Professional Documents
Culture Documents
Luis F. Aguilar
El futuro de la gestin pblica y la gobernanza despus de la crisis
Frontera Norte, vol. 22, nm. 43, enero-junio, 2010, pp. 187-213,
El Colegio de la Frontera Norte, A.C.
Mxico
Frontera Norte,
ISSN (Versin impresa): 0187-7372
revista@colef.mx
El Colegio de la Frontera Norte, A.C.
Mxico
www.redalyc.org
Proyecto acadmico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
NOTA CRTICA/Essay
Luis F. Aguilar
Departamento de Estudios de Administracin Pblica de El Colef
Direccin electrnica: luisfaguilar@aol.com
1
La estanflacin de la dcada de 1970 (nulo o bajo crecimiento con inflacin de precios) que padecieron
los pases europeos y Estados Unidos, mostr los lmites de la capacidad directiva del Estado social, as
como los de la intervencin estatal en la economa. Los gobiernos sociales intervencionistas no lograron
relanzar el crecimiento econmico ni controlar la inflacin, dos condiciones bsicas para la generacin
187
188 Frontera Norte, Vol. 22, Nm. 43, enero-junio de 2010
de bienestar y seguridad social. Los lmites fiscales, regulatorios y polticos del Estado social fueron
manifiestos, ya que era evidente que no dispona de la cantidad necesaria de recursos para inversiones,
generacin de empleo y extensin del bienestar y la seguridad social ni poda incrementar los ingresos
mediante imposicin fiscal mayor sin desencadenar efectos econmicos contraproducentes, ni regular
precios y salarios, o inducir o forzar acuerdos a las organizaciones del capital y del trabajo para reactivar
el crecimiento mediante inversiones de riesgo o contraccin de los salarios. Lo mismo ocurri al final de
los aos setenta y durante los ochenta en varios pases latinoamericanos, particularmente en Argentina,
Brasil y Mxico, que padecieron fuertes recesiones e inflaciones.
Nota critica/essay 189
tuvo problemas en lograr alinear a los para realizar sus expectativas y satis-
sectores econmicos clave de la socie- facer sus necesidades. Esta situacin
dad (empresarios y trabajadores) a sus fue caracterstica de las sociedades de
planes y polticas, y el gobierno mismo Europa continental, durante sus dos
tuvo a su cargo la efectuacin directa siglos de industrializacin y democra-
de sus polticas y programas mediante tizacin, y de los pases en vas de de-
su personal pblico con un modo de sarrollo que, a comienzos del siglo xx,
gobernar predominantemente de man- con las excepciones que confirman la
do y control (rdenes y supervisin). regla, se caracterizaba por ser una so-
En resumen, el gobierno fue determi- ciedad predominantemente rural y por
nante y autosuficiente en la direccin lo general analfabeta o de baja educa-
de la sociedad. cin, sin competencias especializadas,
Este patrn de gobierno directo, de baja productividad, desorganizada,
vertical, incluyente, fue ms pronun- incomunicada, tambin pobre, desigual,
ciado en los pases en vas de desarro- sometida a poderes econmicos o so-
llo, en particular en Amrica Latina, ciales que podan doblegar al poder
en los que con facilidad se formaron poltico, tambin conflictiva [] ra-
regmenes polticos autoritarios de zn por la cual su convivencia y aun
base patrimonialista y corporativa. Sin supervivencia dependa de un actor o
entrar en detalles, este estilo de domi- instancia que contara con el poder su-
nio directivo del gobierno, carente de ficiente y los recursos necesarios para
participacin significativa de la socie- ponerse por encima de la sociedad y
dad (gobernanza por gobierno o dirigirla decidiendo por l mismo los
vieja gobernanza, como hoy se le fines a perseguir y las acciones a em-
llama) suele explicarse por la debili- prender para realizarlos. A ello se debe
dad de la sociedad que careca de las que en Mxico, por ejemplo, haya to-
capacidades suficientes para resolver mado forma un sistema presidencia-
buena parte de sus problemas perso- lista, centralista, monopartidista, que
nales, familiares o grupales mediante forj la unidad nacional e hizo posible
relaciones de mercado o de formas el desarrollo del pas (urbanizacin,
organizativas de solidaridad y mutuali- educacin, salud, industrializacin)
dad, as como para ser un interlocutor mediante un esquema de centraliza-
obligado del gobierno e influir en sus cin presidencial de las decisiones, ali-
decisiones. Se trataba, en cambio, de neamiento corporativo de los sectores
una sociedad dependiente de los recur- productivos y subordinacin de los go-
sos y de las acciones de los gobiernos biernos locales.
Nota critica/essay 193
2
En Amrica Latina es observable en la segunda mitad de la dcada de 1990 o en la de 1980 una
combinacin de recesin e inflacin que en algunos pases fue destructiva, siendo Colombia la excepcin
en la regin. Argentina experiment durante 1982, 1985 y el perodo 1989-1990, una cada de su producto
interno bruto superior entre tres y seis por ciento, acompaado de inflaciones anuales en promedio
superiores a 300 por ciento. Una situacin similar ocurri en Brasil durante el perodo 1981-1983 y
en 1990, donde se experimentaron decrecimientos del pib superiores a cuatro por ciento e inflaciones
anuales promedio de 100 por ciento y hasta 1 000 por ciento, respectivamente. El caso de Mxico
tampoco es la excepcin, ya que para los perodos 1982-1983, 1986-1987 y durante 1995, la economa
del pas tuvo una contraccin superior a 4, 3.5 y 6 por ciento, respectivamente, de la mano de inflaciones
anuales promedio superiores a 60 por ciento.
194 Frontera Norte, Vol. 22, Nm. 43, enero-junio de 2010
3
Para las decisiones de cancelacin de programas o cierre de organismos se aplic el emblemtico
mtodo de evaluacin del market testing, que consisti en preguntarse si los gobiernos estaban legalmente
obligados a realizar las acciones que llevaban a cabo y a realizarlas por ellos mismos o si podan, en
cambio, ser realizadas por otras organizaciones sociales, sobre todo por las organizaciones de mercado.
En caso que la evaluacin mostrara que el gobierno no estaba obligado a realizarlas y a realizarlas por s
mismo, la conclusin fue desincorporar esas funciones del gobierno y desplazarlas a los mercados, si se
quiere bajo regulacin y observacin estatal.
196 Frontera Norte, Vol. 22, Nm. 43, enero-junio de 2010
4
Esta posicin fue ms comn en aquellos estados sociales de regmenes polticos autoritarios, que se
caracterizan por un bajo imperio de la ley y fuerte discrecionalidad de los dirigentes, como lo fueron y
siguen siendo los regmenes socialistas y los populistas latinoamericanos, en particular los que tomaron
la forma durante las dcadas de 1970 y 1980 de la guerra fra en el continente.
Nota critica/essay 197
5
Para evitar inquietudes lingsticas, conviene advertir que gobernanza no es una traduccin rstica del
governance ingls. Es una expresin arcaica del espaol, que el Diccionario de la Real Academia Espaola
(rae) denota como la accin y efecto de gobernar o gobernarse y que, a partir de 2001, defini como
arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo econmico, social
e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado
de la economa.
6
La cuestin de la gobernanza o sobre el proceso de gobernar aparece una vez que la cuestin del sujeto
de gobierno ha sido resuelta aceptablemente mediante democratizacin y restauracin o instauracin
del Estado de derecho. Una vez que el sujeto gobierno ocupa legalmente el cargo y acta legalmente, la
cuestin central es saber si el sujeto polticamente legtimo tiene la capacidad de conducir a su sociedad
y bajo cules condiciones. En situaciones de gobiernos autoritarios el desgobierno poda imputarse a
los defectos y vicios del gobernante impuesto, arbitrario, corrupto[], pero resuelto el problema de la
legitimidad poltica del sujeto, el nuevo paso cognoscitivo es la pregunta sobre su proceso o modo de
gobernar para saber si es en efecto directivo y bajo cules condiciones.
200 Frontera Norte, Vol. 22, Nm. 43, enero-junio de 2010
7
Hay posiciones radicales que hablan de governance without government, posicin antigubernamental cuyos
argumentos no me resultan aceptables. En las condiciones actuales, la posibilidad de una gobernanza
sin gobierno (en conformidad con tesis de anarquismo, comunismo, comunitarismo radical, solidarismo
radical y de liberalismo radical que formula el orden espontneo de los mercados) resulta inviable. Es
deseable pero impracticable en las condiciones sociales actuales el supuesto de que las personas asociadas
pueden regular sus relaciones y observar las normas acordadas sin la necesidad de una autoridad que los
fuerce a cumplirlas.
Nota critica/essay 201
implicar tal vez nuevas cancelaciones, dadanos, aunque ahorran buenas can-
recortes y reorganizaciones internas de tidades de dinero a la hacienda pblica.
los organismos que integran la admi- Se trata de programas de cuestionable
nistracin pblica. eficiencia porque no logran resultados
Las crticas generales a la ngp sue- sociales aunque ahorren recursos p-
len centrarse en la parcialidad de su blicos.
enfoque, que an es un enfoque (intra) Una importante crtica a la ngp se
gubernamental, puesto que su acento se centra en el uso de los mecanismos o
deposita en la eficiencia econmica las relaciones de mercado para realizar
de programas y unidades administra- las polticas pblicas y prestar los ser-
tivas con el objetivo de reconstruir el vicios pblicos. A pesar de que no se
equilibrio financiero de la hacienda hayan hecho evaluaciones suficientes
pblica y de este modo reconstruir la sobre el impacto social de la marketi-
capacidad operativa del gobierno, pero zation administrativa, s se dispone de
sin que el nfasis en la costo-eficien- evidencia que permite afirmar que las
cia se traduzca necesariamente en un contrataciones o externalizaciones o la
gobierno cuyas polticas y programas administracin mediante terceros han
generan beneficios pblicos, generan sido importantes para el ahorro de re-
valor, cambian condiciones y destinos cursos, para la eficiencia econmica y el
sociales de vida, o en un gobierno que saneamiento financiero, tambin para
honra los valores polticos de un Es- evitar la corrupcin. Mientras la costo-
tado republicano y democrtico. Se ha eficiencia de los programas y servicios
ganado tal vez en eficiencia econmi- pblicos sea el valor administrativo
ca, pero no en calidad institucional y nico o el supremo, la marketization o
eficacia social de las polticas y progra- el uso administrativo de los mercados
mas. La ngp fue pensada y ejecutada puede tener altas calificaciones, pero
teniendo como objetivo la salud finan- la situacin podra ser diferente si se
ciera del gobierno y bajo el supuesto evala su actividad y resultados con re-
de que los objetivos que se realizan en ferencia a la legalidad/transparencia de
modo eficiente tienen significacin so- la actuacin y con referencia a la efica-
cial y cambian las condiciones sociales cia/impacto social. Los servicios son
negativas e indeseadas. En contraste, ms baratos pero se debe reunir ms
hay evaluaciones que muestran que evidencia para saber si son de mayor
hay programas costo-eficientes que no calidad institucional (legalidad, trans-
son socialmente eficaces, no arrojan parencia, rendicin de cuentas, partici-
beneficios sociales ni cambian las con- pacin ciudadana) y si son ms eficaces
diciones de vida social de sectores ciu- socialmente (en cobertura, calidad del
206 Frontera Norte, Vol. 22, Nm. 43, enero-junio de 2010
cobertura [hedge funds], por ejemplo), dinmica de los mercados. Sin decisio-
nuevos instrumentos (los famosos nes en busca de utilidades en situacio-
derivados) y nuevas colocaciones, nes de riesgo (desde la competencia
que se sustentan en las informaciones, hasta beneficios futuros de probabi-
clculos y contratos que la informtica lidad no asegurada) no habra mer-
y la telecomunicacin han hecho po- cados. Se regularn seguramente los
sible realizar en tiempo real y que han mercados hipotecarios, estableciendo
permitido tanto una enorme cantidad reglas ms estrictas y cautelares sobre
de transacciones como una extrema la magnitud de los prstamos hipo-
exposicin al riesgo de ahorradores, tecarios (por ejemplo, que no supere
accionistas, fondos institucionales[] ms del tercio de los ingresos de los
factores que han sobrecargado el cir- solicitantes), sobre las condiciones de
cuito financiero, lo han hecho voltil, venta a terceros del dinero potencial
de difcil supervisin y han terminado calculado de las hipotecas, sobre la
por colapsarlo. capitalizacin de los bancos, sobre el
En torno de la re-regulacin gira monto del apalancamiento de los fon-
el debate contemporneo y concreta- dos, los estndares de presentacin de
mente acerca de las materias, modos y los estados contables de las empresas
alcances de la regulacin. Hay nume- y financieros de la banca y las institu-
rosas propuestas en diseo que slo ciones de fondos, sobre el gobierno
el consenso entre los pases lderes corporativo, sobre los estndares y
podr aprobar y hacer que sean reglas prcticas de las consultoras calificado-
efectivas, pues requerir monitoreos ras del riesgo[] pero todas estas re-
muy especializados y no sencillos. glas servirn tal vez para neutralizar o
Hay un regreso a la poltica regula- amortiguar los efectos de mayor dao
toria de los mercados, aunque es de social en caso de transacciones finan-
esperarse (como ya se observa) que cieras fallidas, pero no se ve cmo los
las regulaciones vayan a tener lmites, estados puedan llegar (sin intervenir
pues los gobiernos no querrn afectar el mercado, extinguirlo y estatizarlo)
intereses de centros econmicos clave a regular la exposicin al riesgo de los
para el crecimiento econmico de sus inversores, que es considerada una ac-
pases y el empleo de sus ciudadanos, cin racional porque la probabilidad
tampoco podrn impedir que los ac- de prdidas se asume a la luz de los
tores econmicos asuman los riesgos beneficios que se estiman tambin
que las transacciones ms atractivas probables, superiores o compensato-
implican y que estn en la base de la rios de los eventuales costos.
Nota critica/essay 209
8
Conviene distinguir en las acciones del gobierno entre sus actividades relacionadas con el aseguramiento
del orden pblico/seguridad pblica y sus actividades relacionadas con el bienestar y el desarrollo
de su sociedad. Las primeras, fundamentales, no pueden ser realizadas ms que en modo de vieja
gobernanza o de gobernanza por gobierno, en tanto el Estado es la organizacin soberana que posee
y ejerce legtimamente la coaccin en su sociedad territorial, no puede compartir su fuerza con nadie y
est obligado a neutralizar, sancionar y derrotar a los grupos o personas que en modo violento lesionan
personas, libertades y propiedades de sus ciudadanos, o que por va armada tratan de constituirse en un
poder territorial alternativo. En cambio, en los temas de crecimiento econmico y desarrollo social son
limitadas las capacidades del Estado, de modo que sin el aporte de la sociedad econmica y civil, cuyos
recursos son clave para la productividad, la competitividad, la prosperidad, no est en condiciones de
dirigir a su sociedad.
Nota critica/essay 211
Bibliografa
Aguilar, Luis F., 2006, Gobernanza y gestin pblica, Mxico, Fondo de Cultura Eco-
nmica.
Aguilar, Luis F., 2007, El aporte de la poltica pblica y la nueva gestin pblica
a la gobernanza, Reforma y Democracia, nm. 39, octubre, Mxico, revista del
Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (clad).
Aguilar, Luis F., 2008, Gobernanza: normalizacin conceptual y nuevas cuestio-
nes, Cuadernos de Liderazgo, nm. 17, Barcelona, esade.
Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (clad), 1998, Una
nueva gestin pblica para Amrica Latina, Caracas y Madrid.
Innerarity, Daniel, 2006, El poder cooperativo: otra forma de gobernar, Barcelona, esade.
Longo, Francesc, 2008, Los principales atributos de la gobernanza en las democracias avan-
zadas, en prensa.
Kooiman, Jan, 2004, Gobernar en gobernanza, Instituciones y Desarrollo, nm. 16,
Barcelona, Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya.
Nota critica/essay 213
Natera, Antonio, 2004, La gobernanza como gestin pblica participativa y reticular, Ma-
drid, Universidad Carlos III.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), 1997, Reconceptualising
Governance, Nueva York.
Peters, B. Guy y Jon Pierre, 2002, La gobernanza en niveles mltiples: un pacto
fustico, Foro Internacional, julio-septiembre, Mxico, El Colmex, pp. 429-453.
Pollitt, Christopher y Geert Bouckaert, 2003, Public Management Reform, 2a ed.,
Oxford, Oxford University Press.
Prats, Joan, 2004, De la burocracia al management y del management a la gobernan-
za, Instituciones y Desarrollo, nm. 3, Barcelona, Instituto Interamericano de
Gobernabilidad/pnud.
Rami, Carles y Miquel Salvador, 2005, Instituciones y nueva gestin pblica en Amrica
Latina, Barcelona, Fundacin cidob/Edicions Bellaterra.