Analise Da Seguridade Social 2015 - 13 10 2016 - Anlise Seguridade 2015 PDF

ANFIP - ASSOCIAO NACIONAL DOS AUDITORES-FISCAIS
DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL

&
FUNDAO ANFIP DE ESTUDOS
DA SEGURIDADE SOCIAL E TRIBUTRIO
Agosto/2016
16 edio
Copyright @ 2016 - ANFIP - Associao Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita
Federal do Brasil e Fundao ANFIP de Estudos da Seguridade Social e Tributrio
Tambm disponvel em: www.anfip.org.br

Tiragem desta edio: 2.000 exemplares
Impresso no Brasil / Printed in Brazil
16 edio
Capa e editorao eletrnica: Antonio Rubens

Equipe Tcnica:
Dcio Bruno Lopes
Miguel Arcanjo Simas Nvo
Manoel Eliseu de Almeida
Flavio Tonelli Vaz
Colaboradores:
Ana Lcia Guimares Silva
Luiz Valmor Milani
Maria Beatriz Fernandes Branco
Rozinete Bissoli Guerini
Vanderley Jos Maanero
Nenhuma parte desta obra dever ser produzida ou divulgada sem que seja citada a fonte
Associao Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil

Anlise da Seguridade Social 2015 / Associao Nacional dos Auditores-Fiscais da
Receita Federal do Brasil e Fundao ANFIP de Estudos da
Seguridade Social e Tributrio Braslia: ANFIP, 2016
150 p.
ISBN: 978-85-62102-22-6
1. Seguridade Social. 2. Previdncia Social. 3. Sade. 4. Assistncia Social. 5. Desonerao

folha de pagamento. I. ANFIP. II. Fundao ANFIP de Estudos da Seguridade So-
cial e Tributrio III. Vaz, Flvio Tonelli. IV. Lopes, Dcio Bruno. V. Nvo, Miguel
Arcanjo Simas. VI. Almeida , Manoel Eliseu de.
CDU 336.14=369
SUMRIO
ndice de Tabelas, Grficos e Quadros....................................................................... 5

Glossrio de Abreviaturas............................................................................................. 9
Apresentao.................................................................................................................... 13
Introduo........................................................................................................................ 15
1. A execuo do Oramento da Seguridade Social em 2015............................... 21
1.1. As renncias tributrias................................................................................... 21
1.2. O ajuste fiscal de 2015 e as medidas que afetam a Seguridade Social.......... 25
1.3. Os grandes nmeros da execuo do Oramento da Seguridade Social
em 2015....................................................................................................................... 26
1.4. Construindo o deficit da Seguridade Social................................................. 34
2. As receitas da Seguridade Social............................................................................. 45
2.1. As contribuies sociais sobre o faturamento............................................ 52
2.1.1. As receitas da Cofins............................................................................. 53
2.1.2. As receitas do PIS.................................................................................. 54
2.2. A tributao sobre o lucro.............................................................................. 56
2.3. Receitas provenientes dos concursos de prognsticos, de outras
contribuies e as receitas prprias dos rgos da Seguridade Social............. 59
3. As contribuies previdencirias............................................................................ 63
3.1. O mercado de trabalho..................................................................................... 70
3.2. A desonerao da folha de pagamentos........................................................ 78
3
Anlise da Seguridade Social em 2015
3.3. Anlise dos efeitos da terceirizao sobre o direito dos trabalhadores

e a arrecadao previdenciria................................................................................ 79
4. As despesas da Seguridade Social........................................................................... 83
4.1. Os programas de benefcios assistenciais de prestao continuada......... 88
4.2. O Bolsa Famlia e outras transferncias de natureza assistencial.............. 91
4.3. As despesas com aes e servios de sade................................................. 93
4.4. Assistncia Social Geral.................................................................................... 98
4.5. Previdncia Social - despesas com pessoal e outras despesas
administrativas......................................................................................................... 100
4.6. Outras aes da Seguridade Social................................................................. 101
4.7. As despesas do Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT........................ 103
5. As despesas com os benefcios e o resultado do RGPS em 2015................... 107
5.1. As receitas e as despesas do Regime Geral de Previdncia Social para
o subsistema urbano................................................................................................. 113
5.2. As receitas e as despesas do Regime Geral de Previdncia Social para
o subsistema rural..................................................................................................... 117
6. A proposta de limitao das despesas................................................................... 121
7. Consideraes finais................................................................................................. 127
8. Metodologia de apurao dos dados..................................................................... 133
8.1. Metodologia para apurao e classificao das receitas do Oramento
da Seguridade Social................................................................................................. 135
8.2. Metodologia para apurao e classificao das despesas do Oramento
da Seguridade Social................................................................................................. 137
8.3. As diversas classificaes de despesas utilizadas na Anlise da Seguridade
Social...................................................................................................................................... 139
9. Anexo de dados........................................................................................................... 146
4
NDICE DE TABELAS, GRFICOS E
QUADROS
Tabela 1: Valores das renncias totais e o das novas renncias adotadas, a

partir de 2010........................................................................................ 23
Tabela 2: Receitas, Despesas e Resultado do Oramento da Seguridade Social
2005, 2010 e de 2012 a 2015.............................................................. 28
Tabela 3: Receitas e Despesas do Oramento da Seguridade Social, em %
do PIB 2005, 2010 e de 2012 a 2015................................................ 33
Tabela 4: Parcelas das receitas de contribuies sociais desvinculadas pela
DRU 2005, 2008, 2010 e de 2012 a 2015......................................... 37
Tabela 5: Receitas da Seguridade Social desconsideradas pelos clculos do
governo 2005, 2008, 2010 e de 2012 a 2015.................................... 38
Tabela 6: Contribuies para os regimes prprios de previdncia dos
servidores civis da Unio e a dos militares 2005, 2008, 2010 e de
2012 a 2015........................................................................................... 40
Tabela 7: Programaes estranhas ao conceito constitucional de Seguridade
includas pelo governo no Oramento da Seguridade Social 2005,
2008, 2010 e de 2012, a 2015............................................................. 41
Tabela 8: Resultado apresentado para a Seguridade aps reduo das receitas
e acrscimos de Programaes estranhas ao conceito constitucional
de Seguridade includas pelo governo no Oramento da Seguridade
Social 2005, 2008, 2010 e de 2012 a 2015........................................ 43
5
Tabela 9: Receitas de contribuies sociais, em relao ao PIB; 2005 a

2015........................................................................................................ 47
Tabela 10: Arrecadao, receitas de parcelamentos, juros, multas, dvida
ativa e renncias das contribuies sociais Cofins, PIS, CSLL;
2005, 2008, 2010 e 2012 a 2015......................................................... 50
Tabela 11: Receitas da Cofins, em valores correntes, % do PIB e estimativa
de renncias, em valores nominais e em % da receita da arreca-
dao; 2005, 2008, 2010 e 2012 a 2015............................................ 54
Tabela 12: Receitas da Contribuio para o PIS, em valores correntes, em
% do PIB e a estimativa de renncias; 2005, 2008, 2010 e 2012
a 2015..................................................................................................... 56
Tabela 13: Receitas da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido - CSLL,
em valores correntes, em % do PIB e a estimativa de renncias;
2005, 2008, 2010 e 2012 a 2015......................................................... 58
Tabela 14: Receitas provenientes dos concursos de prognsticos e receitas
prprias dos rgos da Seguridade Social, valores correntes;
2005, 2008, 2010 e 2012 a 2015......................................................... 60
Tabela 15: Total de trabalhadores empregados em ocupaes formais ao
final de cada exerccio e a Populao Economicamente Ativa
(PEA) e a Populao Ocupada (PO)............................................. 65
Tabela 16: Nmero de empresas registradas (RAIS) e as optantes no Sim-
ples, 2010 a 2016.................................................................................. 69
Tabela 17: Saldo de contrataes e estoque de trabalhadores com vnculo
ao final de cada exerccio, 2000 a 2015............................................. 71
Tabela 18: Mdias anuais da populao em idade ativa, economicamente ativa,
ocupada e desempregada e contribuintes para a previdncia, e
da massa de rendimentos e do rendimento mdio anual 2012 a
2015........................................................................................................ 73
Tabela 19: Arrecadao do RGPS, por tipo de contribuio, 2005, 2008,
2010 e 2012 a 2015.............................................................................. 77
Tabela 20: Despesas com benefcios da Seguridade Social entregues s pessoas,
em valores nominais e como percentual do PIB, da receita lqui-
da e da arrecadao em contribuies sociais 2005 e de 2008 a
2015........................................................................................................ 84
6
Tabela 21: Evoluo do salrio mnimo, reajustes nominais e reais, em rela-

o variao real do PIB e o correspondente em cestas bsicas;.. 87
Tabela 22: Benefcios de Prestao Continuada (BPC) previstos na LOAS e
da RMV para idosos e para deficientes de 2005 a 2015................. 90
Tabela 23: Bolsa Famlia, benefcios bsicos e variveis2011 a 2015.............. 92
Tabela 24: Evoluo das despesas do Ministrio da Sade com aes e servi-
os de sade pblica em relao a diversos indicadores........................ 95
Tabela 25: Evoluo das despesas do Ministrio da Sade, com aes e servios
de sade pblica, de 2005, 2008, 2010 e 2012 a 2015.............................. 97
Tabela 26: Evoluo das despesas de investimento do Ministrio da Sa-
de, em 2005, 2008, 2010 e de 2012 a 2015.................................... 98
Tabela 27: Despesas do Ministrio do Desenvolvimento Social, com
aes e servios de assistncia social, de 2005, 2008, 2010 e
2012 a 2015....................................................................................... 99
Tabela 28: Evoluo das despesas do Ministrio da Previdncia Social,
2005, 2008, 2010 e 2013 a 2015...................................................... 101
Tabela 29: Evoluo das despesas em outras aes da Seguridade Social,
realizadas em diversos rgos, de 2005, 2008, 2010 e 2012 a
2015.................................................................................................... 102
Tabela 30: Evoluo dos pagamentos realizados com benefcios do FAT
e as despesas com outras aes do Fundo,2005, 2008, 2010 e
2013 a 2015....................................................................................... 106
Tabela 31: Receitas e despesas do Regime Geral de Previdncia Social, valores
divulgados, 2005, 2007, 2008, 2010 e 2012 a 2015........................... 109
Tabela 32: Receitas e despesas do Regime Geral de Previdncia Social,
com compensao das renncias e integralizao das perdas
com a desonerao da folha; 2005, 2007, 2008, 2010 e 2012 a
2015.................................................................................................... 111
Tabela 33: Receitas, Renncias e Despesas do Regime Geral de Previdncia
Social, subsistema urbano; 2005, 2008, 2010 e 2012 a 2015............. 114
Tabela 34:
Valores sonegados e a inadimplncia em contribuies
previdencirias; de 2011 a 2015......................................................... 117
7
Tabela 35: Evoluo de receitas, despesas e renncias do RGPS, subsistema

rural; valores correntes e % do PIB; 2005, 2007, 2008, 2010 e
2012 a 2015............................................................................................. 119
Grfico 1: PIB real do Brasil, evoluo trimestral............................................. 46

Grfico 2: Evoluo da remunerao real mdia do trabalho das pessoas
empregadas no setor privado, com carteira assinada, regies
metropolitanas e Brasil.................................................................... 72
Grfico 3: Crescimento anual da receita e da despesa do subsistema urbano
do RGPS, considerando a reposio integral das renncias, 2006
a 2015..................................................................................................... 115
8
GLOSSRIO DE ABREVIATURAS
BB Banco do Brasil S.A

BC Banco Central
BCE Banco Central Europeu
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BPC Benefcio de Prestao Continuada
Cadnico Cadastro nico
CAGED Cadastro Geral de Empregados e Desempregados
CAT Comunicao de Acidente de Trabalho
CEF Caixa Econmica Federal
CF Constituio Federal
CLT Consolidao das Leis do Trabalho
Cofins Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
Copom Comit de Poltica Monetria
CPMF Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira
CRAS Centros de Referncia de Assistncia Social
CREAS Centros de Referncia Especializada de Assistncia Social
CSLL Contribuio Social sobre o Lucro Lquido
DF Distrito Federal
DPVAT Seguro do Trnsito - Danos Pessoais Causados por Veculos
Automotores de Via Terrestre
DRU Desvinculao das Receitas da Unio
EC Emenda Constitucional
9
ECR Emenda Constitucional de Reviso

EPU Encargos Previdencirios da Unio
EUA Estados Unidos da Amrica
FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
FEF Fundo de Estabilizao Fiscal
FMI Fundo Monetrio Internacional
FPE Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal
FPM Fundo de Participao dos Municpios
FSE Fundo Social de Emergncia
Fundaf Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeioamento das
Atividades de Fiscalizao
Fundeb Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica
e de Valorizao dos Profissionais da Educao
GDF Governo do Distrito Federal
GFIP Guia de Recolhimento do FGTS e de Informaes Previdncia
Social
GINI Medida de desigualdade criada por Corrado Gini
IBGE Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
INPC ndice Nacional de Preos ao Consumidor
INSS Instituto Nacional do Seguro Social
IOF Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguros ou
relativas a Ttulos ou Valores Mobilirios
IPCA ndice de Preos ao Consumidor Amplo
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
IR Imposto de Renda
IRPJ Imposto de Renda da Pessoa Jurdica
ITR Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
IRSM ndice de Reajuste do Salrio Mnimo
10
LC Lei Complementar
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social
MDS Ministrio do Desenvolvimento Social
MEC Ministrio da Educao
MF Ministrio da Fazenda
MP Medida Provisria
MPS Ministrio da Previdncia Social
MS Ministrio da Sade
MTPS Ministrio do Trabalho e Previdncia Social
OCDE Organizao para Cooperao Econmica e Desenvolvimento
OIT Organizao Internacional do Trabalho
OMS Organizao Mundial da Sade
ONG Organizao No Governamental
OSS Oramento da Seguridade Social
PAC Programa de Acelerao do Crescimento
Pasep Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
PEA Populao Economicamente Ativa
PEC Proposta de Emenda Constitucional
PIB Produto Interno Bruto
PIM Pesquisa Industrial Mensal (IBGE)
PIS Programa de Integrao Social
PL Projeto de Lei
PLR Participao nos Lucros e Resultados
PMC Pesquisa Mensal de Comrcio (IBGE)
PME Pesquisa Mensal de Emprego (IBGE)
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
PNE Plano Nacional de Educao
PO Populao Ocupada
11
PPA Plano Plurianual

PREVIC Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar
Pronatec Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego
RAIS Relao Anual de Informaes Sociais
RCL Receita Corrente Lquida
RFB Secretaria da Receita Federal do Brasil
RGPS Regime Geral de Previdncia Social
RMV Renda Mensal Vitalcia
RPPS Regime Prprio de Previdncia Social
SAT Seguro Acidente de Trabalho
Selic Sistema Especial de Liquidao e de Custdia
Siafi Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
Simples Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies
das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte
STF Supremo Tribunal Federal
STN Secretaria do Tesouro Nacional
SUAS Sistema nico de Assistncia Social
SUS Sistema nico de Sade
TCU Tribunal de Contas da Unio
TST Tribunal Superior do Trabalho
UPA Unidade de Pronto Atendimento
12
APRESENTAO
A ANFIP e a Fundao ANFIP h tempos tm procurado desenvol-

ver estudos com o objetivo de subsidiar pesquisas e promover o
debate no meio poltico e entre os mais diversos rgos pblicos e
entidades da sociedade civil.
A 16 edio da Anlise da Seguridade Social vem brindar a sociedade
com estudos sobre as questes polticas e econmicas, cuja crise, iniciada em
2014, se estendeu para 2015, num cenrio de grandes transformaes que
envolveram os trs Poderes da Repblica, num trabalho sem precedentes de
combate corrupo e de alternncia de comando nos Poderes Executivo
e Legislativo. Tais fatos acabaram por agravar a crise econmica, cujas con-
sequncias contriburam diretamente para o resultado da Seguridade Social.
Como se no bastasse, o ano de 2015 tambm foi tomado por alte-
raes legislativas que culminaram com reduo de direitos dos segurados
do Regime Geral de Previdncia Social - RGPS e dos Servidores Pblicos
e discusses sobre nova reforma da previdncia, agora com tendncias a
se implantar no pas um regime nico de previdncia, cujas normas sejam
aplicadas a todos os trabalhadores, seja na iniciativa privada, seja no servio
pblico, federal, estadual e municipal.
Enquanto isso, a queda na atividade econmica e o aumento do de-
semprego, aliado ao crescimento da concesso de benefcios e as renn-
cias fiscais promovidas pelo prprio governo contribuem para a reduo
da capacidade do Estado brasileiro para promover as polticas sociais e a
13
melhoria dos benefcios previdencirios. Pelo contrrio, d guarida s pro-

postas reformistas, cujo objetivo, nem sempre otimizar a arrecadao dos
recursos previstos em lei, mas sim, reduzir direitos, como tem acontecido
em todas as reformas j ocorridas.
A execuo do Oramento da Seguridade Social em 2015, conforme
detalhado nesta obra, demonstra que o Resultado da Seguridade Social, ain-
da que tenha sofrido uma reduo significativa em relao ao ano de 2014,
ainda foi superavitrio, mas, dependendo das polticas de governo a serem
implementadas, poder se agravar em 2016.
Esperamos que esta obra possa contribuir para a compreenso da Se-
guridade Social como um amplo sistema de proteo social que tem finan-
ciamento e oramento prprios, com destinao especfica de recursos para
as reas de previdncia, sade e assistncia social e que a Previdncia Social
no seja tratada como poltica de governo e sim, como poltica de Estado.
ANFIP e Fundao ANFIP
14
INTRODUO
A Anlise da Seguridade Social 2015 defronta com uma realidade ad-

versa. No Brasil e no mundo, a crise econmica de 2008 ainda no
chegou ao seu fim. Ela se arrasta, sem que uma sada tenha sido
gestada nesses oito anos consecutivos. Mesmo as poucas notcias positivas
no so capazes de demonstrar a diminuio dos graves problemas sociais
criados por essa crise: o crescimento do desemprego nos mais diversos pa-
ses, a queda na renda do trabalho, o aumento das desigualdades, a perda
de direitos e a precarizao do trabalho. E, a julgar pelos cenrios nos mais
recentes documentos dos organismos internacionais, que apontam panora-
mas de baixo crescimento econmico pelos prximos anos, no se equacio-
naro esses graves problemas sociais no curto espao de tempo.
At 2013, o pas conseguiu vencer a interiorizao dos efeitos da crise
internacional. Uma verdadeira agenda anticclica permitiu expandir os em-
pregos e a renda do trabalho em ritmos suficientemente altos para reduzir
as desigualdades e continuar retirando importantes segmentos da pobreza
e da pobreza extrema. Mas, o caminho da desonerao excessiva retirou
capacidade do Estado de investir e de auxiliar no crescimento econmico.
Em 2014, agenda das desoneraes somou-se o impasse eleitoral e
ao final do ano iniciou-se uma crise poltica sem precedentes. O resultado
foi uma paralisia do setor produtivo, que estagnou o mercado de trabalho e
se aprofundou em uma grande recesso em 2015.
15
O ano de 2015 foi ento marcado por uma queda abrupta na produ-
o de bens e servios, especialmente em setores importantes da economia.
Se em 2014 notou-se uma paralisia na gerao de empregos, em 2015, houve
uma destruio lquida, nas regies metropolitanas em maior grau e, em
menor grau, no interior do pas.
Problemas polticos, denncias de corrupo, estagnao dos inves-
timentos privados, interiorizao dos efeitos da crise internacional, tudo se
somou criando um ambiente ainda mais hostil para a recuperao da eco-
nomia. E, ao contrrio do que vinha ocorrendo, o governo adotou medidas
de ajuste fiscal, como corte de subsdios, aumentos tributrios, reduo dos
gastos pblicos, aumento das metas de superavit, aprofundando a queda da
economia.
Do ponto de vista fiscal, com a adoo de um conjunto muito extenso
de medidas, que reduziram receitas, como renncias, e que ampliaram des-
pesas, como subsdios, crditos, programas sociais e investimentos pblicos,
o pas no conseguiu manter as altas taxas de superavit primrio. No Brasil
essas taxas foram mantidas em nveis elevados at mesmo durante a crise.
No resto do mundo, poucos pases apresentam supervit primrios ao lon-
go dessa crise. Nas maiores economias, como Canad, EUA, Frana, Japo,
Reino nico, China e ndia, os pases gastaram mais do que arrecadaram.
O Brasil conseguiu postergar os efeitos da crise, porque as aes go-
vernamentais adotadas em resposta a essa crise estiveram em direo oposta
s que o pas adotou nas crises anteriores, que ocorreram de 1990 a 2002.
At ento, seguamos um receiturio de aumentos dos juros e da carga tri-
butria; congelamento ou corte em salrios; diminuio dos gastos pblicos,
especialmente os de natureza social. De 2008 para c, a ao governamental
deu-se em direo oposta. As medidas adotadas determinaram renncias
fiscais; criao e ampliao de subsdios; crescimento do crdito e dos gastos
pblicos em infraestrutura; aumento dos programas sociais em quantidade e
qualidade; poltica de valorizao do salrio mnimo.
Mas, a confluncia de vrios fatores resultou em efeitos muito dano-
sos para a economia nacional. Entre eles podem ser identificados: a longa
durao da crise internacional; as dificuldades que o pas tem no enfrenta-
mento s consequncias para o comrcio da desvalorizao de importantes
16
moedas, como dlar, euro, iene, libra; os baixos preos das commodities; e
a grave crise poltica.
A partir de 2014, entre as medidas anticclicas predominava a conces-
so de benefcios tributrios. E, naturalmente, essa sada tem os seus limites.
O seu uso prolongado e de forma to incisiva debilitou a capacidade de
ao do Estado e, se pode aumentar o lucro das empresas, no garante os
resultados econmicos desejveis, relacionados produo e ao emprego.
No resto do mundo, os efeitos sociais da crise so piores. Nas eco-
nomias avanadas, as aes dos diversos governos em resposta crise
priorizaram a salvao dos seus mercados financeiros, mantendo a produ-
o quase estagnada e os trabalhadores sem emprego e com menos direi-
tos. E, com um perodo longo de baixos nveis de produo, as empresas
inibem investimentos, o desemprego crescente deixa famlias sem renda
e sem capacidade de consumo. Esses pases aumentaram desproporcio-
nalmente as moedas em circulao, para dar s suas instituies financei-
ras liquidez em relao a ativos contaminados pelo descrdito advindo
dos efeitos da desregulamentao dos mercados. Isto no equacionou os
problemas gerados pela crise, mas socializou uma parcela dos encargos e
prejuzos causados pela crise no mundo.
J ao final de 2014, o governo brasileiro alterou em parte o rumo das
suas polticas econmicas e fiscais. Em 2015, aprofundou nesse caminho,
mas manteve prioridades no campo social. A poltica de valorizao do sal-
rio mnimo foi revigorada por mais quatro anos; a regra 85/95 foi aprovada
como opo ao fator previdencirio; as medidas do ajuste foram modifica-
das para diminuir os seus efeitos durante a tramitao.
Neste incio de 2016, quando essa publicao estava em elaborao,
no bastasse o quadro negativo da economia e do emprego, a Seguridade
Social sofre uma nova investida desestruturante.
Inicialmente, h duas medidas bsicas: a Desvinculao de Receitas
da Unio DRU, j aprovada na Cmara dos Deputados, onde o percentual
aplicvel na subtrao de receitas da seguridade cresce de 20% para 30%; e
uma emenda constitucional (PEC 241/2016), enviada pelo governo, para
limitar as despesas oramentrias aos valores pagos no ano anterior corrigi-
dos pela inflao, por um perodo de vinte anos.
17
Se a DRU trabalha para subtrair receitas vinculadas em aes e pro-

gramas da seguridade e construir um discurso de deficit do modelo, a limi-
tao de despesas fere de morte programas, aes e direitos garantidos pela
Seguridade Social, invertendo a lgica criada pelo Constituinte de 1988.
A Anlise da Seguridade Social em 2015, no detalhamento que faz
tanto das receitas, quanto das despesas, um importante instrumento para a
discusso e o enfrentamento dessas medidas.
No Captulo 1, so apresentados e discutidos os principais nmeros
de receitas e despesas da Seguridade Social. So tambm contrapostas as
metodologias utilizadas pelo governo para criar um quadro deficitrio para
a Seguridade Social. Esse quadro nada realista de caos no financiamento da
Seguridade o principal argumento, sempre reiterado para justificar refor-
mas para corte de direitos. Assim passaram a ser includos nesse Captulo
os dados do desvio de recursos da Seguridade Social praticada pela DRU e
a anlise dos regimes prprios de previdncia dos servidores. Esse regime
constitucionalmente no integra a Seguridade Social, mas o governo insiste
em apresentar esses dados sempre que pretende camuflar as contas da Se-
guridade Social.
No Captulo 2, esto dados relativos s receitas da Seguridade Social,
sobre o lucro, o faturamento e as receitas dos diversos rgos que integram
a Seguridade Social.
As receitas previdencirias esto discutidas no Captulo 3, onde tam-
bm constam anlises do mercado de trabalho, do processo de desonerao
da folha de pagamentos e os efeitos da proposta de terceirizao aprovada
pela Cmara dos Deputados sobre o direito dos trabalhadores e a arrecada-
o previdenciria.
As despesas da Seguridade Social so apresentadas no Captulo 4, com
anlises abordando os programas da sade, da assistncia social, do Fundo
de Amparo ao Trabalhador e outras aes identificadas com a Seguridade
Social, desenvolvidas nos mais diversos rgos governamentais.
O Captulo 5 est dedicado ao Regime Geral de Previdncia Social,
apresentando despesas com benefcios e as contas de resultado do RGPS.
So analisados, em separado, os subsistemas urbano e rural. Diferentemen-
te de outros relatrios sobre o RGPS, a Anlise da Seguridade Social faz
18
uma apresentao crtica de receitas e despesas com benefcios, atenden-

do a todas as recomendaes do Frum Nacional da Previdncia Social de
2007. H detalhamentos sobre as renncias e um tratamento especial sobre
a desonerao da folha de pagamentos, mostrando tanto a parcela de res-
sarcimento do Tesouro Nacional que repassada Previdncia Social, mas
tambm a parcela sonegada dessa compensao.
O Captulo 6 analisa a PEC 241, de 2016. Essa proposta de limitao
das despesas afeta duramente a capacidade do Estado de corresponder aos
anseios da sociedade, de assegurar direitos, de prestar servios pblicos e de
participar da construo de uma sociedade mais justa e mais democrtica.
19
20
1. A EXECUO DO ORAMENTO DA
SEGURIDADE SOCIAL EM 2015
Em 2015, a execuo do Oramento da Seguridade Social foi bastante

influenciada por um conjunto de fatores. Na economia, o ano foi marcado
por uma forte contrao de 3,8% no PIB, que se sucedeu a um resultado j
fraco em 2014. Do ponto de vista fiscal, sofreu o efeito perverso de inme-
ras renncias tributrias concedidas no perodo anterior e de uma associao
entre uma poltica fiscal restritiva e uma poltica monetria igualmente reces-
siva. E, no campo social, houve, ao contrrio dos exerccios anteriores, um
grande aumento no desemprego.
Como elementos importantes para o entendimento de questes en-
volvendo o Oramento da Seguridade Social e a sua execuo, a seguir so
destacados dois pontos: renncias tributrias e os seus efeitos econmicos e
medidas fiscais adotadas ao longo do ano, que afetaram o comportamento
das mais diversas despesas. Os efeitos da economia sobre o mercado de
trabalho esto detalhados em captulo prprio.
1.1. AS RENNCIAS TRIBUTRIAS

As renncias, as desoneraes tributrias e os incentivos fiscais foram
instrumentos muito utilizados durante a crise e, principalmente a partir de
2011 e 2012. Foi uma maneira de o Estado financiar direta ou indiretamente
a economia, o emprego, as exportaes e os investimentos. Mas, o resulta-
21
do foi uma expanso descontrolada dessas medidas durante o processo de

aprovao no Congresso Nacional.
Segundo a Secretaria da Receita Federal do Brasil - RFB, os valores
envolvidos em renncias aprovadas a partir de 2010, foram multiplicados
entre 2011 e 2012. Passaram de menos de R$ 10 bilhes para mais de R$ 46
bilhes, respectivamente.
E, continuaram crescendo, como mostra a Tabela 1. Em 2014, esses
valores superaram a marca de R$ 100 bilhes. Em 2015, o ritmo de apro-
vao de novas renncias diminuiu, mas ao longo do ano elas continuaram
crescendo, porque muitos dispositivos aprovados anteriormente entraram
em vigor. Alguns novos efeitos para 2016 tambm so esperados.
O ltimo estudo de renncias estimadas por bases efetivas (diferem
um pouco das estimativas divulgadas quando a renncia aprovada)1 reve-
lou que em 2012, o conjunto dessas renncias totalizou R$ 182,4 bilhes,
18,4% da arrecadao e 4,2% do PIB.
A Tabela 1 acumula esses dados das renncias tributrias institu-
das a partir de 2010 e os seus efeitos pelos exerccios seguintes com as
informaes dos gastos tributrios estimados por bases efetivas. Como
impacto das medidas, foram considerados apenas o somatrio das perdas
de arrecadao no ano de sua respectiva implementao e a dos trs anos
subsequentes (essa restrio visa assegurar uma harmonizao, j que para
as renncias aprovadas em 2016 apenas os dados referentes a esse trinio
foram disponibilizados).
Os dados permitem verificar o grande efeito das medidas adotadas
em 2012, que somou R$ 142,6 bilhes apenas de 2012 a 2015. A maior parte
desses efeitos se fez sentir em 2013 e 2014, mas restaro R$ 24,8 bilhes de
novas perdas em 2016.
A Receita Federal ainda informa que, em 2015, o conjunto das re-
nncias totalizou R$ 267,3 bilhes, e diante da queda da arrecadao, tem
aumentado o significado real dessas renncias em relao ao Produto Inter-
no Bruto PIB e, mais ainda, em relao ao total arrecadado. Desse total,
R$108,6 bilhes resultam de medidas aprovadas posteriormente a 2010.
1 Demonstrativo dos Gastos Governamentais Indiretos de Natureza Tributria (Gastos Tributrios) Es-
timativas Bases Efetivas Ano Calendrio 2013 Srie 2011 a 2016.
22
TABELA 1
VALORES DAS RENNCIAS TOTAIS E O DAS NOVAS RENNCIAS
ADOTADAS, A PARTIR DE 2010
Valores correntes, em R$ milhes
Ano de Impacto das medidas Impacto
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 (1)
2010 2.509 5.780 1.727 2.607 2.954 2.106 1.257 12.622

2011 2.989 29.398 12.010 13.628 8.583 9.132 58.027
Incio de vigncia
2012 15.413 47.091 52.358 27.758 24.777 142.621

2013 14.593 32.916 24.687 22.985 95.181
2014 2.550 40.039 23.771 26.338 92.698
2015 5.412 8.854 11.380 16.333 41.980
2016 627 812 842 914 3.194
Soma 2.509 8.769 46.538 76.302 104.406 108.586 91.403 38.530 17.175 914 446.322
dessas
renncias (2)
Renncia 152.441 182.410 223.310 253.715 267.336 266.993

total do
exerccio (3)
(1) Soma das desoneraes aprovadas por ano e os seus efeitos para esse exerccio e os trs seguintes.
(2) Soma do efeito anual das renncias institudas a partir de 2010
(3) RFB - Demonstrativo dos Gastos Tributrios Estimativas Bases Efetivas 2013 (srie 2011-2016)
Fonte: RFB - Desoneraes institudas, diversas edies e Gastos Tributrios Estimados por Bases Efetivas 2013. Notas (1) Apenas
o impacto das perdas de arrecadao no ano de aprovao das medidas e a dos trs anos posteriores. (2) Dados dos relatrios de
desoneraes institudas. (3) Dados do relatrio de Gastos Tributrios Estimados por Bases Efetivas 2013.
Mas, se uma parcela significativa das renncias adotadas nesse per-

odo recente foi implementada em resposta crise, tambm possvel per-
ceber que outras renncias esto associadas a uma crtica atual estrutura
tributria brasileira.
As renncias e desoneraes que atingem o Oramento da Segurida-
de Social sero analisadas, para cada uma das contribuies sociais, no Ca-
ptulo 2. A desonerao da folha de pagamentos ser tratada no Captulo 3.
O sistema tributrio nacional acumula muitas distores, a maior
parte delas identificadas com uma pssima distribuio dos tributos que
afrontam a capacidade econmica do contribuinte. Os pobres e a classe
mdia, proporcionalmente, esto submetidos a uma maior carga. E, infe-
lizmente, o governo e o Congresso ainda resistem em aumentar a progres-
sividade do sistema, com a aprovao da tributao sobre grandes fortu-
nas, por exemplo.
23
Pelas mais diversas razes, o financiamento do Estado sempre pri-

vilegiou a tributao indireta, ao invs de alcanar a renda e a propriedade.
Isto ocorre tanto a nvel federal, quanto estadual. Alis, o Imposto sobre a
Circulao de Mercadorias e Servios ICMS, o tributo com maior arreca-
dao nacional, no somente indireto, como tambm apresenta uma con-
centrao desproporcional em servios pblicos, como energia, telefonia,
gua e saneamento.
Esse quadro de regressividade tributria foi agravado ao final da d-
cada de 90. Atendendo aos acordos firmados com o Fundo Monetrio In-
ternacional FMI, o governo optou por elevar a carga tributria para fazer
frente s novas metas de superavit primrio. E, afastando ainda mais o sis-
tema brasileiro do rumo da justia tributria, determinou que os principais
aumentos se dessem em contribuies que incidem sobre o faturamento das
empresas como Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
Cofins, Programa de Integrao Social PIS e Programa de Formao do
Patrimnio do Servidor Pblico Pasep.
A opo por aumentar a arrecadao atravs de contribuies sociais
estava relacionada concentrao de recursos na esfera federal, porque no
esto submetidas repartio; prtica de desrespeitar a vinculao desses
recursos com a Seguridade Social; ao da Desvinculao das Receitas da
Unio DRU (vigente desde 1994, sob as diversas formas e denominaes),
que subtrai 20% dessas arrecadaes para os mais diversos usos.
O governo agora pretende ampliar o percentual de desvinculaes
para 30%. Os efeitos dessa nova DRU sobre as receitas da Seguridade esto
analisados no Captulo 2.
Subtrao de recursos e muitas manobras que inflam artificialmente
as despesas da Seguridade fizeram do Oramento da Seguridade Social um
importante instrumento para o ajuste fiscal do perodo.
Mas, esse movimento que tem resultado no aumento das renncias
no equaciona essas distores do sistema tributrio nacional. Ela ataca a tri-
butao indireta, ao decidir pela ampliao das renncias sobre as contribui-
es sociais, notadamente Cofins e PIS, que incidem sobre o faturamento
das empresas. Entretanto, no se desloca a carga tributria para a tributao
direta, sobre lucros, altas rendas e propriedades. Assim, o efeito lquido mais
forte o de perdas de arrecadao.
24
Naturalmente, que o resultante uma grande presso sobre os gastos

governamentais. Nesse momento, so mais forte e diretamente atacados os
programas, despesas e direitos sociais suportados pelo Oramento Pblico,
assim como outros direitos trabalhistas, de responsabilidade das empresas.
Em relao ao Oramento da Seguridade Social, mas tambm aos re-
cursos destinados educao, moradia popular, por exemplo, a luta pela
resistncia aos cortes.
1.2. O AJUSTE FISCAL DE 2015 E AS MEDIDAS QUE

AFETAM A SEGURIDADE SOCIAL
A execuo do Oramento da Seguridade Social em 2015 inicia-se sob
o efeito direto de duas Medidas Provisrias editadas ao final de dezembro
de 2014. A MP 664, convertida na Lei n 13.135, de 2015, modificou bene-
fcios da Previdncia Social, especialmente a penso e o auxlio-doena. Por
sua vez, a MP 665, convertida na Lei n 13.134, de 2015, alterou benefcios
do Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT, seguro desemprego, seguro-
-defeso e abono salarial.
Embora o discurso principal fosse realizar correes nos sistemas, as
MPs foram anunciadas pelo Ministro da Fazenda no pacote de medidas do
ajuste fiscal para 2015, j identificando a enorme economia de R$ 18 bilhes
pretendida com as mudanas. Fossem as correes a motivao principal
das mudanas, o instrumento dessas alteraes seriam projetos de lei.
Ambas as medidas foram alteradas e mitigados os seus efeitos du-
rante a tramitao. Mas, em linhas gerais, foram ampliadas carncias e
exigncias para a obteno de direitos e a diminuio do perodo de rece-
bimento dos benefcios.
Essas mudanas atingem tambm o regime de previdncia dos servi-
dores pblicos federais, com aumento de carncias e outros requisitos.
Em relao s mudanas na Previdncia Social, durante a tramita-
o no Congresso, os parlamentares rejeitaram a reduo do valor bsico
da penso para 50% e reduziram as carncias contributivas para 18 meses,
mantendo a exigncia de dois anos de vida em comum. Quanto ao tempo
25
de durao das penses, foi mantida a perda da vitaliciedade, mas o perodo

de recebimento do benefcio aumentou.
No que diz respeito s mudanas nos direitos do seguro desemprego,
foram reduzidas perdas durante a tramitao, mas ainda assim, ampliadas
carncias e reduzidos benefcios relativos ao seguro desemprego, seguro de-
feso e abono salarial.
Ao longo desse processo, foram discutidas exclusivamente as despe-
sas relativas a esses direitos; nem o governo nem o parlamento entrou no
debate sobre alta rotatividade do trabalho, sonegaes ou renncias tribut-
rias. Todo o ajuste praticado foi imputado reduo de direitos previdenci-
rios e trabalhistas.
1.3. OS GRANDES NMEROS DA EXECUO DO

ORAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL EM 2015
Inobstante esse cenrio adverso, a Seguridade Social apresentou
resultados positivos em 2015. Em um ano de uma profunda queda na
economia e ainda sob o efeito de volumosas desoneraes concedidas no
passado, as receitas totalizaram R$ 694,3 bilhes, superando em R$ 6,4
bilhes as de 2014. Esse aumento de 0,9% muito inferior ao aumento
nominal do PIB, de 7,0%2.
A maior arrecadao a previdenciria, com R$ 352,6 bilhes3. Mas,
praticamente, repetiu os valores de 2014, aumentou 0,4%. Foi a primeira vez
em anos que cresceu menos do que a variao nominal do PIB. A receita de
todas as contribuies sociais somou R$ 671,5 bilhes, com um aumento
nominal de 0,7%. O destaque negativo foi a Contribuio Social sobre o
Lucro das Empresas CSLL onde a arrecadao de 2015, com R$ 59,7
bilhes, foi inferior aos valores de 2014 e de 2013.
No lado das despesas do Oramento da Seguridade Social, em 2015,
foram gastos R$ 683,1 bilhes, 8,1% acima dos valores de 2014. A maior
2 Os nmeros de 2014 foram revistos, conforme dados da Tabela 2.
3 Esses valores incluem a compensao integral pela perda de receitas da desonerao da folha de paga-
mentos, inclusive a parcela no repassada, conforme Nota Tcnica da ANFIP Desonerao da Folha
de Pagamentos: Impactos no Financiamento da Previdncia Social, 2015. Em funo dos novos dados
levantados, os valores de 2014 sofreram atualizao.
26
parte corresponde a benefcios que somaram R$ 551,2 bilhes. Somente

essa conta superou os valores de 2014 em R$ 43,4 bilhes.
Os benefcios previdencirios, assistenciais e trabalhistas correspon-
deram a 9,3% do PIB. Esse percentual era de 8,0%, 8,2%, 8,6%, 8,9% do
PIB, respectivamente, em 2005, 2010, 2013 e 2014. Nos anos anteriores, es-
se crescimento estava relacionado diretamente aos aumentos reais do salrio
mnimo, mas nestes dois ltimos anos, o principal fator que determina esse
crescimento em relao ao PIB o baixo desempenho da economia.
Isto significa que uma parcela importante da arrecadao da Unio
devolvida diretamente s pessoas. A receita corrente lquida da Unio em
2015, descontadas as transferncias constitucionais a estados e municpios,
segundo a Secretaria do Tesouro Nacional STN correspondeu a 17,6%
do PIB. O valor das transferncias em benefcios da Seguridade Social, com
9,3%, portanto, superou a metade desse montante.
Essas transferncias representam um importante agente redistribu-
tivo da renda em nosso pas. E os resultados ainda seriam mais expressivos
se a arrecadao caminhasse na mesma direo, revertendo a nossa tri-
butao essencialmente regressiva, que penaliza a populao com menor
capacidade econmica.
Apesar das quedas reais na arrecadao, o Oramento da Seguridade
Social em 2015, apresentou um resultado de R$ 11,2 bilhes, inferior aos
R$ 55,7 bilhes de 2014.
A Tabela 2 apresenta esses nmeros, identificando as receitas das
principais contribuies sociais e as demais fontes de financiamento do Or-
amento da Seguridade Social e as despesas, com sade, previdncia e assis-
tncia social, que sero detalhados nos captulos seguintes.
Desde 2013, para a Previdncia Social, passou-se a considerar a di-
ferena entre os repasses efetivos do Tesouro no exerccio e a integralida-
de das perdas da arrecadao com o processo de desonerao da folha co-
mo valor das compensaes no repassadas ao RGPS. Estudos da ANFIP
e da Fundao ANFIP indicaram que essas perdas superaram em muito
as previses e as estimativas apresentadas pela RFB e pelo Ministrio da
Previdncia Social.
27
Esta Anlise da Seguridade Social segue a legislao que determina

a compensao integral Previdncia Social pelas perdas da desonerao4.
E, para corrigir esse descumprimento legal, na Tabela 2, so acrescidos,
em Compensaes no repassadas, os valores correspondentes parce-
la no integralizada.
TABELA 2
RECEITAS, DESPESAS E RESULTADO DO ORAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL
2005, 2010 E DE 2012 A 2015
Valores correntes, em R$ milhes %
Diferena
RECEITAS REALIZADAS 2005 2010 2012 2013 2014 2015
2015 / 2014
1. Receita de contribuies sociais 277.045 441.266 573.814 634.239 666.637 671.471 4.833 0,7
Receita Previdenciria (1) 108.434 211.968 283.441 317.164 350.978 352.553 1.575 0,4
Arrecadao Previdenciria 108.434 211.968 278.160 307.147 337.503 350.272 12.769 3,8
Urbana 105.086 207.154 272.397 300.991 330.833 343.191 12.358 3,7
Rural 3.348 4.814 5.763 6.156 6.670 7.081 411 6,2
Compensaes no repassadas (2) 0 0 5.281 10.017 13.474 2.281 -11.194 -83,1
Cofins 89.597 140.023 181.555 199.410 195.914 200.926 5.012 2,6

CSLL 26.232 45.754 57.316 62.545 63.197 59.665 -3.531 -5,6
PIS/Pasep 22.083 40.372 47.738 51.065 51.774 52.904 1.131 2,2
Outras contribuies (3) 30.699 3.148 3.765 4.055 4.775 5.423 647 13,6
2. Receitas de entidades da Seguridade 11.704 14.742 20.199 15.078 19.356 20.534 1.178 6,1
Recursos Prprios do MDS 87 305 66 239 183 137 -46 -25,3
Recursos Prprios do MPS 798 267 708 819 608 1.078 470 77,3
Recursos Prprios do MS 947 2.700 3.433 3.858 4.312 4.257 -56 -1,3
Recursos Prrios do FAT 9.507 10.978 15.450 9.550 13.584 14.160 576 4,2
Recursos Prprios dos HU (4) 102 50 52 103 117 238 121 103,9
Taxas, multas e juros da Fiscalizao 264 443 491 509 552 664 112 20,3
3. Contrapartida do Or. Fis. para EPU (5) 1.052 2.136 1.774 1.782 1.835 2.226 391 21,3
Receitas da Seguridade Social 289.801 458.144 595.788 651.099 687.829 694.231 6.402 0,9
(continua)
4 Os nmeros constantes dos relatrios de resultado do RGPS no detalham as perdas no integralizadas,

diminuindo a arrecadao e inflando a necessidade de cobertura do sistema. Isto somente favorece o
falso discurso do deficit previdencirio.
28
(Continuao)
Diferena
DESPESAS REALIZADAS 2005 2010 2012 2013 2014 2015
2015 / 2014
1. Benefcios Previdencirios (1) 146.010 256.184 316.589 357.003 394.201 436.090 41.889 10,6
Previdencirios urbanos 118.626 198.061 243.954 274.652 303.541 336.296 32.756 10,8
Previdencirios rurais 27.384 56.798 71.135 80.355 88.703 98.041 9.338 10,5
Compensao previdenciria (6) 0 1.325 1.500 1.996 1.958 1.753 -205 -10,5
2. Benefcios assistenciais (7) 9.335 22.234 30.324 33.869 37.598 41.798 4.200 11,2
Assistenciais Idosos - LOAS 4.067 10.365 14.318 15.916 17.715 18.460 744 4,2
e RMV
Assistenciaisi Deficientes - 5.268 11.869 16.006 17.953 19.882 23.338 3.456 17,4
LOAS e RMV
3. Bolsa famlia e outras transfe- 6.769 13.493 20.543 24.004 26.162 26.921 759 2,9
rncias
4. EPU - Benefcios de Legislao 1.052 2.136 1.774 1.782 1.835 2.226 391 21,3
Especial
5. Sade: despesas do MS (8) 34.517 62.329 80.085 85.429 94.235 102.206 7.971 8,5
6. Assistncia social: despesas do 1.716 3.994 5.659 6.227 7.020 5.389 -1.631 -23,2
MDS (8)
7. Previdncia social: despesas do 3.404 6.482 7.171 7.401 7.828 8.197 370 4,7
MPS (8)
8. Outras aes da seguridade 2.384 7.584 10.316 11.871 10.859 11.547 688 6,3
social
9. Benefcios FAT 11.375 29.195 39.950 46.561 51.833 48.180 -3.652 -7,0
10. Outras aes do FAT 547 560 541 505 522 506 -16 -3,0
Despesas da Seguridade Social 217.110 404.191 512.952 574.653 632.092 683.061 50.968 8,1
Resultado da Seguridade Social 72.670 53.953 82.836 76.446 55.737 11.170 -44.566 -80,0
Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal - SIAFI - extrao Siga Brasil Senado Federal; para os
dados do RGPS, o fluxo de caixa do Ministrio da Previdncia Social - MPS; e para as compensaes no repassadas, ANFIP.
Notas: (1) receitas e despesas previdencirias lquidas acrescidas das compensaes pela desonerao da folha de pagamentos;
em despesas com benefcios previdencirios urbanos esto incluidos repasses de compensaes previdencirias a outros
regimes; (2) compensao pela desonerao da folha de pagamentos no repassada, dados atualizados vide Nota 3, p. 21;
(3) inclui receitas provenientes dos concursos de prognsticos e as receitas da CPMF, extinta em 2007; (4) receitas dos hospitais
universitrios com a prestao de servios sade, embora essa receita no seja tpica da Seguridade Social, corresponde s
despesas realizadas por essas unidades, computadas em Outras aes da Seguridade Social; (5) corresponde s despesas com
Encargos Previdencirios da Unio EPU, de responsabilidade do Oramento Fiscal; (6) compensaes com outros regimes
previdencirios; (7) as despesas com benefcios de prestao continuada (LOAS e RMV) esto hoje agrupadas entre benefcios
relativos a idosos e a pessoas com deficincia; (8) incluem despesas de pessoal ativo e todas as demais relativas ao custeio e
investimento.
Organizao: ANFIP e Fundao ANFIP.
29
Ao longo de 2015, o Tesouro repassou ao RGPS R$ 25,5 bilhes, por

conta dessas desoneraes. Mas, segundo os clculos da ANFIP5, ainda fal-
taram R$ 2,3 bilhes. Essa diferena decorre de discordncias entre o valor
total da renncia desse processo, subestimado pelo governo.
Na rea da Sade, esta publicao acompanha as programaes exe-
cutadas no Ministrio da Sade, desconsiderando algumas, a exemplo do
pagamento de inativos6 e despesas com encargos da dvida.
Nessa rea, em 2015, a maior inovao foi a aprovao da Emenda
Constitucional n 86, que amplia os gastos federais com o setor. Pelo texto
aprovado, depois de uma fase de transio, a Unio dever gastar no mnimo
15% da sua Receita Corrente Lquida RCL em aes e servios pblicos
de sade. J em 2016, o gasto mnimo dever ser de 13,5%. Em 2015, pelos
dados da Secretaria do Tesouro Nacional STN, essas despesas correspon-
deram a 12,6% da RCL.
A EC no produziu efeitos em 2015, mas foi um importante instru-
mento para as discusses sobre o subfinanciamento do Sistema nico de
Sade SUS. Fruto desse imenso debate, no primeiro semestre de 2016,
uma nova Proposta de Emenda Constitucional PEC 001/2015 foi aprova-
da em primeiro turno na Cmara dos Deputados CD7 para ampliar ainda
mais essas despesas.
Mesmo sem a EC 86 ter entrado em vigor em 2015, as despesas
com aes e servios pblicos em Sade cresceram de R$ 94,2 bilhes para
R$ 102,2 bilhes, comparativamente a 2014. Isto representou um incremen-
to em relao ao PIB e RCL do governo federal.
5 Vide nota 3.
6 Desde 2012, est em vigor uma nova legislao determinando os gastos mnimos em sade - Lei Comple-
mentar n. 141, de 2012. Essa legislao determina uma relao de programaes um pouco mais restrita
do que a metodologia aqui adotada. A diferena que enquanto a Lei Complementar est direcionada para
identificar as aes e servios de sade pblica, a Anlise da Seguridade Social busca excluir to somente
as programaes estranhas Seguridade.
7 data de fechamento desta Edio, apenas o primeiro turno de votaes dessa PEC havia sido efetivado.
Se confirmada pelo Senado Federal SF, os valores sobem no ano seguinte para 14,8% e, paulatinamente
sero acrescidos at alcanar 19,4% das RCL. Esses 4,4% de acrscimo (entre os valores mnimos de-
terminados pelas EC) representariam, em 2015, cerca de R$ 30 bilhes a mais de recursos para a sade
pblica um aumento de 30% para o setor.
30
O Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT responsvel pelo pa-

gamento de dois importantes benefcios: o seguro desemprego e o abono
salarial benefcio de um salrio mnimo a que tm direito todos os traba-
lhadores que, no ano anterior, receberam, em mdia, menos de dois sal-
rios mnimos. E, essas despesas tambm foram impactadas pela edio (em
2014) da MP n 665, que tornava mais restrito o acesso a estes benefcios.
Mesmo sofrendo profundas alteraes durante a sua tramitao, tornou-se
mais difcil ao trabalhador alcanar os direitos a esses benefcios e ainda as-
sim com reduo do nmero de prestaes.
Essas despesas com os benefcios do FAT, em 2014, foram de
R$ 51,8 bilhes, e, em 2015, um valor menor - R$ 48,2 bilhes. No paga-
mento do Abono Salarial, com as mudanas legislativas, as despesas ca-
ram de R$ 15,9 bilhes em 2014, para R$ 10,1 bilhes em 2015. No Seguro
Desemprego, a despeito do aumento dos ndices de desemprego, a despe-
sa passou de R$ 33,5 bilhes para R$ 38,1 bilhes, longe de corresponder
ao aumento dos desempregados.
Para as despesas com os pagamentos dos benefcios assistenciais de
prestao continuada da Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS, a lei
oramentria anual passou a apresentar os valores separando os benefcios
entre idosos e famlias com pessoas deficientes. A mudana mais lgica
porque o critrio anterior separava os pagamentos relativos Renda Men-
sal Vitalcia RMV dos da Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS.
Como a RMV um benefcio em extino, agrupar pela finalidade mais
razovel. Para que se possa acompanhar os valores retroativamente, esta
Anlise da Seguridade Social apresenta nessa mesma classificao os dados
dos exerccios anteriores.
Nos ltimos anos, com o processo de busca ativa e a elevao dos
valores dos benefcios, os gastos com os programas do Bolsa Famlia cres-
ceram para R$ 26,9 bilhes, 2,9% a mais do que em 2014. Isto porque o au-
mento do valor dos benefcios foi compensado com a reduo do nmero
de beneficirios.
A busca ativa amplifica os efeitos do Brasil Sem Misria um Plano
para superao da extrema pobreza e para universalizao das polticas so-
ciais. Com ela o Estado busca pessoas que muitas vezes sequer sabem dos
31
seus direitos. uma forma mais eficiente para assegurar que o benefcio
esteja disposio de quem tem direito.
Comparativamente aos grandes resultados do programa, os valores
gastos so pequenos. Entre 2011 e 2014, foram atendidas 14 milhes de
famlias e retiradas da extrema pobreza 22,2 milhes de pessoas. Uma
feliz combinao entre benefcios pecunirios complementares da renda,
interligao com programas educacionais, de sade e de capacitao e
insero produtiva.
Alm do conjunto de despesas associadas Sade e aos benefcios e
transferncias de renda diretas s pessoas, a Seguridade Social conta ainda
com diversos programas e aes que potencializam os seus efeitos, execu-
tados no mbito dos vrios Ministrios e nos mais diversos rgos. Nesse
grupo esto as despesas operacionais do Ministrio da Previdncia Social,
do Ministrio do Desenvolvimento Social, de algumas secretarias da Presi-
dncia da Repblica, da programao de saneamento bsico, do funciona-
mento dos hospitais universitrios, entre outros.
Em relao ao PIB, em 2015, as receitas da Seguridade representaram
11,8%, um valor pouco inferior aos 12,1% de 2014 e aos 12,3% de 2013. De
2012 a 2015, houve uma queda generalizada em relao ao PIB. Em 2015,
essa queda se estendeu tambm s receitas da previdncia, revertendo a ten-
dncia de crescimento promovida pela expanso do emprego e da renda em
patamares superiores aos da economia.
As despesas da Seguridade Social aumentaram frente ao PIB. Em
2015, totalizaram 11,6%, um pouco superiores aos 11,1% de 2014 e aos
10,8% de 2013. As que mais cresceram foram as relativas aos benefcios pre-
videncirios, de 6,93% para 7,4%, e com servios de Sade, que passaram
de 1,66%, para 1,73%. As despesas relativas ao FAT caram de 0,9% para
0,8%, em razo de mudanas operacionais na concesso do abono salarial e
de critrios, para o seguro desemprego.
A Tabela 3 apresenta os percentuais de receitas e despesas em
relao ao PIB.
32
TABELA 3
RECEITAS E DESPESAS DO ORAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL,
EM % DO PIB 2005, 2010 E DE 2012 A 2015
% do PIB
RECEITAS REALIZADAS 2005 2010 2012 2013 2014 2015
1. Receita de contribuies sociais 12,76 11,36 11,94 11,93 11,72 11,38
Receita Previdenciria 5,00 5,45 5,90 5,97 6,17 5,97
Cofins 4,13 3,60 3,78 3,75 3,44 3,40
CSLL 1,21 1,18 1,19 1,18 1,11 1,01
PIS/Pasep 1,02 1,04 0,99 0,96 0,91 0,90
Outras contribuies 1,41 0,08 0,08 0,08 0,08 0,09
2. Receitas de entidades da Seguridade 0,54 0,38 0,42 0,28 0,34 0,35
3. Contrapartida do Or. Fiscal para EPU 0,05 0,05 0,04 0,03 0,03 0,04
Receitas da Seguridade Social 13,35 11,79 12,40 12,25 12,09 11,76
DESPESAS REALIZADAS 2005 2010 2012 2013 2014 2015

1. Benefcios Previdencirios 6,72 6,59 6,59 6,72 6,93 7,39
2. Benefcios assistenciais 0,43 0,57 0,63 0,64 0,66 0,71
3. Bolsa-Famlia e outras Transferncias 0,31 0,35 0,43 0,45 0,46 0,46
4. EPU - Benefcios de Legislao Especial 0,05 0,05 0,04 0,03 0,03 0,04
5. Sade: despesas do MS 1,59 1,60 1,67 1,61 1,66 1,73
6. Assistncia social: despesas do MDS 0,08 0,10 0,12 0,12 0,12 0,09
7. Previdncia Social: despesas do MPS 0,16 0,17 0,15 0,14 0,14 0,14
8. Outras aes da seguridade social 0,11 0,20 0,21 0,22 0,19 0,20
9. Benefcios FAT 0,52 0,75 0,83 0,88 0,91 0,82
10. Outras aes do FAT 0,03 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01
Despesas da Seguridade Social 9,99 10,40 10,67 10,81 11,11 11,57
Resultado da Seguridade Social 3,36 1,39 1,72 1,44 0,98 0,19
Fonte: SIAFI extrao Siga Brasil; para os dados do RGPS, o fluxo de caixa do MPS. PIB: IBGE - SCT.
33
1.4. CONSTRUINDO O DEFICIT DA SEGURIDADE SOCIAL

Os diversos governos sempre apresentam a conta do Oramento da
Seguridade Social como deficitrio. Nos textos das diversas leis oramen-
trias, h dispositivos que sempre apontam transferncias do Oramento
Fiscal para o Oramento da Seguridade Social, desconhecendo as inmeras
transferncias do Oramento da Seguridade para o Fiscal, como, por exem-
plo, as promovidas pela DRU.
A construo de um conceito deficitrio para a Seguridade Social
cumpre o papel de motivar questionamentos sobre o crescimento dos gas-
tos sociais e sua inviabilidade frente economia e ao conjunto das receitas
pblicas. Se, por outro lado, a sociedade tivesse conscincia do superavit da
Seguridade Social, estaria em uma luta permanente por mais recursos para a
Sade ou ampliao dos direitos sociais. Em relao previdncia, ao invs
de cortes em benefcios, ganhariam fora os embates pela universalizao
da cobertura ou por maiores reajustes para os aposentados e pensionistas.
Para construir o deficit, fogem dos conceitos contidos na Constitui-
o de 1988.
A Seguridade Social uma criao desse pacto social, definida como
um conjunto integrado de aes destinadas a assegurar direitos relativos
sade, previdncia social e assistncia social. Nos termos da Carta,
o principal instrumento para garantia desses direitos o Oramento da
Seguridade Social.
Para financiar esse Oramento, foram indicadas como fontes de re-
cursos as contribuies sociais e os aportes de recursos dos oramentos
da Unio, dos Estados, do DF e dos municpios. Foram especificadas as
contribuies sociais incidentes sobre a folha de pagamentos, o faturamento
e sobre o lucro das empresas, os salrios e rendimentos dos segurados da
Previdncia Social, a receita de concursos de prognsticos e do importador
de bens e servios. Como a Constituio faculta a criao de novas con-
tribuies sociais, at 2007, tivemos a vigncia da Contribuio Provisria
sobre a Movimentao Financeira CPMF; e h propostas, como a criao
da Contribuio Social sobre Grandes Fortunas, para a Sade.
Alm de detalhar esse conjunto de contribuies sociais de aplicao
exclusiva na Seguridade Social, o constituinte instituiu uma pluralidade de
34
fontes, que recaem sobre os mais diversos fatos econmicos de modo a

assegurar recursos para a plena garantia dos direitos relativos sade, assis-
tncia social e previdncia social.
Os dispositivos constitucionais que definem a Seguridade Social (art.
194 a 204) disciplinam as receitas e detalham as despesas a serem cobertas
com esses recursos. No h uma destinao genrica sade, assistncia
social e previdncia social, para cada uma dessas reas existe extensa nor-
matizao.
Na rea da sade foi criado o Sistema nico de Sade SUS, que tem
como objetivos, entre outros, a integralidade e a universalidade do atendi-
mento e a descentralizao na prestao dos servios. Assim, no entram
nessa conta os pagamentos de aes de sade prestadas por entidades priva-
das com fins lucrativos ou por prestadores que no atuam dentro do concei-
to de universalidade, como seguros ou convnios de sade.
Na Previdncia Social, a CF/88 determina que a organizao se d
sob a forma de regime geral, de carter contributivo e de filiao obrigat-
ria. Assim, somente as despesas do RGPS esto abrigadas no Oramento
da Seguridade Social. As relativas aos regimes prprios de previdncia de
servidores e de militares, e dos sistemas de Previdncia Complementar no
podem ser financiadas com os recursos da Seguridade Social.
Na Assistncia Social, a Constituio prev a prestao de servios a
quem dela necessitar, independentemente de contribuio, definindo alguns
dos direitos a benefcios assistenciais.
A ANFIP e a Fundao ANFIP, na Anlise da Seguridade Social, se-
guem esses preceitos. Os resultados do Oramento da Seguridade Social,
compreendendo o conjunto das receitas da Seguridade e as despesas do seu
Oramento, esto apresentados na Tabela 2.
Mesmo com renncias fiscais, queda na economia e no emprego, o
resultado foi superavitrio em 2015, assim como nos anos anteriores.
Para amparar o discurso do deficit, o governo desconsidera dezenas
de bilhes de reais das receitas de contribuies sociais e ainda acresce ou-
tros bilhes de reais em despesas que no poderiam entrar nessas contas.
35
O governo apresentou em maio de 2016, no Frum de Debates sobre

Polticas de Trabalho e Renda e de Previdncia Social, dados apontando que
a Seguridade Social teve em 2015 um grande deficit. No discurso oficial esse
resultado vem crescendo desde 2005.
Como o governo faz para construir esses dados?
Em relao s receitas, o governo faz duas operaes de subtrao
de valores.
O primeiro envolve a Desvinculao de Receitas da Unio DRU.
Esse dispositivo transitrio, mas vigente desde 1994, permite ao governo
federal desvincular 20% das receitas das contribuies sociais8. Ressalte-se
que desde 2000, por deciso da Comisso Mista de Oramento, a DRU no
atinge as contribuies previdencirias.
O efeito da DRU sobre as receitas da Seguridade Social foi tratado,
em edies anteriores como um captulo ao final. O tratamento antecipado
desse tema est relacionado ao fato de ser esse o mais significativo instru-
mento de subtrao de receitas da Seguridade Social.
Em 2015, a DRU subtraiu R$ 63 bilhes da conta da Seguridade So-
cial. A utilizao desse expediente para construir uma conta de deficit da
Seguridade Social demonstra que o interesse real na desvinculao nunca foi
resolver problemas de gesto financeira de recursos, mas potencializar os
discursos em prol das reformas para supresso de direitos financiados pela
Seguridade Social.
A Tabela 4 apresenta os dados da DRU em diversos exerccios. Os
valores divergem em pequena margem em relao ao total apresentado pe-
lo governo no Frum, porque nesta Tabela e na Tabela 2, que aponta o
conjunto das receitas da Seguridade Social, a integralidade das receitas de
juros e multas incorporada Receita das Contribuies, como dispe a Lei
8.212/1991. O governo no considera essas receitas como integradas s re-
ceitas das contribuies, diminuindo seu valor total e, assim, a desvinculao
tambm apresentada em valor ligeiramente inferior.
8 Em verses anteriores, a DRU foi denominada Fundo Social de Emergncia e Fundo de Estabilizao
Fiscal, e, em seu nascedouro, tambm desvinculava recursos que a Unio deveria transferir a estados e
municpios. Em suas ltimas prorrogaes, a DRU deixou de retirar recursos da educao. Mas, sempre
prejudicou as receitas da Seguridade Social.
36
A segunda operao de subtrao de receitas da Seguridade Social

envolve a desconsiderao de recursos resultantes de aplicao financeira
dos diversos rgos da Seguridade Social. As autarquias, as fundaes e os
Fundos da Seguridade Social possuem autorizao legal para aplicarem seus
saldos financeiros e receberem rendimentos dessas aplicaes. Podem utili-
zar esses recursos para cobrir parte de seus encargos, como de fato o fazem,
conforme expresso em cada lei oramentria anual.
TABELA 4
PARCELAS DAS RECEITAS DE CONTRIBUIES SOCIAIS DESVINCULADAS PELA DRU
2005, 2008, 2010 E DE 2012 A 2015
2005 2008 2010 2012 2013 2014 2015
Cofins 17.919 24.019 28.005 36.311 39.882 39.183 40.185
CSLL 5.246 8.500 9.151 11.463 12.509 12.639 11.933
PIS/Pasep 4.417 6.166 8.074 9.548 10.213 10.355 10.614
Outras contribuies (1) 4.914 611 630 753 811 955 1.085
RECEITAS desvinculadas pela DRU 32.496 39.296 45.860 58.075 63.415 63.132 63.817
Fonte: Siga Brasil.
Notas: A DRU calculada aplicando-se 20% s receitas das contribuies sociais, como apresentadas na Tabela 2, exceto para a
contribuio previdenciria, onde no se aplica.
(1) At 2007, em Outras contribuies constavam as receitas da CPMF, extinta naquele ano. A incidncia da DRU na CPMF era
parcial, no incidindo sobre a frao destinada ao Fundo de Erradicao da Pobreza.
Na Seguridade Social, o caso mais significativo o FAT, que recebe

recursos de suas aplicaes no BNDES e em outras instituies financeiras.
Somente em 2015, essa subtrao envolveu R$ 14 bilhes do FAT.
Outros rgos e entidades da administrao indireta da Seguridade,
como autarquias (agncias etc.), fundaes (Funasa etc.) e fundos (RGPS
etc.), recebem recursos de natureza financeira. Somente o RGPS somou,
em 2015, R$ 545 milhes com essas receitas, plenamente utilizados no pa-
gamento de benefcios.
Esses valores so contabilizados na Seguridade Social porque esto
vinculados a rgos ou entidades que integram o Oramento da Seguridade.
Nas contas que o governo apresenta, como se o Tesouro Nacional deles
37
pudesse se apropriar, prejudicando patrimonialmente autarquias, fundaes

e fundos pblicos da Seguridade.
O governo tambm no considera como receitas da Seguridade So-
cial as compensaes pela desonerao da folha de pagamentos, seja a par-
cela efetivamente repassada seja a no repassada. Esses repasses podem
ser acompanhados nas tabelas do Captulo 3, que apresenta e detalha as
receitas do RGPS.
Em relao desonerao, embora reconhea a obrigao legal do
repasse, o governo trata essa transferncia como intraoramentria, efe-
tivada com recursos da prpria seguridade. Melhoram contabilmente as
contas de resultado da Previdncia Social e somente l so apresentadas,
mas no alteram as contas da Seguridade Social. A parcela no repassada
calculada a partir de estudos da ANFIP e da Fundao ANFIP e repre-
sentam a diferena entre o custo total da desonerao da folha e a com-
pensao realizada pelo governo.
A Tabela 5 apresenta os dados das receitas no consideradas relativas
aos rendimentos financeiros e as compensaes pela desonerao da folha.
TABELA 5
RECEITAS DA SEGURIDADE SOCIAL DESCONSIDERADAS PELOS
CLCULOS DO GOVERNO 2005, 2008, 2010 E DE 2012 A 2015
2005 2008 2010 2012 2013 2014 2015
Receitas prprias FAT, natureza financeira 9.833 9.812 10.328 14.776 8.475 12.879 14.060
Compensao pela desonerao folha 1.790 9.020 18.052 25.407
Compensaes no repassadas 5.281 10.017 13.474 2.281
Soma 9.833 9.812 10.328 21.846 27.512 44.405 41.748

Fonte: Para o FAT, Siga Brasil; para a compensao da folha, MPS; para as compensaes no repassadas ANFIP e Fundao
ANFIP.
Na identificao de receitas e despesas da Seguridade Social, o go-

verno acrescenta receitas e despesas dos regimes previdencirios de ser-
vidores e de militares. A Anlise da Seguridade Social no considera nem
as receitas, nem as despesas desses regimes. Naturalmente, que o governo
38
soma as receitas dos regimes prprios para tambm somar as respectivas

despesas, que so muito superiores.
O regime dos servidores tem natureza contributiva. A ele so devidas
contribuies de servidores ativos, aposentados e pensionistas. E a contri-
buio patronal corresponde, para fins de clculo de resultado, ao dobro da
contribuio dos ativos, exclusivamente. Mesmo assim, no possvel exigir
que as receitas superem todas as despesas desses regimes. Mas, para a Segu-
ridade Social, o regime previdencirio exclusivamente o Regime Geral de
Previdncia Social, conforme disposto no art. 195 da CF/88.
Por sua vez, o regime previdencirio dos militares no prev contri-
buio para o benefcio de aposentadorias (reformas), h apenas uma para
as penses. Isto porque esse regime previdencirio dos militares no tem
carter contributivo. O pagamento das aposentadorias (reformas) um nus
pblico, no tem natureza previdenciria propriamente dita. Portanto, as re-
ceitas e despesas com o regime militar no se prestam a contas de resultado
previdencirio, porque esse regime no est sujeito a regras de equilbrio,
nem financeiro, nem atuarial.
importante observar como essa questo tratada na proposta de
LDO 2017, por exemplo. Esto apresentadas as avaliaes dos regimes
previdencirios da Unio RGPS e RPPS, mas em relao aos militares,
apenas analisado o Regime de Penses. No se avaliam as aposentadorias
(reformas).
Todavia, o governo sempre apresenta as despesas com aposenta-
dorias (reformas) de militares com as contas previdencirias dos regimes
prprios. Igualmente inadmissvel colocar essas despesas na conta da
Seguridade Social.
Independentemente das razes que justifiquem esse regime dos mi-
litares e as suas regras de contribuio, os dados desse regime nunca po-
deriam ser somados s contas de seguridade social. Muito menos os seus
dados de receitas e despesas serem utilizados para clculos de equilbrio de
regimes previdencirios ou da seguridade.
Como concluir por deficit se contabilizamos regimes no contributi-
vos e que no so regidos por exigncias de equilbrio financeiro e atuarial?
Na prtica, como no h receitas, acrescentamos apenas as despesas.
39
Quando o governo soma despesas de trs regimes diferenciados, tor-

na-se impossvel fechar as contas, nem mesmo se cortarmos drasticamente
os direitos previdencirios dos trabalhadores ou se reduzirmos as despesas
com a Sade ou a Assistncia Social, seria possvel economizar o suficiente
para financiar as despesas de aposentadorias de servidores e militares.
A Tabela 6 apresenta os dados das contribuies dos regimes pr-
prios dos servidores e a dos militares.
TABELA 6
CONTRIBUIES PARA OS REGIMES PRPRIOS DE PREVIDNCIA DOS SERVIDORES
CIVIS DA UNIO E DOS MILITARES 2005, 2008, 2010 E DE 2012 A 2015
2005 2008 2010 2012 2013 2014 2015
Contribuio RPPS - Ativos 3.199 5.000 6.485 7.123 7.624 8.223 8.901
Contribuio RPPS - inativos e pensionistas 990 1.628 2.088 2.370 2.548 2.694 3.028
Contribuio patronal RPPS 6.398 10.000 12.971 14.245 15.248 16.446 17.802
Soma RPPS 10.587 16.627 21.545 23.738 25.419 27.363 29.731
Contribuio para Penses militares 1.061 1.513 1.869 2.001 2.171 2.343 2.650
Soma contribuies dos regimes prprios 11.648 18.140 23.414 25.739 27.590 29.706 32.380
de servidores e militares
Fonte: Siga Brasil.

Em relao s despesas consideradas como da Seguridade Social, h

muitas incluses, todas questionveis, porque incompatveis com o ordena-
mento constitucional.
A Tabela 7 apresenta esse conjunto de despesas que o governo enqua-
dra nas contas da Seguridade Social.
A primeira dessas despesas so as dos regimes de previdncia de ser-
vidores e de militares. Junto com elas esto tambm na conta da Seguridade
Social as despesas com inativos e pensionistas de servidores e policiais mili-
tares pagos conta do Fundo Constitucional do DF e tambm de servido-
res dos ex-territrios9.
9 Existem pagamentos relativos aos ex-territrios de RO, RR, AC e AP e do RJ
40
TABELA 7
PROGRAMAES ESTRANHAS AO CONCEITO CONSTITUCIONAL DE SEGURIDADE
INCLUDAS PELO GOVERNO NO ORAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL
2005, 2008, 2010 E DE 2012, A 2015
Programaes 2005 2008 2010 2012 2013 2014 2015
EPU - poderes e civis 26.559 34.473 44.569 51.507 55.557 58.825 63.052
EPU - militares 14.303 20.054 24.797 26.677 28.893 31.849 35.157
EPU - transferncias 1.681 2.558 11.159 3.236 3.579 2.337 4.771
Outras transferncias DF e ex-territrios 20 65 73 131 114 221 235
Assistncia ao servidor 720 1.112 1.529 3.479 2.729 3.071 3.441
Assistncia ao militar 108 1.082 1.488 1.809 2.086 2.322 2.495
Outras programaes estranhas 0 9 12 11 10 10 358
Total Geral 43.390 59.352 83.626 86.850 92.969 98.634 109.509

Fonte: Siga Brasil
Organizao: ANFIP e Fundao ANFIP
Em relao s despesas EPU Transferncias, h uma outra distor-

o: as contribuies dos servidores, e policiais civis e militares do DF, por
exemplo, integram o Oramento do DF, e as despesas entram na conta dos
regimes previdencirios dos servidores da Unio.
Em Assistncia ao Servidor, basicamente, esto despesas com os
pagamentos dos planos de sade dos servidores pblicos e com o auxlio
alimentao. Essas despesas nunca poderiam ser consideradas como da Se-
guridade. So encargos patronais e direitos dos servidores. Igualmente os
Pagamentos de Planos de Sade no podem ser considerados despesas do
SUS, e auxlio alimentao no despesa da assistncia social.
Da mesma forma, as despesas com Assistncia ao Militar, basicamen-
te sade prestada pelos hospitais militares e convnios diversos no podem
ser classificadas como Seguridade Social.
Em Outras Programaes Estranhas, h mltiplas aes que por erro
ou simples desvio esto enquadradas no Oramento da Seguridade Social.
Os valores so pequenos perto do total de despesas. Mas em 2015, por
exemplo, foram includos nessa conta os pagamentos relativos ao Fundo de
Penso Aeros, resultante de uma sentena judicial de natureza indenizatria.
41
A contribuio patronal para os fundos de penso complementar dos servi-

dores pblicos no uma despesa da Seguridade Social.
Como resultado de todos esses enxertos, que basicamente retiraram
receitas e acrescentaram despesas, o governo consegue florear o seu discur-
so de deficit da Seguridade Social. A Tabela 8 apresenta esses dados. Eles so
uma sistematizao do mostrado nas Tabelas de 4 a 7.
No possvel repetir exatamente os nmeros apresentados pelo go-
verno no Frum. Essa Tabela busca uma aproximao com os dados ali
apresentados e com outros documentos do Tesouro Nacional, que retratam
os resultados da Seguridade Social10.
10 Ressalte-se que a diferena entre a Tabela acima e os dados oferecidos ao Frum de apenas 1% na
receita total (R$ 6 bilhes a mais na receita de R$ 621 bilhes, apontada no item g da Tabela 8). Essa
mesma diferena aparece tambm na conta de resultado item j.
42
TABELA 8
RESULTADO APRESENTADO PARA A SEGURIDADE APS REDUO DAS RECEITAS E
ACRSCIMOS DE PROGRAMAES ESTRANHAS AO CONCEITO CONSTITUCIONAL DE
SEGURIDADE INCLUDAS PELO GOVERNO NO ORAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL
2005, 2008, 2010 E DE 2012 A 2015
2005 2008 2010 2012 2013 2014 2015
Receitas da Seguridade 289.801 375.746 458.144 595.788 651.099 687.682 694.397
Constituio
Social - (a)
Federal
Despesas regulares da 216.915 311.431 404.266 512.952 574.653 632.092 683.061

Seguridade Social - (b)
Saldo real da Seguridade Social

72.886 64.316 53.878 82.836 76.446 54.116 11.337
(c) = (a) - (b)
Receitas da Seguridade 289.801 375.746 458.144 595.788 651.099 687.682 694.397
Social - (a)
Receitas da Seguridades 9.833 9.812 10.328 21.846 27.512 44.405 41.748
Governo Receitas da Seguridade
desconsideradas pelo
governo - (d)
Receitas subtradas pela 32.496 39.296 45.860 58.075 63.415 63.132 63.817
DRU - (e)
Receitas dos Regimes de 11.648 18.140 23.414 25.739 27.590 29.706 32.380
previdncia de servidores e
militares - (f)
Receitas apresentadas pelo 259.121 344.779 425.370 541.605 587.762 608.377 621.213
governo
(g) = (a) - (d) - (e) + (f)
Despesas regulares da 216.915 311.431 404.266 512.952 574.653 632.092 683.061
Seguridade Social - (b)
Governo Despesas da
Despesas estranhas 43.390 59.352 83.626 86.850 92.969 98.634 109.509

Seguridade
Seguridade apresentadas
pelo governo - (h)
Despesas apresentadas 260.306 370.783 487.892 599.802 667.622 730.727 792.569
pelo governo para a
Seguridade
(i) = (b) + (h)
Saldo pela metodologia utilizada

pelo governo para a Seguridade -1.185 -26.004 -62.522 -58.196 -79.861 -120.875 -171.356
(j) = (g) - (i)
Fonte: Siga Brasil

43
44
2. AS RECEITAS DA SEGURIDADE
SOCIAL
O modelo constitucional de financiamento da Seguridade Social ba-

seia-se na pluralidade de fontes, com contribuies sociais incidentes sobre
o faturamento, a folha de pagamentos, o lucro das empresas e os salrios
dos trabalhadores. At 2007 ainda vigorou a CPMF, que incidia sobre a mo-
vimentao financeira.
O acerto desse modelo tem permitido manter um adequado ritmo de
financiamento exatamente pela sua flexibilidade: pluralidade de fontes e vrias
disposies constitucionais menos restritivas do que as existentes para os im-
postos. H maior facilidade para ampliao das alquotas, que ainda podem ser
diferenciadas em razo do tamanho das empresas ou seus ramos de atividade11.
Assim, por exemplo, as instituies financeiras tiveram aumentadas as alquotas
de tributao sobre o lucro em 2015, de 15% para 20%.
No por acaso, que a ANFIP e a Fundao ANFIP tm se soma-
do ao conjunto da sociedade, que em defesa da Seguridade Social e o seu
modelo de financiamento, se posicionam contra as propostas de reforma
tributria que tentam extinguir ou restringir as contribuies sociais, incor-
porando-as aos impostos.
As receitas de contribuies sociais respondem diretamente aos ci-
clos da economia e s inmeras modificaes na legislao tributria ocor-
ridas no perodo.
11 Os impostos no podem diferenciar a atividade do contribuinte, conforme art. 150, II, da CF/88.
45
O Grfico 1 permite visualizar a evoluo do PIB. Entre 2005 e

2013, o crescimento mdio anual foi de 4,36%, apesar dos reflexos da
primeira fase da crise internacional terem afetado negativamente os anos
de 2008 e 2009. Em 2014, o pas viveu uma paralisia e o PIB apresentou
resultado negativo de 0,13%. Em 2015, o PIB apresentou um resultado
negativo de 3,85%.
GRFICO 1:
PIB REAL DO BRASIL, EVOLUO TRIMESTRAL
Fonte: IBGE Sistema de Contas Trimestrais. Evoluo do PIB real, mdia de 2004 = 100. Elaborao ANFIP e Fundao ANFIP.
Desde 2005, a economia nacional passou por diferentes fases, com

maior ou menor ndice de crescimento. Em 2015, iniciou-se um perodo
de queda acentuada que deve prolongar-se ainda por 2016 e parte de 2017.
Sabidamente, a tributao responde com elasticidade em relao
economia, crescendo e diminuindo, acompanhando o PIB, mas quase sem-
pre em ritmos mais acelerados. Quando a capacidade econmica do contri-
buinte cresce, mais vantajoso estar em dia com o fisco. Ao contrrio, nos
momentos de crise, as empresas agem no sentido oposto. No Brasil, h mo-
tivos especiais para essa queda: prescrio em apenas cinco anos, tratamento
46
criminal privilegiado para sonegao, lentido dos processos administrativos

e judiciais de cobrana e os reincidentes processos de parcelamento de dvi-
das, com perdo de juros e multas e inmeras outras vantagens.
A Tabela 9 apresenta dados relativos arrecadao das contribui-
es sociais em relao ao PIB, distinguindo-se a contribuio previden-
ciria das demais.
Em 2005, a soma dessas receitas representava 12,8% do PIB. Mas, os
efeitos positivos da elasticidade do perodo de 2005 a 2013 foram contraba-
lanados por inmeras leis aprovando renncias fiscais ou criando regimes
tributrios especiais que resultaram em diminuio das receitas em contri-
buies sociais. Somou-se a isso, a extino da CPMF em 2007.
A partir do ltimo trimestre de 2008, o ritmo das renncias aumen-
tou ainda mais do que o do conjunto da tributao. Assim, como mostra a
Tabela 9, essas receitas caram de 12,76%, em 2005, para 11,38%, em 2015.
TABELA 9
RECEITAS DE CONTRIBUIES SOCIAIS, EM RELAO AO PIB; 2005 A 2015
% PIB
RECEITAS Contribuies Contribuies sociais, Contribuio
REALIZADAS sociais exceto previdenciria previdenciria
2005 12,76 7,77 5,00
2006 12,39 7,26 5,13
2007 12,51 7,35 5,16
2008 11,57 6,32 5,25
2009 11,28 5,82 5,46
2010 11,36 5,90 5,45
2011 11,62 6,00 5,62
2012 11,94 6,04 5,90
2013 11,93 5,96 5,97
2014 11,72 5,55 6,17
2015 11,38 5,40 5,97
Fonte: IBGE SCT, para o PIB; Siga-Brasil SF, para a arrecadao.

Organizao ANFIP e Fundao ANFIP.
O efeito dessas desoneraes somente no foi maior pelo crescimen-

to da arrecadao da contribuio previdenciria. A combinao virtuosa de
47
formalizao do emprego, gerao de novos postos de trabalho e polticas

de crescimento do valor real do salrio mnimo, resultantes de prioridades
governamentais, determinou um crescimento das receitas do RGPS.
Esse efeito positivo compensou em parte a diminuio das receitas
das demais contribuies. Entre 2005 e 2015, elas caram de 7,77% do
PIB, para 5,40% do PIB.
A contribuio previdenciria tambm foi duplamente atingida pelo
processo de desoneraes.
A criao do Simples Nacional, a ampliao dos segmentos beneficia-
dos e maiores faixas de enquadramento canalizaram para esse sistema um
enorme percentual de empresas e seus trabalhadores, reduzindo significati-
vamente a contribuio patronal. Em 2015, essas renncias chegaram cifra
de R$ 22,4 bilhes, o que representou 7,1% da contribuio do segmento
urbano. Em 200812, esse valor era de R$ 8,1 bilhes, representando 5,1%.
A desonerao da folha de pagamentos foi outro movimento que
tambm reduziu a participao empresarial no financiamento do sistema.
Essas perdas foram ampliadas pela reduo das alquotas incidentes sobre o
faturamento e a expanso dos segmentos beneficiados durante a tramitao
dos projetos no Congresso Nacional.
Ressalte-se que ao contrrio das renncias associadas ao Simples, le-
galmente o processo de desonerao da folha de pagamentos no poderia
resultar em perdas monetrias para o sistema previdencirio. Mensalmente,
o Tesouro Nacional deveria repassar ao RGPS o correspondente s perdas.
Assim, para a contribuio previdenciria, a ANFIP considera, alm
da arrecadao previdenciria propriamente dita, a integralidade da repo-
sio das perdas envolvidas na desonerao da folha de pagamentos. Atu-
almente, o Tesouro Nacional cumpre apenas parcialmente a determinao
legal de cobrir todas as perdas com a renncia das contribuies previdenci-
rias. E, somente para cobrir os repasses no realizados, preciso contabili-
zar mais R$ 2,3 bilhes, em 2015.
12 Em 2005, os valores das renncias no eram publicados no Resultado da Previdncia Social. Essa obri-
gao resulta do Frum Nacional de Previdncia Social, de 2007.
48
Resultado desse conjunto de fatores, as receitas do Oramento da Se-

guridade Social em 2015 foram de R$ 694,4 bilhes, um acrscimo de R$ 6,7
bilhes em relao s receitas de 2014. Isto representou um crescimento em
relao, ao ano anterior, de 1,0%. Assim, esse aumento foi apenas nominal,
h perdas, tanto em relao inflao quanto ao PIB.
A maior parcela dessas receitas o conjunto das Contribuies So-
ciais, que somaram R$ 671,6 bilhes, praticamente o mesmo valor arrecada-
do em 2014, R$ 666,6 bilhes um aumento inferior a 1%.
Nos ltimos anos, o aumento nas contribuies previdencirias su-
portou perdas na arrecadao das demais contribuies. Em 2015, foi dife-
rente, todas tiveram baixo crescimento.
Em 2015, o agravamento do desemprego afetou negativamente esses
resultados. As receitas do Regime Geral de Previdncia Social RGPS re-
gistraram R$ 352,6 bilhes. Em 2014, foram R$ 351,0 bilhes. O acrscimo
ocorrido em 2015, de R$ 1,6 bilho foi muito inferior s variaes verifica-
das nos anos anteriores.
Em relao Cofins, CSLL e ao PIS/Pasep, os valores de 2015
apresentam-se superiores aos de 2014 e praticamente iguais aos de 2013.
O crescimento encontrado na Cofins, de R$ 5,0 bilhes, foi parcial-
mente compensado pela diminuio das receitas da CSLL, de R$ 3,5 bilhes.
As receitas do PIS/Pasep, que haviam estagnado de 2013 para 2014, cresce-
ram agora R$ 1,3 bilho em relao a 2014.
Renncias, benefcios fiscais e crditos presumidos foram concedidos
para auxiliar na recuperao da economia e para reduzir os preos dos pro-
dutos constituindo-se em instrumentos adicionais de controle da inflao.
Nada mais oportuno do que a discusso permanente dos limites do
uso desses instrumentos, analisando a sua convenincia e oportunidade
diante das necessidades de financiamento dos programas e aes da Segu-
ridade Social e a sua eficcia em relao aos objetivos a que se propem,
evitando que esses recursos sejam apenas redirecionados para o aumento da
lucratividade das empresas e segmentos econmicos beneficiados.
A Tabela 10 apresenta os dados da arrecadao das contribuies so-
ciais da Cofins, do PIS e da CSLL em diversos exerccios. Pode-se acompa-
49
nhar o efeito das renncias concedidas ao longo dos diversos anos. H um

grande crescimento dessas renncias desde o incio da crise, em 2008 e um
grande salto de 2013 para 2014.
No ltimo ano, as renncias j representavam 28% da arrecadao
dessas contribuies e, em grande parte, explicam a queda dessas receitas
em relao ao PIB. A Tabela mostra que a soma entre as renncias e os
valores da arrecadao apresenta valores estveis entre 2008 e 2013 e uma
ligeira queda nos dois anos seguintes.
TABELA 10
ARRECADAO, RECEITAS DE PARCELAMENTOS, JUROS, MULTAS,
DVIDA ATIVA E RENNCIAS DAS CONTRIBUIES SOCIAIS COFINS,PIS, CSLL;
2005, 2008, 2010 E 2012 A 2015
2005 2008 2010 2012 2013 2014 2015
Principal 130.702 189.387 223.556 267.471 300.238 304.390 309.361
Principal - Parcelamento 2.076 1.035 287 9.115 2.387 2.181 1.122
Juros e multas - Principal 2.148 1.433 1.545 1.679 1.799 1.586 1.664
Juros e Multas - Parcelamento 1.737 153 39 465 202 195 94
Dvida Ativa 241 1.027 610 1.593 7.127 1.335 663
Dvida Ativa - Parcelamentos 268 220 45 5.783 1.005 972 467
Dvida Ativa - Juros e Multas 283 139 59 226 183 167 96
Dvida Ativa - Juros e Multas - Parc. 458 33 7 276 79 59 29
Soma da receita realizada 137.913 193.426 226.148 286.609 313.020 310.884 313.495
Renncias 8.750 33.888 43.421 60.212 74.684 81.044 87.792
Soma receita parcelamentos 4.538 1.440 379 15.639 3.673 3.407 1.711
Renncias (% da receita realizada) 6,3 17,5 21,2 21,0 23,9 26,1 28,0
Soma da receita realizada (% PIB) 6,4 6,2 5,8 6,0 5,9 5,5 5,3
Soma receitas + renncias (% do PIB) 6,8 7,3 7,1 7,2 7,3 6,9 6,8
Fonte: Para a arrecadao: Siga Brasil. Para as renncias: Relatrio de Gastos Tributrios da RFB, para 2005 e Demonstrativo dos
Gastos Tributrios Estimativas Bases Efetivas, diversas edies, sempre o dado mais recente para cada exerccio.
Outro dado importante que a Tabela permite acompanhar o efeito

dos diversos parcelamentos sobre a arrecadao. Em 2012, essas receitas
50
relativas s polticas de recuperao de parcelas atrasadas e de parcelamen-

tos a devedores e inadimplentes foram muito expressivas.
Desde 2009, o chamado Refis da Crise (Lei n 11.941, de 2009)
concedeu condies muito generosas de refinanciamento do dbito tribut-
rio13. Em 2013 e 2014, tivemos reabertura de prazos, novos parcelamentos
e muitos perdes. E, at um novo Refis, dirigido para dbitos do sistema
financeiro e das empresas nacionais com subsidirias no exterior (MP 627,
convertida na Lei n 12.973, de 2014).
Esses sucessivos parcelamentos tm sido apontados como uma leni-
ncia em relao irregularidade fiscal das empresas. O Refis da Crise, por
exemplo, determinou facilidades que acabam por incentivar a sonegao:
parcelamentos em at 15 anos, reduo de 100% sobre o valor do encargo
legal e de 80% a 100% das multas de mora e de ofcio; com a repactuao
dos diversos parcelamentos anteriores, com reduo integral dos valores de
encargo legal, e de 40% a 80%, para as multas.
E, durante a tramitao, um dispositivo foi includo dando um pr-
mio extra para as grandes empresas: os ganhos decorrentes da reverso de
provisionamentos feitos em razo desses dbitos (principal, juros e mul-
tas) ficaram isentos de tributos. Ou seja, ao fazer a proviso, essas em-
presas diminuram os lucros e os tributos a serem pagos. Ao reverterem
em parte essas provises (j que as condies diminuram juros, multas
e encargos legais) se apropriaram dessa parcela do lucro provisionado e
ficaram novamente isentas.
Tantos benefcios certamente no incentivam o pagamento espon-
tneo das obrigaes tributrias e a regularizao fiscal das empresas.
Tornam-se um prmio inadimplncia. Conjugados sucessivos parcela-
mentos, com perdo de encargos legais, juros e multas, e uma prescrio
quinquenal, a inao do contribuinte pode passar a ser avaliada como um
crime que compensa.
13 Por diversos problemas, principalmente operacionais, uma parcela maior dessa arrecadao se realizou
a partir de 2012.
51
2.1. AS CONTRIBUIES SOCIAIS SOBRE O

FATURAMENTO
O sistema tributrio nacional acumula muitas crticas sobre a iniqui-
dade da tributao indireta. Mesmo assim, o faturamento das empresas vem
crescendo de importncia como base de incidncia de impostos e contribui-
es econmicas e sociais.
Regimes especiais de tributao, como o do lucro presumido, o das
micro e pequenas empresas, j fazem incidir um conjunto de tributos sobre
o faturamento inclusive os que deveriam incidir sobre o lucro. Com a
desonerao da contribuio previdenciria sobre a folha de pagamentos,
expressiva parcela de diversos segmentos vem se somar s micro e pequenas
empresas numa situao em que mais um tributo, a contribuio patronal
para a previdncia, calculado sobre o faturamento dessas empresas e no
mais sobre a respectiva folha de pagamentos.
A primeira fase da expanso do Simples foi aprovada em 2014. As
mudanas permitem o enquadramento da quase totalidade dos segmentos
econmicos no sistema e ampliam a eficcia dos instrumentos de desburo-
cratizao para essas empresas. Os limites de faturamento passaram a ser o
principal critrio para a entrada no Simples.
Neste captulo, ser analisado somente o comportamento da arreca-
dao das contribuies tpicas que incidem sobre o faturamento das em-
presas: da Cofins e da contribuio para o PIS. A anlise da contribuio
previdenciria e dos impactos da desonerao da folha est no Captulo 3.
Em 2015, a arrecadao dessas contribuies foi influenciada por
quedas acentuadas na produo e venda de bens, que caram aproximada-
mente 7,7% em ambos os fatores. Ao longo do ano, em relao a 2014, o
ndice que acompanha a produo industrial (PIM/IBGE) caiu 7,70%; o de
vendas de bens e servios (PMC/IBGE), outros 7,75%. O valor em dlar
das importaes apresentou queda de 27,2% - essa queda impacta a arreca-
dao das contribuies sociais que incidem sobre o faturamento, porque
h uma parcela das contribuies que so cobradas sobre as importaes.
Para essas contribuies em 2015, o efeito das desoneraes no
foi to significativo quanto nos anos anteriores. A queda no conjunto da
52
arrecadao fez diminuir o ritmo de crescimento das renncias que o pas

experimentou nos anos anteriores, como mostrado na Tabela 10.
2.1.1. AS RECEITAS DA COFINS
A Cofins foi criada em 1988 e incidia em cascata sobre todas as etapas

da produo com uma alquota nica de 2%. De 1998 a 2004, houve suces-
sivos movimentos que elevaram substancialmente essa arrecadao. Com
os acordos com o FMI (1998) e maiores demandas por ajuste fiscal, essa
alquota foi aumentada para 3%. Em 2003, o setor financeiro passou a con-
tribuir com uma alquota de 4%. Em 2004, tornou-se no cumulativa, sendo
compensada de uma etapa para outra. Mas, a alquota estabelecida, de 7,6%,
aumentou a arrecadao. E ainda passou a ser cobrada do importador, para
equiparar a tributao dos importados tributao interna. At esse pero-
do, a arrecadao da Cofins cresceu.
A partir de 2004, ao contrrio do que ocorreu entre 1995 e 2003, as
leis tributrias, em sua maioria, estiveram voltadas concesso de benefcios
tributrios.
Isenes, renncias e regimes especiais de tributao foram aprova-
dos para desonerar bens de consumo da cesta bsica, como arroz, feijo,
farinhas, leite e queijos e, para as empresas, desonerar investimentos em m-
quinas e equipamentos. Segmentos importantes, como de energia, tambm
foram beneficiados com isenes e desoneraes parciais.
A Tabela 11 permite acompanhar a evoluo da receita e das renn-
cias da Cofins, em vrios exerccios, inclusive razo do PIB.
Ao contrrio dos anos anteriores, essa Tabela apresenta os dados das
renncias estimadas sobre bases efetivas, que mais aproximam esses valores
do real. O crescimento dessas renncias, a partir de 2008, muito grande,
especialmente depois de 2012.
Elas representavam 6,0% da receita do principal da Cofins em 2005 e,
em 2008 j somavam 20,5% - quase o qudruplo.
Em 2015, essas renncias representaram 32,1% da arrecadao da
Cofins. Um tero da arrecadao est comprometido com as renncias.
53
A arrecadao total da Cofins em 2015 somou R$ 200,9 bilhes.

Houve um crescimento de R$ 5,0 bilhes, apenas 2,5%, em relao a 2014.
Mas, com esse acrscimo, os valores arrecadados no ltimo exerccio pou-
co superam a arrecadao de R$ 199,4 bilhes de 2013, j que naquele ano,
acorreu uma maior receita associada a parcelamentos. A arrecadao do
principal do tributo vem sendo muito comprometida com a crise econ-
mica e com as renncias.
TABELA 11
RECEITAS DA COFINS, EM VALORES CORRENTES, % DO PIB E ESTIMATIVA DE
RENNCIAS, EM VALORES NOMINAIS E EM % DA RECEITA DA ARRECADAO;
2005, 2008, 2010 E 2012 A 2015
Grupos de arrecadao 2005 2008 2010 2012 2013 2014 2015
Principal 85.015 117.682 138.427 169.102 191.765 192.270 198.755
Principal - Parcelamento 1.517 749 209 5.524 1.359 1.282 589
Juros e multas - Principal 1.084 716 918 931 923 866 919
Juros e Multas - Parcelamento 1.206 107 28 274 100 103 53
Dvida Ativa 145 592 372 865 4.421 621 196
Dvida Ativa - Parcelamentos 178 149 28 4.539 693 643 335
Total Arrecadado 89.597 120.094 140.023 181.555 199.410 195.914 200.926

Soma Receita de parcelamentos 3.190 1.028 269 10.528 2.197 2.070 1.002
Total Arrecadado (% do PIB) 4,1 3,9 3,6 3,8 3,8 3,4 3,4
Renncias 5.411 24.641 31.218 43.491 54.767 59.521 64.417
Renncias (% do Arrecadado) 6,0 20,5 22,3 24,0 27,5 30,4 32,1
Fonte: Para a arrecadao: Siga Brasil; para as renncias: Relatrio de Gastos Tributrios da RFB, para 2005 e Demonstrativo dos
2.1.2. AS RECEITAS DO PIS
As receitas da Contribuio para o PIS apresentam um comporta-

mento bastante similar ao da Cofins: elas cresceram com o perodo do ajuste
fiscal, ps 1998; e deixou de ser cumulativa para a maior parte das transaes.
54
O processo mais significativo de desoneraes tambm se deu a partir

de 2004. Entre 2005 e 2008, as renncias mais que dobraram, de 6,0% para
15,9%. E, com a crise, houve mais um crescimento entre 2008 e 2013. A,
as renncias chegaram a representar 21,3%. Em 2014, h um novo aumento
dessas renncias, que alcanaram 22,8%, representando quase um quarto
da arrecadao do PIS. Em 2015, essas renncias representaram 24,5% da
arrecadao.
Vale lembrar que, constitucionalmente, 40% da arrecadao do PIS so
destinados ao BNDES, para os programas de desenvolvimento econmico.
Alm dos repasses ao BNDES, ainda h a DRU. Assim, os valores
que so efetivamente entregues ao FAT j so inferiores ao volume de bene-
fcios seguro desemprego e abono salarial pagos pelo Fundo. Essa foi a
principal motivao do governo para apresentar a MP 665 ao final de 2014,
convertida na Lei n 13.134, de 2015, reduzindo drasticamente as possibili-
dades de acesso ao seguro desemprego, analisada nesta Edio.
Ao invs de optar pelo caminho mais fcil de cortar direitos, melhor
teria sido enfrentar alternativas que diminussem a rotatividade do mercado
de trabalho, que se constitui na maior responsvel pelo crescimento do se-
guro desemprego.
Outra opo, nunca lembrada, o adicional a ser cobrado das empre-
sas cujo ndice de rotatividade da fora de trabalho superar o ndice mdio
de rotatividade do setor.
A Tabela 12 apresenta os nmeros de arrecadao em valores nomi-
nais e em relao ao PIB, o montante estimado para as renncias e o seu
significado percentual frente arrecadao da parcela do principal.
Em 2015, a arrecadao do PIS foi de R$ 52,9 bilhes, com uma va-
riao de apenas 2,5% em relao a 2014. A queda na atividade econmica e
o aumento das renncias ajudam a explicar essas quedas.
Outro aspecto complementar, que tem proporcionado uma menor
arrecadao a diminuio dos valores associados a parcelamentos, juros,
multas e dvida ativa. Em 2012, esses valores foram de R$ 3,1 bilhes. Em
2013, R$ 1,7 bilho e, em 2014, apenas R$ 0,9 bilho e em 2015, inferior a
R$ 0,7 bilho.
55
TABELA 12
RECEITAS DA CONTRIBUIO PARA O PIS, EM VALORES CORRENTES, EM % DO PIB
E A ESTIMATIVA DE RENNCIAS; 2005, 2008, 2010 E 2012 A 2015
Principal 21.015 30.178 39.967 44.596 49.383 50.830 52.273
Principal - Parcelamento 281 149 41 1.756 342 301 169
Juros e multas - Principal 318 240 246 305 284 234 279
Juros e Multas - Parcelamento 262 21 5 76 27 27 17
Dvida Ativa 44 177 93 234 795 171 69
Dvida Ativa - Parcelamentos 42 39 9 705 183 177 78

Soma das receitas de parcelamento 655 214 56 2.569 572 505 264
Renncias 1.317 4.916 6.067 8.535 10.870 11.819 12.944
2.2. A TRIBUTAO SOBRE O LUCRO

A Contribuio Social sobre o Lucro Lquido das Empresas CSLL
cumpre papel importante ao financiar a Seguridade Social e ser instrumento
de justia tributria. Uma dupla e complementar funo para a distribuio
de renda. Na tributao, por se tratar de um tributo direto, e na alocao de
recursos, por estar associada diretamente aos gastos sociais.
Em relao justia tributria, a CSLL tem vantagens adicionais
sobre o IRPJ.
Os impostos, por determinao constitucional, no podem instituir tra-
tamento desigual, distinguindo-se o contribuinte da ocupao ou funo exer-
cida. Guardadas as propores, significa que as empresas que apresentam um
mesmo lucro, esto sujeitas s mesmas alquotas e pagam o mesmo imposto.
56
Essa restrio est prevista apenas para os impostos e taxas. Para as

contribuies sociais no h essa restrio. Ao contrrio, a Constituio Fe-
deral estabelece que as contribuies, sobre a folha de pagamentos, o lucro
ou o faturamento, podem ter alquotas diferenciadas, em razo da atividade
econmica, da utilizao intensiva de mo de obra, do porte da empresa ou
da condio estrutural do mercado de trabalho.
Assim, a CSLL pode ter alquotas diferenciadas, para um mesmo lu-
cro, em funo da atividade econmica das empresas. Os bancos, por exem-
plo, j esto subordinados a alquotas maiores. Essa uma das razes pelas
quais a ANFIP tem se posicionado contrariamente s propostas de fuso
da CSLL ao IRPJ, que sempre aparecem quando se debate a simplificao
tributria.
Em 2015, o governo foi muito questionado por dirigir as medidas de
ajuste fiscal majoritariamente para o corte de benefcios e de direitos. Em
maio, editou a MP 675, convertida na Lei n 13.169, de 2015, para ampliar
a taxao sobre o lucro dos bancos. A medida previa ampliar a alquota de
15% para 20%.
Mesmo sendo o setor financeiro um dos poucos seno o nico a
manter altos ndices de lucratividade durante a crise, a atual composio do
Congresso Nacional no concordava com essa medida. E, durante a trami-
tao da MP, essa ampliao tributria tornou-se apenas provisria.
Foi aprovado que a majorao da alquota para 20% (vinte por cento),
ficasse restrita aos lucros auferidos entre setembro de 2015 e dezembro de
2018, retornando alquota de 15% ao final desse perodo. E, para o caso
das cooperativas de crdito, essa majorao foi para 17%, tambm pelo mes-
mo perodo.
A Tabela 13 apresenta os dados relativos arrecadao e renncias da
CSLL em diversos exerccios.
57
TABELA 13
RECEITAS DA CONTRIBUIO SOCIAL SOBRE O LUCRO LQUIDO - CSLL,
EM VALORES CORRENTES, EM % DO PIB E A ESTIMATIVA DE RENNCIAS;
2005, 2008, 2010 E 2012 A 2015
Principal 24.671 41.527 45.162 53.772 59.090 61.289 58.332
Principal - Parcelamento 278 137 38 1.836 686 598 364
Juros e multas - Principal 746 478 381 443 593 486 465
Juros e Multas - Parcelamento 269 25 6 116 75 65 24
Dvida Ativa 52 259 145 494 1.911 542 398
Dvida Ativa - Parcelamentos 48 32 8 539 129 152 53

Soma das recetias de parcelamento 693 198 54 2.542 904 832 446
Renncias 2.022 4.332 6.137 8.186 9.046 9.704 10.430
Em 2015, em razo dos efeitos diretos da crise econmica sobre a

lucratividade das empresas, mas tambm da incorporao de muitas em-
presas ao Simples, a arrecadao da CSLL caiu para R$ 59,7 bilhes, abaixo
inclusive dos valores de 2014 e at de 2013.
A arrecadao alcanada com parcelamentos, juros, multas e dvida
ativa apresentou queda em relao aos anos anteriores. Em 2014, esses valo-
res somaram R$ 1,9 bilho, valor bem inferior aos R$ 3,5 bilhes realizados
em 2012 e 2013. Em 2015, caram ainda mais para menos de R$ 1,3 bilho.
A Tabela tambm mostra como as renncias cresceram em 2015,
mantendo o ritmo desde 2012. Elas j somam R$ 10,4 bilhes e repre-
sentam mais de 17% da receita do principal, envolvendo um em cada seis
reais do tributo.
58
2.3. RECEITAS PROVENIENTES DOS CONCURSOS DE

PROGNSTICOS, DE OUTRAS CONTRIBUIES
E AS RECEITAS PRPRIAS DOS RGOS DA
SEGURIDADE SOCIAL
Entre as fontes estabelecidas pela Constituio Federal para o finan-
ciamento da Seguridade Social esto as receitas provenientes dos concursos
de prognsticos. E, legalmente, as receitas prprias de todos os rgos e en-
tidades que participam do Oramento da Seguridade Social esto a eles vin-
culadas e integram exclusivamente esse Oramento. Derivam de atividades
operacionais (industriais, comerciais e servios), receitas patrimoniais (como
rendimentos de aplicaes, alugueis e alienaes), e doaes, entre outras
As receitas provenientes dos concursos de prognsticos acumulam
o maior nvel de aplicaes em desacordo com o mandamento constitu-
cional. Definidas enquanto receitas do Oramento da Seguridade Social, a
maior parte da alocao desses recursos encontra-se no Oramento Fiscal,
financiando clubes de futebol, cultura, esporte de alto rendimento, fundo
penitencirio, financiamento educacional (Programa de Crdito Educativo),
entre outros.
No mbito dos Ministrios que cuidam da Sade e da Previdncia
Social encontram-se ainda receitas resultantes da ao de fiscalizao des-
ses rgos. So as taxas pelo exerccio do poder de polcia em entidades da
Seguridade Social, cobradas pelas Agncias fiscalizadoras do Ministrio da
Sade e pela Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar
PREVIC. Esto includos nessa conta os valores relativos s multas e aos
juros decorrentes das aes de fiscalizao.
Uma inovao contida nesta Edio a incluso das receitas dos
hospitais universitrios com a prestao de servios de sade. Embora es-
sa receita no seja tpica da Seguridade Social, ela corresponde s despesas
realizadas por essas unidades, analisadas e includas em Outras Aes da
Seguridade Social.
Essas unidades hospitalares recebem esses recursos do Sistema nico
de Sade, atravs de repasses federais, estaduais ou municipais pois prestam
servios de ateno sade. Todas essas despesas, embora estejam alocadas
no Ministrio da Educao, historicamente a Anlise da Seguridade Social
59
as tem includo no cmputo geral das despesas da Seguridade. Entende-se

que embora no sejam prestadas pelos rgos da Seguridade Social (esto no
MEC) h razes para a sua incluso. Assim, no faz sentido que as receitas
correspondentes a esses servios sejam excludas.
As despesas com os hospitais universitrios somaram em 2015,
R$ 6,0 bilhes. As receitas com esses repasses foi de apenas R$ 0,2 bilho.
Assim, a contabilizao dessas receitas no tem efeito econmico na avalia-
o do Oramento da Seguridade, mas importante para aquilatar o conjun-
to dos programas de governo que vm sendo suportado pelo Oramento
da Seguridade Social. Nesta Edio, so apresentados dados histricos dessa
receita, desde 2005.
A Tabela 14 apresenta esses nmeros para diversos exerccios, em
valores correntes e em % do PIB.
TABELA 14
RECEITAS PROVENIENTES DOS CONCURSOS DE PROGNSTICOS E RECEITAS
PRPRIAS DOS RGOS DA SEGURIDADE SOCIAL, VALORES CORRENTES;
2005, 2008, 2010 E 2012 A 2015
Concurso de Prognsticos e outras 30.699 3.053 3.125 3.579 3.807 4.775 5.430
contribuies sociais (*)
Recursos Prprios 11.419 13.748 14.300 20.024 14.449 18.658 19.870
Recursos Prprios do FAT 9.485 9.959 10.978 15.411 9.430 13.438 14.160
Recursos Prprios do MDS 87 84 305 66 239 183 137
Recursos Prprios do MPS 798 1.269 267 708 819 608 1.078
Recursos Prprios do MS 947 2.338 2.700 3.787 3.858 4.312 4.257
Servios hospitalares HU 102 99 50 52 103 117 238
Taxas, multas e juros da Fiscalizao 264 321 443 136 509 552 664
do MPS 9 0 25 42 47 49 53
do MS 255 321 417 94 462 503 612
Total geral 42.381 17.121 17.867 23.739 18.765 23.985 25.964

% PIB 1,95 0,55 0,46 0,49 0,35 0,42 0,44
Fonte: Siga Brasil.

Nota: (*) Para 2005, os valores da CPMF, extinta em 2007, esto includos em Outras contribuies sociais.
60
Em 2015, a receita de concurso de prognsticos arrecadou R$ 5,4

bilhes, aumentou 13,6% em relao a 2014. As receitas prprias dos rgos
que executam outros programas da Seguridade totalizaram R$ 20,5 bilhes.
As receitas das taxas e multas pelo exerccio da fiscalizao foram de R$ 0,6
bilho.
No FAT, a maior parte dos recursos prprios advm de remuneraes
financeiras. Sejam elas de depsitos bancrio (R$ 5,6 bilhes), dos repasses
recebidos do BNDES (R$ 7,0 bilhes), ou dos depsitos especiais (R$ 1,8
bilho).
No Ministrio da Sade, as duas maiores fontes de recursos so o res-
sarcimento das operadoras de planos de sade pelos atendimentos de seus
clientes realizados nas unidades do SUS e a participao no Seguro Dpvat.
Em 2015, esses valores foram respectivamente R$ 0,4 bilho e R$ 3,8 bi-
lhes. A primeira fonte est relacionada a servios cobrados pelos planos de
sade de seus consumidores, mas que so realizados pelo SUS. Sem efetivar
esse ressarcimento, h enriquecimento sem causa por parte dos planos. A
segunda, s inmeras despesas prestadas pelo SUS nos casos de acidentes
de trnsito.
Em 2015, no mbito do Ministrio que cuida da Previdncia Social,
o conjunto das receitas foi de R$ 1,1 bilho. Em 2014, essa conta foi de
R$ 0,6 bilho. As duas principais parcelas dessa conta foram remuneraes
de depsitos bancrios, que somaram R$ 0,5 bilho, e os recursos da cesso
da folha de pagamento dos benefcios, R$ 0,4 bilho.
No Ministrio do Desenvolvimento Social, as receitas so bem meno-
res e totalizam R$ 0,1 bilho.
As taxas de fiscalizao, no MPS, somaram R$ 53 milhes. No Minis-
trio da Sade, elas foram de R$ 612 milhes. A maior parte desses valores,
R$ 456 milhes, correspondeu taxa de fiscalizao da vigilncia sanitria.
As taxas dos planos privados de sade somaram R$ 100 milhes.
61
62
3. AS CONTRIBUIES
PREVIDENCIRIAS
Nos termos do texto original da Constituio Federal de 1988, o con-

junto das contribuies sociais financiava indistintamente todos os progra-
mas e aes do Oramento da Seguridade Social.
A reforma da previdncia de 1998 alterou esse quadro e determinou
que as contribuies sobre a folha de pagamentos estivessem dedicadas ao
pagamento dos benefcios do RGPS.
Dessas mudanas, houve resultados positivos. O RGPS ganhou a
proteo constitucional para as suas principais fontes de financiamento
as Contribuies Previdencirias. A elas se somam recursos transferidos de
outras contribuies sociais ou outros recursos do Tesouro Nacional, sem-
pre que necessrio, para cobrir o conjunto das despesas obrigatrias com o
pagamento dos benefcios previdencirios. Tal vinculao tambm impediu
a incidncia da DRU sobre essa parcela importante do financiamento da
Seguridade Social.
Durante todo o ano de 1999, mesmo depois de constitucionalizado o
uso exclusivo dos recursos das contribuies previdencirias com os bene-
fcios do RGPS, a DRU subtraa da Previdncia 20% de seus recursos. Essa
situao somente foi revertida por deciso da Comisso Mista de Oramen-
to, durante as votaes da Lei Oramentria de 2000.
A vinculao das contribuies sociais sobre a folha de pagamentos
Previdncia Social se prestou a instrumentalizar o conceito de deficit previ-
63
dencirio, calculado, exclusivamente, a partir da diferena entre a arrecada-

o dessas contribuies e as despesas totais com benefcios.
Distorcer o modelo constitucional de financiamento e de aplicao
de recursos do Oramento da Seguridade Social visou legitimar as reformas
previdencirias, sempre norteadas pelo corte de direitos.
Mais do que isso, ao arrepio do texto constitucional, esse discurso
quis determinar que a Previdncia Social fosse financiada exclusivamente
pelas contribuies dos trabalhadores e das empresas, ignorando o aspecto
tripartite, onde o governo responsvel por parte do financiamento. Na
prtica, essa participao de outras fontes do oramento pblico o fi-
nanciamento indireto de toda a sociedade aos programas da Seguridade,
previsto na Constituio.
A reforma de 1998 foi realizada dentro do conjunto de medidas que
buscavam as privatizaes de empresas e de servios pblicos e a conteno
das despesas e obrigaes do Estado para com os direitos dos cidados. Tu-
do para que parcelas considerveis de recursos pblicos pudessem garantir
os gastos financeiros e os ganhos infinitos dos detentores dos papis da
dvida pblica.
Construdo o discurso de que as despesas da Previdncia Social de-
vem ser custeadas exclusivamente com as receitas da contribuio sobre a
folha de pagamentos tornou-se mais fcil afirmar o deficit. Em cada crise
do mercado do trabalho, com o consequente aumento do desemprego, h
uma perda na arrecadao das contribuies previdencirias e declaram-se
abertas as investidas pela perda de direitos.
A crise do financiamento da Previdncia Social decorre da crise do
mercado de trabalho. A Tabela 15 mostra dados do registro de trabalhadores
na RAIS, compara com os nmeros da Populao Economicamente Ativa
PEA, e da Populao Ocupada PO, medidas pela Pesquisa Nacional por
Amostra de Domiclios - PNAD, e permite verificar a informalidade e o
desemprego, dois importantes fatores que diminuem a cidadania e a capaci-
dade de financiamento do RGPS.
A diferena entre PEA e PO o desemprego. Pelo conceito atualiza-
do de PEA, desempregado apenas aquele que est procurando emprego.
A parcela da sociedade, em idade ativa (faixas laborais), que no procura
64
emprego, considerada inativa. Nesse contingente de inatividade esto, por

exemplo, pessoas com deficincia, incapacitadas para o trabalho; parcela em
desalento, onde se enquadram os desempregados que perderam a esperana
ou no tm condies de procurar emprego; donas de casa etc.
Em 1986, logo aps o fim da ditadura militar, apenas 39% da popu-
lao economicamente ativa estava registrada em ocupaes formais. Os
demais 61%, eram simplesmente desempregados ou quando ocupados tra-
balhavam por conta prpria, eram informais, ou participavam de ocupaes
no remuneradas de autoconsumo e autoproduo. A imensa maioria deles
no possua a proteo previdenciria.
TABELA 15
TOTAL DE TRABALHADORES EMPREGADOS EM OCUPAES FORMAIS AO FINAL
DE CADA EXERCCIO E A POPULAO ECONOMICAMENTE ATIVA (PEA)
E A POPULAO OCUPADA (PO)
milhares
Trabalhadores ativos ao final de
cada exerccio (RAIS) % PEA com % PO com
PEA
PO (PNAD) emprego emprego
Total, exceto % setor privado (PNAD)
Total formal formal
adm. pblica e estatais
1986 22.164 17.529 79,1 56.816 55.436 39,0 40,0
1990 23.199 18.425 79,4 64.468 62.100 36,0 37,4
1993 23.165 19.026 82,1 70.965 66.570 32,6 34,8
1998 24.492 18.639 76,1 76.886 69.963 31,9 35,0
2002 28.684 21.686 75,6 85.598 77.793 33,5 36,9
2006 35.155 26.954 76,7 95.913 87.878 36,7 40,0
2008 39.442 30.704 77,8 99.088 92.078 39,8 42,8
2012 47.459 37.992 80,1 101.536 95.293 46,7 49,8
2013 48.948 39.150 80,0 102.516 95.881 47,7 51,1
2014 49.572 39.631 79,9 105.876 98.620 46,8 50,3
variao por intervalo

1987-1998 2.327 1.111 47,7 20.070 14.527
1999-2002 4.192 3.046 72,7 8.712 7.830
2003-2012 18.775 16.306 86,9 15.938 17.500
2013-2014 2.113 1.639 77,6 4.340 3.327
Fonte: RAIS e PNAD.

Nota: Considera-se Administrao Pblica a administrao direta, autrquica e fundacional.
65
Essa situao, que j no era boa, piorou muito. No incio da d-

cada de 90, esse percentual de trabalhadores em ocupaes formais caiu
para 36%. E ao longo daquela dcada continuou o processo de precari-
zao do trabalho.
Em 1998, ano da reforma previdenciria, quando os discursos so-
bre o deficit foram maiores, menos de 32% da populao economica-
mente ativa participava do mercado de trabalho em empregos formais,
pblicos ou privados.
De 1986 a 1998, enquanto a PEA cresceu em 20,1 milhes de pes-
soas, o emprego formal aumentou apenas 2,3 milhes de postos, o que
permitiu absorver apenas 11,6% da nova demanda. Assim, a precariza-
o aumentou. A Populao Economicamente Ativa com emprego for-
mal passou de 39% para 32%. A situao perante a Previdncia Social foi
mais crtica. Nesse perodo, o nmero de empregos formais, excetuando
a administrao pblica direta, autrquica e fundacional (onde os vnculos
com o RGPS so diminutos) cresceu apenas em 1,1 milho, valores insig-
nificantes perto do aumento da PEA.
Em 2002, ao final desse perodo focado nas polticas neoliberais,
esse conjunto de desemprego, informalidade e de trabalho no remunera-
do atinge pouco mais de 2/3 da PEA. O emprego formal estava reduzido
a 33,5% da PEA.
O crescimento da PEA em proporo superior ao da ocupao for-
mal, nos setores pblico ou privado, representa em sua imensa maioria um
aumento da informalidade. A informalidade e a desproteo previdenci-
ria esto muito prximas. O percentual de pessoas ocupando postos de
empresrios ou de autnomos, com registro formal e contribuindo para a
Previdncia Social muito pequeno, mesmo diante da obrigao legal. E,
quando o fazem, a contribuio calculada sobre o salrio mnimo, longe
da remunerao legal.
Assim, sempre importante observar o comportamento da relao
entre populao ocupada e emprego formal. Essa relao caiu de 40% ao
final de 1986 para 34% em 1993. Em 1998, ano da reforma da previdncia,
era de apenas 35% - um pouco mais de um tero.
66
A mudana no conceito de financiamento, as polticas de precarizao

do emprego e dcadas de crescimento da PEA muito superior ao da gerao
de empregos formais foram os instrumentos para a fabricao desse mitol-
gico deficit previdencirio.
A partir de 2004, o mercado de trabalho nacional tem respondido
positivamente s polticas de gerao do emprego, de formalizao das em-
presas e das relaes de trabalho e de ampliao da renda.
Essa tendncia foi influenciada negativamente pela crise mas, ao con-
trrio do que ocorreu no resto do mundo, no Brasil, o desemprego e a in-
formalidade caram at 2014.
De 2003 a 2012, a PEA cresceu em 15,9 milhes; a PO, 17,5 milhes
e o nmero de ocupaes formais, 18,8 milhes. O aumento da PO em pa-
tamares superiores ao da PEA representou a diminuio do desemprego no
perodo. O crescimento do nmero de postos formais de emprego acima da
PO proporcionou o aumento da formalidade do trabalho. Esse conjunto de
indicadores foi resultado de polticas pblicas que alteraram profundamente
o mercado de trabalho, revertendo desemprego e informalidade.
Como resultado direto desse cenrio, as contribuies previdencirias
se recuperaram e j se destacavam, em crescimento, no conjunto da arreca-
dao federal. No coincidentemente, foi o perodo em que as contribuies
previdencirias mais cresceram proporcionalmente.
Em 2013 e 2014, com menores crescimentos da economia, o cres-
cimento da populao ocupada superou o da PEA. E o crescimento dos
postos de empregos formais no foi suficiente para abrigar a todos que
procuravam colocaes no mercado de trabalho. O percentual de pessoas
ocupadas com emprego formal retrocedeu.
Esses nmeros da PNAD retratam setembro, ms da pesquisa, mas
ajudam a compreender um menor crescimento da arrecadao previdenci-
ria nos respectivos anos.
Os defensores da Previdncia Social sempre lutaram contra o dis-
curso do deficit previdencirio, que constri a inevitabilidade de mais re-
formas para supresso de direitos. A falsidade desse discurso ficou mani-
festa quando a recuperao do emprego, a sua formalizao e o aumento
da renda do trabalho ocorridos com maior vigor a partir de 2005 res-
67
tauraram rapidamente a capacidade de autofinanciamento do subsistema

urbano, que passou a ser muito superavitrio.
Sobre o financiamento do RGPS, os debates que hoje se colocam
perante os defensores da Previdncia Social esto situados na necessidade
de ampliar a cobertura do sistema, nas renncias e nos efeitos da nova legis-
lao sobre terceirizao do trabalho que, infelizmente, ainda corre o risco
de ser aprovada.
A ampliao da cobertura previdenciria , antes de mais nada, um
imperativo para tornar eficaz um dos direitos constitucionais de cidadania.
E, ainda h muito a ser feito. Uma parcela significativa dos trabalhadores,
inclusive empregados sem registro, ainda no contribui para a previdncia,
especialmente em alguns setores da economia, como comrcio, servios,
construo civil e trabalho domstico. Embora tenha avanado, com a regu-
larizao dos microempreendedores e na economia familiar, esses segmen-
tos ainda mantm um grande percentual de informais.
Em relao s renncias, h dois pontos importantes nessa agenda:
primeiro, a desonerao da folha de pagamentos e, segundo, as do SIM-
PLES. O maior problema, em ambos os casos, a sua real quantificao.
No caso do Simples, preciso urgentemente quantificar essas renn-
cias. Entrou em vigor em 2015 mais uma expanso dos critrios de enqua-
dramento. Quase todos os segmentos da economia podem fazer parte do
sistema e, houve ainda o alargamento dos limites de faturamento. E, em
2016, menores alquotas, aumentando a renncia.
Fruto dessas transformaes na legislao do Simples, tm crescido.
Os nmeros contidos na Tabela 16 demonstram que em 2015, o nmero de
empresas optantes cresceu 12% e 150%, em relao a 2010. Esse aumento
no representa necessariamente o surgimento de novas empresas, mas um
simples reenquadramento. Empresas que antes se submetiam a outros regi-
mes de tributao passaram a poder optar pelo Simples.
Nesse cenrio, as mudanas legislativas relativas terceirizao in-
tegral da mo de obra podem aumentar ainda mais o conjunto das renn-
cias previdencirias associadas ao Simples, pela diminuio dos ndices de
contratao direta.
68
TABELA 16
NMERO DE EMPRESAS OPTANTES PELO SIMPLES, 2010 A 2016
Simples Nacional RAIS % Simples
2010 4.340.122 34.663.892 12,5
2011 5.631.176 36.682.705 15,4
2012 7.074.520 37.991.713 18,6
2013 8.236.475 39.150.252 21,0
2014 9.513.065 39.631.206 24,0
2015 10.660.679
2016 * 10.831.403
Fonte: RFB, em relao s empresas optantes do SIMPLES Nacional.
* 2016 at junho.
A desonerao da folha de pagamentos encontra-se diante de um im-

passe. Em 2014, essa desonerao, que era provisria, foi transformada em
definitiva e a sua aplicao generalizada nos mais diversos segmentos da
economia. Dava sinais de uma expanso. Em 2015, foi editada a MP 669,
para ampliar as alquotas da contribuio patronal sobre o faturamento, para
diversas reas de servios de 2,0% para 4,5% e da indstria de 1,0% para
2,5%. Essa MP foi revogada pela MP 671. Em substituio, o governo en-
viou o Projeto de Lei - PL 863/2015, convertido na Lei n 13.161, de 2015.
A desonerao passou a operar com vrias alquotas. Para os segmentos de
servios, algumas empresas passaram a contribuir com 4,5%, outras com
3,0%. Para a indstria, h empresas submetidas a 2,5%, 1,5% e 1,0%.
A anlise do histrico desse processo de desonerao da folha per-
mite verificar que a mudana na contribuio patronal, que incidia sobre a
folha de pagamentos e passou a incidir sobre o faturamento das empresas,
envolveu um volume muito alto de renncias. A alquota sobre o faturamen-
to menor do que a necessria para equiparar contribuio patronal sobre
a folha. E, quando esse subsdio no integralmente coberto pelo Tesouro
Nacional, h diminuio das contribuies previdencirias e, consequente-
mente, perda de recursos para o financiamento da Seguridade Social.
As mudanas em relao desonerao da folha ocorridas em
2015 esto associadas ao processo de ajuste fiscal. A oposio a esse
modelo de renncia no decorre de seu valor. H renncias muito mais
69
dispendiosas. A desonerao da folha tem um particular que a diferencia

das demais. O Tesouro Nacional obrigado legalmente a cobrir as per-
das financeiras que ela provoca.
3.1. O MERCADO DE TRABALHO

Nos dez anos que antecederam 2015, as contribuies previdencirias
cresceram acima da inflao, apresentando um aumento real que supera o
crescimento real do PIB. De 2005 a 2014, essa arrecadao passou de 5,0%
para 6,3% do PIB.
Esse resultado decorre do mercado de trabalho, onde o desempenho
do emprego formal foi muito positivo em quantidade de postos e na evolu-
o da renda.
De 2004 a 2014, pelos dados da RAIS, o quantitativo de trabalhado-
res que terminou o ano em postos formais de trabalho, como empregados,
servidores pblicos ou militares, cresceu a uma mdia de 4,8% ao ano, como
mostrou a Tabela 15.
Em 2015, essa realidade foi alterada. Depois da estabilidade verifi-
cada em 2014, quando o PIB variou apenas 0,1%, a economia em 2015
despencou. Com um resultado negativo de 3,8%. Assim, o crescimento do
emprego, que praticamente zerou em 2014, tambm foi negativo em 2015.
A Tabela 17 demonstra como o quantitativo de postos formais de tra-
balho aumentou continuadamente at 2014. Segundo os dados da RAIS, ao
final de 2002, o pas contava com 28,7 milhes de trabalhadores registrados.
E terminou o ano de 2014 com 49,6 milhes. Um expressivo aumento de
72% no quantitativo de trabalhadores formais. Os saldos mensais de con-
trataes e demisses do CAGED ajudam a compreender esse movimento
positivo de formalizao do emprego.
Observa-se tambm na Tabela que, de 2012 a 2014, o saldo do cresci-
mento continuou positivo, mas o ritmo de crescimento foi menor, 2,2% ao
ano, na mdia. Se em 2014, os nmeros mostraram crescimento inferior a
1,3%, em 2015, aparece o primeiro nmero negativo dessa srie. Quando o
70
quantitativo de postos formais de trabalho de 2015 for divulgado pela RAIS

(os dados da tabela so estimados) espera-se que haja uma queda de 2,9%,
aproximadamente.
Esses nmeros impactam diretamente a arrecadao previdenciria.

TABELA 17
SALDO DE CONTRATAES E ESTOQUE DE TRABALHADORES COM VNCULO
AO FINAL DE CADA EXERCCIO, 2000 A 2015
milhares de postos de emprego %
CAGED RAIS
Ano Saldo de contrataes Trabalhadores com vnculo ativo Variao frente ano
e demisses ao final de cada exerccio anterior (%)
2000 658 26.229
2001 591 27.190 3,66
2002 958 28.684 5,50
2003 869 29.545 3,00
2004 1.768 31.408 6,30
2005 1.549 33.239 5,83
2006 1.519 35.155 5,77
2007 1.911 37.607 6,98
2008 1.666 39.442 4,88
2009 1.325 41.208 4,48
2010 2.657 44.068 6,94
2011 2.109 46.311 5,09
2012 1.326 47.459 2,48
2013 1.058 48.948 3,14
2014 565 49.572 1,27
2015 * -1.425 48.147 -2,87
Acumulado
18.445 21.918
2001 a 2015
Acumulado
9.279 10.539
2008 a 2015
Fonte: Ministrio do Trabalho e Emprego.

Notas: Os nmeros do CAGED incluem as declaraes efetivadas fora do prazo. * Os nmeros da RAIS para 2015 so estimados
com base nas variaes do CAGED.
Elaborao: ANFIP e Fundao ANFIP.
71
Outra varivel importante para a arrecadao previdenciria est rela-

cionada renda do trabalho. Nas regies metropolitanas, os dados apontam
para variaes positivas at o final de 2014, com dados da Pesquisa Mensal
de Emprego - PME. Na mdia nacional, com os dados da PNAD Contnua,
h quedas no meio de 2014 e no segundo semestre de 2015. Vale ressaltar
que essas regies metropolitanas representam cerca de um quarto do con-
junto dos trabalhadores14.
GRFICO 2
EVOLUO DA REMUNERAO REAL MDIA DO TRABALHO DAS PESSOAS
EMPREGADAS NO SETOR PRIVADO, COM CARTEIRA ASSINADA, REGIES
METROPOLITANAS E BRASIL 2002 A 2015
Fonte: IBGE. Pesquisa Mensal de Emprego e Desemprego e PNAD Contnua.

Nota: Em valores reais de maro de 2015 (INPC)
14 A PME acompanha a situao do trabalho nas seis principais regies metropolitanas So Paulo, Rio
de Janeiro, Salvador, Recife, Porto Alegre e Belo Horizonte. So nmeros relevantes porque retratam
regies polos. Esses dados so comparveis apenas a partir de 2002, quando o pas comeou uma nova
metodologia de tratamento das informaes, atendendo aos critrios internacionais.
72
O Grfico mostra como, de 2004 a 2014, os nmeros do mercado de

trabalho se alteraram favoravelmente em relao renda do trabalho. Por
sua vez, 2015, marca uma reverso dessa tendncia, com queda na remu-
nerao real dos trabalhadores especialmente nas regies metropolitanas,
conforme dados da PME.
Na mdia nacional, apurada pela PNAD Contnua, a remunerao
do trabalho ficou estagnada em valores reais (+0,5%), como mostrado na
Tabela 18, que apresenta os dados de emprego, desemprego e renda co-
letados pela nova PNAD-Contnua. No h uma srie extensa, os dados
mais antigos so de 2012, mas a abrangncia territorial permite observar o
que ocorre fora das regies metropolitanas, analisadas pela Pesquisa Men-
sal de Emprego.

TABELA 18
MDIAS ANUAIS DA POPULAO EM IDADE ATIVA, ECONOMICAMENTE ATIVA,
OCUPADA E DESEMPREGADA E CONTRIBUINTES PARA A PREVIDNCIA,
E DA MASSA DE RENDIMENTOS E DO RENDIMENTO MDIO ANUAL 2012 A 2015
Mdias anuais Variao Variao Variao
2014/2012 2015/2012 2014/2015
2012 2013 2014 2015 (%) (%) (%)
Populao Idade Ativa - PIA (milhes) 157,3 159,5 162,0 164,4 3,0 4,5 1,4
Populao Economicamente Ativa - PEA 96,6 97,7 98,9 100,7 2,3 4,3 1,9
(milhes)
Populao Ocupada - PO (milhes) 89,5 90,8 92,1 92,2 2,9 3,0 0,0
Populao desocupada (milhes) 7,1 7,0 6,7 8,6 -5,0 21,0 27,4
% desemprego 7,3 7,1 6,8 8,5 -0,5 1,2 1,7
Massa de rendimentos, todos os trabalhos 163,1 170,1 175,0 176,1 7,3 8,0 0,7
- mdia anual real (R$ bilhes)
Massa de rendimentos empregados 115,1 118,7 122,3 122,5 6,3 6,5 0,2
(R$ bilhes)
Remunerao mdia anual, empregados 1.781 1.825 1.843 1.852 3,5 4,0 0,5
com carteira assinada - valores reais (R$)
Pessoas ocupadas, por contribuio 55,3 57,1 59,5 59,9 7,5 8,3 0,8
previdncia (milhes)
Fonte: PNAD Contnua atualizado 16 de abril de 2016.

Notas: Os dados populacionais so relativos a pessoas com idade igual ou superior a 14 anos. Os dados de renda divulgados so
os efetivamente recebidos, em valores reais de novembro de 2015, deflacionados pelo IPCA (no original). A pesquisa considera
empregado do setor privado, exclusive domstico.
73
Considerando a remunerao dos trabalhadores empregados com car-

teira assinada, principal referncia para a contribuio previdenciria, entre
2005 e 2014, o aumento real foi de 2,1% ao ano. Mesmo em 2014, quando
o crescimento do emprego foi pequeno, o aumento real das remuneraes
do empregado com registro foi de 0,3%. Entre 2004 e 2015, a variao real
acumulada foi de 15,7%. E, como o nmero de vnculos aumentou 63% no
perodo, a arrecadao previdenciria respondeu positivamente.
Quando se verifica a mdia nacional os dados da PNAD Contnua
so mais recentes, a partir de 2012, - o crescimento real entre 2012 e 2014
15
foi 1,5% ao ano. E, em 2015, h uma estabilidade (+0,3%).

Esses resultados decorrem da poltica de concesso de reajustes reais
para o salrio mnimo e de menores ndices de desemprego. Essa sequncia
positiva de ganhos no foi interrompida quando o pas variou entre a esta-
bilidade e a recesso, a partir de 2014.
Fora das regies metropolitanas, onde a influncia do salrio mnimo
maior, o aumento da renda esteve muito prximo dos reajustes reais con-
cedidos ao salrio mnimo, que de 2002 a 2015 j acumula um ganho real de
72%. Como as remuneraes so mais baixas, a flutuao mdia de renda
verificada tambm foi menor.
Os dados indicam a reverso do mercado de trabalho em 2015.
Entre 2012 e 2014, mesmo com menor crescimento econmico, o
aumento da populao ocupada (2,9%) superou o da PEA (2,3%) reduzin-
do o quantitativo de desempregados (-5,0%). O quantitativo de trabalhado-
res contribuintes para a previdncia cresceu 8,0%. A massa de rendimentos
cresceu, em termos reais, 7,3% e a dos empregados, 6,3%. A remunera-
o mdia real do trabalhador empregado com carteira assinada aumentou
3,50%. Com todas essas referncias positivas do mercado de trabalho, o
desempenho das receitas previdencirias foi excelente.
Em 2015, quando comparado com 2014, h dados que apontam para
diferentes direes. A populao ocupada manteve-se estvel, em um mo-
mento em que a populao em idade ativa cresceu 1,4%. Esse crescimento
de 2,4 milhes de pessoas em idade laboral equivale ao aumento do nmero
15 A partir de 2012, h informaes que permitem analisar uma maior extenso territorial. Com a PNAD-
-Contnua os nmeros alcanam praticamente todo o pas.
74
de pessoas procurando emprego, que variou de 6,7 mil para 8,6 mil. Os pos-
tos de trabalho no cresceram para absorver esse contingente. Assim, o de-
semprego aumentou de 6,8% para 8,5%. Expectativas negativas e incertezas
em relao renda familiar levaram mais pessoas ao mercado de trabalho.
Esse novo exrcito de reserva contribuiu em muito para a manu-
teno dos nveis de renda real dos trabalhadores, freando os reajustes
reais que vinham sendo conquistados no perodo anterior. Em 2015, o
aumento real do rendimento mdio dos empregados foi inferior a 1%, e
como houve estabilidade no quantitativo de pessoas ocupadas, a massa de
rendimentos das pessoas ocupadas e dos empregados apresentou variao
real da mesma magnitude.
O quadro positivo do mercado de trabalho desde 2004 construiu a
melhoria das contas previdencirias e, principalmente, tem impacto direto
sobre a expanso de direitos trabalhistas, da cidadania e da qualidade de
vida do povo brasileiro.
Esse importante ganho real somou-se aos efeitos de vrias outras po-
lticas sociais para promover a reduo da pobreza e para a construo do
novo perfil de classe mdia da sociedade brasileira, com a incorporao de
mais de 20 milhes de brasileiros.
Outro elemento que determinou o aumento da arrecadao da contri-
buio previdenciria foi o crescimento da cobertura previdenciria. Depois
de mais de duas dcadas de precarizao do mercado de trabalho (dcada
de 80 e 90), aps 2004, os nmeros iniciaram uma inflexo rumo a um grau
maior de cidadania.
Esses nmeros, que retratam a expanso do emprego formal e da
renda do trabalho, ajudam a explicar o crescimento das contribuies pre-
videncirias. Entre as contribuies dos segurados, importante ressaltar
o aumento das parcelas relativas aos contribuintes individuais e facultati-
vos, conforme demonstrado na Tabela 18. Mudanas legislativas facilita-
ram a regularizao fiscal e previdenciria de trabalhadores ocupados sem
vnculo de emprego.
O estabelecimento de uma alquota de 5% sobre o piso - um sal-
rio mnimo - para a contribuio do microempreendedor individual e para
aqueles que, sem renda prpria dedicam-se exclusivamente ao trabalho do-
75
mstico, no mbito de sua residncia, possibilita a ampliao da cobertura

previdenciria para os trabalhadores no empregados.
A Tabela 19 apresenta os dados da arrecadao do RGPS para diver-
sos exerccios desde 2005. Os valores esto agrupados distinguindo-se as
contribuies que so referentes aos segurados, s empresas e as demais.
Neste ltimo grupo, esto includas receitas como a compensao do Tesou-
ro Nacional pela renncia associada desonerao da folha de pagamentos
das empresas e outras formas de arrecadao que no permitem distinguir
quais parcelas so relativas aos segurados ou s empresas, como subrogao,
reclamatrias trabalhistas, parcelamentos, juros, multas etc.
Os valores diferem ligeiramente dos constantes no Fluxo de Caixa do
INSS em razo da data de lanamento. No Fluxo de Caixa, a data referencial
a de recebimento pelo INSS; no SIAFI, o da entrada nos cofres federais.
Essa diferena de um ou dois dias, afeta positiva ou negativamente os resul-
tados, mas se compensa, nos diversos exerccios.
O processo de desonerao da folha de pagamentos das empresas,
os nmeros envolvidos, inclusive das renncias, aspectos positivos e negati-
vos esto apresentados no prximo captulo. Estudos iniciais efetivados pela
ANFIP indicam que os valores dessas renncias so muito superiores aos
reconhecidos pela Previdncia Social.
Para melhor compreenso dos dados da Tabela 19, preciso salientar
que, de 2012 a 2015, alm dos valores da compensao do Tesouro Nacional
pela desonerao da folha de pagamentos das empresas que foram devida-
mente repassados, esto includos os valores no repassados.
Os nmeros de 2012 a 2015 contm distores, em relao s em-
presas beneficiadas pela desonerao. Os dados dessa tabela tm origem
na Guia de Recolhimento do FGTS e de Informaes Previdncia Social
- GFIP. Ao participar da desonerao, a empresa faz jus a uma deduo em
sua contribuio patronal, j que a sua contribuio sobre o faturamento
declarada em outro instrumento o Demonstrativo de Apurao de Contri-
buies Sociais. O tratamento dado a essa deduo distorce as informaes
no permitindo distinguir as parcelas de contribuio do segurado e as da
empresa, inclusive as do SAT.
76
TABELA 19
ARRECADAO DO RGPS, POR TIPO DE CONTRIBUIO,
2005, 2008, 2010 E 2012 A 2015
Contribuio previdenciria 2005 2008 2010 2012 2013 2014 2015
Contribuio dos segurados 22.738 35.185 46.190 59.587 63.151 69.230 69.367
contribuinte assalariado 20.005 31.910 42.304 53.158 55.536 60.698 60.232
contribuinte individual 2.177 2.629 3.153 5.216 6.198 6.977 7.487
contribuinte facultativo 550 640 727 1.206 1.409 1.548 1.640
segurado especial 6 6 7 7 8 7 8
Contribuio patronal 63.586 98.080 134.828 170.989 188.827 204.329 215.232

empresas - assalariados 43.069 62.906 81.996 103.192 103.974 106.664 110.056
empresas - Simples 4.981 10.467 17.653 22.691 26.066 29.517 32.010
empresas - sobre faturamento 3.108 11.197 18.530 18.194
entidades e rgos pblicos 8.350 13.837 18.093 22.407 27.298 28.073 31.391
entidades filantrpicas 1.147 1.577 1.944 2.409 2.657 3.054 3.259
espetculos desportivos 32 43 55 123 117 119 145
empregadores domsticos 1.200 1.832 2.263 2.550 2.776 2.986 2.360
SAT 4.807 7.417 12.824 14.508 14.741 15.387 17.817
Contribuio - outras 25.290 27.632 31.183 45.303 54.786 71.344 65.013

compensao pela desonerao 1.790 9.020 18.052 25.407
comp. p/ desonerao no repassada 5.281 10.017 13.474 2.281
empresas - subrogao 7.547 12.996 16.752 22.705 24.823 23.374 21.921
reclamatrias trabalhistas 1.042 1.522 1.737 2.425 2.485 2.514 2.519
depsitos judiciais 2.046 1.417 1.659 1.698 1.390 1.094 919
produo rural 1.699 2.480 2.558 3.067 3.250 3.540 3.814
Outras (1) 12.955 9.217 8.478 8.338 3.801 9.295 8.153
Soma 111.614 160.897 212.202 275.878 306.763 344.903 349.613
% PIB 5,1 5,2 5,5 5,7 5,8 6,1 5,9
Fonte: SIGA Brasil.

Nota: (*) Inclui dvida ativa, parcelamentos, juros, multas e outras contribuies
No h prejuzo para as informaes dos segurados, a partir das quais

sero calculados os benefcios, porque ao preencher os dados, as empresas
informam a remunerao de cada segurado e cabe ao sistema calcular as
77
contribuies devidas. A distoro ocorre apenas na totalizao, porque o

sistema no foi atualizado para prever uma deduo especfica para essa de-
sonerao, relacionada exclusivamente com a contribuio patronal.
Para a RFB, a atualizao do sistema se dar no momento de implan-
tao do eSocial, um projeto do governo federal que unificar o envio de
informaes pelo empregador em relao aos seus empregados e demais
prestadores de servios.
3.2. A DESONERAO DA FOLHA DE PAGAMENTOS

O processo de desonerao da folha iniciou-se com a MP 540/2011,
beneficiando quatro setores industriais intensivos de mo de obra que en-
frentavam forte concorrncia de importados e dois setores de servios.
Quando essa MP foi convertida na Lei n 12.546, de 2011, o seu prazo de
vigncia, inicialmente determinado para 2012, foi prorrogado para at 2014
e includos novos beneficirios. A alquota de contribuio sobre o fatura-
mento, excluda a receita da exportao, era de 2,5% para os segmentos de
servios e 1,5%, para os industriais.
Entre 2011 e 2013, foram editadas vrias medidas provisrias am-
pliando os segmentos beneficiados pela desonerao. A alquota sobre o fa-
turamento foi reduzida e passou a ser de 1%, para os segmentos industriais
e de 2% para os setores de servios. Depois que a quase integralidade dos
segmentos industriais foi alcanada, a desonerao foi estendida para vrios
segmentos de servios e, tambm, para as atividades comerciais, notada-
mente o varejo.
Com as sucessivas incorporaes, a desonerao da folha atingiu cin-
quenta e seis setores. Segundo levantamentos publicados no jornal Valor
Econmico16, esse conjunto responsvel por um faturamento bruto anu-
al no mercado interno de R$ 1,9 trilho, valor equivalente a 50% do Produto
Interno Bruto (PIB) do pas, antes dos impostos.
Em 2014, com a MP 651, convertida na Lei n 13.043, tornou-se de-
finitiva a substituio das contribuies previdencirias incidentes sobre a
folha de pagamentos, pela incidente sobre a receita bruta.
16 Valor Econmico, dia 8 de abril de 2013.
78
Em 2015, esse modelo foi novamente alterado, com elevao das

alquotas.
Mas, esse movimento, que visava diminuir as renncias patronais pre-
videncirias foi parcialmente anulado em funo da expanso do Simples
Nacional, que passou a admitir os mais diversos segmentos econmicos e
teve ampliados os limites de faturamento mximos permitidos.
Com o deslocamento parcial da renncia, da desonerao da folha
de pagamentos para o Simples, o governo se viu desresponsabilizado pela
cobertura das perdas, j que, legalmente, essa obrigao est restrita legis-
lao da desonerao da folha de pagamentos.
Assim, aquilatar o total das renncias envolvidas no Simples uma
tarefa urgente para a defesa da Previdncia Social e do seu financiamento.
3.3. ANLISE DOS EFEITOS DA TERCEIRIZAO

SOBRE O DIREITO DOS TRABALHADORES E
A ARRECADAO PREVIDENCIRIA
O projeto de terceirizao aprovado, em abril de 2015, pela Cmara
dos Deputados (PL 4330, de 2004), tramita no Senado Federal. A ANFIP
e outras entidades que defendem os trabalhadores e a Previdncia Social se
posicionaram contra as disposies desse projeto.
Esse tema voltou a ter muita importncia porque, com o impeach-
ment, a proposta de terceirizao volta agenda principal do governo, mate-
rializada em documentos escritos, como a ponte para o futuro, e verbalizada
pelas manifestaes dos diversos membros do governo.
O seu contedo pode ser resumido em quatro pontos:
1) a terceirizao passa a alcanar o conjunto das atividades das em-
presas, indistintamente, sendo elas inerentes, acessrias ou com-
plementares atividade econmica da contratante, englobando as
chamadas atividades-fim e atividades-meio. A medida permite al-
canar a totalidade dos trabalhadores de uma empresa. O principal
objeto desta regulamentao fazer contraposio s limitaes
contidas na CLT e referendadas, de certa forma, pelo Enunciado
331 do TST, que considera ilegal a terceirizao das atividades-fim
79
das empresas. A possibilidade de terceirizao total das atividades

se contrape argumentao de que o modelo responde ne-
cessidade que a empresa moderna tem de concentrar-se em seu
negcio principal. Se a terceirizao total, no restar negcio
principal para essa empresa moderna se concentrar. O projeto
determina que as empresas de terceirizao de mo de obra devem
ser especializadas, com objeto nico na razo social, sendo contra-
tadas em funo dessa especialidade. Mas, que especialidade
essa, se at mesmo essas empresas de terceirizao podem tambm
subcontratar outras, quarteirizando a mo de obra?
2) cria mecanismos para diminuir a responsabilidade da empresa que
terceiriza a sua mo de obra sobre dvidas deixadas pela contrata-
da junto aos trabalhadores ou ao Tesouro. O texto aprovado pela
Cmara avanou, mas determina a responsabilidade solidria entre
a contratante e a contratada apenas sobre algumas das obrigaes
trabalhistas e tributrias. Ficam excludas, por exemplo, todas as
indenizaes, inclusive as relativas a acidentes de trabalho. Com-
plementarmente, prev retenes e garantias para que a empresa
contratante possa dispor de recursos para saldar esses dbitos. A
solidariedade sem ressalvas muito importante para a garantia dos
direitos, pois, normalmente, a empresa de terceirizao tem capital
prprio muito inferior contratante;
3) assegura a diferenciao de direitos entre os trabalhadores direta-
mente contratados e os terceirizados. Pelo texto aprovado, o ter-
ceirizado pode, em alguns casos, ser representado pelo sindicato
do trabalhador diretamente contratado, mas no pode se vincular
a esse sindicato. E, portanto, no ser beneficiado pela extenso
de direitos porventura alcanados por esses sindicatos em acordos
ou convenes. Vale lembrar que os empregados de empresas de
terceirizao so vinculados a empresas prestadoras de servios,
natureza econmica distinta da que utiliza a fora de trabalho loca-
da para o desenvolvimento de suas atividades. Da nascem as distin-
es quanto a salrio e outras clusulas econmicas, que reduzem o
valor da mo de obra. A terceirizao cria mais uma intermediao
80
para o trabalho, com gastos adicionais, administrativos e tributrios.

Para que ambas as empresas possam lucrar, a reduo dos direitos
dos trabalhadores no pode ser pequena; e
4) alm da reduo de direitos dos trabalhadores, h reduo de encar-
gos tributrios e principalmente previdencirios. As maiores em-
presas, quando terceirizam a sua mo de obra e podero faz-lo
integralmente , deixam de ser empregadoras. A contratada para a
terceirizao uma empresa menor, na melhor das hipteses vin-
culada ao Simples. O texto aprovado pela Cmara dos Deputados
permite que a terceirizao seja realizada via ONGs, cooperativas,
associaes, entidades filantrpicas, pessoas jurdicas individuais,
qualquer empresa ou entidade das mais diversas configuraes. In-
diretamente, ser o fim da contribuio patronal sobre a folha de
pagamentos. Importante ressaltar que a renncia do Simples Nacio-
nal representou, em 2014, cerca de R$ 17,7 bilhes. Esse montante
no alcana os efeitos das ltimas alteraes de enquadramento que
entraram em vigor em 2015. Naturalmente sero maiores, a partir
daquelas mudanas. Mesmo assim, as empresas do Simples paga-
ram de contribuio patronal R$ 29,5 bilhes. Ou seja, praticam
uma renncia de 60%.
Os efeitos da terceirizao sobre a reduo do custo da mo de obra
so grandes. Estudo recente do Dieese aponta que os terceirizados recebem
um quarto a menos de salrios (-24,7%); trabalham 3,5 horas a mais a cada
semana (+7,95%) e esto submetidos a uma rotatividade 88% superior
dos demais trabalhadores empregados diretamente para a execuo dos ser-
vios. A essa diferena soma-se a ausncia ou diminuio de outros direitos
como os valores dos auxlios alimentao, refeio, creche etc.
Com a terceirizao generalizada, o aumento da rotatividade no tra-
balho ampliar o nmero de trabalhadores que buscam, por exemplo, o
seguro-desemprego, com graves repercusses sobre essas despesas, ou pior,
agravando os efeitos sociais das restries ao acesso a esse direito que foram
impostas pelas medidas de ajuste (MP 665).
81
A opo por esse modelo de terceirizao, que visa a reduo de cus-

tos, mais apropriada ao modelo das maquiladoras mexicanas17, onde o
trabalho de baixa especializao, a produo de baixo valor agregado, os
custos do trabalho so diminutos. Isso, naturalmente, a subordinao do
Brasil a um modelo completamente rebaixado e dependente. Um projeto de
desenvolvimento exige a construo de uma economia com maior produti-
vidade, capaz de incorporar tecnologia e inovao, com salrios melhores. A
precarizao do trabalho no acompanha essa agenda.
17 As Maquiladoras so empresas estrangeiras de montagem e acabamento de produtos para exportao,

instaladas em territrio mexicano. Com peas e componentes fabricados em outros pases, montam ou
apenas embalam os produtos no Mxico.
82
4. AS DESPESAS DA SEGURIDADE
SOCIAL
Em 2015, as despesas com os benefcios, servios e atividades da Se-

guridade Social foram de R$ 683,1 bilhes. Conforme os dados da Tabela 2,
o crescimento nominal em relao ao ano anterior, de 8,1%, foi inferior aos
10,0% ocorridos em 2014.
O acrscimo de R$ 50,9 bilhes est, em grande parte, associado ao
aumento dos valores relativos a benefcios pecunirios, da Seguridade Social
previdencirios, assistenciais e de natureza trabalhista. Esses benefcios
somaram R$ 553,0 bilhes em 2015 e R$ 509,8 bilhes em 2014, um cresci-
mento de R$ 43,3 bilhes.
Esses benefcios representam uma parcela de 80%, em mdia, dos
recursos do Oramento da Seguridade Social. Exercem um papel importan-
te para a cidadania, a consecuo dos objetivos distributivos da Seguridade
Social e para o bem-estar e a justia social, princpios bsicos contidos no
texto constitucional.
Vale ressaltar que eles representam um contraponto importante para
um modelo tributrio altamente regressivo. Ao redirecionar uma parcela im-
portante dos recursos pblicos para os segmentos sociais presentes nos me-
nores quartis da renda nacional, esses benefcios se contrapem aos efeitos
perversos da tributao indireta e regressiva praticada no pas. Segmentos
esses que esto submetidos s mais altas cargas tributrias.
83
E eles vm crescendo nos ltimos anos. O aumento pode ser visto

em relao ao PIB, ao conjunto das receitas de contribuies sociais ou
mesmo da receita lquida da Unio. A Tabela 20 mostra esses dados sobre
o pagamento de benefcios, permitindo a comparao em relao ao Or-
amento da Seguridade Social, receita de contribuies sociais, Receita
Lquida do governo federal e ao PIB.
TABELA 20
DESPESAS COM BENEFCIOS DA SEGURIDADE SOCIAL ENTREGUES S PESSOAS,
EM VALORES NOMINAIS E COMO PERCENTUAL DO PIB, DA RECEITA LQUIDA E DA
ARRECADAO EM CONTRIBUIES SOCIAIS 2005 E DE 2008 A 2015
Benefcios da Seguridade
2005 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Social s pessoas
Total (R$ milhes) 173.295 247.109 282.777 321.182 357.480 407.406 461.438 509.794 552.990
Benefcios Previdencirios 145.816 200.174 225.095 256.259 281.438 316.589 357.003 394.201 436.090
RGPS (R$ milhes)
Benefcios assistenciais 9.335 15.641 18.712 22.234 25.116 30.324 33.869 37.598 41.798
(LOAS e RMV) (R$ milhes)
Bolsa-Famlia (R$ milhes) 6.769 10.605 11.877 13.493 16.767 20.543 24.004 26.162 26.921
Benefcios FAT 11.375 20.690 27.092 29.195 34.159 39.950 46.561 51.833 48.180
(R$ milhes)
Total, exceto Previdncia 27.479 46.935 57.681 64.923 76.042 90.817 104.435 115.593 116.900
Social (R$ milhes)
Total (% PIB) 7,98 7,95 8,48 8,27 8,17 8,48 8,68 8,96 9,37
Benefcios Previdencirios 6,72 6,44 6,75 6,59 6,43 6,59 6,72 6,93 7,39
RGPS (% PIB)
Benefcios assistenciais 0,43 0,50 0,56 0,57 0,57 0,63 0,64 0,66 0,71
(LOAS e RMV) (% PIB)
Bolsa-Famlia(% PIB) 0,31 0,34 0,36 0,35 0,38 0,43 0,45 0,46 0,46
Benefcios FAT (% PIB) 0,52 0,67 0,81 0,75 0,78 0,83 0,88 0,91 0,82
Total , exceto Previdncia 1,27 1,51 1,73 1,67 1,74 1,89 1,96 2,03 1,98
Social (% PIB)
Total (% contribuies
62,55 68,67 75,23 72,79 70,36 71,00 72,75 76,47 82,33
sociais)
Total (% Receita Lquida) 42,52 42,01 45,86 40,98 43,32 45,85 46,35 49,91 53,01
Fonte: Para a receita lquida, STN-MF Anexos RTN. Para as despesas STN-MF Siga Brasil.
Nota: Receita Lquida a arrecadao de impostos, taxas e contribuies lquida de transferncias por repartio de receita.
84
H vrios debates importantes que devem acompanhar a evoluo

dessas transferncias, onde, ressalte-se, no esto includas as despesas com
os regimes previdencirios dos servidores pblicos.
Pode-se afirmar que essa alocao corresponde a direitos de cidada-
nia resultantes de definies polticas que compreendem a importncia da
reduo de desigualdades e da justia social. Esse pacto social, presente na
Constituio de 1988, vem sendo questionado e diversas foras polticas j
se incorporaram na luta efetiva pela subtrao ou mitigao desses direitos e
desses princpios fundamentais.
Pode-se afirmar, tambm, que atingem um grande quantitativo de
famlias, distribudas regionalmente e com uma grande capilaridade. Esse
conjunto de benefcios compe uma alocao interiorizada de volumoso
aporte de recursos pblicos. E em decorrncia da opo poltica por esses
gastos, essa alocao tem um efeito econmico altamente positivo, sendo
esses dispndios importantes para o crescimento da economia nacional. Es-
tudo do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA, divulgado em
2013, quando o Bolsa Famlia completou dez anos, reafirma, entre outros,
esses pontos. O Bolsa Famlia representa menos de 0,5% do PIB, mas pelo
seu efeito multiplicador, cada R$ 1 gasto com o programa amplia R$ 2,4 no
consumo das famlias e adiciona R$ 1,78 ao PIB. Da mesma forma, os Bene-
fcios de Prestao Continuada da LOAS custam o equivalente pouco mais
de 0,6% do PIB, e geram, para cada real, R$ 1,54 em consumo e agregam
R$ 1,19 ao PIB. O seguro-desemprego, cujos gastos alcanam tambm 0,7%
do PIB, rende R$ 1,34 em consumo e R$ 1,09 ao PIB.
Mas, as grandes vantagens dos programas esto relacionadas aos
impactos sociais. Aos efeitos focalizados do Bolsa Famlia se somaram os
resultados da gerao de emprego e do aumento da renda do trabalho para
reduzir a extrema pobreza em 28% entre 2002 e 2012, sendo responsvel
pela reduo do percentual da populao vivendo com renda mensal in-
ferior a R$ 70 de 4,9% para 3,6%, conforme dados da PNAD. Somente o
Bolsa Famlia respondeu, de forma relativa, por 12,2% da queda na con-
centrao de renda medida pelo ndice de Gini18. Nesse perodo, a renda
real mdia entre os 10% mais pobres no pas avanou 120%, contra 26%
18 Medida de desigualdade desenvolvida por Corrado Gini
85
entre os 10% mais ricos. Segundo o IPEA, cada real gasto pelo programa
gera um benefcio social 5,2 vezes maior.
O conjunto dos benefcios da Seguridade Social tem a capacidade
de diminuir a pobreza e grande poder multiplicador na economia. O im-
pacto do Benefcio de Prestao Continuada - BPC, que atende idosos e
pessoas com deficincia, tem efeito multiplicador de 2,7, e dos benefcios
previdencirios, de 1,07.
Esse aspecto multiplicador na economia tem outra vantagem. Ao ele-
var a produo e a circulao de bens e servios cresce a arrecadao, e uma
parcela considervel dos recursos pblicos aplicados retorna. Esse retorno
nunca levado em conta por aqueles que consideram um desperdcio esses
gastos pblicos. Ao fazerem as contas da Previdncia Social, por exemplo,
olham apenas receitas e despesas previdencirias, ignorando, alm da cida-
dania ao direito previdncia, as demais contas de arrecadao de outros
tributos envolvidas nesse complexo sistema.
A RFB divulgou um estudo sobre a carga tributria lquida ao final
de 201419. Ao contrrio dos relatrios que apenas analisam a carga tributria
bruta, esse estudo permite acompanhar o significado das transferncias di-
retas s pessoas e de determinados subsdios, que representam um retorno
direto sociedade.
O estudo revela que a carga tributria lquida, que em 2002 significava
18,4% do PIB, terminou 2014, com 19,8% do PIB, praticamente inalterada
ao longo desses 12 anos. Esses nmeros so importantes porque, aqueles
que defendem a simples reduo da carga tributria precisam responder se
a sua proposta inclui a restrio ao acesso aos benefcios de transferncia de
renda ou quais programas de governo devero ser sacrificados em funo da
reduo da carga tributria.
O salrio mnimo outro importante item da agenda de discusso
das contas pblicas e em especial da Seguridade Social. A Tabela 21 permite
acompanhar a poltica de valorizao real do salrio mnimo.
19 https://www1.fazenda.gov.br/spe/publicacoes/destaques/2014_12/SPE_Carga%20Tributria%20Lqui-
da.pdf
86
TABELA 21
EVOLUO DO SALRIO MNIMO, REAJUSTES NOMINAIS E REAIS, EM RELAO
VARIAO REAL DO PIB E O CORRESPONDENTE EM CESTAS BSICAS; 2002 A 2016
Rejuste PIB Relao
Valor do Reajuste Valor cesta
Evoluo real do Variao SM e
Salrio nominal bsica
INPC (%) Salrio real do ano cestas
Mnimo (R$) (%) (R$)
Mnimo (%) anterior (%) bsicas
Abril de 2002 200,00 1,31 141 1,42
Abril de 2003 240,00 20,00 18,54 1,23 2,66 174 1,38
Maio de 2004 260,00 8,33 7,06 1,19 1,15 177 1,47
Maio de 2005 300,00 15,38 6,61 8,23 5,71 188 1,60
Abril de 2006 350,00 16,67 3,21 13,04 3,16 183 1,91
Abril de 2007 380,00 8,57 3,30 5,10 3,96 197 1,93
Maro de 2008 415,00 9,21 4,98 4,03 6,09 239 1,74
Fevereiro de 2009 465,00 12,05 5,92 5,79 5,17 231 2,01
Janeiro de 2010 510,00 9,68 3,45 6,02 -0,33 248 2,06
Maro de 2011 (*) 545,00 6,86 6,47 0,37 7,53 268 2,03
Janeiro de 2012 622,00 14,13 6,08 7,59 2,73 292 2,13
Janeiro de 2013 678,00 9,00 6,20 2,64 1,03 328 2,07
Janeiro de 2014 724,00 6,78 5,56 1,16 2,28 345 2,10
Janeiro de 2015 788,00 8,84 6,23 2,46 0,01 388 2,03
Janeiro de 2016 880,00 11,68 11,28 0,36 -3,80 411 2,14
Variao acumulada
340,0 148,4 77,2 43,8 192,0 50,7
de abr/02 a jan/16 (%)
Fonte: Ipeadata.
Nota: Foi considerado o valor da cesta bsica de So Paulo, por ser a maior do pas. (1) Um valor maior para o salrio mnimo para
2011 foi definido em maro, quando da votao da Lei n. 12.382, de 2011, passando de R$ 540,00 em janeiro para R$ 545,00 em
maro.
A poltica de reajustes reais iniciou-se em 2005, quando o salrio m-

nimo recebeu 8,23% acima da inflao. No acumulado desde 2002, o salrio
mnimo teve 340% de reajuste, 77,2% acima da inflao acumulada (148,4%,
medida pelo INPC).
O aumento real foi superior ao crescimento real do PIB (43,8%) e
permitiu que o salrio mnimo ganhasse poder de compra em relao cesta
bsica. Em 2002, representava o custo de 1,42 cesta e, em janeiro de 2016,
j podia comprar 2,14 cestas.
87
Mas, a capacidade do oramento da Seguridade Social manter-se su-

peravitrio depois de trs anos de baixo crescimento econmico e ainda
assim assegurar o crescimento real do salrio mnimo surpreendente. Nem
as volumosas renncias fiscais conseguiram esgotar essa capacidade. Esse
resultado demonstra que a poltica de aumentos reais para o salrio mnimo
no incompatvel com as contas pblicas, nem com a capacidade produtiva
da economia nacional.
As despesas com o pagamento de benefcios previdencirios do
RGPS, pela sua importncia, esto tratadas em separado, no Captulo 5.
4.1. OS PROGRAMAS DE BENEFCIOS ASSISTENCIAIS DE

PRESTAO CONTINUADA
A Assistncia Social integra a Seguridade Social com polticas pblicas
para o atendimento a quem dela necessitar. Promove aes voltadas para a
proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice; o
amparo s crianas e aos adolescentes carentes; a promoo da integrao
ao mercado de trabalho; a habilitao e a reabilitao das pessoas portadoras
de deficincia e a promoo de sua integrao vida comunitria.
Para os benefcios de prestao continuada, a CF em seu art. 203,
inciso V determina a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa
portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria
manuteno ou de t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei.
So destinados a segmentos sociais onde, alm da baixa renda fami-
liar, h dificuldades para desempenhar uma atividade laboral, seja em funo
da idade ou da presena de um familiar com deficincia. So requisitos exigi-
dos: a renda per capita inferior a do salrio mnimo e, conforme o caso, a
idade avanada ou presena de pessoa com deficincia que a incapacite para
a vida independente.
Durante o perodo das reformas econmicas e sociais do final da d-
cada de 90, apareceram muitos questionamentos em relao a essa vincula-
o ao salrio mnimo.
88
poca, essas propostas foram derrotadas, mas a cada perodo eleito-

ral retornam, como no artigo publicado no Valor Econmico20, de autoria de
Fbio Giambiagi. Criticando a utilizao do salrio mnimo como valor dos
benefcios de prestao continuada, afirma: quem contribuiu durante anos
para a Previdncia Social merece, na terceira idade, receber um rendimento do
INSS maior do que o indivduo que nunca contribuiu. A Constituio deveria
ser alterada para que esses benefcios da assistncia social fossem menores.
A despeito da posio do autor, resta afirmar que a capacidade contri-
butiva no critrio de elegibilidade para benefcios assistenciais. Pelo con-
trrio, a necessidade e os critrios constitutivos da cidadania o so. Fossem
os benefcios calculados pelo critrio da capacidade contributiva quem
pode mais recebe mais seriam nfimos os resultados distributivos da ao
desses programas estatais.
Os benefcios de prestao continuada da Seguridade so devidos
queles que, por idade avanada ou pela presena de pessoa com deficincia
na famlia no possuem meios de prover a prpria manuteno ou de t-la
provida por sua famlia. E, como critrio econmico, a Lei estabeleceu a
renda per capita inferior a um quarto do salrio mnimo.
Todavia o Supremo Tribunal Federal STF determinou outros crit-
rios e meios de prova que podem ser utilizados para comprovar a necessi-
dade do benefcio.
Os benefcios assistenciais e os da aposentadoria por idade urbana
e rural so responsveis pela diminuio da pobreza em idade avanada e
pelo sustento de um grande nmero de famlias que tm nesses idosos uma
importante e estvel fonte de renda.
A Tabela 22 mostra a evoluo dos benefcios assistenciais de presta-
o continuada, tanto para o nmero de benefcios concedidos, quanto para
os valores gastos com esses programas.
Em 2015, as aes previstas no oramento j no diferenciam os be-
nefcios da LOAS dos remanescentes da RMV. Esses ltimos significaram
menos de 4% do total de benefcios emitidos e no era mais significativo
representar essa distino.
20 Valor Econmico, 11 de junho de 2014.
89
TABELA 22
BENEFCIOS DE PRESTAO CONTINUADA (BPC) PREVISTOS NA LOAS E
DA RMV PARA IDOSOS E PARA DEFICIENTES, 2005 A 2015
(milhares) Valores correntes, em R$ milhes
Total benefcios LOAS e RMV Total despesas LOAS e RMV
Acrscimo Acrscimo
Benefcios Idosos Deficientes Benefcios Idosos Deficientes
(%) (%)
2005 2.793 1.240 1.552 9.335 4.067 5.268
2006 2.940 5,3 1.336 1.604 11.571 23,9 5.145 6.426
2007 3.097 5,3 1.427 1.669 13.468 16,4 6.133 7.335
2008 3.312 7,0 1.540 1.772 15.641 16,1 7.195 8.446
2009 3.504 5,8 1.641 1.863 18.712 19,6 8.675 10.037
2010 3.704 5,7 1.709 1.994 22.234 18,8 10.365 11.869
2011 3.850 4,0 1.747 2.103 25.116 13,0 11.537 13.579
2012 3.999 5,0 1.800 2.199 30.324 20,7 14.318 16.006
2013 4.166 4,2 1.863 2.302 33.869 11,7 15.916 17.953
2014 4.310 3,5 1.911 2.400 37.598 11,0 17.715 19.882
2015 4.403 2,2 1.947 2.456 41.798 11,2 18.460 23.338
Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social e Resultado do RGPS para o nmero de benefcios emitidos benefcios emitidos
em dezembro de cada exerccio; Siga Brasil, para valores.
As despesas somaram R$ 41,8 bilhes; R$ 4,2 bilhes acima dos va-

lores de 2014. O crescimento foi de 11,2%. A evoluo dessa despesa vem
sendo contida por menores ndices de correo do salrio mnimo, visto
os menores ndices de crescimento da economia, e tambm pela menor
expanso do total de benefcios emitidos. Esse percentual vem diminuin-
do significativamente desde 2008, quando o ritmo de aumento desses be-
nefcios foi de 7,0%. A queda verificada desde 2012 contnua, passando
de 5,0% para 2,2%.
Essa estabilidade pode refletir o esgotamento do pblico alvo, sejam
as famlias com idosos sejam as com deficientes. Assim, o crescimento cor-
responde to somente ampliao vegetativa dos idosos que no conse-
guem satisfazer as exigncias e carncias para o benefcio da Previdncia
Social e das famlias com pessoas com deficincia.
90
4.2. O BOLSA FAMLIA E OUTRAS TRANSFERNCIAS DE

NATUREZA ASSISTENCIAL
Em 2015, as despesas com o Bolsa Famlia somaram R$ 26,9 bilhes,
um valor muito prximo dos R$ 26,2 bilhes de 2014. Ao longo do ano,
foram beneficiadas 13.936.791 de famlias, segundo dados do Ministrio do
Desenvolvimento Social.
As despesas foram influenciadas pelo reajuste, ocorrido ainda ao final
de 2014, de 10% no valor dos benefcios, impactando o exerccio de 2015
em R$ 2,7 bilhes. Esse reajuste alterou tambm as linhas de referncia para
acesso aos benefcios.
Outro elemento importante para a definio dos beneficirios do pro-
grama foi o recadastramento das famlias, efetuado no comeo do exerccio
de 2015. Nesse recadastramento, que peridico, 238,5 mil famlias supera-
ram o limite mensal de R$ 170 por pessoa, quando o limite para acesso ao
benefcio de R$ 154. Outras 197,7 mil declararam ganhos acima da faixa
da extrema pobreza - renda mensal inferior a R$ 77 por pessoa da famlia e
passaram a receber um valor menor do Bolsa Famlia.
Desde que o Bolsa Famlia foi criado, quase trs milhes de famlias
deixaram o programa por terem melhorado a sua condio econmica.
O Benefcio Bsico concedido s famlias extremamente pobres,
isto , com renda mensal de at R$ 77 per capita, mesmo no tendo crian-
as, adolescentes, jovens, gestantes ou nutrizes. O valor do benefcio atu-
almente de R$ 77,00.
O Benefcio Varivel tem o valor de R$ 35,00 e concedido s fam-
lias com renda mensal de at R$ 154,00 per capita, desde que tenham crian-
as, adolescentes de at 15 anos, gestantes e/ou nutrizes. Cada famlia pode
receber at cinco Benefcios Variveis.
O Benefcio Varivel Vinculado ao Adolescente - BVJ concedido
no valor de R$ 42,00 a todas as famlias que tenham adolescentes de 16 e 17
anos frequentando a escola. Cada famlia pode receber at dois BVJs.
O Benefcio Varivel Nutriz BVN destinado s famlias que te-
nham crianas com at seis meses de vida. O objetivo garantir melhores
condies de nutrio me, se ela for a responsvel pela criana, e ao beb,
91
como auxlio na promoo da Segurana Alimentar e Nutricional, dada a

grande relevncia da amamentao nos primeiros seis meses de vida. O be-
nefcio concedido em seis parcelas consecutivas de R$ 35,00.
O Benefcio Varivel Gestante BVG concedido s gestantes com
idade entre 14 e 44 anos. Isso no quer dizer que a famlia automatica-
mente receber o benefcio, pois antes da concesso ser averiguado se
j recebe cinco benefcios variveis, limite atualmente estabelecido pelo
Programa Bolsa famlia.
O Benefcio para Superao da Extrema Pobreza - BSP pago s fa-
mlias que, mesmo recebendo outros benefcios do PBF, continuam em situ-
ao de pobreza extrema (renda per capita mensal de at R$ 77,00). O valor
do BSP correspondente ao necessrio para que a famlia supere os R$ 77,00
mensais por pessoa e pode ter valores diferenciados para cada famlia.
O conjunto dos benefcios do Programa Bolsa Famlia e a sua distri-
buio nos ltimos anos pode ser acompanhada na Tabela 23.
TABELA 23
BOLSA FAMLIA, BENEFCIOS BSICOS E VARIVEIS, 2011 A 2015
milhares
Total de Total de
Benefcios Benefcios Total de BVJ Total de BVN Total de BVG Total de BSP
Bsicos Variveis
2011 12.575 20.229 3.321 264 270 -
2012 12.496 21.570 3.620 206 167 3.452
2013 12.651 21.467 3.221 178 183 4.884
2014 12.951 20.801 3.596 274 262 5.289
2015 12.289 20.158 3.363 281 230 5.017
Fonte: MDS Relatrio de Informaes do Bolsa Famlia e Cadastro nico.
Notas: 2013, dados de setembro. BVJ Benefcio Varivel Vinculado ao Adolescente; BVN Benefcio Varivel Nutriz; BVG
Benefcio Varivel Gestante e BSP Benefcio para Superao da Extrema Pobreza.
Fruto do recadastramento, o nmero de benefcios diminuiu como

mostra a Tabela 23, praticamente anulando os efeitos financeiros do rea-
juste concedido.
92
Para gerenciar as famlias que podem ter acesso aos benefcios, foi
constitudo um Cadastro nico para Programas Sociais - Cadnico que
rene informaes socioeconmicas das famlias brasileiras de baixa ren-
da aquelas com renda mensal de at meio salrio mnimo por pessoa.
A partir dessas informaes, as famlias so selecionadas para diversos
programas sociais, na Assistncia Social, mas tambm em outras reas
governamentais, como educao, moradia, acesso a tarifas sociais nas
contas de gua, luz e telefone, cursos profissionalizantes e outras formas
de inseres produtivas etc.
Ao final do ano, existiam 27,3 milhes de famlias inscritas no Cadas-
tro nico Cadnico - para Programas Sociais, o que corresponde a 81,0
milhes pessoas cadastradas.
A distribuio das famlias cadastradas, por renda per capita mensal
declarada aponta que: 12,3 milhes possuam renda inferior a R$ 77,00; 4,3
milhes, entre R$ 77,00 e R$ 154,00; 6,4 milhes, entre R$ 154,00 e meio
salrio mnimo; e 4,4 milhes, acima de meio salrio mnimo.
4.3. AS DESPESAS COM AES E SERVIOS DE SADE
A Anlise da Seguridade Social acompanha a evoluo das despesas

com aes e servios pblicos de sade em um processo de aproximao s
determinaes da Lei Complementar n. 141, de 2012, que regulamentou,
entre outras questes, a aplicao mnima de recursos para o setor.
A aplicao mnima de recursos foi alterada pela EC n. 86, publicada
em maro de 2015. A partir de 2016, nos termos da Emenda, a Unio ficaria
obrigada a aplicar 15% de sua Receita Corrente Lquida - RCL em aes
e servios pblicos de sade. Entretanto, o texto prev uma transio: no
primeiro ano, 2016, a aplicao mnima em sade ser de 13,2%; crescendo
ano a ano para 13,7%; 14,1%; 14,5%; e 15% a partir do quinto ano. Esse
percentual representa um aumento dos recursos aplicados em sade, menor
do que se fosse aprovada a proposta de 10% da receita corrente, mas uma
resposta inicial para a situao de subfinanciamento da sade pblica.
Essa EC no produziu efeitos em 2015, mas foi um importante
instrumento para as discusses sobre o financiamento do SUS. Buscando
aproximar esses valores da reivindicao do movimento Sade+10, de que
93
o financiamento da sade pelo governo federal fosse fixado em 10% da

Receita Corrente, no primeiro semestre de 2016. Uma nova Proposta de
Emenda Constitucional PEC 001/2015 foi aprovada em primeiro turno
na Cmara dos Deputados.
Entretanto, a maioria parlamentar na Cmara dos Deputados no
permite ser pautada a votao do segundo turno dessa PEC. Se ultimada
e confirmada pelo Senado Federal, os valores sobem no ano seguinte pa-
ra 14,8% e, paulatinamente sero acrescidos at alcanar 19,4% das RCL.
Esses 4,6% de acrscimo entre os valores mnimos determinados pelas EC
representariam, em 2015, cerca de R$ 30 bilhes a mais de recursos para a
sade pblica um aumento de 30% para o setor.
Mesmo que a Emenda aprovada somente tenha definido ampliaes
de recursos para 2016, as alocaes em Sade cresceram de R$ 94,2 bilhes
para R$ 102,2 bilhes, comparativamente a 2014. Isto representou um incre-
mento em relao ao PIB e s RCL do governo federal.
A Tabela 24 apresenta algumas informaes que permitem analisar o
quantitativo de gastos de 2005 a 2014 sob alguns parmetros.
Os valores de 2015 representaram 1,73% do PIB, com variaes
crescentes desde 2013. Em 2013 e 2014, foram de 1,61% e 1,66%, res-
pectivamente. Em relao s receitas de contribuies sociais, os valores
aplicados foram de 15,22%, o maior percentual desde 2010. Em relao
Receita Corrente Lquida, o novo parmetro constitucional, os valores
corresponderam a 12,89%.
A despeito desses aumentos, inegvel que existem carncias no fi-
nanciamento do setor. Um gasto anual per capita de R$ 500 pouco ultra-
passa a mdia de um R$ 1,40 por habitante ao dia. A Sade demanda mais
recursos pblicos e a ampliao dos recursos definida para 2016 no deve
por fim a essa disputa poltica.
94
TABELA 24
EVOLUO DAS DESPESAS DO MINISTRIO DA SADE COM AES E SERVIOS DE
SADE PBLICA EM RELAO A DIVERSOS INDICADORES 2005 A 2015
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Valores nominais 34,5 40,7 45,8 50,3 58,3 62,3 72,3 80,1 85,4 94,2 102,2
(R$ bilhes)
Valores constantes 63,4 72,2 78,0 80,2 88,5 90,1 98,3 102,9 103,5 107,9 102,2
(R$ bilhes, INPC de
dez/2015)
Em relao ao PIB (%) 1,59 1,69 1,68 1,62 1,75 1,60 1,65 1,67 1,61 1,66 1,73
Em relao s Receitas 12,46 13,65 13,46 13,97 15,50 14,12 14,24 13,96 13,47 14,17 15,22
de contribuies sociais
(%)
Em relao s receitas 20,47 23,29 22,91 25,59 30,05 27,18 27,59 27,58 26,94 29,85 32,03
das Contribuies so-
ciais, exceto RGPS (%)
Em relao Receita 12,07 12,10 11,67 12,68 12,23 12,09 12,87 11,68 12,21 12,70 12,89
Corrente Lquida (%)
Gasto per capita (R$ de 344 387 424 423 462 472 511 530 515 532 500
dez/2014, pelo INPC)
Fonte: para as despesas, Siga Brasil; para a populao IBGE (populao residente, estimativas enviadas ao TCU). Para a Receita
Corrente Lquida, dados da TN.
Nota: despesas do Ministrio da Sade, desconsiderados o pagamento de inativos, de juros, encargos e amortizao de dvidas e
transferncias de renda s famlias.
Mas, os valores aplicados em 2015 regrediram sob dois critrios

de anlise. O primeiro, em relao aos gastos de 2014 deflacionados pelo
INPC21, quando se verificou uma reduo de quase 5%. Os valores de 2015
praticamente correspondem aos de 2012, interrompendo uma srie crescen-
te que vigorou de 2012 a 2014. O segundo, em valores per capita tambm
deflacionados pelo INPC, quando os valores caram 6%. Sob esse critrio de
comparao, os valores foram os menores desde 2011.
Em 2015, a queda na arrecadao e a busca de um grande ajuste
fiscal, de maior custo social diante da crise e das renncias fiscais, podem
explicar essas quedas.
21 A opo pelo INPC est relacionada escolha de um indexador nico para todas as despesas da Segurida-
de e o INPC o mais apropriado, pois quase 90% das despesas so relativas a benefcios. Ressalte-se que
a diferena entre a correo pelo INPC ou pelo IPCA, de janeiro de 2005 a dezembro de 2014, pequena:
68,38% pelo INPC e 68,26%, pelo IPCA.
95
A expectativa para os prximos anos era a ampliao dos recursos

da sade. Tanto a EC promulgada quanto a que ainda tramita, buscam
implementar essa nova realidade de financiamento, especialmente, porque
o esgotamento das renncias e a recuperao da economia fariam a receita
crescer ainda mais.
Para os gastos da Seguridade Social com a Sade em 2015, foram
alocados nos programas R$ 102,2 bilhes, um valor 8,5% superior ao
aplicado no ano anterior22.
A aplicao mnima de recursos em Sade no ano de 2015 foi marca-
da por um momento de vazio legal.
A regra anterior, contida no art. 198, 1 da CF, determinava que os
valores mnimos a serem despendidos pela Unio, estariam estabelecidos
em lei complementar. Por sua vez, a LC 141, de 201223, assegurava que em
cada ano, deveria ser aplicado o executado no ano anterior, acrescido de, no
mnimo, o percentual correspondente variao nominal do PIB do ano
anterior ao da Lei Oramentria Anual.
A EC n 86, de 2015, determinou que, no caso da Unio, a aplicao
de recursos mnimos tivesse como referncia a receita corrente lquida do
respectivo exerccio financeiro, no podendo ser inferior a 15%. E como
regra de transio, assegurou uma aplicao de 13,2% da receita corrente
lquida no primeiro exerccio financeiro subsequente ao da promulgao
desta Emenda Constitucional, ou seja, em 2016. As disposies vigentes
para 2015 foram revogadas e nada foi estabelecido em substituio para
aquele exerccio.
No entanto, os recursos aplicados superaram o mandamento anterior.
Os R$ 102,2 bilhes correspondem a um aumento de 8,5% em relao aos
gastos de 2014. Esse aumento, embora pequeno, maior do que a variao
nominal do PIB de 2014 em relao a 2013, que foi de 7,0%.
A Assistncia Hospitalar e Ambulatorial, com R$ 48,3 bilhes e
Ateno Bsica, com R$ 19,3 bilhes foram as programaes que mais
22 A Avaliao da Seguridade Social mantm no cmputo das despesas do Oramento da Seguridade Social
itens como farmcia popular e outras iniciativas que no esto sendo consideradas para o valor mnimo
a ser aplicado em sade pblica.
23 LC n 141, de 2012, caput do art.. 5.
96
receberam recursos. A aplicao dos recursos da Sade nas diversas pro-

gramaes do setor est detalhada na Tabela 25.
Embora o aumento dos recursos totais tenha superado o disposto na
legislao anterior, vrias programaes importantes no obtiveram a neces-
sria majorao para atender s demandas. Um caso tpico foram os gastos
em Ateno Bsica, que ficaram praticamente estagnados.
TABELA 25
EVOLUO DAS DESPESAS DO MINISTRIO DA SADE, COM AES E
SERVIOS DE SADE PBLICA; 2005, 2008, 2010 E 2012 A 2015
2015/2014
Subfuno 2005 2008 2010 2012 2013 2014 2015
(%)
Administrao Geral 3.408 5.892 7.789 9.347 9.854 10.637 10.940 2,8
Assistncia aos Povos Indgenas 4 284 327 732 998 1.116 1.343 20,4
Assistncia Hosp. e Ambulatorial 18.155 25.495 31.622 39.294 40.119 44.514 48.331 8,6
Ateno Bsica 5.934 8.603 10.349 14.463 15.526 19.056 19.256 1,0
Saneamento Bsico Rural 84 294 182 184 171 168 126 -25,3
Saneamento Bsico Urbano 656 898 861 958 1.149 610 458 -24,8
Suporte Profiltico e Teraputico 2.970 4.751 6.063 8.648 9.872 10.201 12.999 27,4
Vigilncia Epidemiolgica 1.851 2.218 2.995 3.722 4.370 4.252 5.475 28,8
Vigilncia Sanitria 186 273 282 333 333 347 320 -7,8
Outras programaes 1.268 1.562 1.858 2.403 3.036 3.333 2.958 -11,3
Soma 34.517 50.270 62.329 80.085 85.429 94.235 102.206 8,5
Fonte: Siga Brasil.

Nota: despesas do Ministrio da Sade, desconsiderados o pagamento de inativos, de juros, encargos e amortizao de dvidas e
transferncias de renda s famlias.
Essas despesas em Ateno Bsica so constitudas, em sua maioria,

por repasses a municpios para custeio de aes e investimentos.
Em relao aos gastos de custeio houve um aumento de 7,6%, su-
perando a marca de 7,0% relativa ao PIB. Para investimentos nessa rea,
o Oramento de 2015 determinou uma queda de quase 50%. Essa queda
reverte o destaque recebido pela Ateno Bsica desde 2005, que triplicou
os valores de 2005 a 2014.
97
Alis, em momentos de maior conteno de despesas, invariavelmen-

te penalizam-se os investimentos. E, na Sade no foi diferente. A Tabela 26
mostra esses valores de investimento para as programaes na rea de sade.
TABELA 26
EVOLUO DAS DESPESAS DE INVESTIMENTO DO MINISTRIO DA SADE;
2005, 2008, 2010 E DE 2012 A 2015
2015/2014
Subfuno 2005 2008 2010 2012 2013 2014 2015
(%)
Assistncia Hospitalar e 697,3 800,2 1.387,6 1.870,8 1.675,6 1.622,8 1.334,1 -17,8
Ambulatorial
Ateno Bsica 306,2 240,4 323,5 1.267,9 1.203,8 2.245,8 1.174,4 -47,7
Saneamento Bsico Rural 75,7 294,4 182,3 184,3 171,2 168,4 108,5 -35,6
Saneamento Bsico Urbano 642,5 897,8 823,0 921,5 1.131,8 581,6 425,4 -26,9
Outras 363,7 372,9 400,2 704,0 751,9 761,0 392,5 -48,4
Total Geral 2.085,3 2.605,6 3.116,6 4.948,6 4.934,3 5.379,5 3.434,9 -36,1
Fonte: Siga Brasil.

4.4. ASSISTNCIA SOCIAL GERAL

Distribuir benefcios assistenciais importantssimo para diminuir a
fome, a pobreza e as desigualdades sociais. Para complementar e potencia-
lizar os efeitos positivos dessas transferncias, o Ministrio do Desenvolvi-
mento Social - MDS desenvolve um conjunto amplo de aes e servios da
assistncia social para a construo da cidadania, reduo das desigualdades,
incluso produtiva, proteo social e segurana alimentar e nutricional dos
segmentos mais pobres da sociedade.
Desde 2012, esto em curso polticas para reafirmar o Sistema nico
de Assistncia Social SUAS e a expanso e interiorizao das redes de Cen-
tros de Referncia da Assistncia Social - CRAS e de Centros de Referncia
Especializada da Assistncia Social - CREAS.
A Tabela 27 apresenta a evoluo recente das despesas do MDS, ex-
cetuadas as relativas ao pagamento de benefcios do Bolsa Famlia e dos de
prestao continuada da LOAS e RMV.
98
TABELA 27
DESPESAS DO MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL, COM AES E
SERVIOS DE ASSISTNCIA SOCIAL, 2005, 2008, 2010 E 2012 A 2015
2015/2014
Subfuno 2005 2008 2010 2012 2013 2014 2015
(%)
Abastecimento, alimentao e Nutrio 348 532 687 953 631 819 510 -37,7
Assistncia Criana e ao Adolescente 542 405 775 278 289 -
Assistncia Comunitria 436 1.356 .090 2.672 3.215 3.637 3.102 -14,7
Saneamento Bsico Rural 64 76 159 801 817 573 186 -67,5
Outras reas de governo 325 230 283 956 1.274 1.991 1.590 -20,1
Total geral 1.716 2.600 3.994 5.659 6.227 7.020 5.389 -23,2
Investimentos nas diversas reas 163 174 358 935 912 665 172 -74,2
Fonte: Siga Brasil.

Nota: Os valores relativos a investimentos j esto includos na totalizao. Em Assistncia Criana e ao Adolescente, esto
inclusas as despesas com os programas de incentivo educao infantil do MDS. Em outras reas esto includas as despesas
operacionais do MDS.
Em 2015, o total de recursos alocados para os programas e aes da

Assistncia Social somou R$ 5,4 bilhes, o que representou uma diminuio
de 23%, em relao a 2014, sendo inferior ao de 2012.
A maior parte dos recursos, R$ 3,1 bilhes, foi aplicada em Assistn-
cia Comunitria. Nessa conta, esto despesas com a estruturao da rede de
servios de proteo social, as transferncias fundo a fundo para estados
e municpios, o funcionamento dos ncleos de atendimento dos CRAS e
CREAS, entre outros.
Desde 2014, em conjunto com os benefcios do Brasil Carinhoso, a
Assistncia Comunitria passa a assumir as programaes da Assistncia
Criana e ao Adolescente, com um atendimento mais integral famlia,
proporcionado pelas novas estruturas da Lei Orgnica da Assistncia Social.
Outra queda substantiva de recursos estava associada a aes relacio-
nadas ao acesso gua, classificadas em Saneamento Bsico Rural. Essas
programaes cresceram muito desde 2010. Em sua maior parte, o cresci-
mento dessas despesas nos ltimos anos responde ao agravamento da seca,
especialmente no Nordeste.
99
At mesmo as aes destinadas a Abastecimento, Alimentao e Nu-

trio, relativas aquisio de produtos da Agricultura Familiar, um impor-
tante programa de incluso produtiva, experimentaram reduo de valores.
Como na rea de Sade, a maior parte da reduo dos recursos est
relacionada diminuio dos investimentos pblicos, da a queda contnua
desses valores. Eles foram de R$ 935 milhes, em 2012, e R$ 912 milhes,
R$ 665 milhes e R$ 172 milhes, respectivamente em 2013, 2014 e 2015.
Em relao ao ano anterior, a queda em 2015 foi de aproximadamente 75%.
Em Outras reas de Governo, alm de outros programas e aes,
esto as despesas administrativas do MDS.
4.5. PREVIDNCIA SOCIAL - DESPESAS COM PESSOAL

E OUTRAS DESPESAS ADMINISTRATIVAS
Esse grupo de despesas analisa programaes administrativas e ope-
racionais da Previdncia Social, j que as despesas com pagamento de bene-
fcios esto abordadas em outros captulos. Assim, preponderam as despe-
sas com pessoal ativo24, modernizao tecnolgica, bem como instalao e
funcionamento das unidades de atendimento.
Na mdia dos ltimos cinco anos, 87% das despesas de administrao
esto relacionadas com o pagamento de servidores ativos.
Em 2015, foram gastos nessas aes R$ 8,2 bilhes, 4,7% acima dos
valores de 2014. Esse pequeno aumento, tambm est associado a uma
grande queda verificada nos investimentos realizados nessas despesas. Em
2012, esses investimentos somaram R$ 197 milhes. Mas, ano a ano, eles fo-
ram caindo. Em 2013, eram de R$ 117 milhes. E foram de R$ 114 milhes
e R$ 25 milhes, respectivamente, em 2014 e 2015.
A Tabela 28 apresenta as despesas administrativas e operacionais do
Ministrio da Previdncia Social, exceto as despesas com benefcios.
24 As despesas de pessoal, includas na Tabela 29 como de administrao geral, diferem das lanadas
no fluxo de caixa do INSS. Primeiro, pelo critrio de apurao, nessa Tabela esto lanados os valores
liquidados e no os pagos pelo regime de caixa. Segundo, porque aqui no esto computadas as despe-
sas com servidores inativos e pensionistas. Nos estudos da ANFIP, essas despesas so agregadas em
regimes prprios.
100
TABELA 28
EVOLUO DAS DESPESAS DO MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL
2005, 2008, 2010 E 2012 A 2015
2015/2014
Especificao 2005 2008 2010 2012 2013 2014 2015
(%)
Previdncia Bsica 520 740 862 1.124 1.032 1.081 1.084 0,3
Normalizao, qualidade, fiscalizao, 352 474 566 594 410 456 537 17,8
inteligncia e tecnologia de informao
Administrao 1.975 2.905 4.311 4.773 5.183 5.456 5.574 2,2
Outras atividades 557 636 743 680 775 835 1.003 20,1
Total 3.404 4.755 6.482 7.171 7.401 7.828 8.197 4,7
Investimentos nas diversas reas 72 136 156 197 117 114 25 -78,1
Fonte: SIAFI extrao Siga Brasil.

Em Previdncia Bsica esto as despesas relacionadas com a instala-

o e funcionamento dos postos de atendimento, as despesas com percias
mdicas, reabilitao, reconhecimento de direitos etc.
Em Normalizao, Qualidade, Fiscalizao, Inteligncia e Tecnologia
de Informao esto as despesas com processamentos de dados, cadastro,
modernizao da tecnologia da informao, auditoria, previso e monitora-
mento das contribuies previdencirias.
4.6. OUTRAS AES DA SEGURIDADE SOCIAL

A Anlise da Seguridade Social considera ainda como prprias da Se-
guridade, as aes de sade e assistncia social executadas em outros rgos,
desde que no se afastem dos preceitos constitucionais de atendimento uni-
versal e de necessidade, respectivamente.
Dentro desses conceitos, h aes de assistncia social no Ministrio
da Justia e nas Secretarias da Presidncia da Repblica, despesas de sanea-
mento no Ministrio das Cidades, despesas de sade nos hospitais universi-
trios, aes de defesa civil e a merenda escolar, que legalmente financiada
com recursos das contribuies sociais.
101
A Tabela 29 apresenta essas despesas agrupadas para melhor com-

preenso.
TABELA 29
EVOLUO DAS DESPESAS EM OUTRAS AES DA SEGURIDADE SOCIAL
REALIZADAS EM DIVERSOS RGOS, 2005, 2008, 2010 E 2012 A 2015
2015/2014
Especificao 2005 2008 2010 2012 2013 2014 2015
(%)
Infncia, adolescncia, idoso, 97 69 92 528 1.159 627 54 -91,4
pessoa com deficincia e
assistncia comunitria
Aes de saneamento 34 1.781 1.744 2.639 2.928 1.681 1.093 -35,0
Alimentao do educando 1.226 1.490 3.039 3.313 3.548 3.704 3.771 1,8
Hospitais de ensino e residncia 953 495 2.673 3.812 4.203 4.832 6.619 37,0
Outras aes de seguridade social 74 87 37 23 33 15 9 -40,3
Soma 2.384 3.922 7.584 10.316 11.871 10.859 11.547 6,3
Investimentos 92 1.873 1.915 3.117 3.240 1.999 1.284 -35,8
Fonte: Siga Brasil.

Nota: Em Aes de saneamento esto programaes relativas a saneamento urbano, em localidades com populao superior a
50 mil habitantes. As aes de saneamento em pequenas localidades e em reas rurais so realidades pela Funasa, entidade do
Ministrio da Sade
Em 2015, essas aes somaram R$ 11,5 bilhes, sendo 6,3% supe-

rior aos R$ 10,9 bilhes de 2014.
Contriburam negativamente para esse conjunto, as quedas verifica-
das em despesas de defesa civil (assistncia comunitria), aes de sanea-
mento urbano (realizado pelo Ministrio das Cidades), criao de Centros
de Referncia (CREAS).
Em contrapartida, as despesas associadas aos hospitais universitrios
e residncia mdica cresceram R$ 1,8 bilho em relao a 2014. Esse au-
mento est relacionado ao esforo do governo em ampliar os profissionais
da sade, especialmente voltados para atender ao Mais Especialidades, uma
demanda histrica da Sade.
Tambm em Outras aes da Seguridade Social, h uma grande di-
minuio dos gastos em investimentos. Esses valores foram de R$ 3,1 bi-
lhes; R$ 3,2 bilhes; R$ 2,0 bilhes e R$ 1,3 bilho, respectivamente para
102
cada um dos exerccios de 2012 a 2015. Verificam-se quedas expressivas,

tanto de 2013 para 2014, quanto de 2014 para 201525.
A maior parte dessa diminuio est associada aos investimentos em
Saneamento Bsico. De 2012 a 2015, eles foram respectivamente de R$ 2,6
bilhes; R$ 2,9 bilhes; R$ 1,7 bilho e R$ 1,1 bilho.
As despesas com as aes de alimentao do educando cresceram
quando as polticas pblicas passaram a atender da creche ao ensino mdio.
Primeiro, com a incluso do ensino mdio, posteriormente, com o aumento
das vagas pblicas da educao infantil, creches e pr-escolas e com o au-
mento da educao integral. Mas, em 2015, essas despesas, de R$ 3,8 bilhes
foram muito prximas das de 2014, com R$ 3,7 bilhes.
4.7. AS DESPESAS DO FUNDO DE AMPARO AO

TRABALHADOR - FAT
As despesas do FAT integram o Oramento da Seguridade Social.
O seguro desemprego, por exemplo, a maior despesa do FAT, tem, consti-
tucionalmente, carter substitutivo da renda do trabalho. E o inciso III do
art. 201 da Constituio Federal define esse programa como previdencirio,
embora no seja operacionalizado pelo INSS. Mantendo essa coerncia, a
principal receita do FAT a Contribuio Social para o PIS, incidente sobre
o faturamento das empresas. Essa uma das fontes exclusivas do Oramen-
to da Seguridade Social.
As despesas do FAT esto divididas em benefcios, que so o segu-
ro-desemprego e o abono salarial, e as demais aes do Fundo voltadas
para a intermediao do emprego, qualificao profissional e desenvolvi-
mento de diversas polticas na rea do trabalho.
O FAT tambm financia os diversos sistemas de registro e controle
do emprego, como a Relao Anual de Informaes Sociais - RAIS, o Ca-
dastro de Empregados e Desempregados - CAGED e a Pesquisa Mensal
de Emprego - PME.
25 A partir de 2009, a separao oramentria entre os hospitais e as respectivas universidades permitiu

distinguir as programaes prprias da educao daquelas que podem ser relacionadas Seguridade.
103
O seguro desemprego garante a assistncia financeira temporria ao

trabalhador desempregado em virtude de dispensa sem justa causa. Tam-
bm beneficiado, independentemente de qualquer vnculo anterior, o tra-
balhador resgatado de regime de trabalho forado ou da condio anloga
de escravo. Nos perodos de defeso, quando o pescador ou marisqueiro
esto impedidos de exercer sua profisso, tambm concedido o benef-
cio. Doravante, com a regulamentao da Emenda Constitucional n. 72, de
2013, todos os trabalhadores domsticos passaram a fazer jus ao benefcio.
Em momentos de crise de empregabilidade setorial ou territorial,
h ainda uma bolsa de qualificao para auxiliar os trabalhadores na busca
ou na preservao de emprego, promovendo, para tanto, aes integradas
de orientao, recolocao e qualificao profissionais. Os benefcios so
concedidos, em sua maioria, em valores pouco superiores a um salrio
mnimo. Hoje, so destinados a trabalhadores que tm o seu contrato de
trabalho suspenso.
O Abono Salarial representa uma remunerao extra no valor de um
salrio mnimo. Tm direito os trabalhadores que estiveram registrados, no
ano anterior, com uma mdia salarial inferior a dois salrios mnimos.
Em 2015, as principais despesas do FAT foram bastante afetadas pela
MP 665, convertida na Lei n 13.134, de 2015. As mudanas reduziram o
direito tanto ao seguro desemprego, quanto ao abono salarial.
E os efeitos foram visveis. No seguro desemprego, mesmo com o
aumento da desocupao, as despesas cresceram apenas 4,7%, o que no
corresponde sequer ao aumento concedido ao salrio mnimo, importante
referncia para esse benefcio.
Antes, era exigido que o trabalhador estivesse empregado por seis me-
ses entre as requisies do benefcio. Com a MP, o governo pretendia regras
mais rgidas para a concesso do benefcio.
Durante a tramitao, a carncia exigida diminuiu, mas ainda assim,
muitos desempregados continuaram afastados do benefcio.
Nos termos da Lei n 13.134, para pedir o benefcio pela primeira vez
o trabalhador precisa ter estado empregado por 12 consecutivos nos 18 me-
ses anteriores demisso. Para a segunda vez, sero exigidos nove meses de
104
trabalho nos 12 meses anteriores demisso. Nas demais solicitaes, sero

necessrios seis meses ininterruptos de trabalho antes da demisso.
A legislao tambm foi alterada no quantitativo de benefcios a que
o trabalhador faz jus. Com a regra anterior, o trabalhador tinha direito a
trs parcelas para cada doze meses de trabalho formal. Com a MP, na me-
lhor das hipteses, para as duas primeiras solicitaes, o trabalhador teria
direito a cinco parcelas a cada dois anos, na hiptese de ter trabalhado
registrado em 23 dos ltimos 24 meses. Uma raridade. Se no, teria direito
a apenas quatro prestaes a cada binio.
A Lei manteve as restries ao nmero de parcelas, mas melhorou as
condies para acesso a maior faixa de benefcios.
Como a Lei somente foi sancionada em junho, todos os trabalhado-
res que solicitaram o benefcio no primeiro semestre ficaram submetidos s
regras mais restritivas da MP e tiveram os seus pedidos negados. At hoje
tramita na Cmara dos Deputados um projeto tentando reverter essas per-
das e h diminutas chances de ver esse problema equacionado.
Para o Abono Salarial, as regras pretendidas pela MP eram muito
restritivas. Para ter direito ao abono, o trabalhador teria que estar empre-
gado pelo menos 6 meses no ano anterior e ainda assim o benefcio seria
calculado proporcionalmente ao tempo de trabalho formal, razo de um
doze avos por ms.
Com a Lei, foi extinta a exigncia de seis meses de trabalho, mas o va-
lor do benefcio permaneceu proporcional ao nmero de meses trabalhados.
A CF clara ao determinar o direito ao pagamento de um salrio m-
nimo, no podendo a lei estabelecer o fracionamento do benefcio.
Devido aos muitos questionamentos, inclusive judiciais, as mudanas
nas regras do abono salarial entraram em vigor em 2016. Mas, as despesas
de 2015, relativas a esse benefcio, caram 35%. Isto porque o governo de-
terminou uma agenda diferenciada de pagamentos e no exerccio de 2015
somente foram pagos 13,7 milhes de benefcios dos 23,6 milhes devidos.
Com essa mudana, aproximadamente R$ 7,8 bilhes deixaram de ser
entregues aos trabalhadores. Esses valores no apenas teriam contribudo
para melhores condies de vida das famlias, como tambm representariam
105
um alento adicional para a economia nacional, j que o IPEA calcula que

esses benefcios possuem um alto fator multiplicador no PIB.
A reduo de gastos relativamente s novas regras ainda est por vir.
A Tabela 30 apresenta esse conjunto de despesas nos diversos exerccios.
O total distribudo em benefcios de natureza trabalhista em 2015 foi
de R$ 48,2 bilhes, reduzindo 7,0% em relao ao ano anterior. Essa queda
est concentrada na execuo do abono salarial.
TABELA 30
EVOLUO DOS PAGAMENTOS REALIZADOS COM BENEFCIOS DO FAT E AS
DESPESAS DAS OUTRAS AES DO FUNDO 2005, 2008, 2010 E 2012 A 2015
Benefcios e outras 2015/2014
2005 2008 2010 2012 2013 2014 2015
aes do FAT (%)
Abono salarial 2.755 5.975 8.758 12.336 14.659 15.877 10.126 -36,2
Seguro desemprego 8.396 14.153 19.235 25.690 29.940 33.462 38.054 13,7
Seguro desemprego trabalhador 9 15 20 27 32 34 54 58,6
domstico
Seguro desemprego pescador 212 540 1.179 1.893 1.892 2.400 2.639 10,0
Seguro desemprego resgate 2 6 3 4 4 3 2 -33,0
trabalho escravo
Total benefcios 11.375 20.690 29.195 39.950 46.527 51.776 50.875 -1,7
Outras Aes do FAT 547 726 560 541 505 522 506 -3,0
Bolsa qualificao (*) 4 4 9 - 34 57 150 163,8
Benefcios e outras aes do

11.922 21.416 29.755 40.491 47.032 52.297 51.382 -1,8
FAT
Fonte: Siga Brasil.

Nota: (*) O Benefcio Bolsa Qualificao pago em Outras Aes do FAT e j est includo Na conta Outras Aes do FAT. Para
2015, as designaes oramentrias no permitem distinguir as diversas modalidades do seguro-desemprego. A diviso mostrada na
Tabela tem como base os valores divulgados pelo MTE/FAT. Esses valores possuem data de apurao diferenciada da mostrada no
SIAFI. Assim, foram ponderados pelo valor total despendido nos termos dos dados do Siga Brasil, para que se mantivessem valores
mais fidedignos metodologia anterior.
Organizao ANFIP e Fundao ANFIP.
106
5. AS DESPESAS COM OS BENEFCIOS
E O RESULTADO DO RGPS EM 2015
As receitas previdencirias, o processo de desonerao da folha de

pagamentos das empresas e o mercado de trabalho foram discutidos em
sees anteriores. Neste Captulo so discutidas as despesas previdencirias
e a sua intrnseca relao com o mundo do trabalho.
Tambm so apresentados os dados sobre o resultado do RGPS. Nes-
se aspecto a maior motivao preparar os trabalhadores para enfrentar o
debate em defesa da previdncia e dos seus direitos.
A imensa maioria dos ataques Previdncia Social parte de uma cons-
truo que aponta a incapacidade presente e futura de financiamento dos
benefcios. No por acaso que as concluses sempre apontam para a ne-
cessidade de reformas que ampliam carncias e reduzem direitos.
No Captulo ficou demonstrado como a desestruturao do mer-
cado de trabalho foi importante para a construo do discurso do deficit
previdencirio. Isto aconteceu durante toda a dcada de noventa. Antes
mesmo de ser regulamentado o conjunto dos direitos previstos no texto
constitucional j eram propagadas as necessidades de reformas para res-
trio de direitos.
Esse discurso obriga a Previdncia Social a cobrir as despesas com
benefcios com as receitas prprias das contribuies previdencirias. Ignora
que os modelos previdencirios ao redor do mundo sempre fizeram previ-
107
ses de aportes governamentais completando o trip contributivo: governo,

trabalhadores e empresas sustentam a previdncia.
No Frum Nacional da Previdncia Social, em 2007, ficou demons-
trado que a incapacidade de as contribuies previdencirias cobrirem as
despesas com benefcios havia sido provocada pela precarizao do mundo
do trabalho. Reconheceu-se a condio superavitria da previdncia urbana
e o importante papel das renncias e imunidades na fabricao do chamado
deficit do setor rural. Foram afastados, assim, os inmeros argumentos por
mais reformas para suprimir ou diminuir direitos de natureza previdenciria.
Em 2015, foi constitudo um novo Frum de Debates sobre Polticas
de Emprego, Trabalho e Renda e de Previdncia Social. Deveria haver uma
discusso em conjunto de previdncia e mercado de trabalho. Mas, os dados
que embasam os debates do Grupo Tcnico de Previdncia tm esparsas
referncias do mundo do trabalho, que determinam as condies de contri-
buio do trabalhador e do nvel de arrecadao do sistema.
Em 2007, o Frum ocorreu durante um momento em que o cresci-
mento do emprego recuperava as contas do RGPS, notadamente do sub-
sistema urbano. A realidade em 2015/2016 diferente, a crise do emprego
est consolidada.
Assim, em 2007, sob um governo mais sensvel aos debates do mun-
do do trabalho, ficou acordado que as contas previdencirias deveriam ser
divulgadas incluindo-se as renncias e outros benefcios tributrios que di-
minuem as receitas do sistema. Nesse momento, o grande alvo a constru-
o de uma reforma de peso, capaz de alterar pilares importantes do sistema
previdencirio, como a vinculao do salrio mnimo ao piso previdencirio,
o estabelecimento de idade mnima para a aposentadoria, maiores restries
s penses etc.
Mais do que nunca, os trabalhadores e os defensores da Previdncia
Social precisam entrar no debate e se posicionarem nessa agenda de mudan-
as, sob o risco de uma grande derrota histrica para os trabalhadores.
As receitas do RGPS esto aviltadas por inmeras razes. Desde
2014, o crescimento do desemprego, das renncias, da sonegao e da
inadimplncia afetam, de forma simultnea e negativamente, as contribui-
es previdencirias.
108
Vrios desses fatores alteram os resultados h bastante tempo. Mas,

em 2015, atuaram em uma mesma direo.
Vale lembrar que, em 2007, a Previdncia Social perdeu uma signifi-
cativa fonte de financiamento. Em 1999, a alquota da CPMF foi ampliada
para 0,38% pela EC n. 21, ficando estabelecido que esse aumento da arre-
cadao, correspondente a 0,10%, seria destinado ao custeio da Previdncia
Social. Com o fim da CPMF, foram suprimidos da Previdncia Social R$ 9,5
bilhes, o equivalente a 7% das receitas previdencirias daquele ano. Em
2008, para compensar as perdas da CPMF, o governo elevou as alquotas
do IOF e da CSLL das instituies financeiras, mas no houve vinculao
dessas novas receitas Previdncia Social.
A Tabela 31 apresenta os resultados da Previdncia Social, que des-
consideram as renncias. A partir de 2012, os nmeros refletem tambm a
compensao das perdas pela desonerao da folha, inclusive da parcela no
repassada pelo Tesouro Nacional.
TABELA 31
RECEITAS E DESPESAS DO REGIME GERAL DE PREVIDNCIA SOCIAL,
VALORES DIVULGADOS, 2005, 2007, 2008, 2010 E 2012 A 2015
valores correntes, em R$ milhes
2015/2014
2005 2007 2008 2010 2012 2013 2014 2015
(%)
Receitas 108.434 140.412 163.355 211.968 283.441 317.164 350.978 352.553 0,9
Despesas 146.010 185.293 198.950 254.859 315.089 355.007 392.243 434.337 10,7
Compensao 612 1.325 1.500 1.996 1.958 1.753 -10,5
previdenciria
Saldo -37.576 -44.882 -36.207 -44.216 -33.148 -39.839 -43.224 -83.537 86,9
Saldo % PIB -1,73% -1,65% -1,16% -1,14% -0,69% -0,75% -0,76% -1,41%
% benefcios
cobertos por
25,7% 24,2% 18,2% 17,3% 10,5% 11,2% 11,0% 19,2%
outros recursos
da Seguridade
Fonte: MPS.
Nota: Esses valores, para os anos posteriores a 2012, diferem dos apresentados na Tabela 2 e no Anexo I porque os valores
divulgados pelo Ministrio da Previdncia no incluem a compensao integral pela Desonerao da Folha de Pagamentos. Os
estudos da Anfip e da Fundao Anfip acrescentam esse valor arrecadao previdenciria.
109
A grande imprensa e o governo, no af de defender mais uma refor-

ma para perda de direitos, centra as discusses no saldo previdencirio que
essa tabela mostra para 2015. O aporte de recursos da Seguridade Social
para a Previdncia Social foi de R$ 83,5 bilhes26. Ressaltam que esse um
valor muito superior ao de 2014, criando uma perspectiva de falncia geral,
sem alternativas que no as reformas pretendidas. Nada mais falso.
O que mais os nmeros mostram? A Tabela mostra que em apenas
sete anos, entre 2005 e 2012, o aumento do emprego e da renda do trabalho,
maiores graus de formalizao das empresas e das relaes de emprego, o
crescimento econmico, mesmo durante a crise internacional, foram res-
ponsveis por melhores nmeros para a Previdncia Social e tambm para
a cidadania. Nesse perodo, a necessidade de financiamento do RGPS caiu
de 1,72% do PIB para 0,69%.
Em 2012, o Tesouro Nacional, com recursos da prpria Seguridade
Social, aportou apenas 10,5% para complementar o pagamento de todas as
despesas com benefcios. Uma proporo pequena para um modelo tripar-
tite de financiamento. Ao invs de contribuir com 33%, o Tesouro entrou
com apenas um tero dessa quantia.
Depois de 2012, a velocidade de gerao de novos postos de trabalho
diminuiu e a necessidade de cobertura aumentou, porque tambm cresce-
ram as renncias e faltaram recursos para cobrir as perdas de arrecadao
com a desonerao da folha de pagamentos, apesar de determinada em lei.
Em 2014, foram aprovadas duas grandes alteraes para o modelo
de financiamento da Previdncia Social: o fim da transitoriedade da de-
sonerao da folha de pagamentos e a extenso do Super Simples para
a quase integralidade dos segmentos econmicos, com a ampliao dos
valores de enquadramento. Em 2015, o marco legal da desonerao da
folha de pagamentos foi alterado, diminuindo as renncias do modelo.
Mas, foi aberta a porteira para que uma infinidade de empresas optasse
pelo regime do Simples.
Com essa troca, a Previdncia Social perde, porque as renncias do
Simples no so cobertas pelo Tesouro e elas se agigantam.
26 Esse o valor dos benefcios que no foi coberto com as contribuies previdencirias.
110
A Tabela 32 apresenta os nmeros de receitas e despesas do RGPS,

considerando-se as renncias e integralizao das perdas com a desone-
rao da folha.
TABELA 32
RECEITAS E DESPESAS DO REGIME GERAL DE PREVIDNCIA SOCIAL, COM
COMPENSAO DAS RENNCIAS E INTEGRALIZAO DAS PERDAS COM A
DESONERAO DA FOLHA 2005, 2007, 2008, 2010 E 2012 A 2015
2005 2007 2008 2010 2012 2013 2014 2015
Receitas 128.887 164.921 178.598 230.152 305.822 345.685 383.998 392.677

Previdencirias 108.434 140.412 163.355 211.968 278.160 307.147 337.503 350.272
Compensaes pela 5.281 10.017 13.474 2.281
desonerao no repassada
CPMF 1 7.663 9.574
Renncias, exceto 12.789 14.934 15.242 18.184 22.381 28.522 33.021 40.124
desonerao da folha
Despesas 146.010 185.293 199.562 256.184 316.590 357.003 394.201 436.090

Benefcios 141.922 180.162 193.491 247.390 308.299 347.599 382.892 424.715
Sentenas 4.088 5.132 5.459 7.469 6.791 7.408 9.351 9.622
Compensao previdenciria 612 1.325 1.500 1.996 1.958 1.753
Saldo Encontrado -17.124 -20.373 -20.964 -26.032 -10.768 -11.318 -10.203 -43.413
Saldo % PIB -0,79 -0,75 -0,67 -0,67 -0,22 -0,21 -0,18 -0,74
Saldo sobre total de

-11,73 -10,99 -10,51 -10,16 -3,40 -3,17 -2,59 -9,96
despesas (%)
Fonte: MPS.
Notas: (1) a CPMF foi extinta em 2007.
As Tabelas 31 e 32 apontam que havia uma tendncia de queda da

necessidade de cobertura do Regime Geral em relao ao PIB. Independen-
temente de se considerar ou no as renncias, a recuperao e a formaliza-
o dos empregos e dos salrios produziram contribuies previdencirias
em volume suficiente para financiar os efeitos da poltica de valorizao do
salrio mnimo sobre os benefcios. O aumento real de 76,5% concedido
111
ao mnimo, no perodo de abril de 2002 a janeiro de 2015, foi plenamente

absorvido e as receitas cresceram ainda mais do que as despesas, a ponto de
reduzir o chamado deficit, inclusive nominalmente entre 2010 e 2012.
Em 2015, h uma reverso da queda da necessidade de financiamento
do RGPS. Economia mais fraca, menor expanso do emprego, aumento das
renncias, so alguns dos fatores que podem explicar esse resultado.
De toda forma, a parcela de benefcios que no financiada exclusi-
vamente pelas contribuies previdencirias pequena. Em 2015, apenas
19,2% deles, ignorando as renncias, como mostrou a Tabela 31, ou 10,0%
se o RGPS fosse integralmente compensado por todas as renncias, como
demonstrado na Tabela 32.
Todo o chamado deficit da Previdncia Social corresponde a essa par-
cela de recursos que o Oramento da Seguridade Social soma s contribui-
es previdencirias e que pouco supera o volume de renncias determina-
do nas contribuies previdencirias.
O RGPS demanda recursos extras, mas muito menores do que os pra-
ticados internacionalmente. Segundo o IPEA27, na mdia dos pases da Unio
Europeia membros da OCDE, os recursos do Tesouro respondem por 36%
das despesas previdencirias mais do dobro do verificado aqui em 2015.
No Brasil, em especial, o aporte de recursos ainda feito com fontes
prprias da Seguridade Social. No so recursos do Oramento Fiscal. A
sabedoria do constituinte, ao criar o Oramento da Seguridade Social com
suas fontes prprias e exclusivas de custeio, determinou que os recursos
pblicos que financiam a educao, os investimentos em infraestrutura, se-
gurana fossem diferenciados. No se rivalizam.
Para aprimorar o debate previdencirio, seria importante que o con-
junto das renncias previdencirias fosse discutido. Em sua maioria, essas
renncias no mais correspondem a polticas de incluso previdenciria ou
representam ajustes capacidade contributiva das empresas ou pessoas.
Nesses ltimos anos, renncias previdencirias foram estabelecidas ou am-
pliadas em funo de outras polticas, como em resposta desindustrializa-
o, problemas cambiais, entre outros.
27 IPEA. O Estado de uma nao 2006; p. 483. Os dados so da Eurostat e se referem a 2000.
112
E, nesses casos, o RGPS deveria ser integralmente ressarcido. No se

pode exigir equilbrio financeiro e atuarial, como previsto legalmente, sem a
integral e pronta compensao desses valores.
O discurso do deficit da Previdncia Social no prevaleceria se os da-
dos previdencirios fossem apresentados com toda transparncia.
A seguir, so apresentados os dados em separado, dos subsistemas ur-
bano e rural, como deliberado pelo Frum de Previdncia Social. Essa sepa-
rao no significa atribuir aos benefcios rurais aspecto no contributivo ou
assistencial, como fazem alguns autores. Mas, permite compreender melhor
a relao entre o mercado de trabalho e a Previdncia Social e, com isso, fa-
cilitar aos trabalhadores e aos defensores da Previdncia Social se contrapor
s propostas de mudanas que visam restringir direitos previdencirios.
5.1. AS RECEITAS E AS DESPESAS DO REGIME GERAL DE

PREVIDNCIA SOCIAL PARA O SUBSISTEMA URBANO
As receitas previdencirias do subsistema urbano esto, em parte, vin-
culadas remunerao do emprego formal. Os segurados pagam sobre os
salrios, limitados ao teto de contribuio. A maior parte das contribuies
das empresas incide sobre a folha de pagamentos (mais de 70%).
Dessa forma, o subsistema urbano foi beneficiado pelo processo de
gerao de empregos formais, com elevao da renda do trabalho. O quanti-
tativo de trabalhadores registrados, segundo a RAIS, passou de 28,7 milhes
ao final de 2002 para 49,5 milhes em 2014. E, mesmo com a queda estima-
da para 201528, ainda assim, sero 20 milhes de novos postos.
As contribuies previdencirias urbanas ultrapassam as despesas
com os respectivos benefcios e contribuem ativamente para o financiamen-
to dos benefcios do subsistema rural. Isto ocorre desde 2008.
Mais do que resultado econmico favorvel, a ampliao da cober-
tura previdenciria que produziu esse resultado, significa maiores espaos
de cidadania e tem tambm reflexos polticos positivos, quando contraria
argumentos dos que sempre defenderam reformas na Previdncia Social,
com cortes de direitos e ampliao de exigncias.
28 Para 2015, dados estimados conforme a Tabela 17.
113
Em 2014, como mostra a Tabela 33, a receita realizada com a arre-

cadao das contribuies previdencirias do subsistema urbano, quando
consideradas as renncias e a compensao integral pelas perdas com a de-
sonerao da folha, superou as despesas com benefcios em R$ 67,2 bilhes,
1,2% do PIB. Em 2015, esse saldo que vinha crescendo, ano aps ano, dimi-
nuiu para R$ 42,2 bilhes, representando 0,7% do PIB.
O resultado em 2015 foi inferior ao verificado nos anos anteriores.
Mas, no desprezvel alcanar um saldo positivo depois de quatro anos de
baixo crescimento econmico e do agravamento do desemprego.
Na Tabela 33, apenas esto computadas as renncias no ressarc-
veis Previdncia Social. As relativas desonerao da folha de pagamen-
tos no integram o montante indicado na Tabela, exceto pela parcela que
o Tesouro no integralizou.
TABELA 33
RECEITAS, RENNCIAS E DESPESAS DO REGIME GERAL DE PREVIDNCIA SOCIAL,
SUBSISTEMA URBANO; 2005, 2008, 2010 E 2012 A 2015
2005 2008 2010 2012 2013 2014 2015
Receitas 117.875 171.332 222.087 297.309 335.223 372.699 380.264
Previdencirias 105.086 158.383 207.154 272.397 300.991 330.833 343.191
Compensaes pela 5.281 10.017 13.474 2.281
desonerao no repassadas
Renncias 12.789 12.949 14.933 19.632 24.216 28.392 34.792
Despesas 118.626 159.565 199.386 245.454 276.649 305.499 338.049
Saldo Encontrado -751 11.767 22.701 51.855 58.575 67.200 42.214
Receitas % PIB 5,43 5,51 5,72 6,19 6,31 6,55 6,44
Despesas % PIB 5,47 5,13 5,13 5,11 5,20 5,37 5,73
Saldo % PIB -0,03 0,38 0,58 1,08 1,10 1,18 0,71
Fonte: MPS e RFB (renncias).

Notas: Despesas com benefcios urbanos inclui as despesas com a Compensao Previdenciria.
A queda da arrecadao em 2015 decorre basicamente da perda do

dinamismo do emprego e da renda que vinham sendo observados nos anos
anteriores. Entre 2012 e 2014, o aumento nominal das receitas foi, em m-
114
dia, de 12,9% ao ano. Em 2015, o aumento foi de apenas 2,0%. Em relao

s despesas, entre 2012 e 2014, o seu crescimento nominal foi de 11,8%; e
em 2015, de 10,7%. A despesa cresceu menos do que nos anos anteriores,
mas a receita ficou praticamente estvel.
O Grfico 3 permite acompanhar os crescimentos da receita,
acrescidas das renncias, e das despesas do subsistema urbano do RGPS,
desde 2006.
GRFICO 3
CRESCIMENTO ANUAL DA RECEITA E DA DESPESA DO SUBSISTEMA URBANO DO
RGPS, CONSIDERANDO A REPOSIO INTEGRAL DAS RENNCIAS 2006 A 2015
Fonte: MPS e RFB (renncias).

As despesas do RGPS crescem a cada ano, influenciadas por trs

fatores bsicos: reposio da inflao do ano anterior; aumentos reais
concedidos ao salrio mnimo; e crescimento vegetativo do nmero de
benefcios emitidos.
115
Durante o perodo mostrado no Grfico 3, esse crescimento situou-

-se entre 8% e 13%, uma variao mdia de 11%. Em 2014 e 2015, a varia-
o das despesas foi inferior mdia, muito em funo de menores ndices
de reajuste reais para o salrio mnimo.
As receitas dependem do emprego formal e de outras formas de filia-
o ao regime, e da renda do trabalho. Entre 2006 e 2014, a variao mdia
das receitas foi de 13,7%. Em 2015, essa variao foi de apenas 2%.
Com as receitas crescendo mais do que as despesas, o subsistema ur-
bano do RGPS foi acumulando saldos positivos e maiores, exceto em 2015.
Esses dados so importantes para que se perceba que no houve
exploso das despesas previdencirias. Houve perda da capacidade de ar-
recadar. As solues para o problema de caixa que o governo vislumbra
deveriam se situar na raiz do problema: a arrecadao. Propor o corte de
despesas, com mais uma reforma, no vai resolver a questo que se coloca.
Alm da recuperao da economia, que gera mais e melhores empre-
gos e renda para os trabalhadores, preciso que se d ateno especial para a
recuperao dos crditos previdencirios. Em 2015, os dados revelados pelo
governo no Frum de Emprego e Previdncia Social indicam que somente
a Previdncia Social deixou de receber R$ 26,4 bilhes. E, essa conta apenas
considera os valores sonegados e a inadimplncia. Como valores sonegados
esto os constitudos a partir de fatos geradores no declarados e apurados
por meio de ao fiscal. Como inadimplncia, esto os valores constitudos
para fatos geradores declarados e no pagos.
Os valores da inadimplncia decorrem de declaraes fiscais apresen-
tadas pelas empresas e devem estar muito prximos da realidade. Mas, os
valores da sonegao so apenas os j apurados em ao fiscal. Dados do
Boletim de Pessoal, editados pelo Ministrio do Planejamento indicam que
em dezembro de 2015 havia em atividade 10.384 auditores-fiscais da RFB,
aproximadamente mil a menos do que em dezembro de 2012, quando esse
nmero era de 11.350.
Esse quadro de pessoal muito inferior ao demandado pelo tamanho,
diversidade e complexidade da economia nacional e mais ainda se conside-
rarmos a extenso territorial do pas.
116
Se levarmos em considerao que os crditos tributrios prescrevem em

apenas cinco anos, as dificuldades da fiscalizao criam um ambiente propcio
e vantajoso para sonegadores e fraudadores do fisco e da previdncia.
A Tabela 34 apresenta esses nmeros desde 2011.
TABELA 34
VALORES SONEGADOS E A INADIMPLNCIA EM
CONTRIBUIES PREVIDENCIRIAS; 2011 A 2015
Valores correntes, R$ bilhes
2011 2012 2013 2014 2015
Sonegao 13,1 13,5 15,6 16,9 11,9
Inadimplncia 11,4 12,7 15,4 13,7 14,5
Total 24,5 26,2 31,0 30,6 26,4
Fonte: Ministrio do Trabalho e Previdncia Social. Dados apresentados no Frum de Debates sobre Polticas de Emprego, Trabalho
e Renda e de Previdncia Social.
5.2. AS RECEITAS E AS DESPESAS DO REGIME GERAL DE

PREVIDNCIA SOCIAL PARA O SUBSISTEMA RURAL
A anlise do subsistema previdencirio rural permite identificar as
inmeras diferenas entre os segurados rurais e urbanos. Essas diferenas,
que englobam capacidade econmica, tipo de regularidade da renda do tra-
balho, particularidades do ambiente laboral, resultam em diferenas impor-
tantes nos requisitos de carncia e na forma de clculo dos benefcios.
Mas, o financiamento do subsistema rural enfrenta trs grandes pro-
blemas: imunidade do segmento exportador, o mais produtivo e o de maior
capacidade econmica; enorme sonegao da contribuio cobrada sobre a
comercializao da produo rural; e grande informalidade das relaes de
trabalho e da agricultura familiar.
Mesmo para os demais agentes econmicos do campo, o modelo
contributivo pouco justo ao determinar que a contribuio previdenciria,
calculada sobre a renda da comercializao da produo rural seja de 2,5%
para o grande produtor e de 2,0% para a pequena propriedade que opera
sob a forma de economia familiar.
117
E, com a imunidade do agronegcio exportador e os baixos nveis de

efetividade da tributao sobre a comercializao da produo rural, no
de se estranhar que o subsistema rural demande cobertura financeira.
Ressalte-se que, ainda assim, o benefcio rural tem natureza previden-
ciria. No assistencial. contributivo.
A figura do segurado especial, criada pelo constituinte, atende plena-
mente s condies econmicas e do mercado de trabalho do campo brasi-
leiro. Alm de proprietrios e assalariados, ainda vigoram inmeras relaes
de trabalho no assalariadas, uma grande presena de pequenos produtores,
arrendatrios e meeiros, processos econmicos baseados em relaes fami-
liares, e onde se misturam relaes mercantis mais avanadas com produ-
es para autoconsumo, associativismo, cooperativismo e troca.
Ao estabelecer contribuies sobre a comercializao da produo,
o modelo adequado a uma renda baseada em safras, colheitas e comer-
cializao que tem aspectos continuados e sazonais. Essa adequao
capacidade econmica e renda dos diversos tipos de segurados respeita
a justia tributria e o preceito constitucional de equidade na forma de
participao no custeio.
Esse desequilbrio encontrado no subsistema rural hoje tem boa
parte coberta pelo regime geral de repartio, com a solidariedade entre
cidade e campo e financiado pela mesma pluralidade de fontes da Se-
guridade Social.
Assim, existem diferentes formas de contribuio previdenciria, al-
gumas de responsabilidade do segurado, outras de responsabilidade do ad-
quirente da produo rural. Como para a grande maioria dos segurados a
responsabilidade pelo recolhimento da contribuio recai sobre terceiros,
os beneficirios comprovam a sua condio de contribuinte apenas pelo
exerccio da atividade rural.
Para esse subsistema, as renncias relacionadas pela RFB referem-
-se to somente s relativas imunidade do setor exportador. O fato de a
contribuio sobre a produo rural resultar inferior ao devido pela contri-
buio sobre a folha no considerado renncia, mas somente um critrio
substitutivo de contribuio.
118
A Tabela 35 apresenta os dados de receitas, despesas e renncias do

subsistema rural de previdncia.
TABELA 35
EVOLUO DE RECEITAS, DESPESAS E RENNCIAS DO RGPS, SUBSISTEMA RURAL;
VALORES CORRENTES E % DO PIB; 2005, 2007, 2008, 2010 E 2012 A 2015
2005 2007 2008 2010 2012 2013 2014 2015
Receitas 13.158 16.145 7.266 8.065 8.513 10.462 11.299 12.413
Previdencirias 3.348 4.245 4.973 4.814 5.763 6.156 6.670 7.081
CPMF 7.663 9.574
Renncias 2.147 2.326 2.293 3.251 2.749 4.306 4.629 5.332
Despesas 27.190 35.189 39.997 55.473 71.135 80.355 88.703 98.041
Saldo Encontrado -14.032 -19.044 -32.731 -47.408 -62.623 -69.893 -77.403 -85.627
Receitas, % PIB 0,61 0,59 0,23 0,21 0,18 0,20 0,20 0,21
Despesas, % do PIB 1,25 1,29 1,29 1,43 1,48 1,51 1,56 1,66
Saldo, % do PIB -0,65 -0,70 -1,05 -1,22 -1,30 -1,31 -1,36 -1,45
Fonte: MPS para receitas e despesas previdencirias; RFB para renncias. Nota: a CPMF foi extinta em 2007. Organizao: ANFIP
e Fundao ANFIP.
Um aspecto importante revelado pela Tabela 35 est relacionado ao

fim da CPMF. Uma parcela dessa arrecadao, correspondente a 0,10, era
constitucionalmente vinculada ao RGPS e convencionou-se associar essa
arrecadao ao financiamento parcial do subsistema rural.
A partir de 2007, com a extino da CPMF, o RGPS perdeu essa fon-
te de financiamento. Para o subsistema rural ela correspondia a quase dois
teros das receitas. E, como foi visto nos itens anteriores, nenhuma fonte
substitutiva foi vinculada Previdncia Social para repor esses recursos.
Por vrios motivos, a contribuio incidente sobre a comercializao
da produo agrcola no capaz de financiar os benefcios que surgem das
relaes de trabalho no campo.
Primeiro, porque a fragmentao e a disperso dessas transaes co-
merciais dificultam a fiscalizao e o controle e facilitam a sonegao da
contribuio previdenciria sobre a comercializao do produto rural.
119
Segundo, porque o setor primrio agrcola diminui a sua participao

no PIB, pelo aumento do setor tercirio, de comrcio e de servios.
Terceiro, porque os segmentos rurais com maior capacidade contri-
butiva no recolhem contribuio previdenciria sobre a produo exporta-
da, nem tm essa contribuio deslocada para qualquer outro fato gerador
como, por exemplo, o lucro.
Entender essas razes fundamental para contestar propostas
oportunistas que pretendem restringir os direitos previdencirios do tra-
balhador rural.

120
6. A PROPOSTA DE LIMITAO DAS
DESPESAS
O governo enviou ao Congresso Nacional uma Proposta de Emenda

Constituio PEC, que tramita sob a numerao de PEC 241, de 2016,
para limitar a expanso das despesas oramentrias.
A PEC 241 cria um novo Regime Fiscal, que abrange as despesas de
todos os Poderes da Unio e dos rgos com autonomia administrativa e
financeira integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social. Pela
nova sistemtica, ser fixado, para cada exerccio, um limite individualizado
para a despesa primria total do Poder Executivo, do Poder Judicirio, do
Poder Legislativo, inclusive do Tribunal de Contas da Unio, do Ministrio
Pblico da Unio e da Defensoria Pblica da Unio.
Esses limites correspondem, em cada ano, s despesas29 realizadas no
ano anterior, corrigidas pelo IPCA, verificado no exerccio. Excluem dos
limites os valores das transferncias constitucionais de royalties, fundos de
participao (Fundo de Participao dos Municpios - FPM e Fundo de
Participao dos Estados e do Distrito Federal - FPE) e outras reparties
constitucionais de receitas, inclusive as do salrio-educao; as despesas do
Fundo Constitucional do Governo do Distrito Federal - GDF; a comple-
mentao para o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao - Fundeb (para com-
plementao do valor mnimo por aluno); crditos extraordinrios (criados
29 Consideram-se despesas todas as que afetarem o resultado primrio, inclusive o pagamento dos restos a
pagar.
121
por Medidas Provisrias); despesas com a realizao de eleies; transfern-

cias obrigatrias derivadas de vinculao de receitas; despesas com aumento
de capital de empresas estatais no dependentes.
Esse modelo de despesas corresponde a um extremado grau de
autolimitao dos prximos governos. No h como manter os direitos
sociais existentes; no h como corresponder s demandas relacionadas
prestao dos servios pblicos; no h como equacionar os gargalos
de infraestrutura; no h como o estado exercer as suas funes distribu-
tivas, alocativas ou mesmo estabilizadoras. As sadas sero relegadas aos
instrumentos de mercado.
As despesas com sade e educao, que possuem critrios especfi-
cos de proteo, perdem essas garantias e sero reajustadas pela inflao.
Ou seja, no haver mais expanso, apenas correo. Nesse aspecto h uma
inverso global. Ao invs da Constituio estabelecer gastos mnimos, esta-
r criando gastos mximos. E esses limites no podero ser ultrapassados,
mesmo que a economia e o Estado tenham capacidade para faz-lo.
Hoje, as reas de sade e educao tm as suas despesas protegidas e,
em cada ano, deve-se gastar pelo menos um percentual calculado em relao
s receitas. Para a educao, alm da obrigao de despender 18% da receita
lquida de impostos, o governo tem que complementar o Fundeb em pelo
menos 10% do que aplicado pelo conjunto dos fundos estaduais.
Esse conjunto de obrigaes no consegue ser suportado pelo limite
de despesas que o governo quer criar. Atualmente j impossvel cumprir
esses mandamentos, muito menos a meta do Plano Nacional de Educao
PNE que estabelece o compromisso de o pas aplicar 10% do PIB nos
programas educacionais. Hoje aplicamos pouco mais de 6,6% e chegar a
10% significaria crescer mais que a economia.
A Seguridade Social descrita na Constituio um conjunto inte-
grado de aes (...) para assegurar direitos relativos sade, previdncia
social e assistncia social30. Essa PEC quer transformar a Seguridade
Social em um sistema para assegurar superavit primrios. Alm de uma in-
verso total do mandamento do constituinte uma involuo civilizatria,
como demonstrado a seguir.
30 CF - art. 194.
122
Na Previdncia Social, determinar que as despesas apenas sejam corri-

gidas pela inflao exigir a adoo de muitas medidas redutoras de direitos.
Hoje, os aposentados tm direito correo inflacionria, para manter
o poder de compra do valor de seus benefcios. Com a aprovao da PEC,
se a previdncia concedesse R$ 400 bilhes em benefcios, em um exerccio
com uma inflao de 5%, no ano seguinte, o total das despesas no poderia
superar R$ 420 bilhes. Isto j representa o valor dos benefcios corrigidos
pela inflao. Como acomodar novas concesses se a correo monetria
dos benefcios j esgota quase todo esse limite oramentrio? Se as despesas
somente podem crescer o correspondente inflao, ento, ou os segurados
e pensionistas no tero direito correo integral benefcios, ou no haver
espaos para a concesso de novos. Poder apenas haver a reposio, para
manter inalterado o quantitativo de benefcios. E, para manter intacto o total
de benefcios, ser necessrio ampliar carncias e exigncias para restringir
o acesso a novos benefcios, fazendo que o quantitativo de atendimento a
novos pedidos fique equivalente ao quantitativo de benefcios cessados (fa-
lecimento ou outras causas de encerramento do direito).
Tem grande impacto nas despesas previdencirias a garantia de que
valor do salrio mnimo seja piso do valor dos benefcios. A poltica de va-
lorizao do salrio mnimo amplia os gastos previdencirios na razo de
R$ 2,1 bilhes para cada R$ 10 de aumento real concedido ao salrio mnimo
(pelos parmetros de 2016). Alm dos gastos em previdncia, os aumentos
reais para o salrio mnimo impactam outras despesas, como as assistenciais
e os benefcios do FAT, cujo aumento de R$ 1,2 bilho para cada R$ 10 de
aumento real concedido ao salrio mnimo.
Assim, a poltica de valorizao do salrio mnimo e a sua vinculao
como piso de valor de benefcios so incompatveis com o limite de despe-
sas vinculado exclusivamente inflao. Ento, ou ser o fim da poltica de
valorizao do salrio mnimo ou ele deixar de ser a referncia para o piso
do valor dos benefcios, ou, ainda, a julgar pela natureza de reforma, ser o
fim de ambas as garantias.
Assim, pode-se perceber que a limitao dos gastos previdencirios
inflao incompatvel com as seguintes garantias constitucionais:
123
- do direito do trabalhador previdncia social, que significa que as

exigncias e carncias precisam corresponder realidade do merca-
do de trabalho, conforme estabelecido no art. 6 e no art. 7, XXIV,
da Constituio Federal;
- do direito do segurado de ter corrigido o valor do seu benefcio
para que se mantenha o seu poder de compra, ou seja, da irreduti-
bilidade do valor do benefcio, previsto no art. 194, IV e art. 201,
4;
- do direito a que nenhum valor de benefcio que substitua o salrio
de contribuio ou o rendimento do trabalho seja inferior ao salrio
mnimo, conforme art. 201, 2;
- do direito do conjunto dos trabalhadores, a uma poltica de valo-
rizao do salrio mnimo que realize os mandamentos constitu-
cionais da valorizao do trabalho, da existncia digna, da justia
social, de reduo das desigualdades sociais, conforme dispe o art.
170, da Constituio Federal. Alguns desses pontos esto reafirma-
dos como princpios da ordem social, no art. 193.
Na Sade, a limitao reposio inflacionria agravar o quadro de
subfinanciamento. Se o valor constante e h aumento populacional, pe-
las prximas duas dcadas, os valores per capita aplicados em sade sero
cada vez menores.
Vrias transferncias realizadas pelo governo federal para estados e
municpios relativamente sade, tm como fundamento direto o critrio
populacional, e mesmo para os demais, a populao sempre um parme-
tro importante. Nos prximos vinte anos, a populao aumentar de 206,1
milhes para 226,9 milhes, segundo estimativas do IBGE. So 10,1% de
crescimento. Como o gasto total estar limitado inflao, ser preciso es-
colher entre garantir a correo da inflao ou corrigir, de acordo com o
crescimento populacional.
A limitao dos gastos em sade, agravando o subfinanciamento, re-
presenta a negao da sade como direito de todos e dever do Estado, como
estabelecido no art. 196. Essa medida representa uma rpida precarizao
dos servios de sade, uma afronta ao princpio da universalidade da cober-
124
tura e do atendimento, determinado no art. 195, I. Negar o atendimento

pblico em um servio imprescindvel criar uma reserva de mercado para
o setor privado de sade.
Na Assistncia Social no ser diferente as mudanas tambm des-
constroem a cidadania. Ao invs da necessidade ser o parmetro definidor
da ao estatal, essa mudana constitucional coloca um limitador oramen-
trio. E da mesma forma que na Previdncia Social, os benefcios da Lei
Orgnica da Assistncia Social no podero continuar vinculados ao salrio
mnimo. Nos ltimos dez anos, o total de pessoas que recebem esses bene-
fcios cresceu de 2,8 milhes para 4,4 milhes, o que representa 58% a mais
de famlias.
Tome-se por exemplo a situao das famlias que tenham crianas
com microcefalia, um evento recente. Esse universo de famlias tem direito
cobertura do benefcio da LOAS, um novo pblico alvo. Diante desse
evento e de outros de mesma natureza que surgirem nos prximos 20 anos
como proceder diante da limitao de despesas?
E no ser diferente em relao aos benefcios do FAT. H uma n-
tida vinculao entre o salrio mnimo e o valor do seguro-desemprego e
do abono salarial. Assim, pelas mesmas razes, entram em contradio a
limitao de despesas e os ganhos reais para o mnimo ou a garantia de que
ele constitua o piso do valor dos benefcios. No por outro motivo, uma
proposta j anunciada pelo governo a de acabar com o Abono Salarial.
Assim, a aprovao desse limite de despesas exige muitas outras re-
formas. O governo est apenas iniciando mais uma perversa jornada de
desestruturao dos direitos sociais.
Ainda sobre essa proposta de emenda constituio pelo menos ou-
tros trs pontos precisam ser ressaltados.
Primeiro, o governo insiste em fazer os ajustes pela reduo de di-
reitos e pela restrio dos servios pblicos prestados sociedade. Esses
gastos representam a maior parte das despesas primrias, que esto sendo
limitadas. O principal efeito desse congelamento assegurar mais recursos
para os demais gastos pblicos, os financeiros, que no sofrem qualquer
restrio pela emenda proposta. Essa opo condena os segmentos sociais
125
mais desprotegidos ao pagamento dos custos de sada da crise. So os que

mais vo perder direitos e os maiores prejudicados pelas restries impostas
s polticas pblicas.
Segundo, o governo ignora outras medidas que poderiam resultar em
modelos de maior justia social, especialmente no campo tributrio. Foram
afastadas as solues que poderiam ter como resultado uma melhor distri-
buio da carga tributria, como a taxao de grandes fortunas ou das maio-
res heranas. Alguns segmentos sociais e econmicos sempre ganharam
muito, mesmo com a crise. E so exatamente aqueles que esto submetidos
menor carga tributria direta, aquela que incide sobre patrimnio e rendas.
Terceiro, os gastos financeiros e no os direitos das pessoas repre-
sentam o maior gargalo das contas pblicas. A dvida pblica brasileira no
grande quando comparada com a dos demais pases. Mas a nossa conta de
juros desproporcional, afinal o Brasil lidera fcil o ranking entre as maiores
taxas de juros do mundo. Em 2013, o pas pagou R$ 248,9 bilhes em juros;
em 2014, essa conta foi de R$ 311,4 bilhes e em 2015, aumentou 61%, para
R$ 501,8 bilhes. Em relao ao PIB, esses nmeros passaram de 4,83% em
2013, para 8,50%, em 2015. Em 2015, a despesa com juros superou as des-
pesas com benefcios previdencirios, que foi de R$ 436,1 bilhes.
126
7. CONSIDERAES FINAIS
Em 2015, a economia brasileira caiu 3,8%. Esse foi o mais alto ndi-
ce desde que a atual metodologia do PIB foi implementada. Em 2009, no
principal ano da crise atual, o PIB cresceu 0,1%. Para que esse resultado
fosse encontrado, somaram-se aos problemas da crise internacional vrias
questes de ordem interna que compem esse cenrio.
No campo externo, uma crise internacional que no acha o seu fim,
com um resistente baixo crescimento do comrcio mundial, uma guerra
cambial e o fim do ciclo das commodities trazem dificuldades ao desenvol-
vimento de muitos pases emergentes.
No campo interno, j no bastassem os muitos problemas econmi-
cos, houve uma crise poltica profunda, que levou o Brasil recesso. E mes-
mo as importantes aes de combate corrupo paralisaram importantes
setores econmicos do Brasil, diminuindo o investimento e a produo de
segmentos importantes da indstria nacional.
Os investimentos pblicos tambm caram. E muito. Parte devido
crise poltica, mas uma parcela significativa dessa queda decorreu dos pro-
blemas na Petrobrs e na extensa cadeia produtiva que ela orienta, nas inds-
trias qumicas, naval, construo civil etc.
E, em maior medida, essa reduo dos investimentos pblicos de-
correu de uma mudana na poltica econmica, que tem traos anteriores,
mas oficializada aps o trmino da eleio de 2014. Um novo ciclo de ajuste
fiscal diminuiu boa parte dos gastos pblicos.
127
A somatria desses problemas econmicos e polticos com os efeitos

do redirecionamento dos gastos pblicos constri um cenrio de um forte
desnimo frente s perspectivas econmicas, onde se misturam piores ex-
pectativas, maiores ndices inflacionrios, aumento do desemprego, queda
nos investimentos e na produo. Tal cenrio, iniciado na segunda metade
de 2014, perpassou todo o ano de 2015 e deve consumir ainda o ano 2016,
que deve terminar com outra queda histrica na produo.
Mas, o Brasil vive problemas fiscais que demandam uma ruptura to
abrupta da poltica econmica?
Uma das vrias medidas adotadas pelo governo em resposta crise foi
a ampliao das renncias tributrias. Essas renncias crescem desde 2003.
Mas durante a crise, a expanso foi bem maior.
Em 2011, como mostrado na Tabela 1, as renncias totalizavam
R$ 152 bilhes e, em 2015, R$ 276 bilhes. Esse crescimento de 76% nem
de longe acompanhou a variao de 22% da receita administrada no pero-
do. Assim, essas renncias que representavam 24% dessas receitas, passaram
a significar 35% da arrecadao realizada.
Em relao s contribuies sociais, as renncias cresceram muito
mais. Se em 2011 elas eram de R$ 70 bilhes, em 2015 foram de R$ 156
bilhes. Um crescimento de 124%, frente a uma variao de 27% nessas
receitas. Se antes as renncias representavam 14% dessas receitas, em 2015,
j determinavam a perda de 24% da arrecadao de contribuies sociais31.
Ao perder uma parcela da arrecadao, o governo federal viu dimi-
nuda a capacidade de investir e de promover o crescimento. Assim, as suas
polticas anticclicas perderam dinamismo e resolutividade.
E com menores ndices de crescimento econmico e lucratividade
das empresas, a arrecadao caiu ainda mais. Mas, nem de longe o pas en-
frentou uma crise fiscal. No foi possvel manter os nveis anteriores de
superavit primrio. Mas, durante uma crise dessas propores deve o Estado
manter esses superavit, arrecadando impostos e guardando os recursos ou
deve aceitar os efeitos de uma ao anticclica, alocando recursos para dimi-
nuir os efeitos da crise?
31 Nas Tabelas 1, 10, 19, 32, a contribuio previdenciria, foi calculada considerando toda a desonerao
da folha, mesmo a parcela integralizada pelo Tesouro Nacional.
128
No ano de 2015, mesmo apresentando um dficit primrio de R$ 116
bilhes, segundo o Banco Central - BC, o Tesouro Nacional encerrou o ano
com R$ 882 bilhes em caixa. E ainda havia outros R$ 259 bilhes de crdi-
tos do FAT e R$ 567 bilhes de recursos emprestados pelas agncias oficiais
de crdito (principalmente BNDES e fundos constitucionais). Isto sem falar
em quase R$ 1,4 trilho em reservas cambiais32.
Nem de longe pode-se falar de uma crise fiscal para o governo fede-
ral, que justificasse o conjunto de medidas restritivas aos direitos sociais e
aos gastos pblicos que vm sendo adotados desde o fim de 2014.
No bastasse a votao da PEC 04/2015, da DRU, que desvincula
30% das contribuies sociais, deslocando esses recursos da Seguridade So-
cial para o oramento fiscal, agora o governo tenta aprovar a maior reverso
dos direitos sociais, com outra mudana constitucional para congelar as des-
pesas do setor pblico com os mais diversos programas de governo.
Pretendem mudar as regras de financiamento da sade, da educao,
e dos programas da Seguridade Social, que hoje j tm garantidos aumentos
de recursos aprovados para os prximos anos.
Em boa parte, os programas e aes do Estado brasileiro so defi-
citrios frente demanda. Muito se avanou, mas ainda no se capaz de
assegurar nveis razoveis de cidadania, de prestao de servios pblicos, de
garantir investimentos e infraestrutura para os setores produtivos, de condu-
zir o pas pelos caminhos do desenvolvimento, com crescimento econmi-
co, reduo mais profunda das desigualdades sociais e regionais.
Nos ltimos anos, a ao estatal retirou 36 milhes de cidados da mis-
ria e outros 40 milhes alcanaram a cidadania dos direitos trabalhistas, o ndice
de Gini (indicador que mede a desigualdade) do Brasil caiu de 0,61 para 0,49, a
escolarizao aumentou e o acesso educao tcnica e superior para os seg-
mentos mais pobres da sociedade foi ampliado consideravelmente.
As polticas de austeridade que o governo quer trilhar, vo acabar com
o dinamismo do mercado interno propiciado pelo combate pobreza e s
desigualdades. Vai colocar em cheque os avanos que a sociedade brasileira
alcanou na reduo dessas desigualdades
32 Os dados podem ser encontrados na Nota econmico-financeira para a imprensa, Poltica fiscal, publica-
da pelo BC.
129
A Seguridade Social tem um papel importante no financiamento de

muitas das conquistas sociais. Financia programas de distribuio de benef-
cios previdencirios, assistenciais e trabalhistas. Para a educao, so renn-
cias, especialmente das contribuies sociais, que sustentam importantes
programas como o ProUni e Pronatec.
Neste contexto, preciso revigorar as campanhas em defesa da Se-
guridade Social e do seu Oramento. preciso inverter a supremacia das
polticas de ajuste e implementar projetos para que o pas possa avanar
nos campos econmicos e sociais, aprofundar as medidas de diminuio
das desigualdades sociais e regionais e reencontrar os rumos do cresci-
mento econmico.
A agenda que o pas deseja de mais e melhores empregos, de in-
corporar tecnologia para aumentar a produtividade do trabalho. Defender
a indstria, a sua produo e os seus empregos fundamental. As medidas
que o pas precisa adotar nessas direes no passam pela diminuio dos
salrios ou precarizao das relaes de trabalho.
necessrio aumentar a confiana do setor privado no crescimento
nacional. No haver desenvolvimento sem assegurar o investimento pri-
vado. preciso reverter para uma agenda produtiva as centenas de bilhes
de reais que as empresas preferem deixar aplicadas no mercado financeiro.
A ANFIP e todas as entidades e organizaes sociais que promulgam
um pas socialmente mais justo e economicamente mais desenvolvido de-
fendem que os juros devam permanecer em nveis cada vez menores. O ren-
tismo sempre foi uma enorme barreira ao desenvolvimento e ao progresso.
Assegurar a infraestrutura necessria produo, garantir servios p-
blicos de qualidade, promover mais e mais saltos de qualidade na educao,
das creches ps graduao, so reas onde o governo deve investir.
Nesse aspecto, importante que a sociedade brasileira esteja con-
vencida de que a prtica de superavit primrios no o nico critrio de
avaliao de polticas responsveis. preciso aumentar os investimentos e
devolver com servios pblicos de melhor qualidade, os recursos arreca-
dados pelo Estado.
130
Com juros mais baixos e menores encargos sobre a dvida no h

razes para o pas pratique superavit primrios to elevados.
O Brasil demanda um novo projeto de desenvolvimento. Crescer com
distribuio de renda, diminuio das desigualdades sociais e regionais. Me-
lhorar a qualidade de vida da populao, com acesso a servios pblicos de
qualidade. Construir um novo Estado capaz de conduzir a sociedade a esse
novo patamar de justia social.
A Anfip e a Fundao Anfip se incorporam ativamente nessa jor-
nada em defesa da Seguridade Social e de um projeto de desenvolvimen-
to para o pas.
131
132
8. METODOLOGIA DE APURAO
DOS DADOS
A Anlise da Seguridade Social uma publicao com mais de uma d-

cada de evoluo. O acompanhamento das contas de receita e despesas da Se-
guridade Social transformou-se em um poderoso instrumento articulador do
debate e uma arma importante para os movimentos sociais, pesquisadores e
todos aqueles que defendem o modelo criado pelo constituinte de 1988.
Para esse trabalho, a Seguridade Social identificada pelos preceitos
constitucionais que definem as aes e os servios pblicos de Sade, de Pre-
vidncia Social e de Assistncia Social, a includos os respectivos benefcios.
Alm das despesas tpicas da Seguridade Social, executadas no mbito
dos respectivos ministrios, h excees que permitem incluir outras aes
e servios prestados fora dos mesmos.
Incluem-se na Assistncia Social, servios prestados nos mais diver-
sos rgos e entidades, desde que atendam aos preceitos da proteo e do
amparo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice, e sejam dis-
tribudos pelo critrio da necessidade.
Quanto Sade, h as despesas com os hospitais universitrios,
realizadas pelo Ministrio da Educao, a merenda escolar, as aes de
sade para o educando, alm das aes voltadas para o Saneamento, no
Ministrio das Cidades.
133
No Ministrio do Trabalho temos o FAT, includo na Seguridade

Social com suas receitas e despesas. As receitas, por serem contribuies
sociais, e as despesas, especialmente o seguro-desemprego, por compor a
relao constitucional de benefcios previdencirios.
Embora a Seguridade Social, como polo articulador de direitos e
da prestao de servios pblicos nas reas de Sade, Previdncia Social
e Assistncia Social, tenha sido uma inovao do texto constitucional, a
ANFIP j possua uma grande experincia no acompanhamento das con-
tas da Previdncia Social e utilizou essa expertise como ponto de partida
para esse novo trabalho.
Essa construo coletiva recebeu inmeras colaboraes e foi evo-
luindo na interpretao dos diversos conceitos constitucionais sobre o que
so e o que no so as receitas e as despesas do Oramento da Seguridade
Social - OSS.
notrio que em quase todo o perodo que se seguiu publicao
do texto constitucional, especialmente durante a hegemonia neoliberal, in-
meros dispositivos ali consignados foram sendo desconstrudos. Alterados,
revogados, no regulamentados ou relegados a uma regulamentao impr-
pria, muitos avanos perderam eficcia muito antes de produzirem os posi-
tivos efeitos a que se destinaram.
preciso ressaltar que muitos dispositivos receberam tratamento ade-
quado e, inegavelmente, essa construo chamada Seguridade Social est
sendo erigida pela luta constante de muitos defensores de uma sociedade
mais justa e igualitria, com diminuio das desigualdades sociais e regionais
e com valorizao do trabalho.
Esse trabalho pretende apresentar para a sociedade o comportamento
das receitas do OSS e a utilizao desses recursos. Para melhor identificar
possveis desvios de finalidade ou de subtrao de receitas, os dados aqui
apresentados no se prendem ao que, nas diversas leis oramentrias, so
considerados como receitas e despesas da Seguridade. Conforme detalhado
nas sees seguintes, as receitas e despesas classificadas atendem s especi-
ficaes constitucionais e das leis que definem as aes e servios da Sade,
Previdncia e Assistncia Social.
134
No campo das receitas, embora prevista em lei, considera-se como

uma subtrao a desvinculao dos recursos determinada hoje pela DRU,
anteriormente denominada Fundo de Estabilizao Fiscal - FEF e Fundo
Social de Emergncia FSE.
Em relao s despesas, so excludas todas as programaes ora-
mentrias que divergem das definies constitucionais para a Seguridade
Social.
Como fonte primria de informaes, alm dos relatrios de execu-
o emitidos pelos diversos rgos pblicos federais, os dados aqui apre-
sentados tm como origem os sistemas de acompanhamento da execuo
financeira e oramentria, elaborados e mantidos pela Cmara dos Deputa-
dos (Oramento Brasil) e pelo Senado Federal (Siga Brasil). Esse trabalho se
tornou possvel graas a esses bancos de dados e s valiosas contribuies
das respectivas consultorias de oramento.
A metodologia utilizada no se pretende pronta. A evoluo dos di-
versos conceitos e as inovaes legais podem e devem determinar novas
mudanas. A ANFIP se esfora para reapresentar os dados dos diversos
exerccios anteriores acompanhando os conceitos mais recentes.
Apresentamos um resumo da metodologia utilizada e um conjunto de
dados relativos execuo oramentria da Unio para a Seguridade Social,
organizado desde 2000.
8.1. METODOLOGIA PARA APURAO E CLASSIFICAO

DAS RECEITAS DO ORAMENTO DA SEGURIDADE
SOCIAL
As receitas do OSS, do ponto de vista constitucional, so integradas
principalmente pelas contribuies sociais. Alm dessas, esto legalmente
associadas s aes desse Oramento, aquelas derivadas da ao dos diver-
sos rgos que as executam; so receitas operacionais ou patrimoniais dos
respectivos Ministrios, includas as taxas pelo exerccio do poder de fiscali-
zao de seus rgos.
As receitas das contribuies sociais so tomadas integralmente, em
seus valores lquidos que j consideram as restituies e compensaes. A
135
CF determina as contribuies das empresas incidentes sobre a folha de

pagamentos, sobre o faturamento, sobre o lucro, e as contribuies relativas
aos concursos de prognsticos.
As contribuies de interveno no domnio econmico ou de inte-
resse de categorias econmicas especficas, associadas a aes da Seguridade
no so consideradas como receitas da seguridade social. Nesse conjunto es-
to, por exemplo, as contribuies extraordinrias sobre os salrios e sobre o
saldo do FGTS cobradas com a finalidade de recompor as contas do Fundo,
em razo de confiscos econmicos. Essas duas contribuies integram o
Oramento Fiscal porque, mesmo sendo contribuies sociais, se destinam
a realizar uma despesa deste Oramento. Antes de 2008, as receitas extraor-
dinrias eram consideradas como da Seguridade, bem como as despesas a
elas associada. Pelo mesmo motivo, algumas contribuies sociais preexis-
tentes Carta de 1988, como a do Salrio Educao, incidente sobre a folha
de pagamentos, no considerada como receita da Seguridade Social.
Ao valor da arrecadao das contribuies sociais so computadas as
resultantes de parcelamentos, dvida ativa, atualizao monetria, recupera-
o judicial, entre outras. Tambm entram os recursos oriundos de juros e
multas decorrentes de descumprimento dessas obrigaes.
importante ressaltar que a parcela da receita de juros e multas desti-
nada ao Fundaf (Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeioamento das
Atividades de Fiscalizao) no considerada como receita da Seguridade.
Igualmente, compe as receitas da Seguridade, a arrecadao de taxas
que correspondem aos servios prestados por rgos de fiscalizao e pelas
Agncias Reguladoras que executam aes da Seguridade, como vigilncia
sanitria, regulao de sade complementar, Previdncia Complementar etc.
Embora esses recursos sejam tipicamente da Seguridade Social, por serem
vinculados s respectivas aes, nos ltimos anos, nos Balanos Gerais da
Unio, esto sendo classificados como receitas do Oramento Fiscal.
Tambm compem o financiamento do Oramento da Seguridade
Social - OSS, as receitas prprias dos rgos e entidades que somente partici-
pam desse Oramento. Doaes aos programas da Seguridade, recuperao
de recursos de convnios ou de desvio em benefcios, receitas patrimoniais
136
e operacionais desses rgos e entidades etc. Nesse conjunto, destacam-se a

parcela do DPVAT (seguro obrigatrio) destinada ao financiamento parcial
das despesas do SUS associada aos acidentes de trnsito e a remunerao
financeira dos depsitos do FAT, a cargo do BNDES.
Como ltimo item das receitas do OSS, esto includas compensaes
ressarcindo despesas operacionalizadas pelos rgos da Seguridade Social,
mas que so de responsabilidade do Oramento Fiscal. Nesse conjunto es-
to, por exemplo, benefcios de anistia e outros de natureza indenizatria ou
meritria, pagos pela Previdncia Social.
8.2. METODOLOGIA PARA APURAO E CLASSIFICAO

DAS DESPESAS DO ORAMENTO DA SEGURIDADE
SOCIAL
A Anlise da Seguridade Social, para computar as diversas despesas
da Seguridade, utiliza uma classificao simples separando as despesas pe-
los principais ministrios afins e fazendo uma distino entre as programa-
es com pagamento de benefcios e transferncias financeiras s pessoas
e aquelas relativas s demais aes e aos servios desses rgos. Assim, por
exemplo, para a Previdncia Social, o pagamento dos diversos benefcios
est apresentado em separado das demais despesas operacionais do rgo.
Estas contm o restante das programaes, no importando se diretamente
relacionadas operacionalizao dos benefcios ou no.
Muito embora haja classificao formal dos diversos programas ora-
mentrios entre finalstico e operacionais, no possvel, na maior parte das
vezes, distinguir todas as despesas nessa classificao.
Em relao aos valores apropriados pela Anlise da Seguridade Social,
podem ser utilizados vrios tipos que se demonstrarem mais consistentes
com os objetivos das anlises. Todos esto registrados no sistema oramen-
trio da Unio. Para justificar a opo, preciso salientar que a execuo das
despesas composta por diversas fases, que podem ser assim resumidas de
um modo simplificado:
137
- para que uma despesa possa ser efetivada, preciso que previa-
mente haja uma autorizao especificada na lei oramentria de-
nominada Dotao. Quando a lei oramentria sancionada, essa
dotao denominada Dotao Inicial. Ao longo do exerccio, po-
dem surgir dotaes novas e todas elas esto sujeitas a acrscimos,
cancelamentos totais ou parciais. Ao resultado final de todas essas
mudanas, denomina-se Dotao Autorizada. Esse o limite auto-
rizado para determinado gasto;
- ao realizar uma despesa, preciso registr-la. Esse lanamento
conhecido como Empenho. O empenho apenas assinala a existn-
cia das diversas contrataes e obrigaes. Alm de especificar as
partes envolvidas, so detalhados o objeto, os prazos, as condies,
etc. Legalmente, a despesa empenhada tida como realizada;
- em uma fase posterior, que antecede a qualquer pagamento, ocor-
re a liquidao da despesa, correspondente ao reconhecimento do
direito do credor. Nessa fase, o executor atesta que aquelas despe-
sas registradas correspondem aos servios efetivamente prestados,
bens entregues, obras realizadas, direitos adquiridos, etc. Quando
um servio ou obra contratado, feito um empenho, mas para li-
quidar essa despesa preciso aferir que os servios foram prestados
e as obras concludas. Essa concluso pode ser completa ou parcial,
pois h situaes em que esto previstas aferies por fases ou per-
odos (mensais ou por etapa, por exemplo). Da mesma forma, cabe
liquidao certificar que os bens comprados foram entregues em
perfeitas condies;
- depois da Liquidao h o Pagamento, que revela mais apropriada-
mente o fluxo de caixa;
- parte das despesas realizadas no paga no prprio exerccio. A
complexidade ou o tamanho das obras, a data de contratao, os
prazos envolvidos, os atrasos, as contingncias, so apenas alguns
dos fatores que levam a postergar o pagamento para o exerccio
seguinte. Essas despesas so conhecidas como Restos a Pagar.
138
A escolha de qualquer um desses parmetros ou mesmo de outros

relacionados com a execuo da despesa deve ser feita de acordo com a
natureza da anlise.
Em estudos anteriores, a Anlise da Seguridade Social utilizava os va-
lores LIQUIDADOS para especificar as despesas da Seguridade Social. Pa-
ra algumas modalidades de despesas, como pagamento de benefcios, com
maior regularidade e distribuio equitativa ao longo do exerccio, h peque-
nas variaes entre um e outro tipo de valor. Para os benefcios previdenci-
rios utiliza-se um tipo diferenciado, o valor PAGO, conforme registrado no
fluxo de caixa do INSS.
Mas, a escolha do tipo de valor faz diferena quando estamos dian-
te de obras e instalaes de maior vulto. Uma despesa relativa a melhoria
sanitria domiciliar normalmente pode ser concluda no mesmo exerccio,
diferentemente de uma obra de saneamento, como a construo de estao
de tratamento de esgoto. O tempo de construo de uma unidade hospita-
lar, de um posto de atendimento do INSS, ou de um centro para ateno
especializada no mbito da Assistncia Social tambm ultrapassa o exerccio.
Doravante, a Anlise da Seguridade social utilizar para as despesas os
valores Empenhados. Essa tambm foi a opo do Legislador ao estabelecer
medidas para a aferio dos gastos mnimos que o setor pblico deve reali-
zar, por exemplo, na Sade ou na Educao33.
8.3. AS DIVERSAS CLASSIFICAES DE DESPESAS

UTILIZADAS NA ANLISE DA SEGURIDADE SOCIAL
A Anlise da Seguridade Social agrupa e apresenta as diversas despe-
sas da Seguridade na seguinte classificao:
- Benefcios previdencirios do RGPS;
- Benefcios assistenciais;
- Bolsa famlia e outras transferncias de renda;
- Benefcios de legislao especial;
33 A Lei Complementar n. 141, de 2012, ao determinar a aferio dos gastos mnimos em sade toma como
referncia os valores empenhados e no apenas os liquidados.
139
- Sade aes e programas do Ministrio da Sade;

- Assistncia Social aes e programas do Ministrio do Desenvol-
vimento Social;
- Previdncia Social aes e programas do ministrio correspon-
dente;
- Outras aes da Seguridade Social;
- Benefcios do FAT;
- Outras aes do FAT.
A seguir so apresentados detalhadamente os critrios de enquadra-
mento das despesas nos diversos grupos, a justificativa e alguns exemplos do
resultado dessa metodologia.
Esto classificados em Benefcios Previdencirios exclusivamente os
gastos com os benefcios do Regime Geral de Previdncia Social. So ex-
cludos, portanto, as despesas dos regimes previdencirios prprios de ser-
vidores e militares. Constitucionalmente, dentro do Captulo da Seguridade
Social, h apenas o Regime Geral de Previdncia Social (art. 201).
Na Anlise da Seguridade Social, esses dados esto separados em
benefcios urbanos, rurais, os relativos a pagamentos judiciais (precatrios
e requisies de pequeno valor) e compensao previdenciria valores
relativos aos acertos entre os diversos regimes previdencirios relativos
contagem recproca dos tempos de contribuio do segurado.
Os nmeros apresentados so apurados pelas informaes da exe-
cuo oramentria, como ocorre nos demais itens de despesa, todavia so
utilizados os dados divulgados pela Previdncia Social correspondentes ao
seu fluxo de caixa. Esse procedimento permite apurar informaes compa-
tveis com as divulgadas mensalmente pela Previdncia Social, pelo Tesouro
Nacional e pelo Banco Central.
A diferenciao entre os benefcios entregues a segurados urbanos e
rurais meramente acadmica, j que ambos tm a mesma natureza previ-
denciria, substitutivos da renda do trabalho. Compem o mesmo regime
geral; so financiados pela mesma pluralidade de fontes e integram o mesmo
regime de repartio, com a solidariedade entre cidade e campo. Assim, no
140
correto dizer que os benefcios rurais tm natureza assistencial. Por um

elemento de justia, h formas contributivas diferenciadas para atender
capacidade econmica e renda dos diversos tipos de segurados inclusive
pelo princpio de equidade na forma de participao de custeio. Essa sepa-
rao entre urbanos e rurais permite ainda ponderar o efeito das mltiplas
renncias, isenes e imunidades tributrias, que afetam diretamente as re-
ceitas previdencirias.
Separar os pagamentos relativos s aes judiciais importante, pois
os valores a consignados incluem parcelas referentes a atrasados, ou seja,
no necessariamente correspondem ao respectivo exerccio. Sem a separa-
o desses pagamentos, a anlise das contas previdencirias fica muito pre-
judicada. Primeiro porque pagamentos judiciais envolvem ao mesmo tempo
benefcios urbanos e rurais, sendo injusto credit-los somente aos traba-
lhadores urbanos, como fazem alguns estudos; segundo porque facilita a
anlise do regime quando tomamos to somente as receitas e as despesas
relativas ao mesmo exerccio.
importante ressaltar que no constam as despesas relativas aos be-
nefcios previdencirios de servidores e militares, porque no se enquadram
no conceito do regime geral, mas derivam de um encargo patronal do setor
pblico. Atendem a segmentos especficos, tm requisitos, exigncias, con-
tribuies e critrios diferenciados. A mistura dessas despesas com as do
RGPS, como frequentemente feita pela grande imprensa sempre que se
quer propagandear ou alarmar a necessidades de reformas, no se presta
ao entendimento dos problemas. Enfim, at mesmo a avaliao dos diversos
regimes prprios precisa separar os gastos com servidores, membros dos
Poderes e Militares.
As despesas dos regimes prprios vm sendo pagas com recursos das
contribuies sociais. Haveria at amparo legal para faz-lo, mas somente se
a situao fosse diversa.
Quando foi promulgada, a Lei n. 8.212, de 1991, estabelecia uma
previso de utilizao decrescente das receitas de contribuies sociais no
pagamento dos encargos previdencirios dos regimes prprios. A partir de
1995, esses pagamentos deveriam ser integralmente realizados com recur-
sos do Oramento Fiscal e as contribuies sociais reservadas para as aes
tpicas da Seguridade Social. Entretanto, em 1995 foi alterado o art. 17 dessa
141
Lei para admitir a hiptese do uso quase irrestrito de contribuies sociais

para fazer frentes s despesas de servidores e militares.
A nica ressalva prevista hoje desde que estejam satisfeitas todas
as obrigaes com a sade e a assistncia social. Foi desnecessrio incluir a
Previdncia Social, porque o governo j obrigado a cobrir qualquer insu-
ficincia de recursos da Seguridade para o pagamento dos benefcios previ-
dencirios e os de natureza continuada (LOAS e RMV).
Diante de tantas carncias no atendidas no mbito das aes da Se-
guridade Social, como notrio no caso da Sade, por exemplo, ao utilizar
recursos de contribuies sociais para pagamento dessas despesas com os
regimes prprios, o governo afronta o texto legal, desconhecendo as restri-
es ali contidas.
Vale ressaltar que o uso das contribuies sociais para o pagamento
dos benefcios de servidores e militares tambm significa que o governo re-
conhece a condio superavitria do Oramento da Seguridade Social pois,
caso fosse diferente, no poderia faz-lo. Mas, ao contrrio, apesar de rema-
nejar os recursos das contribuies para o pagamento das despesas dos re-
gimes prprios, o discurso comumente repetido o da existncia de deficit
da Seguridade Social.
Outra questo importante a se depreender do texto legal a dife-
renciao imposta s despesas relativas aos regimes prprios, de todas as
demais despesas da Seguridade Social. Isto significa o reconhecimento por
parte do legislador de que o EPU no se enquadra dentre as despesas tpicas
da Seguridade Social. Pode at haver o uso de contribuies sociais para o
seu custeio, mas dessa utilizao no pode resultar prejuzos para as aes
essenciais, como ocorre hoje.
Em resumo, embora seja prevista a possibilidade de uso de recursos
da Seguridade Social na cobertura das despesas dos regimes prprios, duas
ressalvas precisam ser feitas:
- o uso irregular, porque h demandas da Seguridade Social que
no esto plenamente atendidas, h carncias e precariedades a
serem enfrentadas, faltam muitos recursos para a sade e a as-
142
sistncia social poderia ser ampliada, a fim de promover uma

melhor distribuio de renda. A utilizao dos recursos com re-
gimes prprios no pode ser feita em detrimento das prioridades
da prpria Seguridade;
- os governos incluem, indistintamente, as despesas com esses regi-
mes, utilizando recursos da Seguridade no seu financiamento, para
mascarar e reverter o aspecto superavitrio do OSS. Ao concluir ser
ele deficitrio, apontam para a necessidade de cortes nos progra-
mas, aes e servios da Seguridade e disseminam, cada vez mais, a
importncia de reformas na Previdncia Social.
Em Benefcios Assistenciais, esto os benefcios derivados da Lei
Orgnica da Assistncia Social (LOAS) e da Renda Mensal Vitalcia (bene-
fcio em extino).
Em Bolsa Famlia e outras transferncias de renda, esto as despesas
com os benefcios de natureza assistencial, em todas as suas modalidades,
desde que de responsabilidade dos rgos da Seguridade Social. Isto exclui
outros benefcios, como por exemplo os do seguro safra.
Na Sade, as programaes assistenciais foram custeadas com recur-
sos do Fundo da Pobreza, mas eram tambm computadas para a verificao
do cumprimento da EC n 29 a mesma despesa era utilizada para atender
a dois preceitos constitucionais distintos, para burlar a aplicao mnima
de recursos em aes de sade. Somente a partir do Oramento de 2007,
depois de inmeras presses da sociedade e do Congresso Nacional, essas
despesas foram transferidas para o Ministrio do Desenvolvimento Social,
onde esto devidamente classificadas.
Em Benefcios de Legislao Especial esto os institudos por leis es-
pecficas. Embora sejam pagos pelo INSS, atendem natureza indenizatria
ou meritria, como no caso do acidente da base espacial de Alcntara e da
Hemodilise de Caruaru, dos anistiados, dos atingidos pelo problema do
Csio 137 em Goinia, das vtimas da Talidomida, das recluses compuls-
rias da hansenase etc. Esses benefcios tm o Tesouro Nacional como fonte
de financiamento e, por essa razo, para fins de apurao do resultado da
Seguridade Social, contabiliza-se um repasse do Oramento Fiscal corres-
pondente a tais despesas.
143
Em Aes de Sade: pessoal ativo e demais despesas do MS esto

classificadas as diversas despesas com aes e servios pblicos de sade,
prestados pelo Ministrio da Sade, e ainda as despesas operacionais do
Ministrio, inclusive com o pagamento de servidores ativos. Essa classi-
ficao importante porque atende s determinaes da EC n 29, per-
mitindo assim que seja verificado o cumprimento de seus mandamentos.
Todas as excluses determinadas pela LC 141, de 2012, foram feitas, como
por exemplo, despesas de natureza assistencial, com juros e encargos da
dvida, entre outras.
Em Previdncia Social: pessoal ativo e demais despesas do MDS
esto despesas com os diversos programas e aes da Previdncia Social e as
operacionais do Ministrio da Previdncia Social, inclusive o pagamento de
pessoal ativo. So excludos os pagamentos de benefcios, que se encontram
em outra classificao.
Em Assistncia Social: pessoal e outras despesas do MDS esto
as despesas com os diversos programas e aes da assistncia social, que
no se constituem em benefcios assistenciais de natureza continuada ou de
transferncia de renda. Esto tambm includas as despesas operacionais
do Ministrio de Desenvolvimento Social. Tal como ocorre na Sade, nessa
classificao se misturam despesas operacionais com as relativas aos progra-
mas finalsticos do Ministrio, excetuadas as dos benefcios.
Em Outras aes da Seguridade Social esto despesas da Segurida-
de Social que no so executadas nos rgos prprios da Seguridade Social,
j que a lei do Plano Plurianual - PPA faz previso de aes da Seguridade
Social em Ministrios como Justia, Educao, Reforma Agrria, Integra-
o (Defesa Civil). Dentre elas, a mais significativa sempre foi a merenda
escolar, que nos termos da Lei de Diretrizes e Bases da Educao deve ser
financiada pela Seguridade Social, dada a sua natureza assistencial. H ainda
aes de saneamento, no Ministrio das Cidades, despesas com os hospitais
universitrios, no mbito do MEC etc.
Em Benefcios do FAT e Outras aes do FAT esto despesas co-
bertas diretamente com os recursos do PIS/PASEP (o seguro desemprego em
todas as suas modalidades e o abono salarial) e outras despesas do FAT.
144
A Anlise da Seguridade Social exclui das despesas da Seguridade

Social, alm dos encargos previdencirios da Unio, relativos aos regimes
prprios, os encargos da dvida e as despesas com assistncia ao servidor,
que nas diversas leis oramentrias vm sendo classificadas como da Seguri-
dade. Essas despesas correspondem a auxlios creche, alimentao, moradia,
transporte etc. Em hiptese alguma so despesas de assistncia social, por-
que, mesmo quando se destinam aos servidores de baixa renda, elas no so
deferidas pelo critrio universal da necessidade, mas pela relao patronal.
No entanto, quando essas aes de assistncia ao servidor so re-
lativas aos rgos e entidades da Sade, da Previdncia Social ou do De-
senvolvimento Social, so computadas como uma despesa operacional dos
respectivos rgos e, portanto, includas nas contas da Seguridade Social.
Da mesma forma, as despesas com Sade dos militares, em traba-
lhos anteriores, chegaram a ser classificadas como Outras aes da Se-
guridade Social. No entanto, sua excluso justificada pelo fato de no
estarem vinculadas ao SUS. O custeio das unidades de sade das Foras
Armadas no mais considerado em nossos estudos como despesa da
Seguridade. Essa excluso tambm atende s discusses havidas no Con-
gresso sobre o que podem e o que no podem ser consideradas como
aes de sade, para fins do uso dos recursos da sade. Se essas despesas
com a prestao de servios no universais, com o corpo de funcionrios,
no podem ser consideradas como gastos em sade, no podem compor
as despesas da seguridade social.

145
9. ANEXO DE DADOS
146
R$ milhes, valores correntes
Diferena
RECEITAS REALIZADAS 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
2015 / 2014
1. Receita de contribuies sociais 277.045 298.472 340.281 359.834 375.887 441.266 508.095 573.814 634.239 666.637 671.637 5.000 0,8
Receita Previdenciria (1) 108.434 123.520 140.412 163.355 182.008 211.968 245.890 283.441 317.164 350.978 352.553 1.575 0,4
Arrecadao Previdenciria 108.434 123.520 140.412 163.355 182.008 211.968 245.890 278.160 307.147 337.503 350.272 12.769 3,8
Urbana 105.086 119.715 136.167 158.383 177.444 207.154 240.534 272.397 300.991 330.833 343.191 12.358 3,7
Rural 3.348 3.805 4.245 4.973 4.564 4.814 5.356 5.763 6.156 6.670 7.081 411 6,2
Compensaes no repassadas (2) 5.281 10.017 13.474 2.281 -11.194 -83,1
Cofins 89.597 90.341 101.835 120.094 116.759 140.023 159.625 181.555 199.410 195.914 200.926 5.012 2,6
CSLL 26.232 27.266 33.644 42.502 43.592 45.754 57.582 57.316 62.545 63.197 59.665 -3.531 -5,6
PIS/Pasep 22.083 23.815 26.116 30.830 31.031 40.372 41.584 47.738 51.065 51.773 53.071 1.297 2,5
Outras contribuies (3) 30.699 33.530 38.274 3.053 2.497 3.148 3.414 3.765 4.055 4.775 5.423 647 13,6
2. Receitas de entidades da Seguridade 11.704 11.659 12.603 13.864 14.289 14.742 16.787 20.199 15.078 19.210 20.534 1.324 6,9
Recursos Prprios do MDS 87 77 43 84 160 305 86 66 239 183 137 -46 -25,3
Recursos Prprios do MPS 798 732 962 1.063 503 267 672 708 819 608 1.078 470 77,3
Recursos Prprios do MS 947 1.399 1.888 2.338 2.542 2.700 3.220 3.433 3.858 4.312 4.257 -56 -1,3
Recursos Prrios do FAT 9.507 9.071 9.304 9.959 10.652 10.978 12.240 15.450 9.550 13.438 14.160 722 5,4
Recursos Prprios dos HU 102 119 110 99 50 50 58 52 103 117 238 121 103,9
Taxas, multas e juros da Fiscalizao 264 261 296 321 381 443 511 491 509 552 664 112 20,3
3. Contrapartida do Or. Fiscal EPU (4) 1.052 1.221 1.766 2.048 2.015 2.136 2.256 1.774 1.782 1.835 2.226 391 21,3
Receitas da Seguridade Social 289.801 311.351 354.649 375.746 392.191 458.144 527.137 595.788 651.099 687.682 694.397 6.715 1,0
147
148
R$ milhes, valores correntes
Diferena
DESPESAS REALIZADAS 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
2015 / 2014
1. Benefcios Previdencirios (1) 145.816 165.585 182.575 200.174 225.095 256.259 281.438 316.589 357.003 394.201 436.090 41.889 10,6
Previdencirios urbanos 118.626 133.216 147.386 159.565 178.999 199.461 218.616 243.954 274.652 303.541 336.296 32.756 10,8
Previdencirios rurais 27.190 32.369 35.189 39.997 44.850 55.473 61.435 71.135 80.355 88.703 98.041 9.338 10,5
Compensao previdenciria (5) - - - 612 1.246 1.325 1.387 1.500 1.996 1.958 1.753 -205 -10,5
2. Benefcios assistenciais (6) 9.335 11.571 13.468 15.641 18.712 22.234 25.116 30.324 33.869 37.598 41.798 4.200 11,2
Assistenciais Idosos - LOAS e RMV 4.067 5.145 6.133 7.195 8.675 10.365 11.537 14.318 15.916 17.715 18.460 744 4,2
Assistenciais Deficientes - LOAS e RMV 5.268 6.426 7.335 8.446 10.037 11.869 13.579 16.006 17.953 19.882 23.338 3.456 17,4
3. Bolsa famlia e outras transferncias 6.769 7.801 8.943 10.605 11.877 13.493 16.767 20.543 24.004 26.162 26.921 759 2,9
4. EPU - Benefcios de Legislao Especial 1.052 1.221 1.766 2.048 2.015 2.136 2.256 1.774 1.782 1.835 2.226 391 21,3
5. Sade: despesas do MS (7) 34.517 40.746 45.798 50.270 58.270 62.329 72.332 80.085 85.429 94.235 102.206 7.971 8,5
6. Assistncia social: despesas do MDS (7) 1.716 2.302 2.600 2.746 3.994 4.033 5.659 6.227 7.020 5.389 -1.631 -23,2
7. Previdncia Social: despesas do MPS (7) 3.404 4.542 4.792 4.755 6.265 6.482 6.767 7.171 7.401 7.828 8.197 370 4,7
8. Outras aes da seguridade social 2.384 2.818 4.404 3.922 7.244 7.584 7.875 10.316 11.871 10.859 11.547 688 6,3
9. Benefcios FAT 11.375 14.904 17.951 20.690 27.092 29.195 34.159 39.950 46.561 51.833 48.180 -3.652 -7,0
10. Outras aes do FAT 547 684 685 726 650 560 579 541 505 522 506 -16 -3,0
Despesas da Seguridade Social 216.915 249.871 282.685 311.431 359.968 404.266 451.323 512.952 574.653 632.092 683.061 50.968 8,1
Resultado da Seguridade Social 72.886 61.480 71.965 64.316 32.223 53.878 75.814 82.836 76.446 55.590 11.337 -44.253 -79,6
ANFIP - ASSOCIAO NACIONAL DOS AUDITORES-FISCAIS DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL

CONSELHO EXECUTIVO CONSELHO FISCAL
Vilson Antonio Romero Albenize Gatto Cerqueira
Presidente Coordenadora
Antonio Silvano Alencar de Almeida Marcia Irene Cancio de Mello Werneck

Vice-presidente de Poltica Salarial Relatora
Carlos Alberto de Souza Maria Geralda Vitor

Vice-presidente de Planejamento e Controle Membro
Oramentrio
Carlos Jos de Castro

Vice-presidente de Administrao, Patrimnio e
Cadastro CONSELHO DE REPRESENTANTES
Carmelina Calabrese AC - Heliomar Lunz
Vice-presidente Executiva AL - Dinah Vieira Marinho
Creusa Dantas Gama AM - Cleide Almeida Nvo
Vice-presidente de Cultura Profissional e Relaes AP - Emir Cavalcanti Furtado
Interassociativas
BA - Jos Antnio Moreira Ic da Silva
Dcio Bruno Lopes CE - Tereza Liduna Santiago Flix
Vice-presidente de Assuntos da Seguridade Social
DF - Maria Jos de Paula Moraes
Dulce Wilennbring de Lima ES - Rozinete Bissoli Guerini
Vice-presidente de Servios Assistenciais
GO - Crsio Pereira de Freitas
Floriano Martins de S Neto MA - Antonio de Jesus Oliveira de Santana
Vice-presidente de Poltica de Classe
MG - Ilva Maria Franca Lauria
Joo Alves Moreira MS - Isabel Nascimento Elias Pereira
Vice-presidente de Finanas
MT - Benedito Cerqueira Seba
Joo Larcio Gagliardi Fernandes PA - Maria Oneyde Santos
Vice-presidente de Assuntos Parlamentares
PB - Dijanete de Souza Lima
Leila Souza de Barros Signorelli de Andrade PE - Rita de Cssia Cavalcanti Couto
Vice-presidente de Comunicao Social
PI - Lourival de Melo Lobo
Manoel Eliseu de Almeida PR - Ademar Borges
Vice-presidente de Estudos e Assuntos Tributrios RJ - Maria Ana da Silva
Maruchia Mialik RN - Maria Aparecida Fernandes Paes Leme
Vice-presidente de Relaes Pblicas RO - Francisco Raia
Miguel Arcanjo Simas Nvo RR - Andr Luiz Spagnuolo Andrade
Vice-presidente de Assuntos Fiscais RS - Csar Roxo Machado
Misma Rosa Suhett SC - Luiz Carlos Aguiar da Silva
Vice-presidente de Aposentadorias e Penses SE - Jorge Cezar Costa
Paulo Correia Melo SP - Sandra Tereza Paiva Miranda
Vice-presidente de Tecnologia da Informao TO - Jos Carlos Rego
Renato Albano Junior
Vice-presidente de Assuntos Jurdicos
149
FUNDAO ANFIP DE ESTUDOS DA SEGURIDADE SOCIAL E TRIBUTRIO

DIRETORIA EXECUTIVA CONSELHO CURADOR
Maria Inez Rezende dos Santos Maranho Vilson Antonio Romero
Diretora Presidente Presidente
Maria Beatriz Fernandes Branco Maria Aparecida Fernandes Paes Leme

Diretora Administrativa Secretria
Maria Janeide da Costa Rodrigues e Silva

Diretora Financeira
Membros Titulares
Luiz Valmor Milani
Diretor Estudos e Projetos da Seguridade Social Jorge Cezar Costa
Miguel Arcanjo Simas Nvo
Jos Roberto Pimentel
Diretor de Cursos e Publicaes Dcio Bruno Lopes
Manoel Eliseu de Almeida
Floriano Martins de S Neto
SUPLENTES
Membros Suplentes
Neiva Renck Maciel
1 Suplente Durval Azevedo Sousa
1 Suplente
Ana Lcia Guimares Silva
2 Suplente Mrio Czar Martins Fernandez
2 Suplente
Carlos Jos de Castro

3 Suplente
CONSELHO FISCAL
Membros Titulares
Erclia Leito Bernardo
Marluce do Socorro da Silva Soares
Tarciso Cabral de Medeiros
Membros Suplentes
Jos de Carvalho Filho
1 Suplente
Terezinha Fernandes Meziat

2 Suplente
150

Analise Da Seguridade Social 2015 - 13 10 2016 - Anlise Seguridade 2015 PDF

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Analise Da Seguridade Social 2015 - 13 10 2016 - Anlise Seguridade 2015 PDF

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ANFIP - ASSOCIAO NACIONAL DOS AUDITORES-FISCAIS

DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL

Tambm disponvel em: www.anfip.org.br

Capa e editorao eletrnica: Antonio Rubens

Associao Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil

1. Seguridade Social. 2. Previdncia Social. 3. Sade. 4. Assistncia Social. 5. Desonerao

ndice de Tabelas, Grficos e Quadros....................................................................... 5

3.3. Anlise dos efeitos da terceirizao sobre o direito dos trabalhadores

Tabela 1: Valores das renncias totais e o das novas renncias adotadas, a

Tabela 9: Receitas de contribuies sociais, em relao ao PIB; 2005 a

Tabela 21: Evoluo do salrio mnimo, reajustes nominais e reais, em rela-

Tabela 35: Evoluo de receitas, despesas e renncias do RGPS, subsistema

Grfico 1: PIB real do Brasil, evoluo trimestral............................................. 46

BB Banco do Brasil S.A

ECR Emenda Constitucional de Reviso

PPA Plano Plurianual

A ANFIP e a Fundao ANFIP h tempos tm procurado desenvol-

melhoria dos benefcios previdencirios. Pelo contrrio, d guarida s pro-

ANFIP e Fundao ANFIP

A Anlise da Seguridade Social 2015 defronta com uma realidade ad-

Se a DRU trabalha para subtrair receitas vinculadas em aes e pro-

uma apresentao crtica de receitas e despesas com benefcios, atenden-

Em 2015, a execuo do Oramento da Seguridade Social foi bastante

1.1. AS RENNCIAS TRIBUTRIAS

do foi uma expanso descontrolada dessas medidas durante o processo de

2010 2.509 5.780 1.727 2.607 2.954 2.106 1.257 12.622

2012 15.413 47.091 52.358 27.758 24.777 142.621

Renncia 152.441 182.410 223.310 253.715 267.336 266.993

Mas, se uma parcela significativa das renncias adotadas nesse per-

Pelas mais diversas razes, o financiamento do Estado sempre pri-

Naturalmente, que o resultante uma grande presso sobre os gastos

1.2. O AJUSTE FISCAL DE 2015 E AS MEDIDAS QUE

de durao das penses, foi mantida a perda da vitaliciedade, mas o perodo

1.3. OS GRANDES NMEROS DA EXECUO DO

parte corresponde a benefcios que somaram R$ 551,2 bilhes. Somente

Esta Anlise da Seguridade Social segue a legislao que determina

Compensaes no repassadas (2) 0 0 5.281 10.017 13.474 2.281 -11.194 -83,1

Cofins 89.597 140.023 181.555 199.410 195.914 200.926 5.012 2,6

4 Os nmeros constantes dos relatrios de resultado do RGPS no detalham as perdas no integralizadas,

Ao longo de 2015, o Tesouro repassou ao RGPS R$ 25,5 bilhes, por

O Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT responsvel pelo pa-

Receitas da Seguridade Social 13,35 11,79 12,40 12,25 12,09 11,76

DESPESAS REALIZADAS 2005 2010 2012 2013 2014 2015

Despesas da Seguridade Social 9,99 10,40 10,67 10,81 11,11 11,57

Resultado da Seguridade Social 3,36 1,39 1,72 1,44 0,98 0,19

1.4. CONSTRUINDO O DEFICIT DA SEGURIDADE SOCIAL

fontes, que recaem sobre os mais diversos fatos econmicos de modo a

O governo apresentou em maio de 2016, no Frum de Debates sobre

A segunda operao de subtrao de receitas da Seguridade Social

Na Seguridade Social, o caso mais significativo o FAT, que recebe

pudesse se apropriar, prejudicando patrimonialmente autarquias, fundaes

Soma 9.833 9.812 10.328 21.846 27.512 44.405 41.748

Na identificao de receitas e despesas da Seguridade Social, o go-

soma as receitas dos regimes prprios para tambm somar as respectivas

Quando o governo soma despesas de trs regimes diferenciados, tor-

Fonte: Siga Brasil.

Em relao s despesas consideradas como da Seguridade Social, h

9 Existem pagamentos relativos aos ex-territrios de RO, RR, AC e AP e do RJ

Total Geral 43.390 59.352 83.626 86.850 92.969 98.634 109.509

Em relao s despesas EPU Transferncias, h uma outra distor-

A contribuio patronal para os fundos de penso complementar dos servi-

Despesas regulares da 216.915 311.431 404.266 512.952 574.653 632.092 683.061

Saldo real da Seguridade Social