Corrupcin en la poltica. El debate sobre el financiamiento poltico en Amrica Latina. El experto Kevin Casas-Zamora asegura que el financiamiento poltico en Amrica Latina est mal regulado. Pese a que existen buenas legislaciones, stas no se aplican correctamente. Los gobiernos progresistas no modificaron drsticamente la situacin. Por Kevin Casas-Zamora Marzo 2017
Entrevista de Mariano Schuster
Usted ha trabajado profundamente la situacin del
financiamiento poltico en Amrica Latina. Cmo ve el contexto actual? Se han producido cambios significativos para transparentar las formas de financiamiento y evitar la intromisin de privados?
En materia de regulacin del financiamiento poltico en
Amrica Latina el dato fundamental es la disonancia entre la legislacin adoptada y su aplicacin real. Este no es un problema exclusivo de la regin, pero es muy notorio aqu. Mal que bien, todos los pases han ido introduciendo legislacin en la materia, que en trminos generales est acorde con los estndares internacionales. La gran mayora de los pases latinoamericanos prohben las donaciones annimas y de origen extranjero, al tiempo que establecen para los candidatos y partidos, obligaciones de transparencia sobre donaciones y gastos. Algunos establecen topes de gasto electoral y, crecientemente, han venido adoptando normas que regulan drsticamente la compra de espacios publicitarios durante las campaas, como es el caso en Mxico, Chile, Brasil y, ms recientemente, Ecuador y Guatemala. Todos, con excepcin de Venezuela, cuentan hoy con algn sistema de financiamiento pblico a los partidos y/o candidatos. Y en los ltimos cuatro o cinco aos ha habido una profusin de reformas legales importantes en esta materia, en algunos casos como resultado de escndalos relacionados con el financiamiento. Chile, Guatemala, Paraguay han adoptado reformas de gran calado y otros pases, como El Salvador, Per, Brasil y Mxico, han hecho cambios a aspectos importantes de su legislacin. El gran problema es que muchos de los controles adoptados siguen encallando en el pantano de la debilidad de las autoridades encargadas de hacerlos valer, sea por la falta de autonoma poltica de quienes estn encargados de supervisar el financiamiento poltico o por la falta de recursos financieros, humanos y legales con que cuentan para hacer su trabajo. Hay muy pocas excepciones a esta regla. Un ejemplo muy notable lo ofrece el Instituto Nacional Electoral de Mxico (hasta hace poco Instituto Federal Electoral), que sigue siendo la autoridad electoral ms poderosa de la regin. El INE tiene a su haber ejemplos notables de aplicacin de la legislacin, como cuando impuso una multa de ms de 100 millones de dlares al Partido Revolucionario Institucional (PRI) por violacin de las reglas de financiamiento poltico durante la campaa electoral del ao 2000. Pero son excepciones. La regla es que, en la realidad, en casi todos los pases latinoamericanos el financiamiento poltico se controla mal y se sabe muy poco sobre quin financia las campaas.
Una de las fuentes de financiamiento ms espurias de la
poltica ha sido la de grupos vinculados al narcotrfico y al lavado de dinero. Cmo es la situacin al da de hoy en Amrica Latina en torno a esta materia?
La penetracin del crimen organizado en la financiacin
de las campaas es un enorme riesgo para la regin. La presencia del crimen organizado en Amrica Latina est muy extendida, posiblemente en una forma superior a cualquier otra regin del mundo. Ahora bien, el riesgo no es igual en Uruguay o Chile que en buena parte de Centroamrica, Mxico, Colombia o Per. En estos ltimos casos, el riesgo de penetracin es considerable y se est manifestando en todos los ciclos electorales. Es fundamental entender es que el peligro de penetracin de los dineros del narcotrfico en las campaas es mucho mayor a nivel local. Las elecciones locales son el eslabn ms dbil en esta materia, mucho ms que las elecciones para cargos nacionales. Eso tiene su lgica. Para las organizaciones criminales cooptar autoridades locales es mucho ms barato y menos visible. Un cartel de la droga no necesita tener al Ministro de Hacienda o al Ministro de Seguridad en su planilla; necesita tener al funcionario local de las aduanas y al jefe de polica de la localidad. Adems, los controles legales existentes rara vez llegan al nivel local, como tampoco llega la cobertura de la prensa, que en esto puede ser un control muy importante, si la prensa es robusta e independiente. Y todo esto se da en medio de un proceso, que ya tiene dos o tres dcadas, de fortalecimiento de los gobiernos locales en Amrica Latina, que les ha dado recursos y prerrogativas y los ha hecho ms atractivos para quienes desean cooptar el poder poltico con fines criminales.
El caso de la constructora Odebrecht, que involucra
sobornos a centenares de polticos de la regin, ha permitido poner la lupa sobre este tipo de empresas. Qu tipo de polticas deberan adoptarse para evitar la intromisin de estos grandes poderes en la arena poltica?
Algo muy obvio que se puede hacer es prohibir las
donaciones de personas jurdicas, cuya justificacin filosfica es en todo caso muy dudosa. Esa prohibicin la han adoptado recientemente algunos pases como Brasil, Chile y, un poco antes, Costa Rica. Por s misma esa norma no garantiza nada. A fin de cuentas, las donaciones de origen extranjero estn prohibidas en casi toda la regin y lo han estado desde hace tiempo. Y ello no impidi que los recursos de Odebrecht viajaran por toda Amrica Latina. Aqu el tema es si va a haber voluntad poltica para aplicar la legislacin vigente con la consistencia y severidad requeridas. Eso est por verse. Ahora bien, hay que tener una visin amplia de la regulacin del financiamiento e ir ms all de los cdigos electorales. Mxico y Costa Rica, por ejemplo, levantaron el secreto bancario y tributario cuando se trata de investigaciones del financiamiento poltico. Guatemala acaba de aprobar una reforma que obliga a las autoridades bancarias y de telecomunicaciones a compartir informacin relevante con el ente electoral. Esas son transformaciones importantes. An ms, como resultado de la transnacionalizacin de las actividades econmicas, tanto legales como ilegales, es vital fortalecer las formas de intercambio de informacin entre las autoridades encargadas de supervisar el financiamiento poltico en toda la regin. Eso ayudara en casos como el de Odebrecht. Con todo, es preciso tener claro que el financiamiento de campaas es slo una de las formas en que los intereses privados buscan cooptar el poder poltico. Es decir, Odebrecht ciertamente puso plata en campaas, pero soborn mucho ms. Para decirlo con franqueza, a efectos de luchar contra la corrupcin, la regulacin del financiamiento de campaas es un tema relativamente marginal comparado con, por ejemplo, el espinoso asunto de cmo regular las licitaciones y adjudicaciones de obras pblicas. Hacer estas ltimas mucho ms transparentes, por ejemplo mediante la adopcin de sistemas digitalizados de compras pblicas, es una transformacin ms importante para disminuir la corrupcin.
Durante ms de una dcada, diferentes gobiernos de
signo progresista manifestaron su vocacin de modificar las formas de financiamiento de la poltica. Sin embargo, parece evidente que no solo no cambiaron sino que esos gobiernos terminaron manchados por casos de corrupcin. Qu cree que fall? Los sistemas polticos son demasiado impermeables a las reformas de gran calado, o incluso los polticos que plantearon modificaciones, aceptaron las reglas del juego?
Los gobiernos de izquierda terminaron aceptando las
reglas del juego por varias razones. En primer lugar, porque muchos de los recursos privados que llegan a las campaas en Amrica Latina no lo hacen animados por una intencin ideolgica, sino instrumental, para conseguir acceso a quien est en el poder y, eventualmente, beneficios de algn tipo. Una vez que la izquierda lleg al poder, empez a tener acceso a grandes fuentes de financiamiento que antes iban a parar a las arcas de sus adversarios cuanto estos estaban en el gobierno. En segundo lugar, porque las presiones que impone la competencia electoral son muy fuertes. Una de las razones por las que el financiamiento de campaas se ha convertido en un tema tan lgido en la regin es porque las elecciones son ms competitivas que nunca, lo cual impone a los partidos grandes demandas en trminos de bsqueda de recursos. En tercer lugar, porque el aumento del financiamiento pblico, que es la solucin que uno hubiera esperado de la izquierda para poder competir en recursos con la derecha, como sucedi en muchos pases europeos, es horriblemente impopular en todas partes. Y en cuarto lugar, porque en este tema no se reforma la legislacin preventivamente, pensando en evitar irregularidades y escndalos. Eso pasa muy poco. En la gran mayora de los casos las reformas se evitan hasta el punto en que algn escndalo relacionado con el financiamiento las hace impostergables. Casi siempre se legisla en forma reactiva, no preventiva.
En un balance regional cules son los pases que ms
han avanzado en medidas concretas para transparentar el financiamiento poltico e igualar a las distintas formaciones, y cules los que menos acciones han desarrollado al respecto?
Todos los pases latinoamericanos han introducido
legislacin. El problema es que el cumplimiento de esas leyes es, en general, muy bajo. Mxico es un pas que, al menos a nivel de elecciones federales, no locales, ha hecho un buen trabajo regulando y dando poderes a la autoridad electoral para supervisar el financiamiento poltico. Asimismo, ha utilizado de manera muy efectiva el financiamiento pblico que es muy cuantiosopara equilibrar la competencia electoral e institucionalizar a los partidos. Aun as, Mxico tiene enormes problemas en materia de financiamiento, sobre todo a nivel local. Creo que la reforma que se aprob en 2016 en Chile es, en principio, muy buena y est animada por una visin holstica. Es decir, las regulaciones al financiamiento van ligadas a cambios concomitantes a las leyes de regulacin al lobbying y a los conflictos de inters. Esa intencin de crear un ecosistema de proteccin de la integridad en la funcin pblica, en vez de ver a la regulacin del financiamiento poltico aisladamente, es muy importante. Finalmente, creo que el caso de Costa Rica merece una mencin. Ah, la existencia de una autoridad electoral poderosa, la presencia de subsidios pblicos histricamente generosos y la adopcin de sucesivas reformas para controlar mejor el financiamiento privado, han generado una situacin en la que el peso del financiamiento privado en las elecciones se ha reducido visiblemente con respecto a lo que era el caso hace dos o tres dcadas. Este es un tema en el que la democracia costarricense ha evolucionado en la direccin correcta. En casi todos los dems pases de la regin, el panorama en materia de financiamiento poltico oscila entre lo preocupante y lo desolador.
Qu tipo de recomendaciones realizara usted para
lograr una legislacin adecuada en torno a la materia?
Cada contexto requiere una respuesta especfica. Sin
embargo, hay algunas cosas bsicas que uno puede sugerir, sobre la base de la experiencia internacional en este tema. Lo ms importante es asegurar que los controles que se introducen se apliquen en la prctica. Controles, en definitiva, que estn respaldados por sanciones crebles y por autoridades dotadas de la autonoma poltica y de los recursos legales, financieros y humanos para hacerlos valer.
Si esas condiciones existen, se puede pensar, en primer
lugar, en medidas con respecto a las fuentes de financiamiento, como prohibir las donaciones annimas, las de origen extranjero y las de personas jurdicas. En segundo lugar, se debe fortalecer en forma importante los sistemas de subsidio pblico, que son muy dbiles en casi toda la regin (con excepcin de Mxico, Uruguay, Costa Rica y quiz Panam), y que son la ltima alternativa creble en la regin al financiamiento por parte de grandes intereses privados. En tercer lugar, se pueden adoptar medidas con relacin al gasto electoral, particularmente la prohibicin para partidos y candidatos de adquirir espacios publicitarios, a cambio de que la autoridad electoral los asigne de acuerdo a reglas transparentes y equitativas, definidas con anterioridad. Esa es una reforma que, aunque no desprovista de problemas, ha funcionado razonablemente bien en algunos pases de Amrica Latina y, desde hace mucho tiempo, en Europa Occidental. En cuarto lugar, hay que fortalecer mucho las reglas que obliguen a los partidos y candidatos a reportar sus fuentes de ingreso y sus gastos. Esto no slo requiere, como dije anteriormente, dotar de potestades a la autoridad electoral sino tambin otras medidas como individualizar las responsabilidades en las campaas por el cumplimiento de la legislacin de financiamiento poltico. Algunas reformas recientes, como las de Chile, Guatemala y Paraguay, han establecido claramente las responsabilidades que asumen en este tema las autoridades partidarias. En quinto lugar, hay que establecer un sistema gradual, variado y, sobre todo, creble de sanciones, que incluya, como lo hace las reformas recientes en Chile y Mxico, la posibilidad de anular elecciones si se demuestra que quien result electo incurri en violaciones graves a la legislacin de financiamiento poltico. Pero el xito de todo esto depende de que en esta materia se supere el abismo que hoy separa a las normas de su aplicacin.