JULIANA NUNES PEREIRA

O PROGRAMA EMPREENDEDOR INDIVIDUAL E AS ESTRATGIAS DE

FORMALIZAO DAS ATIVIDADES ECONMICAS NO PLO DE
CONFECES DO AGRESTE PERNAMBUCANO.

Trabalho apresentado ao Programa de Ps

Graduao em Cincias Sociais, da Universidade
Federal de Campina Grande, sob orientao do
Prof Dr. Roberto Vras de Oliveira, como
requisito para a obteno do ttulo de Mestre em
Cincias Sociais, com rea de concentrao em
Sociologia.

ORIENTADOR:

ROBERTO VRAS DE OLIVEIRA

Campina Grande
Agosto - 2011
 2

... em vez de lhes contar como escrevi aquilo que escrevi, talvez
fosse mais interessante falar dos problemas que ainda no resolvi,
que ainda no sei como resolver e que tipo de coisas eles me
levaram a escrever.

(Calvino, 1997)
 3

AGRADECIMENTOS

Agradecer a todos que tornaram este trabalho possvel certamente uma tarefa muito
difcil, porm extremamente prazerosa. Por mais que um trabalho acadmico possa parecer
individual, ele se configura como resultado de uma srie de esforos individuais e coletivos.

Gostaria de iniciar agradecendo a meus pais pela dedicao e carinho.

A meus estimados irmos Jnior e Jonatan - pelo amor e compreenso acerca das
ausncias sentidas diante de minhas necessidades acadmicas.

A Jussara C. Costa a quem infinitamente agradeo o amor desprendido e necessrio

minha vida.

Ao Programa de Ps Graduao em Cincia Sociais da Universidade Federal de

Campina Grande pela oportunidade oferecida.

Ao Grupo de Pesquisa Trabalho, Desenvolvimento e Polticas Pblicas

(UFCG/CNPq), minha grande referncia acerca das discusses referentes ao mundo do
trabalho e polticas pblicas e fonte de grandes amizades. Espao onde pude neste ltimo
perodo, me aproximar destas e outras temticas, determinantes para a efetivao de nosso
trabalho de dissertao.

Ao Prof Roberto Vras de Oliveira pela orientao intensiva e continuada e

disposio ininterrupta para sugerir procedimentos e caminhos para que nossa contribuio
seja relevante.

A Prof Eliane Monteiro Moreira (UFPB/PPGS), a Darcilene Gomes (FUNDAJ),

Mrcia Costa (UFPB) e Waltimar Batista (UEPB) pela leitura atenta e consideraes
pertinentes ao trabalho. Certamente seus apontamentos foram fundamentais para a construo
deste trabalho.

A Profa. Dra. Ramonildes Alves Gomes (PPGCS/UFCG) e ao Prof. Dr. Ivan Targino
(UFPB) pela contribuio.
 4

Ao Instituto Nacional do Seguro Social/INSS pelo acesso a esta temtica e insero

nos espaos de discusso que fortemente impulsionaram a deciso pela escolha do tema.

Aos colegas de turma 2009 PPCS/UFCG em especial a Simo e Marcelo pelas

discusses tericas, conversas amistosas e amizade.

Aos amigos Erick, Rute, Joana, Eduardo e Ariadne, pelo apoio e incentivo.
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RESUMO

PEREIRA, Juliana Nunes. O Programa empreendedor individual e as estratgias de

formalizao das atividades econmicas no plo de confeces do Agreste Pernambucano.
Programa de Ps Graduao em Cincias Sociais. Campina Grande: Universidade Federal
de Campina Grande. Orientador: Roberto Vras de Oliveira. 2011.

As transformaes ocorridas no mundo do trabalho a partir de processos articulados a fim de

garantir o novo padro de acumulao capitalista so conhecidas e debatidas em todo o
mundo. Entre essas, destaca-se o fenmeno do desemprego estrutural, o crescimento da
informalidade e, sobretudo, a precarizao do trabalho. Destarte, o Estado vem tentando
regulamentar as atividades ditas informais e precarizadas, alegando entre outros motivos a
busca pela regularizao do recolhimento de impostos, a garantia da contratao de
empregados com carteira assinada e o acesso ao crdito. Neste sentido, em 2009, foi institudo
o Programa Empreendedor Individual (PEI), atravs da Lei Complementar n 128, de
19/12/2008, tendo por objetivo, segundo seus gestores, formalizar aqueles que se encontram
em pleno desenvolvimento de atividade no mercado informal, garantindo assim acesso a
benefcios previdencirios e segurana no processo de comercializao dos produtos
oferecidos. A presente dissertao visa analisar os processos de formalizao das atividades
econmicas localizadas no Plo de Confeces do Agreste Pernambucano, com vistas a
compreender as intencionalidades do Estado e agncias gestoras do Programa, e os papeis
desempenhados por estes no processo de implementao do referido Programa, uma vez posto
diante de uma experincia, a do referido Plo, tanto exuberante no que concerne dinmica
produtiva, quanto precria e informal no que diz respeito s condies de produo e trabalho
que a caracterizam.

Palavras-chave: Trabalho Informal, Poltica Pblica, Programa Empreendedor Individual.

 6

ABSTRACT

PEREIRA, Juliana Nunes. The individual entrepreneur program and the strategies to
formalize economic activities in the garment center for rural Pernambuco. Graduate Program
in Social Sciences. Campina Grande: Universidade Federal de Campina Grande. Advisor:
Roberto de Oliveira Vras. 2011.

Changes in the world of work from the articular processes to ensure the new pattern of
capitalist accumulation are known and discussed throughout the world. Among these, there is
the phenomenon of structural unemployment, the growth of informality and, above all, the
precariousness of work. Thus, the state is trying to regulate these activities informal and
precarious said, citing among others, the search for the regularization of tax collection,
ensuring the hiring of employees with formal and access to credit. In this sense, was
established in 2009 the Individual Entrepreneur Program (IEP) through the Complementary
Law No. 128 of 19/12/2008, with the aim, according to its managers, formalizing those who
are in full development in the informal market activity thereby ensuring access to social
security and safety in the marketing of products offered. This research project aims to analyze
the processes of formalization of economic activities located in the Southern Garment
Pernambucano the Wasteland, in order to understand the intentions and state agencies
managing the program, and the roles played by them in the process of implementing the
Program.

Keywords: Informal work, Public Policy, Individual Entrepreneur Program.

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LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Moda Center Santa Cruz ........................................................................................ 117

Figura 2 - Feira da Sulanca de Toritama ................................................................................ 120

Figura 3 - Parque das Feiras de Toritama ............................................................................... 120

Figura 4 - Feira de Caruaru..................................................................................................... 122

Figura 5 - Plo Comercial de Caruaru .................................................................................... 122

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LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

BNB Banco do Nordeste

BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social

CGSIM Comit para Gesto da Rede Nacional para a Simplificao do Registro e da

Legalizao de Empresas e Negcios

CGSN Comit Gestor do Simples Nacional

CLT - Consolidao das Leis do Trabalho

CNAE Cdigo Nacional de Atividades Econmicas

CNPJ Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica

CODEFAT Conselho Deliberativo do FAT

COFINS - Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social

CONDEL Conselho Deliberativo do FCO

CONFAZ Conselho Nacional de Poltica Fazendria

CSLL Contribuio Social Sobre o Lucro Lquido

CUT - Central nica dos Trabalhadores

DAS Documento de Arrecadao Simplificada

EI Empreendedor Individual

FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador

FCO - Fundo Constitucional do Centro-oeste

FGTS - Fundo de Garantia por Tempo de Servio

FGV Fundao Getlio Vargas

FNE Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste

FUNDAJ Fundao Joaquim Nambuco

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GPS Guia da Previdncia Social

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

ICMS Imposto Sobre Circulao de Mercadorias e Servios

IDH ndice de Desenvolvimento Humano

INSS Instituto Nacional do Seguro Social

IPI Imposto Sobre Produtos Industrializados

IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano

ISS Imposto sobre Servios

MDIC Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior

MPE Micro e Pequenas Empresas

MPS Ministrio da Previdncia Social

MTE Ministrios do Trabalho e Emprego

OIT - Organizao Internacional do Trabalho

ONGs Organizaes No Governamentais

PEA - Populao Economicamente Ativa

PEI Programa Empreendedor Individual

PEP Programa de Educao Previdenciria

PIS - Programa de integrao Social

PLANFOR Plano Nacional de Formao do Trabalhador

PNAD - Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios

PPA Plano Plurianual

PPGCS Programa de Ps Graduao em Cincias Sociais

PQN Plano Nacional de Qualificao

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RAIS Relao Anual de Informaes Sociais

SEBRAE Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas

SENAC - Servio Nacional de Aprendizagem Comercial

SENAI - Servio Nacional de Aprendizagem Industrial

SINDCOSTURA-PE - Sindicato dos Oficiais Alfaiates, Costureiras e Trabalhadores das

Indstrias de Confeces de Roupas do Estado de Pernambuco

SINDIVEST - Sindicato da Indstria do Vesturio

UF Unidade da Federao

UFCG Universidade Federal de Campina Grande

UFPE - Universidade Federal de Pernambuco

UNESCO - Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura

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LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Nmero de empregados em 31/12, variao absoluta e relativa Brail Todas as

atividades. ................................................................................................................................. 69

Tabela 2- Nmero de Municpios por Estado que aprovaram a Lei Geral ............................... 83

Tabela 3- Empreendedores Individuais por UF ...................................................................... 100

Tabela 4 - sexo por UF ........................................................................................................... 102

Tabela 5 - Exerccio da atividade em domiclio, por UF........................................................ 103

Tabela 6 - Atividades Econmicas Top 10 Brasil Programa Empreendedor Individual.. 105

Tabela 7- Variaes dos Setores de Atividade Econmica em Pernambuco ......................... 110

Tabela 8 Remunerao mdia de dezembro, em reais, a preos de DEZ/2010 ................... 110

Tabela 9- Indicadores Demogrficos e Econmicos 2006 e 2007 ...................................... 122

Tabela 11 - Total de Empreendedores Individuais em 02/2011 ............................................. 131

Tabela 12 - Total de Empreendedores Individuais em 04/2011 ............................................. 132

Tabela 13 - Total de Empreendedores Individuais em 04/2011 no Estado de Pernambuco .. 133

 12

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - O que muda com a lei Geral ................................................................................... 84

 13

LISTA DE GRFICOS

Grfico 1 - Evoluo da gerao de emprego no Brasil ........................................................... 71

Grfico 2 - Evoluo da Formalizao do Programa Empreendedor Individual ..................... 99

 14

SUMRIO

Introduo ................................................................................................................................. 15

Captulo 1 O carter informal das relaes de trabalho no Brasil ......................................... 24

1.1 Sobre as implicaes da crise do padro fordista de acumulao para o trabalho ................. 24

1.2 A informalidade: das abordagens originais s atuais .......................................................................... 30

1.3. Contexto atual: foco no Brasil....................................................................................................................... 37

Captulo 2 A atuao do Estado frente s polticas pblicas sociais no Brasil ..................... 46

2.1. Situando o processo de institucionalizao das polticas pblicas sociais ................................ 46

2.2 Aspectos relacionados evoluo das Polticas Pblicas no Brasil. .............................................. 49

2.3 Novos horizontes com a Constituio de 1988 ...................................................................................... 57

2.4 Anos 1990: uma agenda neoliberal ............................................................................................................. 59

2.5 O governo Lula: novos elementos para as polticas pblicas ........................................................... 63

2.6 O formal e o informal no Governo Lula: apontamentos................................................................. 68

Captulo 3 O Programa Empreendedor Individual: implementao do Programa e processos

de formalizao......................................................................................................................... 73

3.1 Marcos regulatrios........................................................................................................................................... 73

3.1.1 Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte ................................ 80

3.1.2 O Simples Nacional .................................................................................................................................... 92

3.2 Programa Empreendedor Individual: apresentao e balano gerais ......................................... 93

Captulo 4 - A implementao do Programa Empreendedor Individual no Plo de Confeces

do Agreste Pernambucano ...................................................................................................... 107

4.1. O componente informal e o setor txtil no estado de Pernambuco............................................107

4.2. Caractersticas do Plo de Confeces do Agreste Pernambucano: aspectos das relaes de

trabalho e informalidade. .....................................................................................................................................111

4.4. O desempenho do PEI junto ao Plo, em nmeros ............................................................................130

4.5. O desempenho do PEI junto ao Plo, na percepo dos gestores do Programa ....................138

Consideraes Finais .............................................................................................................. 158

 15

INTRODUO

"Na medida em que a burguesia isto , o capital se desenvolve, desenvolve-se

tambm o proletariado, a classe dos operrios modernos, que s vivem enquanto tm
trabalho e s tm trabalho enquanto o seu trabalho aumenta o capital."

(Marx e Engels, Manifesto do Partido Comunista)

A presente dissertao tem como propsito principal desenvolver uma anlise dos
processos de formalizao das atividades econmicas localizadas no Plo de Confeces do
Agreste Pernambucano, com foco particular no Programa Empreendedor Individual - (PEI),
do Governo Federal. Isso, com vistas a compreender as intencionalidades do Estado e das
agncias gestoras do Programa, assim como os papeis desempenhados por estes no seu
processo de implementao no Plo. O Programa Empreendedor Individual foi criado atravs
da Lei Complementar n 128, de 19/12/2008, tendo por objetivo formalizar aqueles que se
encontram em pleno desenvolvimento de atividade no mercado informal, garantindo assim
acesso a benefcios previdencirios e segurana no processo de comercializao dos produtos
oferecidos. O Plo de Confeces do Agreste Pernambucano se constituiu como um dos
maiores aglomerados de produo e comercializao de confeces do pas. Entretanto, tanto
tem de exuberante no que concerne dinmica produtiva, quanto tem se caracterizado como
precrio e informal no que diz respeito s condies de produo e de trabalho.
O movimento cclico da economia brasileira, sobretudo a partir do ltimo quartel de
sculo XX, trouxe influncias decisivas sobre o seu mercado de trabalho, que repercutiram
diretamente sobre ocupao, a desocupao e o rendimento dos indivduos. No decorrer
deste perodo assistiram-se fases de recesso (1981/83 e 1990/92), de desacelerao (1987/89)
e de recuperao do produto (1984/86 e 1993/96), que caracterizaram um perodo de elevada
instabilidade monetria, grandes incertezas nas decises empresariais e mltiplas
inseguranas aos trabalhadores (POCHMANN, 2000, p. 83).
Em um primeiro instante, nos fins dos anos 60, a noo de mercado informal nasceu
associada ao termo setor informal. O conceito de setor informal surgiu em substituio
dicotomia anterior, qual seja, setor moderno/tradicional. A origem dessa viso polarizada
adveio do estudo do Programa Mundial de Emprego, elaborado pela Organizao
Internacional do Trabalho (OIT), em 1972, a partir de anlises sobre a economia do Qunia.
Constatou-se que a economia queniana havia atravessado um rpido processo de
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industrializao em paralelo a uma elevao de sua expanso demogrfica, fruto da migrao

campo-cidade, o que ocasionara a ampliao do excedente da sua fora de trabalho.
Na verdade, a expresso setor informal, ento utilizada pela OIT, havia sido
introduzida um ano antes, num estudo sobre Gana, apresentado por Keith Hart, em uma
conferncia sobre o desemprego na frica e era fundamentada na forma de organizao da
produo. Estando associado idia de setor tradicional, a imagem do setor informal estava
remetida idia de um conjunto de atividades que empregavam tecnologias atrasadas ou
compreendiam formas arcaicas de produo remanescentes de um passado remoto. Assim, se
constitua num bolso receptor de desempregados que no conseguiam se inserir no setor
moderno da economia.
A insuficincia de oferta de empregos, em paralelo ausncia de polticas estatais de
proteo social, estimulou o aparecimento de inmeras atividades que no eram organizadas
com base no trabalho assalariado e cujos nveis de remunerao assemelhavam-se aos das
atividades tradicionais. Essas atividades passaram, ento, a ser identificadas como setor
informal da economia. Assim, as ocupaes geradas no setor informal estavam diretamente
associadas s presses exercidas pela oferta de trabalho que, diante desse quadro, implicava
no auto-emprego, por parte da fora de trabalho excedente (CACCIAMALI, 1989, p. 26).
O setor informal caracterizava-se, de modo amplo e difuso, como um segmento com
grande facilidade de entrada; utilizao de recursos de origem domstica; processo intensivo
em trabalho; produo em pequena escala e cuja mo-de-obra absorvida, geralmente, era
menos qualificada (CACCIAMALI,1994, p. 218).
Essa incipiente noo conceitual do setor informal, por constituir-se numa anlise
dual-esttica, bastante simplista para descrever os pormenores da realidade apontada. Alm
disso, a essncia de sua concepo desprezou a interdependncia entre os setores
formal/informal e associou este ltimo aos setores mais pobres da populao ocupada,
desconsiderando as formas de insero do trabalhador na produo. (CACCIAMALI, 1991,
p.124).
No decorrer dos anos 70, com o desenvolvimento e o avano das atividades informais,
principalmente nos pases subdesenvolvidos, alguns estudiosos no assunto partiram para uma
nova elaborao do conceito de informalidade. Assim, passaram a abordar o conceito de
informalidade a partir das relaes do trabalhador com os meios e instrumentos de produo,
fazendo um corte terico-operacional segundo o critrio de formas de insero do trabalhador
na produo. Nesta nova abordagem, o setor informal, conforme palavras de Cacciamali
(Ibid., p. 125), corresponderia ao conjunto de atividades econmicas em que o produtor
 17

direto, de posse dos instrumentos de trabalho e com a ajuda de mo-de-obra familiar ou de

ajudantes, produz bens ou presta servios.
Esse novo conceito tornou mais clara a profunda inter-relao entre os setores formal e
informal, aniquilando totalmente com vertentes anteriores que desconsideravam essa
interdependncia. Constatou-se que o elo entre esses setores se consolida tanto atravs de um
intenso fluxo de trocas de bens e servios, quanto por um fluxo de rendas entre os setores
formal e informal. Essa viso estrutural veio a favorecer a identificao das transformaes
sucessivas do setor informal ao longo do tempo, passando a entender a informalidade como
um contnuo de ocupaes e atividades que se interpenetram no espao econmico capitalista
(BARROS, 1997, p. 338).
Passou-se a observar que a renda da economia informal dependia de fluxos de renda
provenientes do setor formal: gastos com o consumo dos empregados desse setor e dos que
vivem de transferncias governamentais, como os benefcios monetrios de trabalhadores
temporariamente afastados do mercado de trabalho, o seguro desemprego ou, ainda, do
retorno das contribuies previdencirias realizadas no passado. No Brasil, constitue-se
tambm em importantes fluxos a renda dos valores recebidos a ttulo de indenizaes
trabalhistas e do FGTS, que muitas vezes so aplicados por trabalhadores desempregados ou
aposentados em empreendimentos do setor informal (BORGES, FRANCO, 1999, p. 72).
Assim, devido inexistncia de fronteiras limtrofes de atuao das relaes
econmicas informais, constatou-se que as relaes econmicas formais e informais se
misturam, se sobrepem e convivem simultaneamente, de forma a construir inmeras
intersees. Tem-se uma rede de relaes entre as atividades formal e informal, que se
renovam com as metamorfoses do capitalismo (BARROS, 1997, p. 338).
Para Jakobsen (2000, p. 13), existem trs perspectivas acerca da origem do trabalho
informal na Amrica Latina e no Caribe: a) para uns (coincidindo com o ponto de vista da
OIT), tal situao estaria relacionada forte migrao de trabalhadores do campo para a
cidade, aps a Segunda Guerra Mundial, devido s transformaes nos atrasados meios de
produo agrcolas, que dispensaram mo-de-obra neste setor, somada busca, por parte dos
trabalhadores camponeses empobrecidos, de melhores condies de trabalho na nascente
indstria urbana; no entanto, esta no teria sido capaz, em nenhum momento, de oferecer
empregos suficientes e bem remunerados a todos. Isso teria levado uma parcela expressiva
desses migrantes a constituir um excedente de mo-de-obra, tendo sido obrigado a inventar
seu prprio trabalho; b) para outros (perspectiva liberal), o fenmeno do trabalho informal
devia-se excessiva regulamentao da economia pelo Estado; nesse sentido, o trabalho
 18

informal seria uma resposta popular s restries legais, derrubando com sucesso a barreira
estatal/legal, implantando a desregulamentao de fato e representando a irrupo das foras
do mercado contra a economia engessada pela regulamentao; c) uma terceira perspectiva
(de tipo mais estruturalista) propunha que a origem do trabalho informal estaria, em parte,
nas formas alternativas de trabalho utilizadas pelas grandes empresas formais, como o
trabalho em tempo parcial ou casual, os contratos de prestao de servios e a subcontratao
para pequenas e desregulamentadas empresas terceiras de produo de bens e servios.
Importante destacar que, no Brasil, o ocorrido no foi muito diferente dos demais
pases da Amrica Latina. Contudo, observaram-se algumas diferenas, fruto de um processo
de industrializao mais vigoroso. Ainda assim, a migrao do campo para as cidades, entre
1950 e 1980, envolveu mais de 35 milhes de pessoas. Alm de ser considerado um dos
maiores movimentos populacionais do mundo, contribuiu sobremaneira para a formao de
nosso excedente de mo-de-obra urbana. (JAKOBSEN, 2000, p. 14)
Para Oliveira (1998), as condies sob as quais se deram o xodo rural e a
conseqente urbanizao acelerada da sociedade brasileira so fatores fundamentais para
entender-se a evoluo do mercado de trabalho nacional. Apesar do dinamismo da gerao de
empregos, a velocidade do processo de migrao despejou nas cidades um contingente de
populao que no pde ser totalmente absorvido no mercado de trabalho formal capitalista.
Por outro lado, do ponto de vista da dinmica de acumulao de capital, a oferta de trabalho ,
at hoje, condio para a manuteno dos salrios em nveis baixos. Ainda segundo o autor,
alm do xodo rural e da concentrao fundiria, a absoro de tecnologias desenvolvidas
externamente foi um fator determinante para a formao de um mercado de trabalho
particularmente frgil - tanto em termos quantitativos, quanto em relao qualidade dos
postos de trabalho criados, gerando um volume relativamente menor de postos de trabalho em
comparao s economias avanadas. A razo histrica da industrializao tardia converte-
se em razo estrutural, dando ao setor secundrio e indstria participaes desequilibradas
no produto e na estrutura de emprego. (OLIVEIRA, 2003, p. 36). A condio de
desenvolvimento industrial tardio refletiu-se diretamente na formao de um setor tercirio
inchado, no qual predominavam ocupaes inseridas no segmento informal do mercado de
trabalho, diante da relativamente menor capacidade de gerao de empregos do setor
secundrio. (OLIVEIRA, 2003, p. 57).
Ao final dos anos 70 e incio dos anos 80, nos pases avanados, o conceito de
informalidade passou a se configurar sob uma nova abordagem, a qual buscava caracterizar as
atividades econmicas que, embora no condenadas socialmente, descumpriam as regras
 19

institucionais (CACCIAMALI, 1991, p. 130). Filgueiras (2000) aponta que, quanto aos pases
subdesenvolvidos, o fato de um Estado de Bem Estar Social e um sistema de produo
fordista no terem se constitudo plenamente implicou em uma presena estrutural da
informalidade. Entretanto, ressalta o autor, a partir dos anos noventa, com a aplicao dos
programas de liberalizao econmica e a implementao do processo de reestruturao
produtiva, observou-se uma ampliao da informalidade, decorrente da transferncia de
trabalhadores inseridos nas atividades formais para as atividades informais. Isso deu origem
ao que se tem denominado de nova informalidade.
Segundo Druck (2000), a nova informalidade fruto direto do processo de
reestruturao produtiva. Pode ser situada, do ponto de vista da estrutura econmica, como
um conjunto de novas formas de atividades informais ou como uma destruio, redefinio
e reproduo de velhas/tradicionais atividades. Do pondo de vista dos sujeitos, essa nova
informalidade pode ser identificada por um conjunto de novos trabalhadores portadores de
alguma experincia acumulada em atividades formais e que vem se inserindo tanto nas velhas
quanto nas novas atividades.
Frente a tal situao, a interveno do Estado, no caso particular do Brasil, se situa em
duas frentes: de um lado, sobretudo sob o contexto histrico das polticas desenvolvimentistas,
atuou buscando ensejar um processo de desenvolvimento do pas, por meio principalmente do
incentivo industrializao, ao mesmo tempo em que buscou estabelecer um padro
normativo para as relaes capital-trabalho; de outro lado, por meio de programas e polticas,
muitas vezes dispersos e pontuais, em vrios momentos movimentou-se no sentido de atender,
parcialmente, demandas das classes populares. Em ambos os casos, trouxe implicaes para a
dinmica informalidade-formalidade, na economia e nas relaes de trabalho. Ultimamente,
alm de aes nas duas perspectivas acima, vem sendo formuladas medidas mais diretamente
referidas formalizao dos empreendimentos informais. o caso do Programa
Empreendedor Individual PEI, criado pela Lei complementar n 128, de 19 de dezembro de
2008, a qual instituiu como empreendedor individual o empresrio individual a que se refere
o art. 966 da Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002, do Cdigo Civil. Ou seja, aquele que
tenha auferido receita bruta, no ano-calendrio anterior, de at R$ 36.000,00, e que seja
optante pelo Simples Nacional.
Mas, em que bases foi concebido tal Programa? Sob que intencionalidades? E quanto
sua implementao, como vem se processando? Sobretudo, sob que percepes, por parte dos
sujeitos responsveis por essa tarefa? Para abordar o referido Programa a partir de questes
como essas acima indicadas, nos propomos, neste estudo, a analisar sua implementao mais
 20

em particular junto ao Plo de Confeces do Agreste de Pernambuco. Ou seja, temos o

objetivo de analisar os processos de formalizao das atividades econmicas, em um contexto
especfico, o do referido Plo, a partir da ao do Programa Empreendedor Individual.
Pretendemos, com isso, discutir sobre as intencionalidades do Estado e das agncias gestoras
do Programa, assim como as questes suscitadas no seu processo de implementao em um
contexto historicamente marcado pelo trabalho informal.
Segundo Rocha et al. (2010), em relao ao grau de formalidade das empresas que
compem o Plo, verificou-se que em Caruaru se encontram sob tal condio 39% das
empresas; no municpio de Santa Cruz do Capibaribe, so 30% das empresas; e em de
Toritama, 20% das empresas. Caruaru, Santa Cruz e Toritama so as trs cidades mais
importantes nas atividades produtivas e comerciais do Plo. Apesar de estarem prximas
geograficamente e terem caractersticas climticas semelhantes, ainda segundo a referida
pesquisa, existem fatores que diferenciam os municpios de Caruaru, Santa Cruz do
Capibaribe e Toritama. No que se refere indstria de confeco, destaca-se que no
municpio de Caruaru, sua estrutura produtiva mais diversificada. Neste se concentra a
maior parcela de empresas formais da indstria de confeco do Agreste pernambucano.
Alm dessas vantagens aglomerativas, Caruaru ocupa uma posio geogrfica privilegiada -
o municpio mais prximo de Recife, dentre os trs, e se localiza entre a capital e os outros
dois municpios. Por sua vez, Santa Cruz do Capibaribe o que concentra a maior parcela de
estabelecimentos de confeco do Agreste pernambucano. A indstria de confeco desse
municpio especializada na fabricao de roupas ntimas e na confeco de peas do
vesturio. O municpio de Toritama especializada na produo de jeans: a indstria txtil e
de confeco responsvel por 95% do emprego gerado pela indstria no municpio.
Esse cenrio se configura como um objeto de estudo relevante, onde buscamos
verificar, nesse contexto de intensa informalidade, os processos implicados na implementao
do PEI, uma vez que este se apresenta, na atualidade, como a mais importante estratgia de
formalizao das atividades econmicas no Brasil. Sobretudo, nos interessa aqui analisar as
percepes dos executores do PEI junto regio do Plo de Confeces do Agreste de
Pernambuco, bem como dos parceiros envolvidos neste processo.
O esforo de pesquisa do qual resultou este texto atuou em trs frentes: uma, voltada
para o PEI, sua concepo, sua estruturao e processos de implementao; outra, referida ao
Plo de Confeces do Agreste de Pernambuco, sobretudo no sentido de apreender neste suas
dinmicas constitutivas e sobre como se apresenta nesta a questo da informalidade. E a
terceira, constituindo-se no objeto do estudo propriamente, direcionada anlise da
 21

implementao do PEI no Plo, quanto aos processos e percepes implicadas

(compreendendo um perodo de 1 ano e 6 meses, desde quando comeou a ser implementado
at o momento atual). Isso, para possibilitar um ponto de referncia emprico para uma
problematizao sociolgica do PEI, assim como para possibilitar-se um ngulo de
abordagem sobre o Plo.
Do ponto de vista metodolgico, o presente estudo se pautou na compreenso de
Bourdieu (1998), de que a pesquisa sociolgica se traduz em um modo de construo do
objeto que comanda ou orienta todas as opes tericas e prticas da pesquisa, de modo a
tomar o objeto em questo no como algo isolado de um conjunto de relaes, impondo-nos a
necessidade de apreend-lo a partir de uma perspectiva relacional.
Entendemos que para responder os elementos constitutivos do nosso campo de
investigao foi preciso reconstituir, no nvel do pensamento, as configuraes para a
composio do Programa Empreendedor Individual no Brasil, relacionando-o conformao
do mundo do trabalho, buscando tambm relacionar a ao dos atores comprometidos no
processo de formalizao, observando as demandas e desafios encontrados na esfera do
trabalho e a maneira como eles percebem-nas e relacionam-nas com as outras esferas
integrantes da vida social, cultural, poltica e econmica.
O presente estudo se inscreve, assim, no registro da pesquisa quantitava e qualitativa.
Ou seja, orientada por metodologias entendidas como aquelas capazes de incorporar a
questo do significado e da intencionalidade como inerentes aos atos, s relaes, e s
estruturas sociais, sendo essas ltimas tomadas tanto no seu advento quanto na sua
transformao, como construes humanas signficativas (MINAYO, 1996, p. 10). Parte-se,
aqui, do pressuposto de que, nos termos de Minayo (1996, p. 22),
a rigor qualquer investigao social deveria contemplar uma caracterstica
bsica de seu objeto: o aspecto qualitativo. Isso implica considerar sujeito de
estudo: gente, em determinada condio social, pertencente a determinado
grupo social ou classe com suas crenas, valores e significados. Implica
tambm considerar que o objeto das cincias sociais complexo,
contraditrio, e em permanente transformao.

Ao mesmo tempo, como observa a mesma autora, isso no significa resvalar para uma
percepo dicotmica do social, que se baseia na oposio qualitativo-quantitativo.

Para Bourdieu (2004, p. 32),

Construir o objeto supe tambm que se tenha, perante os fatos, uma postura
ativa e sistemtica. Para romper com a passividade empirista, que no faz
seno ratificar as pr-construes do senso comum, no se trata de propor
grandes construes tericas vazias, mas sim de abordar um caso emprico
com a inteno de construir um modelo que no tem a necessidade de se
 22

revestir de uma forma matemtica ou formalizada para ser rigoroso -, de ligar

os dados pertinentes de tal modo que eles funcionem como um programa de
pesquisas que pe questes sistemticas, apropriadas a receber respostas
sistemticas.

Tal postura deve implicar, como recomenda o autor, o uso das diversas tcnicas de
pesquisa que a tradio sociolgica contempla. Evidentemente, a liberdade extrema que eu
prego, e que me parece ser de bom senso, tem como contrapartida uma extrema vigilncia das
condies de utilizao das tcnicas, da sua adequao ao problema posto e s condies de
seu emprego (BOURDIEU, 2004, p. 26)
O processo de coleta dos dados foi realizado mediante a consulta a fontes secundrias,
tais como: os indicadores referentes aos objetos em questo, pesquisa em documentos
relativos definio de diretrizes do Programa, relatrios, reunies, seminrios, enfim daquilo
que foi considerado pertinente para responder s questes propostas. Essas informaes foram
complementadas com a observao participante (por meio da participao da autora nas
atividades desenvolvidas pela Comisso de Gesto do Programa, partindo da Previdncia
Social) e realizao de entrevistas com os gestores do Programa em nvel local. Ao longo da
pesquisa, foram realizadas 09 entrevistas com executores do Programa e alguns parceiros. Os
executores foram selecionados para a pesquisa por serem fundamentais no processo de
implemetao e monitoramento do Programa na regio. Os parceiros, por sua vez, foram
selecionados mediante trs abordagens: a) os parceiros a nvel nacional - como a parceria
estabelecida com as Cmaras de Dirigentes Lojistas CDL; b) parceiros locais, que ocupam
espao como representantes dos interesses dos empreendedores como as diretorias do Moda
Center Santa Cruz, do Parque das Feiras e da Associao dos Feirantes da Sulanca de
Toritama e c) gestores municipais.
O trabalho est dividido em quatro captulos. Sendo o primeiro pautado nas
abordagens acerca da problemtica histrica das relaes de trabalho, com foco na
informalidade. Em uma abordagem mais histrica e conceitual, busca situar as transformaes
atuais do mundo do trabalho, no mundo e no Brasil. O segundo Captulo busca abordar o tema
das polticas pblicas. Apresenta uma contextualizao histrica do processo de
institucionalizao dessas polticas no Brasil, buscando problematizar a atuao do Estado
frente s demandas sociais apresentadas. Quanto ao terceiro Captulo, trata do Programa
Empreendedor Individual, trazendo suas principais formulaes, os Marcos Regulatrios de
sua formulao e estruturao e um balano geral de seus primeiros anos de implementao.
O quarto e ltimo Captulo consiste na apresentao e anlise das impresses dos executores e
parceiros acerca da implementao do Programa no Plo de Confeco do Agreste
 23

Pernambucano, destacando o que, sob tais percepes, se configuram como avanos e limites
trazidos pelo Programa frente realidade local. Ao final, so apresentadas algumas
consideraes no conclusivas.
 24

CAPTULO 1 O CARTER INFORMAL DAS RELAES DE TRABALHO NO

BRASIL

1.1 Sobre as implicaes da crise do padro fordista de acumulao para o trabalho

H mais de trs dcadas o capitalismo vem passando por profundas mudanas, no que
se refere estrutura produtiva e aos iderios e valores, ocasionando dentre suas conseqncias
mudanas significativas no mundo do trabalho.
Segundo Mattoso (1995), as transformaes por que passa o mercado de trabalho no
podem ser creditadas apenas crise do fordismo. Acreditam alguns autores que estas foram
viabilizadas tambm por um conjunto de polticas liberais, atravs de ajustes estruturais e
larga flexibilizao trabalhista, que objetivava alterar os obstculos competitividade, a partir
de um entrelaamento de fenmenos simultneos, ocorridos nos mbitos econmico, poltico
e administrativo.
O trabalho informal um fenmeno global que sofreu um aumento significativo nas
ltimas dcadas, sobretudo a partir da reestruturao produtiva, que alterou as relaes de
trabalho, com o crescimento do desemprego, dificultando a insero dos trabalhadores no
processo produtivo, o que ocasionou as atividades informais ganhar em caractersticas mais
intensas e definidas (SILVA, 2003). Entretanto, sua configurao como uma questo mundial
do desenvolvimento capitalista se colocou, sobretudo nos pases perifricos, quando de seus
processos, tardios e subalternos, de industrializao e, nos casos mais auspiciosos, quando da
disseminao, do centro para a periferia, em termos parciais e especficos, do modo de
acumulao fordista.
Cumpre destacar que o modelo fordista de acumulao se estabeleceu, nos pases
centrais do capitalismo, a partir de uma base tcnica referida Segunda Revoluo Industrial
eltrica/qumica , da articulao entre um regime de acumulao intensivo e de um modo
de regulao monopolista, representando um modelo de desenvolvimento capitalista que
trouxe muita prosperidade, em um perodo conhecido como a era de ouro do capitalismo.
Esse modelo, caracterizado pela padronizao das tarefas, grande especializao do trabalho,
superviso hierrquica, produo em srie de bens estandartizados, consumo de massa e
adoo de tecnologias estimuladoras de produtividade, proporcionou a reduo dos custos
unitrios de produo. Todo esse arcabouo fordista estava articulado a garantias de proteo
social prevalecentes na poca configurando o que ficou conhecido como Estado de Bem
 25

Estar Social -, o que proporcionava uma maior estabilidade, confiana e segurana aos
trabalhadores (FERREIRA, HIRATA, MARX, SALERNO, 1991, p. 5).
importante ressaltar que o fordismo no representou apenas um regime de
acumulao capitalista a partir de um especfico modo de organizao do processo de
trabalho, mas tambm um estilo de vida, que atravessou os muros das fbricas e invadiu o
seio da sociedade, implicando na formao de um novo homem (GRAMSCI, 1984, p. 382).
Como em outros pases da Amrica Latina, no Brasil, esse modelo ficou conhecido
como fordismo perifrico1, em referncia a um fordismo de forma incompleta, precria e com
limitaes, segundo o modo como foi sendo disseminado em pases semi-industrializados.
Apesar de ter sofrido algumas alteraes e no contando com a proteo de um Estado de
Bem Estar2, um dos casos mais emblemticos de fordismo perifrico foi o que se desenvolveu
no Brasil, tendo a indstria automobilstica como a grande propulsora dessa modernizao3.
Para Ferreira (Apud SILVA, 2003, p. 26), a implantao do fordismo no Brasil
proporcionou um grande crescimento na produo, embora esta fosse voltada exclusivamente
para o mercado interno. Isto, na verdade, constituiu-se numa atitude tpica de pases que
atravessaram, processos de industrializao via substituio de importaes. Ainda segundo
este autor, o fordismo aqui apresentou algumas particularidades distintas de sua caracterizao
nos pases centrais. Neste aspecto, de suma relevncia destacar alguns aspectos como: o
fornecimento de qualificao para trabalhadores rurais recm chegados nas cidades, de modo
a converter esses em trabalhadores industriais4, a inexistncia de crticas e/ou contestaes, de
tipo mais ampla e conseqente, dos sindicatos quanto imposio das estruturas de cargos e
salrios por parte das gerncias, a ausncia de um forte mercado consumidor de massa 5 e,
ainda, a falta de um Estado de Bem Estar.

1
Para Lipietz (apud DRUCK, 2000, p.52), o fordismo perifrico correspondeu a um conjunto combinado de
atores que viabilizou sua implantao mesmo diante das diferenas econmicas, histricas e culturais de cada
pas. Dentre esses fatores, estavam a existncia de um capital local autnomo, a presena de classes mdias
urbanas relativamente abundantes e, principalmente, a condio de formao de uma classe operria
experiente. Dessa forma, a atribuio desta tipologia perifrico deve-se ao fato de ter sido introduzido por
empresas multinacionais de produo de massa cujos centros de deciso e poder permaneciam fora destes pases.
Alm disso, os mercados nestes pases eram uma combinao de consumo das classes mdias modernas locais,
com acesso parcial dos operrios do setor fordista aos bens de consumo popular durveis.
2
Trataremos desse tema mais tarde, no captulo que segue.
3
Segundo Druck (2000, p. 57), foi no perodo chamado de desenvolvimentismo especialmente sob o Governo
Kubitscheck que o pas atingiu certa maturidade econmica com a implantao da indstria automobilstica: a
maior representante da produo fordista.
4
Segundo Ferreira (1993, p. 15), em naes centrais, ao contrrio, verificou-se um movimento de
desqualificao da mo-de-obra em decorrncia das mudanas tecnolgicas.
5
Nesta poca, entre os anos 1964 e 1970, no ocorreu um processo de formao de um mercado de trabalho e de
consumo devido a uma excluso social que se integra a prpria estrutura histrica da sociedade brasileira.
Ressalta-se, tambm, que o carter passivo frente as questes de cargos e salrios devia-se ao controle exercido
 26

Sob fortes contrastes entre as condies de trabalho propiciadas por indstrias

modernas e tradicionais, indstria e servios, cidade e campo, Centro-Sul e Norte-
Nordeste, o mercado de trabalho brasileiro adquiriu, historicamente, as marcas da dualidade,
da heterogeneidade e da flexibilidade, tornando-se constitutivamente precrio (POCHMANN,
2001).
A partir dos anos 70, as economias dos pases considerados avanados passaram a
apresentar sinais de esgotamento. Nesta poca, o panorama internacional era de lento
crescimento com queda da produtividade do trabalho, em virtude do envelhecimento do
paradigma tecnolgico e da insatisfao dos trabalhadores com esse tipo de gesto. O quadro
era de um aumento significativo da inflao, com importante reduo do crescimento dos
mercados consumidores, devido ao esgotamento do processo de difuso do padro de
consumo, acrescido ao fim da vigncia do acordo de Bretton Woods que ps fim ao padro
ouro , o que trouxe maior instabilidade aos mercados financeiros e cambiais. Neste cenrio,
o fordismo mergulhou numa crise, marcada por uma conjuntura de estagnao, inflao e
desemprego. Contudo, sempre importante destacar que esta conjuntura e suas reais
conseqncias passaram a se manifestar nos pases em desenvolvimento com a defasagem de
uma dcada, ou seja, no incio dos anos 80. Com a crise do modo de acumulao fordista,
assistia-se a um cenrio marcado pela diminuio dos lucros e a quebra do pacto social do
pleno emprego nos pases centrais. Ento, na tentativa de reverter a queda da taxa de lucro,
um conjunto de medidas de natureza neo-liberal foram adotadas pelas mais diversas naes
do mundo (HARVEY, 1992).
Sintetizadas pelo maior princpio da liberdade econmica, o do livre comrcio, muitas
dessas decises se consubstanciaram em polticas especficas, que defendiam a progressiva
diminuio da interveno do Estado na economia. Como assinala Druck (2007), a essncia
do Consenso de Washington, que consolida as principais recomendaes dos rgos
multilateriais ao conjunto dos pases do mundo, est sintetizada em trs objetivos, a saber: a)
o da estabilizao da economia; b) o das reformas estruturais com a reduo do poder do
Estado atravs de um programa de privatizaes, desregulamentao dos mercados e
liberalizao financeiro-comercial; e c) o da abertura da economia para atrair investimentos
internacionais e a retomada do crescimento econmico.
Paralelo propagao mundial dos princpios neoliberais, desenvolveu-se a chamada
Terceira Revoluo Industrial, baseada na microeletrnica. O novo paradigma tecnolgico

pela ditadura militar, na poca, sobre os movimentos sindicais (SILVA, 2003).

 27

provocou profundas mudanas, ao revolucionar as prticas de produo, comunicao e

organizao do trabalho. Convm ressaltar, como conseqncia desta mudana de padro
tecnolgico, o aparecimento de indstrias de alta tecnologia, as quais passaram a
fundamentar-se na informao. Trata-se de uma nova gerao de indstrias, cuja forma
especfica de produzir caracteriza-se pelo papel fundamental que a informao desempenha
no processo de produo. Neste universo, enquanto de um lado se sobrevaloriza o trabalho do
profissional altamente especializado, de outro elimina-se massivamente postos de trabalho
inferiores, aumentando o desemprego (CASTELLS, 1986, p.7).
Desta forma, uma nova situao emerge com a crise do modelo fordista e a hegemonia
das polticas neoliberais, associadas s transformaes proporcionadas pelo avano
tecnolgico. Tida como um processo de transformaes estruturais no mbito da produo e
da organizao do trabalho, a reestruturao produtiva surgiu da necessidade de se
reorganizar as prprias bases do modelo de acumulao do sistema capitalista e de adequar o
sistema produtivo nova dinmica mundial, resgatando a lucratividade dos tempos ureos.
No que se refere ao processo de trabalho, a reestruturao produtiva se concretiza pela adoo
de um novo paradigma tecnolgico e organizacional, com a introduo, por um lado, de novas
tecnologias de base microeletrnica - automao informatizada - e, por outro, de novos
padres de gesto/organizao do trabalho: o modelo japons6 (FILGUEIRAS, 2000, p. 53).
O processo da reestruturao produtiva, erguido sob os pilares do neoliberalismo e da
atual base tecnolgica, criou os meios necessrios para um acelerado desenvolvimento das
relaes capitalistas. O aprofundamento dessas relaes proporcionou significativas
transformaes no cenrio econmico mundial viabilizando, em paralelo, a concretizao do
processo intitulado de globalizao. O fenmeno da Globalizao pode ser entendido como o
aprofundamento da internacionalizao das relaes capitalistas de produo e distribuio,
impulsionado, entre outros fatores, pelo processo de reestruturao produtiva (COUTINHO
apud SOUZA, 1999, p. 59). J segundo Marini (1997), a Globalizao se caracteriza pela
superao progressiva das fronteiras nacionais no mercado mundial pelo capital, no que se
refere s estruturas de produo, circulao e consumo de bens e servios, assim como por
alterar a geografia poltica e as relaes internacionais, a organizao social, as escalas de
valores e as configuraes ideolgicas prprias de cada pas.

6
Enquanto o fordismo baseava-se na fragmentao e repetio do trabalho, o modelo japons ou toyotismo
seguiu a via da desespecializao por meio da instalao de uma certa polivalncia e plurifuncionalidade das
mquinas e dos trabalhadores (CORIAT, 1993, p.81)
 28

No Brasil, assistiu-se a um cenrio de desacelerao do crescimento econmico. O

pas, que no incio dos anos 70 tinha facilidade em captar investimentos, sob a forma de
emprstimos, chegou ao final da dcada endividado. Esta situao deveu-se, sobretudo,
majorao das taxas de juros americanas, levando ao esgotamento do modelo de substituio
de importaes. Entrento, segundo Filgueiras (2000), no pas, em particular, a atuao dos
movimentos sociais e trabalhistas, numa rota de ascenso durante toda a dcada de 1980,
impediram a implementao, em um primeiro momento, da agenda neoliberal, que s
comeou a ser efetivada a partir dos anos 90, com o Governo Collor. Tal agenda foi retomada,
lentamente durante o frgil governo de Itamar Franco e terminou por se consolidar a partir do
Governo FHC, em especial com a abertura comercial e financeira da economia, as
privatizaes e a tarefa de desregulao da legislao trabalhista e de deslegitimao dos
sindicatos e dos movimentos sociais.
No caso do Brasil, houve determinantes externos e internos que impulsionaram essas
transformaes. Externamente, a influncia da prpria reestruturao produtiva internacional,
associada abrupta abertura econmica nacional, forou grandes redefinies nas unidades
produtivas. E, internamente, assistiu-se crise do modelo de substituio de importaes,
que era financiado pelo Estado, exigindo novas diretrizes para o rumo do desenvolvimento
econmico nacional (DRUCK, op. cit., p. 188).
A globalizao ou mundializao do capital, como tambm denominada por alguns
autores (CHESNAIS, 1996), vem facilitando a auto-valorizao dos capitais especulativos de
curto prazo. Estes, extremamente volteis, movimentam-se com grande rapidez, de um pas
para outro, em busca de mercados cada vez mais rentveis. Do ponto de vista da produo, a
aplicao de capitais, via investimentos produtivos, tambm est condicionada busca de
lucros. Contudo, essa lucratividade est associada a fatores vantajosos que cada territrio
venha a apresentar, a exemplo de incentivos fiscais, localizao em termos de proximidade
dos mercados consumidores, flexibilidade do regimento trabalhista, mo-de-obra barata e
reduzidas barreiras protecionistas (CHESNAIS, 1996).
No que tange s relaes entre capital e trabalho, assiste-se ao reaparecimento de
antigas formas de contratao da fora de trabalho, como o retorno do trabalho infantil, a
intensificao do trabalho das mulheres e o surgimento de novas formas de explorao da
mo-de-obra, a exemplo da proliferao da terceirizao e do contrato temporrio. A
terceirizao vem significando um novo impulso na precarizao do mercado de trabalho.
Alegando elevao de custos e necessidade de maior ateno e dedicao sobre sua atividade-
fim, empresas modernas desprenderam-se de setores, departamentos, atividades de apoio,
 29

assessorias, manuteno e suprimentos, externalizando inclusive algumas das partes de suas

atividades nucleares. A conseqncia direta desta faanha a demisso de grande contingente
de trabalhadores e sua recontratao parcial e sob bases precarizadas (DIEESE, 1993, p. 7).
Segundo Druck (2007), a terceirizao se configura como uma das principais formas
ou dimenses da flexibilizao do trabalho, pois ela consegue reunir e sintetizar o grau de
liberdade que o capitalismo dispe para gerir e, desta forma, dominar a fora de trabalho.
Liberdade que verificvel atravs da flexibilizao dos contratos e, principalmente, da
transferncia de responsabilidade de gesto e de custos trabalhistas para um terceiro. Atravs
dos mecanismos e das rpidas formas de comunicao surgidas com a Globalizao, os novos
modelos de organizao do trabalho e da produo, descritos em termos bsicos
anteriormente, so ento introduzidos nos mais variados pases por grandes grupos
multinacionais, seguindo a via da nova diviso internacional do trabalho.
Diante de um cenrio cada vez mais concorrido, com entrelaamento de interesses no
plano mundial, as empresas locais tm sido submetidas a um intenso processo de competio,
cuja meta prioritria tem sido a busca por ganhos de produtividade. A imposio por esses
ganhos permanentes, como condio de existncia, exerce, simultaneamente, uma presso por
reduo de custos, comprometendo o nvel do emprego. Na verdade, a nova dinmica
econmica vem influenciando incisivamente o mercado de trabalho, com a reduo do
nmero de postos de trabalho, o aumento do desemprego e, por conseqncia, provocando o
incremento do setor informal (DEDECCA, 1998).
Um dos resultados mais preocupantes destas transformaes sobre o mercado de
trabalho o desemprego estrutural. O crescente processo de automao, com base na
microeletrnica, acompanhado das prticas de organizao flexvel, vem redefinindo os locais
de trabalho. A intensificao e a generalizao destas prticas de gesto do trabalho
desencadearam um rpido processo de terceirizao, levando a uma proliferao acentuada de
micro e pequenas empresas, as quais mantm na sua maioria, contratos precrios de trabalho,
contribuindo para reforar o chamado mercado informal de trabalho (DRUCK, op. cit, p. 98).
Quanto natureza do trabalho, observa-se uma drstica reduo nas atividades
manuais tradicionais e a expanso do emprego com mltiplas especializaes funcionais. O
significado do trabalho sofreu modificaes, uma vez que as habilidades tornaram-se
rapidamente obsoletas, surgiram novas ocupaes, enquanto outras desapareceram ou
sofreram uma nova roupagem para se adequarem atualidade; cresceu o individualismo entre
os trabalhadores (SILVA, 2003, p. 36).
 30

No Brasil, os programas de racionalizao adotados pelas empresas, denominados de

produo enxuta, provocaram a desverticalizao das grandes plantas, com a externalizao
de parte de suas atividades terceirizao , gerando um conjunto de trabalhadores sobrantes
no processo produtivo. A chegada desse contingente de trabalhadores sobrantes amplia e
modifica o setor informal, que era tradicionalmente constitudo por atividades precrias em
funo dos movimentos migratrios. Dessa forma, as atividades informais passam a
desempenhar um novo papel na realidade econmica atual, no apenas recebendo a populao
migratria, mas tambm acolhendo os trabalhadores expulsos pelo novo dinamismo
industrial/empresarial e principalmente atuando de maneira articulada com a estrutura formal,
sobretudo na forma de novas ocupaes (DEDECCA; BALTAR, 1997).
Silva (2003) afirma que estudos realizados nos ltimos anos visualizam que o avano
recente do processo de informalidade est diretamente associado s conseqncias advindas
das recentes transformaes do capitalismo no final do sculo passado.

1.2 A informalidade: das abordagens originais s atuais

Os desafios trazidos pela crise estrutural do capitalismo determinaram reestruturaes

econmicas, produtivas, organizacionais e institucionais. Com o significativo aumento do
desemprego, muitos trabalhadores buscaram no setor informal alternativas de gerao de
trabalho e renda.
Nesse contexto, o trabalho informal passa por um processo de intensificao, se
configurando a partir da como uma rede de atividades, abarcando em si trabalhadores
autnomos, empregados assalariados sem carteira de trabalho assinada, pequenos produtores,
a chamada economia subterrnea, empregados domsticos, trabalhadores terceirizados,
trabalhos realizados em domiclio e as cooperativas de trabalho.
A denominao de trabalho informal, sob tais condies, alargou-se demasiado,
passando a se referir a situaes muitas vezes bem diferentes, do ponto de vista analtico. Mas
se h um consenso com relao idia de informalidade, este se refere ausncia de
regulao estatal em sua organizao. Alm disso, talvez a definio mais geral esteja
vinculada a uma economia escondida, subterrnea, oculta, no registrada e no observada
estatisticamente, o que dificulta uma anlise mais acurada desse fenmeno (LIMA &
SOARES, 2002, p. 59)
O trabalho informal ou informalidade tem-se constitudo como um problema terico e
poltico desde a sua origem, no final da dcada de 1960. Inicialmente esta noo se
 31

consolidou como uma categoria analtica voltada para o entendimento do problema da

integrao social do imenso contingente de trabalhadores, que migrava do campo para as
cidades nos pases subdesenvolvidos, em direo ao setor moderno da economia
(CARVALHO; SOUZA; CACCIAMALI, 1991; FILGUEIRA, DRUCK;AMARAL, 2004).
O conceito setor informal teve origem num estudo clssico da Organizao
Internacional do Trabalho (OIT) sobre emprego, realizado em 1972 no Qunia. Esse estudo
considerava o processo de desenvolvimento como resultante da coexistncia de setores
modernos e atrasados, podendo-se perceber ai uma concepo dual sobre a organizao
da economia urbana. A denominao de setor informal foi generalizada em estudos da OIT, a
partir dos anos 70 (CACCIAMALI, 1983; DEDECCA, 1990).
A OIT define como setor informal aqueles setores que apresentavam organizao da
produo com pouco capital, em mercados no regulamentados e pouco competitivos, com
uso de tcnicas de trabalho pouco complexas e intensivas, e utilizando pequeno nmero de
trabalhadores remunerados ou membros da famlia (CACCIAMALI, 1983).
A incorporao do conceito de setor informal na problemtica latino-americana, deu-
se atravs da experincia do Programa Regional de Emprego para Amrica Latina e Caribe
(PREALC), em 1970. Nessa concepo o setor informal era visto como complementar ao
setor formal, ou seja, absorvia o excedente de fora de trabalho do mercado formal; agruparia
as atividades de baixo nvel de produtividade, os trabalhadores independentes e empresas
muito pequenas ou no organizadas, categorias distintas de trabalhadores no subordinados
legislao trabalhista (CACCIAMALI, 1983).
Esse momento implicou em debates marcados por muitas polmicas e pelo confronto
de duas posies mais relevantes. Uma se localizava na teoria da modernidade, que
sustentava a tese de que o baixo nvel global de capitalizao dos pases do mundo
subdesenvolvido produzia uma estrutura de emprego urbana bastante desequilibrada, contudo
essa situao era considerada como provisria, e caracterizava-se como uma forma de pr-
incorporao dos trabalhadores migrantes aos empregos assalariados. Por sua vez, a teoria da
marginalidade apontava para as consequncias do processo de modernizao das economias
dos pases em desenvolvimento, que geravam uma estratificao social em que os
trabalhadores no incorporados ao processo produtivo estariam fadados s situaes de
trabalho marginais em longo prazo (MACHADO DA SILVA, 1993; ALVES, 2001). O
trabalho considerado informal era compreendido como marginal, sem funo na estrutura da
economia capitalista, ao mesmo tempo que considerava as formas de insero nas atividades
no tipicamente capitalistas como resultantes do processo de acumulao capitalista
 32

(DEDECCA, 1990). O debate sobre a Teoria da Marginalidade7 influenciou as leituras e

escritas acerca da informalidade na Amrica Latina e no Brasil. A discusso sobre
marginalidade ocorreu nos anos 1960/1970 e foi inserida em grande parte dos trabalhos
sobre o desenvolvimento latino-americano realizados posteriormente..
Tomazini (1995) aponta para o fato de no haver um consenso acerca do conceito da
informalidade. Alguns estudiosos tratariam os setores formais e informais como dicotmicos.
Esta teoria, dita dualista, caracterizava as sociedades dos pases de terceiro mundo como
constitudas de dois diferentes setores: o setor formal composto por unidades produtivas
organizadas, e o setor informal caracterizados por unidades produtivas no organizadas, tendo
em vista a forma como entrava para o segmento moderno.
Nos anos 70, os estudos sobre a informalidade tratavam fundamentalmente das
caractersticas mais globais do mercado de trabalho, os aspectos mais predominantes estavam
ligados ao desemprego e ao subemprego (ALVES, 2001). A partir da segunda metade desta
dcada questiona-se o conceito de marginalidade, passando-se discusso sobre o papel
cumprido pelas formas de atividades informais na dinmica de economias fortemente
heterogneas (PAOLI, 1978; SOUZA, 1980; CACCIAMALI, 1983).
Em fins dos anos 70, buscou-se compreender as diferentes formas de insero da
populao pauperizada nos dois setores da economia: o mercado formal e o informal. Souza
(1980) faz crticas e rompe com as formulaes do PREALC, entendendo que esse rgo no
definia claramente as relaes entre setor informal e o funcionamento do sistema econmico,
principalmente no que se referia ao processo de acumulao. Esta viso rompe com a
dualidade do mercado de trabalho e concebe o setor informal como resultado do movimento
econmico realizado pelo setor formal.
Para Cacciamali (1983), o setor informal est pautado em algumas condies: a) o
produtor direto ao mesmo tempo patro e empregado; b) pode utilizar-se de trabalho
familiar ou de ajudantes; c) o objetivo ltimo a renda para consumo individual e familiar; d)
quase no existe vinculo impessoal e frequente a fora de trabalho familiar; e) o proprietrio
mantm o domnio sobre a totalidade das etapas.
A autora afirma que no trabalhado informal o proprietrio explora a forma de trabalho
alheia, mas o trabalho excedente de pequena monta e a finalidade aumentar a renda e o
consumo do proprietrio/produtor, pois:

7
Teoria surgida na dcada de 60 e 70 para explicar o processo de precarizao da fora de trabalho na Amrica
Latina que via os trabalhadores no se encaixavam nos setores mais modernos e dinmicos da economia como
participantes de um grupo no-integrado ao sistema capitalista (Alves, 2001)
 33

os meios de trabalho no tem a finalidade de extrair trabalho excedente alheio

para valorizar o dinheiro aplicado, mas, em geral, o prprio sustento e a melhoria
nas condies de vida. (p. 34)

A autora afirma ainda que o segmento informal no abrange apenas os setores mais
pauperizados que nele subsistem de forma precria. Na totalidade das atividades autnomas,
auto organizadas, esto tambm as ocupaes regularmente exercidas por trabalhadores
qualificados, que dela retiram uma renda relativamente elevadas face mdia dos salrios
vigentes no mercado. o caso dos pequenos comerciantes, trabalhadores autnomos e por
conta-prpria, prestadores de servio.
Carvalho & Souza (1980) entendem que as formas de insero nas atividades no
tipicamente capitalistas propiciam as condies necessrias para assegurar uma maior
explorao da fora de trabalho e acumulao que garante a expanso do desenvolvimento
capitalista.
Segundo Carvalho (1986), as atividades informais contribuem para a acumulao do
capital e para o avano da expanso do capitalismo. Isso acontece na medida em que facilitam
de maneira mais direta o processo de acumulao em algumas empresas capitalistas (quanto
estas se apropriam de produo de pequenos produtores); quando asseguram a manuteno do
exrcito de reserva, estimulando um maior consumo de determinadas mercadorias do setor
capitalista, principalmente facilitando a circulao e contribuindo para reduzir os custos da
reproduo da fora de trabalho.
Segundo Mattoso & Siqueira Neto (1997), com o agravamento da questo do
desemprego, a partir da dcada de 80, como consequncia das alteraes significativas na
estrutura produtiva, desencadeou-se uma baixa na gerao de empregos formais e a crescente
precarizao das condies e relaes de trabalho. Para Alves (2001), pode-se afirmar que os
trabalhadores agora teriam em comum a precariedade do emprego e da remunerao, a
desregulamentao das condies de trabalho e a regresso dos direitos sociais, apontando
para uma fragmentao da classe trabalhadora e para o desmantelamento dos rgos de
representao coletiva.
Para Druck (2008), a virada dos anos 1980, configura-se como um novo momento na
trajetria do conceito de informalidade. Com a crise do fordismo e do estado de Bem-Estar
social, a noo de informalidade se generaliza e incorporada pelas anlises contemporneas
dos pases mais industrializados, perdendo a exclusividade de ser uma questo relacionada
aos problemas do processo de urbanizao e industrializao no mundo subdesenvolvido.
 34

No momento anterior, a anlise estava centrada no trabalho informal e suas formas de

integrao ao processo produtivo, neste momento esta anlise privilegia a dimenso dos
conflitos de legitimidade e o quadro poltico-institucional que regulam as atividades. Para
Pires (1993), os estudos dos anos 80 se limitaram a apontar a persistncia das atividades
informais ocupando os interstcios deixados pelas atividades capitalistas, considerando esse
aspecto como determinante para a sua reproduo. O autor considera que a dinmica das
atividades informais no deve ser vista apenas como resultado da expanso produtiva
capitalista nacional ou internacional, mas persistem na economia devido estrutura
concentrada no mercado e ao nvel de distribuio de renda da sociedade.
A partir da dcada de 80, houve um crescimento significativo da economia informal
nas mdias e grandes cidades brasileiras, que passou a englobar um conjunto diversificado de
trabalhadores. De um lado, esto aqueles que contribuem com a Previdncia Social, atuando
como autnomos8; e de outro, uma parcela classificada como desprotegida, sem benefcios
sociais, desenvolvendo suas atividades em espaos urbanos variados (ALVES, 2001).
Destarte, faz-se necessrio outro referencial terico, que considere a heterogeneidade
desses trabalhadores, para que possamos analisar a precariedade dessas ocupaes e sua
relao com o processo de acumulao capitalista. Nos fins de 80 e incio de 90, diversos
estudos comeam a incorporar as novas formas de trabalho desregulamentadas como
caractersticas do trabalho informal. Buscando tratar do assunto do emprego em um contexto
mais amplo de precarizao, passam a considerar as especificidades dessas formas de
organizao social da produo.
Na dcada de 1990, observa-se uma redefinio da problemtica da informalidade, que
aponta para uma nova perspectiva analtica, empenhada na construo de um mapa cognitivo
e social que apreenda o trabalho informal como um espao de dimenses correlacionadas.
Destacam-se as anlises que consideram a informalidade a partir da juno dos critrios da
ilegalidade e das atividades no tipicamente capitalistas, tratando do enfoque analtico
que tenta articular a questo da insero produtiva e os conflitos de legitimidade associados
constituio da cidadania (PAIVA, PONTENGY, CHINELLI, 1997).
A informalidade do trabalho passa a ser enfatizada como um processo resultante das
transformaes correlacionadas e interdependentes da esfera econmica e da esfera poltica.
Com isso os estudos passaram a incorporar o conceito de informalidade, entendendo que este
bem mais amplo e pode abarcar situaes diversificadas. Cacciamali (2000) entende que o

8
Atualmente contribuintes individuais (Ministrio da Previdncia Social. Instruo Normativa 45/2010)
 35

processo de informalidade se configura como um processo de mudanas estruturais em

andamento na sociedade e na economia, que incide na redefinio das relaes de produo,
das formas de insero dos trabalhadores na produo, dos processos de trabalhos e de
instituies. Na mesma linha de abordagem, Tedesco (1995) afirma que a informalidade
uma etapa do processo econmico global, em que no se estabelecem relaes permanentes
de assalariamento; no h registro dessas relaes e elas no figuram nas contas nacionais;
so invisveis aos olhos do Estado; em alguns casos, no havendo uma ntida separao entre
capital e trabalho.
Para Paiva et al. (1997), nos anos 90, a informalidade redefinida, deixando de ser
concebida apenas como um espao alternativo ao assalariamento e passando a ser relacionada
esfera da reproduo social e aos conflitos de legitimidade, associados s prprias condies
de trabalho. Assim, a informalidade, alm de possibilitar a anlise das formas coexistentes de
conflito de diferentes mbitos de sociabilidade, relaciona a informalizao com os processos
de reproduo da fora de trabalho, abrangendo tambm as estratgias de sobrevivncia.
Malaguti (2000) afirma que o setor informal expressa alguns aspectos da
informalidade, mas sem esgot-los, na realidade ele engloba o primeiro conceito. A
informalidade no pode ser entendida atravs de conceitos fechados ou setoriais, um
conceito mais amplo que o de setor informal. Por essa razo prope
[] novos instrumentos tericos que permitam detectar e compreender esta nova
padronizao do mercado e da legislao do trabalho, em toda a sua complexidade,
desvendando sua lgica, suas formas de reproduo, as redes de sociabilidade que
engendra, suas ligaes com a pequena marginalidade e com o crime. Alm, claro,
de sua estreita colaborao com o grande capital e seu papel na crise estrutural do
capitalismo mundial (idem, 2000, p. 81).

Bagnasco (1997) observa que diferentes graus de informalidade so encontrveis em

diferentes tipos de produo de bens e servios. Prope mudanas no conceito de setor
informal, de modo a lev-lo a abranger as combinaes complexas das velhas e novas
formas de atividades informais.
Apesar da economia informal estar diretamente relacionada estrutura e relaes
tradicionais, as suas mudanas no parecem reintroduzir apenas formas anteriores. Na prtica,
essas combinaes tm apresentado inovaes nas estruturas econmicas tradicionais.
Ao analisar o processo de informalidade, Cacciamali (2000) prope a existncia de
quatro elementos condicionantes da configurao da estrutura produtiva, dos mercados de
trabalho e do setor informal: 1) os processos de reestruturao produtiva; 2) a
internacionalizao e a expanso dos mercados financeiros; 3) o aprofundamento da
internacionalizao e a maior abertura comercial das economias; 4) a desregulamentao dos
 36

mercados. Para a autora, esses elementos tm como conseqncia menores taxas de

crescimento econmico e do emprego, devido insegurana gerada, apresentando assim
impactos distintos em mercados de trabalhos com caractersticas diferentes. Por essa razo,
prope a utilizao do conceito de informalidade, que deve se referir s diferentes formas de
insero do trabalho, que se originam dos processos de reestruturao das economias
mundiais, nacionais e locais. Para ela:
[] o processo de informalidade pode ser apreendido atravs de suas relaes e
contrastes com o setor formal, analisando a evoluo de cada uma das seguintes
categorias: o conjunto de indivduos assalariados que foram contratados margem
da legislao laboral ou da seguridade social; o conjunto de trabalhadores por conta-
prpria e de empregadores que no exercem profisses liberais e que no dependem
de mo-de-obra assalariada para o desempenho de seu trabalho; o trabalho sem
remunerao; e o servio domstico (CACCIAMALI, 2000, p.160).

A autora ressalta ainda que o processo de informalidade pode ser representado ,

fundamentalmente, por duas categorias de trabalhadores: os assalariados sem registro (por
serem admitidos atravs de contratao que burlam a legislao laboral e no tem acesso a um
conjunto de garantias sociais) e os trabalhadores por conta-prpria.
Os trabalhadores informais dependem do movimento do mercado de trabalho
regulamentado, ou seja, da renda dos trabalhadores assalariados para sobreviver. Dedecca
(1990) afirma que as formas de insero dos trabalhadores informais nos segmentos no
organizados aumenta nos momentos de expanso do emprego no segmento capitalista. O
autor aponta que nas fases de maior expanso do capitalismo aumentam-se os espaos
passveis de ocupao pelas atividades informais e nos momentos de crise essas atividades se
retraem.
Malaguti (2000) diz que para se manter na ocupao, o informal usufrui dos
trabalhadores formalizados de sua famlia. Como exemplo, cita aqueles que usam o
contracheque de outros para a obteno de crdito e para financiar compras junto aos
fornecedores9. Na mesma linha, diversos autores (TEDESCO & DALSOTO, 1995;
AZEVEDO, 1996) afirmam que o trabalhador informal pauperizado sobrevive e se mantm
na profisso porque vive num grupo familiar em que os outros membros esto empregados
nos segmentos assalariados, podendo garantir a renda mnima para reproduo da fora de
trabalho familiar. Muitas vezes os membros da famlia, assalariados em outro segmento, ou
no, auxiliam o produtor informal nos momentos de acmulo de trabalho.

9
A formalidade e a informalidade coexistem, subsidiam-se, interpenetram-se e so indissociveis (Malaguti,
2000, p. 101).
 37

Essa nova definio de informalidade constituda a partir da juno de dois critrios:

ilegalidade e/ou atividades e formas de produo no tipicamente capitalistas. Assim, abrange
tanto as atividades e as formas de produo no tipicamente capitalistas (legais ou ilegais),
quanto as relaes de trabalho no registradas, mesmo que tipicamente capitalistas
(assalariados e sem carteira assinada). Nessa perspectiva, a informalidade se identifica com
todas as formas e relaes de trabalho no fordistas, tambm identificadas como precrias
devido falta de proteo das leis sociais e trabalhistas reguladas pelo Estado (DRUCK,
2006).
Destarte, o estado vem tentando interferir nestas atividades ditas informais, buscando
regularizar o recolhimento de impostos, garantir a contratao de empregados com carteira
assinada, acesso ao crdito, buscando interferir diretamente no processo de regulamentao do
setor.

1.3. Contexto atual: foco no Brasil.

No Brasil, durante as trs primeiras dcadas do sculo passado, o trabalho

transformou-se numa mercadoria livremente negociada, j que leis e contratos coletivos eram
quase inexistentes. Durante as dcadas de 1930 e 1940, o corporativismo do Estado de Vargas
estabeleceu um amplo Cdigo de Leis do Trabalho, o qual marcou o mercado nacional por
todo o sculo. A partir de ento, as noes de "formalidade" e "informalidade" foram pouco a
pouco sendo construdas. As estatsticas indicam um longo processo de formalizao das
relaes de trabalho, sedimentado sobretudo por leis federais e, apenas secundariamente, por
contratos coletivos (Suisso, 2007. p. 36).
Para Oliveira (2003), a intensificao da industrializao brasileira, a partir de 1930,
decorreu da destruio das regras pelas quais a economia se inclinava para a agro-exportao
e, em paralelo, da criao das condies institucionais que viabilizaram a expanso do
mercado interno como novo eixo da acumulao de capital. O autor afirma que a burguesia
agrrio-exportadora afirma-se como tal quando se constitui como classe dominante que
repudia um Estado hostil aos seus interesses e quando muda a forma e o contedo da
apropriao do excedente social. Por sua vez, na Repblica velha, essa burguesia vai se
convertendo em uma oligarquia antiburguesa, pois o capital agrrio-exportador consomia-se
no seu autofinanciamento, bloqueava a expanso do capitalismo atravs da acumulao
primitiva e limitava o crescimento urbano-industrial, ao drenar fundos pblicos para a
 38

sustentao do preo do caf e reverter as desvalorizaes cambiais que estimulavam este

crescimento. (Oliveira, 1984)
O processo de desenvolvimento capitalista no Brasil transformou, ao longo do sculo
XX, principalmente nas dcadas de 30 e 50, a economia primrio-exportadora em uma
economia industrial. At meados dos anos 70, o crescimento econmico e o processo de
industrializao permitiram a expanso do assalariamento urbano no pas. Mas, ao longo dos
anos 80, Cacciamali (1989) mostra que houve, principalmente no meio urbano, um aumento
nas relaes assalariadas clandestinas, portanto, margem da legislao trabalhista e inseridas
na informalidade.
Para Carleial & Malaguti (2001, p.62),
ao longo do perodo 1950-1980, mesmo com o crescimento industrial, a
participao da PEA no setor informal da economia permanece em torno de 40%,
configurando assim uma marca estrutural do mercado de trabalho no Brasil (...)
Assim no perodo de 1950-1980, aquele de consolidao da indstria nacional e, por
conseguinte, do assalariamento e da criao de milhares de postos de trabalho, a
heterogeneidade desse mercado era visvel

Segundo Carleial & Malaguti (2001), o mercado de trabalho brasileiro nas dcadas de
50 a 80 foi marcado pelas seguintes caractersticas: a) o Brasil um pas que no conseguiu
construir uma sociedade salarial la Castel (1998); b) no conseguiu construir um sistema
amplo de proteo e benefcios sociais; c) o trabalho assalariado no se constituiu como
elemento central da cidadania social e econmica; d) a auto ocupao, o trabalho autnomo, o
informal e o trabalho eventual sempre tiveram um peso significativo na sociedade, o que
significa que ao longo da consolidao do desenvolvimento industrial brasileiro, existiram
formas seguras de trabalho e as mais diferentes e inseguras formas de ocupao no mercado
de trabalho.
Um avano significativo est alicerado na legislao do trabalho, que estabelecia, de
maneira cada vez mais detalhada, quais eram as regras mnimas de relaes de trabalho justas,
tais como: jornada de trabalho de 44 horas; direito a frias anuais remuneradas; direito a finais
de semana e feriados remunerados; ter aposentadoria remunerada; direito ao Fundo de
Garantia por Tempo de Servio (FGTS); acesso ao seguro-desemprego, recebimento do 13
salrio; direito a 1/3 do salrio como adicional de frias; direito a licena remunerada em caso
de doena, dentre outros. Salrio mnimo, jornada de trabalho, frias anuais, sustentados pela
Consolidao das Leis Trabalhistas (CLT).
Na CLT, promulgada em 1943, o Estado estabeleceu uma regulao bastante
abrangente e pormenorizada das condies de trabalho, definindo desde as formas de
 39

contratao, as regras vigentes no curso do contrato de trabalho e as condies para a resciso

dessa relao. A CLT determinou, tambm, o tipo de organizao sindical e a organizao da
Justia do Trabalho.
Cumpre destacar que, com a criao do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio,
em 1931, houve avanos nas condies institucionais, materiais e humanas, para o
desenvolvimento das aes de fiscalizao da legislao trabalhista. Isso, tendo em vista que
essa legislao regula transaes entre partes com poderes muito assimtricos em termos de
autonomia e de imposio de vontades (empregadores e trabalhadores). De modo que, a sua
efetividade depende, em parte, da existncia de Sistemas Pblicos de Inspeo e de entidades
de representao de classe destinados garantia da sua aplicabilidade.
Para Santos (1987), no caso do Brasil, os direitos trabalhistas e previdencirios esto
condicionados ao emprego formal, gerando uma cidadania restringida10, que se concretiza
na segmentao do mercado de trabalho assalariado entre empregados formais e informais.
Entretanto, Oliveira afirma que a regulamentao das condies de trabalho incluiu-se
na regulao dos fatores, condio primordial assumida pelo Estado brasileiro para o
desenvolvimento do modo de acumulao de base urbano-industrial, tendo em vista a sua
funo essencial de institucionalizar as regras do jogo. Nessa perspectiva, cabia legislao
trabalhista dois objetivos: a converso dos enormes contingentes populacionais em exrcitos
de reserva e a uniformidade, em base reduzida, do preo da fora de trabalho. (OLIVEIRA,
2003, p. 38).
Vrios direitos sociais foram, assim, garantidos aos trabalhadores, aqui entendidos
como trabalhador formal, conformando um tpico welfare ocupacional. Os servidores pblicos
foram os primeiros beneficirios dos contratos de trabalho formais e, conseqentemente, dos
direitos sociais a ele associados. Gradualmente, os trabalhadores urbanos no industriais
foram sendo incorporados (Suisso, 2007).
Vale ressaltar que a fixao do salrio mnimo, agora garantido por legislao, no
inviabilizava que fossem acordados outros valores de remunerao, via negociao individual
ou coletiva entre empregados e empregadores. pouco provvel que a definio legal dos
valores mnimos de remunerao tenha impedido que os operrios especializados pudessem

10 Por cidadania restringida entendo o conceito de cidadania cujas razes encontram-se, no em um

cdigo de valores polticos, mas em um sistema de estratificao ocupacional, e que, ademais, tal sistema de
estratificao ocupacional definido por norma legal. A cidadania est embutida na profisso e os direitos do
cidado restringem-se aos direitos do lugar que ocupa no processo produtivo, tal como reconhecido por lei.
(SANTOS, 1987, p. 129).
 40

organizar-se e desenvolver negociaes com os empregadores em condies vantajosas,

precisamente pela razo de que, quela poca, no havia quantidade significativa de
trabalhadores qualificados no pas (OLIVEIRA, 2003, p. 55)
Para Tavares (1998), o papel da fixao do salrio mnimo relevante do ponto de
vista da acumulao, j que, sem ela, a estrutura da remunerao da fora de trabalho poderia
ter-se aberto verticalmente. Sem o piso do salrio mnimo, verificar-se-ia uma queda brutal do
poder de compra das massas urbanas semi proletarizadas e da pequena burocracia privada e
estatal, que tenderia a reduzir fortemente o ritmo da demanda corrente. Para os setores de bens
de produo e para toda a indstria fortemente empregadora de mo-de-obra, o salrio
mnimo funcionava como um controle e uma barreira possvel presso dos setores operrios
mais organizados sobre seus custos de produo (TAVARES, 1998, p. 137).
Em termos gerais, at meados da dcada de 1940, permaneceu embrionria a
estruturao do mercado de trabalho assalariado no pas. Embora a legislao trabalhista tenha
sido consolidada nas dcadas de 1930 e incio de 1940, o nmero de trabalhadores protegidos
por esse marco regulatrio ainda era restrito.
O crescimento da economia brasileira, em comparao com o restante das economias
capitalistas, foi um dos mais elevados no perodo de 1930 a 1980, com uma taxa mdia anual
de variao positiva do Produto Interno estimada em 4,14%. A despeito da concentrao de
renda, do achatamento dos salrios mais baixos e da abertura do leque remuneratrio, as
relaes de trabalho no Brasil, ao longo das dcadas de 1940 e 1970, avanaram no sentido de
estruturao e formalizao do mercado de trabalho nacional. (POCHMANN, 2002, p. 36).
A estruturao do mercado de trabalho confundiu-se com a difuso do assalariamento
formal, na medida em que este o trabalho assalariado identificado como a forma
privilegiada de insero dos trabalhadores nas economias capitalistas, uma vez que lhes
assegura o acesso aos direitos trabalhistas e previdencirios, em contraposio
vulnerabilidade social que caracteriza outras formas de ocupao, como o trabalho domstico,
o trabalho autnomo e o trabalho no remunerado ou para o auto-consumo.
Importante destacar que, entre os anos de 1940 e 1970, de cada dez postos de trabalho
criados, oito eram assalariados, sendo sete na condio de emprego formal. Em geral, o
impacto da expanso do produto interno sobre o nvel de assalariamento, sobretudo o
emprego formal, era superior aos seus efeitos sobre as outras formas de ocupao. Para uma
variao mdia anual da Populao Economicamente Ativa estimada em 2,56% entre as
dcadas de 1940 e 1970, o total de pessoas ocupadas cresceu 2,65% ao ano, enquanto o
incremento mdio anual do total de assalariados foi de 6,2% nesse mesmo perodo. Tendo em
 41

vista o crescimento mdio do Produto Interno da ordem de 7% ao ano, a elasticidade produto-

ocupao foi de 0,37%, enquanto a elasticidade produto-emprego foi bem maior, estimada em
0,89%35. (POCHMANN, 2001, p. 96).
A grande maioria dos empregos criados entre 1960 e 1970, ainda que situados na base
da pirmide ocupacional, com menores salrios, foi de boa qualidade, na medida em que a sua
formalizao permitia o acesso proteo prevista pela legislao trabalhista e previdenciria.
Somente neste perodo, por exemplo, o nmero de contribuintes da Previdncia Social passa
de 3 milhes para 9,5 milhes, e chega a 23,8 milhes m 1980. (CARDOSO DE MELLO &
NOVAIS, 1992, p. 621).
Segundo Druck (2007), no Brasil, a transio para um novo padro de gesto do
trabalho, em resposta crise do fordismo, comeou no incio dos anos 1980, ainda que
localizadamente em algumas indstrias dinmicas. Mas a generalizao do toyotismo, quadro
do processo de reestruturao produtiva, ocorre nos anos 1990, em decorrncia da
implementao das polticas neoliberais no pas e da insero do Brasil na globalizao da
economia.
A economia brasileira, a partir da dcada de 1990, vivenciou um rpido e abrupto
processo de abertura econmica, que esteve diretamente atrelado a uma nova forma de
organizao produtiva: o mercado interno passou a ter um papel coadjuvante em relao ao
mercado internacional, j que se buscava uma maior interao com o mercado global
(DEDECCA, 1998, p. 2).
Para Chahad e Picchetti (2003), a partir desta dcada, seja pela dinmica social e
econmica imposta pelas demandas sociais, seja pela insero obrigatria do pas no processo
de globalizao internacional, o Brasil tem passado por diversas transies, entre elas, as
tecnolgicas, que tm afetado profundamente seu mercado de trabalho, bem como o emprego
de uma forma geral.
A conjuntura econmica recessiva e politicamente conservadora dos anos 90
favoreceu o desenvolvimento do posicionamento anti-sindical11 por parte das empresas e a
disseminao de prticas negociais individualizadas. O esvaziamento da legitimidade e do
poder reivindicativo dos sindicatos - apontado por vrios estudos - no por acaso, aconteceu
concomitantemente ao processo de reestruturao produtiva da economia brasileira, de
maneira similar experincia dos pases desenvolvidos. (LEITE, 2003, p. 91-92)

11
Em 2000 foram criadas as Comisses de Conciliao Prvia, com o objetivo de funcionar como uma primeira
instncia na soluo de conflitos individuais em empresas com mais de cinquenta trabalhadores. Estas
Comisses so facultativas.
 42

Segundo Dedecca (1998), verifica-se a partir desse momento uma diminuio da

participao da produo interna no mercado nacional, um processo de internacionalizao da
propriedade das empresas, uma maior dependncia tecnolgica e uma especializao da
estrutura industrial. desencadeado a partir dessa lgica estratgias de reestruturao, que
contemplam a reduo de custos, afetando o nvel de emprego industrial, marcando
Sobretudo a partir da dcada de 1990, com o avano do processo de reestruturao
produtiva e das polticas de orientao neoliberal, o setor formal que antes era capaz de gerar
postos de trabalhos, deixou desempregados trabalhadores que at ento estavam habituados ao
assalariamento. Ademais, com as estratgias empresariais de externalizao e
desverticalizao da produo, bem como de flexibilizao das normas de contratao da
mo-de-obra, como parte das medidas de reduo de custos, a relao entre o setor informal e
o setor formal passou a se estabelecer atravs do circuito produtivo. Isto porque o setor formal
passou a contratar produtos e servios do setor informal. (DEDECCA,1998). Isso, segundo o
autor, contrastou com a situao anterior, na qual a conexo que regia o setor formal e o
informal era a renda, uma vez que os salrios originados no primeiro, financiavam os gastos
com servios e produtos gerados no segundo. (DEDECCA, 1998)
No ano de 1994 foi implementado o Plano Real, que teve sucesso em reduzir e manter
sob controle o processo inflacionrio que vinha afligindo a economia nacional desde o final
da dcada de 1970. Uma de suas principais metas foi a chamada ncora cambial, que acabou
gerando uma supervalorizao da moeda. O Plano Real assumiria papel fundamental ao
funcionar como catalisador econmico que viabilizaria as mudanas subseqentes em toda a
estrutura funcional do Estado brasileiro, em sua esfera administrativa bem como em seu papel
e desempenho econmico, com o escopo de introduzir o pas na era da modernizao,
incorporando em sua proposta os preceitos neoliberais. Identificaram-se trs pilares
fundamentais (em mbito da economia) de sustentao do Plano Real sob a orientao do
Consenso de Washington: 1) manuteno de taxas de juros elevadas, 2) valorizao artificial
da taxa de cmbio (com paridade flexvel frente ao dlar) e 3) abertura comercial
generalizada.
A outra mudana importante na poltica econmica foi justamente a alterao do
regime cambial, que no incio de 1999 passou a ser flutuante. Alm disso, paralelamente a
estas mudanas significativas na poltica econmica, houve nesse perodo uma srie de crises
financeiras em diferentes pases em desenvolvimento, as quais afetaram o fluxo de capital
estrangeiro, o que em conjunto com as oscilaes do crescimento econmico nos pases
industrializados tambm influenciou o nvel de atividade econmica.
 43

Mudanas na estrutura administrativa do Estado e na legislao foram imprescindveis

para a consecuo das modificaes econmicas propostas. Seguiriam-se as reformas
constitucionais. Precessaram-se: a diminuio dos gastos do Estado com pessoal,
enxugamento da mquina administrativa (reforma administrativa), reduo dos gastos com
aposentados e pensionistas, e com a seguridade social em geral (previdncia social, sade e
assistncia social), alm da reforma fiscal baseada na reduo de impostos sobre a pessoa
jurdica com correspondente compensao na cobrana de novas taxas sobre os rendimentos
do trabalho. (MALAGUTI: 2001)
Esse perodo de crise caracterizou-se por uma ofensiva do capital e do Estado contra a
classe trabalhadora e provocou um amplo processo de reestruturao capitalista. As
conseqncias imediatas trazidas por esse processo se manifestaram atravs do aumento nas
taxas de desemprego e da intensificao na precarizao das relaes de trabalho,
representada pelos aumentos nos contratos de trabalho temporrios, perdas dos benefcios
sociais conquistados historicamente pela classe trabalhadora e aumento no nmero de
trabalhadores ocupando atividades informais. Como afirma Antunes (1999), tratava-se de
reestruturar o binmio taylorismo/fordismo, utilizando-se de novos e velhos mecanismos de
acumulao, sempre, porm, procurando manter a ordem do capital e tentando restabelecer
os patamares de acumulao existentes no perodo do ps-II guerra.
O mercado de trabalho passou, ento, por uma radical reestruturao, marcada por
regimes e contratos de trabalho mais flexveis, indicando, naturalmente, a reduo do
emprego regular e a tendncia no uso crescente do trabalho em tempo parcial, temporrio ou
sub-contratado. nesse contexto, portanto, que se amplia a economia informal.
Esses elementos indicam que a situao dos trabalhadores no mercado de trabalho
brasileiro tornou-se cada vez mais precria. O grau de proteo social perdeu abrangncia em
funo do aumento na informalidade e das modificaes introduzidas na legislao
trabalhista. O processo de desestruturao do mercado de trabalho ocorrido nos anos 90,
principalmente no Governo FHC, teve como elemento principal uma significativa reduo na
capacidade de gerao de empregos formais. Dados do Cadastro Geral de Empregados e
Desempregados (CAGED) mostram que foram eliminados cerca de 2,560 milhes de
empregos formais, entre janeiro de 1990 e dezembro de 1997, segundo o MTE (1998).
Mattoso (1999, p. 18) afirma que ao longo dos anos 90 foram queimados cerca de 3,3
milhes de postos de trabalho formais da economia brasileira, sendo que desde que FHC
assumiu em 1995 foi contabilizada uma queima de nada menos de 1,8 milho de empregos
formais.
 44

O processo de desestruturao do mercado de trabalho brasileiro, ao longo dos anos

1990, esteve profundamente associado implantao das polticas neoliberais no Brasil, que
se iniciou a partir do governo Fernando Collor (1989- 1992) e se intensificou no governo
Fernando Henrique Cardoso (1994-2002). Alm de provocar uma estagnao no crescimento
econmico no pas e submeter a economia nacional dependncia frente ao capital financeiro
em detrimento dos investimentos produtivos, tambm provocou um extraordinrio
crescimento nas taxas de desemprego.
Dedecca e Baltar (1997) afirmam que o aumento da informalidade nos anos 1990
provocou uma grande discusso sobre os seus possveis determinantes. Segundo eles, duas
posies prevaleceram sobre o tema: a que sinalizava como causa central a perda de
dinamismo econmico e a destruio da base de trabalho assalariado; e uma outra que tomava
o processo como resultado dos elevados custos do emprego formal.
Segundo Zylberstajn (2000), no Brasil, os milhes de micro e pequenas empresas so
refns de uma espcie de crculo vicioso: o peso dos impostos to grande que elas no
conseguem se formalizar e, como so informais, no assinam a carteira dos empregados.
Neste sentido, o empresrio que assina a carteira dos funcionrios sofre uma insuportvel
concorrncia, uma vez que o informal no teria que contribuir teoricamente com o INSS,
ISS, PIS, Cofins, contribuio sindical, IPI.
Acrescenta o autor que importante destacar que sendo informal no h auxlio
doena, aposentadoria, penso por morte e nem tm garantidos os benefcios dos contratados
em carteira: frias, gratificao de um tero do salrio nas frias, descanso remunerado,
dcimo terceiro, pagamento de hora extra, licenas maternidade e paternidade, e, em caso de
demisso, aviso prvio de 30 dias, permisso para sacar o FGTS e multa de 40% sobre o saldo
do fundo, alm do seguro desemprego. Esta constatao faz com que o processo de
formalizao ainda tenha flego, uma vez que a maioria dos trabalhadores deseja segurana.
Com respeito presso demogrfica, os autores reconhecem dois efeitos: a) o
surgimento da chamada onda jovem, decorrente do nascimento, em dcadas passadas, de
um grande nmero de pessoas que agora afluem ao mercado de trabalho - neste contexto, na
ausncia de um sistema de proteo social adequado para os desempregados h uma presso
simultnea sobre o desemprego e a informalidade; e b) a presso demogrfica que contribui
para a ocorrncia de altas taxas de desemprego, notadamente nas reas urbanas do pas, onde
se concentra grande parte da estrutura ocupacional brasileira (CHAHAD, PICCHETTI, 2003,
p. 32).
 45

Em compensao, centrando o foco da anlise nos anos 2000, constata-se, a partir dos
dados da Relao Anual de Informaes Sociais RAIS e do Cadastro Geral de Emprego e
Desemprego - CAGED, que, face ao maior crescimento do Produto Interno Bruto (em 2007
cresceu 5,4%, representando a maior taxa anual registrada desde 2004), no perodo de janeiro
de 2003 a setembro de 2008 foram gerados 11 milhes de novos de postos de trabalho
formais.
Para Suisso (2007), existem algumas conjecturas que podem explicar essa mudana
recente no comportamento da informalidade no Brasil, sendo uma das mais difundidas aquela
que a atribui a um esforo mais intenso e mais efetivo por parte dos fiscais da previdncia
social, em conjunto com uma mudana de atitude no que tange fiscalizao trabalhista, que
teria passado a incentivar a assinatura da carteira de trabalho em vez de simplesmente multar.
No h, contudo, nenhum estudo at o momento que fornea algum tipo de comprovao
emprica para essa tese.
importante destacar-se, por outro lado, que o mercado de trabalho no Brasil, mesmo
com os indicadores positivos na ltima dcada, continua se reproduzindo na base de empregos
mal remunerados e flexveis, contratos irregulares, terceirizaes. Diante de tal contexto,
ensaiam-se polticas pblicas voltadas a favorecer a regulamentao dos empreedimentos
informais. O nosso foco recair sobre o Programa do Empreendedor Individual. Antes, porm,
de passar sua apresentao e anlise, vamos retormar a perspectiva histrica a partir da qual
o Estado brasileiro tem lidado, na forma de polticas pblicas, com a questo social. Isso, para
que possamos melhor contextualizar os termos segundo os quais se apresenta o Programa
Empreendedor Individual.
 46

CAPTULO 2 A ATUAO DO ESTADO FRENTE S POLTICAS PBLICAS

SOCIAIS NO BRASIL

"Mais que ser dirigida s vtimas do mercado de trabalho e antes que os destinar a
transformar o trabalho visto como mercadoria em trabalho visto como a base de um
direito de cidadania industrial, o significado estratgico das polticas sociais passa a
ser hoje o de uma arma para a modernizao industrial competitiva".

Claus Offe, 1993.

2.1. Situando o processo de institucionalizao das polticas pblicas sociais

Refere-se este captulo constituio das polticas pblicas no Brasil. Sero aqui
pontuadas a questo social e a constituio das polticas sociais12, pautadas nas formas de
enfrentamento daquela por parte do Estado. Tambm trataremos do Estado de Bem-estar
social, sobretudo quanto ao modo, limitado, como tem sido implementado no Brasil e da
Constituio de 1988, que se configura como marco no processo de redemocratizao do pas.
Polticas pblicas so diretrizes e princpios norteadores de ao do poder pblico;
regras e procedimentos para as relaes entre o poder pblico e a sociedade; mediaes entre
atores da sociedade e do Estado. So, nesse caso, polticas explicitadas, sistematizadas ou
formuladas em documentos (leis, programas, linhas de financiamentos), orientadoras de aes
que normalmente envolvem aplicaes de recursos pblicos. Nem sempre, porm, h
compatibilidade entre as intervenes e declaraes de vontade e as aes desenvolvidas.
Devem ser consideradas tambm as no-aes, as omisses, como formas de manifestao
de polticas, pois representam opes e orientaes dos que ocupam cargos (TEIXEIRA,
2002. p 2).

As polticas pblicas traduzem, no seu processo de elaborao e implantao e,

sobretudo, em seus resultados, formas de exerccio do poder poltico, envolvendo a
distribuio e redistribuio de poder, o papel do conflito social nos processos de deciso, a
repartio de custos e benefcios sociais. Como o poder uma relao social que envolve
vrios atores com projetos e interesses diferenciados e at contraditrios, h necessidade de

12Segundo Hfling (2001), as polticas sociais se referem a aes que determinam o padro de proteo social
implementado pelo Estado, voltadas, em princpio, para a redistribuio dos benefcios sociais visando a
diminuio das desigualdades estruturais produzidas pelo desenvolvimento socioeconmico.
 47

mediaes sociais e institucionais, para que se possa obter um mnimo de consenso e, assim,
as polticas pblicas possam ser legitimadas e obter eficcia (Ibdem).

Neste sentido, importante destacar que a compreenso do conceito das polticas

pblicas corresponde ao entendimento da dimenso tcnico-administrativa e ao
reconhecimento de que toda poltica pblica uma forma de interveno nas relaes sociais
em que o processo decisrio condiciona e condicionado por interesses e expectativas
sociais.

Segundo Bolvar Lamounier (apud FERNANDES, 2003, p.38),

isso pode ser melhor elucidado se consideramos dois conceitos clssicos muito
importantes que definem o significado da formulao e implementao de polticas
pblicas, quais sejam: agenda e arenas decisrias. A agenda determina os objetos e
agentes de conflito no Poder Poltico. Por sua vez, os objetos de deciso do poder
poltico compem arenas decisrias que se dividem conceitualmente em trs tipos:
regulatria, distributiva e redistributiva. A arena regulatria trata da limitao ou
concesso de atividades, como a privatizao ou concesso direta de servios
pblicos, por exemplo. A arena distributiva trata de estimular ou desestimular
setores e atividades j existentes e regulamentadas, como o caso da concesso de
subsdios. A arena redistributiva intervm na estrutura econmica da sociedade
criando mecanismos que diminuam as desigualdades sociais. Polticas sociais como
educao e sade so exemplos de arenas redistributivas indiretas, pois influenciam
no longo prazo a diminuio da desigualdade social. Programas sociais como renda
mnima ou bolsa escola so exemplos de arenas redistributivas diretas, pois
caracterizam transferncia monetria direta para as pessoas mais pobres da
sociedade.

Submetida agenda e s arenas decisrias est a administrao pblica, composta pelo

aparato tcnico-administrativo e sua consequente estrutura burocrtica, necessria para a
gesto e funcionamento da poltica pblica. O corpo tcno-burocrtico vai variar em natureza
e dimenso, de acordo com a esfera de poder (Unio, Estados ou Municpios), ou ao tipo de
poltica que est sendo executada, porm dever sempre ser regido por critrios de legalidade,
publicidade, impessoalidade, responsabilidade e eficincia.
De acordo com Fernandes (2003), o papel do Estado, enquanto provedor de uma srie
de bens e servios pblicos visando promover justia social, um consenso universal do
sculo XX. Neste contexto importante observar dois pontos: a mudana do papel do Estado
na economia e o avano da cidadania. Esses dois movimentos tm origem no perodo situado
entre as duas grandes guerras mundiais e se desenvolvem mais intensamente no ps-guerra, a
partir de 1945.
O referido autor considera que, entre a segunda metade do sculo XIX e a primeira
metade do sculo XX, o mundo experimentou um momento de avano da industrializao e
urbanizao. Junto a este processo, constata-se a carncia de equipamentos e servios capazes
 48

de permitir a manuteno da classe trabalhadora em seus postos de trabalho. Isso pode ser
verificado com clareza a partir da dcada de 1930, na crise econmica, onde o investimento
pblico tornou-se um elemento fortemente responsvel pela gerao de emprego e renda nos
pases.
Acrescenta ainda que, aliado ao investimento pblico planejado, tonaram-se
fundamentais outros mecanismos especficos de regulao da economia por parte do Estado,
tais como controle de cmbio, juros e oferta de moeda visando estabilizar os preos para
impedir aumentos inflacionrios. Um dos marcos deste momento foi a conferncia de Bretton
Woods, realizada em 1944, que teve como resultado principal a criao das principais
instituies multilaterais de apoio ao investimento pblico e s finanas internacionais, que
foram o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional (FMI).
Segundo Offe e Ronge (1984), a poltica social se configura, neste contexto, como a
forma pela qual o Estado tenta resolver o problema da transformao duradoura de trabalho
no assalariado em trabalho assalariado. Dessa forma, as polticas pblicas capitalistas visam
manuteno das relaes de troca inerentes ao Estado, e as polticas sociais compem este
quadro oferecendo resultados tambm para a manuteno do Estado capitalista.
Durante o ps-guerra, ao mesmo tempo em que as naes mais ricas e modernas
economicamente da Europa, sia e Amrica do Norte, experimentavam por meio de polticas
sociais, uma reduo das desigualdades econmicas, nos pases ainda em vias de
modernizao econmica, ou de modernizao econmica tardia, a ausncia ou a m gesto
das polticas sociais, onde privilgios, favorecimento e corrupo prevaleceram, terminaram
por no reduzir as desigualdades sociais. Pode-se incluir neste caso o Brasil, que, apesar de
possuir um estado que provm uma srie de polticas sociais, a abissal desigualdade
econmica no consegue ser diminuda.
A partir do incio da dcada de 1970, os Estados nacionais vo experimentar crises
fiscais e de endividamento, que passam a comprometer o financiamento das polticas sociais.
Nesse perodo, a economia americana entra em um processo de inflao e de endividamento
pblico, que vai provocar aumentos substanciais nos preos do petrleo. Os dois choques do
petrleo, em 1973 e 1979, vo acabar desencadeando problemas de inflao e endividamento
crnico em vrios pases do mundo durante a dcada de 80, sobretudo nas naes
subdesenvolvidas.
Deve ser somado a isso o aprofundamento da globalizao econmica, com a
desregulamentao dos mercados e a modernizao tecnolgica e gerencial da indstria e dos
servios, que se configuram como processos que aumentam o desemprego, diminuem a
 49

capacidade de arrecadao tributria e apontam para uma nova relao entre os governos e os
gastos e investimentos sociais.

2.2 Aspectos relacionados evoluo das Polticas Pblicas no Brasil.

No Brasil, do final do sculo XIX, quando a econmia passa por importantes

reformulaes, acelerando o crescimento urbano e a explorao do trabalho livre, segundo
Telles (2000), os problemas sociais passam a estar vinculados a dois elementos bsicos: a) a
carncia de recursos (materiais e intelectuais) que possibilitem a sobrevivncia dos indivduos
por sua prpria conta e b) a pobreza sendo um problema individual, e seu combate concebido
como pertinente esfera da responsabilidade privada e individual de cada um, sendo
valorizado sobretudo o carter voluntrio das aes ento implementadas.
Dessa forma, os problemas sociais so concebidos como de responsabilidade da
filantropia, poca estreitamente associada Igreja Catlica. J esfera pblica, e portanto ao
Estado, cabia a responsabilidade de controlar e prevenir exatamente aqueles episdios e
eventos que ameaassem a ordem. Segundo as palavras de Conh (2000, p. 59):
A questo social tida e havida como objeto da filantropia (mais uma vez das elites
que dispunham recursos para tanto), qual se associava prestgio social;
desvinculada do trabalho pobre j o criminoso, o violento, o que ameaa a
ordem pblica e vai de encontro aos bons costumes, dada sua situao de carncia
no sentido absoluto do termo: a uma situao de privao de recursos materiais
associa-se a ausncia de recursos intelectuais e culturais prprios que permitam ao
indivduo superar por si mesmo tal estado de privao. quela poca, portanto,
questo social era algo pertinente esfera privada, devendo nesse mbito ser
tratada.

Na concepo de Cohn (2000), a partir da dcada de 1920 que a questo social no

Brasil passa a ser incorporada pelo Estado, via trabalho, formalizando-se assim o estatuto de
cidadania para determinados segmentos sociais, enquadrando-os juridicamente num aparato
que reunia e articulava legislao trabalhista, legislao sindical e legislao previdenciria.
Reforada pelo prprio trao oligrquico e patrimonialista do Estado e da cultura poltica
brasileira, verifica-se no pas a consolidao de um sistema de proteo social que, apesar de
se desenvolver em duas vertentes paralelas - a dos direitos sociais e a da filantropia -, no as
diferencia quanto ao seu trao paternalista e conservador, associando a igualdade perante a
lei poltica do favor, do compadrio e do favoritismo.
Cumpre destacar que nas primeiras trs dcadas do sculo XX, at a Revoluo de
1930, a questo social no pas foi sempre encarada como um fenmeno excepcional e
episdico, demandando iniciativas pontuais do Estado e sendo posta largamente sob a
 50

responsabilidade da filantropia, e, portanto, mais uma vez como algo pertinente esfera
privada. Esse processo de acelerao da modernizao da sociedade vem acompanhada por
novo cenrio social em constituio, as classes assalariadas urbanas, acompanhadas pelos
grandes movimentos de luta operria reivindicando um conjunto mnimo de direitos bsicos
no mbito do mundo do trabalho (Conh, 2000).
Esse seria o incio de um processo de cristalizao da concepo de questo social,
pautada agora na tica da responsabilidade pblica por um patamar mnimo de bem-estar dos
cidados. Importante observar que este movimento est intimamente relacionado ao trabalho.
Dessa forma,
Cidado, portanto, distingue-se agora dos pobres: questo social dos trabalhadores,
ou das classes assalariadas urbanas, passa a se constituir, a partir de 1930, como uma
questo da cidadania; enquanto a questo da pobreza, dos desvalidos e miserveis
exatamente por no estarem inseridos no mercado de trabalho continua sendo
uma questo social de responsabilidade da esfera privada, da filantropia. (CONH,
2000, p. 388)

Sendo assim, a questo social no Brasil no surgiu fundamentada na perspectiva da

cidadania, mas sim vinculada ao trabalho, o que at hoje traduz-se em polticas e programas
sociais que se dirigem a dois pblicos distintos: os cidados e os pobres. Isso fez com que
hoje se consolidassem trs tipos paralelos e dinstintos de polticas sociais no pas: a) as que
dependem dos recursos prprios da Unio; b) aquelas que dependem da Unio, mas que tm
seus recursos previamente vinculados; c) as que contam com fontes especficas de recursos
no provenientes dos cofres pblicos - como a previdncia social13, que de natureza
contributiva.
Um aspecto marcante da questo social em nosso pas o seu trato, ao ser pautada no
paternalismo e no clientelismo, onde o Estado reproduz a subalternidade das classes mais
fragilizadas, consolidando essas como sujeitos dependentes de favores do Estado ou
individuais por parte de membros das elites polticas, locais, estaduais e/ou nacionais
(COHN, 2000). Para Santos (1979), a questo social enfrentada de forma segmentada e
fracionada, fazendo com que sua implementao, ao contrrio de promover a incluso social
dos cidados, assuma o significado da diferenciao e reproduo da subalternidade das
classes assalariadas do pas.
No Livro Viagem incompleta: a experincia brasileira (1500-2000): a grande
transio, Conh escreve o artigo: A questo social no Brasil: a difcil construo da
cidadania, onde ela especifica as distintas relaes que se estabeleceram entre cidadania e

13
Trataremos mais da Previdncia Social no Brasil ainda neste captulo.
 51

mercado, na trajetria das polticas sociais no Brasil, apontando trs grandes padres, em
sucesso cronolgica de dominncia: 1) O sistema de proteo social que surge em 1923,
tendo como alicerce a previdncia social - para setores assalariados urbanos especficos,
baseados na iniciativa privada. Este sistema estava baseado na solidariedade social entre os
trabalhadores, na legislao trabalhista e na legislao sindical14; 2) Quando o Estado passa a
prov os direitos sociais paulatinamente conquistados, ao mesmo tempo garantindo mercado
ao setor privado de servios15; 3) Quando se configura, a partir da segunda metade da dcada
de 90, um padro no qual no prevalece mais o mercado de trabalho para definir as diretrizes
de um novo padro de solidariedade social, mas sim o mercado de consumo, quando se
verifica a terceira modalidade de articulao entre cidadania e mercado.
Tavares (1999) refere-se, sobre os anos 1990, a um processo de desinstitucionalizao
de direitos, sejam eles atinentes esfera do trabalho ou esfera da garantia do acesso aos bens
essenciais de consumo coletivo, independentemente do nvel de renda de cada um, e portanto,
de sua posio no mercado (p.295).
Nesta perspectiva, possvel afirmar que no Brasil configura-se ento direitos
individuais e no sociais/universais, transformando o acesso satisfao de determinadas
necessidades sociais bsicas como algo que depende da capacidade de consumo de cada um,
sendo assim, a aposentadoria, por exemplo, algo cujo acesso permitido a quem possa
pagar por ele. Nessa linha, segundo Cohn (2000), a recente reforma do sistema
previdencirio, de 1999, por exemplo, desvincula a contribuio previdenciria da relao de
trabalho assalariada, que garante a fonte de renda, ao substituir para o clculo de
aposentadoria tempo de trabalho por tempo de contribuio. Passa a prevalecer assim no
mais o mercado de trabalho, mas a capacidade contributiva de cada indivduo,
independentemente de estar ou no empregado16.
Dessa forma, a questo social no Brasil passa a ser assim no mais uma questo de
incluso social via trabalho, forma clssica de regulao social no capitalismo moderno, mas
via consumo, o que faz com que prevaleam, sobretudo nos pases emergentes, novos
padres de regulao social e que consistem exatamente num processo de desregulao dos

14
Esse padro tem, portanto, como ncleo central a condio do assalariado, fora de trabalho livre, com
insero no crescente, desde ento, mercado formal de trabalho. Esse padro prevalece at o final dos anos 90,
quando as propostas de reforma do Estado atingem esse sistema de proteo social, que passa a ser combatido
pelas elites dirigentes do pas, por elas interpretado como se revelando agora oneroso em termos da capacidade
competitiva de nossa economia na nova ordem global. (Conh, 2000. p. 394)
15
(...) a partir sobretudo dos anos 50, verifica-se a superposio de um novo perfil de articulao entre
cidadania e mercado. (ibdem)
16
Destes aspectos relacionados a Previdncia Social no Brasil trataremos mais tarde.
 52

direitos de cidadania regulada at ento vigentes e de ruptura de contratos sociais

preestabelecidos.
Diversas teorias buscam explicar o papel do Welfare State nos pases Industrializados
da Amrica do Norte e da Europa Ocidental. A maior parte delas o v, ao menos em suas
fases de surgimento e desenvolvimento, como um meio de compensar, por intermdio de
polticas de cunho keynesiano, a insuficincia do mercado em adequar os nveis de oferta e
demanda agregada, controlar politicamente as organizaes de trabalhadores e capitalistas e
estimular a mercantilizao da fora de trabalho segundo padres industriais (fordistas), ao
administrar alguns dos riscos inerentes a esse tipo de relao de trabalho e ao transferir ao
Estado parte das responsabilidades pelos custos de reproduo da fora de trabalho.
Determinam a configurao do Welfare State, nesses casos, o padro e o nvel de
industrializao (ou modernizao), a capacidade de mobilizao dos trabalhadores, a cultura
poltica de uma nao, a estrutura de coalizes polticas e a autonomia da mquina burocrtica
em relao ao governo (MEDEIROS, 2001, p 05).
Segundo Medeiros (2001), existe alguma controvrsia em torno do significado dos
termos aqui utilizados. Fenmenos de natureza poltica semelhante so classificados sob as
categorias de Welfare State, Estado-Providncia (tat-Providence) ou ainda Estado Social.
Embora essa distino seja relevante em determinados contextos, aqui ela no realizada.
Utiliza-se uma definio bastante ampla de Welfare State, que entendido como a
mobilizao em larga escala do aparelho de Estado em uma sociedade capitalista a fim de
executar medidas orientadas diretamente ao bem-estar de sua populao .
O Welfare State tem como base as idias do economista ingls John Keynes 17, que
propunha o estabelecimento de uma poltica de pleno emprego, sendo o Estado um
empregador relevante deste processo, bem como a adoo de uma economia planejada que
levasse a uma maior estabilidade e ampliao da demanda, e que redistribusse renda em
favor dos trabalhadores. Visualizava a criao de equipamentos de consumo coletivo tais
como educao, sade, habitao, transportes , a serem incorporados culturalmente como
direitos de cidadania (Lopes, 1999, p.40).

17
A poltica keynesiana nitidamente intervencionista. De acordo com a anlise de Paul Hugon (1986, p. 412),
as idias preconizadas por Keynes consistiram em permanente controle econmico por parte do Estado, cuja
implicao seria a organizao das seguintes atribuies econmicas: controle da moeda e do crdito, aplicao
de uma poltica tributria e de seguro social com fins econmicos (fomento da propenso a consumir) e
realizao da poltica de grandes obras pblicas (estmulo ao investimento privado) (Superbia, 2004)
 53

Segundo Vacca (1991), os capitalistas utilizam o Welfare State como mecanismo de

controle poltico das classes trabalhadoras. Seria este um mecanismo de regulao poltica da
sociedade. Dessa forma, o processo de barganha entre as classes capitalistas e os
trabalhadores passa a ser tratado como assunto pblico.
No Brasil, o Welfare State surge a partir de decises autrquicas e com carter
predominantemente poltico: regular aspectos relativos organizao dos trabalhadores
assalariados dos setores modernos da economia e da burocracia (Medeiros, 2001). O processo
de globalizao e neoliberalismo ganham fora uma vez que no existe uma forte contestao,
pelo menos no patamar que se observa em pases que viveram um Estado de Bem-Estar
institucional (Vianna, 1997). O neoliberalismo foi uma reao terica e poltica veemente
contra o Estado intervencionista e de bem-estar (Anderson, 1998, p. 9).
Medeiros (2001) afirma que as polticas surgidas no Brasil, no incio dos anos 1920, j
constituam um esboo da formao do Welfare State brasileiro, cuja funo era atuar como
instrumento de controle dos movimentos de trabalhadores no pas. Sua estratgia era antecipar
algumas demandas, o que favorecia os grupos profissionais de maior influncia poltica para,
com isso, restringir a legitimidade das lideranas trabalhadoras nas reivindicaes sociais e
limitar a capacidade de mobilizao dos trabalhadores em geral. Malloy (1979, p. 45)
argumenta que as polticas de seguridade social da poca tinham carter reformista e
buscavam satisfazer s demandas das alas defensivas do movimento trabalhador, a fim de
enfraquecer as organizaes de cunho mais radical.
Acrescenta ainda que a partir de 1930 que se torna ntida a constituio de um
Welfare State no Brasil, com polticas sociais de profundo carter conservador. De acordo
com a perspectiva corporativista dos grupos no poder, nesse perodo predominava um ideal de
sociedade harmnica, em que os antagonismos entre classes eram encarados como nocivos ao
bem comum representado pelo Estado. Assim, uma marca do surgimento do Welfare State
brasileiro o autoritarismo, evidente na represso aos movimentos de trabalhadores.
Segundo Barcellos (1983),
at 1937, embora vigorasse no Brasil o Estado de Direito, j comeavam a se
delinear os traos autoritrios que estariam presentes, com uma intensidade varivel,
no decorrer do perodo que se estende at 1964. Nesse primeiro momento, o
autoritarismo expressava-se fundamentalmente na estrutura corporativista da
organizao sindical, que comeou a ser montada em 1930. O corporativismo,
deslocando os conflitos entre capital e trabalho para a esfera do Estado,
descaracterizou e obstaculizou a livre manifestao das reivindicaes dos
trabalhadores (p. 11).

A partir da dcada de 1930, o Brasil definiu e implementou as bases modernas de seu

sistema de seguridade social, as quais permaneceram relativamente intactas at 1966.
 54

Diversas reformas no aparelho de Estado consolidaram um Welfare State baseado em

polticas predominantemente voltadas para trabalhadores urbanos, a fim de no ferir os
interesses das oligarquias rurais que detinham forte poder poltico poca.
Neste sentido, foi criado o Ministrio do Trabalho e promulgada uma nova legislao
trabalhista, o que formou as novas bases de uma poltica de regulamentao do trabalho e
organizao poltica dos trabalhadores. Com uma orientao voltada aos comercirios e
industririos, so regulamentados o trabalho feminino, o de menores, a jornada de trabalho,
frias, demisses e assuntos relevantes a acidentes de trabalho. O Estado passa a intervir de
forma incisiva nos conflitos trabalhistas, com a criao da Justia do Trabalho e a
regulamentao explcita das formas de negociao salarial e organizao sindical.
As polticas de sade e educao foram centralizadas no Ministrio dos Negcios de
Educao e Sade Pblica. A previdncia social foi estatizada, deixou de ser organizada por
empresas e passou a ser organizada por categorias profissionais, e as contribuies
previdencirias passaram a ter participao paritria da Unio, o que simultaneamente
desonerou o capital no que diz respeito a gastos com seguros sociais, garantindo nveis
mnimos de manuteno da fora de trabalho e legitimando politicamente o Estado (Barcellos,
1983).
Sob o governo Vargas, a dcada de 1930 foi caracterizada pela estratgia deliberada de
aumentar o papel do Estado na regulao da economia e da poltica nacionais como estratgia
de desenvolvimento. Do ponto de vista das relaes de trabalho, o regime populista do
perodo perseguiu trs objetivos bsicos: a) evitar que os movimentos de trabalhadores se
tornassem base de apoio para grupos de oposio que reivindicavam mudanas mais
profundas na organizao da sociedade; b) despolitizar as relaes de trabalho, impedindo que
as organizaes de trabalhadores se legitimassem como instrumento de reivindicao; e c)
fazer dos trabalhadores um ponto de apoio, ainda que passivo, do regime. Tais objetivos
foram alcanados por meio de uma combinao de represso oposio e concesso aos
movimentos de trabalhadores que apoiavam o regime. Em vez de mobilizar, o regime
populista buscou cooptar seletivamente segmentos de trabalhadores em um processo de
incluso controlada. Trabalhadores rurais e trabalhadores urbanos no organizados foram
sistematicamente ignorados nesse processo (MALLOY, 1979, Apud MEDEIROS, 2001, p.
11).
Na relao estruturada entre o Estado e a classe trabalhadora, convergem os
fenmenos do patrimonialismo, da cooptao e do corporativismo. Um dos elementos
fundamentais para essa implantao foi o esquema de proteo social criado para atender aos
 55

setores organizados da classe trabalhadora urbana, fundamentado no sistema de previdncia

social.
Segundo Medeiros (2001), o perodo do Estado Novo (1937/1945) representa a
passagem definitiva de uma sociedade de base agrria para uma sociedade urbano-industrial.
O carter fortemente autoritrio do Estado, exemplificado pela promulgao da Lei de
Segurana Nacional em 1935, reprimiu a ascenso de movimentos tanto de esquerda quanto
de direita e diminuiu a autonomia das unidades estaduais ao concentrar no governo federal
praticamente todo o poder decisrio e administrativo referente s polticas sociais. Uma das
conseqncias dessa concentrao foi o aumento do poder da burocracia nas decises sobre
polticas sociais, enquanto os movimentos de trabalhadores tinham sua organizao limitada.
Para Malloy (1979, p. 81), essa caracterstica veio criar uma corporao no interior da
mquina burocrtica, voltada para a defesa de seus interesses particulares, o que
posteriormente veio a se tornar um dos traos marcantes do Welfare State brasileiro. (p. 12)
No perodo compreendido entre 1945 e 1964, o Brasil viveu a fase de democracia
populista de sua poltica. Isso implicou em mudanas no sistema representativo, mas, no que
diz respeito construo do Welfare State, no foram observadas mudanas significativas.
Embora o Brasil tenha adotado um regime democrtico aps 1945, muitas das estruturas
corporativas construdas nos anos precedentes permaneceram intactas, especialmente no
campo das relaes de trabalho, como foi o caso da Previdncia Social (Malloy, 1979).
No que concerne Previdncia Social, segundo Barcellos (1983, p. 89):
os problemas da unificao administrativa, da universalizao e da uniformizao
de benefcios e servios constituram-se na tnica do perodo; na rea da sade,
estiveram em evidncia as questes ligadas ao combate s doenas de massa e
ampliao da assistncia mdica; no setor trabalho, as lutas sindicais e a poltica
salarial mobilizaram as atenes dos poderes pblicos; no que diz respeito
educao, foram a democratizao do ensino e a qualificao profissional os
aspectos que assumiram maior relevncia; finalmente, a constatao da existncia de
um expressivo dficit habitacional fez com que a habitao passasse a ser encarada
tambm como uma questo social.

Segundo Medeiros (2001), o incentivo dos governos populistas mobilizao das

massas urbanas em torno dos projetos da burguesia industrial permitiu uma organizao e
participao poltica do movimento sindical sem precedentes na histria brasileira. Como
consequncia, foram introduzidas diversas modificaes na legislao trabalhista, as quais
envolviam questes de organizao sindical, direito a greve e tutela do trabalho, alm de
buscarem atender a algumas reivindicaes sociais. A extenso dos benefcios criados por
essa legislao, no entanto, era limitada.
 56

No que concerne aos governos militares, percebe-se a implementao de polticas de

massa de cobertura relativamente ampla, mediante a organizao de sistemas nacionais
pblicos ou estatalmente regulados de proviso de servios sociais bsicos. Baseados em um
regime fortemente repressivo, os governos militares restauraram muitas das tradies
corporativistas do Estado Novo (Barcellos, 1983). Destarte, este processo aponta para uma
retrao do papel dos movimentos dos trabalhadores, apontando para um modelo de
desenvolvimento pautado na idia de que a concentrao de renda e o poder no ncleo
capitalista da economia era um pr-requisito para o crescimento.
Dessa maneira, o modelo de Welfare State dos governos militares perdeu o carter
populista que mantinha desde o perodo getulista e assumiu duas linhas definidas. 1) de
carter compensatrio, constituda de polticas assistencialistas que buscavam minorar os
impactos das desigualdades crescentes, provocadas pela acelerao do desenvolvimento
capitalista e 2) de carter produtivista, que se configura como polticas sociais que visam
contribuir com o processo de crescimento econmico (Medeiros, 2001).
O incio da Nova Repblica, por sua vez, marca o fim dos regimes militares, o
crescimento da atividade partidria e sindical e o aumento da participao popular no
processo eleitoral. Para Draibe (1989), o Welfare State brasileiro adquire um carter
meritocrtico-particularista-clientelista no perodo entre o incio da dcada de 1970 e fins da
dcada de 1980. Esse age como mecanismo de estratificao social medida que define
polticas especficas para grupos sociais diferentes. Neles, um dos critrios de elegibilidade
a participao do indivduo na construo do sistema. Diferentemente de um tipo residual
puro, no qual a incapacidade de satisfazer s necessidades por meio dos recursos oferecidos
pelo mercado coloca o indivduo em uma situao emergencial e, portanto, merecedor dos
servios sociais; o tipo meritocrtico exige para elegibilidade, alm da condio (relativa) de
resduo, o pertencimento a determinado grupo (como a uma corporao, associao ou
forma de insero no mercado de trabalho), que contribui diretamente para a sustentao das
polticas18. Segundo a autora, at as reformas ocorridas na dcada de 1980, o Welfare State
brasileiro era caracterizado pela centralizao poltica e financeira em nvel federal,
fragmentao institucional, tecnocratismo, autofinanciamento, privatizao e uso clientelstico
das polticas sociais (Draibe, 1989; 1998a).

18
As diversas modificaes ocorridas aps a dcada de 1970 para a universalizao do sistema reforaram seu
carter meritocrtico-particularista. O carter redistributivo do sistema foi reduzido a um conjunto de programas
assistenciais, com patamares mnimos muito reduzidos (Medeiros, 2001. p. 16)
 57

Medeiros (2001) afirma que, limitado pelos objetivos polticos de sucessivos

governos, o Estado brasileiro mostrou-se incapaz de distribuir competncias e utilizar
recursos de maneira impessoal e equitativa. Disso resultaram vrias deficincias do sistema,
como: ineficincia e ineficcia dos programas sociais; superposies de competncias;
regressividade dos gastos sociais; altos custos de implementao e administrao;
distanciamento entre formuladores e executores e os beneficirios das polticas; quase total
ausncia de avaliao dos programas; instabilidade e descontinuidade das polticas; e peso
desproporcional dos interesses burocrticos, corporativos e privados nas definies e na
dinmica de funcionamento da mquina social do Estado.
Draibe (1993) pontua que na Amrica Latina as polticas pblicas de carter social
inicialmente foram enquadradas dentro da discusso do Estado Mnimo e submetidas aos
rigores dos ajustes macroeconmicos e devastao social. Apresentando-se, ento, como
deteriorao dos servios sociais pblicos, a par do empobrecimento da populao (p. 101).
Para Fagnani (1997, p.214), as mudanas promovidas no perodo entre 1985 e 1988,
denominadas de estratgia reformista, se caracterizam pela crtica centralizao
institucional e financeira do sistema. Sendo assim, os diversos planos de ao governamental
institudos nesse perodo priorizam o resgate da dvida social, rejeitando a sujeio das
polticas sociais s medidas de ajuste macroeconmico. Contudo, acrescenta Fagnani (1997,
p. 220), esse processo foi seguido por um esvaziamento da estratgia reformista no perodo
posterior - entre 1987 e 1992. Este processo caracterizado pela ampliao do
assistencialismo e do clientelismo, pela paralisao da estratgia reformistae pelo desmonte
oramentrio. Antes, porm, de passarmos a tal esvaziamento, nos voltemos para o
marcante momento vivido pelo pas com a promulgao da Constituio de 1988.

2.3 Novos horizontes com a Constituio de 1988

Os momentos de transio e mudanas mais significativos da sociedade so marcados

pela disputa acerca de projetos e perspectivas sobre aquilo que ir acontecer. O novo torna-se
objeto de contestao e enfrentamento pelos grupos que desejam obstru-lo, sofrendo
paralelamente a presso do velho, que insiste em permanecer e que procura manter de todas as
formas sua influncia (PERLATTO, 2006).
Os anos que testemunharam o processo de redemocratizao do Brasil e que
antecederam a Assemblia Constituinte trazem marcas da dialtica velho/novo,
conservao/superao. Conforme destaca Eli Diniz, os anos 80 caracterizaram-se por uma
 58

crise de refundao da sociedade brasileira. Nessa conjuntura de transio poltica, o

imperativo de ruptura com o passado veio tona, radicalizando a agenda de mudanas
(DINIZ, 1999, p. 27). Sendo um processo, a transio, como bem destacado por Werneck
Vianna, foi sobretudo uma prxis, na qual sujeitos coletivos, mais ou menos conscientes
sobre a natureza e o sentido das circunstncias, procuraram alcanar seus fins no terreno da
ao poltica (VIANNA, 1986).
A Constituio aprovada revelou-se uma soluo de compromisso entre dois blocos
ideolgicos distintos: o liberal tradicional, contrrio interveno do Estado na atividade
econmica, e o Intervencionista, favorvel atuao reguladora por parte do Estado. A Carta
de 1988 contribuiu para cristalizar uma correlao de foras marcada pela acentuao do
poder dos trabalhadores no interior da sociedade brasileira, fortalecendo uma concepo na
qual a disputa entre os atores sociais representados pelo capital e trabalho se daria de
maneira mais igualitria (Perlatto, 2006).
Ao definir um sistema de Seguridade Social que incorpora Previdncia, Sade e
Assistncia Social, a nova Constituio acenou com a promessa de incorporar cidadania
uma maioria que, margem do mercado formal de trabalho, sempre esteve fora de qualquer
mecanismo de proteo social. Esse o terreno no qual transita cerca de metade ou mais da
populao trabalhadora, entre desempregados e trabalhadores do mercado informal, sem
contar com as crianas, idosos e mais todos os que, por razes diversas, esto fora do mercado
de trabalho. Para falar apenas da populao trabalhadora, os dados so impressionantes: em
1990, estimava-se que entre o desemprego e o trabalho no mercado informal, cerca de 52% da
populao ativa estava desprovidas de qualquer garantia e proteo social (PNAD, 1990),
formidvel contingente de trabalhadores que foi acrescido, nos anos seguintes, dos novos
excludos do mercado de trabalho por conta do efeito conjugado de crise econmica e
reestruturao produtiva, chegando, em 1995, a considerveis 59,8% da populao ativa
(Telles, 1999. p.90).
Segundo a autora, esses trabalhadores so desprovidos de qualquer sistema pblico de
proteo social. Mas tambm uma gente, e isso particularmente relevante para as questes
que se pretende aqui enfatizar, que transita em um mundo social que no existe do ponto de
vista legal.
Para Raichelis (1997), esse se constitui como universo da pobreza, aquele contrrio ao
mundo do trabalho, onde vigoram as regras formais do contrato de trabalho, os direitos e as
protees garantidas pelo Estado contra os riscos do trabalho e da vida. neste espao que
deve atuar a filantropia, apontando para servios e programas sociais que promovem
 59

iniciativas morais de ajuda ao necessitado, que no produzem direitos e no so judicialmente

reclamveis.
Destarte, a Constituio de 1988 se configura como a promessa de enfrentar a pobreza,
atravs das polticas pblicas regidas e devidamente mantidas pelo Estado, retirando os
programas sociais da esfera da filantropia, colocando-os no campo dos direitos, pautados em
critrios universais de cidadania, rompendo com a fragmentao, mobilizando foras sociais,
abrindo o debate pblico sobre os mnimos sociais a serem garantidos atravs de polticas
pblicas abrangentes e promovendo um conjunto de programas, projetos e servios sociais
capazes de garantir certezas e segurana que cubram, reduzam ou previnam riscos e
vulnerabilidades sociais.
O fato que a definio do corte de renda mensal para o credenciamento desses
indivduos para o exerccio de um direito constitucional to irrisrio (renda mensal per
capita de um quarto de salrio mnimo) e os rituais de credenciamento to complicados,
burocrticos e vexatrios, que se configura como uma espcie de metodologia oficial que
consegue a proeza de fazer os pobres desaparecerem do cenrio oficial, pois so poucos os
que conseguem se credenciar para o acesso aos benefcios distribudos pelo governo (Telles,
1999) .
O fato que esse processo organizativo, certamente desigual e muito diferenciado
conforme cidades e regies do Pas, ocorreu em um terreno fertilizado pelos inmeros
movimentos sociais que, desde a dcada de 70, fazem parte da realidade poltica das cidades.
Na sequncia, tendo por referncia possibilidades de uma cidadania ativa abertas pela
Constituio de 1988, essa movimentao ampla e multifacetada desdobrou-se em uma
tessitura democrtica, construda na interface entre Estado e sociedade, aberta s prticas de
representao e interlocuo pblica: multiplicaram-se fruns pblicos nos quais questes
como direitos humanos, raa e gnero, cultura, meio ambiente e qualidade de vida, moradia,
sade e proteo infncia e adolescncia se apresentaram como questes a serem levadas em
conta numa gesto partilhada e negociada da coisa pblica (Telles, 1999)

2.4 Anos 1990: uma agenda neoliberal

Os anos 1990, no entanto, trouxeram um revs nesse horizonte. Alm da evidente

fragilizao das condies de trabalho e de vida das maiorias, a destituio dos direitos ou,
no caso brasileiro, a recusa de direitos que nem mesmo chegaram a se efetivar significou
 60

tambm a eroso das mediaes polticas entre o mundo social e as esferas pblicas, de tal
modo que estas se descaracterizam como esferas de explcitos conflitos e dissenso, de
representao e negociao (YAZBECK, 1995, p. 12).
Para a referida autora esse mundo da pobreza, mundo da filantropia, a arena na qual
se deram alguns dos embates cruciais nesse perodo pela conquista de uma cidadania
ampliada e, onde, a destituio de direitos, passou a se traduzir na refilantropizao da
pobreza em um cenrio de reduo de investimentos pblicos na rea social, de obstruo
dos instrumentos de interveno social previstos na Constituio de 1988 e de deslegitimao
dos espaos de representao sempre sob suspeita de corporativismo e incompetncia.
Mais importante ainda do que a negao de conquistas que vinham sendo alcanadas
desde 1988 foi o esvaziamento do campo poltico, no qual essas conquistas vinham se
processando. esse o efeito da montagem de uma estrutura de atuao que estabelece uma
articulao direta com organismos do executivo federal, de um lado, e, de outro, a seleo
pelo alto das parcerias a serem feitas no mbito da sociedade para a execuo dos programas
sociais.
Ou seja, a partir do incio dos anos 1990, a agenda neoliberal prope uma mudana no
discurso e passa a integrar e pontuar a necessidade de interveno com aes nas camadas
mais pobres, visando manuteno da estabilidade poltica e a reduo de conflitos. Inicia-se
a discusso da focalizao das polticas sociais19.
O perodo inicial da dcada de 1990 foi caracterizado, segundo Fagnani (1997), por
um vigoroso processo de desaparelhamento e fragmentao burocrtica, resultante de
ataques presena do Estado na vida social. A descentralizao passa a ocorrer de maneira
acelerada e catica, o que provoca vazios institucionais em determinados setores de poltica
social e superposies em outros.
At meados de 1990, o Executivo passou a privilegiar aes assistenciais
fragmentadas que favoreciam o fisiologismo e o clientelismo. Alm da superposio
institucional e de programas, as polticas sociais nesse perodo foram caracterizadas por cortes
significativos do oramento sob a justificativa de necessidade de descentralizao
administrativa.
Draibe (1993), posicionando-se no incio dos anos 1990, capta um cenrio
contraditrio, influenciado pelas conquistas trazidas com a Constituio de 1988, de um lado,

19
A proposta da focalizao abarca o discurso da necessidade de erradicao da pobreza e do atendimento aos
mais necessitados, apropriando-se de iderios democrticos e socialistas, dificultando a compreenso das
polticas pblicas de corte social no neoliberalismo (MALFITANO, 2004, p 25.
 61

e pelas nova onda de carter privatizante, de outro. Para a autora, se referindo s inovaes
propiciadas pelos novos ares da Constituio de 1988,
A descentralizao das polticas, a articulao de fato entre os diversos programas e
a parceria entre governo e movimentos sociais foram inovaes que permitiram
reduo das prticas clientelistas, distanciamento das polticas assistenciais e
continuidade dos programas (p. 219).

Cumpre destacar que, segundo a autora,

esse perfil marcado pela viso da assistncia social como direito social,
universalizao do acesso e gratuidade dos servios estatais. A nova fase das
polticas sociais brasileiras seria marcada pela focalizao baseada em critrios mais
amplos que o da renda individual, o reforo da seletividade e da focalizao sem
perda do universalismo (com distribuio de benefcios na proporo inversa das
carncias), reduo do estatismo com preservao do carter pblico e gratuito dos
servios mediante parcerias com movimentos sociais e o setor privado e a maior
aceitao e apoio no meio poltico a programas de transferncia monetria direta,
como os de renda mnima ( p. 310).

Ao mesmo tempo, j sentido as novas influncias, adverte a autora que a conciliao

do discurso entre minimizao dos gastos sociais pblicos e a erradicao da pobreza poderia
levar segmentao da cidadania que pode ocorrer atravs da duplicidade da poltica social:
uma poltica para pobres - em geral uma pobre poltica - ao lado de uma poltica para ricos -
em geral, rica, sofisticada e muitas vezes tambm financiada com recursos pblicos ( p.100).

Em suma, o advento do modelo neoliberal se caracterizou pela defesa dos princpios

contrrios aos praticados pelo Estado interventor. Com o processo de globalizao, os Estados
nacionais implementaram reformas econmicas liberais, com o objetivo de atrair
investimentos privados em projetos pblicos (Superbia, 2004) .
Afirma Faleiros (1996) que, sob tal configurao, no atravs da garantia de direitos
de cidadania social que os indivduos e grupos tm acesso aos servios, mas por intermdio de
critrios focalizados, seletivos e particularizados, estabelecidos sempre de modo ad hoc pelas
agncias, grupos comunitrios ou organismos no-governamentais que os gerem.
Aqueles que se mantm no mercado de trabalho formal estariam inseridos em uma
espcie de sociabilidade privada, que transfigura direitos em benefcios concedidos como
recompensa s competncias individuais nas novas prticas de gesto da fora de trabalho,
minando por baixo as prticas de representao pela eroso das medidas possveis de
universalizao, ao mesmo tempo em que cria a desnecessidade de servios pblicos, agora
encapsulados nas formas diversas de um welfare privado. neste cenrio que se constituiu o
imenso mercado informal. A novidade dos anos 1990, quanto a isso, foi que essa figura
clssica de nosso atraso foi metamorfoseada em smbolo de nossa modernidade e referncia
 62

pela qual transformam-se direitos consagrados em privilgios que nos atam aos anacronismos
de tempos passados (Telles, 1999, p. 49).
Para Le Goff (1985), os direitos significam uma regulao das relaes de trabalho
no sujeita aos imperativos instrumentais da economia, mas regida pelo imperativo tico de
justia e igualdade. Se nesses termos que a reivindicao por direitos atualiza, ao menos
virtualmente, a vocao universalista da cidadania, essas prticas esto significando ou
podem significar uma desfigurao da noo e da prtica dos direitos por via de sua
instrumentalizao pela racionalidade econmica do mercado, submetendo-os aos seus
imperativos de eficcia e produtividade.
Telles (1999) afirma que a noo de direitos e cidadania so referncias de valor pelos
quais a barbrie dos tempos atuais pode ser nomeada, descrita e denunciada. Mas tambm
certo que direitos e cidadania significam um modo de nomear (e imaginar) as formas pelas
quais as relaes sociais podem ser reguladas e construdas regras civilizadas de
sociabilidade.
Cumpre destacar que a Constituio de 1988 pode ter apontado para as possibilidades
do aprofundamento da construo de uma esfera pblica e democrtica, mas a proposta
baseada na modernidade liberal saiu vencedora no processo da transio democrtica com a
vitria de Collor e, depois, de Fernando Henrique Cardoso, que executaram diversas reformas
pautadas no trip estabilizao, privatizao do patrimnio estatal e abertura comercial, que
promoveram uma radical transformao no papel estratgico do Estado (BOSCHI,LIMA,
2002) e que colocaram em cheque muitas das conquistas advindas da Constituio de 1988.
Desejava-se, a partir destas reformas, colocar o Brasil ao lado das naes modernas e tudo
aquilo que fosse relacionado ao Estado e ao pblico deveria ceder espao ao mercado
(PERLATO, 2006).
Segundo Perlato (2006), as transformaes advindas com as reformas neoliberais
implantadas no Brasil a partir dos anos 90, calcadas sobretudo no avano do livre mercado
e no isolamento da economia como dimenso auto-referida, promoveram uma ruptura na
evoluo poltica recente do pas, no que se refere constituio de uma esfera pblica
democrtica e republicana. O perodo de modernizao neoliberal, devido ao crescente
processo de internacionalizao produtiva e financeira da economia capitalista, colocou em
cheque muitas das conquistas advindas da Constituio Cidad. Sob o discurso da
necessidade da reduo do Estado, buscava-se a destruio dos direitos outrora constitudos
e a manuteno das benesses somente para o capital.
 63

O movimento sindical, um dos principais movimentos na luta pela redemocratizao

do Brasil, viu-se em uma posio de abatimento, frente reestruturao produtiva e
flexibilizao do mercado de trabalho, que consequentemente apontaram para o aumento do
desemprego e o crescimento do mercado informal. (PERLATO, 2006).

2.5 O governo Lula: novos elementos para as polticas pblicas

As polticas sociais, mais do que simplesmente garantir acesso a bens e servios, so

importantes mecanismos de realizao de direitos de cidadania, e foram estratgias
fundamentais de expanso do Estado social e do crescimento econmico no perodo
conhecido como os anos de ouro do capitalismo, entre as dcadas de 1940 e 1970, sob os
auspcios da regulao econmico-social de matiz keynesiana-fordista. Mesmo o avano
avassalador do neoliberalismo nas dcadas de 1970 e 1980 no foi capaz de desmantelar
totalmente as polticas sociais nos pases europeus, tendo a mdia de gastos com polticas
sociais permanecido em torno de 22% do PIB. Elas continuam sendo elementos fundamentais
na estratgia de ampliao do consumo de bens bsicos, aumento da demanda agregada e
gerao de emprego no setor pblico e privado (BOSCHETTI, 2007, p. 13).
Os direitos previstos na Constituio de 1988 no foram nem uniformizados e nem
universalizados. Diversas contra-reformas, como a da Previdncia, de 1998, 2002 e 2003,
restringiram direitos, reduzindo valores de benefcios e reforaram a lgica do seguro privado.
Isso pode ser verificado, por exemplo, na introduo da contribuio para os aposentados, o
que contraria o princpio da reciprocidade - necessariamente uma contribuio d origem a
um direito futuro, o que no se aplica para quem j aposentado (MARQUES; MENDES,
2004).
No tocante sade20, a fragilizao da ateno bsica est levando a sade se
caracterizar como cesta bsica. Os princpios do sistema nico de sade (SUS), a exemplo
da descentralizao, participao democrtica, universalizao e integralidade das aes,
esto sendo diludos. No mbito da poltica de assistncia social no se conseguiu, at o
momento, superar a compreenso equivocada da focalizao em segmentos e situaes bem
especficas. A abrangncia desta poltica ainda muito restrita: hoje os benefcios, servios e

20
Com relao sade, pode-se dizer que a luta do SUS por recursos j vem de longa data, podendo seu
primeiro embate ser situado em 1993, quando 15,5% da arrecadao da contribuio de empregados e
empregadores, previstos no oramento da Unio, no foram repassados para o Ministrio da Sade (MS),
obrigando-o a realizar um emprstimo junto ao Fundo de Amparo do Trabalhador (FAT) (MEDICI; SOARES;
MARQUES, 1994)
 64

programas no atingem mais do que 25% da populao que teria direito, com exceo do
Benefcio de Prestao Continuada e do Bolsa Famlia, que vm crescendo nos ltimos anos.
O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) se prope a ampliar e remodelar esta poltica,
mas at o momento sua extenso e estruturao ainda esto longe de abranger todos os
municpios brasileiros (BOSCHETTI, 2007).
No Governo Lula, pode-se observar que, se de um lado sua poltica econmica
favoreceu largamente os interesses do capital financeiro nacional e internacional e do
agrobusiness, por outro, implementou uma srie de programas e iniciativas, direcionadas aos
segmentos mais pobres da populao brasileira e queles at ento excludos de algumas
polticas brasileiras (MARQUES; MENDES, 2007).
Segundo o prprio governo, o carro-chefe de sua poltica social o Bolsa Famlia21,
programa de transferncia de renda para as famlias situadas abaixo da linha de pobreza. Esse
programa, oficialmente, foi criado para combater a misria e a excluso social e para
promover a emancipao das famlias mais pobres. Em maio de 2006, o programa estava
implantado em 99,9% dos municpios brasileiros, beneficiando 11,118 milhes de famlias,
atingindo, portanto, quase 47 milhes de brasileiros. Em relao ao valor do benefcio,
diferenciou-se dos benefcios concedidos anteriormente por introduzir uma parte fixa, no
relacionada existncia de filhos em idade escolar, o que, sem dvida, foi um avano, no
permitindo se dizer que se trata de simples continuao de um programa j existente (Ibdem) .
No h como discordar sobre a importncia desse programa para as famlias
beneficiadas e para os municpios onde elas habitam. Diferentes pesquisas indicam que: a) em
mdia, o benefcio representa 21% do oramento familiar; b) em vrios municpios
brasileiros, os recursos recebidos constituem a principal fonte de renda, superando
enormemente no s a arrecadao municipal como as transferncias constitucionais, os
recursos destinados sade pblica, entre outros indicadores. H municpios em que quase a
metade da populao beneficiada por esse programa (MARQUES et al., 2004).
Contudo Yazbek (2004, p. 112) chama a ateno para o carter assistencialista do
Programa:

Essa disputa apresenta um grande risco: que o Programa permanea apenas no

plano do assistencialismo e do dever moral e humanitrio de prestar socorro aos
pobres, no se realizando como direito social (e assim no se politizando).

21
As famlias beneficiadas, com filhos entre zero e 15 anos de idade devem, como contrapartida, matricular e
garantir a freqncia de seus filhos na escola, cumprir o calendrio de vacinaes, fazer o acompanhamento pr-
natal e participar de aes educativas sobre aleitamento materno e alimentao saudvel (MARQUES;
MENDES, 2007)
 65

evidente que uma cruzada solidria contra a fome tem grande apelo e capaz de
realizar um consenso social (dimenso importante para o governo), mas tambm
mais do que conhecida a necessidade de enfrentar, no mbito estrutural das relaes
sociais, as causas da fome e da pobreza.

Dessa forma, no se constituindo em um direito, sua continuidade ficaria ao sabor da

prioridade do governo. O segundo aspecto criticvel do programa a condio mnima de
acesso, no sendo considerado sequer o parmetro do salrio mnimo (BOSCHETTI, 2007).
Importante observar que os ajustes fiscais realizados nos ltimos anos fazem com que
o comportamento da locao de recursos para as polticas sociais assuma um carter
regressivo e restritivo, o que permite apenas o desenvolvimento de mecanismos
compensatrios, que focalizam as polticas sociais nos mais pobres, entre os pobres, e que no
alteram efetivamente a estrutura das desigualdades sociais. Os baixos valores dos benefcios e
seus rgidos e muitas vezes vexatrios critrios de acesso conseguem apenas minorar os
efeitos mais perversos da pobreza extrema, sem causar impactos estruturais na reduo das
desigualdades sociais e na desconcentrao da riqueza.
No que concerne ao mundo do trabalho, segundo dados do Global Labour University
Working Paper (2010), no Brasil, no setor privado, o nmero de trabalhadores com contratos
por tempo indeterminado em 1999 era menor do que em 1989. No setor pblico, verificou-se,
no perodo, crescimento do emprego em regime estatutrio, devido efetivao das polticas
socais definidas na Constituio de 1988. No que se refere ao perodo entre 1999 e 2008, o
emprego protegido cresceu 57,8%, pulando de 25 para 39,4 milhes de pessoas contratadas. O
crescimento do emprego deu-se fundamentalmente pela modalidade de contratao por prazo
indeterminado, mas o emprego temporrio cresceu 60% nos ltimos 10 anos.
Segundo o Governo Lula, atravs do Ministrio do Trabalho e Emprego, existem
fatores que so importantes para compreender este processo de recente formalizao, a
exemplo: a) da necessidade de melhorar a mquina de arrecadao do Estado; b) o papel das
instituies pblicas, especialmente as incumbidas de fiscalizar e garantir cumprimento da
legislao social e trabalhista; c) a formalizao de micro e pequenas empresas para acesso ao
crdito e aos programas de incentivos fiscais; e d) a atuao sindical, canalizando uma
aspirao social para acesso seguridade social.
Segundo o governo, algumas providncias foram tomadas no intuito da formalizao
de empresas, como: 1) legislao de incentivos fiscais para a formalizao dos pequenos
 66

empreendimentos - a exemplo do Super Simples22; 2) exigncia da regularizao fiscal e

previdenciria das empresas para o acesso ao crdito e participao em licitaes pblicas.
Segundo Soares (2008), as transformaes ocorridas a partir da dcada de 90,
apontaram para a necessidade de adequar as Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho e
Renda, elaboradas e implementadas, desde ento, exigncia de incluso social, novo mote
nos discursos do capital e dos governos, daqueles que ficaram excludos do acesso a
condies dignas de sobrevivncia; isso, num contexto de desemprego e crescimento da
atividade informal.
importante destacar que a legislao pblica no Brasil, na rea do trabalho, teve
algumas passagens histricas importantes: a criao do Ministrio do Trabalho em 1930; a
Consolidao das Leis Trabalhistas em 1943; o Fundo de Garantia por Tempo de Servio em
1966; o Sistema Nacional de Emprego, em 1976, e o Seguro Desemprego, em 1986.
Segundo Serra (2009), se referindo s tendncias mais recentes das Polticas de
Qualificao Profissional no Brasil e, em mbito internacional, as Polticas de Educao
Profissional, passaram a ser fundamentadas na noo de competncia, que articula habilidades
bsicas, especficas e de gesto, deslocando-se da noo de qualificao tradicional que
associa um saber, uma carreira e um salrio. Essas polticas ganharam materialidade no Plano
Nacional de Formao do Trabalhador (PLANFOR), criado pelo governo Fernando Henrique
e desenvolvido de 1996 a 2002; e, no Plano Nacional de Qualificao (PNQ), criado em 2003,
no inicio do governo Lula. O conceito de competncia, subjacente nessa poltica, privilegia o
trabalhador com aptido para elaborar conexes, criar e desenvolver conceitos e operar em
grupo. Este deslocamento no campo do trabalho configura-se, consequentemente, em
demanda para o campo educacional, que passa a formar o trabalhador polivalente.
Afirma Helena Hirata (1994, p. 133) que, nesse contexto
est ausente a perspectiva da relao social, uma vez que o novo modelo de
relaes profissionais se associa crise da noo dos postos de trabalho, visto que,
quanto menos estveis so os empregos e mais caracterizados por objetivos gerais,
mais as qualificaes so substitudas por saber ser. A competncia remete, ento,
a um sujeito e a uma subjetividade, deslocando para o mbito do privado uma
relao que no modelo anterior era social. Nesse contexto, tudo no campo
profissional passa a ser de responsabilidade individual. E a configurao do mundo
do trabalho, no pas, difere da idia de emprego de carreira estvel, ou seja, est
articulada com as idias da empregabilidade, condicionando o trabalhador que
deseja acessar os postos de trabalho existentes, competncia profissional,
disposio para aprender e capacidade para empreender.

22
Sobre o Super Simples trataremos no 3 Captulo.
 67

O governo Lula, no Plano Plurianual (PPA) 2004- 2007, situa, como centro do mesmo,
a estratgia de desenvolvimento com incluso social e a desconcentrao de renda com
crescimento do produto e do emprego. Entre seus objetivos, est o crescimento com gerao
de trabalho, emprego e renda. No mbito do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), para
enfrentar o desemprego, o referido plano pretendeu fortalecer o Sistema Pblico de Emprego,
na tica do desenvolvimento sustentvel, com gerao de mais e melhores empregos, trabalho
e renda, com o fortalecimento do trabalho estvel, polticas ativas de emprego e economia
solidria e um sistema democrtico de relaes de trabalho (SERRA, 2009, p. 8).
Segundo Serra (2009, p. 5):
Com o segundo mandato de Lula, conforme dados oficiais, teve
incio uma alterao da situao de emprego, a partir da retomada de
crescimento econmico. No entanto, embora se anuncie o aumento de
postos de trabalho formais no setor produtivo, responsvel mais
diretamente pela criao de novos empregos, ainda prematuro para
chegar-se a qualquer concluso mais sustentada dessa mudana,
principalmente porque o aumento de postos de trabalho precisa estar
acompanhado de crescimento da renda do trabalho em nveis
contnuos, este, sim, um quadro muito difcil de reverso, porque
implica em alterar os ndices alarmantes da desigualdade social
brasileira, o que abarca muitos aspectos, no s econmicos, mas
fatores de ordem poltica, cultural e institucional. Por outro lado, os
novos empregos precisam ser, de fato, novos, e no como em muitos
casos, a formalizao em carteira de trabalhadores em empregos j
existentes, resultante da efetiva ao dos fiscais do trabalho do MTE,
o que alteraria os ndices de oferta real de emprego.
Para a autora, o Sistema de Poltica de Emprego, Trabalho e Renda, apesar dos seus
limites e restritas possibilidades, representou um grande avano na estruturao de polticas
pblicas destinadas ao mercado de trabalho, mas os seus resultados, em termos de insero
efetiva das pessoas no mercado de trabalho ou na criao de empreendimentos, ainda so
pouco significativos frente grande demanda. Em sntese, essas Polticas so ainda pouco
eficazes para o enfrentamento da heterogeneidade e precariedade do mercado de trabalho no
Brasil e, tambm, no esto centradas na efetiva busca de emprego, mas sim no desemprego,
o que faz toda diferena, acabando por focar-se em aes sobre os seus efeitos, o que
configura uma relao direta com programas que visam, na prtica, enfrentar os efeitos do
desemprego e no a alterao da situao de emprego das pessoas, implicando em aes
focalizadas.
 68

2.6 O formal e o informal no Governo Lula: apontamentos.

Em outubro de 2003, por exemplo, existiam no Brasil 10.525.954 de pequenas

empresas no agrcolas, das quais 98%, ou seja, 10.335.962 pertenciam ao setor informal e
ocupavam 13.860.868 pessoas. Em relao pesquisa anterior, de 1997, houve crescimento
de 10% no nmero de pequenas empresas, enquanto o nmero de empresas do setor informal
cresceu 9%, o que indicou um pequeno aumento na formalizao. O aumento dos postos de
trabalho nas empresas informais foi de cerca de 8% no mesmo perodo. Entre as unidades da
federao, So Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Bahia e Rio Grande do Sul
concentravam, juntas, 57,6% das empresas do setor informal de todo o Pas. Os dados so da
pesquisa de Economia Informal Urbana- ECINF 2003, realizada pelo IBGE em parceria com
o Sebrae, que traz tambm informaes sobre as caractersticas e aspectos financeiros dos
empreendimentos, indicadores de formalizao e acesso ao crdito, alm de avaliao de
desempenho e perspectivas (IBGE, 2005).
Dentre as pessoas ocupadas nas empresas do setor informal, 69% eram trabalhadores
por conta prpria, 10% empregadores, 10% empregados sem carteira assinada, 6%
trabalhadores com carteira assinada e 5% no remunerados. Essas propores pouco se
alteraram em relao a 1997. Na maior parte das categorias predominava o sexo masculino
(64% do total de pessoas ocupadas), com exceo de no-remunerados, onde 64% eram
mulheres o que correspondia a 3% da populao ocupada (Ibdem).
Segundo dados do IBGE (2005), a atividade produtiva era desenvolvida somente fora
do domiclio em 65% dos casos, exclusivamente no domiclio do proprietrio em 27% e em
8% no domiclio do proprietrio e fora dele, resultado influenciado pelo peso de atividades
como comrcio e construo civil. Dentre os empreendimentos do grupo de atividade
comrcio e reparao, 62% estavam estabelecidos somente fora do domiclio e 12% dentro e
fora do domiclio.
Ainda na pesquisa, verificou-se que grande parte dos empreendimentos, 53%, no
fazia nenhum tipo de registro contbil em 2003 e os proprietrios desempenhavam esta
funo sem auxlio de um contador, em 36% das empresas do setor informal, sendo que, em
1997, estas propores eram de 46% e 39% respectivamente. As empresas de empregadores
utilizaram mais os servios de contabilidade, visto que apenas 21% no registraram nada,
percentual bem inferior quele encontrado entre as empresas de trabalhadores por conta
prpria, 57%. J dentre as empresas do setor informal, 88% no possuam constituio
jurdica, o que correspondia a 93% das empresas de conta prpria e 56% das empresas de
 69

empregadores. Entre aquelas que possuam constituio jurdica, 93% tinham uma receita
mensal superior a R$ 2.000,00, enquanto 72% das que no possuam este registro tinham
receita mdia at R$ 1.000,00. (IBGE, 2005)
A grande maioria das empresas do setor informal (94%) no utilizou crdito nos trs
meses anteriores pesquisa, no desenvolvimento da atividade. Entre aquelas que o fi zeram, a
principal fonte dos recursos foi: bancos, pblicos ou privados (para 58% das empresas), o
prprio fornecedor (16%) e amigos ou parentes (16%). Entre as empresas de conta prpria
esta distribuio foi: bancos, pblicos ou privados (para 54% dessas empresas), o prprio
fornecedor (18%) e amigos ou parentes (18%); j para as de empregadores, prevaleceram, em
proporo ainda maior, os emprstimos de bancos pblicos ou privados (71% dessas
empresas), sendo que os emprstimos com amigos ou parentes representavam 11%, e com o
prprio fornecedor 10%. (Ibdem)
No perodo de 2003 a 2010, os dados da RAIS apontaram uma gerao de 15,384
milhes de empregos formais, o que representou um incremento mdio anual de 1,923
milho, correspondendo ao crescimento acumulado de 53,63% no perodo, equivalente a um
aumento anual expressivo de 5,51%, indito na histria do emprego formal para um perodo
de oito anos sucessivos, demonstrando a continuidade do processo de formalizao da fora
de trabalho brasileira nos ltimos anos. No mesmo perodo, o crescimento mdio anual do
PIB foi de 4,32%, o que reflete uma relao emprego formal/produto amplamente favorvel
(RAIS, 2010).
Tabela 1 - Nmero de empregados em 31/12, variao absoluta e relativa Brail Todas as
atividades (1985-2010).
Ano N. Empregos Variao Absoluta Variao Relativa
(%)
1985 20.492.131 - -

1986 22.164.306 1.672.175 8,16

1987 22.617.787 453.481 2,05

1988 23.661.579 1.043.792 4,61

1989 24.486.568 824.989 3,49

1990 23.198.656 -1.287.912 -5,26

1991 23.010.793 -187.863 -0,81

1992 22.272.843 -737.950 -3,21

 70

Tabela 1 - Nmero de empregados em 31/12, variao absoluta e relativa Brail Todas as

atividades.
Ano N. Empregos Variao Absoluta Variao Relativa
(%)
1993 23.165.027 892.184 4,01

1994 23.667.241 502.214 2,17

1995 23.755.736 88.495 0,37

1996 23.830.312 74.576 0,31

1997 24.104.428 274.116 1,15

1998 24.491.635 387.207 1,61

1999 24.993.265 501.630 2,05

2000 26.228.629 1.235.364 4,94

2001 27.189.614 960.985 3,66

2002 28.683.913 1.494.299 5,5

2003 29.544.927 861.014 3

2004 31.407.576 1.862.649 6,3

2005 33.238.617 1.831.041 5,83

2006 35.155.249 1.916.632 5,77

2007 37.607.430 2.452.181 6,98

2008 39.441.566 1.834.136 4,88

2009 41.207.546 1.765.980 4,48

2010 44.068.355 2.860.809 6,94

Fonte: RAIS/MTE - Dec. 75.900/75

 71

Grfico 1 - Evoluo da gerao de emprego no Brasil

Fonte: RAIS/MTE - Dec. 75.900/75

Cumpre destacar alguns elementos pautados pela RAIS (2010), a exemplo do recorte
por gnero, o qual evidencia que o nvel de emprego da mo-de-obra feminina apontou um
crescimento de 7,28%, superior ao registrado para os homens cerca de 6,70%. Isso aponta
para uma elevao da participao da mulher no total de empregos formais, de 41,4% em
2009, para 41,6% em 2010.
No que concerne ao grau de instruo, os dados assinalam uma heterogeneidade de
comportamento, com variaes no nvel de emprego, que oscilam de -2,61% para os
analfabetos e elevao de 11,76% para o ensino mdio completo. Esses resultados evidenciam
um aumento dos assalariados com ensino mdio completo, cuja participao passou de
40,05%, em 2009, para 41,85%, em 2010, enquanto que os Analfabetos reduziram sua
participao de 0,55%, em 2009, para 0,50%, em 2010. Com relao ao nvel de instruo
Superior Completo, nota-se que este obteve a segunda maior taxa de crescimento, 7,99%,
apontando, contudo, uma taxa de crescimento menor das mulheres 7,13%, em relao a dos
homens 9,22%. Ressalte-se que esse comportamento foi inverso ao ocorrido nos anos
anteriores. Entretanto, o nmero de insero de mulheres assalariadas nesse nvel de instruo
em 2010 (283,2 mil) ainda superou o dos homens (254,7 mil). No nvel de escolaridade
Superior Incompleto, onde predomina tambm a mo-de-obra feminina, verificou-se um
crescimento de 3,94% para as mulheres, ante um aumento de 2,97% para os homens.
Quanto ao recorte por escolaridade, os dados mostram que no ensino mdio completo
onde se concentra a maior representatividade do emprego, assim distribuda: 45,64% para os
pardos, 42,35% para os brancos e 39,74% para os negros, evidenciando aumentos nas suas
participaes, em relao ao ano de 2009, de 43,5%, 40,68% e 37,67%, respectivamente. Os
dados de emprego por escolaridade mostram, no ensino superior completo, um diferencial
 72

expressivo entre os trabalhadores classificados como brancos, cuja participao situa-se em

14,15%, e aqueles trabalhadores considerados como pardos e negros, cujos percentuais foram
de 6,53% e 4,25%, respectivamente.
Esses resultados sinalizam um aumento nas trs classificaes de raa/cor, com
predominncia para os classificados como pardos, comparativamente aos dados observados
em 2009 (13,79% para os brancos, 6,19% para os pardos e 3,93% para os negros).
 73

CAPTULO 3 O PROGRAMA EMPREENDEDOR INDIVIDUAL:

IMPLEMENTAO DO PROGRAMA E PROCESSOS DE FORMALIZAO

O Governo Lula, especialmente no segundo mandato, buscou estabeceler uma poltica

voltada claramente ao enfrentamento da informalidade. O seu Programa de Governo para o
segundo mandato estabelece com relao Previdncia:
Continuar a ampliao do acesso dos trabalhadores ao sistema previdencirio, por
meio de iniciativas de reduo da informalidade, inclusive com a aprovao de
projeto de lei em tramitao no Congresso, que reduz as alquotas de contribuio
para contribuintes individuais.

Dentre as estratgias adotadas pelo Governo Lula, est o Programa de Formalizao

institudo no ano de 2009, como forma de garantir o processo de formalizao das atividades
econmicas no Brasil.
O Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comercio Exterior (MDIC), o
Ministrio da Previdncia e o Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas
SEBRAE lanaram, no ms de Julho de 2009, o Programa Empreendedor Individual (PEI).
Para o referido programa considera-se o empreendedor individual aquele (ao qual se refere o
art. 966 da Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002 - Cdigo Civil) que tenha auferido receita
bruta, no ano-calendrio anterior, de at R$ 36.000,00 e que seja optante pelo Simples
Nacional.
A Lei Complementar n 128, de 19/12/200823 cria a figura do Empreendedor
Individual EI, criando condies diferenciadas para que o trabalhador conhecido como
informal possa se tornar um Empreendedor Individual formalizado.

3.1 Marcos regulatrios

Existe um conjunto de Leis, Decretos, Resolues e Portarias que, ao longo de mais de

duas dcadas, se configuraram como fundamentao para a constituio e implementao do
Programa Empreendedor Individual.
Em 1984, foi editado o Estatuto da Microempresa, com a promulgao da Lei n
7.256. Denominou-se de Estatuto da Microempresa porque concentrou, em uma nica lei, os
mais variados assuntos de interesse das microempresas. Esta Lei concedeu tratamento

23
Que alterou a Lei Geral da Micro e Pequena Empresa (LC 123/06)
 74

diferenciado e simplificado s microempresas na rea administrativa, tributria,

previdenciria, trabalhista, creditcia e de desenvolvimento empresarial.
A Constituio de 1988, por sua vez, tambm trouxe um tratamento diferenciado para
a micro e pequena empresa:
"Art. 146. Cabe lei complementar:
III - estabelecer normas gerais em matria de legislao tributria, especialmente
sobre:
(...)
d) definio de tratamento diferenciado e favorecido para as
microempresas e para as empresas de pequeno porte, inclusive
regimes especiais ou simplificados no caso do imposto previsto no art.
155, II, das contribuies previstas no art. 195, I e 12 e 13, e da
contribuio a que se refere o art. 239."
(...)
"Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho
humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia
digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes
princpios:
(...)
IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte
constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e
administrao no Pas."
(...)
"Art. 179. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
dispensaro s microempresas e s empresas de pequeno porte, assim
definidas em lei, tratamento jurdico diferenciado, visando a incentiv-
las pela simplificao de suas obrigaes administrativas, tributrias,
previdencirias e creditcias, ou pela eliminao ou reduo destas por
meio de lei."
Dessa forma, a Constituio de 1988 assegurou tratamento diferenciado, favorecido e
simplificado s micro e pequenas empresas. No entanto, importante destacar que a falta de
regulamentao no permitiu a evoluo econmica das empresas j existentes e o suporte
para a implementao de novos empreendimentos.
Entre as Leis Complementares, um primeiro destaque cabe Lei Complementar n
123, de 14 de dezembro de 2006, que instituiu o Estatuto Nacional da Microempresa e da
Empresa de Pequeno Porte; alterou dispositivos das Leis nos 8.212 e 8.213, ambas de 24 de
julho de 1991, da Consolidao das Leis do Trabalho - CLT, aprovada pelo Decreto-Lei no
5.452, de 1o de maio de 1943, da Lei no 10.189, de 14 de fevereiro de 2001, da Lei
Complementar no 63, de 11 de janeiro de 1990; e revogou as Leis n 9.317, de 5 de dezembro
de 1996, e 9.841, de 5 de outubro de 1999, assim seguem uma sequncias de Leis
Complementares a fim de garantir a efetivao do marco constitucional.
 75

O art. 1 da Lei Complementar n. 123/06 estabeleceu normas gerais relativas ao

tratamento diferenciado e favorecido a ser autorizado s microempresas e empresas de
pequeno porte no mbito dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, especialmente no que se refere apurao e recolhimento dos impostos e
contribuies, pelo regime unificado de arrecadao, as obrigaes trabalhistas e
previdencirias, bem como as obrigaes acessrias e o acesso a crdito e ao mercado,
inclusive quanto preferncia nas aquisies de bens e servios pelos poderes pblicos,
tecnologia, ao associativismo e s regras de incluso.
A Lei Complementar n. 123/06, nos seus artigos 57 ao 62, trata do estmulo ao crdito
e capitalizao, direcionando responsabilidade ao Banco Central do Brasil e condicionando
o acesso aos depsitos especiais do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).Dessa forma,
ficaria a Unio responsvel por adotar as medidas necessrias para ampliar o acesso das
microempresas e empresas de pequeno porte aos mercados de crdito e de capitais, com o
intuito de diminuir o custo de transao, buscando a elevao do fundo oramentrio, o
incentivo ao ambiente de concorrncia e a qualidade das informaes de acesso e
portabilidade das informaes cadastrais relativas ao crdito. Os Bancos Pblicos criam linhas
de crdito especficas para as microempresas e para as empresas de pequeno porte, no sentido
de proporcionar e desenvolver programas de treinamento, desenvolvimento gerencial e
capacitao tecnolgica. O Banco Central do Brasil, responsvel pelas informaes para as
instituies financeiras integrantes do Sistema Financeiro Nacional, inclusive por meio do
Sistema de Informaes de Crdito, visando o acesso ao crdito para microempresas e
empresas de pequeno porte, cabe fomentar a competio bancria e, ao CODEFAT, cabe
disponibilizar recursos financeiros por meio da criao de programa especfico para as
cooperativas de crdito, de cujos quadros de cooperados participem microempresas e
empresas de pequeno porte. permitido tambm o Consrcio Simples para que as
microempresas ou as empresas de pequeno porte optantes pelo Simples Nacional realizem
negcios de compra e venda, de bens e servios, para os mercados nacional e internacional,
por meio de consrcio, por prazo indeterminado.
A Lei Complementar 123/2007 foi posteriormente alterada pela Lei Complementar
127, de 14 de agosto de 2007. As alteraes no texto inicial do Novo Estatuto tiveram como
objetivos principais o aperfeioamento do Regime Especial Unificado de Arrecadao de
Tributos e Contribuies SIMPLES NACIONAL.
Entre as alteraes esto:
 76

VI - Contribuio para a Seguridade Social, a cargo da pessoa jurdica, de que trata

o art. 22 da Lei no 8.212, de 24 de julho de 1991, exceto no caso da microempresa e
da empresa de pequeno porte que se dediquem s atividades de prestao de servios
previstas nos incisos XIII e XV a XXVIII do 1o do art. 17 e no inciso VI do 5o
do art. 18, todos desta Lei Complementar;
(...)
Art. 50. As microempresas e as empresas de pequeno porte sero estimuladas pelo
poder pblico e pelos Servios Sociais Autnomos a formar consrcios para acesso
a servios especializados em segurana e medicina do trabalho. (NR)
(...)
Art. 60-A. Poder ser institudo Sistema Nacional de Garantias de Crdito pelo
Poder Executivo, com o objetivo de facilitar o acesso das microempresas e empresas
de pequeno porte a crdito e demais servios das instituies financeiras, o qual, na
forma de regulamento, proporcionar a elas tratamento diferenciado, favorecido e
simplificado, sem prejuzo de atendimento a outros pblicos-alvo.
Alm destes dispositivos supra, encontramos ainda, a incorporao de outras
atividades de produo e venda no existentes na Lei anterior, a exemplo da atividade de
produo ou venda no atacado de bebidas alcolicas, bebidas tributadas pelo IPI com alquota
especfica, cigarros, cigarrilhas, charutos, filtros para cigarros, armas de fogo, munies e
plvoras, explosivos e detonantes (Brasil, 2007).
Um ano mais tarde foi aprovada a Lei Complementar n 128, de 19 de dezembro, que
altera a Lei Complementar n. 123, de 14 de dezembro de 2006, altera as Leis n. 8.212, de 24
de julho de 1991, 8.213, de 24 de julho de 1991, 10.406, de 10 de janeiro de 2002 - Cdigo
Civil, 8.029, de 12 de abril de 1990, e d outras providncias.
Esta Lei Cria a figura do Microempreendedor Individual - EI e modifica partes da Lei
Geral da Micro e Pequena Empresa. Entre as alteraes esto a Contribuio Patronal
Previdenciria; a tributao de algumas atividades de prestao de servios no previstas na
Lei anterior; a reduo a 0 (zero) das alquotas dos impostos e contribuies a seguir
indicados, incidentes na aquisio, ou importao, de equipamentos, mquinas, aparelhos,
instrumentos, acessrios, sobressalentes e ferramentas que os acompanhem, na forma definida
em regulamento, quando adquiridos, ou importados, diretamente por microempresas ou
empresas de pequeno porte para incorporao ao seu ativo imobilizado:
I a Unio, em relao ao IPI, Cofins, Contribuio para o PIS/Pasep, Cofins-
Importao e Contribuio para o PIS/Pasep-Importao; e
II os Estados e o Distrito Federal, em relao ao ICMS.
Aps a implementao do Programa Empreendedor Individual, foi aprovada a Lei
Complementar n 133, de 28 de dezembro de 2009, que alterou a Lei Complementar n 123,
de 14 de dezembro de 2006, para modificar o enquadramento das atividades de produes
cinematogrficas, audiovisuais, artsticas e culturais no Regime Especial Unificado de
Arrecadao de Tributos e Contribuies devidos pelas Microempresas e Empresas de
Pequeno Porte.
 77

Cumpre lembrar que as pequenas atividades empresariais ganharam uma nova norma
que busca estabelecer a simplificao e a desburocratizao para a criao das empresas de
porte pequeno. Mas antes das Leis Complementares as pequenas atividades empresariais j
possuam base legal para sua criao e funcionamento perante diversas espcies normativas
explicativas.
Alm das Leis, temos outras regulamentaes. O Decreto n 6.038, de 07 de fevereiro
de 2007, que institu o Comit Gestor de tributao das Microempresas e Empresas de
Pequeno Porte, que fica responsvel pelo tratamento diferenciado e favorecido. Onde:
Art. 1 Fica institudo o Comit Gestor de Tributao das Microempresas e
Empresas de Pequeno Porte, denominado Comit Gestor do Simples Nacional -
CGSN, nos termos do art. 2o da Lei Complementar no 123, de 14 de dezembro de
2006.

A composio do CGSN, conta com:

I - dois representantes da Secretaria da Receita Federal;

II - dois representantes da Secretaria da Receita Previdenciria;
III - dois representantes dos Estados; e
IV - dois representantes dos Municpios.
Em seu Art. 3 o Decreto destaca a competncia do CGSN:

I - apreciar e deliberar acerca da necessidade de reviso dos valores expressos em

moeda na Lei Complementar n 123, de 2006;
II - elaborar e aprovar seu regimento interno, no prazo mximo de trinta dias aps
sua instalao;
III - estabelecer a forma de opo pelo Simples Nacional da pessoa jurdica
enquadrada na condio de microempresa e empresa de pequeno porte, fixando
termos, prazos e condies;
IV - regulamentar a opo automtica e o indeferimento da opo pelo Simples
Nacional, previstas nos 5 e 6 do art. 16 da Lei Complementar n 123, de 2006;
V - regulamentar a forma de opo pela determinao do valor a ser recolhido tendo
por base o valor da receita bruta recebida no ms, prevista no 3 do art. 18 da Lei
Complementar n 123, de 2006;
VI - definir a forma como os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, no mbito
de suas respectivas competncias, podero estabelecer valores fixos mensais para o
recolhimento do Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadoria e
Prestao de Servio de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao
- ICMS e do Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza - ISS devido por
microempresa que aufira receita bruta, no ano-calendrio anterior, de at R$
120.000,00 (cento e vinte mil reais);
VII - definir a forma da reduo proporcional ou ajuste do valor a ser recolhido, na
hiptese em que os Estados, o Distrito Federal ou os Municpios concedam iseno
ou reduo do ICMS ou do ISS devido por microempresa ou empresa de pequeno
porte, ou determinem recolhimento de valor fixo para esses tributos;
VIII - regulamentar a aplicao de limites estaduais diferenciados de receita bruta
para efeito de recolhimento do ICMS e do ISS no Simples Nacional, conforme o
disposto nos arts. 19 e 20 da Lei Complementar n 123, de 2006;
IX - instituir o documento nico de arrecadao;
X - regulamentar o prazo para o recolhimento dos tributos devidos no Simples
Nacional;
XI - credenciar os bancos integrantes da rede arrecadadora do Simples Nacional;
XII - decidir sobre requerimento para a adoo pelo Estado, Distrito Federal ou
Municpio de sistema simplificado de arrecadao do Simples Nacional;
 78

XIII - regular o pedido de restituio ou compensao dos valores do Simples

Nacional recolhidos indevidamente ou em montante superior ao devido;
XIV - definir o sistema de repasses dos valores arrecadados pelo Simples Nacional,
inclusive encargos legais, nos termos do art. 22 da Lei Complementar n 123, de
2006;
XV - aprovar o modelo e o prazo de entrega da declarao nica e simplificada de
informaes socioeconmicas e fiscais do Simples Nacional;
XVI - disciplinar os documentos fiscais a serem emitidos pelos optantes do Simples
Nacional;
XVII - disciplinar a comprovao da receita bruta dos empreendedores individuais
com receita bruta anual de at R$ 36.000,00 (trinta e seis mil reais);
XVIII - disciplinar as hipteses de dispensa de emisso de documento fiscal dos
empreendedores individuais com receita bruta anual de at R$ 36.000,00 (trinta e
seis mil reais);
XIX - estabelecer outras obrigaes fiscais acessrias, observado o disposto no 4
do art. 26 da Lei Complementar n 123, de 2006;
XX - dispor sobre a declarao eletrnica do Simples Nacional;
XXI - regulamentar a contabilidade simplificada para os registros e controles das
operaes realizadas pelos optantes do Simples Nacional;
XXII - regulamentar a excluso do Simples Nacional, observado o disposto na
Seo VIII do Captulo IV da Lei Complementar n 123, de 2006;
XXIII - disciplinar a fiscalizao do Simples Nacional, observado o disposto na
Seo IX do Captulo IV da Lei Complementar n 123, de 2006;
XXIV - definir a forma da intimao prevista no art. 38 da Lei Complementar n
123, de 2006;
XXV - disciplinar a forma pela qual sero solucionadas as consultas relativas aos
tributos de competncia estadual ou municipal;
XXVI - disciplinar a forma pela qual os Estados, Distrito Federal e Municpios
prestaro auxlio Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional em relao aos tributos
de suas competncias;
XXVII - expedir as instrues necessrias para a implementao do Simples
Nacional at 14 de junho de 2007, conforme previsto no art. 77 da Lei
Complementar n123, de 2006;
XXVIII - regulamentar as regras para parcelamento de tributos e contribuies para
ingresso no Simples Nacional, conforme previsto no art. 79 da Lei Complementar n
123, de 2006; e
XXIX - expedir resolues necessrias ao exerccio de sua competncia.
O Comit Gestor de Tributao das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte
elaborou seu regimento interno mediante resoluo, estando vinculado ao Ministrio da
Fazenda, Secretaria da Receita Federal e Secretaria da Receita Previdenciria esta ltima
hoje no mais existente. Os representantes no Comit dos Estados e do Distrito Federal foram
indicados pelo Conselho Nacional de Poltica Fazendria - Confaz e os dos Municpios
indicados pela entidade representativa das Secretarias de Finanas das Capitais e outro pelas
entidades de representao nacional dos Municpios brasileiros.
Em suma, dentre as atribuies do Comit Gestor do Simples Nacional, no tocante aos
aspectos tributrios, tem a prerrogativa de definir a forma como os Poderes, dentro de suas
respectivas competncias, podero fixar o recolhimento de ICMS e ISS devido, quando
ultrapassar valor da receita bruta no ano-calendrio, conforme o artigo 3 , inciso IV, alm de
instituir o documento nico de arrecadao, artigo 3, inciso IX, e regulamentar o prazo para o
recolhimento dos tributos devidos ao SIMPLES, artigo 3, inciso XI, do Decreto 6038/07.
 79

Por sua vez, o Decreto n 6.204, de 5 de setembro de 2007, busca regulamentar o

tratamento favorecido, diferenciado e simplificado para as microempresas e empresas de
pequeno porte nas contrataes pblicas de bens, servios e obras, no mbito da
administrao pblica federal. Este tratamento diferenciado visou:
I - a promoo do desenvolvimento econmico e social no mbito municipal e
regional;
II - ampliao da eficincia das polticas pblicas; e
III - o incentivo inovao tecnolgica.
Ao disposto neste Decreto subordinam-se, alm dos rgos da administrao pblica
federal direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas,
as sociedades de economia mista e as demais entidades controladas direta ou indiretamente
pela Unio (Brasil, 2007).
A partir deste Decreto, na habilitao em licitaes para o fornecimento de bens para a
pronta entrega ou para a locao de materiais, no ser exigido da microempresa ou da
empresa de pequeno porte a apresentao de balano patrimonial do ltimo exerccio social.
E, por fim, o Decreto n 6.451, de 12 de maio de 1998, que regulamenta o Art. 56 da
Lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de 2006, que dispe sobre a constituio do
Consrcio Simples por Microempresas e Empresas de Pequeno Porte optantes pelo Simples
Nacional.
Alm das Leis e Decretos que regulamentam as Microempresas e Empresas de
Pequeno Porte, existem os dispositivos pautados nas Resolues, onde destacamos:
a) RESOLUO CGSIM N 1/2009 - Aprova o Regimento Interno do Comit para
Gesto da Rede Nacional para Simplificao do Registro e da Legalizao de
Empresas e Negcios.
b) RESOLUO CGSIM N 2/2009 - Trata sobre o procedimento especial para o
registro e legalizao do Microempreendedor Individual. (Revogada pela
Resoluo CGSIM N 16/2009)
c) RESOLUO CGSIM N 9/2009 - Trata sobre atendimento e inscrio do
Microempreendedor Individual.
d) RESOLUO CGSIM N 10/2009 - Dispe sobre a padronizao de endereos a
serem utilizados na REDESIM (Rede Nacional para a Simplificao do Registro e
da Legalizao de Empresas e Negcios) e no cadastramento do
Microempreendedor Individual.
 80

e) RESOLUO CGSIM N 11/2009 - Orienta aos Estados e Municpios quanto

regulamentao das atividades de alto grau de risco no mbito MEI. (Revogada
pela Resoluo CGSIM N 22/2009)
f) RESOLUO CGSIM N 16/2009 - Trata sobre o procedimento especial para o
registro e legalizao do Microempreendedor Individual, bem como revoga a
Resoluo CGSIM N 2/2009.
g) RESOLUO CGSIM N 17/2010 - Modifica a Resoluo CGSIM N 16 no que
se refere ao cancelamento da inscrio do Microempreendedor Individual.
h) RESOLUO CGSIM N 18/2010 - Trata da Transferncia de Dados do
Microempreendedor Individual para as Entidades representadas no CGSIM e as
Instituies Financeiras.
i) RESOLUO CGSIM N 23/2010 - Aprova o desenvolvimento de prottipo do
sistema especial de alterao, cancelamento e baixa do registro do
Microempreendedor Individual de forma eletrnica e simplificada, por meio do
stio http://www.portaldoempreendedor.gov.br.
j) RESOLUO CGSN N 58/2009 - Trata sobre a opo do Microempreendedor
Individual ao Simples Nacional.
Alm destas, existem outras Resolues que pautam a formao e composio de
Grupos de Trabalho para formulaes e implementaes de estratgias para o EI, que dispe
sobre a engrenagem do Programa, procedimentos, entre outras. So elas, as Instrues
Normativas (IN) n 103, de 30/04/2007, que dispe sobre o enquadramento, reenquadramento
e desenquadramento de microempresas e empresas de pequeno porte, constantes da Lei
Complementar n 123, de 14 de dezembro de 2006, nas Juntas Comerciais; as IN n 104, de
30/04/2007, que dispe sobre a formao de nome empresarial, sua proteo e d outras
providncias; e as IN n 105, de 16/05/2007 que dispe sobre os atos sujeitos comprovao
de quitao de tributos e contribuies sociais federais para fins de arquivamento no Registro
Pblico de Empresas Mercantis e Atividades Afins.

3.1.1 Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte

Sancionada pelo presidente Luiz Incio Lula da Silva, em 14 de dezembro de 2006, a

Lei Complementar n 123/2006 cria a quarta verso do Estatuto Nacional da Microempresa e
a Empresa de Pequeno Porte. Batizada de Lei Geral das Micro e Pequenas Empresas, a nova
legislao objetiva facilitar a vida dos empreendedores, com benefcios para toda a sociedade.
 81

Os sistemas de tributao da Unio, dos Estados e dos municpios ficam unificados -

regime unificado de apurao e recolhimento dos impostos e contribuies, o chamado
Imposto Simples. criado, tambm, o cadastro desburocratizado para a abertura, alteraes
contratuais e o fechamento de empresas. Com 14 captulos e cinco anexos, a nova lei trata
ainda do clculo do imposto, das exportaes, do acesso s compras governamentais, dos
estmulos ao associativismo, do incentivo ao crdito e capitalizao, das regras civis e
empresariais e do parcelamento de dbitos.
Um dos principais objetivos da Lei Geral estimular a formalizao dos pequenos
negcios. Nesse aspecto, vale registrar a reduo de 20% para 11%24 sobre o salrio mnimo
da contribuio previdenciria dos autnomos e dos scios e titulares de empresas, cujo
faturamento anual seja de at R$ 36 mil. Isso possibilita melhores condies de acesso
proteo previdenciria.
Cabe, nesse contexto, aos municpios, a tarefa de estabelecer a dispensa da vistoria
prvia e instituir o Alvar de Funcionamento Provisrio, caso a atividade apresente baixo grau
de risco. Os municpios brasileiros devem aplicar as normas gerais de tratamento diferenciado
e favorecido a ser dispensado s micro e pequenas empresas (MPEs) e adotar cinco medidas
para a efetivao da Lei:
a) Decreto que defina as atividades de alto risco. Isso servir para conceder s demais
atividades o Alvar de Funcionamento Provisrio e dispensa de vistoria prvia, com a
finalidade de funcionamento imediato;
b) Decreto que regulamente o critrio da fiscalizao orientadora por meio de dupla visita. Em
todas as constataes de irregularidades que no sejam de alto risco para os consumidores e
para os trabalhadores, os fiscais da prefeitura, antes de multar, vo orientar e acertar prazo
para a soluo do problema;
c) Convnio com a Secretaria Estadual da Fazenda e a Junta Comercial, visando estabelecer
que a empresa instalada no municpio trabalhe com um nico nmero de identificao fiscal e
um nico local para dar entrada em documentos;
d) Legislao ou decreto que estimule as compras pblicas junto s MPEs locais;
e) Lei Geral Municipal, aprovada pela Cmara dos Vereadores e sancionada pelo prefeito,
dever regulamentar os vrios dispositivos da Lei Geral.

24
No caso do Empreendedor Individual, houve uma reduo na contribuio previdenciria, de 11% para
5%, atravs da Medida Provisria n 529, de 08 de abril de 2011. Retomaremos este tema no 4Captulo.
 82

Com o intuito de promover a implementao da Lei Geral nos Municpios, o SEBRAE

lanou o Guia do Prefeito Empreendedor, que busca articular Prefeitos e Vereadores na busca
de aliados para a promoo do empreendedorismo local, sob a afirmao de obteno de
crdito, acesso tecnologia, da exportao, da venda para o Governo, da forma simples de
pagamento de imposto e de formalizao (disponvel em:
http://www.info.leigeral.com.br/download/GuiaPrefeito-LeiGeral.pdf, acesso 15/04/2010)
Estas empresas traro novas receitas e a promoo de novos postos de trabalho e
gerao de renda. O SEBRAE parte do princpio de que so as pequenas empresas do setor
formal e informal que geram a maioria dos postos de trabalho e que a implementao da nova
Lei Geral pode ajudar no combate ao desemprego e na reduo da violncia, se consolidando
como um grande marco na conquista da cidadania de milhares de brasileiros. Entre as
estratgias de fomento efetivao das demandas municipais, est o 5 Prmio Prefeito
Empreendedor, voltado para essa temtica. De acordo com o regulamento, os prefeitos
brasileiros que desenvolverem aes de apoio a pequenos negcios, contemplando os
dispositivos da Lei Geral, vo disputar categorias especficas criadas para a nova edio do
Prmio (SEBRAE, 2008, p.6).
Das seis categorias da premiao, quatro so novas e esto relacionadas com o novo
marco regulatrio em relao desburocratizao e desonerao tributria, crdito, compras
governamentais e formalizao de pequenos negcios. Segundo a Instituio, por se tratar do
principal rgo de apoio aos empreendimentos de menor porte, o SEBRAE tem a misso de
colaborar com a efetiva implantao da Lei Geral das Micro e Pequenas Empresas em todo o
Pas (SEBRAE, 2008, p.38).
Para o SEBRAE, as Prefeituras tero um papel decisivo para a incluso dos informais
e a adeso das empresas nova Lei. Dessa forma, o engajamento e a regulamentao pelos
governos federal e estaduais se mostrariam limitados, se o municpio no se engajar. o caso,
por exemplo, das compras governamentais, nas quais as micro e pequenas empresas tm
preferncia em aquisies de at R$ 80 mil, entre outros estmulos. Em contrapartida, estes
teriam um aumento significativo na arrecadao de impostos e na abertura de novos postos de
trabalho.

Na tabela abaixo verifica-se o nmero de municpios que aprovaram a Lei Geral:

 83

Tabela 2- Nmero de Municpios por Estado que aprovaram a Lei Geral (2011)

Estados Total de Municpios com a Lei Geral %

Municpios regulamentada

MT 141 141 100,00%

ES 78 78 100,00%

SC 293 287 97,95%

RJ 92 90 97,83%

PR 399 336 84,21%

RN 167 138 82,63%

TO 139 111 79,86%

AL 102 78 76,47%

RS 496 364 73,39%

MS 78 55 70,51%

BA 417 293 70,26%

RO 52 36 69,23%

AP 16 11 68,75%

CE 184 124 67,39%

GO 246 140 56,91%

PE 185 103 55,68%25

AM 62 34 54,84%

AC 22 12 54,55%

RR 15 7 46,67%

PB 223 104 46,64%

MA 217 97 44,70%

PI 224 97 43,30%

25
Do estado de Pernambuco trataremos no 4 Capitulo, onde observaremos a implementao efetiva do
Programa Empreendedor Individual, atravs do Plo de Confeces do Agreste Pernambucano.
 84

Tabela 2- Nmero de Municpios por Estado que aprovaram a Lei Geral

Estados Total de Municpios com a Lei Geral %

Municpios regulamentada

PA 143 58 40,56%

SE 75 25 33,33%

SP 645 200 31,01%

MG 853 219 25,67%

Total 5.564 3.238 58,20%

Fonte: MDCI, 2011

Pode-se perceber que mais de 50% dos municpios brasileiros implementaram a nova
Lei. Alm disso, no existe uma uniformizao entre regies com maior ou menor nmero de
municpios. Observemos que apenas em 02 estados existe 100% de implementao e em 08
estados existe uma estimativa abaixo da mdia (em sua grande maioria, localizados no Norte
do Pas).
Em resumo, o quadro a seguir apresenta o que muda com a Lei Geral:
Quadro 1 - O que muda com a lei Geral
Pontos Lei Como era ? O que muda com a Lei ?
Geral
1 Alcance da A lei do Simples
Lei est voltada para
os tributos A LG abrange as trs
federais. Os esferas do poder pblico,
sistemas de trazendo mais eficcia aos
tributao da seus dispositivos. Cria um
Unio, Estados e sistema legal uniforme,
Municpios facilitando o entendimento
funcionam de e cumprimento das
forma dispersa e obrigaes.
diferenciada,
criando
dificuldades para
as ME e EPP.

2 Conceito de H uma Os limites de enquadramento, com base

MPE multiplicidade de na receita bruta anual sero:
conceitos. Os - ME: R$ 240.000,00
 85

limites de Receita - EPP: R$ 2.400.000,00

Bruta Anual do
Simples so:
- ME: R$
240.000,00 No entanto, h diferenciaes para estados
- EPP: R$ e municpios, apenas para fins tributrios,
2.400.000,00 da seguinte forma:
- RO, AC, RR, AP, TO, MA, PI, RN, PB,
De acordo com o AL e SE adotaram o limite de R$
Estatuto da MPE: 1.200.000,00;
- AM, PA, CE, PE, ES, MT, MS e GO
- ME: R$ adotaram o limite de R$ 1.800.000,00;
433.000,00 - MG, RJ, SP, PR, RS, SC, BA e DF tero
- EPP: R$ o limite de R$ 2.400.000,00.
2.133.000,00
Alm disso,
vrios estados e
municpios tm
conceitos
prprios, o que
causa uma maior
confuso.
3 Cadastro Para abrir uma Est prevista a utilizao de princpios
Unificado e empresa, o expressos, oriundos do projeto do
desburocratizao empreendedor Redesim, que definam diretrizes objetivas
de abertura de obrigado a se para a implantao do cadastro unificado,
empresas inscrever, entrada nica de documentos, inexigncia
isoladamente, em de vistorias prvias para atividades sem
mais de dez risco, dentre outros.
rgos e A abertura da empresa ser efetuada
apresentar mais mediante registro simplificado dos seus
de 90 atos constitutivos,
documentos. A empresa ter apenas um nico n de
So necessrios: identificao (CNPJ);
- 152 dias A baixa da inscrio no CNPJ ser de
- R$ 2.000,00 de imediato por meio de requerimento
custos acompanhado do ato de dissoluo da
- Excessiva empresa.
quantidade de MPE sem movimento h mais de 3 anos,
declaraes. podero encerrar atividades independente
Dados: Pesquisa do pagamento de taxas ou multas.
do Banco As empresas podero ser baixadas
Mundial imediatamente, independente de haver
dbito tributrio. Nesse caso os scios
respondero por esses dbitos.
4 Simples S podem aderir por lei, salvo algumas atividades
Nacional ao Simples importantes como, contabilidade,
Federal as informtica, consertos em geral,
 86

empresas com academias de dana e ginstica, escolas

Receita Bruta tcnicas e de lnguas, construo civil,
Anual de at R$ dentre outros (cerca de 200 mil novas
2.400.000,00 e empresas podero optar).
esto vedadas as
atividades de
prestao de
servio, em sua
grande maioria, o
que representa Unifica os tributos federais, o ICMS
quase 1 milho de (estadual) e o ISS (municipal).
empresas.

As 3 primeiras faixas foram condensadas

em uma s (0 a R$ 120 mil).

Proibio de opo por parte das

atividades de servios regulamentadas
5 Pagamento de As empresas que O Supersimples engloba contribuies e
Tributos no podem optar impostos federais (IRPJ, PIS, COFINS,
pelo Simples tm IPI, CSL, INSS sobre folha de salrios),
que calcular os estaduais (ICMS) e municipais (ISS), que
valores de, sero recolhidos mensalmente a partir da
aproximadamente, mesma base de clculo e de uma
dez tributos escriturao contbil e fiscal nica. Reduz
diferentes, e simplifica o pagamento de tributos
informar dados federais, estaduais e municipais.
em diversas
declaraes e
fazer os
pagamentos em
datas diferentes.

Quem pode optar,

tem declaraes e
escriturao mais
simplificada,
mesmo assim fica
sujeito a
exigncias
 87

estaduais e
municipais.

6 Alquotas No Simples As alquotas propostas na Lei Geral

Federal no so incorporam as melhores prticas do Pas.
includos o ICMS A reduo na carga tributria, aliada
e ISS. As simplificao de procedimentos, servir de
alquotas variam estmulo para o crescimento das ME e
da seguinte EPP, alm de reduzir a informalidade e
forma: incentivar o desenvolvimento da economia
Comrcio 3% a global.
12,6% + ICMS
Indstria 3,5% a
13,1% + ICMS
Servios 4,5% a
18,9% + ISS
As novas alquotas passam variar da
seguinte forma:

Quem no pode
optar recolhe, em
mdia 12% a Comrcio 4% a 11,6% (j includo o
ttulo de tributos ICMS)
federais+5% de Indstria 4,5% a 12,1% (j includo o
ISS + 27% sobre ICMS)
a folha de Servios I 6% a 17,4% (j includo o
pagamentos a ISS)
ttulo de INSS, Servios II 4,5% a 16,85% (j includo o
Sistema S, ISS) + 20% de INSS sobre a folha
INCRA e Salrio Servios I 6% a 18,5% (j includo o
Educao ISS) + 20% de INSS sobre a folha

A reduo estimada mdia para quem j

optante pelo Simples da ordem de 20% e
para quem no pode chegar a 70%.
7 Clculo do O clculo de
Imposto tributos est
baseado na receita A base de clculo ser a mdia das receitas
acumulada da auferidas nos ltimos 12 meses. H 20
empresa, ms a faixas, com 20 diferentes alquotas.
ms, at o final do
ano. H 23 faixas,
com 23 diferentes
alquotas.
 88

As 3 primeiras faixas foram condensadas

(0 a 120 mil), com base na menor alquota.
Hoje s se paga
pela receita bruta
auferida, ou seja,
sobre a emisso
de notas fiscais e
sobre resultados As empresas podero optar pela tributao
de operaes com base na receita recebida. Isso quer
financeiras, dizer que s ser tributado naquele ms o
alienao de que efetivamente entrou no caixa da
ativos, dentre empresa.
outros. Se a
empresa levar um
calote, ela paga
imposto sobre
essa ocorrncia.
Da mesma forma, No haver mais a bi-tributao de PIS,
ao parcelar um Cofins e ICMS. Ser possibilitada a
produto com deduo para as empresas que
caixa prprio, ela comercializem produtos que j tiveram
recolhe de uma esses tributos recolhidos por substituio
vez a carga tributria.
tributria relativa
a todo o
montante, como
se o pagamento
fosse a vista.
8 Exportaes A base de clculo No haver mais a bi-tributao de PIS,
ser a mdia das Cofins e ICMS. Ser possibilitada a
receitas auferidas deduo para as empresas que
nos ltimos 12 comercializem produtos que j tiveram
meses. H 20 esses tributos recolhidos por substituio
faixas, com 20 tributria.
diferentes
alquotas.

As 3 primeiras
faixas foram
condensadas (0 a
120 mil), com
base na menor
alquota.

As empresas
podero optar
pela tributao
 89

com base na
receita recebida.
Isso quer dizer
que s ser
tributado naquele
ms o que
efetivamente
entrou no caixa da
empresa.
9 Compras As ME e EPP Fixa o limite preferencial de R$
Governamentais concorrem nas 80.000,00 para compras de ME e EPP,
mesmas sempre que houver empresas desse porte
condies em condies de fornecer a preos
impostas s competitivos.
grandes empresas.
As exigncias
burocrticas e os
grandes lotes so Prev, ainda, a simplificao na
impeditivos da participao em licitaes e o
participao das fornecimento parcial de grandes lotes,
pequenas ressalvada a exigncia de lei local para
empresas nas que se utilizem tais mecanismos.
compras pblicas

Por fim, prev a negociao do empenho

com bancos.

10 As ME e EPP Previso de criao do Consrcio Simples

Associativismo consorciadas so para ME e EPP, por prazo indeterminado.
bi-tributadas. O Necessita de regulamentao quase que
Consrcio uma total por parte do Executivo. A idia que
figura sem tenha personalidade jurdica (ou pelo
personalidade menos equiparao) e neutralidade
jurdica para tributria (no sendo tributado nas
negociar em nome operaes entre consrcio e consorciados).
prprio ou mesmo
ter acesso a linhas
de crdito.
11 Estmulo ao A maior
Crdito e dificuldade para
Capitalizao os pequenos Cooperativas de crdito das quais
negcios participem ME e EPP tero acesso direto a
acessarem crdito recursos do FAT, o que baratear os
so as garantias, financiamentos e fortalecer o setor.
 90

que lhes faltam.

Linhas de crdito especficas para o

segmento.

O cooperativismo Prev a portabilidade das informaes

de crdito tm cadastrais da empresa em caso de
demonstrado ser mudana de banco.
uma sada
bastante
interessante para
o acesso a
servios
financeiros,
devendo ser
incentivado

12 Estmulo No h limite
inovao fixado para a
aplicao de 20% dos recursos de tecnologia de todos
recursos de os rgo e entidades sero destinados s
tecnologia nas ME e EPP.
ME e EPP. Ainda, so propostas polticas de fomento
No h qualquer ao desenvolvimento tecnolgico de ME e
estmulo para EPP.
acesso dessas
empresas a
polticas de
inovao Autoriza o Ministrio da Fazenda a zerar
tecnolgica. as alquotas do IPI, da Cofins e do
PIS/Pasep.

13 Acesso No existe
Justia nenhum
instrumento que Faculta o uso dos Juizados Especiais
facilite o acesso Cveis e Federais s ME e EPP.
das ME e EPP aos Fomenta a utilizao dos institutos de
processos de conciliao prvia, mediao e arbitragem
conciliao para soluo de conflitos das ME e EPP.
prvia, mediao
e arbitragem.
permitido o
acesso das ME
aos Juizados
Especiais.
 91

14 Regras Civis No h uma

e Empresariais definio do
empresrio de ME Define que o empresrio de ME e EPP
e EPP no Novo no novo Cdigo Civil, que fica dispensado
Cdigo Civil de escriturao contbil comercial (fica
(NCC). mantida a obrigatoriedade de escriturao
As ME e EPP fiscal).
devem cumprir
todas as
burocracias
impostas pelo Desobriga as ME e EPP da realizao de
NCC. reunies, assemblias e da publicao de
atos da empresa. Desburocratiza seu dia-a-
dia
15-Parcelamento Os optantes pelo Parcelamento especfico para MPE nas
de Dbitos Simples no condies do parcelamento que a SRF
podem parcelar proporciona hoje s demais empresas em
seus dbitos, at 120 meses.
salvo se
autorizados por
lei especfica. As
demais empresas
tem disposio
um parcelamento
permanente de
dbitos tributrios
de at 60 meses.

A Lei Geral trouxe tratamento diferenciado s Micro e Pequenas Empresas, incluindo

vrios aspectos tributrios, administrativos, gerenciais e comerciais, tanto para as empresas
que esto iniciando as atividades, como para aquelas que j esto em plena atividade.
Segundo o Governo, a proposio de que esta Lei possibilite: mais competitividade;
aumento das exportaes; reduo no pagamento de impostos; viabilidade de comprar e
vender em conjunto; reduo da burocracia para a abertura, funcionamento e fechamento das
empresas; aumento de vendas para os governos em todas as esferas. e investimento em novas
tecnologias.
 92

3.1.2 O Simples Nacional

A partir dos artigos, 146, 170 e 179 da Constituio Federal surgiram vrias leis
concedendo benefcios para as microempresas e empresas de pequeno porte. A Unio instituiu
a Lei 9.317, de 1996, criando o SIMPLES, um sistema simplificado de recolhimento de
tributos e contribuies federais que, mediante convnio, poderia abranger os tributos devidos
aos Estados e aos Municpios.
Os Estados preferiram no aderir ao SIMPLES e instituram regimes prprios de
tributao, o que acabou resultando em 27 tratamentos tributrios diferentes em todo o Brasil.
Poucos Municpios aderiram ao SIMPLES federal e a maioria no estabeleceu qualquer
benefcio para as microempresas e empresas de pequeno porte estabelecidas em seus
territrios.
Importante destacar que o Estatuto Federal das Microempresas e Empresas de
Pequeno Porte, aprovado pela Lei 9.841, de 1999, instituiu benefcios nos campos
administrativos, trabalhista, de crdito e de desenvolvimento empresarial. Porm esses
benefcios limitavam-se esfera Federal porque a lei no pode obrigar, nessas matrias, os
Estados e os Municpios.
Com isso, o artigo 146, II, d da Constituio Federal facultou lei complementar
estabelecer um regime nacional nico de arrecadao para incorporar os tributos devidos
pelas micro e empresas de pequeno porte Unio, aos Estados e aos Municpios. Com a
aprovao da Lei Complementar 123, de 14 de dezembro de 2006, foi criado o Estatuto
Nacional das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, que posteriormente foi alterada
pela Lei Complementar 127, de 14 de agosto de 2007. O seu grande objetivo foi o
aperfeioamento do Regime Especial Unificado de Arrecadao de Tributos e Contribuies
o SIMPLES NACIONAL. O Simples Nacional foi criado com o objetivo de unificar a
arrecadao dos tributos e contribuies devidos pelas micro e pequenas empresas brasileiras,
nos mbitos dos governos federal, estaduais e municipais. O regime especial de arrecadao
no um tributo ou um sistema tributrio, mas uma forma de arrecadao unificada dos
seguintes tributos e contribuies:
Tributos da Competncia Federal: Imposto sobre a Renda da Pessoa Jurdica IRPJ;
Imposto sobre Produtos Industrializados IPI; Contribuio Social sobre o Lucro Lquido
CSLL; Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social COFINS; Contribuio
para o PIS; Contribuio para a Seguridade Social - INSS, a cargo da pessoa jurdica
(empresas com certas atividades devem recolher a contribuio em separado).
 93

Tributo da Competncia Estadual: Imposto sobre Operaes Relativas Circulao

de Mercadorias e Sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e
de Comunicao ICMS.
Tributo da Competncia Municipal: Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza -
ISS.
Segundo Bittencourt (1997, p.5): O SIMPLES, como o prprio nome indica, uma
forma de tributao das microempresas e empresas de pequeno porte, pela qual, de maneira
bastante simplificada, recolhero seus impostos e contribuies.

3.2 Programa Empreendedor Individual: apresentao e balano gerais

O Programa Empreendedor Individual foi institudo a partir da Lei Complementar n

128/2008, que alterou a Lei Geral da Micro e Pequena Empresa (Lei Complementar n
123/2006).Para efeitos da Lei, considera-se Empreendedor Individual (EI) o empresrio
individual a que se refere o art. 966 da Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002 - Cdigo Civil,
que tenha auferido receita bruta, no ano-calendrio anterior, de at R$ 36.000,00 e que seja
optante pelo Simples Nacional. Entre as vantagens oferecidas por essa lei, estaria o registro no
Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas (CNPJ) - o que facilitaria a abertura de conta
bancria; o pedido de emprstimos; a emisso de notas fiscais26 e o acesso aos benefcios
previdencirios.
Dentro do fluxograma do Programa, antes de fazer o registro da formalizao, o EI
deve consultar a prefeitura para saber se o local onde j exerce ou pretende exercer sua
atividade est de acordo com as normas municipais. A inscrio gratuita e feita pela
Internet, no Portal do Empreendedor. Aps consultar a prefeitura, o interessado deve
constituir um nome para a empresa que pretende registrar, verificando sua disponibilidade27.
Aprovado o nome da empresa, o profissional deve preencher a ficha de inscrio, informando
os dados pessoais e os da empresa a ser aberta, junto com uma declarao de cincia e
cumprimento da legislao municipal. Feito isso, recebe automaticamente os registros no
CNPJ, na Junta Comercial, na Previdncia Social e um documento com valor de alvar de

26
O EI dever obrigatoriamente emitir nota fiscal nas vendas e nas prestaes de servios realizadas para
pessoas jurdicas (empresas) de qualquer porte, ficando dispensado desta emisso para o consumidor final,
pessoa fsica. Para obteno de nota fiscal de prestao de servios o EI deve procurar orientaes junto
Secretaria de Finanas da Prefeitura do municpio onde ele est estabelecido. J para a obteno de nota fiscal de
venda de produtos o EI deve procurar a unidade mais prxima da Secretaria de Fazenda do Estado no qual ele
est estabelecido (Portal do empreendedor).
27
O sistema informar se o nome poder ser registrado e, se no, dar opes de outros nomes.
 94

funcionamento. A previso que esse processo dure no mximo 30 minutos28. Depois, ser
gerado um documento, que dever ser impresso, assinado, anexado a uma cpia do RG e
encaminhado para a Junta Comercial. Num prazo de at 60 dias, o empreendedor dever
solicitar a emisso do Documento de Arrecadao Simplificada (DAS), por meio do qual far
o pagamento do imposto nico mensal. Como esse valor fixo, ele poder solicitar o DAS
para o ano inteiro e pagar ms a ms.
O Empreendedor Individual enquadrado no Simples Nacional, ficando isento dos
impostos federais (Imposto de Renda, PIS, Cofins, IPI e CSLL). Aps a formalizao, sero
cobrados do EI valores para o Municpio (R$ 5,00 de ISS) e para o Estado (R$ 1,00 de ICMS)
e para a Previdncia Social (5% do salrio mnimo, ou seja, R$ 27,25). Os valores somados
apresentam os valores de R$ 28,25% para quem da rea de indstria ou comrcio, R$ 32,25
para quem de servios e R$ 33,25 para os que trabalham com comrcio e servio. Com isso,
o EI ter direito aos benefcios previdencirios. O vencimento dos impostos at o dia 20 de
cada ms.
A reduo da alquota de 11% para 5% tem como objetivo principal a duplicao do
nmero de EI. Esta reduo tem como meta gerar uma renncia fiscal de algo como R$ 276
milhes, em 2011, e de R$ 414 milhes, em 2012, e outros R$ 414 milhes, em 2013,
segundo informou o secretrio-executivo do Comit Gestor do Simples Nacional - CGSN.
Sendo assim, o total aponta para cerca de 1 bilho nos trs anos que compreendem o perodo
2011-2013..
No primeiro ano do Programa era possvel a formalizao dos trabalhadores que
exerciam atividades nas categorias de: Comrcio em geral; Indstria em geral; Servios de
natureza no intelectual/sem regulamentao legal (como por exemplo, ambulante, camel,
lavanderia, salo de beleza, arteso, costureira, lava-jato, reparao, manuteno, instalao,
auto-escolas, chaveiros, organizao de festas, encanadores, borracheiros, digitao,
usinagem, solda, transporte municipal de passageiros, agncias de viagem, dentre inmeros
outros); Escritrios de servios contbeis; Prestao de servios de creche, pr-escola e
estabelecimento de ensino fundamental, escolas tcnicas, profissionais e de ensino mdio, de
lnguas estrangeiras, de artes, preparatrios para concursos, gerenciais e escolas livres;
agncia terceirizada de correios; agncia de viagem e turismo; centro de formao de
condutores de veculos automotores de transporte terrestre de passageiros e de carga; agncia

28
http://www.portaldoempreendedor.gov.br/modulos/noticias/noticia3.php acesso em 03/08/2009
 95

lotrica e servios de instalao, de reparos e de manuteno em geral, bem como de

usinagem, solda, tratamento e revestimento em metais29.
O CGSN, atravs da Resoluo n 78, de 13/09/2010, que alterou a Resoluo CGSN
n 58, de 27 de abril de 2009, trouxe a incorporao de novos profissionais ao Programa. A
partir de 01 de dezembro de 2010, passaram a ser inseridos: azulejista, barbeiros, bordadeiras,
entre outras 40 profisses. O CGSN tambm decidiu que outras 12 atividades, como
boiadeiro, caador, colhedores de castanha-do-par, podador agrcola, seringueiro, etc, sero
excludas do EI, mas os profissionais j inscritos a partir dessas atividades no sero retirados,
a menos que desejem. A excluso foi acordada com as entidades representativas das
respectivas profisses e teve como propsito evitar que estas atividades percam benefcios,
quando o caso de o valor que recolhido sobre a produo ser menor que o valor pago pelo
Empreendedor Individual.
Alm destas atividades, tambm no podem se inscrever como empreendedores
individuais os trabalhadores das seguintes atividades: construo de imveis e obras de
engenharia em geral, inclusive sob a forma de subempreitada; execuo de projetos e servios
de paisagismo e decorao de interiores; servio de vigilncia, limpeza ou conservao;
administrao e locao de imveis de terceiros; academias de dana, de capoeira, de ioga e
de artes marciais; academias de atividades fsicas, desportivas, de natao e escolas de
esportes; elaborao de programas de computadores, inclusive jogos eletrnicos;
licenciamento ou cesso de direito de uso de programas de computao; planejamento,
confeco, manuteno e atualizao de pginas eletrnicas; montagem de estandes para
feiras; produo cultural e artstica; produo cinematogrfica e de artes cnicas; laboratrios
de anlises ou de patologia clnicas; servios de tomografia, diagnsticos mdicos por
imagem, registros grficos e mtodos ticos e ressonncia magntica; servios de prtese em
geral; servio de transporte intermunicipal e interestadual de passageiros (exceto servios
municipais); transmisso, distribuio ou comercializao de energia eltrica; importao ou
fabricao de automveis e motocicletas; importao de combustveis; produo ou venda no
atacado de cigarros, cigarrilhas, charutos, filtros para cigarros, armas de fogo, munies e
plvoras, explosivos e detonantes, bebidas alcolicas, refrigerantes e guas com sabor e
gaseificadas, preparaes compostas, no alcolicas, para elaborao de bebida refrigerante e
cervejas sem lcool; cesso ou locao de mo-de-obra; servios de consultoria; loteamento e

29
Exceto prestao de servios intelectuais, de natureza tcnica, cientfica, desportiva, artstica ou cultural, que
constitua profisso regulamentada ou no, bem como servios de instrutor, de corretor, de despachante ou de
qualquer tipo de intermediao de negcios.
 96

incorporao de imveis; locao de imveis prprios (exceto se incluir a prestao de

servios tributados pelo ISS).
A formalizao do Empreendedor Individual realizada pela Internet 30, de forma
gratuita, alm dos grandes mutires montado a partir de 2010, atravs de uma parceira entre o
SEBRAE e o INSS (Programa de Educao Previdenciria), que vem garantindo atividades
itinerantes de formalizao por todo o pas. O Programa apresenta tambm a possibilidade do
EI realizar seu processo de formalizao com a ajuda de empresas de contabilidade que so
optantes pelo Simples Nacional. Essas empresas iro realizar a formalizao e a declarao
anual sem cobrar nada no primeiro ano.
O Empreendedor Individual dispensado de contabilidade e, portanto, no precisa
escriturar nenhum livro. Deve guardar as notas de compra de mercadorias, os documentos do
empregado contratado e o canhoto das notas fiscais que emitir. Todo o ano deve ser declarado
o valor do faturamento do ano anterior. A primeira declarao preenchida pelo contador
gratuitamente. As declaraes dos anos seguintes podero ser feitas pelo prprio
empreendedor. Alm disso, o contador pode orient-lo a fazer o recibo de pagamento do seu
empregado e informar como fazer as guias para pagar os impostos31. Alm destas obrigaes
dever tambm ser feita uma Declarao do Faturamento, tambm pela Internet. Essa
declarao dever ser feita at o ltimo dia do ms de janeiro de cada ano.
O trabalhador com lugar fixo de trabalho ou no - dever ter autorizao da
Prefeitura com relao ao tipo de atividade e ao local onde ir trabalhar. A obteno do CNPJ
e a inscrio da Junta Comercial no substituem as normas de ocupao dos Municpios que
devem ser observadas e obedecidas.
O empreendedor individual no poder realizar cesso ou locao de mo-de-obra.
Isso significa que o benefcio fiscal criado pela Lei Complementar 128/2008 destinado ao
empreendedor, e no empresa que o contrata. Significa, tambm, que no h inteno de
fragilizar as relaes de trabalho, no devendo o instituto ser utilizado por empresas para a
transformao em empreendedor individual de pessoas fsicas que lhes prestam servios.
A Cobertura Previdenciria garantida mediante a contribuio mensal de 5% do
salrio mnimo. Ainda possvel registrar 01 empregado, com o custo para o empregador dos
valores referentes Previdncia e ao FGTS (O empregador deve preencher e entregar a Guia
de recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Servio e Informaes Previdncia

30
www.portaldoempreendedor.gov.br - Desde o dia 1 de julho de 2009 o portal est on line.
31
Segundo o Site do Empreendedor Individual, o Comit Gestor do Simples Nacional est estudando uma forma
simples de o prprio empreendedor fazer as suas declaraes e pagar os impostos, sem ajuda do contador.
 97

Social - GFIP para a Previdncia Social). O custo previdencirio, recolhido em GPS - Guia da
Previdncia Social, de R$ 59,95 (correspondentes a 11% do salrio mnimo vigente), sendo
R$ 16,35 (3% do salrio mnimo) de responsabilidade do empregador e R$ 43,60 (8%)
descontado do empregado. Esses valores se alteram caso o piso salarial da categoria
profissional seja superior ao salrio-mnimo.
O registro da empresa e concesso de alvar para funcionamento gratuito, e a partir
da formalizao, o Empreendedor poder obter crdito junto aos Bancos, com reduo de
tarifas e taxas de juros diferenciadas para o segmento. Caso haja a necessidade/desejo de
cancelamento do CNPJ e da inscrio, o procedimento realizado no mesmo endereo da
Internet onde foi feita a inscrio, sem qualquer pagamento de taxas.
Atualmente os EI que necessitam de crdito para expandir o negcio contam com
algumas linhas de financiamento de bancos pblicos para financiar mquinas, veculos e
instalaes prprias. Juntos, o Banco do Brasil, a Caixa e o Banco do Nordeste tm 680,6 mil
clientes com o perfil desse pblico e j financiaram R$ 83,6 milhes. No Banco do Nordeste
(BNB), que desde janeiro deste ano dispe de uma linha especfica para esse pblico com
recursos do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE), os empreendedores
podem obter emprstimos com juros de 6,75% ao ano. De acordo com o banco, so
financiados at R$ 15 mil por operao, com prazo de pagamento em at 36 meses, incluindo
carncia de at 60 dias para pagamento da primeira parcela, alm de bnus de adimplncia
de15% a 25%. Para acessar esse crdito so exigidas garantias como avalista e alienao
fiduciria. J o crdito do Banco do Brasil opera com recursos do Fundo Constitucional do
Centro-Oeste (FCO). Essa linha de financiamento para o Empreendedor Individual foi
aprovada em 25 de maro deste ano em reunio do Conselho Deliberativo do Fundo do
Desenvolvimento do Centro-Oeste (Condel/FCO). Os juros sero de 6,75% ao ano, com prazo
de at 36 meses, incluindo carncia de at trs meses para o primeiro pagamento, tanto em
relao aos recursos para investimento, quanto para o capital de giro associado. Para a
aquisio de insumos e matrias-primas e formao de estoques, o prazo de pagamento de
18 meses. Para acesso aos financiamentos, ser preciso avalista ou fiador com renda
comprovada. A caixa econmica oferece aos EI conta-corrente e cadastro sem cobrar a tarifa
durante um ano, cheque empresa com limite de at R$ 300,00 e juros de 2,87% ao ms;
financiamento para capital de giro, com limite de at R$ 1 mil, com juros de 2,72% ao ms e
pagamento em at 18 meses; carto de crdito empresarial e o credenciamento na Redecard
EI, que possibilita a venda de produtos ou servios utilizando o celular.
 98

permitida a unio para compras em conjunto, atravs da formao de consrcio de

fins especficos. A Lei faculta a unio de Empreendedores Individuais com vistas formao
de consrcios com o fim especfico de realizar compras.
Segundo dados do SEBRAE, publicizados no Portal do empreendedor, cerca de 6.200
EI j ultrapassaram a barreira dos R$ 36.000,00 de faturamento, limite da categoria, e se
tornaram microempresas, que possuem faturamento de at R$ 240.000,00. Segundo o site do
Programa, o Empreendedor Individual tambm usufrui de benefcios governamentais aos
setores formalizados. Isso, porque o Governo um grande comprador de mercadorias e
servios, nas suas trs esferas: Federal, Estadual e Municipal. Para vender para o Governo
preciso estar formalizado. Alm disso, existe tambm o apoio tcnico do SEBRAE na
organizao do negcio. O papel do SEBRAE orientar e assessorar os Empreendedores que
manifestarem interesse, atravs de cursos e planejamentos de negcios com vistas a capacit-
los.
Contudo, alguns pontos merecem destaque, como o fato de uma grande parcela dos
trabalhadores no terem acesso Internet, no conhecerem o referido Programa (benefcios e
desafios postos ao processo de formalizao, a exemplo do pagamento de impostos e da
apresentao peridica de documentos), alm da escassez de clareza acerca dos
procedimentos para emisso de notas fiscais e elaborao da contabilidade32 e o grande
nmero de cobranas indevidas.
No primeiro semestre de implementao do PEI e de atuao do Portal do
Empreendedor, apenas os Trabalhadores de oito estados - So Paulo, Rio de Janeiro, Minas
Gerais, Rio Grande do Sul, Paran, Santa Catarina, Esprito Santo e Cear, alm do Distrito
Federal, podiam se cadastrar/formalizar. Em Fevereiro de 2010 houve a incluso dos demais
estados. Com a ampliao do PEI para todos os estados da federao, o Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comercio Exterior estabeleceu enquanto meta a marca de 1
milho de formalizaes em 1 ano por meio do PEI. Contudo, a marca no foi atingida,
necessitando da ampliao do prazo e da realizao de uma sequncia de mutires para a
realizao das formalizaes.
Este processo de insero de outros estados se deu em 08 de fevereiro de 2010. Neste
ano acreditava-se, segundo o MDIC e o Ministrio da Previdncia, que a marca de 1 milho

32
De acordo com a Lei 128/08, os escritrios de contabilidade integrantes do Simples Nacional faro,
gratuitamente, o registro e a primeira declarao anual desses empreendedores individuais. O trabalho de
mobilizao da categoria est sob a coordenao da Federao Nacional das Empresas de Servios Contbeis e
das Empresas de Assessoramento, Percias, Informaes e Pesquisas (Fenacon) e tem o apoio do Conselho
Federal de Contabilidade (CFC).
 99

de empreendedores seria agora facilmente alcanada, devido ao volume de estados e

instituies envolvidas. Alm disso, ficou a cargo do SEBRAE, a partir de abril do referido
ano, o reforo nas campanhas em mdias, como TV aberta, outdoors e rdiodramaturgia, alm
de se dar continuidade ao treinamento de profissionais da rea de contabilidade para o
atendimento desses empreendedores. A meta seria agora capacitar 15 mil contabilistas.
A marca de 1 milho de formalizados apenas foi atingida em 17 de maro de 2011.
importante observarmos a evoluo da formalizao atravs do PEI:

Grfico 2 - Evoluo da Formalizao do Programa Empreendedor Individual

Fonte: MDCI, 2011.

Ao alcanar a meta, a Presidenta da Repblica, Dilma Rousseff, o ministro da

Previdncia Social (MPS), Garibaldi Alves Filho, o ministro do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior (MDIC), Fernando Pimentel, e o presidente do SEBRAE, Luiz Barretto,
realizaram cerimnia comemorativa da marca de 1 milho de trabalhadores formalizados no
Programa do Empreendedor Individual no Palcio do Planalto.
Para chegar a esta marca, algumas estratgias foram utilizadas. Alm da ampliao do
nmero de estados, da nova verso do Portal, do investimento em propagandas, da realizao
de mutires, os parceiros atuaram fortemente. A exemplo do SEBRAE, que estipulou metas
por estado. Em janeiro trs deles, alm do Distrito Federal, j ultrapassaram 50% das suas
respectivas metas: Roraima, com 310 registros de 500 (62%), Mato Grosso, com 3.801 de
6.500 (58%), Distrito Federal, com 2.375 de 4.500 (53%), e Esprito Santo, com 4.018 de
8.000 (50%).
 100

A marca de 1 milho de EI trouxe tambm um Raio X da realidade da implementao

do Programa. Em nmeros por estado, temos:

Tabela 3- Empreendedores Individuais por UF

UF Potencial Inscries %

DF 9.261 18.498 199,74

MT 13.112 21.079 160,76

ES 16.458 25.814 156,84

RR 1.417 2.220 156,64

TO 7.148 11.184 156,47

RJ 83.537 130.099 155,74

AC 2.752 4.183 152,00

MS 12.762 18.844 147,66

GO 28.345 39.305 138,67

SC 25.033 33.903 135,43

BA 72.840 91.894 126,16

RO 7.397 9.093 122,93

AP 3.427 3.682 107,45

RN 13.207 13.778 104,33

PR 54.666 52.886 96,74

MG 101.565 97.570 96,07

SP 249.790 209.439 83,85

 101

Tabela 3 - Empreendedores Individuais por UF

UF Potencial Inscries %

RS 67.865 55.607 81,94

SE 10.138 8.297 81,84

AM 16.070 13.106 81,55

AL 15.701 12.790 81,46

PA 35.022 27.758 79,26

PB 19.622 14.256 72,62

CE 38.440 26.915 70,02

MA 24.613 15.771 64,08

PE 54.721 35.038 64,03

PI 15.091 6.988 46,31

TOTAL 1.000.000 1.000.000 100

Fonte: MDCI, 2011.

Por potencial compreende-se a expectativa acerca do nmero de formalizaes

esperadas pelo Programa a partir de um clculo matemtico que envolve os estudos sobre os
nmeros da formalizao em um determinado estado da federao e o poder de atuao do
Programa - mediante as estratgias criadas no Projeto incial. Os nmeros relacionados ao
potencial constratado com o nmero real de inscries efetivadas, para verificar o grau de
atuao das aes do PEI.

Em Pernambuco pode-se verificar que de um potencial de 54.721 formalizaes, os

nmeros reais apontaram para 35.038 formalizaes, ou seja, 64,03% do esperado pela
comisso gestora do Programa, sendo o penltimo pior ndice de formalizaes quando
relacionado ao potencial, ficando atrs apenas do estado do Piau. , que chegou a 46,31% do
esperado pelo Programa, em pouco mais de 1 ano.
 102

Podemos verificar que a maioria do EI est em So Paulo (209.439), Rio de Janeiro

(130.099), Minas Gerais (97.570), Bahia (91.894), Rio Grande do Sul (55.607) e Paran
(52.886). Apesar de apenas Rio de Janeiro e Bahia estarem dentro das expectativas
correspondentes entre o potencial traado pelo Programa e a inscries efetivadas.
O MDIC destacou, no ato comemorativo de 1 milho de EI33, que em todas as regies
vendedores de roupa e cabelereiros lideram as formalizaes.
No que concerne ao sexo por UF, observemos:

Tabela 4 - sexo por UF

UF % HOMENS % MULHERES

AC 51% 49%
AL 52% 48%
AM 55% 45%
AP 52% 48%
BA 56% 44%
CE 52% 48%
DF 53% 47%
ES 52% 48%
GO 57% 43%
MA 52% 48%
MG 54% 46%
MS 55% 45%
MT 55% 45%
PA 56% 44%
PB 56% 44%
PE 58% 42%
PI 50% 50%
PR 56% 44%
RJ 55% 45%

33
1,28 milho de inscritos em todo o Brasil at o ltimo dia 30 de junho (Disponvel em:
WWW.portaldoempreendedor.gov.br. Acesso em: 15/07/2011)
 103

RN 55% 45%
RO 55% 45%
RR 51% 49%
RS 53% 47%
SC 55% 45%
SE 51% 49%
SP 54% 46%
TO 57% 43%
BRASIL 55% 45%
Fonte: MDCI, 2011
Os homens lideram as formalizaes com 55%, mas as mulheres j representam 45%
do total. Apenas no estado do Piau os nmeros mostram igualdade no nmero de
formalizaes entre homens e mulheres. Nos atos comemorativos da marca de 1 milho de
formalizaes, foi muito festejado o fato de ter sido uma mulher a EI de nmero 1 milho,
uma maquiadora do Paran, de 33 anos.
Os nmeros mostram que de cada 100 formalizados, 45 so mulheres, e a soma
aponta, portanto, para mais de 450 mil, no total. E este nmero deve aumentar, porque
segundo o levantamento anual feito pela Global Entrepreneurship Monitor (GEM), realizada
em 2009, dos empreendedores no mercado nacional incluindo micro e pequenas empresas
53% so mulheres. (diponvel em www.portaldoempreendedor.gov.br. Acesso em 15/06/11).
Diante dos dados abaixo, pode-se notar que mais de 70% dos EI exercem suas
atividades em domiclio. Em algumas regies, este ndice supera a marca dos 70%, com
execees do Sudeste e alguns estados do Nordeste. O maior ndice est no Norte do pas,
onde os estados do Acre e do Amap lideram, com 83,85% e 81,86%, respectivamente.
Destaque-se o caso de Pernambuco, com quase 68%.

Tabela 5 - Exerccio da atividade em domiclio, por UF

UF Domiciliares
%

DF 70,95

MT 78,06
 104

ES 64,27

RR 75,50

TO 73,49

RJ 70,45

AC 83,85

MS 71,87

GO 67,88

SC 71,12

BA 73,09

RO 74,82

AP 76,88

RN 70,26

PR 69,63

MG 57,67

SP 68,63

RS 77,71

SE 70,97

AM 81,86

AL 73,89

PA 77,70

PB 66,35

CE 74,53
 105

MA 75,02

PE 67,67

PI 68,64

TOTAL BRASIL 70,02 %

Fonte: MDCI, 2011

Em dados do MDIC/SEBRAE, verificou-se que no que concerne ao modo de atuao,

58,10% dos EI atuam em estabelecimentos fixos; 20,32% no servio porta a porta, em postos
mveis ou ambulantes; 8,53% trabalham em local fixo, mas fora de loja; 6,76% atuam na
Internet; 3,18%, com televendas; 2,17%, com correios e 0,94%, com mquinas automticas
(MDCI, 2011).
Tambm foram relacionadas as 10 atividades econmicas mais executadas dentro do
Programa:
Tabela 5 - Atividades Econmicas Top 10 Brasil Programa Empreendedor Individual
Cdigo Nacional de Atividade Econmica - CNAE Total

Comrcio varegista de artigos do vesturio e acessrio 106.758

Cabelereiros 78.186

Lanchonetes, casas de ch, de sucos e similares 33.250

Comrcio varejista de mercadorias em geral, com 32.752

predominncia de produtos alimentcios minimercados,
mercearias e armazns

Bares e outros estabelecimentos especializados em servir 28.804

bebidas

Obras de alvenaria 26.190

Confeces, sob medida, de peas de vesturio, exceto roupas 24.789

ntimas
 106

Reparao e manuteno de computadores e de equipamentos 22.372

perifricos

Servios ambulantes de alimentao 19.075

Fornecimento de alimentos preparados preponderantemente 18.996

para consumo domiciliar

Fonte: MDCI, 2011

importante destacar, para o estudo que aqui realizamos, que em todas as regies,
vendedores de roupa e cabelereiros lideram as formalizaes. Mas a lista envolve muitas
outras categorias.
Outros dados esto relacionados idade e nacionalidade. Alm de brasilieros,
buscaram a formalizao empreendedores de outros 99 pases, com cerca de 640 registros,
entre japoneses, alemes, angolanos, entre outros. J quanto idade, o processo de
formalizao envolveu EI com 16 e acima dos 70 anos. Santa Catarina tem o maior nmero
de EI entre 16 e 17 anos, com 0,24%. No grupo entre 18 e 20 anos, o Acre lidera, com 4,54%.
J o estado com o maior ndice acima dos 70 anos o Rio de Janeiro, com 0,49%.
O MDIC solicitou mais empenho dos prefeitos nas atividades de implementao do
PEI. Tal atuao poderia ser efetivada atravs da iseno ou reduo de taxas; autorizao de
atividades em residncia; iseno ou reduo de IPTU desses empreendimentos como
residencial; fiscalizao e orientao, liberao da nota fiscal de forma simplificada, gratuita e
eletrnica. Caberia ainda ao poder pblico local: criar postos de atendimento, elaborar
materiais informativos; capacitar e divulgar o programa e orientar o empreendedor antes da
vistoria prvia gratuita.
Ampliando o nmero de aes que buscam a visibilidade dos Programas e Projetos e a
implementao de novas estratgias de acesso, buscando novas parcerias para a efetivao das
aes, inserindo sistematicamente categorias profissionais no mbito dos Programas, o Estado
visa a reduo de nmeros como o do desemprego e o da violncia, alm do aumento da
arrecadao de impostos.
Na sesso seguinte trataremos da implementao do Programa no Plo de Confeces
do Agreste pernambucano, com foco no processo de formalizao das atividades informais ,
analisando as estratgias de regulamentao deste segmento por parte do Estado, buscando
um diagnstico preliminar desta implementao nessa que se configura como uma realidade
especialmente marcada pela informalidade.
 107

CAPTULO 4 - A IMPLEMENTAO DO PROGRAMA EMPREENDEDOR

INDIVIDUAL NO PLO DE CONFECES DO AGRESTE PERNAMBUCANO

4.1. O componente informal e o setor txtil no estado de Pernambuco

A economia de Pernambuco tem apresentado ao longo da histria padres

diferenciados de desenvolvimento, passando por perodos de sustentado dinamismo, seguidos
de outros de marcante estagnao. No perodo ureo do ciclo aucareiro, foi em Pernambuco
que se concentrou o maior crescimento do ento Brasil Colnia, at que a partir das dcadas
finais do sculo XVII, at o inicio do sculo XIX, a economia aucareira mergulhou em
letargia e crise. Seguiu-se ento mais um perodo de recuperao e expanso, para no final
deste mesmo sculo voltar a mesma a sofrer as dificuldades das oscilaes do mercado
externo do acar e, diante disso, buscar uma articulao maior com o mercado interno.
Tirava ento partido da dinamizao da economia do Sudeste com base nas exportaes de
caf, o que ampliou o mercado consumidor daquela regio, passando a mesma a absorver os
excedentes de acar do Nordeste, principalmente de Pernambuco que era ento seu maior
produtor (LIMA et al., 2008).
Ao longo da primeira metade do sculo XX, a economia de Pernambuco experimenta
uma certa diversificao. No bojo da expanso da economia articulada agroindstria
aucareira, forma-se em Pernambuco uma atividade industrial fornecedora de insumos e
equipamentos para essa, principalmente no setor metalmecnico, bem como no txtil, este
com base no algodo nordestino e no mercado regional, ento protegido por barreiras de
custos de transporte. Isso ocorre, ao tempo em que o Brasil vai adotando o modelo de
industrializao substitutiva. Essa trajetria vai permitir que a economia de Pernambuco
assuma posio de destaque no contexto nordestino, mesmo que a base econmica fosse
muito concentrada no entorno da capital e muito dependente do setor hegemnico, ou seja, a
atividade de produo de acar. (Ibidem)
Com os incentivos fiscais e demais instrumentos da poltica regional, adotados com a
criao da SUDENE, entre os anos 60 e 70, a economia pernambucana consegue atrair
projetos de investimento, principalmente de tipo industrial, e atinge um patamar mais elevado
de diversificao industrial, mesmo que ainda muito localizado na Regio Metropolitana do
Recife. Enquanto isso, as regies interioranas continuaram muito pouco dinmicas e com suas
 108

economias fortemente dependentes de atividades primrias, seja no Serto ou no Agreste,

mesmo que em algumas cidades do Agreste tenham surgido algumas atividades.
A indstria de transformao de Pernambuco, que apresentou forte dinamismo nos
anos 1970 (cresceu 13,1% ao ano na dcada), passou a sofrer quedas de produo dos anos
1980 em diante, apresentando taxa mdia de crescimento de 1,2%, entre 1980 e 1990, e de
1,3% entre 1990 e 1999. Teria faltado a Pernambuco a presena de investimentos mais
estruturantes que fossem capazes de animar o setor industrial. Nos anos 1990, ocorre uma
perda de competitividade de alguns setores em vista da abertura da economia brasileira, ao
lado de dificuldades na agroindstria sucroalcooleira, por conta de passivos financeiros
elevados e da menor proteo estatal que implicou na perda de benefcios antes carreados
atravs do extinto Instituto do Acar e do lcool. Esse contexto de maior exposio
concorrncia levou ao fechamento de vrias usinas industriais e a elevados ndices de
desemprego. Mesmo assim deve-se ter em considerao que, em termos absolutos, a indstria
de transformao de Pernambuco tinha ainda peso significativo no contexto regional. (LIMA
et al, 2008).
A dcada de 90 caracterizou-se, no estado, por um processo de relocalizao
produtiva, semelhante quele ocorrido em nvel mundial e em nvel nacional, onde a
competitividade das indstrias de confeces passou a ser definida, sobretudo, pelo
pagamento de baixos salrios, baixa estrutura sindical e encargos sociais. Particularmente a
Pernambuco, significou o fechamento das pequenas indstrias (butiques) da RMR e o
ampliao das indstrias de confeces no interior do estado, na regio do Agreste. As
indstrias que ali ganhavam fora eram substancialmente empresas informais e que, naquela
dcada, produziam para mercados da classe D e E, com produtos que tinham como
caracterstica principal a baixa qualidade, da a denominao popular de sulanca (ARAJO
& PEREIRA, 2006)
Segundo dados da CONDEPE/FIDEM (2004), observe-se que no perodo 2001 a 2003
houve algumas mudanas nesse padro de crescimento da economia estadual, tendo a
agricultura recuperado o mpeto e o setor industrial melhorado seu desempenho. O setor
tercirio mantm-se crescendo, embora a taxas menores. A melhora no comportamento do
setor primrio, entretanto, gera poucos efeitos sobre o PIB estadual, j que o peso
relativamente reduzido no todo (8,5% em 2001). Na verdade a economia pernambucana
apresenta um peso bem mais significativo do tercirio em seu conjunto de atividades, sendo
este de 59,6% em 2001, superior aos 54,0% do Nordeste e aos 51,5% da economia brasileira.
Assim, a dinmica da economia pernambucana termina sendo muito influenciada pelo setor
 109

de servios e esta j se apresenta com uma participao muito elevada para sustentar o
crescimento, apesar de contar com alguns segmentos representativos do chamado tercirio
moderno, que consegue maior valor agregado em suas atividades.
A partir dos anos 2000, a economia de Pernambuco vem apresentando um
desempenho um pouco melhor em termos de crescimento relativo. Isso, comparando o
crescimento estadual com o da economia brasileira, embora as taxas mdias tenham ficado
nos limites do crescimento raqutico observado no Brasil desde os anos 1980, ou seja, de
2,4% ao ano para Pernambuco e de 1,9% para o Brasil, no perodo 1999/2003. Esse melhor
desempenho relativo tem a ver, entre outro fatores, com a atrao de alguns investimentos
para o Complexo Industrial Porturio de Suape, com a expanso da fruticultura irrigada do
entorno do municpio de Petrolina e com a expanso das atividades txteis e de confeces do
Plo Caruaru/Toritama/Santa Cruz do Capibaribe. (LIMA & LIMA, 2005)
Cumpre destacar que o estado de Pernambuco, que historicamente foi um dos grandes
produtores do pas do setor txtil, tem perdido importncia ao longo dos anos, sobretudo em
funo das estratgias de atrao, via incentivos fiscais, implementadas pelos estados do
Cear, Rio Grande do Norte, Paraba e Bahia (VIANA, 2005). O argumento, entretanto, seria
de que o nvel de informalidade do setor de confeces no estado alto, o maior do pas.
(ARAJO & PEREIRA, 2006)
Segundo dados da RAIS (2010), o nmero de empregos formais no estado alcanou
1,5 milho em dezembro de 2010, o equivalente a um crescimento de 9,76% em relao ao
estoque de emprego de dezembro de 2009. Em nmeros absolutos, esse aumento
correspondeu ao acrscimo de 136,6 mil postos de trabalho, em relao a dezembro do ano
anterior. Os setores com o melhor desempenho no tocante gerao de empregos foram
Servios, com aumento de 51,9 mil postos de trabalho (+12,56%), Construo Civil, com a
criao de 37 mil postos de trabalho (+43,79%), e o Comrcio, que gerou mais de 24 mil
postos (+10,03). O melhor desempenho relativo foi da Construo Civil, que cresceu 43,79%,
representando +37 mil postos de trabalho, e da Agropecuria, que apresentou elevao de
21,88%, o que significou +9,2 mil postos de trabalho. O nico balano negativo ocorreu no
setor Extrativo Mineral, com perda de 84 postos de trabalho, apontando um ndice de -3,48%.
Na tabela abaixo podemos verificar estes nmeros:
 110

Tabela 6- Variaes dos Setores de Atividade Econmica em Pernambuco

Setores de 2009 2010 Variao Variao
Atividade da
econmia Absoluta Relativa

Extrativa mineral 2.415 2.331 84 3,48

Indstria de transformao 212.081 217.222 5.141 2,42

Servios industriais de 16.222 16.898 676 4,17

utilidade pblica

Construo civil 85.480 122.908 37.428 43,79

Comrcio 240.558 264.682 24.124 10,03

Servios 413.449 465.367 51.918 12,56

Administrao pblica 387.715 395.934 8.219 2,12

Agropecuria, extr. 42.077 51.284 9.207 21,88

vegetal, caa e pesca

TOTAL 1.399.99 1.536.626 136.629 9,76

7
Fonte: RAIS Decreto n 76.900/1975.
Elaborao: CGET/DES/SPPE/MTE.

O rendimento real mdio do trabalhador pernambucano aumentou 3,44% em relao a

dezembro de 2009, como resultado do crescimento nas remuneraes mdias percebidas pelos
homens (+4,30%) e pelas mulheres (+2,01%).

Tabela 7 Remunerao mdia de dezembro, em reais, a preos de DEZ/2010

Gnero 2009 (R$) 2010 (R$) Variao relativa
%

Masculino 1.350,64 1350,64 1408,78 4,30

1.408,78 4,30

Feminino 1.285,60 1.285,60 1.311,39 2,01

1.311,39 2,01

TOTAL 1.324,47 1.324,47 1.370,02 3,44

1.370,02 3,44
Fonte: RAIS Decreto n 76.900/1975.
Elaborao: CGET/DES/SPPE/MTE.
Nota: Deflator INPC
 111

4.2. Caractersticas do Plo de Confeces do Agreste Pernambucano: aspectos das

relaes de trabalho e informalidade.

O Plo de Confeces do Agreste Pernambucano (PCAP) surgiu na dcada de 60,

quando a utilizao das sobras de malhas conhecidas como elancas, vindas das indstrias do
Sul e Sudeste, proporcionava para os micros e pequenos empreendedores dessa regio a
produo de mercadorias de baixo custo que eram, e ainda so, vendidas a preos populares.
A cada vez, vem se aperfeioando mais, tornando os municpios de Caruaru, Toritama e Santa
Cruz do Capibaribe conhecidos nacionalmente, por produzirem vesturios em quantidade e,
j, com certa qualidade. Foi a partir da que as feiras de ruas, antes conhecidas como feiras
da sulanca e hoje reunidas em um imenso aglomerado produtivo e comercial conhecido
como Plo de Confeces do Agreste Pernambucano, impulsionaram a economia do Estado
de Pernambuco, direcionando a sua comercializao tanto para os mercados locais, regionais
e nacionais e, at, internacional.
De acordo com Viana (2005) at a dcada de 1980, o setor txtil no Brasil se
desenvolvia, a partir do aumento da demanda interna e sem a relativa influncia da
competitividade das empresas estrangeiras, pois no era possvel importar insumos,
equipamentos e produtos acabados. Sendo assim, no havia estmulos, nesse perodo, por
parte dos empresrios, para realizar investimentos no setor, como estava ocorrendo em outros
pases no mesmo perodo. Com a advento da dcada de 1990, a abertura da economia
possibilitou ao setor txtil brasileiro modificaes significativas na sua estrutura produtiva e
no comportamento do mercado interno, proporcianando um novo modelo de competio entre
as empresas do setor, que passaram a concorrer diretamente com produtos provenientes de
outros pases (ibdem).
Como conseqncia disso, a indstria brasileira sofreu um processo de reestruturao,
em que as empresas passaram a adotar novas tecnologias para a reduo dos custos, de forma
a atenderem as necessidades dos pases importadores (VIANA, 2005). Cumpre destacar que o
final da dcada de 1990 e o incio da dcada de 2000, foram marcados por um crescimento
lento do setor txtil brasileiro, fato decorrente da instabilidade econmica e financeira do pas,
por causa da crise energtica e da recesso internacional, o que criou um ambiente de
incerteza para novos investimentos em diversas indstrias. Alm disso, na dcada de 1990,
houve uma migrao da produo industrial txtil de outras regies para a Regio Nordeste,
devido aos incentivos fiscais oferecidos pelo governo de alguns Estados do Nordeste e pela
 112

disponibilidade de mo-de-obra barata na referida regio (VIANA, 2005 apud ROCHA &
SILVA JUNIOR, 2003).
Segundo dados da base da Relao Anual de Informaes Sociais - RAIS do ano
198534, possvel perceber que, durante essa poca, dois principais Estados concentravam
uma parcela significativa dos estabelecimentos da indstria txtil e de confeco do Nordeste:
o Estado do Cear, com uma participao de 38%, e o Estado de Pernambuco, com 23%. Em
nmeros absolutos, o Estado do Cear concentrava em torno de 550 empresas formais, e o
Estado de Pernambuco, 334 empresas. Alm disso, observando-se o porte dos
estabelecimentos do setor, percebe-se que grande parte das empresas da indstria txtil e de
confeco do Estado do Cear e do Estado de Pernambuco era micro ou pequena, havendo o
registro de apenas seis grandes empresas no Cear e de trs grandes empresas em
Pernambuco. (ROCHA & SILVA JUNIOR, 2003)
Segundo dados do SEBRAE (2006) a origem da formao do Plo de Confeces do
Agreste de Pernambuco estaria na indstria de calados, caracterizada pelo trabalho artesanal
e uso do couro, que comeou a se desenvolver no Agreste pernambucano em torno da dcada
de 1930. Esse desenvolvimento ocorreu principalmente em dois municpios do Agreste
Pernambucano: Caruaru e Toritama. Desse modo, pode-se dizer que, a partir das atividades
produtivas ligadas fabricao de calados e de artigos em couro, foram estabelecidas
paralelamente na regio as bases para a instalao da indstria txtil e de confeco
especializada na produo de produtos populares, de baixo valor agregado e de baixo custo,
em que o principal canal de comercializao eram as feiras populares.
Por volta da dcada 1970, os municpios da regio j eram conhecidos pela fabricao
e comercializao de produtos txteis e, em especial, o municpio de Santa Cruz do
Capibaribe, se tornou conhecido por conta da produo especializada de artigos txteis em
malhas. O estado de Pernambuco, at a dcada de 70, era caracterizado como o maior parque
txtil do Pas. A produo se dava em torno de tecidos como tricoline, algodo, brim, chitas,
jutas e seda e as empresas investiam na modernizao de seus equipamentos e contratao de
recursos humanos, em grande medida atravs de incentivos, principalmente da SUDENE e
dos financiamentos do Banco do Nordeste.

34
Ano a partir do qual esses dados se tornaram disponveis.
 113

De acordo com os dados da RAIS-MTE do ano de 1985, durante este ano, as empresas
localizadas no Agreste Pernambucano comeam a produzir em escala. O municpio de
Caruaru j detinha uma maior participao no total das empresas formais no segmento da
indstria txtil do Estado de Pernambuco (16%), com relao aos seus vizinhos, Santa Cruz
do Capibaribe (5%) e Toritama (0%). No entanto, a capital do Estado, Recife, era a cidade
que detinha a maior participao: aproximadamente 47% das empresas formais da indstria
txtil do Estado de Pernambuco.
Na dcada de 1990, ocorre no estado um processo de relocalizao produtiva, onde a
competitividade das indstrias de confeces passou a ser definida, sobretudo, pelo
pagamento de baixos salrios, baixa estrutura sindical e encargos sociais. Em todo o estado
ocorreu o fechamento das pequenas indstrias, sobretudo na regio metropolitana do Recife, e
o surgimento das indstrias de confeces no interior do estado, na regio do Agreste35.
Neste contexto, o Agreste pernambucano despontava como importante produtor de
vesturio, inicialmente, ao longo da dcada de 90, produzindo peas de baixa qualidade
voltadas a um mercado regional pouco exigente. Entretanto, cada vez mais, passou a inserir-se
num cenrio de maior abrangncia e de valor agregado mais elevado, explorando o mercado
da moda, as novas tendncias e expandindo seus mercados.
A conhecida Sulanca passou, a partir de 2002, a ser denominada por Plo de
Confeces do Agreste de Pernambuco ou Plo da Moda de Pernambuco. A partir de um
convnio estabelecido, em 1997, com uma ONG alem, a BFZ, e tendo em conta a afirmao
das atividades produtivas e comerciais em confeces no Agreste, o SINDVEST optou por
instalar uma subsede na regio. Da resultou o Projeto de Desenvolvimento do Plo de
Confeces do Agreste (Oliveira, 2011)
O Projeto implicou em uma ampla campanha na mdia local e junto s associaes
empresariais. O propsito foi o de, em associao com um conjunto mais amplo de aes
visando a modernizao das atividades ali desenvolvidas, atuar tambm sobre a reelaborao
de sua imagem, tanto para dentro, como para fora. Para isso, seria preciso desconstruir a
marca sulanca, associada que sempre esteve a produtos de baixssima qualidade. Operou-se
uma reelaborao discursiva visando por no lugar da Feira da Sulanca o Plo de

35As indstrias que ali ganhavam fora eram substancialmente empresas informais e que, naquela dcada,
produziam para mercados da classe D e E, com produtos que tinham como caracterstica principal a baixa
qualidade.
 114

Confeces; no lugar de sulanqueiro, a denominao empresrio ou

empreendedor.(Oliveira, 2011, p. 6)
A esse processo associou-se, a partir de meados dos anos 2000, um outro, que,
somados, concorreram decisivamente para uma reconfigurao na constituio do Plo: a
construo de gigantescos centros comerciais nas cidades de Toritama, de Caruaru e de Santa
Cruz do Capibaribe, nessa ordem cronolgica, por parte de investidores privados, contando
com um apoio discreto dos poderes pblicos municipais. (Oliveira, 2011, p. 6)
De acordo com os dados da RAIS do ano de 1996 a 2006, houve um crescimento
relevante na participao do Agreste na produo txtil de Pernambuco. No ano de 1996, o
Agreste Pernambucano concentrava cerca de 24,6% dos estabelecimentos da indstria txtil e
de confeco do estado, passando em 2006, para 67,6%. Os trs principais municpios do
Polo Txtil, apresentam percentuais com significativa alterao entre os anos de 1996 e 2006:
Toritama com 1,40% e 8,34% ; Santa Cruz 3,93% e 15,34% e Caruaru 11,66% e 33,41%,
respectivamente.
Segundo dados da Secretaria de Planejamento e Gesto do Governo de Pernambuco,
entre 1999 a 2008, o Produto Interno Bruto (a preos de mercado) dos principais
municpios do Plo evoluiu positivamente conforme segue: Caruaru 198,0% (se mantendo
como o 7 PIB do Estado, entre 2004 e 2008), Santa Cruz 237,6% (passando do 23 ao 19
PIB do Estado, entre 2004 e 2008) e Toritama 310,4% (ascendendo do 60 ao 55 PIB do
Estado, entre 2004 e 2008), enquanto Pernambuco, para o mesmo perodo, registrou um
crescimento de 183,1%. (Oliveira, 2011, p. 8-9)
Segundo Lima et al. (2002), a formalidade das relaes de trabalho limitava-se aos
rgos estatais e, mesmo entre estes, nem sempre era observada. Dessa forma, oriundos da
rea rural, em sua maioria, os trabalhadores envolvidos na produo local de confeces
nunca estiveram vinculados ao setor formal e, mesmo com o crescimento da produo local, a
formalidade no se constitua em expectativa. Em grande medida, isso se deve ao fato da
produo se dar em unidades familiares, alm do fato de que o crescimento da demanda por
produtos colocaram a questo do assalariamento em segundo plano.
Com relao ao nvel de escolaridade do pessoal ocupado na indstria txtil e de
confeco do Agreste pernambucano, de acordo com a base da RAIS (Apud Rocha & Silva
Junior, 2003), apenas 18% tm o ensino mdio completo, o que pode ser considerado um
baixo nvel de escolaridade, quando comparado com o pessoal ocupado nas citadas indstrias
no Estado de Pernambuco (30% tm o nvel mdio completo). Quanto aos municpios de
Caruaru, Santa Cruz do Capibaribe e Toritama, nota-se que Caruaru, entre os trs, o
 115

municpio com os melhores indicadores de escolaridade, pois 26% do pessoal ocupado na

indstria txtil e de confeco possuem o ensino mdio completo.
Segundo dados da Secretaria de Educao do Estado de Pernambuco (2007), as
famlias normalmente introduzem as crianas no mercado logo cedo, para ajudarem na renda
familiar, o que ocasiona uma evaso escolar significativa e reflete conseqentemente no nvel
de escolaridade da regio do Plo, fato comprovado no comparativo entre dados referentes as
matrculas escolares e o nmero de desistncias.
Devido s indicaes do baixo nvel de qualificao da mo-de-obra empregada na
indstria txtil e de confeco no Agreste pernambucano, esses trabalhadores tambm
recebem um baixo salrio.
Pesquisa realizada pelo SEBRAE (2003) mostrou que 62% das unidades produtivas
contam apenas com mo de obra familiar, seguida pelas unidades que empregavam de uma a
quatro pessoas, 25%, e as de quatro a nove, representando 11%. Neste levantamento
constatou-se que apenas 2% dos estabelecimentos contavam com mais de nove pessoas no
empreendimento. No concernente aos salrios, a pesquisa mostrou que cerca de 80%
recebiam abaixo de um salrio mnimo por ms e 20% das unidades pagavam entre um e trs
salrios mnimos por ms.
O que se pode constatar no Plo que, em grande medida, as famlias administram a
produo, a compra e a venda de mercadorias. As unidades produtivas so constitudas, em
regra, em suas prprias casas, onde os cmodos so ampliados de acordo com a demanda do
mercado.
A organizao do trabalho e do espao de produo catico, com mercadorias no
cho e trabalhadores (as) distribudos(as) aleatoriamente, dormindo e comendo, s
vezes, no mesmo espao. O horrio de trabalho varivel, dependendo do tipo
de unidade: a mistura trabalho de costura e trabalho domstico da costureira
domiciliar ao trabalho nos fabricos, que pode se estender pelo final de
semana. Alguns fabricos mantm camas para as trabalhadoras, que dependendo das
encomendas, dormem no trabalho. Para aquelas(es) vinculados tambm venda, o
trabalho inicia-se noite quando acontecem as feiras que se estendem pela
madrugada ou comeam e acabam nas primeiras horas da manh. (LIMA et al
2002, p. 5).

Dois pontos merecem efetivo destaque, no que se refere ao trabalho no Plo: I. O

recebimento de salrio que interpretado sob duas perspectivas: pode ser interpretado como
importante, uma vez que poderia lhes conferir segurana concernente formalizao e, com
isso, garantia de acesso aos seguros sociais, mas pode significar tambm perdas de
rendimento, uma vez que a grande maioria dos trabalhadores recebe por produo, e o
recebimento de um salrio fixo poderia resultar na perda de rendimentos e II. A identidade
profissional uma vez que grande nmero de trabalhadores abre e fecha seus
 116

empreendimentos, posteriormente trabalham para outros proprietrios, ou participam apenas

das vendas, ou apenas da gesto.
Desempenham papel de destaque na constituio e consolidao do Plo de
Confeces do Agreste Pernambucano trs municpios, que se constituem fsica e
historicamente de forma diferenciada: Santa Cruz do Capibaribe - com a produo
concentrada principalmente na moda surf wear, praia, ntima e modinha; Toritama - com as
peas baseadas em jeans; e Caruaru - com uma indstria mais pulverizada.

Santa Cruz do Capibaribe

A cidade de Santa Cruz do Capibaribe tinha, at o final da dcada de 50, como base
econmica, as atividades relacionadas pecuria, ao algodo, s pequenas manufaturas de
confeces e venda de calados. Hoje, o municpio pernambucano mais importante na
produo de peas de malha dos segmentos de moda surf wear, streetwear, modinha36, moda
ntima e moda praia. A Feira da Sulanca nasceu em Santa Cruz do Capibaribe e continua a
realizar-se na cidade at hoje, sendo uma das suas atividades econmicas predominantes.
Segundo o Presidente do SINDVEST,
a informalidade sempre foi um problema na regio cerca de 80% das empresas
so informais e os empresrios tinham uma idia de venda passiva, ou seja,
estavam satisfeitos com o que faturavam e no se preocupavam em melhorar seus
produtos, j que nunca faltavam clientes. At a chegada dos chineses. Atualmente
enfrentamos a concorrncia do produto importado. Parece um absurdo, mas Santa
Cruz compra produto de fora para vender na feira. Porm as empresas que
procuraram se desenvolver, que investiram na capacitao de seus profissionais, j
so vistas na regio de forma diferenciada, construram uma marca slida e esto no
caminho inverso: o da exportao" (Fredi Maia/Sindvest Disponvel em JC on Line
www.jconli.com.br acesso em 10/06/2010)

A cadeia produtiva da confeco abrange parte significativa da cidade, com lojas de

linhas, tecidos, estamparias, mquinas de costura e pequenas fbricas, conhecidas como
faces que produzem sob encomenda de uma terceira empresa e as grandes empresas
responsveis pelo design, controle de qualidade e marca das peas.
Santa Cruz sede do maior parque de confeces da Amrica Latina, construdo em
65 hectares, na cidade de Santa Cruz do Capibaribe. Distante do centro 3km, abriga de modo
permanente a feira de confeces que antes funcionava como feira livre no centro da cidade.

36 Segundo Arajo (2006), seriam peas femininas que compem a moda da estao. Produtos que acompanham
a tendncia da moda.
 117

Figura 1 - Moda Center Santa Cruz

Fonte: www.google.com.br

Os nmeros referentes ao Moda Center so grandiosos: 320 mil m de rea total; 120
mil m de rea coberta; 9.626 boxes; 707 lojas; 6 praas de alimentao com 42 restaurantes e
174 lanchonetes; setor bancrio; posto de sade, segurana e informao; oito conjuntos
sanitrios com 179 gabinetes; estacionamento para 4.000 veculos; 48 dormitrios com 3.000
leitos e rea de Show para 50.000 pessoas (Disponvel em: www.modacenter.com.br).
Este empreendimento construdo em rea pertencente Prefeitura Municipal, cedida
mediante concesso de uso, em regime de condomnio, tendo como obrigaes postas em
contrato: manter o local limpo, no exceder o local de cada box/loja, pagamento taxa de
condomnio no valor de 72,00 mensal, alm das taxas de telefone e luz eltrica
Recentemente, em 01 de fevereiro de 2011, foi aprovado o Decreto n 007, que
regulamenta a Lei n 1.923, de 30 de dezembro de 2010, que institui no Municpio de Santa
Cruz do Capibaribe a Lei Geral Municipal da Microempresa, Empresa de Pequeno Porte e do
Empreendedor Individual e d outras providncias.
Com isso, foi criado o Comit Gestor Municipal das micro e pequenas empresas,
composto por 5 membros. Foi institudo o Alvar Simplificado, caracterizado pela concesso,
em carter provisrio, por meio administrativo, de alvar de funcionamento com prazo de
vigncia de 180 dias; ficam dispensadas da consulta prvia as atividades econmicas como
ME e EPP, cujas atividades no apresentem riscos ao meio ambiente; fica criado o Espao do
Empreendedor, na Secretaria Municipal de Indstria e Comrcio, que teria como atribuies:
I disponibilizar aos interessados as informaes necessrias emisso da inscrio
municipal e do alvar de funcionamento, mantendo-as atualizadas nos meios
eletrnicos de comunicao oficial;
 118

II orientar sobre os procedimentos necessrios para a regularizao da situao

fiscal e tributria dos contribuintes;

III - realizar o cadastramento do empreendedor individual;

IV- ofertar qualificao profissional;

V - proporcionar orientao realizao de plano de negcio;

VI- incentivar a inovao tecnolgica;

VII propor e executar Programa de Formalizao e Regularizao de Empresas;

VIII- apoiar o associativismo, cooperativismo, e economia solidria;

IX- operar a sala do Exportador; e,

X - gerenciar o projeto de Agentes do Desenvolvimento.

Este Decreto apresenta como benefcios fiscais:

I iseno de taxas e emolumentos decorrentes do primeiro licenciamento, e de

fiscalizao, de funcionamento, controle sanitrio, ambiental, de posturas, e ainda
outros que forem exigidos pela Municipalidade;

II reduo de at trinta por cento (30%) das mesmas taxas e emolumentos,

previstas no inciso I deste artigo, para todas as demais microempresas, e
empreendedores individuais (MEI);

III- reduo de at vinte por cento (20%) das mesmas taxas e emolumentos,
previstas no inciso I deste artigo, para as empresas de pequeno porte; e,

IV no caso de empreendedor individual (MEI) o primeiro licenciamento ser isento

de taxa em todo mbito da Administrao Municipal.

Conforme Xavier (Apud Oliveira, 2011, p. 9 ), 70% da populao trabalhadora de

Santa Cruz est vinculada s atividades do Plo. Quanto a relao formal e informal, segundo
Raposo e Gomes (2003) a estimativa ficou em 431 empresas formais e 7.134 informais e 7
mil e 33,2 mil empregos, respectivamente.

Toritama
A cidade de Toritama, em meados do sculo XIX tinha a denominao de Torres e era
formada por uma fazenda de gado pertencente a Joo Barbosa, que por sua devoo Nossa
Senhora da Conceio doou um pedao de terra, margem esquerda do Capibaribe, para que
fosse erguida uma capela, sendo estes os primeiros passos para o incio do povoamento local.
O nome da cidade tem origem na palavra indgena tori (pedra) e tama (regio), remetendo s
pedras que ficam margem do Capibaribe, entre elas uma com cerca de 30 metros de altura,
assemelhando-se a uma torre. Em 29 de dezembro de 1953 houve a emancipao poltica de
Toritama, quando esta foi elevada categoria de cidade. O 1 prefeito eleito, Jos J. de
 119

Arajo, s foi escolhido trs anos e meio aps a emancipao poltica. Antes, foi distrito de
Vertentes e Taquaritinga do Norte (disponvel em
http://www.toritama.pe.gov.br/portal1/municipio/historia.asp?iIdMun=100126174, acesso:
20/01/2011).
Toritama apresenta uma significativa infra-estrutura, abrigando hotis, restaurantes,
bares e agncias bancrias, com o objetivo de dar suporte aos comerciantes, sacoleiros(as),
representantes comerciais, alm de universidades e institutos e agncias de suporte tcnico
relacionados s demandas da cidade e do Plo. Esta conhecida como a Cidade do Jeans,
tida como uma das maiores produtoras de jeans do Brasil37. Segundo estimativas do
SEBRAE/PE (2003), o volume de produo corresponde a aproximadamente 16% da
produo nacional de jeans38, com cerca de 2500 indstrias, gerando mais de 15 mil empregos
diretos e criando uma cadeia de fbricas e lavanderias. Fatura mais de 453 milhes de reais
por ano s com o jeans.
Localizada acerca de 150 km da Capital Recife, a cidade vive quase que
exclusivamente da produo e comrcio de confeces. O comrcio da cidade, onde se
encontram quase todas as lojas, est localizado no Parque das Feiras 39. Aberto todos os dias,
este imenso galpo se localiza s margens da BR-104, dividido em boxes e lojas, possui
restaurantes e estacionamento para 2000 veculos. Algumas grandes marcas de roupas
tambm possuem lojas neste parque, geralmente adquiridas a partir da juno de 4 ou 5 boxes.
Existem tambm, s margens da BR-140, grande lojas de marcas reconhecidas, que
aproveitam o fluxo dos comerciantes e sacoleiros(as) para vender peas exclusivas e de
melhor qualidade, produzidas na cidade ou nas outras cidades do Plo. Segundo Arajo
(2006), essas lojas em termos de layout e apresentao nada deixam a dever a lojas de
grandes grifes instaladas em shopping centers da capital Recife.

37 A cidade est em nvel de produo atrs apenas do Brs em So Paulo (SEBRAE, 2006).

38 "So quase meio milho de pessoas empregadas, apesar da grande informalidade do

setor, diz Waldyr Rocha, diretor da Associao Comercial e Industrial de Toritama, que rene
150 scios e 350 microempresrios. A cidade de Toritama responsvel pela produo de
quatro milhes de peas de roupas todos os meses; o plo, por 12 milhes. (SEBRAE, 2006)
39
Inaugurado desde 2001, existem neste Parque 875 boxes e alm dos 1518 boxes para bancos que
ficam fora do parque, em rea coberta para este fim, alm de abrigar tambm eventos da cidade, como o
conhecido Festival do Jeans de Toritama.
 120

O autor afirma que a arrecadao do municpio em grande medida obtida atravs do

Fundo de Participao dos Municpios, uma vez que, segundo relatos do secretrio de
indstria e comrcio da cidade, em virtude da elevada informalidade das empresas, a emisso
de notas fiscais quase que exclusivamente se d nas lojas de maior porte, sendo a arrecadao
de impostos provenientes do comrcio de confeces a mnima possvel, o que dificulta a
administrao municipal e a execuo de obras estruturantes.
Alm do Parque das Feiras, existe a feira da sulanca de Toritama, que fica nos
arredores do Parque. Segundo o Presidente da Associao dos Feirantes da Sulanca de
Toritama, a feira conta com 1550 bancas cadastradas pela Prefeitura, e mais de 450 no
cadastradas, somando um total de 2000 bancas associadas.
A Feira da Sulanca faz parte de um acordo mediado por um termo de ajustamento
entre Prefeitura Municipal, diretoria do Parque das Feiras e feirantes da sulanca, afim de
garantir espao fsico e estrutura logstica para aqueles empreendedores que no puderam
comprar uma rea no Parque.
Figura 2 - Feira da Sulanca de Toritama Figura 3 - Parque das Feiras de Toritama

Fonte: www.google.com.br

Em Toritama, geralmente os locais de trabalho no cumprem a jornada de trabalho

referente s 08 horas dirias estabelecidas em lei. Normalmente adultos, adolescentes e at
crianas trabalham de 10 a 12 horas dirias (CDL, 2007).
Importante destacar que no existe nenhuma Lei Municipal especfica para a
microempresa, empresa de pequeno porte e empreendedor individual. Diante da busca de
documentos e, mediante entrevistas realizadas durante a pesquisa, verificamos que no existe
nenhum processo que regulamente ou incentive a formalizao das atividades econmicas
 121

locais. Segundo Raposo e Gomes (2003), em Toritama haviam 176 empresas formais e
2.020 informais e 4,9 mil empregos formais e 15,1 mil informais.

Caruaru
Caruaru, distante 120 km de Recife, o 7 maior Produto Interno Bruto do estado de
Pernambuco. Tem como principal fonte de renda a indstria, com destaque para as indstrias
de confeco e do turismo. Estimativas do SEBRAE (2005) apontam para cerca de 2000
unidades produtivas deste segmento entre micro, pequenas e mdias empresas. o maior e
mais populoso municpio do interior do estado de Pernambuco, conhecido como Capital do
Agreste.
A cidade apresenta uma cultura diversificada, comportando o maior bero de artes
figurativas da Amrica Latina, a maior feira ao ar livre do mundo, a Feira de Caruaru, que se
apresenta como Patrimnio Cultural Imaterial do Brasil. Devido importncia regional,
passou a concentrar a maior atividade comercial da indstria existente no Plo. Grande parte
das empresas tem em Caruaru um ponto de venda de sua marca (ARAJO, 2006). Conta
ainda com uma significativa infra-estrutura, composta por hotis, agncias bancrias,
farmcias, supermercados, escolas, universidades e faculdades privadas.40
Segundo Pereira (2007, p35), como
ao do poder pblico governo estadual em apoio ao setor, foi implementado
tambm em Caruaru o Centro Tecnolgico da Moda. Construdo a partir de um
investimento de R$ 1,5 milhes do governo estadual e de mais R$ 200 mil, resultado
41
de uma parceria entre SEBRAE, Senai e o Sindvest, o centro dotado de uma
moderna infra-estrutura, possuindo salas de aula, auditrio com capacidade para 156
pessoas, ncleo de desing, ambiente para exposies de produtos e para incubao
de empresas, alm de sistema de internet e videoconferncia.

O Plo Comercial de Caruaru, situado s margens da BR-104, foi inaugurado em

2004. Este se constitui em espao privado com capacidade para mais de 1650 lojas e uma

40
Os principais cursos oferecidos so: disign de moda e administrao de empresas (Arajo, 2006. p. 112).

41 Foi inaugurada em 1970. Nesta poca, o foco no era moda. Em 1977, com a mudana que comeava a
acontecer na regio, comearam a ser oferecidos os primeiros cursos de costura industrial. Em 2000, foi
oferecido o primeiro curso tcnico na rea de vesturio. A escola comeou a ser ampliada em 2004 e as obras
foram concludas em 2006. Foram investidos no projeto R$ 4 milhes. (Disponvel em www.jconli.com.br
acesso em 02/07/2010)
 122

expectativa de 7000 empregos diretos. Nele podemos encontrar grandes lojas como Lojas
Americanas e O Boticrio, que locaram lojas e implementaram filiais.
Figura 4 - Feira de Caruaru Figura 5 - Plo Comercial de Caruaru

Fonte: http://www.skyscrapercity.com/showthread.php?t=969856&page=2 Acesso em 15/09/10

de suma relevncia destacar que as trs cidades do Plo de Confeces do Agreste

Pernambucano apresentam caractersticas geogrficas e climticas muito semelhantes, porm
se diferenciam quanto aos fatores demogrficos e econmicos.
O municpio de Caruaru o mais importante economicamente dos trs, pois, no ano de
2006, gerou um Produto Interno Bruto (PIB) de quase dois bilhes de reais, e, de acordo com
os registros do IBGE, em 2007, o municpio sediou 1.441 empresas da indstria de
transformao, mais do que o dobro dos municpios de Santa Cruz do Capibaribe e Toritama.
Considerando-se o PIB per capita, o municpio de Caruaru tambm o que possui o maior,
em torno de R$ 6.222 reais, quase duas vezes mais que o PIB per capita registrado em Santa
Cruz do Capibaribe (R$ 3.926) e para Toritama (R$ 3.977). Conseqentemente, como de
esperar-se, no municpio de Caruaru est concentrado o maior percentual da populao
residente no Agreste de Pernambuco, quase 290 mil habitantes. Vejamos:

Tabela 8- Indicadores Demogrficos e Econmicos 2006 e 2007

Indicadores Demogrficos e Econmicos Caruaru Santa Cruz do Toritama

Capibaribe

PIB 2006 (em Mil Reais) 1.761.63 291.950 106.952

7

PIB Per Capita 2006 (em Reais) 6.222 3.926 3.977

Contagem Populao 2007 (habitantes) 289.086 76.680 29.897

Tabela 9 - Indicadores Demogrficos e Econmicos 2006 e 2007
Indicadores Demogrficos e Econmicos Caruaru Santa Cruz do Toritama
 123

Capibaribe

rea Territorial (km) 921 336 31

Densidade Demogrfica 2006 (habitantes/km) 272,1 160,5 638,2

Indstria Transformao 2007 (unidades) 1.441 660 478

Fonte: IBGE-CIDADES
O Plo de Confeces do Agreste concentra grande volume de pequenos fabricos
caseiros. Este setor muito forte na economia da Regio, garantindo o sustento de vrias
famlias, muitas vezes, sem amparo social ou legal. O empreendimento denominado como
Feira da Sulanca, que contempla o chamado mercado de trabalho informal, absorve pessoas
desempregadas, que comeam sem nenhuma qualificao e em pouco tempo de prtica j
esto adaptadas s atividades desempenhadas - aprendem na maioria das vezes no dia-a-dia do
trabalho e no em cursos especficos.
Alguns aspectos merecem destaque no desenvolvimento das atividades no PCAP. Em
pesquisa realizada recentemente pela Universidade Federal de Pernambuco/Campus
Acadmico do Agreste - UFPE/CAA (2010), pode-se verificar que a maior parte dos
trabalhadores so do gnero feminino 67,65% em Caruaru; 60,33% em Santa Cruz e;
52,31% em Toritama. As mulheres assumem os bancos em dias de feiras, enquanto seus
maridos e outros membros da famlia desempenham outras atividades, incluindo a parte de
costura, que tambm realizada pelos homens.
Ainda de acordo com a referida pesquisa, as pessoas que procuram ocupao nas
feiras so principalmente adultas, com idade entre 36-45 anos, em Caruaru (27,45%),
enquanto nas outras duas cidades a faixa etria majoritariamente est entre 26-35 anos 35%
dos entrevistados de Santa Cruz do Capibaribe e 33,84% dos entrevistados de Toritama. A
entrevistas apontam para um envolvimento destes indivduos com a confeco desde a
infncia este envolvimento pode se dar em vrias fases do processo de constituio da
confeco que pode ser a retirada dos pelos dos tecidos, o processo de embalagem da
mercadoria e at mesmo a comercializao dos produtos acabados.
De acordo com Vasconcelos & Ferreira (2010, p. 4),
no existe um padro nico de tamanho da famlia, mas em 28,43% das famlias de
Caruaru existem 04 pessoas por famlia. Em Santa Cruz tambm existem 04 pessoas
por famlia para 27% dos entrevistados e em Toritama esse percentual de 23,07%.
Normalmente essas famlias so compostas por casais com dois filhos. Quando a
pergunta foi para saber da existncia ou no de renda alternativa, a maioria dos
entrevistados nas trs cidades respondeu que no possuem Caruaru (58,82%),
Santa Cruz (66,67%) e Toritama (67,69%).
 124

Pode-se observar dos dados referentes varivel empresa familiar, pode-se verificar
que a grande maioria dos feirantes no possui trabalhadores, contando com a ajuda dos
familiares para o desenvolvimento das atividades do empreendimento 69,61% em Caruaru,
73,66% em Santa Cruz e 80% em Toritama. Essa situao persiste seja com a pequena
produo ou apenas com a revenda do produto nos bancos das respectivas feiras. Quando
existem funcionrios ou ajudantes como os entrevistados preferem a maioria tem no
mximo 03 funcionrios. Isso ocorre em 17,65% dos empreendimentos entrevistados em
Caruaru, em 13,34% em Santa Cruz e 10,77% em Toritama.
No que concerne a escolaridade, a pesquisa revelou que um nmero significativo
dos entrevistados possui Ensino Mdio completo 39,22% em Caruaru e 30,33% em Santa
Cruz 30,33% . Mesmo assim ainda sofrem com a ausncia de formao tcnica na rea. J em
Toritama 23,07% dos feirantes no possuem sequer o Ensino Fundamental completo. Esse
percentual sugere que sejam direcionadas polticas pblicas urgentes para a melhor
qualificao desses trabalhadores, com o intuito de direcion-los para novos postos de
trabalho. Nesse sentido, um apelo constante entre os entrevistados a necessidade de
formao de cursos profissionalizantes, o que ajudaria no redirecionamento de alguns desses
indivduos para o mercado formal de trabalho (Vasconcelos & Ferreira, 2010, p. 5).
No que se refere ao registro contbil, a pesquisa mostrou que os feirantes realizam
algum tipo de registro - mesmo que seja em um simples caderno. As respostas foram
positivas para a maioria dos entrevistados Caruaru (60,78%), Santa Cruz (71,33%) e
Toritama (55,38%). Verifica-se uma busca pelo controle da movimentao financeira. J nas
respostas relacionadas a uma possvel organizao, observou-se que a cidade de Caruaru
mostrou grande resistncia (77,45%), o que tambm ocorre em Santa Cruz (60,66%). J em
Toritama as respostas foram positivas (52,31%). em grande medida, foi mencionada a
organizao j existente a partir da Associao dos Feirantes de Toritama, que aponta para
algum tipo de organizao.
A forma de pagamento dos clientes pelas confeces adquiridas realizada vista
para 73,63% dos entrevistados de Caruaru, 69% dos entrevistados de Santa Cruz e 86,15%
dos entrevistados de Toritama. O processo de informalidade agudiza as limitaes quanto ao
recebimento de cheques e aceitao de cartes de crdito.
A informalidade marcante na regio tambm foi tema abordado pela pesquisa.
Segundo Vasconcelos & Ferreira (2010, p. 7),
dos entrevistados, 51,96% dos feirantes de Caruaru no vem desvantagem em
estar na economia informal, bem como os de Toritama (50,77%). J em Santa Cruz,
(50,66%) dos entrevistados acreditam estar em desvantagem por se encontrarem na
 125

economia informal. Eles alegaram que j perderam vendas por estarem na

informalidade, j que no podem emitir notas fiscais, nem participar de
financiamentos para ampliar o negcio. Quanto a disposio dos entrevistados em
pagar algum tipo de imposto para estar na formalidade. Em Caruaru, 62,75% dos
entrevistados afirmaram que estariam sim dispostos a pagar algum valor para
entrarem no mercado formal. J em Santa Cruz, as respostas foram bastante
divididas, 50% esto dispostos e a outra metade no est disposta. Por fim, em
Toritama, 50,77% dos entrevistados disseram que no esto dispostos a pagar
qualquer tipo de imposto para fazer parte do mercado formal.

Em grande medida, alm deste estudo realizado em 2010, outros diagnsticos locais
foram e esto sendo desenvolvidos afim de ser verificar o grau de informalidade e a
necessidade de polticas que busquem no apenas a melhoria das condies de vida dos
empreendedores locais, mas tambm significativa alterao na relao capital x trabalho.

4.3 Atores e atribuies na implementao do PEI no Plo

O PEI foi lanado no PCAP em fevereiro de 2010, buscando com isso estender o
processo de formalizao das atividades econmicas locais, visando atender uma demanda
baseada nos anseios de alguns empreendedores e apresentando-se como alternativa para
superar as limitaes trazidas pela informalidade como as citadas pelos entrevistados na
pesquisa, a exemplo da emisso de notas fiscais e recebimento de maquinetas para
operacionalizao de cartes de crdito, o que consequentemente poderia resultar em aumento
das vendas, alm dos anseios dos gestores em todos os nveis, o que poderia resultar em um
maior controle das atividades desenvolvidas no Plo e no recebimento de impostos.
A ao de implementao do PEI nesta regio ficou a cargo do SEBRAE, em
pareceria com o INSS as agncias responsveis tem sede na cidade de Caruaru, mas atuam
diretamente nas trs cidades do Plo. Alm das instituies executoras, existem as parcerias
firmadas em nvel nacional e traduzidas para o local, como as cmaras de dirigentes lojistas e
Prefeituras, acrescidas das organizaes locais como Diretorias do Moda Center Santa Cruz,
Parque das Feiras, Associao dos Feirantes da Sulanca de Toritama e o Plo Comercial de
Caruaru.
a) Instituies Executoras envolvidas na implementao do PEI
So aquelas que desempenham o papel de implementao e monitoramento do Programa
Empreendedor Individual no Plo de Confeces do Agreste Pernambucano.

SEBRAE:
 126

O Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae) uma entidade

privada sem fins lucrativos, criada em 1972, que compe o Sistema S, integrado tambm pelo
Servio Nacional de Aprendizagem Industrial SENAI, Servio Nacional de Aprendizagem
Comercial SENAC, dentro outros. Tem por misso promover a competitividade e o
desenvolvimento sustentvel dos empreendimentos de micro e pequeno porte. Tambm atua
com foco no fortalecimento do empreendedorismo e na acelerao do processo de
formalizao da economia por meio de parcerias com os setores pblico e privado, programas
de capacitao, acesso ao crdito e inovao, estmulo ao associativismo, feiras e rodadas de
negcios.
Segundo o SEBRAE, parte deste esforo ganhou visibilidade com a aprovao da Lei
Geral da Micro e Pequena Empresa. A lei consolidou, em um nico documento, o conjunto de
estmulos que deve prevalecer para o segmento nas trs esferas da administrao
pblica:federal, estadual e municipal, inclusive na rea tributria. Seu papel neste processo
mostrar aos milhes de micro e pequenos empresrios as vantagens de se ter um negcio
formal, apontando caminhos e solues, com o objetivo de facilitar o acesso aos servios
financeiros, tecnologia e ao mercado, sempre com foco na competitividade empresarial.
Por meio de parcerias com os setores pblico e privado, o SEBRAE promove
programas de capacitao, estmulo ao associativismo, desenvolvimento territorial e acesso a
mercados. Afirma trabalhar pela diminuio da carga tributria e da burocracia para facilitar a
abertura de mercados e ampliao de acesso ao crdito, tecnologia e inovao das micro e
pequenas empresas.(disponvel em: www.sebrae.com.br)
Cabe ao SEBRAE,
atuar com campanhas de mobilizao, na formalizao dos profissionais e em
consultorias. A instituio orienta gratuitamente os brasileiros que querem se
formalizar e disponibiliza cursos e planejamentos de negcios. Os profissionais
podem se cadastrar como EI em um dos mais de 700 pontos de atendimento do
Sebrae espalhados pelo Brasil e tirar dvidas com os colaboradores do Sistema. No
Portal Sebrae, eles tm acesso a informaes sobre o Programa Empreendedor
Individual e podem ouvir uma srie de rdio com 20 programas que ensina quem
trabalha por conta prpria a regularizar o negcio. (Disponvel em:
www.portaldoempreendedor.gov.br)

Previdncia Social/INSS:
A Previdncia Social o seguro social para a pessoa que contribui. uma instituio
pblica que tem como objetivo reconhecer e conceder direitos aos seus segurados. A renda
transferida pela Previdncia Social utilizada para substituir a renda do trabalhador
 127

contribuinte, quando ele perde a capacidade de trabalho, seja pela doena, invalidez, idade
avanada, morte e desemprego involuntrio, ou mesmo a maternidade e a recluso.
Tem como misso garantir proteo ao trabalhador e sua famlia, por meio de sistema
pblico de poltica previdenciria solidria, inclusiva e sustentvel, com o objetivo de
promover o bem-estar social. (Disponvel em
http://www.previdencia.gov.br/conteudoDinamico.php?id=623. Acesso em: 15/11/2010)
O Instituto Nacional do Seguro Social - INSS uma autarquia do Governo Federal do
Brasil, que recebe as contribuies para a manuteno do Regime Geral da Previdncia
Social, sendo responsvel pelo pagamento da aposentadoria, penso por morte, auxlio-
doena, auxlio-acidente, entre outros benefcios previstos em lei.
O INSS foi criado em 27 de junho de 1990. Por meio do Decreto n 99.350 assinado
pelo ento presidente Fernando Collor de Melo, o Decreto determinou a fuso do Instituto de
Administrao Financeira da Previdncia e Assistncia Social (IAPAS), com o Instituto
Nacional de Previdncia Social (INPS). uma instituio autrquica, vinculada ao Ministrio
da Previdncia Social (MPS) com a definio jurdica estabelecida no Decreto-Lei n 200/67.
Compete ao INSS a operacionalizao do reconhecimento dos direitos da clientela do
Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), que atualmente abrange mais de 40 milhes de
contribuintes. O Instituto possui em seu quadro administrativo quase 40 mil servidores ativos,
lotados em todas as regies do Pas, que atendem presencialmente mais de 4 milhes de
pessoas todos os meses, alm dos canais remotos de internet e telefone 135
(www.previdencia.gov.br).
A funo desenpenhada pelo Instituto de socializar informaes sobre a necessidade
de ser segurado pela instituio e ter acesso aos benefcios previdencirios. Isso tem sido
realizado atravs das articulaes locais com as Agncias do SEBRAE e em localidades onde
estas no existem, o procedimento de abordagem aos empreendedores se efetiva atravs do
Programa de Educao Previdencirias PEP.

b) Instituies de Representao dos Empreendedores locais/Parceiros na

implementao do Programa

Tem como finalidade a divulgao do Programa no Plo, atravs da promoo da socialio

de informaes e articulao no local para a consolidao das aes das Instituies
executoras.
 128

Cmara de Dirigentes Lojistas CDL:

Segundo os Presidentes da CDL de Santa Cruz do Capibaribe e de Toritama, em suma,
a instituio foi criada com o intuito de fortalecer a representatividade dos lojistas perante os
governos e consumidores. Alm disso existe a promoo sistemtica de cursos para
empreendedores e trabalhadores do comrcio, informaes sobre gesto e acesso ao crdito,
realizao de consultas ao Servio de Proteo ao Crdito - SPC e articulao com
instituies que visem o desenvolvimento econmico local e regional.
O papel desenpenhado pelas CDLs divulgao do Programa, atravs de parceria
com o SEBRAE.

Parque das Feiras:

Empreendimento pioneiro em seu segmento, o Parque das Feiras foi inaugurado em
setembro de 2001, s margem da BR-104. Mudou o conceito sobre o funcionamento dos
centros de confeces do Agreste pernambucano, visto atravs do nmero crescente do fluxo
de pessoas que visitam as instalaes e pelo nmero de empreendimentos que surgem com a
mesma proposta: reunir produtos de diferentes preos, espao para veculos, praas de
alimentao, segurana.
Construdo em rea de 9 hectares, o Parque conta com 110 lojas e cerca de 500 boxes
distribudos em dois galpes. Um box mede uma rea de 3m, enquanto as lojas ocupam uma
rea de 25. O empreendimento possui ainda uma praa de alimentao com nove unidades,
entre restaurantes e lanchonetes, sanitrios, estacionamento para 2.000 veculos, segurana
prpria. O empreendimento totalmente privado. Construdo em rea particular, boxes
vendidos e construdos com recursos dos proprietrios. (disponvel em:
www.parquedasfeiras.com.br)
Segundo o Presidente da diretoria do Parque, o papel desta sensibilizar os
comerciantes a se formalizarem, para com isso ter acesso benefcios como os
previdencirios, acesso ao crdito e a emisso de notas fiscais. Isso atravs de parcerias com o
SEBRAE, o INSS e a Associao dos Feirantes da Sulanca de Toritama.

Associao dos Feirantes da Sulanca de Toritama

A Associao dos Feirantes da Sulanca de Toritama foi criada em outubro de 2002.
Surgiu um ano aps a implementao da feira nos arredores do Parque das Feiras, com o
objetivo de lutar pela garantia do trabalho daqueles que compram ou vive de seu trabalho na
feira Conta com Diretoria composta por 11 pessoas.
 129

Atualmente, segundo o Presidente da instituio, existem cerca de 1550 bancas

cadastradas pela Prefeitura, e mais de 450 no cadastradas, o que soma em torno de 2000
bancas associadas.
A funo desta Associao no que se refere ao Programa o de divulg-lo e
sensibilizar os feirantes a se formalizarem.

Moda Center Santa Cruz:

O maior parque de confeces da Amrica Latina, descrito em sesso anterior, tem o
papel de divulgar o Programa e buscar implementar medidas que possibilitem a atuao das
instituies executoras do Programa ao maior nmero possvel de comerciantes do
condomnio.
Importante destacar que a formalizao dos empreendedores no se constitui como
critrio para a comercializao dos produtos e servios disponveis no empreendimento, assim
como no critrio no Parque das Feiras ou na Feira da Sulanca de Toritama.

Plo de Confece de Caruaru:

Localizado a 7 minutos de carro do centro da cidade, o Plo Comercial de Caruaru foi
construdo num terreno de 174 ha, no km 62 da BR-104, principal via de acesso para as
cidades de Toritama e Santa Cruz do Capibaribe. Nele foi erguida uma estrutura com 64 mil
m2 de rea coberta. O prdio dividido em 4 mdulos, dos quais 3 possuem lojas, boxes e
quiosques e o outro deles abriga grandes empreendimentos como a Universidade Federal de
Pernambuco (UFPE), Universidade de Pernambuco (UPE), Instituto Unificado Europeu do
Brasil (IUNE-Brasil) e Provider. So 3 mil vagas de estacionamento para veculos, com
espao para motos, autos-passeio, micronibus e nibus.
Os trs mdulos com lojas possuem mais de 580 operaes, sendo 87% destas
voltadas para vesturio. O restante se divide entre restaurantes, lanchonetes, padaria, lojas de
calados, acessrios, perfumaria, lan house, farmcia, miudezas, artigos em couro, presentes,
artigos religiosos, sem falar no Posto Avanado do Detran e nas instituies de ensino
superior. Alm destas entidades, duas grandes empresas entraram em funcionamento em 2007
no Plo Comercial. Uma delas o Makro, grande distribuidor de produtos em atacado, que foi
construdo numa rea vizinha ao estacionamento. O outro empreendimento a Provider, uma
grande empresa de TI que implantou um call center com cerca de 1.500 atendentes num
espao de 2 mil m2 da rea coberta do centro de compras e j tem previso de ampliao
(acesso em: www.polocaruaru.com.br).
 130

Ainda segundo o site institucional, o Plo Comercial de Caruaru atrai uma mdia de
11 mil visitantes por dia, com picos nos meses de abril, junho e final de ano, respectivamente
devido semana santa, festas juninas e compras de Natal, quando chegam a receber mais de
40 mil pessoas em um s dia.
Tem como papel fundamental a divulgao do Programa em parceira com as
instituies executoras.

4.4. O desempenho do PEI junto ao Plo, em nmeros

O estado de Pernambuco apenas implementou o processo de formalizao no segundo

momento do Programa, em fevereiro de 2010, cerca de 8 meses aps o seu lanamento oficial.
Segundo levantamentos realizados pelo CGSN, SEBRAE e MDIC o potencial 42 do estado
para o Programa apontava para 54.721 formalizaes em 1 ano. Contudo, aps mais de 2 anos
e meio da implementao do Programa, as inscries marcaram apenas 29.83143, o que
representou 64,03% da meta sugerida. (disponvel em www.portaldoempreendedor.gov.br.
Acesso em: 03/06/2010)
Segundo o MDIC, dos formalizados pelo Programa 54% so do sexo masculino e 46%
do sexo feminino. No que concerne ao exerccio, 67,67% dos empreendedores afirmaram
desenvolver suas atividades em casa.
Segundo dados do Portal do Empreendedor, o programa fechou 2010 com 809.416 mil
pessoas cadastradas em todo o pas. Dentre os dez municpios brasileiros que se destacaram
em nmero de inscrio esto So Paulo (SP) com 46.656; Rio de Janeiro (RJ), 41.043;
Salvador (BA), 29.543; Braslia (DF), 15.579; Belo Horizonte (MG), 15.023; Fortaleza (CE),
11.377; (GO) Goinia, 9.648; Curitiba (PR), 8.902; Campo Grande (MS), 8.866; e Recife
(PE), com 8.238. (disponvel em: www.portaldoempreendedor.gov.br. Acesso em:
05/03/2011)
Ainda segundo dados do Portal, as atividades econmicas com mais cadastros so
comrcio varejista de vesturio e acessrios (84.821); cabeleireiros (61.653); lanchonetes,
casas de ch, de sucos e similares (25.613); minimercados, mercearias e armazns (24.784);
confeco, sob medida, de peas do vesturio, exceto roupas ntimas (22.169); bares (21.747);

42
Resulta de uma combinao matemtica entre o nmero de informais no estado, e a capacidade de
abrangncia do Programa em um determinado perodo.
43
No ltimo levantamento, realizado em 07 de abril de 2011, Pernambuco tinha 36.900 formalizaes efetivadas
atravs do PEI.
 131

obras de alvenaria (19.880); reparao e manuteno de computadores (18.083); fornecimento

de alimentos preparados preponderantemente para consumo domiciliar (15.378); e servios
ambulantes de alimentao (15.297).
A tabela a seguir mostra os nmeros pertinentes ao incio do ano de 2011:

Tabela 9 - Total de Empreendedores Individuais em 02/2011

UF Nmero de Optantes
SP 163.679
RJ 107.757
MG 77.615
BA 77.336
RS 44.746
PR 42.008
GO 31.245
PE 29.831
SC 26.593
PA 22.565
CE 21.918
ES 21.001
MT 15.933
DF 15.579
MS 15.311
MA 13.445
PB 11.424
AM 11.298
RN 11.175
AL 10.563
TO 9.608
RO 7.519
SE 7.213
PI 5.684
AC 3.556
AP 2.976
RR 1.838
Total Geral 809.416
(MDIC, 2011)

No segundo levantamento do ano de 2011, o nmero de formalizaes no Brasil,

chega a 1.057.182 trabalhadores. As cidades com maior ndice de adeso ao Programa foram:
So Paulo (SP), com 64.058 inscritos; Rio de Janeiro (RJ), com 52.901; Salvador (BA), com
35.033; Belo Horizonte (MG), com 19.503; e Braslia (DF), com 19.499.
Verifica-se aps atingir a marca de 1 milho de EIs, que houve alteraes de posio
no Ranking dos nmeros de formalizaes apenas entre Belo Horizonte e o Distrito Federal.
 132

Por sua Vez, So Paulo, Rio de Janeiro e Salvador continuam liderando os nmeros de
formalizaes no Pas. J dentre as atividades econmicas com maior adeso ao Programa, o
ranking permaneceram sem modificaes.
Tabela 10 - Total de Empreendedores Individuais em 04/2011
UF Nmero de Optantes
SP 222.277
RJ 137.510
MG 103.224
BA 96.648
RS 58.792
PR 55.938
GO 41.607
PE 36.900
SC 35.899
PA 29.333
CE 28.421
ES 27.282
MT 22.295
MS 19.851
DF 19.499
MA 16.621
PB 15.087
RN 14.603
AM 13.717
AL 13.496
TO 11.775
RO 9.611
SE 8.751
PI 7.403
AC 4.394
AP 3.882
RR 2.366
Total Geral 1.057.182
(MDIC, 2011)

Importante destacar que, aps mais de 1 ano e meio a meta de 1 milho de

formalizaes j havia sido alterada por duas vezes, e mesmo assim chegamos ao incio de
2011 sem atingi-la.
No que concerne ao PCAP, aps trs meses do levantamento dos nmeros referentes
ao primeiro aniversrio, temos o montante de 36.900 formalizaes, um aumento de mais de
7.000 empreendedores. A tabela a seguir mostra o nmero de empreendedores formalizados
nos municpios pernambucano:
 133

Tabela 11 - Total de Empreendedores Individuais em 04/2011 no Estado de Pernambuco

Municpios Nmero de
Optantes
ABREU E LIMA 467
AFOGADOS DA INGAZEIRA 137
AFRNIO 30
AGRESTINA 43
GUA PRETA 187
GUAS BELAS 35
ALAGOINHA 12
ALIANA 26
ALTINHO 32
AMARAJI 68
ANGELIM 29
ARAOIABA 49
ARARIPINA 246
ARCOVERDE 465
BARRA DE GUABIRABA 44
BARREIROS 946
BELM DE MARIA 22
BELM DE SO FRANCISCO 48
BELO JARDIM 161
BETNIA 7
BEZERROS 102
BODOC 78
BOM CONSELHO 84
BOM JARDIM 29
BONITO 47
BREJO 8
BREJINHO 3
BREJO DA MADRE DE DEUS 52
BUENOS AIRES 8
BUQUE 31
CABO DE SANTO 882
AGOSTINHO
CABROB 67
CACHOEIRINHA 18
CAETS 8
CALADO 2
CAMARAGIBE 1.172
CAMOCIM DE SO FLIX 5
CAMUTANGA 40
CANHOTINHO 31
CAPOEIRAS 12
CARNABA 18
CARNAUBEIRA DA PENHA 10
CARPINA 251
CARUARU 1.516
CATENDE 234
CEDRO 10
 134

CH DE ALEGRIA 27
CH GRANDE 51
CONDADO 39
CORRENTES 44
CORTS 51
CUMARU 12
CUPIRA 72
CUSTDIA 19
DORMENTES 23
ESCADA 216
EXU 40
FEIRA NOVA 26
FERNANDO DE NORONHA 66
FERREIROS 30
FLORES 25
FLORESTA 13
FREI MIGUELINHO 11
GAMELEIRA 97
GARANHUNS 566
GLRIA DO GOIT 65
GOIANA 214
GRANITO 22
GRAVAT 279
IATI 14
IBIMIRIM 13
IBIRAJUBA 4
IGARASSU 340
IGUARACI 8
ILHA DE ITAMARAC 206
INAJ 18
INGAZEIRA 2
IPOJUCA 483
IPUBI 63
ITACURUBA 5
ITABA 23
ITAMB 64
ITAPETIM 28
ITAPISSUMA 95
ITAQUITINGA 24
JABOATO DOS 3.971
GUARARAPES
JAQUEIRA 28
JATABA 13
JATOB 27
JOO ALFREDO 23
JOAQUIM NABUCO 31
JUCATI 10
JUPI 12
JUREMA 17
LAGOA DO CARRO 29
 135

LAGOA DO ITAENGA 28
LAGOA DO OURO 1
LAGOA DOS GATOS 8
LAGOA GRANDE 22
LAJEDO 79
LIMOEIRO 131
MACAPARANA 56
MACHADOS 8
MANARI 2
MARAIAL 69
MIRANDIBA 29
MOREILNDIA 19
MORENO 223
NAZAR DA MATA 59
OLINDA 2.564
OROB 29
OROC 14
OURICURI 132
PALMARES 812
PALMEIRINA 17
PANELAS 69
PARANATAMA 7
PARNAMIRIM 23
PASSIRA 32
PAUDALHO 217
PAULISTA 1.987
PEDRA 17
PESQUEIRA 182
PETROLNDIA 47
PETROLINA 1.345
POO 16
POMBOS 41
PRIMAVERA 58
QUIPAP 59
QUIXABA 5
RECIFE 10.094
RIACHO DAS ALMAS 20
RIBEIRO 129
RIO FORMOSO 102
SAIR 4
SALGADINHO 2
SALGUEIRO 108
SALO 19
SANHAR 13
SANTA CRUZ 19
SANTA CRUZ DA BAIXA 7
VERDE
SANTA CRUZ DO 172
CAPIBARIBE
SANTA FILOMENA 16
 136

SANTA MARIA DA BOA 61

VISTA
SANTA MARIA DO CAMBUC 23
SANTA TEREZINHA 12
SO BENEDITO DO SUL 21
SO BENTO DO UNA 32
SO CAITANO 40
SO JOO 15
SO JOAQUIM DO MONTE 10
SO JOS DA COROA 123
GRANDE
SO JOS DO BELMONTE 38
SO JOS DO EGITO 37
SO LOURENO DA MATA 400
SO VICENTE FERRER 11
SERRA TALHADA 295
SERRITA 10
SERTNIA 31
SIRINHAM 131
SOLIDO 2
SURUBIM 117
TABIRA 57
TACAIMB 7
TACARATU 6
TAMANDAR 135
TAQUARITINGA DO NORTE 25
TEREZINHA 8
TERRA NOVA 3
TIMBABA 138
TORITAMA 54
TRACUNHAM 20
TRINDADE 123
TRIUNFO 17
TUPANATINGA 11
TUPARETAMA 12
VENTUROSA 47
VERDEJANTE 8
VERTENTES 14
VICNCIA 23
VITRIA DE SANTO ANTO 312
XEXU 28
Total Geral 36.900

Com relao ao Plo, observamos que a soma das formalizaes de 1.742, sendo
Caruaru 1.516, Santa Cruz do Capibaribe 172 e Toritama 54. Estes nmeros so de suma
importncia para que possamos observar o grau de implementao do PEI no PCAP.
 137

Pode-se verificar que das 36.900 formalizaes no estado, os nmeros do PCAP

representam 4,72%. Destes 87,02% esto em Caruaru, 9,87% em Santa Cruz e 3,11% em
Toritama. Verifica-se um nmero irrisrio de adeses, sobretudo em Santa Cruz e Toritama,
cidades que, diferentemente de Caruaru, tem suas economias quase que completamente
dependentes das atividades do Plo. Ou seja, isso nos coloca uma questo importante: por que
o PEI no tem tido um bom desempenho nas cidades do Plo, em especial nestas duas
ltimas, considerando que na atividade de confeces que l predominam vige um regime
predominantemente marcado pela informalidade? A esta questos voltaremos mais adiante.
No entanto, importante destacar que os nmeros do Programa no estado de
Pernambuco apontam para dados gerais que se referem apenas aos nmeros de formalizaes.
Ainda no possvel trazer mais detalhes sobre o perfil dos empreendedores formalizados
pelo Programa no estado e consequentemente nas principais cidades do Plo.
Cumpre destacar que, recentemente o BNDES divulgou edital n 01/2011 Fundo de
Estruturao de Projetos (FED), que tinha por objetivo financiar a elaborao de at trs
pesquisas, qualitativas e quantitativas, que analisem a adeso de trabalhadores informais
como Empreendedores Individuais no primeiro ano de vigncia da Lei Complementar 128/08.
Estas pesquisas cientficas tem como objetivo avaliar o impacto da formalizao sobre
a demanda de crdito, gerao de emprego e receita fiscal. As informaes levantadas devero
incluir dados sobre os perfis dos proprietrios e empregados, como nvel de instruo, carga
horria de trabalho, relaes de parentesco, grau de escolaridade, entre outros, bem como
dados sobre a gerao de empregos e rendimentos, acesso ao crdito, investimentos,
dificuldades encontradas nos negcios etc.
Os estudos devero abordar tambm os motivos que ainda impedem a formalizao de
trabalhadores, tendo em vista a relativamente baixa adeso ao MEI at 31/05/2010, cerca de
296 mil, em relao ao potencial de mercado estimado pelo ECINF 2003, que representaria
mais 10,3 milhes de negcios informais (disponvel em:
http://www.iltc.br/editais/24/Chamada-Publica-BNDES-FEP-no-01-2011---FEP-
Microempreendedor-Individual. Acesso 01/06/2011).
Neste processo foram selecionadas as propostas da Fundao de Apoio Pesquisa e
Extenso (FUNAPE) / Universidade Federal da Paraba (UFPB) Departamento de
Economia e da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), que comeam a executar as
pesquisas ainda neste semestre.
 138

4.5. O desempenho do PEI junto ao Plo, na percepo dos gestores do Programa

Para compreendermos melhor o processo de implementao do Programa no PCAP,

buscamos a princpio abordar duas percepes: a) a dos trabalhadores formalizados atravs do
Programa e daqueles que optaram por permanecer na informalidade e b) dos gestores do
Programa, responsveis pela implementao, divulgao e formalizao dos empreendedores
e, seus parceiros.
Contudo, a primeira perspectiva de abordagem, tornou-se invivel. Isso porque o
acesso s informaes dos empreendedores (formalizados atravs do Programa) se tornou
quase impossvel. O acesso aos dados dos empreendedores s poderia se dar atravs de duas
portas: a) dos gestores, responsveis pela implementao e monitoramento (que alegaram no
ter autorizao para faz-lo) e b) certificao digital.
Nenhuma das possibilidades pode ser acessada e, com isso, nos detemos to somente
na segunda perspectiva: os gestores locais do programa e seus parceiros. Dessa forma, foram
abordadas as seguintes instituies: SEBRAE, CDLs, Associao dos Feirantes da Sulanca
de Toritama, Moda Center Santa Cruz, Parque das Feiras, Gestores Municipais e Previdncia
Social.
As entrevistas foram agendadas e efetuadas nas instituies. Importante destacar a
dificuldade encontrada para agend-las e para o cumprimento destas nos dias e locais
marcados. Em grande medida, o que se alegava durante o processo de realizao destas eram
os compromissos dos gestores em atividades institucionais. Assim, as entrevistas foram
realizadas no perodo de 04 meses - entre encontros e desencontros com os gestores. Algumas
realizadas em mais de uma visita.

a) Percepo dos Gestores e parceiros sobre a constituio do PCAP:

Com relao constituio do PCAP, todos os entrevistados de Caruaru disseram no
conhecer muito sobre o assunto. Em alguma medida esquivaram-se da pergunta, repassando-a
para terceiros, ou comentando algo que j (ou)viu em algum lugar, mas sempre afirmando no
ter certeza:
No sei muito sobre isso, no. Melhor voc falar com (...) talvez ele possa ajudar.
Eu no sei! (Entrevistado 1 - Gestor do SEBRAE Caruaru)

Eita! num sei no, visse! Parece que teve incio com a feira l no Centro da cidade
... , mas eu no tenho certeza de como foi isso, no! (Entrevistado N? -
Representante INSS Caruaru)
 139

Por sua vez, os entrevistados de Toritama e Santa Cruz do Capibaribe, demonstraram

ter algum conhecimento do processo histrico do Plo e das necessidades locais concernentes
ao comprometimento do Poder Pblico e da real necessidade de investimento em polticas
pblicas:

voc sabe que na dcada de 1950 a feira de rua da vila j era maior do que a sede,
que era Taquaritinga (...) As mulheres foram bem importantes, fazendo roupa para
vender. Minha me mesmo tinha uma mquina (...) quando na dcada de 80 a gente
44
j tinha 28 ruas vendendo roupa . A atividade nasceu aqui em santa cruz, as vezes
caruaru quer pegar essa patente que daqui de santa cruz. (Entrevistado 4 -
Representante CDL Santa Cruz).

Santa cruz era antigamente a capital da sulanca, e comeou com a confeco de

maneira simples, com cobertas de retalho, na poca com vrios pedacinhos, shorts
de retalho tambm com vrios pedaos e isso foi dando seguimento, com a evoluo
das indstrias. Antes era no pedal, depois a p duro - que era mquina com
motorzinho simples - e depois industrial. Isso fez com que melhorasse a qualidade
da mercadoria, da colcha de retalho para confeco. Confeco de verdade(...) E
hoje santa cruz o que (Entrevistado 9 - Representante Secretaria de
desenvolvimento econmico de Santa Cruz).

... eu tinha um banco na feira. E era uma feira que quando tava nas margens da BR,
no trazia segurana, nem pra os feirantes, nem para compradores, porque ela ficava
correndo o risco de acidentes. Existia naquela poca uns 700 feirantes. E na poca
surgiu uns empreendedores de Caruaru, e conversaram com o Prefeito pra fazer um
Parque aqui, e compraram estes terrenos aqui. O prefeito apoiou. E quando foi feito
este Parque aqui, em 2001 foi feito a inaugurao, e isso foi muito importante para
Toritama (Entrevistado 7- Representante Parque das Feiras Toritama).

Toritama comeou a fabricar peas em jeans no final da dcada de 1970. Os

primeiros indcios histricos da confeco aqui foi com a pessoa de Eudinho, que
comprou as mquinas industriais. Antes Toritama teve a monocultura do calado e
devido a industrializao da borracha - os novos calado - os tradicionais daqui no
conseguiu competir. Ai o povo muito dinmico comearam a fazer essas roupas em
jeans. Inicialmente ia vender na feira da sulanca de Caruaru e de Santa Cruz. E
durante muitos anos se tentava implantar uma feira aqui e no conseguia. Teve uma
ali do lado da igreja, depois nas margens da BR no deu certo, depois em frente ao
campo do Ipiranga, mas a polcia rodoviria fez presso e tambm depois com a
construo do Parque das Feiras. J havia tido dois lanamentos e no tinha dado
certo, ai decidiu-se por levar a feira para os arredores do Parque. A primeira feira foi
dia 16 de outubro de 2001. Pode-se dizer que a feiras uma antes e depois do
Parque das feiras (Entrevistado 6 - Representante Associao dos feirantes da
sulanca de Toritama).

Cumpre destacar que existe a possibilidade de que o restrito conhecimento acerca da

constituio do Plo se d pela pouca familiaridade com o local. Isso porque os entrevistados
da cidade de Caruaru, no tem suas origens na regio do agreste pernambucano. visvel o
envolvimento dos outros entrevistados com o processo de constituio deste Plo. Nas
 140

entrevistas ficou claro que houve uma participao atividade destes em todo ou em parte deste
processo, seja atravs de familiares mes, pais, irmos ou pela sua prpria participao.
Conforme Oliveira (2011, p. 25),
as atividades do Plo se firmaram originalmente a partir da iniciativa, da
determinao e da capacidade criativa de significativos contingentes de pessoas,
antes condenados a reproduzirem-se como agricultores de subsistncia, sob
pauprrimas condies, ou levados a buscarem novas oportunidades nas grandes
cidades, sobretudo do Sudeste do pas. Na medida em que foi se estabelecendo,
entretanto, o Plo foi incorporando novos processos, reconfigurando-se.

Talvez esta relao daqueles que efetivamente viram ou participaram desta

constituio, possa lhes conferir maior segurana ao falar sobre o tema. Em grande medida
observamos que existe uma relao de pertencimento dos entrevistados, suas atividades e as
cidades onde vivem e trabalham.
Os entrevistados de Santa Cruz se referem a constituio da PCAP relacionando-o ao
trabalho realizado por homens e principalmente pelas mulheres do local. Trabalho estes que
se configurava como alternativa a realidade vivenciada no Agreste pernambucano e j
referenciada por Oliveira anteriormente.
Importante destacar a relevncia da Feira da Sulanca, que ocupava 28 ruas do centro
da cidade, envolvendo cerca de 12 mil pessoas, nos 3 dias semanais em que se realizava
(XAVIER et al, 2009), neste processo de implementao do Plo, que em 2006 viria a ser
substituita pelo Moda Center Santa Cruz, como parte do Projeto de Desenvolvimento do Plo
de Confeces do Agreste, que incorporaria ainda a busca pela modernizao das industrias
locais e a consequentemente a melhoria da qualidade dos produtos oferecidos45, visando
atingir um pblico mais exigente.
Por sua vez, Toritama referencia sua relao com o Jeans na dcada de 1970.
Importante destacar que aps o declnio da produo de calados, como mencionado pelo
entrevistado, Toritama passa a especializar-se na produo de jeans. Segundo Raposo e
Gomes (2003), no comeo dos anos 2000, estimava-se que o municpio produzia algo como
15% da produo do jeans nacional, tendo se tornado o maior plo de produo desse tipo de
roupas do Norte e do Nordeste.
Outro ponto de suma relevncia a construo do Parque das Feiras em substituio
Feira, realizada as margens da BR 104, onde os bancos ficavam expostos sem qualquer tipo

45
O Projeto implicou em uma ampla campanha na mdia local e junto s associaes empresariais. O propsito
foi o de, em associao com um conjunto mais amplo de aes visando a modernizao das atividades ali
desenvolvidas, atuar tambm sobre a reelaborao de sua imagem, tanto para dentro, como para fora. Para isso,
seria preciso desconstruir a marca sulanca, associada que sempre esteve a produtos de baixssima
qualidade.(OLIVEIRA, 2011, p. 6)
 141

de proteo fsica e feirante e compradores passveis de acidentes mediante trafego de

transportes. Cumpre destacar o fato de apenas uma entrevista mencionar o apoio dado pela
Prefeitura local ao processo de constituio do Plo de confeces. Em nenhuma outra fala
verifica-se o registro neste sentido. O que se percebe uma perspectiva de autonomia acerca
deste processo.
Conforme afirma Oliveira (2011, p. 13),
o Plo no foi seno resultado da ao espontnea, autnoma , de homens e
mulheres habitantes da regio, movidos pela necessidade de buscar alternativas s
adversas condies de trabalho e de vida a que sempre estiveram submetidos. Com o
seu desenvolvimento, no entanto, foi estabelecendo conexes com os mercados
capitalistas (na venda de produtos, na compra de insumos, na busca de crdito, na
demanda por servios diversos etc.) e, consequentemente, com as dinmicas de
acumulao de capital, em suas diversas escalas de realizao. Ao mesmo tempo,
vem crescendo o envolvimento de instituies pblicas e privadas, dotando o Plo
de processos mais sofisticados de interaes internas e externas.

b) Percepo dos Gestores e parceiros sobre Polticas Pblicas:

Com relao s polticas pblicas, acontece algo semelhante, um restrito conhecimento
ou limitao de outra natureza, como a possibilidade de no se fazer determinadas crticas a
implementao e monitoramento das polticas pblicas locais, por parte dos entrevistados de
Caruaru. O que acontece de forma diferenciada nas demais cidades, onde so apontadas
algumas fragilidades e elencadas necessidades:
Bom, eu no sei bem assim. Acho que voc deveria entrevistar ... Mas posso dizer
46
que tem sim. O Plo na BR um exemplo disso. Alguns preferiram ficar na feira,
na sulanca mesmo! mas tem muita coisa sendo feita, na rea da educao, sade,
desenvolvimento econmico. Mas como eu disse voc tem que procurar ele mesmo,
s ele pra te falar sobre isso.(Entrevistado 1 - Gestor do SEBRAE Caruaru),

... de polticas pblicas temos o Plo na BR onde vendido confeces, mas no

sei te dizer no, se existe! Seria interessante entrevistar o pessoal que trabalha com
isso. Porque no Plo acredito que todo mundo l seja formal e bem instalado
(Entrevistado 2 - Representante INSS Caruaru).

Ahh tem sim! Precisa de mais, mas tem. O Moda Center exemplo disso. Mas tem
na parte de moradia, de calamento de ruas, local pra comer, pra dormir. Tem
algumas coisas que precisa melhorar (Entrevistado 3 - Representante Moda
Center Santa Cruz).

As politicas pblicas esto a passos lentos. Somos umas das cidades mais
industriais do pas e no temos um distrito industrial. Aqui tudo sempre foi feito
com a capacidade natura de empreender do povo daqui. A gente nasce com ela. Teve
melhoria no abastecimento de gua, sub-estao de energia. Com relao ao meio
ambiente, ns alm de darmos as costas ao rio, ns matamos o rio! Ai fica a duvida:
nos desenvolvemos, crescemos ou inchamos? Tudo bem ter uma renda per capita
legal, ter uma gerao de negcios boa, atrai muita gente, uma terra de
empreendedores, mas tem que ter qualidade de vida, porque seno no tem sentido

46
Em referncia ao Plo Comercial de Caruaru.
 142

(...) De uma forma mais geral, as polticas pblicas no conseguem acompanhar o

desenvolvimento da cidade. O desenvolvimento bem mais rpido, entende? A
exemplo dessa duplicao de Caruaru pra c. Essa obra ela deve estar no mnimo
com uns dez anos de atraso. O poder pblico quer esperar o desenvolvimento
acontecer pra depois chegar com a estrutura. Aqui em Santa Cruz, por exemplo, a
cidade no cresce a cidade incha! Num aquela coisa ordenada, aquela coisa com
estrutura. Essa parte de polticas pblicas, essa parte de qualidade de vida, acima de
tudo qualidade de vida coletiva, ela no acompanha o desenvolvimento. O nosso
grande desafio tornar essa estrutura que geradora de desenvolvimento
econmico, em uma estrutura de qualidade de vida coletiva tambm. Meio ambiente
um problema grande, srio! Toritama precisa muito de energia, principalmente
para as caldeiras das lavanderias e essas coisas so alimentadas com madeira,
madeira aqui da regio. Temos tambm o trfico de animais silvestres, que tambm
muito forte. Santa cruz, por exemplo, antes quando era distrito de Taquaritinga,
quando ela emancipou-se ela pegou o nome do rio, e ao longo do tempo nosso
desenvolvimento matou o rio. Hoje nem areia tem mais no rio, porque ela foi usada
pra construir a cidade. (...) a questo ambiental muito complicada aqui! (...) Foram
anos de governo sem olhar pra c. De vinte anos pra c que o governo passou a ter
uma percepo da importncia do Plo, mas tem muita coisa por fazer ainda. O
governo s vem pra cobra. E a infra-estrutura? Essa nossa questo de um Plo
industrial. A questo da violncia aqui tambm muito grande por aqui! Trfico de
drogas. (Entrevistado 4 - Representante CDL Santa Cruz).

.
Com relao as polticas pblicas, aqui em Toritama estamos muito atrasados!
Nosso municpio padece de um mal grave, que a limitao territorial, porque ai
poderamos ter um parque industrial. E isso melhoraria a questo de poluio, de
meio ambiente. Aqui houve um inchao, no teve acompanhamento da
infraestrutura, houve desenvolvimento econmico, mas sem desenvolvimento das
polticas pblicas. A Habitao, em grande medida, foi feita mediante conchavos
polticos, e ai a grande maioria no saneamento, no tem nada. Alm disso considero
importante o meio ambiente. Com relao a isso tivemos avanos sim, porque para
confeccionar o jeans preciso de lavanderias. E isso precisa de muita energia, muita
47
gua, muita lenha. O Ministrio Pblico fez um termo de ajustamento de conduta ,
para que as lavanderias fizessem o tratamento de sua gua e despejassem no rio
praticamente sem poluio, alm de que 70% dessa gua reaproveitada, por varias
e vrias vezes (Entrevistado 6 - Representante Associao dos feirantes da
sulanca de Toritama).

Parece-nos que existe uma relao estreita entre o conhecimento da constituio do

Plo, a implementao das polticas pblicas locais/regional e o pertencimento institucional.
Talvez isso se d pelo comprometimento do local de onde se fala. Lembrando que nos
municpios de Toritama e Santa Cruz foram entrevistados atores bem diferentes apesar de
parceiros, com alguns interesses distintos dos entrevistados em Caruaru, onde nestas duas
primeiras com exceo de uma entrevista - estavam aqueles que defendem os interesses dos
empreendedores/trabalhadores, e na ltima, o governo, atravs do INSS e o SEBRAE, que

47
O entrevistado esta se referindo a um acordo (Termo de Ajustamento de Conduta TAC) em que cada
empresrio de lavanderia assumia o compromisso de instalar equipamentos para tratamento dos afluentes num
perodo de oito a doze meses, dependendo do tamanho das empresas. Em contrapartida, o poder pblico, at
ento ausente do arranjo, comprometeu-se a construir a infra-estrutura de saneamento bsico, particularmente a
rede de esgoto, para canalizar os afluentes tratados das lavanderias e de outras empresas (Noronha & Turchi,
2007, p. 270)
 143

apesar de ser privada sem fins lucrativos, tem se inserido na perspectiva de implementar e
monitorar polticas governamentais.
Verifica-se uma limitao importante no processo de crtica implementao das
polticas, alm de um conhecimento tmido sobre as (no)aes dos governos. Em grande
medida, aqueles que apontaram algo sobre as polticas locais/regional, tiveram uma
preocupao especial com o meio ambiente, falando da relao local com o Rio, da
necessidade de se adequar as polticas ambientais e da preocupao com a energia e gua
esta ltima se refere no apenas sobrevivncia daqueles que residem ou trabalham nestas
localidades, mas tambm como pea fundamental na engrenagem do desenvolvimento
econmico.
Nas entrevistas realizadas em Caruaru, verificou-se que a nica poltica visualizada foi
a construo do Plo Comercial de Caruaru. Nada relacionado feira da sulanca local
Localizada no Centro da cidade, com quase 10 mil comerciantes estabelecidos em uma rea
dividida em nove blocos e quadras, onde pode-se encontrar alm de confeces, produtos
importados, material escolar, utenslios domsticos, entre outros produtos e servios.
Nenhuma poltica pblica relacionada habitao, saneamento, meio ambiente, foi
mencionada.
Destacamos os pontos relatados entre os entrevistados de Toritama e Santa Cruz, que
em consonncia apontaram a ausncia de um Distrito Industrial; a necessidade de uma
poltica efetiva de meio ambiente, que permita o desenvolvimento sustentvel das atividades
econmicas; o crescimento desordenado, a falta de planejamento urbano; o aumento da
violncia e do trfico de drogas e; a demanda real de promoo da educao, o que se
relaciona a elevao de escolaridade e a criao de cursos profissionalizantes e de
aperfeioamento.
Em grande medida o crescimento desordenado das cidades do PCAP esta ligado ao
crescimento econmico local, o que tem causado tenses, na busca pelo suprimento de infra-
estrutura bsica e a manuteno da harmonia urbano/ambiental.
Alguns problemas so evidentes: A carncia de infra-estrutura urbana, abastecimento
de gua, esgotamento sanitrio, coleta de lixo, fornecimento de energia eltrica, telefonia,
pavimentao e transporte pblico; dficit habitacional; Melhoria dos servios sociais, sade
pblica, educao, cultura, assistncia social; a ocupao irregular do solo; o efetivo aumento
da criminalidade, aumento da violncia, falta de segurana, aumento dos roubos e furtos, da
prostituio, do consumo de drogas e dos homicdios; e consequentemente a diminuio da
qualidade de vida dos muncipes.
 144

Isso demonstra alguns dos problemas relacionados ao desenvolvimento econmico e a

urbanizao. O que vem sendo agravado no cotidiano atravs das medidas curativas frente s
aes de antecipao as demandas, o que nos leva a concluir que existem limitaes quanto ao
planejamento municipal.
Existe um descompasso entre a implementao e fortalecimento das polticas e o
crescente desenvolvimento econmico. Isso pode ser explicado porque a poltica de
desenvolvimento empregada no Brasil, esta fundamentada primeiramente no desenvolvimento
econmico. Contudo, o sistema de desenvolvimento adotado, desencadeou, no mbito social,
as distores decorrentes do prprio modelo.
Um ponto relevante so as parcerias pblico-privadas estabelecidas no local, mediante
fragilidade da implementao das polticas governamentais. Segundo relata o Entrevistado 4 -
Representante CDL Santa Cruz, isso no seria algo que teria comeado nos dias de hoje:
Quem deu o ponta p inicial na poltica pblica de segurana na parceria pblico
privado, foi a gente. Compramos motos para a Prefeitura, porque tava tendo muito
assalto, na dcada de 1990. A Questo de telefone tambm. Aqui na cidade, a gente
passava at 2h pra se falar com Caruaru. Ai ns em parceria com o Prefeito da poca
trouxemos uma telefonia digital, antes da privatizao.

A referncia sempre o desenvolvimento econmico como algo intrnseco ao povo

que constitui o local e a ausncia de polticas que potencialize isso e se constitua como
estrutura de apoio a esta condio, mas que tambm possibilite a melhoria da qualidade de
vida coletiva.
Segundo Andrade (2008) a indstria de confeces cresceu sem estrutura, uma vez
que no houve qualquer tipo de incentivo pblico. Situao que no difere muito da realidade
atual, onde, quando muito, as polticas pblicas so criadas de modo a solucionar problemas
pontuais.
A formao do aglomerado se deu de forma autnoma, sem que, pelo menos
diretamente, em sua trajetria, houvesse intervenes de polticas pblicas determinantes (...)
Personagens pioneiros, no municpio de Santa Cruz do Capibaribe, ajudaram a construir um
novo territrio, com novos significados sociais, econmicos e polticos, numa rea que, a
principio, de outra forma estaria condenada estagnao, como ocorre com a maioria dos
municpios do semi-rido nordestino (CABRAL, 2007, p. 234).

c) Percepo dos Gestores e parceiros sobre a questo da informalidade

 145

A informalidade, como dito anteriormente, algo comum no PCAP. fortemente

visvel esta condio nas relaes de trabalho estabelecidas no local. No decorrer da pesquisa
de campo, verificamos que existem vrias perspectivas relacionadas ao trabalho informal:
A informalidade (risos) nossa! Pra voc ter idia: o ministrio do trabalho teve em
um municpio aqui prximo, no vou citar o municpio nem as empresas, mas
encontrou empresas totalmente na informalidade com dezenas de pessoas sem
carteira assinada (...) mais de um tero. Quer dizer a informalidade muito da
cultura daqui...! (Entrevistado 1 - Gestor do SEBRAE Caruaru)

A regio da gente de bastante informal, mas isso implica em um desembolso e as

pessoas reagem. Alm claro disso ser passado de pai pra filho, ai dificulta mais
ainda para convencer voc a pagar isso e aquilo, entende? (Entrevistado 2 -
Representante INSS Caruaru)

Aqui tem muita informalidade. E o que mais acontece s vezes o empreendimento

meio formal e meio informal, pode ser que o vendedor seja informal no boxe, mas
emitido a nota fiscal. Pode ser tambm que o fabrico seja formal, ma a venda seja
totalmente informal. No tem controle sobre isso. A formalizao no depende da
administrao do Moda Center. A gente no interfere diretamente nisso. Eu tenho
at um projeto, na verdade uma idia que no t projetada ainda, de que a gente
possa trazer um balco de cadastramento para que voc possa se formalizar atravs
do MEI, ter acesso a crdito atravs dos bancos do Brasil e BNDES, e ter as vendas
aumentada, atravs das venda com carto de crdito. Mas falta oficializar este
projeto. Junto ao governo do estado que vai facilitar. Isso pode at ser um stand do
SEBRAE.(Entrevistado 3 - Representante Moda Center Santa Cruz)

Informalidade? Olhe eu j ouvi, eu j escutei dizendo que Santa Cruz o que pela
sonegao de impostos, mas eu no acredito nisso! A gente o que pela
capacidade natural que nascemos, de empreender. Porque se fosse assim toda cidade
teria o desenvolvimento que santa cruz tem, porque toda cidade tem sonegao de
imposto e claro que tem informalidade, e no pouco! (...) sabe o que acontece?
Voc vai t mexendo muito com cultura tambm (...) cabea de gente complicado!
Porque as vezes seu pai e sua me passaram a vida trabalhando daquele jeito. No
vai ser de um dia pra noite que voc vai ter a percepo de que aquela mudana
verdadeira. Acreditar que aquilo ali o melhor pra voc! (Entrevistado 4 -
Representante CDL Santa Cruz)

Grande parte das pessoas que trabalham na feira da sulanca, so informais. Tem um
fabrico na sua casa, trabalha na sua casa, no tem condio de ter a sua prpria
empresa. Em Toritama se tem uma grande dificuldade de capacitao de
gerenciamento de uma empresa, a carga tributria elevada, isso dificulta. E por
outro lado, a falta de capacidade tcnica pra administrar a empresa, a grande
maioria das pessoas tem baixa escolaridade, e com isso vivem do fabrico e venda, se
dedicando mais ao trabalho do que ao estudo. E no se pensa muito em formalizao
no. (Entrevistado 6 - Representante Associao dos feirantes da sulanca de
Toritama)

Aqui uma minoria que formalizado. O certo que antes de abrir j tivesse, mas
uma minoria. Os encargos dificulta! As vezes voc paga 300,00 de aluguel, mais
100,00 de condomnio, mas um empregado, o lucro pequeno, e as vezes ele fica
travado e as vezes at desiste do negcio. Como que formal desse jeito?
(Entrevistado 7 - Representante Parque das Feiras de Toritama)
 146

O que se percebe que a informalidade algo muito presente nas relaes de trabalho
no Plo. Fica claro em algumas falas a necessidade de falar em cultura da informalidade48.
E que o processo de confronto com esta cultura da informalidade deve se dar a passos
lentos, uma vez que as pessoas precisam visualizar a real necessidade da formalizao de seus
empreendimentos e consequentemente das relaes de trabalho estabelecidas.
Isso poderia ser compreendido pela relao de constituio do Plo com base no
carter familiar, precarizado e informal. Que segundo Oliveira (2011, p. 13):
Ao surgir da iniciativa de homens e mulheres pobres, a partir de uma atividade
originalmente incorporada ao fazer domstico (a costura de peas do vesturio e de
cama e mesa), se utilizando de materiais muito simples e, inicialmente, sem valor
comercial (conhecidos como retalhos), articulando-se por meio de relaes de tipo
familiares, de vizinhana e de amizade, destinando seus produtos para mercados
estritamente populares (as Feiras da Sulanca), tendo, com a sua expanso e
desenvolvimento, se inserido em um segmento industrial, o de confeces, com
histrico de associao (no mundo e no Brasil) ao trabalho a domiclio, faccionado e
precrio, o Plo, e a dinmica que veio a constituir ao longo de sua trajetria,
incorporou essas como suas marcas distintivas, constituindo-se de atividades
(trabalho e gesto) caracteristicamente de tipo familiar, domiciliar e informal.

muito recorrente a afirmao de que o trabalho realizado em grande medida dentro

da perspectiva formal e informal, ao mesmo tempo. Queremos dizer com isso, que se expem
em algumas falas, a existncia de empreendimentos que se caracterizam por estabelecer
procedimentos formais e informais ao mesmo tempo, seja pela ausncia da emisso de notas
fiscais na compra e/ou na venda de produtos - ou at mesmo pela sonegao de alguns
impostos, somadas a aes pautadas na formalizao, a exemplo da contratao com carteira
assinada.
Alm da cultura da informalidade apontada pelos entrevistados, existe a explicao
da ausncia de polticas pblicas estruturantes que justifiquem o pagamento daqueles valores
cobrados em forma de impostos devidos. Fala-se abertamente de informalidade, como algo
necessrio para o desenvolvimento local. E que a no existncia daquele implicaria em
limitaes deste ltimo.
Tendler (2002, apud OLIVEIRA, 2011), em estudo realizado na passagem aos anos
2000, sobre Toritama, formulou a tese do pacto do diabo, assim reproduzida em Oliveira
(2011, p. 07):
at 2001, apesar de o governo do estado saber da existncia da aglomerao de
Toritama, no existia nenhum programa especfico a apoi-la. Isto porque os

48
(...) o povo daqui tem essa cultura, porque foi passado de pai pra filho, n?!. No se formalizar uma forma
de manter seu negcio. s vezes o que se tiraria pra sepagar por uma formalizao faz falta. Em alguns casos se
aproveita disso para comprar e vender mais barato, mas o grosso mesmo so aquelas pessoas que trabalham
porque precisam do dinheiro pra sobreviver e s vezes a informalidade que garante essa sobrevivncia.
(Entrevistado 4 - Representante CDL Santa Cruz)
 147

governantes consideravam que a informalidade da regio era sua nica fonte de

competitividade, ou seja, eles acreditavam que se o Estado interviesse na
aglomerao, que implicaria na necessidade das empresas se formalizarem, as
perdas acarretadas s empresas por terem que pagar tributos seriam maiores que os
ganhos que poderiam ser levados pelo Estado em programas de apoio
aglomerao. O pacto do diabo seria ento o de os empresrios no exigirem nada
do governo e continuarem votando em seus polticos, enquanto que o governo no
iria fazer fiscalizaes dirigidas para a coleta de impostos.

Segundo Filtiga (2007), muitas vezes a carga tributria elevada pode ser justificada
pelo valor atribudo pela sociedade ao provimento de bens pblicos por parte do Estado. Perry
et al (2007) estudam o fenmeno da informalidade na Amrica Latina, observando que as
anlises de custo-benefcio realizadas pelos indivduos e firmas so influenciadas pela
percepo coletiva de que a atuao do Estado ineficiente e injusta. Essa percepo seria
gravada nos cdigos de conduta e reforam a cultura da informalidade por meio de um ciclo
vicioso no qual os custos de transgredir a lei so to menores quanto mais transgressores
houver. Esses autores avaliam que a falta de acesso aos sistemas de proteo social, aos
direitos de propriedade e justia, aos servios de educao e sade e s oportunidades do
mercado de trabalho refora a percepo de que os governos no utilizam a arrecadao
tributria no fornecimento de bens pblicos de forma satisfatria, o que constitui um contrato
social disfuncional.
Ainda segundo a autora, o processo de desenvolvimento institucional se refere s
mudanas nas regras formais e informais, que dependem da ao poltica e esto
fundamentadas na cultura. As instituies informais esto presentes nas relaes humanas,
sejam pessoais ou comerciais, e so herdadas, atravs das geraes, assim como
conhecimento, crenas e valores. A preferncia pela informalidade persiste, com base na
crena de que o Estado capaz de cumprir sua finalidade, abalada pela percepo de que no
o .
importante que se observe que ao apresentar o PEI ao PCAP o Estado o fez sob
proposies centrais: a) dar mais segurana aos trabalhadores e empreendedores. Isso se
materializaria na implementao da garantia de um seguro social, atravs da previdncia
social; b) segurana nas relaes de trabalho - com contratao de empregado com carteira
assinada e o acompanhamento dos empreendimentos formalizados atravs, por exemplo do
SEBRAE e dos contadores associados-, e claro, c) trazer benefcios aos consumidores, que,
por exemplo, comprariam produtos confiantes na garantia de compras legalizadas, com
emisses de notas fiscais.
 148

A pesquisa FUNDAJ (2008, apud OLIVEIRA, 2011, p. 15) chama a ateno para a
baixa proteo social (carteira assinada e contribuio previdenciria). Por outro lado, alerta:
o que poderia parecer uma virtude, na verdade se constitui em um problema. importante
observar que as taxas de ocupao so elevadas, segundo o estudo da FUNDAJ (2008) em
Toritama quase no existe populao inativa, mas sob quais condies de trabalho e com que
qualidade de vida?

d) Idenficao dos fatores que limitam o desempenho do PEI no Plo e dos fatores que o
potencializam, na percepo dos gestores e parceiros do Programa

Verificou-se, durante o estudo, que existem algumas limitaes importantes no

processo de implementao do PEI, que acusam uma fragilizao nas adeses. Isso pode ser
verificado quando observamos os nmeros publicados pelos gestores; pela troca seqenciada
de metas a serem atingidas (por exemplo, a meta de 1 milho de formalizaes teve data
alterada por trs vezes) e a relao entre o potencial de cada estado da federao e os nmeros
alcanados.
No PCAP, os gestores e parceiros apontaram algumas das limitaes locais, vejamos:

Aqui na regio onde eu atuo a questo da formalizao do plo comercial, eu posso

dizer que os nmeros foram ainda muito modestos. Bastante modestos! Ao longo de
2010 (...) a gente atendeu aqui, de 08 de fevereiro, ou seja, h um ano, os ltimos
nmero que eu vi aqui na minha jurisdio, t perto de 2.500, porm Santa Cruz e
Toritama somados do 160, dos 2.500. E eu creio que - e ai um sentimento meu,
no a posio do Sebrae que isso se deve ao conservadorismo do pessoal aqui,
da natureza da regio. A informalidade ainda majoritria aqui. Mas a mesma
crena que fala do conservadorismo - da os nmeros baixos - ao mesmo tempo me
leva a crer que uma questo de tempo para termos uma avalanche de
formalizaes. (Entrevistado 1 - Gestor do SEBRAE Caruaru)

Eu acho que esse EI vai ser muito bom pra santa cruz. Ns temos que levar isso pra
o Moda Center, pra dizer o que ele vai ganhar com a formalizao. Tem que ter toda
uma conscientizao da necessidade da formalizao.(Entrevistado 3 -
Representante Moda Center Santa Cruz)

Aqui tem uma adeso do PEI, mas num muito expressiva no! Qual a
alternativa pra esse pessoal, o EI, o simples nacional? No! a informalidade, a
sonegao! Ele no vai deixar de pagar os negcios dele, pra dar dinheiro pra o
governo, ele vai tentar driblar aquilo ali. Tem algumas atividades ai que a margem
muito apertada e o governo calcula algumas margens presumindo que aqui em
Pernambuco tem muito disso a margem de lucro de 30%, quando a margem real
de 15%. Voc procura se formalizar, mas pra pagar dentro de uma realidade
tributaria que possa absorver, mas se no tem, o jeito a informalidade. Se voc no
encontrar, voc vai ter que trabalhar de alguma forma.(Entrevistado 5 -
Representante CDL Toritama)

... um programa que tem trazido alguns nmeros interessantes para o governo. E
eu tenho notado que mais interessante para o governo do que para o
 149

empreendedor, porque uma pessoa que tem uma barraca de cachorro quente, uma
coisa assim, qualquer coisa a mais ali, j complica. O grande problema do pequeno
empreendedor a carga, sobre tudo trabalhista, so muito violentas, sabe!? A cada
dia que passa o governo coloca muitas obrigaes! A cada dia que passa o governo
coloca inovaes tecnolgicas tambm n. Uma pequena empresa obrigada a usar
uma nota fiscal eletrnica, e chega um ponto que isso significa um custo muito
grande. (...) uma emissora de cupom fiscal custa em mdia R$ 2.000,00. Voc tem
que comprar um software, que voc vai pagar de R$ 500,00 a R$ 1.000,00. Ai tem
que colocar um computador (...) as vezes trabalha apenas voc e sua esposa e tem
que contratar algum, e tudo isso um custo muito grande.(Entrevistado 6 -
Representante Associao dos feirantes da sulanca de Toritama)

A chegada do PEI no Plo se deu de forma limitada. Isso pode ser compreendido,
entre outros, atravs dos seguintes fatores: a) os principais agente de implementao local do
Programa tm rea de jurisdio muito ampla, o que pode se configurar com limitaes de
tempo e espao; b) falta de maior interesse dos parceiros em difundir o Programa; c) cultura
local pautada na informalidade, d) arranjos estruturais do Programa e adequao ao local e e)
a carga tributria - aquilo que se configura como a fala mais recorrente.
Em suma, dentre as demandas apontadas, est a persistncia da crena de uma cultura
local da informalidade, a necessidade de um processo de socializao de informaes sobre o
Programa e o pagamento de impostos.
bem verdade que houve algumas alteraes no Projeto do PEI no decorrer destes 2
anos. Entre elas, a ampliao da implementao do Programa, para outros estados, em
fevereiro de 2010, a reduo da contribuio previdenciria; a estratgia de socializao das
informaes e a busca por novos parceiros. E vale destacar que as pesquisas financiadas pelo
BNDES citadas anteriormente, tem como finalidade principal, expor um diagnstico das
limitaes apresentadas e do grau de alcance destas alteraes j realizadas.
importante destacar que os principais atores no processo de implementao do PEI
no Plo so o SEBRAE49 e o INSS:
Em termos nacionais o SEBRAE tem um convnio com a FENACON, mas aqui
em Caruaru e no Plo, a gente tem um apoio muito bacana do INSS daqui. Teve
uma jornada do sebrae, onde foi feto um stand em parque pblico, e o INSS em
todas as palestras de orientao esteve presente. (Entrevistado 1 - Gestor do
SEBRAE Caruaru)

O INSS fica com a parte de benefcios previdencirios e o sebrae com a parte da

legislao.(Entrevistado - Representante INSS Caruaru)

49 O SEBRAE tem se afirmado como uma das instituies mais influentes junto ao Plo. um dos
principais responsveis pela reformulao da sua imagem e por sua renomeao como Plo de Confeces
do Agreste de Pernambuco. Atua em parceria com as associaes e sindicatos empresariais (OLIVEIRA, 2011,
p.23)
 150

O SEBRAE tem sede em Caruaru h 09 anos. Conta com uma equipe tcnica
composta por 09 tcnicos, 02 administrativos, 02 motoristas e 02 estagirios. Por sua vez, o
INSS tem como ponto central a Gerncia Caruaru. No existem agncias nas cidades de
Toritama e Santa Cruz. Todo o atendimento realiza na cidade de Caruaru, alm disso, a
equipe do Programa de Educao Previdenciria, responsvel pelas atividades de mobilizao
do Programa no Plo, tambm est localizado na Gerncia.
Isso pode, em grande medida, explicar o porque das limitaes visveis nos nmeros
de formalizao das cidades de Toritama e Santa Cruz, e o porque das atividades estarem
sendo efetivadas apenas em Caruaru. Os gestores e parceiros afirmam que:

At agora as aes esto mais centradas aqui (Caruaru). Nas outras cidades do
Plo, as aes no comearam direito. S atravs dos parceiros: Junta comercial,
CDL ... esse pessoal que nosso parceiro. (Entrevistado 1 - Gestor do SEBRAE
Caruaru)

O INSS nunca fez nenhuma atividade do PEI em Santa Cruz e Toritama, s em

Caruaru. (Entrevistado - Representante INSS Caruaru)

Aqui no municpio (Santa Cruz) a Lei foi regulamentada agora, mas nenhuma
atividade foi feita. E estamos esperando o sebrae definir isso, que quem coordena
este processo, mas at agora nada!(Entrevistado 4 - Representante CDL Santa
Cruz)

Parceria com o sebrae tem sempre pra questo de cursos. Mas do PEI no teve
nenhuma ao no. (Entrevistado 5 - Representante CDL Toritama)

Diante das falas, fica evidente que se aguarda uma atuao mais efetiva - do SEBRAE
para socializar as informaes referentes ao PEI. Os parceiros parecem ter informaes
restritas sobre o Programa e, alm disso, se apresentam mais como espectadores, do que
parceiros efetivos no processo de formalizao.
Parece-nos que, no que se refere informao, os parceiros detm apenas aquelas que
foram amplamente difundidas pela mdia, como a exemplo da receita bruta anual de R$
36.000,00 (ou seja R$ 3.000,00 por ms) e o pagamento de tributos.

O limite muito pouco! Inclusive tem um projeto de lei 2010 n que deveria ser
este limite um pouco maior, essa uma das propostas. (Entrevistado 4 -
Representante CDL Santa Cruz)

O limite de 36 mil, no corrigido, tem inflao tem tudo e o valor no

corrigido.(Entrevistado 5 - Representante CDL Toritama)

Aqui na regio esse valor no existe. Tem gente que vende a produo de uma
semana em um dia. E o que 36 mil? Se isso critrio, temos um problema grave
aqui! (Entrevistado 9 - Representante Secretaria de desenvolvimento econmico de
Santa Cruz).
 151

Caso o valor da receita bruta ultrapasse os R$ 36.000,00 ano, o empreendedor

obrigado a comunicar o seu desenquadramento como EI por excesso de receita bruta. Este
comunicado deve ser realizado na Receita Federal do Brasil.

Alm destes, outros fatores foram acrescidos no plano das limitaes apresentadas
pelo Programa, o que ocasionou crticas, tanto por parte do executantes como pelo parceiros:

1. Procedimento de formalizao e contabilidade:

O programa tem que melhorar, no que diz respeito a alterao e baixa. Houve
tambm uma expectativa de que tambm fosse feito no portal, de forma gratuita e
hoje no . Tem que se dirigir a junta comercial e pago. Deveria ter uma distino
entre alterao - exemplo mudou de endereo, paga-se, mas correo (tipo a pessoa
digitou o RG errado, isso correo e deveria ser gratuito). A correo hoje
alterao e por isso, paga-se! Isso fica em torno - se no me engano - de R$ 105,00.
E se no me engano baixa R$ 10,00 a menos. Fora o contador. (Entrevistado 1 -
Gestor do SEBRAE Caruaru)

aqueles contadores que optaram pelo Simples assumiram este compromisso, agora
eu no sei exatamento quantos de fato esto fazendo isso, ou seja, esto eles esto
ficando com o bnus, mas no esto arcando com o nus. (Entrevistado -
Representante INSS Caruaru)

A contabilidade colocada como uma questo de suma relevncia no Programa. A

grande maioria dos Empreendedores do Plo, no costuma fazer um acompanhamento
contbil formal, seja por acreditar na no necessidade disso; por terem desenvolvido algumas
outras estratgias de monitoramento de entradas e sadas de produtos; ou pela baixa
escolaridade que se configura como um limitador.
A contabilidade formal como livro dirio e razo est dispensada. No preciso
tambm ter livro caixa. Contudo, o EI deve manter um mnimo de organizao em relao ao
que compra, ao que vende e quanto est ganhando. Segundo os gestores do Programa, essa
organizao permite gerenciar melhor o negcio, alm de ser importante para crescer e se
desenvolver. O empreendedor dever registrar, mensalmente, em formulrio simplificado, o
total das suas receitas. Dever manter em seu poder, da mesma forma, as notas fiscais de
compras e vendas de produtos e de servios.
importante destacar que mensalmente o empreendedor dever preencher um
relatrio de quanto o empreendimento faturou, com emisso de notas fiscais e sem a emisso
de notas fiscais. Pode ser de prprio punho e no precisa ser enviada a nenhum rgo, basta
guard-lo. Alm disso, o empreendedor dever manter as notas fiscais de suas compras e
vendas em seu poder. Uma vez por ano o EI dever fazer uma declarao do seu faturamento,
tambm pela internet.
 152

No PEI fica instituda a Parceria com a Confederao dos Contabilistas que deveria
presta assessoria contbil no primeiro ano da formalizao do empreendedor, afim de garantir
um suporte de aprendizagem neste primeiro momento de contato com alguns documentos,
relatrios mensais e anuais - e emisso de notas fiscais. Mas o que se verifica atravs dos
executores que existe uma disparidade entre o que esta posto no Programa e o que vem
sendo realizado no Plo.
Outro ponto importante se refere a alterao e baixa de inscrio. Atualmente, depois
de efetivada a formalizao do EI no possvel realizar qualquer alterao ou baixa
diretamente no Portal do Empreendedor. A alterao de dados ou baixa do EI tem custo e
deve ser realizada na Junta Comercial. Os valores cobrados dependem de cada Junta
Comercial. Existem crticas acerca do pagamento por estes servios o que se apresenta como
um valor a mais a ser cobrado do empreendedor, e poder se configurar como uma porta para
a manuteno de inscries que necessitam de alterao, mas que permanecero inalteradas
mediante limitaes financeiras.

2. Acesso ao Crdito:

Mas quando voc vai pra aquele micro tem uma alternativa de aposentadoria,
contribuir com a previdncia, se formalizar, ter acesso ao crdito, que apesar disso
tudo ai no um crdito barato, outro dia eu tava conversando com um pessoal que
estava mostrando as taxas de juros, de 3%, 4%, 5%, isso taxa que no existe, e
ainda diz que cred amigo, amigo de quem? (Entrevistado 4 - Representante
CDL Santa Cruz)

... ai voc diz: tem emprstimo no banco! Tem emprstimo, mas muitas vezes s de
pensar em ir no banco tem gente que arrepia. As vezes voc vai no banco, s vezes
por no ir to bem vestido, no bem recebido. taxa disso, taxa daquilo, quando
voc v no tem mais nada, porque voc deixou um tempo sem movimentar.
(Entrevistado 5 - Representante CDL Toritama)

Ns precisamos de acesso ao crdito, mas s vezes tem tanta burocracia, que

quando voc vem pegar no dinheiro, j no serve pra mais nada. (Entrevistado 7 -
Representante Parque das Feiras de Toritama)

Uma das vantagens apresentadas pelo Programa o crdito, que seria de acesso mais
fcil, com taxa de juros reduzidas. Porm os entrevistados afirmam que as taxas e tarifas
apresentadas pelos bancos no condizem com a realidade dos empreendedores do Plo. Isso
porque os valores seriam elevados e a burocracia fortemente embutida no processo.

Segundo Oliveira (2011) no que se refere s formas de financiamento que vigem no

Plo, notam-se sinais da introduo do crdito bancrio, embora em bases ainda muito
 153

tmidas. Segundo Cabral (2007, apud Oliveira, 2011), baseando-se no estudo de Raposo e
Gomes (2003):

A implantao e a evoluo das firmas - inverses e produo - devem-se a quatro

fontes de financiamento: a) adiantamentos de fornecedores (mquinas, tecidos e
aviamentos); b) recursos prprios iniciais e acumulados na prpria atividade; c)
recursos dos agentes financeiros; e d) incentivos brancos governamentais (no
declarados) fiscais e trabalhistas.

Assim, o fator crdito relacionado a burocracia, taxas abusivas, constrangimentos.

Em grande medida como relatado existe um processo de implementao de crdito bancrio
no PCAP, mas nos parece que, no que se refere ao PEI, se apresenta ainda como uma
desconfiana que merece ser observada. Se por um lado, aparenta uma oportunidade de
ampliar os empreendimentos, por outro parece se configurar enquanto uma armadilha que
poderia fragiliz-los.

3 - Formulao do Programa:

Muita gente que trabalha nestes projetos para o Governo, muitas

vezes nunca empreendeu nada, no tem noo, no chega junto pra
ver a coisa na prtica. Ai faz as coisas pensando no, aqui vai ser
bom pra o governo, vamos equilibrar as contas da previdncia!
Que o buraco maior deles! (Entrevistado 3 - Representante
Moda Center Santa Cruz)

Existe uma crtica forte acerca da constituio do PEI e as reais necessidades do local.
Em grande medida o que se pontua so os critrios de enquadramento, que segundo alguns
entrevistado, no se configuram como atrativos para aqueles que poderiam se interessar pela
formalizao de seus empreendimentos.
Nas cidades do Plo, a receita bruta anual se apresenta como limitador neste processo.
Apesar de no se ter uma contabilidade formal, dentro do raciocnio de acumulao financeira
dos empreendedores, poderia haver um movimento pendular entre enquadramento e
desenquadramento do Programa, porque em algum perodo as vendas crescem e em outros
decrescem, em acordo com o mercado nacional e perodos comemorativos.
Haveria com isso a necessidade de se avaliar atravs de uma sequncia de acumulao
a possibilidade ou no de se tornar um EI, sob pena de se formalizar e continuar na
 154

informalidade, promovendo um processo de subtrao de nmeros referentes a receita do

empreendimento, para se manter enquadrado.
Alm disso, os arranjos institucionais para a implementao do PEI no PCAP, no
permitiram at o momento, difundir as propostas do Programa, o que vem sendo
demonstrados nos tmidos nmeros de formalizaes, em especial naquelas cidades que no
contam com agncias de seus executores SEBRAE e INSS demonstrando ainda, a
fragilidade das parcerias at o momento sugeridas.

4 - Valores pagos em imposto e retorno destes traduzidos em polticas pblicas e incentivos

fiscais:

O lucro que voc teria durante o ano, tem que pagar pra o governo, pra uma coisa
que s o governo tem a ganhar. Antigamente em Pernambuco voc comprava uma
impressora fiscal, mas voc descontava no imposto. Agora no, o governo jogou
tudo para a empresa. Os impostos aumentando e a margem diminuindo.
(Entrevistado 5 - Representante CDL Toritama)

tudo bem se formalizar, mas a gente precisa de incentivo, muitas vezes falta de
viso dos gestores. (Entrevistado 7- Representante Parque das Feiras de Toritama)

Uma das principais causas apontadas como limite para a formalizao o pagamento
de impostos. Os valores se referem em R$ 5,00 de ISS para o municpio; R$ 1,00 de ICMS
para o estado e R$ 27,25 para o INSS que corresponde 5% do salrio mnimo. O vencimento
dos impostos at o dia 20 de cada ms. Caso o pagamento no seja realizado na data certa
haver cobrana de juros e multa. A multa ser de 0,33% por dia de atraso limitado a 20% e
os juros sero calculados com base na taxa SELIC, sendo que para o primeiro ms de atraso
os juros sero de 1%.
Importante destacar que no apenas a referncia aos valores cobrados, mas tambm o
que se espera destes recursos pagos. Em grande medida, existe uma quantidade de crticas que
devem ser levadas em considerao quando falamos de polticas pblicas. Isso, como dito, se
estende por todos os mbitos - sade, educao, saneamento, desenvolvimento econmico - e
se configura como um processo de descrena no fluxo dos valores, que deveria ir do
pagamento e recebimento de impostos a sua fiel traduo em polticas locais.
Este um dos pontos somado a receita bruta anual que foi falado por todos os
entrevistados como entrave para a formalizao do empreendimentos no Plo.
Alm das questes postas pelos entrevistados, outras merecem ser pontuadas, a
exemplo do limite do valor da aposentadoria em 1 salrio mnimo . Ou seja, o EI no pode
pagar valores ao INSS que supere esta margem exceto se o Empreendedor exercer outra
 155

atividade, alm de EI, contribuindo com 20% em relao a esta atividade e complementando o
valor relativo ao EI. Estes valores sero somados para compor a base de clculo para
concesso de aposentadoria, inclusive por tempo de contribuio e CTC.
Soma-se a isto a necessidade de informaes acerca da possibilidade de aposentados
por invalidez e aqueles que esto recebendo o seguro desemprego, por exemplo, se tornarem
EI. Isso porque deve estar claro que o primeiro se tornaria automaticamente apto para o
trabalho e o segundo no mais desempregado, onde ambos perderiam os benefcios. Isso deve
ser amplamente esclarecido, e tem se configurado como fonte de questionamentos posteriores
as perdas monetrias.

Apesar de o Programa ter mais de 1 ano e meio de atuao no PCAP, pode-se perceber
diante dos nmeros apresentados, que ainda existe um nmero irrisrio de formalizaes. Isso
pode ser explicado pela resistncia dos empreendedores, alicerado na cultura da
informalidade, ou mesmo pelo restrito conhecimento acerca do PEI.
Certamente estes pontos so fundamentais para buscar explicaes para refletir sobre
os dados referentes ao Programa. Contudo, alm destes, existem outros pontos de suma
relevncia nessa avaliao, quanto ao aspecto local: os critrios de enquadramento e a
aplicabilidade destes na realidade do desenvolvimento local.
Como posto em algumas falas, a receita bruta da grande maioria dos empreendedores
ultrapassa o limite do enquadramento. Com isso, este migrariam para outra modalidade:

a) se o faturamento for maior que R$ 36.000,00, porm no ultrapassou R$ 43.200,00.

Nesse caso o empreendimento passar a ser considerado uma Microempresa. A partir da o
pagamento dos impostos passar a ser de um percentual do faturamento por ms, que varia de
4% a 17,42%, dependendo do tipo de negcio e do montante do faturamento. O valor do
excesso dever ser acrescentado ao faturamento do ms de janeiro e os tributos sero pagos
juntamente com o DAS referente quele ms.

b) se o faturamento foi superior a R$ 43.200,00. Nesse caso o enquadramento no

Simples Nacional retroativo e o recolhimento sobre o faturamento, conforme explicado na
primeira situao, passa a ser feito no mesmo ano em que ocorreu o excesso no faturamento,
com acrscimos de juros e multa.

Outra questo, que no foi trazida pelas entrevistas, refere-se ao fato de o EI poder
apenas contratar um empregado, com remunerao de um salrio mnimo ou piso da
 156

categoria. Para a realidade local este critrio pode se apresentar como uma barreira, que para
ser superada necessitaria de um ajuste mais intenso no arranjo dos empreendimentos.

A perda de outros benefcios foram questionados em conversas informais, como a

exemplo do Bolsa Famlia, que como informa o portal do empreendedor, no seria uma perda
imediata, mas uma perda aps a reviso do cadastro, que realizada a cada dois anos de
recebimento do benefcio reviso esta realizada pelas Secretarias de assistncia e ao social
de cada municpio, com informaes trazidas pelos beneficirios e batimento de dados com
outros cadastros e registros, nas esferas estadual e federal.

A razo do questionamento logo foi justiada pela realidade local, em que para
algumas famlias, este benefcio se apresenta como complementao de renda. E sua
suspenso poderia trazer alguns transtornos financeiros, agravados ainda mais pelo
pagamento dos impostos referentes ao PEI.
Em suma, as entrevistas se traduzem em falas bem distintas: de um lado, os executores
do Programa, que afirmam os pontos trazidos como relevantes para os Empreendedores locais
- como aposentadoria, acesso ao crdito, compras e vendas legalizadas -, relatando algumas
limitaes, principalmente aquelas relacionadas a geografia da implementao do Programa,
onde a rea de abrangncia se torna uma barreira importante para o sucesso da experincia;
por outro, os representantes dos empreendedores, que buscam a formalizao, mas sem
desejarem com isso agregar mais custos aos empreendimentos, questionando receita,
procedimentos de formalizao, a permanncia da limitao de alguns direitos, e o pagamento
de valores monetrios; e por fim os gestores pblicos que em grande medida se recusaram a
falar sobre o Programa. Apenas 1 gestor (Santa Cruz do Capibaribe) se disponibilizou que
defende a formalizao como forma de fortalecer e consolidar o desenvolvimento econmico
com qualidade de vida.
Verifica-se, com isso, que a ausncia das instituies municipais pode ser traduzida de
diversas formas, como: restrino de informaes acerca do Programa; o no envolvimento
deste com a implementao do Programa; ou at mesmo o histrico de descompasso entre
polticas pblicas e desenvolvimento local.
Em suma, importante dizer que os tmidos nmeros apresentados pelos balanos do
PEI, podem ser verificados, em grande medida, nas falas e na historicidade das relaes de
trabalho estabelecidas no local. Quando se fala de formalizao e de cultura da
informalidade, nos parece estarmos falando de coisas que precisam de ajuste no tempo e
espao para se cruzarem.
 157

Em mais de 1 ano e meio da implementao do PEI no PCAP, pode-se verificar que as

cidades que mais desenvolvem atividades informais, foram as que menos formalizaram
atravs do Programa. Talvez formalizao seja tida, como algo que signifique sacrifcios de
empreendimento pautados no mbito domstico; constatao de que possa existir crianas e
adolescentes em idade escolar em situao de trabalho50; pagamento de impostos que no se
traduziro em polticas pblicas; ou talvez seja mesmo ausncia de informaes acerca do
Programa.
As crticas postas quanto ao acesso ao crdito, a ausncia do estado no local, as
limitaes de enquadramento, soma-se ao mesmo tempo a uma afeio a formalizao, onde
esta se apresenta como uma alternativa de segurana para o futuro, como fator primordial de
constituio da cidadania - regulada atravs do trabalho.

50
O prprio Censo Demogrfico de 2000 j acusava o trabalho de menores de 16 anos em Toritama. Segundo
essas informaes, 22,9% dos indivduos com idades entre 10 e 15 anos trabalhavam na cidade, em outras
palavras, mais de duas a cada cinco crianas/adolescentes trabalhavam no municpio no ano de 2000 (FUNDAJ,
2008, p. 118).
 158

CONSIDERAES FINAIS

Importante destacar que a indstria local, no mbito do Plo, cresceu sem

estrutura, sem incentivos pblicos. Situao que no muito diferente da atual realidade, onde
as polticas pblicas limitam-se referem a apagar incndios, a exemplo da interveno do
estado no que concerne s lavanderias na cidade de Toritama, firmando um Termo de Ajuste
de Conduta, que resultaria mais tarde em um melhor uso das guas do Rio Capibaribe.

muito marcante a autonomia dos empreendedores da regio que investiram em suas

atividades pautadas em atividades familiares, domsticas, numa perspectiva, a princpio, mais
artesanal, e que ao longo dos anos foi se aprimorando, inserindo novas tecnologias e
incorporando mercados mais exigentes.

Cumpre destacar que a informalidade a caracterstica mais marcante da regio do

PCAP. Os habitantes da regio se valem em grande medida desta, para inserir-se na produo,
onde desenvolvem suas atividades de forma improvisada e precarizada. a partir desta
relao, de beneficiamento de ampla oferta de servios domsticos, que apontam para
menores custos na produo e para uma relativa baixa dos custo trabalhistas, que se
consolidam as atividades no Plo.

Quanto ao Programa Empreendedor Individual, busca se configurar como a era da

abertura de empresas pela internet, se apresentando como a grande possibilidade de proteo
social no presente e no futuro. Atravs do recolhimento mensal para Previdncia Social, o
empreendedor que at ento trabalhava por conta prpria passa a contar com um seguro, que
garantiria a renda dele e de sua famlia em casos de doena, gravidez, priso, morte e velhice.
Alm disso, aponta para aspectos relacionados legalidade da comercializao de
produtos e servios, em que os empreendedores que contratarem um empregado, deve faz-lo
pagando todos os encargos que lhe confiram proteo social, deve comprar e vender produtos
e servios com notas fiscais, ter o acompanhamento de seu faturamento e acessria na gesto
do empreendimento. E, para os consumidores, a possibilidade de comprar produtos pautados
numa lgica formal, que lhe garantam no apenas a compra, mas o transporte de mercadorias
com segurana e consequentemente a comercializao destas em seus estabelecimentos51.

51
Segundo dados do SEBRAE 6.289 EI j ultrapassaram o teto de R$ 36 mil por ano e migraram para a
condio de microempresa, com faturamento de at R$ 240 mil. E dos 526.234 empreendedores individuais que
 159

importante destacar que o Programa vem se reformulando ao longo de mais de dois

anos, a exemplo, dos ajustes referentes ao nmero de estados participantes e da reduo da
alquota paga ao INSS para 5%. Contudo a busca por respostas para os tmidos nmeros
trazidos at o momento continua.

Os formuladores e executores buscam compreender o irrisrio processo de adeso.

Isso diante de um Programa que se coloca como o portador de um leque de benefcios como a
formalizao simplificada, rpida, gratuita e feita pela internet; a obteno de nmero no
CNPJ; o acesso a produtos e servios bancrios como pessoa jurdica; apoio tcnico;
segurana para desenvolver sua atividade, pois as regras s podem ser alteradas pelo
Congresso Nacional; cobertura da Previdncia Social para o Empreendedor Individual e sua
famlia; emisso de nota fiscal para venda para outras empresas ou para o setor pblico;
dispensa da formalidade de escriturao fiscal e contbil e o desempenho de atividade de
forma legal. Ento porque o impacto to tmido nas metas?

Talvez a resposta esteja no exposto como cultura da informalidade, o que faz com
que se conceba a informalidade como algo imprescindvel para a sobrevivncia do Plo.
Porm importante que se diga que as abordagens tambm apontaram para a restrita
informao acerca do Programa, a (im)possibilidade de enquadramento e reao clara s
tributaes.

Deve-se levar em considerao o fato de que, apesar da relevncia das cidades de

Toritama e Santa Cruz do Capibaribe para o Estado de Pernambuco e para regio do
Nordeste, nenhuma atividade de socializao acerca do Programa foi efetivada. O que nos
leva a crer que as formalizaes realizadas no local se deram por conhecimento dos
empreendedores, seja atravs dos meios de comunicao em massa ou at mesmo por contato
com outros empreendedores. Apenas em Caruaru, cidade onde se localizam as Agncias das
Instituies executoras, algumas aes foram realizadas. A exemplo das feiras promovidas
pelo SEBRAE em parceria com a Junta comercial, Prefeitura e INSS. Contudo, os nmeros
so ainda muito modestos.

Apesar de apresentar pontos positivos atravs da busca pela proteo social e a

traduo de pagamento de imposto em polticas pblicas, o Programa apresenta limitaes

entregaram a declarao de receita at 15 de maro deste ano,19.570 contrataram empregados, isso em um

universo de mais de 1 milho de formalizaes.
 160

que merecem ser avaliadas. No h como esconder o baixo impacto trazido pelo Programa
nos primeiros meses de vida. A alterao das metas esperada pelas Instituies executoras
deixa claro que se no fossem as caravanas, aes intinerantes e feiras promovidas com
metas a serem cumpridas em cada uma destas talvez estas metas ainda no tivessem sido
alcanadas.

Em reunio no Ministrio da Previdncia, em julho de 2010, ficaram definidas

algumas estratgias para alcanar meta de um milho de formalizaes at dezembro de 2010.
Os representantes de rgos pblicos e instituies que operacionalizam o Programa
avaliaram que era preciso fazer com que a informao sobre o EI fosse institucionalizada em
rgos estratgicos, como as prefeituras e bancos pblicos. Alm disso, o SEBRAE ficou
incumbido de realizar aes que inclui orientao e atendimento nos seus 738 pontos de
atendimento52, central de atendimento e curso especfico para esse pblico53.

Em agosto de 2010, houve um reforo nas mobilizaes, com vrias aes simultneas
em vrios Estados ocorrendo durante todo o segundo semestre de 2010. Elas contaram com
integrantes das unidades estaduais do SEBRAE e outros rgos envolvidos no processo, como
instituies bancrias estatais e o Ministrio da Previdncia. As mobilizaes incluram desde
palestras informativas at a formalizao de fato do empreendedor, com o objetivo de atingir
a meta de 1 de formalizaes at dezembro de 2010(disponvel em
www.portaldoempreendedor.gov.br)

Contudo fica uma questo importante acerca disso. Ser que estes mais de 1 milho de
empreendedores realmente conhecem o Programa? O que se verifica um nmero de
questionamento acerca da eficcia do PEI. Para se ter idia, at fevereiro de 2011 - a seis dias
do fim do prazo para entrega da declarao de rendimentos do Empreendedor Individual
404.912 EI ainda no tinham enviado o documento para a Receita Federal. O nmero
correspondia a quase 50% daqueles que estavam obrigados a prestar contas ao governo. Isso
faz com que o EI esteja sujeito a multa, no montante de 2% do valor dos tributos declarados,
sendo a multa mnima de R$ 50,00. (Disponvel: em www.portaldoempreendedor. Acesso:
21/03/2011). Com relao a entregar Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) a entrega
vale tanto para entrega da Rais Positiva quanto para a Negativa, obrigatria para entidades

52
No Estado da Bahia o SEBRAE assinou um termo de parceria com donos de lan houses para que fossem
disponibilizados computadores para a efetivao de formalizaes (disponvel em
www.portaldoempreendedor.gov.br)
53
Quanto ao curso, foi realizado um a distncia atravs da internet.
 161

sem funcionrios contratados , quem enviar a declarao fora do prazo est sujeito a multa,
com valor a partir de R$ 425,64, acrescidos de R$ 106,40 por bimestre de atraso, contados at
a data da entrega da Rais ou da lavratura do auto de inflao, se este for feito primeiro.
Segundo dados disponveis no Portal do Empreendedor, pode-se verificar o grande nmero de
EI que no enviaram os relatrios e declaraes necessrias e, com isso, passaram a ser
devedores, com multas que podem significar um impacto importante em seus
empreendimentos.

Acerca da pesquisa deve ser destaca ainda o difcil acesso aos entrevistados. Os
gestores municipais de Toritama e Caruaru,no puderam - por no encontrar tempo na
agenda54 - participar da pesquisa. Alm de outros apontados pelos executores como
parceiros , que no quiseram gravar entrevista por acreditar que no estavam aptos para falar
sobre o Programa. A pesquisa foi realizada em 5 meses, entre visitas as Instituies, contatos
por e-mail e telefone e busca por documentos. Os dados avaliados aqui so de acessos a
documentos secundrios publicados no municpio, dados socializados por alguns
entrevistados ou por acesso a rede de informaes.

Cumpre destacar que so poucas as publicaes que se referem ao Programa. O que

em grande medida se explica pelo pouco tempo de execuo deste e pelas restritas
publicaes de dados referentes ao Programa, por parte de seus executores.

Este trabalho no se configura como fim, mas como um ponto de reflexo acerca da
implementao do Programa, mais especificamente no que concerne ao Plo de Confeces
do Agreste Pernambucano, que apesar de fortemente marcado pela informalidade, apresenta,
at o momento, um nmero de adeses ao Programa que merece ser avaliado e discutido.

54
Fala dos prprios gestores.
162
 163

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