Processo legislativo no Estado Democrtico
de Direito
Jlio Roberto de Souza Pinto Advogado,
assessor jurdico da SGM/Cmara dos Deputa-
dos, professor de Direito Constitucional e de
Processo Legislativo no CEFOR/Cmara dos
Deputados, escritor; especialista em Educao,
mestre em Liberal Arts (EUA).
Trabalho final apresentado ao Curso de
Especializao em Direito Legislativo realiza-
do pela Universidade do Legislativo Brasilei-
ro UNILEGIS e Universidade Federal do Mato
Grosso do Sul UFMS como requisito para
obteno do ttulo de Especialista em Direito
Legislativo. Orientador: Prof. HENRIQUE
SAVONITTI MIRANDA.
Braslia a. 42 n. 166 abr./jun. 2005
Jlio Roberto de Souza Pinto
Sumrio
1. Introduo; 2. A Teoria Discursiva do
Direito de Jrgen Habermas; 3. A Teoria do
Processo de Elio Fazzalari; 4. O Estado Demo-
crtico de Direito e o Processo Legislativo no
Marco do Pensamento de Habermas e Fazzala-
ri; 5. Concluso.
1. Introduo
Este trabalho procurar demonstrar que
o Estado democrtico de direito, em que se
constituem a Repblica Federativa do Bra-
sil e os demais Estados de direito contem-
porneos, legitima-se pelo processo legisla-
tivo entendido como o procedimento legis-
lativo realizado em contraditrio. Em outras
palavras, o Estado de direito brasileiro en-
contra sua legitimidade no procedimento
legislativo em que os destinatrios do pro-
vimento final por ele preparado so, tam-
bm, seus co-autores. Ainda em outros ter-
mos, a Repblica Federativa do Brasil so-
mente se constitui em verdadeiro Estado
democrtico de direito medida que os bra-
sileiros, seja diretamente ou mediante repre-
sentantes por eles eleitos, participem, em
simtrica paridade, dos procedimentos de
elaborao das leis as quais sobre eles pro-
duziro efeitos.
Para tanto, recorrer-se- teoria discur-
siva do direito de HABERMAS e teoria do
processo de FAZZALARI, como marcos te-
ricos dentro dos quais se entendero tanto
o Estado democrtico de direito como o pro-
cesso legislativo.
193
 Concluir-se- pugnando pela ampliao
do controle de regularidade ora exercido
pelo Supremo Tribunal Federal sobre o pro-
cesso legiferante e pela atuao efetiva do
Ministrio Pblico como fiscal da legitimi-
dade do direito assim produzido.
2. A Teoria Discursiva do Direito
de Jrgen Habermas
O pensamento de JRGEN HABERMAS
sofreu uma sensvel modificao a partir de
1992, com a publicao de sua obra Direito e
democracia: entre facticidade e validade.1 Nos
trabalhos anteriores, havia uma relao de
complementaridade entre moral e direito.
Desde 1992, HABERMAS declina dessa
complementaridade em favor de uma
relao de co-originariedade. O pensamen-
to habermasiano aqui representado o de
sua fase posterior.
Em Direito e democracia: entre facticidade
e validade, observa-se, na teoria habermasi-
ana do discurso, a transio de uma racio-
nalidade prtico-moral para uma raciona-
lidade comunicativa deontologicamente
neutra. Essa neutralidade do direito em re-
lao moral explicada pela tenso entre tem de ser criticvel e aberta a objees para
factualidade e validade, que inerente lin-
guagem e perpassa o direito medida que
este se prope a atender, ao mesmo tempo,
aos reclamos de concreo e de universali-
zao. Na verdade, esse vai-e-vem entre
factualidade e validade que permite ao di-
reito moderno constituir-se como meio de
integrao social e, assim, conduzir a um
processo legislativo resultante da opinio e
da vontade discursiva dos cidados.
No ato da linguagem, afirma HABER-
MAS, busca-se o entendimento com algum
sobre algo no mundo. Na busca desse en-
tendimento, levantam-se as seguintes pre-
tenses universais de validade: o falante tem
de se expressar de maneira a se fazer enten-
der; sua fala h de se fazer por meio de um
contedo proposicional verdadeiro, em ou-
tras palavras, ele tem de dar a entender algo;
suas intenes ho de ser expressas veraz-
194
mente, de modo a se firmar um entendimen-
to a partir do que falado; e sua manifesta-
o tem de ser correta, de forma a possibili-
tar o entendimento. Assim, ao se entender
algo com algum sobre o mundo por meio
da linguagem, surge uma tenso entre a re-
alidade e a idia, pois, ao se agir comunica-
tivamente, fazem-se idealizaes inevitveis
que se podem opor aos fatos.
Para HABERMAS, h uma diferena
entre pensamento e representao. A repre-
sentao sempre propriedade de uma pes-
soa no singular. Em outros termos, a repre-
sentao sempre se refere ao modo como al-
gum representa para si um dado qualquer.
O pensamento, ao contrrio, pertence co-
letividade, uma vez que no est circunscri-
to a uma conscincia individual apenas. O
pensamento expresso por meio de enuncia-
dos que denotam fatos ou estados de coisas.
HABERMAS tambm distingue o verdadei-
ro do real. Real o que pode ser representa-
do por proposies verdadeiras, ao passo
que verdadeiro o que pode ser explicado a
partir da pretenso levantada em relao ao
outro, no momento em que se faz uma pro-
posio. Portanto, a pretenso de verdade
fazer jus a um acatamento racional da co-
munidade interpretativa. Mais ainda: a pre-
tenso de verdade, pelo nexo com a valida-
de, supera os limites pontuais de qualquer
comunidade interpretativa particular, por-
quanto a pergunta pela validade de um pro-
ferimento supe a transcendncia, por fa-
lantes e ouvintes, dos padres particulares
de uma comunidade. precisamente isso
que possibilita o entendimento da verdade
como algo aceito racionalmente por uma
comunidade de intrpretes, a apontar comu-
nicativamente para alm das fronteiras es-
paciais e temporais.
O agir comunicativo, conclui HABER-
MAS, a disponibilidade existente entre fa-
lantes e ouvintes para estabelecer um en-
tendimento decorrente de um consenso so-
bre algo no mundo. Nessa quadra, as aes
se situam em um mundo intersubjetivamen-
Revista de Informao Legislativa
te compartilhado, permeado por um fundo
consensual. Todavia, no momento em que
essa estrutura bsica no basta para garan-
tir a integrao social, surge a possibilida-
de do dissenso ou a respectiva necessidade
de legitimao racional das pretenses.
Uma pretenso de validade, para ser racio-
nalmente aceita, tem de se constituir, a um
s tempo, como factualidade, uma vez que
pertence a uma comunidade real, histrica,
e como validade, eis que, necessariamente,
faz idealizaes ao se remeter s razes po-
tenciais, transcendentais.
Mesmo havendo risco de dissenso, con-
tinua HABERMAS, no mundo vivido a s
aes se coordenam de maneira a possibili-
tar uma ordem social. Elas se movem na
base de entendimentos formados em um
horizonte de sentidos comuns, o qual
funciona como um fundo consensual a for-
necer, imediatamente, um padro espont-
neo de interpretao. Essa fonte de saber
to intimamente original que as pessoas se
remetem a ela como se fosse algo inquestio-
nvel. Tal saber, no entanto, perde essa con-
dio de fonte indiscutvel no momento em
que chamado a se confrontar com as pre-
tenses de validade.
J nas instituies arcaicas, detentoras
de uma autoridade praticamente incontes-
tvel, o saber disponvel se forma pela fu-
so da factualidade com a validade, media-
do pelo agir comunicativo, que canaliza, por
intermdio de tabus, o agir para uma base
comum. O agir comunicativo deixa, assim,
de ser considerado como um entrelaamen-
to de diversas aes na busca de uma base
legitimadora, para se entender como um frag-
mento de uma realidade em que se deposita
o peso da tradio. A tradio, dessarte, fun-
ciona como um depsito dos fragmentos da
realidade a informar imediatamente toda a
sociedade e, como tal, assume um carter
prescritivo, unindo a autoridade ao sa-
grado.
As sociedades secularizadas, por sua
vez, ao recusarem a integrao por meio da
religio e da tradio, enfrentam tremenda
Braslia a. 42 n. 166 abr./jun. 2005
dificuldade na coordenao das aes soci-
ais. KANT e seus seguidores tentaram re-
solver esse problema recorrendo razo
prtico-moral.
Na viso habermasiana, o direito em
KANT se apresenta como uma relao in-
terna entre coero e liberdade. O direito se
entende como a categoria que apela para a
coero monopolizada pelo Estado toda vez
que algum, pelo abuso de sua liberdade,
causar empecilhos liberdade de outrem.
Da relao interna entre coao e liberdade,
surge a pretenso de validade do ordena-
mento jurdico, porquanto o direito a insti-
tuio que, pela coero, garante a liberda-
de, entendida esta como a soma das liber-
dades individuais.
O direito, todavia, no se pode efetivar
unicamente a partir de demarcaes em um
espao especfico para a configurao his-
trica das liberdades individuais, contra-
pe-se HABERMAS, porquanto o corpo po-
ltico se constitui de pessoas que se reco-
nhecem mutuamente como portadoras de
direitos recprocos. Esse reconhecimento de
direitos por todos os cidados, verdade, se
funda em leis que lhes asseguram esses di-
reitos. Tais leis, entretanto, para se legitima-
rem, tm de garantir o acesso de todos aos
mesmos nveis de liberdade.
O processo legislativo, arremata HABER-
MAS, erige-se como o meio por excelncia
da integrao social. Por meio dele as pes-
soas abandonam a figura de um sujeito so-
lipsista de direito para se constiturem como
membros de uma comunidade jurdico-po-
ltica livremente formada. Para tanto, adver-
te, tem de possibilitar aos sujeitos a assun-
o da perspectiva de membros que se ori-
entam pela busca de um entendimento in-
tersubjetivamente alcanado. Somente quan-
do os sujeitos vislumbrarem nas leis a ma-
nifestao racional e livre de suas prprias
vontades, ou, em outros termos, quando se
enxergarem destinatrios e co-autores do
ordenamento jurdico, o direito se trans-
formar em fonte primria da integrao
social.
195
 3. A Teoria do Processo de
Elio Fazzalari
A teoria do processo de ELIO FAZZA-
LARI, o outro marco terico dentro do qual
se entender o processo legislativo como le-
gitimador do Estado democrtico de direi-
to, acha-se representada, no Brasil, pela obra
de AROLDO PLNIO GONALVES, intitu-
lada Tcnica processual e teoria do processo.
pela tica de GONALVES que se aprecia-
r a obra de FAZZALARI.
No desenvolvimento do Direito Proces-
sual Civil como cincia autnoma, a doutri-
na reagiu contra a postura tradicional de
sculos passados, que absorvia o processo
no procedimento e considerava este como
mera sucesso de atos componentes de um
rito de aplicao judicial do direito. Paula-
tinamente, buscou estabelecer a distino
entre processo e procedimento, encontran-
do no critrio teleolgico a base dessa dife-
renciao. Essa distino prevaleceu inques-
tionvel por muito tempo, at despontar
outra proposta que possibilitou a conside-
rao das relaes entre procedimento e pro-
cesso. Entre os autores mais divulgados,
FAZZALARI foi quem melhor sistematizou
a nova propositura.
A corrente doutrinria que separa o pro-
cedimento do processo com fundamento no
critrio teleolgico enfrenta um problema
para o qual no se encontra soluo ade-
quada: se o procedimento se constitui em
meio necessrio existncia e ao desenvol-
vimento regular do processo pois ainda
no se pde suprimir a necessidade do pro-
cedimento , segue-se, ento, que tambm o
procedimento tem o carter teleolgico ine-
rente a toda e qualquer tcnica.
Afora isso, essa vertente continua a tra-
tar o processo com apelo a categorias con-
ceituais antigas, como as da relao jurdi-
ca e do direito subjetivo. Nela a relao jur-
dica vista como um enlace normativo en-
tre duas pessoas, em que uma pode exigir
da outra o cumprimento de um dever jurdi-
co. J os direitos subjetivos so pensados
196
em termos de uma liberdade absoluta que,
derivada do direito natural ou a ele relacio-
nada, se ope ao Estado e ao direito dele
emanado. O direito de ao, assim, configu-
ra-se a partir de um conceito de relao jur-
dica engendrado por uma noo de direito
subjetivo.
Todavia, a teoria da relao jurdica
denominao por que essa corrente doutri-
nria ficou conhecida em breve se revela-
ria insuficiente para explicar as situaes
jurdicas que, a toda evidncia, no corres-
pondem a vnculos entre sujeitos.
HANS KELSEN, depois de analisar o
conceito de relao jurdica e os possveis
empregos da expresso, chegou mesmo a
concluir pela existncia no de um vnculo
de vontades ou de sujeitos, mas sim de uma
conexo de normas que determinam a con-
duta de indivduos.
Em bases diferentes da adotada por
KELSEN, mas se destinando, tambm, su-
perao do conceito de relao jurdica, de-
senvolveu-se a teoria das situaes jurdi-
cas a partir das diferentes contribuies de
LON DUGUIT, GASTON JEZ e PAUL
ROUBIER. Em todas essas propostas, a si-
tuao jurdica no se estrutura como vn-
culo jurdico entre dois sujeitos, em que um
tem o poder de exigir uma determinada con-
duta do outro, mas se forma a partir de um
fato ou ato jurdico produzido segundo a lei
que governa sua constituio. Uma vez cons-
tituda, ela se transforma no complexo de
direitos e deveres de uma pessoa, direitos e
deveres que no mais se confinam no plano
abstrato e genrico da norma, mas que se
realizam na situao de um determinado
sujeito.
Nesse diapaso, convm salientar que a
teoria das situaes jurdicas no pretendeu
eliminar a noo de um direito fluindo da
norma para um determinado titular. Preten-
deu, isto sim, escor-lo em outras bases, eis
que a reflexo jurdica havia demonstrado
a possibilidade do direito qualificado de
subjetivo ser visto como uma faculdade ou
como um poder de agir, mas nunca como
Revista de Informao Legislativa
um poder sobre a conduta alheia. Nas pala-
vras de GONALVES (2001, p. 92),
a doutrina contempornea reconhece
que o nico ato imperativo que pode
incidir sobre a universalidade de di-
reitos de uma pessoa o ato imperati-
vo do Estado, proferido segundo um
procedimento regulado pelo Direito,
que disciplina o prprio exerccio do
poder, manifeste-se ele no cumpri-
mento de qualquer das funes do
Estado, legislativa, administrativa ou
jurisdicional.
A teoria das situaes jurdicas cumpre
seu papel ao demonstrar a impossibilidade
de se considerar vnculos imperativos entre
sujeitos, superando, dessarte, o conceito de
relao jurdica. Isso no basta, contudo,
para definir processo como situao jurdi-
ca. As situaes jurdicas nele esto presen-
tes, mas no o delimitam.
A grande contribuio para a renovao agora para um entendimento do Estado de-
do conceito de procedimento vem de ELIO
FAZZALARI. FAZZALARI caracterizou os
provimentos como atos imperativos do Es-
tado, promanados dos rgos que exercem
o poder, nas funes legislativa, adminis-
trativa e jurisdicional. O procedimento,
como atividade preparatria do provimen-
to, possui uma estrutura especfica, consti-
tuda da seqncia de normas, atos e posi-
es subjetivas de tal maneira conectados
que o cumprimento de uma norma pressu-
posto tanto da incidncia da norma seguin-
te quanto da validade do ato nela previsto.
Nessa quadra, o processo caracteriza-se
como uma espcie do gnero procedimento,
pela participao, na atividade de prepara-
o do provimento, dos interessados, junta-
mente com o autor. Os interessados so
aqueles em cuja esfera particular o ato est
destinado a produzir efeitos. A caracteriza-
o do processo, no obstante, conclui-se
com a apreenso da estrutura legal especfi-
ca desse procedimento: a participao dos
interessados em contraditrio. H proces-
so, por conseguinte, sempre que o procedi-
mento se realiza em contraditrio entre os
Braslia a. 42 n. 166 abr./jun. 2005
interessados, e a essncia do contraditrio
est na simtrica paridade da participao,
nos atos que preparam o provimento, dos
interessados, porque, como destinatrios,
sofrero seus efeitos.
evidente que a atividade que prepara o
provimento, seja administrativo ou jurisdi-
cional, nem sempre constitui processo, pois
o contraditrio pode dela estar ausente. O
procedimento legislativo, porm, sempre h
de constituir processo, porquanto sempre
deve realizar-se com a participao de par-
lamentares que representam e reproduzem
os interesses divergentes dos grupos e co-
munidades dos cidados.
4. Estado Democrtico de Direito e
Processo Legislativo no Marco do
Pensamento de Habermas e Fazzalari
Delineados os marcos tericos, segue-se
mocrtico de direito e do processo legisla-
tivo.
Duas tradies polticas tm buscado
entender a relao entre Estado de direito
ou constitucional e democracia: a liberal e a
republicana.
A tradio poltica liberal, de JOHN
LOCKE a IMMANUEL KANT, de EMMA-
NUEL SIYES e THOMAS PAINE a BEN-
JAMIN CONSTANT ou JOHN STUART
MILL, passando por JEREMY BENTHAN e
outros, chega a nossos dias pelos ensaios
de ISAIAH BERLIN e por obras to diver-
sificadas como as de JOHN RAWLS,
ROBERT NOZICK, CHARLES LARMORE
ou RONALD DWORKIN. Entretanto, o
trabalho de RAWLS que, revisando o jus-
naturalismo de matriz kantiana e no uti-
litarista, reacendeu, nos Estados Unidos e
dali se alastrando por todo o mundo, o de-
bate entre liberais (sociais ou no) e republi-
canos (comunitaristas ou no).
A tradio poltica republicana, a seu
turno, remete-se a ARISTTELES, passan-
do pela filosofia romana republicana e pelo
humanismo cvico do movimento renascen-
197
tista italiano. Foi recepcionada pelo pensa- munidade poltica como liberdade civil, para
mento de JAMES HARRINGTON, o famoso a participao poltica.
opositor de THOMAS HOBBES, e, por meio LOCKE e ROUSSEAU mantm entendi-
da obra de HARRINGTON e outros, influ- mentos convergentes e divergentes no que
enciou os debates norte-americanos da Con- tange s finalidades do contrato social ou
veno de Filadlfia. Esse republicanismo constituio do Estado. Ambos concordam
cvico foi vertido para a linguagem moder- que a constituio o meio efetivo e legtimo
na do jusnaturalismo pela obra de JEAN- de assegurar os direitos naturais dos indi-
JACQUES ROUSSEAU, influenciando gran- vduos. Na viso de LOCKE, porm, o con-
des nomes das Revolues Americana e Fran- trato ou o pacto fundamental tem por fim a
cesa. Mereceu as reflexes de G.W. F. HEGEL constituio de uma organizao social
e KARL MARX, despertando, j no sculo XX, mediante a qual o indivduo, compreendi-
a admirao e recepo crtica de CARL do antes como sujeito de direitos privados
FRIEDRICH e HANNAH ARENDT. Hodier- do que como cidado, possa exercer, com
namente, so considerados republicanos au- segurana e sem interferncias, seus direi-
tores como CHARLES TAYLOR, MICHAEL tos vida, liberdade privada e, principal-
WALZER, MICHAEL SANDEL e ALAS- mente, propriedade. Distingue, por conse-
DAIR MCINTYRE, alm de juristas como guinte, o pacto fundamental do pacto que
NEIL MACCORMICK, MICHAEL PERRY forma o governo, pois um o processo pol-
e FRANK MICHELMAN.2 tico fundador, outro o processo eleitoral de
Essas duas tradies, em suas verses escolha de representantes. A dissoluo do
contemporneas, compartilham a idia se- governo, nesse diapaso, no implica ne-
gundo a qual todos os cidados so livres e cessariamente a dissoluo da sociedade.
iguais. Ambas defendem, assim, no ape- J para ROUSSEAU, o contrato social con-
nas a existncia de um Estado de direito ou substancia a formao de um corpo poltico
constitucional e da democracia, mas tam- que, pela comunho de seus membros, exer-
bm a constitucionalizao de direitos fun- ce o direito comunitrio autodetermina-
damentais. Isso no significa, contudo, que o, na busca da realizao da felicidade e
constituio, democracia e direitos huma- da auto-realizao tica. O processo polti-
nos sejam por elas interpretados da mesma co, mesmo o que forma o governo, o centro
maneira. integrador e constituidor do social. nele
LOCKE, o pai do liberalismo, v o direito que se expressa a vontade geral e se confir-
liberdade como direito autodetermina- ma o pacto social concernente a suas finali-
o privada no tocante propriedade e dades tico-polticas.
felicidade, a ser garantida perante os outros Dessarte, o processo poltico, na tradi-
indivduos e a prpria organizao poltico- o liberal representada no pensamento
estatal. A liberdade natural se institucionali- lockeano, to-somente realiza a tarefa de
za juridicamente no plano da comunidade programar o governo de acordo com o inte-
poltica como liberdade civil, por meio do re- resse da sociedade, entendendo-se o primei-
conhecimento e garantia, pelo Estado, da exis- ro como um aparato administrativo e a se-
tncia de uma esfera privada. ROUSSEAU, gunda como uma rede de interaes entre
na linha da tradio republicana, enxerga o sujeitos privados, organizada na forma de
direito liberdade como direito autodeter- mercado. Em outras palavras, a poltica tem
minao poltica, a se realizar pelo exerc- a funo de reunir os interesses privados e
cio da liberdade civil e da soberania do povo, encaminh-los administrao pblico-
na construo de um corpo ou comunidade estatal, cuja finalidade utilizar-se do po-
tico-poltica. A liberdade natural se insti- der poltico para atingir objetivos coletivos
tucionaliza juridicamente no mbito da co- majoritrios. O exerccio desse poder se le-

198 Revista de Informao Legislativa

gitima a partir de uma formao democrti-
ca da vontade e da opinio. Na tradio re-
publicana ilustrada pelo pensamento de
ROUSSEAU, a seu turno, a poltica conce-
bida para alm dessa funo de mediao
social, porquanto ela , primariamente, cons-
titutiva dos processos societrios em geral.
Ela a forma em que se reflete a vida tica
real. o meio pelo qual os indivduos, soli-
dariamente, se tornam conscientes de sua
dependncia uns dos outros e, agindo como
cidados, modelam e desenvolvem suas re-
laes de reconhecimento recproco, trans-
formando-se em uma associao de pesso-
as livres e iguais perante o direito.
O status de cidado, para o liberalismo,
determinado por direitos negativos em face
do Estado e de outros cidados. O processo
democrtico se d sob a forma de compro-
missos entre interesses divergentes, deven-
do a igualdade civil ser assegurada pelo
direito geral e igualitrio de votar e pela com-
posio representativa dos corpos parla-
mentares. J na perspectiva republicana, a
cidadania no determinada somente por
liberdades negativas a serem reivindicadas
pelos cidados na qualidade de sujeitos de
direitos privados. Os direitos polticos so,
sobretudo, liberdades positivas, uma vez
que garantem no a liberdade de coero
externa, mas a possibilidade de participa-
o poltica, por meio da qual os cidados,
na construo de uma identidade tico-
poltica comum, reconhecem-se como asso-
ciados livres e iguais. Um governo republi-
cano nunca estaria somente incumbido de
exercer um mandato amplamente aberto,
como no modelo liberal, mas estaria tam-
bm obrigado a cumprir certos programas,
permanecendo ligado comunidade poltica
que se autogoverna. A formao democrtica
da vontade se daria, pois, sob a forma de um
discurso tico-poltico, com um fundo con-
sensual culturalmente estabelecido e compar-
tilhado pelo conjunto dos cidados.
Tanto a tradio liberal como a republi-
cana pressupem uma viso de sociedade
centrada no Estado. Todavia, enquanto para
Braslia a. 42 n. 166 abr./jun. 2005
a primeira o Estado o guardio de uma
sociedade de mercado, para a segunda ele
a institucionalizao autoconsciente de uma
comunidade tica. De acordo com os liberais,
a separao entre o Estado e a sociedade no
pode ser elidida pelo processo democrtico,
mas somente atenuada. Nessa quadra, a cons-
tituio, como mecanismo ou instrumento de
governo, tem a funo de compatibilizao.
Diferentemente, segundo os republicanos, a
formao poltica da vontade e da opinio
dos cidados cria o meio pelo qual a socieda-
de se constitui como uma totalidade poltica.
Nesse diapaso, no faz sentido distinguir o
Estado da sociedade, porquanto a sociedade
, desde sempre, uma sociedade poltica. A
constituio compreendida, dessarte, como
uma consubstanciao axiolgica concreta
da identidade tica e da auto-organizao
total de uma sociedade poltica.
O liberalismo e o republicanismo, con-
tudo, tm perdido muito de seu poder de
convencimento por no levarem seriamente
em considerao a complexidade da socie-
dade hodierna.
A tradio liberal, excessivamente cti-
ca, tende a reduzir o debate poltico, luz
de um modelo econmico de mercado, a uma
mera disputa entre atores polticos e no
explica como esses atores, voltados exclusi-
vamente para a satisfao de interesses pr-
prios, podem concordar acerca de normas
que regero, de modo imparcial, sua vida
comum. RAWLS, por exemplo, limita a po-
ltica e a esfera pblica ao Estado e a seus
fruns oficiais, excluindo do que chama de
uso pblico da razo os debates empre-
endidos pela sociedade civil, bem como res-
tringe as questes pblicas e polticas a uma
agenda fechada e predefinida de temas, dei-
xando de fora importantes matrias relacio-
nadas aos diferentes modos de vida presen-
tes na sociedade. A par disso, a posio
rawlsoniana por demais estreita no que
concerne s questes constitucionais essen-
ciais (1993, p. 212 et seq.).
O republicanismo, por sua vez, embora
possua a vantagem de compreender a pol-
199
tica como algo mais que uma mera concor-
rncia entre atores polticos busca da sa-
tisfao de interesses prprios, diversos e
divergentes, e procure resgatar a dignidade
poltica, considerando-a como uma forma
dialgica de integrao social, um modelo
extremamente normativo, pois tende a re-
duzir o debate poltico a um processo de
auto-esclarecimento coletivo sobre um modo
ou projeto de vida que se pressupe comum,
com forte lastro num consenso tico. Ora,
conquanto o integrem, os discursos ticos
sobre o bem no exaurem o debate poltico.
Como assevera HABERMAS (1995, p. 107-
121), no contexto das sociedades comple-
xas hodiernas, marcadas por uma plurali-
dade de formas racionais de vida, assim
como por interesses sistmico-funcionais,
argumentos ticos acerca do que bom so
temperados por questes pragmticas de
interesse, luz de razes morais sobre o que
justo, possibilitando, seno a construo de
consensos, ao menos a formao de compro-
missos polticos sob condies equnimes.
Assim, quando comparado ao liberalis-
mo, o modelo republicano de poltica deli-
berativa tem a vantagem de preservar o sig-
nificado original da democracia, no sentido
da institucionalizao de um uso pblico
da razo, exercida conjuntamente pelos ci-
dados, em sua prtica de autodetermina-
o. Entretanto, os republicanos contempo-
rneos tendem a dar uma interpretao co-
munitarista excessivamente idealista a essa
prtica comunicativa, de tal sorte que o pro-
cesso democrtico fica merc das virtudes
de cidados devotados ao bem comum, as-
segurado por um fundo consensual tico.
Com efeito, em que pese a sua importn-
cia para a poltica, as questes ticas devem
ser subordinadas s questes morais de
justia e vinculadas s questes pragm-
ticas de interesse. Se, por um lado, no pro-
cesso legislativo deve-se levar em conta no
somente o que bom para uma comunidade
concreta, mas tambm o que justo no igual
interesse de todos, por outro, h que se reco-
nhecerem os compromissos como constitu-
200
indo a maior parte dos processos polticos,
sob as condies determinadas pelo plura-
lismo axiolgico, cultural e religioso, nas
sociedades complexas hodiernas.
Nessa nova perspectiva da relao
entre Estado de direito e democracia, de-
senvolvida a partir da teoria discursiva
de HABERMAS, o xito da poltica deli-
berativa depende da institucionalizao
jurdico-constitucional dos procedimentos
e das condies de comunicao correspon-
dentes. A idia de um eu coletivo tanto
na viso liberal do conjunto de indivduos
a atuarem como variveis independentes em
processos sistmicos aleatoriamente desen-
volvidos, quanto na leitura republicana de
uma vontade geral a refletir a totalidade e
em nome desta agir , d lugar s formas de
comunicao sem sujeito a regularem o flu-
xo das deliberaes, de tal modo que seus
resultados falveis se revestem da presun-
o de racionalidade.
A partir desse novo ngulo o do Esta-
do democrtico de direito , a constituio
no mais pode ser vista, nem em termos li-
berais, como a guardi de uma esfera priva-
da e de uma autonomia entendida como li-
berdade negativa, nem em moldes republi-
canos, como a protetora de uma estabilida-
de tico-poltica, a se realizar pelo exerccio
de uma autonomia compreendida como li-
berdade positiva. Por semelhante modo, a
democracia no mais pode ser concebida,
nem em termos liberais, como uma mera dis-
puta de mercado regulada por regras alea-
trias, sob um governo comprometido com
os interesses majoritrios daqueles supos-
tamente por ele representados, nem, em
moldes republicanos, como um processo
autocompreensivo mediante o qual a iden-
tidade tica presumidamente homognea de
uma comunidade concreta se realiza.
Diversamente, para se ajustar a essa vi-
so procedimentalista do Estado de direito
e da democracia, a constituio h de ser
entendida como a prefigurao de um siste-
ma de direitos fundamentais que apresenta
as condies procedimentais de institucio-
Revista de Informao Legislativa
nalizao jurdica das formas de comuni-
cao necessrias a um processo legislativo
autnomo ou democrtico. A soberania po-
pular, dessarte, assume forma jurdica, por
meio do processo legislativo democrtico,
que realiza o nexo interno entre as autono-
mias privada e pblica dos cidados. di-
zer, a soberania popular procedimentalmen-
te interpretada garante a articulao dessas
duas dimenses da autonomia jurdica, eis
que os destinatrios das normas jurdicas,
na condio de sujeitos jurdicos privados,
pelo processo legislativo democrtico, na
qualidade de cidados se tornam co-auto-
res de seus direitos e deveres.
5. Concluso
A tarefa precpua do direito foi e ainda
a de ser uma das formas de integrao social.
Assumindo e transcendendo a funo ou-
trora exercida pela religio e pela tradio,
o direito deve, a um s tempo, assegurar as
relaes jurdicas e fundamentar-se a si
mesmo. Na verdade, por meio da institucio-
nalizao jurdico-constitucional de meios
comunicativos poltico-democrticos de for-
mao da vontade e da opinio, o direito
realiza as condies procedimentais de sua
legitimidade, as quais correspondem pr-
tica poltica deliberativa de cidados que,
no exerccio de sua autonomia, so co-auto-
res de seus direitos e deveres. Esses proces-
sos no so surdos a questes ticas, a in-
dagaes morais ou a interesses, mas no
se reduzem a nenhum deles.
No desempenho desse papel integrador,
o direito no se pode cingir a regular a atu-
ao de atores sociais movidos por interes-
ses egosticos, como no modelo liberal, nem
impor, aprioristicamente, uma nica forma
de vida como vlida para a sociedade, como
no modelo do bem-estar social. Para uma
teoria do Estado constitucional e da demo-
cracia que supere os paradigmas liberais e
do bem-estar social, o direito deve ser com-
preendido, fundamentalmente, como pro-
cesso, ou em termos procedimentalistas.
Braslia a. 42 n. 166 abr./jun. 2005
Nesse novo paradigma o do Estado
democrtico de direito , o processo legisla-
tivo caracteriza-se como uma seqncia de
diversos atos jurdicos que, formando uma
cadeia procedimental, assumem seu modo
especfico de interconexo, estruturado por
normas jurdico-constitucionais e realizado
discursivamente ou em contraditrio entre
os interessados nos provimentos normativos
- atos finais daquela cadeia procedimental.
Nas palavras de MARCELO ANDRADE
CATTONI DE OLIVEIRA (2000, p. 110),
sob o paradigma do Direito procedi-
mentalizado do Estado Democrtico
de Direito, um processo poltico deli-
berativo legtimo, conformado consti-
tucionalmente, s poder ser compre-
endido, sob as condies de uma so-
ciedade complexa, em termos da teo-
ria da comunicao, como um fluxo
comunicativo que emigra da periferia
da esfera pblica cujo substrato
formado pelos movimentos sociais e
pelas associaes livres da sociedade
civil, surgidos das esferas de vida pri-
vada e atravessa as comportas ou
eclusas (VIEIRA, J. R., 1997: 221-222)
dos procedimentos prprios Demo-
cracia e ao Estado de Direito, ganhan-
do os canais institucionais dos pro-
cessos jurdicos no somente legisla-
tivos, mas tambm jurisdicionais e at
administrativos, no centro do sistema
poltico (HABERMAS, 1997b: 2:86-
91).
Por ltimo, em vista da importncia fun-
damental, para o Estado democrtico de di-
reito, do processo legislativo entendido
como o procedimento legiferante caracteri-
zado pela participao, em simtrica pari-
dade, na atividade de preparao do provi-
mento normativo, daqueles que sofrero
seus efeitos, cumpre repensar o controle de
regularidade sobre ele ora exercido pelo
Supremo Tribunal Federal STF, bem como
alinhavar a indispensvel atuao do Mi-
nistrio Pblico como fiscal da legitimida-
de do direito desse modo produzido.
201
 A jurisprudncia do STF sobre essa ma-
tria se tem caracterizado por um sistemti-
co alargamento do que se deve compreen-
der por matria interna corporis do Poder
Legislativo. Em outras palavras, as questes
referentes regularidade regimental no
seriam passveis, em sua maior parte, de
verificao por parte do Poder Judicirio, ao
argumento de que a interpretao e aplica-
o do Regimento Interno das Casas Parla-
mentares so da competncia exclusiva de-
las. Nesse sentido, o controle judicial de re-
gularidade do processo legislativo s se
poderia exercer no que se refere a requisitos
procedimentais previstos na Constituio,
e no simplesmente com base nos aludidos
Regimentos, conforme firmado, em 1980, no
Mandado de Segurana n o 20.257-DF e rei-
terado em inmeros outros, a exemplo do
MS n o 22.503-DF, cuja ementa se transcreve
a seguir:
Ementa Mandado de segurana
impetrado contra ato do Presidente da
Cmara dos Deputados, relativo tra-
mitao de emenda constitucional.
Alegao de violao de diversas nor-
mas do regimento interno e do art. 60,
5 o, da Constituio Federal. Prelimi-
nar: Impetrao no conhecida quan-
to aos fundamentos regimentais, por
se tratar de matria interna corporis que
s se pode encontrar soluo no m-
bito do Poder Legislativo, no sujeita
apreciao do Poder Judicirio; co-
nhecimento quanto ao fundamento
constitucional. Mrito: Reapresenta-
o, na mesma sesso legislativa, de
proposta de emenda constitucional do
Poder Executivo, que modifica o siste-
ma de previdncia social, estabelece
normas de transio e d outras pro-
vidncias (PEC n o 33-a, de 1995).
Assim, segundo entendimento assenta-
do pelo STF, somente no caso de descum-
primento de normas constitucionais atinen-
tes s formalidades do processo legislativo,
teriam os parlamentares legitimao ativa
para impetrar mandados de segurana pe-
202
rante aquela Corte Suprema, porquanto lhes
assistiria um direito pblico subjetivo, en-
quanto partcipes do procedimento de ela-
borao das normas estatais, de no terem
de votar projetos de lei ou propostas de emen-
das Constituio que julguem inconstitu-
cionais.3
Ora, colocada nesses termos, a questo
acerca da regularidade da tramitao de um
projeto de lei ou emenda constitucional se
reduz ao nvel dos interesses particulares e
exclusivos dos deputados e senadores, es-
vaziando-se de sua relevncia para a pro-
duo do direito e para a cidadania. De fato,
diferentemente da jurisprudncia do STF,
esses requisitos procedimentais so, da
perspectiva do Estado democrtico de di-
reito, condies processuais que devem ga-
rantir um provimento legislativo democr-
tico. Em outros termos, so a institucionali-
zao jurdica de formas discursivas e ne-
gociais que devem assegurar o exerccio da
autonomia dos cidados. O que est em xe-
que, portanto, a prpria cidadania e no
meramente o direito subjetivo de um deter-
minado parlamentar. A propsito, no se
deveria tratar do exerccio de um mandato
representativo como um assunto privado,
ainda que sob o rtulo de direito pblico
subjetivo, uma vez que os parlamentares,
na verdade, exercem funo pblica de re-
presentao poltica. O direito ao devido
processo legislativo um direito de todo e
qualquer cidado brasileiro.
Dessarte, deveria o controle de regulari-
dade ora exercido pelo STF sobre o processo
legiferante ampliar-se para alcanar aque-
les requisitos procedimentais inscritos ape-
nas nos Regimentos Internos das Casas Par-
lamentares, medida que tenham tambm
estes o condo de assegurar a participao
paritria e simtrica, nas atividades prepa-
ratrias dos provimentos normativos, da-
queles que sofrero seus efeitos.
Tal a importncia do processo legisla-
tivo assim entendido para a realizao do
Estado democrtico de direito, que tambm
o rol dos legitimados a provocar o controle
Revista de Informao Legislativa
jurisdicional da regularidade desse proces-
so de produo do direito deveria ser ex-
pandido para incluir, entre outros, o Minis-
trio Pblico. No cumprimento de seus mis-
teres constitucionais de defesa da ordem
jurdica, do regime democrtico e dos inte-
resses sociais e individuais coletivos, deve-
ria o Parquet atuar, efetivamente, como fis-
cal da legitimidade do direito dessa manei-
ra produzido.
Notas
1
O segundo volume dessa obra foi traduzido
para o portugus por Flvio Beno Siebeneichler e
publicado pela Tempo Brasileiro em 1997.
2
GISELE CITTADINO percebeu a presena do
pensamento republicano comunitarista, de matriz
social, nas obras de grandes juristas brasileiros
contemporneos, como JOS AFONSO DA SILVA,
PAULO BONAVIDES, FBIO KONDER COMPA-
RATO, CNDIGO RANGEL DINAMARCO e tan-
tos outros, influenciados por constitucionalis-
tas portugueses e espanhis como GOMES
CANOTILHO, JORGE MIRANDA, GARCA DE
ENTERRA e PREZ LUO (Pluralismo, direito e
justia distributiva, p. 15 ss).
3
MS no 21.642-5-DF, Ministro Celso de Mello.
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