o Estado e as ONGs: uma parceria complexa*

Maurcio Serva**

Sumrio: I. Introduo: 2. O:\Gs, economia social. economia solidria: alguns esclare-

cimentos necessrios: 3. A parceria e seus desafios: 4. Cenrios possveis: 5. Conclu-
so.
Palavras-chave: parceria: Estado: O\!Gs; economia solidria; economia social.

Este artigo examina a parceria crescente entre o Estado e as O:\'Gs que so geradas
dentro de movimentos comunitrios. Para tanto, inicialmente esclarece os conceitos de
ONG, economia social e economia solidria. Em seguida, analisa os desafios concer-
nentes a este tipo espectlco de parceria, ressaltando quatro reas crticas: a racionali-
dade, o significado do desenvolvimento, as formas de representao poltica e a gesto.
Com base nessa anlise, o artigo apresenta cenrios prospectivos que podero servir
como referncias para o acompanhamento do desenrolar desse fenmeno. As conclu-
ses apontam algumas perspectivas para a teoria das organizaes e para o ensino da
administrao.

State and nonprofit organizations: a complex partnership

This article examines the increasing partnership bet\\"een State and community organi-
zations. First. it defines nonprofit organizations, social economy and solidary economy.
Then, it analyzes some consequences of this partnership, emphasizing three criticaI
areas: rationality. economic development. political representation, and management.
Based on this analysis, the article projects scenarios that might be used to understand
the evolution of this partnership. The conclusions open a few perspectives concerning
organization theory and administration teaching.

1. Introduo

o questionamento do papel do Estado, fenmeno que se desenrola desde os

anos 80, tem provocado transformaes considerveis no somente no aparelho
governamental, mas, sobretudo, na forma de gerir o social. Atualmente observa-
se que a ao estatal se reveste de novas configuraes. entre as quais a parceria
parece ser uma das mais marcantes. Mesmo se o recurso parceria no constitui

* Este artigo, recebido em seI. e aceito em dez. 1997, baseado em um estudo apresentado na 9th
Conference on Socio-Economics, promovida pela Societ)' for the Advancement on Socio-Eco-
nomics (Sase) em jul. 1997, em Montreal. Canad. O autor agradece a Carolina Andion pelas suas
significativas recomendaes primeira verso do texto, responsabilizando-se totalmente, con-
tudo. pelo teor desta verso finJI.
** Doutor em administrao, professor extracarreira e pesquisador na cole des Hautes tudes
Commerciales, Montreal (Groupe Humanisme et Gestion), c professor associado da Unifacs c do
PPGA da UFRN.

RAP RIO DE JA"EIRO:; 1(6H1-'-l. NOV!DEZ 1997

um empreendimento recente do Estado (Hamel, 1993), sua intensificao confere
um carter novo s polticas pblicas atuais.
Entre as vrias formas de parceria, enfatizamos aquela que rene os organis-
mos governamentais s chamadas organizaes no-governamentais (ONGs), em
particular as organizaes que tm sua origem no seio de movimentos sociais e/
ou comunitrios. A intenslficao dessa forma de parceria desencadeia fenme-
nos que podero ter conseqncias notveis para o futuro da sociedade. Nesse sen-
tido, acreditamos que a natureza, o desenrolar e as tendncias de tais fenmenos
devem ser profundamente examinados pela teoria das organizaes.
Por outro lado, sabem,)s que analisar um fenmeno social complexo que est
acontecendo significa sempre um desafio considervel. Assim, neste momento,
gostaramos apenas de abrir novas avenidas e indicar pistas para sua anlise. Ini-
cialmente, tentaremos lanar luzes sobre a questo dos significados de alguns ter-
mos e expresses, tais como ONG, economia social e economia solidria. Isto
feito, esperamos ter contnbudo para dissipar uma zona de confuso conceitual
que, muitas vezes, impede a boa comunicao nesses campos.
Em seguida, destacaremos os desafios parceria discutida neste artigo. Par-
tindo desses desafios, ousaremos apresentar algumas tendncias que podero mar-
car o desenrolar do fenmeno, isto , tentaremos esboar cenrios onde novos
modos de gOl/vernance teriam lugar. Isto ser apenas a formulao de hipteses,
ou ainda a abertura de pistas que certamente podero contribuir para o debate so-
bre as conseqncias dessa mudana na ao do Estado.
guisa de concluso. apresentaremos algumas perspectivas para a teoria das
organizaes e para o ensino da administrao. A anlise de novos modos de ao
estatal frente autonomia do social poder enriquecer os conhecimentos cientfi-
cos sobre as organizae~ contemporneas, assim como ampliar os limites das
teorias da gesto. sobretudo as da gesto do social.

2. ONGs, economia social, economia solidria: alguns esclarecimentos

necessrios

Antes de tratarmos da parceria ONG-Estado, conveniente fazer um esforo

para esclarecer alguns conceitos muito utilizados atualmente nas discusses sobre
novos atores originados da sociedade civil. Este esforo visa, em ltima instncia,
a bem enquadrar a questo sobre a qual nos concentramos, evitando, assim, falsas
interpretaes.
Comearemos pelo conceito de ONG, organizao no-governamental. Des-
de os anos 60, observa-se a multiplicao da criao de organizaes que no so
consideradas nem estatai~ nem privadas. Funcionando em diversos ramos de ati-
vidade, tais como educao, sade, defesa de minorias, cultura, ecologia e vrios
outros, essas organizaes se expandiram pela maioria dos pases, notadamente
no Ocidente, e trouxeram, muitas vezes, inovaes configurao da sociedade
civil. Porque, em sua mai')ria, essas organizaes ocupavam espaos de grande vi-

42 RAP 6/97
sibilidade na esfera pblica, e tambm para distingui-Ias dos organismos estatais,
elas foram denominadas organizaes no-governamentais.
Essa denominao era por demais genrica e no levava em conta nem a di-
versidade nem a complexidade desse fenmeno scio-organizacional. A mesma
dmarche generalizante considerava o conjunto das ONGs como um terceiro se-
tor ou terceiro sistema (Nerfin, 1988), mas, com o tempo, revelou-se cada vez
mais insuficiente para dar conta das especificidades das organizaes enfocadas,
e, assim, outras abordagens mais aprofundadas substituram as generalizaes ini-
ciais. Nessa evoluo conceitual, as noes de economia social e de economia so-
lidria se impuseram.
A abordagem chamada de economia social traz uma viso histrica do fen-
meno, assim como uma certa tipologia das organizaes estudadas. Segundo os
autores ligados a essa corrente, a economia social tem suas origens no sculo XIX,
na Europa, quando da escalada definitiva da Revoluo Industrial. Considera-se
que essa economia composta de organizaes apresentando as seguintes carac-
tersticas (Vienney, 1994):

a) exercem atividades econmicas;

b) so, em sua grande maioria, cooperativas, sociedades mutualistas ou associa-

es;

c) tm, como princpios, o servio coletividade acima da busca do lucro, uma

gesto baseada em processos democrticos de organizao interna e a prioridade
s pessoas e ao trabalho sobre o capital.

Mais recentemente, uma nova corrente surge, levantando novas questes e in-
troduzindo o conceito de economia solidria. Os tericos dessa corrente enfatizam
o aparecimento de atores sociais vindos da comunidade, que esto promovendo
mudanas institucionais de envergadura. Esses atores se apresentam na cena so-
cial como organizaes produtivas, atuando principalmente na rea dos servios
de proximidade (educao, creche, apoio a pessoas idosas e a jovens, insero
profissional etc.). Essa corrente faz referncia formulao de Polanyi (1975)
para interpretar o comportamento econmico geral: os princpios de intercmbio,
de redistribuio, de reciprocidade e de administrao domstica fundamentam a
ao econmica. A "concepo substantiva da economia", elaborada por Polanyi
e seu grupo, considera a atividade econmica encastrada no social. Assim, a eco-
nomia solidria comporta organizaes que realizam atividades econmicas mar-
cadas sobretudo pela predominncia do princpio da reciprocidade, contraria-
mente economia de mercado, onde predomina o intercmbio comercial.
Podemos destacar algumas caractersticas comuns s organizaes que com-
pem a economia solidria (Andion, 1997; Eme et alii 1992; Laville, 1994;
Favreau, 1994):

o ESTADO E AS ONGs: UMA PARCERIA COMPLEXA 43

a) um objetivo social, o que implica a submisso da lgica mercantil lgica so-
lidria;

b) o estabelecimento de uma relao pessoal e de proximidade que engendra, nos

membros, um sentimento de identificao e tambm de pertencimento coletivi-
dade;

c) formas plurais de trabalho, comportando assalariados, voluntrios, usurios e

outros parceiros locais;

d) a participao de diferentes atores (assalariados, voluntrios e usurios) na

gesto interna da organizao. bem como na construo conjunta da oferta e da
demanda de bens e servio~;

e) a utilizao de diferente.; recursos, tais como os originados de operaes co-

merciais, os no-comerciais (originados de vrias formas de financiamento do
Estado) e os no-monetrios (concernentes ao voluntariado e aos donati vos).

o surgimento dessa nO\'a corrente no se d por acaso. As crises do Estado e

tambm da sinergia institucional entre o Estado e o mercado conduzem intensi-
ficao de iniciativas locais que ensejam uma contribuio significativa para a
coeso social e a criao de empregos. Nesse contexto. vrios autores tentam
apreender o fenmeno da multiplicao de organizaes que escapam ao quadro
terico da chamada economia social.
Laville (1995) elaborou uma crtica da abordagem da economia social, foca-
lizando primeiramente a temporalidade, e depois destacando alguns aspectos po-
lticos e institucionais. Esse autor percebe o projeto da economia solidria como
um ressurgimento. Segundo Laville, quando se observa o caso francs, o nasci-
mento da economia solidria, representado pela efervescncia associacionista
ocorrida entre 1830 e 1840, precede o da economia social. Muitas associaes
criadas naquela poca j pt)ssuam os traos que. hoje em dia, so atribudos s
organizaes da economia .;olidria.
Todavia, Laville argumenta que, a partir de 1848. a interveno estatal no so-
mente intensifica o apoio ;1 constituio dos mercados mas tambm reprime os
movimentos sociais e desencoraja as associaes de trabalhadores, extirpando a
poltica da economia. A idia de uma economia social toma a forma, ento, de
uma espcie de ao corretIva dos efeitos negativos da produo mercantil volta-
da para a concorrncia. Para tanto, essa economia deveria concentrar-se em ativi-
dades e em atores que no funcionassem segundo as regras do mercado e da
empresa capitalista.
Assim, os estudos da economia social limitaram seu enfoque ao princpio da
redistribuio. afastando-se das questes relativas produo como rea da eco-
nomia poltica. A economia social , portanto. percebida como uma atividade se-
cundria, despolitizada e c1)mplementar ao sistema econmico dominante: "Esse

RAP 6/97
afastamento do campo poltico sinaliza a passagem de um projeto de economia so-
lidria a um outro de economia social. ( ... ) A conceituao da economia social
como terceiro setor tem realmente gerado uma deriva 'economicista', na qual a
economia social avaliada unicamente sob a viso do desempenho que suas em-
presas atingem (Laville, 1995:167 e 170, trad.livre).
Por outro lado, a abordagem da economia solidria retoma, pondo em relevo
no somente sua funcionalidade, mas, principalmente, seu potencial de mudana
social. Nessa viso, LavilIe recusa a caracterizao de "terceiro setor", assim
como o lugar secundrio concedido economia no-mercantil. Para esse autor,
"as estruturas da economia solidria podem ser apreendidas como instituies in-
termedirias dos dois campos que elas articulam, o campo poltico e o campo eco-
nmico. A instituio da economia solidria se inscreve no campo poltico, como
criao de entidade coletiva num espao pblico conflitual. ( ... ) Dito de outra for-
ma, ela formula um projeto que tem por objetivo a mudana institucional, que a
posiciona como uma instituio entre os atores que se agrupam em seu seio e os
sistemas institucionais constitudos. ( ... ) Em suma, a economia solidria pode ser
apreendida como uma problemtica, tanto econmica quanto poltica, suscetvel
de engendrar uma crtica construtiva das prticas de economia social, consideran-
do os macrodesafios da sociedade ao final do sculo XX" (LavilIe, 1995: 168, 169
e 170, trad. li vre).
Centramo-nos na tentativa de compreender as mudanas sociais. Por essa ra-
zo, neste artigo nosso esforo est voltado para a anlise da parceria que rene o
Estado s organizaes da economia solidria. Com base na constatao de que a
expanso da economia solidria depende, em parte, de um apoio significativo do
Estado e que tal orientao de polticas pblicas provavelmente ocasionaria
mudanas considerveis no arranjo institucional estabelecido (Eme et alii, 1994;
Perret, 1994; LavilIe, 1994 e 1995), discutiremos na prxima seo os riscos e de-
safios dessa parceria.

3. A parceria e seus desafios

De acordo com tudo que foi dito at aqui, pode-se deduzir que esse tipo espe-
cfico de parceria comporta uma complexidade inelutvel, pois ele d lugar a ar-
ranjos sociais marcados pela confrontao entre duas lgicas de ao bem
diferentes.
Adicionem-se a esse aspecto as mudanas que as prticas das organizaes da
economia solidria anunciam para o quadro institucional da sociedade. No h d-
vidas de que toda ao que visa a mudar em profundidade a estrutura institucional
estabelecida encontra resistncias rduas. No se deve esquecer que a economia
solidria se reconhece, desde o seu ponto de partida, como uma ao coletiva de-
senvolvida no interior de um espao pblico conflituoso; portanto sua afirmao
no cenrio econmico-social certamente no se far sem dificuldades.

o ESTADO E AS ONGs UMA PARCERIA CO\lPLEXA 45

 Entre os diversos riscos e desafios embutidos na parceria entre o Estado e as
organizaes da economia solidria, concentraremo-nos aqui na racionalidade, no
significado de desenvolvimento, nas formas de representao poltica e na gesto.

Racionalidade

A racionalidade uma das questes centrais concernentes ao conjunta dos

organismos estatais e das organizaes da economia solidria. Dois tipos funda-
mentalmente diferentes de racionalidade se entrecruzam intensamente nessa ao
conjunta: a racionalidade instrumental e a racionalidade substantiva (Guerreiro
Ramos, 1981). Enquanto a racionalidade instrumental sustenta as aes orienta-
das pelo clculo, pelos fins, pelo desempenho, pela rentabilidade e pela utilidade,
a racionalidade substantiva produz aes fundadas no julgamento tico, na auten-
ticidade, na autonomia, no entendimento, na liberdade e na solidariedade, luz da
intersubjetividade dos atores sociais envolvidos (Serva, 1997a).
Partindo da constatao da presena tanto da racionalidade instrumental
quanto da racionalidade substantiva em todos os grupos que constituem organiza-
es produtivas, o ponto es~encial da questo reside na predominncia de uma ou
outra na organizao (Serva, 1997b). No que tange parceria aqui discutida, a ra-
cionalidade constitui uma rea de riscos e de desafios, uma vez que nos organis-
mos governamentais a racionalidade instrumental nitidamente predominante,
instaurando uma ordem burocrtica e impessoal. Contrariamente, nas organiza-
es da economia solidria, a razo substantiva parece predominar, limitando a
configurao burocrtica e valorizando os contatos pessoais, principalmente no
que diz respeito prestao de servios de proximidade. O choque entre essas
duas lgicas de ao orgal1lzacional inevitvel e sua coordenao constitui um
desafio de envergadura na instalao e no bom funcionamento de uma parceria.
O gap entre essas duas racionalidades influi, direta ou indiretamente, em todos
os desafios da ao conjunta entre o Estado e as organizaes em questo. Segundo
Maheu e Toulouse (1993), o utilitarismo e a defesa de interesses no so os nicos
motivos da ao dos grupos comunitrios. Ela passa tambm pelas seguintes cate-
gorias simblicas e culturais: busca de solidariedade, identidade, estruturao de
redes de sociabilidade e produo de sentido. Ora, uma racionalidade que desvalo-
riza a dimenso intersubjetiva em favor dos aspectos instrumentais da ao no fa-
vorece a considerao de tais categorias simblicas e culturais, o que pode
conduzir os organismos estatais a interpretar a ao das organizaes comunitrias
unicamente de um ponto de vista utilitarista.

Significado de desenvolvimento

Palavra de ordem do Estado moderno, o desenvolvimento freqentemente

evocado para legitimar as mtervenes de organismos governamentais na socie-

46 RAP 6/97
dade. Infelizmente, utiliza-se o termo desenvolvimento como se ele fosse um sig-
nificante vazio e sempre disponvel para ser preenchido por um significado que
justifica decises muitas vezes arbitrrias. necessrio abandonar essa postura e
especificar precisamente o que se quer significar por desenvolvimento, caso se
queira contar com polticas pblicas transparentes. Com efeito, no se pode duvi-
dar da importncia dada economia quando se fala em desenvolvimento. O lugar
concedido ao aspecto econmico a pedra angular do debate sobre a orientao
do desenvolvimento na sociedade ocidental moderna.
At o presente, o Estado republicano tem desempenhado um papel capital no
processo de autonomia da esfera econmica de mercado em face das esferas so-
cial, poltica e tica. Certamente, a dimenso econmica de mercado indispen-
svel; todavia, isso no autoriza o mercado a prevalecer sobre as outras esferas da
vida social, tornando-se a instituio dominante numa sociedade centrada no
mercado (Guerreiro Ramos, 1981). Assim, quando a justificao de polticas p-
blicas faz referncia ao desenvolvimento, torna-se imprescindvel a desvelar o lu-
gar acordado economia, mais precisamente, se a economia concebida ligada
ao social ou dele desligada.
Como vimos, a idia de uma economia solidria provm de uma concepo
de sociedade segundo a qual as atividades econmicas so regularmente encastra-
das no social, o que pe a solidariedade como um dos primeiros princpios de re-
composio do tecido social. Isto implica admitir a importncia da economia
solidria atravs da legitimao de seus atores na cena poltica, reconhecendo seu
direito de serem ouvidos quando dos processos de elaborao das polticas pbli-
cas.
Por outro lado, a noo de desenvolvimento que provm das idias de desli-
gamento e de supremacia da economia de mercado sobre o social, sobre a dimen-
so tica e sobre a poltica, tende a considerar outros tipos de economia como um
terceiro setor, quer dizer, como sendo atividades secundrias e complementares
ao binmio Estado-mercado.
Assim, julgamos que o significado e a orientao do desenvolvimento so
tambm desafios da parceria aqui estudada.

Formas de representao poltica

Os desafios comentados acima nos conduzem a considerar as formas de re-

presentao poltica como mais um entre eles. No aparelho burocrtico do Estado,
a predominncia da racionalidade instrumental, acoplada a uma noo de desen-
volvimento que concebe a economia desligada do social, d lugar sistematizao
do social. Esta ltima engendra uma viso das facetas do social excludo e do so-
cial emergente como um mundo de atores objetivados, segundo a significativa ex-
presso cunhada por Maheu e Toulouse (1993), "le social dll dehors" (o social de
fora).

o ESTADO E AS Oi':Gs UMA PARCERIA cmlPLEXA 47

 A viso pejorativa do ~ocial emergente concebe seus atores como sendo mar-
ginalizados e/ou dependentes. Partindo dessa viso. a maioria dos organismos es-
tatais pratica a tutela e a regulao nas situaes de parceria com as organizaes
comunitrias. enfatizando ~obremaneira a dimenso da gesto de programas.
Todavia, o social emergente no constitui um universo simblico composto de
receptores passivos e dependentes: "as resistncias e oposies, a afirmao tenaz
de uma identidade e do direito individualidade esto, entretanto, bem presentes
para destacar a existncia da pessoa, do sujeito em busca de reconhecimento e por-
tador de um projeto social de autonomia" (Maheu & Toulouse, 1993). Ao se elimi-
narem os preconceitos da viso do social emergente, a incluindo as organizaes
comunitrias que deste ltimo fazem parte, passa-se de uma concepo de um
mundo de atores objetivados a uma outra: de um mundo de sujeitos. A adoo de
tal viso implicaria o reconhecimento da autonomia e da legitimidade de novos
atores sociais, a renovao das formas de representao poltica e, conseqente-
mente, a mudana das prticas de parceria: da tutela negociao, da regulao
contratualidade, da gesto de programas lgica de projetos elaborados e geridos
conjuntamente. Tais mudanas dariam, incontestavelmente, um novo sentido aos
processos de elaborao de polticas pblicas.
A ampliao das formas de representao poderia ajudar a preencher o vazio
ocasionado pelo fracasso atual da representao poltica no sistema democrtico;
ningum duvida hoje em dia da defasagem existente entre a esfera poltica oficial
e o cotidiano dos cidado~. por isso mesmo que a ao de estender as formas
legtimas de representac\ ao universo comunitrio significaria revigorar a cida-
dania sobre novas bases. Com efeito, a consolidao da cidadania no se produz
sem uma fundamentao profunda na comunidade (Laville, 1995). Nesse sentido,
os servios de proximidade que so desenvolvidos pela economia solidria res-
ponsabilizam os cidados .1 partir de sua vida cotidiana. Esses servios demandam
o envolvimento dos cidad~los, qualquer que seja sua posio na organizao do es-
foro produtivo: produtor. \oluntrio, profissional, usurio.
Concebida de uma forma ampla, a cidadania transborda o quadro estreito fun-
dado num imaginrio empobrecido, no qual o cidado se limita a exercer o direito
de voto, a obedecer s leis e a esperar ser amparado por uma "solidariedade admi-
nistrativa" (Lipietz, 1989) oferecida pelo Estado. Assim. a ampliao das formas
de representao poderia contribuir vivamente para uma passagem de uma cida-
dania passiva. que repous.l unicamente sobre os direitos individuais, a uma cida-
dania ativa, baseada no incentivo ao coletiva, comunitria e solidria,
reforando a coeso social ameaada pela gravidade da crise atual.
Tudo isso constitui UIl1 grande desafio da parceria entre o Estado e a econo-
mia solidria: a escuta real da sociedade civil no uma ao regular no funcio-
namento da maioria das organizaes estatais, "no simples, nem natural para
uma administrao pblica. se colocar em situao de escuta e de dilogo com a
sociedade a que ela pretende servir" (P. Calame, apud Perret, 1994:281, trad. li-
vre). Em ltima instncia. a autonomia do social que est em jogo. A dificul-

48 RAP6N7
dade do Estado em admitir a autonomia da comunidade e. assim , dialoaar b em
posio de igualdade com as organizaes originadas da sociedade civil, j co-
nhecida h longo tempo. As organizaes da economia solidria participam ati-
vamente da criao de espaos pblicos autnomos (Habermas, 1990; Laville,
1995: Eme, 1992; Perret, 1994). nos quais o peso determinante da cultura se ma-
nifesta nos valores, nas regras e numa tica que predominam sobre a funcionali-
dade e o utilitarismo prprios da razo instrumental (Maheu & Toulouse, 1993:
Enriquez. 1993).
Para Perret (1994:282), "o desenvolvimento do dilogo e da parceria entre o
Estado e a sociedade pressupe o reconhecimento da autonomia dos agentes pbli-
cos e tambm que se flexibilizem certas regras de funcionamento da administra-
o". A anlise do desafio apresentado pela gesto ser o objeto da prxima seo.

Cesto

A gesto constitui um aspecto particularmente difcil para a parceria aqui dis-

cutida. Antes de tudo, no se pode esquecer o trao mais marcante da gesto pro-
fissional moderna: sua gnese e seu desenvolvimento foram baseados na razo
instrumental. O esforo para a construo de um conhecimento que alimente pr-
ticas de gesto fundadas numa outra racionalidade est apenas comeando. Desde
o incio deste sculo, a racionalidade instrumental fornece a lgica de base de qua-
se todos os esforos para a elaborao de um corpo terico que privilegia, dessa
forma, uma gesto de natureza utilitarista, voltada tanto para a maximizao de
recursos quanto para o alcance de fins desprovidos de julgamento tico.
A gesto, concebida dessa maneira, o corolrio da forma burocrtica de or-
ganizao. Ela tem como fundamentos o utilitarismo como m/ar generalizado, as-
sim como a eficcia organizacional buscada a qualquer preo. Essas idias
fornecem os contornos da gesto tanto de organizaes privadas quanto de orga-
nismos governamentais. A propsito da parceria ONG-Estado. a dita gesto ra-
ciona/ praticada pelo Estado engendra dificuldades. pois. como vimos, ela se
choca com os valores de solidariedade, liberdade e autonomia fortemente presen-
tes nas organizaes da economia solidria, onde a razo substanti va tende a pre-
dominar.
O tempo um outro elemento que faz parte dessa problemtica. A maturao
de um projeto comportando a ao coletiva pressupe uma durao ancorada nos
ritmos biolgicos e sociais. Esses ritmos no correspondem sempre queles que
compem a lgica contbil e administrativa empregada pelos organismos estatais.
geralmente divididos em perodos formais: o tempo de elaborao da proposio.
depois o tempo de aprovao e enfim o prazo de realizao (P. Calame, apud
Perret, 1994:282). Em particular, destacamos a tenso em torno da questo do pra-
zo: freqentemente, os organismos estatais estabelecem prazos muito estreitos
para a produo de resultados. Entretanto, o desenvolvimento de projetos comu-

o ESTADO E .-\5 O:\Gs C~IA PARCERIA CO\IPLE:\.-\ 49

nitrios se d no tempo social. pois ele implica muito mais o desabrochar de mo-
dalidades de socializac do que a produo pura e simples de resultados
quantificveis.
No se pode deixar de lado, no desafio em questo, a figura do administrador
profissional que atua nos organismos estatais. Tributrio de uma formao carac-
terizada pela estrutura de pensamento que acabamos de analisar, o administrador
incentivado a aceitar um horizonte burocratizado, reificado, e, assim, tende a ob-
jetivar o sujeito, a diminuir sua capacidade de perceber as diferenas que marcam
a vida social: "na maioria das vezes, o administrador no mais um sujeito capaz
de compreender a tenso dialtica entre o social sistematizado e o social emergen-
te, entre rotinas, programa5, sistemas sofisticados de deciso, de um lado, e julga-
mento, abertura ao risco, responsabilizao do ator, de outro lado" (Maheu &
Toulouse, 1993: 18, trad. li\Te). Esses ltimos autores defendem uma tomada de
conscincia, pelos adminiqradores, do conjunto de relaes sociais que so trava-
das entre os membros de urna organizao; no caso da parceria, supomos que exis-
te uma complexidade ampliada, em razo da variedade das organizaes a
engajadas. Evidentemente. essa tomada de conscincia no se far jamais a partir
de um pensamento guiadc1 pela racionalidade instrumental. pois aquela excede o
que est previsto nos programas e objetivos de desempenho organizacional.
O carter setorial das polticas pblicas tambm um elemento importante da
gesto, como desafio e risc o da parceria. Elaboradas por gestores incapazes de con-
ceber de maneira global o impacto da interveno estatal sobre o tecido social, as
polticas pblicas no con-;eguem constituir vias de socializao ou, ainda, de mu-
dana cultural. A forma tradicional pela qual as polticas pblicas so elaboradas
no favorece o desenvolvimento de uma parceria produtiva. A lgica de programas
setoriais totalmente estranha realidade social, assim como considerao da
pessoa integral. As polticas atuais de reduo do desemprego o comprovam: sua
elaborao deixa transpan~cer o esquecimento da crise da coeso social. Portanto,
tais polticas so apenas p.lliativos, uma vez que o desemprego e a excluso so as
manifestaes mais visveis de um grande descomedimento que concerne todo o
conjunto da sociedade (Perret, 1994).
Em vez da lgica de programas, a administrao pblica poderia privilegiar
uma lgica de projetos, encorajando a iniciativa de cidados organizados e favo-
recendo as negociaes necessrias parceria mais aberta com tais agentes so-
ciais. Isso acanetaria o reconhecimento da competncia dos novos atores sociais
e tambm sua participao real no processo de elaborao de polticas pblicas
desde a etapa da definio de problemas (Perret, 1994: Laville, 1994; Eme, 1992).
Nesse particular, concordamos com Penet (1994), que prega a adoo de "polti-
cas sociais transversais" -:omportando a lgica de projetos, a contratualidade e a
globalizao (na percepo dos problemas e na ao de enfrentamento destes).
Reconhecemos, todavia, que uma tal mudana da gesto pblica constitui um de-
safio de grandes propores para a parceria entre Estado e economia solidria.

50 RAP 6/97
 Acabamos de relacionar alguns desafios e riscos parceria ONG-Estado. Essa
enumerao no exaustiva, j que a complexidade desse tipo de parceria engen-
dra muitos outros desafios. Os comentrios aqui expostos partem de uma concep-
o ampla desses desafios: justamente aquela que focaliza a amplitude da
mutao cultural como resultado das mudanas institucionais possveis. Um outro
aspecto a ressaltar a interdependncia desses desafios. Na verdade, todos os de-
safios dessa parceria encontram-se to entrelaados que formam uma espcie de
totalidade concreta, que nossa anlise tenta decompor apenas e to somente para
fazer face sua complexidade.
Na prxima seo, tentaremos apresentar algumas tendncias e conseqn-
cias que poderiam configurar cenrios a partir do desdobramento da parceria aqui
discutida.

4. Cenrios possveis

Entre a grande variedade de cenrios possveis no futuro, escolhemos trs que

se poderiam apresentar no curso dos prximos anos. Com a construo desses ce-
nrios no pretendemos, em hiptese alguma, desenvolver um exerccio de futu-
rismo; muito ao contrrio, gostaramos apenas de poder indicar pistas adequadas
ao acompanhamento do fenmeno em questo.
O quadro da pgina 52 resume o contedo de cada cenrio.
O primeiro cenrio demonstra a parceria pontual. Nele, a concepo global de
sociedade centrada no mercado, enquanto a economia vista como desligada do
social. A regulao poltica do social repousa sobre as formas de representao
"tradicionais", ensejando a manuteno da configurao institucional atual. A ci-
dadania predominantemente atomizada e passiva, baseada nos direitos indivi-
duais e dependente dos mecanismos tpicos do aparelho burocrtico do Estado. A
orientao do desenvolvimento concede uma prioridade total economia de mer-
cado. A gesto do social sobretudo burocrtica e nela o Estado pratica intensa-
mente a tutela e a lgica de programas quando ele se lana em situao de
parceria. Quanto s polticas pblicas, os atores sociais so chamados a participar
de sua operacionalizao em setores especficos escolhidos pelo Estado.
O segundo cenrio traduz a parceria ampliada, mas ainda dirigida pelo Esta-
do. Nele, a concepo global de sociedade, a concepo da economia e a regula-
o poltica do social so as mesmas da parceria pontual. A cidadania fundada
na responsabilizao parcial dos atores sociais, com a dependncia em relao ao
Estado. A orientao do desenvolvimento concede uma prioridade ao mercado e
a ao comunitria vista como um complemento da economia de mercado. A
gesto do social marcada pela tentativa de apropriao da ao comunitria pelo
Estado, o qual continua a exercer a tutela e a funcionar segundo a lgica de pro-
gramas setoriais. Pode-se notar que, nesse cenrio, a participao dos atores so-
ciais na operacionalizao das polticas pblicas ampliada, se a comparamos
quela indicada na parceria pontual.

o ESTADO E AS ONGs: UMA PARCERIA COMPLEXA 51

 Cen.irios da parceria ONG-Estado

Cenrio
Aspecto
I. Parceria pontual 2. Parceria ampliada 3. Parceria ampliada e
dirigida pelo Estado mutao cultural

Concepo global de Centrad.l no mercado. Centrada no mercado. Policntrica.

sociedade

Concepo da Desligada do social. Desligada do social. Encastrada no social.

economia

Regulao poltica do Formas je representa- Formas de representa- Ampliao das formas

social o "traJicionais". o "tradicionais". de representao.
\1anuten.lo da confi- Manuteno da cont'i- Mudana institucional.
gurao institucional. gurao institucional.

Cidadania AtomizadJ e passiva. Fundada na responsa- Funo da ao coleti-

baseada nos direitos bilizao parcial dos va. da responsabiliza-
individl.ais e depen- atores e dependente o e implicao dos
dente d() Estado. do Estado. atores.

Orientao do Prioridade total ao Prioridade ao mercado. Economia plural.

desenvol vimento mercado. A ao comunitria Equilbrio dinmico
considerada como um entre intercmbio,
complemento. reciprocidade e
distribuio.

Gesto do social Burocr~,tlca. Apropriao da ao Negociao com as

Tutela do Estado. comunitria. organizaes comuni-
Lgica je programas. Tutela do Estado. trias.
Lgica de programas. Lgica de projetos.

Polticas pblicas Particira~'o dos atores Participao ampliada Participao ativa dos
na oper .lcionalizao dos atores na operacio- atores desde a etapa
em setcres especficos nalizao em diversos de planejamento das
escolhiJos pelo setores. polticas.
Estado.

o terceiro cenrio contm a parceria ampliada e a mutao cultural. Nele, a

concepo global de sociedade policntrica e a economia considerada como
encastrada no social. A ampliao das formas de representao e a mudana ins-
titucional marcam os processos de regulao poltica do social. A cidadania fun-
o da ao coletiva, acompanhada da responsabilizao e da implicao dos
atores sociais. A orientao do desenvolvimento pressupe uma economia plural,
onde se busca um equilbrio dinmico entre os princpios de intercmbio, de reci-
procidade e de distribuio. A gesto do social implementada com base na ne-
gociao com as organiza.,:es comunitrias, tanto quanto na lgica de projetos
discutidos com a comunidade. As polticas pblicas, conseqentemente, so ela-
boradas com a participao efetiva dos atores sociais desde a etapa da definio
dos problemas, fase inicial do processo de planejamento.

52 RAP6N7
5. Concluso

Para concluir, ressaltaremos brevemente trs perspectivas para a teoria das or-
ganizaes.
A primeira concerne a um desafio: a teoria das organizaes deve desenvolver
abordagens adequadas compreenso das formas organizacionais ainda no total-
mente institucionalizadas e que representam possibilidades de mudana social
considerveis. Essas organizaes so oriundas da autonomia social e construdas
por atores emergentes.
A segunda perspectiva refere-se questo da racionalidade: as teorias de ges-
to e anlise organizacional deveriam levar em considerao outras racionalidades
alm da instrumental, ampliando os contornos do conhecimento administrativo.
A terceira perspectiva resulta das duas primeiras e diz respeito ao ensino da
administrao: os programas de formao propem aos estudantes um horizonte
por demais estreito com relao realidade social. Duvidamos muito da capaci-
dade dos administradores profissionais de fazer face a situaes complexas tais
quais a da parceria aqui enfocada. Devemos trabalhar firmemente para melhorar
a formao de administradores, desenvol vendo sua capacidade de perceber e agir
em situaes complexas, onde vrias lgicas e racionalidades se entrecruzam.
A crise das sociedades modernas exige solues englobando vrias dimen-
ses da vida social. Estamos j fatigados por promessas vs e por medidas palia-
tivas que provocam sem cessar o descrdito da esfera poltica e tambm da
capacidade de as instituies enfrentarem realisticamente os problemas sociais
crescentes. Estamos numa poca em que, mais que nunca, a sociedade necessita
exercer sua potencialidade de instituir, de criar o novo. Entre as grandes mudanas
requeridas, a ampliao das formas de representao poltica, a concepo de uma
economia plural e mais equilibrada, o abandono de uma configurao de socieda-
de excessivamente centrada no mercado, a consolidao da cidadania em novas
bases, a gesto do social fundada na parceria mais aberta com a comunidade e,
principalmente, o incentivo prtica da solidariedade parecem imprescindveis.
O cinismo, o no-engajamento e a crtica sem proposies no esto mais em
voga; o ps-modernismo j fez poca e sua "tarefa" ja est cumprida ... chegada
a hora de um engajamento decisivo renovao das instituies sociais.

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