Os problemas que voc no resolve ao enfrentar um de
cada vez: mercado e viso sistmica no setor de sade
Jos Lus Neves
O mercado de sade suplementar tem passado, notadamente desde
os anos 90, por ciclos de controle governamental intensificado, imposies relacionadas com extenso das coberturas e intervenes diretas na gesto de agentes depois que sua operao se revelou invivel; sob condies de relativa liberdade, as tendncias de concentrao e resultados insatisfatrios tm gerado instabilidade e elevados custos transacionais.
As tentativas de soluo voltadas para certo tipo de problemas em
cada fase no impedem que outros sejam gerados, configurando uma tendncia geral de declnio da qualidade, aumento de custos, conflitos, insatisfao dos clientes, aumento do nmero de empresas insolventes, intensificao do controle oficial e ineficincia. I. Quando o bem infinito mas o preo no zero
Mercados de bens universais funcionam de um jeito diferente.
Certa coisas os mercados no so capazes de resolver bem, especialmente quando se pretende que sejam bens ou direitos universais como faz a Constituio brasileira com assuntos de sade. Pode acontecer que as expectativas da sociedade se situem alm do valor que ela prpria consegue produzir para si, em termos agregados. No exatamente um problema dos mercados e sim, e sim do patamar em que se situam as expectativas, dos arranjos que so criados para atend-las e da maneira de distribuir o valor gerado pelo esforo produtivo: h os ganhos para os que produzem esse esforo e para os que o recebem; um mau arranjo pode prejudicar a todos e fazer com que o funcionamento do conjunto situe os resultados abaixo de seu potencial.
A considerar o nmero de pessoas a serem atendidas, as disparidades
de renda existentes e seu grau de concentrao, o crescimento e o volume dos custos, fatores demogrficos e os hbitos de sade da populao, difcil supor que um sistema baseado somente no pagamento individual do atendimento v dar conta do conjunto de necessidades do conjunto, sob condies de equilbrio: ou se v afetado o escopo (restringem-se os tratamentos, tipos de atendimento, condies e benefcios) ou se ressente a qualidade para grandes contingentes.
Solues desse tipo so aplicveis a camadas estreitas de
demandantes, sob condies tambm restritas. Podem ser aceitas por pessoas que, sem opo razovel, dispem de algum volume de recursos e tm como se sujeitar condio de mercado, isto , determinao dada pelas curvas de oferta e demanda; uma soluo parcial, no sentido de que deixa de fora a maior parte do universo a ser atendido, em um pas no qual se entende que direito sade deveria ser universal. O equilbrio que no vier mediante alianas e acordos poder vir depois, sob a forma de interveno e novas regras de distribuio do bolo.
O mercado de sade diferente. Falta transparncia nos preos
praticados, a assimetria de informao elevada; no muito precisa a vinculao entre eles e os respectivos servios; as condies concretas de entrada e sada no so limitantes de elevada intensidade, mas o conhecimento de como funcionam a atividade e o mercado o so; exige especializao tcnica que o demandante nem sempre tem como avaliar; no fcil para o consumidor fazer comparaes entre as qualidades de servios fornecidos por diferentes agentes e alm disso os indutores de eficincia dos agentes so um tanto difusos.
Para ir at onde o mercado no vai. As questes que se colocam
so as de se, no que diz respeito a alocao de recursos produtivos, algum arranjo poderia substituir o de mercado; se a competio dirigida ser melhor para o sistema do que a livre competio. possvel que a resposta para as duas perguntas seja uma questo de grau: uma interveno que restrinja parte da liberdade dos agentes sem suprimi-la, crie motivadores que inclinem os agentes a atuar de maneira mais prxima do desejado e estabelea critrios para aes dirigidas a pblicos menos favorecidos poder se justificar pela alegao de que estar atendendo o carter social do problema da sade; poder atingir estes objetivos com competncia ou no, mas a ideia de promover reformas em um sistema notadamente disfuncional possivelmente encontrar na sociedade ouvidos dispostos a aceitar as mudanas.
II. Direcionar a competitividade para aquilo que vale a pena
Os players que operam no mercado so competitivos entre si. Eles
disputam espaos com notvel grau de semelhana entre seus servios e alta taxa de substitutibilidade; monitoram aquilo que os demais concorrentes oferecem de novo; no raro competem pelas mesmas faixas de usurios, diante dos mesmos agentes arrebanhadores que so as empresas nas quais os usurios finais trabalham. Existe certa rivalidade e intensa, mas o sistema incongruente de induo faz com que os competidores se voltem para conflitos que no beneficiam o desempenho do conjunto, absorvam energia que poderia ser aplicada a outras coisas e acentuem desequilbrios capazes de distanciar ainda mais a situao real da esperada.
Afinal, para que serve o sistema? Quando os agentes que
compem um sistema no so capazes de estabelecer relaes em equilbrio, ou o sistema entra em desagregao ou criada uma nova ordem, baseada em diferentes regras e viso, objetivos, critrios e indutores de ao. Uma questo que se coloca a de qual valor o sistema deve gerar. Com base nesta definio possvel estabelecer meios de motivar os agentes a melhorar seu desempenho e eficincia, reduzindo erros. Evita tambm que produzam bens e servios cujo tipo ou quantidade prejudique o sistema.
No raro que, em ramos como os de transporte pblico, limpeza e
segurana, governos implementem sistemas de credenciamento usando como base para remunerar agentes contratados aquilo que estabelece como indicador adequado de benefcio pblico gerado ou metas de eficincia e uso racional de recursos.
No caso da sade, mtricas ligadas a cuidados preventivos calibradas
conforme as necessidades de regies e grupos de clientes podero ter melhor efeito, e mais estvel, do que condies em que impere liberdade absoluta. Na verdade no h impedimento a que cada agente estabelea para si indicadores e direcionadores de aes que privilegiem preveno e sade; mas a considerar a experincia das ltimas dcadas, no parece natural, garantido ou espontneo que venham a atuar assim. Rguas diferentes para medir coisas distintas. Uma questo que se coloca a da possibilidade de reorientar o sistema com base em novos critrios de desempenho que encorajem a adoo de prticas voltadas para a entrega de melhor qualidade a custo mais baixo para o usurio. Uma das condies para isso seria ter informaes transparentes sobre as atividades de hospitais, mdicos, fornecedores de servios e mediadores; outra a liberdade de escolha; outra ter padres de servios que possibilitem comparao.
Desejavelmente parte das informaes estaria voltada para a
monitorao da condio de sade do usurio, e se referiria ao ciclo de acompanhamento e preveno, diagnstico, tratamento e controle dos resultados. Um usurio que possa comparar estas informaes e tenha liberdade de escolha poderia tomar decises com base razoveis, dando preferncia a agentes que considerassem mais capazes de atender suas necessidades, os agentes seriam instados a oferecer servios de melhor qualidade e os mediadores e as empresas contratantes de usurios teriam instrumentos para orientar os clientes finais na direo de fornecedores de servios capazes de oferecer melhor combinao de qualidade e custo. III. At onde um novo arranjo pode ir
No h certeza de que contaremos com solues baseadas em vises
totalizantes; se acontecer de serem formuladas, no existem garantias de que funcionaro conforme o esperado.
Nos Estados Unidos, as crticas feitas aos resultados produzidos para
os usurios, aos desequilbrios da atividade e aos aumentos de custos produziram em 2010 o maior projeto de mudana no sistema de sade americano, consubstanciado na lei chamada Patient Protection and Affordable Care Act. Ela estabeleceu um modelo que obriga todos os cidados a pagarem (h uma penalidade para quem no adere a nenhum plano), fornece subsdio aos mais pobres e obriga os agentes a aceitar uma gama significativa de doenas pr-existentes.
Sua implementao se baseou na ideia de induzir as empresas a
oferecerem seguro para seus empregados, e o equilbrio do sistema se fundamenta na cobertura de gastos dos mais doentes pelos usurios de melhor sade. Para que fosse aplicado, foi preciso padronizar preos e procedimentos de avaliao e classificao dos prestadores de servios; fixar unidades de medida para os agentes; e estabelecer critrios de credenciamento que obrigaram a uniformizar as categorias de servios. As consequncias, na prtica, foram continuidade do movimento de elevao dos custos, contas que no fecham e vrios agentes em diversos estados deixando de aderir ao sistema. A presena de um excedente de direitos a atender sem suficiente cobertura levou a um tipo de desequilbrio diferente do anterior e com outra conformao geogrfica, porm no menos significativo.
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Parte do interesse que o setor de sade suplementar desperta nas
pessoas que o estudam provm do fato de que ele experimenta problemas em qualquer lugar do mundo. Uma outra parte do interesse deriva do fato de ser palco de grandes experimentos regulatrios que nunca fracassam por inteiro, mas nunca so inteiramente bem sucedidos. O setor tambm um microcosmo que rene foras e interesses divergentes, e no qual os mecanismos de mercado so testados de variadas formas. Ele tambm terreno frtil para inovaes, disputas de poder e teste de modelos que buscam explicar relaes de agentes econmicos entre si e destes com o governo.
O momento vivido por ele no Brasil cristaliza hoje desacertos
acumulados ao longo de muitos anos, marcado em seu conjunto por resultados reconhecidamente insatisfatrios e pela aproximao de limites que parecem ser crticos. difcil saber se mudanas de grande abrangncia produziro resultados satisfatrios; por outro lado, a experincia das ltimas dcadas permite desconfiar que solues restritas, parciais e de curto alcance tornaro a situao ainda pior.