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Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica

Print version ISSN 0102-6445

LuaNovano.24SoPauloSept.1991

http://dx.doi.org/10.1590/S0102-64451991000200006

WELFARE E EXPERINCIAS NEOLIBERAIS

As trs economias polticas do welfare

state*

Gosta Esping-Andersen**

Professor do Departamento de Cincias Polticas e Sociais do Instituto

Universitrio Europeu de Florena

O LEGADO DA ECONOMIA POLTICA CLSSICA

Duas questes norteiam a maioria dos debates sobre o welfare state.

Primeira: a distino de classe diminui com a extenso da cidadania social?
Em outras palavras o welfare state pode transformar fundamentalmente a
sociedade capitalista? Segunda: quais so as foras causais por trs do
desenvolvimento do welfare state?

Essas questes no so recentes. Na verdade, foram formuladas pelos

economistas polticos do sculo XIX, cem anos antes de se poder dizer com
propriedade que j existia um welfare state. Os economistas polticos
clssicos - de convices liberais, conservadoras ou marxistas -
preocupavam-se com o relacionamento entre capitalismo e bem-estar

1
social. evidente que deram respostas diferentes (e, em geral, normativas),
mas suas anlises convergiram para o relacionamento entre mercado (e
propriedade) e Estado (democracia).

O neo-liberalismo contemporneo quase um eco da economia poltica

liberal clssica. Para Adam Smith, o mercado era o meio superior para a
abolio das classes, da desigualdade e do privilgio. Alm de um mnimo
necessrio, a interveno do Estado s asfixiaria o processo igualizador do
comrcio competitivo e criaria monoplios, protecionismo e ineficincia: o
Estado sustenta a classe; o mercado tem a potencialidade de destruir a
sociedade de classes (Smith, 196l, II, esp. pp. 232-6).1

Os economistas polticos liberais raramente usavam os mesmos argumentos

na defesa de seus pontos de vista. Nassau Senior e outros liberais mais
recentes de Manchester enfatizavam o elemento laissez-faire em Smith,
rejeitando qualquer forma de proteo social alm dos vnculos monetrios.
J. S. Mill e os "liberais reformistas", por sua vez, propunham pequenas doses
de regulamentao poltica. Mas concordavam todos em que o caminho
para a igualdade e a prosperidade deveria ser pavimentado com o mximo
de mercados livres e o mnimo de interferncia estatal.

A adeso entusistica deles ao capitalismo de mercado pode parecer

injustificada hoje. Mas no devemos esquecer que a realidade da qual
falavam era a de um Estado que preservava privilgios absolutistas,
protecionismo mercantilista e corrupo por toda a parte. O alvo de seu
ataque era um sistema de governo que reprimia tanto seus ideais de
liberdade quanto de iniciativa. Em decorrncia, sua teoria foi revolucionria
e, deste ngulo, podemos entender porque s vezes Adam Smith se parece
com Karl Marx.2

A democracia tornou-se o calcanhar de Aquiles de muitos liberais. Enquanto

o capitalismo se mantivesse com um mundo de pequenos proprietrios, a
propriedade em si pouco teria a temer da democracia. Mas, com a
industrializao, surgiram as massas proletrias, para quem a democracia
era um meio de reduzir os privilgios da propriedade. Os liberais temiam
com razo o sufrgio universal, pois era provvel que este politizasse a luta
pela distribuio, pervertesse o mercado e alimentasse ineficincias. Muitos
liberais concluram que a democracia usurparia ou destruiria o mercado.

2
Tanto os economistas polticos conservadores quanto marxistas
compreenderam esta contradio, mas propuseram solues opostas,
claro. A crtica conservadora mais coerente feita ao laissez-faire veio da
escola histrica alem, em particular a de Friedrich List, Adolph Wagner e
Gustav Schmoller. Estes pensadores recusaram-se a aceitar que s os nexos
monetrios do mercado fossem a nica ou a melhor garantia de eficincia
econmica. Seu ideal era a perpetuao do patriarcado e do absolutismo
como a melhor garantia possvel, em termos legais, polticos e sociais, de
um capitalismo sem luta de classes.

Uma importante escola conservadora promoveu a idia do "welfare state

monrquico", que garantiria bem-estar social, harmonia entre as classes,
lealdade e produtividade. Segundo este modelo, um sistema eficiente de
produo no derivaria da competio, mas da disciplina. Um Estado
autoritrio seria muito superior ao caos dos mercados no sentido de
harmonizar o bem do estado, da comunidade e do indivduo.3

A economia poltica conservadora surgiu em reao Revoluo Francesa e

Comuna de Paris. Foi abertamente nacionalista e anti-revolucionria, e
procurou reprimir o impulso democrtico. Temia a nivelao social e era a
favor de uma sociedade que preservasse tanto a hierarquia quanto as
classes. Status, posio social e classe eram naturais e dadas; mas os
conflitos de classe, no. Se permitirmos a participao democrtica das
massas e deixarmos que a autoridade e os limites de classe se diluam, o
resultado o colapso da ordem social.

A economia poltica marxista no abominava s os efeitos atomizantes do

mercado; atacava tambm a convico liberal de que os mercados
garantem a igualdade. Uma vez que, como diz Dobb (1946), a acumulao
de capital despoja o povo da propriedade, o resultado final ser divises de
classe cada vez mais profundas. E como estas geram conflitos mais
intensos, o Estado liberal ser forado a renunciar a seus ideais de liberdade
e neutralidade e chegar defesa das classes proprietrias. Para o
marxismo, este o fundamento da dominao de classe.

A questo central, no s para o marxismo, mas para todo o debate

contemporneo sobre o welfare state saber se - e em que condies - as
divises de classe e as desigualdades sociais produzidas pelo capitalismo
podem ser desfeitas pela democracia parlamentar.

3
Temendo que a democracia produzisse o socialismo, os liberais no sentiam
a menor vontade de ampli-la. Os socialistas, ao contrrio, suspeitavam que
a democracia parlamentar seria pouco mais que uma concha vazia ou, como
sugeriu Lenin, mera "conversa de botequim" (Jessop, 1982). Esta linha de
anlise, que ressoou muito no marxismo contemporneo, produziu a crena
de que as reformas sociais no passavam de um dique numa ordem
capitalista cheia de vazamentos. Por definio, no poderiam ser uma
resposta ao desejo de emancipao das classes trabalhadoras.4

Ampliaes importantes dos direitos polticos foram necessrias antes que

os socialistas pudessem adotar sem reservas uma anlise mais otimista da
democracia parlamentar. As contribuies tericas mais sofisticadas foram
produzidas por marxistas austro-alemes como Adler, Bauer e Eduard
Heimann. Segundo Heimann (1929), as reformas conservadoras podem no
ter sido motivadas por nada alm do desejo de reprimir a mobilizao dos
trabalhadores. Mas, depois de introduzidas, tornaram-se contraditrias: o
equilbrio do poder de classe altera-se fundamentalmente quando os
trabalhadores desfrutam de direitos sociais, pois o salrio social reduz a
dependncia do trabalhador em relao ao mercado e aos empregadores e
assim se transforma numa fonte potencial de poder. Para Heimann, a
poltica social introduz um elemento de natureza diversa na economia
poltica capitalista. um cavalo de Tria que pode transpor a fronteira entre
capitalismo e socialismo. Essa posio intelectual est passando por um
verdadeiro renascimento no marxismo atual (Offe, 1985; Bowles e Gintis,
1986).

O modelo social-democrata, conforme descrito acima, no se afasta

necessariamente da afirmao ortodoxa de que, em ltima instncia, a
igualdade fundamental requer a socializao econmica. Mas a experincia
histria logo demonstrou que a socializao era um objetivo que no
poderia ser tentado por meio da democracia parlamentar numa base
realista.5

Ao adotar o reformismo parlamentar como estratgia dominante em relao

igualdade e ao socialismo, a social-democracia baseou-se em dois
argumentos. O primeiro era o de que os trabalhadores precisam de recursos
sociais, sade e educao para participar efetivamente como cidados
socialistas. O segundo argumento era o de que a poltica social no s
emancipadora, tambm uma pr-condio da eficincia econmica
(Myrdal e Myrdal, 1936). Seguindo Marx, o valor estratgico das polticas de
bem-estar neste argumento o de que elas ajudam a promover o progresso
das foras produtivas no capitalismo. Mas a beleza da estratgia social-
democrata consistia em que a poltica social resultaria tambm em

4
mobilizao de poder. Ao erradicar a pobreza, o desemprego e a
dependncia completa do salrio, o welfare state aumenta as capacidades
polticas e reduz as divises sociais que so as barreiras para a unidade
poltica dos trabalhadores.

O modelo social-democrata , ento, o pai de uma das principais hipteses

do debate contemporneo sobre o welfare state: a mobilizao de classe no
sistema parlamentar um meio para a realizao dos ideais socialistas de
igualdade, justia, liberdade e solidariedade.

A ECONOMIA POLTICA DO WELFARE STATE

Nossos antepassados em economia poltica definiram a base analtica de

grande parte da produo intelectual recente. Isolaram as variveis-chave
de classe, Estado, mercado e democracia e formularam as proposies
bsicas sobre cidadania e classe, eficincia e igualdade, capitalismo e
socialismo. A cincia social contempornea distingue-se da economia
poltica clssica em dois fronts cientificamente vitais. Primeiro, define-se
como cincia positiva e afasta-se da prescrio normativa (Robbins, 1976).
Segundo, os economistas polticos clssicos tinham pouco interesse pela
diversidade histrica: viam seus esforos como algo que levava a um
sistema de leis universais. Embora a economia poltica contempornea s
vezes ainda se apegue crena em verdades absolutas, o mtodo
comparativo e histrico que hoje serve de suporte a praticamente toda
economia poltica de boa qualidade um mtodo que revela variao e
permeabilidade.

Apesar destas diferenas, a produo mais recente tem como foco o

relacionamento Estado-economia definido pelos economistas polticos do
sculo XIX. E, dado o crescimento enorme do welfare state, compreensvel
que se tenha tornado um teste importante para teorias conflitantes da
economia poltica.

Vamos examinar a seguir as contribuies da pesquisa comparativa sobre o

desenvolvimento de welfare states em pases de capitalismo avanado.
Pode-se dizer que a maior parte da produo intelectual tomou o caminho
errado principalmente por ter-se afastado de seus fundamentos tericos. Por

5
isso necessrio remodelar tanto a metodologia quanto os conceitos da
economia poltica para podermos estudar adequadamente o Welfare State.
Este ser nosso objetivo na seo final deste captulo.

Dois tipos de abordagem dominam as explicaes dos welfare states: uma

enfatiza estruturas e sistemas globais; a outra, instituies e atores.

A ABORDAGEM DE SISTEMAS/ESTRUTURALISTA

A teoria de sistemas ou estruturalista procura apreender holisticamente a

lgica do desenvolvimento. o sistema que "quer" e o que acontece
ento facilmente interpretado como um requisito funcional para a
reproduo da sociedade e da economia. Como sua ateno se concentra
nas leis de movimento dos sistemas, esta abordagem tende a enfatizar mais
as similaridades que as diferenas entre as naes; o fato de ser
industrializada ou capitalista sobrepe-se a variaes culturais ou diferenas
nas relaes de poder.

Uma variante comea com uma teoria de sociedade industrial e afirma que
a industrializao torna a poltica social tanto necessria quanto possvel -
necessria, porque modos de produo pr-industriais como a famlia, a
igreja, a noblesse oblige e a solidariedade corporativa so destrudos pelas
foras ligadas modernizao, como a mobilidade social, a urbanizao, o
individualismo e a dependncia do mercado. O .x da questo que o
mercado no um substituto adequado, pois abastece apenas os que
conseguem atuar dentro dele. Por isso a "funo de bem-estar social"
apropriada ao Estado-nao.

O welfare-state possibilitado tambm pelo surgimento da burocracia

moderna como forma de organizao racional, universalista e eficiente.
um meio de administrar bens coletivos, mas tambm um centro de poder
em si, e por isso, tender a promover o prprio crescimento. Este tipo de
raciocnio inspirou a chamada "lgica do industrialismo", segundo a qual o
welfare state emerge medida que a economia industrial moderna destri
as instituies sociais tradicionais (Flora e Alber, 1981; Pryor, 1969). Mas
essa tese tem dificuldade de explicar por que a poltica social
governamental s emergiu 50 e s vezes at 100 anos depois de a

6
comunidade tradicional ter sido efetivamente destruda. A resposta bsica
aproxima-se da Lei de Wagner de 1883 (Wagner, 1962) e de Alfred Marshall
(1920) - qual seja, de que necessrio um certo nvel de desenvolvimento
econmico e, portanto, de excedente, para se poder desviar recursos
escassos do uso produtivo (investimento) para a previdncia social
(Wilensky e Lebeaux, 1958). Nesse sentido, esta perspectiva segue as
pegadas dos liberais antigos. A redistribuio social coloca a eficincia em
perigo e s a partir de um certo nvel de desenvolvimento possvel evitar
um resultado econmico negativo (Okun, 1975).

O novo estruturalismo marxista notavelmente similar. Abandonando a

teoria clssica de seus antepassados, que colocava grande nfase na ao,
seu ponto de partida analtico o de que o welfare state um produto
inevitvel do modo de produo capitalista. A acumulao de capital cria
contradies que foram a reforma social (O'Connor, 1973). Segundo esta
tradio do marxismo, assim como a congnere "lgica do industrialismo",
os welfare states praticamente no precisam ser promovidos por agentes
polticos, sejam estes sindicatos, partidos socialistas, humanistas ou
reformadores esclarecidos. O x da questo que o Estado, enquanto tal,
posiciona-se de maneira que as necessidades coletivas do capital sejam
satisfeitas. A teoria parte, assim, de dois pressupostos cruciais: primeiro,
que o poder estrutural e segundo, que o estado "relativamente"
autnomo das classes dirgentes (Poulantzas, 1973; Block, 1977; para uma
avaliao crtica recente desta literatura, ver Therborn, 1986a; e Skocpol e
Amenta, 1986).

A perspectiva da "lgica do capitalismo" coloca questes difceis. Se, como

afirma Przeworski (1980), o consentimento da classe trabalhadora
garantido com base na hegemonia material, isto , uma subordinao
voluntria ao sistema, fica difcil entender porque at 40% do produto
nacional tm que ser destinados a atividades de legitimao de um welfare
state. Um segundo problema derivar as atividades estatais de uma anlise
do "modo de produo". Talvez no possamos considerar a Europa Oriental
socialista, mas capitalistas tambm no. No entanto, encontramos welfare
states tambm a. Ser que a acumulao tem requisitos funcionais que
independem da forma como ela opere? (Skocpol e Amenta, 1986; Bell,
1978).

A ABORDAGEM INSTITUCIONAL

7
Os economistas polticos clssicos deixaram claro porque as instituies
democrticas deveriam influenciar o desenvolvimento do welfare state. Os
liberais temiam que a democracia plena comprometesse os mercados e
instaurasse o socialismo. De acordo com sua viso, a liberdade precisava de
uma defesa dos mercados contra a intruso poltica. Na prtica, era isso que
o Estado do laissez-faire procurava realizar. Mas foi este divrcio entre
poltica e economia que alimentou muitas anlises institucionais. Tendo
Polanyi (1944) como seu melhor representante, mas dispondo tambm de
muitos expoentes antidemocrticos da escola histrica, a abordagem
institucional insiste em que todo esforo para isolar a economia das
instituies sociais e polticas destruir a sociedade humana. Para
sobreviver, a economia tem de incrustar-se nas comunidades sociais. Desse
modo, Polanyi v a poltica social como pr-condio necessria para a
reintegrao da economia social.

Uma variante recente e interessante da teoria do alinhamento institucional

afirma que os welfare states surgem mais prontamente em economias
pequenas e abertas, particularmente vulnerveis aos mercados
internacionais. Conforme Katzenstein (1985) e Cameron (1978) mostram, h
uma tendncia maior a administrar os conflitos de distribuio entre as
classes por meio do governo e do acordo de interesses quando tanto as
empresas quanto os trabalhadores esto merc de foras que esto fora
do controle domstico.

O impacto da democracia sobre os welfare states discutido desde o tempo

de J. S. Mill e Alexis de Tocqueville. A discusso coloca-se tipicamente sem
referncia a qualquer classe ou agente social em particular. neste sentido
que institucional. Em sua formulao clssica, a tese afirmava
simplesmente que as maiorias favoreceriam a distribuio social para
compensar a fraqueza ou os riscos do mercado. Se provvel que os
assalariados exijam um salrio-desemprego, tambm provvel que os
capitalistas (ou proprietrios de terra) exijam proteo sob a forma de
tarifas, monoplio ou subsdios. A democracia uma instituio que no
pode resistir s demandas da maioria.

A tese da democracia tem muitas variantes em suas formulaes modernas.

Uma delas identifica estgios de construo nacional onde a extenso da
cidadania plena tem de incluir tambm os direitos sociais (Marshall, 1950;
Bendix, 1964; Rokkan, 1970). Uma segunda variante, desenvolvida tanto
pela teoria pluralista quanto pela teoria da escolha pblica, afirma que a

8
democracia alimenta uma intensa competio dos partidos pelo eleitor
mdio, o que, por sua vez, estimula gastos pblicos crescentes. Tufte
(1978), por exemplo, afirma que ampliaes importantes da interveno
pblica ocorrem em eleies, como meio de mobilizao do eleitorado.

Esta abordagem tambm se depara com problemas empricos considerveis

(Skocpol e Amenta, 1986). Ao afirmar que quanto mais se ampliem direitos
democrticos maior a probabilidade de se desenvolverem os welfare states,
esta tese se depara com a singularidade histrica de que as primeiras
iniciativas importantes no sentido de um welfare state ocorreram antes da
democracia e foram poderosamente motivadas pelo desejo de impedir sua
realizao. Este com certeza foi o caso da Frana sob Napoleo III, da
Alemanha sob Bismarck e da ustria sob von Taaffe. Inversamente, o
desenvolvimento do welfare state retardou-se mais onde a democracia
comeou cedo, como nos Estados Unidos, Austrlia e Sua. Esta
contradio aparente pode ser explicada, mas s com referncias s classes
e estrutura social: as naes que tiveram democracia mais cedo eram
esmagadora-mente agrrias e dominadas por pequenos proprietrios que
usavam seus poderes eleitorais para reduzir os impostos, e no para elev-
los (Dich, 1973). As classes dirigentes em polticas autoritrias, ao contrrio,
tinham mais condies de impor tributos elevados a uma populao
relutante.

A CLASSE SOCIAL ENQUANTO AGENTE POLTICO

Afirmamos que o argumento em favor da tese da mobilizao de classe

deriva da economia poltica social-democrata. Distinge-se da anlise
estruturalista e da abordagem institucional por sua nfase nas classes
sociais como os principais agentes de mudana e por sua afirmao de que
o equilbrio do poder das classes determina a distribuio de renda.
Enfatizar a mobilizao ativa das classes no implica necessariamente
negar a importncia do poder estruturado ou hegemnico (Korpi, 1983). Mas
se afirma que os parlamentos so, em princpio, instituies efetivas para a
traduo de poder mobilizado em reformas e polticas desejadas. De acordo
com isso, a poltica parlamentar capaz de sobrepor-se ao poder
hegemnico e pode ser levada a servir interesses antagnicos aos do
capital. Alm disso, a teoria da mobilizao de classe supe que os welfare
states fazem mais do que simplesmente aliviar os males correntes do
sistema: um welfare state "social-democrata" vai estabelecer por si mesmo
as fontes de poder cruciais para os assalariados e assim fortalecer os

9
movimentos de trabalhadores. Como Heimann (1929) afirmou
originalmente, os direitos sociais podem fazer as fronteiras do poder
capitalista retrocederem.

Saber se o welfare state em si uma fonte de poder vital para a

aplicabilidade da teoria. A resposta que os assalariados esto
inerentemente atomizados e estratificados no mercado - obrigados a
competir, inseguros e dependentes de decises e foras fora de seu
controle. Isso limita sua capacidade de mobilizao e solidariedade coletiva.
Os direitos sociais, seguro-desemprego, igualdade e erradicao da pobreza
que um welfare state universalista busca so pr-requisitos necessrios
para a fora e unidade exigidas para a mobilizao coletiva de poder
(Esping-Andersen 1985a).

O problema mais difcil dessa tese especificar as condies para a

mobilizao de poder. O poder depende de fontes que variam do nmero de
eleitores negociao coletiva. A mobilizao de poder, por sua vez,
depende do nvel de organizao dos sindicatos, do nmero de votos e das
cadeiras no parlamento e no governo obtidas por partidos trabalhistas ou de
esquerda. Mas o poder de um agente no indicado apenas por seus
prprios recursos: depende dos recursos das foras conflitantes, da
durabilidade histrica de sua mobilizao e da configurao das alianas de
poder.

H diversas objees vlidas tese da mobilizao de classe. Trs em

particular so fundamentais. Uma a de que o locus onde se situa o poder e
onde se toma decises pode mudar do parlamento para instituies neo-
corporativistas de mediao dos interesses (Schonfield, 1965; Schmitter e
Lembruch, 1979). Uma segunda crtica a de que a capacidade dos partidos
trabalhistas influenciarem o desenvolvimento do welfare state limitada
pela estrutura do poder partidrio da direita. Castles (1978; 1982) afirma
que o grau de unidade entre os partidos conservadores mais importante
que o poder ativado da esquerda. Outros autores enfatizaram o fato de os
partidos religiosos (em geral socialistas catlicos) em pases como a
Holanda, Itlia e Alemanha mobilizarem boa parte das classes trabalhadoras
e defenderem programas de bem-estar social sem diferenas drsticas com
os programas de seus rivais socialistas (Schmidt, 1982; Wilensky, 1981). A
tese da mobilizao de classe tem sido corretamente criticada por seu
"suecocentrismo", isto , por sua tendncia a definir o processo de
mobilizao de poder muito em funo da singularssima experincia sueca
(Shalev, 1984).

10
Estas objees indicam a falcia bsica nas suposies da teoria quanto
formao da classe: no podemos supor que o socialismo seja a base
natural para a mobilizao dos assalariados. Na verdade, as condies nas
quais os trabalhadores se tornam socialistas ainda no foram
adequadamente documentadas. Historicamente, as bases organizativas
naturais da mobilizao dos trabalhadores foram as comunidades pr-
capitalistas, as corporaes em particular; mas tambm a Igreja, a etnia ou
a lngua contam. Uma referncia trivial falsa conscincia no explica
porque os trabalhadores holandeses, italianos ou americanos continuam se
mobilizando em torno de princpios que no so socialistas. A
predominncia do socialismo entre a classe trabalhadora sueca to
misteriosa quanto a predominncia da religiosidade entre os holandeses.

A terceira objeo - e talvez a mais fundamental relaciona-se com a viso

linear do poder neste modelo. problemtico afirmar que um aumento
quantitativo de votos, sindicalizao ou cadeiras parlamentares se traduzem
em ampliao do welfare state. Em primeiro lugar, tanto para os socialistas
quanto para os outros partidos, o mgico umbral dos "50%" para maiorias
parlamentares praticamente instransponvel (Przeworski, 1985). Segundo,
se os partidos socialistas representam as classes trabalhadoras no sentido
tradicional, claro que jamais realizaro seu projeto. Foram muito poucos os
casos em que a classe trabalhadora tradicional constituiu-se
numericamente em maioria; e seu papel est-se tornando marginal com
grande velocidade.6

Talvez a forma mais promissora para resolver tanto o problema da

linearidade quanto da classe trabalhadora minoritria se encontre nas
aplicaes recentes da tese de Barrington Moore - a quebrada coalizo de
classe - transformao do Estado moderno (Weir e Skocpol, 1985;
Gourevitch, 1986; Esping-Andersen, 1985a; Esping-Andersen e Friedland,
1982). Desse modo, as origens do compromisso Keynesiano de pleno
emprego e do edifcio social-democrata do welfare state remontam
capacidade e fora (varivel) dos movimentos da classe trabalhadora no
sentido de formarem uma aliana poltica com as organizaes dos
proprietrios de terras; alm disso, discutvel afirmar que uma democracia
social duradoura tenha passado a depender da formao da aliana com a
nova classe trabalhadora dos white-collar.

A abordagem das alianas de classe tem outras virtudes. Duas naes,

como a ustria e a Sucia, podem contar com variveis semelhantes em
termos de mobilizao da classe trabalhadora e mesmo assim produzirem
resultados polticos muito diferentes. Isto pode ser explicado pelas
diferenas na histria da formao da coalizao nos dois pases: a

11
penetrao da hegemonia social-democrata na Sucia vem de sua
capacidade de forjar a famosa aliana "vermelho-verde" com os
proprietrios de terras; a desvantagem comparativa dos socialistas
austracos consiste no status de "gueto" atribudo a eles em virtude das
classes rurais terem sido conquistadas por uma coalizao conservadora
(Sping-Andersen e Korpi, 1984).

Em sntese, temos de pensar em termos de relaes sociais, e no apenas

em categorias sociais. Enquanto as explicaes de funcionalidade estrutural
identificam resultados convergentes do welfare state e os paradigmas da
mobilizao de classe vem grandes diferenas, mas distribudas de forma
linear, um modelo interativo como a abordagem da coalizo volta a ateno
para regimes distintos de welfare states.

O QUE O WELFARE STATE?

Todo o modelo terico precisa definir de algum modo o welfare state. Como
saber se - e quando - um welfare state responde funcionalmente s
necessidades da indstria ou reproduo e legitimao do capitalismo? E
como identificar o welfare state que corresponda s demandas que teria
uma classe trabalhadora mobilizada? No podemos testar argumentos
conflitantes a no ser que tenhamos um conceito de uso geral do fenmeno
a ser explicado.

Um atributo notvel de toda a literatura sua falta de interesse genuno

pelo welfare state enquanto tal. Os estudos sobre ele tm sido motivados
por interesses tericos por outros fenmenos, como poder, industrializao
ou contradies capitalistas; o welfare state em si em geral tem recebido
muito pouca ateno conceitual. Se os welfare states diferem entre si, quais
so essas diferenas? E quando, na verdade, um Estado um welfare state?
Isso volta nossa ateno diretamente para a questo original: o que o
welfare state?

Uma definio comum nos manuais a de que ele envolve responsabilidade

estatal no sentido de garantir o bem-estar bsico dos cidados. Esta
definio passa ao largo da questo de saber se as polticas sociais so
emancipadoras ou no; se ajudam a legitimao do sistema ou no; se

12
contradizem ou ajudam o mercado; e o que realmente significa "bsico"?
No seria mais apropriado exigir de um welfare state que satisfaa mais que
nossas necessidades bsicas ou mnimas?

A primeira gerao de estudos comparativos comeou com esse tipo de

conceituao. Supunham, sem muita reflexo, que o nvel de despesas
sociais espelha adequadamente a existncia de um welfare state. A
inteno terica no era de chegar realmente compreenso do fenmeno,
mas sim de testar a validade de modelos tericos conflitantes da economia
poltica. Ao classificar as naes de acordo com a urbanizao, o nvel de
desenvolvimento econmico e a proporo de velhos na estrutura
demogrfica, acreditava-se que os traos essenciais da modernizao
industrial estavam devidamente considerados. Por outro lado, as teorias
interessadas no poder comparavam as naes de acordo com a fora dos
partidos de esquerda ou da mobilizao de poder da classe trabalhadora.

difcil avaliar as descobertas da primeira gerao de comparativistas, pois

no h demonstraes convincentes de qualquer teoria em particular. A
escassez de naes para se fazer comparaes estatsticas restringe o
nmero de variveis que podem ser testadas ao mesmo tempo. Desse
modo, quando Cutright (1965) ou Wilensky (1975) acham que o nvel
econmico, com seus correlatos demogrficos e burocrticos, explica a
maioria das variaes do welfare state nos "pases ricos", medidas
relevantes de mobilizao da classe trabalhadora ou abertura econmica
no esto includas. Suas concluses em favor da "lgica do industrialismo"
so por isso postas em dvida. E quando Hewitt (1977), Stephens (1979),
Korpi (1983), Myles (1984a) e Esping-Andersen (1985b) argumentam em
favor da tese da mobilizao da classe trabalhadora, ou quando Schmidt
(1982; 1983) defende o neo-corporativismo e Cameron defende a abertura
econmica apresentam suas idias sem test-las realmente com
explicaes alternativas plausveis.7

A maioria desses estudos pretende explicar o welfare state.Mas o foco nos

gastos pode ser enganoso. Os gastos so epifenomenais em relao
substncia terica dos welfare states. Alm disso, a abordagem quantitativa
linear (mais ou menos poder, democracia ou despesas) contradiz a noo
sociolgica de que o poder, a democracia ou o bem-estar social so
fenmenos relacionais e estruturais. Ao classificar os welfare state de
acordo com os gastos, estamos supondo que todos eles contam igualmente.
Mas alguns welfare states, o austraco, por exemplo, destinam uma grande
parte dos gastos a benefcios usufrudos por funcionrios pblicos
privilegiados. Em geral, no isso que consideraramos uma compromisso
com a solidariedade e cidadania social. Outros gastam

13
desproporcionalmente com assistncia social aos pobres. Poucos analistas
contemporneos concordariam em que uma tradio reformista de ajuda
aos pobres qualifica um welfare state. Algumas naes gastam somas
enormes em benefcios fiscais sob a forma de privilgios tributrios a planos
privados de previdncia que favorecem principalmente as classes mdias.
Mas essas despesas tributrias no aparecem na contabilidade. Na Gr-
Bretanha, a despesa social total aumentou durante o perodo do govenro
Thatcher, mas trata-se quase que exclusivamente de um aumento ocorrido
em funo de uma taxa muito elevada de desemprego. Gastos baixos em
certos programas podem indicar um welfare state comprometido mais
seriamente com o pleno emprego.

Therborn (1983) est certo ao afirmar que precisamos comear com um

conceito de estrutura do Estado. Que critrios usar para sabermos se - e
quando um Estado um welfare state? H trs respostas a esta questo.
A proposta de Therborn comear com a transformao histrica das
atividades do Estado. No mnimo, num welfare state genuno, a maioria de
suas atividades rotineiras dirias devem estar voltadas para as
necessidades de bem-estar de famlias. Este critrio tem conseqncias
importantes. Quando avaliamos a atividade rotineira simplesmente em
termos de despesas e quadro de funcionrios, o resultado que nenhum
estado pode ser considerado um verdadeiro welfare state at a dcada de
70 deste sculo, e alguns Estados normalmente rotulados como tal no
fazem jus a essa classificao porque a maior parte de suas atividades
rotineiras dizem respeito defesa, lei e ordem, administrao e coisas
do gnero (Therborn, 1983). Os cientistas sociais foram muito precipitados
ao aceitar o status de welfare states apregoado pelas prprias naes.
Tambm foram precipitados ao concluir que, se programas sociais de tipo
padro tinham sido introduzidos, o welfare state havia nascido.

A segunda abordagem conceitual deriva da distino clssica de Richard

Titmuss (1958) entre os welfare state residuais e institucionais. No primeiro
caso, o Estado s assume a responsabilidade quando a famlia ou o mercado
so insuficientes; procura limitar sua prtica a grupos sociais marginais e
merecedores. O segundo modelo destina-se a toda a populao,
universalista, e personifica um compromisso institucionalizado com o bem-
estar social. Em princpio, procura estender os benefcios sociais a todas as
reas de distribuio vital para o bem-estar societrio.

A abordagem de Titmuss fecundou uma variedade de novas perspectivas na

pesquisa comparativa do welfare state: (Myles, 1984a; Korpi, 1980; Esping-
Andersen e Korpi, 1984; 1986; Esping-Andersen, 1985b; 1987b). uma
abordagem que fora os pesquisadores a sarem da caixa preta dos gastos

14
para o contedo dos welfare state: programas direcionados versus
programas universalistas, as condies de elegibilidade, o tipo de benefcios
e servios e, talvez o mais importante, em que medida o nvel de emprego e
a vida profissional fazem parte da ampliao dos direitos do cidado. A
mudana para tipologias do welfare state torna dificil a defesa de simples
classificaes lineares do welfare state. Conceitualmente, estamos
comparando tipos de Estados radicalmente diferentes.

A terceira abordagem consiste em selecionar teoricamente os critrios com

os quais julgar os tipos de welfare state. Isto pode ser feito comparando-se
estes ltimos com um modelo abstrato e ento avaliar programas ou
welfare state como um todo (Day, 1978; MyLes, 1984a). Mas isto a-
histrico e no apreende necessariamente os ideais ou intenes que os
agentes histricos tentaram realizar com as lutas pelo welfare state. Se o
nosso objetivo testar teorias causais que envolvem agentes, devemos
comear com as demandas promovidas realmente pelos atores que
consideramos crticos na histria do desenvolvimento do welfare state.
difcil imaginar que algum fosse lutar por gastos per se.

UMA RECONCEITUAO DO WELFARE STATE

Poucos discordariam da proposio de T. H. Marshall (1950) de que a

cidadania social constitui a idia fundamental de um welfare state. Mas o
conceito precisa ser bem especificado. Antes de tudo, deve envolver a
garantia de direitos sociais. Quando os direitos sociais adquirem o status
legal e prtico de direitos de propriedade, quando so inviolveis, e quando
so assegurados com base na cidadania em vez de terem base no
desempenho, implicam uma "desmercadorizao" do status dos indivduos
vis--vis o mercado. Mas o conceito de cidadania social tambm envolve
estratificao social: o status de cidado vai competir com a posio de
classe das pessoas, e pode mesmo substitu-lo.

O welfare state no pode ser compreendido apenas em termos de direitos e

garantias. Tambm precisamos considerar de que forma as atividades
estatais se entrelaam com o papel do mercado e da famlia em termos de
proviso social. Estes so os trs princpios mais importantes que precisam
ser elaborados antes de qualquer especificao terica do welfare state.

15
DIREITOS E "DESMERCADORIZAO"

Nas sociedades pr-capitalistas, poucos trabalhadores eram propriamente

mercadoria no sentido de que sua sobrevivncia dependia da venda de sua
fora de trabalho. Quando os mercados se tornaram universais e
hegemnicos que o bem-estar dos indivduos passou a depender
inteiramente de relaes monetrias. Despojar a sociedade das camadas
institucionais que garantiam a reproduo social fora do contrato de
trabalho significou a mercadorizao das pessoas. A introduo dos direitos
sociais modernos, por sua vez, implica um afrouxamento do status de pura
mercadoria. A desmercadorizao ocorre quando a prestao de um servio
vista como uma questo de direito ou quando uma pessoa pode manter-se
sem depender do mercado.

A mera presena da previdncia ou da assistncia social no gera

necessariamente uma desmercadorizao significativa se no emanciparem
substancialmente os indivduos da dependncia do mercado. A assistncia
aos pobres pode oferecer uma rede de segurana de ltima instncia. Mas
quando os benefcios so poucos e associados a estigma social, o sistema
de ajuda fora todos, a no ser os mais desesperados, a participarem do
mercado. Era exatamente esta a inteno das leis de assistncia aos pobres
do sculo XIX na maioria dos pases. Da mesma forma, os primeiros
programas de previdncia social foram deliberadamente planejados para
maximizar a atuao no mercado de trabalho (Ogus, 1979).

No h dvida de que a desmercadorizao tem sido uma questo

altamente controvertida no desenvolvimento do welfare state. Para os
trabalhadores, sempre foi uma prioridade. Quando eles dependem
inteiramente do mercado, difcil mobiliz-los para uma ao de
solidariedade. Como recursos dos trabalhadores espelham desigualdades do
mercado, surgem divises entre os que esto dentro e os que esto fora
deste, dificultando a constituio de movimentos reivindicatoros. A
desmercadorizao fortalece o trabalhador e enfraquece a autoridade
absoluta do empregador. exatamente por esta razo que os empregadores
sempre se opuseram desmercadorizao.

Os direitos desmercadorizados desenvolveram-se de maneiras diferentes

nos welfare state contemporneos. Naqueles em que h a predominncia da

16
assistncia social, os direitos no so to ligados ao desempenho no
trabalho e sim comprovao da necessidade. Atestados de pobreza e de
forma tpica, benefcios reduzidos servem, porm, para limitar o afeito de
desmercadorizao. Desse modo, em pases onde este modelo predomina
(principalmente os pases anglo-saxes), sua aplicao resulta na verdade
no fortalecimento do mercado, uma vez que todos, menos os que
fracassaram no mercado, sero encorajados a servir-se dos benefcios do
setor privado.

Um segundo modelo adota a previdncia social estatal e compulsria com

direitos bastante amplos. Mas este modelo tambm pode no assegurar
automaticamente uma desmercadorizao substancial, pois depende muito
da forma de elegibilidade e das leis que regem os benefcios. A Alemanha
foi pioneira no campo da previdncia social mas, em relao maior parte
deste sculo, no podemos dizer que seus programas sociais geraram muita
desmercadorizao. Os benefcios dependem quase inteiramente de
contribuies e, assim, de trabalho e emprego. Em outras palavras, no a
mera presena de um direito social, mas as regras e pr-condies
correspondentes, que dita a extenso em que os programas de bem-estar
social oferecem alternativas genunas dependncia em relao ao
mercado.

O terceiro modelo dominante de welfare, o modelo Beveridge de benefcio

aos cidados, pode, primeira vista, parecer o mais "desmercadorizante".
Oferece benefcios bsicos e iguais para todos, independente de ganhos,
contribuies ou atuao anteriores no mercado. Pode ser realmente um
sistema mais solidrio, mas no necessariamente desmercadorizante, pois
s raramente esses esquemas conseguem oferecer benefcios de tal
qualidade que crie uma verdadeira opo ao trabalho.

Os welfare states desmercadorizantes so muito recentes. Uma definio

mnima deve envolver a liberdade dos cidados, e sem perda potencial de
trabalho, rendimentos ou benefcios sociais, de parar de trabalhar quando
acham necessrio. Tendo em mente esta definio, poderamos requerer de
um seguro-doena que garanta aos indivduos os benefcios
correspondentes aos ganhos normais, e o direito de ausentar-se, com uma
comprovao mnima de impedimento mdico, durante o tempo que o
indivduo considerar necessrio. Essas condies, vale a pena notar, so em
geral desfrutadas por professores universitrios, funcionrios pblicos e
white-collars de alto escalo. Exigncias semelhantes poderiam ser feitas
em relao a penses ou aposentadorias, licena-maternidade, licena para
cuidar dos filhos, licena-educacional e seguro-desemprego.

17
Algumas raes aproximaram-se deste nvel de desmercadorizao, mas s
recentemente e, em muitos casos, com excees significativas. Em quase
todas as naes, os benefcios chegaram quase a se igualar aos salrios
normais no final dos anos 60 e comeo dos anos 70 deste sculo. Mas em
alguns pases, o atestado mdico imediato em caso de doena ainda
exigido, por exemplo; em outros, o direito a tais benefcios depende de
longos perodos de espera, que podem chegar a mais de quinze dias; e em
outros ainda, a durao desses benefcios muito pequena. Os welfare
stateescandinavos tendem a ser os mais desmercadorizantes; os anglo-
saxes, os menos.

O WELFARE STATE ENQUANTO SISTEMA DE ESTRATIFICAO

A despeito da nfase que lhe do tanto a economia poltica clssica quanto

o trabalho pioneiro de T. H. Marshall, o relacionamento entre cidadania e
classe social foi negligenciado tanto terica quanto empricamente. Falando
em termos gerais, a questo foi deixada de lado (supondo-se tacitamente
que o welfare statecria uma sociedade mais igualitria) ou foi abordada
estritamente em termos de distribuio de renda ou ento para saber se a
educao promove a ascenso social. Uma questo mais bsica consiste em
saber que tipo de sistema de estratificao promovido pela poltica social.
O welfare state no apenas um mecanismo que intervm - e talvez corrija
- a estrutura de desigualdade; , em si mesmo, um sistema de
estratificao. uma fora ativa no ordenamento das relaes sociais.

Tanto em termos comparativos quanto histricos fcil identificar sistemas

alternativos de estratificao inscrustados nos welfare states. A tradio de
ajuda aos pobres c a assistncia social a pessoas comprovadamente
necessitadas, derivao contempornea da primeira, foi visivelmente
planejada com o propsito de estratificao. Ao punir e estigmatizar seus
beneficirios, promove dualismos sociais c por isso um alvo importante de
ataques por parte de movimentos de trabalhadores.

O modelo de seguridade social promovido por reformistas conservadores

como Bismack e von Taffe tambm foi explicitamente uma forma de poltica
de classe. Na verdade, procurava conseguir dois resultados simultneos em
termos de estratificao. O primeiro era consolidar as divises entre os
assalariados aplicando programas distintos para grupos diferentes em

18
termos de classe e status, cada qual com um conjunto bem particular de
direitos e privilgios, que se destinava a acentuar a posio apropriada a
cada indivduo na vida. O segundo objetivo era vincular as lealdades do
indivduo diretamente monarquia ou autoridade central do Estado. Esta
era a motivao de Bismarck ao promover uma suplementao estatal
direta s penses ou aposentadorias. Este modelo de corporativismo estatal
foi tentado principalmente em naes como a Alemanha, a ustria, a Itlia e
a Frana e resultou muitas vezes num labirinto de fundos previdencirios de
status diferenciados.

De especial importncia nesta tradio corporativista foi a instituio de

benefcios previdencirios particularmente privilegiados para o
funcionalismo pblico (Beamten). Este foi, em parte, um meio de
recompensar a lealdade ao Estado e, em parte, uma forma de demarcar o
status social singularmente elevado deste grupo. O modelo corporativista
com diferenciao de status deriva principalmente da tradio das antigas
corporaes. Os autocratas neo-absolutistas, como Bismarck, viam nesta
tradio uma forma de combater os crescentes movimentos de
trabalhadores.

Estes movimentos foram to hostis ao modelo corporativista quanto ajuda

aos pobres - em ambos os casos por razes bvias. Mas as primeiras
alternativas adotadas por trabalhadores no eram menos problemticas do
ponto de vista da unificao dos trabalhadores numa nica classe solidria.
Quase invariavelmente, o modelo adotado em primeiro lugar foi o de
sociedades auto-organizadas de ajuda mtua ou algo equivalente - projetos
de ajuda mtua ou bem-estar comum defendidos por sindicatos ou partidos.
Isto no de surpreender. Os trabalhadores evidentemente desconfiavam
de reformas promovidas por um Estado hostil, e viam suas prprias
organizaes no s como bases para a mobilizao da classe, mas tambm
como embries de um mundo alternativo de solidariedade e justia, um
microcosmo do paraso socialista futuro. Apesar disso, estas sociedades
micro-socialistas tornaram-se muitas vezes guetos de classe que mais
dividiam que uniam os trabalhadores. A participao restringia-se de forma
bem tpica s camadas mais fortes de classe trabalhadora, e as mais fracas
- que mais precisavam de proteo - eram excludas a maior parte das
vezes. Em sntese, o modelo de sociedade fraternal frustrou o objetivo de
mobilizao da classe trabalhadora.

O "gueto socialista" foi um obstculo adicional quando os partidos

socialistas se encontraram formando governos e tendo de legislar as
reformas sociais pelas quais lutaram durante tanto tempo. Por razes
polticas de construo da coalizo e solidariedade mais ampla, seu modelo

19
de bem-estar social teve de ser refundido como bem-estar para "o povo".
Da os socialistas passaram a adotar o princpio do universalismo; tomado
dos liberais, seu programa segue a linha do benefcio uniforme democrtico,
com rendimentos gerais financiados segundo o modelo Beveridge.

Como alternativa assistncia aos comprovadamente pobres e

seguridade social corporativista, o sistema universalista promove a
igualdade de status. Todos os cidados so dotados de direitos semelhantes,
independente da classe ou da posio no mercado. Neste sentido, o sistema
pretende cultivar a solidariedade entre as classes, uma solidariedade da
nao. Mas a solidariedade do universalismo do benefcio uniforme
pressupe uma estrutura de classe historicamente peculiar, onde a vasta
maioria da populao constituda de "pessoas humildes" para quem um
benefcio modesto, embora igualitrio, pode ser considerado adequado.
Quando isso deixa de ocorrer, como acontece quando aumenta a
prosperidade da classe trabalhadora e surgem novas classes mdias, o
universalismo do benefcio uniforme promove o dualismo inadvertidamente,
pois os que esto melhor de vida voltam-se para o seguro particular e para
a negociao de benefcios extras para suplementar a modesta igualdade
que julgam ser os padres habituais de bem-estar. Onde este processo se
desenvolve (como no Canad ou na Gr-Bretanha), o resultado que o
esprito maravilhosamente igualitrio do universalismo se transforma num
dualismo semelhante ao do estado de assistncia social: os pobres contam
com o Estado e os outros com o mercado.

No foi s o modelo universalista que teve de enfrentar o dilema das

mudanas na estrutura de classe; na verdade, todos os modelos histricos
do welfare state depararam-se com esta questo. Mas a resposta
prosperidade e ao crescimento da classe mdia variou, assim como o
resultado em termos de estratificao. A tradio do seguro corporativista
estava, de certo modo, melhor equipada para administrar expectativas
novas e maiores em relao ao bem-estar, pois o sistema existente
dispunha de facilidades tcnicas para distribuir benefcios mais adequados.
A reforma das aposentadorias feita em 1957 por Adenauer na Alemanha foi
pioneira neste sentido. Seu objetivo confesso era restaurar diferenas de
status diludas por causa da incapacidade do antigo sistema de previdncia
de proporcionar benefcios correspondentes s expectativas. Isto foi feito
passando-se simplesmente dos benefcios classificados de acordo com 'as
contribuies para benefcios classificados segundo os ganhos, sem alterar
a estrutura de distino de status.

Em naes com um sistema de assistncia social ou com um sistema

universalista do tipo de Beveridge, a opo foi entre o mercado e o Estado,

20
no sentido de proporcionar adequao e satisfazer as aspiraes da classe
mdia. Dois modelos alternativos surgiram desta escolha poltica. O modelo
tpico da Gr-Bretanha e da maior parte do mundo anglo-saxo o de
preservar no Estado um universalismo essencialmente modesto e deixar
que o mercado reine sobre as crescentes camadas sociais que demandam
benefcios previdencirios maiores. Devido ao poder poltico destes grupos,
o dualismo que surge da no existe apenas entre Estado e mercado, mas
tambm entre as formas de transferncia do welfare state: nestes pases,
um dos componentes do gasto pblico com maior ndice de crescimento o
subsdio para os chamados planos previdencirios "privados". E o efeito
poltico tpico a eroso do apoio da classe mdia para o que cada vez
menos um sistema de transferncia universalista provida pelo setor pblico.

Outra alternativa tem sido buscar uma sntese entre universalismo e

adequao fora do mercado. Este caminho foi tomado nos pases onde, por
mandato ou legislao, o Estado incorpora as novas classes mdias num
segundo e luxuoso esquema de previdncia relacionada com os ganhos -
que pode estender-se a todos - alm da previdncia mnima igualitria.
Exemplos notveis so a Sucia e a Noruega. Ao garantir benefcios
correspondentes s expectativas, esta soluo reintroduz desigualdades nos
benefcios, mas bloqueia o mercado de modo efetivo. Consegue assim
preservar o universalismo e, alm disso, mantm o grau de consenso
poltico necessrio para conservar o apoio amplo e solidrio aos impostos
elevados que este modelo de welfare state requer.

REGIMES DE WELFARE STATES

medida em que examinamos as variaes internacionais dos direitos

sociais e de estratificao do welfare state, encontramos combinaes
qualitativamente diferentes entre Estado, mercado e famlia. As variaes
que descobrimos no esto, portanto, linearmente distribudas, mas
agrupam-se segundo os tipos de regime.

Em um dos grupos temos o welfare state "liberal", em que predominam a

assistncia aos comprovadamente pobres, reduzidas transferncias
universais ou planos modestos de previdncia social. Os benefcios atingem
principalmente uma clientela de baixa renda, em geral da classe
trabalhadora ou dependentes do Estado. Neste modelo, o progresso da

21
reforma social foi severamente limitado pelas normas tradicionais e liberais
da tica do trabalho: aqui os limites do bem-estar social equiparam-se
propenso marginal opo pelos benefcios sociais em lugar do trabalho.
As regras para a habilitao aos benefcios so portanto estritas e muitas
vezes associadas ao estigma; os benefcios so tipicamente modestos. O
Estado, por sua vez, encoraja o mercado, tanto passiva - ao garantir apenas
o mnimo - quanto ativamente - ao subsidiar esquemas privados de
previdncia.

A conseqncia que esse tipo de regime minimiza os efeitos da

desmercadorizao, contm efetivamente o domnio dos direitos sociais e
edifica urna ordem de estratificao que uma mistura de igualdade
relativa da pobreza entre os beneficirios do Estado, servios diferenciados
pelo mercado entre as maiorias e um dualismo poltico de classe entre
ambas as camadas sociais. Os exemplos arquetpicos deste modelo so os
Estados Unidos, o Canad e a Austrlia.

Um segundo tipo de regime agrupa naes como a ustria, a Frana, a

Alemanha e a Itlia. Aqui o legado histrico do corporativismo estatal foi
ampliado para atender a nova estrutura de classe "ps-industrial". Nestes
welfare states conservadores e fortemente "corporativistas", a obsesso
liberal com a mercadorizao e a eficincia do mercado nunca foi marcante
e, por isso, a concesso de direitos sociais no chegou a ser uma questo
seriamente controvertida. O que predominava era a preservao das
diferenas de status; os direitos, portanto, estavam ligados classe e ao
status. Este corporativismo estava por baixo de um edifcio estatal
inteiramente pronto a substituir o mercado enquanto provedor de benefcios
sociais; por isso a previdncia privada e os benefcios ocupacionais extras
desempenham realmente um papel secundrio. De outra parte, a nfase
estatal na manuteno das diferenas de status significa que seu impacto
em termos de redistribuio desprezvel.

Mas os regimes corporativistas tambm so moldados de forma tpica pela

Igreja e por isso muito comprometidos com a preservao da famlia
tradicional. A previdncia social exclui tipicamente as esposas que no
trabalham fora, e os benefcios destinados famlia encorajam a
maternidade. Creches e outros servios semelhantes prestados famlia so
claramente subdesenvolvidos; o princpio de "subsidiaridade" serve para
enfatizar que o Estado s interfere quando a capacidade da famlia servir os
seus membros se exaure.

22
O terceiro e evidentemente o menor grupo de pases com o mesmo regime
compe-se de naes onde os princpios de universalismo e
desmercadorizao dos direitos sociais estenderam-se tambm s novas
classes mdias. Podemos cham-lo de regime "social-democrata" pois,
nestas naes, a social-democracia foi claramente a fora dominante por
trs da reforma social. Em vez de tolerar um dualismo entre Estado e
mercado, entre a classe trabalhadora e a classe mdia, os social-
democratas buscaram um welfare state que promovesse a igualdade com
os melhores padres de qualidade, e no uma igualdade das necessidades
mnimas, como se procurou realizar em toda a parte. Isso implicava, em
primeiro lugar, que os servios e benefcios fossem elevados a nveis
compatveis at mesmo com o gasto mais refinado das novas classes
mdias; e, em segundo lugar, que a igualdade fosse concedida garantindo-
se aos trabalhadores plena participao na qualidade dos direitos
desfrutados pelos mais ricos.

Esta frmula traduz-se numa mistura de programas altamente

desmercadorizantes e universalistas que, mesmo assim, correspondem a
expectativas diferenciadas. Desse modo, os trabalhadores braais chegam a
desfrutar de direitos idnticos ao dos empregados white-collar assalariados
ou dos funcionrios pblicos; todas as camadas so incorporadas a um
sistema universal de seguros, mas mesmo assim os benefcios so
graduados de acordo com os ganhos habituais. Este modelo exclui o
mercado e, em conseqncia, constri uma solidariedade essencialmente
universal em favor do welfare state. Todos se beneficiam; todos so
dependentes; e supostamente todos se sentiro obrigados a pagar.

A poltica de emancipao do regime social-democrata dirige-se tanto ao

mercado quanto famlia tradicional. Ao contrrio do modelo corporativista-
subsidiador, o princpio aqui no esperar at que a capacidade de ajuda
da famlia se exaura, mas sim de socializar antecipadamente os custos da
famlia. O ideal no maximizar a dependncia da famlia, mas capacitar a
independncia individual. Neste sentido, o modelo uma fuso peculiar de
liberalismo e socialismo. O resultado um welfare state que garante
transferncias diretamente aos filhos e assume responsabilidade direta pelo
cuidado com as crianas, os velhos e os desvalidos. Por conseguinte,
assume uma pesada carga de servio social, no s para atender as
necessidades familiares, mas tambm para permitir s mulheres
escolherem o trabalho em vez das prendas domsticas.

Talvez a caracterstica mais notvel do regime social-democrata seja a fuso

entre servio social e trabalho. Est ao mesmo tempo genuinamente
comprometido com a garantia do pleno emprego e inteiramente

23
dependente de sua concretizao. Por um lado, o direito ao trabalho tem o
mesmo status que o direito de proteo renda. De outra parte, os enormes
custos de manuteno de um sistema de bem-estar solidrio, universalista e
desmercadorizante indicam que preciso minimizar os problemas sociais e
maximizar os rendimentos. A melhor forma de conseguir isso , obviamente,
com o maior nmero possvel de pessoas trabalhando e com o mnimo
possvel vivendo de transferncias sociais.

Nenhum dos outros dois tipos de regime adotam o pleno emprego como
parte integral de sua prtica de bem-estar social. Segundo a tradio
conservadora, as mulheres so desencorajadas em relao ao trabalho,
claro; de acordo com o ideal liberal, as questes de gnero importam menos
que o carter sagrado do mercado.

Os welfare states formam um grupo, mas precisamos reconhecer que no

existe um nico caso puro. Os pases escandinavos podem ser
predominantemente social-democratas, mas no esto isentos de
elementos liberais cruciais. Os regimes liberais tambm no so tipos puros.
O sistema de previdncia social norte-americano redistributivo,
compulsrio e longe de ser atuarial. Ao menos em sua primeira formulao,
o New Deal era to social-democrata quanto a social-democracia
contempornea da Escandinvia.

E os regimes europeus conservadores incorporaram tanto impulsos liberais

quanto social-democratas. Com o passar das dcadas, tornaram-se menos
corporativistas e menos autoritrios.

Apesar da falta de pureza, se nossos critrios essenciais para definir os

welfare states tm a ver com a qualidade dos direitos sociais, com a
estratificao social e com o relacionamento entre Estado, mercado e
famlia, ento obviamente o mundo compe-se de aglomerados distintos de
regimes. Comparar os welfare states na base do mais ou menos ou, na
verdade, de melhor ou pior, levar a resultados muito equivocados.

AS CAUSAS DOS REGIMES DE WELFARE STATE

24
Se os welfare states se agrupam em trs tipos distintos de regime, estamos
frente tarefa muito mais complexa de identificar as causas das diferenas
entre eles. Que poder atribuir industrializao, ao crescimento econmico,
ao capitalismo ou ao poder poltico dos trabalhadores ao considerar os tipos
de regime? Uma primeira resposta superficial seria: muito pouco. As naes
que estudamos so todas mais ou menos parecidas com relao a quase
todas as variveis, exceto a da mobilizao da classe trabalhadora. E
encontramos partidos e movimentos de trabalhadores muito poderosos em
cada um dos trs agrupamentos.

Uma teoria do desenvolvimento do welfare state deve obviamente

reconsiderar suas hipteses causais se quiser explicar os agrupamentos. A
esperana de encontrar uma nica e poderosa fora causal deve ser
abandonada: a tarefa identificar efeitos de interao notveis. Com base
nos argumentos precedentes, trs fatores em particular seriam importantes:
a natureza da mobilizao de classe (principalmente da classe
trabalhadora); as estruturas de coalizao poltica de classe; e o legado
histrico da institucionalizao do regime.

Como j notamos, no h absolutamente nenhuma razo que nos leve a

acreditar que os trabalhadores venham a forjar automtica e naturalmente
uma identidade de classe socialista; e tambm no plausvel esperar que
sua mobilizao se parea particularmente com a sueca. A verdadeira
formao histrica das coletividades da classe trabalhadora varia, assim
como seus objetivos, ideologia e capacidades polticas. Existem diferenas
fundamentais tanto no desenvolvimento do sindicalismo quanto dos
partidos polticos. Os sindicatos podem organizar-se por categorias ou em
funo de objetivos mais universais, podem ser religiosos ou leigos; e
podem ser ideolgicos ou dedicados ao sindicalismo integrado ao sistema.
Quaisquer que sejam, afetam decisivamente a articulao das demandas
polticas, da coeso de classe e do alcance da ao dos partidos dos
trabalhadores. claro que uma tese de mobilizao da classe trabalhadora
tem de prestar ateno estrutura sindical.

A estrutura do sindicalismo pode ou no se refletir na formao de um

partido dos trabalhadores. Mas em que condies poderamos esperar
certos resultados em termos de bem-estar social provenientes de
configuraes partidrias especficas? Muitos fatores conspiram para tornar
praticamente impossvel supor que qualquer partido trabalhista ou de
esquerda chegue algum dia, sozinho, a estruturar um welfare state.

25
Deixando de lado as divises religiosas e outras, somente em circunstncias
histricas extraordinrias que um partido trabalhista sozinho disporia de
uma maioria parlamentar por tempo suficiente para impor sua vontade. J
notamos que a classe trabalhadora tradicional quase nunca constituiu uma
maioria eleitoral. Conclui-se da que uma teoria da mobilizao de classe
deve ir alm dos grandes partidos de esquerda.

um fato histrico que a construo do welfare state dependeu da

edificao de coalizes polticas. A estrutura das coalizes de classe muito
mais decisiva que as fontes de poder de qualquer classe tomada
isoladamente.

O surgimento de coalizes alternativas de classe , em parte, determinado

pela formao da classe. Nas primeiras fases da industrializao, as classes
rurais em geral constituam isoladamente o maior grupo do eleitorado. Se os
social-democratas queriam maiorias polticas, era a que tinham de buscar
aliados. Um dos muitos paradoxos da histrias que as classes rurais foram
decisivas para o futuro do socialismo. Onde a economia era dominada por
famlias de pequenos proprietrios com elevado coeficiente de capital, o
potencial para se fazer uma aliana era maior do que nas economias
dependentes de grandes aglomerados de trabalho barato. E onde os
proprietrios de terra eram politicamente articulados e bem organizados
(como na Escandinvia), a capacidade de negociar acordos polticos era
muitssimo superior.

O papel dos proprietrios de terra na formao das coalizes e, por

conseguinte, no desenvolvimento de um welfare state, claro. Nos pases
nrdicos, verificaram-se as condies necessrias para uma ampla aliana
verde-vermelho em prol de um welfare state com pleno emprego em troca
de subsdios aos preos agrcolas. Isto vale para a Noruega e a Sucia em
particular, onde a agricultura era extremamente precria e dependente do
auxlio estatal. Nos Estados Unidos, o New Deal baseou-se numa coalizo
semelhante (forjada pelo Partido Democrata), mas com a importante
diferena de que o Sul, com uso intensivo de mo-de-obra, bloqueou um
sistema de previdncia social realmente universalista e se ops a outros
projetos de bem-estar social. A economia rural da Europa continental era, ao
contrrio, muito hostil a coalizes verde-vermelho. Muitas vezes, como na
Alemanha e na Itlia, grande parte da agricultura era intensiva em mo-de-
obra e, por isso os sindicatos e partidos de esquerda era vistos como
ameaa. Alm do mais, as foras conservadoras do continente conseguiram
incorporar os proprietrios de terra em alianas "reacionrias", ajudando a
consolidar o isolamento poltico dos trabalhadores.

26
A dominao poltica foi - at depois da Segunda Guerra Mundial - em
grande parte uma questo de poltica das classes rurais. A edificao de
welfare states neste perodo foi, portanto, ditada pelo tipo de fora que
conseguir atrair os proprietrios de terra. A inexistncia de uma aliana
verde-vermelho no significa necessariamente a impossibilidade de
reformas no mbito do bem-estar social. Teve implicaes, em vez disso,
para determinar a fora poltica que pde dominar essas reformas. A Gr-
Bretanha uma exceo a essa regra geral, porque a importncia poltica
das classes rurais decaiu antes da virada do sculo. Dessa forma, a lgica
da coalizo britnica deparou-se cedo com o dilema enfrentando mais tarde
pela maioria das naes, qual seja, o fato de a camada ascendente dos
white-collar constituir o ponto vital das maiorias polticas. A consolidao
dos welfare states depois da Segunda Guerra Mundial passou a depender
fundamentalmente de alianas polticas com as novas classes mdias.
Quanto social-democracia, o desafio era sintetizar as demandas da classe
trabalhadora e dos white-collar sem sacrificar o compromisso de
solidariedade.

Como as novas classes mdias desfrutaram - em termos histricos de

uma posio relativamente privilegiada no mercado, tambm tiveram
bastante sucesso no sentido de satisfazer suas demandas previdencirias
fora do Estado e, quando funcionrios pblicos, de conseguir uma
previdncia social privilegiada. A segurana no emprego tradicionalmente
de tal ordem que o pleno emprego tem sido uma preocupao secundria.
Por fim, qualquer programa de equiparao drstica de renda
provavelmente vai enfrentar grande hostilidade da clientela de classe
mdia. Tendo em mente estes elementos, poderamos concluir que o
surgimento das novas classes mdias abortaria o projeto social-democrata e
fortaleceria a frmula liberal do welfare state.

As tendncias polticas das novas classes mdias tm realmente sido

decisivas para a consolidao do welfare state. O papel desse grupo na
modelagem dos trs regimes de welfare state que descrevemos acima
claro. O modelo escandinavo baseou-se quase inteiramente na capacidade
da social-democracia de incorpor-las num novo tipo de welfare state; o que
proporciona benefcios correspondentes aos gostos e expectativas das
classes mdias, mas ainda assim preserva o universalismo de direitos. Na
verdade, ao expandir os servios sociais e o emprego pblico, o welfare
state participou de forma direta na constituio de urna classe mdia
instrumentalmente dedicada social-democracia.

As naes anglo-saxnicas, ao contrrio, preservaram o modelo residual de

welfare state exatamente porque as novas classes mdias no trocaram o

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mercado pelo Estado. Em termos de classe, a conseqncia o dualismo. O
welfare state atende essencialmente a classe trabalhadora e os pobres. A
previdncia privada e os benefcios ocupacionais adicionais atendem as
classes mdias. Dada a importncia eleitoral destas ltimas, lgico que
houve resistncia a maiores extenses das atividades do welfare state.

O terceiro regime, o da Europa Continental, tambm foi marcado pelas

novas classes mdias, mas de forma diferente. A causa histrica.
Desenvolvidos por foras polticas conservadoras, esses regimes
institucionalizaram a lealdade da classe mdia preservao tanto de
programas de previdncia social segregados ocupacionalmente quanto, em
ltima instncia, das foras polticas que os geraram. A grande reforma das
aposentadorias de Adenauer em 1957 foi confessamente planejada para
ressuscitar as lealdades da classe mdia.

CONCLUSO

Apresentamos aqui uma alternativa a uma teoria simples da mobilizao de

classe no desenvolvimento do welfare states. Foi motivada pela necessidade
analtica de passar de uma abordagem linear para uma abordagem
interativa tanto com relao aos welfare states quanto a suas causas. Se
quisermos estudar os welfare states temos de comear com um conjunto de
critrios que definam seu papel na sociedade. Este papel no certamente
gastar ou tributar; nem necessariamente o de criar igualdade.
Apresentamos uma estrutura para comparar welfare states que leva em
considerao os princpios pelos quais os agentes histricos uniram-se e
lutaram voluntariamente. Quando focalizamos os princpios incrustados nos
welfare states, descobrimos agrupamentos, distintos de regimes, no meras
variaes de "mais" ou "menos" em torno de um denominador comum.

As foras histricas por trs das diferenas de regime so interativas.

Envolvem, em primeiro lugar, o modelo de formao poltica da classe
trabalhadora e, em segundo, a edificao de coalizes polticas durante a
transio de uma economia rural para uma sociedade de classe mdia. A
questo da edificao das coalizes polticas decisiva. Em terceiro lugar,
as reformas anteriores contriburam decisivamente para a
institucionalizao das preferncias de classe e do comportamento poltico.
Nos regimes corporatvistas, a previdncia social que promovia distines

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hierrquicas de status cimentou a lealdade da classe mdia a um tipo
peculiar de estado de welfare state. Nos regimes liberais, as classes mdias
casaram-se institucionalmente com o mercado. E, na Escandinvia, os xitos
da social-democracia durante as dcadas anteriores ligaram-se
estreitamente instituio de um welfare state de classe mdia que
beneficia tanto sua clientela tradicional na classe trabalhadora quanto a
nova camada dos white-collar. Os social-democratas escandinavos
conseguiram realizar esse feito em parte porque o mercado previdencirio
privado era relativamente pouco desenvolvido e, em parte, porque foram
capazes de edificar um welfare state com traos de luxo suficiente para
satisfazer as necessidades de um pblico mais diferenciado. Isto tambm
explica o custo extraordinariamente elevado dos welfare states da
Escandinvia.

Mas uma teoria que pretende explicar o crescimento do welfare state

tambm deve ser capaz de entender sua reduo ou declnio. Em geral
acredita-se que reaes violentas ao welfare state e revoltas anti-taxao
so detonadas quando os gastos sociais tornam-se grandes demais.
Paradoxalmente, o oposto que verdade. Os sentimentos contrrios ao
welfare state durante a ltima dcada em geral foram mais fracos quando
as despesas foram as maiores, e vice-versa. Por qu?

Os perigos de reaes violentas contra o welfare state no dependem dos

gastos, mas do carter de classe dos welfare states. Aqueles de classe
mdia, sejam eles social-democratas (como na Escandinvia) ou
corporativistas (como na Alemanha), forjam lealdades por parte da classe
mdia. Os welfare states residuais, liberais, como os Estados Unidos,
Canad e, cada vez mais, a Gr-Bretanha, dependem da lealdade de uma
camada social numericamente pequena e muitas vezes politicamente
residual. Neste sentido, as coalizes de classe em que se baseiam os trs
tipos de regime do welfare state no explicam apenas a sua evoluo
passada, mas tambm suas perspectivas futuras.

* Este o primeiro captulo do livro The Three Worlds of Welfare Capitalism

(Princeton, Princeton University Press, 1990). [ Links ]

** Traduo de Dinah da Abreu Azevedo.

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1 Adam Smith muito citado e pouco lido. Um exame mais detalhado de
seus escritos revela graus de nuana e uma srie de ressalvas que
qualificam substancialmente um entusiasmo delirante pelas bnos do
capitalismo.

2 Em The Wealth of Nations (1961, II, p. 236) (A Riqueza das Na

[ Links ]es), Smith tece comentrios sobre Estados que defendem o
privilgio e a segurana dos proprietrios da seguinte maneira: "o governo
civil, na medida em que institudo para a segurana da propriedade, na
realidade institudo para a defesa dos ricos contra os pobres, ou dos que
tm alguma propriedade contra os que no tm absolutamente nada."

3 Esta tradio praticamente desconhecida dos leitores anglo-saxes, pois

muito pouco foi traduzido para o ingls. Um texto-chave que influenciou
muito o debate pblico e depois a legislao social foi Rede Ueber die
Soziale Frage, de Adolph Wagner (1872). [ Links ] Para um exame
abrangente desta tradio da economia poltica em lngua inglesa, consultar
Schumpeter (1954) e especialmente Bower (1947).

Quanto tradio catlica, os textos fundamentais so as duas encclicas

papais, a Rerum Novarum (1891) e Quadrogesimo Armo (1931).
[ Links ] [ Links ] A principal demanda social da economia poltica
catlica uma organizao social onde uma famlia forte integrada em
corporaes distribudas pelas classes, ajudada pelo Estado em termos do
princpio de "subsidiaridade". Para uma discusso recente, consultar Richter
(1987).

Como os liberais, os economistas polticos conservadores tambm tm seus

ecos contemporneos, embora seu nmero seja muito menor. Houve um
renascimento com o conceito fascista de Estado corporativista (Standische)
de Ottmar Spann na Alemanha. O princpio de subsidiaridade ainda orienta
grande parte da poltica dos democratas-cristos alemes (ver Richter,
1987).

4 Os principais proponentes desta anlise fazem parte da escola alem

"derivao do Estado" (Mller e Neususs, 1973); Offe (1972); Gough (1979);
e tambm o trabalho de Poulantzas (1973). Como observaram Skocpol e
Amenta (1986) em seu excelente trabalho, a abordagem no tem nada de
unidimensional. Assim Offe, O'Connor e Gough identificam a funo das
reformas sociais como sendo tambm concesses s demandas das massas
e como potencialmente contraditrias.

Historicamente, a oposio socialista s reformas parlamentares foi menos

motivada pela teoria que pela realidade. August Bebei, o grande lder da
social-democracia alem, rejeitou a legislao social pioneira de Bismarck
no porque no fosse a favor da proteo social, mas devido aos motivos
ruidosamente anti-socialistas e divisionistas por trs das reformas de
Bismarck.

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5 Esta compreenso nasceu de dois tipos de experincia. Um, exemplificado
pelo socialismo sueco da dcada de 20 deste sculo, foi a descoberta de
que nem mesmo a base trabalhadora mostrava muito entusiasmo pela
socializao. Na verdade, quando os socialistas suecos instituram uma
comisso especial para preparar os projetos de socializao, concluram,
depois de dez anos de estudos, que seria realmente impossvel coloc-la em
prtica. Um segundo tipo de experincia, exemplificado pelos socialistas
noruegueses e pelo governo de frente popular de Blum em 1936, foi a
descoberta de que as propostas radicais poderiam ser facilmente sabotadas
pela capacidade dos capitalistas de reter os investimentos e exportar o
capital para o exterior.

6 Obviamente no um problema s para a hiptese da classe parlamentar;

o marxismo estrutural depara-se com o mesmo problema de especificar o
carter de classe das novas classes mdias. Se essa especificao no
consegue demonstrar que estas constituem uma nova classe trabalhadora,
ambas as variedades da teoria marxista enfrentam severos problemas
(embora no sejam os mesmos).

7 Esta literatura foi examinada detalhadamente por um grande nmero de

autores. Ver, por exemplo, Wilensky e outros (1985). Para avaliaes
excelentes e mais crticas, ver Uusitalo (1984), Shalev (1983) e Skocpol e
Amenta (1986).

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