organizar congresos sanitarios y asistenciales;
XX. Prestar los servicios de su competencia, directamente o en coordinacin con
los Gobiernos de los Estados y del Distrito Federal;
XXI. Realizar la vigilancia sobre el cumplimiento del Cdigo Sanitario de los
Estados Unidos Mexicanos y de sus reglamentos, y
XXII. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara del Trabajo y Previsin Social. En 1917 la materia del trabajo forroa
parte de la Secretara de Industria, Comercio y Trabajo. En 1922 se crea el D~'
partamento del Trabajo. En 1935 se crea la Secretara del Trabajo y de la PrevI-
sin SociaI.26
ARTCULO 40. A la Secretara del Trabajo y Previsin Social corresponde el des-
pacho de los siguientes asuntos:
26 Reglamento Interior de la Secretara del Trabajo y Previsin Social. D. O. F., del

de marzo de 1977.
l. Vigilar la observancia y aplicacin de' las disposiciones relativas contenidas

en el Artculo 123 y dems de la Constitucin Federal. en la Ley Federal del Tra-
bajo y en sus reglamentos;
II. Procurar el equilibrio entre los factores de la produccin, de conformidad
con las disposiciones legales relativas;
III. Intervenir en los contratos de trabajo de los nacionales que vayan a pres-
tar sus servicios en el extranjero, en cooperacin con las Secretaras de Goberna-
cin. Patrimonio y Fomento Industrial, Comercio y Relaciones Exteriores;
IV. Intervenir en la formulacin y promulgacin de los contratos-ley de trabajo;
V. Elevar la productividad ,del trabajo, en coordinacin con la Secretara de
Educacin Pblica;
VI. Promover el desarrollo de la capacitacin para el trabajo y la investiga-
cin sobre la materia, en coordinacin con la Secretara de Educacin Pblica;
VII. Establecer el servicio nacional de empleo y vigilar su funcionamiento;
VIII. Vigilar el funcionamiento administrativo de las Juntas Federales de Con-
ciliacin y de la Federal de Conciliacin y Arbitraje y de las comisiones que se
formen para regular las relaciones obrero patronales que sean de jurisdiccin federal;
IX. Llevar el registro de las asociaciones obreras, patronales y profesionales de
jurisdiccin federal que se ajusten a las leyes;
X. Intervenir en la organizacin, registro y vigilancia de toda clase de socie-
dades cooperativas;
XI. Estudiar y ordenar las medidas de seguridad e higiene industriales para la
proteccin de los trabajadores, y vigilar su cumplimiento;
XII. Manejar la Procuradura Federal de la Defensa del Trabajo;
XIII. Organizar y patrocinar exposiciones y museos de trabajo y previsin social;
XIV. Intervenir en los congresos y reuniones internacionales de trabajo. de
acuerdo con la Secretara de Relaciones Exteriores;
XV. Llevar las estadsticas generales correspondientes a la materia del trabajo.
de acuerdo con las disposiciones que establezca la Secretara de Programacin y
Presupuesto;
XVI. Intervenir en los asuntos relacionados con el seguro social;
XVII. Estudiar y proyectar planes para impulsar la ocupacin en el pas. y
XVIII. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretaria de la Reforma Agraria. El antecedente de esta Secretara lo encon-

tramos en el anterior Departamento de asuntos agrarios. Esta Secretara fue creada
en la reforma de D. O. F. del 31 de diciembre de 1974.27
El Departamento de asuntos agrarios fue creado en 1917, conservando su deno-
Ininacin hasta la ley actual que le adiciona la materia de colonizacin. Esta materia
aparece en la ley de 1853 y pasa luego a la Secretara de Fomento y agricultura.
El l? de julio de 1910 aparece la Direccin agraria, en ]921 la Comisin Nacional
Agraria. Vase adems el D. O. F. del 17 de enero de 19!H.
J
ARTCULo 41. A la Secretaria de la Reforma Agraria, corresponde el despacho de
J
los siguientes asuntos:
l. Aplicar los preceptos agrarios del Artculo 27 constitucional, as como las
leyes agrarias y sus reglamentos;
li
J,
27 Reglamento Interior del Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin. D. O. 1'"
del 26 de noviembre de l00S.
H. Conceder o ampliar en trminos de ley, las dotaciones o restituciones de

tierra yaguas a los ncleos de poblacin rural;
III. Crear nuevos centros de poblacin agrcola y dotarlos de tierras yaguas
y de la zona urbana ejidal;
IV. Intervenir en la titulacin y el parcelamiento ejidal;
V. Hacer y tener al corriente el Registro Agrario Nacional, as como el catas-
tro de las propiedades ejidales, comunales e inafectables;
VI. Conocer de las cuestiones relativas a lmites y deslinde de tierras ejidales
y comunales;
VII. Hacer el reconocimiento y titulacin de las tierras yaguas comunales de
los pueblos;
VIII. Intervenir en las cuestiones relacionadas con los problemas de los ncleos
de poblacin ejidal y de bienes comunales en lo que no corresponda a otras enti-
dades u organismos;
IX. Cooperar con las autoridades competentes a la eficaz realizacin de los
programas de conservacin de tierras yaguas en los ejidos y comunidades;
X. Organizar los ejidos con objeto de lograr un mejor aprovechamiento de sus
recursos agrcolas y ganaderos, con la cooperacin del Banco Nacional de Crdito
Rural y de la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos.
XI. Promover el desarrollo de la industria rural ejidal y las actividades pf().
ductivas complementarias o accesorias al cultivo de la tierra;
XII. Proyectar los planes generales y concretos de colonizacin ejidal, para rea-
lizarlos, promoviendo el mejoramiento de la poblacin rural y, en especial, de la
poblacin ejidal excedente, escuchando la opinin de la Secretara de Asentamien-
tos Humanos y Obras Pblicas;
XIII. Manejar los terrenos baldos, nacionales y demasas, y
XIV. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de Turismo. El antecedente de esta Secretara lo encontramos en los

diversos organismos y leyes de turismo, que manejaba la Secretara de Gobernacin.
Esta Secretara fue creada en la reforma de D. O. F. del 31 de diciembre de 1974.28
El Departamento de Turismo como departamento administrativo o de Estado.
fue creado por la ley de 1958 de secretaras y Departamentos de Estado. Con an-
terioridad form parte de la comisin de turismo de la Secretara de gobernacin.
La actual Ley Federal de Turismo es de: D. O. F. del 13 de enero de 1974.
El artculo 42 de la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal fija la
competencia de la Secretara de Turismo.
ARTcULO 42. A la Secretara de Turismo corresponde el despacho de los si-
guientes asuntos:
28 La ley anterior de Turismo: D. O. F. del 1'1 de marzo de 1967. Tesis jurisprudencial

nmero 340. Los departamentos jurdicos de las Secretaras de Estado no son autoridades.
"Los Departamentos jurdicos de las Secretaras de Estado no son autoridades que puedan
ser enjuiciables en el amparo, pues son rganos de consulta, sin ms funcin que la de
opinar acerca de los asuntos que se sometan a su consideracin, sin que. por tanto, tengan
capacidad para decidir y resolver sobre ellos, ni para ejecutar los acuerdos o manda-
mientos de los titulares de dichas Secretaras."
1. Formular la programacin de la actividad turstica nacional y organizar, coor-

dinar, vigilar y fomentar su desarrollo;
II. Promover en coordinacin con las entidades federativas las zonas de desarro-
llo turstico nacional y formular en forma conjunta con la Secretara de Asenta-
mientos Humanos y Obras Pblicas la declaratoria respectiva;
III. Participar con voz y voto en las comisiones Consultivas de Tarifas y la
Tcnica Consultiva de Vas Generales de Comunicacin;
IV. Registrar a los prestadores de servicios tursticos y los precios de los ali-
mentos y bebidas, en los trminos sealados por las leyes;
V. Promover, conferir o intervenir en el otorgamiento de facilidades, estmulos
y franquicias a los prestadores de servicios tursticos;
VI. Autorizar los precios y tarifas de los servicios tursticos y los de arrenda-
miento al pblico de bienes muebles destinados al turismo, en los trminos que
establezcan las leyes y reglamentos, tanto de los bienes y servicios principales como
de los conexos;
VII. Controlar y vigilar la correcta aplicacin de los precios o las tarifas auto-
rizada, o registradas y que la prestacin de los servicios tursticos se proporcione
conforme a las disposiciones legales aplicables en los trminos autorizados o en la
forma que se hayan contratado;
VIlI. Estimular la formacin de asociaciones, comits y patronatos de carcter
pblico, privado o mixto, de naturaleza turstica;
IX. Emitir opinin ante las autoridades competentes en aquellos casos en que la
inversin extranjera concurra en proyectos de desarrollo turstico o en el estableci-
miento de servicios tursticos;
X. Programar, organizar, coordinar, vigilar y ejecutar en su caso, las medidas
de proteccin y fomento al turismo con las Secretaras de Estado y Departamentos
Administrativos, organismos descentralizados, empresas de participacin estatal, comi-
ts tcnicos de fideicomiso tursticos, autoridades estatales y municipales, para que,
en el campo de sus respectivas funciones o atribuciones, se cumplan los planes ofi-
ciales para las zonas de desarrollo turstico;
Xl. Celebrar convenios con fines de promocin y de funcionamiento de servi-
cios tursticos, en coordinacin con la Secretara de Programacin y Presupuesto,
con los Gobiernos de los Estados y Municipios;
XII. Gestionar la celebracin de convenios con otros gobiernos, organismos in-
~ernacionales y empresas extranjeras, que tengan por objeto promover y facilitar el
llltercambio y desarrollo turstico, con intervencin de la Secretara de Relaciones
Exteriores y otras dependencias competentes, en su caso;
XIII. Crear, sostener, autorizar, dirigir, fomentar o 'promover en coordinacin
con la Secretara de Educacin Pblica, escuelas y centros de capacitacin especia-
lizados, para prestar servicios en materia turstica;
XIV. Realizar y proporcionar, en su caso, la publicidad e informacin oficiales
en materia de turismo y coordinar la que efecten otras entidades del Gobierno
Federal y Gobierno de los Estados y Municipios;
XV. Organizar, promover, dirigir, realizar y coordinar, en su caso, los espec-
tculos, congresos, excursiones audiciones, representaciones y otros eventos tradicio-
nales y folklricos de carcter oficial, para atraccin turstica;
XVI. Fijar y en su caso modificar las categoras de los prestadores de servicios

tursticos;
XVII. Autorizar los reglamentos interiores de los establecimientos de hospedaje;
XVIII. Llevar la estadstica en materia de turismo, de acuerdo con las dispo-
siciones que establezca la Secretara de Programacin y Presupuesto, y
XIX. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
7. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
Desde que se inici el movimiento de independencia, fue una constante preocu-

pacin de nuestros caudillos disponer de una organizacin constitucional y admi-
nistrativa, necesaria para crear al Estado mexicano. El libertador don Miguel Hi-
dalgo y Costilla, cre tres secretaras para atender los asuntos generales del gobierno
insurgente, nombrando para esos cargos al general Ignacio Lpez Rayn y a don
Jos Mara Chico. 29
Las leyes administrativas que han estado vigentes van definiendo la importan-
cia creciente de la administracin pblica. Estas leyes son las siguientes:
La Constitucin de Apatzingn del 22 de octubre de 1814, que no tuvo vigen-
cia, seal en su artculo 134 tres Secretaras de Estado: Guerra, Hacienda y de
Gobierno y Relaciones Interiores y Exteriores.
El Reglamento Provisional Poltico del Imperio de 10 de enero de 1821, en su
artculo 2 seal cuatro ministros: Del interior y Relaciones Exteriores, de Justicia
y Negocios Eclesisticos, de Hacienda y de Guerra y Marina, ms un ministro de
Estampilla. El Decreto de la Junta Soberana Provisional Gubernativa estableci los
mismos por Decreto de 8 de noviembre de 1821.
La Constitucin Federal de 4 de octubre de 1824 remita a una Ley expedida
por el Congreso. Artculo 117, seccin VI, continuaron los mismos cuatro ministros.
Las Leyes centralistas, artculo 28 de la Ley cuarta de 29 de diciembre de 1836,
seal los mismos ministerios: de lo Interior, de Relaciones Exteriores, de Hacienda
y de Guerra y Marina. La circular de 5 de enero de 1837 cambi el nombre del
Ministerio de Justicia y Negocios Eclesisticos por el de Ministerio del Interior.
Las bases de Organizacin para el Gobierno Provisional consider cuatro mi-
nistros en la Base Octava.
La circular de 18 de octubre de 1841 hizo un cambio en la denominacin de un
Ministerio.
Las Bases orgnicas de la Repblica Mexicana de 13 de junio de 1843 consi-
deraron cuatro ministerios.
Las Bases para la administracin de la Repblica Mexicana de 22 de abril de
l85.~ enumer cinco secretaras, con la novedad de la de Industria y Comercio.
Los Decretos del 12 y 17 de mayo de 1853 aumentaron el nmero de los secre-
tarios a seis.
El Estatuto orgnico Provisional de la Repblica Mexicana de 23 de mayo de
1856 consider tambin los seis ministerios.
La Constitucin de 1857 estableci el artculo 86 igual al actual artculo 90 de la
Consti tucin.
29 Don Miguel Hidalgo cre en diciembre de 1810, 11 secretarios: el primero con el

carcter general de Secretario de Estado y del despacho; y otro de Gracia y Justicia, y
el de Guerra.
El 23 de febrero de 1861 el Presidente Jurez expide un Decreto sobre la Dis-

tribucin de los ramos de administracin pblica. Mantiene el mismo nmero de
secretaras, aunque cambia algunas denominaciones.
El Estatuto Provisional del Imperio Mexicano de 1865 consider nueve deparo
tamentos ministeriales.
El Decreto de 13 de mayo de 1891 aludi a siete secretaras.
El Decreto de Hermosillo de 9 de diciembre de 1913 dividi algunas secreta-
ras, adicionando a Instruccin Pblica a Bellas Artes.
El artculo 90 de la Constitucin de 1917, que es el texto actual seala que la
ley fijar el nmero de secretaras y su distribucin.
La ley de 13 de abril de 1917 publicada en el D. O. F. del 14 de marzo si-
guiente trajo la novedad de los departamentos: el Judicial, el Universitario y de
Bellas Artes y el de Salubridad Pblica.
La Ley de secretaras de Estado publicada en el D. O. F. del 31 de diciembre
de 1917 adems de las siete secretaras agreg nuevos departamentos como Aprovi-
sionamientos Generales, Aprovisionamientos Fabriles y Aprovisionamientos Milita-
res, adems de los antes sealados.
En el Decreto publicado en el D. O. F. del 12 de enero de 1933 se agreg el
Departamento de Estadstica Nacional.
La Ley de secretaras de Estado de D. O. F. del 6 de marzo de 1934 consider
nuevos departamentos como el del Trabajo, el Agrario, el del Distrito Federal,
adems de las Procuraduras del Distrito y los Gobiernos de los Territorios Federales.
La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado publicada en el D. O. F. del
.~ 1 de diciembre de 1935, adems de enumerar las mismas secretaras adicion nue-
vos departamentos como el Forestal, el de Caza y Pesca, el de Asuntos Indgenas,
el de Educacin Fsica.
El Decreto publicado el 31 de diciembre de 1937 cre el departamento de
Asistencia Infantil, se cre la Secretara de Asistencia Pblica y aludi al Departa-
mento de Salubridad.
La Ley de secretaras publicada el 30 de diciembre de 1939 las dependencias
sufren una modificacin, creando el departamento de Marina y reduciendo los
departamentos.
La Ley publicada en el D. O. F. del 31 de diciembre de 1940 eleva a la cate-
gora de secretaras a la de Trabajo y Marina.
La Ley de D. O. F. del 18 de octubre de 1943 fusiona a Salubridad y Asisten-
cia en Ufla secretara de Estado.
Los decretos de D. O. F. del 9 y 21 de diciembre de 1946 enumeran a las se-
cretaras de Estado crendose las secretaras de Recursos Hidrulicos y la de Bienes
Nacionales e Inspeccin Administrativa.
La Ley de D. O. F. del 2 de diciembre de 1958 crea las secretaras de la Pre-
sidencia, del Patrimonio Nacional. al mismo tiempo que divide en dos secretaras
la de Comunicaciones y Obras pblicas. tambin se cambia la denominacin de algunas
secretaras.
Las adiciones y reformas que se han hecho a la Ley de Secretaras y Departa-
mentos de Estado, son las siguientes:
D. O. F. del 30 de diciembre de 1963. Decreto que adiciona el artculo ll, Fa-
cultades de la Secretaria de Obras Pblicas.
D. O. F. del 12 de enero de 1972. Decreto que reforma y adiciona los artcu-

los 26 y 28 de la Ley de Secretaras de Estado.
D. O. F. del 23 de diciembre de 1974. Reforma a la Ley para concordarla con
los artculos 43 y relativos de la Constitucin.
D. O. F. del 31 de diciembre de 1974. Reforma y adicin a la Ley de Secre-
taras, creando las secretaras de la Reforma Agraria y la Secretara de Turismo.
D. O. F. del 29 de diciembre de 1976. Ley orgnica de la administracin p-
blica federal.
8. SUBSECRETARIOS, OFICIALES MAYORES, DIRECTORES, JEFES DE DEPARTAMENTO

ADMINISTRATIVO, JEFES DE OFICINA, DE SECCIN, DE MESA, ETC.
"En la prctica, el ministro no puede hacerlo todo. Ms que someter a su

acuerdo, un conjunto de asuntos que no puede ms que firmar sin leerlos, es mejor
delegar a los agentes de la administracin el poder y la responsabilidad de decidir
ciertos negocios. Es la poltica de la desconcentracin, practicada por numerosos
departamentos, sea en favor de los jefes de los servicios centrales (secretarios gene-
rales, directores generales, directores), sea en favor de los jefes de los servicios
exteriores (directores regionales y provinciales)." Buttennbach (Manual A. P., pg.
537, 3~ ed.) .
Por lo que se refiere a los subsecretarios de Estado, la ley respectiva dispone:
Artculo 14 de la Ley orgnica: "Al frente de cada Secretara habr un secre-
tario de Estado, quien para el despacho de los asuntos de su competencia, se auxi-
liar por los subsecretarios, Oficial Mayor, directores y subdirectores, jefes y sub-
jefes de Departamento, oficina, seccin y mesa, y por los dems funcionarios que
establezca el reglamento interior respectivo y otras disposiciones legales."
La doctrina administrativa llama a los subsecretarios, semi-ministros (demi-

ministros), teniendo tambin una funcin poltica y Una funcin administra-
tiva. La primera principalmente cuando actan sustituyendo al titular o
actuando en su nombre. La segunda es la funcin tcnica normal de una
dependencia, que divide sus materias entre uno o ms subsecretarios para
el mejor despacho de ellos.
En la organizacin del Poder Ejecutivo Federal, se han creado numero-
sas subsecretaras que vienen a precisar ms la delimitacin de la divisiI1
del trabajo administrativo.
La ley slo reconoce un subsecretario que es la persona encargada del
despacho en ausencia del secretario. Como hay varios subsecretarios es con-
veniente en cada secretara sealar en el reglamento interior de la misma,
cul es el que tiene este carcter e indicar en cumplimiento de la ley, que
los dems tienen el carcter de subsecretarios auxiliares.
Por lo que se refiere a los oficiales mayores, el artculo 15 antes sealado
expresa que tanto en las Secretaras como en los Departamentos de Estad?
habr un oficial mayor, a quien se encarga el manejo de los asuntos adllll'
nistrativos internos de la dependencia.
Tambin el artculo 21 de la ley orgnica hace referencia a las Comisiones lnter-

secretariales: "El Presidente de la Repblica podr, constituir comisiones intersecre-
tariales, para el despacho de los asuntos en que deban intervenir varias secretaras
de Estado o Departamentos Administrativos." Las entidades de la administracin
pblica paraestatal podrn integrarse a dichas comisiones, cuando se trate de asuntos
relacionados con su objeto. Las comisiones podrn ser transitorias o permanentes
y sern presididas por quien determine el Presidente de la Repblica."
El papel esencial de las dependencias es preparar las decisiones adminis-

trativas y de efectuar el trabajo que resulta de la aplicacin de dichas deci-
siones y velar por su ejecucin.s? "No son cuerpos independientes, ni obran
por accin propia." (Sem. Fed. Tomo 13, pg. 307. V. poca.)
Las Secretaras de Estado se dividen en direcciones generales que como
prenden varios departamentos, los cuales a su vez se subdividen en diversas
oficinas que tambin sufren subdivisiones con diversas denominaciones. En
la ciencia de la administracin pblica, un captulo importante se denomina
"morfologa administrativa" que estudia las diversas formas como se frac-
ciona la competencia en los diversos rganos administrativos."
30 Jos Mara Cordero Torres. "Las normas administrativas en las dependencias espa
olas." Estudios dedicados al profesor Carda Oviedo, Tomo l. pg. 361.
Ciuseppe Ferrari. Gli organi ausiliar, Ciuffr, 1956, I v, 456 pginas.
31 Semanario Judicial de la Federacin. Tomo XIII, pg. 307. Tomo XIV. pg. 1I7,
Tomo XV. pg. 117.
Autoridades, actos de las. Si en el oficio original en que consta el acuerdo en que se
hace consistir el acto reclamado, no se dice que la resolucin sea dictada por una autori-
dad superior y tal acuerdo est firmado por un inferior. el acto debe considerarse como
de ste.
Tomo 88, pgina 369 del Semanario Judicial de la Federacin.
Revisin fiscal. El oficial mayor de la Secretara de Hacienda representado por acuerdo
del titular del ramo, a dicha dependencia del Ejecutivo, tiene personalidad para intentar
el recurso de revisin fiscal, sin la intervencin de la Procuradura Fiscal ya que el re-
curso lo promueve el propio titular superior jerrquico de la Procuradura.
Tomo 99, pgina 1199, del Semanario Judicial de la Federacin.
Semanario Judicial de la Federacin. T. XIII, pg. 307. "Las Dependencias de las
S.ras. encargadas a esos directores y jefes del Depto., forman un todo con la Sra. respec
uva, lijo son cuerpos independientes, no obran por accin propia, sino que tienen que
recabar el acuerdo con la superioridad para ejecutar determinados actos."
Sem; [ud, de la Fed . Tomo XIV, pg. 117. Las dependencias administrativas no cons-
tituyen una autoridad para los efectos del juicio de amparo, puesto que estn sujetas al
acuerdo del secretario respectivo.
Direcciones; 6'" poca.

De crdito. V. IV, pg. 142.
De Gobernacin. V. VI, pg. 82.
De profesiones. V. IV, pg. llI.
Director general de Gobernacin. D. F. V. V, pg. 192.
Oficiales Mayores de las Sras. de Estado, resoluciones de los. ~ poca. Tomo IX,
pg. 79.
Oficinas pblicas, recargo de trabajo en las. 6' p, Tomo XII, pg. 59; Tomo VII.
pgs. 77 Y 79.
85
Los consejos administrativos son rganos de consulta del gobierno y co-

laboran con la administracin activa.
9. LAS OFICINAS o DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
La labor de cada dependencia es mltiple y tambin resultara demasiada

carga para un solo individuo, la Ley orgnica ha establecido que, adems
del Secretario que debe estar al frente de cada Secretara, habr el nmero
de subsecretarios que determine el presupuesto de egresos de la Federacin,
quienes auxiliarn en sus labores al titular y lo sustituirn en sus faltas
I
debiendo haber adems, un oficial mayor en cada una de dichas dependen-

cias del Ejecutivo. En las Secretaras en que haya ms de un subsecretario,
el Presidente de la Repblica determinar, en cada caso cul de los subse-
cretarios debe sustituir en sus ausencias al titular.
Con anterioridad nos hemos referido a la delegacin de facultades, de acuerdo

con el artculo 16 de la Ley orgnica. Otros preceptos se refieren a las siguientes
materias:
El artculo 18 de la misma, dispone: "En el Reglamento interior de cada una de
las Secretaras de Estado y Departamentos administrativos, que ser expedido por
el Presidente de la Repblica, se determinarn las atribuciones de sus unidades ad-
ministrativas, as como la forma que los titulares podrn ser suplidos en sus ausencias.
El artculo 19 ordena: "El titular de cada secretara de Estado y Departamento
administrativo expedir los manuales de organizacin, de procedimientos y de ser-
vicios al pblico necesarios para su funcionamiento, los que debern contener infor-
macin sobre la estructura orgnica de la dependencia y las funciones de sus uni-
dades administrativas, as como sobre los sistemas de comunicacin y coordinacin
y los principales procedimientos administrativos que se establezcan. Los manuales y
dems instrumentos de apoyo administrativo interno, debern mantenerse permanen-
temente actualizados. Los manuales de organizacin general debern publicarse en
el Diario Oficial de la Federacin. En cada una de las dependencias y entidades
de la Administracin Pblica Federal, se mantendrn al corriente los escalafones
de los trabajadores y se establecern los sistemas de estmulos y recompensas que
determine la ley y las condiciones generales de trabajo respectivas."
Artculo 20 de la misma: "Las Secretaras de Estado y los Departamentos Admi-
nistrativos establecern sus correspondientes servicios de apoyo administrativo en
materia de planeacin, programacin, presupuesto, informtica y estadstica, recuro
sos humanos, recursos materiales, contabilidad, fiscalizacin, archivos y los dems que
sean necesarios, en los trminos que fije el Ejecutivo Federal."
Vase: Ruiz Massieu Jos y Lizano Hernndez Wilfrido. Nueva Administracin
Pblica Federal. Ed. Tecnos, S. A., 1977.
Subsecretarios de Estado, "Personalidad para imponer el recurso de revisin." Bol, de

Inf. toa. Nm. 163. Ao XVI. lQ marzo, 1961.
CAPTULO VI
LOS DEPARTAMENTOS DE ESTADO
1. Los Departamentos de Estado.--2. Relaciones y diferencias entre las

Secretaras y los Departamentos de Estado.-3. Organizacin de los De-
partamentos de Estado.-4. Competencia de los Departamentos de Esta-
do.-S. Evolucin de los Departamentos de Estado.
1. Los DEPARTAMENTOS DE ESTADO
Bajo la denominacin de "Departamento administrativo" la legislacin

administrativa mexicana conoce de ciertos rganos inferiores dependientes
unas veces de Direcciones y otras funcionando en forma unitaria, pero dentro
del rgimen centralizado. A diferencia de estos organismos administrativos
inferiores, el constituyente cre los departamentos administrativos, a los cua-
les llam la ley anterior "Departamento de Estado". La actual ley orgnica
de la Administracin Pblica Federal, artculo 1, 2 fraccin II y siguientes
vuelve a la denominacin de "Departamentos administrativos", con lo cual
se apega a las disposiciones constitucionales, artculos 90 a 93 de la misma.
En el proyecto de Constitucin del Primer Jefe del lq de diciembre de
1916 no se incluyeron los "Departamentos administrativos", slo se hizo refe-
rencia a los secretarios de Estado y al gobierno del Distrito. (Artculos 91 a
93 del proyecto.)
La segunda comisin de Constitucin del Congreso constituyente, al crear
los Departamentos administrativos y despus de hacer referencia a las Secre-
taras de Estado en sus funciones polticas y administrativas expres:
..... Son los otros los que administran algn servicio pblico que en su. funciona-
miento nada tiene que ver con la poltica y, ms todava, es muy pernicioso que
la poltica se mezcle en estos servicios, porque los desva de su objetivo natural,
que es la prestacin al pblico de un buen servicio en el ramo que se les enco-
mienda, y nada ms; cuando la poltica se mezcla en estos asuntos, desde el alto
personal de los servicios pblicos, que no se escoge ya segn la competencia sino
segn sus relaciones polticas, hasta el funcionamiento mismo del sistema adminis-
trativo, ofrece grandes dificultades. Por esto ha parecido a la Comisin conve-
, niente que los rganos del Ejecutivo se constituyan segn un sistema que hasta la
I fecha no ha sido ensayado en Mxico . . . Al grupo de rganos polticos, o poltico-
l
547
administrativos pertenecen las Secretaras de Estado... Al segundo grupo de rga-

nos del Ejecutivo, o sea los meramente administrativos, corresponde la creacin de
una nueva clase de entidades que se llamarn departamentos administrativos, cuyas
funciones en ningn caso estarn ligadas con la poltica, sino que se dedicarn
nica y exclusivamente al mejoramiento de cada uno de los servicios pblicos, de-
pendern directamente del Jefe del Ejecutivo, no refrendarn los reglamentos y
acuerdos relativos a su ramo, no tienen obligacin ni facultad de concurrir a las
Cmaras a informar, no se les exigen constitucionalmente cualidades determinadas
para poder ser nombrados; el Presidente, que tiene la facultad de nombrarlos, que-
da con el derecho de calificar sus aptitudes, que deben ser principalmente de carc-
ter profesional y tcnico." 1
Diario de los Debates del Congreso constituyente, 1916-1917, T. H, p-

ginas 146, 447, 463.
Como se puede observar del anterior dictamen, el departamento admi-
nistrativo que se creaba en el constituyente, a juicio de la comisin, formaba
parte de "un sistema no ensayado en Mexico", Es decir, el departamento ad-
ministrativo a que se aluda no era la denominacin administrativa anterior,
sino que se acerca al tipo de departamento administrativo, que como en los
Estados Unidos del Norte corresponde propiamente al "Departamento de Es-
tado", aunque en aquel pas el secretario de Estado (Secretary of State) , en-
cargado del Departamento, ocupa un rango superior. En este sentido debemos
entender nuestro departamento en relacin con el artculo 92 constitucional.~
Esta es la razn por la cual la ley anterior, apartndose del texto consti-
tucional aludi a "Departamentos de Estado" y no a "departamentos admi-
nistrativos".
Artculo 92, de la Constitucin; segunda parte:

" ... Los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente relativos al gobierno del
Distrito Federal y a los Departamentos administrativos, sern enviados directamente
por el Presidente al gobernador del Distrito y al jefe del departamento respectivo."
El Departamento en los E.U.A., es una de las tres grandes ramas, legis-

lativa, ejecutiva y judicial, en que se divide el poder del Estado. En una se-
gunda acepcin el departamento comprende una de las divisiones importan-
tes del gobierno federal.
En Francia el nombre de departamento es dado a una de las divisiones
territoriales de la Francia metropolitana, usado por conveniencia adminis-
trativa en funciones descentralizadas del gobierno central.
1 45"" Sesin ordinaria del Congreso Constituyente, celebrada el 16 de enero de 1917.

Diario de los Debates, tomo H, pg. 345. Dictamen de la segunda Comisin, de Constituci~.
2 Numerosos fueron los Departamentos administrativos creados a partir de la Consti-
tucin de 1917, entre otros, el Departamento de Asuntos Indgenas, Marina, Educacin
fsica, Prensa y publicidad, Forestal y de caza y pesca, Salubridad, Asistencia pblica, Tra-
bajo, Agrario, etc., la mayor parte de ellos desaparecieron como Departamentos, por ha-
berse transformado en Secretaras de Estado, o por haberse incorporado a una Secretara
del Estado.
La Ley orgnica, arts, 2, 43 Y 44 seala el Departamento de Pesca y el

Departamento del Distrito Federal.f
2. RELACIONES y DIFERENCIAS ENTRE LAS SECRETARAS y LOS DEPARTAMENTOS

DE ESTADO
Las Secretaras y los Departamentos de Estado son organismos adminis-

trativos centralizados que forman parte prominente del Poder Ejecutivo Fe-
deral.
Las Secretaras de Estado realizan funciones poltico-administrativas, en
tanto que los Departamentos de Estado son estrictamente administrativos.
El secretario de Estado debe refrendar los actos del Presidente y sin ese
requisito de forma, esos actos no sern obedecidos; en tanto que el jefe del
Departamento est obligado a cumplir directamente las rdenes presidencia-
les, sin que se requiera de su firma para el debido cumplimiento.
La Secretara ocupa una jerarqua ms elevada en el orden administra-
tivo que el Departamento de Estado.
Los secretarios de Estado, de acuerdo con el artculo 93 constitucional,
estn obligados a dar cuenta al Congreso del estado que guarden sus respec-
tivos ramos. En la actualidad este mandato se cumple al elaborar una memo-
ria anual de sus labores administrativas. Como se ver este sistema ha sido
modificado, en estos trminos:
La reforma al artculo 93 de la Constitucin, D. O. F. del 31 de enero de 1974,

ordena: "Los Secretarios del Despacho y los jefes de los Departamentos adminis-
trativos, luego que est abierto el perodo de sesiones ordinarias, darn cuenta al
Congreso, del estado que guarden sus respectivos ramos. Cualquiera de las Cma-
ras podr citar a los Secretarios del Estado y a los Jefes de los Departamentos ad-
Ininistrativos, as como a los Directores y administradores de los Organismos des-
centralizados, Federales o de las Empresas de participacin Estatal Mayoritaria, para
que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus
respectivos ramos o actividades."
~'L ORGANIZACIN DE LOS DEPARTAMENTOS DE ESTADO
Por lo que se refiere a la organizacin de los Departamentos de Estado, el ar-

tculo 15 de la Ley orgnica dispone: "Al frente de cada departamento adminis-
trativo habr un Jefe de Departamento, quien se auxiliar en el ejercicio de sus
atribuciones, por secretarios generales, Oficial Mayor, directores, subdirectores, jefes
y subjefes de oficina, seccin y mesa, conforme al reglamento interior respectivo,
as como por los dems funcionarios que establezcan otras disposiciones legales apli-
cables. Para los Departamentos administrativos, regir lo dispuesto en el segundo
prrafo del articulo anterior", es decir que en los juicios de amparo, el Presidente
3 Departamento Agrario. Naturaleza de su cuerpo consultivo, 6' p. T. X, pg. l I,

Departamento Agrario, acuerdos ilegales del. T. VII, pg. 83, 6~ p.

de la Repblica podr ser representado por el Titular de la Dependencia a que

corresponde el asunto, segn la distribucin de competencias.
Los jefes de departamento dependen directamente del Presidente de la

Repblica y no tienen facultad para refrendar sus actos. Cualquier medida
en este sentido -como estableca la ley anterior de Secretaras y Departa-
mentos de Estado-s, es inconstitucional.
El constituyente de 1917 crey haber encontrado en los departamentos
administrativos, una forma de organizacin eficiente para atender algunos
ramos de la administracin pblica, y lo llam: "El descubrimiento de un
sistema que no se haba ensayado en Mxico." (Diario de los Debates ...
T. JI, pg. 345.)
Dividi los rganos del Poder Ejecutivo en dos grupos: a) Los que ejer-
cen atribuciones meramente polticas) o poltico-administrativas; y b) Aque-
llos rganos meramente administrativos) referentes a un servicio pblico que
nada tiene que ver en la poltica, tales como los ramos de correos, telgrafos,
salubridad, la educacin popular, que por rgimen federal depende slo del
Ejecutivo de la Unin en lo relativo al Distrito Federal.
A esta nueva clase de entidades, el constituyente las llam Departamen-
tos administrativos) dependiendo directamente del Presidente de la Rep-
blica, para un desenvolvimiento directo y tcnico de sus funciones.
Pero las ideas del constituyente no se realizaron ntegramente, y los de-
partamentos administrativos no se multiplicaron. A lo sumo eran una forma
administrativa transitoria hacia su integracin como Secretaras de Estado. Se
pens alejarlos de la poltica, y su propia materia era eminentemente pol-
tica; telgrafos sigue dependiendo de Comunicaciones, as como correos; sa-
lubridad forma con Asistencia una Secretara de Estado; la educacin popu-
lar, Asuntos Indgenas, Educacin Fsica, los maneja la Secretara de Educa-
cin Pblica.
El Departamento de Trabajo se convirti en la Secretara de Trabajo y
Previsin Social; el Departamento de Marina en la Secretara de Marina;
Caza volvi a Agricultura y as sucesivamente. Departamento Agrario pas
a ser Secretara de la Reforma Agraria y el Departamento de Turismo Secre-
tara de Turismo. D. O. F. del 31 de diciembre de 1974.
La vigente Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal reconoce dos De-

partamentos: el Departamento de Pesca y el Departamento del Distrito Federal.
El artculo 43 de la misma ordena: "Al Departamento de Pesca corresponde:
l. Formular y conducir la poltica pesquera del pas; n. Conservar y fomentar el
desarrollo de la flora y fauna martimas, fluviales, y lacustres; as como planear,
fomentar y asesorar la explotacin y produccin pesquera en todos sus aspectoS;
IlI. Otorgar contratos concesiones y permisos para la explotacin de la flora y fauna
acuticas; IV. Fijar las pocas y zonas de veda de las especies acuticas y establecer
viveros, criaderos y reservas, as como organizar y fomentar la investigacin sobr~
la flora y fauna martima, fluviales y lacustres y difundir los mtodos y procedl'
mientos tcnicos destinados' a obtener mejor rendimiento de la piscicultura; V. Rea-

lizar actividades de acuacultura; VI. Intervenir en la formacin y organizacin de

la flota pesquera y coordinar la construccin de embarcaciones pesqueras; VII. Fo-
mentar la organizacin de las sociedades cooperativas de produccin pesquera y las
sociedades, asociaciones y uniones de pescadores; VIII. Promover la industrializacin
de los productos pesqueros y el establecimiento de empacadoras y frigorficos;
IX. Coadyuvar con la Secretara de Comercio en el fomento al consumo de pro-
ductos pesqueros; X. Las dems que le encomienden expresamente las leyes y re-
glamentos.
Por lo que se refiere al Departamento del Distrito Federal, artculo 1'1,

remitimos al capitulo siguiente.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, artculo 44:

"Al Departamento del. Distrito Federal corresponde el despacho de los siguien-
tes asuntos:
1. Atender lo relacionado con el Gobierno de dicha Entidad en los trminos de
su ley orgnica, y
JI. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos."
CAPTULO VII
EL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL
l. El trnsito de la ciudad indgena, Tenochttlan, a la urbe colonial,

ciudad de Mxico.-2. El Distrito de Columbia en la Constitucin norte-
americana.-3. El Gobierno del Distrito Federal.-4. El Gobierno del
Distrito Federal en la Constitucin de 1917 y en las reformas poste-
riores.-5. Las bases constitucionales del Gobierno del Distrito Federal.
G. Naturaleza jurdica del Gobierno del Distrito Federal.-7. El Gobier-
no del Distrito Federal corresponde a una organizacin centralizada fe-
deral.-8. La organizacin del Gobierno del Distrito Federal.-9. El rgi-
men financiero del Departamento del Distrito Federal.c-IO. Los bienes
del Departamento del D. F.-ll. La facultad reglamentaria del Presiden-
te de la Repblica concerniente al Distrito Federaf--12. Las leyes y
reglamentos de la competencia del Gobierno del Distrito Federal que
afectan intereses particulares.-13. Las funciones del Departamento del
Distrito FederaL-H. Reglamentacin de los servicios prestados por el
Departamento del Distrito Federal.-15. Reglamentacin de los servicios
que los particulares prestan al pblico sin constituir servicios pblicos.
16. El Tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito Federal.
l. EL TRANSITO DE LA CIUDAD INDGENA TENOCHTITLAN, A LA URBE COLONIAL,

CIUDAD DE MXICO
Se supone que la fundacin de Tenochtitlan, que significa "lugar del

tunal en la piedra", se efectu en el ao de 1327 en un sitio llamado Mechtli
(Mxico) que expresa "lugar de los mexicanos". La ciudad llevaba el nom-
bre de su fundador Tenoch, notable caudillo de los aztecas, el cual edific la
ciudad al amparo de los designios indgenas, en el mismo sitio en que ha
permanecido a travs de los siglos. Para mantener sus tradiciones polticas
y religiosas edific el templo de Huitzilopochtli.
Es sorprendente el rgimen administrativo de los servicios de la ciudad
azteca y de los pueblos colindantes, con sus normas sobre calzadas, caminos,
mercados, polica, el rgimen de impuestos, inundaciones, agua, abastos, epi-
demias, diversiones, guerras floridas y el desarrollo de las obras pblicas.>
Una administracin pblica que se extenda en un enorme territorio.
1 La toma de la ciudad de Mxico ocurri el 13 de agosto de 1521. En 1523 el em-
perador Carlos V le concedi el ttulo de Muy noble, leal, insigne imperial ciudad, el 4 de
553
Los espaoles dieron fin al imperio de los aztecas y denominaron a la

hermosa poblacin "la ciudad de Mxico" que fue reedificada desde su ini-
ciacin y form el asiento de la conquista espaola y ms tarde el centro del
gobierno del virreinato, que estuvo dominado por una fuerte centralizacin
poltica y administrativa, el cual extendi sus dominios en todas las direc-
ciones de los territorios conquistados. Una urbe magnfica con un creciente
desarrollo, creador de complejos problemas sociales y econmicos de la vida
nacional.s
El conquistador fund en Coyoacn el Ayuntamiento, como el anterior
de la Villa Rica de la Veracruz. Una Real Cdula del 4 de julio de 1523 eri-
gi a la capital en "ciudad" y recibi su escudo de armas. En 1524 se traslada
a la misma el ayuntamiento. La Real Cdula del 24 de octubre de 1539
extiende su jurisdiccin a 15 leguas con el ttulo de "Muy Noble, Insigne y
muy Leal Ciudad".
Siguiendo el ejemplo de los indgenas, la nueva organizacin pronto se
vio obligada, por el continuo aumento de sus pobladores y la concentracin
econmica, a tomar serias determinaciones en los problemas citadinos y ex-
traurbanos, que adquiriran una mayor amplitud.
A la ciudad de Mxico se ligan los recuerdos relacionados con los acon
tecimientos histricos nacionales culminantes, desde la poca antigua hasta
la moderna, principalmente en los ltimos tiempos, por constituir la resi-
dencia habitual de los poderes federales.
La preocupacin constante de los virreyes se concentr en la atencin
de los servicios pblicos y a hacer frente a las continuas y grandes calami-
dades pblicas de una enorme poblacin indgena, hispnica y mestiza. Es
suficiente recordar los momentos pavorosos de las epidemias en las que pere-
can vctimas del clera o viruela, miles de habitantes de la ciudad,"
La intensificacin del comercio oblig a las autoridades a la expedicin
de numerosas disposiciones administrativas para reglamentar las materias que
provocaban frecuentes problemas citadinos, como el trabajo de los indios, me-
sones, fondas, gremios diversos, polica, salubridad, mercados, comercios, etc.
Debemos hacer mencin a la notable relacin que hizo el virrey Conde
de Revillagigedo, de los problemas urbanos y circunvecinos a la ciudad, que
dispona de hermosos templos, palacios y edificios que llevaban el estilo de
la poca.
Citaremos como hecho notable la actuacin del Ayuntamiento de la ciu-
dad de Mxico en 1808, cuando el licenciado Verdad proclam que, en ausen-
cia de los monarcas espaoles, la soberana tendra que recaer en el pueblo,
julio del mismo ao se dieron las armas al ayuntamiento de la ciudad, y en 1530 los
privilegios que disfrutaba Burgos, cabeza de Castilla.
2 Alfonso Toro. Historia de Mxico. Tomo H, pg. 226.
Jess Galindo y Villa. Historia sumaria de la ciudad de Mxico, 1925, 1 v, 256 pgs. .
3 Vase manuscrito de las culturas tolteca y azteca, denominado de Quantinchan. BI-
blioteca de Andrs Serra Rojas.
el cual deba de ejercerla por conducto de sus legtimos representantes que

eran los ayuntamientos.
Numerosas variaciones sufri el ayuntamiento de la ciudad de Mxico.
Las ordenanzas de gobierno del 3 de junio de 1720 regularon los cabildos,
su eleccin y composicin.
La intendencia de Mxico, el antecedente de las actuales entidades fede-
rativas. La organizacin de las intendencias surgi de la ley del 4 de diciem-
bre de 1786 y dieron paso durante el Mxico independiente a las divisiones
territoriales.
La Constitucin de Cdiz de 1812, que tuvo una aplicacin efmera entre
nosotros, en su artculo 109 estableca los ayuntamientos presididos por un
jefe poltico.
La ciudad de Mxico formaba parte del territorio de la intendencia de
Mxico, aunque su rgimen poltico y administrativo era diverso de ella. Es
esa la razn por la que los constituyentes de 1824 se propusieron organizar
un rgimen apropiado para la importante capital del Virreinato y del Mxi-
co actual.
A partir del Mxico Independiente, la ciudad seguir siendo el centro
de la vida nacional, por ello los Congresos constituyentes que se suceden
tienen la preocupacin de configurarla [uridicamentes
2. EL DISTRITO DE COLUMBIA EN LA CONSTITUCIN NORTEAMERICANA
Antes de analizar las instituciones polticas mexicanas, debemos aludir al distrito

de Columbia en los E.U.A., porque su rgimen federal sirvi de modelo a esta
institucin federativa, aunque su evolucin ha sido distinta.
El artculo 1, seccin VIII, inciso 17, en su primera parte de la Constitucin
de los Estados Unidos de Nortearnrica seala entre las facultades del Congreso
Federal la de: "Legislar exclusivamente en todas las materias concernientes al dis-
trito, que por cesin de uno o varios Estados y aceptacin del Congreso, haya sido
elegido para residencia del gobierno federal, distrito cuya rea no podr exceder
de diez millas cuadradas."
Este distrito es el asiento del Gobierno Federal Norteamericano y el Congreso
Federal tiene facultades para legislar en todas las materias que atae a dicho dis-
~~ .
En su forma original el distrito comprendi una gran extensin de 100 millas

cuadradas, cedidas por Virginia y Maryland, pero se devolvi a la primera la parte
cedida en 1846, quedando una rea de 62 millas cuadradas aproximadamente.
Desde 1871 existieron dos municipios que son Washington y Georgetown. Tem-
poralmente en 1874 y luego en forma permanente en 1878 se organiz el distrito
COmo una corporacin municipal.
Tres comisionados nombrados por el Presidente, uno de los cuales tiene que
ser oficial en el Cuerpo de Ingenieros del Ejrcito y dos de partidos polticos di-
4 El estudio de Manuel Herrera y Lasso denominado Notas de historia constitucional,

sigue las variaciones parlamentarias de este debate sobre la naturaleza jurdica del Depar-
tamento del Distrito Federal.
versos, actan en las funciones municipales del distrito. La educacin es administrada

por una oficina designada por la Corte Suprema del Distrito.
A partir de 1967 el Gobierno del Distrito qued a cargo de un comisionado
designado por el Presidente y un Consejo de nueve miembros, vecinos del lugar,
como representantes del Distrito.
El gobierno federal contribuye al sostenimiento del distrito. Los ciudadanos
gozan de odos los derechos civiles, de acuerdo con la Constitucin, pero no pue
den votar excepto en los Estados donde tienen su residencia legal. La Constitucin
no establece expresamente normas que regulen al distrito salvo la sealada.
En su intencin original, el gobierno del Distrito Federal en Mxico, se inspir
en la organizacin del Distrito de Columbia de nuestros vecinos, si bien sigui
un derrotero diferente en cuanto a su propia estructura jurdica, porque como
expresamos, grandes diferencias separan a dichas organizaciones federales.
3. ANTECEDENTES DEL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL
El artculo 50, fraccin XXVIII de la Constitucin Federal de los Esta-

dos Unidos Mexicanos del 4 de octubre de 1824 resolvi:
"Las facultades exclusivas del Congreso General, son las siguientes: .,. 'XXVIII.
Elegir un lugar que sirva de residencia a los Supremos Poderes de la Federacin,
y ejercer en su distrito las atribuciones del poder legislativo de un Estado.' Fraccin
XXIV. 'Variar esta residencia cuando lo juzgue necesario.' (Dubln y Lozano. Ob. cit.
T. 1, pg. 719.)"
La intervencin de Fray Servando Teresa de Mier, es decisiva. El ilus-

tre estadista en vigorosas argumentaciones defiende a la ciudad de Mxico,
como asiento oficial de los poderes federales y en contra de lo propuesto por
la comisin para hacer de Quertaro la residencia federal.
Lo interesante de la disertacin del padre Mier es el enjuiciamiento de la
estructura del Distrito Federal, la necesidad de su existencia y en caso de que
lo fuera, la ciudad de Mxico se considere la Capital Federal. "Pero la Comi
sin en su exposicin, dice, duda sobre la cuestin primera, la necesidad de
su existencia; se desentiende enteramente de la segunda, inconvenientes pa~a
que la ciudad federal fuera Mxico con su valle; y prueba la convenienCIa
de la tercera con razones que cuadran infinitamente mejor a Mxico que a
Quertaro, olvidndose adems, de los inconvenientes gravsimos y dificul-
tades insuperables que arrastrara la traslacin de los Supremos Poderes fuera
de la antigua metrpoli de Anhuac."
El decreto del 18 de noviembre de 1824 orden en su artculo 1Q:
1. "El lugar que servir de residencia a los Supremos Poderes de la Federacin,

conforme a la facultad 28\\ del artculo 50 de la Constitucin, ser la ciudad de
Mxico. 2. Su distrito ser el comprendido en un crculo cuyo centro sea la Plaza
Mayor de esta ciudad y su radio de dos leguas." ]. El gobierno general y el gober-
nador del Estado de Mxico nombrarn cada uno un perito para que entre amboS
demarquen y sealen los trminos del distrito conforme al artculo antecedente.

"4. El gobierno poltico y econmico del expresado distrito queda exclusivamente
bajo la jurisdiccin del gobierno general desde la publicacin de esta ley. 5. Inter
se arregla permanentemente el gobierno poltico y econmico del Distrito Federal,
seguir observndose la ley del 22 de junio de 1813 en todo lo que no se halle
derogado. 6. En lugar del jefe poltico a quien por dicha ley estaba encargado el
inmediato ejercicio de la autoridad poltica, nombrar el gobierno federal un gober-
nador en calidad de interino para el Distrito Federal. 7. En las elecciones de los
ayuntamientos de los pueblos comprendidos en el Distrito Federal, y para su go-
bierno municipal seguirn observndose las vigentes en todo lo que no pugnen con
la presente." 8. El Congreso del Estado de Mxico y su gobernador, pueden per-
manecer dentro del Distrito Federal todo el tiempo que el mismo congreso crea
necesario para preparar el lugar de su residencia y verificar la traslacin. 9. Mien-
tras no se resuelve la alteracin que deba. hacerse en el contingente del Estado
de Mxico, no se har novedad en 10 que toca a las rentas comprendidas en el
Distrito Federal. 10. Tampoco se har en lo respectivo a los tribunales compren-
didos dentro del Distrito Federal, ni en la elegibilidad y dems derechos polticos
de los naturales y vecinos del mismo Distrito, hasta que sean arreglados por una
ley." (Dubl,n y Lozano. Ob. cit. T. 1, pg. 743.)
El decreto nmero 469 del 11 de abril de 1826 ordena:
"1. El gobierno econmico poltico del Distrito Federal, ser uniforme con el
de los Territorios Federales de la Federacin. 2. Las rentas del Distrito Federal
pertenecern desde la publicacin de esta ley, a las generales de la Federacin;
mas su entrega se verificar hasta el da 19 del mes que siguiere a dicha publica-
cin." "4. Desde la legislatura prxima inmediata, el Distrito Federal tendr repre-
sentantes en la Cmara de Diputados, con arreglo a los artculos 10, 11, 12 Y 13 de
la Constitucin ... " (Dubln y Lozano. Ob. cit. T. 1, pg. 776.)
Las "Siete Leyes Centralistas" de 1836 incorporan el Distrito Federal al Depar-
tamento de Mxico. (Art. 2), dividiendo la Repblica en departamentos, distritos
y partidos. La ley de 30 de junio de 1838 incorpora el Distrito Federal al Depar-
tamento de Mxico; de uno de esos distritos es la ciudad de Mxico.
Al restablecerse en el ao de 1846 la Constitucin de 1824, el Distrito Federal
reaparece con sus caracteres originales. El "Acta Constitutiva y de Reformas de los
Estados Unidos Mexicanos" del 22 de mayo de 1847 ordena en su artculo 69:
"Mientras la ciudad de Mxico sea Distrito Federal, tendr voto en elecciones de
Presidente y nombrar dos senadores," Durante esta poca se expidieron numerosos
bandos de polica y ordenanzas municipales.
En las "Bases provisionales para la organizacin del pas", del 22 de abril de
18,53, los Estados se llaman Departamentos y el Distrito Federal se convirti en el
Distrito de Mxico, respetaron la divisin territorial de 1846.
Pero el decreto del 16 de febrero de 1854 de Santa Arma, ampla el rea de
lo que se llam Distrito de Mxico sealando sus lmites: aproximadamente por el
norte llegaba hasta el pueblo de San Cristbal Ecatepec; por el noroeste hasta
Tlalnepantla; por el poniente hasta los Remedios, San Bartolo y Santa Fe; por el
sUroeste hasta Huisquilucan, Mixcoac, San ngel y Coyoacn; por el sur hasta
Tlalpan, por el sureste hasta Tepexpan, Xochimilco e Iztapalapa; por el oeste hasta
el Pen y por el noroeste hasta la mediana de las aguas del Lago de Texcoco.
La divisin comprenda ocho prefecturas centrales o sean los ocho cuarteles de

Mxico, y tres exteriores, Tlalnepantla, Tacubaya y Tlalpan.
El Plan de Acapulco al aludir a la eleccin del Presidente interino ex-

pres que se nombraran representantes de cada Departamento y Territorio
de los que hoy existen y por el Distrito de la capital. "El Estatuto Orgnico"
de Comonfort mantuvo la misma designacin."
En el Congreso Constituyente de 1856-1857, el dictamen del 26 de no-
viembre de 1856 propuso que el Distrito Federal radicara en Aguascalientes.
El Congreso aprob sin embargo, los artculos 43, 46 Y 71 inciso g), de la
Constitucin de 1857, dejando la facultad a los Congresos constitucionales
para cambiar la residencia de los poderes, continuando hasta hoy el Distrito
Federal en la capital como asiento de los poderes.v
En el Congreso constituyente de 1857 volvi a presentarse la discusin
apasionada sobre el asiento de los poderes federales; el artculo 43 enumer
entre las partes integrantes de la Federacin el Estado del Valle de Mxico;
y finalmente los defensores de la ciudad de Mxico lograron la aprobacin
de un precepto nuevo, el artculo 46: "El Estado del Valle de Mxico se foro
mar del territorio que en la actualidad comprende el Distrito Federal; pero
la ereccin slo tendr efecto cuando los poderes federales se trasladen a otro
lugar." 7
El artculo 72, fraccin V de la propia Constitucin, expresa entre las
facultades del Congreso: "La de cambiar la residencia de los supremos pode-
res de la Federacin." Este precepto se relaciona con el artculo 71, inciso G
de la Constitucn.s
5 Zarco. Sesiones del 9. 10, 11 Y 20 de diciembre de 1856, 26 de enero de 1857. Se-

sin permanente del 28 al 31 de enero de 1857. Tomo 11, pgs. 648, 656 a 663, 664 a 672,
710 a 712, 826 Y 827, 848 Y 849.
6 Castillo Velasco. Derecho constitucional, captulo XI y Rodrguez, Derecho constitu
cional, pg. 518.
7 Felipe Tena Ramrez. Derecho constitucional mexicano. 6'" ed. Ed. Porra, S. A.
~xico. 1963, pg. 180.
F. Javier Gaxiola Jr. "El Distrito Federal" Rev. El Foro. Barra mexicana, abrildic.
1953, pg. 22.
8 Comentando el sistema de la Constitucin de 1857, manifiesta don Manuel Herrera
y Lasso: "Tesis: es menester, atentas las exigencias democrticas, no dejar sin gobiern~
propio a una porcin tan numerosa y tan adelantada de la Repblica como trescientos m]
habitantes de la ciudad de Mxico (hoy doce millones). Consecuencia legislativa: el
precepto que dispone la ereccin del Estado del Valle. Anttesis: la ciudad de Mxico
no debe ser al propio tiempo Estado del Valle y Distrito Federal, y por las dificultades
y conflictos que la coexistencia de autoridades federales y locales puede ocasionar y por
que la residencia del gobierno de la Unin en esta ciudad, que es el lugar donde se
han acumulado los ms grandes elementos del centralismo, implica un grave peligro para
el rgimen federal. Consecuencia legislativa: el precepto que aplaza la ereccin del ~'
tado del Valle hasta la salida de los poderes federales de la ciudad de Mxico. SntesIS:
ya que no es posible desde luego cambiar la residencia del Gobierno Federal, ni por tan-
to, erigir el actual Distrito en Estado del Valle, debe mantenerse el statu qUQ, pero ~r
breve tiempo, respetando en lo posible el derecho que al gobierno propi~ tienen los hahl'
El 4 de mayo de 1861 se expidi una nueva reglamentacin sobre elec-

ciones, quedando el ayuntamiento de la capital compuesto de 20 regidores
y dos procuradores. Adems, se elegiran al gobernador del Distrito, magis-
trados y jueces, dividiendo el D. F., en cinco secciones.
La ley del 16 y 17 de septiembre de 1898 fij nuevas disposiciones para
el Distrito Federal.
El decreto divide el Distrito Federal para su rgimen interior en la si-
guiente forma: la municipalidad de Mxico y seis Prefecturas.
Estos decretos son inconstitucionales, segn Tena Ramrez, porque el
Congreso careca de facultad constitucional para reformar la Constitucin."
La reforma del 31 de octubre de 1901, el artculo 72, fraccin VI, facult
al Congreso para "legislar en todo lo concerniente al Distrito Federal y Te-
rritorios". Posteriormente se expidi la ley del 31 de octubre, que consideraba
al Distrito Federal como parte integrante de la Federacin.
En el D. O. F. del 26 de marzo de 1903, arts. 19 y 70-71, se expidi la
"Ley de Organizacin PoItica y Municipal del Distrito Federal", que se di-
vidi en 13 municipalidades.
-1. EL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL EN LA CONSTITUCIN DE 1917

y EN LAS REFORMAS POSTERIORES
El articulo 43 del proyecto de Constitucin enviado por el Primer Jefe del

Ejrcito Constitucionalsra al Congreso constituyente de 1916-1917. estableci como
partes integrantes de la Federacin a 28 Estados, 2 Territorios y el Distrito Federal.
El articulo 44 del mismo proyecto expres:
"El Distrito Federal se compondr del territorio que actualmente tiene, mas el
de los distritos de Cha1co, de Amecamcca, de Texcoco, de Otumba, de Zumpango, de
Cuautitln y la parte de Tlalnepantla que queda en el Valle de Mxico, fijando
el lindero con el Estado de Mxico, sobre los ejes orogrficos de las crestas de las
serranas del Monte Alto y el Monte Bajo."
El artculo 45 del proyecto estableci:
"Los Estados y Territorios de la Federacin conservarn la extensin y lmites
que hasta hoy han tenido, siempre que no haya dificultad en cuanto a stos, hecha
excepcin del Estado de Mxico, del que se segregan los distritos que aumentan al
Distrito Federal."
El artculo 73 del proyecto seal entre las facultades del Congreso de la Unin
las siguientes:
V. Para cambiar la residencia de los Supremos Poderes de la Federacin;
tantes de la dudad de Mxico. Consecuencia legislativa: el precepto que facuIta al Con-

~:eso de la Unin para el arreglo interior del Distrito Federal sobre la base de que los
Ciudadanos elijan popularmente a las autoridades polticas, municipales y judiciales y
de que se designen rentas para cubrir las atenciones locales; y el precepto que atribuye.
tambin al Congreso, las facultades de fijar y variar la residencia de los supremos pode-
res federales."
Il Toribo Esquivel Obregn. Apuntes para la historia del Derecho en Mxico. Ed. Polis.
Mxico, 1938.
VI. Para legislar en todo lo relativo al Disrito Federal y Territorios debiendo

someterse a las bases siguientes:
1~ El Distrito Federal y los Territorios se dividirn' en municipalidades, cada
una de las cuales tendr la extensin territorial y nmero de habitantes suficiente
para poder subsistir con sus, propios recursos y contribuir a los gastos comunes.
(Vanse incisos 2'" y 5'.1.)
El articulo 73, fraccin VI del proyecto del seor Carranza, mantena la facul-
tad de legislar en todo lo relativo al Distrito Federal y Territorios y se sealaban
las bases a las que deba someterse. Se divida en municipalidades entregando el
gobierno del Distrito Federal a un gobernador dependiente directamente del Pre-
sidente de la Repblica.
"Los propsitos del Primer Jefe. expresa el 'Diario de los Debates', son mili-
tares, polticos y civiles; el Valle de Mxico es una extensin territorial que tiene
defensas naturales propias, que lo hacen, en cierto modo, inaccesibles. y debindose
aprovechar esas fortificaciones naturales, es muy fcil defenderlas. Hacer de la ciu-
dad de Mxico, comprendiendo toda esa circunscripcin, una formidable plaza fuerte
que sera el ltimo reducto, la ltima lnea de defensa del pas, en el caso de una
resistencia desesperada en alguna guerra extranjera." Despus de exaltar los r~
cursos propios que le bastan para su subsistencia, agrega el jefe del ejrcito consti-
tucionalista, "haciendo del Valle una circunscripcin distinta, independiente, esto
es, una entidad con sus lmites propios, con sus recursos propios, con su administra-
cin propia, se establece efectivamente la residencia de los poderes en un lugar
especialmente adecuado para ese objeto y puede lograrse con esto tambin la mayor
independencia de los Estados, que ya no tendrn ms ligas ni ms relaciones con
el poder del centro que aquellas que corresponden propiamente a nuestra organiz~:
cin constitucional, esto es, aquellas que no son del rgimen interior de cada Estado.
Aunque la segunda comisin de Constitucin estuvo conforme con el artculo 44
del proyecto y con los propsitos militares, polticos y civiles del Primer Jefe. el
constituyente aprob otro texto en los trminos siguientes: "Artculo 44. El Distrito
Federal se compondr del territorio 'que actualmente tiene y en caso de que .los
poderes federales se trasladen (1 otro lugar. se erigir en Estado del Valle de MXICO,
con los lmites y extensin que le asigne el Congreso general."
El Cong-rcso Constituyente de 1917 aprob por unanimidad de votos la primera
parte del inciso segundo, de la fraccin VI, del articulo 73, que mandaba que cada
municipalidad del Distrito Federal y Territorios estuviera a cargo de un ayunta-
miento de eleccin directa.
Desech la parte del proyecto que deca: Hecha excepcin de la municipalidad
de Mxico, la que estar a cargo del nmero de comisionados que establece la ley.
De acuerdo con el texto de la nueva Constitucin y en uso de facultades extr~:
ordinarias se expidi la "Ley de Organizacin del Distrito y Territorios Federales
del 14 de abril de 1917 que entr en vigor el 19 de mayo siguiente. Los artculos 45
a 70 regulaban cada uno de los municipios, electos en eleccin directa, renovndose
por mitad.
Pronto se comprob que la organizacin municipal del Distrito Fede~

ofreca serios escollos que era necesario superar. El 18 de abril de 1928, e
presidente Obregn enva una iniciativa de reformas, que no fue aprob~a.
El 12 de mayo de 1928 el Presidente modifica su iniciativa anterior y reJXllte
una nueva al Congreso el cual acepta la siguiente reforma, con la aprobacin

de las legislaturas.
Artculo 73. El Congreso tiene facultad:
VI. Para legislar en todo lo relativo al Distrito y Territorios Federales some-

tindose a las bases siguientes:
1" El Gobierno del Distrito Federal estar a cargo del Presidente de la Rep-
blica. quien lo ejerced por conducto del rgano u rganos que determine la ley
respectiva.
2" El Gobierno de los Territorios estar a cargo de gobernadores que depen-
dern directamente del Presidente de la Repblica, quien los nombrar y remo-
ver libremente.
3~ Los gobernadores de los Territorios acordarn con el Presidente de la Re-
pblica por el conducto que determine la ley.
1\1 Los nombramientos, etc.
La ley orgnica del 31 de diciembre de 1928, crea el Departamento del Distrito
Federal para llevar a cabo el gobierno del 'Distrito Federal. Posteriormente la ley
orgnica del Departamento del Distrito Federal del 31 de diciembre de 1941 in-
trodujo nuevas reformas en la divisin territorial y administracin del gobierno del
Distrito. En 1929 se le denomina Departamento Central.
La ley citada tiene por objeto establecer las normas a que se sujetan la organi-
zacin y funcionamiento del Departamento del Distrito Federal, as como la regla-
mentacin de las disposiciones contenidas en la fraccin VI, del artculo 73 cons-
titucional. La ley anterior fue sustituida por la Ley del 31 de diciembre de 1941,
COn algunas reformas. La ley citada sufri dos importantes reformas publicadas en
el Diario Oficial del 10 de agosto de 1945 y D. O. F. del fH de diciembre de 1946,
se le denomina Departamento del D. F.
La ley vigente en la actualidad se denomina: "Ley Orgnica del Departamento
del Distrito Federal" (Reglamentaria de la base 1~, fraccin VI, del artculo 73
de la Constitucin), y fue publicada en el D. O. F. del 29 de diciembre de 1970.
La ley fue reformada y adicionada el: D. O. F., XII-30-1972. A ella haremos refe-
rencia en los temas de esta materia. Reforma de D. O. F., del 26 de octubre de 1976:
atribuciones del Departamento del D. F.: "Administrar los reclusorios del Distrito
Federal, a travs de la Comisin Tcnica de Reclusorios, que depender directa-
mente del Jefe del 'Departamento."
Tambin fue expedida la "Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo
del Distrito Federal", publicada en el D. O. F. del 17 de marzo de 1971. Reforma
de: D. O. F. 30 de diciembre de 1972.
5. LAs BASES CONSTITUCIONALES DEL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL
Poder Legislativo: la funcin legislativa en el Distrito Federal estar a

cargo del Congreso de la Unin, en los trminos de la fraccin VI, del ar-
tculo 73 constitucional y artculo 49 de la Ley Orgnica.
El Poder Judicial: el Poder Judicial del Distrito Federal se regir por su
l~y orgnica y por las disposiciones de la ley del departamento, en sus rela-
ClOnes con el Poder Ejecutivo y artculos 5 y 6 de la Ley orgnica.
116
El Poder Ejecutivo: corresponde al Presidente de la Repblica el gobierno

del Distrito Federal y lo ejercer por conducto de un funcionario que se de-
nomina Jefe del Departamento del Distrito Federal. Artculo l de la ley.
6. LA NATURALEZA JURDICA DEL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL
El artculo 27, fraccin VI de la Constitucin, otorga al Distrito Federal

"plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes races, necesarios
para los servicios pblicos". Aunque subordinado al rgimen de la centrali-
zacin administrativa, el Gobierno del Distrito Federal constituye una enti-
dad distinta de la Federacin.'?
Ejecutoria de la Suprema Corte (Tomo 101, pg. 3675 del Sem. [ud. Fed.,
V poca) : "El Distrito Federal queda asimilado en cuanto a su rgimen inte-
rior a las entidades que integran la Federacin, constituyendo una entidad
distinta de la Federacin."
El artculo 43 menciona entre las partes integrantes de la Federacin al
Distrito Federal.
El artculo 44 inciso c) ordena:
"El Distrito Federal se compondr del territorio que actualmente tiene, y en

el caso de que los Poderes Federales se trasladen a otro lugar, se erigir en Estado
del Valle de Mxico, con los lmites y extensin que le asigne el Congreso General."
El artculo 73, fraccin VI constitucional, expresa que el Congreso tiene facultad
para legislar en todo lo relativo al' Distrito Federal, sometindose a las bases si-
guienes. (Reforma constitucional):
1~ El Gobierno del Distrito Federal estar a cargo del Presidente de la Rep-
blica, quien lo ejercer por conducto del rgano u rganos que determine la ley
respectiva.
2(1 Derogada.
3(1 Derogada.
4'" Los nombramientos de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia
del Distrito Federal, sern hechos por el Presidente de la Repblica, y sometidos
a la aprobacin de la Cmara de Diputados, la que otorgar o negar esa aprobacin
dentro del improrrogable trmino de diez das. Si la Cmara no resolviera dentro de
dicho trmino, se tendrn por aprobados los nombramientos. Sin la aprobacin de la
Cmara no podrn tomar posesin los magistrados nombrados por el Presidente
de la Repblica. En el caso de que la Cmara de Diputados no apruebe los no~'
bramientos sucesivos respecto de la misma vacante, el Presidente de la Repbltca
har un tercer nombramiento que surtir sus efectos desde luego, como provision~l
y que ser sometido a la aprobacin de la Cmara en el siguiente perodo ordinano
de sesiones. En este perodo de sesiones, dentro de los primeros diez das, la Cmara
10 Tesis jurisprudencia!, nmero 339. Departamento Central. "El Departamento ?~

tral no es una entidad jurdico.poltica, independiente de la Federacin, pues la admm ls-
tracin directa del Distrito Federal, compete al Presidente de la Repblica y a los pode:e5
federales, y los fondos que recauda el Departamento se dedican a sus necesidades propIas
tan slo por razn de mtodo, pero no porque pertenezcan a los poderes federales."
deber aprobar o reprobar el nombramiento, y si lo aprueba o nada resuelve, el

magistrado nombrado provisionalmente continuar en sus funciones, con el carcter
de definitivo. Si la Cmara desecha el' nombramiento, cesar desde luego en sus
funciones al magistrado provisional y el Presidente de la Repblica someter nuevo
nombramiento a la aprobacin de la Cmara, en los trminos sealados.
En los casos de faltas temporales por ms de tres meses, de los magistrados, sern
stos sustituidos mediante nombramiento que el Presidente de la Repblica some-
ter a la aprobacin de la Cmara de Diputados, y en sus recesos, a la de la Comi-
sin Permanente, observndose en su caso, lo dispuesto en las clusulas anteriores.
En los casos de faltas temporales que no excedan de tres meses, la Ley Org-
nica determinar la manera de hacer la sustitucin. Si faltare un magistrado por
defuncin, renuncia o incapacidad, el Presidente de la Repblica someter un nuevo
nombramiento a la aprobacin de la Cmara de Diputados. Si la Cmara no estu-
viere en sesiones, la Comisin Permanente dar su aprobacin provisional, mien-
tras se rene aqulla y da la aprobacin definitiva.
Los jueces de Primera Instancia, menores y correccionales y los que con cual-
quiera otra denominacin se creen en el Distrito Federal, sern nombrados por
el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, debern tener los requisitos
que la ley seale y sern sustituidos, en sus faltas temporales, en los trminos que
la misma ley determine.
La remuneracin que los magistrados y jueces perciban por sus servicios no
podr ser disminuida durante su encargo.
Los magistrados y los jueces a que se refiere esta base durarn en sus cargos
seis aos, pudiendo ser reelectos en todo caso podrn ser privados de sus puestos
cuando observen mala conducta de acuerdo con la parte final del artculo 111, o
previo el juicio de responsabilidad correspondiente.
5~ El Ministerio Pblico en el Distrito Federal estar a cargo de un procurador
general, que residir en la dudad de Mxico y del nmero de agentes que determine
la ley, dependiendo dicho funcionario directamente del Presidente de la Repblica,
quien lo nombrar y remover libremente.
El artculo 89 de la Constitucin, fraccin n, expresa que el Presidente

de la Repblica tiene facultad para nombrar y remover libremente al gober-
nados del Distrito Federal.
El artculo 92 constitucional segunda parte, indica:
"...Los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente relativos al Gobierno
del Distrito Federal y a los departamentos administrativos, sern enviados directa-
mente por el Presidente al Gobernador del Distrito y al Jefe del Departamento
respectivo. "
El primer problema que surge de la lectura de los textos constitucionales

es el de saber si la Ley,U y la Ley Orgnica del Departamento del Distrito
Federal,12 estn en lo justo en llamar Departamento del Distrito Federal, al
Gobierno del Distrito Federal.
11 Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal. D. O. F., del 29 de diciembre

de 1976.
12 Ley orgnica del Departamento del Distrito Federal.
Del texto del artculo 73, fraccin VI, podra desprenderse que la ley
estaba dentro de la Constitucin, al sealar como rgano u rganos al De-
partamento del Distrito Federal.
Al indicar al Departamento del Distrito como el rgano de gobierno de
esta entidad federativa, en verdad, la ley se aparta del texto constitucional y
de la tradicin poltica del Distrito Federal.
Por muy superficial que se comente el artculo 92 de la Constitucin,
ste claramente distingue entre el Gobierno del Distrito Federal y los De-
partameruos de Estado. Si el nimo del legislador Constituyente hubiera
sido en el mismo sentido de la ley, no hubiera hecho ninguna diferenciacin
y hubiera hablado exclusivamente de departamentos de Estado. No lo hizo,
porque el Distrito ni debe ni puede equipararse a un Departamento de
Estado.P
La reforma financiera que se hizo concentrando sus ingresos en la Se-
cretada de Hacienda y Crdito Pblico, obedece a este concepto de Depar-
tamento -confundiendo su rgimen patrimonial y financiero-, lo cual no
debi realizarse si se pensara que una entidad federativa de tan notoria im-
portancia como es el Gobierno del Distrito Federal, requiere su propio sis-
tema itidependiente.w
La inquietud doctrinal que mantienen algunos juristas, para establecer
el municipio en esta entidad y su plena autonoma al estilo de las dems.
es debido a estas anomalas legislativas, que han acabado por desvirtuar el
gobierno del Distrito Federal.
7. EL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL CORRESPONDE A UNA ORGANIZACIN

CENTRALIZADA FEDERAL: POLTICA, ADMINISTRATIVA, Y DESCONCENTRADA
El Departamento del Distrito Federal corresponde al tipo de organizacin

centralizada con desconcentracin, con los caracteres doctrinales que antes
hemos sealado para este rgimen.w
El artculo 92 constitucional segunda parte, es categrico: ce Los regla-
mentos, decretos, rdenes del Presidente de la Repblica, relativos al C,o-
bierno del Distrito Federal y a los Departamentos Administrativos, se:an
enviados directamente por el Presidente al gobernador del Distrito y al Jefe
del Departamento respectivo."
El rgimen de jerarqua que da unidad a la accin administrativa, debe
13 Diario de los Debates del Constituyente de 1917. T. H, pg. 345. 45'" sesin ordi-
naria del 16 de enero de 1917.
14 Egon E. BergeI. Urban Sociology, MacGraw Hill Book Co. Inc, Nueva York, 1955.
15 La ejecutoria de la Suprema Corte, amparo 5681-50, defini que "las autorid~des
del Departamento son autoridades federales". Esta resolucin se apoya en datos histrICOS
y jurdicos, "que demuestran sin gnero de dudas la naturaleza federal del Distrito Y
el carcter federal de todas sus autoridades, puesto que no tiene autonoma poltica ad-
ministrativa".
Departamento del Distrito Federal. 6'" poca. V. III, pg. 168 Y T. V, pg. 169. T . VI .
pg. 186.
diferenciarse en este caso: una es la jerarqua general de la administracin

pblica que engloba a todos sus rganos, y otra debe ser la jerarqua que
regula la estructura del Departamento del Distrito Federal; seguir confun-
I
dindolas es acabar por borrar esta institucin, tal como se precisa en la

Constitucin.
A partir de 1970 la reforma poltico administrativa del Departamento del
Distrito Federal, se finca en una mayor participacin de la ciudadana. Las
juntas ele vecinos y el Consejo Consultivo del Distrito Federal constituyen
un ensayo para recoger en 'un programa administrativo.. los anhelos de la
poblacin del Distrito Federal.
El problema de los servicios pblicos cada da es materia ms complicada, por
las crecientes necesidades pblicas y porque los elementos de que dispone el go-
gobierno ele la ciudad son limitados .Cada uno de estos servicios tendr que ser orga-
nizado con independencia de los servicios generales del Departamento. is
Ejemplos de estos servicios son los siguientes:
Una ciudad como la de Mxico requiere extender la red de transportes subte-
rrneos como en las grandes urbes, grandes obras de conduccin de agua, un sistema
moderno de tratamiento del agua para hacerla potable.!" un amplio sistema esco-
lar y una organizacin de polica manejada tcnicamente, el aprovechamiento tc-
nico de la basura.
Lo tcnico y lo jurdico se mezclan para proporcionar al pblico un servi-

cio eficiente, subordinado a tarifas, no gratuitas o de beneficencia, sino en
relacin con el mantenimiento de los mismos, sin que esto quiera decir que
la finalidad del servicio sea de lucro.
En la doctrina administrativa se abre paso la idea de que los usuarios de
los servicios deben tener una representacin adecuada, para presentar sus
puntos de vista, en todo lo que atae al consumo.
La ley administrativa debe recoger todos los elementos del servicio para
convertirlos, como en otros pases, en una ley orgnica de servicios pblicos
del Distrito Federal con sus diversos reglamentos, que a su vez deberan
estudiar los. Estados, en lo que atae a sus propios servicios.t" La ley orgnica
actual refundi, indebidamente, en su texto, la ley anterior de servicios p-
blicos.
8. LA ORGANIZACIN DEL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL
La administracin del gobierno del Distrito Federal se encomienda a los
--
siguientes funcionarios: 18bis
16 August O. Spain. Mexican Federalism Revisited, The Western Political Quaterly.

V. IX, mimo 3, sept. 1956.
17 Peter Self. Los problemas del crecimiento urbano.!. Est. Pols. Madrid, 1958.
18 "Departamento del Distrito Federal." Sem, [ud, Fed. VI 'poca V. III, pgs. 168
y T. V, pg. 169; T. VI, pg. 186.
18bis Reglamento interior que fija las condiciones generales de trabajo en el Depar-
tamento del Distrito Federal: de 17 de abril de 1974. Gaceta Oficial del Departamento.
a) El Presidente de la Repblica, que tiene a su cargo directamente el

gobierno del Distrito Federal, en los trminos de la Constitucin.
Artculo 73, fraccin VI, prrafo primero' y 92 de la Constitucin y artculo

19 de la Ley Orgnica, que ordena en su prrafo primero:
"...EI Gobierno del Distrito Federal estar a cargo del Presidente de la Re-
pblica, quien lo ejercer de conformidad con las normas de organizacin y fun-
cionamiento contenidas en esta ley, por conducto del jefe del Departamento del
Distrito Federal. .. "
b) El Jefe del Departamento del Distrito Federal. Art. 19 De acuerdo

con lo dispuesto por el artculo 73, fraccin VI, Base lq. de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el Gobierno del Distrito Federal
estar a cargo del Presidente de la Repblica, quien lo ejercer de confor-
midad con las normas de organizacin y funcionamiento contenida en esta
Ley, por conducto del Jefe del Departamento del Distrito Federal. Este ser
nombrado por el Presidente. De acuerdo con el artculo 29 al Jefe del Depar-
tamento le corresponde la representacin legal de ste, la que podr delegar
en la persona o personas que estime conveniente. La delegacin y revocacin
de la representacin jurdica no requerira ms formalidad que la de una
comunicacin escrita salvo que, en atencin a la materia o por cuanta del
negocio, la ley exija formalidades especiales.
c) Los secretarios del Departamento del D. F. El Jefe del Departamento
ser auxiliado en el desempeo de sus funciones, por un secretario de go-
bierno, un secretario de obras y servicios pblicos. Art. 3, y un secretario
de Gobierno "B".
d) El Oficial Mayor. Es auxiliar del Jefe del Departamento. Artculo 3.
e) El Consejo Consultivo del D. F., Y Las Juntas de vecinos. Sern r-
ganos de colaboracin ciudadana del Jefe del Departamento y de los Dele-
gados respectivamente. Art. 3, prrafo cuarto. En cada una de las delegacio-
nes en que se divide el Territorio del Distrito Federal; conforme a lo dis-
puesto en el artculo 10, se integrar una Junta de vecinos con los represen-
tantes y en la forma que determine el reglamento respectivo. En todo caso
debern figurar cuando menos cuatro mujeres y dos jvenes menores de 25
aos. Arts. 14 y ss. En el Distrito Federal funcionar un consejo consultivo
que se integrar con los Presidentes de las Juntas de vecinos. Los suplentes
de stos tambin tendrn este .carcter ante el propio Consejo, pero sola-
mente actuarn en ausencia de los propietarios. Arts. 18 y siguientes.P
11} Departamento del Distrito Federal, contrato celebrado por el Oficial Mayor. @
poca, T. VIII, pg. 14.
Departamento del Distrito Federal, -actos ejecutados por sus dependencias. 6q. poca.
Tomo XIII, pg. 20; Tomo XVIII, pg. 64; Tomo XIII, pg. 20. "Renuncia de derechOS
constitucionales." 6<l p. Tomo XVI, pg. 55.
Tesorera del Distrito, carencia de facultades de la. 6q. p, T. X, pg. 107.
Tesorera de la Federacin, obligacin de la. 6q. p, T. XIV, pg. 38.
Vase: Reglamento del Consejo Consultivo del D. F. D. O. F. del 4 de

abril de 1975.
Reglamento de las Juntas de Vecinos: D. O. F. del 1 de julio de 1974.
f) Los delegados. Vimos antes que el regente puede delegar sus fun-
ciones. Los delegados tendrn en sus respectivas circunscripciones, las atribu-
ciones que les seala esta ley, los reglamentos, otras disposiciones legales o
el Jefe del Departamento, de quien dependern directamente. Art. 3 prrafo
segundo. Cada delegacin del D. F., estar a cargo de .un Delegado y un
subdelegado que sern nombrados y removidos por el Jefe del Departamento.
previo acuerdo del Presidente de la Repblica y dotados de atribuciones
desconcentradas. Arts. 12 y siguientes de la ley.
Vase: "Normas bsicas a que se sujetar el ejercicio de las atribuciones
desconcentradas a los Delegados del Departamento del Distrito Federal:
D. O. F. del 13 de diciembre de 1972.
g) Los Directores y Jefes de Oficina. Arts. 29, 41 Y siguientes.w
h) El Tesorero del Departamento del Distrito Federal. Arts. 41 fraccin
L, 44 Y siguientes.
i) La contralora general. Arts. 12 y siguientes.
j) La Procuradura de las Colonias Populares. Arts. 62 y siguientes.
k) La Comisin de Planeacin Urbana del Distrito Federal. Art. 33.
Adems guardan estrecha relacin con el Departamento del Distrito Fe-
deral:
a) La Procuradura del Distrito Federal. En los trminos del artculo 73,
fraccin VI, base 5<1 de la Constitucin y el artculo 7 de la Ley.
b) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito 'Federal.
Artculo 6 de la ley orgnica y de su ley: D. O. F. del 17 de marzo de 1971.
Reforma: D. O. F. del 4 de enero de 1973.
e) Organismos descentralizados del Distrito Federal: como Abastos, el
Metro, Transportes elctricos del D. F. Y otros, los cuales se rigen por sus
respectivas leyes.
d) Los servicios pblicos directos, descentralizados o concesionados de
acuerdo con la ley orgnica. Arts, 64 y siguientes.
Por lo que se refiere a las funciones del Departamento del Distrito Fede-
ral, el artculo 36 de la ley orgnica, formula una amplia relacin de las atri-
buciones del mismo.
Por lo que se refiere a los lmites del Distrito Federal "son los fijados por
los Decretos de 15 y 17 de diciembre de 1898, expedidos por el Congreso
de la Unin ratificando los convenios celebrados con los Estados de Morelos
y Mxico, respectivamente". Art, 9;
El Distrito Federal o ciudad de Mxico se divide para los efectos de esta
20 "El Consejo Consultivo ha quedado as, como un simple adorno de la adminis-

tracin pblica local." Lucio Mendieta y Nez. La administracin pblica en Mxico;
pg. 144. Sin embargo, la experiencia ha demostrado el valor de esta Institucin popular.
ley y de acuerdo con sus caractersticas geogrficas, histricas, demogrficas,

sociales y econmicas en 16 delegaciones.
La ley fija sus denominaciones y los permetros respectivos. Arts, 10 y 11.
4. COMPETENCIA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
El Departamento del Distrito Federal tiene la competencia que seala

el artculo 44 de la ley OAPF. Y su propia ley orgnica.
En el Congreso constituyente de 1916 y 17 se aprob el artculo 92 de
la Constitucin, tal como hoy est vigente. En l se crean los departamen-
tos administrativos. Vase el Diario de los Debates. Tomo H, pg. 463. Como
dijimos, el proyecto de Constitucin del seor Carranza no aludi a los de-
partamentos en los artculos del proyecto 90 y 92, en este ltimo aludi al
gobierno del Distrito, pero no como departamento.
Fue la comisin la que elabor los nuevos textos, el del artculo 92 que
fue aprobado y la adicin del 90 que sigui el texto del proyecto de Cons-
titucin.
La propia comisin propuso el proyecto del artculo 90 constitucional,
en su segunda parte, en estos trminos: " ... habr tambin departamentos
administrativos dependientes directamente del Presidente, para los ramos de
correos y telgrafos, de salubridad general e instruccin pblica y los dems
que lo requieran." Este artculo fue impugnado y se aprob la redaccin
actual. Vase Diario de los Debates. Tomo H, pg. 16.
El gobierno del Distrito Federal se organiza en la Constitucin de 1824,
pero su actual estructura parte de la reforma constitucional de 1928 con sus
diversas leyes orgnicas.
La actual Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal (regla-
mentaria de la base 9'1- fraccin VI del artculo 73 de la Constitucin fue
publicada en el D. O. F. del 29 de diciembre de 1970. Ref. XII-30-1972.
Artculo 44 de la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal:
"Al Departamento del D. F., corresponde el despacho de los siguientes asun-
tos: I. Atender lo relacionado con el gobierno de esta Entidad en los trmi-
nos de su ley orgnica, y n. Los dems que le atribuyan expresamente las
leyes y reglamentos."
Al Departamento del Distrito Federal le corresponde atender todo lo re-
lativo a los servicios citadinos del mismo Distrito.
"El Departamento Central no es una entidad jurdico-poltica, independiente
de la Federacin, pues la administracin directa del Distrito Federal compete al
Presidente de la Repblica y a los Poderes Federales, y los fondos que ,recauda
el Departamento se dedican a sus necesidades propias tan slo por razn de m-
todo, pero no porque no pertenezcan a los Poderes Federales." Departamento Cen-
tral. Tesis [urisprudencial, Nm. 339, Sem, Jud. Fed. 21
21 Recientemente. julio de 1977. las Delegaciones del Distrito Federal han visto amplia-
da su competencia con nuevos ramos que han sido desconcentrados.
9. EL RGIMEN FINANCIERO DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
La ley de ingresos del Departamento es expedida por el Congreso de la

Unin: artculo 73, fraccin VI de la Constitucin; y en cuanto a los egresos,
la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin de acuerdo con el ar-
tculo 74, fraccin IV de la Constitucin.ss
"El Presupuesto Anual de Egresos del Departamento del Distrito Federal, com-
prender todas las dotaciones que para la realizacin de sus funciones requieran
los rganos establecidos por la presente ley, as como los organismos, instituciones
o dependencias cuyo sostenimiento est a cargo del propio Departamento." Artculo 8
ele la Ley Orgnica.
Son facultades del Departamento (Art, 36, fraccin XXXVI): "Estudiar y formu-
lar los proyectos de leyes y disposiciones impositivas del Departamento del D. F.,
as como las leyes de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del propio Departamento
que anualmente se sometern a la Cmara de Diputados.
XXXVIII. "El Departamento del Distrito Federal coordinar su actividad hacen-
daria con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. tanto por lo que se refiere
:\ sus ingresos como a sus egresos. sujetndose a las disposiciones legales respectivas.
para evi tal' hasta donde sea posible, la sobreimposicn de gravmenes."
XXXIX. Determinar, recaudar, custodiar y administrar los ingresos correspon-
dientes a la hacienda pblica del Departamento del D. F.
XL. Ejercer y controlar su Presupuesto de Egresos.
XLI. Imponer las sanciones que correspondan por infraccin a las leyes y re-
glamentos cuya aplicacin compete al Departamento del D. 1'.
Adems el Departamento lleva la contabilidad, la estadstica y glosa de las
cuentas, prepara y formula la cuenta pblica anual, celebra convenios para la recau-
dacin con Hacienda, autoriza actos y contratos, maneja la Deuda Pblica, etc.,
lodo ello del Departamento.
La Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, instrumento til en
la erogacin de los gastos del Departamento y en la percepcin de sus ingresos.
10. Los BIENES DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
La fraccin VI del artculo 27 constitucional ordena en su parte relativa:

" ... Los Estados, el Distrito Federal, lo mismo que los municipios de toda
la Repblica, tendrn plena capacidad para adquirir y poseer todos los
bienes races necesarios para los servicios pblicos ... "
22 Vase Legislacin Fiscal del Departamento del D. F. "Tesorera del Distrito Fede-
ral." 1941, por el Lic. Octavio Calvo. 1 v. 802 pgs.
Departamento del Distrito Federal. Griicas de organizacin departamental de la Te-
sorerta del Distrito Federal. Mxico, 1958. Lic. Octavio Calvo.
La ley del 31 de diciembre de 1946, dispone que las funciones fiscales sealadas por
la Ley de Hacienda al Departamento del Distrito Federal quedan atribuidas a la Secretaria
de Hacienda y Crdito Pblico, as como el servicio de Justicia fiscal del Distrito Federal,
debe ajustarse a lo dispuesto al Cdigo Fiscal de la Federacin. Vase D. O. F. del 31
de diciembre de 1946.
570 ANDRS SERRA RO]AS
El captulo octavo, artculos 81 y siguientes reglamentan lo relativo a los

bienes del Departamento.
La ley clasifica dichos bienes en dos grupos: a) Los bienes del dominio
pblico, que son enumerados por el artculo 83 de la Ley; y b) Los bienes de
dominio privado "que son aquellos no comprendidos en la enumeracin y
cuyo uso o utilidad no tengan inters pblico".
Todos los bienes muebles o inmuebles que constituyan el patrimonio del
Distrito Federal son inembargables. En consecuencia, no podr emplearse la
va de apremio ni dictarse auto de ejecucin, para hacer efectivas las senten-
cias dictadas a favor de particulares en contra del Distrito Federal o de su
Hacienda. Tales sentencias se comunicarn al Presidente de la Repblica,
como encargado del Gobierno del propio Distrito Federal, a fin de que si no
hubiere partida en el presupuesto de egresos del ao siguiente, se solicite del
Congreso de la Unin la expedicin del decreto especial que autorice la
erogacin.
Los bienes de dominio pblico de uso comn y los destinados a un ser-
vicio pblico, no podrn ser objeto de hipoteca ni reportar en provecho de
particulares, sociedades o corporaciones, ningn derecho de uso, usufructo o
habitacin; tampoco podr imponerse sobre ellos servidumbre pasiva alguna
en los trminos del derecho comn. Los derechos de trnsito, de vistas, de
luces y otros semejantes sobre esos bienes, se regirn por las leyes y regla-
mentos administrativos. Los permisos o concesiones que otorgue la autoridad
administrativa sobre esta clase de bienes tendrn siempre el carcter de re-
vocables. Artculo 85 de la Ley.
Se requiere autorizacin presidencial para enajenar los bienes inmuebles
de dominio privado. La misma autorizacin se requiere para gravar los bienes
que constituyan el patrimonio de los organismos pblicos descentralizados Y
de las empresas de participacin estatal. Art. 85.
Artculo 41. Administracin de los bienes de dominio privado pertene
cientes al Departamento del Distrito Federal.
11. LA FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA

CONCERNIENTE AL DISTRITO FEDERAL
La segunda parte del artculo 92 de la Constitucin ordena:

"Los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente, relativos al Gobierno
del Distrito Federal y a los Departamentos administrativos, sern enviados
directamente por el Presidente al gobernador del Distrito y al jefe del deparo
tamento respectivo."
Este precepto no hace sino confirmar la regla general que establece la
fraccin I, del artculo 89 de la Constitucin, que asigna la funcin regla
mentaria al Presidente de la Repblica.
El Departamento tiene adems facultades para reglamentar la prestacin
de todo servicio pblico, el trnsito por las calles, plazas y calzadas, los espec-
tculos pblicos, las fbricas, comercios, servidumbres.
DERECHO ADMINISTRATIVO 57l
El artculo 73 de la ley orgnica del Departamento en su parte final le

asigna como funcin del mismo: "En general proveer en la esfera adminis-
trativa, al mejor desempeo de las funciones consignadas en este captulo y
de las que llegaren a encomendrsele, as como el mejoramiento de la comu-
nidad y del medio urbano, para lo cual el Departamento del Distrito Federal
tiene la facultad permanente de expedir los reglamentos, circulares o acuerdos
que tiendan a la ms eficaz realizacin de stos." 23
El jefe del Departamento del Distrito Federal tiene, adems, facultades
para expedir los reglamentos interiores con sujecin a los cuales debern al"
ganizarse y funcionar las diferentes' dependencias del Departamento y para
adoptar las medidas que estime convenientes a fin de procurar la mayor efi-
cacia en el funcionamiento del Departamento. Art. 33.
Se ha pensado por los autores que el Departamento tiene, adems, la fa-
cultad de expedir reglamentos autnomos, lo cual es sin duda inexacto, como
podr comprobarse al estudiar el captulo relativo de esta obra.
12. LAS LEYES Y REGLAMENTOS DE LA COMPETENCIA DEL GOBIERNO

DEL DISTRITO FEDERAL QUE AFECTAN INTERESES PARTICULARES
La ciudad de Mxico y en general el Distrito Federal, han crecido enor-

memente desde el punto de vista demogrfico.>' y de los grandes intereses
que se han invertido, a consecuencia de la vida poltica y econmicamente
centralizada de la nacin. Puede decirse que un porcentaje muy elevado de
la actividad econmica se ha concentrado en esta entidad federatva.w
Es el Distrito Federal el asiento de los poderes pblicos, el centro general
de la cultura nacional y de la actividad econmica de todo el pas, es lgico
suponer que a tales actividades, corresponda una organizacin poltica ade-
cuada para atender los graves problemas que se presentan.
23 ..... y si el Presidente trat de reglamentar otras leyes, no hizo debido uso de la

facultad que le confiere la fraccin 1 del artculo 89 constitucional, para proveer en la es-
fera administrativa a la exacta observancia de las leyes expedidas por el Congreso de la
l!nin, ya que para expedir el reglamento combatido se apoy en la facultad que le con-
flere el artculo 23, fraccin 11, inciso 12 de la Ley orgnica del Distrito Federal. Ade-
ms, si como ya se dijo el Presidente trata de reglamentar otras leyes al expedir el regla-
mento de hospedaje en cuestin, el refrendo debi hacerse por el secretario de Estallo
o Jefe del Departamento correspondiente, en los trminos del Art. 92 constitucional y no
por el Jefe del Dep. del D. F. En consecuencia, ni el Presidente tuvo facultades para
expedir el reglamento de hospedaje de que se trata, ni el Jefe del Departamento tuvo
facultades para refrendarlo y siendo as, est fundado el agravio que sustancialmente se
hace valer en cuanto a que dichas autoridades carecieron de facultades para expedir el
relacionado Reglamento de Hospedaje y que ste carece de validez. "Juez segundo de Ds-
trito en materia administrativa. Amparo 1279-42. Resolucin confirmada por la Corte.
24 Edmundo Flores. El crecimiento de la ciudad de Mxico, 1950.
25 El ltimo censo general de poblacin, ha estimado la poblacin del Distrito Federal
en ms de once millones de habitantes, en una superficie de 1,499 kilmetros cuadrados.
A.nuario estadstico de los Estados Unidos Mexicanos, Mxico, 1960. 1970.
La ciudad ha crecido horizontal y verticalmente, surgiendo nuevas colo-

nias residenciales y apareciendo nuevos poblados que se denominan genrica-
mente "colonias" que requieren de numerosos servicios pblicos.
La poblacin urbana y agrcola del Distrito Federal es objeto de necesa-
rias reglamentaciones que demandan el orden, la salubridad y la tranquilidad
pblica, que provoca, a menudo, problemas de diferente naturaleza entre el
Departamento y sus pobladores. Sujetar a los fraccionadores a medidas admi-
nistrativas, limitar el nmero de vehculos de alquiler, fijar lmites a los sao
Iones de belleza, a las cantinas y centros de vicio para alejarlos de las escue-
las y otras limitaciones ms, plantean serios problemas para precisar hasta
dnde puede llegar la accin reglamentaria y ejecutiva del Departamento del
Distrito Federal.
Como en todos los pases del mundo, el inters general es el mejor camino
para encauzar la actividad privada, que podr hacer lo que la ley no le pro-
hba, y el gobierno no debe establecer ms prohibiciones que aquellas que se
justifiquen por razones fundadas de utilidad pblica.
Pero los conceptos son demasiado extensos y elsticos, y la habilidad del
gobernante, unida a la jurisprudencia de los tribunales, debe ir sealando los
caminos que sirvan para la debida proteccin de una comunidad y justifiquen
las limitaciones a los derechos privados.
El inusitado crecimiento de las ciudades hace multiplicar los problemas
de la administracin pblica local, la cual se ve obligada a la aplicacin de
numerosas leyes y reglamentos que aseguren el orden, la seguridad y la tran-
quilidad pblicas.
Estas disposiciones cada da son ms complejas y exigen nuevas interven-
ciones del poder pblico, que desde luego no encajan en los antiguos princi-
pios provenientes de la Constitucin de 1857, y que necesariamente han
sufrido la influencia o modificacin de las normas estatistas de la propia
Constitucin de 1917. 26 .
La aplicacin de los reglamentos del Departamento del Distrito Federal

ha provocado y sigue provocando serias fricciones con los afectados.F
Debemos distinguir dos tipos de reglamentos en relacin con los servicios
y dems actividades en el Distrito Federal:
a) Reglamentos y dems principios jurdicos que reglamentan los servi-
cios pblicos de la competencia directa del gobierno del Distrito Federal.
b) Reglamentos que regulan los servicios y dems actividades que los
particulares prestan al pblico, sin constituir servicios pblicos.
2(; Inconstitucionalidad de Un reglamento. 6<1 p. T. XVI, pg. 94.

Requisitos para las clausuras. 6<1 p, T. XXI, pg. 13.
Requisitos para las pulquerias. 6<1 p. T. XXI, pg. 69.
Inconstitucionalidad de un reglamento. Competencia para conocer el recurso de revi-
sin. 6<1 p. T. XXI, pg. 88. .
Adolfo Posada. El rgimen municipal de la ciudad moderna. Madrid. Librera de VICo
toriano Surez, 1936. 1 v. 504 pgs.
27 ndice legislativo con la enumeracin de los reglamentos que aplica el Departamento
del Distrito Federal.
13. LAS F'UNcIONES DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
El Departamento del Distrito Federal se ha convertido en la entidad po-

ltica ms compleja de la vida poltica, econmica y social de Mxico.
Una poblacin de ms de 12 millones de habitantes, a los que se suman
varios millones de habitantes de la Cuenca del Valle de Mxico, que rebasa
al propio Distrito Federal, pero que mantiene con l una estrecha vinculacin.
Cualquier rengln de los servicios pblicos que se considere: polica, agua
potable, saneamiento, alumbrado elctrico, transportes y otros ms, demandan
sumas considerables en el presupuesto y una extensa organizacin burocrtica.
Antes de que termine este siglo el Distrito Federal podr contar con una
poblacin mayor de veinte millones de habitantes.
El artculo 36 de la ley orgnica enumera las importantes funciones que
corresponden al Departamento, todas ellas relacionadas con el funcionamiento
, de los servicios pblicos, tanto citadinos como los que corresponden a todo el
Distrito Federal, con sus muy numerosas poblaciones.
Algunas de las principales funciones del Departamento se refieren a ser-
v.icios pblicos, servicios aclministrativos generales, accin poltica y guberna-
tIva del Departamento, la materia hacendara, la accin cvica y la recreativa,
y las funciones diversas a las que alude la ley.
'H. REGLAMENTACIN DE LOS SERVICIOS PRESTADOS DIRECTAMENTE

POR EL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
El primer grupo de principios jurdicos regulan los servicios directos del

Departamento del Distrito Federal.w
Corresponde al Departamento: artculo 36, fracciones JII y IV Y siguientes:

a) La determinacin de las actividades que deban ser consideradas como servicios
pblicos; y b) El establecimiento de las normas a que se sujetar la prestacin del
servicio pblico. La ley fija cules son los ,servicios directos a cargo del Depar-
tamento. 29
28Artculo 36 de la Ley orgnica del Departamento del Distrito Federal.

29 La ley que reglamenta la fraccin 1 del artculo 23 captulo tercero de la ley org-
ruca del Departamento del Distrito Federal, y reforma adiciona el captulo sexto sobre
servicios pblicos de la misma ley, estableci en su artculo 1:
"Para los efectos de esta ley, S(f entiende por servicio pblico el ejercicio de toda
~uncin o actividad que tenga por objeto la satisfaccin de una necesidad pblica, o de
Inters social, circunstancias que en cada caso determinar. discrecionalmente el Departa-
mento del Distrito Federal, el que, Ql hacer dicha determinacin decidir si la prestacin
del servicio queda confiada a la administracin o deber concesionarse: si se presta por
medio de un rgano descentralizado o conjuntamente, por el Departamento del Distrito
Federal cOn colaboracin de los particulares."
"Ley de planificacin". D. O. F. del :n de diciembre de 1953.
De acuerdo con la ley, los servicios pblicos directos a cargo del Departamento
pueden ser: a) Servicios pblicos por su naturaleza; y b) Servicios pblicos por de-
claracin de la autoridad. Ejemplos del grupo a) son el suministro de agua pota-
ble, el drenaje, la planificacin y zonificacin y otros. Ejemplo del grupo b) es el
servicio de estacionamiento (Gaceta del Distrito Federal, 10 de abril de 1960).
"La prestacin de los servicios pblicos en el Distrito Federal corresponde al
gobierno de la propia entidad federativa, sin perjuicios de descentralizarla mediante
concesin limitada y temporal que se otorgue al efecto." Art. 64.
"Para los efectos de esta ley, servicio pblico es la actividad organizada que se
realiza conforme a disposiciones legales o reglamentarias vigentes en el Distrito
Federal, con el fin de satisfacer en forma continua, uniforme y regular, necesidades
de carcter colectivo. La debida prestacin de estos servicios es de inters pblico."
"La declaracin de que determinada actividad constituye un servicio pblico
entraa la de que la prestacin de dicho servicio es de utilidad pblica. En con-
secuencia, el Ejecutivo Federal podr .decretar la expropiacin, limitacin de do-
minio, servidumbre u ocupacin temporal de los bienes que se requieran para la
prestacin del servicio." Art. 65 de la ley.
Se faculta al jefe del Departamento del Distrito Federal:
l. Para determinar qu actividad realizada por los particulares en los trminos
del artculo anterior, debe instituirse como servicio pblico, previa opinin del
consejo consultivo.
n. Para crear y organizar los rganos que presten servicios pblicos en los ca-
sos de nuevas necesidades colectivas de carcter definitivamente persistente.
III. Para decidir si un servicio pblico deba ser prestado por el Departamento
del Distrito Federal con la concurrencia de particulares; o bien descentralizarse.
Art. 66.
Como puede observarse, los servicios pblicos directos a cargo del Departamento
del Distrito Federal, corresponden a los siguientes grupos:
a) Servicios pblicos atendidos directamente por el Departamento del Distrito
Federal.
b) Servicios pblicos que el Departamento confa a un rgano descentralizado.
Vanse a este respecto las leyes que crean los organismos descentralizados: Abas-
tos, el Metro y Transportes Elctricos del D. F.
c) Servicios pblicos concesionados a los particulares.
d) Servicios pblicos prestados conjuntamente por el Departamento en colabo-
racin con los particulares. Vase el reglamento de mercados, las actividades de los
supermercados, estacionamientos, etc.
15. REGLAMENTACIN DE LOS SERVICIOS QUE LOS PARTICULARES PRESTAN

AL PBLICO, SIN CONSTITUIR SERVICIOS PBLICOS
El segundo grupo de reglamentos regulan los servicios que los particulares pres-
tan al pblico. .
El artculo 36 comprende las amplias facultades del Departamento del DistrIto
Federal para reglamentar las actividades econmicas, cuya reglamentacin no sea
de la esfera de la autoridad federal, espectculos pblicos, establecimientos de f-
bricas, comercios y otras.
En este segundo grupo de reglamento es frecuente que ellos encuentren serios
escollos frente a los textos constitucionales.
Para la prestacin de estos servicios se requiere licencia, autorizacin o permiso.

La ley establece diversos requisitos de polica y buen gobierno a que deben su-
jetarse los particulares. Los servicios de referencia estn sujetos a reglamentacin.
Estos servicios se refieren a las siguientes actividades que los particulares prestan
al pblico: Reglamento de construcciones, tintoreras y planchaduras, expendios de
pulque, aguamiel y tlachique no embotellado, expendios de bebidas alcohlicas, sa-
lones, clubes o casinos de billar o boliche; cafs cantantes, o cabarets y salones de
baile; venta y consumo de cerveza en el Distrito Federal, restaurantes, cafs y otros
ramos.
Con la licencia que otorga el Departamento se cumplen ciertos requisitos con
los que se levanta o se remueve un obstculo o un impedimento legal, y de este
modo el particular ejercita un derecho que slo se restringe por motivos de tran-
quilidad, seguridad o salubridad pblica.
Estos servicios, que no son otra cosa que establecimientos comerciales e indus-
triales con propsitos de lucro, satisfacen necesidades que estn a disposicin del
pblico, pero no obligatorias, ni constituyen, propiamente hablando, un servicio
pblico.
16. EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL
Con fecha 17 de marzo de 1971 fue publicada en el Diario Oficial de la

Federacin la "Ley del Tribunal de lo Contencioso administrativo del Distri-
to Federal." Como en el Distrito Federal coinciden diversos tribunales de lo
contencioso la denominacin correcta debiera ser, tribunal de lo contencioso
administrativo del Departamento del Distrito Federal.
El artculo 69 de la "Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal" (re-

glamentara de la Base l~, fraccin VI, del artculo 73 de la Constitucin) dispone:
"La funcin jurisdiccional en el orden administrativo estar a cargo de un Tribu-
nal de lo contencioso administrativo, dotado de plena autonoma, establecido con
fundamento en lo dispuesto por la fraccin 1, del artculo 104 de la Constitucin
y regido por la ley que para el efecto se dicte.. ."
El tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito Federal est dotado de
plena autonoma para dictar sus fallos y es independiente de cualquier autoridad
administrativa. Tiene a su cargo, dirimir las controversias de carcter administra-
tho del Departamento del Distrito Federal y los particulares, con excepcin de los
~SUntos que forman parte de la competencia del Tribunal Fiscal de la Federacin.
r endr la organizacin y atribuciones que esta ley establece. Artculo 1Q
El Tribunal de lo contencioso administrativo funcionar en pleno o en tres
salas de tres miembros cada una. Se compondr de diez magistrados numerarios y
de los supernumerarios que lleguen a nombrarse para integrar hasta dos salas ms,
cuando el servicio lo requiera, a juicio del pleno. Artculo 2.
Artculo 21. Son atribuciones de las salas conocer:

"1. De los juicios que se sigan contra actos de las autoridades del Departamento
del Distrito Federal que resuelvan un expediente o den fin a una instancia;
n. De los juicios que se sigan contra las mismas autoridades, cuando no den
respuesta dentro de un trmino de quince das, a las promociones presentadas ante

ellas por los paniculares, a menos que las leyes y reglamentos fijen otros plazos o
la naturaleza del asunto lo requiera;
III. De las quejas por incumplimiento de las sentencias que dicten;
IV. Del recurso de reclamacin, conforme a lo dispuesto en esta ley;
V. De las dems que le seale esta ley."
En el Diario Oiicial de la Federacin del 29 de diciembre de 1971, se public la
reforma del artculo 22, fraccin IV de la Ley Orgnica del 'Tribunal Fiscal de la Fe-
deracin. "Las Salas del Tribunal conocern de los juicios que se inicien en contra
de las resoluciones definitivas que se indican a continuacin: .. .IV. Las que im-
pongan multas por infraccin a las normas administrativas federales y a las dispo-
siciones fiscales del Distrito Federal."
Lo cual quiere decir que las multas por infracciones administrativas del
Departamento del Distrito Federal, sern de la competencia del Tribunal de
lo contencioso administrativo del Distrito Federal, de las multas fiscales se-
guir conociendo el Tribunal Fiscal de la Federacin.
Respecto del procedimiento la ley establece cauces legales con sencillez
y rapidez.
"No encontrndose irregularidades en la demanda, o subsanadas stas, el Presi-
dente de la Sala mandar a emplazar a las dems panes para que contesten dentro
del trmino de diez das. En el mismo acuerdo citar para la audiencia del juicio
dentro de un plazo que no exceder de quince das y dictar las dems providen-
cias que procedan con arreglo a esta ley.
"El trmino para contestar correr a las partes individualmente."
"La autoridad demandada y el tercero perjudicado en su contestacin se refe-
rirn a cada uno de los puntos contenidos en el escrito de demanda, citarn los
fundamentos legales que consideren aplicables al caso y ofrecern las pruebas que
estimen pertinentes." Artculo 67.
Las sentencias que dicten las Salas del Tribunal no necesitarn formulismo al-
guno, pero debern contener:
"1. La fijacin clara y precisa de los puntos controvertidos, as como el exa-
men y valoracin de las pruebas que se hayan rendido;
n. Los fundamentos legales en que se apoyen para producir la resolucin de-
finitiva; y
IlI. Los puntos resolutivos, en los que se expresarn los actos cuya validez se
reconozca o cuya nulidad se declare, el plazo que se d a la autoridad para con-
testar una peticin de acuerdo con la naturaleza del asunto o bien la orden de
reponer el procedimiento. Las salas debern, al pronunciar sentencia, suplir las
deficiencias de la demanda, pero en todo caso, se contraern a los puntos de la
litis planteada." Artculo 77.
El recurso de reclamacin es procedente contra las providencias o los

acuerdos de trmite dictados por el Presidente del Tribunal, por el presidente
de cualesquiera de las salas o por los magistrados, as como en los dews
casos sealados por esta ley. Artculo 80.
Vase: Vzquez Galvn Armando y Garda Silva Agustn. El Tribunal de
lo Contencioso administrativo en el D. F.
17. LA LEY DEL DESARROLLO URBANO DEL DISTRITO FEDERAL
En el D. O. F. del 7 de enero de 1976 se public la "Ley del desarrollo

urbano del Distrito Federal". Esta ley abroga la Ley de Planificacin del
Departamento del Distrito Federal de 30 de diciembre de 1953.
Esta ley tiene por objeto ordenar el desarrollo urbano del Distrito Fede-
ral, la conservacin y mejoramiento de su territorio, establecer las normas
conforme a las que el Departamento del Distrito Federal ejercer sus atri-
buciones para determinar los usos, destinos y reservas de tierras, aguas y
bosques, y l~ dems que le confiera este Ordenamiento.
Para estos fines se declara de utilidad pblica e inters social las accio-
nes de planear y ordenar los usos, destinos y reservas de su territorio y el
desarrollo urbano del Distrito Federal.
El artculo 3 de la Ley seala los fines que se propone, en tanto que el
artculo 6 de la misma fija los medios para realizar las funciones que le
corresponden, tales como integrar el Plan Director para el desarrollo urbano;
determinar los destinos, usos y reservas de tierras y sus construcciones; apli-
car las modalidades a la propiedad privada que imponga esta ley y dems
disposiciones legales relativas; ejecutar las obras para el desarrollo urbano;
celebrar convenios necesarios para el desarrollo urbano con el Gobierno Fe-
deral, Entidades Federativas, organismos descentralizados, empresas 'de par-
ticipacin estatal o con particulares; dictar y tomar las medidas necesarias
para evitar la especulacin excesiva de los terrenos; determinar las medidas
econmicas y administrativas que considere necesarias en los trminos de esta
ley y de las dems disposiciones aplicables; participar en la elaboracin del
Plan Nacional de Desarrollo Urbano y los regionales correspondientes; parti-
cipar en los procesos de conurbacin entre el Distrito Federal y otras Enti-
dades Federativas; Participar con los Gobiernos Estatales vecinos y los Ayun-
tamientos de los mismos en la elaboracin y ejecucin del Plan de desarrollo
Urbano de las. zonas conurbanas en los trminos que establezcan las leyes
correspondientes; Promover acciones tendientes a la integracin social de los
habitantes; Celebrar convenios en materia de acciones e inversiones de des-
arrollo urbano con el Gobierno Federal; ,Aplicar y hacer cumplir la pre-
sente ley y las dems disposiciones que regulen la materia; Inscribir en el
Registro del Plan Director y enviar para su inscripcin en el Registro P-
blico de la Propiedad y Comercio todas aquellas resoluciones que de acuerdo
con la ley lo ameriten; y las dems que le otorguen las disposiciones aplicables.
La planeacin del desarrollo urbano del territorio estar a cargo del Jefe
del Departamento del Distrito Federal. Sus facultades podrn ser delegadas
a la Direccin General de Planificacin del propio Departamento.
Es importante sealar que el plan director para el desarrollo urbano es
el conjunto de reglamentos, normas tcnicas o disposiciones relativas para
ordenar los destinos, usos y reservas del territorio del Distrito Federal y del
mejor funcionamiento y organizacin de sus espacios urbanizados. Este plan
87
director comprende: un plan general, los planes parciales, el sistema a seguir

para evaluar los resultados del plan general, as como de los planes parciales
y la incorporacin de estos resul tados al proceso de planeacin.
Para iniciar la aplicacin de esta Ley el Departamento ha constituido la
Comisin de Operacin del Plan Director. Gaceta, 15-H, 1975.
Vase adems el: "Reglamento interior de la Comisin de Operacin Econ-

mica del Plan Director, a que se refiere la fraccin III del artculo 35 de la Ley
del Desarrollo Urbano del Distrito Federal." D. O. F. del 30 de -abril de 1976.
Bibliografa sumaria: Castells Manuel. La cuestin urbana. Ed. Siglo XXI. Brian
McLoughlin J. Planeamiento Urbano y Control. Inst. de Estudios de Administracin
local, Madrid, 1975. Le Corbusier. La Ciudad del futuro. Ed. Infinito, t. A. Lefebvre.
El Derecho a la Ciudad. Eds. Pennsula, Barc. Lowdon Wingo. Ciudades y Espacio.
El tlSO futuro del suelo urbano. Colee. Urbanismo. OIKOS-TAU, Barcelona, 1976.
Ramos Girault Mario. Principios de desarrollo urbano moderno y su aplicacin a
la Repblica Mexicana. Costa Amc, Instituto de Estudios de Administracin Local.
Problemas del urbanismo moderno. Madrid, 1967.
CAPTULO VIII
LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
TERRITORIAL
1. La descentralizacin administrativa territorial o regional.-2. El rnuni-

cipio mexicano.-3. El municipio libre en el Congreso Constituyente de
1917.-4. El municipio en la Constitucin de 1917.-5. Los rganos muo
nicipales.-6. .La hacienda municipal.-7. Los servicios pblicos munici-
pales.-8. La municipalizacin de los servicios pblicos.-9. Las juntas
de mejoramiento cvico, moral y material.
1. LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA TERRITORIAL O REGIONAL
La descentralizacin administrativa regional, llamada por algunos auto-

res descentralizacin territorial, es una forma de organizacin administrativa
de.scentralizada, que tiene por finalidad la creacin de una institucin p-
blica, dotada de personalidad jurdica, patrimonio propio y un rgimen ju-
rdico establecido por la Constitucin en el Art, 115 y reglamentado por sus
leyes orgnicas municipales -que expiden las legislaturas de los Estados-e,
y que atiende las necesidades locales o especficas de una circunscripcin te-
rritoriaz.t .
La descentralizacin .administrativa, dice Maurice Hauriou, que constitu-
ye el contrapeso de la centralizacin, es un movimiento de origen nacional
y constitucional que tiende a restituir a la nacin los rganos de la adminis-
tracin local y de las administraciones especiales; para hacer esto, deja sub-
sistir Un control del gobierno central del Estado, y tiende a la creacin de
centros de administracin pblica autnomos donde el nombramiento de los
agentes proviene del cuerpo electoral de la circunscripcin y donde estos
agentes forman agencias colectivas o asambleas participantes en el Poder Eje-
cutivo. De este modo la autonoma de las administraciones descentralizadas
est asegurada por dos medios, el nombramiento de los agentes por eleccin
y su agrupacin en agencias colectivas que son asambleas participantes en
el poder ejecutivo." 2
1 Buttgenbach. Ob, cit., 1954, pg. 86.

2 Andrs Serra Rojas. Cuadro general de 14 administracin pblica mexicana, 1959.
579
La descentralizacin por regin es una forma mixta, administrativa y po-

ltica, que organiza una entidad autnoma, hasta un cierto lmite de ciertas
necesidades citadinas y municipales, bajo un rgimen jurdico especial que
implica los siguientes elementos:
a) Un ncleo de poblacin agrupado en familias;
b) Una porcin determinada del territorio nacional;
e) Determinadas necesidades colectivas -citadinas o municipales-e, re-
lacionadas principalmente con el gobierno de la ciudad y del territorio que
comprende, con exclusin de los servicios federales y de la entidad federativa.
La forma ms caracterstica de la descentralizacin regional en el dere-
cho constitucional y administrativo mexicano, es el municipio.
Es conveniente insistir en que la nica forma de descentralizacin admi-
nistrativa regional o territorial que existe en Mxico es el municipio, que
tiene como rgano ejecutivo al presidente municipal o alcalde. Esta forma
por sus propios elementos constitucionales tambin coincide con la descen-
tralizacin poltica por regin, dados los trminos del Art. 115 constitucional
que establece el municipio como base de la divisin territorial de los Estados
y porque adems se refiere a facultades propias de las mismas entidades fede-
rativas. El municipio mexicano es una institucin poltica en proceso de
transformacin.
En otros pases la descentralizacin administrativa por regin puede difer~n
ciarse de otras formas polticas y administrativas, como en el caso de Franela.
2. EL MUNICIPIO MEXICANO
El establecimiento del municipio en la Nueva Espaa y su desarrollo du-

rante el Mxico independiente, hasta las formas municipales modernas, alu-
de a uno de los problemas ms importantes de nuestra vida institucional"
"De todos los organismos infra-estatales, es el municipio el ms interesan-
te, dice Carca Oviedo. Constituye una comunidad de personas -preferente-
mente de familias- situadas en un mismo territorio, para la satisfaccin de
las necesidades originadas por las relaciones de vecindad."
Por su parte Manuel Ulloa Ortiz define el municipio en estos trminos:
El municipio es una reunin natural de familias dentro de una porcin g-eo-
grfica determinada, para satisfacer adecuadamente el conjunto de necesi~~
des que tocan, por la periferia, la esfera de la vida domstica que sin partiCI-
par por ello de la intimidad del hogar son, sin embargo, una prolongacin de
este mismo lugar." 4 .J. Jess Castorena, en su obra El problema municipal
3 Gabino Fraga. Conferencias sustentadas del 4 al 6 de marzo de 1959. Escuela de Cien-

cias Polticas y Administrativas. UNAM. .
4 Decreto del 23 de mayo de 1812 para la formacin de los Ayuntamientos ConstItu-
cionales. Dubln. T. J, pg. 380.
Peridico La Nacin, 4 de julio de 1942.
Decreto del 23 de junio de 1813. Instruccin para el gobierno econmico polltico de
las provincias. Dubln. T. J, pg. 413.
mexicano, 1926, dice que "nuestros municipios son pobres, no tanto por las
causas que comnmente se sealan (heterogeneidad de poblacin, crecida
proporcin de indios, etc.), sino que son pobres porque jams se les ha con-
siderado como un poder social:" 5
3. EL MUNICIPIO LIBRE EN EL CONGRESO CONSTITUYENTE DE 1917
La Constitucin de 1857 no incluy la organizacin municipal en el

marco de la Constitucin, por estimar que con ella se violaba la soberana
de los Estados, dejando a las legislaturas locales legislaran sobre tan impor-
tante tema.
El gobierno del seor presidente Daz olvid la organizacin municipal
en la realidad de la vida poltica mexicana, y fortaleci las jefaturas polti-
cas. Estos funcionarios -jefes polticos-, eran designados directamente desde
el centro hasta las ms lejanas provincias.
La Revolucin de 1910 mantuvo entre sus postulados el ideal del muni-
cipio libre. Los Planes de San Luis y de Guadalupe exaltaron al municipio
libre como base de nuestra organizacin poltica,"
El proyecto de Constitucin de 1916 remitido al Congreso constituyente
reconoce la organizacin del municipio Ibre.? El seor Carranza en su dis-
curso inaugural exalt las ventajas de la organizacin municipal, como uno
de los postulados de la Revolucin de 1910, estimando que su desarrollo
sera una magnfica contribucin a la vida poltica nacional.
Turnada la reforma a la segunda Comisin de Constitucin, sta desde luego

expres: "La diferencia ms importante y, por tanto, la gran novedad respecto de
la Constitucin de 1857, es la relativa al establecimiento del municipio libre como
futura base de la administracin poltica y municipal de los Estados y, por ende,
del pas." ~
Esta comisin present su dictamen que desde luego analiza el tema ms

difcil de la organizacin municipal, como es su problema econmico. "Te-
5 Al comentar esta afirmacin, Gilberto Loyo, ob, cit., pg. 290, expresa: "Nosotros
no aceptamos el excesivo valor que se ha dado a la llamada heterogeneidad racial de la
poblacin y menos aun aceptamos la alta proporcin de indios como factor de la po-
breza de los municipios. La palabra indio tiene un significado cultural, no racial. Para
nosotros el bajo nivel cultural de los indios es factor primario; pero sealamos tambin
como factor primario, la escasez cuantitativa de la poblacin de los municipios. la cual
alcanza en muchos casos cifras increblemente bajas."
6 "Una de las grandes conquistas que no s610 dard libertad polieica a la vid4 munici-
pal, sino que tambin le dard independencia econ6mica, supuesto que tendr fondos y re-
~ursos propios para la atencin de todas sus necesidades, sustrayndose as de la voracidad
l?saciable que de ordinario han demostrado los gobernadores." Mensaje de Don Venus-
tauo Carranza al entregar el proyecto de constitucin. Diario de los Deberes. Tomo 1,
pg. 266.
7 Diario de los Debates del Congreso constituyente. Tomo 1, pg. 266.
8 Diario de los Debates. Tomo 11, pg. 504.
niendo en cuenta que los municipios salen a la vida despus de un largo

perodo de olvido de nuestras instituciones, y que la debilidad de sus prime-
ros aos los haga vctimas de ataques de autoridades ms poderosas, la comi-
sin ha estimado que deben ser protegidos por medio de disposiciones cons-
titucionales y garantizarles su hacienda, condicin sine qua non de vida y su
independencia, condicin de su eficacia." 9 Y para lograr este propsito em-
prenda una reforma de fondo de la organizacin municipal que, por causas
diversas, sufri muchos quebrantos en el constituyente. La comisin insista
en estas cuestiones: el municipio sera administrado por un ayuntamiento de
eleccin popular directa sin ninguna autoridad intermedia para con el go-
bierno del Estado; cada localidad tendra su hacienda recaudando todos los
impuestos y entregando la parte correspondiente, fijada por la legislatura
local, al gobierno del Estado para sus gastos, pudiendo los gobernadores
nombrar inspectores para vigilar las cuentas y recibir las cantidades respec-
tivas, decidiendo los conflictos que llegaren a suscitarse en esta materia, por
la Suprema Corte de Justicia de la Nacin; por ltimo, la personalidad jur-
dica del municipio se aceptaba en forma terminante, como una entidad de
derecho pblico.
"Los municipios tendrn el libre manejo de su hacienda, y sta se formar de lo

siguiente: 1 l' Ingresos causados con motivo de servicios pblicos, que tiendan a
satisfacer una necesidad general de los habitantes de la circunscripcin respectiva;
21' Una suma que el Estado reintegrar al municipio, y que no ser inferior al diez
por ciento del total de lo que el Estado recaude para s por todos los ramos de la
riqueza privada de la municipalidad de que se trate; 31' Los ingresos que el Estado
asigne al municipio para que cubra todos los gastos de aquellos servicios, que por
la nueva organizacin municipal, pasen a ser del resorte del ayuntamiento y no
sean los establecidos en la base primera de este inciso. Estos ingresos debern ser
bastantes a cubrir convenientemente todos los gastos de dichos servicios. Si con
motivo de los derechos que concede a los municipios este artculo, sugiere algn
conflicto entre un municipio y el poder ejecutivo del Estado, conocer de dicho
conflicto la legislatura respectiva, quien oir al ayuntamiento en cuestin, pudiendo
ste enviar hasta dos representantes para que concurran a las sesiones de las le-
gislaturas en que el asunto se trate, teniendo voz informativa y no voto. Si el con-
flicto fuera entre la legislatura y el municipio, conocer de l el Tribunal Superior
del Estado, en la forma que establece el prrafo anterior. En todo caso, los proce-
dimientos sern rpidos a fin de que el conflicto sea resuelto a la mayor brevedad." 10
El voto particular de los constituyentes Jara y Medna, presentaba estoS

aspectos del problema: "JI. Los municipios administrarn libremente su ha-
cienda, la cual se formar de las contribuciones municipales necesarias para
atender sus diversos ramos, y del tanto que asigne el Estado a cada municipiO.
Todas las controversias que se susciten entre los poderes de un Estado y el

munlClplO sern resueltas por el Tribunal Superior de cada Estado en los

trminos que disponga la ley respectiva." 11
Aludiendo a los problemas planteados, un grupo de constituyentes propu-
so: "Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se forma-
r de las contribuciones que sealen las legislaturas de los Estados, y que en
todo caso, sern las suficientes para atender a sus necesidades." l~ Esta pro-
puesta fue aceptada por mayora de votos, pero dejaban en pie la grave cues-
tin de la autonoma econmica de los municipios, que an sigue siendo
objeto de enconados debates.
Recientemente se ha propuesto la expedicin de una ley federal que re-
glamente esta fraccin del artculo 115 de la Constitucin, pero hace pensar
que sera una ley inconstitucional, porque es materia reservada a la compe-
tencia de las legislaturas locales.
Los problemas relativos a la autonoma municipal tenan el consensus del cons-

tituyente, mas no as los problemas econmicos o hacendarios del municipio. Es
interesante observar la visin tanto de la comisin como de algunos constituyentes,
pensando que sin libertad econmica, el municipio no progresara. "Seamos con-
secuentes con nuestras ideas, no demos libertad por una parte y la restrinjamos
por la otra; no demos libertad poltica y restrinjamos hasta lo ltimo la libertad
econmica, porque entonces la primera no podr ser efectiva, quedando simple-
mente consignada en nuestra Carta Magna como un bello captulo y no se llevar
a la prctica. El municipio libre debe tener su hacienda propia, porque desde el
momento en que el municipio en hacienda tenga un tutor, sea el Estado, la Fede-
racin, desde ese momento el municipio deja de subsistir."
Pero la mayora del constituyente segua pensando que la nueva organi-

zacin hacendaria que se propona constitua una invasin a la soberana
local, que inevitablemente conducira al despilfarro y a la anarqua. La in-
tervencin de la Suprema Corte se juzgaba contraria al sistema federal.
La comisin retir su dictamen, presentando dos de sus miembros un nue-
vo dictamen en otros trminos.P
4. EL MUNICIPIO EN LA CONSTITUCIN DE 1917
. El constituyente de Quertaro que elabor la Constitucin de 1917, con-

SIgn como una institucin fundamental la del municipio libre. No puede
olvidarse que uno de los anhelos de la Revolucin fue el establecimiento del
rgimen municipal, postulado en los planes de San Luis y de Guadalupe.
La Constitucin hace referencia al municipio en diversos preceptos, que
configuran el rgimen municipal. El precepto bsico que da fisonoma a la
organizacin municipal es el artculo 115 constitucional.

12 Diario de los Debates. Tomo H, pg. 821.
13 Diario de los Debates. Tomo n, pgs. 637, 647.
Este precepto ha sufrido diversas reformas importantes en las siguientes

fechas:
20 de agosto de 1928
29 de abril de 1933
8 de enero de 1943
12 de febrero de 1947
17 de octubre de 1953
6 de febrero de 1976 D. O. F.
El texto actual del artculo 115 de la Constitucin en su parte relativa a

la organizacin municipal dispone:
"Los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de Gobierno repu-

blicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de
su organizacin poltica y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases
siguientes:
"1. Cada municipio ser administrado por un ayuntamiento de eleccin popu-
lar directa y no habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el gobierno del
Estado."
"Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayuntamientos, electoS
para el perodo inmediato popularmente por eleccin directa, no podrn ser reelec-
tos. Las personas que por eleccin indirecta o por nombramiento o designacin de
alguna autoridad, desempeen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que
sea la denominacin que se les d, no podrn ser electas para el perodo inmediato.
Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carcter de propieta-
rios no podrn ser electos para el perodo inmediato con el carcter de suplentes,
pero los que tengan el carcter de suplentes, s podrn ser electos para el perodo
inmediato como propietarios, a menos que haya estado en ejercicio."
"JI. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar
de contribuciones que sealen las legislaturas de los Estados y que, en todo caso,
sern las suficientes para atender a las necesidades municipales" y
"JII. Los municipios sern investidos de personalidad jurdica para todos los
efectos legales."
"El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrn el mando de '~
fuerza pblica en los municipios donde residieren habitual o transitoriamente.
Vase ms adelante la reforma constitucional a las fracciones IV y V del artcu-
lo 115 constitucional.
5. Los RGANOS MUNICIPALES
Los rganos del municipio son los siguientes:
a) El Ayuntamiento
Un organismo con facultades de decisin y de consulta, de eleccin po-
pular directa.
Se integra con el presidente municipal, los regidores, los sndicos y rga-

nos consultivos.
b) El presidente municipal o alcalde
Como indicamos, el presidente municipal es de eleccin directa y cons-

tituye el rgano ejecutivo por medio del cual se cumplen las determinaciones
del ayuntamiento.
e) Los regidores y los sndicos

Son rganos que auxilian al presidente municipal en el desempeo de sus
funciones. La distribucin de tareas se hace por ramos imperando una divi-
sin del trabajo de acuerdo con la importancia del municipio.
d) rganos consultivos
Las leyes municipales pueden establecer rganos consultivos que auxilien

al ayuntamiento en el desempeo de sus labores. As tenemos comits de pla-
nificacin, de auxilios y otros anlogos.
e) rganos de colaboracin
Sin interferir con sus funciones, los municipios pueden auxiliarse para la
realizacin de sus fines sociales, de la accin privada. Las juntas de mejora-
miento cvico, moral y material, quedan incluidas en esta categora de ac-
tividades, pero no como organismos pblicos que limiten la autonoma muni-
cipal, Es un absurdo llamar a estas juntas "ayuntamientos federales". Si el
municipio no llena con efectividad sus funciones, el camino lgico es dotarlo
de los elementos que le hacen falta, o crearle problemas intiles.t! Lo mismo
puede decirse de las Juntas Federales de Mejoras materiales.
6. LA HACIENDA MUNICIPAL
El artculo 27, prrafo sexto, fraccin VI de la Constitucin, dispone en su

parte relativa: Los Estados, el Distrito Federal, lo mismo que los Municipios, de toda
/, Repblica, tendrn plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes ra{-
ces necesarios para los servicios pblicos.
La fraccin 11, del artculo 115 constitucional expresa:
"Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de las
14 "Ley de cooperacin para dotacin de agua potable a los Municipios," D. O. F. del

29 de diciembre de 1956. "Art. lQ El Gobierno Federal cooperar con las autoridades locales
a la realizacin de las obras de agua potable mediante inversiones no recuperables equi-
valentes a la mitad de su costo en las localidades con menos de 30,000 habitantes y a un
tercio en las de 30,000 o ms. Las inversiones de que se trata se harn con criterio selec-
tivo de acuerdo con las normas generales que establezca el reglamento de la ley," Ley
derogada.
contribuciones que sealen las legislaturas de los Estados, y que en todo caso, sern
las suficientes para atender a las necesidades municipales."
La fraccin XXIX, del artculo 73, faculta al Congreso para establecer las con-
tribuciones sobre las materias a las que alude, ordenando adems, que "Tas enti-
dades federativas participarn en el rendimiento de estas contribuciones especiales
en la proporcin que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales
fijarn el porcentaje correspondiente a los municipios, en sus ingresos por concepto
del impuesto sobre energa elctrica."
Los problemas de los municipios son principalmente de ndole poltica yeco-
nmica. El problema poltico se resume en la constante e indebida intromisin de
las autoridades locales en la integracin y funcionamiento del municipio. El proble-
ma econmico se finca en que los gobiernos locales reducen considerablemente los
ingresos de los municipios.
"Los impuestos municipales decretados por los ayuntamientos y no por las le-
gislaturas no tienen el carcter de leyes, y hacerlos efectivos importa una violacin
constitucional." Sem. Jud. de la Fed. Tomo LXXVI, l~ parte, vol.' u, pg. SOL
Apndice.
7. Los SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES
Tarea difcil es la de determinar cules son los servicios pblicos que tie-
nen el carcter municipal. Un problema complejo de la organizacin muni-
cipal es la determinacin de la competencia entre la entidad federativa y el
municipio, sobre todo por sus implicaciones fiscales.
Por exclusin podra decirse que todo aquello que no tiene a su cargo el
gobierno federal, o los gobiernos de las entidades locales, queda en el campo
de la accin municipal. Esta manera 'de pensar deja en pie la detennina-
cin de ese problema.
Dos consideraciones debemos presentar:
La primera, un municipio se integra normalmente con la ciudad-cabecera
o ncleo de poblacin ms importante y con una extensin territorial limita-
da, que comprende ciudades, pueblos, rancheras, condueazgos, haciendas,
en unas cuantas palabras, ncleos de poblacin dispersos, en las formas ms
variadas. La direccin de estadstica ha hecho una clasificacin de esta po-
blacin que integra los municipios y que nos presenta uno de los problemas
ms graves de la vida nacionaJ.15
De aqu se deduce que hay servicios municipales citadinos y los dems
servicios municipales, con exclusin de los anteriores.
Los servicios pblicos de saneamiento, agua potable, jardines, alumbra-
do, cementerios, mercados, se circunscriben a la ciudad y son servicios cita-
dinos. En algunas ocasiones rebasan el marco de una ciudad, por ejemplo, el
servicio pblico de polica, que debe abarcar todo el municipio. En algunas
entidades federativas la polica del municipio se circunscribe a la ciudad o
pueblos, y la polica del Estado, atiende la seguridad del campo.
15 Gilberto Loyo. La poUtica demogrdfica de Mxico, 1935. Tip. Turanzas, pg. 284
Los caminos de corta extensin, calzadas y otros servicios de comunica-

cin, son servicios. generales del municipio, aunque ste se halle incapacitado
para asumir esta responsabilidad. Lgicamente a esto se refiere la expresin
intereses locales del municipio.
La segunda consideracin se refiere a que hay numerosas necesidades por
satisfacer que no constituyen servicios pblicos, ya sea porque no estn or-
ganizados y atendidos en esa forma, o porque el municipio no se proponga
su atencin con vista a sus escasos elementos. En ese caso los servicios estn
en manos de los particulares, que como es lgico lo atienden deficiente y cir-
cunstancialmente.
8. LA MUNICIPALIZACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS
Municipalizar un servicio es el acto por el cual el municipio legalmente

se hace cargo de un servicio pblico municipal.w
Desde luego la municipalizacin debe operarse en servicios que son de
la exclusiva competencia del municipio.
A propsito de la municipalizacin de los servicios, nos dice Royo Villa-
nova:
"Los mUlllC1plOs podrn explotar directamente servICIOS de naturaleza mercan-

til, industrial, extractiva, forestal o agrcola que sean de primera necesidad o uti-
lidad pblica y se presten dentro del territorio municipal, en beneficio de sus
habitantes. La municipalizacin de servicios podr hacerse sin monopolio y con
monopolio. Podrn municipalizarse sin monopolio los establecimientos de sumi-
nistros de artculos alimenticios o de primera necesidad, como hornos, tablas, pana
deras y otros similares; las viviendas, los psitos, las instituciones de crdito y
ahorro; los espectculos pblicos y otros anlogos. Podr municipalizarse una far-
macia en municipios de poblacin superior a diez mil habitantes y otra por cada
cien mil o fraccin en los que excedan de esta cifra de poblacin. Se podrn faci-
litar medicamentos en estas farmacias municipales solamente a los inscritos en pa-
drones de Beneficencia. Podrn municipalizarse con monopolio los servicios de abas-
tecimiento de agua, electricidad, gas, recogida y aprovechamiento de basuras, al-
cantarillado, lonjas, mercados, mataderos, cmaras frigorficas" pompas fnebres, y
los de autobuses, tranvas, trolebuses, ferrocarriles y dems medios de transporte
dentro del lmite municipal, as como el servicio de estaciones de autobuses,"
De acuerdo con el rgimen legal de los Estados -Constitucin local y le-

gislacin ordinaria- corresponde a las legislaturas locales de los Estados ex-
presar cules son los servicios municipales que debe atender el municipio.
La leyes propiamente una ley orgnica y de funcionamiento de servicios
pblicos municipales.
16 Antonio Royo VilIanova. Elementos de derecho administrativo. 23 ed, Lib. Santarn.

Valladolid, 1952, 1-283.
Llama la atencin el poderoso estmulo de la jurisprudencia francesa, fa-

vorable a los servicios pblicos comunales. Waline.!" cita esas ejecutorias,
que establecen las reglas siguientes: a) El servicio pblico creado con un fin
financiero es siempre ilegal; b) Es necesario que el servicio responda a una
necesidad de la poblacin; e) Que no se interese por l la iniciativa privada;
d) Se trata de un servicio que luche contra la caresta de la vida; e) Se trata
de luchar contra la crisis de alojamiento; t) Debe comprender la higiene mu-
nicipal; g) Ella admite igualmente la legalidad de las operaciones accesorias
comerciales de un servicio pblico legal. La nocin de servicio pblico en
Francia es jurisprudencial.
9. LAS JUNTAS DE MEJORAMIENTO cVICO, MORAL Y MATERIAL
Las juntas de mejoramiento cvico, moral y material son organismos privados,

que se crearon para el auxilio de los municipios, cooperando con stos en la aten-
cin de los servicios pblicos municipales.w
Estos organismos no tienen el ejercicio de ninguno de los fines del municipio,
porque en este caso seran contradictorios con el artculo 115 de la Constitucin Y
constituiran una amenaza para el mantenimiento del municipio libre.
Sus actividades, por lo tanto, no pueden interferir, limitar y sustituir en nin-
guna forma las facultades de los ayuntamientos. Las juntas deben colaborar en los
municipios para fomentar la colaboracin econmica de los particulares y la ayuda
oficial y obtenerse una mejora en la atencin de los servicios pblcos.w
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, artculo 27, fraccin VII,
se alude a las juntas en estos trminos.
"VII. Conducir las relaciones del Poder Ejecutivo con los otros poderes de la
Unin, con los gobiernos de los Estados y con las autoridades municipales; ante
estos dos ltimos, impulsar y orientar la creacin y el funcionamiento de .las Juntas
de mejoramiento moral, cvico y material."
10. LA REFORMA CONSTITUCIONAL A LOS ARTS. 115, 27 PRRAFO TERCERO

Y 73 FRACCIN XXIX-C
,
En el D. O. F. del 6 de febrero de 1976 fue publicada la reforma consti-
tucional al artculo 115 fracciones IV y V:
I a III .
IV. Los Estados y Municipios en el mbito de sus competencias, expe
dirn las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean necesa-
MarcelWaline. Traite de droit administratii. 5:;1 ed. Pars. Srey, 1950.

17
Estos organismos fueron creados ms por razones de carcter poltico que ~o~ .ra-
18
zones tcnicas. En ningn caso deben invadir las funciones propias de los muntCI.PIOS'
limitando su actuacin a colaborar con el municipio, sin ejercicio efectivo de funCIones
pblicas, porque implicara una invasin a la soberana local y un certero ataque a la
19 Las juntas de mejoramiento moral, cvico, y material, origen y disposiciones legales
que regulan su organizacin y funcionamiento. Secretara de Gobernacin, 1958. 1 v,
263 pgs.
rias para cumplir con los fines sealados en el prrafo III del artculo 27
de esta Constitucin en lo que se refiere a los centros urbanos y de acuerdo
con la Ley Federal de la materia.
V. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipa-
les de dos o ms Entidades Federales formen o tiendan a formar una con-
tinuidad geogrfica, la Federacin, las Entidades Federativas y los M unici-
pios respectivos, en el mbito de sus competencias, planearan y regularan de
manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apeg-o a
la Ley Federal de la materia."
El artculo 27 constitucional prrafo tercero fue reformado en estos trminos:

"La Nacin tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada
las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular, en beneficio
social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin,
con objeto de hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica, cuidar de
su conservacin; lograr el desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de las
condiciones de vida de la poblacin rural y urbana. En consecuencia, se dictarn
las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecua-
das provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de
ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin, mejora-
miento y crecimiento de los centros de poblacin; para el fraccionamiento de los
latifundios, para disponer, en los trminos de la ley reglamentaria, la organizacin
y explotacin colectiva de los ejidos y comunidades, para el desarrollo de la pequea
propiedad agrcola en explotacin; para la creacin de nuevos centros de poblacin
agrcola con tierras yaguas que les sean indispensables; para el fomento ele la agri-
cultura y para evitar la destruccin de los elementos naturales y los daos que la
propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. Los ncleos de poblacin que
~rezcan de tierras yaguas o no las tengan en cantidad suficiente para las nece-
sIdades de su poblacin; tendrn derecho a que se les dote de ellas, tomndolas
de las propiedades inmediatas, respetando siempre la pequea propiedad agrcola
en explotacin."
La reforma al artculo 73 fraccin XXIX-C, de la Constitucin seala entre las
faeu~tades del Congreso: "Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del
~ol)Ierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el mbito de sus respec-
tivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir
los fines previstos en el prrafo tercero del artculo 27 de esta Constitucin."
" En cumplimiento de estas disposiciones el Congreso de la Unin, aprob la
Ley General de Asentamientos humanos". Ley que viene a sentar un precedente
de Importancia en esta materia.
Albi Fernando. La crisis del municipalismo. lEAL, 1966.
Aylwin A. Arturo y otros. Anlisis crtico del rgimen municipal y proposiciones
fJa.ra una nueva legislacin. Chile.
B~e~sa Rafael. Principios de rgimen municipal. Ab. Perrot, Direc. Gral. de Esta-
dIstica. Divisin Municipal de las Entidades Federativas. Mxico, D. F.
Lorer de Mola Rafael. Problemtica del Municipio sin recursos. M. Porra, 1976.
Ochoa Campos Moiss. La reforma municipal. Ed. Porra, S. A.
Pallars Moreno Manuel. Ayudas estatales a los municipios.
De Rovira Mola Alberto. La hacienda municipal y sus problemas. lEAL, Madrid.
Llama la atencin el poderoso estmulo de la jurisprudencia francesa, fa-

vorable a los servicios pblicos comunales. Waline.t" cita esas ejecutorias,
que establecen las reglas siguientes: a) El servicio pblico creado con un fin
financiero es siempre ilegal; b) Es necesario que el servicio responda a una
necesidad de la poblacin; e) Que no se interese por l la iniciativa privada;
d) Se trata de un servicio que luche contra la caresta de la vida; e) Se trata
de luchar contra la crisis de alojamiento; f) Debe comprender la higiene mu-
nicipal; g) Ella admite igualmente la legalidad de las operaciones accesorias
comerciales de un servicio pblico legal. La nocin de servicio pblico en
Francia es jurisprudencial.
9. LAS JUNTAS DE MEJORAMIENTO CVICO, MORAL Y MATERIAL
Las juntas de mejoramiento cvico, moral y material son organismos privados,

que se crearon para el auxilio de los municipios, cooperando con stos en la aten-
cin de los servicios pblicos municipales.te
Estos organismos no tienen el ejercicio de ninguno de los fines del municipio,
porque en este caso serian contradictorios con el articulo 115 de la Constitucin y
constituiran una amenaza para el mantenimiento del municipio libre.
Sus actividades, por lo tanto, no pueden interferir, limitar y sustituir en nin-
guna forma las facultades de los ayuntamientos. Las juntas deben colaborar en los
municipios para fomentar la colaboracin econmica de los particulares y la ayuda
oficial y obtenerse una mejora en la atencin de los servicios pblicos.w
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, articulo 27, fraccin VII,
se alude a las juntas en estos trminos.
"VII. Conducir las relaciones del Poder Ejecutivo con los otros poderes de la
Unin, con los gobiernos de los Estados y con las autoridades municipales; ante
estos dos ltimos, impulsar y orientar la creacin y el funcionamiento de .las Juntas
de mejoramiento moral, cvico y material."
10. LA REFORMA CONSTITUcIONAL A LOS ARTS. 115, 27 PRRAFO TERCERO

Y 73 FRACCIN XXIX-e
En el D. O. F. del 6 de febrero de 1976 fue publicada la reforma consti-

tucional al artculo 115 fracciones IV y V:
1 a IlI .
IV. Los Estados y Municipios en el mbito de sus competencias, expe-
dirn las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean necesa-
Marcel Waline. Trait de droit administratij. 5~ ed. Pars. Sirey, 1950.

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Estos organismos fueron creados ms por razones de carcter poltico que por ra-
lB
zones tcnicas. En ningn caso deben invadir las funciones propias de los municipios,
limitando su actuacin a colaborar con el municipio, sin ejercicio efectivo de funciones
pblicas, porque implicara una invasin a la soberana local y un certero ataque a la
19 Las juntas de mejoramiento moral, ctuico, y material, origen y disposiciones legales
que regulan su organizacin y funcionamiento. Secretara de Gobernacin, 1958. 1 v,
263 pgs.
rias para cumplir con los fines sealados en el prrafo III del artculo 27
de esta Constitucin en lo que se refiere a los centros urbanos y de acuerdo
con la Ley Federal de la materia.
V. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipa-
les de dos o ms Entidades Federales formen o tiendan a formar una con-
tinuidad geogrfica, la Federacin, las Entidades Federativas y los M unici-
pios respectivos, en el mbito de sus competencias, planearan y regularan de
manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a
la Ley Federal de la materia."
El artculo 27 constitucional prrafo tercero fue reformado en estos trminos:

"La Nacin tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada
las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular, en beneficio
social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin,
con objeto de hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica, cuidar de
su conservacin, lograr el desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de las
condiciones de vida de la poblacin rural y urbana. En consecuencia, se dictarn
las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecua-
das provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de
ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin, mejora-
miento y crecimiento de los centros de poblacin; para el fraccionamiento de los
latifundios, para disponer, en los trminos de la ley reglamentaria, la organizacin
y explotacin colectiva de los ejidos y comunidades, para el desarrollo de la pequea
propiedad agrcola en explotacin; para la creacin de nuevos centros de poblacin
agrcola con tierras yaguas que les sean indispensables; para el fomento de la agri-
cultura y para evitar la destruccin de los elementos naturales y los daos que la
propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. Los ncleos de poblacin que
carezcan de tierras yaguas o no las tengan en cantidad suficiente para las nece-
sidades de su poblacin; tendrn derecho a que se les dote de ellas, tomndolas
de las propiedades inmediatas, respetando siempre la pequea propiedad agrcola
en explotacin."
La reforma al artculo 73 fraccin XXIX-C, de la Constitucin seala entre las
facultades del Congreso: "Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del
Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el mbito de sus respec-
tivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir
los fines previstos en el prrafo tercero del artculo 27 de esta Constitucin."
En cumplimiento de estas disposiciones el Congreso de la Unin, aprob la
"Ley Generai de Asentamientos humanos". Ley que viene a sentar un precedente
de importancia en esta materia.
Albi Fernando. La crisis del municipalismo. IEAL, 1966.
Aylwin A. Arturo y otros. Anlisis crtico del rgimen municipal y proposiciones
para una nueva legislacin. Chile.
Bielsa Rafael. Principios de rgimen municipal. Ab. Perrot. Direc. Gral. de Esta-
dstica. Divisin Municipal de las Entidades Federativas. Mxico, D. F.
Loret de Mola Rafael. Problemtica del Municipio sin recursos. M. Porra, 1976.
Ochoa Campos Moiss. La reforma municipal. Ed. Porra, S. A.
Pallars Moreno Manuel. Ayudas estatales a los municipios.
De Rovira Mola Alberto. La hacienda municipal y sus problemas. lEAL, Madrid.
TTULO SPTIMO
LA ADMINISTRACIN PBLICA PARAESTATAL
CAPTULO 1
LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA POR

SERVICIO, FUNCIONAL O INSTITUCIONAL
I. La Administracin Pblica Paraestatal.-2. Las instituciones descen-

tralizadas realizan fines del Estado.-3. Las formas de la descentraliza-
cin administrativa en general.-4. La creacin de las instituciones des-
centralizadas por servicio.-5. La creacin de las instituciones descentra-
lizadas en otros pases.-6. Concepto de descentralizacin administrativa
por servicio.-7. Elementos de la descentralizacin administrativa por ser-
vicio.-S. Criterio legal de la descentralizacin administrativa por servicio.
9. Relaciones y diferencias entre instituciones administrativas centrali-
zadas y las descentralizadas.-lO. Constitucionalidad de las instituciones
descentralizadas por servicio.-ll. Organismos administrativos descentra-
lizados por servicio sujetos a control del gobierno federal.-12. La accin
del poder central sobre las instituciones descentralizadas por servicio.
13. rganos del Ejecutivo Federal que ejercen el control de los organis-
mos paraestatales.-14. Agrupaciones de entidades de la administracin
Pblica Paraestatal por sectores definidos.-15. Obligaciones de los orga-
nismos descentralizados.-16. Responsabilidades de los funcionarios de los
organismos descentralizados.-17. Ventajas e inconvenientes del rgimen
de la descentralizacin administrativa.
1. LA ADMINISTRACIN PBLICA PARAESTATAL
La Administracin Pblica Paraestatal est integrada por el conjunto de

Instituciones, Organismos, Empresas de Economfa Mixta, Patrimonios P-
blicos, que por disposicin de la ley, colaboran en la realizacin de los fines
del Estado, sin formar parte de la Administracin Pblica Centralizada, con
la cual mantienen estrictas relaciones de control y vigilancia a cargo de aqu-
lla, y divididas en sectores para tal efecto.
Estos conceptos estn contenidos en el articulo 39 de la Ley Orgnica de
la Administracin Pblica Federal que ordena:
591
"El Poder Ejecutivo de la Unin se auxiliar en los trminos de las disposicio-

nes legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administracin pblica
paraestatal:
I. Organismos descentralizados;
n. Empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de crdito. organi-
zaciones auxiliares de crdito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas, y
IIl. Fideicomisos."
Estas entidades se regulan por sus leyes especficas y por los artculos '15
a 54 de la Ley orgnica mencionada, a los cuales haremos referencia ms
adelante.
2. LAS INSTlTUClONES DESCENTRALIZADAS REALIZAN FINES DEL ESTADO
La descentralizacin administrativa, como jorma de la Administracin

pblica indi-recta, es un modo de organizacin mediante el cual se integran
legalmente personasjurfdicas o entes de Derecho Pblico no territoriales,
para administrar los negocios de su estricta competencia y realizar Iines es-
pecficos del Estado, sin desligarse de la orientacin gubernamental, ni de
la unidad financiera del mismo. La creacin de estos entes obedece a razo-
nes jurdicas y polticas y no de carcter sociolgico."
El Estado en sus relaciones con el organismo descentralizado procura ase-
gurarles su autonoma orgnica y su autonoma financiera, dndoles los ele-
mentos necesarios para su desenvolvimiento y los controles para mantener la
unidad y eficacia de su desarrollo, sobre la base de la constitucin de un pa-
trimonio -con bienes de la Federacin-e, para la prestacin de un servicio
pblico o la realizacin de otros fines de inters general.
El organismo descentralizado relaja los vnculos de la centralizacin ad-
ministrativa al mismo tiempo que le transfiere una competencia limitada para
mantener su autonoma. A estas entidades se les ha llamado por la doctrina
instituciones perifricas, auto-administracin indirecta o paraestatales, ya que
1 "Descentralizar, es retirar los poderes de la autoridad central _para transferirlos a
una autoridad de competencia menos general: sea de competencia territorial menos amplia
(autoridad local), sea de competencia cspecialazda por su objeto." M. Waline. 017. cit.,
Sirey 1963, 9'-' ed. pg. 299.
"La palabra es, por si misma, mucho menos explcita que aquellas que designan, en
el extranjero. la misma tendencia (selbstuertualtung, del derecho alemn, palabra a pala-
bra: poder de administrarse por si mismo, local gobernment anglo-sajn); ella seala sola-
mente una tendencia a separarse del poder del centro. Es necesario por consiguiente pre-
cisar su sentido. Jean Rivero. Ob, cit., 2'" cd. 1962. Dalloz, pg. 273. _
"Un rgimen puede, en fin, ser descentralizado: diversos servicios son administrados
por rganos autnomos con relacin al poder central y principalmente por rganos electos."
Georges Vedel, Dtoit administrati]. Presses Universitaires de France, 1961. 2~ ed., pg. 461-
En la nueva Constitucin francesa, el artculo 34 al delimintar las funciones del Par'
lamento, establece que la ley fija reglas referentes a la creacin de categorlas de estable-
cimientos pblicos y a las, nacionalizaciones de empresas y las transformaciones de la
propiedad del sector privado al sector pblico.
DER}<~CHO ADMINISTRATIVO
logran esa autonoma al serIes transferidos, por la autoridad central, los po-
deres de decisin que la sustraen del poder disciplinario y de revocacin y
no estn sometidas a la jerarqua administrativa.
El carcter esencial ,de un organismo descentralizado, como entes pbli-
cos menores, es su autonoma orgnica, con un poder propio de decisin en
los asuntos que legalmente se les encomiendan.
Otro de los caracteres de la descentralizacin es la autonoma tcnica de un

servicio pblico o de las tareas que realiza. Andr Buttgenbach (Manual de droit
administrati], Bruxelles, 1966, pg. 108), nos dice: "La autonoma tcnica del ser-
vicio pblico reside en el hecho que aquellos que se benefician, no estn sometidos
a las reglas de la gestin administrativa que son, en principio, aplicables a todos
los servicios centralizados del Estado."
Como hemos visto, el Estado tiene fines que realizar a travs de sus tres
poderes fundamentales.
El Poder Ejecutivo Federal con su titular supremo que es el Presidente
de la Repblica, lleva a cabo la ejecucin de las leyes que expide el Congre-
so de la Unin. La accin administrativa se desenvuelve por medio de r-
ganos centralizados, rganos descentralizados y con la colaboracin de los
particulares en las empresas de inters pblico, y aun con las empresas
privadas.
Los organismos descentralizados realizan dentro del marco de la Admi-
nistracin pblica, ciertos fines especficos que corresponden al Estado. Com-
parten el poder del Estado en los organismos descentralizados por regin,
pero no, lo comparten en los organismos descentralizados por servicio.
Los organismos descentralizados por regin o territorial comparten el
poder del Estado y tienen el carcter de autoridad, segn se desprende del
Art. 115 Constitucional y principalmente para la procedencia del juicio de
amparo.
La subordinacin estricta a los fines sealados por el legislador se consa-
gran en el artculo 22 de la "Ley para el control por parte del gobierno fe-
deral de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal"
(D. O. F. del 31 de diciembre de 1970) que ordena: "Queda prohibido a los
organismos y empresas realizar trabajos o actividades ajenos a sus fines u
objeto."
Los organismos descentralizados por servicio realizan fines estatales es-
pecficos, pero no tienen el carcter de autoridad. El juicio de amparo es im-
procedente contra actos de los organismos descentralizados por servicio, por
no tener el carcter de autoridad a que alude el artculo 103, fraccin I, de la
Constitucin. Las leyes establecen procedimientos para restablecer el orden
jurdico violado.
El artculo 123, fraccin XXXI constitucional ordena que la aplicacin
de las leyes del trabajo es de la competencia exclusiva de la autoridad federal
en asuntos relativos en las empresas que sean administradas en forma directa
o descevtralizada por el gobierno federal, empresas que acten en virtud de
88
un contrato O concesin federal y las industrias que les sean conexas. Institu-
ciones administrativas federales descentralizadas como Petrleos Mexicanos,
Ferrocarriles Nacionales, Comisin Federal de Electricidad y otras, son com-
petentes las Juntas Federales de Conciliacin y Arbitraje para conocer de sus
asuntos laborales.
3. LAS FORMAS DE DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA EN GENERAL
Los autores modernos de derecho administrativo siguen criterios diversos

para clasificar las formas descentralizadas, como personas jurdicas exclus-
vamente administrativas.
U n estudio general de esas formas descentralizadas nos obliga a una cla-
sificacin estricta de ellas, relacionadas con los aspectos tcnicos y jurdicos
de dichas instituciones.
Dos grupos de organismos descentralizados son objeto de nuestro estudio: 2
a) La descentralizacin administrativa territorial o regional. Esta forma
de organizacin administrativa se apoya en una base geogrfica, como deli-
mitacin de los servicios que le corresponden; 3
b) La descentralizacin administrativa por servicio o funcional que des-
cansa en una consideracin tcnica para el manejo de una actividad determi-
nada, o sea la prestacin de un servicio pblico o social, la explotacin de
bienes o recursos propiedad de la nacin, la investigacin cientfica y tecno-
lgica, o la obtencin y aplicacin de recursos para fines de asistencia o se-
guridad social.'
En la doctrina y la legislacin administrativa universal los organismos
descentralizados por servicio toman denominaciones diferentes, tales como:
establecimientos pblicos, entes autnomos, administracin indirecta, descen-
tralizacin funcionarista, descentralizacin tcnica, entidades para-estatales y
otras.
En el examen estricto de nuestro derecho constitucional y administrativo,
nos permite afirmar, a diferencia de otros pases, que en nuestra organizacin
administrativa no existe ms que una sola forma y es la descentralizacin
por servicio.
2 Las autoridades coloniales repitieron en Amrica hispana la mayor parte de las ns-
tituciones administrativas de la pennsula. Entre otras el municipio que fue organizado
en cada una de las islas que en primer trmino fueron descubiertas.
:1 Len Duguit considera las formas siguientes de descentralizacin administrativ~:
a) La descentralizacin regional; b) La descentralizacin patrimonial; ,c) La descentrali-
zacin funcionalista, y d) La concesin,
Por' su parte Fraga, ob, cit., 1l s ed., pg. 208, considera, inspirado en la eseu,ela
realista del derecho, tres formas: a) La descentralizacin por regin; b) La descentrabza-
cin por servicio; c) La descentralizacin por colaboracin.
En esta obra nos apartamos de estas clasificaciones por no encontrar un justo apoyo
a la descentralizacin patrimonial y funcionalista de Duguit y a la deScentralizacin por
colaboracin. Pueden considerarse como entidades privadas de colaboracin pero no orga-
nismos descentralizados, este error es frecuente y debe evitarse. . ..
4 M. Eisenmann, ob, cit., ha criticado la denominacin de descentralizacin pot serviCIO.
La descentralizacin por regin, que se concreta en el municipio mexica-

no, es predominantemente una forma mixta de descentralizacin poltica y
administrativa, si nos atenemos al rigor del artculo 115 de la Constitucin:
"Los Estados adoptarn para. su rgimen interior, la forma de gobierno repu-
blicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territo-
rial y de su organizacin poltica y administrativa el municipio .v ."
/1. LA CREACIN DE LAS INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS POR SERVICIO
La creacin de una institucin descentralizada debe hacerse siempre por

el Estado y por medio de una ley expedida por el Congreso de la Unin, es
decir, por normas de carcter general, formal y materialmente legislativa,
encaminada a realizar fines que corresponden al Estado.
El criterio legal fue tradicionalmente aceptado por nuestro derecho. En
efecto, el artculo 25 del Cdigo Civil al enumerar las personas morales, se-
ala en su fraccin JI: "Las dems corporaciones de carcter pblico recono-
cidas por la ley", y concluye la fraccin VI del mismo precepto: "Las asocia-
ciones distintas de las enumeradas que se Propongan fines polticos, cientfi-
cos, artsticos, de recreo o cualquiera otro fin lcito, siempre que no fueran
desconocidas por la ley."
Este sistema estuvo en vigor hasta la aparicin de la ley de organismos
descentralizados y empresas de participacin estatal, que estableci en su ar-
tculo 2':', que adems de su creacin por la ley, los organismos descentraliza-
dos podan ser creados por decreto del Ejecutivo Federal.
Artculo 45 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal:
"Dentro de la Administracin pblica paraestatal sern considerados como
organismos descentralizados las instituciones creadas por disposicin del Con-
p-eso de la Unin o en su caso por el Ejecutivo Federal, con personalidad
Jurdica y patrimonios propios, cualquiera que sea la forma o estructura legal
que adopten,"
Debemos reflexionar si sera conveniente y constitucional que "un decre-
to" creara organismos descentralizados por regin como el municipio; o si
creara organismos descentralizados por servicio como la Universidad Nacio-
nal Autnoma de Mxico, el Banco de Mxico, Nacional Financiera, el Seguro
Social y otros semejantes.
. Hasta hoy el problema se ha visto con relativo recelo porque los que han
SIdo creados han contado con la aquiescencia o desinters de los interesados.
El camino lgico, cuando surjan los conflictos, es dejar que el Poder Judicial
de la Federacin, examine la validez o la conveniencia de estos organismos
d.escentralizados por decreto o se establezcan ciertos principios en la Constitu-
CIn regulando la materia de la descentralizacin."
5 Por decreto que reforma el de 30 de junio de 1952, se cre el organismo de consulta
d.enominado Comisin del azcar. D. O. F. del 25 de junio de 1960. Esta ambigua institu-
06n, casi desconcentrada con importantes facultades, se cre con fundamento en el ar-
Por hoy se han seguido creando por "decreto" y puede decirse que es una
prctica administrativa, como en los casos de la Conasupo, Aeropuertos, Abas-
tos, el Metro y otros.
De todas maneras, la forma normal deber ser que ellos se formen de
acuerdo con una ley. Una ley de organizacin y funcionamiento administra-
tivo, creadora de una situacin jurdica general segura, que no podr ser
modificada ms que por un acto legislativo de la misma naturaleza. Desde
luego nos lleva a reflexionar que los organismos descentralizados creados
por una ley en ningn caso podrn ser modificados por un decreto.
La leyes la forma normal de crear una institucin descentralizada y pue-
de revestir formas diversas, entre otras las siguientes:
1. Por medio de una ley que en forma expresa cree una institucin des-
centralizada y su rgimen jurdico, por medio de una ley que comprenda:
denominacin y fines, personalidad jurdica, organizacin, patrimonio, r-
gimen econmico y financiero y relaciones con el Estado, sus trabajadores y
el pblico.
2. Por medio de una ley administrativa que -cree la institucin pblica
y reserve su reglamentacin al Poder Ejecutivo, sera este el nico caso que
el ejecutivo cumpliese con el "ejercicio de facultades administrativas".
Tampoco se deben crear estos organismos por medio de reglamentos, si
no se encuentran en 'el segundo caso sealado.
El segundo, como lo hemos comentado antes, se ha venido cumpliendo
por medio de decretos, acuerdos u rdenes que crean organismos descentrali-
zados con supuestas facultades administrativas. No hay ningn precepto cons-
titucional que autorice al poder administrativo la creacin de un ente p-
blico. Toda descentralizacin implica un fraccionamiento del poder, por lo
que un acto administrativo que cree una esfera de competencia, debe estar
contenido en la ley.
5. LA CREACIN DE LAS INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS EN OTROS PASES
Debemos aludir al sistema que impera en otros pases para la creacin de los
organismos descentralizados. El profesor Miguel S. Marienhoff (Tratado de Derecho
administrativo, pg. 382), analizando la legislacin de su pas, estudia las dos for-
mas de creacin de las entidades autrquicas: por ley del Congreso y por Decreto
del Ejecutivo. Este autor sostiene, con vista a su legislacin, la inconstitucionalidad
de las entidades autrquicas creadas por ley, "en cambio la creacin de dichas enti
dades mediante decreto, vale decir, mediante un acto emanado directamente del
Poder Ejecutivo, es perfectamente constitucional".
Por lo que se refiere al Derecho belga, el profesor Buttgenbach (Manual de
droit administratij, 1 partie, 3(\ edition, 1966, pgs. 48 y 49) afirma que en derecho
tculo 89, fraccin 1 de la Constitucin y la Ley sobre atribuciones del Ejecutivo Federal
en materia econmica, de fecha 30 de diciembre de 1950, es decir, se crea la institucin
por medio de un reglamento de la ley de atribuciones que no faculta al Ejecutivo para
elaborar dicha ley.
pOSItIVO belga, nicamente el legislador puede crear personas pblicas. El Ejecu-

tivo no tiene competencia para otorgar personalidad jurdica a un servicio pblico,
a menos que haya sido autorizado por una ley,. La creacin se realiza: por medio
de una ley especial, o por medio de una ley general que fije las condiciones por
las cuales los poderes subordinados, puedan crear estas personas pblicas. Agrega
el autor que el reconocimiento de la personalidad jurdica no debe ser necesaria-
mente formal o expresa, ya que puede ser tcita o implcita y resultar de las dispo-
siciones que la presuponen.
En otros Estados como en la Repblica de Uruguay, la creacin de los orga-
nismos descentralizados debe hacerse por medio de una ley. Este criterio tiene un
fuerte apoyo constitucional. "El profesor Sayagus Lasso (Tratado de Derecho ad-
ministrativo, T. H, pg. 166), afirma: "La creacin de los entes autnomos se
realiza mediante ley. Es la solucin de principio para las personas pblicas esta-
tales y adems est implcitamente consagrada en el artculo 193 de la Constitucin,
que exige un qurum especial para la creacin de nuevos entes autnomos: dos
tercios de votos del total de componentes de cada Cmara."
La Constitucin de Francia de 1958, en su artculo 34 ordena que la ley fija
las reglas referentes a la creacin de categoras de establecimientos pblicos, adems,
la misma ley fijar las nacionalizaciones de empresas y las transferencias de la pro-
piedad de empresas del sector pblico al sector privado. Por ltimo, mediante leyes
de programacin se determinarn los objetivos de la accin econmica y social del
Estado.s
(j. CONCEPTO DE DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA POR SERVICIO
La descentralizacin por servicio es un modo de organizacin administra-

tiva, mediante la cual se crea el rgimen jurdico de una persona de derecho
pblico, con una competencia limitada a sus fines especficos y especializada
para atender determinadas actividades de inters general, por medio de pro-
cedimientos tcnicos."
Esta relacin no destruye la unidad del Estado ni los vnculos necesarios
de control de la administracin directa, lo cual permite al organismo descen-
tralizado un manejo administrativo autnomo y responsable.
Las formas de la descentralizacin por servicio obedecen a razones tiles
de orden tcnico, financiero y funcional, que descarga a la administracin de
6 La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico se ha visto obligada a tomar providen-

cias en contra del rgimen financiero de entidades descentralizadas y dems rganos de la
administracin pblica, principalmente en lo que se refiere a la emisin de obligaciones.
El artculo 14 .del Presupuesto de egresos de la Federacin ordena: "Ser causa de respon-
sabilidades de los secretarios, jefes de departamentos de Estado y Procurador General
<le la Repblica, conforme al artculo 126 constitucional, contraer compromisos fuera de
las limitaciones de sus presupuestos, y en general, acordar erogaciones en forma que no
permita, dentro del monto autorizado a las partidas respectivas, la atencin de los ser-
vicios pblicos durante todo el ejercicio fiscal, as como del Secretario de Hda. y C. P.,
autorizar los compromisos y erogaciones que por este artculo se prohben."
7 Buttgenbacr, Der. Ad. 1954, pg. 86..
Sebastin Martn-Retortillo. Descentralizacin administrativa y organizacin Polltica.
3 vols. Madrid. Ed. Alfaguara.
nuevas tareas y no a factores polticos como en la descentralizacin adrni-

nstrativa territorial o por regin.s
La administracin descentralizada por servicio llamada tambin descen-
tralizacin tcnica o administracin indirecta, se desarrolla en nuestro pas
inspirada en la organizacin de los establecimientos pblicos franceses, en las
comisiones norteamericanas y en general, en los principios tericos de la des-
centralizacin administrativa.
Nuestras instituciones descentralizadas por servicio, al impulso de la doc-
trina administrativa mexicana incorporada a la legislacin, han evolucionado
con todos los caracteres derivados de nuestras propias exigencias. No mante-
nemos en puridad, una forma tipo de descentralizacin, un modelo unifor-
me, sino que a cada organismo se le reviste de la organizacin que ha sido
ms conveniente fijarle.
7. ELEMENTOS DE LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA POR SERVIC10
Los elementos de una institucin descentralizada por servicio deben ser

definidos con precisin por la ley o decreto que organiza el servicio, con lo
cual se evitan numerosos problemas."
La descentralizacin es un procedimiento administrativo relativo a la or-
ganizacin de entidades autnomas, en las cuales los poderes de decisin que
corresponden a los rganos superiores, se transfieren a una entidad adminis-
trativa, estableciendo una relacin de tutela administrativa sui gneris, que
n.o es la de jerarqua.
Debemos anotar estas condiciones preliminares de carcter doctrinal, para
precisar la funcin de los organismos administrativos por servicio:
Desde luego obedecen a la idea de hacer ms eficaz la accin del poder
pblico, creando entidades -personas jurdicas de derecho pblico- que go-
cen de un rgimen ms apropiado para la satisfaccin de ciertas necesidades
sociales, para lo cual se le transfieren poderes de decisin.
El rgimen descentralizado permite particularizar el servicio y el rgano
que la atiende, sin todos los inconvenientes del rgimen central tan complejo
como el de la Administracin pblica.
La descentralizacin no desliga totalmente a una persona jurdica de dere-
cho pblico, de la relacin de tutela del Estado. Un rgimen de autonoma
total puede llevar a la desintegracin del Estado; Es por razn que ste se
reserve determinadas facultades para mantener la unidad de accin del po-
8 Andrs Serra Rojas. Cuadro general de la administracin pblica mexicana. Ins-

tituto de Administracin Pblica Mexicana, 1959.
9 Gabino Fraga. Conferencias sustentadas del 4 al 6 de marzo de 1959 en la Escuela
de Ciencias Politicas y Administrativas de la UNAM.
Vase adems: Rodolfo Brena Torres. Proyecto de ley para el control de los organismOS
descentralizados y de las participaciones estatales en empresas privadas.. Mxico, abril
de 1962. Cmara de Senadores.
der pblico. Razones prcticas de muy diversa naturaleza, no mantienen el

rgimen descentralizado en la puridad de su construccin jurdica. El Estado
es el que fija los Imites hasta donde llega la accin descentralizadora.
Aun en aquellos casos en que la ley concede la mxima autonoma a un
ente pblico, digamos como en el caso de la Universidad Nacional Autnoma
de Mxico, siempre se reserva el Estado la facultad para modificar ese rgi-
men jurdico por medio de la ley, o retirar el subsidio anual, si as lo cree
conveniente. Este subsidio por otra parte no le otorga ningn derecho de
intervencin. 10
Es muy importante sealar que una ley que organiza un ente pblico
puede 'ser totalmente derogada. En este caso puede subsistir el organismo y
mantener su organizacin, pero pierde su carcter de organismo descentra-
lizado y surge -si no se dispone lo contrario- una entidad de diversa natu-
raleza tcnica o funcional. Para este caso se requiere un mandato expreso
que defina la nueva situacin jurdica, pues los bienes de esas instituciones,
al liquidarse, son bienes de dominio privado de la Federacin, en los trminos
sealados en la Ley General de Bienes Nacionales.
El poder de nombramiento del personal superior de las instituciones
descentralizadas sufre diversas modificaciones, desde la plena abstencin para
nombrar, hasta la de proponer el personal, directivo o tcnico, que se estime
necesario.
En la descentralizacin el poder central relaja los vnculos que lo unen
al ente pblico, pero conserva las funciones de carcter esencial, para vigilar
la actuacin y la poltica de esos organismos, principalmente sus actividades
de carcter financiero, en este rgimen se manifiesta la tutela administrativa
sobre estas entidades.
El poder de vigilancia es uno de los factores ms importantes de que
dispone el poder central para el control de los organismos descentralizados.
Existe una gran variedad de instituciones descentralizadas en la admi-
nistracin pblica mexicana, que fijan la mayor o menor relacin entre esas
instituciones y el poder central. Esos caracteres hay que deducirlos del texto
expreso de la ley y no de la costumbre.tt
Finalmente, el descentralismo administrativo implica el manejo del ser-
vicio tcnico, de un estatuto legal, disponer de funcionarios tcnicos apropia-
dos a sus necesidades, un presupuesto y un rgimen econmico que permita
la autosuficiencia del servicio, no sometido a las restricciones o limitaciones
de la jerarqua administrativa.
10 Cuando se discuti el proyecto de Ley orgnica de la Universidad. el criterio que

prevaleci en las discusiones parlamentarias fue que la Universidad era una' institucin
privada. al amparo de la ley que en aquel momento la rega. Vase en contra: Andrs Serra
Rojas. Inquietudes de nuestra poca, pg. 125;
11 Determinadas leyes administrativas en 'la exposicin de motivos han Ilamado orga-
nismo descentralizado a la institucin que regulan, pero el articulado no fija expresamente
el rgimen jurdico que corresponde a la descentralizacin. En estos casos el texto expreso
de la ley es lo nico que nos puede guiar para determinar la naturaleza .jurdica de la
institucin.
El estatuto legal del servicio pblico descentralizado debe comprender los con-
ceptos siguientes:
1. Por medio de una ley que expida el poder legislativo o un decreto adminis-
trativo, se crea una persona jurdica de derecho pblico a la que se encomiendan
fines de inters general, o la atencin de un servicio pblico determinado.
2. La nocin de personalidad jurdica es indispensable para individualizar y
fijar la competencia limitada del rgano, pero no es exclusiva del rgimen descen-
tralizado, porque existen formas centralizadas a las que se les provee de persona-
lidad jurdica para el ejercicio de sus funciones. Se les llama en este caso adminis-
tracin personalizada.
3. La ley debe regular la estructura y funcionamiento de la entidad descentra-
lizada, precisando sus fines, denominacin, patrimonio, rganos, relaciones con su
personal, relaciones con los usuarios del servicio y dems actividades propias de su
organizacin.
4. El rgimen puede ser en unos casos exclusivamente de derecho pblico y en
otros mixto, es decir, se acepta la aplicacin del derecho privado en ciertos as-
pectos de sus relaciones, principalmente mercantiles, cuando se trata .de una ern-
presa que realiza actividades comerciales o industriales, como Petrleos Mexicanos.
Aun su forma de organizacin puede adoptar el rgimen de una sociedad mercan-
til, principalmente la sociedad annima, pero su rgimen general es de derecho
pblico.
5. El Estado debe sealar cules son las relaciones o vinculaciones entre la ns-
titucin y el poder central, porque con ellas se precisa su verdadera naturaleza de
rgano descentralizado.
Para alcanzar esta categora de organismo descentralizado se deben sao

tisfacer algunas otras condiciones: 12
a) Sealar con precisin los fines y facultades que le corresponden de
acuerdo con el orden jurdico imperante.
b) Seleccionar cuidadosamente el servicio pblico de orden tcnico o acti-
vidad administrativa que se le encomiende.
e) Precisar las condiciones del personal tcnico especializado que tendr
a su cargo la direccin y manejo del servicio.
d) Romper los vnculos de jerarqua, dependencia o relacin directa con
el poder central, el cual respeta su autonoma tcnica para alcanzar los fines
que la ley se propone, con las .Iimitadas intervenciones oficiales necesarias
para mantener la unidad de la poltica financiera del Estado.P
12 El articulo 32. fraccin XII, de la ley OAPF dice: "A la Secretara de Programa-
cin y Presupuesto le corresponde: Controlar y vigilar financiera y administrativamente
la operacin de los organismos descentralizados, instituciones, corporaciones y empresas que
manejen, posean o exploten bienes y recursos naturales de la nacin o las sociedades e
instituciones en que la Administracin Pblica Federal posa acciones o Intereses patrimo-
niales. y que no estn expresamente encomendados o subordinados a otra Dependencia.
Patronato del Maguey. Artculo 39 del decreto que reforma y adiciona la Ley ,del
impuesto sobre aguamiel y productos fermentados. D. O. del 17 de enero de 19tH. organis-
mo desconcentrado si nos atenemos a las facultades sealadas en el artculo -40.
13 El artculo 28 constitucional establece como monopolios, la acuacin de moneda,
e) Sealar las facultades de control y vigilancia que se reserva el poder

central, necesarias para la revisin de los actos de esos organismos.
f) La aplicacin de la ley de responsabilidades.
6. No son aplicables los principios de derecho privado a las instituciones
descentralizadas, pues se crea un estricto rgimen de derecho pblico al afec-
tar el Estado sus bienes a propsito de inters. general.
7. Las relaciones de un organismo descentralizado con el pblico pueden
en determinadas ocasiones regirse por el derecho privado. Es a la ley a la
que corresponde fijar estas situaciones como en la ley del petrleo o en
la ley minera vigentes.
8. Al liquidarse esas instituciones, los bienes que no han perdido su ca-
rcter de bienes del Estado, vuelven al patrimonio general como bienes de
dominio privado de la Federacin.
9. En la realidad de las instituciones descentralizadas vigentes, hay no-
tables diferencias, aquellas que exige la propia naturaleza del servicio aten-
dido.w
Finalmente queremos insistir en este criterio dirigido tanto al legislador
como al Poder Ejecutivo Federal: no todas las materias administrativas son
susceptibles de descentralizacin. Unas porque rompen la unidad de la accin
gubernamental, otras porque es ms til mantener la estricta jerarqua ad-
ministrativa.
8. CRITERIO LEGAL DE LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA POR SERVICIO
La ley para el control, por parte del gobierno federal, de los organismos deseen-
tralizados y empresas de participacin estatal. D. O. F. del 31 de diciembre de 1970,
define los organismos descentralizados por servicio en estos trminos:
Artculo 2. "Para los fines de este captulo. son organismos descentralizados
las personas morales creadas por la ley del Congreso de la Unin o decreto del
Ejecutivo Federal, cualquiera que sea la forma o estructura que adopten, siempre
que renan los siguientes requisitos:
"l. Que su patrimonio se constituya parcialmente con fondos o bienes federa-
les o de otros organismos descentralizados, asignaciones. subsidios. concesiones o
derechos que le aporte u otorgue el gobierno federal o con el rendimiento de un
impuesto especifico; y
"11. Que su objeto o fines sean la prestacin de un servicio pblico o social,
la explotacin de bienes o recursos propiedad de la nacin. la investigacin cient-
fica y tecnolgica. o la obtencin y aplicacin de recursos para fines de asistencia
o seguridad social.
"Cuando se mencione a los organismos descentralizados. se dir simplemente
'organismo'."
la emisin de billetes por medio de un solo banco que controlar el Gobierno Federal, el
petrleo y la energa elctrica.
14 V. Andrs lvarez. "Introduccin al estudio de las empresas pblicas." Rev. Ad.
Pb. IEP. nm. 3. sep-dc, 1950. pg. 41.
El artculo 45 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal dispone:

"Dentro de la Administracin pblica paraestatal sern considerados como orga-
nismos descentralizados las instituciones creadas por disposicin del Congreso de la
Unin, o en su caso por el Ejecutivo Federal, con personalidad jurdica y patrimo-
nio propios, cualquiera que sea la forma o estructura legal que adopten."
9. RELACIONES y DIFERENCIAS ENTRE LAS INSTITUCIONES ADMINISTRATIVAS

CENTRALIZADAS Y LAS DESCENTRALIZADAS
Es muy conveniente formular una relacin de la diferente naturaleza de

los rganos centralizados y los rganos descentralizados.
Desde luego debemos insistir que en ambos casos nos estamos refiriendo
a la materia federal, es decir, a la competencia del Estado que se realiza a
travs de los rganos federales.
a) rganos administratioos centralizados

El rgano centralizado realiza de una manera general los fines del Estado
en materia federal.
Los rganos centralizados no tienen otra personalidad, que la personali-
dad general de la Administracin Pblica.
Algunos rganos centralizados federales por mandato constitucional pue-
den tener su propia personalidad, como en el caso del Departamento del Dis-
trito Federal. .
Los rganos centralizados no tienen otro patrimonio que el patrimonio
general del Estado.
Los bienes que forman el patrimonio del Estado estn sometidos a un
rgimen jurdico general.
Los bienes de la Federacin se rigen por la Ley General de Bienes Na-
cionales.
Los .rganos centralizados estn sometidos a la direccin administrativa
y financiera del Estado.
El rgimen jerrquico mantiene la unidad de la Administracin pblica.
Los poderes de nombramiento, mando, decisin, vigilancia, competencia,
son necesarios para mantener la unidad de los rganos del poder central.
Los rganos centralizados responden de su accin administrativa.
El control de los rganos centralizados se realiza a travs de la propia
Administracin pblica de acuerdo con la ley.
b) . rganos administrativos descentralizados

El rgano descentralizado tambin realiza fines especiales del Estado en
materia federal.
El rgano descentralizado tiene una personalidad jurdica propia otorga?a
por una ley o decreto, La personalidad de los rganos descentralizados es in-
dependiente de la personalidad general de la Administracin Pblica. .
El rgano descentralizado tiene un patrimonio especial, regido por nor-

mas de derecho pblico, pero su estructura debe obedecer a reglas tcnicas
especiales y a procedimientos de la misma naturaleza. El patrimonio de los
rganos descentralizados son bienes del Estado, pero sometidos a un rgi-
men jurdico especial.
Los bienes de los rganos descentralizados cuando desaparecen vuelven
al patrimonio del Estado. Artculo 3, fraccin IV de la Ley General de Bie-
nes Nacionales.
Los rganos descentralizados gozan de cierta autonoma tcnica, incluso
pueden adoptar ciertos principios de las empresas privadas. En el Estado
moderno no se rompe esta autonoma tcnica y se mantiene la unidad finan-
ciera del Estado.
La autonoma orgnica mantiene un rgimen jurdico especial o inde-
pendiente y puede comprender no slo los servicios pblicos, sino otros fines
del Estado.
Esos poderes con respecto del poder central y los rganos descentralizados
se transforman o desaparecen.
Es aplicable la ley de responsabilidades a los rganos descentralizados.
El poder central realiza el control de los rganos descentralizados a tra-
vs de la Secretara de Programacin y Presupuesto, "salvo que no estn expre-
samente encomendados o subordinados a otra dependencia".
10. CoNSTITUCIONALIDAD DE LAS INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS POR SERVICIO
Se ha sostenido que las instituciones descentralizadas por servicio no tu-

vieron originalmente ningn apoyo en la Constitucin de 1917.
El constituyente cre los Departamentos Administrativos federales como
organismos a quienes se encargaba una misin fundamentalmente tcnica.
Estas instituciones, en trminos generales, no han tenido xito, porque no
ha predominado el aspecto tcnico del servicio, y se convirtieron en orga-
nismos principalmente polticos, salvo aquellos que se erigieron en Secreta-
ras de Estado, o se robustecieron como Departamentos administrativos.t"
"El problema se simplifica grandemente si se considera que, salvo casos
excepcionales, los organismos descentralizados establecidos por la legislacin
mexicana carecen de autonoma orgnica, conservan una dependencia estre-
cha con el jefe del Ejecutivo, tanto porque ste se encuentra representado en
ellos por la mayora de los miembros de los consejos de administracin, y
porque el director o gerente es nombrado por dicho Ejecutivo, como porque
su rgimen les est impuesto por los rganos centrales del Estado." 16
Diario de los Debates. T. H, pg. 345.
15
"No son funcionarios o empleados pblicos los empleados en servcos pblicos des-
16
centralizados", Directo 5962-944, resuelto el 19 de julio de 1945. Vase esta resolucin en
La Justicia, nm. 216, del 31 de agosto de 1945.
Las instituciones descentralizadas en Mxico no mantienen un rgimen jurdico simi-
lar, ya que existen diferencias importantes entre ellas.
Se ha pretendido deducir un apoyo legal para los organismos descentra-

lizados en el artculo 73, fraccin XXX de la Constitucin, que dice:
"El Congreso tiene facultad: XXX. Para expedir todas las leyes que sean
necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las
otras concedidas por esta Constitucin a los Poderes de la Unin."
Las instituciones administrativas descentralizadas tienen por objeto orga
nizar y desarrollar esas facultades constitucionales, por lo que se considera
que su fundamento radica en una facultad del Congreso. El argumento se
considera demasiado elaborado y no alcanza a los decretos administrativos.
En la actualidad los artculos 93 y 123 Apartado A, fraccin XXXI de la
Constitucin, aluden a los organismos descentralizados.
" ... y empresas que sean administradas en forma directa o descentrali-
zada por el gobierno federal ... "
Se ha sostenido que la constitucionalidad de los organismos descentrali-
zados pudiera deducirse de aquellas facultades generales que la Constitucin
seala, como en el caso de los artculos 28, 73 fracciones X y XXX otros.
La crtica seala que es excesivo extender ilimitadamente los textos constitu-
cionales, mxime que cuando se -elaboraron por el Constituyente, ste no
pensaba en organismos descentralizados por servicio. Sin embargo estos han
entrado definitivamente en nuestro rgimen jurdico, por lo que resultara
ocioso su planteamiento.
El artculo 29 de la ley para el control por parte del gobierno federal de los
organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, reconoce dos medios
para la creacin de los organismos descentralizados.
a) Mediante ley expedida por el Congreso de la Unin; y
b) Por decreto del Ejecutivo Federal, cualquiera que sea la forma o estructura
que adopten siempre que se sujeten a la ley.
El artculo 45 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal ordena:
"Dentro de la Administracin Pblica Paraestatal sern considerados como orga-
nismos descentralizados las instituciones creadas por disposicin del Congreso de la
Unin, o en su caso por el Ejecutivo Federal, con personalidad jurdica y patrimo-
nios propios, cualquiera que sea la forma o estructura legal que adopten."
Con fundamento en esta segunda parte y en el artculo 25, fraccin II

del Cdigo Civil, el Ejecutivo Federal ha creado diversos organismos descen-
tralizados, uno de ellos es el organismo descentralizado denominado: "Ca-
minos y Puentes Federales de Ingresos." (D. O. F. del 3 de junio de 1959.)
Comentamos que slo una ley puede crear un organismo descentralizado. Debe
prevalecer el principio de la supremaca de la ley, por consiguiente, no ser
materia de un reglamento la creacin de esos organismos. Por otra parte, el Eje-
cutivo no tiene facultades administrativas para crearlos y, por ltimo, el propio
artculo 25, fraccin II del Cdigo Civil, reconoce el mismo criterio al afir-
mar: "Las dems corporaciones de carcter pblico reconocidas por la ley." 11
17 Decreto que deroga el de 25 de julio de 1958 y desaparece el organismo descentra-
lizado denominado Caminos Federales de Ingresos, crendose en su lugar el organismo
Como los organismos descentralizados creados por decreto del Ejecutivo Fede-
ral cada da ms numerosos, debera promoverse una reforma constitucional que
declare:
"Los organismos descentralizados federales sern creados por ley que expida el
Congreso de la Unin o por decretos que expida el Ejecutivo Federal. La Ley Or-
gnica de la Administracin Pblica Federal, precisar cules son las materias que
corresponden a los decretos."
11. ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS DESCENTRALIZADOS POR SERVICIO SUJETOS

A CONTROL DEL GOBIERNO FEDERAL
De acuerdo con el artculo 19 de la ley para el control, por parte del gobierno
federal, de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, estos
organismos quedan sujetos al control y vigilancia del Ejecutivo Federal de acuerdo
con dicha ley, con excepcin de:
"1. Las instituciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares nacionales
de crdito y las instituciones nacionales de seguros y fianzas; y
"11. Las instituciones docentes y culturales.
"El Ejecutivo Federal ejercer las funciones que este Captulo de la Ley le con-
fiere, por conducto de las Secretaras del Patrimonio Nacional, de la Presidencia y
de Hacienda y Crdito Pblico, sin perjuicio de las facultades que en esta materia
les otorguen otras leyes."
El sistema de esta ley ha sido modificado por la Ley orgnica de la Administra-
cin Pblica Federal en estos trminos: Artculo 50. "El Presidente de la Repblica
estar facultado para determinar agrupamientos de entidades de la Administracin
Pblica paraestatal, por sectores definidos, a efecto de que sus relaciones con el
Ejecutivo Federal, en cumplimiento de las disposiciones legales aplicables, se rea-
licen a travs de la Secretara de Estado o Departamento Administrativo que en
cada caso designe como coordinador del sector correspondiente." A estos sectores
haremos referencia ms adelante.
12. LA ACCIN DEL PODER CENTRAL SOBRE LAS INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS
En la descentralizacin se transfieren legalmente facultades del poder

central a las instituciones descentralizadas para que stas se manejen con
autonoma orgnica y una relativa independencia. En muchos casos la admi-
nistracin de la empresa se lleva a cabo por medio de procedimientos an-
logos a los de la empresa privada.
descentralizado. Caminos y Puentes Federales de Ingresos. D. O. del 3 de julio de 1959.

El prembulo del decreto expresa: " ... en uso de las facultades que me otorgan la frac-
cin I del artculo 89 de la Constitucin Poltica de la Repblica y el artculo 2 de la
Ley para el control por parte del Gobierno Federal de los organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal, en relacin con lo dispuesto por la fraccin 11 del ar-
tculo 25 del Cdigo Civil ... " Es notoria la importancia de esta institucin en el desarrollo
de las comunicaciones del pas, por lo que debe confirmarse su actual precaria vida jur-
dica, expidindose la ley correspondiente, en obvio de futuros problemas.
En algunos pases esta desvinculacin se lleva a sus mximas consecuen-

cias, crendose un rgimen de verdadera autarqua o autonoma orgnica y
tcnica.
En otras legislaciones el relajamiento de los vnculos con el poder central
es atenuada y ofrece diversos grados de relacin. Muchas veces los factores
polticos operan en arreglo o transacciones segn la importancia de la ins-
titucin.
El auge extraordinario de las instituciones descentralizadas oblig al Es-
tado a reglamentar debidamente esta materia, sometindolas a una inspeccin,
vigilancia y revisin de sus actos por el Ejecutivo de la Unin.
La ley vigente para el control por parte del gobierno federal de los orga-
nismos descentralizados y empresas de participacin estatal, fue 'publicada
en el Diario Oficial de la Federacin del 31 de diciembre de 1970.
La creacin de nuevas Secretaras hizo cambiar el sistema de las leyes
anteriores. Para ese efecto se cre la junta de los organismos descentraliza-
dos y empresas de participacin estatal. Diario Oficial del 31 de mayo de 1959.
Esta organizacin sufri una modificacin en su artculo tercero publi-
cado en el Diario Oficial del 25 de junio de 1960 y D. O. F. del 8 de marzo
de 1965 y el nuevo sistema de la Ley orgnica vigente, que ha cambiado
radicalmente las formas de control, como veremos a continuacin.
Los casos que deben examinarse se reducen:
a) Excepciones a la autonoma tcnica;

b) Nombramiento de sus principales titulares, tanto tcnicos como adminis-
trativos;
e) Nombramiento de sus rganos directivos;
d) Revisin de sus actos principales;
e) Aprobacin de determinados actos bsicos que afectan la vida econmica y
financiera de la institucin;
f) Presupuestos, balances, gastos, que deben limitar su autonoma tcnica, y
g) Relaciones con su personal y con el pblico en general.
En la legislacin mexicana, la Universidad Nacional Autnoma de Mxico

ofrece el ejemplo nico de una institucin administrativa de plena autono-
ma, con prerrogativas propias para atender este importante servicio. La
Universidad sigue ligada al Estado por la ley y por el subsidio econmico.
La institucin no es una autoridad salvo que la ley le otorgue en forma
expresa este carcter. La ley de organismos descentralizados no se aplica a
esta institucin.
En los dems casos de las instituciones descentralizadas por servicio se
ofrecen algunas variantes en sus relaciones con el poder central, cuyo alcanc~
viene siendo precisado por la ley. La experiencia en organismos descentralI-
zados nacionales an no es amplia, pero su inusitado desarrollo ha provO-
cado la necesidad de una legislacin que principalmente controle sus ac-
tividades.
13. RGANOS DEL EJECUTIVO FEDERAL QUE EJERCEN EL CONTROL

DE LOS ORGANISMOS PARAESTATALES
La Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal, D. O. F., del 29

de diciembre de 1976, modifica sustancialmente el sistema de control de los
organismos paraestatales contenidos en las leyes anteriores, particularmente
el de la Ley de organismos descentralizados y Empresas de Participacin Es-
tatal del D. O. F., del 31 de diciembre de 1970.
De acuerdo con el artculo 39 de la nueva ley las entidades de la Administracin

Pblica paraestatal comprenden:
l. Organismos descentralizados;
n. Empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de crdito e ins-
tituciones nacionales de seguros y de fianzas, y
III. Fideicomisos.
Adems de las facultades generales que tiene la ley orgnica, debe tenerse en
cuenta el artculo "quinto transitorio de la misma que dispone: "Quinto. Cuando en
esta ley se d una denominacin nueva o distinta a alguna dependencia cuyas [un-
ciones estn establecidas por ley anterior, dichas atribuciones se entendern conce-
didas a la dependencia que determine esta ley y dems disposiciones relativas."
Las disposiciones particulares que corresponden a las entidades paraestatales son
las siguientes:
Corresponde a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico:
Artculo 31 fraccin III. Ejercer las atribuciones que le sealan las leyes de ins-
tituciones de crdito, seguros y fianzas.
Corresponde a la Secretara de Programacin y Presupuesto:
Artculo 32 fraccin VI. Planear, autorizar, coordinar, vigilar y evaluar los pro-
gramas de inversin pblica de las dependencias de la administracin pblica ceno
tralizada y la de las entidades de la administracin paraestatal.
Fraccin XII. Controlar y vigilar financiera y administrativamente la operacin
de los organismos descentralizados, instituciones, corporaciones y empresas que ma-
nejen, posean o exploten bienes y recursos naturales de la nacin, o las sociedades
e instituciones en que la Administracin Pblica Federal posea acciones o intereses
patrimoniales, y que no estn expresamente encomendados o subordinados a otra
dependencia.
Fraccin XIII. Disponer la prctica de auditoras externas a las entidades de
la Administracin Pblica Federal, en los casos que seale el Presidente de la Re-
pblica.
El reglamento interior de la Secretara de Programacin y Presupuesto, D. O. F.,
del 23 de marzo de 1977, contiene diversas disposiciones que reglamentan estas
facultades, tales como llevar el Registro de las entidades de la Administracin P-
blica paraesttal y elaborar la lista de dichas entidades para publicarlas en el Diario
Oficial de la Federacin; asuntos jurdicos en materia presupuestal, de pensiones,
de control por parte del gobierno federal de entidades de la Administracin Pblica
paraestatal.
En la propia Secretara, el artculo 33 de la ley orgnica de la administracin
Contiene diversas disposiciones sobre la industria pa.raestatal, para lo cual dispone
de una subsecretaria de la industria paraestatal,
El reglamento interior de la misma Secretara, D. O. F., del 27 de abril de 1977,

contiene disposiciones. El artculo 17 seala las facuItades de la Direccin Gene-
ral de Coordinacin de la Industria Paraestatal, El artculo 18 seala los asuntos
que corresponden a la Direccin General de la industria bsica paraestatal, el ar-
tculo 19 a los asuntos de la industria de transformacin paraestatal y el artculo 20
los asuntos que corresponden a la Direccin General de servicios tcnicos de la
industria paraestatal.
Por lo que se refiere a la Secretara de Comereio, adems de las facultades ge-
nerales. el artculo 34 fraccin XVII ordena: "Impulsar, en coordinacin con las
dependencias centrales o entidades del sector paraestatal que tengan relacin con
las actividades especficas de que se trate, la produccin de aquellos bienes y ser-
vicios que se consideren fundamentales para la regulacin de los precios.
El reglamento interior de la Secretara de Comercio, D. O. F. del 25 de abril
de 1977, contiene diversas disposiciones en relacin con los organismos paraestata-
les que de ella dependen.
14. AGRUPAMIENTO DE ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

PARAESTATAL, POR SEeTORES DEFINIDOS
La Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal dispone lo SI-

guiente:
Artculo 50. El Presidente de la Repblica estar facuItado para determinar

agrupamientos de entidades de la Administracin Pblica paraestatal, por sectores
definidos, a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal, en cumplimiento
de las disposiciones legales aplicables, se realicen a travs de la Secretara de Estado
o Departamento Administrativo que en cada caso designe como coordinador del sec-
tor correspondiente.
Artculo 51. Corresponder a las Secretaras de Estado o Departamentos Admi-
nistrativos encargados de la coordinacin de los sectores a que se refiere el artfcu-
lo anterior, planear, coordinar y evaluar la operacin de las entidades de la adminis-
tracin paraestatal que determine el Ejecutivo Federal.
Artculo 52. Cuando los nombramientos de presidentes o miembros de los con-
sejos, juntas directivas o equivalentes en las entidades de la Administracin Pblica
paraestatal, correspondan al Gobierno Federal y sus dependencias, el Presidente de
la Repblica podr designar a los funcionarios que proceda.
Artculo 53. El Ejecutivo Federal en los casos que proceda, determinar q~
funcionarios habrn de ejercer las facultades que implique la titularidad de las acero-
nes que formen parte del capital social de las entidades de la administracin para-
estatal. A faIta de dicha determinacin el Titular de la Secretara de Estado o De-
partamento Administrativo a que corresponda la coordinacin del sector respectivo,
har la designacin.
Artculo 54. Las entidades de la Administracin Pblica paraestatal debern p~o
porcionar a las dems entidades del sector donde se encuentren agrupadas, la in-
formacin y datos que les soliciten.
En cumplimiento de los preceptos antes citados en el D. O. F., del 17 de

enero de 1977, se public el acuerdo presidencial por el que las entidades
de la administracin pblica paraestatal, a que se refiere este Acuerdo, se

agrupan por sectores a efectos de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal
se realicen a travs de las Secretaras de Estado o Departamento Administra-
tivo que se determina.
Por su importancia reproducimos los Considerandos de este Acuerdo Pre-
sidencial, que expresa:
Primero. Que la organizacin de las actividades de la Administracin Pblica

Federal constituye el supuesto indispensable para el incremento de la productivi-
dad de las entidades paraestatales en general, y que para ello es conveniente distri-
buir en forma ms equilibrada la coordinacin y control que el Ejecutivo Federal
debe realizar sobre las mismas;
Segundo. Que en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal se esta-
blecen las funciones que corresponden a las Secretaras de Estado y Departamentos
Administrativos y se determinan las bases que permiten la organizacin sectorial,
a fin de contar con instrumentos idneos para llevar a cabo los programas de go-
bierno;
Tercero. Que al encomendar a las dependencias directas del Ejecutivo a mi
cargo la coordinacin de las acciones de 'aquellas entidades de la administracin
pblica paraestatal que tengan relacin estrecha con el sector de su responsabilidad,
se quiere lograr una mayor coherencia operativa y evitar duplicaciones o contradic-
ciones, y
Cuarto. Que la propia Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal es-
tablece que las entidades de la administracin pblica paraestatal, conducirn sus
relaciones con el Ejecutivo Federal a travs de la Secretara de Estado o el Depar-
tamento Administrativo que ste determine, he tenido a bien dictar el siguiente
acuerdo.
El artculo I de este Acuerdo menciona las entidades del sector paraesta-

tal que corresponden a cada una de las Secretaras de Estado y Departamentos
Administrativos. Posteriormente en el D. O. F., del 12 de mayo de 1977 se
agregaron otras entidades. A ellas haremos alusin ms adelante.
Son importantes los artculos 2a 4 del Acuerdo citado, para regular las
actividades de los sectores:
Artculo 29 Corresponder al Coordinador de cada sector:

a) Planear, coordinar y evaluar la operacin de las entidades que este Acuerdo
agrupa en el sector correspondiente en los trminos de la Ley Orgnica de la Admi-
b) Orientar y coordinar la planeacin, programacin, presupuestacin, control
y evaluacin del gasto de las entidades listadas en el sector respectivo. Para este
efecto presentar a la Secretara de Programacin y Presupuesto, con su conformi-
dad, los proyectos de presupuesto anual de las entidades mencionadas, en los tr-
minos de los artculos 69, 17 Y 21 de la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Pblico Federal.
c) Presentar ante la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, debidamente apro-
bados por la Secretara de Programacin y Presupuesto, los proyectos y programas
de actividades 'de las entidades del sector correspondiente que requieran de finan-
3&
ciamiento para su realizacin, en los trminos del artculo 29 de la Ley General de

Deuda Pblica.
d) Vigilar la utilizacin de los recursos provenientes de financiamientos autori-
zados a las entidades del sector respectivo, con la intervencin que en su caso co-
rresponda a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico conforme a las disposi-
ciones de la Ley General de Deuda Pblica.
e) Vigilar el cumplimiento de los presupuestos y programas anuales de opera-
cin, revisar las instalaciones y servicios auxiliares e inspeccionar los sistemas y
procedimientos de trabajo y produccin de las entidades listadas en el sector que
corresponda.
f) Someter a la consideracin del Ejecutivo Federal las medidas administrativas
que se requieran para instrumentar la coordinacin de las entidades agmpadas en
el sector respectivo.
Artculo 39 El cumplimiento de las obligaciones que a las entidades de la admi-
nistracin paraestatal imponen la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Fe-
deral y este Acuerdo, no implica la modificacin de su personalidad jurdica o del
patrimonio de las mismas, ni afecta las relaciones con sus trabajadores o con terceros.
Artculo 49 La Secretara de Programacin y Presupuesto, a propuesta o previa
opinin del Coordinador del sector correspondiente, someter a la consideracin
del Ejecutivo Federal:
A) La modificacin de la estructura y bases de organizacin y operacin de las
entidades de cada sector, siempre que se requiera para el mejor desempeo de sus
funciones, el cumplimiento de sus fines o la ms eficaz coordinacin de sus activi-
dades, y
B) La iniciativa para fusionar o disolver y liquidar las entidades agrupadas en
cada sector que no cumplan sus fines u objeto social, o cuyo funcionamiento no sea
ya conveniente desde el punto de vista de la economa nacional o del inters pblico.
Son de aplicarse a los organismos descentralizados la Ley de Inspeccin

de contratos y obras pblicas: D. O. F. del 4 de enero de 1960; la Ley de Ins-
peccin de adquisiciones: D. O. F. del 30 de diciembre de 1965. Adems de
las disposiciones relativas que cada ao aparecen en la Ley de Ingresos de la
Federacin y del Presupuesto de Egresos de la Federacin.
Acuerdo por el que las entidades de la Administracin Pblica paraesta-
,tal, a que se refiere este Acuerdo, se agrupan por sectores a efecto de que sUS
relaciones con el Ejecutivo Federal, se realicen a travs de la Secretara de
Estado o Departamento Administrativo que se determina. D. O. F., del 17 de
enero de 1977.
CONSIDERANDO
Primero. Que la organizacin de las actividades de la Administracin Pblica

Federal constituye el supuesto indispensable para el incremento de la productividad
de las entidades paraestatales en general, y que para ello es conveniente distribuir
en forma ms equilibrada la coordinacin y control que el Ejecutivo Federal debe
realizar sobre las mismas;
Segundo. Que en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal se esta-
blecen las funciones que corresponden a las Secretarias de Estado y Departamentos
Administrativos y se determinan las bases que permiten la organizacin sectorial. a

fin de contar con instrumentos idneos para llevar a cabo los programas de go-
bierno;
Tercero. Que al encomendar a las dependencias directas del Ejecutivo a mi car-
go la coordinacin de las acciones de aquellas entidades de la administracin po
blica paraestatal que tengan relacin estrecha con el sector de su responsabilidad.
se quiere lograr una mayor coherencia operativa y evitar duplicaciones o contra-
dicciones. y
Cuarto. Que la propia Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal es-
tablece que las entidades de la administracin pblica paraestatal, conducirn sus
relaciones con el Ejecutivo Federal a travs de la Secretara de Estado o el Depar-
tamento Administrativo que ste determine. he tenido a bien dictar el siguiente
ACUERDO
Artculo 19 Las entidades de la administracin pblica paraestatal a que se re-

fiere este Acuerdo. se agruparn por sectores a efecto de que sus relaciones con el
Ejecutivo Federal. en cumplimiento de las disposiciones legales aplicables. se reali-
cen a travs de las Secretaras de Estado o Departamentos Administrativos como sigue:
A) El sector que corresponde a la Secretara de Gobernacin y euyo Titular
ejercer las funciones de Coordinador. se integrar con:
Central Mexicana de Bienes Races Especializados, S. A. de C. V.;
Cinematogrfica Cadena de Oro, S. A.;
Cineteca Nacional;
Compaa Operadora de Teatros, S. A.;
Continental de Pelculas, S. A.;
Corporacin Mexicana de Radio y Televisin, S. A. de C. V.;
Corporacin Nacional Cinematogrfica. S. A. de C. V.;
Corporacin Nacional Cinematogrfica de Trabajadores y Estado Dos, S. A.
de C. V.;
Corporacin Nacional Cinematogrfica de Trabajadores y Estado Uno, S. A.
de C. V.;
Estudios Churubusco Azteca, S. A.;
Inversiones Reforma. S. A.;
Pelculas Mexicanas, S. A. de C. V.;
Productora Nacional de Papel Destintado, S. A. de C. V.;
Productora e Importadora de Papel, S. A. de C. V.;
Promocin de Desarrollo Industrial, S. A. de C. V. (Islas Marias antes Henequn
del Pacfico, S. A. de C. V.) ;
Publicidad Cuauhtmoc, S. A.;
Talleres Grficos de la Nacin, S. A. de P. E. Y R. L.;
Teleproductora del Distrito Federal, S. A. de C. V.;
Fideicomiso para la Central Mexicana de Bienes Races Especializados. S. A.;
Fideicomiso para la construccin de la nueva unidad industrial de los Talleres
Grficos de la Nacin;
Fideicomiso para la Operacin del Canal Hl de Televisin. y
Fideicomiso para Promocin de Desarrollo Industrial. S. A. de C. V.
B) El sector que corresponde a la Secretara de Relaciones Exteriores y cuyo Ti-

tular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con:
Fideicomiso para obras en materia de relaciones internacionales de Mxico, fo-
mento de los estudios sobre la materia y otorgamiento de premios e incentivos.
C) El sector que corresponde a la Secretara de la Defensa Nacional y cuyo Ti-
Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, antes Direc-
cin de Pensiones Militares;
Fideicomiso Inmobiliario para las Fuerzas Armadas.
D) El sector que corresponde a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y
cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con:
Lotera Nacional para la Asistencia Pblica;
Patronato del Ahorro Nacional;
Administradora General de Inmuebles, S. A.;
Administradora Inmobiliaria, S. A.;
Administradora Inmobiliaria Acueducto de Cuadalupe, S. A.;
Administradora Inmobiliaria Sotelo, S. A.;
Administradora Inmobiliaria Villa Coapa, S. A.;
Administradora Valle de Aragn Sur, S. A;
Afianzadora Mexicana, S. A.;
Arrendadora Internacional, S. A;
Aseguradora Hidalgo, S. A.;
Aseguradora Mexicana, S. A;
Aseguradora Nacional Agrcola y Ganadera, S. A.;
Asociacin Hipotecaria Mexicana, S. A. de C. V.;
Banca Promex, S. A.,
Banco de Crdito Rural del Centro, S. A.;
Banco de Crdito Rural del Centro-Norte, S. A.;
Banco de Crdito Rural del Centro-Sur, S. A.;
Banco de Crdito Rural del Golfo, S. A.;
Banco de Crdito Rural del Istmo, S. A;
Banco de Crdito Rural del Noreste, S. A.;
Banco de Crdito Rural del Noroeste, S. A;
Banco de Crdito Rural del Norte, S. A;
Banco de Crdito Rural del Occidente, S. A.;
Banco de Crdito Rural del Pacfico-Norte, S. A.;
Banco de Crdito Rural del Pacfico-Sur, S. A.;
Banco de Crdito Rural Peninsular, S. A;
Banco de Mxico, S. A.,
Banco del Ejrcito y de la Armada, S. A de C. V.;
Banco del Pequeo Comercio del Distrito Federal, S. A. de C. V.;
Banco Internacional, S. A.;
Banco Internacional de Baja California, S. A.;
Banco Internacional de Tamaulipas, S. A.;
Banco Internacional del Centro, S. A.;
Banco Internacional de Fomento Urbano, S. A;
Banco Internacional del Noreste, S. A.;
Banco Internacional del Noroeste, S. A.;
Banco Internacional del Norte, S. A;

Banco Internacional del Sureste, S. A.;
Banco Internacional Peninsular, S. A.;
Banco Mexicano, S. A.;
Banco Mexicano del Norte, S. A.;
Banco Mexicano del Occidente, S. A.;
Banco Mexicano de Puebla, S. A.;
Banco Mexicano de Toluca, S. A.;
Banco Mexicano del Centro, S. A;
Banco Mexicano del Golfo, S. A.;
Banco Mexicano del Noreste, S. A.;
Banco Mexicano del Sur, S. A.;
Banco Nacional Cinematogrfico, S. A;
Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A;
Banco Nacional de Crdito Rural, S. A.;
Banco Nacional de Fomento Cooperativo, S. A. de C. V.;
Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S. A.;
Banco Nacional Urbano, S. A.;
Banco Provincial de Sinaloa, S. A;
Del ngel, S. A.;
Edificios Bancarios de Baja California, S. A;
Financiera Comercial Mexicana, S. A.;
Financiera de las Industrias de Transformacin, S. A.;
Financiera Internacional, S. A.;
Financiera Nacional de la Industria Rural, S. A. (Antes FONAFE);
Financiera Nacional Azucarera, S. A.;
Hipotecaria Internacional, S. A;
Inmobiliaria Administradora Balbuena, S. A.;
Inmobiliaria Asociacin, S. A.;
Inmobiliaria Banfoco, S. A.;
Inmobiliaria Binor, S. A.;
Inmobiliaria Bsa, S. A.;
Inmobiliaria Mexicana Industrial, S. A de C. V.;
Inmobiliaria Somex, S. A.;
Inmuebles Cuauhtmoc, S. A.;
Nacional de Pailera, S. A.;
Nacional Financiera, S. A;
Nuevo Vallarta, S. A. de C. V.;
PROCORSA, S. A.;
Ro Nazas, S. A.;
Sociedad Inmobiliaria y Fraccionadora, S. A.;
Sociedad Mexicana de Bienes Races, S. A.;
Sociedad Mexicana de Crdito Industrial, S. A;
Compaa Campechana de Telfonos, S. A Crdito para la ampliacin de ser-
vicios;
Compaa del ngel, S. A. Administracin de acciones propiedad del Gobierno
Federal;
Compaa Telefnica Fronteriza, S. A Crdito a la fideicomisaria;
Compaa Telefnica Nacional, S. A. Crdito a la fideicomisaria;
Crdito para obras, ampliacin y mejoramiento de los sistemas de agua potable

y alcantarillado de la Ciudad de Veracruz;
Fideicomiso a favor del Colegio Britnico, S. A., para el otorgamiento de un cr-
dito para la construccin de un edificio;
Fideicomiso constituido con el impone de un legado del seor Eduardo Omarini;
Fideicomiso liquidador de instituciones de crdito y organizaciones auxiliares;
Fideicomiso para adquirir la cartera a favor de Financiera General, S. A. y deri-
vada del Fraccionamiento El Palomar;
Fideicomiso para apoyar financieramente al Gobierno del Estado de Chihuahua
en el plan de carreteras "Gran Visin";
Fideicomiso para compensar a las instituciones filiales del Banco Nacional Agro-
pecuaria, S. A., los aumentos en las tasas de inters;
Fideicomiso para consolidacin de adeudos de agricultores productores de algo-
dn de Matamoros;
Fideicomiso para crditos agropecuarios o artesanales a ejidatarios de San Pedro
de las Colonias, Coah.;
Fideicomiso para el manejo del Fondo Nacional de Fomento Ejidal;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a favor de cooperativas pesqueras
para la adquisicin de barcos camaroneros;
Fideicomiso para el otorgamiento de apoyos a empresas nacionales fabricantes de
armas y cartuchos;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a agricultores de Cd. Jurez, Cd. Ca-
margo Jimnez y Cd. Delicias, Chih.;
Fideicomiso para el otorgamiento de crdito a las cooperativas Escolares;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos al Ayuntamiento de Mexicali;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos al Gobierno del Estado de Gua-
najuato;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos al Gobierno del Estado de Yucatn;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a la Sociedad Cooperativa de Eji-
datarios, Obreros y Empleados del Ingenio "Emiliano Zapata", S. C. de P. E. de
R. S.;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a las empresas telefnicas para me-
joramiento de redes y servicios con recursos provenientes del impuesto sobre ingre-
sos por servicios telefnicos;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a la sociedad cooperativa de tra-
bajo de la Fbrica Textil "San Jos" en Ella, Oax.;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a la Sociedad Cooperativa de Eji-
datarios y Obreros del Ingenio del Mante Lzaro Crdenas, S. C. L.;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a los ejidatarios y pequeos pro-
pietarios de la zona que comprende la cuenca Lerrna-Chapala-Santiago. Grupo
Begoa;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos para la rehabilitacin de la in-
dustria platanera en Tabasco y Norte de Chiapas;
Fideicomiso para el otorgamiento de un crdito a Astilleros de Veracruz;
Fideicomiso para el otorgamiento de un crdito a la Comisin Nacional Coordi-
nadora de Puertos;
Fideicomiso para la Administradora General de Inmuebles, S. A.;
Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria Acueducto Guadalupe;
Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria, S. A.;
Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria Sotelo, S. A.;

Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria, Valle de Aragn Sur, S. A.;
Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria Villa Coapa;
Fideicomiso para la consolidacin de adeudos de agricultores de Delicias y diver-
sas regiones de Chihuahua;
Fideicomiso para la elaboracin de programas de crdito agrcola;
Fideicomiso para la Inmobiliaria Administradora de Balbuena;
Fideicomiso para liquidar a Japan, Co. adeudos de la Unin de Crdito Agrco-
la e Industrial de San Luis, S. A. de C. V. del Estado de Sonora;
Fideicomiso para prstamos a agricultores de Matamoros;
Fideicomiso para Promotora Cinematogrfica Mexicana, S. A.;
Fondo de Asistencia Tcnica y garanta para los crditos agropecuarios (FEGA);
Fondos de Estudios de Preinversn:
Fondo especial para financiamientos agropecuarios (FEFA);
Fondo de .garanta y apoyo a los crditos para la vivienda de inters social
(FOGA) ;
Fondo de garanta y fomento a la industria mediana y pequea (FOGAIN);
Fondo de garanta y fomento para la agricultura, ganadera y avicultura (FlRA);
Fondo de garanta y fomento a la pequea y mediana minera;
Fondo de Fideicomiso del Azcar;
Fondo de Inversiones financieras para agua potable y alcantarillado;
Fondo de Operacin y descuento bancario a la vivienda;
Fondo de rehabilitacin para agricultores de la Comarca Lagunera;
Fondo de Inversiones Rentables Mexicanas;
Fondo de Programa de Descentralizacin de las Explotaciones Lecheras del D. F.;
Fondo Nacional de Equipamiento Industrial (FONEI);
Fondo Fiduciario Federal de Fomento Municipal;
Fondo para anticipos a contratistas de obras pblicas;
Fondo para el fomento de las exportaciones de productos manufacturados (FO-
MEX); ,
Fondo para la creacin y fomento de centrales de maquinaria y equipo agrcola
de la industria azucarera;
Cobiernoa de los Estados y Ayuntamientos de la Repblica. Crditos para obras
de agua potable y alcantarillado;
Inmuebles Cuauhtmoc, S. A., adquisicin y administracin de acciones del Go-
bierno Federal.
E) El sector que corresponde a la Secretaria de Programacin y Presupuesto y
euyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con:
Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral del Istmo de Tehuantepec: y
Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral de la Pennsula de Baja Ca-
lifornia.
F) El sector que corresponde a la Secretara. de Patrimonio y Fomento Indus-
trial y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con:
Comisin de Fomento Minero;
Comisin Federal de Electricidad;
Comisin Nacional de la Industria Azucarera;
Consejo Nacional de Recursos Minerales;
Instituto de Investigaciones Elctricas;
Instituto Mexicano de Investigaciones Siderrgicas;

Instituto Mexicano del Petrleo;
Instituto Nacional de Energa Nuclear;
Laboratorios Nacionales de Fomento Industrial;
Petrleos Mexicanos;
Productora Nacional de Biolgicos Veterinarios;
Aceros Esmaltados, S. A.;
Aceros Sonora, S. A. de C. V.;
Acros, S. A.;
Agricola de Agua Buena, S. C.;
Agroquimex, S. A. de C. V.;
AHMSA, Comercial, S. A.;
AHMSA, Fbrica Nacional de Mquinas-herramientas, S. A. de C. V.;
AHMSA, Steel International, Inc.:
Alcoholera del Puruarn, S. A;
Almacenes y Servicios, S. A;
Altos Hornos de Mxico, S. A.;
Aserradero Ixcaxit, S. A.;
Aserradero Ppalo, S. A.;
Aserraderos Tcnicos, S. A. de C. V.;
Astilleros de Veracruz, S. A.;
Astilleros Rodrguez, S. A.;
Astilleros Unidos, S. A.;
Astilleros Unidos del Pacfico, S. A.;
Avantram Mexicana, S. A.;
Avos de Acero, S. A;
Azufrera Panamericana, S. A;
Azufres Nacionales Mexicanos, S. A. de C. V.;
Ayotla Textil, S. A.;
Azucarera de la Chontalpa, S. A.;
Bagazo Industrializado, S. A.;
Barrenas de Acero y Aguces, S. A;
Bicicletas Cndor, S. A;
Bliss and Laughlin Latinoamericana, S. A.;
Cabezas Acero Kikapoo, S. A;
Caolines de Guerero, S. A. de C. V.;
Cartonera Sago, S. A. de C. V.;
Celulsicos Centauro, S. A. de C. V.;
.Central de Comunicacin, S. A.;
Cloro de Tehuantepec, S. A. de C. V.;
Comercial Carbonera, S. A.;
Comercial de Telas, S. A;
Compaa Alcoholera de Agua Buena, S. A;
Compaa Arrendadora de Equipos, S. A.;
Compaa Carbonera La Sauceda, S. A;
Compaa de Luz y Fuerza de Pachuca, S. A.;
Compaa de Luz y Fuerza de Toluca, S. A.;
Compaa de Luz y Fuerza del Centro, S. A;
Compaa de Real del Monte y Pachuca;
Compaa de Servicios Pblicos de Nogales, S. A;

Compaa Exploradora del Istmo, S. A;
Compaa Industrial Azucarera San Pedro, S. A;
Compaa Industrial de Atenquque, S. A;
Compaa Industrial de Ayotla, S. A.;
Compaa Industrial Jacaranda, S. A.;
Compaa Metalrgica de Atotonilco El Chico, S. A.;
Compaa Mexicana de Exploraciones, S. A;
Compaa Mexicana de Tubos, S. A.;
Compaa Mexicana Meridional de Fuerza, S. A;
Compaa Minera Corzo, S. A. de C. V.;
Compaa Minera de Cuadalupe, S. A;
Compaa Minera del Estado de Michoacn, S. A. de C. V.;
Compaa Minera La Florida de Mzquiz, S. A.;
Compaa Minera La Piuela, S. A;
Compaa Minera La Unin, S. A;
Compaa Minera Santa Rosala, S. A.;
Compaa Textil Mexicana, S. A;
Consorcio Mnero Benito Jurez - Pea Colorada, S. A.;
Construcciones Navales de Guaymas, S. A;
Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril, S. A.;
Cordemex, S. A de C. V.;
Diesel Nacional, S. A.;
DINA Komatsu Nacional, S. A. de C. V.;
DINA Rock.well Nacional, S. A de C. V.;
Distribuidora Comercial de Telas, S. A;
Distribuidora de Gas de Quertaro, S. A;
Distribuidora de Gas Natural del Estado de Mxico, S. A.;
Distribuidora de Materiales del Balsas, S. A de C. V.;
Elctrica Monclova, S. A.;
Electrometalurgia de Veraeruz, S. A.;
Embotelladora Oarci-Crespo, S. A.;
Empresa Pesquera del Balsas, S. A. de C. V.;
Empresa Radiofnica del Balsas, S. A. de C. V.;
Envases y Empaques Nacional, S. A;
Equipos Automotores, S. A. de C. V.;
Establecimiento Pblico Federal Ingenio El Mante;
Estudios Mineros Japn-Mxico, S. A de C. V.;
Estufas y Refrigeradores Nacionales, S. A.;
Exportadora de Sal, S. A. de C. V.;
Fbrica de Hilos La Aurora, S. A;
Fbrica de Papel Tuxtepec, S. A.;
Fertica, S. A.;
Ferrilizantes Fosfatados Mexicanos, S. A.;
Fomento Azucarero del Centro, S. A;
Fomento Azucarero del Golfo, S. A.;
Forjamex, S. A. de C. V.;
Fosforitas Mexicanas, S. A de C. V.;
Fundiciones de Hierro y Acero, S. A.;
Gas Natural de Guadalajara, S. A.;

Granjas Buenagua, S. de R. L.;
Guanos y Fertilizantes de Mxico, S. A.;
Hilados Guadalajara, S. A. de C. V.;
Hilos Cadena, S. A de C. V.;
Hotel Chulavista de Monclova, S. A.;
Hules Mexicanos, S. A;
Impulsora de la Cuenca del Papaloapan, S. A. de C. V.;
Impulsora Minera e Industrial de Baja California, S. A.;
Industria Maderera Etla, S. A.;
Industrial Recuperadora, S. A. de C. V.;
Industrializadora Maderera del Istmo, S. A.;
Industrias Forestales Integrales, S. A.;
Ingenio Adolfo Lpez Mateos, S. A;
Ingenio Agua Buena, S. A.;
Ingenio Alianza Popular, S. A.;
Ingenio Alvaro Obregn, S. A.;
Ingenio Bellavsta, S. A.;
Ingenio de HuimanguilIo, S. A;
Ingenio de Huixtla, S. A.;
Ingenio de Mexicali, S. A.;
Ingenio Edzna, S. A.;
Ingenio El Cora, S. A.;
Ingenio El Dorado, S. A.;
Ingenio El Modelo, S. A.;
Ingenio El Naranjo, S. A.;
Ingenio El Potrero, S. A.;
Ingenio Estipac, S. A.;
Ingenio Hermenegildo Galeana, S. A.;
Ingenio Independencia, S. A.;
Ingenio Jos Morelos, S. A.;
Ingenio Juchitn, S. A;
Ingenio La Pursima, S. A.;
Ingenio Lzaro Crdenas, S. A.;
Ingenio Melchor Ocampo, S. A.;
Ingenio Pedernales, S. A.;
Ingenio Plan de Ayala, S. A.;
Ingenio Ponciano Arriaga, S. A.;
Ingenio Presidente Benito Jurez, S. A.;
Ingenio Puruarn, S. A.;
Ingenio Quesera, S. A;
Ingenio Rosales, S. A.;
Ingenio San Francisco El Naranjal, S. A.;
Ingenio San Gabriel, Ver., S. A.;
Ingenio San Sebastin, S. A.;
Ingenio Santa Clara, S. A.;
Ingenio Santa Ins, S. A.;
Ingenio Tambaca, S. A.;
Ingenio Tres Valles, S. A.;
Inmobiliaria Cuadalupe, S. A;
Inmobiliaria Papaloa pan, S. A.;
Inmobiliaria Petroqumica, S. A. de C. V.;
Inmobiliaria Sahagn, S. A.;
Inmobiliaria Scartsa, S. A;
Inmuebles Atlas, S. A.;
Instalaciones Inmobiliarias para Industrias, S. A. de C. V.;
Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnolgicas, A C.;
jalumex, S. A.;
La Perla, Minas de Fierro, S. A.;
Lavandera del Balsas, S. A. de C. V.;
Macocozac, S. A.;
Manufacturas Gar-Co, S. A de C. V.;
Maquiladora Automotriz Nacional, S. A.;
Maquinaria, Maniobras y Servicios ,S. A.;
Materiales para Edificaciones del Balsas, S. A de C. V.;
Mexicana de Autobuses, S. A. de C. V.;
Mexicana de Papel Peridico, S. A;
Minerales Monclova, S. A;
Motores Perkins, S. A.;
Nacional de Refractarios, S. A.;
Naviera de Baja California, S. A.;
Nueva Nacional Textil Manufacturera del Salto, S. A.;
Nueva San Isidro, S. A.;
Oerlikon Italiana de Mxico, S. A.;
Operadora Nacional de Ingenios, S. A.;
Operadora Textil, S. A de C. V.;
Panificadora Las Truchas, S. A. de C. V.;
Perforadora y Minera del Norte, S. A.;
Petroqurnica de Mxico, S. A.;
Productora Ferretera Mexicana, S. A.;
Productos Bsicos para Fertilizantes, S. A.;
Productos Qumicos e Industriales del Bajo, S. A.;
Productos Qumicos Vegetales Mexicanos, S. A. de C. V.;
Productos Tubulares Monclova, S. A.;
Promociones y Comisiones Avantram, S. A.;
Promotora de Empresas del Estado de Quertaro, S. A;
Promotora de Empresas del Estado de Sinaloa, S. A.;
Promotora de Empresas del Estado de Sonora, S. A.;
Promotora Industrial del Balsas, S. A. de C. V.;
Proquvemex Divisin Agro Industrial, S. A. de C. V.;
Proquivemex Divisin Farmacutica, S. A. de C. V.;
Rassini Rheen, S. A de C. V.;
Refractarios Hidalgo, S. A.;
Roca Fosfrica Mexicana, S. A de C. V.;
Sales de Tancamichapa, S. A. de C. V.;
Sales y Alcalis, S. A;
Servicios Agrcolas Caeros, S. A.;
Servicios Rassini,S. A. de C. V.;
Servicios Sociales Industriales, S. A.;

Servicios y Suministros Siderrgicos, S. A.;
Siderrgica Lzaro Crdenas-Las Truchas, S. A.;
Siderrgica Nacional, S. A.;
Silvcola de Las Chimalapas, S. de R. L.;
Silvcola Magdalena, S. de R. L.;
Sociedad Cooperativa de Obreros de Vestuario y Equipo, S. C .L. de P. E.;
Sociedad Mexicana de Asistencia Tcnica, S. A. de C. V.;
Sonocal, S. A.;
Sosa Texcoco, S. A.;
Swecomex, S. A.;
Tetraetilo de Mxico, S. A.;
Tornimex, S. A. de C. V.;
Torres Mexicanas, S. A.,
Tortilladora del Balsas, S. A.;
Tracto-Sidena, S. A.;
Transportes Centrales, S. A.;
Transportes Garc-Crespo, S. A.;
Unin Forestal de Jalisco y Colima, S. A.;
Unin Nacional de Productores de Azcar, S. A. de C. V.;
United States Destilling Corp., S. A.;
Vehculos Automotores Mexicanos, S. A. de C. V.;
Zincamex, S. A.;
Fideicomiso Crditos, Fbrica de Hilados, Tejidos y Acabados La Concha;
Fideicomiso Estudios para Programas de Industrializacin, orientado a Generar
Exportaciones y Sustituir Importaciones;
Fideicomiso para Aumentar la Produccin de Azcares Blancos;
Fideicomiso denominado Minerales no Metlicos Mexicanos;
Fideicomiso para Bienes Races Industriales, S. A.;
Fideicomiso para Fomento Industrial Forestal, S. A.;
Fideicomiso para el establecimiento y operacin de una planta Manufacturera de
Guantes Industriales, denominada "Planta Benito Jurez";
Fideicomiso para Impulsora de Minerales Industriales, S. A.;
Fideicomiso para Impulsora Minera Industrial de Baja California, S .A.;
Fideicomiso para Inmobiliaria Asociacin, S. A.;
Fideicomiso para Inmobiliaria Petroqumca, S. A.;
Fideicomiso para Inmobiliaria Sahagn, S. A.;
Fideicomiso para Inmobiliaria Sicartsa:
Fideicomiso para Inmuebles Atlas, S. A.;
Fideicomiso para la Administracin del Ingenio Emiliano Zapata a fin de que
el Fiduciario (FINASA) rente el Ingenio a la Cooperativa;
Fideicomiso para la Adquisicin de Acciones Serie "C" de Siderrgica Lzaro
Crdenas-Las Truchas, S. A.;
Fideicomiso para la Comisin Nacional Coordinadora de la Industria Naval;
Fideicomiso para la Construccin de la Ciudad Industrial Nayarita;
Fideicomiso. para la suscripcin de Acciones Serie "A" de Siderrgica Lzaro
Crdenas-Las Truchas, S.A.;
Fideicomiso para la suscripcin y pago de acciones de Siderrgica Lzaro Crde-
nas-Las Truchas, S. A., as como para el otorgamiento de opcin de Compra y de
Comisin sobre las mismas a Altos Hornos de Mxico, S. A., y La Perla, Minas de
Fierro S. A;
Fideicomiso para Reconstruccin Fbrica Textil San Jos, en Etla;
Fondo Nacional de Fomento Industrial (FOMIN);
Fondo para obras sociales a Campesinos Caeros de Escasos Recursos (FIOSCER).
G) El sector que corresponde a la Secretara de Comercio y cuyo Titular ejer-
cer las funciones de Coordinador, se integrar con:
Comisin de Tarifas de Electricidad y Gas;
Comisin Nacional del Cacao;
Comisin Nacional del Maz para el Consumo Humano;
Compaa Nacional de Subsistencias Populares;
Instituto Mexicano del Caf;
Instituto Mexicano de Comercio Exterior;
Instituto Nacional de Proteccin al Consumidor;
Procuradura Federal del Consumidor;
Abastecedora Conasupo, S. A. de C. V.;
Algodonera Comercial Mexicana, S. A.;
Almacenes de Ropa Conasupo, S. A de C. V.;
Almacenes Nacionales de Depsito, S. A.;
Bodegas Rurales Conasupo, S. A de C. V.;
Beneficios Mexicanos del Caf, S. de R. L. Y C. V.;
Cafs y Cafeteras de Mxico, S. A. de C. V.;
Centros Conasupo de Capacitacin Campesina, S. C.;
Comercial Mexicana, S. A. de C.V.;
Compaa Transportadora Conasupo, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Centro, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Noroeste, S. A. de C. V.:
Distribuidora Conasupo del Norte, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Sur, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Sureste, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo Metropolitana, S. A. de C. v.;
Exmex, S. A.;
Exportadora e Importadora de Minerales, S. A. de C. V.;
Frutcola Mercantil, S. A.;
Impulsora y Exportadora Nacional, S. de R. L. de C. V.;
Industrias Conasupo, S. A. de C. V.;
Leche Industrializada Conasupo, S. A. de C. V.;
Maz Industrializado Conasupo, S. A de C. V.;
Materiales Conasupo, S. A. de C. V.;
Productos Industrializados de Caf, S. A.;
Promotora Industrial del Caf, S. A. de C. V.;
Tapetes Mexicanos, S. A.;
Trigo Industrializado Conasupo, S. A. de C. V.;
Fideicomiso para el establecimiento de un sistema de comercializacin de pro-
ductos agrcolas perecederos, y . .
Fideicomiso denominado Comisin Promotora Conasupo para el Mejoramiento
Social.
H) El sector que corresponde a la Secretara de Agricultura y Recursos Hidru-

licos y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con:
Colegio de Post-Graduados;
Colegio Superior de Agricultura Tropical con sede en Crdenas, Tabasco;
Comisin de Desarrollo de la Tribu Seri de Sonora;
Comisin Nacional de Fruticultura;
Comisin Nacional de la Fresa;
Comisin Nacional de Zonas ridas;
Forestal Vicente Guerrero;
Patrimonio Indgena del Valle del Mezquital;
Patronato del Maguey;
Productora Nacional de Semillas;
Productos Forestales de la Tarahumara;
Productos Forestales Mexicanos;
Aceitera de Guerrero, S. A. de C. V.;
Adhesivos, S. A.;
Adoquines, S. A.;
Agroplstico de Tlaxcala, S. de R .L.;
Alimentos Balanceados del Estado de Morelos, S. de R. L.;
Alimentos Balanceados de Mxico, S. A. de C. V.;
Aprovechamientos Forestales de Nayarit;
Beneficiadora de Limn de Colima, S. A.;
Cales del Estado de Chiapas, S. de R. L.;
Celulosa del Pacfico, S. A.;
Cementerios de Cuernavaca, S. de R. L.;
Compaa Forestal de la Lacandona, S. A.;
Complejo Frutcola Industrial de la Cuenca del Papaloapan, S. A. de C. V.;
Complejo Tursico de Buceras, S. de R. L.;
Complejo Tursico Ro Colorado;
Constructora y Transportadora Cit, S. A. (en liquidacin);
Chapas y Trplay, S. A.;
Empacadora de Conservas Los Mochis, S. A.;
Exportacin de Tabacos Mexicanos, S. A. de C. V.;
Fermentaciones Mexicanas, S. A. de C. V.;
Fertilizantes de Morelos, S. de R. L.;
Fidepal, S. de R. L. de 1. P. Y C. V.;
Fomento Industrial Forestal, S. A. de C. V.;
Impulsora Ganadera de Michoacn, S. A. de C. V.;
Impulsora La Forestal, S. de R. L. de l. P. Y C. V.;
Industrias Forestales de Nayarit, S. A.;
Insecticidas y Fertilizantes Mexicanos, S. de R. L.;
Impulsora Guerrerense del Cocotero, S. de R. L. de l. P. 'Y C. V.;
La Forestal, F. C. L.;
Maderas Industrializadas de Quintana Roo, S. A.;
Maderas Moldeadas de Durango, S. A.;
Mxico Artesanal, S. A.;
Nacional de Servicios Agropecuarios, S. A. de C. V.;
Parquet de Zacatecas, S. 'A.;
Planta Beneficiadora de Guayaba;
Planta Beneficiadora de Tuna;

Productora Nacional de Durmientes, S. de R. L.;
Productos Forestales de Michoacn, S. de R. L.;
Productos Lcteos Ejdales de San Luis Potos, S. de R. L.;
Promotora Conafrut, S. A.;
Promotora Ejidal. S. A.;
Proveedora de Materiales Nayarit, S. A. de C. V.;
Resinera Ejidal de Michoacn, S. A.;
Sales de Zacatecas, S. A.;
Servicios Agrcolas, S. A.;
Servicios Ejidales, S. A. de C. V.;
Servicios Forestales, S. A.;
Tabacos Aztecas, S. A.;
Tabacos Mexicanos, S. A. de C. V.;
Triplay de Palenque, S. A.;
Unin Turstica Ejidal Gogorrn, S. de R L.;
Viveros de Playas de 'Tijuana, S. A.;
Fideicomiso para el Aprovechamiento de Maderas Utilizables en Uxpanapa, Ver.;
Fideicomiso para el cultivo, mejoramiento e industrializacin del limn;
Fideicomiso para apoyo a la ganadera de los Estados de Sonora y Baja Califor-
nia Norte;
Fideicomiso para el Centro de Investigaciones Agrarias;
Fideicomiso para el Desarrollo Agropecuario de los Nuevos Centros de Poblacin
.Ejidal;
Fideicomiso para el fomento, desarrollo y mejoramiento de la ganadera ejidal
del pas;
Fideicomiso para el sostenimiento del patrimonio indgena del Valle del Mez-
quital;
Fideicomiso para estudios y perforaciones experimentales en el Valle del Vizcano;
Fideicomiso para financiar programas de organizacin y capacitacin campesina;
.Fideicomiso para la formulacin de programas de desarrollo agropecuario de in-
fraestructura rural;
Fideicomiso para indemnizar a colonos y pequeos propietarios afectados por la
perforacin de pozos en Caborca, Son.;
Fideicomiso para la adquisicin de cras hembras de ganado bovino para su
crianza. desarrollo y venta en estado de gestacin a pequeos ganaderos y ejidatarios;
Fideicomiso para la adquisicin de laboratorios y equipos y dems bienes para
la investigacin .., educacin agropecuaria y forestal;
Fideicomiso para la Campaa Nacional contra la Garrapata;
Fideicomiso para la explotacin de la hierba de candelilla;
. Fideicomiso para cubrir gastos que demande el sostenimiento del Instituto Na-
CIonal de Investigaciones Agrcolas;
Fideicomiso para la operacin de la unidad ganadera ejidal "Francisco zarco"
(ames "Hacienda El Ojo");
Fideicomiso para sufragar los costos del Colegio Superior de Agricultura Tropical
COn sede en Crdenas, Tabasco;
Fondo Forestal para cubrir los gastos de forestacin .., reforestacin del pas;
Fondo para el fomento de la ganadera de exportacin, y
Fondo para la Capacitacin Forestal Campesina.
1) El sector que corresponde a la Secretara de Comunicaciones y Transportes

y cuyo Titular ejerced las funciones de Coordinador, se integrar con:
Aeropuertos y Servicios Auxiliares;
Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos;
Comisin Nacional Coordinadora de Puertos;
Ferrocarriles Nacionales de Mxico;
Aeronaves de Mxico, S. A.;
Alquiladora de Casas, S. A de C. V.;
Anuncios en Directorio, S. A.;
Bienes Inmuebles Sullivan, S. A.;
Canalizaciones Mexicanas, S. A.;
Compaa de Telfonos y Bienes Races, S. A.;
Construcciones Telefnicas Mexicanas, S. A;
Construcciones y Canalizaciones, S. A.;
Directorios Profesionales, S. A.;
Editorial Argo'), S. A.;
Ferrocarriles de Chihuahua al Pacfico, S. A. de C. V.;
Ferrocarril del Pacfico, S. A. de C. V.;
Ferrocarril Sonora-Baja California, S. A. de C. V.;
Ferrocarriles Unidos del Sureste, S. A. de C. V.;
Fincas Coahuila, S. A.;
Imprenta Nuevo Mundo, S. A.;
Instalaciones y Supervisin, S. A.;
Impulsora Mexicana de Telecomunicaciones, S. A.;
Inmobiliaria Asociada, S. A.;
Ingeniera, Proyectos y Diseos, S. A.;
Inmobiliaria Aztln, S. A.;
Nacional de Combustibles de Aviacin, S. A.;
Naviera Multinacional del Caribe;
Operadora Mercantil, S. A.;
Publicidad Turstica, S. A;
Radio Aeronutica Mexicana, S. A. de C. V.;
Reconcentraciones Tel, S. A;
Renta de Equipo, S. A.;
Reconstrucciones Telefnicas Mexicanas, S. A.;
Satlite Latinoamericano, S. A.;
Servicios Areos Especiales, S. A. de C. V.;
Servicios de Coches Dormitorios y Conexos, S. A. de C. V.;
Servicios Especializados de Transportacin del Aeropuerto Internacional de la
Ciudad de Mxico, S. A..;
Servicios Portuarios de Acapulco, S. A. de C. v.,
Servicios Portuarios de Francisco 1. Madero, S. A. de C. V.;
Servicios Portuarios de Guaymas, S. A. de C. V.;
Servicios Portuarios del Istmo de Tehuantepec, S. A. de C. V.;
Coatzacoalcos, Ver.;
Servicios Portuarios del Istmo de Tehuantepec, S. A. de C. V.;
Salina Cruz, Oax.:
Servicios Portuarios Lzaro Crdenas, S. A de C. V.;
Servicios Portuarios de Manzanillo, S. A. de C. V.;
Servicios Portuarios y Martimos de Ensenada, S. A. de C. V.;

Servicios Portuarios de Mazatln, S. A. de C. V.;
Servicios Portuarios de Progreso-Yukalpetn, S. 1\. de C. V.;
Servicios y Supervisin, S. A.;
Teleconstructora, S. A.;
Telefnica Nacional, S. A.;
Telfonos de Mxico, S. A.;
Fideicomiso del Fondo Nacional para los Desarrollos Portuarios;
Fideicomiso para Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos;
Fideicomiso para la adquisicin, arrendamiento o transmisin por cualquier otro
ttulo de equipo para servicios portuarios;
Fideicomiso para la adquisicin, venta, arrendamiento y transmisin de equipo
martimo y portuario;
Fideicomiso para la reestructuracin y funcionamiento de las Escuelas Nuticas
de: Mazatln, Sin., Tampico, Tam., y Vera cruz, Ver.;
Fideicomiso para Teleradio Nacional, S. A. Fideicomiso para la adquisicin, ins-
talacin y operacin de estaciones emisoras de radio y televisin;
Fideicomiso para Teleradio Nacional, S. A. Fideicomiso para la adquisicin de
la totalidad de las acciones, y
Fondo Nacional para los Desarrollos Portuarios.
J) El sector que corresponde a la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras

Pblicas y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con:
Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad Rural y de la Vivienda
Popular;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Acapulco, Gro.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Topolobampo, Sin.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Agua Prieta, Son.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Campeche, Camp.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Chetumal, Q. Roo;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad Acua, Coah.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad del Carmen, Camp.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad Hidalgo, Chih.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad Jurez, Chih.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad Miguel Alemn, Tamps.:
Junta Federal de Mejoras Materiales de Coatzacoalcos, Ver.:
Junta Federal de Mejoras Materiales de Comitn, Chis.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Cozumel, Q. Roo;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ensenada, B. c.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Frontera, Tabasco;
Junta Federal de Mejoras Materiales de General Rodrigo M. Quevedo, Chih.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Guadalajara, Jal.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Guaymas, Son.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Isla Mujeres, Q. Roo;
Junta Federal de Mejoras Materiales de La Paz, B. C.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de los Algodones, B. C.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Manzanillo, Col.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Matamoros, Tamps.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Mazatln, Sin.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Mexcali, B. C.;

Junta Federal de Mejoras Materiales de Monterrey. N. L.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Naco, Son.:
Junta Federal de Mejoras Materiales de Nogales. Son.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Nuevo Laredo, Tamps.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ojinaga, Chih.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Piedras Negras. Coah.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Progreso. Yuc.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Puerto ngel, Oax.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Puerto Peasco, Son.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Puerto Vallarta, Ja1.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Reynosa, Tamps.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Salina Cruz. Oax.:
Junta Federal de Mejoras Materiales de San Jos del Cabo, B. C.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de San Luis Ro Colorado. Son.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Santa Rosala, B. C.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Sonota, Son.:
Junta Federal de Mejoras Materiales de T'ampico, Tamps.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Tecate, B. C.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de T'ijuana, B. C.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Torren. Coah.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Tuxpan, Ver.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Veracruz, Ver.;
Compaa Mexicana de Terrenos del Ro Colorado. S. A.;
Jardines del Pedregal de San ngel. S. A.;
Urbanizadora de Tijuana, S. A.;
Fideicomiso Ciudad Industrial Benito Jurez, Pro.;
Fideicomiso Ciudad Industrial de Aguascalientes:
Fideicomiso Ciudad Industrial de Celaya;
Fideicomiso Ciudad Industrial de Linares;
Fideicomiso Ciudad Industrial de Matamoros;
Fideicomiso Ciudad Industrial de Morelia;
Fideicomiso Ciudad Industrial Nueva Tljuana;
Fideicomiso Ciudad Industrial Tizayuca;
Fideicomiso Ciudad Industrial de Villa Hermosa;
Fideicomiso de Desarrollo Habitacional y Turstico de Puerto Vallarta;
Fideicomiso de Puerto Vallarta, Ja1.;
Fideicomiso para cooperar en la solucin de los problemas de las colonias pro-
letarias de Ti juana, B. C.;
letarias de Ciudad Madero, Tamps.;
letarias de Tampico, Tamps.;
letarias de Ciudad j'urez, Chih.; .
Fideicomiso para el desarrollo de 5 nuevos centros de poblacin ejidal. denoJJl1~
nados "Ley Federal de Aguas. 1, 2. 3. 4 Y 5" de Valle de Santo Domingo, B. c..
Fideicomiso para el desarrollo econmico y social de Acapulco, Gro.; .
Fideicomiso para el desarrollo urbano de la Ciudad Lzaro Crdenas. Las Truchas.
Fideicomiso para el estudio y el fomento de conjuntos, parques y ciudades indus-

triales en las entidades federativas;
Fideicomiso (FIDEURBE) para integrar el desarrollo urbano de la ciudad de
Mxico.
Fideicomiso para la adquisicin de reservas territoriales para el desarrollo de
programas habitacionales en los municipios de San Nicols de los Garza, Salinas Vic-
toria y General Escobedo en Nuevo Len;
Fideicomiso para la adquisicin de terrenos ganados al Ro Santa Catarna en
Monterrey, para la construccin del conjunto habitacional "Unidad Constitucin";
Fideicomiso para la Comisin Nacional de Caminos Alimentadores y Aeropistas
(CONACAL) ;
Fideicomiso para la construccin del conjunto habitacional Hroes de Chapulte-
pec, o Campeche N9 1;
Fideicomiso para la construccin del conjunto habitacional "Presidente Kennedy";
Fideicomiso para la construccin de la 2~ etapa del conjunto habitacional "La
Pradera", en terrenos de la ex Hacienda de San Juan de Aragn;
Fideicomiso para la construccin del conjunto de viviendas de la Unidad Cui-
tlhuac;
Fideicomiso para la construccin del conjunto de viviendas Mixcoac-Lomas ,de
Plateros;
Fideicomiso para la construccin del conjunto de viviendas Lindavista-Vallejo;
Fideicomiso para la construccin del conjunto habitacional Loma Hermosa;
Fideicomiso para la Unidad Habitacional San Juan de Aragn;
Fideicomiso para la remodelacin urbana de la Ciudad de Mxico;
Fideicomiso para la urbanizacin y construccin del conjunto urbano "Corazo-
nes de Manzana" en la Unidad Balbuena;
Fideicomiso para rehabilitar regiones del pas afectadas o que en el futuro sufran
las consecuencias de fenmenos fsicos;
Fideicomiso Submetrpoli de Tijuana;
Fideicomiso traslativo de dominio para la enajenacin de los terrenos ganados al
mar en la instalacin del Puerto de Yukalpetn:
Fideicomiso del Fondo de las Habitaciones Populares;
Fomento Metropolitano de Monterrey.
K) El sector que corresponde a la Secretaria de Educacin Pblica y cuyo Titu-
lar ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con:
Centro de Investigaciones Superiores del Instituto Nacional de Antropologa e
Historia;
Centro de Investigacin y de Estudios Avanzados del Instituto Politcnico Na-
cional;
Centro Nacional de Enseanza Tcnica Industrial;
Centro para el Estudio de Medios y Procedimientos Avanzados de la Educacin;
Colegio de Bachilleres;
. Comisin de Operacin y Fomento de Actividades Acadmicas del Instituto Po-
litcnico Nacional;
Comit Administrador del Programa Federal de Construccin de Escuelas;
Consejo Nacional de Fomento Educativo;
Instituto Nacional de Antropologa e Historia;
Instituto Nacional de Astrofsica, ptica y Electrnica;
Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura;
Instituto Nacional del Deporte;

Instituto Nacional Indigenista;
Patronato de Obras e Instalaciones del Instituto Politcnico Nacional;
Comercial Fondo de Cultura, S. A.;
Ediciones F.C.E. Espaa, S. A.;
Encuadernaciones Progreso, S. A.;
Fondo de Cultura Internacional, S. A. de C. V.;
Lito Ediciones Olimpia, S. A.;
Talleres Tipogrficos Nacionales, S. A.;
Adquisicin de la casa NQ 5 de la Plaza de San Jacinto y NQ 10 de la Calle de
la Amargura en Villa Obregn, D. F., destinada a la pinacoteca y sala de lectura
"Isidro Fabela";
Diego Rivera. Crdito para construccin y adaptacin de inmuebles destinados
a museos pblicos;
Fideicomiso Cultural Franz Mayer;
Fideicomiso del legado de David Alfaro Siqueiros en favor del pueblo de Mxico;
Fideicomiso en favor de la Universidad de Nayarit;
Fideicomiso para colaborar en el desarrollo del plan Huicot;
Fideicomiso para elaborar un diccionario del espaol que se habla en Mxico;
Fideicomiso para la adquisicin de embarcaciones, equipos y dems bienes neceo
sarios para la educacin pesquera;
Fideicomiso para el Centro de Estudios Econmicos y Sociales del Tercer Mundo;
Fideicomiso para la elaboracin de una historia de la Revolucin Mexicana;
Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanas;
Fondo para el Desarrollo de los Recursos Humanos.
L) El sector que corresponde a la Secretara de Salubridad y Asistencia y cuyo
Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con:
Centro de Salud "Soledad Orozco de Avila Camacho";
Centro Materno Infantil "General Maximino vila Camacho":
Consejo Nacional de Prevencin de Accidentes;
Hospital de Enfermedades de la Nutricin;
Hospital General "Dr. Manuel Gea Gonzlez";
Hospital Infantil de Mxico;
Hospital Regional de Veracruz;
Instituto Nacional de Cancerologa;
Instituto Nacional de Cardiologa;
Instituto Nacional de Endocrinologa;
Instituto Nacional de Gastroenterologa;
Instituto Nacional de Nefrologa;
Instituto Nacional de Neurologa;
Instituto Nacional de Nutricin;
Instituto Nacional de Oftalmologa;
Patronato del Asilo "Nicols Bravo";
Patronato de la Casa Hogar "Soledad G. de Figaredo", y
Fideicomiso para la entrega de productos a la Institucin Mexicana de Asisten-
cia a la Niez, por venta o arrendamiento de Inmuebles.
M) El sector que corresponde a la Secretara del Trabajo y Previsin Social Y
cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con:
Comisin Nacional de los Salarios Mnimos;

Consejo Nacional para la Cultura y Recreacin de los Trabajadores;
Editorial Popular de los Trabajadores;
Fideicomiso para el Centro de Estudios Histricos y Sociales del Movimiento
Obrero, y
Fondo de Fomento y Garanta para el Consumo de los Trabajadores.
N) El sector que corresponde a la Secretara de la Reforma Agraria y cuyo Ti-
Comisin para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra;
Fideicomiso "Cumbres de Llano Largo", y
Fideicomiso de Baha de Banderas, Nay.
a) El sector que corresponde a la Secretara de Turismo y cuyo Titular ejerce-
r las funciones de Coordinador, se integrar con:
Administracin de Restaurantes y Similares, S. A.;
Farmacia Mara Isabel, S. A.;
Inmobiliaria Hotelera El Presidente-Chapultepec, S. A. de C. V.;
Inversiones Tursticas del Caribe, S. A.;
Nacional Hotelera, S. A.;
Nuevo Hotel Fermont, S. A.;
Operadora de Hoteles, S. A.;
Restaurantes Selectos, S. A.;
Servicios Internacionales de Vehculos Acuticos, S. A. de C. V.;
Fideicomiso Baha de Zihuatanejo;
Fideicomiso Ciudad El Recreo La Paz;
Fideicomiso de los terrenos expropiados a los ejidatarios de Zihuatanejo y Agua
de Correa en el Estado de Guerrero;
Fideicomiso denominado Ciudad Turstica Portuaria Cabo San Lucas;
Fideicomiso ex Convento de Santa Catarina;
Fideicomiso Ixtapa-Zihuatanejo, en el Estado de Guerrero;
Fideicomiso para la construccin y operacin de un hotel escuela en el Estado
de Baja California;
Fideicomiso traslativo de dominio del ex Convento de Santa Catarina, en Oaxa-
ca, Oax., para adaptarlo como hotel;
Fideicomiso turstico de las caletas de Xel-Ha y del Caribe, y
Fondo Nacional de Fomento al Turismo.
P) El sector que corresponde al Departamento de Pesca y cuyo Titular ejercer
las funciones de Coordinador, se integrar con:
Congeladora del Pacfico, S. A.;
Crest Importing Inc.;
Exportadores Asociados, S. A. de C. V.;
Ocean Garden Products, Inc.;
Productos Pesqueros de Isla de Cedros, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Matancitas, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros del Pacfico, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros Santa Isabel, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros Atn-Mex, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Alvarado, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Baha de Tortugas, S. A. de C. V.;

Productos Pesqueros de Escuinapa, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Guaymas, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de La Paz, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Mazatln, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Michoacn, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Salina Cruz, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Sinaloa, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Yukalpetn, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros Mexicanos, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros Peninsular, S. A. de C. V.;
Refrigeradora de Tepepan, S. A. de C. V.;
Fideicomiso Conjunto Industrial Pesquero de Guaymas;
Fondo Nacional de Fomento de Sociedades Cooperativas Pesqueras;
Fideicomiso para cubrir gastos de la Comisin Nacional Consultiva de Pesca;
Fideicomiso para el Desarrollo de la Fauna Acutica;
Fideicomiso para la prevencin y control de las aguas y el desarrollo de la Fauna
Acutica;
Fideicomiso para los Distritos de Acuacultura, y
Fideicomiso nico para el Desarrollo de la Flora y Fauna Acuticas.
Q) El sector que corresponde al Departamento del Distrito Federal y cuyo Ti-
Caja de Previsin de la Polica del Distrito Federal;
Caja de Previsin de los Trabajadores a Lista de Raya en el Distrito Federal;
Industrial de Abastos;
Servicios de Transportes Elctricos del Distrito Federal, y Sistema de Transporte
Colectivo.
Artculo 29 Corresponder al Coordinador de cada sector:
a) Planear, coordinar y evaluar la operacin de las entidades que este Acuerde
agrupa en el sector correspondiente en los trminos de la Ley Orgnica de la Admi-
b) Orientar y coordinar la planeacn, programacin, presupuestacin, control
y evaluacin del gasto de las entidades listadas en el sector respectivo. Para est~
efecto presentar a la Secretara de Programacin y Presupuesto, con su conformi-
dad, los proyectos de presupuesto anual de las entidades mencionadas, en los tr-
minos de los artculos 69, 17 Y 21 de la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Pblico Federal.
e) Presentar ante la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, debidamente
aprobados por la Secretara de Programacin y Presupuesto, los proyectos Y progra-
mas de actividades de las entidades del sector correspondiente que requieran de
financiamiento para su realizacin, en los trminos del artculo 29 de la Ley General
de Deuda Pblica.
d) Vigilar la utilizacin de los recursos provenientes de financiamientos autori-
zados a las entidades del sector respectivo, con la intervencin que en su caso co-
rresponda a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico conforme a las disposiciones
de la Ley General de Deuda Pblica.
e) Vigilar el cumplimiento de los presupuestos y programas anuales de opera-
cin, revisar las instalaciones y servicios auxiliares e inspeccionar los sistemas y pro-
cedimientos de trabajo y produccin de las entidades listadas en el sector que ro-

rresponda.
f) Someter a la consideracin del Ejecutivo Federal las medidas administrativas
que se requieran para instrumentar la coordinacin de las entidades agrupadas en
el sector respectivo.
Artculo ~Q El cumplimiento de las obligaciones que a las entidades de la admi-
nistracin paraestatal imponen la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Fe-
deral y este Acuerdo. no implica la modificacin de su personalidad jurdica o del
patrimonio de las mismas, ni afecta las relaciones con sus trabajadores o con terceros.
Artculo 4Q La Secretara de Programacin y Presupuesto, a propuesta o previa
opinin del Coordinador del sector correspondiente, someter a la consideracin del
Ejecutivo Federal:
A) La modificacin de la estructura y bases de organizacin y operacin de las
entidades de cada sector, siempre que se requiera para el mejor desempeo de sus
funciones, el cumplimiento de sus fines o la ms eficaz coordinacin de sus activi-
dades. y
B) La iniciativa para fusionar o disolver y liquidar las entidades agrupadas en
cada sector que no cumplan sus fines u objeto social, o cuyo funcionamiento no
sea ya conveniente desde el punto de vista de la economa nacional o del inters
pblico.
TRANSITORIO
Posteriormente 14 lista anterior de Organismos fue adicionada en los siguientes

trminos:
Acuerdo por el que se agregan a los sectores a que se refiere el artculo l?

del Acuerdo Presidencial del 14 de enero del presente ao, publicado en el
Diario Oficial de la Federacin el 17 del mismo mes, las entidades de la
Administracin Pblica paraestatal que se sealan: D. O. F" del 12 de mayo
de 1977:
CONSIDERANDO
Que con fecha 13 de enero del presente afio el Ejecutivo Federal expidi el
acuerdo que aparece publicado en el Diario Oficial de la Federacin correspondiente
al da 17 del mismo mes, por el que se dispuso el agrupamiento de las entidades
de la Administracin Pblica Paraestatal por sectores, a efecto de que sus relaciones
con el Gobierno Federal se realicen a travs de la Secretara de Estado o Depar-
tamento Administrativo correspondiente.
Que la experiencia recogida en la aplicacin del acuerdo a que se refiere el
prrafo anterior sugiere la conveniencia de llevar a cabo un reacomodo O adicin
respecto a determinadas entidades y, al mismo tiempo corregir algunas deficiencias
observadas.
Que la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal comprende dentro
de la Administracin Pblica Paraestatal a las empresas de participacin estatal mi-
noritaria, y previene que la vigilancia de la participacin estatal quedar a cargo
de un comisario que ser designado por el Secretario de Estado o Jefe del Depar-
tamento Administrativo encargado de la coordinacin del sector correspondiente lo

que plantea la necesidad de sealar a qu sector pertenece cada una de dichas
empresas de participacin estatal minoritaria; he tenido a bien expedir el siguiente
ACUERDO
Primero. Se agregan a los sectores a que se refiere el artculo 19 del acuerdo

presidencial del 13 de enero del presente ao, las entidades de la Administracin
Pblica Paraestatal que enseguida se expresan:
Artculo 1Q
A) ...
Estudios Amrica, S. A.
Centro de Investigaciones para la Integracin Social.
Fideicomiso para Promotora Cinematogrfica Mexicana, S. A.
Fideicomiso relativo a Cineteca Nacional.
D) ..
Banco de Colima, S. A.
Banco de Coahuila, S. A.
Banco Industrial de Jalisco, S. A.
Edificio Cook, S. C.
Inmuebles FINASA, S. A.
Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnolgicas, A. C.
Fideicomiso El Palomar, Ciudad Turstica.
Fideicomiso para la emisin de certificados de participacin ordinarios amortiza-
bles, denominados "Petrobonos",
Fideicomiso para el Cobro de Crditos y Venta de Bienes del Banco de la Pro-
piedad y la Industria Textil, S. A.
Fideicomiso para otorgar un crdito a Inmobiliaria y Comercial Bustamante. S. A.
(INCOBUSA) .
Fideicomiso Puerto Madero Tapachula, Chis., Recuperacin de la Inversin Fe-
deral.
F)
Compaa Nacional Explotadora de Asbestos, S. A.
Industria Petroqumica Nacional, S. A.
Inmobiliaria Tochel, S. A. de C. V.
Manufacturera Mexicana de Partes de Automviles, S. A.
Maurimex, S. A.
Mecamex, S. A.
Mecnica Falk, S. A. de C. V.
Minerales Mexicanos Mayaqu, S. A. de C. V.
Minerales Submarinos Mexicanos, S. A.
Sociedad Cooperativa de Ejidatarios, Obreros y Empleados del Ingenio Emiliano
Zapata, S. C. de P. E. Y R. S.
Tereftalatos Mexicanos, S. A.
Fideicomiso para el Fomento Vocacional de la carrera de Ingeniero de Minas.
G) ...
Impulsora del Pequeo Comercio, S. A. de C. V.
Interport, S. A. de C. V.
Fideicomiso Centro Cvico y Comercial Mexicali.
B) ...
Productora Nacional de Biolgicos Veterinarios.
Agroplstco de Baja California, S. de R. L.
Productos de Maderas Finas, S. A.
1) ...
Junta Directiva de los Puertos Libres Mexicanos.
Puentes Internacionales, S. A.
Fideicomiso a favor de Radio Aeronutica Mexicana, S. A. de C. V.
Fideicomiso Traslativo de Dominio para la Enajenacin de los Terrenos ganados
al mar en la instalacin del Puerto de Yukalpetn.
J) ..
INCOBUSA, S. A. de C. V.
Terrenos Recreo, S. A.
Servicios y Mantenimiento, S. A.
Fideicomiso Balneario de Agua Hedionda.
Fideicomiso Ciudad Industrial Framboyn.
Fideicomiso Ciudad Industrial Los Belenes.
Fideicomiso Ciudad Industrial Mrida.
Fideicomiso Ciudad Industrial Ocotln,
Fideicomiso Conjunto Habitacional Benito Jurez en Aguascalientes, Ags.
Fideicomiso Conjunto Habitacional Expropiacin Petrolera en Morela, Mich.
Fideicomiso Conjunto Habitacional General Francisco Naranjo en Monterrey,
N.L.
Fideicomiso Conjunto Habitacional Lomas de Valle Verde en Ensenada, B. C.
Fideicomiso Conjunto Habitacional Sahuaro en Hermosillo, Son.
Fideicomiso Industrial Durango.
Fideicomiso para la construccin de la Ciudad Industrial Nayarita.
Fideicomiso para la venta de lotes de terrenos colindantes del brazo del Ro
Silao en el tramo que atraviesa Irapuato, Gto.
Fideicomiso Tequesquitengo-FONAFE.
Fideicomiso Rodolfo Snchez Taboada, Conjunto Habitacional Las Plazas en Ti-
.i llana, B. C.
Fideicomiso Tehuixtla, Morelos-INDECO.
K) '"
Agencia Literaria, S. A.
Audiovisual Fondo de Cultura, S. A.
Bibliotecas Mexicanas, A. C.
Colegio de Mxico, A. C.
Distribuidora Nacional de Cultura Econmica, S. A. de C. V.
Fondo de Informacin y Computacin, S. A. de C. V.
Inmobiliaria Fondo de Cultura Econmica, S. A.
Fondo de Cultura Econmica.
Fondo Editorial de la Plstica Mexicana.

Fondo para el Desarrollo de la Danza Popular Mexicana.
L) '"
Centro Mexicano de Estudios en Farmacodependencia,
M) ...
Fideicomiso para el Centro Nacional de Productividad-ARMO.
N) ...
Nuevo Vallarta, S. A. de C. V.
O) '"
Comisin Coordinadora para el Desarrollo Turstico del Golfo de California.
Inmobiliaria Hotelera, S. A.
Promotora de Productos y Servicios para las empresas de Turismo Popular de
Nayarit, S. A. de C. V.
Recromex, S. A. de C. V.
Segundo. Se retiran de los sectores a que se refiere el Artculo 19 del acuerdo

presidencial del 13 de enero del presente ao, las entidades que a continuacin se
expresan:
Articulo 19
D) .. ,
Banco Internacional de Fomento Urbano, S. A.
Financiera de las Industrias de Transformacin, S. A.
Nuevo Vallarta, S. A. de C. V.
Fideicomiso constituido con el importe de un legado del seor Eduardo Omarini.
Fideicomiso para Promotora Cinematogrfica Mexicana, S. A.
E) ...
Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral del Istmo de Tehua~tepec.
Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral de la Pennsula de Baja Ca-
lifornia.
F) ..
Productora Nacional de Biolgicos Veterinarios.
Celulsicos Centauro, S. A. de C. V.
Electrometalurgia de Veracruz, S. A. de C. V.
Ingenio El Naranjo. S. A.
Ingenio Tambaca, S. A.
Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnolgicas, A. C.
Oerlikon Italiana de Mxico, S. A.
Swecomex, S. A.
Fideicomiso para la construccin de la ciudad Industrial Nayarita.
Fideicomiso para reconstruccin Fbrica Textil San Jos de Etla.
G) ...
Comercial Mexicana, S. A. de C. V.
H) '"
Colegio de Postgraduados,
Colegio Superior de Agricultura Tropical con sede en Crdenas, Tab.
Impulsora La Forestal. S. de R. L. de 1. P. Y C. V.
Fideicomiso para el desarrollo agropecuario de los nuevos Centros de Poblacin
Ejidal.
1) ...
Fideicomiso del Fondo N acional para los Desarrollos Portuarios.
J) . -.
Fideicomiso de Desarrollo Habitacional y Turstico de Puerto Vallarta.
Fideicomiso Traslativo de Dominio para la enajenacin de los terrenos ganados
al mar en la instalacin del Puerto de Yukalpetn,
K) ._.
Fideicomiso Cultural Franz Mayer.
Fideicomiso para el Centro de Estudios Econmicos y Sociales del Tercer Mundo.
O) ...
Fideicomiso Ex-Convento de Santa Catarina.
P) '"
Fideicomiso Conjunto Industrial Pesquero de Guayrnu.
Fideicomiso para el Desarrollo de la Fauna Acutica.
Fideicomiso para los Distritos en Acuacultura.
Tercero. Se adiciona el acuerdo presidencial del llJ de enero del presente ao

con el siguiente artculo 59:
Artculo 59 Para los efectos del segundo prrafo del Artculo 48 de la Ley Org-
nica de la Administracin Pblica Federal, las siguientes empresas de participacin
estatal minoritaria quedarn incluidas dentro de los sectores que enseguida se meno
cionan:
A) Secretara de Hacienda y Crdito Pblico:

Banco de Puebla, S. A.
Financiera de las Industrias de Transformacin, S. A.
Banco Refaccionario de Jalisco, S. A.
B) Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial:
Altos Hornos de Centroamrica, S. A.
Asesora Tcnica Industrial, S. A. de C. V.
Azufrera Limonta, S. A. de C. V.
Azufres Moralar, S. A. de C. V.
Bolsas de Papel Guadalajara, S. A.
Bolsas y Artculos de Papel, S. A.
Borg and Beck de Mxico. S. A.
Celulsicos Centauro, S. A. de C. V.
Cementos Anhuac del Golfo, S. A.
Ceres Ecolgica de Mxico, S. A. de C. V.
Ciclo Qumica, S. A.
Cobre de Mxico, S. A.
Consorcio Manufacturero, S. A.
Compaa Cuprfera La Verde, S. A.
Compaa Industrial y Comercial Americana, S. A.
Compaa Minera Autln, S. A. de C. V.
Compaa Minera de Cananea, S. A.
Compaa Minera Nacozari, S. A.
Electrometalurgia de Veracruz, S. A. de C. V.
Envases Generales Continental de Mxico, S. A.
Explomn, S. A. de C. V.
Glicoles Mexicanos de Tehuantepec, S. A. de C. V.
Impulsora Minera de Angangueo, S. A. de C. V.
Industria de Telecomunicacin, S. A.
Inmobiliaria de Hierro y Acero, S. A.
Inmobiliaria Guardiana, S. A.
Cigarros La Tabacalera Mexicana, S. A.
Materias Primas Anhuac del Golfo, S. A.
Metalrgica Almena, S. A.
Mexicana de Cobre, S. A.
Minera Lampazos, S. A. de C. V.
Nacional de Instrumental Mdico, S. A.
Poliestireno y Derivados, S. A. de C. V.
Productora Qumica de Jalisco, S. A.
Promotora de Papel Peridico, S. A. de C. V.
Oerlikon Italiana de Mxico, S. A.
Qumica Fluor, S. A.
Swecomex, S. A.
Refractarios Mexicanos, S. A.
Renault Mexicana, S. A. de C. V.
Tubacero, S. A.
D) Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos:
Cales Ejidales de Santa Luca del Camino, S. de R. L.
Mezcal Santiago, S. A.
Alimentos del Fuerte, S. A. de C. V.
Alimentos Tor, S. A.
Impulsora La Forestal, S. de R. L. de I. P. Y C. V.
E) Secretara de Comunicaciones y Transportes:
Aeronaves del Centro, S. A. de C. V.
Aeronaves del Este, S. A. de C. V.
Aeronaves del Norte, S. A. de C. V.
Aeronaves del Oeste, S. A. de C. V.
Aeronaves del Sur, S. A. de C. V.
Transportacin Martima Mexicana, S. A.
F) Secretara de Turismo:
Agencia de Viajes Rutas del Mayab, S. A.
Impulsora de Empresas Tursticas, S. A. de C. V.
DERECHO ADMINISTRATIVO ()37
G) Departamento de Pesca:
Distribuidora Pesquera EjidaI, S. A.
15. OBLIGACIONES DE LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
De acuerdo con el artculo 8 de la ley de control, los organismos descen-

tralizados y empresas de participacin estatal estn obligados:
"l. Inscribirse, dentro de los 30 das siguientes a la fecha de su constitu-
cin, en el Registro de organismos descentralizados y empresas de parti-
cipacin estatal, que llevar la Secretara del Patrimonio Nacional y a comu-
nicarle, dentro del mismo plazo, las modificaciones o reformas que afecten
su estructura;
"H. Presentar oportunamente a la Secretara del Patrimonio Nacional sus
presupuestos y programas anuales de operacin;
"IlI. Presentar a la Secretara' del Patrimonio Nacional sus estados fi-
nancieros mensuales y anuales;
"IV. Dar las facilidades necesarias para que la Secretara del Patrimonio
Nacional conozca, investigue, revise y verifique, sin limitacin alguna, la
contabilidad, actas, libros, registros, documentos, sistemas y procedimientos
de trabajo y produccin y, en general, la total operacin que se relacione
directa o indirectamente con los fines u objetos del organismo o empresa; y
"V. Organizar sus sistemas de contabilidad, control y auditora internos
de acuerdo con las disposiciones que dicte la Secretara del Patrimonio N a-
cional en los trminos de la fraccin 1 del artculo 7 Q. "
Estas facultades como hemos visto, ya no corresponden a la Secretara del
Patrimonio, la cual ha cambiado de denominacin, pasando las citadas facul-
tades a las dependencias que hemos mencionado con anterioridad de acuerdo
con la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal, y en particular
al artculo 5 transitorio de la misma.
16. RESPONSABILIDADES DE LOS FUNCIONARIOS DE LOS ORGANISMOS

DESCENTRALIZADOS
Vamos a referirnos a la aplicacin de la Ley de Responsabilidades de los

Funcionarios y Empleados de la Federacin, del Distrito y Territorios Fede-
rales y de los Altos Funcionarios de los Estados, a los funcionarios de los
organismos descentralizados.
oc El artculo 111 de la ley de referencia, ordena en su prrafo segundo:
~ern aplicables las disposiciones contenidas en este captulo a los funciona-
nos y empleados de los organismos pblicos descentralizados, cuando aqullos
sean designados por el Ejecutivo Federal o a proposicin del mismo."
~a. ley para el control de los organismos descentralizados y empresas de
partICIpacin estatal citada, dispone en su artculo 23: "De las violaciones
de este captulo de la ley sern responsables los directores, presidentes, ge-
rentes o funcionarios que hagan sus veces, los miembros del consejo de admi-
nistracin, junta directiva u rgano equivalente y el personal de vigilancia
de los organismos y empresas."
17. VENTAJAS E INCONVENIENTES DEL RGIMEN DE LA DESCENTRALIZACIN

ADMINISTRATIVA
La descentralizacin forma parte del sistema moderno de instituciones

polticas, gobernadas por los ms recientes principios de derecho constitucio-
nal y administrativo.w
Este tipo de instituciones descarga al poder pblico de muy pesadas fun-
ciones que pueden manejarse bajo procedimientos tcnicos muy eficaces e
idneos y sin los inconvenientes de la accin burocrtica centralizada.
El presupuesto de estos organismos requiere normas de accin diferente
a los del presupuesto general de la Federacin. La especializacin del presu-
puesto ofrece ventajas en beneficio de la institucin y de los usuarios del
servicio.
La descentralizacin por regin responde a una forma democrtica en
la que las poblaciones tienen una ngerencia determinante, ya que entrega
el gobierno de la institucin a los propios gobernados, que libremente pue
den seleccionar los mejores elementos, el ms apegado a la regin y el que
les ofrezca la mayor seguridad. Se piensa que los vnculos afectivos de los
propios vecinos, representan un estmulo para la realizacin de una obra
social. Tambin se toman en cuenta las formas tcnicas apropiadas para
realizar una poltica urbana, o de principios que se comprenden bajo la
denominacin.
La descentralizacin por servicio responde al ideal de la poca dominada.
por principios tcnico-cientficos.w . .
La descentralizacin por servicio atiende a la naturaleza tcnica del mis-
mo, que exige un organismo autnomo dotado de personalidad jurdica y un
patrimonio propio, sobre estas bases:
l. Es caracterstico de este rgimen un orden jurdico especial que de-
termine la organizacin y funcionamiento de una institucin en la cual se
pretende reducir sus relaciones jerrquicas con el poder central. .
2. Debe el organismo descentralizado procurarse los recursos necesanos
para la realizacin de sus fines y tener el derecho de financiarlos.
3. La personalidad y el patrimonio de las instituciones descentralizadas
no constituye un elemento diferenciador de las instituciones centralizadas, ya
que en ellas existe uno y otro elemento necesario, pero no exclusivo.
Autonoma tcnica no es independencia, porque el Estado refleja sUS
18 Bernardin Claudio y otros. Liberalisme, tradicionalisme, descentralisation- Lib. Ar'

mand Colin. 1952.
19 Delgado Moreno, Juan. "La promocin de empresas estatales, Contabilidad Y ad
ministracin." Rev. Fac. Comercio. UNAM. nm. 13, 1959, pg. 45.
vnculos con esos organismos, pero se reserva la tutela administrativa con

medios eficaces de control para mantener la unidad poltica.
Estos medios son: facultad que tiene el Poder Legislativo de modificar la
ley respectiva; nombramiento de consejeros, directores, gerentes, personal
tcnico superior, control de sus presupuestos, revisin de su accin econ-
mica. El veto que tiene el poder central, permite que las instituciones des-
centralizadas no se aparten de la poltica general del pas y del principio de
legalidad.
De una manera general, .para que opere integralmente la descentraliza-
cin administrativa se requiere que la autonoma orgnica vaya acompaada
de la autonoma tcnica.
La descentralizacin administrativa fracciona el poder del Estado y de-
bilita la accin del Poder Ejecutivo, con instituciones que, relativamente,
salen de su rbita.
El sistema presupuestal de estos organismos rompe la unidad con el pre-
supuesto general de la nacin, creando un sistema de difcil control, que es-
capa a la accin revisora del Poder Legislativo y se realiza imperfectamente
por los rganos financieros del gobierno federal. Han sido frecuentes los des-
pilfarros y abusos de los consejos de administracin haciendo inversiones in-
debidas, sufriendo la accin de la poltica, repartiendo indebidos sobresuelo
dos, gratificaciones y gastos innecesarios, que han obligado al Presidente a
crear sistemas nuevos de control.w
Resumiendo la discusin de este problema, podemos citar que los incon-
venientes ms graves de la descentralizacin, se concentran en sus problemas
econmicos.
a) Rompe la unidad de la idea de personalidad, patrimonio y presu-
puesto del Estado.
b) Destruye lo que Duez llama, la sinceridad y la claridad del presu-
puesto.
e) Estimula los despilfarros con la intromisin de criterios polticos.
d) Plantea el delicado control de su presupuesto, tanto por el gobierno
federal, como por el Poder Legislativo.
e) El rgimen descentralizado es propio para aquellos pases que tienen
una buena organizacin en materia financiera.
1) La multiplicacin de los organismos descentralizados destruye la uni-
dad del Estado.
. g) Los pases que no tienen desarrollo cultural adecuado viven de la
ficcin del descentralismo, es decir, se crean instituciones descentralizadas,
para cubrir una fuerte centralizacin administrativa.
h) El abuso del descentralismo conduce a la Administracin pblica por
caminos de desorden e inmoralidad.
Las ventajas que se sealan a la descentralizacin son las siguientes:
a) Desde luego responde a un ideal tcnico y cientfico. La necesidad.
2() Por acuerdo presidencial se limitaron las gratificaciones anuales.

de manejar determinados asuntos con la experiencia de los conocimientos

tcnicos modernos.
b) La organizacin burocrtica centralizada no est lo suficientemente
preparada para los nuevos derroteros de la Administracin pblica.
e) Mantener un rgimen burocrtico insuficiente, es retardar o retrasar
el adelanto de una nacin.
d) Un presupuesto especial debidamente revisado y vigilado por el poder
central, permite una adecuada inversin de sus elementos econmicos.
e) Un organismo descentralizado permite el manejo de un sistema de
crdito apropiado a su organizacin.
/) Se mantiene la confianza del pblico.
g) El derecho administrativo tiene sus propios principios, por lo que no
se tienen que repetir las doctrinas civilistas propias para el manejo de in-
tereses particulares e impropia para las instituciones en las que est vivamen-
te interesada la sociedad.
h) El poder para comercializar e industrializar ciertas actividades que
estn en manos de los particulares, es propio de los tiempos que corren. El
Estado procura aprovechar la experiencia de la iniciativa privada, sin una
excesiva intervencin. Vivimos una poca de transicin que debe ser mane-
jada con una poltica de acuerdo con las circunstancias del momento. Los
estadistas deben medir el alcance de la poltica econmica del Estado, pen-
sando siempre que no tienen derecho a comprometer el porvenir de un
pueblo.
No todas las materias deben ser objeto de descentralizacin. Las materias
que corresponden a las Secretaras y Departamentos de Estado se entorpece-
ran si se desarrollan en organismos descentralizados. Por ejemplo, la Secre-
tara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas acta de acuerdo con U?
programa general vial, planeado convenientemente con la colaboracin de di-
versos rganos del poder pblico. Descentralizar el servicio equivale a retar-
dar el programa de caminos. Por otra parte, estas instituciones centralizadas
se pueden valer de instituciones descentralizadas para ciertos o determinados
propsitos como el organismo descentralizado denominado "Caminos y Puen-
tes Federales de Ingresos", que es un medio para que los ciudadanos contri-
buyan con cuotas o peajes, que reintegren la inversin de las obras y estimu-
len la construccin de otras, dispongan del crdito pblico y privado y acten
con cierta libertad administrativa.
CAPTULO II
FORMAS QUE REVISTE LA DESCENTRALIZACIN

ADMINISTRATIVA POR SERVICIO
SECCIN PRIMERA. Los establecimientos pblicos en la legislacin mexi-

cana.-l. La descentralizacin administrativa por servicio en la legis-
lacin mexicana.-2. Estudio general de los establecimientos pblicos.
SECCIN SEGUNDA. Las comisiones y corporaciones administrativas aur-
nomas.-3. Concepto de comisiones administradvas.-4. Naturaleza jur-
dica de las comisiones administrativas.-5. Las principales comisiones en
el derecho administrativo mexicano.-6. Comisiones y corporaciones en el
derecho norteamercano.e-Ssccrx TERCERA. Las instituciones nacionales
de crdito.-7. Concepto de institucin nacional de crdto.s-B. Antece-
dentes de las instituciones nacionales de crdito.-9. Fundamenos cons-
titucionales de las instituciones nacionales de crdio.-IO. Formas de
organizacin de las instituciones nacionales de crdito.-ll. Integracin
del patrimonio de las instituciones nacionales de crdito.e-I 2. Las actuales
instituciones nacionales de crdito.-13. Las instituciones nacionales de
crdito son instituciones descentralizadas o empresas de participacin
estatals-Seccr CUARTA. Los institutos, instituciones, consejos, compa-
as, comits, laboratorios, productoras, productos, industrias, patronatos,
juntas, fondos, patrimonios, fundaciones, uniones, direcciones, hospitales,
fideicomisos.-14. Origen y naturaleza.
SECCIN PRIMERA
LOS ESTABLECIMIENTOS PBLICOS EN LA LEGISLACIN

MEXICANA
1. LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA POR SERVICIO EN LA LEGISLACIN

MEXICANA
La materia de la descentralizacin administrativa se ha venido desarrollando en

nuestro pas en una forma. irregular y sin la unidad de un sistema doctrinal o
legislativo. La falta de un texto expreso en la Constitucin origina estos problemas
en su consideracin inicial. Esta multiplicidad de instituciones responden a vara-
dos propsitos y a legislaciones de origen diverso a nuestra legislacin, que forman
Un cuadro irregular de organizacin administrativa.
641
41
La legislacin mexicana emplea denominaciones muy variadas para las institu-

ciones descentralizadas. Esto se debe al origen de esas formas de organizacin, que
responden a diversas legislaciones extranjeras. En el segundo cuarto de este siglo,
que llamaremos el auge de las instituciones descentralizadas, el legislador mexicano
tuvo que inspirarse en esas fuentes para crear las instituciones descentralizadas por
servicio, pero por razones lgicas, las instituciones sufrieron las naturales transfor-
maciones que exiga nuestra vida social.
Las diversas denominaciones empleadas por nuestra legislacin, que deben pasar
por el tamiz de una crtica juiciosa que las defina, son las siguientes:
Seccin l. Los establecimientos pblicos como el Ingenio del Mante.
II. Las comisiones y corporaciones;
III. Las instituciones nacionales de crdito;
IV. Los institutos, patronatos, juntas, fondos, patrimonios y fundacio-
" nes, etc.
Adems en los siguientes captulos de este ttulo haremos referencia a otras
instituciones:
Cap. V. La empresa pblica en Mxico;
Cap. VI. El fideicomiso estatal;
Cap. VII. Las empresas e instituciones privadas de inters pblico.
El artculo 45 de la Ley Orgnica expresa: ..... cualquiera que sea la forma o
estructura legal que adopten".
Pueden verse los acuerdos presidenciales anteriormente citados, de fecha: D. O. F.,
del 17 de enero de 1977; y D. O. F., del 12 de mayo del mismo ao, contienen las
listas de los organismos que componen el sector pcraestatal.
2. ESTUDIO GENERAL DE LOS ESTABLECIMIENTOS PBLICOS
'. Los establecimientos pblicos forman una organizacin descentralizada que p~

viene del derecho administrativo francs, de su legislacin y de su jurispnlden~~.
No debe confundirse el establecimiento pblico con el establecimiento de uuh
dad pblica. El primero se estructura en el mbito del Estado y se rige por normas
de derecho pblico, en tanto que el segundo' se regula por la accin particular,
dentro del derecho privado, aunque, en ocasiones, se sujete a las determinaciones de
una ley especial.
El establecimiento pblico, dice Waline 1 es siempre una persona moral, ~r
consiguiente, un centro de intereses jurdicamente protegidos; tiene un patrimonio
afectado a un fin determinado, y administrado segn las disposiciones del texto legal
o reglamentario que lo ha organizado.
Hay instituciones que llenan una finalidad social, como una crcel, que no son
establecimientos pblicos. Una universidad regulada por su propia organizacin ju-
rdica es un establecimiento pblico.
Debemos insistir en que no debe confundirse el establecimiento pblico con el
establecimiento de utilidad pblica, pues este ltimo se organiza de acuerdo con
los intereses particulares, a los cuales la ley tiene inters en proteger y fomentar.
1 Maree) Waline. ob, cit., pg. %27.

como una fundacin de asistencia privada, o un instituto particular artstico que

concentra valiosas colecciones de obras de arte, en los cuales la ley no hace sino
respetar la voluntad de los fundadores y suplindola siempre en la misma intencin
de sus autores.s
Es notoria la influencia del Derecho francs en la creacin de nuestros estable-
Cimientos pblicos, si bien, en los ltimos tiempos, nos hemos apartado de la doctrina
francesa para seguir otros derroteros.
El artculo 18, fraccin H, del Cdigo Civil del 31 de mano de 1884, aluda a
las asociaciones o corporaciones temporales o perpetuas con algn fin o por algn
motivo de utilidad pblica, o de utilidad pblica particular, juntamente. Los aro
tculos 39 y 40 agregan: Ninguna asociacin o corporacin tiene entidad jurdica
si no est legalmente autorizada o permitida. Las asociaciones o corporaciones que
gozan de entidad jurdica, pueden ejercer todos los derechos civiles relativos a los
intereses legtimos de su instituto. Estos artculos corresponden a los Arts. 43, 44,
Y 45 del cdigo civil de 1870.
Por lo que se refiere al vigente cdigo civil del 30 de agosto de 1928 para el
Distrito Federal, el artculo 25, fracciones n y VI aluden a las dems corporacio-
nes de carcter pblico reconocidas por la ley; y a las asociaciones distintas de las
enumeradas que se propongan fines polticos, cientficos, artsticos, de recreo o cual-
quiera otro fin lcito, siempre que no fueren desconocidas por la ley. Artculo 26.
Las personas morales obran y se obligan por medio de los rganos que las repre
sentarn sea por disposicin de la ley o conforme a las disposiciones relativas de sus
escrituras constitutivas y de sus estatutos. Artculo 28. Las personas morales se regirn
por las leyes correspondientes, por su escritura constitutiva y por sus estatutos.
Otros preceptos del cdigo civil para el Distrito Federal, aluden a los establec-
mientos pblicos, tal es el caso, por va de ejemplo, del artculo 1329: "La herencia
o legado que se deje' a un establecimiento pblico, imponindole algn gravamen o
bajo alguna condicin, slo sern vlidos si el gobierno los aprueba."
Desde que las instituciones jurdicas francesas comenzaron a tener una mayor
influencia en el desarrollo de nuestro derecho administrativo, una de las ideas que
tom mayor importancia fue la del establecimiento pblico. Diversas leyes admi-
nistrativas aluden a estas instituciones. Debemos, por lo tanto, ocurrir a la doctrina
de su origen para caracterizarlas en relacin con nuestras leyes.
No es la doctrina muy precisa para caracterizar a los establecimientos pblicos,
ya que la legislacin no tiene una definicin de ellos, y el concepto ha sido cons-
truido por la jurisprudencia. Se citan como obras importantes las de M. Flutre a
y M. Drago:'
El punto de pattida es que el establecimiento pblico siempre es un mieto de
derecho pblico, que se beneficia de las prerrogativas de las personas administra-
tivas, debiendo distinguirse de las personas jurdicas pblicas en la descentralizacin
por regin.
Siguiendo al propio Waline, veremos en qu coinciden y en qu se diferencian
el sistema francs r el que regula nuestras leyes. El establecimiento pblico se
beneficia de las prerrogativas reservadas a las personas de derecho administrativo:
2 Ren Cnnois. La notian d'tablissement public en droit administratif franrais. Pa-

riso Lib. Gen. Droit.et Jur. 1959. 1 v. 244 pgs.
8 M. Flutliel enai sur l4 notian4'tablissement publico Th. Lyon. 1~5 .
M. Drago. Les crlses tk l4 notion d'tablissement publi. Th. Pars. Lyon.
a) Sus fondos tienen el carcter de ingresos pblicos, disponen de personalidad

jurdica y de un patrimonio propio.
b) Estos bienes no son susceptibles de vas de ejecucin forzada. En nuestro
derecho las instituciones descentralizadas responden ante los Tribunales Federales,
Juntas Federales de Conciliacin, Juntas Federales de Conciliacin y Arbitraje y
en ocasiones ante el Tribunal Fiscal de la Federacin. Las decisiones de los jueces
y magistrados se ejecutan en los trminos de su propia legislacin.
c) Las obras ejecutadas por cuenta del establecimiento pblico son obras p-
blicas y deben regirse por el artculo 134 de la Constitucin y su propia legislacin.
d) Los establecimientos pblicos gozan de diversas ventajas de carcter fiscal.
e) Estn sometidos a una tutela administrativa ms estricta que las personas
de derecho privado. Debe, sin embargo, atenerse a su ley, pues en unos casos se
seala un rgimen de plena autonoma como en el caso de la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico. La ley de organizaciones descentralizadas no se aplica de
acuerdo con el artculo 1'l.
f) Finalmente, el rgimen jurdico del establecimiento pblico seala sus rga
nos, sus funciones y finalidades, su rgimen econmico y financiero y principalmen-
te sus relaciones con el poder central, que se caracterizan por la eliminacin de los
principales poderes del rgimen centralizado, quedando como ms importante, el
de vigilancia que asumen las Secretaras de Estado.
No debe confundirse el establecimiento pblico con las empresas o sociedades
de economa mixta. La intervencin del Estado obedece en ambos casos a prop-
sitos diferentes. Los establecimientos pblicos son sujetos de derecho pblico; las
empresas de economa mixta son empresas de derecho privado. En los primeros
el Estado realiza finalidades pblicas ligadas con sus prerrogativas. En las segundas,
son actividades de particulares que el Estado considera necesario estimular, bajo
la forma de aportacin de capital, crditos, subsidios, prerrogativas, que en muchos
casos lo obligan a asegurar, participando en la organizacin de la empresa privada,
que por esta sola circunstancia no pierde su carcter.
Paul Duez y Guy Debeyre resumen la necesidad de los establecimientos pblicos
en estos trminos: 5
"1. El procedimiento del' establecimiento pblico permite descongestionar a la
Administracin General, sustrae el servicio a las influencias parlamentarias y ase-
gura una gestin ms independiente confindolo a los tcnicos con asociacin po-
sible de los representantes de los usuarios del servicio.
"2. Se espera, por este procedimiento, asegurar un mejor rendimiento del ser-
vicio con una gestin ms econmica. Los excedentes de los ingresos no son reinte-
grados al presupuesto general del Estado o al de las colectividades descentralizadas;
ellos aprovechan el presupuesto propio del servicio, lo que constituye para los agentes
encargados del servicio un poderoso estmulo para una gestin sabia y econmica.
"3. El procedimiento estimula 'las liberalidades, donaciones y legados. Un par-
ticular gratificar ms voluntariamente al servicio especializado correspondiente pre-
cisamente al objeto que l desea alentar, que a una persona administrativa con
5 Paul Duez et Guy Debeyre. Trait de droit administrati], Pars. Dalloz. 1952, p
gina 66 ss.
Charles Eisenmann. Centralisation et descentralisation, Pars. Librairie generale de
droit &: de Jurisprudence. 1948. 1 v, 330 pgs.
una competencia ms general, esta ltima puede a veces desviar la liberalidad de

su objeto y no ejecutar fielmente la carga que grava la liberalidad.
"4. Algunas veces la adopcin del procedimiento es motivado por preocupa-
ciones financieras egostas del Estado. La creacin de un establecimiento pblico,
con su presupuesto de gasto del Estado, haciendo salir de ste los gastos relacio-
nados al servicio considerado."
SECCIN SEGUNDA
LAS COMISIONES Y CORPORACIONES ADMINISTRATIVAS

AUTNOMAS
3. CONCEPTO DE COMISIN ADMINISTRATIVA
Las comisiones y corporaciones, como ms adelante comprobaremos, tienen su

origen en el derecho anglo-sajn. Es el modelo norteamericano el que ha servido
de base principalmente para la creacin de estos organismos, a los cuales se han
asignado regmenes jurdicos diversos a la tradicin imperante en el vecino pas.
En numerosas ocasiones se han mezclado elementos de sistemas contradictorios de
organizacin en una misma institucin.f
Desde luego, con el concepto de comisin no haremos referencia al contrato
mercantil en virtud del cual un mandatario realiza en su nombre, mediante remu-
neracin, pero por cuenta de otro, una operacin comercial, en particular el desem-
peo o ejecucin de algn servicio o cosa.
En este tema haremos referencia a la comisin como una forma de organizacin
administrativa, es decir, un conjunto de personas encargadas legalmente de realizar
determinadas actividades que corresponden al Estado, asumiendo las diversas for-
mas centralizadas, desconcentradas o descentralizadas.
La comisin es una entidad poltica y se sita dentro de la actividad general
del Estado, con sus elementos peculiares o sean: un rgimen jurdico general, una
actividad especfica, personalidad jurdica, patrimonio propio.'
4. NATURALEZA JUImCA DE LAS COMISIONES ADMINISTRATIVAS
La legislacin administrativa mexicana desde el siglo pasado emple el trmino

"comisin" y lo hizo para referirse a ciertos organismos centralizados menores en
materia administrativa.
El auge de las "comisslons' en los Estados Unidos determin que nuestros ju-
ristas y legisladores trasplantaran esas instituciones creadas unas para la poca de
paz y otras para la poca de guerra con su diversa naturaleza jurdica. De este modo
6 En la doctrina norteamericana la "Commission" se define como:

HA pattern of local govemment organzaton in which both legislative and admins-
trative functions are unified in a smaIl plural-member board. Each member of the board is
responsible for a major administrative functions in commissions governed ctes whle the
board administers functions coIlectively in township and county government," Dictionary
01 Political Science, ed. by Joseph Dunner. Philosophical Lbrary, pg. 106.
las ir~orporaron a nuestro Derecho administrativo, sin subordinarse estrictamente

a sus tradiciones y a sus propias estructuras.
En la segunda mitad de este siglo, comenzaron a surgir en Mxico esas organi-
zaciones bajo el nombre de comisiones al que se agregaba la materia que atendan.
Desde luego debe decirse que ese trasplante no fue literalmente semejante al del
vecino pas. Por una parte, la misma variabilidad que tenan en aquel pas; y por
la otra, por nuestras propias caractersticas, que nos obligaban a adaptarlas a nues-
tro rgimen jurdico.
De este modo, como veremos, surgieron importantes instituciones como la Co-
misin Nacional Bancaria, la Comisin Federal de Electricidad y otras ms que
sealaremos.
A las comisiones gubernamentales en Mxico se les objet de anticonstitucio-
nales, repitindose todos los argumentos que se esgriman en contra de los orga-
nismos descentralizados, desde luego, olvidndose que no todas las comisiones ha-
ban sido organizadas bajo la forma descentralizada.
La argumentacin inicial parta del artculo 90 de la Constitucin, pensndose
que no poda haber otros organismos que las Secretaras y Departamentos de Estado
y los que se crearon rompan esta supuesta armona constitucional.
Tanto en Mxico, como en los Estados Unidos del Norte," el apoyo constitu-
cional fue el precepto que enumera las facultades del congreso general, entre nos-
otros el artculo 73. La ltima fraccin de este precepto y su homlogo en el ve-
cino pas estatuye: el Congreso tiene facultad -fraccin XXX- para expedir todas
las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores y
todas las otras concedidas por esta Constitucin a los poderes de la Unin.
Estando facultado el Congreso general para dictar una ley creando una institu-
cin administrativa, correlativamente y de acuerdo con el artculo 89, fraccin 1 de
la Constitucin, el Presidente est obligado a ejecutarla.f
Posteriormente en 1942, se reform la fraccin XXXI del artculo 123 de la
Constitucin y en l se alude, a lo que era ya una realidad, las empresas que son
administradas en forma directa o descentralizada por el gobierno federal; y las em-
presas que acten en virtud de un contrato o concesin federal, que son de la com-
petencia exclusiva de las autoridades federales.
El rgimen de las comisiones en Mxico ha tenido, en algunos casos, un xito
relativo. Las leyes que crearon las primeras comisiones se vieron obligadas a nume-
rosas reformas legales, porque su rgimen jurdico daba mucho que desear. Estdiese
por ejemplo, el caso de la Comisin Federal de Electricidad, cuyas leyes fueron
objeto de numerosas modificaciones.
En otras comisiones, en verdad, lo que se quiso crear fue un rgimen descen-
tralizado, sin que en muchos casos se hubiere alcanzado esta finalidad. Algunas
de las comisiones actuales obedecen ms a razones de carcter poltico que econ-
7 Ramn Madencs. Las funciones de derecho privado. Ediciones Acervo. Barcelona.

1960. 1 v, 3U pgs.
8 Miguel ngel Gmez Yez. 'La organizacin administrativa y las comisiones aut-
nomas. Los antecedentes norteamericanos." Revista de la Escuela Nacional de Jurispruden-
cia. Tomo IX, abril-junio de 1949, nmero 42, pg. 95 Y siguientes.
Emilio Rabasa y Jess Rodrguez y Rodrguez. "Estudio comparativo de las comisiones
y corporaciones descentralizadas en los Estados Unidos de Norte Amrica 'y Mxico:' Bole-
tn del Instituto de Derecho Comparado de Mxico. Ao ,V. Septembr-diciembre, 1952.
NDl. 15, pg. 9. Mxico.
mico, y las que se encuentran en una situacin intermedia, pronto tendrn, al fina-
lizar sus construcciones -Papaloapan y Tepalcatepeo-, que adoptar otras formas
administrativas.
Todas las formas descentralizadas actualmente vigentes en nuestro pas, desde
las principales como Petrleos Mexicanos, Seguro Social, Ferrocarriles Nacionales
y otras ms, demandan nuevas y urgentes medidas -de organizacin y control del
poder pblico.
El ejemplo norteamericano se debe seguir no slo para crear comisiones guber-
namentales, sino tambin para aprovechar sus experiencias como las de restarles
facultades financieras y subordinarlas al rgimen general del presupuesto federal, a
la revisin constante de su contabilidad; a la limitacin de despilfarros intiles y
antieconmicos; a la sujecin estricta de sus presupuestos; a la limitacin onerosa
para el Estado de gastos fuera del presupuesto que luego se justifican ante conse-
jos dciles que no impiden estas anomalas.
Para remediar estos males se expidi la ley para el control por parte del go-
bierno federal, de los organismos descentralizados y empresas de participacin esta-
tal, publicada en el D. O. F. del 31 de diciembre de 1970.
No es a un solo organismo administrativo al que se debe entregar la supervi-
sin de las instituciones descentralizadas con finalidades econmicas e industriales.
sino a una distribucin planificada de labores. La Ley org-nica de la Administracin
Pblica Federal, citada anteriormente, precisa la intervencin de las Secretaras de
Estado en esta materia.
5. LAS PRINCIPALES COMISIONES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO MEXICANO
Las principales comisiones en el derecho administrativo mexicano se pueden com-

prender en los grupos siguientes: de los varios cientos de organismos organizados
en forma de comisiones administrativas:
a) Comisiones descentralizadas:
Enumeradas en la relacin publicada por la Secretara del Patrimonio Nacional:
D. O. F. 4 de septiembre de 1973:
Comisin coordinadora para el desarrollo integral del Istmo de Tehuantepec.
Id. de la Pennsula de la Baja California.
Comisin de Aguas del Valle de Mxico.
Comisin de Fomento minero.
Comisin de operacin y fomento de actividades acadmicas del Instituto Poli-
tcnico Nacional.
Comisin de Tarifas de electricidad y gas.
Comisin del Papaloapan,
Comisin del Ro Balsas.
Comisin del Ro Fuerte.
Comisin Federal de electricidad.
Comisin Nacional coordinadora de Puertos.
Comisin Nacional de Fruticultura.
Comisin Nacional de la Industria azucarera.
Comisin Nacional de las zonas ridas.
Comisin Nacional de los salariosmfnimos.
b) Y c) Comisiones Centralizadas y Comisiones Desconcentradas:

Al estudiar esta forma de organizacin administrativa sealamos las ms impor-
tantes comisiones centralizadas y desconcentradas y a ellas nos remitimos.
d) Comisiones intersecretariales:
Acuerdo por el que se constituye una Comisin Intersecretarial que tendr como
funcin el formular directamente para proponer la forma y trminos en que deben
realizarse las obras para sus reparaciones y acondicionamientos. D. O. F., del 30 de
enero de 1971.
Son numerosas las Comisiones Intersecretariales.
e) Comisiones internacionales:
Federacin cafetalera centroamericana.
Comit organizador de la segunda conferencia interamericana de agricultura.
f) Comisiones desaparecidas:
Comisin Nacional de Irrigacin.
Comisin Nacional de Turismo y otras.
g) Comisiones transformadas: como algunas de las citadas.
Las listas de las Comisiones pueden consultarse en los acuerdos de D. O. F. del
17 de enero de 1977 y D. O. F. del 13 de mayo del mismo ao.
6. COMISIONES y CORPORACIONES EN EL DERECHO NRTEAMERICAN
En la cspide de la organizacin administrativa de los E.U.A., se encuentra el

Presidente y el VicePresidente de la Repblica.
La Oficina Ejecutiva del Presidente consta de estas dependencias:
White House Office.
Office of Management and Budget.
Council of Economic Advisers.
National Aeronautics and Space Council.
National Security Council.
Office of Economic Opportunity.
Office of Emergency Preparedness.
Office of Science and Technology.
Office of the Special Representative for Trade Negotiations.
Council on Internationa1 Economic Policy.
Office of Consumer Affairs.
Office of Intergovernmental Re1ations.
Council on Environmental Quality.
Domestic Counci1.
Office of Telecommunications Poliey.
Consta adems del Gobierno con 11 Departamentos: de Estado, del Tesoro, de
la Defensa, de Justicia, del Interior, de Agricultura, de Comercio, del Trabajo, de la
Salud, Educacin y Bienestar, el de la Vivienda y Desarrollo Urbano y el de Trans-
portacin.
El principio de la divisin y equilibrio de poderes ha sido uno de los principiOS
bsicos del derecho norteamericano inspirado principalmente en las tradiciones

constitucionales del pensamiento poltico ingls.
El desarrollo comercial e industrial en aquel pas se vio obligado a emprender
nuevos caminos para la atencin de nuevas '1 complicadas actividades del poder
pblico. Pronto el liberalismo tradicional se orienta a aceptar las crecientes inter-
venciones del Estado, que justifica su actitud ante la ineludible atencin de los
servicios pblicos, que reclaman nuevos mtodos '1 nuevos procedimientos para sa-
tisfacer las necesidades de millones de habitantes.?
Dicen Rabasa y Rodrguez:
"Sin embargo, la marcha de los negocios pblicos, la creciente actividad de la
maquinaria administrativa, el avance constante del inters pblico sobre el pri-
vado, en una palabra, el estatismo, 'hubo de velar por la resolucin expedita de
los problemas al Ejecutivo planteados. Ms an, a la mecanizacin burocrtica pro-
pia de las Secretaras de Estado y Departamentos, escapaban un sinfn de acti-
vidades que urga al Estado controlar, pero que, no obstante, se salan de la
urdimbre propia del poder ejecutivo. Se trataba de llegar al pblico sin empachos
burocrticos, haba que controlar diligentemente el comercio nterestatal, se nece-
sitaba la creacin inmediata de grandes empresas. Todo ello no poda incluirse
como una parte ms dentro del presupuesto nacional, y era necesario procurar
la creacin y funcionamiento de organismos que atendieran estas necesidades p-
blicas con la movilidad propia de una empresa particular, pero bajo la gida del
Estado. As se crearon estos organismos de naturaleza mixta con funciones, usando
una expresin aceptada por la doctrina norteamericana, cuasi-legislativas y cuasi-
judiciales. Apareciendo a continuacin, por esta necesidad gubernamental, las co-
misiones regulatorias independientes y las corporaciones gubernamentales."
Las comisiones regulatorias independientes
En el ao de 1883 se cre la Comisin de los Estados Unidos para el Servicio

Civil, como una agencia centralizada dependiente del Presidente, pero fuera de la
accin de los Departamentos.
En el ao de 1887 se form la Comisin del Comercio Interestatal alejada de
supen'isin presidencial y acentundose la necesidad de mantenerla independiente.
Cada consejero duraba siete aos y se sustituan en rotacin, pudiendo ser remo-
vidos slo por ineficacia, negligencia o delito.
Ms tarde surgieron, creadas por el Congreso General: la Comisin Federal de
Intercambio, en 1914; la Comisin Federal de Electricidad, en 1920; la Comisin
Federal de Comunicaciones, en 1934; el Consejo Nacional para las Relaciones de
Trabajo, en 1935.
Estas comisiones no son organismos autnomos, pues se mueven en la rbita
9 Edward S. Mason. The Corporation in modern society. Harvard University.

Joseph E. Bradley. Eundamentals 01 Corperation Finance. 1959. Rinehart Se Company,
Inc, New York. 1 v, 644 pgs.
K. C. Wheare. Government [)y Commities. An Essay on the British Constitution, Ox-
rord at the Clarendon Press. 1955. 1 v, 264 pgs.
W. A. Robson. "La Public Corporation en Gran Bretaa." tu de Ad. Pb. I. Est.:
1'01. Madrid. Nm. 22. enero-abril. 1957. pg. Lll ,
WiIlis John. Parlamentary Pouiers 01 the English Government Departments:" 1933.
del Ejecutivo, pero gozan de ciertas facultades que les permiten una gestin inde-
pendiente.
Son una creacin del Poder Legislativo Federal, quien por medio de una ley
fija sus condiciones generales y particulares de su personalidad, patrimonio y rgi-
men. En cuanto al Poder Judicial Federal revisa las decisiones de las comisiones, si
as lo solicitan los perjudicados.
Por lo que se refiere al Ejecutivo, ste designa a los miembros de las comisio-
nes y el Senado las ratifica. Para cesarlos se requiere apoyarse en la ley y fundarlo.l''
Oficinas independientes y establecimientos
Administrative Conference of the U.S.

Atomic Energy Commisson,
Civil Aeronautics Board.
Distrct o Columbia.
Envronmental Protecton Agency.
Export-Irnport Bank of the U.S.
Farm Credit Administration.
Federal Comrnunications Commission.
Federal Deposit Insurance Corporation.
Federal Home Loan Bank Board.
Federal Maritime Commssion,
Federal Mediation and Conciliaton Service.
Federal Power Commission.
Federal Reserve Systern, Board of Governors of the.
Federal Trade Commission,
General Services Administration.
Interstate Commerce Commisson.
Natonal Aeronautics and Space Administration,
National Foundation on the Arts and the Humanities.
Natiorial Labor Relations Board.
National Mediation Board.
National Science Foundation.
Railroad Retrement Board.
Security and Exchange Commission,
Selecton Service System.
Small' Business Administration.
Smithsonian Institution.
Termessee Valley Authority.
U.S. Civil Service Commission,
U.S. Information Agency.
U.S. Postal Service.
U.S. Tariff Commission.
Veterans Administraton.
10 Rabasa y Rodrguez y Rodrguez citan una importante ejecutoria de la supr~

Corte que apoya la obligacin de fundar en la ley una remocin: Humprey's Exeeut1ve
vs, United States 295 U. S. 602 (1935).
11 Esta enumeracin se formula hasta el lQ de enero de 1976.
Esta lista de las actuales agencias norteamericanas, es bastante precisa para in.
dicarnos las materias que son de su competencia y la forma como se organizan,
predominando en los ms importantes Consejos de Comisionados con una duracin
fija de aos de servicio y formados con un nmero variable de uno a once comi-
sionados.
Otras denominaciones de altos puestos importantes en las agencias son: Chairman,
Administrador, Director, Covernor, Comptroller, Public Printer, que tienen a su
cargo la direccin de estas organizaciones, hoy en mayor relacin con el Ejecutivo
que durante otras pocas, por las razones ya expuestas con anterioridad.
No deben confundirse las agencias que se sealan anteriormente, las cuales tie-
nen un rgimen jurdico propio, con las agencias del Ejecutivo, que dependen je-
rrquicamente de l.
Comentando las instituciones mencionadas, nos dice William Anderson: 12
"No existe en la constitucin norteamericana palabra alguna acerca de las co-

misiones cuasi-legislativas y cuasi-judiciales y otros cuerpos similares. La constitucin
no reconoce ninguna otra clase de oficinas, excepto estrictamente los Poderes Le-
gislativo, Ejecutivo y Judicial, los tres poderes, separados y distintos. Sigue dicien-
do, adems, que este reconocimiento hecho por la Corte de cierto tipo intermedio
de poderes y comisiones pudiera ser ms importante que la nueva limitacin al
poder de remocin del Presidente." Y el juez Landis agrega: "La insistencia en
separar en compartimientos el poder sobre lneas tripartitas, cedi en el siglo XIX,
ante las exigencias del gobierno. Sin exceso de teora poltica, pero con un sentido
agudo del espritu prctico, se crearon rganos cuyas funciones abarcaban los tres
aspectos del gobierno. La funcin legislativa, la aplicacin de la ley y el arreglo
de las reclamaciones hechas por los litigantes estaban confiados a ellos. Con el trans-
cur.so de los aos, el proceso creci. Estos rganos, tribunales y juntas con facultades
legIslativas por razones de conveniencia, fueron diferenciados de los rganos buro-
crticos gubernativos existentes, l1amndoseles administrativos." 13
Desde el ao de 1930 apareci un nuevo tipo de organizacin administrativa de
notoria influencia en la vida poltica de aquel pas: o sea la corporacin guberna-
mental. En esta organizacin se mantiene una precisa independencia del Ejecutivo
e.n varios trminos legales, pero el control del poder pblico se mantiene en forma
ngurosa.
Las dos primeras instituciones creadas fueron El Banco de Norteamrica en 1781
y El Banco de los Estados Unidos en 1791.
En el primer cuarto de este siglo y como una consecuencia de los problemas
b~licos se crean diversas corporaciones: Ferrocarril de Panam, la Corporacin de
Fmanciamiento, la Corporacin del Azcar, la Corporacin de la Vivienda, etc., sien-
do disueltas al terminar la contienda.
En los aos subsecuentes se crearon diversas corporaciones en diversas materias
hasta completar cerca de cien corporaciones.
12 William Anderson. The American Government. Henry Holt and Co. New York.
1938. Pgs. 50~ y siguientes.
18 Lands James Me. Cauley. El poder administrativo. Editorial Roque Depalma.
Buenos Aires. 1951. Introduccin X.
Las corporaciones gubernamentales
Los autores citados, Rabasa y Rodrguez y Rodrguez nos dicen:

"Tomando una de las diversas caractersticas antes sealadas, o sea su ndepen-
dencia Io relacin con el gobierno, podran establecerse, si no tipos definidos al
menos tres generalizaciones con cierta identificacin personal. En primer trmino,
se encuentran lS corporaciones gubernamentales que podramos llamar 'strictu sensu',
Son aquellas que en su totalidad son propiedad del gobierno. En segundo lugar.
estn las corporaciones en lS que el gobierno o bien tiene participacin por sus
aportaciones, o representacin en el consejo administrativo, o ambas cosas a la vez;
pero que caen bajo el control de la iniciativa privada. Estos sistemas reciben el
nombre de empresas de carcter mixto. Por ltimo, existen las corporaciones estable-
cidas por la iniciativa privada bajo el amparo de' una ley y sujetas a cierta supervi.
sin gubernamental, pero en las que la autoridad administrativa central no tiene
participacin ni representacin alguna. Estas limas organizaciones propiamente.
quedan fuera del concepto de corporaciones gubernamentales, pero se las toma en
consideracin por la determinada trascendencia de sus funciones, que pueden veri-
ficarse en cooperacin con el gobierno."
Mltiples han sido las razones que se han presentado para justificar la organi.
zacn de las corporaciones gubernamentales. El xito indudable de la corporacin
"T'ennessee Valley Authority" pronto se divulg como el ejemplo de un organismo
bien organizado para realizar fines industriales en un vasto plan de conjunto.P
El lento mecanismo de la administracin pblica, justifica otras' entidades que
pueden responder a las crecientes necesidades pblicas. La idoneidad y eficiencia
de los funcionarios de estas empresas, los obligan constantemente a adoptar nuevos
procedimientos tcnicos para mantener al da la organizacin.ts
Sin embargo, el poder pblico en los Estados Unidos del Norte, por razones de
diverso alcance, ha establecido numerosas limitaciones a las corporaciones guberna
mentales. principalmnte todo lo que se refiere a la revisin de su rgimen finan
ciero. La ley de 1945 recoge todas las experiencias de estas corporaciones y las obliga
a nuevas modalidades en sus relaciones con el Estado.
Caso diferente es el de las corporaciones mixtas, en donde se mezclan intereses
pblicos con los privados, como un estmulo a determinadas actividades en las que
el Estado tiene inters. El auge de estas empresas obedece a varias razones, siendo
las ms' importantes: la propia ayuda del Estado en materia econmica que en-
cuentra el medio de estimular el desarrollo de ciertas actividades econmicas y el
anhelo de la iniciativa privada de alcanzar pronto su autosuficiencia y volver a su
rgimen inicial de derecho privado. Las empresas de economa mixta en Mxico
comprenden a este tipo de organizacin regulado por las normas de derecho privado,
14 C. Herman Pritchett, T'he Tennessee Valley Authority. Chapel HilL 1943. University
of North Carolina Press. 1 v. 333 pgs.
15 La creacin de la Junta de Gobierno de los organismos descentralizados, y empre-
sas de Estado, D. O. 31 de marzo de 1959 se propone una intervencin del Estado en el
manejo de las empresas citadas. Reformada D. O. F. 25 de junio de 1960.
Acuerdo que dispone que las Secretaras, Departamentos de Estado y organismos de5-
centralizados y empresas de participacin estatal elaboren un programa de inversio~~s;
Bernard C. Gavit. The commerce clause 01 the United States Constitution, The Principia
Prcss, Inc. Bloomongton, Indiana. 1 v. 568 pgs.
y por la ley de organizaciones descentralizadas y empresas de participacin estatal,

en sus relaciones con el Estado.
El rgimen de las comisiones en Mxico ha tenido, en algunos casos, un xito
relativo. Las leyes que crearon las primeras comisiones se vieron obligadas a nume-
rosas reformas legales, porque su rgimen jurdico daba mucho que desear.
SECCIN TERCERA
LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE CRDITO
7. CONCEPTO DE INSTITUCIN NACIONAL DE CRDITO
Mezclando elementos de organizacin del derecho privado y del derecho p-

blico surgieron estas instituciones de crdito desde el ao de 1925 en que fue crea-
do el Banco de Mxico, S. A. Posteriormente se configuraron otras instituciones, para
impulsar determinadas actividades comerciales e industriales.I"
Las finalidades de las instituciones nacionales de crdito estn claramente ex-
puestas en la exposicin de motivos del "reglamento sobre las instituciones nacio-
nales y organizaciones auxiliares nacionales de crdito" (D. O. F. 29 de junio de
1959) : 17
"Que para incrementar en la mayor medida y en el menor plazo posible el
ingreso nacional y elevar sustancialmente el nivel general de vida, es necesario el
aprovechamiento ptimo de la fuerza de trabajo y de los recursos naturales y finan-
cieros de que el pas dispone;
"Que las instituciones nacionales de crdito y las organizaciones auxiliares de
crdito representan ya un sector de gran importancia de nuestro sistema crediticio;
"Que aun cuando dichas entidades estn regidas por normas legales y esta-
tutarias, acordes con las finalidades y caractersticas especficas de su estructura y
funcionamiento, para el mejor aprovechamiento de sus recursos es preciso que esos
organismos coordinen sus actividades entre s, as como con la banca privada;
"Que es indispensable, por tanto, implantar una poltica crediticia unitaria me-
diante una vinculacin orgnica entre las autoridades financieras del pas y las ins-
tituciones nacionales de crdito y las organizaciones auxiliares;
"Que esas mismas consideraciones son aplicables a los fideicomisos constituidos
por el gobierno federal en las instituciones nacionales de crdito e instituciones
nacionales de seguros con fines de fomento econmico;
. "He tenido a bien expedir el siguiente reglamento, etc. Ley general de Institu-
ciones de Crdito y organizaciones auxiliares (D. O. F. del 31 de mayo de 1941 y sus
reformas) ;
. "Arr, 1. La presente ley se aplicar a las empresas que tengan por objeto el
ejercicio habitual de la banca y del crdito dentro del territorio de la Repblica;
16 Manuel Snchez Cun. El crdito a largo plazo en Mxico. Antonio Manero. La

reforma bancaria en la revolucin constitucionalista. 1958.
Mario Solana. El Banco de Estado. 1926.
17 Reglamento sobre las instituciones nacionales y organizaciones auxiliares de crdito.
D. O. F. del 28 de junio de 1959.
"Se exceptuarn de la aplicacin de la misma el Banco de Mxico y las dems

instituciones nacionales de crdito, cuando as lo establezcan las leyes;
"Se reputarn instituciones u organizaciones auxiliares nacionales de crdito las
constituidas con participacin del gobierno federal, o en las cuales ste se reserve
el derecho de nombrar la mayora del consejo de administracin o de la junta di-
rectiva, o de aprobar o vetar los acuerdos que la asamblea o el consejo adopten.
"Competer exclusivamente a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico la
adopcin de todas las medidas relativas tanto a la creacin como al funcionamiento
de las instituciones nacionales de crdito, Dicha Secretara ser el rgano compe-
tente para todo cuanto se refiera a las dems instituciones de crdito y organiza-
ciones auxiliares," Vase, adems, refs. y ads.: D. O. XII-29-1970 a la ley General
de Instituciones de Crdito.
Las instituciones nacionales de crdito son organismos descentralizados que rea-
lizan algunos aspectos del ejercicio habi tual de la banca y el comercio y las finali-
dades pblicas que el Estado les asigna, bajo la forma de una sociedad mercantil,
principalmente la sociedad annima.tf
Se discute si las instituciones' nacionales de crdito son servicios pblicos o rea-
lizan fines o atribuciones del Estado. Desde luego puede afirmarse que son servicios
pblicos, en el sentido amplio que adopta nuestra legislacin administrativa. Son
facultades del Estado que realiza en ocasiones con la concurrencia de las actividades
particulares.
8. ANTECEDENTES DE LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE CRDITO
Como antecedentes del sistema bancario mexicano en general, debemos sealar

una primera institucin de crdito de corta duracin creada durante la Colonia
en 1793 a instancia de los mineros de la Nueva Espaa para financiar a la indus-
tria minera; otras organizaciones practicaron el crdito en forma irregular.
Durante el Mxico independiente se cre el 16 de octubre de 1830 el "Ba~co
de Avo" para el fomento de la industria textil que dur doce aos. El 29 de Ju-
lio de 1857 se constituy un banco de emisin bajo el nombre de "Banco ~e
Mxico, S. A.", tambin de vida efmera. En el informe al constituyente se aludl6
el 8 de octubre del mismo ao a "que se ha decretado el establecimiento de un
Banco Nacional". Tambin al Congreso de la Unin se propuso el 23 de novieJllo
bre de 1868 el establecimiento de un Banco Central, sin aprobarse. Durante el
imperio en 1864 se cre el Banco de Londres y Mxico y Sudamrca, el Nacional
Monte de Piedad y el Banco Nacional de 1881 se estableci el Banco Nacional Me-
xicano. Es esta la primera ocasin en que se emplea la expresin "nacional" en U?I
institucin de crdito, luego otras instituciones la emplearon como el Banco NaoO'
nal de Londres, Mxico y Sudamrica, el Nacional Monte de Piedad y el Banco
Nacional de Mxico.
El Cdigo de Comercio del 15 de abril de 1884 en el captulo XIII regul el
sistema bancario. Su establecimiento requera la autorizacin de la Secretara de
Hacienda y se organizaba bajo la forma de sociedad de responsabilidad lim~~
El Cdigo de Comercio de 1889 derog el anterior rigindose por una ley es}"'-
18 Considero un grave error comprender a las instituciones nacionales de adito di

la ley de la banca privada. Debe expedirse una ley propia para la banca pblica.
y requera adems de la autorizacin de Hacienda, de la aprobacin del contrato

por el Congreso de la Unin.
La ley de instituciones de crdito de 1897 emprendi la reglamentacin de los
bancos de emisin, los bancos re faccionarios y los bancos hipotecarios. De este modo
se crearon el Banco Agrcola e Hipotecario de Mxico y el Banco Hipotecario y
Agrcola del Pacfico. La ley fue reformada en ]908 crendose la Caja de Prstamos
para obras de irrigacin y fomento de la agricultura, S. A., del gobierno federal y
de los otros bancos.
El desorden bancario oblig al seor presidente Carranza, por decreto del 15 de
septiembre de 1916 a eliminar la libre facultad de emitir billetes.tv y se procedi
a la liquidacin de los bancos de emisin. insistiendo en que se creara un Banco
de Estado.
El constituyente de 1917 aprob por una parte el artculo 28 constitucional asu-
miendo el Estado la emisin de billetes; v el artculo 73, fraccin X facultando al
Congreso de la Unin para legislar en ~ateria de instituciones de crdito.
El 25 de agosto de 1925 se expidi la ley orgnica del Banco de Mxico, para
armonizar los principios de la economa bancaria con la Constitucin y obtener los
recursos financieros de la institucin.
La ley clasific los bancos en .Banco nico de Emisin; Bancos hipotecarios;
Bancos refaccionarios, agrcolas, industriales, Bancos de Descuento, Depsito y los
de Fideicomiso y la Comisin Nacional Bancaria, regida por su ley y su reglamento.w
Posteriormente se crearon el Banco Nacional de Crdito Agrcola, S. A., y el
Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A. Decreto que autoriza la creacin del
Banco Nacional Agropecuario, D. O. F., del 8 de marzo de 1965; Reglas para el esta-
blecimiento y operacin de Bancos Mltiples, y otras importantes instituciones na-
cionales de crdito. 21
9. FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DE LAS IN5TITUCIONF.5

NACIONALES DE CRDITO

El artculo 73, fraccin X de la Constitucin faculta al Congreso de la Unin
para legislar en materia de "instituciones de crdito" y "para establecer el Banco
-de Emisin ( nico en los trminos del artculo 28 de la Constitucin".
El artculo 2R constitucional en su primer prrafo ordena:
"En los Estados Unidos Mexicanos no hahr monopolios ni estancos de ninguna
dase; ni exencin de impuestos; ni prohibiciones a ttulo de proteccin a la in-
dustria; exceptundose nicamente los relativos -a la acuacin de moneda. a los
19 Claude Ducouloux, Les societs d'economie mixte en Erance et en Italie, Lib. Gral.
de Droit. et Jur. Pars. 196~. 1 v. 283 pgs.
20 Jean Denis Bredin. "L'entreprise semipubliqtle et publique et le droit priv. Lib.
Gral. de Droit et Jur. Pars. 1957. l Y. 304 pgs.
21 La Ley de crdito agrcola de 30 de diciembre de 1955, indic en su artculo 49
que el Banco Nacional de Crdito Ejidal y el Banco Nacional de Crdito Agrlcola y Gana-
dero son organismos descentralizados y funcionan en forma de sociedades annimas.
The ,Federal Reserve System. Purpouses and Functions. Board of Go'vernol'$ of the
Federal Reserve System. Washington 1935. 3\\ ed. Third printing l v. 208 pginas.
Hctor Cmara. Sociedades de eeonomia mixta. Eds. Aray Buenos Aires. 19M. 1 v.
156 pgs.
correos, telgrafos y radiotelegrafa, a la emisin de billetes por medio de un solo

Banco, que controlar el gobierno federal, y a los privilegios que por determinado
tiempo se concedan a los autores y artistas para la reproduccin de sus obras, y
a los que, para el uso exclusivo de sus inventos, se otorguen a los inventores y per-
feccionadores de alguna mejora."
Por otra parte la fraccin XXIX, inciso 30 del artculo 73 constitucional faculta
al Congreso de la Unin, para establecer contribuciones: "sobre instituciones de
crdito y sociedades de seguros".
10. FORMAS DE ORGANIZACIN DE LAS INSTITUCIONES NACIONALES

DE CRDITO
Las instituciones nacionales de crdito han obedecido a una doble orientacin

en su organizacin:
a) Instituciones nacionales de crdito creadas por medio de una ley federal,
como el Banco de Mxico, S. A., Nacional Financiera, S. A., etc.
b) Instituciones nacionales de crdito organizadas por medio de un acuerdo
de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, como el Banco de Comercio Exte-
rior, S. A., el Banco Nacional Cinematogrfico, S. A., etc.
Estas instituciones se organizan bajo la forma de sociedades annimas en los
trminos de la ley general de sociedades mercantiles. La expresin, S. A., es comn
a estas empresas o instituciones de Estado. 22
Algunas de las instituciones nacionales estn reguladas, adems, por una ley
orgnica administrativa, su escritura constitutiva y sus estatutos. Otras carecen de
ley y se subordinan a un decreto constitutivo o a sus propias normas de organiza-
cin, escritura constitutiva, estatutos y reglas de operacin.
El personal de las instituciones nacionales se rige por el Estatuto Bancario, que
es el vigente para las dems instituciones bancarias.
Las instituciones nacionales de crdito forman parte del sistema bancario na-
cional y estn agrupadas en la Asociacin de Banqueros. El Estado ha cuidado, con
acierto, que la banca privada se entere de la marcha de las instituciones nacionales.
'Desde luego no son instituciones privadas de crdito, porque el rgimen al que
estn sometidas es de derecho pblico. La aplicacin de la ley de sociedades mero
cantiles no desvirta este carcter, porque slo se trata de una forma jurdica ~ue
se ha considerado adecuada a su organizacin, para hacer ms atractiva su relaCIn
con los particulares. Adems, las reJaciones con los particulares y las instituciones se
regulan por el derecho privado, ya que no existe ninguna razn para crear un
rgimen exorbitante, que slo pondra obstculos a la marcha de las instituciones
nacionales.e
22 Reuter. Les participation [inancires, le socits anonymes au seruice des collectives

publiques. Recueil. Sirey. 1935. Pars.
23 La Suprema Corte sostuvo que el Banco Nacional de Crdito Ejidal, S. A., es una
mera institucin de crdito. Tomo 91, pgina 1645. Resoluciones posteriores de este alto
Tribunal, modificaron su punto de vista. Vase el tomo 96 pginas 1021 y 1027 del Sema-
nario Judicial de la Federacin.
Daniel Kuri Brea. "El crdito agrcola en Mxico. Bases para la reestructuracin del
sistema." Reo, Fac. [ur, enero-marzo. 1948, nm. 37, pg. 63.
Se ha pensado tambin que las instituciones nacionales son empresas de parti-

cipacin estatal o de economa mixta. Esta confusin se ha originado por la circuns-
tancia de que la banca privada tiene una -representacin en la empresa y participa
en la constitucin del capital social. 24
La denominacin es errnea porque como veremos al estudiar las empresas de
participacin estatal, slo se refiere a aquellas empresas a las que alude el ar-
tculo 3Q de la ley de organismos descentralizados y empresas de participacin estatal.
La opinin dominante es que las instituciones nacionales de crdito son orga-
nismos de servicio pblico descentralizado.se Vase el artculo 73, fraccin X de la
Constitucin.
En efecto, constan de los siguientes elementos:
a) Personalidad jurdica.
b) Patrimonio propio.
e) Rgimen jurdico adecuado.
d) Realizan servicios tcnicos.
e) Mantienen un rgimen desligado de la accin del Estado.
f) El Estado slo se reserva determinadas facultades para el ejercicio del poder
de vigilancia y control de dichos organismos.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, as como el Tribunal Unitario del
Primer 'Circuito, han dictado diversas resoluciones, sosteniendo el criterio de que
determinadas instituciones nacionales de crdito son organismos descentralizados.w
Podemos formular estas estimaciones de carcter generaJ.27
a) Las instituciones nacionales de crdito son instituciones pblicas, y su rgi-
men jurdico es de derecho pblico.
b) Realizan finalidades o propsitos del Estado, que corresponden a lluevas mo-
dalidades del intervencionismo pblico.
. 24 Debe observarse que las empresas de participacin estatal son instituciones pblicas
mixtas, reguladas tanto por el derecho privado, como por el derecho pblico.
25 No siempre la doctrina se muestra uniforme en la determinacin de la naturaleza
jurdica de las instituciones que estn a cargo del Estado, regulando el crdito. Vase a
este respecto la siguiente obra: Pierre Wigny. Ob, cit., pg. 80.
26 Es innegable que el Patronato del Ahorro Nacional, es una institucin de Estado,
segn decreto que aparece publicado en el Diario Oficial, con fecha 30 de diciembre de
1950, el que indudablemente fue perjudicado en su patrimonio. si el empleado acusado dis-
puso de cierta cantidad, ya que de acuerdo con los artculos 1 y 2 de la Ley del ahorro
nacional, se trata de una dependencia del Ejecutivo Federal.
Semanario Judicial de la Federacin. Sexta poca. Volumen XII. 2~ parte, pgina 160.
Tribunal Unitario del Primer Circuito. Resolucin de 11 de marzo de 195-7. Toca n-
mero 330-56.
27 Antonio Manero. La reforma bancaria en la revolucin constitucionalista. Talleres
Grficos de la Nacin. 1958. Mxico.
Antonio Manero. La revolucin bancaria en Mxico. Talleres Grficos de la Nacin.
1957.
Antonio Manero. El Banco de Mxico. Sus origenes y fundacin. 1926. New York.
Manuel Snchez Cun, "El crdito a largo plazo en Mxico". Una resea histrica. Ed.
Grfica Panamericana. Mxico.
Mario Solana Gutirrez, El Banco del Estado Ed, Continente. 1926. Mxico.
Alberto J. Pani, Tres monograjias, Ed. Alante 1941. Mxico. Ramn Beteta Quintana.
c) El rgimen de derecho privado, que en parte las regula, obedece a una neo
cesidad de armonizar el inters privado y el pblico.
d) El artculo 123 de la Constitucin se aplica a las instituciones nacionales de
crdito. Sus problemas son de la competencia federal.
e) Los delitos que se cometan contra las instituciones nacionales de crdito son
delitos federales.
) No requieren de concesin o autorizacin especial del Estado, para funcio-
nar. El rgimen de las instituciones nacionales de crdito es legal.
g) No se puede ser a la vez empresa de participacin estatal y organismo des-
centralizado, porque corresponden a regmenes diversos y contradictorios.
Tesis: el Banco Nacional de Crdito Ejidal constituye un organismo de servicio
pblico descentralizado.
Los artculos 1 y 3 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal las
agrupa en el sector paraestatal.
. Es muy importante el criterio que adopta el artculo 46 de dicha ley al conside-
rar a las Instituciones Nacionales de Crdito como Empresas de Participacin Esta-
tal: Art. 46. Dentro de la administracin pblica paraestatal se consideran empresas
de paricipacin estatal mayoritaria, incluidas las instituciones nacionales de crdito
y organizaciones auxiliares, y las instituciones nacionales de seguros y de fianzas,
aquellas que satisfagan alguno de los siguientes requisitos:
a) Que el Gobierno Federal, el Gobierno del Distrito Federal, uno o ms orga-
nismos descentralizados, otra u otras empresas de participacin estatal, una o ms
instituciones nacionales de crdito, una o varias instituciones nacionales de seguros
o de fianzas, o uno o ms fideicomisos a que se refiere la fraccin In del art,cu.
lo 3Q de esta Ley, considerados conjunta o separadamente aporten o sean propIeta-
rios del 50% o ms del capital social;
b) Que en la Constitucin de su capital social se hagan figurar acciones de serie
especial, que slo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o
c) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayora
de los miembros del consejo de administracin, junta directiva u rgano de gobier-
no, designar al presidente, al director, al gerente, o cuando tenga facultades para
vetar los acuerdos de la asamblea general de accionistas, del consejo de administra
cin o de la junta directiva u rgano de gobierno equivalente."
11. INTEGRACIN DEL PATRIMONIO DE LAS INSTITUCIONES

NACIONALES DE CRDITO
Las instituciones nacionales integran su patrimonio con fondos provenientes prin

cipalmente del Estado que en definitiva es el que rgula toda su economa.
El capital social se descompone en varias series de acciones que representan las
diversas dependencias o instituciones del gobierno federal. Las leyes y norma.s de
estas instituciones, en forma expresa prohben que determinadas series de aCClOnes
puedan estar en manos de particulares, pues se reservan al gobierno federal en forma
exclusiva.
En determinadas instituciones el capital privado se representa en una serie espe-
cial de acciones, que forman siempre minora del capital de la empresa. La pre-
sencia de los particulares en estas instituciones nacionales obedece al propsito del
Estado, de que se den a conocer las actividades pblicas y encuentran la compren-

sin y colaboracin de las empresas prvadas.ss
13. LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE CRDITO SON INSTITUCIONES
Un notable desarrollo han tenido las instituciones nacionales de crdito en nues-

tro pas, siendo las ms importantes las siguientes: 2\}
Banco de Mxico, S. A.
Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A.
Nacional Financiera, S. A. D. O. F. del 2 de enero de 1975.
Banco Nacional de Crdito Rural. D. O. F. del 18 de agosto de 1975.
Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S. A. D. O. F. del 15 de febrero
de 1969.
Banco Nacional Cinematogrfico, S. A.
Banco del Pequeo Comercio del Distrito Federal, S. A
Banco Nacional de Fomento Cooperativo, S. A, ley que lo crea: Pro 2, de abril
de 1941, reforma de 30 de diciembre de 1946.
Banco Nacional de Transportes, S. A. (en liquidacin).
Banco Nacional del Ejrcito y la Armada, S. A.
Uniones Nacionales de Crdito, S. A.
Banco Nacional Urbano, S. A. D. O. F. del 28 de octubre de 1974.
Patronato del Ahorro Nacional, S. A
Sociedad Cooperativa Obrera de Vestuario y Equipo.
Almacenes Nacionales de Depsito, S. A
Comisin Nacional de Seguros.
Financiera Nacional Azucarera.
Banco Obrero de Fomento Industrial.
13. LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE CRDITO SON INSTITUCIONES

DESCENTRALIZADAS O EMPRESAS DE PARTICIPACIN ESTATAL?
Ante todo se debe manifestar que la "ley para el control por parte del gobierno
federal, de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal", no
se aplica a estas instituciones.
En efecto el artculo 1'1, fraccin 1 de dicha ley, excepta de la aplicacin de
dicha ley a: "1. Las instituciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares
nacionales de crdito y las instituciones nacionales de seguros y fianzas."
as Luis G. Labastida. Estudio histrico y filosfico sobre la legislacin de los bancos.

Mxico 1889, Imprenta del Gobierno.
Enrique Martnez Sobral, Estudios elementales de la legislacin bancaria. Mxico. Tip.
or, In. Pe. 1911.
Heliodoro Dueas. Evolucin bancaria. Ed. Cultura. Mxico.
2\} Ernesto Lobato. "El crdito en Mxico".
Gonzalo Mora Ortiz. Temas mexicanos. Ed. Ruta.
Miguel Lerdo de Tejada. Comercio Exterior de Mxico.
Por consiguiente, las instituciones nacionales de crdito se rigen por la Ley de

Instituciones de Crdito y la Ley de la Comisin Nacional Bancaria.
Hemos' insistido en la tesis de que las instituciones nacionales de crdito, es
una forma que el Estado emplea para descentralizar el crdito y realizar otras fina-
lidades financieras.
Sin embargo, se ha expresado en diversos estudios que las instituciones nado-
nales de crdito, son empresas de participacin estatal. Daremos algunos argumen-
tos para precisar su naturaleza de organismos descentralizados.
Ante todo, el Estado "no participa" en dichas empresas, ya que como se ha re-
petido realiza una finalidad esencial del Estado, como es la regulacin del crdito.
El control del Estado, en las empresas de participacin estatal es casi total, por-
que la constitucin del capital se divide en una serie de acciones, A, B, e, D, etc., que
expresamente se reservan a rganos del Estado centralizados o descentralizados.
Slo una pequea serie de acciones corresponde a la banca privada, y se estima
que es una forma simblica o necesaria para que ella participe de la accin oficial
r est presente en las determinaciones del Consejo de Administracin y de la Asam-
blea General de accionistas e incluso se escuche la voz de esos intereses y el Estado
pueda realizar una accin armnica, con dichas instituciones.
Cmo vamos a denominar empresa de participacin estatal al Banco de Mxi-
co, S. A., regido por principios constitucionales; a Nacional Financiera, S. A., al
Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A., y a otras instituciones nacionales de
crdito, cuyas aItas finalidades se relacionan estrictamente con los grandes fines
financieros y econmicos del Estado?
Hemos de repetir con insistencia que nuestros legisladores no se han ajustado
en puridad a, las formas clsicas administrativas, ya que ellos han impreso a las
instituciones que han creado las modalidades que han juzgado necesarias.
Es lgico suponer que el Estado, al expedir una ley especial de "Institucione~
Nacionales de Crdito", apartndola de la Banca privada, tendr que meditar SI
es o no conveniente la presencia de ellas en la nueva organizacin.
Lo caracterstico de una empresa de participacin estatal, es la combinacin, siem-
pre accesoria o transitoria, del capital pblico y privado, para realizar fines que
son propios de la iniciativa privada y en ningn caso, participacin en fines esen-
ciales del Estado.
La imprecisin en cuanto a la naturaleza jurdica de las instituciones nacionales
de crdito, conduce a problemas graves tales como los siguientes: un hecho deli~
tuoso es peculado en ciertas instituciones como el Banco de Mxico, Nacional FI-
nanciera y otras, en tanto que el mismo hecho es abuso de confianza en el Banco
Nacional de Comercio Exterior, S. A.
En unos casos, los de peculado, la competencia es de los tribunales de la Fede-
racin; en tanto que los otros casos, el abuso de confianza, es de la competencia de
los tribunales del orden comn.
Concluimos estas consideraciones jurdicas afirmando que respecto de las institu-
ciones nacionales de crdito, creadas por medio de una ley, no debe vacilarse en
afirmar que son instituciones descentralizadas que realizan un servicio pblico.
En cuanto a las instituciones nacionales de crdito, creadas por medio de U?
acuerdo y organizadas bajo la forma de sociedad annima, lo conveniente para evt-
tar confusiones es que se expidan las leyes propias de su organizacin, como en el
Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A., que ha adquirido tan singular desarroIl~.
Como ya indicamos anteriormente, el artculo 46 de la Ley orgnica de la Adrol'
nistracin Pblica Federal considera a las Instituciones Nacionales de Crdito como

empresas de participacin estatal, criterio que seguiremos discutiendo, porque en
nuestra opinin estas Instituciones I son verdaderos organismos descentralizados en
materia de crdito, sobre todo organismos como el Banco de Mxico que tiene un
fuerte apoyo constitucional en el artculo 28, adems de sealar su origen.
SECCIN CUARTA
LOS INSTITUTOS, INSTITUCIONES, CONSEJOS, COMPA1'l'fAS, COMI.

TS, LABORATORIOS, PRODUCTORAS, PRODUCTOS, INDUSTRIAS,
PATRONATOS, JUNTAS, FONDOS, PATRIMONIOS, FUNDACIONES,
UNIONES, DIRECCIONES, HOSPITALES y FIDEICOMISOS
14. ORIGEN y NATURALEZA
Algunas de estas instituciones provienen del derecho espaol y francs moderno

y algunas de instituciones coloniales; otras son de reciente creacin y obedecen a
la satisfaccin de necesidades urgentes. En un principio los institutos se organizaron
bajo una forma centralizada, pero ms tarde la mayor parte de ellos fueron des-
concentrados, y existen algunos casos de institutos descentralizados.
Las corporaciones, patronatos, fondos, juntas, etc., se han creado para mante-
nerse con cierta autonoma y no sufrir la accin del Estado. Los organismos des-
centralizados en materia de asistencia pblica han mantenido hasta cierto punto
su independencia frente a la Secretara de Salubridad y Asistencia, que en diversos
momentos pretendi tener una ingerencia directa en el manejo de estos organismos.
Para determinar la fisonoma de una institucin, de las antes sealadas, en cada
caso se debe estudiar el texto de la ley y sus antecedentes legislativos.
En un principio estas instituciones estuvieron organizadas en una forma centra-
lizada, dependiendo directamente de alguna secretara de Estado.
Hubieron casos de excepcin, como el Nacional Monte de Piedad al cual se dio
una importante autonoma. Esta institucin fue creada por Real Cdula sobre
la fundacin del Monte de Piedad de Mxico, de 2 de junio de 1774.
Posteriormente algunas de las antiguas instituciones se han venido transforman-
do, organizndose en forma descentralizada o desconcentrada segn los casos, e in-
cluso en sistemas mixtos, como en el propio caso citado del Monte de Piedad, que
adems de regularse por sus propios estatutos autnomos, de la ley de asistencia
p.rivada, tambin se ha organizado un departamento bancario, como institucin na-
CIOnal de crdito.
El rgimen de creacin de estas instituciones, no ha obedecido en la mayor parte
de los casos a una tendencia sistemtica de organizacin. La formacin de cada
organismo se ha orientado a la iniciativa propia de sus autores, dentro de un criterio
general de centralizacin o descentralizacin,' no llegndose a definir con claridad
la naturaleza jurdica de muchas de las instituciones.
En el derecho clsico o tradicional y en las activas instituciones de asistencia
p.rivada, este grupo de instituciones obedec! a fines especficos y a una organ~
(In adecuada para proteger determinados mtereses, Tal es el caso de las fundado-
nes en las cuales se protegen y estimulan las liberalidades o filantropas de los

particulares, para fomentar la asistencia social.
Los patronatos y fundaciones tambin han sido objeto de la atencin del Estado,
para la creacin de bibliotecas, hemerotecas, galeras o museos de arte y otros casos
anlogos.
Esta situacin ha cambiado notablemente de acuerdo con el nuevo sistema de la
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal que ordena el reagrupamiento
en sectores de dichas entidades.
Vase el anteriormente citado "Acuerdo, por el que las entidades de la Adrninis-
tracin Pblica paraestatal, a que se refiere este acuerdo, se agrupan por sectores a
efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal, se realicen a travs de la Se
cretarla de Estado o Departamento Administrativo que se determina". D. O. F., del
17 de enero de 1977 y Acuerdo complementario de 12 de mayo del mismo ao.
Finalmente indicamos que la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federa!'
agrupa en el sector paraestatal a dichos organismos, cualquiera que sea su deriomi-
nacin, si concurren sus elementos legales: Artculo 45. "Dentro de la admuistracn
pblica paraestatal sern considerados como organismos descentralizados las institu-
ciones creadas por disposicin del Congreso de la Unin, o en su caso por el Eje-
cutivo Federal, con personalidad jurdica y patrimonio propios, cualquiera que sea
la forma o estructura legal que adopten."
CAPTULO III
LA EMPRESA PBLICA EN MXICO
1. El panorama econmico en el que se desenvuelve la actividad del

Estado.-2. El intervencionismo de Estado en Mxico y el nacimiento
de la empresa pblica.-3. La empresa desde el punto de vista jur-
dico.-4. La empresa desde el punto de vista econmico.-5. La empresa
privada y la empresa pblica.-6. Concepto de empresa pblica.-7. Los
elementos de la empresa pblica.-8. Formas que reviste la actividad
industrial y mercantil del Estado.-9. Primer grupo de empresas o cargo
del Estado.-IO. Segundo grupo de empresas pblicas.-lI. El acciona-
riado estatal.-I2. La empresa pblica en la forma de sociedad anni-
ma.-13. La empresa pblica y la empresa semi-pblica.-I4. La em-
presa pblica loca1.-l5. La doctrina y la legislacin sobre la empresa
pblica.
l. EL PANORAMA ECONMICO EN QUE SE DESENVUELVE LA ACTIVIDAD

DEL ESTADO
En el rgimen de la libre empresa -en particular que en el Estado liberal

o Estado polica del siglo pasado- la accin del poder pblico se ve limitada
por el principio clsico de la economa liberal que sostiene que "la economa
progresa mejor sin la intervencin del Estado". De acuerdo con estas ideas,
~a estructura del Estado capitalista se apoya en el rgimen de la libre empresa
mdependiente, que multiplic estas empresas en forma arrolladora en los
Estados Unidos de Norteamrica y en Inglaterra y en proporciones menores
en otros Estados, pero siempre importantes para la economa nacional.!
La clula econmica de esos pases es la libre empresa independiente,
apoyada en la teora de la libre concurrencia, que form una comunidad de
produccin frente al Estado. La libre empresa fue considerada. en cierto
modo, como el estado natural de la vida econmica.
1 Daniel Coso Villegas. Historia moderna de Mxico. La repblica restaurada. Vida

econmica. Editorial Hermes, Mxico. 1955.
F. C. Econ. Mxico. 1960. Mxico cincuenta aos de revolucin. 1. La economla.
Humberto Brseo Sierra. "La empresa estatal en Mxico". En la obra: La empresa
Pt1blica. T. 11. Pg. 1839. Publicaciones del Real Colegio de Espaa, en Bolonia, bajo la
direccin de Evelio Verdera y Tuells, 1970.
Esta forma de organizacin empresarial cont con todo e! apoyo del Es-
tado, que consider que de este modo se realizaba el imperio de las leyes
naturales. Aunque como se ha demostrado, en la realidad no existe una libre
concurrencia, con los elementos que le asign la escuela clsica, ni son los
mismos los caracteres de las leyes draconianas de una competencia imperfecta.
La actividad de los particulares en el rgimen liberal se conoce con el
nombre de la economa de mercado libre, que rechaza toda intervencin del
Estado, salvo la proteccin de esas actividades. La accin econmica descansa
en los propsitos especulativos de la actividad individual y en la determina-
cin del precio sujeta a la libre fluctuacin del mercado.
La existencia de los monopolios se caracteriza por la falta de concurren-
cia o pOl" las limitaciones econmicas que ellos imponen, ante los excesos e
insuficiencias de un capitalismo impersonal. Es en estas situaciones en las que
ms se requiere la intervencin estatal, al pasar de un sistema de economa
libre, a un sistema de economa dirigida, de un Estado abstencionista a las
diversas formas del Estado intervencionista.
Capitalismo e imperialismo econmico-poltico, son formas violentas o
pacficas de expansin comercial e industrial en beneficio de los grandes em-
presarios, los cuales van ligados al sistema de la libre empresa, hoy en proceso
de transformacin hacia formas ms humanas de la vida social.
Colonialismo, penetracin econmica, inversiones extranjeras y la consi-
guiente dependencia econmica -ya que todo _capital tiene una nacionali-
dad- creando zonas de influencia en Asia, frica y la Amrica Latina, son
manifestaciones reales del dominio econmico de nuestro siglo, surgiendo el
colonialismo econmico, estrechamente vinculados aquellos regmenes lo mis-
mo a Estados capitalistas que a Estados comunistas.
Este fenmeno fue descrito en 1915 por Lenin, al sealar que la concentra
cin y monopolio de los grandes capitales y la conquista de mercados y materias
primas, se alcanzaban por los medios violentos de la poltica imperialista; conclu-
yendo que el imperialismo es la ltima fase del capitalismo.
En un principio y de una manera exclusiva, domin la idea de la em-

presa privada, la que fue gobernada por los principios del liberalismo de"!
siglo XIX. Ms tarde la empresa privada se liga al auge del capitalismo de
tendencia monopolizadora, hasta que, finalmente, en el segundo cuarto de
este siglo, el Estado comienza a ejercer una influencia mayor sobre las em-
presas, hasta el advenimiento de la empresa pblica. El Estado acaba por
convertirse -entre indecisiones y vacilaciones- en promotor de una economa
dirigida que da paso a nuevas formas de intervencin del Estado en e! pro-
ceso de la produccin.
La Era contempornea, con las nuevas ideas de! demoliberalismo o libe-
ralismo social y el fuerte impacto de los sistemas socialistas y comunistas Y
los grandes adelantos cientficos y tecnolgicos, seala nuevos derroteros al
Estado, con el constante aumento y cambio de sus actividades en campos
hasta ayer reservados exclusivamente a la economa privada. El mundo atra
viesa por una profunda crisis de incertidumbre. Los desplazamientos de las

nuevas actividades obedecen a causas muy complejas, tales como el tremendo
proceso contradictorio entre sistemas econmicos y polticos irreconciliables,
los ndices demogrficos en constante y peligroso aumento y la magnitud de
otros problemas sociales, en particular, el de la distribucin justa de la ri-
queza social.
Hemos visto 'surgir en los ltimos tiempos al Estado-empresario, al Es-
tado-organizador, al Estado promotor de la riqueza pblica, al Estado-accio-
nista, y al Estado emprendedor en nuevas actividades, siempre acosado por
las grandes carencias nacionales y la insuficiencia e incomprensin de la ini-
ciativa privada, para acometer nuevas empresas, detener el alza de los artcu-
los de consumo necesario o el grave problema del desempleo, aprovechando
las tcnicas de la empresa privada y las propias experiencias de los Estados
socialistas.
La organizacin poltica no puede esperar con los brazos cruzados. ante
la miseria colectiva o el temor de un desquiciamiento econmico, a que bue-
namente lleguen los promotores del desarrollo econmico, industrial o co-
mercial.
Inflacin, desocupacin, desnivel presupuesta], elevacin constante de precios,

insuficiencia de salarios y otras causas provocan el profundo malestar de la socie-
dad mundial cuyas consecuencias son difciles de prever, ya que los remedios y
soluciones son insuficientes. Ante el llamado de la Secretara de Comercio del go-
bierno mexicano, sealando la posibilidad del establecimiento de industrias nue-
vas, a las que el Estado ofrece numerosas garantas, la accin privada no ha res-
~()ndido con el vigor que requiere el formar nuevas fuentes de riqueza, necesa-
nas para crear ms de ochocientos mil empleos, en relacin con nuestro desarrollo
econmico.
O los particulares colaboran en este desarrollo, con todas las ventajas que el
Estarlo les proporciona, o el Estado se ve obligado a lanzarse en nuevas actividades,
en una constante accin de produccin de bienes y servicios, incluso, como ya lo
ha hecho, adoptando la organizacin de las sociedades mercantiles. La industriali-
zacin del pas es una meta ineludible para robustecer la economa nacional y po-
der incorporar a mejores formas de vida a una poblacin campesina y obrera que
aCusa niveles de vida muy bajos. Los signos del futuro sealan, no la unin del
Estado y las empresas particulares, sino una exclusiva accin estatal, en los nuevos
moldes de gestin de las empresas pblicas.
. Aunque los fines polticos y econmicos del Estad? ~ean variables y con-
tmgentes y estn constantemente sujetos a las contradicciones de los diversos
s~stemas que se disputan la hegemona mundial, ruede ~firmarse que al fina-
h~ar este siglo y bajo la presin de las tendencias SOCiales, se robustezca y
afirme una mayor y ms precisa intervencin del Estado, ~omo supremo regu-
lador de la economa nacional, tanto para fortalecer y estimular el desarr~llo
econmico interno, como en lo externo para librarse de la implacable accin
de los Estados capitalistas.
En los Estados que sealan un franco intervencionismo del poder p-
blico, pero en {arma moderada, las empresas privadas tienen un amplio

campo de accin, pues son la base de su organizacin y pueden coexistir
I
con un sector pblico, todava limitado, que integran las empresas a cargo
del Estado.
El que las formas jurdicas, polticas y econmicas sean irregulares y an
imprecisas, no son factores que puedan detener la accin econmica del
Estado, obligado a tomar el rumbo que las mismas necesidades sociales le
sealen imperiosamente.
Valentn Andrs Alvarez ("Introduccin al estudio de la empresa pblica". Reo.

de Ad. Pblica, IEP, Madrid, nmero 3, sept-dic. de 1950, pgina 41), nos dice:
"Una actividad econmica debe y slo debe, pasar de privada a pblica cuando
dentro de la economa libre contrara o es indiferente a fines econmicos, socia-
les, erc., que el Estado considera imprescindible cumplir, y la actividad es, adems,
en manos de (~ste, un instrumento que permite cumplirlos o mejorar su cumplimien-
to" y ms adelante agrega: "Si el Estado fue ensanchando el sector pblico a costa
del privado, se produjo todo ello porque la resultante social de las fuerzas origina-
das en el seno de la sociedad misma empujaba en esa direccin a todas las activi-
dades."
2. EL INTERVENCIONISMO DE ESTADO fu~ MXICO y EL NACIMIENTO

DE LA EMPRESA PBLICA
El saldo econmico del rgimen colonial fue extremadamente limitado Y

desprovisto de las instituciones necesarias para afrontar los problemas de un
pueblo en crecimiento. Heredamos graves problemas ancestrales, unidos a
una creciente inseguridad econmica y poltica y carentes de los instrumentos
necesarios para afrontar situaciones siempre angustiosas.s
Al consumarse la Independencia nacional el pas viva de la minera Y
de una raqutica agricultura. Las escasas fuentes de riqueza estaban en las
manos de una pequea minora de tenatenientes, comerciantes y de la
Iglesia. La capacidad adquisitiva del mexicano era mnima.
Durante el siglo pasado los gobiernos -en medio de condiciones inesta-
bles y de situaciones violentas en lo poltico y en lo econmico- se preocu-
paron por impulsar el desarrollo econmico, aunque ste, a la postre, fue
lento y limitado. De un artesanado incipiente pasamos a formas elementales
de la industria. Esa poca fue eminentemente liberal, al amparo de las Cons-
2 Alfonso Nava Negrete. "Empresa pblica y sociedad annima de Estado". Reo. de

la Fac. Derecho. Nm. 57. Ene-marzo. 1965, pg. 181.
Humberto Briseo Sierra. La empresa estatal en' Mxico. Publics, del Real Colegio de
Espaa en Bolonia Tomo H, pgina 1839.
Andrs Sierra Rojas. La empresa pblica mexicana. Conferencias de las Facultades
de Derecho de Nuevo Len y Coahuila.
Jorge Olivera Toro. Manual de Derecho administrativo. 2~ ed. -Ed. Porra. S. A.,
pg. 269.
tituciones de 1824 y 1857. Este sistema exiga que el Estado no interviniera

en los procesos de la vida econmica.
La intervencin directa y ocasional del Estado en algunos casos excep-
cionales, respondi a motivos meramente fiscales y no al propsito de asumir
actividades empresariales.
El rgimen del general Porfirio Daz dio grandes facilidades al capital
extranjero, que comenz a desarrollar ciertas formas de empresas privadas,
tales como la explotacin de los recursos naturales, minera, petrleo, Ferro-
carriles y otros. Las fuentes econmicas internas eran insuficientes para un
desarrollo normal del pas, por lo que las formas de explotacin fueron dema-
siado onerosas, mantenindose los cuadros anteriores y constituyendo una
fuente constante de problemas internacionales.
El rgimen de la libre empresa qued en manos de los extranjeros, con
una precaria intervencin del gobierno y de la clase capitalista nacional ale-
jada del desarrollo econmico.
La Revolucin de 1910 seal nuevas rutas para la transformacin eco-
nmica de la nacin, aunque en un principio su programa se limit a as-
pectos generales de la poltica nacional; posteriormente encontr nuevas
formas y realizaciones econmicas. El principio capital de este movimiento
se orient a elevar la bajsima productividad agrcola y a mejorar las condi-
ciones de vida de las clases obrera y campesina.
Dentro del sistema econmico-poltico -que acusa en .aspectos generales
un intervencionismo estatal moderado- el Estado estimula todas las activi-
dades privadas, las cuales se desenvuelven bajo la tutela estatal, y les abre
todas las oportunidades que se requieran, poniendo a su alcance las informa-
ciones internas y externas que necesiten, apoyndolos con medidas proteccio-
nistas, tales como la solidez de la moneda, el rgimen fiscal, crdito fcil y
amplio, rgimen vial, adems de subsidios exenciones y otras .medidas que
aseguren los beneficios de la actividad empresarial.
La posicin del Estado es subsidiaria o complementaria, ya que inter-
viene cuando as lo reclama un inters social predominante, o cuando la ini-
ciativa privado no quiera, no pueda o acte con notorio perjuicio para la
comunidad. As hemos visto surgir la industria petroqumica, la industria
automotriz, la industria siderrgica y otras, que el Estado atiende en forma
exclusiva o en concurrencia con los particulares.
El sistema liberal establecido en la Constitucin de 1857 fue un magn-
fico apoyo para el sistema de la libre empresa, que se desarroll en situa-
ciones precarias, por el abuso de los empresarios y las condiciones antisociales
de su desarrollo.
Pero desde finales del siglo pasado y principios del presente, se inicia una pro-
funda transformacin tanto en lo poltico como en lo econmico. "JUnto a la con-
cepcin liberal del Estado como productor de seguridad se est destacando la idea
adjunta del Estado como productor de bienes econmicos." Jos Luis Villar Palasi.
"La actividad industrial, del Estado en el derecho administrativo." (Reo. Ad. Pb,
Madrid, Nm. 3, sept.-die. 1950, pg. 53.)
La Constitucin de 1917 mantuvo en muchos aspectos los principios del

sistema liberal de la Constitucin de 1857, pero seala, tambin el adveni-
miento de un franco intervencionismo de Estado, moderado en ciertas mate-
rias y radical en otras. El sistema de 1917, las sucesivas 'reformas a dicha
Constitucin y las leyes administrativas que surgieron, nos ofrecen un cuadro
amplio de intervencionismo de Estado, en forma exclusiva o en forma concu-
rrente con los particulares.
Desde luego hay ciertas materias que han sido nacionalizadas como el
subsuelo -minera y petrleo-s, el espacio, el agua, la energa elctrica. En
cuanto al petrleo, ste debe ser explotado directamente por el Estado; las
sustancias minerales pueden ser explotadas tanto por el Estado, como por las
empresas mexicanizadas, lo mismo puede decirse del espacio y del agua.
A partir de 1925 hasta la fecha se fundan numerosas instituciones produc-
toras de bienes materiales y servicios, bajo la forma de empresas pblicas o
semipblicas, centralizadas, desconcentradas o descentralizadas.
Otras formas que adquirieron gran desarrollo ha sido la empresa de par-
ticipacin estatal y el rgimen de los fideicomisos. De este modo se organizan
estas empresas de participacin estatal o de economa mixta tales como Altos
Hornos de Mxico, S. A., Dina Nacional, S. A. y otras. Adems se constitu-
yen fuertes fideicomisos gubernamentales para impulsar ramas importantes
de la administracin pblica tales como el turismo, azcar, petrleo y otras.
La empresa pblica y semipblica naci en Mxico al impulso de las nue-
vas ideas provenientes de la Revolucin de 1910 inspiradas en una justa dis-
tribucin de la riqueza; al mismo tiempo que los gobiernos revolucionarios
posteriores han suplido a la iniciativa privada en importantes renglones de
la economa nacional. Nuestra escasa capitalizacin demanda la constante
creacin de nuevas fuentes de trabajo."
Como afirma Garrido Falla ("Las empresas pblicas" en la obra: La Adminis-

tracin pblica y el Estado contemporneo. l. E. P. pg. 125): " ... entramos cabal-
mente en una de las cuestiones que se encuentran en el centro mismo de una de
las grandes controversias ideolgicas en que se halla empeada la sociedad de nues-
tro tiempo." El propio autor concluye: "La empresa pblica es -y la afirmacin ~s
vlida tanto para el derecho espaol como para el comparado, un concepto amplio
que alude al fenmeno de una entidad administrativa que, por razones de inters
pblico o simplemente de lucro, se implica en la gestin de una actividad susce~
tible de explotacin econmica, asumiendo el riesgo propio de tal explotacin,"
La Poltica del Gobierno Federal en materia empresarial ha sido muy extensa,.
y se ha caracterizado por un constante estmulo para su desarrollo, al mismo tiempo
de una necesaria reglamentacin. Al amparo de estas ideas ha surgido una moderna
3 Sealtiel Alatriste. Memoria del seminario sobre planeacin socieconmica, derecho

administrativo y administracin pblica. Mxico, 1965, pg. 170.
Horado Castellanos Coutio. "Memoria". Ob, cit., pg. 32.
y progresista Legislacin administrativa tales como la Ley para promover la inver-

sin Mexicana y regular la inversin extranjera, D. O. F. del 9 de marzo de 1973;
la Ley sobre el registro de la transferencia de Tecnologa y el uso y explotacin
de patentes y marcas, de D. O. F. del 30 de diciembre de 1972; la ley que crea el
Instituto de Comercio Exterior, D. O. F. del 31 de diciembre de 1970; la Ley
reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia minera, D. O. F. del 22 de
diciembre de 1975; la Ley del servicio Pblico de energa elctrica, D. O. F. del
22 de diciembre de 1975; la Ley de Invenciones y marcas, del D. O. F. del 10 de fe-
brero de 1976; y otras leyes alusivas a las industrias y actividades comerciales; al
mismo tiempo que han surgido numerosos Fideicomisos, Comisiones, Institutos y
dems organismos relacionados con esta materia.
3. LA EMPRESA DESDE EL PUNTO DE VISTA JURDICO
El punto de vista jurdico seala las formas de derecho a travs de las

cuales se realiza o desenvuelve la actividad econmica de la empresa.
En nuestro pas las empresas son sociedades mercantiles, pero cuando
un particular no adopta esas formas, lo que integra es un establecimiento
mercantil. Creemos que ambos conceptos pueden comprenderse bajo el ru-
bro general de empresa privada, pensando que en ellas debe predominar el
propsito mercantil.
Por empresa mercantil debemos entender aquella actividad econmica que or-
ganiza los elementos de la produccin con un espritu de lucro. Frederic Benham,
Curso superior de economa poltica, Mxico, 1941, nos dice: "La empresa es una
unidad de produccin independiente y el que la proyecta es el empresario."
A la empresa alude el artculo 75, fracciones V a XI del Cdigo de Co-

mercio, adems de la Ley de Sociedades Mercantiles, la Ley de Cooperativas,
la Ley de Quiebras, la de Ttulos y Operaciones de Crdito y la Ley de Insti-
tuciones de Crdito y otras.
Sealaremos algunos ejemplos en la empresa privada: el capital apor-
tado es una fuente de riqueza regulada por el derecho; los beneficios que se
obtienen caen bajo el campo del derecho fiscal; los derechos y obligaciones
de los trabajadores al derecho del trabajo; las actividades ilegales o mono-
polizadoras por la ley de monopolios o la ley de atribuciones del Ejecutivo
en materia econmica; los ttulos que se emiten por la ley de ttulos y opera
cienes de crdito; las relaciones comerciales por el Cdigo de Comercio; las
formas de organizacin por la ley de sociedades mercantiles o la ley de
cooperativas; el fracaso de las empresas por la ley de quiebras; y otros
nUmerosos casos.
El Diccionario de Ciencias Econmicas (Ed. Labor, 1966, pg. 399) cita la si-
guiente opinin de lean Marchall (1, pg. 513):
"Los poderes pblicos aportan medios de accin que desbordan el derecho .co-
mn, gracias a les cuales la explotacin pblica puede sustraerse, total o parcial-
mente a la ley del mercado. Para procurarse los factores de produccin que le son
necesarios, la explotacin pblica puede, en efecto, recurrir a procedimientos como
pletamente distintos de los que hemos encontrado hasta el momento presente."
Cuando una empresa pblica asume la forma descentralizada, se rige nor-

malmente por la ley o decreto del Ejecutivo que la cre. Su rgimen en ge-
neral es un rgimen de derecho pblico, pero como se mantienen constante-
mente relaciones .con los particulares, las mismas leyes prevn que en de-
terminados casos puede aplicarse el derecho comn.
El rgimen jurdico de la empresa de participacin estatal se regula por
la ley de control, por parte del gobierno federal, de los organismos deseen-
tralizados y empresas de participacin estatal. Pero en sus relaciones con los
particulares esta empresa se gobierna por el derecho privado.
El rgimen de estas empresas en sus relaciones con el gobierno puede ser
transitorio, porque una transferencia de acciones de una empresa de partici-
pacin estatal hecha por el gobierno a los particulares, le quita su fisonoma
de empresa semipblica y se convierte en empresa privada. El Estado lo que
pretende en el caso anterior es asegurar sus intereses y que stos no se pier-
dan con una mala administracin.
La legislacin administrativa moderna se orienta en el sentido de con-
siderar los dos aspectos importantes de las empresas pblicas: a) Aquellos
que deben ser regulados estrictamente bajo un rgimen de derecho pblico
en los que domina la idea de la proteccin del inters general y de la utilida~
pblica; y b) Las relaciones que pueden ser reguladas por el derecho prt-
vado, por conveniencia de la institucin o por la naturaleza misma de esas
relaciones. En la institucin Petrleos Mexicanos, empresa pblica nacional,
su ley orgnica cubre ampliamente estos dos aspectos importantes del fun-
cionamiento de la empresa. Lo cual no ha sido obstculo para ajustar ciertos
actos, en sus relaciones con particulares, a los preceptos del cdigo de comer-
cio y a la legislacin mercantil en general.
En cuanto a la actividad general encaminada a la produccin de bienes
y de servicios, los artculos 4 y 5 de la Constitucin mantienen el derecho de
la persona para dedicarse a la profesin, industria, comercio o trabajo que le
acomode, siendo lcitos. El ejercicio de esta libertad slo podr vedarse por
determinacin judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por re-
solucin gubernativa, dictada en los trminos que marque la ley, cuando se
ofendan los derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado qel producto
de su trabajo, sino por resolucin judicial. La prestacin de trabajos perso-
nales queda sujeta a la justa retribucin y a su pleno consentimiento.
Dentro de esta libertad de industria, comercio y trabajo, el individuo
puede hacerlo personalmente o a travs de las formas jurdicas que establecen
las leyes. Las formas ms generales son las sociedades mercantiles y entre
ellas la sociedad annima.
Es la sociedad annima la forma ms socorrida para conjuntar capitales
y esfuerzos en la organizacin de las empresas.
La Constitucin, en el artculo J23, apartado A, se refiere a las empre-

sas, en diversas de sus fracciones, en los casos siguientes:
Fr~c:in IX. "Los trabajadores tendrn derecho a una participacin en
las utilidades de las empresas regulada de conformidad con las siguientes
normas ... " El inciso d), e) y f) de la misma fraccin a las empresas de nueva
:-reacin, monto de las utilidades de cada empresa y prohibicin a los traba-
jadores para intervenir en la direccin o administracin de las empresas.
En la fraccin XII se hace referencia a "negociacin" y a "negociacio-
nes"; la fraccin XIV alude a "empresario"; la fraccin XV a "estableci-
miento"; la fraccin XVI a "empresario" y la fraccin XXVI a "empresario
extranjero".
Como puede observarse, el artculo 123 en su apartado A alude a diver-
sos conceptos como "empresa", "negociacin", "establecimiento", "empresa
extranjera", lo cual nos indica que propiamente este artculo se refiere a los
patronos o empleadores de los trabajadores.
El artculo 25 de la Ley Federal del Trabajo expresa: "Para los efectos de las
normas de trabajo, Se entiende por empresa la unidad econmica de produccin
o distribucin de bienes o servicios y por Establecimiento la unidad tcnica que
como sucursal, agencia u otra forma semejante, sea parte integrante y contribuya
a la realizacin de los fines de la empresa."
4. LA EMPRESA DESDE EL PUNTO DE VISTA ECONMICO
El estudio de la naturaleza de la empresa puede hacerse en lo general,

desde diversos puntos de vista, pero principalmente desde el punto de vista
econmico, y desde el punto de vista jurdico.
La empresa es fundamentalmente una unidad econmica, al mismo tiem-
po que una unidad jurdica. La organizacin de los elementos de la pro-
duccin es la meta de ia actividad del empresario. La empresa presupone
un riesgo que es necesario correr, porque el xito o el fracaso de la empresa
est subordinado a todos los factores sociales concurrentes.
Toda empresa requiere de un empresario, que a veces se denomina orga-
nizador o emprendedor, o sea aquel que corre un riesgo, y administra de ma-
nera responsable e independiente una empresa econmica.
Debemos distinguir el capitalista del empresario. El capitalista es el que
aporta el capital de la empresa, el empresario el que asume la organizacin,
funcionamiento y responsabilidad de la empresa. En ocasiones ambos concep-
tos pueden implicarse, cuando estos elementos proporcionan los medios eco-
nmicos que permiten la actividad de la -empresa y asumen su manejo.
No es nuestro propsito entrar en el debate ~e la natura~eza jurdica de
la empresa privada, pues "el derecho no ha podido captar dentro de la tc-
nica jurdica el fenmeno jurdico de la empresa". (Robles Mvarez de Soto-
mayor. Nueva enciclopedia jurdica. .Ed, Seix, T. VIII, pg. 406.)
Se citan, por va de ejemplo, las tesis siguientes, desarrolladas en el es-
672 ANDRF:S SERRA ROJAS
tudio antes citado: la empresa como sujeto de derecho, la empresa como pa-
trimonio separado, la empresa como universalidad, la empresa como institu-
cin y organizacin, la teora atomstica de la empresa y los esfuerzos con-
ceptuales sobre la base del nuevo Cdigo italiano.
Desde el punto de vista econmico supone la actividad del empresario en-
cargado de organizar los factores de la produccin: trabajo, capital y elemen-
tos naturales.
La empresa privada es una unidad econmica que se caracteriza por la
organizacin, el pleno riesgo, patrimonio independiente, facturacin propia
dominada por el espritu de lucro derivado de la inversin, por ello se
afirma que quien corre un riesgo tiene derecho a recibir los beneficios o
ganancias de su actividad, ya sea en forma ilimitada, segn el liberalismo
ultramontano, o limitada, segn las nuevas tendencias sociales.
5. LA EMPRESA PRIVADA Y LA EMPRESA PBLICA
La empresa privada en general es la empresa constituida por los parti-

culares con propsitos de lucro, para organizar los factores de la produccin.
El concepto de empresa se entiende de una manera general como la ac-
tividad que se realiza para alcanzar un fin determinado. En esta acepcin
comprendemos todas las actividades, incluyendo la actividad empresarial que
se desenvuelve en empresas civiles, mercantiles, administrativas, y aun gen-
ricamente, las actividades sin propsito de lucro. La extensin de este con-
cepto no permite precisar los elementos propios de la empTesa, por lo que la
doctrina econmica se refiere a la empresa como: "La organizacin de los
factores de la produccin con propsitos mercantiles."
El concepto tradicional de empresa ha sufrido una profunda transforma-
cin en el mundo moderno, pero sin que hayan llegado las tcnicas econ-
micas y jurdicas a un concepto definido de empresa.
La importancia de la empresa -como unidad de produccin indepen-
diente-, se manifiesta en la tendencia a convertir esta materia en un cono-
cimiento especializado de la ciencia econmica del futuro, que por hoy plan-
tea sus problemas en un dramtico forcejeo entre la economa libre y la eco-
noma socializada del futuro.
Es indudable que el Derecho administrativo ha aprovechado del derecho
privado la terminologa y naturaleza de la empresa en general. El problema
de la empresa corresponde en principio, al campo del derecho mercantil, al
trasladarse al campo del derecho pblico, ha sido la fuente de las confusiones
que se han suscitado al crearse la entidad, denominada empresa pblica.
Lo indicado en este caso sera que el derecho administrativo se apartara
de este enfoque del problema y que construyera su propia y autnoma teo-
ra de las actividades que se pretenden otorgar a la empresa pblica, con
entera independencia del derecho privado. Esto es todava difcil porque los
campos no se han delimitado lo suficientemente para fijar un criterio defini
tivo en una materia que proviniendo de la actividad privada, se encuentra
DERECHO ADMINISTRATIVO 67!'$
actualmente en transicin entre dos diversos sectores, para aspirar finalmente

a situarse en el derecho pblico.
Creemos que no debemos llamar empresa pblica a cualquier actividad
del Estado que en forma circunstancial, transitoria o inestable, se implique
en el proceso productivo, o en una explotacin econmica en general.
La empresa privada se distingue de la empresa pblica por el rgimen
jurdico que las regula.
La empresa privada se rige por el Cdigo Civil, por el Cdigo de Comer-
cio, por la Ley de Sociedades Mercantiles, la Ley de Sociedades Cooperativas
y en general por el Derecho privado, en sus dos ramas importantes: el Dere-
cho civil y el Derecho mercantil.
La tendencia dominante en los Estados democrticos actuales es la de
crear un grupo de empresas o instituciones, que reciben la denominacin
de empresa pblica, o empresa del Estado o institucin pblica, por medio de
las cuales el Estado interviene en forma exclusiva y bajo un rgimen jurdico
especial, en el proceso productivo, para la satisfaccin de determinadas nece-
sidades sociales, cuando as lo exija el inters general.
Por consiguiente la empresa privada difiere de la empresa pblica por
los siguientes conceptos:
a) Diverso rgimen jurdico.
b) La empresa privada se forma con capitales de los particulares, la em-
presa pblica con bienes del Estado.
e) La empresa privada es organizada y dirigida por los particulares, la
empresa pblica por elementos tcnicos del Estado.
La empresa pblica, en su sentido ms general, corresponde al campo de
las ideas socialistas, al entregar al Estado determinados instrumentos de la
produccin. Cada empresa pblica que se crea robustece el poder econmico
del Estado.
La empresa privada se desenvuelve con sus propios elementos. En oca-
siones el Estado apoya a la empresa privada con subsidios, exencin de im-
puestos, barreras arancelarias, financiamientos, etc. La empresa privada no
puede desligarse de la economa nacional, dependiendo de la accin poltica
y econmica del Estado.
El gobierno apoya a la empresa pblica con los recursos propios del Es-
tado. El Estado proporciona a las empresas pblicas recursos suficientes para
su desarrollo, usando del crdito externo si fuere necesario.
La empresa privada por su propia naturaleza, persigue siempre un pro.
psito de lucro. La empresa privada est evolucionando para cumplir ciertas
finalidades sociales, el obstculo es el egosmo natural del rgimen de la libre
empresa.
La tendencia a combinar intereses pblicos y privados puede ser alta-
mente satisfactorio, como rgimen de transicin democrtico.
Un rgimen mixto, puede someterse al derecho privado, cuando as 10
dispone la ley.
43
La empresa pblica persigue un inters general, sin que obste que su

rgimen financiero requiera perseguir un propsito de lucro.
En las empresas semi-pblicas su rgimen es estrictamente comercial.
Por medio de la empresa pblica el Estado puede desarrollar una poltica
econmica de grandes masas: alimentacin, vivienda, medicinas, vestido, y
combatir especulaciones excesivas. El ejemplo de la CONASUPO, puede exten-
derse a otros ramos.
La industria automotriz, la industria petroqumica, la industria siderr-
gica y otras, revelan las posibilidades de este rgimen.
La empresa privada desaparece por un acto voluntario de sus socios, que
no viole los derechos de sus trabajadores, por quiebra o por suspensin de
pagos. Las empresas pblicas pueden desaparecer por un acto del Estado, al
derogar la ley o decreto que las cre, mediante el consiguiente proceso de li-
quidacin. Los bienes de las empresas pblicas o sernipblicas en liquidacin,
pasan al patrimonio del Estado en calidad de bienes de dominio privado de
la Federacin. (Artculo 3?, fraccin IV de la Ley General de Bienes Na-
cionales.)
6. CoNCEPTO DE EMPRESA pnLICA
El artculo 2 prrafo primero de la Ley de Inspeccin de contratos y obras

pblicas (D. O. F. del 4 de enero de 1966) ordena: "Para los fines de esta
ley, se consideran organismos pblicos las comisiones, juntas, patronatos,
instituciones y dems entidades creadas por la Federacin que tengan o ad-
ministren un patrimonio o presupuesto formado con fondos o bienes fede-
rales, as como los organismos pblicos descentralizados."
Ante la diversidad de criterios para precisar el concepto de empresa p-
blica en la doctrina y en el derecho comparado, presentamos un concepto
general al cual haremos referencia en forma constante:
Las empresas pblicas son entidades de derecho pblico, con personali-
dad jurdica, patrimonio y rgimen jurdico propios, creadas o reconocidas
por medio de una ley del Congreso de la Unin o decreto del Ejecutirm
Federal, para la realizacin de actividades mercantiles, industriales y otras de
naturaleza econmica.
La empresa pblica aparece como la organizacin de una actividad eco-
nmica por el Estado, con los procedimientos jurdicos que el mismo orden
jurdico impone.
En un concepto ms estricto se alude a la empresa pblica en toda ex-
plotacin en la que un ente pblico posee una parte importante de su patri-
monio y subordinada a un rgimen de derecho pblico en unos casos, y en
otros a un rgimen mixto.
Si nos atenemos a nuestra legislacin, en particular la ley de organismos
descentralizados y empresas de participacin estatal, slo reserva la categora
de "empresa pblica", a los organismos descentralizados que la misma le)'
regula,
La complejidad de la vida moderna ha trado como consecuencia la in-

tervencin del Estado en determinadas actividades mercantiles e industriales.
No debemos olvidar que la doctrina francesa ha desarrollado muy amplia-
mente la idea de los servicios pblicos comerciales e industriales, en tanto
que el derecho sovitico ha entregado al Estado la total subordinacin de
todas las actividades mercantiles.
Al estudiar "Las empresas pblicas en forma de sociedad annima", Manuel

Broseta Pont (Revista de Derecho Mercantil. Vol. XL( nm. 100, abril-junio 1966,
pg. 267) nos dice:
"Si el Derecho es para la vida y no la vida para e1Derecho, como ensea el
Prlogo del Tratado de Derecho Mercantil del profesor Garrigues -y si el jurista
debe colaborar con el legislador para salvaguardar la seguridad jurdica, como nos
ense Ascarelli-, pocos temas son tan sugestivos y tan relativamente nuevos como
el de la participacin del Estado y de los entes de derecho pblico en las socieda-
des mercantiles, el de la nacionalizacin de la sociedad annima y, finalmente, el
de la creacin unilateral por el Estado o por los entes pblicos de sociedades de
estructura capitalista y especialmente de sociedades annimas."
Fernando Garrido, Falla, en su estudio sobre las empresas pblicas (La admi-
nistracin pblica y el Estado contemporneo, Inst. de Ests. Polticos, Madrid, 1961,
pg. 132), hace referencia a la empresa pblica en estos trminos: "Es un concepto
amplio que alude al fenmeno de una entidad administrativa que, por razones
de inters pblico o de lucro, se implica en la gestin de una actividad suscepti-
ble de explotacin econmica, asumiendo el riesgo propio de tal materia."
7. Los FLEMENTOS DE LA EMPRESA PBLICA
Estamos en presencia, ante todo, de una actividad econmica del Estado.

La presencia de esta entidad poltica da una particular fisonoma al rg-imen
de la empresa, entregada durante largo tiempo a la libre actividad de los
particulares.
No toda la actividad econmica del Estado desemboca en la organizacin
de la empresa pblica o en formas econmicas similares.
Determinar la naturaleza de la empresa pblica es tarea difcil desde
el punto de vista doctrinal en sus aspectos econmicos y jurdicos y desde el
punto de vista del derecho comparado, ya que cada pas impone a su acti-
vidad econmica las formas y modalidades que exige su propio desenvolvi-
miento. Son numerosas y contradictorias las posiciones de los tratadistas y
las discrepancias de las leyes administrativas extranjeras que se oponen a un
concepto unitario de empresa pblica.
Con las naturales precauciones que suscita el manejo del concepto de em-
presa pblica, podemos tentativamente partir de un concepto generai., que
comprenda los diversos rasgos del mismo, al cual haremos ms adelante las
modificaciones y comparaciones entre nuestro rgimen jurdico y otros ejem-
plos que han suscitado problemas frecuentes.
a) Rgimen jurdico permanente o estatuto de Derecho pblico;
b) Personalidad jurdica y finalidad reconocida o establecida por el Es-

tado;
c) Una forma jurdica para descentralizar especficas funciones del Estado;
d) Capital social proporcionado por el Estado;
e) Intransferible a los particulares y sin concurrencia de ellos en la cons-
titucin del capital social de la empresa;
f) Direccin del Estado a travs del nombramiento de los altos cargos
directivos, y control general del mismo en los trminos de la ley;
g) Relaciones de tutela y no de jerarqua administrativa;
h) Rgimen de derecho pblico en su organizacin y funcionamiento;
i) Las actividades de la empresa con relacin a los particulares puede
estar subordinada al derecho privado;
j) La empresa pblica no tiene un propsito lucrativo preponderante,
pero s debe ser manejada con un criterio claramente econmico.
8. FORMAS QUE REVISTE LA ACTIVIDAD INDUSTRIAL Y MERCANTIL DEL ESTADO
La actividad administrativa se manifiesta en Mxico, en las siguientes

importantes materias:
a) Rgimen de polica: que constituye la actividad administrativa encar-
gada de vigilar y limitar -bajo un rgimen de polica-, la actividad de los
particulares. Esta actividad debe regularse en forma legal y reglamentaria.
b) De fomento: encaminada al desarrollo de la actividad privada y p-
blica.
e) De servicios administrativos generales: llamados tambin asistenciales,
no organizados bajo la forma de servicios pblicos, que constituyen la activi-
dad que normalmente corresponde a las Secretaras y Departamentos de Es-
tado. La empresa sin personalidad jurdica diferenciada corresponde a esta
actividad. .
d) De servicios pblicos: prestados directamente por la Administracin
pblica o bajo la forma de concesin administrativa.
e) De actividad industrial y mercantil para la produccin industrial de
bienes: a travs de empresas a cargo del Estado, que revisten formas jur-
dicas diversas:
1. Empresas pblicas bajo la forma de organismos administrativos des-
centralizados: establecimiento pblico, comisin, etc.
2. La empresa pblica en forma de sociedades annimas: como las ins-
tituciones nacionales de crdito.
3. Las empresas semi-pblicas o de economa mixta o empresas de parti-
cipacin estatal: en los diversos casos a los que alude la ley de organismos
descentralizados y empresas de participacin estatal.
4. El accionariado estatal que se vincula a una extensa actividad del Es-
tado encaminada a participar en los procesos del desarrollo econmico.
Es necesario precisar que la actividad industrial y mercantil del Estado
en nuestro pas, a travs de los entes pblicos, est sometida a diversos reg-
menes jurdicos: en unos casos nos encontramos con organismos pblicos so-
metidos al Derecho pblico como Petrleos Mexicanos y los Ferrocarriles Na-
cionales de Mxico, en otros casos a un rgimen mixto de derecho pblico y
derecho privado como las empresas semipblicas; y en otros casos a un r-
gimen de derecho privado, como las empresas que manifiestan algn inters
del Estado, diverso de las anteriores.
En cuanto a su control por parte del Estado, todas las empresas, tanto
pblicas como semi pblicas, estn sujetas al rgimen de derecho pblico que
establece la ley de organismos descentralizados y empresas de participacin
estatal, o a una legislacin especializada como en el caso de las instituciones
nacionales de crdito.
La empresa pblica en Mxico reproduce la organizacin de las entidades
descentralizadas por servicio. En principio, la empresa pblica seala la inter-
vencin del Estado en el proceso econmico excluyendo en determinados casos
a los particulares o en forma concurrente con ellos en empresas mixtas.
La empresa pblica es una actividad que el Estado asume con persona-
lidad de derecho pblico, ms o menos emancipada con relacin al mercado.
En esa actividad se organizan los factores de la produccin en una activi-
dad econmica de carcter comercial, industrial o de servicio, cuando as lo
reclama el inters general.
Por la naturaleza de sus funciones las empresas se clasifican en lo gene-
ral, en dos grupos:
a) Empresas de produccin de bienes; y
b)' Em presas de servicio.
Debemos analizar cules son los diversos casos que se ofrecen en nuestra
realidad econmica, a los que podemos llamar con propiedad una empresa
pblica.
9. PRIMER GRUPO DE EMPRESAS A CARGO DEL ESTADO
Comenzaremos por analizar la empresa propia sin personalidad diferen-

ciada del poder central, en las que el Estado gestiona directamente una ac-
tividad econmica dentro del marco de la Administracin pblica activa.
Ella comprende a actividades o servicios pblicos centralizados y descon-
centrados. Algunos de estos ltimos estn dotados de personalidad jurdica
y de un especial rgimen jurdico.
En estos casos el Estado gestiona directamente una actividad econmica
o crea una empresa sin personalidad diferenciada.
Como hemos visto no toda la actividad del Estado se realiza bajo la forma
de servicio pblico, un campo muy extenso de ella corresponde a los llama-
dos servicios administrativos generales.
Por estas razones algunas empresas pblicas corresponden a un servicio
pblico y se organizan en formas diversas; en tanto que otras corresponden
a meras actividades administrativas.
6i8 ANDRS SERRA ROJAS
La tendencia es a no considerar a estas actividades o servicios como una

empresa pblica, comprendindolas en la administracin pblica general.
"En general, nos dice Fernando Garrido Falla ('Las empresas pblicas', en la
obra La Administracin pblica y el Estado contemporneo, 1. E. P., Madrid, 1961,
pg. 133), la organizacin burocrtica no ha surgido en el Estado moderno 'para
realizar actividades de tipo econmico por lo que puede mostrarse torpe y lenta
en el desempeo de tal cometido. Es esta la razn por la que pronto hubo de ini-
ciarse una tendencia de acercamiento a las formas empresariales privadas la primera
de cuyas etapas est representada por lo que ahora llamamos la 'empresa propia'."
10. SEGUNDO GRUPO DE EMPRESAS PBLICAS
En este gupo el Estado crea un organismo federal descentralizado de

carcter industrial o mercantil, o un establecimiento pblico, ya sea en forma
exclusiva o monopolizada o en concurrencia con los intereses de la iniciativa
privada.
Estas empresas pblicas se crean por medio de una ley o decreto admi-
nistrativo o en casos especiales que sealaremos.
Las empresas citadas pueden revestir dos formas:
a) Empresas que gestionan servicios o actividades de carcter industrial
o mercantil, sin sujetarse al derecho privado o en particular a la legislacin
mercantil.
b) Empresas que gestionan servicios o actividades de carcter industrial
o mercantil sujetndose: en cuanto a su control a una legislacin de derecho
pblico, en este caso, la ley de organismos descentralizados y empresas de
participacin estatal; y en su actividad general al derecho privado.
El Estado crea, ex novo, una empresa pblica apoyado en una ley ge-
neral sobre la empresa pblica o por medio de una ley especializada que
autoriza la organizacin y funcionamiento de la misma o x>r medio de un
decreto administrativo. La empresa es intransferible a intereses particulares
y su transformacin requerira la derogacin de la ley o decreto.
Es lo que pudiramos llamar "la empresa pblica tipo", que en princi-
pio no acepta la intervencin de la iniciativa privada, pero deben examinarse
algunos casos que acusan esta representacin.
El patrimonio de dichas empresas se forma con bienes del Estado o por
excepcin, con una concurrencia, limitada y simblica, de intereses particu-
lares en las situaciones que sealaremos.
En unos casos reviste una forma exclusiva o monopolizada sin la concu-
rrencia de los particulares; en otros casos se acepta dicha intervencin acre-
ditando una cierta representacin.
c) La empresa pblica de sociedad annima antecedida de un proceso
de nacionalizacin.
La empresa pblica creada por medio de una ley federal o decreto admi-
nistrativo y antecedida por un proceso de nacionalizacin se ha realizado en
nuestro pas en empresas bsicas como Petrleos Mexicanos o los Ferroca-

rriles Nacionales de Mxico.
En estos casos el Estado transforma una empresa privada en una em-
presa pblica, procediendo previamente a la nacionalizacin y posteriormen-
te por medio de una ley, se crea la empresa pblica.
Originalmente Petrleos Mexicanos estuvo manejado por un conjunto de
empresas privadas, organizadas bajo la forma de sociedad annima; lo mismo
que los Ferrocarriles Nacionales de Mxico que fueron adquiridos y nacio-
nalizados por el Estado, formndose una empresa pblica regulada por
medio de una ley. Vase a este respecto el captulo de esta obra relativo a la
nacionalizacin.
11. EL ACCIONARIADO ESTATAL
Debemos mencionar el rgimen jurdico administrativo que se origina en

todos aquellos casos en que el Estado es poseedor de acciones en empresas
privadas o pblicas, o es dueo total o parcial del patrimonio o del capital
social de una empresa.
La creciente intervencin del Estado en los procesos de la vida econ-
mica, crea numerosas situaciones, que deben ser objeto de una reglamenta-
cin, diversa a la del derecho privado.
Estos casos son los siguientes:
1. El Estado puede aparecer como dueo absoluto del patrimonio, capi-
tal social o acciones de una empresa pblica u organismo descentralizado. El
Estado puede aparecer como dueo absoluto del patrimonio de un orga-
nismo pblico; o del capital social distribuido en varias series de 'acciones
nominativas e intransferibles, sin concurrencia de intereses particulares y
sometido a un rgimen de estricto derecho pblico, aunque se puede prever
la aplicacin del derecho privado a determinadas relaciones con los par-
ticulares.
Empresas de participacin estatal mayoritaria. El artculo 46 de la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal dispone: "Dentro de la admi-
nistracin pblica paraestatal se consideran empresas de participacin estatal
mayoritaria, incluidas las Instituciones nacionales de crdito y organizacio-
nes auxiliares, y las instituciones nacionales de seguros y de fianzas, aquellas
que satisfagan alguno de los siguientes requisitos:
a) Que el Gobierno Federal, el Gobierno del Distrito Federal, uno o ms
organismos descentralizados, otra u .otras empresas de participacin estatal,
una o ms instituciones nacionales de crdi to u organizaciones auxiliares na-
cionales de crdito; una o varias instituciones nacionales de seguros o de
fianzas, o uno o ms fideicomisos a que se refiere la fraccin JI del artcu-
lo 3~ de esta ley, considerados conjunta o separadamente, aporten o sean
propietarios del 50% o ms del capital social;
b) Que en la constitucin de su capital se hagan figurar acciones de serie
especial que slo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o
c) Que al Gobierno Federal corresponda la facuItad de nombrar a la

mayora de los .miernbros del consejo de administracin, junta directiva u
rgano de gobierno, designar al presidente, al director, al gerente o cuando '
tenga facultades para vetar los acuerdos de la asamblea general de accionis-
tas, del consejo de administracin o de la junta directiva u rgano de go-
bierno equivalente.
Artculo 47. Se asimilan a las empresas de participacin estatal mayori-
taria, las sociedades civiles as como asociaciones ciuiles en las que la mayo-
ra de los asociados sean dependencias o entidades de las mencionadas en el
inciso a) del artculo anterior o alguno o varios de ellos se obliguen a reali-
zar o realicen las aportaciones econmicas preponderantes.
Empresas de participacin estatal minoritarias. El artculo 48 de la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal, dispone:
"Para los efectos de esta ley, sern empresas de participacin estatal mino-
ritaria las sociedades en las que uno o ms organismos descentralizados u
otra, u otras empresas de participacin estatal mayoritaria consideradas con-
junta o separadamente, posean acciones o partes de capital que representen
menos del 50% y hasta el 25% de aqul.
La vigilancia de la participacin estatal estar a cargo de un comisario
designado por el Secretario de Estado o Jefe del Departamento Administra;
tivo encargado de la coordinacin del sector correspondiente.
Las relaciones de las empresas de participacin estatal minoritaria con
la administracin pblica federal, sern las que determine la ley."
12. LA EMPRESA PBLICA EN LA FORMA DE SOCIEDAD ANNIMA
Bajo la influencia de la legislacin norteamericana se han creado en

nuestro pas diversas empresas pblicas en la forma de sociedades annimas.
La nacionalizacin y adquisicin de empresas privadas origina problemas no
previstos por nuestra legislacin mercantil. Su solucin debe encaminarse al
campo del derecho administrativo.
'El propsito de las leyes mexicanas fue el de descentralizar administrati-
vamente determinadas actividades. El ejemplo ms notable es la creacin de
las instituciones nacionales de crdito.
La idea central fue la de descentralizar el servicio nacional de crdito,
separando las instituciones privadas de crdito -la llamada banca privada-,
de la banca oficial o banca del sector pblico nacional.
Al operarse el trnsito de ciertas instituciones bancarias del sector pri-
vado al pblico, aqullas se encontraban organizadas bajo la forma de socie-
dades annimas.
En estas organizaciones especiales bajo la forma de sociedades annimas
del Estado, ste recurre al derecho privado para adoptar alguna de sus for-
mas de organizacin. En este caso se apoya en el captulo quinto, artculos
87 y siguientes de la Ley de Sociedades Mercantiles.
El Estado crea una empresa pblica, pero acepta que una serie de accio-
nes, representativa de un inters Pecuniario pequeo, se entregue a los par-

ticulares, a travs de sus organizaciones, digamos la banca privada, los in-
dustriales, los comerciantes, y en algunos casos los obreros. La ley fija en estos
casos una determinada representacin. Las dems series de acciones son in-
transferibles. Ninguna institucin nacional de crdito puede pasar a manos
de la iniciativa privada, salvo que se modifique todo el orden jurdico que
las regula.
La sociedad annima del Estado, es un tipo de organizacin que ha co-
rrespondido a las instituciones nacionales de crdito -que forman la banca
pblica-s, cuyo rgimen hemos analizado anteriormente, ofreciendo dos va-
riantes:
a) Bajo la forma de sociedades annimas subordinadas a una ley espe-
cial, tal es el caso del Banco de Mxico, S. A.; Nacional Financiera, S. A,
o el Banco de Obras y Servicios Pblicos, S. A
b) Bajo la forma de sociedades annimas, mediante acuerdo gubernativo
de la Secretaria de Hacienda, como en el caso del Banco Nacional de Co-
mercio Exterior, S. A, que adopta posteriormente la forma de la sociedad
annima.
La representacin de la iniciativa privada, en estos casos la banca privada
-en una serie de acciones limitada e intransferible-, no configura, como se
ha pretendido hacerlo, a estas empresas como "empresas de economa mixta"
o "empresas de participacin estatal". El propsito del Estado es el de coordi-
nar el sistema de crdito pblico y privado, dndole oportunidad a la banca
privada para enterarse y participar en la poltica crediticia nacional. En
nuestro sistema se tiende a armonizar la accin de la banca pblica y la
banca privada aunque seguimos insistiendo en la necesidad de una ley espe-
cial para la banca pblica.
En estos casos las disposiciones que organizan a la sociedad annima del
Estado implica variantes esenciales, a la forma mercantil tradicional, que
plantean serios problemas jurdicos.
Estas empresas pblicas del Estado difieren de otras sociedades annimas
en que el Estado adquiere por motivos diferentes de los particulares. Son si-
tuaciones transitorias y no fijan un rgimen jurdico especial respecto de ellas.
Lo frecuente es que el Estado las transfiera a los particulares con la orga-
nizacin que tienen.
Creemos que el Estado debe alejarse, por lo que a la empresa pblica se
refiere, de los moldes del derecho privado y formular su propia y genuina
reglamentacin. Lo contrario obliga al Estado a violar constantemente la ley,
al crear sociedades de un solo accionista o imponerles un rgimen que no co-
rresponde a su verdadera naturaleza. La Sociedad annima unimembre ori-
gina problemas en contradiccin con la legislacin mercantil.
13. LA EMPRESA PBliCA Y LA EMPRESA SEMI-PBliCA
Debemos distinguir la empresa 'pblica de la empresa semi-pblica. En

la primera hay un rgimen permanente, especial, intransferible y regulado
por normas de derecho pblico. Esta clasificacin no es general, pues se mues-

tra discutible.
El Estado puede ser el dueo absoluto de una empresa, y sin embargo. no
tener sta el carcter de una empresa pblica por faltarle los caracteres espe-
cficos de la misma. Petrleos Mexicanos es una empresa pblica exclusiva-
mente en manos del Estado, sin posibilidad de convertirse en una empresa
privada, salvo que se transforme todo el sistema. Las instituciones nacionales
de crdito, a pesar de una pequea representacin privada, no pueden trans-
formarse en' empresas privadas. Lo mismo puede decirse de los Ferrocarriles
Nacionales.
En la empresa semi-pblica el Estado puede tener un inters patrimonial
absoluto, pero sin el rgimen especial, o un inters mayoritario que la con-
vierte en una empresa de participacin estatal, o encontrarse en algunos el'
los casos que la ley de .organismos descentralizados y empresas de partici-
pacin estatal considera para denominarla tambin empresa de participacin
estatal.
En la empresa semi-pblica hay un inters patrimonial del Estado que
obliga a la creacin de un rgimen jurdico de proteccin a la misma, pero
sin que la empresa pierda su carcter de empresa semi-pblica, ni su rgimen
general de empresa privada.
La ley, como indicamos, llama a la empresa semi-pblica, empresa de
participacin estatal o empresa de economa mixta minoritaria.
Puede revestir una forma concurrente con los particulares, aunque con los dis-
tingos que deben hacerse, como en las empresas de participacin estatal, como Al-
tos Hornos de Mxico, S. A., la Compaa Elctrica del Centro, S. A, Dina Nacio-
nal. S. A., y otras.
El Estado se hace cargo eventualmente de una empresa. como consecuencia de
una relacin econmica. como en los casos en que una empresa incurre en mora
y el Estado se ve obligado a tomarla a su cargo para garantizar un inters. La em-
presa es semipblica o privada segn la situacin de la aportacin del Estado.
En la literatura del derecho administrativo se ha empleado la expresin

de "empresa de economa mixta", para sealar una forma de empresa semi-
pblica, en la que el Estado y los particulares combinan sus intereses, para
realizar una actividad econmica.
El problema se ha complicado en nuestra legislacin porque algunas em-
presas como ciertas instituciones de crdito, tienen una serie de acciones que
permite a la banca privada, o a los sujetos particulares, tener una representa-
cin en la asamblea general de accionistas y en los consejos de administra-
cin. Lo que el Estado persigue en estos casos, no es el de asociarse econmi-
camente con la banca privada, sino con liberalidad, tener al tanto a stas
de la poltica crediticia de gobierno y aun buscar su colaboracin para hacer
ms eficaz la actividad de las instituciones oficiales.
Nos dice Alfonso Nava Negrete ("Empresa publica y sociedad annima del Es-
tado." Reu. de la Fac. Der., nm. 57, ene-mar, 1965, pg. 181): "Acontece en el
seno de estas grandes empresas pblicas una acentuada privatizacin de la actividad

estatal al someterse al derecho mercantil de la annima para prestar un servicio
pblico. Pero al mismo tiempo representa la publicizacin de la actividad privada
que desarrollaban esas empresas y que jurdicamente tienen sus manifestaciones:
la direccin de las empresas en manos del Estado, el servicio pblico creado, el in-
ters pblico motor de la empresa y sobre todo la indudable transformacin de la
sociedad annima, que autorizan y fundan la aplicacin de numerosas normas de
derecho pblico."
Como todos los conceptos econmicos y jurdicos modernos, el concepto

de em presa tiene que sufrir todas las consecuencias del rgimen o sistema
social dominante. Por otra parte, debe sealarse que vivimos una era insti-
tucional inestable, transitoria e inconsistente, que va modelando las nuevas
formas econmicas, y jurdicas, apremiadas por las grandes necesidades so-
ciales.
Como se observa, la diferencia entre una empresa pblica y una empresa
privada es que la primera es organizada legalmente por el Estado, con bienes
del Estado, sin un propsito determinante de lucro excesivo y para satisfacer
un inters general.
La empresa pblica que desarrolla una actividad comercial o industrial
no puede prescindir del propsito de lucro. Aunque acte en forma exclusiva
o monopolizadora, est sujeta a todas las circunstancias del proceso econ-
mico, de los precios internacionales, de la redistribucin del ingreso nacional.
Si acta en forma concurrente, el Estado no puede desquiciar el rgimen de
la empresa privada, que se apoya en el propsito de lucro como base de su
organizacin.
El Estado puede participar en el capital de una empresa privada, ya como
accionista mayoritario (en cuyo caso estamos en presencia de una empresa
de participacin estatal); como accionista preferente; o simplemente como
accionista minoritario, en cuyo caso la empresa no pierde su carcter de em-
presa privada.
14. LA EMPRESA PBLICA LOCAL
Bajo esta denominacin nos estamos refiriendo a las empresas de sumi-

nistros o de servicios, que se han creado o se pueden crear, por el Depar-
tamento del Distrito Federal yen las entidades federativas por el Municipio.
El procedimiento de creacin reviste las formas siguientes:
a) Por medio de una ley del Congreso de la Unin, o un Decreto admi-
nistrativo, que crea una empresa pblica local, preferentemente organizada
bajo la forma de un organismo descentralizado local.
Tal es el caso de Transportes Elctricos del Distrito Federal, Abastos, el
Metro y otros.
b) Por la creacin de un servicio pblico de acuerdo con la Ley orgnica
del Departamento del Distrito Federal:
1. La atencin directa del servicio. Lo que equivale a la rgie francesa.

2. La concesin de servicio pblico.
e) Por la municipalizacin de un servicio. Municipalizar un servicio es
convertir una actividad privada en un servicio pblico a cargo del Departa-
mento, o en su caso, de un municipio.
15. LA DOCTRINA Y LEGISLACIN EXTRANJERA SOBRE EMPRESA PBLICA
A) El sistema de la libre empresa en los Estados Unidos de Norteamrica

En los Estados Unidos de Norteamrca impera el sistema general de la
libre empresa.
Tambin se ofrecen ejemplos de economa mixta.
El profesor Samuelson afirma: "Nuestro rgimen econmico es un sistema
de libre iniciativa mixta, en el cual el control econmico se ejerce simulo
tneamente por medio de instituciones pblicas y privadas."
Las sociedades annimas del Estado, tal como se han desarrollado en los
E. U. A., es el antecedente de las instituciones nacionales de crdito, de las
empresas de participacin estatal y de algunos organismos descentralizados
dedicados a actividades industriales o mercantiles.
El desarrollo de las sociedades annimas del Estado fue un proceso difcil
en aquel pas, porque se encontr con la franca oposicin de un poderoso
sector liberal tradicional, que se pronunci abiertamente en contra del in-
tervencionismo de Estado.
La sociedad annima del Estado depende en ocasiones del jefe del Eje-
cutivo, o de un departamento, o puede manifestarse independiente.
El "Bank of North America" y el First United States Bank en 1971 fue-
ron las primeras instituciones en las que el gobierno mostr inters. Con di-
ficultades se cre el Second Bank o] the United States, en 1816 como "sa-
ciedad annima con inversin del gobierno". En 1904 se cre la "Compaa
de Panam, S. A.", en Nueva York.
La primera guerra mundial cre el clima propicio para el desarrollo de
numerosas sociedades annimas del Estado. El Congreso cre varias socie-
dades annimas como la "War Finance Corporation", la "Emergency Fleet
Corporation", la "United States Grain Corporaton", la "United States Hous-
ing Corporation", la "United States Sugar Equalization Board", las cuales en
su mayor parte, desaparecieron al final de la guerra.
Los doce bancos agrcolas federales en 1916, los doce bancos de crdito
intermediarios en 1923, las sociedades annimas de crdito para la produc-
cin en 1933, el Banco Central para Cooperativas, fueron instituciones que
luego se centralizaron.
La crisis de 1929 hizo surgir la "Reconstruction Finance Corporation".
Un comentarista de esta poca expresa: "La escena se llen sbitamente de
1933 y 1934 al tomar forma el programa de la administracin de Roosevelt.
Por primera vez se convirti en un problema de proporciones considerables

el lugar de la sociedad annima del Estado en la estructura administrativa."
La segunda guerra mundial hizo surgir nuevas sociedades, annimas del
Estado que tuvieron muy diversas finalidades, tales como la ampliacin del
crdito, de seguros, transportes, bancos y otros; realizar actividades comer-
ciales y ciertas actividades muy especializadas como el suministro de estao
o de caucho y la ampliacin de servicios para fbricas.
En resumen, en los Estados Unidos de Norteamrca se han creado socie-
dades annimas del Estado, respondiendo a numerosos propsitos, algunos
duraderos y otros accidentales. Hay numerosas empresas que son propiedad
del Estado; otras son de economa mixta y otras empresas privadas reguladas
por la ley.
B) El sistema de la empresa dirigida en la Unin de Repblicas Socialistas

Soviticas
En los Estados comunistas la libre empresa tradicional ha desaparecido

porque el Estado asume todas las actividades econmicas. Se diferencia del
rgimen liberal en que el Estado dirige la economa en forma exclusiva e
integral. Por ello, planea, coordina y fija la poltica de desarrollo a seguir,
pero siempre bajo la direccin total del Estado. El mecanismo del mercado
y de la libre concurrencia se sustituye por un sistema central de planificacin,
de reparticin, concebido y mantenido por el Estado. La libre empresa, inde-
pendiente y autosuficiente, es sustituida por la empresa como rgano del
Estado.
En la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas el Estado asume la pla-
neacin y direccin de las empresas, sustituyendo totalmente a la iniciativa
privada. Existe en trminos generales, el rgimen de empresa, pero subordi-
nada totalmen te a la economa general de la URSS.
En el rgimen sovitico, las empresas pueden clasificarse en dos grupos
importantes:
a) Las empresas pblicas autnomas. En ciertos aspectos internos coin-
ciden con las empresas privadas del Estado liberal, ya que tienen alguna inde-
pendencia para su manejo y aun para obtener beneficios.
Mas el Estado planifica la produccin, el precio y la distribucin de las
utilidades, encaminados al desarrollo intensivo de la actividad econmica
general.
b) Las empresas pblicas auxiliares. Estas empresas realizan actividades
de inters general como astilleros, hospitales, etc., funcionan con cargo al
presupuesto de egresos del Estado y pueden transformarse en empresas aut-
nomas.
En el captulo siguiente haremos alusin a los fideicomisos estatales o pa-
trimonios de afectacin sin personalidad jurdica propia, como una de las
formas que ms se han desarrollado recientemente, siguiendo los moldes del
derecho anglosajn.
La literatura administrativa se ha mostrado muy interesada y prolfica en el

estudio de la empresa pblica. Algunas de esas obras son las siguientes: Jos Manuel
Conzlez Pramo. La empresa y la poltica social, Ed.Ria1p; La empresa pblica,
2 vols. dirigida por Evelio Verdera y Trelles, Real Colegio de Espaa en Bolonia;
Gabriele Crepi Reghizzi. L'impvesa nel Diritto Sooietico. Ed. Milani. Agustn A.
Gordillo. Empresas de Estado, Eds. Macchi; Mariano Baena del Alczar. Rgimen
[uridico de la intervencin administrativa en la economa. Ed. Tecnos; Asher lsaacs
y Reuben e Slesinger. Las empresas, el gobierno y el inters pblico. Eds. Omeba;
Harold Koontz y Richard W. Gable. La intervencin pblzca en la empresa. Ed.
Bosch. Jean E. Abeille. Un droit pour tentreptise. L. G. D. Jur. Pars; Juan J.
Linz y Armando de Miguel. Los empresarios ante el poder pblico. 1. E. Ps. Madrid;
William A. Robson. Industria nacionalizada y propiedad pblica. Ed. Tecnos. Anto-
nio Prez Moreno. La forma jurdica de las empresas pblicas. Un. de Sevilla; Jos
Mara Martn Oviedo. Aspectos administrativos y fiscales de las uniones de empresas.
Ed. Derecho financiero. Madrid; Manuel Broseta Pont. La empresa, la unificacin
del derecho de obligaciones y el derecho mercantil. Ed. Tecnos; Phillippe de Woot.
Pour une doctrine de t'cntreprise. EC!. Seuil; Hctor Cmara. Sociedades de economa
mixta. EC!. Aray; y las dems obras citadas en el captulo.
bu Pont Pierre. L'Etat Iruiustriei. Ed, Sirey. 1961. De Miguel Garda Pedro.
El intervencionismo y la Empresa Pblica. 1. Ests. Ads. Madrid. Palao Martialay
Jos. La Empresa. Una organizacin humana. Saeta. Madrid. 1973. Pearson Lester B.
y otros. El desarrollo: empresa comn. Ed. Tecnos. Madrid. Ruffolo Giorgio. La
gran empresa en la sociedad moderna. Colee. ESADE. Ed. Hispano Europea. Bar-
celona. 1973.
CAPTULO IV
LAS EMPRESAS DE PARTICIPACIN ESTATAL
l. LAS EMPRESAS DE EcONOMA MIXTA
La Ciencia econmica est formada por un conjunto de conocimientos ob-

jetivos, que se vinculan a las actividades y medios de que se valen los horn-
brcs para aprovechar los recursos de la naturaleza y destinarlos a la satisfac-
cin de las necesidades sociales.
En el ciclo histrico pasado, los medios de produccin han estado princi-
palmente en poder de los particulares, constituyendo la propiedad privada,
en tanto que en tiempos recientes, el intervencionismo del Estado ha hecho
que la propiedad pblica adquiera niveles superiores, llegndose a convertir
en el rector de la economa nacional.
n la economa liberal el campo de la iniciativa privada fue muy extenso,
estando la produccin determinada por sus lineamientos, dejando al Estado
una funcin meramente supletoria o de fiscalizacin. Se fund en la libre
empresa y en la economa libre de mercado. Con la libre empresa se forma-
ron grupos para manejar los factores de la produccin, y con la economa
libre de mercado se evitaron interferencias del poder pblico y se exalt el
espritu de lucro.
El intervencionismo de Estado acrecent la actividad del Estado en todos
los campos de la economa, asumiendo actividades y papeles que hasta entono
ces haba correspondido a la iniciativa privada. La nacionalizacin de bienes
puso en manos del Estado empresas como los Ferrocarriles Nacionales de
Mxico, Petrleos Mexicanos y otras. La adquisicin de bienes permiti al
Estado sustituir a la empresa privada, o comprando acciones que le permi-
tieran el manejo de las mismas.!
Entre esas dos formas de actividad privada y pblica, surgi una nueva
que fue la economa mixta. Con ella se conseguan varios propsitos como
atenuar las polticas sociales que se estimaban radicales, o combinar los in-
tereses y esfuerzos de los particulares en actividades que el Estado juzgaba
conveniente en determinados sectores de la economa.s
1 Vase Cuadro de oTganiZlJcin de la AdminirtTlICin pblica mexicana de Andm

Serra Rojas. Editado por el Instituto de Administracin Pblica de Mxico.
2 La iniciativa privada de Mxico en opinin de los directores gerentes de las em-
687
G88 ANDRS SERRA ROJAS
En las empresas de participacin estatal mayoritarias, el Estado asunuo

directamente la gestin y responsabilidad de la empresa, teniendo como co-
laboradores a los propios particulares. En las empresas de participacin esta-
tal minoritarias fueron los propios particulares los que asumieron esa respon-
sabilidad con las limitaciones que fijan las leyes.
2. CONCEPTO DE EMPRESA DE PARTICIPACIN ESTATAL
Las empresas de participacin estatal

Bajo la influencia de doctrinas extranjeras se han desarrollado en nues-
tro pas, ciertos tipos de empresa que combinan la accin del Estado con los
intereses privados, sin asignarles a estas empresas el carcter de instituciones
pblicas o empresas pblicas,"
Como ya indicamos se les ha denominado en unos casos: "Empresas de
economa mixta", y en otros, como lo hace nuestra legislacin, "Empresas
de participacin estatal", o "Empresas propiedad del gobierno", como lo ha
hecho el presupuesto de egresos de la Federacin. De todas maneras, a este
grupo de empresas se alude bajo el rubro de "Empresas semi-pblicas".
Las empresas de participacin estatal han sido reglamentadas por la "Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal. La enumeracin de ellas la
podemos encontrar en los Acuerdos Presidenciales publicados en el D. O. F.,
del 17 de enero de 1977 y 12 de mayo del mismo ao.
No debemos olvidar que estas empresas se constituyen bajo las formas del
Derecho Privado, y es el mismo el que rige sus relaciones jurdicas, con las
salvedades que imponen las leyes administrativas.
En general podemos definir a la empresa de participacin estatal como
aquellas empresas privadas en las que el Estado tiene un inters econmico
preferente que le permite intervenir o administrar una empresa.
El artculo 3 fraccin JI de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Fe-

deral incluye en la administracin pblica paraestatal a las empresas de participa-
presas ms importantes, asociaciones de comerciantes. industriales y banqueros, se ha mos-

trado alarmada por la constante intervencin del Estado, olvidando que estamos en un in-
-rntenible o inevitable proceso de transformacin de las instituciones pblicas y privadas,
Debemos observar que estas instituciones privadas hoy se circunscriben a un rgi-
men de derecho privado, y un contacto incidental con normas de derecho pblico. En el
futuro pensamos estarn gobernadas ntegramente por principios de inters general, siem-
pre que el Estado tenga facultad legal para intervenir en ellas en la proteccin de un in.
ters general o patrimonial.
3 "Los delitos perpetrados en su patrimonio son de la competencia de las autorida-
des judiciales federales, atento lo prevenido en el artculo 41, fraccin 1, inciso e), de la Ley
orgnica del Poder Judicial de la Federacin, por cuanto a que son delitos del orden federal
aquellos en que la Federacin sea sujeto pasivo:' Boletin de Informacin Judicial. Ao
XIV, Nm. 38, 2 de febrero de 1959, pg. 68. "Caminos federales de ingresos", entonces
empresas de participacin estatal es en la actualidad organismo descentralizado. D. O. del
3 de junio de 1959.
cin estatal, distinguiendo en los artculos 46 a 48 de la misma entre empresas de

participacin estatal mayoritarias y minoritarias.
Ar, 46. Dentro de la administracin pblica paraestatal se consideran empresas
de participacin estatal mayoritaria, incluidas las instituciones nacionales de crdito
y organizaciones auxiliares, y las instituciones nacionales de seguros y de fianzas,
aquellas que satisfagan alguno de los siguientes requisitos:
a) Que el Gobierno Federal, el Gobierno del Distrito Federal, uno o ms orga-
nismos descentralizados, otra u otras empresas de participacin estatal, una o ms
instituciones nacionales de crdito, una o varias instituciones nacionales de seguros
o de fianzas, o uno o varios fideicomisos a que se refiere la fraccin Ill del aro
ticulo 39 de esta ley, considerados conjunta o separadamente, aporten o sean pro-
pietarios del 50% o ms del capital social.
b) Que en la constitucin de su capital se hagan figurar acciones de serie espe
cial que slo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o
e) Que al Gobierno Federal corresponde la facultad de nombrar a la mayora
de los miembros del consejo, junta directiva u rgano de gobierno, designar al
presidente, al director, al gerente, o cuando tenga facultades para vetar los acuer-
dos de la asamblea general de accionistas, del consejo de administracin o de la
junta directiva u rgano de gobierno equivalente,
Artculo 47. Se asimilan a las empresas de participacin estatal mayoritaria, las
sociedades civiles as como asociaciones civiles en las que la mayora de los asocia-
dos sean dependencias o entidades de las mencionadas en el inciso a) del articulo
anterior, o alguno o varios de ellos se obliguen a realizar o realicen las aportacio-
nes econmicas preponderantes.
Artculo 48. Para los efectos de esta ley, sern empresas de participacin esta-
tal minoritaria las sociedades en las que uno o ms organismos descentralizados u
otra, u otras empresas de participacin estatal mayoritaria consideradas conjunta
o separadamente, posean acciones o partes de capital que representen menos del
50% Y hasta el 25% de aqul.
La vigilancia de la participacin estatal estar a cargo de un comisario designado
por el Secretario de Estado o Jefe de Depa ento Administrativo encargado de
la coordinacin correspondiente. Las relaciones de s empresas de participacin es-
tatal minoritaria con la Administracin Pblica Fede ,sern las que determine
la ley.
H
CAPTULO V
EL FIDEICOMISO ESTATAL O PBLICO
1. Negocio fiduciario y fideicomiso.-2. Definicin del fideicomiso.-3. El

fideicomiso en Mxico.-4. Origen del fideicomiso.-5. Quines intervie-
nen en el fideicomiso.-6. Formas como se constituye el fideicomiso.-7.
Clasificacin del fideicomiso.-8. Acciones que corresponden al fideico-
misario.-9. Bienes y derechos que pueden ser objeto de fideicomiso.
10. La formacin de un patrimonio autnomo o patrimonio de afecta-
cin.-ll. Extincin del fideicomiso.-12. De los fideicomisos en materia
administrativa.-13. Los fideicomisos prohibidos.-14. El fideicomiso en
la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal.-15. Agrupamien-
tos de los fideicomisos que forman parte de la administracin pblica
Paraestatal.
I. NEGOCIO FIDUCIARIO Y FIDEICOMISO
Negocio fiduciario y fideicomiso son dos instituciones mercantiles que

deben distinguirse. Refirindose a esta distincin nos dice Cervantes Ahu-
mada: "Una de las diferencias fundamentales entre el fideicomiso y el trust
(el trust anglosajn si es un negocio fiduciario) es, precisamente que nuestro
fideicomiso ha dejado la categora de negocio fiduciario para convertirse en
un negocio legal, tpico." Ob. cit., pg. 291.
En la doctrina se ha sealado, por una parte Ascarelli (11 negozi indio
retto de la societ commerzialli. Est Vivanti, pg. 15) que "los negocios fidu-
ciarios son aquellos por los cuales las partes quieren conseguir por medio de
un negocio, indirectamente, un fin diverso del que es suyo, tpico, normal,
correspondiente a su naturaleza jurdica y a su juridicidad".
Por su parte, Jorge Barrera Graf (Estudios de Derecho Mercantil, 1950,
Ed. Porra, pg. 317) indica que: "Entendemos por negocio fiduciario a
aquel en virtud del cual una persona trasmite a otra ciertos bienes o dere-
chos, obligndose sta a afectarlos a la realizacin de una finalidad licita
determinada y. como consecuencia de dicha finalidad, a retransmitir dichos
bienes o derechos a favor de un tercero o revertirlos a favor del transmitente."
691
2. DEFiNICIN DEL FIDEICOMISO
El artculo 346 de .la ley de ttulos y operaciones de erditodefine el

fideicomiso, en los trminos siguientes: 1
"En virtud del fideicomiso, el fideicomitente destina ciertos bienes a un
fin lcito determinado, encomendando la realizacin de ese fin a una institu-
cin fiduciaria."
Doctrinalmente podemos definir el fideicomiso de acuerdo con los prin-
cipios siguientes:
El fideicomiso es un acto jurdico por medio del cual el fideicomitente
constituye un patrimonio con bienes y derechos, cuya titularidad se atribuye
a una institucin fiduciaria expresamente autorizada, para la realizacin de
un fin lcito determinado.s
La ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal clasifica a los fidei-
comisos en el sector paraestatal,
3. EL FIDEICOMISO EN MXICO
En el ao de 1905 surgi la necesidad de regular el fideicomiso, pero la

idea no pas de un proyecto legislativo. El interesante proyecto Limantuor
del 21 de noviembre de 1905, enviado a las Cmaras y no aprobado, preten-
da que se constituyeran en la Repblica instituciones comerciales encarga-
das de desempear las funciones de agentes fiduciaros.s
En nuestro pas se comenz a legislar sobre el fideicomiso a partir de la
ley general de instituciones de crdito y establecimientos bancarios de 1924.
Los bancos de fideicomiso como a las dems instituciones bancarias se les so-
meta al rgimen de la "concesin estatal".
La institucin fue posteriormente reglamentada en la Ley de Bancos de
Fideicomiso D. O. F. del 17 de julio de 1926. En' esta ley se establece el
fideicomiso como "un mandato irrevocable". Aparece como una institucin
1 "Ley de ttulos y operaciones de crdito". D. O. F. del 27 de agosto de 1932. A partir

de esta fecha ha tenido la ley diversas reformas publicadas en el D. O. F. en las siguientes
fechas: 31 de agosto de 1933; 17 de abril de 1935; 8 de enero de 1945; 8 de mayo de -
1945; 31 de diciembre de 1946; 31 de diciembre de 1951; 29 de diciembre de 1962 y
30 de diciembre de 1963. En lo relativo al fideicomiso slo las reformas de 1933 (art. 348),
Y la de 1945 (art. 359) , lo aluden.
2 Esta definicin se apoya en los artculos 838 y 839 del proyecto de Cdigo de Co-
mercio, citados por Ral Cervantes Ahumada. Titulas y operaciones de crdito. 6' ed. 1969,
pgs. 287 ss, Mxico.
3 Desde principios del siglo y sin una adecuada reglamentacin se emple el fidei-
comiso como garanta en la emisin de bonos destinados a la construccin de ferrocarriles.
Con anterioridad, en este mismo ao de ]924, don Enrique C. Creel present en la primera
convencin de la Asociacin de Banqueros de Mxico, un proyecto de funcionamiento de
las compaas fiduciarias, explicando su desarrollo en los E.U. Sus 17 bases son de una
influencia manifiesta.
diversa del trust ingls y del trust norteamericano, al comercializar la institu-

cin y enmarcarla en el sistema bancario. Era el momento en que se iniciaba
el desarrollo del nuevo sistema bancario mexcano.s
La nueva Ley general de instituciones de crdito que se expide en agosto
del mismo ao, reprodujo ntegro el texto de la ley anterior.
Durante el gobierno del presidente Rodrguez, en uso de facultades extra-
ordinarias se expide la Ley General de Instituciones de Crdito, promulgada
el 28 de junio de 1932, que conserva el sistema anterior, revisando su ar-
ticulado. Con ella se inicia la transformacin de todo el rgimen de crdito
del pas, "tanto para integrar el sistema del Banco de Mxico mismo, cuanto
para lograr que las operaciones de crdito y las instituciones que a su prc-
tica se dedican, ofrezcan a la vez, la estabilidad necesaria de una buena tc-
nica y la elasticidad exigida por las circunstancias y por las necesidades espe-
ciales de la Repblica".
Al mes siguiente del mismo ao de 1932 se expide la vigente Ley de Ti-
tulos y Operaciones de Crdito, que al corregir errores y lagunas, reglamenta
el fideicomiso adoptando la tesis del "patrimonio de afectacin, diversa a la
anterior tesis del mandato irrevocable". Esta leyes la vigente y en lo relativo
al fideicomiso ha tenido dos reformas: en 1933 el artculo 348, y en 1945
el artculo 359.
Explicando los fines del fideicomiso se consignan las siguientes ideas en
la exposicin de motivos de la ley antes citada: " ... Los fines sociales que
el fideicomiso implcito llena en los pases de organizacin jurdica distinta
de la nuestra, pueden aqu ser cumplidos con notoria ventaja por el juego
normal de las instituciones jurdicas, mejor construidas. En cambio; el fidei-
comiso expresado puede servir a propsitos que no se lograran sin l, por
el juego de las instituciones jurdicas o que exigiran una complicacin
extraordinaria en la contratacin."
La ley general de instituciones de crdito y organizaciones auxiliares de
D. O. F. del 31 de mayo de 1941, actualmente vigente, abrog la ley de 1932
de instituciones de crdito. Es importante sealar que esta ley considera al
fiduciario como titular de los bienes del patrimonio de afectacin que se crea
por virtud del fideicomiso. La ley de referencia alude al fideicomiso en di-
versos preceptos: Ttulo 1, captulo VI, artculos 126, 127, 135 a 138 y 156.
Aunque la ley ha tenido varias reformas, stas no se han referido al fidei-
comiso.
En resumen, de acuerdo con Joaqun Rodrguez y Rodrguez (El fidei-
comiso, esquema sobre su naturaleza, estructura y funcionamiento. Mxico,
1946, pg. 8), podemos concluir: "Con evidentes conexiones lgicas con la
fiducia y el fideicomiso romanos y con el fideicomiso testamentario del de-
4 En esta ley se siguen las ideas de Ricardo J. Alfaro en su obra Adaptacin del trust
anglo-sajn al Derecho Civil. Cursos monogrficos de la Academia de Derecho Comparado
e Internacional. Vol. l. La Habana, Cuba, 1948, pg. 63.
Jorge Vera Estafiol formula en 1926 un proyecto a la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico, sobre las operaciones de los Bancos de Fideicomiso, que sirvi de base a la regla-
mentacin posterior.
recho espaol y mexicano, histricamente el fideicomiso deriva del trust

anglosajn, hijo a su vez, del fideicomiso romano o de ciertas instituciones
germanas."
La institucin del fideicomiso ya ha arraigado en la vida jurdica nacio-
nal y se ha visto estimulada con el desarrollo de los fideicomisos estatales."
4. ORIGEN DEL FIDEICOMISO
El fideicomiso se remonta hasta el derecho romano, en donde encontra-

mos la fideicommisa o fideicommisum y el pactum [iduciae.
La fiducia es un acto jurdico cuyo cumplimiento se apoya en la buena
fe de las partes, una de ellas se compromete a realizar en beneficio de la
otra parte o del tercero, que designe, la entrega de una cosa o la ejecucin
de una obligacin.
La institucin de la fiducia arranca del derecho romano, fiduciario de
fiducia, confianza. Tradicionalmente "la fiducia aparece como un contrato
por el cual el adquirente aparente de un bien se compromete a restituirlo
al enajenante, cuando ste hubiere cumplido las obligaciones que tienen
con l". Capitant.
Pactum [iduciae es un contrato apoyado en la buena fe, a travs del cual
quien reciba la propiedad de una cosa se obligaba a reintegrarla bajo las
circunstancias pactadas.
En la Gran Bretaa, el trust es reglamentado como una institucin de
derecho privado.
Es indudable que el fideicomiso romano es la institucin que da paso al
"use". El "use" se denomin posteriormente el "trust" del derecho anglosajn.
En los Estados Unidos de Norteamrica se incorpora el trust a la acti-
vidad bancaria y al derecho mercantil.
El Trust Company es definido como un banco organizado "under general
statutes for the purpose of dealing wth trusts and managing the various
financial matters of corporation organized as trusts. These companies are
authorized to do general banking business as well, except that of issuing
bank-notes".
En el derecho anglosajn el trustee puede ser una persona fsica a dife-
rencia de la ley mexicana que slo acepta como fiduciaria a las instituciones
de crdito. Artculo 45, fraccin IV de la Ley de T. O. C.
Son evidentes las diferencias entre el fideicomiso anglosajn basado en
un derecho consuetudinario, y el mexicano que es un derecho escrito.
5 Son de mencionarse el proyecto de la Asociacin de Banqueros de Mxico para re-

formar la legislacin en materia de fideicomiso; y el proyecto del Cdigo de Comercio
elaborado por la Comisin de legislacin y revisin de leyes de la Secretara de Industria
y Comercio.
5. QUINES INTERVIENEN EN EL FIDEICOMISO
El negocio fiduciario, en el que se configuran varias figuras jurdicas,

es una manifestacin de voluntad que se propone realizar un fin prctico
que est protegido por el orden jurdico.
En todo fideicomiso intervienen tres factores:
a) El [ideicomitentc que es la persona, o institucin que constituye el
fideicomiso;
El artculo 349 de la LGTOC expresa quienes puedan ser fideicomitentes:
"Slo pueden ser fideicomitentes las personas fsicas o jurdicas que ten-
gan la capacidad necesaria para hacer la afectacin de bienes que el fidei-
comiso implica, y las autoridades judiciales o administrativas competentes,
cuando se trata de bienes cuya guarda, conservacin, administracin, liquida-
cin, reparto o enajenacin corresponda a dichas autoridades o a las personas
que stas designan."
b) El fideicometido,que es la persona o institucin beneficiada con el
fideicomiso; y
El artculo 348 de la LGTOC, ordena:
-"Pueden ser fideicomisarios las personas fsicas o jurdicas que tengan
la capacidad necesaria para recibir el provecho que el fideicomiso implica.
-"EI fideicomitente puede designar varios fideicomisarios para que re-
ciban simultnea o sucesivamente el provecho del fideicomiso, salvo el caso
de la fraccin 11 del artculo 359.
-"Cuando sean dos o ms los fideicomisarios y deba consultarse su volun-
tad, en cuanto no est previsto en la constitucin del fideicomiso, las deci-
siones se tomarn a mayora de votos computados por representaciones y no
por personas. En caso de empate, decidir el juez de primera instancia del
lugar del domicilio del fiduciario.
-"Es nulo el fideicomiso que se constituye en favor del fiduciario."
e) La Institucin fiduciaria, que es una institucin de crdito -banca
privada o institucin nacional de crdito- debidamente autorizada.
El artculo 350 de la LGTOC, ordena:
-"Slo pueden ser fiduciarias las instituciones expresamente autorizadas
para ello conforme a la Ley General de Instituciones de Crdito.
-"En caso de que al constituirse el fideicomiso no se designe nominal-
mente la institucin fiduciaria; se tendr por designada la que elija el fidei-
comitente o, en su defecto, el juez de primera instancia del lugar en que
estuvieren ubicados los bienes, de entre las instituciones expresamente auto-
rizadas conforme a la ley.
-"EI fideicomitente podr designar varias instituciones fiduciarias para
que conjunta o sucesivamente desempeen el fideicomiso estableciendo el or-
den y las condiciones en que hayan de sustituirse. Salvo lo dispuesto en el
acto constitutivo del fideicomiso, cuando la institucin fiduciaria no acepte,
o por renuncia o remocin cese en el desempeo de su cargo, deber nomo
brarse otra para que la sustituya. Si no fuere posible esta sustitucin, cesar
el fideicomiso."
6. FORMA COMO SE CONSTITUYE EL FIDEICOMISO
-"El fideicomiso puede ser constituido por acto entre vivos o por testa-
mento. La constitucin del fideicomiso deber siempre constar por escrito y
ajustarse a los trminos de la legislacin comn sobre transmisin de los
derechos o la transmisin de propiedad de las cosas que se den en fidei-
comiso." Art. 352, LGTOC.
Como vemos, en el fideicomiso se hace alusin a dos operaciones: la pri-
mera por medio de la cual se transmite un bien o un derecho al fiduciario y
por la segunda, se obliga al fiduciario a afectar los bienes o derechos, a una
finalidad lcita determinada, retransmitindolos al mismo fiduciario o a un
tercero.
Para algunos autores nuestro fideicomiso aparece como un negocio fidu-
ciario que no guarda sino una relativa relacin con el trust anglosajn.
Por lo que se refiere al fideicomiso se integra con los siguientes elementos:
a) El fideicomiso se constituye con una declaracin unilateral de un par-
ticular o del Estado;
b) La base del fideicomiso es la formacin de un patrimonio autnomo
o patrimonio de afectacin;
e) Cuya titularidad se atribuye al fiduciario;
d) Para la realizacin de un fin determinado; por lo que se refiere al
Estado, ste realiza un fin de inters pblico;
e) Cuya realizacin se encomienda a una institucin fiduciaria; por lo
que se refiere al Estado, ste encomienda el fideicomiso a una institucin
nacional de crdito, como el Banco de Mxico, Nacional Financiera, Banco
Nacional de Comercio Exterior, etc.
7. CLASIFICACIN DEL FIDEICOMISO
Son numerosas las formas que puede revestir el fideicomiso y diversos

los problemas que puede suscitar.
En la banca mexicana se practican las siguientes formas de fideicomiso:
1. Fideicomiso de administracin (de bienes o patrimonios);
2. Fideicomiso de mandato o representacin del fideicomiso; y
3. Fideicomiso de garanta.
8. ACCIONES QUE CORRESPONDEN AL FIDEICOMISARIO
El artculo 355 de la ley de ttulo citada, ordena a este respecto:

-"El fideicomisario tendr adems de los derechos que se le concedan
por virtud del acto constitutivo del fideicomiso, el de exigir su cumplimiento
a la institucin fiduciaria; el de atcar la validez de los actos que sta cometa

en su perjuicio, de mala fe o en exceso de las facultades que por virtud del
acto constitutivo o de la ley le corresponda, y cuando ello sea procedente,
el de reivindicar los bienes que a consecuencia de estos actos hayan salido del
patrimonio objeto del fideicomiso.
-"Cuando no exista fideicomisario determinado o cuando ste sea incapaz,
los derechos a que se refiere el prrafo anterior correspondern al que ejerza
la patria potestad, al tutor o al Ministerio Pblico, segn el caso."
9. BIENES y DERECHOS QUE PUEDEN SER OBJETO DEL FIDEICOMISO
El artculo 351 de la LGTOC, ordena sobre el particular:

-"Pueden ser objeto del fideicomiso toda clase de bienes y derechos, salvo aque-
llos que, conforme a la ley, sean estrictamente personales de su titular.
-"Los bienes que se den en fideicomiso se considerarn afectados al fin a que
se destinan, y en consecuencia, slo podrn ejercitarse, respecto de ellos, los dere-
chos y acciones que al mencionado fin se refieran, salvo los que expresamente se
reserve el fideicomitente, los que para l deriven del fideicomiso mismo, o los ad-
quiridos legalmente respecto de tales bienes, con anterioridad a la constitucin del
fideicomiso, por el fideciomisario o por tercero.
-"El fideicomiso constituido en fraude de terceros podr, en todo tiempo, ser
atacado de nulidad por los interesados."
10. LA FORMACIN DE UN PATRIMONIO AUTNOMO O PATRIMONIO DE AFECTACIN
Los autores del nuevo proyecto de Cdigo de Comercio han reconocido

en el artculo 839 del mismo, que "los bienes fideicometidos constituirn un
patrimonio autnomo que estar afectado al fin del fideicomiso. En relacin
con dichos bienes slo podrn ejercitarse las acciones y derechos que deriven
del fideicomiso o de su ejecucin".
Estamos en, presencia de un patrimonio afectado a un fin, el cual ha
salido del patrimonio del fideicomitente, para constituir una nueva relacin
jurdica.
La naturaleza jurdica del patrimonio autnomo en el fideicomiso, se
aparta de las reglas generales, porque estamos en presencia de un patrimonio
sui gneris, que no se confunde con el patrimonio de las personas que inter-
vienen en el fideicomiso, a quienes no puede atribuirse el patrimonio.
Para algunos autores no interesa el problema de la propiedad en el fi-
deicomiso, pero para otros, es un problema bsico de esta institucin. Otros
autores estiman que hay fideicomisos traslativos o no de dominio.
Sin embargo, no podemos dejar de aludir a aquellos actos que reconoce
nuestra legislacin, que parecen acercarse a la tesis que reconoce la propiedad
del fiduciario, sin admitirse una pretendida propiedad fiduciaria.
Jorge Barrera Graf (ob. cit., pgs. 30 y 31) afirma: "Decir que el fiduciario ad-
quiere una propiedad relativa o formal es una imposibilidad jurdica, una falta de
sentido, no hay una propiedad interna y otra externa, la propiedad es tal, si existe
y vale frente a todos, se es propietario o no se es, una propiedad intermedia no
es admisible, el fiduciario es propietario y por lo tanto lo es frente a todos, sin
excepciones, la suya no puede ser una propiedad especial porque, sta no existe, por
tanto. es inexacto hablar de propiedad fiduciaria."
Para Rodrguez y Rodrguez, "el fiduciario es dueo absoluto del patri-

monio, pero dueo fiduciario, lo que quiere decir que su propiedad se da en
funcin del fin a realizar. La propiedad del fiduciario es temporal, circuns-
tancia que se debe al hecho de que es ejercitada en provecho de otro."
1l. EXTINCIN DEL FIDEICOMISO
El articulo 357 de la ley de ttulos mencionada, seala los diversos casos por los
que el fideicomiso se extingue:
"Artculo 357. El fideicomiso se extingue:
I. Por la realizacin del fin para el cual fue constituido;
11. Por hacerse ste imposible;
IIJ. Por hacerse imposible el cumplimiento de la condicin suspensiva de que
dependa o no haberse verificado dentro del trmino sealado al constituirse el
fideicomiso o, en su defecto, dentro del plazo de 20 aos siguientes a su consti-
tucin;
IV. Por haberse cumplido la resolucin resolutoria a que haya quedado sujeto;
V. Por convenio expreso entre el fideicomitente y el fideicomisario;
VI. Por revocacin hecha por el fideicomitente cuando ste se haya reservado
expresamente este derecho al constituir el fideicomiso; y
VII. En el caso del prrafo final del artculo 350."
12. Los FIDEICOMISOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA
En las ltimas dcadas el gobierno federal ha venido constituyendo fidei-

comisos en materias muy diversas tales como los fideicomisos culturales,
como el Museo Frida Kahlo, la Pinacoteca Isidro Fabela; el Museo Diego
Rivera y otros; otros fideicomisos se denominan fideicomisos en promocin
como el INFRATUR o Fondo de Promocin de Infraestructura Turstica,
el FOGA o Fondo de Garanta y apoyo a los crditos para la vivienda, el
FOMEX o Fondo para el Fomento de las Exportaciones de Productos Manu-
facturados, el FIRA o Fondo de Garanta y Fomento para la Agricultura,
Ganadera y Avicultura y Fideicomisos Agrcolas; el FIRECRE o fideicomiso
para la recuperacin de crditos (fideicomiso en liquidacin) y otros fidei-
comisos que asumen diversas denominaciones y finalidades segn se consti-
tuyan con bienes del Estado, o provenientes de disposiciones testamentarias
de los particulares.
En estos fideicomisos aparecen la Secretara de Hacienda y Crdito P-
blico celebrando un contrato de fideicomiso con diversa institucin naci-
nal de crdito, aun cuando puede emplear la Banca Privada. En otros casos
se constituye una empresa mercantil a quien se le encomienda el manejo del
fideicomiso como en el caso del Fondo de Cultura Econmica.
Son las autoridades financieras las que emiten la orden para la constitu-
cin del fideicomiso, en unos casos asignando un fondo del propio gobierno
federal; en otros sealando un impuesto determinado en la Ley de Ingresos
de la Federacin; en otros sealando bienes y recursos de muy diversa pro-
cedencia presupuestal. Estos recursos son federales.
El contrato de fideicomiso seala cules son las finalidades que tendr
a su cargo el fondo, precisando su alcance y sus lmites.
El mismo documento indica cules son, las operaciones que el fondo lle-
var a cabo.
Tambin se indica la constitucin de un comit tcnico del fideicomiso
y los rganos, hacendarios que estarn representados. Al mismo tiempo se
precisa que el fiduciario designar al personal tcnico y administrativo que
estime necesario para el desempeo del fideicomiso.
Con frecuencia se releva al fiduciario del cumplimiento de la fraccin IX
del artculo 45 de la Ley General de Instituciones de Crdito y Organizacio-
nes Auxiliares; pero se le obliga a informar, en determinadas pocas sobre
la operacin de los fondos fideicometidos,
El contrato seala la duracin del fideicomiso, frecuentemente indefinida,
dentro del lmite que establece el artculo 356, fraccin III de la Ley General
de Ttulos y Operaciones de Crdito.
Adems la fideicomi tente se reserva el derecho de revocacin cuando lo
estime conveniente, dejando en poder del fiduciario las provisiones necesarias
para cubrir las obligaciones ya contratadas con cargo al fondo.
Se sealan tambin los honorarios que deba percibir el fiduciario al final
de cada ejercicio, las cantidades resultantes de aplicar, sobre los recursos que
maneje o invierta o las tasas que correspondan de acuerdo con el criterio
que se seale.
Por ltimo debemos sealar un rgano de registro y control en la Secre-
tara de Hacienda y Crdito Pblico, denominado Departamento de Inversio-
nes Financieras. Registro de contrato de fideicomiso.
Aunque la ley anterior para el control de los organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal, ya haba considerado el caso de los fideicomisos
(Art. lv, fraccin IlI), la nueva ley (D. O. F. del 31 de diciembre de 1970), ya ha
considerado este problema en una forma ms detallada en los artculos 25 y 26
de la misma.
Artculo 25. "Los fideicomisos constituidos por la Secretara de Hacienda y Cr-
dito Pblico como fideicomitente nico del gobierno federal, que tengan por objeto
la inversin, el manejo o administracin de obras pblicas, la prestacin de servi-
cios o la produccin de bienes para el mercado, sern objeto de control y vigilan-
cia por parte de un comisario que ser designado por la Secretaria del Patrimonio
Nacional. Sin perjuicio de lo que determine la ley, decreto o instrumento jurdico
que los haya creado, los fideicomisos debern ajustarse a las prevenciones que esta.
blece la presente ley en todo lo que en cada caso les sea aplicable.
Artculo 26. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico como fdeicomtente

nico queda obligada a inscribir los fideicomisos en el registro que llevar la Se-
cretara del Patrimonio Nacional; y a comunicarle, dentro de un plazo de treinta
das, la creacin, las modificaciones y reformas que afecten la constitucin o estruc-
tura de los fideicomisos."
"Quedan excluidos de la aplicacin de esta ley (de contratos y obras pblicas)
los fideicomisos constituidos por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico como
fdeicomitente nico del Gobierno Federal. .. " Art, 2.
Como veremos ms adelante la nueva Ley Orgnica de la Administracin P-
blica Federal ha modificado el sistema anterior.
13. Los FIDEICOMISOS PROHIBIDOS
De acuerdo con el artculo 359 de la Ley General de Ttulos y Operaciones de

Crdito:
-"Quedan prohibidos:
l. Los fideicomisos secretos;
II. Aquellos en los cuales el beneficio se conceda a diversas personas sucesiva-
mente que deban sustituirse por muerte de la anterior, salvo el caso de que la
sustitucin se realice en favor de personas que estn vivas o concebidas ya, a la
muerte del fideicomitente, y
III. Aquellos cuya duracin sea mayor de 30 aos, cuando se designe como be-
neficiario a una persona jurdica que no sea de orden pblico o institucin de
beneficencia. Sin embargo, pueden constituirse con duracin mayor de 30 aos cuan-
do el fin del fideicomiso sea el mantenimiento de museos de carcter cientfico o
artstico que no tengan fines de lucro."
Esta ltima fraccin fue reformada en los trminos sealados por decreto pu-
blicado en el D. O. F. del 8 de mayo de 1945.
Por ltimo, hemos de referirnos a cierto tipo de fideicomisos, al que alude el
Acuerdo Presidencial del 29 de abril de 1971. Jos Campillo Sainz, expone en su
obra: "Tecnologa e Inversiones Extranjeras. Una nueva poltica de desarrollo".
Sra. de Industria y Comercio 1973: "La adquisicin de bienes inmuebles por ex-
tranjeros, regulada por el Art, 27 constitucional, fraccin 1, y por la ley orgnica
relativa, que prohben a las sociedades extranjeras la propiedad inmueble en terri-
torio mexicano y establecen que en las fajas fronterizas de cien kilmetros y de
cincuenta en los litorales, los extranjeros no pueden adquirir bienes races ni per-
tener a sociedades que los adquieran, encuentra ahora, en el Acuerdo Presidencial
del 29 de abril de 1971, una modalidad que abre nuevos campos de inversin.
En virtud de ese Acuerdo, la Sra de Relaciones Exteriores puede conceder a las
instituciones mexicanas de crdito permiso para adquirir, como fiduciarias, la pro-
piedad de bienes inmuebles destinados a actividades industriales y tursticas en las
fajas fronterizas y costeras, cuando el objeto de la adquisicin sea su utilizacin y
aprovechamiento por extranjeros, ya sea como fideicomisarios, como tenedores de
certificados de participacin inmobiliarios, nominativos y no amortizables."
14:. EL FIDEICOMISO EN LA LEY ORGNICA DE LA ADMINISTRACIN

PBLICA FEDERAL
Los artculos 1? prrafo tercero y 3<;> fraccin 111 de dicha Ley, sealan
que los fideicomisos forman parte de la Administracin Pblica Paraestatal.
El artculo 49 de la misma Ley, ordena: "Los fideicomisos a que se refiere esta

ley sern los que establezcan por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico como
fideicomitente nico de la Administracin Pblica centralizada, as como los que se
creen con recursos de las entidades a que alude el artculo 39 de este propio orde-
namiento.
"El fideicomitente deber recabar la autorizacin previa de la Secretara de Es-
tado o Departamento Administrativo encargado de la coordinacin del sector corres-
pondiente, para la integracin de los comits tcnicos. En todos los casos un repre-
sentante del fideicomtente, cuando menos, formar patre del comit tcnico."
Artculo 50. El Presidente de la Repblica estar facultado para determinar
agrupamientos de entidades de la Administracin Pblica paraestatal, por sectores
definidos, a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal, en cumplimiento
de las disposiciones legales aplicables, se realicen a travs de la Secretara de Estado
o Departamento Administrativo que en cada caso designe como coordinador del
sector correspondiente.
Artculo 51. Corresponder a las Secretaras de Estado o Departamentos Admi-
nistrativos encargados de la coordinacin de los sectores a que se refiere el artcu-
, lo anterior, planear, coordinar y evaluar la operacin de las entidades de la admi-
nistracin paraestatal que determine el Ejecutivo Federal.
Artculo 52. Cuando los nombramientos del Presidente o miembros de los con-
sejos, juntas directivas o equivalentes en las entidades de la administracin pblica
paraestatal, correspondan al Gobierno Federal y sus dependencias, el Presidente de
la Repblica podr designar a los funcionarios que proceda.
Artculo 53. El Ejecutivo Federal, en los casos que proceda. determinar qu
funcionarios habrn de ejercer las facultades que implique la titularidad de las accio-
nes que formen parte del capital social de las entidades de la administracin para-
estatal. A falta de dicha determinacin el titular de las Secretaras de Estados o
Departamentos Administrativos a que corresponda la coordinacin del sector respec-
tivo har esta designacin.
Vanse adems los artculos 2~ fraccin VIII y 8~ de la Ley de Presupues-

to, Contabilidad y Gasto Pblico Federal. (D. O. F., del 31 de diciembre
de 1976.)
15. AGRUPAMIENTOS DE LOS FIDEICOMISOS QUE FORMAN PARTE

DE LA ADMINISTRACIN PBLICA PARAESTATAL
El artculo 45 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal dispone:

"El Presidente de la Repblica est facultado para determinar agrupamientos de
entidades de la Administracin Pblica paraestatal por sectores definidos, a efecto
de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal, en cumplimiento de las disposicio-

nes legales aplicables, se realicen a travs de la Secretara de Estado o Departamento
Administrativo que en cada caso designe como coordinador del sector correspon-
diente:'
En cumplimiento de este precepto se expidi el Acuerdo publicado en el D. O. F.,
del 17 de enero de 1977. En este acuerdo se sealan a qu dependencias correspon-
den adems de los organismos descentralizados los fideicomisos correspondientes. Los
artculos 2, 3 Y 4 de este acuerdo sealan las funciones que corresponden al coordi-
nador, el mantenimiento de su personalidad jurdica o del patrimonio de las mis-
mas, ni afecta las relaciones con sus trabajadores o con terceros. Finalmente el ar-
tculo 4 fija las funciones de la Secretara de Programacin y Presupuesto en rela-
cin con el acuerdo.
Remitimos al lector al captulo de esta obra en la que se encuentra el texto
de los artculos 2, 3 Y 4, que sealan las funciones del Coordinador de cada sector,
as como, la lista de fideicomisos que corresponden a cada una de las- Secretaras de
Estado y Departamentos Administrativos.
El Acuerdo de referencia fue publicado en el D. O. F., del 17 de enero de 1977
y se denomina: "Acuerdo por el que las entidades de la Administracin Pblica
paraestatal, a que se refiere este Acuerdo, se agrupan por sectores a efecto de que
sus relaciones con el Ejecutivo Federal, se realicen a travs de la Secretara de
Estado o Departamento Administrativo que se determina."
Este Acuerdo Presidencial se vio aumentado con nuevos fideicomisos pu-

blicado en el D. O. F., del 12 de mayo de 1977.
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CAPTULO VI
LAS EMPRESAS E INSTITUCIONES PRIVADAS

DE INTERS PBLICO
J. El rgimen de las organizaciones privadas en las que el Estado tiene

un inters prefereme.-2. Clasificacin de las empresas privadas en las
que el Estado tiene un inters preferente.-3. Empresa e institucin pri-
vada de inters social.-4. Empresas e institucin privada de inters p-
blico.-5. Otras formas que revisten las empresas privadas de inters
pblico.-6. Justificacin de la intervencin del Estado en estas activi-
dades comerciales e industriales.
1. EL RGIMEN DE LAS ORGANIZACIONES PRIVADAS EN LAS QUE EL ESTADO

TIENE UN INTERS PREFERENTE
La doctrina, la legislacin y la jurisprudencia del derecho administrativo

en general, no son muy precisas para clasificar y delimitar la naturaleza de
las personas jurdicas privadas en las que el Estado manifiesta un inters
preferente y reclama en ocasiones una intervencin ms efectiva."
El punto de partida para el estudio de esas instituciones que organizan
y manejan los particulares es el siguiente: algunas de las actividades que
principalmente regula el derecho privado, el Estado se ve obligado a interve-
nir por tratarse de materias que se relacionan y protegen el inters colectivo
o porque el Estado as lo estima conveniente en la defensa y administracin
de sus intereses.
El lmite de esta intervencin estatal ha venido siendo sealado por las
doctrinas sociales. Mientras que el liberalismo y sus desviaciones finales -el
1 Argenziano Riccardo. 11 finan:ziamiento delle impresa industria le. Dott. A. Giuffr

Ed. 1959. 1 v. 438 pginas.
Delin, Andr G. L'Etat et les entreprises publiques. Editorial Sirey. Pars. 1959.
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trations publiques. Maison Ferdinand Lacier, S. A. BruxeIles 1954, pgina 212.
705
411
demoliberalismo y el liberalismo social- se han mostrado profundamente

alarmados por esta incesante e inevitable intervencin del Estado, las otras
doctrinas antagnicas, se sitan desde un estatismo elemental, hasta un inter-
vencionismo radical; por su parte el comunismo sovitico rompe con todos
los precedentes de intervencin y lleva la accin del Estado hasta la sustitu-
cin total de la actividad privada a la que subordina al inters general.
El sistema mexicano se orienta imprecisamente hacia un estatismo moderado,
pero siempre hacia nuevas formas de accin pblica relativas a la proteccin
de los intereses de los numerosos grupos de poblacin que acusan grandes
I
carencas.s
En los Estados que practican el federalismo democrtico, esta interven-
cin .se contiene y se grada, ante las exigencias crecientes de la opinin
pblica. Al internarse en los dominios reservados por el sistema liberal a la
iniciativa privada, el Estado no ha juzgado conveniente en la actualidad,
usar de los derechos y privilegios que se derivan o pueden derivar de una
legislacin radical de derecho pblico.
Es por esta razn que el Estado -por conveniencia evidente- se adapta
transitoriamente a las formas jurdicas de derecho privado en determinadas
actividades y bajo ciertas condiciones legales. El Estado cada da va acen-
tuando su creciente intervencin en las actividades de los particulares, con
las consiguientes reacciones y protestas ,de la iniciativa privada, que sigue
considerando indebidas, innecesarias, peligrosas o perjudiciales estas intromi-
siones. Pierre Wigny dice: "En derecho, es ncesario indicar siempre un l-
mite: La administracin no puede multiplicar los obstculos hasta el punto
de vincular las iniciativas privadas que se han vuelto incapaces para dirigir
la empresa y quedando, sin embargo, financieramente responsable de sus
xitos y de sus fracasos. Habr una organizacin iniciada de un servicio
pblico." 3
Algunos autores como Donati.s estiman que se trata del ejercicio de una
2 L. Von Mises en su obra: La mentalidad anticapitalista, Valencia. MCMLVlI, p-

gina 156 dice: "La sociedad occidental era una comunidad cuyos individuos competan
entre s para la consecucin de los mejores premios. En cambio, la sociedad oriental era
un conglomerado de seres dependientes del favor de sus soberanos. La despierta juventud
occidental considera al mundo como un campo de accin donde le cabe conquistar la fama,
la eminencia, los honores y la riqueza; nada considera difcil a su ambicin. La dbil pro-
genie oriental no sabe actuar de otro modo que entregndose a los rutinarios cometidos
preestablecidos. Aquella noble confianza del hombre occidental en su propio esfuerzo
qued magistralmente reflejada en los ditirambos de Sfocles, cantados por el coro de
Antgona, en exaltacin del hombre y su capacidad creadora o en la maravillosa Novena
Sinfona de Beethoven, Nada semejante escuch jams el oriente."
3 Con anterioridad nos hemos referido a las instituciones nacionales de crdito, expre-
sando que son verdaderas instituciones descentralizadas, revestidas con el ropaje jurdico
de las sociedades annimas. Es por este criterio, que no las podemos considerar en este es
tudio de los organismos privados de inters pblico de los que se vale el Estado para
alcanzar determinados fines, principalmente econmicos. En general decimos con Pierre
Wigny, ob, cit., pg. 45 que "La persona jurdica es una persona de derecho pblico
creada y controlada por los gobernantes para administrar diversos servicios pblicos."
4 Donati, Diritto amministrativo. Pg. 57.
funcin pblica y que la ejerce en nombre de la institucin privada. Este

criterio parece inaceptable porque esas actividades no pueden considerarse
formando parte de la funcin pblica, ni revisten al organismo con carcter
de autoridad pblica, son simplemente actividades privadas y no actividades
pblicas realizadas por el Estado. Desde luego el planteamiento de dichas
tesis es contradictorio, porque o corresponde a una actividad privada o a una
actividad pblica.
En trminos semejantes puede replicarse a B. Ceny." Aun aceptando su
carcter de empresas que colaboran con el Estado, cosa discutible, porque
colaboran con sus intereses y se concretan a obedecer al Estado," puede el
Estado por Tazones legales de conveniencia, considerarlas formando parte de
la organizacin administrativa, pero de ninguna manera realizando una Iun-
cin pblica o un servicio pblico. Cuando esto suceda estaremos franca-
mente en un sistema estatista radical."
En la forma como actualmente estn organizadas, las empresas privadas
de inters pblico, son instituciones colocadas en los lmites del derecho pri-
vado y del derecho pblico, instituciones privadas que el Estado reglamenta
por el inters que tienen en su funcionamiento y por las medidas de polica
que pueda imponer. S
B. Ceny. La collaboration des particuliers avec l'Administration, Pars. 1930. P-

ginas 137 y 178.
6 La ayuda de la administracin a las actividades privadas de inters general. Razn
de ser: "Ellas conducen todas a la idea de que la colectividad tiene inters en el manteni-
miento yen el desarrollo de ciertas actividades puramente privadas; pero este inters resul-
ta de consideraciones muy diversas: a veces, la actividad privada se asigna un fin desinte-
resado que coincide con el inters general (actividades culturales, sociales, caritativas, de.
portvas, educativas); a veces, el fin apuntado es interesado, pero conforme al inters
econmico del pas (aprovechamiento de recursos minerales, o ms ampliamente, actividades
econmicas de base); a veces en fin, el fin apuntado no es considerado como de inters
general; es el caso de los cultos en un Estado laico; pero el inters general estara compro-
metido si los fieles de las diversas religiones no estuvieran en medida de practicar su fe,
porque la unidad de la colectividad nacional estara por este hecho amenazada. En todos
estos casos, incumbe a la autoridad pblica guardiana del inters general, asegurar, sea a
las ramas de actividad considerada en su conjunto, sea a los grupos o empresas las ms
importantes, las condiciones ms favorables a su mantenimiento. Jean Rivero Droit admi
nistmti], Dalloz, 1960. Pars, pg. 415.
1 Wigny, Perre. Droit administratii, pg. 40. Bruxelles, Editions Bruylant. 1 V.
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Bordeaux, 1952.
Gonzlez Prez, Jess. "Las mutualidades laborales y la contribucin de utilidades".
Rev. Adm, Pb. Madrid. Nm. 17. 1955, pg. 193.
S Cmara nacional de la industria farmacutica. No agrupa farmacias o boticas cuya
actividad preponderante es comercial. T. VII, pg. 32. 6l1- p, Sem, ]. F.
Cmara nacional de la industria farmacutica. "Quines no estn obligados a nser-
orse en ella". T. VII, pg. 32. 6l1- p, Sem, t. F.
70S ANDRS SERRA ROJAS
2. CLASIFICACIN DE LAS EMPRESAS PRIVADAS EN LAS QUE EL ESTADO

TIENE UN INTERS PREFERENTE
El mundo de las relaciones civiles, comerciales e industriales se ha ex-

tendido bajo la influencia del aumento de la poblacin, el desarrollo de la
civilizacin industrial y por la pugna de los sistemas sociales. Esa inmensa
actividad requiere de mltiples formas jurdicas para el debido' aprovecha-
miento de las energas y recursos de que dispone la sociedad y el Estado. La
actividad privada es compleja y reviste formas variadas de organizacin, unas
simples y otras complicadas, en las que se persiguen finalidades de extensin
variable." .
Las formas de organizacin de la empresa privada se pueden considerar
en los grupos siguientes, para fijar el rgimen jurdico que les corresponde:
l. Empresa prioada.t Son las sociedades, asociaciones e instituciones es-
trictamente privadas, por lo comn, con propsito de lucro y gobernadas en
forma exclusiva por normas de derecho privado -civiles o mercantiles- sin
ninguna ingerencia del Estado. El nuevo derecho de polica considera las
actividades de las empresas privadas, estableciendo normas y procedimientos
para proteger el inters general y en particular, la proteccin del pblico,
como en el caso de la fijacin de los precios por las autoridades administra-
tivas. A stas nos hemos referido con anterioridad.t!
9 El origen de algunas empresas de participacin estatal lo encontramos definido en
el informe anual de Nacional Financiera, S. A., para el ao de 1960, pgina 53: "El
apoyo financiero proporcionado por la institucin a las empresas industriales, ha revestido
diversas formas: otorgamiento de crditos directos, suscripcin de obligaciones, interpo-
sicin de garanta -comnmente en forma de avales para crditos en el exterior-e, y par
ticipacin en el capital social. Slo excepcionalmente la Nacional Financiera ha tenido
el carcter de accionista mayoritaria de empresas industriales al organizarse stas. Los
casos de Altos Hornos de Mxico, Compaia Industrial de Atenquique y Ayotla Textil.
son por dems tpicos. La institucin se vio compelida a capitalizar pasivos, a hacer aporta-
ciones de capital o a seguir ambos procedimientos, hasta alcanzar una representacin ma-
yoritaria en esas empresas, por demandarlo as las necesidades de crecimiento de las
mismas."
10 Cdigo Civil para el Distrito Federal en materia comn y para toda la Repblica
en materia federal. Promulgado el 30 de agosto de 1928. Artculo 2670. "Cuando varios
individuos convinieron en reunirse, de manera que no sea enteramente transitoria, para
realizar un fin comn que no est prohibido por la ley y que no tenga carcter prepon-
derantemente econmico, constituye una asociacin." Artculo 2687. "Las asociaciones de
beneficencia se regirn por las leyes especiales correspondientes." Articulo 2688. "Por .el
contrato de sociedad los socios se obligan mutuamente a combinar sus recursos o sus
esfuerzos para la realizacin de un fin comn, de carcter preponderantemente econmico,
pero que no constituya una especulacin comercial."
11 Ley General de Sociedades Mercantiles. D. O. del 4 de agosto de 1934. Fe de
erratas. D. O. del 28 de agosto de 1934. Articulo l. "Esta ley reconoce las siguientes espe
cies de sociedades mercantiles; 1. Sociedad en nombre colectivo; n. Sociedad en coman-
dita simple; III. Sociedad de responsabilidad limitada; IV. Sociedad annima. V. Sociedad
en comandita por acciones; VI. Sociedad cooperativa." Adems hay que agregar las socie-
dades de responsabilidad limitada de inters pblico, que se rigen por su ley y a las cuales
aludiremos ms adelante.
lI. Empresa privada de inters pblico. Denominadas tambin empresas

semipblicas, o empresas de economa mixta; son empresas que resguardan
intereses pblicos o finalidades de inters general, bajo el control y fomento
del Estado en las formas que indicamos.
IlI. Instituciones o Empresas privadas de inters social. Son asociacio-
nes o sociedades privadas altruistas o de servicio social, etc., que persiguen
fines que benefician a la sociedad. Las denominamos empresas de inters
social para dis tinguirlas de cualquier otro ti po de organizacin.P
4. EMPRESA PRIVADA DE INTERS PBLICO
Este grupo de actividades se denominan propiamente empresas privadas

de inters pblico. Son aquellas sociedades, asociaciones, o empresas orga-
nizadas por los particulares -o por el Estado- bajo un rgimen de derecho
privado, pero en las cuales el Estado tiene una ingerencia determinante, en
los casos y circunstancias que en seguida anotamos:
"La ayuda de las colectividades pblicas, afirma Jean Rivera, cualquiera que
sea su forma, presenta un carcter constante: ella no altera el carcter puramente
privado de la actividad o de la empresa beneficiaria; esa ayuda no tiene por efecto
transformarlas en servicios pblicos." Despus de sealar las ventajas de orden
jurdico, financieras y materiales que una empresa puede recibir, el propio autor
concluye exponiendo la contrapartida de esta ayuda: "Lo ms frecuente, la ayuda
del Estado est acompaada de un control, sobre la empresa o agrupacin benefi-
ciaria; a veces es muy reducida como en el control de los estatutos de las asocia-
ciones para reconocerles una utilidad pblica; el control es mucho ms desarrollado
cuando la ayuda es de orden pecuniario; de este modo numerosos textos han orga-
nizado y ampliado el control financiero de las empresas privadas subvencionadas.
Tambin se puede llevar sobre los aspectos tcnicos de la actividad en obras sociales
y sanitarias. Tambin la contrapartida de la ayuda pecuniaria del Estado es una
participacin en los beneficios de la empresa, principalmente en los casos de la
economa mixta."
El desarrollo de la industria y del comercio, el constante intervencio-

nismo del Estado, apremiado por las grandes necesidades colectivas y los
impulsos frenticos de la lucha social, o un esfuerzo gubernamental para
mantener la armona y el orden social, han requerido la formacin de em-
presas, en las que el Estado y los particulares combinan sus recursos para
intensificar la produccin nacional, al mismo tiempo que los particulares
obtienen beneficios de estas nuevas formas de actividad, que genricamente
se denominan empresas de economa mixta, servicios pblicos comerciales e
industriales o empresas semipblicas,
12 Artculo 2670 del Cdigo Civil, "Cuando varios individuos conviniesen en reunirse.
de manera que no sea enteramente transitoria, para realizar un fin comn que no est
prohibido por la ley y que no tenga carcter preponderantemente econmico, constituyen
una asociacin."
Esta combinacin de intereses pblicos y privados, se logra en cualquier

tipo de organizacin administrativa, lo mismo en las centralizadas que en las
descentralizadas, pero es inconcuso que es en las empresas de participacin
estatal en las que se logra la mejor organizacin.
Hay numerosas empresas descentralizadas que en su rgimen jurdico-
econmico combinan el capital social, predominantemente del Estado, adm-
tiendo intereses particulares, como en el caso de las instituciones nacionales
de crdito, que con frecuencia tienen una determinada serie de acciones que
suscriben la, banca privada, el comercio o la industria. Pero si se analiza
cuidadosamente esa ingerencia se comprobar que no es con un propsito de
economa mixta, sino simblico, con el deseo del Estado de que se conozcan
y trasciendan sus actos, se armonicen en caso de oposicin y se cuente con la
opinin favorable, anticipada de un sector importante de la economa na-
cional.
Nuestra doctrina administrativa comienza a desarrollar, en forma por
dems interesante, los diferentes temas relacionados con las empresas o so-
ciedades o instituciones de inters pblico. El propsito de esta exposicin
es reunir lo que actualmente est profusamente disperso.
Las empresas privadas de inters pblico son aquellas empresas manejadas
por particulares en las que el Estado interviene para proteger un inters
pblico predominante o patrimonial.
Estas empresas comprenden dos grupos importantes:
l. Grupo general de empresas en las que el Estado interviene indirecta-
mente en las formas diversas que sealamos, para proteger sus intereses
patrimoniales.
II. Grupo particular de empresas o propiamente empresas privadas de
inters pblico en las que la intervencin del Estado es directa, sin constituir
una empresa pblica.
l. El primer grupo de empresas comprende la clasificacin siguiente:
A) Sociedades, corporaciones y ,empresas, no organizadas legalmente en
forma descentralizada, que manejen, posean o exploten bienes y recursos
naturales de la nacin.
En nuestra legislacin estas empresas se manejan preferentemente a tra-
vs de la "concesin administrativa" y forman captulo especial del derecho
administrativo mexicano.
B) Sociedades no descentralizadas, en las que el gobierno federal posea
acciones e intereses patrimoniales.
Las Secretaras estn legalmente facultadas para controlar y vigilar finan-
ciera y administrativamente estos bienes, pero no cualquier posesin de estos
bienes da derecho al Estado a intervenir, pues se requiere tener un inters
determinante como en el caso de las empresas de participacin estatal, a
las que en seguida nos referiremos y que forman una divisin de este mis-
mo grupo.P
13 Artculo 13-. Siempre que la representacin del gobierno federal en una empresa de
participacin estatal, excluidas las instituciones de crdito y de seguros, exceda del 25%
C) Empresas que celebren contratos administrativos con el Estado, tales

como contratos de obras pblicas, contratos de suministros, contratos de er-
dito, contratos de prestacin de servicios y otros anlogos.
D) Personas privadas encargadas de un servicio pblico, o servicios p-
blicos federales concesionados o contratados.
Por excepcin las personas privadas pueden encargarse de un serVICIO p-
blico. El estatuto jurdico que rige el servicio fija los caracteres de esa per-
sonalidad. El legislador ha tratado de otorgar a esos servicios ,las ventajas
inherentes a una gestin privada y segn los procedimientos del mismo de-
recho. El servicio de consumo de energa elctrica, produccin y distribucin,
estuvo en manos de empresas privadas y de instituciones pblicas.w
Una sociedad concesionaria de este suministro es una sociedad mercantil
y sujeta a un propsito inevitable de lucro.w Necesariamente el Estado ten-
dr que ir sustituyendo a estas empresas privadas, y convertirlas en servicios
pblicos exclusivos, de acuerdo con la importancia de la empresa en relacin
con las necesidades que satisface.t?
El legislador emplea diferentes procedimientos jurdicos para encargar
a una empresa privada la responsabilidad de un servicio pblico. El ms im-
portante es el que se refiere a la concesin de servicio pblico.
2. El segundo grupo de empresas se denominan propiamente empresas
privadas de inters pblico y comprenden esta clasificacin que estudiaremos
en sus caractersticas generales.
a) Empresas de participacin estatal. Anteriormente analizadas.
b) Sociedades de responsabilidad limitada de inters pblico.
e) Sociedades de inversin.
d) Empresas privadas incorporadas o representadas, que asumen el ejer-
cicio legal de actividades que el Estado les encomienda para su organizacin,
o funcionamiento como en el caso de las Cmaras de Comercio e Industriar"
del capital de la empresa o instituciones, la Secretara del Patrimonio Nacional ejercer

el derecho de designar un comisario o miembro del consejo de vigilancia, que consagra la
Ley general de sociedades mercantiles. Decreto que cre la junta de Gobierno. Diario Ofi.
cial de 31 de marzo de 1959.
14 El Estado se ha visto obligado a la adquisicin de diversas empresas elctricas que
aumentan el nmero de empresas pblicas en esta importante rama de la industria.
15 Artculo 73, Frac. XXX, Inc, 40 y Art. 123; Seco A, Frac. XXXI.
16 El Estado no pudo tolerar una alza constante en las tarifas porque eleva el ndice
general de precios y es un factor constante de miseria. La limitacin en el alza de tarifas
reduce el campo de beneficios de las empresas y acabar por traspasarlas al Estado o ste
se ver obligado a nacionalizarlas. Se trata de un caso de inters nacional, pues el Estado
no puede paralizar las actividades comerciales e industriales de la nacin y tiene la obliga-
cin de operar con esas empresas aun cuando no ofrezcan utilidades.
Posteriormente a esta opinin, el gobierno federal adquiri las acciones de la Com-
paa Mexicana de Luz y Fuerza; Motriz y reform la Constitucin nacionalizando la enero
ga elctrica y creando un nuevo rgimen jurdico para ella.
17 Ley de Cmaras de Comercio e Industria. D. O. del 16 de enero de 1960. Leyes
anteriores: Ley de 12 de junio de 1908. Ley de 18 de agosto de 1936. Ley de 26 de mayo
de 1946.
712 ANDRS SERRA RO J All
las Asociaciones Agrcolas,18 las Instituciones privadas de EducacinP los Co-

legios de Projesionistasyv las Asociaciones prioadas de asistencia.o las Socie-
dades Cooperatioasw y otras anlogas. 23 24
5. OTRAS FORMAS QUE REVISTEN LAS EMPRESAS

PRIVADAS DE INTERS PBLICO
Las sociedades de responsabilidad limitada de inters pblico 25
Hay una categora de actividades de particulares que la ley toma en cuenta

muy preferentemente para que el Estado realice a travs de ellas propsitos
de inters pblico.
Las sociedades de responsabilidad limitada de inters pblico, se cons-
tituyen mediante autorizacin del Ejecutivo Federal, cuando se trate de acti-
vidades de inters pblico, y .particular conjuntamente, a juicio de la Se-
cretara de Comercio.
Inicialmente la sociedad se constituye regida por las disposiciones gene-
rales de la ley de sociedades mercantiles y por las especiales relativas a las
sociedades de responsabilidad limitada, bajo la forma de una sociedad de
capital variable.
Este ti po de sociedad puede tener ms de 25 socios, pero el importe de
una parte social no puede exceder del veinticinco por ciento del capital de la
sociedad. Adems, la sociedad est administrada por un consejo de adminis-
tracin compuesto de tres socios por lo menos; y se constituir un consejo de
vigilancia integrado por dos socios como mnimo. Como ejemplo tenemos a
Pelculas Mexicanas, S. A., de R. L. e J. P.
18 Ley de Asociaciones Agrcolas del 19 de agosto de 1932.

19 Artculo 3 constitucional. Ley orgnica de educacin pblica reglamentaria de los
artculos 3, 31 fraccin 1, 73, fracciones X y XXV, 123, fraccin XII de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos: D. O. del 20 de enero de 1942.
20 Ley reglamentaria de los artculos 4 y 5 constitucionales relativos al ejercicio de
las profesiones en el Distrito Federal. Ley: D. O. del 30 de diciembre de 1944. Reglamento:
del Iv de octubre de 1945.
21 Ley de instituciones de asistencia privada. D. O. del 15 de febrero de 1938. Exen-
cin de impuestos a las sociedades cooperativas. D. O. del 20 de diciembre de 1938. Regla-
mentos de la ley general de sociedades cooperativas escolares dependientes de la Secretara
de Educacin Pblica. D. O. del IQ de abril de 1937.
22 Ley de Sociedades de Responsabilidad Limitada de Inters Pblico. D. O. del 31
de agosto de 1934.
23 Ley de Sociedades de Inversin. D. O. del 31 de diciembre de 1955.
24 El artculo 5 de la ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia de
explotacin, y aprovechamiento de recursos mineros, fija la constitucin, organizacin y
funcionamiento de las sociedades de participacin estatal en materia minera.
25 Artculo 2670 del Cdigo Civil. "Cuando varios individuos convinieren en reunirse,
de manera que no sea enteramente transitoria, para realizar un fin comn que no est
prohibido por la ley y que no tenga carcter preponderantemente econmico, constituyen
una asociacin,"
La ingerencia que tiene el Estado se manifiesta en las facultades que tiene

la Secretara de Comercio para intervenir en el funcionamiento de la sociedad a
fin de: 1. Obtener de los administradores o del consejo de vigilancia informe
sobre la marcha de los negocios sociales; Il. Convocar para la celebracin de asam-
bleas cuando no se hayan reunido en las pocas sealadas en el contrato social,
y a falta de estipulacin de ste, cuando haya transcurrido ms de un ao sin
que se haya celebrado una de dichas asambleas; lIJ. Promover ante la autoridad
judicial la disolucin y liquidacin de la sociedad, cuando existan motivos legales
para ello; IV. Denunciar ante el Ministerio Pblico las irregularidades que tengan
carcter delctuoso, cometidas por la administracin de la sociedad.
Los administradores de la sociedad garantizarn su manejo en la forma

que prevenga el contrato social.
Instituciones o empresas de inters social
Aunque el concepto de empresa no corresponde literalmente a estas acti-

vidades, es de recomendarse el concepto de Institucin, al aludir al conjunto
de reglas creadas por el legislador o los particulares para la satisfaccin de
intereses colectivos o privados. En el campo de la ,ciencia econmica hace
referencia a "una regla de comportamiento u organismo establecido en el
seno de un grupo social, reconocido por l y teniendo vocacin a la generali-
dad y a la permanencia". El trmino en sociologa es mucho m{IS extenso.
Por lo que se refiere a las empresas privadas de inters social, que revis-
ten la forma jurdica de la fundacin, la sociedad o la asociacin civil, son
aquellas instituciones manejadas por particulares, sin consideraciones egostas
y con propsitos muy diversos: cientficos, artsticos, deportivos, recreativos,
sociales, literarios, tcnicos, mutualistas, etc.; en las que el Estado no tiene
ninguna ingerencia directa, ni legal ni de hecho, y si muestra algn inters
es para estimular el desenvolvimiento til de las mismas.
Tal es el caso de la Sociedad Mexicana de Geografa y Estadstica, la
Academia de la Lengua, la Academia de Legislacin y Jurisprudencia, el
Centro Deportivo Chapultepec, A. C., Y asociaciones recreativas o sociales
que practican ciertos propsitos altruistas, de caridad o asistencia social o
de beneficio general o culturales.
El Estado fomenta y vigila estas actividades y en muchos casos las es-
timula con subsidios, privilegios, proteccin, exenciones, para que puedan
desarrollar con libertad y eficiencia sus labores y sin que le corresponda
ningn derecho para intervenir en ellas. La doctrina los denomina genri-
camente establecimientos de utilidad pblica. _
No deben confundirse los establecimientos pblicos y los establecimientos
de utilidad pblica: "El establecimiento pblico, dice Buttgenbach, es un
servicio pblico de asistencia o de previsin, creado por el Estado y que
posee una personalidad pblica. Esto es lo que lo diferencia del estableci-
miento de utilidad pblica, que es una empresa privada, creada por una
persona privada."
La ley de instituciones de asistencia privada para el Distrito y Territo-

rios Federales (D. O. F. del 2 de enero de 1943), ordena en su artculo l'?:
"Las instituciones de asistencia privada son entidades jurdicas que con bienes
de propiedad particular ejecutan actos con fines humanitarios de asistencia, sin
propsitos de lucro y sin designar individualmente a los beneficiados."
"El Estado reconoce, en los trminos de esta ley, personalidad moral a las ins-
tituciones de asistencia privada y, en consecuencia, capacidad para tener un patri-
monio propio destinado a la realizacin de sus fines." Art. 2.
Articulo 3. "Las instituciones de asistencia privada pueden ser fundaciones o
asociaciones." Artculo 4. "Son fundaciones las personas morales que se constituyen
mediante la afectacin de bienes de propiedad privada destinados a la realizacin
de actos de asistencia." Artculo 5. "Son asociaciones las personas morales que por
voluntad de los particulares se constituyan en los trminos de esta ley y cuyos
miembros aportan cuotas peridicas para el sostenimiento de la institucin, sin
perjuicio de que pueda pactarse que los asociados contribuyan, adems, con servicios
personales." (Reforma D. O. F. del 8 de marzo de 1948.)
Artculo 6. "Cuando para satisfacer necesidades producidas por epidemias, gue-
rras, terremotos, inundaciones o por causas econmicas, se organicen asociaciones
transitorias, stas se denominarn Juntas de socorros o de asistencia." Artculo 7.
"Las instituciones de asistencia privada se consideran de utilidad pblica."
Instituciones y sociedades incorporadas

A veces los organismos privados son incorporados para colaborar en un
servicio privado de inters general.
Manifiestamente, las sociedades privadas no se convierten en personas p-
blicas por esta incorporacin. Su existencia no depende de .Ias autoridades
pblicas, salvo una notoria violacin de la ley. Ellas continan rigindose por
su constitucin yen su funcionamiento por el derecho civil y el derecho co-
mercial. Al lado del servicio para el cual han sido agregadas, ellas pueden
continuar tratando sus negocios estrictamente privados. Bien entendido, la
agregacin las somete al reglamento que constituye la ley del servicio pblico.
Pero se podra concebir que en ciertos casos, esta colaboracin puede
tener por efecto el de modificar profundamente la estructura del organismo
hasta el punto de transformarlo en una persona pblica.
En este tipo de empresas a las que nos referimos, es conveniente indicar,
que ellas no constituyen un servicio pblico, simplemente interesan al Esta-
do por su repercusin de carcter general, son actividades de utilidad general.
Es lgico suponer, que no correspondiendo directamente esas actividades
al Estado, ste se vea obligado por excepcin a participar en la vida inti-
ma de una empresa, para el cuidado de sus intereses. La voluntad de la em-
presa privada y la importancia de la inversin pblica se combinan en forma
adecuada. La empresa privada est en libertad de otorgarle al Estado los pri-
vilegios que quiera en la marcha de su negocio. El Estado slo debe aceptar
aquellos privilegios que estn en relacin con la importancia de su inversin.
Si el Estado no es ms que un simple accionista, no mayoritario, no hay
razn para crearle una situacin especial. En todo caso la inversin del Es-
tado puede protegerse con las formas comunes del crdito, por ejemplo, ga-
rantas adicionales al crdito, acciones preferentes u otras anlogas.
6. JUSTIFICACIN DE LA INTERVENCIN DEL ESTADO EN ESTAS

ACTIVIDADES COMERCIALES E INDUSTRIALES
Teniendo en cuenta las numerosas empresas de participacin estatal, la

crtica se ha hecho esta pregunta: Por qu interviene el Estado en activida-
des tan fuera de sus funciones, como fabricar mquinas de coser, maz in-
dustrializado, beneficios de caf, maderas, abastos, actividades elctricas, me-
tores, pelculas, carros de ferrocarril y otras semejantes? 26
En unos casos porque a los particulares no les interesa un tipo deter-
minado de actividades comerciales e industriales, y el Estado est en la obli-
gacin de crear esas actividades y fomentarlas.
En otros casos, el problema de los mercados internacionales dificulta el
desarrollo de una empresa mexicana, entonces se requiere que el Estado venga
en ayuda de esa empresa, para que no desaparezca una actividad econmica
como fuente de trabajo.
En otros casos, razones de ndole poltica, hacen que el Estado participe
en actividades. particulares. La expedicin de una ley de la materia podra
evitar todas esas irregularidades.
En pasados informes Presidenciales se afirm:
"La inversin pblica ni compite con la inversin privada ni trata de suplan-

tarla. La sustituye en materias bsicas reservadas expresamente por la Constitucin
o cuando la iniciativa privada no quiere, no puede o no sabe recurrir a renglones
en que el pas necesita inversin. Hay un amplio campo en Mxico para ambas
inversiones y seguimos necesitando ms y mejor iniciativa privada y ms y mejor
iniciativa estatal."
"El capital de Mxico no debe formarse con sacrificio de las prestaciones so-
ciales justas ni reduciendo los consumos de las clases de menores ingresos. No sera
justo que los ms desvalidos soportaran todo el peso de nuestro desarrollo. .. For-
talecer econmicamente a las mayoras es tambin formar capital, pues no hay mayor
estmulo al desarrollo econmico que un mercado en constante aumento. Sin mero
cado no hay produccin. Y sin poder de compra en las masas, no hay mercado.
Reiteramos que, rodeada de miseria, ninguna empresa es prspera."
26 El Presidente de la Repblica precis la poltica de su gobierno en estos trminos:

"El gobierno de la Repblica no pretende sustituir y mucho menos desplazar a los
particulares en las actividades econmicas que, garantizadas y delimitadas por la Cons-
titucin, son propias de la ,iniciativa privada" y concluy: "No deseamos ausencias, defi-
ciencias ni abstenciones en los sectores de promocin, que nos obliguen a suplirlas, ya que
el Estado tiene por sus propias funciones innumerables tareas por realizar," Rev. Comer-
cio Exterior. Febrero de 1961, pgina 79.
NDICE
Pg.
DEDICATORIA ....................... 7
PRLOGO................................................................. 9
PRIMERA PARTE
LA AUTORIDAD INSTITUCIONAL DEL ESTADO
TTULO PRIMERO
LA ACTIVIDAD DEL ESTADO CONTEMPORNEO

Captulo l. Los fines de la organizacin poltico administrativa . 19 .,-'
Captulo l I, Las funciones del Estado . 39~'
Seccin primera. La actividad legislativa del Estado . 43

Seccin segunda. La actividad jurisdiccional del Estado . 52
Seccin tercera. La actividad administrativa del Estado . 58
Captulo IlI. La Administracin Pblica Federal . 67 v
Captulo IV. La teora del servicio pblico . 99
SEGUNDA PARTE
NOCIONES GENERALES 'DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
TTULO SEGUNDO
CONCEPTO, RELACIONES Y FUENTES

DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Captulo l. El concepto de Derecho Administrativo 131
Capitulo Il, Las relaciones del Derecho Administrativo con disciplinas diversas. 145
Captulo Hl, Las fuentes del Derecho Administrativo , 159
Captulo IV. Legislacin Federal Mexicana 171
Captulo V. La facultad reglamentaria 187
Capitulo VI. Otras fuentes del Derecho Administrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 209
TTULO TERCERO
LA TEORA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

I
Captulo l. Definicin y clasificacin de los actos administrativos 225

Capitulo Il, Los elementos del acto administrativo 243
Captulo IIl. El procedimiento administrativo 259
Capitulo IV. Efectos y ejecucin del acto administrativo 285
Captulo V. El principio de la no retroactividad en el Derecho Administrativo. 301
TTULO CUARTO
LA EXTINCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Captulo 1. La teora de las nulidades en el Derecho Administrativo........ 317
Captulo Il, La revocacin de los actos administrativos 337
717
718 DERECHO ADMINISTRATIVO
TERCERA PARTE
LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
TTULO QUINTO
LA TEORA DE LA FUNCIN PBLICA

Pg.
Captulo 1. Los trabajadores al servicio de' los Poderes de la Unin 351
Captulo JI. La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, regla-
mentaria del apartado B del artculo 123 constitucional 369
Captulo JI!. Los deberes y obligaciones de la funcin pblica 385
Captulo IV. Los derechos de los servidores del Estado 397
Captulo V. Derecho de asociacin, sindicalizacin y derecho de huelga 415
Captulo VI. Derecho de los trabajadores pblicos a ser juzgados por el Tri-
bunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio
del Estado 431
Captulo VlI. La responsabilidad de los servidores del Estado 441
CUARTA PARTE
LA ORGANIZACIN ,A'DMINISTRATIVA FEDERAL
TTULO SEXTO
LAS FORMAS DE ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL

Captulo I. Centralizacin y descentralizacin administrativa . 459 r'
Captulo lI. La centralizacin administrativa federal ...................... 475
Captulo lII. La desconcentracin administrativa federal . 485
Captulo IV. La centralizacin administrativa federal en Mxico . 497
Captulo V. Los Secretarios de Estado . 5Il
Captulo VI. Los- Departamentos de Estado . 547
Captulo VJI. El Gobierno del Distrito Federal . 553
Captulo VIII. La descentralizacin administrativa territorial . 579
TTULO SI'TIMO
LA ADMINISTRACIN PBLICA PARAESTATAL

Captulo l. La descentralizacin administrativa por servicio, funcional o insti-
tucional 591
Captulo Ll, Formas qyc reviste la descentralizacin administrativa por servicio. 641
Seccin primera. Los establecimientos pblicos en la legislacin mexicana .. 641
Seccin segunda. Las comisiones y corporaciones administrativas autnomas. 645
Seccin tercera. Las instituciones nacionales de crdito 653
Seccin cuarta. Los institutos, instituciones, consejC?t"1 compaas, comits,
laboratorios, productoras, productos, industrias, patMlatos, juntas, fondos, v
patrimonios, fundaciones, uniones, direcciones, hospitales y fideicomisos .. 661
Captulo 111. La empresa pblica en Mxico 663,,1
Captulo IV. Las empresas de participacin estatal 687
Captulo V. El fideicomiso estatal o pblico 691
Captulo VI. Las empresas e instituciones privadas de inters pblico 705
ESTE LIBRO SE ACAB DE IMPRIMIR EL DIA
12 DE AGOSTO DE 1977, EN LOS TALLERES D~
FUENTES IMPRESORES, S. A.
Centeno, 109, Mxico 13, D. F.
LA EDICIN CONSTA DE 2,500 EJEMPLARES

MS SOBRANTES PARA REPOSICIN

SERRA, Derecho Administrativo Vol 1

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Copyright 1977 por Asoab SIDA ROJ'\

[su edicin y sus caractcriSolic:lS

EDITORIAL PORR.~. S.~.

Queda hecho el depsito qUt marca la In-

El derecho administrativo moderno ha adquirido una proyeccin y re-

fesiones, de turismo y otras, que se van sucediendo cuando las condiciones

Estado. Las nuevas formas responden al llamado de las abrumadoras nece-

en el suelo, que arrastran penosamente sus vidas. Una propaganda vehe-

se ha iniciado en este rgimen, con la Ley orgenicade la administracin

LA ACTIVIDAD DEL ESTADO

LOS FINES DE LA' ORGANIZACIN POLfTICO

l. La actividad del Estado.-2. Los fines del Estado.-3. Clasificacin de

1. LA ACTIVIDAD DEL ESTADO

La actividad del Estado se ongma en el conjunto de operaciones, tareas

dicionalismo y conservatismo britnico, son el antecedente del rgimen cons-

Debemos a Bonnard el desarrollo de la idea de atribucin como base del de-

1 Marchan Frederick George, A Constitucional History o/ modern England. 1485 to

que el Estado es industrial, comerciante, profesor, se indica en esa forma la atri-

Algunos autores han empleado como base de su exposicion la idea de

2. Los FINES DEL ESTADO

Para especular acerca de los temas generales del derecho administrativo

a determinar cul es la actividad general del Estado, es decir, lo que debe

El Estado no debe tener otros fines que los de la sociedad, aunque

orgenes, hoy se ve ampliada esa accin considera~lemente. ~or un proceso

15 Cul es el fundamento psicolgico de la dictadura? "Cmo explicar el poder del

La vida social est en constante evolucin y exige la intervencin del

3. CLASIFICACIN DE LA ACTIVIDAD DEL ESTADO

Se han adoptado diversos criterios para clasificar la accin del Estado.

a) Primera categora: La reglamentacin de la actividad privada, que

El profesor de la Universidad de Lieja, Andr Buttenbach afirma que

cabo por una pura descripcin de los modos y procedimientos de interven-

La accin del Estado puede tener por objeto:

Debemos referirnos a los medios de accin de las personas pblicas y de los

El derecho administrativo estudia estos medios y su rgimen jurdico, el

23 Andr Buttenbach, Principes Generaux, Organization el moyen de action des ad-

administrativos generales y las relaciones entre la administracin y los par-

4. DOCTRINAS CONTEMPORANEAS QUE DETERMINAN LA EXTENSIN

La extensin de las atribuciones del Estado guarda una estrecha rela-

2;)Roger Bonuard , Droit odministras, 1926. Sirey. Pars, p,g. 21.

Este dilema no ofrece el mismo planteamiento y proyeccin en la actua-

se pueden reducir a dos: el liberalismo y el socialismo. La tesis comunista pretende ser

de principios universales y hasta eternos, los cuales no podrn desaparecer,

28 Don Luis Montes de Oca, distinguido financiero, ya desaparecido, al comentar a

Intiles han sido los esfuerzos de autores como Walter Lippman en su

o. LA DOCTRINA DEL ESTADO MEXICANO

Es necesario comenzar por distinguir cul es la doctrina del Estado mexi-

La constitucin de 1857 estableci un orden liberal moderado sin acep-

estatal, todos estos actos se reducen en definitiva a manifestaciones de la voluntad del

administrativos, se inicia con todo vigor al amparo de normas constitucio-

33 Estas ideas fueron sostenidas por el licenciado Eduardo Bustarnantc en su confe-

en que tolera esa ingerencia. El mismo sistema federal y presidencialista se

as Vase en la obra: La Constitucin de 1917, y la Economa Mexicana, Ese. Nac,

) La poltica oficial del Estado parte del texto de la Constitucin de

que reforma y adiciona el Presupuesto de Egresos de la Federacin, para

Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal.

Ley General de Poblacin. D. O. F. del 7 de enero de 191"1.

LAS FUNCIONES DEL ESTADO

1. LAS FUNCIONES DEL ESTADO

Los fines del Estado constituyen direcciones, metas, propsitos o tenden-

El concepto de funcin, constituye la base de este desarrollo: "La misma

Estos medios jurdicos son procedimientos de tcnica jurdica encamina-

Queremos insistir en un enfoque ms preciso de las funciones del Estado.

Determinada la relacin entre poder y funcin debemos pasar al estu-