Febrero 2015

A REFORMA DA GESTO PBLICA MUNICIPAL E ALTERNATIVAS AO

PARADIGMA GERENCIALISTA: OS CASOS DE ILHEUS E ITABUNA

Prof. Scrates Jacobo Moquete Guzmn

Professor Titular da Universidade Estadual de Santa Cruz
socrates@uesc.br
Universidade Estadual de Santa Cruz -UESC
Departamento de Economia
Ilhus-Bahia
Prof. Miguel Arturo Chamorro Vergara
Professor Assistente da Universidade Estadual de Santa Cruz -UESC
mikevergara@hotmail.com
Universidade Estadual de Santa Cruz
Departamento de Filosofia e Cincias Humanas
Ilhus-Bahia

Resumo
O tema sugerido pelo artigo nasce da preocupao em aproveitar o importante perodo de
mudanas que vivem os Estados e municpios e o Brasil em geral, iniciado com a Constituio
de 1988 e, desde a segunda metade da dcada de 1990, com o fim da elevada inflao e a
necessidade de insero, no passiva, da nao no processo de globalizao. Nesse
ambiente, o domnio das solues de mercado para os problemas histricos do pas, tem sido
uma caracterstica marcante. Na rea de gesto pblica no se tem fugido muito a essa regra,
sendo que o paradigma da Nova Gerncia Pblica, reflexo das teorias que mistificam o
mercado, parece ter se imposto, como programa, nas reformas implementadas pelos gestores
e autoridades federais, estaduais e em menor medida municipais. Nesse sentido, cabe
perguntar: teriam sido introduzidas nos municpios de Ilhus e Itabuna polticas de reforma
gerencial baseadas em modelos recomendados por organismos internacionais de
financiamento e/ou pelos governos federal e da Bahia? Quais teriam sido os mecanismos
utilizados por esses rgos para garantir a adoo dessas reformas no estado da Bahia e nos
seus municpios? Cabe descrever o contexto histrico, poltico e econmico em que surge essa
nfase nas reformas e qual modelo de mudana se tornou dominante. Trata-se de abordar,
interdisciplinarmente, (a partir das Cincias Poltica e Econmica, principalmente) a
necessidade de mudanas e reformas na rea de gesto pblica que enfrentam esses
municpios e quais as alternativas ao modelo dominante.

PALAVRAS-CHAVE
Reforma da Gesto Pblica Local, Nova Gerncia Pblica, Nova Economia Institucional, Ilhus-
Itabuna-Brasil.

1.- As reformas de Primeira e Segunda Gerao como explicao do modelo dominante

nas mudanas na gesto pblica do Estado da Bahia e seus municpios.

1.1.- As reformas de Primeira Gerao (I)

Na lgica das Instituies Financeiras Internacionais, IFIs, as reformas de Primeira
Gerao (I) propunham aproveitar as polticas de ajuste ortodoxo macroeconmico para a
restaurao do equilbrio bsico (de variveis como inflao, taxa de juros, taxa de cmbio,
gasto pblico, balano de pagamento), a raiz da crise da dvida dos anos oitenta. Isso permitiria
estimular a retomada do crescimento das economias em novas bases estruturais desenhadas
pelo mercado. Conseqentemente, o pacote de reformas econmicas que John Williamson
denominou Consenso de Washington 1 inclua a disciplina fiscal, maior gasto pblico em
educao e sade, reforma fiscal, taxas de juros determinadas pelo mercado, taxas de cmbio
competitivas, polticas de liberalizao comercial, abertura ao investimento estrangeiro direto,
privatizao, liberalizao e respeito pelos direitos de propriedade, embora maior nfase foi
dada s variveis econmicas. Lora (1997) e Lora & Barrera (1997), procurando situar
cronologicamente o incio dos programas de reformas I, tomaram como critrio, para cada pas,
o ano em que foi aplicado o plano de estabilizao da inflao, pelo que para o caso brasileiro
esse ano seria 1994, quando foi implementado o Plano Real. Outro critrio alternativo foi o de
incio da reduo das tarifas alfandegrias e de outras barreiras ao comercio externo. Se este
ltimo respeitado, para o caso brasileiro ser verificado que j, desde o governo Sarney
(1985-1989), iniciaram-se as reformas estruturais com orientao de mercado.
Em 1997 publicada uma primeira avaliao das reformas I para a Amrica Latina, de
autoria do chefe do Departamento de Pesquisa do BID, Eduardo Lora e de outro membro do
mesmo, Felipe Barrera, j citados. Ao avaliarem os primeiros dez anos (1986-1995) confessam,
entre outras coisas, que: Todava, el crecimiento econmico no alcanz las tasas que fueron
comunes antes de la crisis de la deuda. De fato, o crescimento mdio do PIB em A.L., no
perodo reformista neoliberal, 1991-1995, (de 3,8%) foi inferior ao dos perodos histricos
anteriores: 1965-1970 (5,6%) e 1971-80 (4,9%). Sendo que, no caso brasileiro, o crescimento
do PIB durante os anos 1995-2001 foi de 2,40%, inferior mdia do perodo 1980-1989 que foi
de 2,93% e muito inferior aos 8,75% de 1970-1979 e 6,07% de 1960-1969 (para os dados de
Brasil as fontes so FGV e IBGE). As causas alegadas para esse resultado estariam,
principalmente, nos lentos avanos educacionais da fora de trabalho e na mais lenta taxa de
acumulao de capital, porque os coeficientes de investimentos no voltaram aos seus nveis
anteriores. (LORA; BARRERA, 1997, p. 3).
Por ltimo, esse estudo apontava que as privatizaes no haviam tido nenhum efeito no
fator de produtividade total, contrario a lo que los preceptos tericos sustentan (p. 8). O fator
de produtividade foi maior no perodo 1965-1970 (0,7%) do que no perodo 1991-1995, de
somente 0,4%. Contudo, esses autores concluam o estudo fazendo uma predio otimista de
que o crescimento econmico dos pases latino-americanos, em conjunto, passaria de 6% nos
anos seguintes, se o ritmo e sentido das reformas fossem mantidos. Mas, no ano 2002 a
Amrica Latina teve crescimento zero, de acordo com os dados da CEPAL, e a mdia para
1996-2002 tambm foi baixa; inclusive, as autoridades do BID chegaram a reconhecer que a
Amrica Latina est atravesando su peor crisis en varias dcadas. (BID, 2002). Sendo que as
prprias IFIs admitem que a causa principal esteve na velocidade e profundidade de aplicao
de algumas reformas como a abertura indiscriminada dos mercados dos PED, junto a um
processo de privatizaes ineficiente, assim como no enfraquecimento institucional do
Estado.

1.2.- As reformas de Segunda Gerao ((II)

Pelo menos desde 1996 fala-se das reformas estruturais de mercado de Segunda
Gerao. As mesmas procuram adaptar os pases globalizao atravs de polticas que
persigam uma maior harmonizao e padronizao do ambiente institucional das naes. A
base disto seria o aumento da qualidade das instituies pblicas. Esta melhoria qualitativa s
seria garantida a partir de dois conceitos prestigiados pelas IFIs, que tm ficado muito na
moda: a transparncia e a governana corporativa aplicada a empresas privadas e governos
(good governance).
Alm disso, uma preocupao central desta segunda onda de reformas, fruto de anos
de experincia com a aplicao das primeiras, obter apoio dos sindicatos de trabalhadores,
empresrios, ONGs, grupos religiosos e outros grupos locais para as reformas neoliberais.
(CAMDESSUS, 1999). As IFIs estabelecem que as reformas II surgiram para construir o
ambiente onde as reformas estruturais de tipo I pudessem obter sucesso e atrarem a
confiana dos investidores nacionais e internacionais.

1
Em 1990 foi realizada una conferncia latino-americana, organizada pelo Institute of International
Economics na cidade de Washington, D.C, na que participou um grupo de autoridades de governos,
profissionais do desenvolvimento e acadmicos dessa regio. John Williamson escreveu um influente
artigo no qual apontou que os participantes conquistaram um importante acordo sobre um pacote de
polticas de reformas econmicas, que o autor denominou o Consenso de Washington. (BID, 2002).
 A preocupao com as circunstncias individuais de cada pas, em particular a sua
ndole e qualidade institucional, foi a resposta das IFIs ao mau desempenho dos pases
perifricos, em termos de crescimento, permanncia de altas taxas de desemprego, aumento
da desigualdade na renda e vulnerabilidade externa, aps mais de duas dcadas de ajustes
macroeconmicos e reformas neoliberais de tipo I. De fato, Camdessus, quando apresentou as
reformas de Segunda Gerao, expressava-se assim:

Over the past two years, a lot of attention has been devoted to
the international financial architecture, the reforms of the global
economic and financial system needed to prevent or to better contain
crises. It seemed that the term "second generation reforms" had
become less frequently used. But these concepts can be thought of as
two sides of the same coin, one viewed from a global perspective, the
other from the national point of view.
Virtually all countries now have at least a rudimentary orientation
to the market, having undertaken at least some first generation
reforms designed to restore basic equilibrium and to re-kindle growth.
Second generation reforms may be seen as the set of measures
needed to enable a country to attain, in a sustained way, high-quality
growth.
Much of the present work to strengthen the international financial
architecture aims to achieve better governance and greater
transparency through developing internationally recognized standards.
And these standards, codes, and practices when applied at the
national level, represent a major contribution to implementing second
generation reforms. We must find ways of helping countries to
recognize the benefits of adopting these changes while respecting
their sovereignty, emphasizing the voluntary, market-based aspect of
reforms. (CAMDESSUS, 1999).

Um importante documento testemunho bem claro da guinada dada pelas IFIs para
difundir as reformas II, assim como revela as suas bases poltico-filosficas. Trata-se do
Relatrio Anual sobre o Desenvolvimento Mundial, produzido pelo Banco Mundial em 1997 e
intitulado The State in a changing world (BANCO MUNDIAL, 1997). A seguinte anlise
apoiada no resumo desse documento em espanhol publicado na pgina de internet do Banco
Mundial e em um texto crtico de Panitch (1998).
Resumidamente, as linhas neoliberais desse relatrio so claras e vm sendo seguidas
pelos PED com extrema subordinao. Desse modo, enfatiza-se a necessidade de construir a
boa governana estatal, o que uma simples transferncia da chamada governana
corporativa, to em moda no setor privado. Fora suas justificativas tcnicas, essa uma
inveno dirigida a forar as empresas que queiram obter crditos nos mercados de capitais e
financeiros submeterem-se a rigorosas regras traadas pelos investidores e especuladores
financeiros. Isto tem originado muitas demisses de trabalhadores em todos os nveis
(CARLSON, 2002) quando no estejam sendo alcanados determinados percentuais de lucros
definidos por ditos especuladores2, detentores dos papis das empresas.
Em outro documento do Banco Mundial (2000), esse tema, sobre o que seria o bom
governo est mais detalhado e focalizado para o setor pblico, traando linhas claras do que
deve fazer cada governo como condio para continuar obtendo crditos das IFIs. A
preocupao com o resgate da capacidade do Estado acontece ento como facilitadora do
desenvolvimento do mercado. Isso implica instrumentalizar os governos para que, aproveitando

2
Aps as fraudes contveis descobertas em grandes corporaes, a empresa consultora McKinsey
realizou uma pesquisa entre investidores de primeiro nvel e seus resultados revelam que o conceito de
"corporate governance" representa uma grande preocupao para os investidores institucionais, at o
ponto de, supostamente, agora ter igual ou maior importncia que os indicadores de desempenho
financeiro. Os administradores de fundos de investimento esperam que as empresas demonstrem
responsabilidade nas suas prticas administrativas e contveis, pelo qual esto, inclusive, dispostos a
pagar um premium. Mas, essas fraudes foram motivadas pela presso sobre os gerentes dessas empresas
para obterem elevados resultados financeiros que valorizassem os seus papis nas bolsas de valores. ,
portanto, um crculo vicioso.
a legitimidade e o poder a eles outorgados, procedam a, por exemplo, tirar os obstculos que
impedem a ampla abertura comercial e dos mercados de capitais, ou outorgar independncia
aos bancos centrais cujos dirigentes devem ser escolhidos dentre os mais conservadores (de
acordo ao critrio de que devem ser mais opostos inflao do que a sociedade em geral).
Essas, entre outras, seriam as boas polticas ou polticas acertadas, esperadas de um
governo e um estado responsveis com uma valorizao do mercado. Ou seja, a vontade e a
ao em torno da reforma do Estado devem partir do respeito a uma deciso de manejo da
economia que se coloca como prvia e externa poltica.
Por outro lado, as polticas ruins so definidas pelo documento de 1997, do Banco
Mundial, como aquelas que "canalizam benefcios para grupos politicamente influentes;
entretanto vejam-se os exemplos de polticas ruins de acordo com o BM: aquelas polticas
macroeconmicas que redistribuam benefcios econmicos e/ou aquelas polticas
microeconmicas que imponham restries ao funcionamento de mercados, incluindo
restrio s importaes e privilgios a monoplios locais. (PANITCH, 1998).
Como o Banco Mundial usa esses indicadores para selecionar os pases que obtero
seus emprstimos mais brandos? Clearly, a high priority for aid agencies is to channel
resources more systematically towards poor countries with good policies". (BANCO
MUNDIAL, apud PANITCH, 1998). Ou seja, segundo esses critrios, aqueles pases que no
implementem as boas polticas aconselhadas pelas IFIs vm no ltimo lugar na fila das
ajudas. Alm disso, fomentada a concorrncia entre provncias, cidades e localidades
(j que isso) pode alentar a adoo de polticas e programas mais eficazes. (BANCO
MUNDIAL, 1997). Ou seja, a pesar do BM reconhecer os perigos aos que pode conduzir o
fomento desta prtica, o critrio do mercado levado ao nvel de concorrncia acirrada entre
os povos de uma mesma nao, em lugar de ser fomentada a cooperao. No contexto da
crise do capitalismo global, a intensificao da concorrncia internacional e a crescente
flexibilidade do capital global tm dado importncia a esta poltica de localidades ou formas
nacionais de vantagem competitiva a la Porter (2002), junto guerra de vantagens
competitivas entre os Estados nacionais. Entende-se, tambm, a enorme importncia
adquirida pelas agncias reguladoras internacionais como as IFIs e a OMC, que tm
intensificado a eroso da regulao econmica baseada no Estado-nao, em favor delas
mesmas.
Essa ateno dada ao Estado pelas reformas de Segunda Gerao no contraditria,
uma vez que pretende, no campo econmico, guiar a redefinio da natureza
(...)de su funcin bajo el modelo neoliberal, hasta limitarse a la
planeacin y regulacin de los diferentes sectores y a la inspeccin
de bienes y servicios. Ambas instituciones, Estado neoliberal y
agencias reguladoras internacionales operan en conexin cercana
con los sectores internacionalizados del capital para el
establecimiento de una poltica comprensiva a nivel mundial de
flexibilizacin de mtodos de produccin y normas de consumo as
como formas extensivas de regulacin, como la manera de salir de la
crisis global (...). (HIRSCH, apud HERNNDEZ, 1998).

Panitch tem viso coincidente com a mostrada acima. Ele destaca que as IFIs no
podem, nem pretendem, eliminar ou substituir o Estado nos PED; querem simplesmente operar
para garantir um certo tipo de reestruturao estatal, vistas a legalidade e a importncia
estratgica e simblica do Estado para impor aos cidados as suas polticas. Entretanto, o
Banco Mundial expressa claramente que visto que "o apoio externo pouco pode alcanar onde
a vontade interna por reformas est faltando", sua misso consistiria em, alm de dar seus
conselhos tcnicos e assistncia financeira, fornecer um mecanismo para que os pases
realizem compromissos externos, resultando-lhes ms difcil retroceder nas reformas.
(BANCO MUNDIAL, apud PANITCH, 1998). Dentro desses compromissos, so incentivados os
tratados comerciais e/ou monetrios internacionais atravs dos quais o estado se compromete
a self-restricting rules, which precisely specify the content of policy and lock it into mechanisms
that are costly to reverse." (Idem).
No entanto, de que modo um Estado e/ou governo local pode viabilizar esse
fortalecimento institucional estipulado nas reformas de Segunda Gerao e obter credibilidade
perante a cidadania em meio a sua prpria crise fiscal e financeira, dada principalmente pelo
elevado endividamento que o tornou incapaz de contribuir na melhoria dos indicadores sociais?
esta uma contradio, ou limite, das polticas neoliberais. Enquanto o FMI impe clusulas
como a de considerar gasto qualquer investimento em infra-estruturas de saneamento bsico,
em habitao popular, em transporte pblico e/ou em meio ambiente, pases como Brasil que
tm recursos para esses financiamentos no podem aplic-lo por causa do ajuste fiscal que
impem as IFIs como forma de gerar supervits primrios nas contas pblicas 3 que em ltima
instncia garantam aos investidores internacionais e nacionais o pagamento, no longo prazo,
das dvidas contradas pelo Estado. Ao mesmo tempo, o BM condiciona muitos dos programas
e emprstimos, que concede, obteno de resultados nessas reas sociais, forando os
governos, desse modo, a privatizar todos esses servios. Isso garantiria tambm, alm da
eficincia do mercado no fornecimento dos mesmos, o combate corrupo endmica das
instituies pblicas, segundo a filosofia apregoada em The state in a changing world
(BANCO MUNDIAL, 1997).

2.- A reforma da gesto pblica no contexto neoliberal: a NEI e a NGP

2.1.- A teoria da Nova Economia Institucional, NEI

Recapitulando, at aqui viu-se que as bases tericas do processo de reformas foram
denominadas de Consenso de Washington, sendo mais vulgarmente conhecidas como
neoliberalismo. s reformas econmicas de mercado de Primeira Gerao, I, seguiram as
reformas mais direcionadas ao campo institucional, denominadas de reformas de Segunda
Gerao, II, ambas impulsionadas pelo Banco Mundial, o FMI e o BID, no caso da Amrica
Latina. (CAMDESUS, 1997). Atribuiu-se o fracasso da retomada do crescimento, esperado com
as reformas I, a problemas procedentes da cultura poltica e institucional de muitos desses
pases. Assim, as reformas II, baseadas na teoria da Nova Economia Institucional, NEI,
procuraram introduzir os conceitos de mercado gerncia pblica, nos diferentes nveis de
governo (SCHNEIDER; DONER, 2000). A NEI se adaptaria muito bem aos Pases em
Desenvolvimento, PED, que adotaram as reformas neoliberais, j que procura construir
instituies que garantam o bom funcionamento do mercado; reduzir-se-iam os custos de
transao e os problemas de informao assimtrica prprios do modelo Principal-Agente,
fortalecendo, de passo, o direito de propriedade, a estabilidade poltica, a credibilidade das
polticas, etc.
Dada a natureza exgena-universalista das teorias de livre mercado e comrcio que
orientaram as reformas de primeira gerao, o prximo passo dado pelas IFIs foi procurar
teorias que tratassem de problemas mais prximos aos PED, para complementar as reformas I.
Assim, surge a adoo de paradigmas provenientes da rea institucionalista como a New
Institutional Economics (NIE) ou Nova Economia Institucional (NEI) em portugus, cujas
principais referncias tericas so Mancur Olson, Oliver Williamson, Ronald Coase e Douglas
North, os dois ltimos laureados com o Nobel de Economia em 1991 e 1993 respectivamente.
No se rompe aqui com a economia neoclssica (base do neoliberalismo) j que a NEI parte do
critrio da rational choice e do poder explicativo da teoria do preo, assim como it has tended
to be neo-utilitarian in that it views institutions as largely derivative of interest (EVANS apud
SCHNEIDER; DONER, 2000, p. 42).
A contribuio estaria na flexibilizao que realiza a NEI dos supostos neoclssicos
sobre a informao perfeita e a racionalidade do indivduo e, portanto, dos mercados perfeitos.
Nesse sentido, a NEI se adaptaria muito bem aos PEDs j que procura construir instituies
que garantam o bom funcionamento do mercado, tarefa assumida pelas reformas II; reduzir-se-
iam os custos de transao e os problemas de informao assimtrica prprios do modelo
Principal-Agente, fortalecendo, de passo, o direito de propriedade, a estabilidade poltica, a
credibilidade das polticas, etc.
Deixa-se ao leitor avaliar as informaes de que a agncia oficial norte-americana
USAID (Agency for International Development) ajudou Mancur Olson a estabelecer o Center
for Institutional Reform and the Informal Sector (IRIS) dedicado a estudar, de maneira
especfica, problemas do desenvolvimento desde uma perspectiva NEI. Do mesmo modo, o
Banco Mundial organizou vrios eventos com a International Society for NIE sendo o mais
simblico deles o primeiro em Washington, Setembro de 1999. O IRIS ajudou, tambm, a

3
Ver as resolues 2.827 e 3.049 do Conselho Monetrio Nacional do Brasil (CMN), emitidas no
contexto do acordo com o FMI como parte das medidas para produzir supervit primrio nas contas
pblicas. Como o CMN est composto por trs subalternos do Presidente da Repblica, seria
relativamente simples modificar essas resolues para atender a elevao dos investimentos nas reas
citadas.
disseminar nos mdios acadmicos a NEI assim como students of the founding fathers of NIE
found their way into positions in multilateral banks. By the late 1990s, NIE economists were
regular invitees at World Bank conferences. (SCHNEIDER; DONER, 2000, p. 39-42). Perceba-
se, porm, que um pesquisador pode aceitar ajuda de quem desejar, sem necessariamente
significar que est contribuindo com uma ideologia determinada.

2.2.- A teoria da Nova Gerncia Pblica, NGP

Sabe-se que as reformas de mercado no permitiram resolver a grave crise fiscal e de
crescimento que sofrem os trs nveis de governo no Brasil. Assim enquanto os Estados
pedem, de novo, a renegociao da dvida j equacionada no acordo de 1997 com o governo
federal, os municpios exigem maiores repasses de recursos para dar conta do aumento das
demandas sociais. Mesmo porque grande parte do contedo do Estado-Previdncia foi
transferida para a responsabilidade local, aps as reformas de Primeira Gerao (I). Mesmo
assim, essa agenda liberal no foi abandonada, colocando-se como argumento (alm da
suposta falta de alternativas realistas no campo econmico) o fato de no ter havido mudanas
na rea poltico-institucional dos PED para permitir a ao reguladora do mercado.
Um problema que surgiu com o novo governo que assumiu no Brasil em 2003
intensificou ainda mais a precariedade dos municpios para enfrentar os problemas de seus
cidados, consistente em que a nfase da poltica social parece estar sendo deslocada de
polticas sociais universais providas pelos municpios para programas de transferncia de
renda centralizados na instancia federal (SOUZA 2005, p. 125). Dado esse esquema, os
governos municipais teriam sido preteridos na implementao desses programas, priorizando-
se os denominados fruns comunitrios locais de acordo mesma autora.
No campo mais especfico das reformas administrativa e gerencial, a crtica foi muito
forte contra a burocracia e o modelo burocrtico weberiano de gesto pblica, resultando na
adoo de medidas direcionadas a sua substituio pelo denominado Estado gerencial,
baseado na Nova Gerencia Pblica, NGP, proposto em 1995 por Bresser Pereira, ento
ministro da Administrao e Reforma do Estado. (PEREIRA, 1998; 2001). Nesse modelo,
quantificam-se os resultados atravs da adoo, onde for possvel, de indicadores de
desempenho, de produo, etc. bem como se assimilam do setor privado seus mtodos de
transao (contratos transparentes e de curto prazo para as agncias), substituindo
relacionamentos hierrquicos por relacionamentos contratuais, procurando, assim, garantir uma
transparncia e uma responsabilidade maiores. (SHEPHERD; VALENCIA, 1996, p. 108-109).
Importa destacar aqui que, nesse modelo gerencialista aumenta o papel dado aos
governos locais, devido a que aparentemente (...)so preferidas estruturas descentralizadas
de gesto, aproximando o processo decisrio e provisional de servios pblicos dos cidados-
consumidores. (REZENDE, 2002). Muitas crticas tm sido feitas tanto NGP quanto a sua
adoo pura e simples por parte dos PED. Neste sentido, at consultores do prprio Banco
Mundial questionaram se os diagnsticos emanados da viso gerencialista da NGP estariam
em sintonia com a realidade vivida pelos PED: (...)pode-se argumentar que, longe de ter
falhado, o modelo tradicional (burocrtico-weberiano) estava apenas nominalmente instalado
(isto , em leis escritas), mas o que funcionava de fato era um sistema informal. A aplicao
de modernas tcnicas de gerenciamento isoladamente pode no atingir os problemas de
formalidade. (SHEPHERD; VALENCIA, 1996, p. 120. Grifo nosso).
Coincidimos com essas observaes, embora discordamos em outros pontos com
esses autores, principalmente no tocante viso comportamentalista (informalidade) que eles
adotam para diagnosticar os problemas das administraes pblicas, pois mesmo se verdade
que a informalidade uma categoria relevante na explicao de nossas culturas, se no se
introduzem categorias poltico-estruturais como as de conflito e contradies entre os agentes
envolvidos nos processos econmicos e sociais talvez no seria gerado um perfil mais real
sobre a natureza e caractersticas da gesto municipal.
Outra categoria central da NGP a de cliente/consumidor de servios pblicos
equiparando-lo com o setor privado. Tanto em pases capitalistas avanados como nos PED
surgiram fortes crticas a essa viso pois enquanto o cidado um conceito com conotao
coletiva - pensar na cidadania como um conjunto de cidados com direitos e deveres -, o termo
consumidor (ou cliente) tem um referencial individual, vinculado tradio liberal, a mesma que
d, na maioria das vezes, maior importncia proteo dos direitos do indivduo do que
participao poltica, ou ento maior valor ao mercado do que esfera pblica. (POLLITT,
1990, p. 129 apud ABRUCIO, 1997, pp. 26-27).
 O conceito de descentralizao usado pela NGP deriva dessa categoria
consumidor/cliente, tornando-lo um instrumento de valorizao do governo local como provedor
dos servios pblicos necessrios (o que de fato ele ) o que pareceria muito democrtico,
embora se considere com HAMBLETON (1992, apud ABRUCIO, 1997) que do que se trata
de defender o governo local porque ele torna os cidados capazes de participar das decises
que afetam suas vidas e de suas comunidades, fazendo relevante as virtudes polticas da
descentralizao. Nesse caso, para regies com to desigual distribuio de renda como a
Nordeste do Brasil onde est inserido o Estado da Bahia e os municpios de Ilhus e Itabuna,
essa ltima posio parece mais importante, na medida em que do que se trata de,
prioritariamente, incluir mais pessoas na condio de cidados para abolir essa perversa
distribuio de renda e no unicamente melhorar a proviso de servios pblicos s para
alguns clientes/consumidores j includos.
Para concluir esta parte, um resumo do contedo das sees anteriores pode ser
esquematizado na seguinte figura:

ORIGEM TERICA DAS REFORMAS DE MERCADO

Lgica de mercado orienta todas as reformas

(Dcadas 1980 a 2000)
FMI-BM-BID

Reformas de Primeira Gerao Reformas de Segunda Gerao

(1980-1990) (1995-2006)
Consenso de Washington Ajuste variveis institucionais
(Ajuste macroeconmico)

Filosofia da Reforma da Gesto Pblica no

contexto neoliberal
1- New Institutional Economics (NIE)
2- Nova Gerncia Pblica (NGP)

NIE (Tericos) NGP (Tericos)

Mancur Olson, Oliver Williamson, Buchanan (Escolha Pblica), Banco
Ronald Coase e Douglas North. Mundial e Pereira (Brasil)

Fonte: Elaborado pelos autores.

3.- Financiamento das IFIs aos governos estaduais e municipais para adoo do
paradigma da NGP baseado na NEI: o caso da Bahia, Ilhus e Itabuna.

O Banco Mundial e o BID vm financiando muitos programas a Estados e Municpios

no Brasil, condicionados adoo das diretrizes da NGP, independentemente da realidade de
cada um deles em termos de seus antecedentes histricos (institucionais e culturais) e
problemas econmicos e sociais de suas populaes, cuja soluo talvez no tenha muito a
ver com esse paradigma. Nesse sentido, o Estado da Bahia anunciou, por intermdio de
Boletim publicado pela Secretaria da Administrao (GESTO & INOVAO, 2004) que o BID
estaria disponibilizando atravs da Caixa Econmica Federal, R$66 milhes para modernizar a
gesto pblica do Estado, inserido no Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto
(PNAGE) que visa dar suporte modernizao dos sistemas de gesto e planejamento dos
Estados e no Distrito Federal.
Especifica o boletim que a execuo do programa na Bahia teria a durao de oito
anos, sendo que a primeira fase previa o investimento de cerca de R$33 milhes nos prximos
quatro anos. Cabe destacar que para a rea de gesto de pessoas iriam cerca de 30% dos
recursos do programa, procurando melhorar a qualidade do gasto pblico, segundo o
coordenador do programa, Celso Tavares.
 Destaque-se por ltimo, dentro das informaes do citado boletim da SAEB, o
mencionado no Editorial do mesmo, que comemora a parceria com o BID, informando que
envolve um mbito bem maior de aes que propiciaro um salto qualitativo na gesto pblica
da Bahia, em uma ofensiva que deve se estender a todo o pas. O mais importante, porm,
vem a seguir quando vemos as palavras escritas que permitem verificar a adoo que fez o
governo da Bahia do modelo baseado na Nova Gerncia Pblica e portanto na Nova Economia
Institucional:
Com essa iniciativa, no tardaro a surgir novos paradigmas para o
setor pblico brasileiro, consolidando o Estado gerencial, focado no
cliente e aparelhado para enfrentar, de maneira cada vez mais
efetiva, os grandes desafios da sociedade brasileira. Afinal, j
provamos do que somos capazes! (GESTO & INOVAO, 2004).

Apresenta-se a continuao uma figura que representa a forma de operacionalizao

da reforma da gesto pblica de base neoliberal:

FORMAS DE IMPLEMENTAO DA VISO DA NIE-NGP

1ra ETAPA: IFIs fomentam Programas em nvel nacional,

as reformas da gesto pblica exemplo: PNAGE. Caso da
nos trs nveis de governo, Bahia e seus municpios,
atravs de programas que exemplo: PRODUR.
embutem a filosofia da NIE e
da NGP em troca de ajuda
financeira.
(Emprstimos).

Retroalimentao
Estados e municpios
privatizam servios, e
direcionam seu interesse
principal a garantir aumento
da arrecadao o que
viabiliza pagamento de
dvidas (Lei Responsabilidade
Fiscal).

Fonte: Elaborada pelos autores.

Em nvel dos municpios baianos, existem programas do governo da Bahia que
incentivam financeiramente a adoo da reforma gerencial baseada nos critrios da NGP e da
NEI, assim como o prprio governo federal atravs do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto possui inmeros programas nesse mesmo sentido. J, o Banco Mundial e o BID,
entre outras instituies financeiras internacionais fomentam esse modelo tambm em nvel
municipal. Nesse sentido existem vrios projetos contratados atravs da Companhia de
Desenvolvimento e Ao Regional, CAR, rgo descentralizado do Estado da Bahia, que
procuram incentivar a reforma da gesto municipal, mas o Banco Mundial exige que os
municpios introduzam algumas mudanas, previas liberao dos recursos.
Ilhus e Itabuna so os dois principais municpios pertencentes regio Sul da Bahia,
o primeiro o mais antigo sendo que o segundo se destaca pelo seu nvel elevado de atividade
econmica na regio cacaueira. Ilhus tem um perfil mais turstico na atualidade, devido a suas
praias e mata atlntica enquanto Itabuna o municpio ncora em termos de atividade
comercial, criao de emprego e renda.
Na pesquisa de campo que os autores fizeram pode-se constatar vrias questes
relacionadas com o tema aqui tratado. Em primeiro lugar as autoridades dos governos
municipais de no souberam especificar a existncia de convnios assinados diretamente ou
indiretamente com instituies financeiras internacionais para apoiar reformas de tipo gerencial.
Porm, ns entrevistamos a alguns dos tcnicos mais antigos do municpio de Ilhus que
manifestaram que as nicas reformas em andamento e passadas estiveram relacionadas com
a melhoria da arrecadao tributaria. De fato existe um programa denominado PEMAT,
Programa de Modernizao da Administrao Tributria e da Gesto dos Setores Sociais
Bsicos, financiado pelo BNDES. Objetiva esse programa a racionalizao, melhora de
qualidade e transparncia na gesto dos recursos pblicos.
Os tcnicos citados manifestaram que as nicas mudanas empreendidas na ltima
dcada e na presente parecem estar preocupadas unicamente com a parte da receita pblica,
sendo que indicaram seu pessimismo com a possibilidade de outro tipo de mudanas, como a
da mentalidade das pessoas que trabalham na prefeitura. Para eles essa a principal reforma
que deve ser implementada.
O que essa pesquisa pode constatar foi a existncia de vrios programas financiados
pelo BID e o Banco Mundial direcionados a auxiliar no cumprimento da Lei de Reponsabilidade
Fiscal por parte dos municpios. O mais importante deles o PNAFM, Programa Nacional de
Apoio Gesto Administrativa e Fiscal dos Municpios Brasileiros, financiado pelo BID e cujos
fundos so intermediados pela Caixa Econmica Federal. Esse banco participou como
convidado em maio de 2005 em Ilhus, no Segundo Frum de Gesto Municipal, organizado
pela AMURC, entidade que agrupa os municpios da regio cacaueira, onde ficam Ilhus e
Itabuna.
Como pode ser constatado os municpios so ajudados a cumprir uma lei que ainda
gera polemica entre os entendidos no assunto, como a Lei de Responsabilidade Fiscal,
devido a que seus objetivos parecem mais estar inseridos no modelo internacional de restrio
dos gastos pblicos e na obteno de receitas suficientes para garantir o pagamento da dvida
pblica.
Tambm foi identificada a existncia de um programa financiado pelo Banco Mundial,
denominado Programa de Administrao Municipal e desenvolvimento de Infra-Estrutura
Urbana (PRODUR). Os objetivos desse programa mostram de maneira clara a concepo
especificada mais acima sobre o que se pretende reformar e qual a filosofia dentro do conceito
de Reformas de Segunda Gerao. Vejamos o que diz o Banco Mundial:
Os principais objetivos do projeto so: melhorar as condies de vida
dos pobres nas reas urbanas, atravs do desenvolvimento de
sistemas eficientes e confiveis de mapeamento da pobreza urbana,
e um programa de renovao urbana focalizado nos pobres, nas
reas urbanas mais crticas; aumentar a eficincia e sustentabilidade
do setor pblico municipal no financiamento de servios-chave;
apoiar a privatizao e concesso de servios; aumentar a
recuperao de custos dos investimentos municipais; e fortalecer a
capacidade financeira municipal. H quatro principais componentes:
O componente de reforma municipal financia reformas bsicas para
reduzir o papel dos municpios no fornecimento de infra-
estrutura urbana e proviso de servios sociais, atravs da
privatizao ou usando concesses privadas; o componente de
desenvolvimento institucional consiste em assistncia tcnica,
treinamento, e compras de equipamentos para os municpios e para a
agncia de desenvolvimento Estadual, assim como estudos de
modernizao e de reforma administrativa. (BANCO MUNDIAL, s/d).
Grifo nosso.
 Ambos municpios obtiveram recursos para esse programa, mas no foi possvel obter
informaes sobre os tpicos relacionados com o fortalecimento da capacidade de
gerenciamento institucional e financeiro, que um dos objetivos especficos do PRODUR. De
fato os objetivos especficos do programa tambm contm mais detalhamento que ajuda a
visualizar o conceito neoliberal das reformas financiadas pelo Banco Mundial, neste caso com
contrapartida do governo da Bahia e dos municpios beneficiados. O PRODUR destina
recursos num total de US$154 milhes, sendo US$100 milhes de emprstimo do Banco
Mundial e US$54 milhes das receitas do Estado e da contrapartida das prefeituras municipais.
Vejamos, ento os objetivos especficos, de acordo ao BM:

(a) strengthening municipal financial and institutional management

capacity; (b) improving living conditions in low-income neighborhoods
in selected cities; and (c) improving environmental management and
investment decisions at the State and municipal levels. The Bank's
strategy in Brazil is to support policies and investments that will
encourage economic growth and social development in the context of
macroeconomic stability. Strategy in the urban sector has been to
support the decentralization reforms which took effect with the new
constitution, and foster among Brazil's municipalities strengthened
financial management and increased fiscal responsibility, supporting
the macroeconomic policies of the federal government. (BANCO
MUNDIAL, s/d).

No caso de Ilhus tambm pode-se constatar que alguns servios que foram
municipalizados na dcada de 1990 pelo governo federal, como relacionado com a sade,
esto sendo terceirizados. A terceirizao dos postos de sade em Ilhus uma poltica de
gesto municipal que est sendo implementada pelo governo Valderico Reis, repassando
recursos milionrios para empresas particulares contratadas para tal finalidade. Mas, isso como
se insere na reforma da gesto municipal, ser que est dentro da viso gerencialista ou no?
obvio que os setores da sociedade civil do municpio no iro apoiar tal medida, porque vai
contra uma poltica de planejamento pblico das reas sociais, contra a viso promovida pela
Constituio Federal em seu captulo sobre a sade. Como fica a questo do Conselho
Municipal de Sade, que nem sequer foi avisado sobre o assunto de acordo a um de seus
integrantes?
A empresa que foi contratada para essa terceirizao a GESTMED. Em junho de
2006, a Cmara Municipal de Ilhus aprovou requerimento para convocao do Secretrio de
Sade, Wagner Coelho Porto e do diretor da GESTMED, Manoel Lopes de Oliveira, devido a
suspeita de corrupo. O objetivo da sesso era ouvir explicaes sobre o contrato firmado
entre a prefeitura de Ilhus e a GESTMED (Gesto e Servios de Sade Ltda). Para os
vereadores alguns pagamentos feitos precisam ser esclarecidos. Um dos temas levantados na
sesso, que motivou a convocao do secretrio, foi a informao, em plenrio que, por
exemplo, o posto mdico do bairro do Teotnio Vilela, recebe, em forma de repasse, R$ 700
mil reais.
Em Itabuna o tema que mais tem tido ateno o da segurana pblica, falando-se em
medidas de municipalizao da segurana, mas com oposio de alguns setores da sociedade
civil e da prpria prefeitura. O que se tem podido verificar, ento, uma maior preocupao
com reformas na rea de segurana pblica, tentando criar consrcios entre os municpios da
regio, fortalecendo suas guardas municipais, contando para isso com auxilio do governo
estadual.
Comparando com o governo do Estado da Bahia, se pode constatar que em Ilhus e
Itabuna no existe uma poltica de reforma da gesto pblica municipal enquanto que o Estado
da Bahia vem implementando uma reforma gerencial no formato da nova gerencia pblica.
Apesar disso, os municpios em estudo so induzidos a assinarem acordos do tipo PRODUR,
porque os mesmos tambm contm objetivos de ajuda melhoria em outros setores, como
infraestrutura, habitao, etc.
O que existe nos municpios estudados uma preservao das relaes polticas
herdadas do passado coronelista da regio, em mdio de uma crise econmica fruto tambm
da falncia da atividade principal da regio, relacionada com o plantio e processamento do
cacau. Ambos municpios lideram na Bahia os ndices de taxas de desemprego ao lado de
outros municpios da regio.
4. Consideraes finais
Para concluir, pode-se verificar que o processo de reforma da gesto municipal possui
uma natureza exgena, no sentido que so instituies pblicas ou privadas que induzem aos
municpios a implementar mudanas nos mais diferentes setores dos governos municipais e
dos legislativos. Entre essas instituies, alm do Banco Mundial e o BID, podemos identificar a
Caixa Econmica Federal, o Governo do Estado da Bahia e o Governo Federal. Tambm existe
um processo mais indireto de induo que dado pela implementao de premiaes a
melhores prticas de gesto, sendo duas das mais conhecidas a da Fundao Getulio Vargas
e da ONU (Premio Global de Excelncia Best Practices).
Tanto as IFIs, quanto os rgos governamentais mencionados, partem do critrio de
que a crise econmica poder ser enfrentada com medidas no campo da reforma gerencial,
para adaptar o Estado, falando em termos dos trs entes da federao no caso brasileiro, s
mudanas j ocorridas na rea econmica que teriam outorgado o comando do
desenvolvimento econmico ao mercado. O fracasso das reformas de Primeira Gerao para a
retomada do crescimento econmico tanto no Brasil quanto no resto dos PEDs no teria sido
fruto da concepo e contedo ortodoxo neoliberal dos ajustes macroeconmicos, baseados
em teorias de natureza exgeno-universalista impostas ou adotadas nos pases em
desenvolvimento, mas teria sido causado esse fracasso pela falta de mais reformas com
orientao de mercado, embora agora no campo poltico-institucional. As reformas de Segunda
Gerao teriam a misso de complementar as mudanas, mas como se verificou at agora,
aps 10 anos de aplicao e imposio de medidas no campo institucional a realidade outra.
A economia brasileira no retomou o crescimento, nem a economia baiana conseguiu
resultados que permitissem diminuir a posio do Estado da Bahia como um dos mais
desiguais do pas.
nesse sentido, que o artigo recomenda avaliar o passado dos diferentes Estados e
municpios, no tocante cultura de gesto pblica para identificar e construir solues
consistentes com a realidade dos mesmos. No se deve repetir o passado, quando solues
encapsuladas ou trazidas de outros contextos imperaram em nossos pases. Os paradigmas
construdos a partir de realidades dos pases avanados, devem ser estudados e algumas de
suas tcnicas assimiladas, mas no copiadas.
Quer dizer, embora se admita que algumas tcnicas modernas provenientes da
administrao empresarial privada responderiam a problemas contemporneos dos governos
municipais, por exemplo, considera-se aqui que a reforma necessria deve originar-se em suas
estruturas historicamente estabelecidas, no institucional, poltico, econmico, social e cultural e
no em uma agenda imposta desde fora, seja desde o Ministrio de Planejamento ou desde
instituies financeiras internacionais, como lamentavelmente tem sido a tnica. Por ltimo,
ficam em aberto algumas questes. No caso onde foi aplicada a NGP na Bahia, quais seus
novos perfis de gesto pblica e como se articulam com as suas realidades? Existem estudos
oficiais nos diferentes municpios selecionados que tenham abordado interdisciplinarmente a
sua cultura de gesto municipal consolidada historicamente?

6.- Referncias bibliogrficas

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