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para Anlise
das Polticas
de Sade
Coordenador Nacional da Rede UNIDA
Alcindo Antnio Ferla
Coordenao Editorial
Alcindo Antnio Ferla
Conselho Editorial Srie INTERLOCUES. Prticas, experincias e pesquisas em sade
Adriane Pires Batiston - Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, Brasil
Alcindo Antnio Ferla - Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil
ngel Martnez-Hernez - Universitat Rovira i Virgili, Espanha
Angelo Steffani - Universidade de Bolonha, Itlia
Ardig Martino - Universidade de Bolonha, Itlia
Berta Paz Lorido - Universitat de les Illes Balears, Espanha
Celia Beatriz Iriart - Universidade do Novo Mxico, Estados Unidos da Amrica
Dora Lucia Leidens Correa de Oliveira - Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil
Emerson Elias Merhy - Universidade Federal do Rio de Janeiro, Brasil
Izabella Barison Matos - Universidade Federal da Fronteira Sul, Brasil
Joo Henrique Lara do Amaral - Universidade Federal de Minas Gerais, Brasil
Julio Csar Schweickardt - Fundao Oswaldo Cruz/Amazonas, Brasil
Laura Camargo Macruz Feuerwerker - Universidade de So Paulo, Brasil
Laura Serrant-Green - University of Wolverhampton, Inglaterra Ruben Araujo de Mattos
Leonardo Federico - Universidade de Lanus, Argentina
Lisiane Ber Possa - Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil Tatiana Wargas de Faria Baptista
Liliana Santos - Universidade Federal da Bahia, Brasil
Mara Lisiane dos Santos - Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, Brasil Organizadores
Mrcia Regina Cardoso Torres - Secretaria Municipal de Sade do Rio de Janeiro, Brasil
Marco Akerman - Universidade de So Paulo, Brasil
Maria Luiza Jaeger - Associao Brasileira da Rede UNIDA, Brasil
Maria Rocineide Ferreira da Silva - Universidade Estadual do Cear, Brasil
Ricardo Burg Ceccim - Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil
Rossana Staevie Baduy - Universidade Estadual de Londrina, Brasil
Sueli Goi Barrios - Ministrio da Sade - Secretaria Municipal de Sade de Santa Maria/RS, Brasil
Tlio Batista Franco - Universidade Federal Fluminense, Brasil
Vanderlia Laodete Pulga - Universidade Federal da Fronteira Sul, Brasil
Vera Lucia Kodjaoglanian - Fundao Oswaldo Cruz/Pantanal, Brasil
Vera Rocha - Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil
Comisso Executiva Editorial
Janaina Matheus Collar Caminhos para Anlise das Polticas de Sade
Joo Beccon de Almeida Neto
Arte grfica Capa
Pedro Henrique Maia Quadros
Diagramao
Luciane de Almeida Collar
Bibliotecria Responsvel
Jacira Gil Bernardes
C183 Caminhos para anlise das polticas de sade / Ruben Araujo de Grafia atualizada segundo
Mattos, Tatiana Wargas de Faria Baptista, organizadores. 1.ed. o Acordo Ortogrfico da
Porto Alegre: Rede UNIDA, 2015. Lngua Portuguesa de
509 p. : il. (Srie INTERLOCUES. Prticas, experincias e 1990, que entrou em
pesquisas em sade) vigor no Brasil em 2009.
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CAPTULO 7 - AVALIAO DE POLTICAS E PROGRAMAS DE SA-
DE: CONTRIBUIES PARA O DEBATE - Marly M. Cruz............285
CAPTULO 8 - CONTRIBUIES DO MOVIMENTO INSTITUCIO-
NALISTA PARA O ESTUDO DE POLTICAS PBLICAS DE SADE
- Francini Lupe Guizardi - Mrcia Raposo Lopes - Maria Luiza
S. Cunha...................................................................................319
CAPTULO 9 - CONTRIBUIES DA ARQUEOLOGIA E DA GENEA-
LOGIA ANLISE DAS POLTICAS DE SADE - Artur Lobo Costa CAMINHOS PARA ANLISES DE POLTICAS
Mattos.....................................................................................347
DE SADE
CAPTULO 14 - COMO TEMOS ARMADO E EFETIVADO NOSSOS Por que algumas polticas parecem nunca sair do
ESTUDOS, QUE FUNDAMENTALMENTE INVESTIGAM POLTICAS papel?
E PRTICAS SOCIAIS DE GESTO E DE SADE? - Laura Camargo Por que algumas polticas vingam e outras no?
Macruz Feuerwerker - Emerson Elias Merhy............................439
Por que o que se expressa no discurso de governantes
CAPTULO 15 - VIAGEM CARTOGRFICA: PELOS TRILHOS E DES- e representantes das instituies de governo muitas vezes
VIOS - Dbora Bertussi - Rossana Staevie Baduy - Emerson Elias parece estar to distante do que o dia-a-dia da poltica ou
Merhy - Laura Camargo Macruz Feuerwerker..........................461 do que se faz no contexto de uma instituio e das prticas
CAPTULO 16 - CONSIDERAES METODOLGICAS SOBRE A TC- em servio?
NICA DA OBSERVAO PARTICIPANTE - Fernando Manuel Bessa
Por que h uma tendncia a acreditar que as polticas
Fernandes.................................................................................487
nacionais so capazes de mudar realidades no mbito das
SOBRE OS AUTORES.................................................................507 localidades e servios?
Ruben Araujo de Mattos e Tatiana Wargas de Faria Baptista (Orgs) Caminhos para Anlise das Polticas de Sade
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Quem so os grupos, instituies e sujeitos na dos estudos, entendendo a metodologia como parte do
discusso poltica no Brasil? processo de produo de conhecimento, que deve ser
construda a partir das questes que mobilizam cada estudo
Por que a poltica comumente tratada como uma
e no como modelos a priori que devem ser aplicados em
atribuio de governos e grupos sociais organizados?
diferentes estudos.
As questes que mobilizam os estudos de poltica
Mas como enfrentar estes desafios sem constituir um
conseguem responder s inquietaes de movimentos
esforo coletivo de construo de novos referenciais ou ao
sociais, de profissionais de sade e outros grupos sociais?
menos debater sobre os usos que temos feito dos referenciais
As pesquisas acadmicas possibilitam o dilogo com at ento utilizados? E como superar estes problemas
outros grupos? sem refletir sobre o modo como temos construdo nossos
Afinal, para que servem os estudos de anlise de estudos e nos utilizado das metodologias propostas? Estes
poltica? E por que uma pessoa se coloca o desafio de fazer desafios orientam a proposta de construo desse material,
um estudo deste tipo? com a definio de um duplo objetivo:
Ao nos aproximarmos destas questes, percebemos 1 potencializar o debate aberto e reflexivo sobre
pelo menos trs grandes desafios no desenvolvimento dos a orientao poltica de nosso Estado e dos rumos das
estudos de anlise de poltica de sade no Brasil: polticas de sade no Brasil, ampliando a discusso sobre
a poltica para alm do mbito de governos e da academia,
1) O desafio de reconhecimento de nossa trajetria tornando-o um debate social.
poltica, social e cultural e suas interferncias no processo
poltico. A anlise das polticas de sade no deveria manter- 2 ofertar um conjunto de referenciais de anlise,
se restrita ao olhar setorial. Assim, entendemos que tcnicas de pesquisa e materiais que possam ser apropriados
preciso extrapolar a anlise e aprofundar as especificidades por diferentes sujeitos no debate poltico, potencializando
e diversidades do modo de produo das polticas no Brasil. seu uso acadmico ou social.
2) O desafio de desenvolver e adaptar conceitos A aposta feita incentivar mais pessoas para que
e abordagens que possam dar conta do nosso modo de faam anlise (s) de poltica(s), ampliando seu escopo a
construo das polticas. Nossa herana colonialista parece partir do reconhecimento do outro como sujeito poltico,
se refletir na produo de conhecimento. Desta forma, do entendimento das especificidades locais e regionais e
identificamos uma forte tendncia de nossos estudos de da construo de referenciais e metodologias de pesquisa
incorporar os modelos e tipologias propostos na literatura que aprofundem a reflexo sobre nossa realidade poltica,
internacional sem fazer, necessariamente, um uso crtico social e cultural.
ou adaptado s nossas polticas, criando uma rigidez Por estas razes este um material que busca o
desnecessria nas anlises propostas. dilogo com um pblico amplo e diversificado. Dirige-se a
3) O desafio de explorar metodologias de anlise estudantes de ps-graduaes, graduaes e ensino mdio,
que possibilitem a reflexo sobre os objetivos e alcances cuja formao volte-se para o campo da Sade Coletiva,
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assim como aos profissionais de sade, aos integrantes Este material rene um conjunto de diferentes
do movimento social organizado e aos diversos sujeitos aportes tericos e contribuies para o debate. No se
envolvidos com a construo do direito sade sob as mais trata de desenvolver uma nova abordagem ou outro modo
diversas formas de protagonismo poltico. de pensar a investigao das polticas de sade no Brasil, e
O projeto apresenta dois produtos: este livro sobre os sim de fomentar a pesquisa e a troca em rede.
caminhos possveis na anlise de polticas de sade e um Sejam muito bem-vindos!
site com divulgao de todos os contedos do livro, links Ruben A Mattos e Tatiana W F Baptista
e materiais diversos (www.ims.uerj.br/pesquisa/ccpas).
O site visa permitir aportes e crticas contnuas e tambm
constituir-se num espao plural de debate e uma ferramenta
abrangente de formao.
Sabemos que este projeto o incio de um longo
caminho e que, pela sua proposta, no se faz sozinho, mas
em rede, com diferentes olhares e percepes sobre um
mesmo objeto. Tambm por isso, trata-se de um projeto
que assume uma postura construcionista do conhecimento
e da cincia. Ou seja, desejamos contribuir para estudos
no neutros, guiados pela aspirao de construir uma
sociedade mais justa e um sistema de sade capaz de
responder de modo integral s necessidades de sade da
populao brasileira; aspiramos colaborar com a realizao
de estudos que se pautem na busca da objetividade,
entendida no mais como correspondncia realidade,
mas como o exame sistemtico das premissas, das crenas
e dos valores que norteiam a investigao, de modo a evitar
que as concluses sejam to somente a expresso daquelas
crenas e valores do investigador.
Assim, contribuir para a formao de pesquisadores
nessa perspectiva implica enfatizar a capacidade de refletir
e de compreender criticamente o prprio processo de
investigao no qual se engajam.
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INTRODUO
De forma anloga ao que foi feito com a palavra Mas, ainda que essa seja uma prtica corrente da
conhecimento, podemos nos questionar sobre o sentido poltica em nosso mbito, tambm importante perceber
que trabalhamos a poltica e sobre quem produz poltica. que mesmo as polticas governamentais so desenhadas
No para chegar a uma nica resposta, mas para buscar a partir de conflitos e debates entre grupos e sujeitos,
entender como as diferentes concepes presentes em expressando interesses em disputa e um dado modo de
torno desta palavra, de algum modo, sustentam prticas e construo social. Ou seja, nenhuma poltica formal
formas de andar a vida na atualidade. distante de um contexto social. Ela fruto de embates e
conflitos de posies e de percepes de mundo. H vida
bastante comum, quando questionamos o que vem
a ser poltica, termos como resposta a ideia de poltica
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Na Parte 1 Captulo 2 do material este tema ser aprofundado.
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na poltica e ela a expresso de acordos momentneos profissionais so antes de tudo sujeitos, que interagem
e dinmicos, que expressam contextos histricos de cada para alm das fronteiras institucionais, e que trazem para
sociedade. Para exemplificar esta dinmica, vejamos a dentro do debate governamental o que h de debate na
trajetria de construo da poltica para a AIDS no Brasil. vida social. Poderamos dizer que este um dos papis dos
Em torno do problema ateno sade para polticos. Mas, ainda mais que isso, pois no se trata de
portadores de HIV/aids mobilizou-se, num determinado algo que se concretiza sempre a partir da apresentao de
momento de nossa histria, um conjunto diverso de demandas claras. As demandas se formam e se transformam
sujeitos e interesses - do movimento social dos gays, a partir da interao entre sujeitos. na disputa em torno
das mulheres, da sade, da indstria farmacutica, dos de diferentes projetos e vises de mundo que grupos com
diferentes governos, dos organismos internacionais e maior ou menor poder conseguem garantir o enunciado
tantos outros. Uns preocupados com o controle da AIDS de uma poltica. nesse sentido que reconhecemos que a
no mundo, outros com a sade e ateno a milhares de poltica tem a ver com o exerccio do poder e que as decises
pessoas infectadas; alguns lutando pela garantia de direitos so a expresso de uma correlao de foras, com arranjos
e contra preconceitos e ainda aqueles que viam nesse sociais que se impem uns frente aos outros. Mas este
motivo a oportunidade de lucro e expanso de um mercado. tambm no um processo esttico, visto que a correlao
Portanto, muitos interesses convergiam nesse momento de poder distinta e varivel.
em torno de um mesmo tema, mas no necessariamente Portanto, esta compreenso de poltica vai muito alm
visavam atingir os mesmos objetivos. de seu entendimento a partir do texto legal ou do programa
O resultado deste processo foi a definio, pelo governamental. A anlise e compreenso de uma poltica
governo brasileiro, de uma poltica nacional que garante o nos instiga a ir alm do formal e buscar o entendimento
conjunto de medicamentos retrovirais a todos os pacientes das negociaes e conflitos (os bastidores) presentes na
portadores do vrus e que necessitam de tratamento, construo de um enunciado oficial, (re) conhecendo os
enfrentando as orientaes e diretrizes dos organismos grupos e suas diferentes vises de mundo em disputa e as
internacionais para esta rea. A soluo para a poltica nesta estratgias utilizadas. Reconhecendo tambm que a poltica
rea no Brasil no foi igual a outras partes do mundo. Ao sofre, continuamente, a interferncia de outros sujeitos, ou
contrrio, foi nica. Nossa poltica resultou condizente com seja, se transforma na prtica, se transforma medida que
os princpios e diretrizes da poltica de sade preconizados passa a ser colocada em prtica, na interao com outros
desde a Constituio Federal de 1988 e foi uma resposta sujeitos.
s diferentes demandas sociais que se apresentaram num Mas tambm fcil perceber que no dia-a-dia, ou
debate que extrapolou, e muito, a arena institucional do no que poderamos denominar poltica cotidiana, pode-se
governo. reforar, mimetizar ou transformar os modos institudos
Portanto, importante ressaltar que mesmo a de uma organizao social, o que se processa de forma
construo de uma poltica formal ultrapassa os limites diferente nos mltiplos espaos da sociedade. Por exemplo,
dos governos e de suas instituies oficiais. Os polticos ao mesmo tempo em que encontramos no debate poltico
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e social brasileiro defensores da regulamentao do aborto, problemas que sero objeto de disputa entre os grupos para
encontramos grupos radicalmente contrrios. Vigora a lei sua insero no mbito de uma agenda de Estado, e existem
que considera o aborto um crime, mas existe, na prtica, questes que nunca entraro no debate. Mas o fato de uma
a possibilidade de pratic-lo, o que no pouco comum. questo no ser objeto de poltica estatal no deveria ser
De um lado, h a presso social de grupos especficos que desconsiderado na anlise das polticas pblicas.
lutam para regulamentar tal prtica, tendo em vista seu A definio de poltica pblica que partilhamos
exerccio constante e os efeitos sociais que isto acarreta, neste material busca ressaltar o conjunto de questes
mas h ao mesmo tempo nesta mesma sociedade um que perpassam o Estado e a sociedade e que, em algum
grupo expressivo que luta para manter os princpios que momento, tornam-se objetos de polticas oficiais ou no.
por muito tempo visaram nortear a prtica social. E h Para ns, a poltica pblica no pode se restringir ao que
ainda as pessoas que de forma independente realizam o se promove a partir dos Estados e seus governos. preciso
aborto, ou no, trazendo tona novas questes e efeitos considerar os movimentos que podem possibilitar a
para o debate poltico e social. Todos esses modos de atuar incluso, mudana ou entrada de novos temas na agenda
se apresentam e se reproduzem em nosso contexto. Este decisria do Estado3. Sabemos que esta no a viso mais
apenas um exemplo do modo como a poltica perpassa corrente de poltica pblica. Para muitos analistas, a poltica
a vida social. O que se pode perceber nele que existem pblica se restringe ao conjunto de respostas dos Estados
interesses diversos em jogo nas disputas polticas, bem aos problemas que so reconhecidos neste mbito, so as
como processos de transformao social em curso, que respostas governamentais aos problemas pblicos que se
podem ou no se expressar no formato legal do Estado no apresentam.
futuro.
No nosso entendimento, para uma compreenso das
Ou seja, uma poltica formal expressa parcialmente definies das polticas pblicas de um Estado preciso
as regras e padres de funcionamento de uma dada identificar e entender o que se considerou ou no como
coletividade, pois no h poltica que consiga abarcar o um problema de poltica pblica, por que um problema
conjunto de pactos e prticas sociais estabelecidas no foi reconhecido ou no. Ou seja, trata-se de reconhecer
mbito de um Estado e de suas instituies. as lutas sociais em curso; tanto as que foram quanto as
De qualquer maneira, pode-se dizer que uma poltica que no foram reconhecidas ou incorporadas nos debates
formal ser sempre por definio momentnea, porque est governamentais. Assim, na nossa perspectiva, os estudos
sujeita a revises e reinvenes no cotidiano das prticas. de polticas pblicas deveriam lidar com a dinmica que
Mas o enunciado de uma poltica pode ser considerado envolve a construo das demandas e suas respostas, no
como um momento de um processo de negociao, sujeito restringindo-se apenas ao que entrou na agenda oficial de
a revises e reformulaes. Assim, claro, que nenhuma governo.
poltica dar conta de atender a todas as questes e/ou
problemas que perpassam o ambiente social. As questes 3
O conceito de agenda ser trabalhado em outra parte deste material.
que permeiam as prticas podem ou no constituir-se em Neste momento basta entender como a lista de assuntos que integra a
poltica de um governo.
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Quando buscamos compreender/analisar uma entendendo a poltica como um processo meramente
poltica pblica, nos interessa saber quem foram/so os racional e controlvel, deixando de lado os sujeitos, seus
participantes do processo poltico e como se definiram os interesses e implicaes.
rumos da ao poltica, mas tambm os embates e disputas, No desta anlise de poltica que pretendemos
o que ficou e o que saiu na poltica oficial. Obviamente, no tratar neste material. No se trata de propor modelos a
ser possvel trabalhar todos os mbitos e questes que priori para a anlise e controle das polticas em curso. Ao
perpassam o processo de construo de uma poltica, mas contrrio, trata-se de reconhecer que qualquer estudo,
visa-se explorar os modos de fazer e conduzir uma poltica. invariavelmente, proposto por um sujeito implicado, que
O estudo de uma poltica mobiliza o exerccio reflexivo sobre quer interferir numa realidade e que acha que ser por
as opes e rumos dos diversos grupos sociais numa certa meio do conhecimento que produzir esta interferncia.
sociedade e visa potencializar a interferncia dos diferentes Nos estudos de poltica no ser diferente. E a partir
sujeitos neste processo, buscando uma compreenso mais deste pressuposto que indicamos a necessidade de iniciar
dinmica e particular de cada realidade. qualquer estudo esclarecendo o propsito de pesquisar tal
Com esta perspectiva, assumimos que tanto a poltica poltica.
como o conhecimento so exerccios de poder e que os Para que pesquisar tal poltica? uma pergunta
sujeitos exercem poder uns sobre os outros, defendendo que deveria estar presente em qualquer estudo ou ao
seus interesses e pressionando por decises a partir de suas reflexiva. Afinal, o que move um sujeito na busca de
perspectivas. Poderamos dizer que analisar uma poltica , compreenso sobre uma poltica? O que faz as pessoas se
neste sentido, analisar o poder em ao, analisar o processo mobilizarem em estudos sobre polticas (passadas ou em
de formulao e tomada de decises nos diferentes mbitos curso)? O que pretendem esses analistas?
de atuao da poltica.
Tomando de emprstimo alguns ensinamentos da
Mas, afinal, quem pode produzir conhecimento sobre produo cientfica, podemos dizer que medida que
poltica? delimitamos com clareza os objetivos de um estudo e
Por tudo que discutimos at aqui no possvel que buscamos construir os argumentos que mobilizam tal
dizer que exista um nico modo de produzir conhecimento empreitada com rigor, potencializamos nossa compreenso
sobre poltica. Ao contrrio, o que se quer valorizar a sobre o para que realizar um estudo e produzimos sentido
possibilidade de construo de narrativas diversas sobre na ao proposta. Mais que isso, buscamos a construo de
as polticas em curso bem como sobre as polticas em um conhecimento consequente/prudente em favor de uma
construo ou em disputa. Portanto, em princpio, todos vida decente4.
produzem conhecimento sobre poltica, pois a prtica com esta proposta que construmos este material,
poltica que produz conhecimento. que est estruturado da seguinte forma:
Veremos na trajetria de constituio do campo
de anlise das polticas que este se delimitou como um 4
Num dilogo com a perspectiva proposta por Boaventura de Souza
campo de saber que visava orientar a tomada de deciso, Santos (data, ou informao sobre a obra).
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Na primeira parte, so aprofundados os dois eixos de
sustentao do projeto: o debate em torno da produo de
conhecimento e a discusso sobre poltica.
Na segunda parte, so explorados os diferentes
olhares na anlise de polticas, reunindo perspectivas
como: da abordagem marxista, do neoinstitucionalismo,
do ciclo da poltica, da abordagem de Ball, da avaliao de
polticas e programas, do movimento institucionalista e da
arqueologia e genealogia.
Na terceira parte, so apresentados exemplos de
estudos que com diferentes perspectivas contribuem para
a anlise de polticas de sade. So explorados os caminhos PARTE 1
e escolhas dos estudos: as questes de pesquisa, o uso
de tcnicas, as definies de tempo e recursos a serem
utilizados, as implicaes do pesquisador e os desafios e
dificuldades para a realizao dos estudos. Trata-se, ento,
do que denominamos bastidores da pesquisa, visando
trazer para debate o processo de construo das pesquisas
nos seus diferentes enfoques. SOBRE A CINCIA E A POLTICA
Assim, esperamos que o material torne-se um convite
reflexo e dilogo com e entre diferentes grupos. Estamos
interessados em discutir a produo de conhecimento
cientfico, buscando a construo de uma cincia objetiva
e implicada, crtica e rigorosa. Com esta perspectiva,
pretendemos deixar claro que no queremos chegar a
uma verdade sobre as polticas em curso, mas estimular o
pensamento crtico sobre os caminhos de poltica tomados,
buscando diferentes interpretaes e narrativas sobre uma
mesma questo e assim talvez promover um dilogo entre
diferentes na busca de zonas de contato.
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CAPTULO 1
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Em consequncia, o processo pelo qual construmos verdadeira (o uso correto do termo) e muitas respostas
uma definio prvia de nosso objeto nunca solitrio inadequadas (por no serem fiis essncia). Definir seria,
ou individual, nem mesmo quando o resultado uma nessa atitude essencialista, remover de fato a ambiguidade
definio de termos que original, tanto frente aos usos por desqualificar todos os usos alternativos verdadeira
comuns (no senso comum), como ao uso de outros autores definio. Trata-se de uma posio, diramos ns, arrogante,
que partilham de nossa comunidade cientfica. Ele tende posto que confia, sem qualquer outra base, nos orculos que
a ser um processo de sucessivas aproximaes feitas pelo foram utilizados por quem descobriu a definio correta.
contraste crtico entre vrios usos, que busca reconhecer Ou seja, esta posio assume implicitamente que algum
suas ambiguidades, de modo a chegar a um vocabulrio (geralmente quem a sustenta) tem certos poderes que lhe
de trabalho que nos permita identificar com clareza os permitem, diferentemente dos demais mortais, desvendar
elementos que desejamos estudar. Tais aproximaes a essncia das palavras e das coisas.
sucessivas se beneficiam enormemente da literatura, rica Alternativamente, Popper (1987) fala e advoga
em exemplos de usos feitos por outros que, de algum modo, em defesa de uma outra posio que designa de
trataram do mesmo tema ou de temas semelhantes, ou convencionalista. Neste modo de ver, no haveria nenhuma
ainda por autores que, mesmo distantes de nossos temas, essncia a ser desvelada por um sbio por trs de uma
apresentaram definies que podem ser teis aos nossos palavra ou conceito. O sentido de formular uma definio
propsitos. seria convencional, seria o de deixar claro em que sentido se
Mas aqui h que se chamar a ateno para um utiliza esse ou aquele termo, fixando-o e deixando-o claro
posicionamento implcito: no devemos cair na iluso de naquele uso especfico que se far, por exemplo, na pesquisa
que a definio que ns construmos, ou a construda por que se realiza. Para um convencionalista, a pergunta o
qualquer autor, tenha a capacidade de apreender o que de que isto deveria ser substituda por perguntas do tipo o
fato constitui a essncia do fenmeno sobre o qual falamos. que o fulano ou cicrano entende por isso ou aquilo. Nesse
Alis, essa advertncia cabe tanto nos termos que utilizamos entendimento, formular uma definio seria to somente
para a definio provisria de nosso objeto, como para dar uma resposta clara questo sobre o que eu entendo
qualquer outro uso de conceitos em um trabalho cientfico. nesse estudo por isso ou aquilo.
Retornamos aqui a Popper (1987), que ressaltava Portanto, o princpio fundamental que norteia o uso
que diante dos conceitos e das noes podem existir de qualquer conceito em um trabalho cientfico, nesta
dois posicionamentos bsicos. O primeiro, designado perspectiva convencionalista, o imperativo do rigor e da
essencialista, imagina que por trs de cada palavra e de clareza: devemos deixar claro o sentido exato que estamos
cada conceito existe uma essncia que o caracteriza. Nesta a dar a este conceito no nosso trabalho. Este sentido pode
viso, formular uma definio dessa palavra ou desse coincidir ou no com os sentidos dados por outros autores
conceito seria apreender sua essncia, e dizer o que de aos mesmos termos, sendo nossa obrigao estabelecer
fato isso ou aquilo. Por isso, a pergunta mais fundamental com clareza esses aspectos distintivos, ou, quando for o
seria o que isto, pergunta que teria uma resposta caso, reconhecer explicitamente quando adotamos o termo
no mesmo sentido de um determinado autor.
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Voltemos ao tema da construo do objeto. J realizar o que, no limite, so exerccios de demonstrao de
indicamos vrios elementos da crtica a uma viso da cincia conhecimento de textos lidos e no usados na construo
espontnea, que imagina ser o pesquisador algum que, do objeto e da pesquisa.
desprovido de conceitos a priori, se volta para o mundo real Na perspectiva da cincia que ora defendemos, s
a fim de apreender objetos previamente configurados na possvel produzir conhecimento cientfico utilizando um
realidade. J argumentamos, utilizando alguns autores, que a conjunto de contribuies tericas de outros autores, e
cincia lida com objetos construdos pelo engenho humano, dialogando com tais contribuies. Utilizo aqui o termo
e construdos de um modo absolutamente proposital: com contribuies tericas para indicar um conjunto bastante
o propsito de responder a uma pergunta previamente heterogneo. Ele pode incluir alguns conceitos ou
formulada. E formulada no seio de uma comunidade, que categorias utilizadas por algum autor e que de algum modo
inclui vrios autores com quem debatemos e a partir dos ns utilizamos (por exemplo, a noo de campo, proposta
quais, por concordncia ou por divergncia, elaboramos por Bourdieu; Chamboredon; Passeron (2005), ou a noo
nossas questes. Portanto, a construo do objeto uma de paradigma, proposta por Kuhn (1989)). Ele tambm
tarefa do pesquisador, um produto de seu esforo. pode incluir hipteses, possibilidades de explicao de
Tambm j vimos que, para tal construo, h que um fenmeno, ou pistas oferecidas por algum autor que
se examinar criticamente as noes, palavras e termos levamos em conta na construo de nossa pesquisa. Como
que vm do senso comum, que so de uso corrente, tarefa pode ser tambm formado por abordagens mais gerais de
que se inscreve no esforo maior de ruptura com o senso um conjunto de fenmenos, ou por uma tentativa mais
comum da qual nos fala Bachelard. E tratamos com mais sistematizada de explicar ou de compreender esse conjunto
detalhe de uma das tcnicas teis para proceder a uma de fenmenos o que comumente denominado teoria.
ruptura inicial com esse senso comum, que consiste na O que caracteriza uma contribuio terica ela ser uma
construo de definies provisrias de nosso objeto, e formulao criativa feita por algum. bvio o imperativo
das suas sucessivas retificaes ao longo do processo de de indicar de quem tomamos cada uma das contribuies
construo do nosso objeto. tericas que utilizamos.
Mas h outro tpico ainda ligado construo Quando nos apropriamos de certa contribuio
do objeto de uma pesquisa, e que frequentemente terica, no necessariamente o fazemos exatamente da
chamado de referencial terico. O termo aparece com certa mesma forma e no necessariamente a utilizamos no
frequncia em manuais sobre a pesquisa cientfica. No mesmo contexto no qual (e para o qual) ela foi originalmente
raro, entretanto, encontrarmos entre os que se iniciam na forjada. Analogamente, no necessariamente tomamos
prtica da manufatura do conhecimento cientfico alguns contribuies tericas de outros autores apenas na
ansiosos diante da necessidade de ter um referencial perspectiva de um uso anlogo. Ao contrrio, muitas vezes
terico, ingenuamente entendida como o imperativo nossa apropriao crtica, no sentido de que usamos
de ter, no corpo do projeto ou do trabalho, um item que aquela contribuio terica para contrastar ou distinguir
recebe o ttulo de referencial terico. E se esforam por nossa abordagem, nossos conceitos, nossas hipteses.
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De qualquer modo, imperativa a explicitao dessas que dariam a coerncia terica a suas pesquisas. Mas creio
contribuies tericas com as quais dialogamos, das quais que esta nem a nica posio, tampouco a posio
nos apropriamos para nosso uso, seja ele crtico ou no necessariamente desejvel. Partilho, nesse sentido, do
(Box 7). que Giddens, um cientista social contemporneo, dizia a
Creio que podemos considerar esse conjunto de propsito das suas prprias escolhas de teorias quando
contribuies tericas de outros autores como sendo o que realizava certa investigao, que resultou na descrio de
comumente se designa por referencial terico. sua teoria da estruturao:
[...] mas o cientista, se for competente, isto para se convencer a si prprio dos seus
, se conhecer bem a comunidade cientfica resultados e dos vrios trmites para os
a que se dirige, sabe que a tradio atingir, o cientista sabe que tem que pr
intelectual instaurou uma duplicidade, constantemente o carro frente dos bois,
e que, por isso, os expedientes que usa mas sabe tambm que, para convencer
para se autoconvencer no coincidem a face pblica da comunidade cientfica,
e no tem de coincidir exatamente tem de, constantemente, passar o carro
com aqueles que podem convencer a para trs dos bois. (SANTOS, 1989, p. 106)
comunidade cientfica. Advertido dessa Creio ser interessante examinar um pouco mais de
duplicidade, adota as medidas necessrias
durante o processo de investigao para a perto algumas das consequncias do reconhecimento
neutralizar, ou seja, para que os resultados dessa duplicidade da qual nos fala Boaventura Santos: as
a que chega sejam to convincentes luz diferenas entre os expedientes do autoconvencimento
dos expedientes privados [...] como luz e do convencimento dos pares no processo de produo
dos expedientes pblicos [...]. Um cientista cientfica. Ela nos ajuda a compreender as discrepncias
que tem particular confiana nos mtodos entre as histrias que esto registradas nos dirios ou nas
qualitativos pode estar plenamente
convencido dos resultados a que chegou biografias dos cientistas e as descries da produo do
por via da observao participante, mas conhecimento que aparecem nos termos das publicaes
mesmo assim, sabendo que se dirige a cientficas (quer sejam livros ou artigos). O quadro que
uma comunidade cientfica quantofrnica geralmente emana da literatura cientfica apresenta os
[...] pode acautelar-se com a realizao bois na frente dos carros, dando-nos a iluso de que no
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processo de produo daquele conhecimento, eles sempre entre os dois tipos de cientistas determina
estiveram nessa posio. Mas, nos registros dos dirios ou o ritmo e o sentido do desenvolvimento
nas biografias de cientistas, podemos encontrar pistas de cientfico. Se o primeiro tipo se prende
mais a consolidao e ao aprofundamento
carros na frente dos bois, ao lado, distantes um do outro, do conhecimento adquirido, o segundo
enfim, dando pistas de que a cincia na prtica conserva tipo se prende mais a transformao do
sempre, em algum grau, a distino entre os expedientes conhecimento e inovao cientfica.
usados para o autoconvencimento e para o convencimento (SANTOS, 1989, p.108)
dos pares. Creio que reconhecer esta duplicidade, ou seja,
De certo modo, cada cientista vive essa duplicidade conhecer as regras que regem o processo de construo
de forma diferente. aqui que talvez resida o trao pessoal argumentativa em uma comunidade cientfica a qual
que marca o conhecimento cientfico. Nas palavras de pertencemos, e ter a conscincia do grau de transgresso
Santos: qual estamos dispostos a ter frente a essa nossa comunidade,
fundamental para compreender nosso prprio
Mas as condies que produzem a engajamento nas atividades de pesquisa. em funo do
duplicidade no a produzem do mesmo
modo como vivemos essa duplicidade que poderemos
modo em todos os cientistas. O elemento
pessoal do conhecimento cientfico exercer com maior ou menor amplitude a nossa liberdade
que acima identifiquei representa um de apropriao de ferramentas, sejam elas contribuies
quantum de liberdade com que o cientista tericas ou tcnicas de pesquisa. Mas, mesmo sendo em
manipula as condies em que exerce a certo grau transgressivos, no podemos perder de vista
sua atividade cientfica. Ora, se verdade a referncia a uma comunidade de pares, ainda que seja
que muitos cientistas (talvez a maioria)
uma comunidade de pares que almejamos transformar. De
privilegiam, no jogo retrico duplo a que se
entregam, a antecipao da argumentao qualquer forma, produzir conhecimento cientfico segue
convincente para a comunidade cientfica implicando o exerccio cotidiano da crtica. Exerccio da
e deixam que ela condicione o processo autocrtica, da antecipao da crtica dos nossos pares,
de seu autoconvencimento no fluir da mas tambm o exerccio de receber a crtica desses nossos
investigao, no menos verdade pares e de critic-los.
que outros cientistas (talvez a minoria)
privilegiam este ltimo processo, De modo concreto, nossa atividade de investigao
reduzindo ao mnimo as interferncias tem como um de seus produtos (alguns diro sem hesitar,
externas nos expedientes que usam o mais importante dos produtos possveis das atividades
para se autoconvencerem dos resultados
cientficas) a publicao. A dinmica concreta da publicao
a que chegam e, ao faz-lo, assumem
conscientemente o risco de serem pouco cientfica valoriza os processos de exame crtico pelos pares.
convincentes perante os seus pares e de Por exemplo, um artigo cientfico ao ser submetido a um
sofrerem as esperadas conseqncias peridico para ser publicado receber uma avaliao crtica
negativas. A concreta relao de foras por pares, e s ser publicado se convencer os avaliadores
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de sua consistncia. Por sua vez, uma vez publicado neste ferramentas tericas e prticas investigativas por vezes
peridico, tornar-se- alvo potencial da crtica de todos os bem distantes do senso comum, para dar seguimento a
leitores da revista em questo. nossas aspiraes de ir alm dos pares, precisamos de
Mas, seria essa a principal razo de nos engajarmos nas outra ruptura, que nos permita retornar ao senso comum,
atividades cientficas? Ser que o que d sentido pesquisa resgatar a clareza das nossas idias, de modo que nosso
cientfica to somente a produo de publicaes a serem conhecimento seja aproprivel por aqueles que, ao fim
demolidas ou, eventualmente, (esse seria o sonho maior?) e ao cabo, contribuam para a transformao com a qual
admiradas pelos pares? Embora reconhea que tambm na sonhamos. Como nos ensina Jurandir Costa: Afinal de
resposta a tais perguntas (analogamente nossa definio contas, para que saber e por que saber? seno para
sobre o maior ou menor grau de transgresso comunidade construirmos, juntos com outros, uma vida mais bela e
acadmica da qual participamos) possam interferir mais. feliz! (COSTA, 1994, p.15)
posicionamentos pessoais, respondo a tais perguntas
com um categrico no. Concordo com Popper, citado na
epgrafe: cincia se relaciona paixo por certos problemas. Referncias
As histrias de nossas paixes pelos nossos problemas sem
dvida sero distintas. Reconheo, contudo, em muitas BACHELARD, G. A epistemologia. Lisboa: Edies 70, 1984.
das histrias que circulam no campo da Sade Coletiva,
no qual milito, a presena do desejo de contribuir alm BOURDIEU, P. CHAMBOREDON, J.C. PASSERON, J.C. Ofcio
dos marcos da cincia, de contribuir com o conhecimento de socilogo: metodologia na sociologia. Petrpolis: Vozes,
cientfico para a transformao da sociedade ou do mundo 2005.
ao nosso redor. Tais desejos nos remetem aquilo que nos
COSTA, J.F. Prefcio. In: PARKER, R. A construo da
ensinou Knorr-Cetina (DATA): o conhecimento cientfico se
solidariedade: AIDS, sexualidade e poltica no Brasil. Rio de
transforma ao se deslocar dos mbitos estritos (e, diria eu,
Janeiro: Relume-Dumar, 1994.
estreitos) das comunidades cientficas para a bancada do
tecnlogo ou para a mesa do poltico. Porm, mais do que a GIDDENS, A. A constituio da sociedade. 2.ed. So Paulo:
metfora daquela autora, penso que a realizao desse tipo Martins Fontes, 2003. Traduo lvaro Cabral.
de desejo s se concretiza quando somos capazes de, para
alm dos nossos pares, reconhecer outros sujeitos a quem KNORR-CETINA, K.D. The Manufacture of Knowledge:
queremos convencer, com quem queremos compartilhar o An Essay on the Constructivist and Contextual Nature of
produto de nossa investigao. Science. New York: Pergamon Press, 1981.
Em outros termos, se, para a produo do KUHN, T. A estrutura das revolues cientficas. So Paulo:
conhecimento cientfico, tivemos que romper com o Perspectiva, 1989.
senso comum, muitas vezes nos apropriando ou mesmo
desenvolvendo um vocabulrio exotrico, e utilizando
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PEPE, V.L.E. Breve histrico do percurso de Kuhn: do Box 1 - Sobre o sentido da expresso senso comum
paradigma ao exemplar. Rio de Janeiro: IMS/UERJ, 1993.
Srie Estudos em Sade Coletiva, n. 36. Logo no incio do texto Cincia, metodologia e o
trabalho cientfico utilizamos a expresso senso comum,
POPPER, K. O realismo e o objectivo da cincia. Lisboa: sem, contudo, apresentar uma definio e sem explicitar seu
Dom Quixote, 1987. sentido. Muitos leitores passaram por essa expresso e no
RORTY, R. Solidarity or Objectivity. In: RORTY, R. Objectivity, sentiram a menor necessidade de algum esclarecimento
relativism, and truth. New York: Cambridge University adicional: no estranharam o seu uso, no tiveram qualquer
Press, 1993. p. 21-34. Philosophical papers, volume 1. dvida, pensam ter entendido a frase e simplesmente
seguiram adiante sem nem mesmo ter curiosidade de ler
SANTOS, B.S. Introduo a uma cincia ps-moderna. Rio o Box assinalado no texto. Outros, apesar de entenderem
de Janeiro: Graal, 1989. e de tambm no terem dvidas a respeito da expresso
______. Para um novo senso comum. A cincia, o direito - que lhes parece clara - optaram por ler esse Box pela
e a poltica na transio paradigmtica. So Paulo: Cortez, simples curiosidade, e no por sentirem a necessidade de
2000. A crtica da razo indolente. Contra o desperdcio da algum outro esclarecimento ou explicao. Outros leitores,
experincia, v.1. contudo, estranharam o uso da expresso senso comum:
o que o autor quer dizer com isso? Ou ento acharam que a
SPINK, M.J.P. MENEGON, V.M. A pesquisa como prtica expresso est indevidamente utilizada. Em outros termos,
discursive: superando os horrores metodolgicos. In: SPINK, veem alguma forma de problema no uso do termo pelo
M.J. (org.) Prticas discursivas e produo de sentidos no autor. Embora todos os leitores sejam bem vindos a este
cotidiano: aproximaes tericas e metodolgicas. So pequeno verbete, confesso que ele foi feito para esse ltimo
Paulo: Cortez, 2000. p. 63 92. tipo de leitor, numa tentativa de deixar claro o sentido que
demos expresso senso comum, e para tentar justificar
nossa escolha por esta expresso ao invs de tantas outras
possveis.
Utilizamos aqui a expresso senso comum para
falar de um conjunto de conhecimentos e de crenas
que comumente aceitamos como verdadeiros, sem,
contudo, parar para pensar sobre eles, sem fazer qualquer
questionamento. No cotidiano da vida, convivemos com
um grande nmero de premissas, postulados, ideias que
consideramos como dadas, sem a necessidade de parar
para pensar sobre elas, e sem coloc-las em dvida. No
nos indagamos de onde elas vm. Simplesmente usamos
tal conhecimento.
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De certa forma, o senso comum (no uso que fazemos somente convid-los, caros leitores, a colocar em dvida
desta expresso) uma caracterstica de um grupo social, esta imagem e a examinar a possibilidade de substitu-la
que partilha de um conjunto de crenas. Isto no quer dizer por outra concepo de cincia, que nos parece bem mais
que haja um consenso, ou seja, que todos os membros interessante.
desse grupo social aceitem, sem qualquer hesitao, tais Por fim, gostaramos de dar um exemplo do uso de
crenas. Quer dizer to somente que frequentemente tais uma expresso como se ela pertencesse ao senso comum:
crenas so naturalizadas, ou seja, so tomadas como se o prprio uso da expresso senso comum no segundo
fossem dadas. pargrafo do texto Cincia, metodologia e o trabalho
H, portanto, nesse uso que aqui se faz, um contraste cientfico. Se vocs voltarem ao primeiro pargrafo deste
entre senso comum e dvida: quando algum levanta uma box, podero constatar que utilizamos a expresso senso
dvida sobre algo que est no senso comum, convida- comum naquele texto como se ela pertencesse ao senso
nos a parar para pensar sobre aquele tema ou assunto, comum, ou seja, imaginando que a maioria dos leitores no
a examinar de algum modo, a cogitar a possibilidade de teria nenhuma dvida sobre o significado desse termo, e
que, por realizarmos esta reflexo ou exame, possamos nem pararia para pensar sobre ele ao ler o texto. Para os
chegar concluso de que aquela crena do senso comum que estranhem, construmos esse Box.
talvez possa e deva ser substituda por uma outra mais
interessante. Pode at ser o caso de que, mais adiante, essa
nova crena se difunda a ponto de se tornar um novo senso
comum.
interessante notar, nesse uso, que o senso comum
de um grupo social ou de uma comunidade, embora possa
parecer num primeiro momento um conhecimento natural,
sempre tem uma histria. Ou seja, o senso comum
produzido socialmente, embora ns ignoremos esta histria
quando o usamos no cotidiano. Alis, uma das maneiras
pelas quais podemos colocar em exame crtico uma ideia
do senso comum exatamente examinar sua histria.
Voltemos ao uso que fizemos da expresso no incio
do texto: dissemos que h no nosso senso comum uma
imagem da cincia, imagem frequentemente tomada
como certa, sem que paremos para pensar nela, sem
indagar como essa imagem foi construda, a que fins ela
serve, e sem parar para pensar se esta imagem nos til.
Ao trazer esta imagem do senso comum, queremos to
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Box 2 - A fsica newtoniana A fsica newtoniana foi considerada como exemplar
da viso da cincia moderna porque ela parecia ser um
Se perguntarmos a pessoas na rua o nome de cientistas caso bem sucedido de descobrimento de leis da natureza.
dedicados Fsica, possivelmente os nomes de Newton e Parecia at que fazer cincia era descobrir as leis.
de Einstein sero bastante lembrados. A expresso fsica Interessante observar que a ideia de que a natureza
newtoniana refere-se ao conjunto de contribuies de regida por leis no tem nada de cientfico. Ela uma crena
Isaac Newton para a Fsica. Nascido na Inglaterra em como outra qualquer. Alguns cientistas consideram-na
1642, Newton formulou a Lei da Gravitao Universal, e interessante em funo de suas prprias posies, como
as chamadas Trs Leis de Newton sobre os movimentos. por exemplo, suas posies religiosas: Deus teria criado o
A primeira lei de Newton, tambm chamada de princpio mundo (a natureza) com estas leis, e dotado o homem de
da inrcia, diz que todo corpo tende a permanecer em capacidade de descobri-las...
seu estado de repouso ou de movimento. A segunda lei
de Newton, tambm chamada de princpio fundamental Por outro lado, para os que no acreditam que a
da dinmica, afirma que a fora resultante que age em um natureza regida por leis constitudas por um ente divino,
ponto material igual ao produto da massa desse corpo falar nas leis de Newton reconhecer que ele (o Newton) foi
pela sua acelerao. E a terceira lei de Newton, tambm capaz de construir uma narrativa sobre os movimentos que
designada por princpio da ao e reao, diz que a toda se mostrou muito til para uma srie de propsitos. Mas
ao h sempre uma reao de igual intensidade, mesma que, posteriormente, mostrou-se insuficiente para ajudar
direo, mas em sentido contrrio. a compreender certos fenmenos. Embora, por exemplo, a
lei da gravitao universal seja capaz de explicar de modo
Pode parecer estranho a ns, j impregnados por bem razovel o movimento dos planetas e satlites, ela
uma imagem do cientista como algum que se dedica no d conta de explicar os fenmenos produzidos pelas
exclusivamente a este tipo de conhecimento (o cientfico), partculas subatmicas. Foi exatamente para compreender
que Newton tambm tenha contribudo para a alquimia, alguns fenmenos para os quais a fsica newtoniana no
a filosofia e a teologia, entre outras reas. que naquela parecia ser de tanta ajuda que surgiram, sculos depois,
poca a distino da cincia moderna de outras formas de outras formulaes tericas, como a teoria da relatividade
conhecimento ainda no havia se firmado. Alis, Newton e a mecnica quntica.
trar uma enorme contribuio para a criao desta imagem
da cincia moderna. O que caracteriza a fsica newtoniana No texto Cincia, metodologia e o trabalho cientfico
a ideia de que o mundo regido por leis, as leis da natureza, mencionamos (na nota n 2) um argumento desenvolvido
e que o homem pode, atravs da cincia, descobrir tais leis. pelo filsofo norteamericano Richard Rorty (1931 - 2007)
Alis, a ideia que os homens s podem descobrir estas leis em um ensaio intitulado Solidariedade e objetividade.
atravs da cincia. Uma vez descobertas estas leis, cria-se Neste Box apresentamos as linhas gerais da argumentao
a possibilidade de as usarmos para alcanar determinados que foi evocada naquela nota.
objetivos.
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Naquele ensaio, Rorty contrape dois sonhos distintos. gregos ou dos brbaros, algo que fosse universal. Nasceria
Cada um deles apresenta uma forma como ns, agentes assim, o sonho do conhecimento universal, ou melhor, o
humanos, podemos justificar nossas aes ou nossas sonho de que houvesse um intelectual que pudesse estar
tentativas de aes. A primeira forma - que ele chama de em contato com a real natureza das coisas e dos fenmenos
ideal da solidariedade - remetermo-nos ao grupo ao qual de uma forma direta, independentemente das opinies
pertencemos, ou seja, nossa prpria comunidade, aos partilhadas por sua comunidade. Nasceria deste modo
nossos prprios hbitos, nossa prpria histria, ou nossa a distino hierarquizada entre a mera opinio (cheia de
prpria capacidade de criar coisas novas. A segunda forma subjetividades) e o conhecimento (que deveria ser despido
- que ele chama de ideal da objetividade - nos remeter a de qualquer subjetividade), assim como a diferena entre a
alguma coisa que est alm da nossa prpria comunidade, aparncia (que seria enganosa sempre) e a realidade.
e alm de qualquer outra comunidade; algo que externo Para Rorty, este sonho pareceu tornar-se concreto
a qualquer comunidade e que seja independente das anos mais tarde, com o nascimento da cincia moderna.
opinies, valores, hbitos e costumes de qualquer grupo A cincia perseguiria o ideal da objetividade, buscaria o
social. conhecimento universal, uma forma de conhecimento que
Para Rorty, nascemos em uma comunidade. mostrasse a essncia da realidade.
Aprendemos a falar a lngua (ou as lnguas) de nossos A esta viso, Rorty contrape outra, defendendo
pais, aprendemos os costumes e os hbitos desta nossa que a cincia pode ser vista como perseguindo o ideal da
comunidade. claro que ao longo da vida podemos solidariedade, qual seja, o de produzir narrativas sobre os
entrar em contato com outras comunidades que tm fenmenos - no independentemente das opinies de uma
costumes diferentes, que falam lnguas distintas. Se isto comunidade, mas, ao contrrio, a partir das opinies de uma
acontecer, podemos eventualmente descobrir muitas comunidade especfica, a saber, a dos prprios cientistas.
coisas interessantes nestas outras comunidades, e trazer
costumes, palavras, ideias para nossa comunidade.
Podemos tambm optar por sair da nossa comunidade, para
passar a integrar uma outra comunidade que julguemos
mais interessante. claro que tambm podemos nos fechar
para estas outras comunidades. Independentemente disso,
sempre estaremos vivendo em uma comunidade.
Rorty chama a ateno de que na Grcia antiga,
alguns pensadores comearam a se dar conta das
diversidades entre diversas comunidades estrangeiras.
Teria nascido ali um certo temor de ficar restrito ao prprio
grupo, e o sonho em construir uma forma de se alcanar
um conhecimento que no dependesse dos costumes dos
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Box 3 - Solidariedade e objetividade. para estas outras comunidades. Independentemente disso,
sempre estaremos vivendo em uma comunidade.
No texto Cincia, metodologia e o trabalho cientfico Rorty chama a ateno de que na Grcia antiga,
mencionamos (na nota n 2) um argumento desenvolvido alguns pensadores comearam a se dar conta das
pelo filsofo norteamericano Richard Rorty (1931 - 2007) diversidades entre diversas comunidades estrangeiras.
em um ensaio intitulado Solidariedade e objetividade. Teria nascido ali um certo temor de ficar restrito ao prprio
Neste Box apresentamos as linhas gerais da argumentao grupo, e o sonho em construir uma forma de se alcanar
que foi evocada naquela nota. um conhecimento que no dependesse dos costumes dos
Naquele ensaio, Rorty contrape dois sonhos distintos. gregos ou dos brbaros, algo que fosse universal. Nasceria
Cada um deles apresenta uma forma como ns, agentes assim, o sonho do conhecimento universal, ou melhor, o
humanos, podemos justificar nossas aes ou nossas sonho de que houvesse um intelectual que pudesse estar
tentativas de aes. A primeira forma - que ele chama de em contato com a real natureza das coisas e dos fenmenos
ideal da solidariedade - remetermo-nos ao grupo ao qual de uma forma direta, independentemente das opinies
pertencemos, ou seja, nossa prpria comunidade, aos partilhadas por sua comunidade. Nasceria deste modo
nossos prprios hbitos, nossa prpria histria, ou nossa a distino hierarquizada entre a mera opinio (cheia de
prpria capacidade de criar coisas novas. A segunda forma subjetividades) e o conhecimento (que deveria ser despido
- que ele chama de ideal da objetividade - nos remeter a de qualquer subjetividade), assim como a diferena entre a
alguma coisa que est alm da nossa prpria comunidade, aparncia (que seria enganosa sempre) e a realidade.
e alm de qualquer outra comunidade; algo que externo Para Rorty, este sonho pareceu tornar-se concreto
a qualquer comunidade e que seja independente das anos mais tarde, com o nascimento da cincia moderna.
opinies, valores, hbitos e costumes de qualquer grupo A cincia perseguiria o ideal da objetividade, buscaria o
social. conhecimento universal, uma forma de conhecimento que
Para Rorty, nascemos em uma comunidade. mostrasse a essncia da realidade.
Aprendemos a falar a lngua (ou as lnguas) de nossos A esta viso, Rorty contrape outra, defendendo
pais, aprendemos os costumes e os hbitos desta nossa que a cincia pode ser vista como perseguindo o ideal da
comunidade. claro que ao longo da vida podemos solidariedade, qual seja, o de produzir narrativas sobre os
entrar em contato com outras comunidades que tm fenmenos - no independentemente das opinies de uma
costumes diferentes, que falam lnguas distintas. Se isto comunidade, mas, ao contrrio, a partir das opinies de uma
acontecer, podemos eventualmente descobrir muitas comunidade especfica, a saber, a dos prprios cientistas.
coisas interessantes nestas outras comunidades, e trazer
costumes, palavras, ideias para nossa comunidade.
Podemos tambm optar por sair da nossa comunidade, para
passar a integrar uma outra comunidade que julguemos
mais interessante. claro que tambm podemos nos fechar
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Box 4 O problema da delimitao da cincia em Popper que somente o conhecimento cientfico (o comprovvel)
merecia ser tomado a srio. Ou seja, haveria uma clara
Karl Popper, filsofo nascido em Viena no incio superioridade do conhecimento cientfico sobre quaisquer
do sculo passado, dedicou grande parte de sua obra outras formas de conhecimento, e esta superioridade
discusso do problema da delimitao da cincia. adviria do fato de que s a cincia poderia comprovar que
Sua contribuio para a reflexo sobre a cincia foi de algo verdadeiro.
fundamental importncia, mas tambm foi objeto de Popper discordar desta posio em dois aspectos.
muitas crticas. Primeiro, ele vai afirmar que a cincia no capaz de
Mas o que entendemos pelo problema da delimitao comprovar que algo verdadeiro, nem capaz de dizer
ou demarcao da cincia? Para que precisamos diferenciar qual a probabilidade de que algo seja verdadeiro. Para
a cincia de outras formas de conhecimento? As respostas ele, a cincia s capaz de demonstrar a falsidade de
que podemos dar a estas perguntas hoje diferem das algumas ideias. O que caracterizaria a cincia, para Popper,
respostas que as pessoas davam a elas no passado. era exatamente o esforo sistemtico de tentar refutar as
Interessa-nos aqui destacar as respostas que eram dadas a hipteses, teorias, e ideias apresentadas. No se poderia
tais questes na poca em que Popper comeou a trabalhar concluir de um conjunto de muitas tentativas de refutao
sobre esse problema. Na poca em que Popper comeou mal sucedidas (que no conseguiram refutar a tese em
a enfrentar a questo, prevalecia uma posio de que a questo) que estaramos diante de uma tese verdadeira.
cincia era mais capaz do que outras formas de produzir Isto porque no poderamos assumir que algum, no futuro,
o conhecimento para se chegar verdade. Neste sentido, no possa desenvolver (engenhosamente) um experimento
dizer que certa teoria era cientfica significava dizer que ela capaz de refutar aquela tese. Popper propor ento que o
era superior a outras formas de conhecimento. Por outro que define o conhecimento cientfico a falseabilidade, ou
lado, dizer que algo no era cientfico parecia ser uma seja, a possibilidade de testar a falsidade da tese, teoria ou
desqualificao completa; seria como dizer que aquele hiptese em questo.
conhecimento no era vlido e que no fazia sentido. Portanto, para Popper, o que move a cincia o
E tinha gente que dizia isto mesmo. Naquele contexto, o uso sistemtico da crtica (e da autocrtica) pelos sujeitos
exame dos critrios que poderiam ajudar a reconhecer e engajados na pesquisa cientfica. neste sentido que ele
distinguir o cientfico do no cientfico pareceu a muitos ser conceber que todo conhecimento objetivo produzido
de grande importncia. pelo esforo e pelo engenho de vrios sujeitos, ou seja,
Uma das maneiras de ver o problema da delimitao uma objetividade que sempre intersubjetiva.
da cincia era considerar como cientfico apenas o que Por sua vez, e esta a segunda discordncia frente
poderia ser verificvel, ou seja, aquelas ideias que poderiam concepo predominante em seu tempo, Popper no
ser comprovadas ou por uma demonstrao lgica ou partilhar plenamente aquela posio hierrquica, de
atravs de um experimento cientfico. Acontece que aqueles que apenas o conhecimento cientfico seria vlido. Para
que defendiam esta posio tambm assumiam a tese de ele, dizer que uma teoria no cientfica no significava
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dizer que ela no era vlida, nem significava dizer que ela cientfico. Para ns, a contribuio que ele nos oferece ,
no serviria para nada. Significaria to somente dizer que em primeiro lugar, o reconhecimento de que no podemos
ela no poderia ser examinada atravs da realizao de demonstrar que algo verdadeiro, mas to somente
testes e experimentos intencionalmente construdos para considerar algo como se fosse provisoriamente verdadeiro,
demonstrar sua falsidade. Ela teria que ser examinada pelo menos at que algum demonstre que no to
por outras formas. verdade que ele considera que a verdadeiro assim (que exatamente como Popper pensava),
possibilidade de colocar nossas crenas em exame racional ou (como pensamos, para alm de Popper) encontre uma
seria uma das principais habilidades humanas, habilidade ideia mais interessante, uma ideia que se candidate a
esta que poderia ser exercida de muitas formas distintas. A substituir aquela considerada at ento como se fosse
tentativa sistemtica de testar lgica ou experimentalmente verdade. Em segundo lugar, o reconhecimento, destacado
a falsidade seria apenas uma delas. Para ele, diferenciar no texto, que a objetividade seria necessariamente
a cincia de outras formas de conhecimento seria to construda intersubjetivamente.
somente reconhecer a diferena entre diversas formas
pelas quais podemos colocar em exame nossas crenas,
nossas teorias, nossas ideias.
Tendo proposto o critrio de falseabilidade para
distinguir o que era cientfico do que no era, Popper
desenvolveu algumas crticas agudas a alguns sistemas
de ideias, ou algumas teorias que, pretendendo ter a
legitimidade da cincia, eram irrefutveis. Ou seja, elas
seriam formuladas de um tal jeito que seria impossvel
desenhar um experimento capaz de refut-las. Portanto,
segundo critrio de Popper, elas no seriam cientficas (o
que para ele, repito, no significava que fossem no vlidas
ou inteis). Mas ele criticou duramente a pretenso, a seu
ver, abusiva, de apresent-las como se fossem cientficas.
Ele as designava como pseudocincias, termo que atraiu
contra este autor a ira de muitos marxistas e psicanalistas
(ele considerava a abordagem marxista e a da psicanlise
como exemplos das pseudocincias).
Para os propsitos deste trabalho, as principais
contribuies de Popper no dizem respeito a sua proposta
de como diferenciar a cincia da no cincia, ou seja, no
tanto o critrio que prope para definir aquilo que seria
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Box 5 - O carter fiducirio da cincia Um dos efeitos da confiana depositada por uma
comunidade cientfica no conjunto de ideias que integram
Boaventura de Sousa Santos, em seu livro Introduo seu paradigma que ela economiza muito tempo, por
Cincia Ps-moderna, apresenta a ideia do carter no tornar necessrio que cada pesquisador se refira
fiducirio da cincia. O termo fiducirio no muito usado em seu trabalho a cada uma dessas ideias. Deste modo,
entre ns. Os dicionrios nos dizem que fiducirio algo ele pode concentrar seu esforo nas supostas lacunas do
inerente confiana, ou algo que revela a confiana. O conhecimento, ou nos debates sobre as questes especficas
termo, ainda segundo os dicionrios, utilizado para de que trata sua pesquisa.
destacar uma caracterstica do papel-moeda, cujo valor
depende somente da confiana a ele dispensada.
Quando Boaventura Santos chama a ateno para o
carter fiducirio do conhecimento cientfico, ele deseja
ressaltar que a comunidade cientfica sempre toma como
ponto de partida um conjunto de conhecimentos assumidos
como se fossem verdadeiros, e, portanto, dispensados
do exame por esta comunidade. Mas, considerar como
se fosse verdadeiro muito mais um gesto de confiana
do que efeito da capacidade daqueles conhecimentos de
descrever melhor como as coisas so de fato. Este conjunto
de conhecimentos integra o que Kuhn chama de paradigma
daquela comunidade.
claro que um pesquisador em uma comunidade
cientfica pode, em certo momento, questionar uma ideia
na qual o restante da comunidade confia. Mas, ao faz-
lo, ele ter o nus de argumentar no sentido de mostrar,
antes de qualquer coisa, que aquela ideia no digna desta
confiana. Isto cria uma assimetria: em geral, considera-se
que um pesquisador no precisa e no deve gastar tempo
e espao em seus trabalhos cientficos reproduzindo e
justificando as ideias nas quais sua comunidade confia, mas
precisa - e deve - dedicar especial ateno na apresentao
dos argumentos que eventualmente colocam em xeque
alguns desses pontos.
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Box 6 - O problema da escolha do que ler Livros Que Poderia Pedir Emprestado A
Algum, dos Livros Que Todo Mundo Leu
O escritor italiano Italo Calvino, no incio do seu livro E Como Se Voc Tambm Os Tivesse
Lido. Esquivando-se de tais assaltos, voc
Se um viajante numa noite de inverno7 imagina, de modo alcana as torres do fortim, onde ainda
bem criativo, nossas aventuras ao percorrer uma livraria resistem
para comprar o livro que desejamos ler. Reproduzo um os Livros Que H Tempo Voc Pretende
pequeno trecho: Ler,
os Livros Que Procurou Durante Vrios
J logo na vitrine da livraria, [voc] Anos Sem Ter Encontrado,
identificou a capa com o ttulo que os Livros Que Dizem Respeito A Algo Que
procurava. Seguindo essa pista visual, O Ocupa Neste Momento,
voc abriu caminho na loja, atravs da os Livros Que deseja Adquirir Para Ter
densa barreira dos Livros Que Voc No Por Perto Em Qualquer Circunstncia, Os
Leu que, das mesas e prateleiras, olham- Livros Que Gostaria De Separar Para Ler
no de esguelha tentando intimid-lo. Neste Vero,
Mas voc sabe que no deve deixar-se os Livros Que Lhe Faltam Para Colocar Ao
impressionar, pois so distribudos por Lado De Outros Em Sua Estante,
hectares e mais hectares os Livros Cuja os Livros Que De Repente Lhe Inspiram
Leitura Dispensvel, os Livros Para Uma Curiosidade Frentica E No
Outros Usos Que No a Leitura, os Livros Claramente Justificada.
J Lidos Sem Que Seja Necessrio Abri- Bom, foi enfim possvel reduzir o nmero
los, pertencentes que so categoria dos ilimitado de foras em campo a um
Livros J Lidos Antes Mesmo de Terem Sido conjunto certamente muito grande,
Escritos. Assim, aps voc ter superado conquanto calculado num nmero finito,
a primeira linha de defesas, eis que cai embora esse alvio relativo seja solapado
sobre sua pessoa a infantaria dos Livros pelas emboscadas dos Livros Que Voc
Que, Se Voc Tivesse Mais Vidas Para Leu H Muito Tempo. E Que J seria Hora
Viver, Certamente Leria De Boa Vontade, De Reler e dos Livros Que Sempre Fingiu
Mas Infelizmente Os Dias Que Restam Ter Lido E Que Seria Hora De Decidir-se A
Para Viver No So Tantos Assim. Com L-los Realmente.
movimentos rpidos, voc os deixa para Voc se livra com rpidos ziguezagues
trs e atravessa as falanges dos Livros Que e, de um salto, penetra na cidadela das
Tem A Inteno De Ler Mas antes Deve Novidades Em Que O Autor Ou O Tema
Ler Outros, Dos Livros Demasiados Caros So Atraentes. Uma vez no interior
Que Podem Esperar Para Ser Comprados dessa fortaleza, pode abrir brechas
Quando Forem Revendidos Pela Metade entre as fileiras de defensores e dividi-
do Preo, dos Livros Idem Quando Forem los em Novidades De Autores Ou Temas
Reeditados Em Colees De Bolso, dos J Conhecidos (por voc ou por todos) e
Novidades De Autores Completamente
7
Calvino, Italo. Se um viajante numa noite de inverno. So Paulo: Desconhecidos (ao menos para voc) e
Companhia das Letras, 1999. [traduo de Nilson Moulin].
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definir a atrao que eles exercem sobre Ter Lido (pelo menos no entendimento desta comunidade).
voc segundo suas necessidades e desejos No que haja consenso na comunidade acerca disso.
de novidade e no-novidade (da novidade Ao contrrio, frequentemente, se perguntarmos a cada
que voc busca no no-novo e do no-
novo que voc busca na novidade). membro de uma comunidade cientfica que textos
Tudo isso para dizer que, aps ter colocariam neste rtulo, eles dariam respostas diferentes.
percorrido rapidamente com o olhar os Contudo, este conjunto de respostas oferece um conjunto
ttulos dos volumes expostos na livraria, que, embora ainda muito grande, j pode ser enumerado
voc se dirigiu a uma pilha de exemplares e, sem dvida, muito menor do que as leituras que foram
recm-impressos de se um viajante numa feitas pelos membros desta comunidade ao longo de sua
noite de inverno, pegou um e o levou ao
caixa para ver reconhecido o seu direito histria at a constituio deste conjunto de textos.
de possu-lo. Mas isso ainda no resolve a segunda questo: a
Voc ainda lanou sobre os livros em de compatibilizar o volume de leitura adequado a uma
redor um olhar desgarrado (ou melhor,
os livros que o olharam com um olhar pesquisa especfica frente ao tempo de vida que dispomos
perdido como o dos ces nos cercados para esta pesquisa (imaginando que, se a pesquisa faz parte
do canil municipal quando veem um ex- da vida, a vida no se reduz pesquisa). Aqui de novo, a
companheiro ser levado na coleira pelo comunidade cientfica a qual pertencemos, pode ser de
dono que veio resgat-lo) e, enfim, sai. ajuda, pois oferece algumas dicas: ler os Textos Produzidos
Este pitoresco relato imaginrio dos dilemas pelos Por Esta Comunidade Sobre o Tema Especfico Do Qual
quais passamos em uma livraria refletem, a meu ver, Me Ocupo, por exemplo. Este ser o espao da chamada
algumas dvidas que nos surgem ao nos engajarmos em reviso bibliogrfica.
uma atividade de pesquisa dita cientfica: no teremos Portanto, no front dos nossos dilemas na hora de
nem tempo nem dinheiro para ler tudo o que nos parece escolher o que ler h dois conjuntos de textos para os
importante. A questo chave , em primeiro lugar, como quais talvez devamos estar atentos; o conjunto de textos
reduzir o nmero ilimitado de foras em campo a um considerados fundamentais de serem lidos por todos os
conjunto certamente muito grande, conquanto calculado membros de uma comunidade especfica, e os textos
num nmero finito. Em segundo lugar, como reduzir esse considerados importantes de serem lidos para tratar de
conjunto certamente muito grande em um conjunto que um tema especfico. Entretanto, ainda com tais atenes,
possamos ler efetivamente ao longo da vida, e, de modo sempre sentiremos a sensao de que, ao ler este ou
mais agudo, ao longo do tempo que dispomos para realizar aquele livro ou texto, deixamos muitos textos que, como
esta ou aquela pesquisa especfica. cachorrinhos, estaro a nos olhar com aquele ar de Leia-me
exatamente frente a estas duas questes que o tambm...
carter fiducirio da cincia pode ser de valia. Primeiramente,
uma comunidade cientfica de certo modo estabelece um
conjunto de Textos Que Todos Os Seus Membros Deveriam
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Box 7 - Sobre o nmero de referncias e citaes Pois como quereis que no me sinta
confuso ante o que ir dizer esse velho
Do imperativo de explicitar as contribuies tericas legislador chamado Vulgo, quando vir
que, ao cabo de tantos anos de repouso
das quais nos apropriamos nasce a necessidade de nos no silncio do olvido, saio agora, trazendo
referirmos aos autores destas contribuies. Trata-se as costas o peso de todos os meus anos,
de um aspecto muito importante da prtica da pesquisa com uma histria seca qual um esparto,
cientfica. Fazer a referncia queles de quem nos valemos vazia de inveno, minguada de estilo;
na construo de nosso texto , antes de qualquer coisa, pobre de conceitos e falha de toda a
facilitar ao leitor a possibilidade da crtica (por exemplo: erudio e doutrina, sem cotas nas
margens nem notas no fim, diferente
a leitura que voc fez no apropriada ou voc ignora do que vejo noutros livros que, embora
este ou aquele aspecto importante da obra do Sicrano ou fabulosos e profanos, andam to repletos
do Beltrano, ou ainda, vejo que voc no leu Fulano, que de sentenas de Aristteles, Plato e
a meu ver, tem uma contribuio muito interessante para toda a caterva de filsofos, que causaro
teu tema, etc.). Como j vimos, a crtica um importante admirao aos leitores, emprestando aos
elemento da prtica da cincia. Fazer as referncias aos seus autores a aparncia de homens lidos
eruditos e eloquentes? E quando citam a
autores que consultamos na nossa produo no tarefa Divina escritura ento?! Dir-se-ia tratar-se
muito difcil, pois comumente sabemos quem lemos e o de novos So Tomases e outros doutores
que tomamos de cada autor e de cada obra por ns lida no da Igreja; e guardam nisso to engenhoso
processo de construo da nossa pesquisa. decoro que, enquanto descrevem numa
pgina um distrado enamorado, na outra
Contudo, algumas pessoas, ficam inquietas quanto pregam um sermozinho to cristo que
ao nmero de referncias ou citaes de seus trabalhos contenta e regala ouvi-lo e l-lo. De tudo
de pesquisa. Isso acontece, sobretudo, quando tendo isso h de carecer meu livro, j que no
explicitado as apropriaes que de fato fizeram, julgam que tenho o que cotar nas margens, nem o
seu trabalho tem um nmero insuficiente de referncias que anotar no fim, nem muito menos sei
os autores de que me vali, para relacion-
quando comparado a outros trabalhos. Creio que para los no incio, como fazem os outros,
pensar sobre o assunto, vale lembrar um pitoresco trecho seguindo as letras do A-B-C, comeando
de um importante romance: Dom Quixote de La Mancha, por Aristteles e terminando por
de Miguel de Cervantes. No Prlogo deste famoso livro, o Xenofonte, Zoilo ou Zuxis, no obstante
narrador relata seu dilogo com um amigo acerca de um ter sido aquele um maledicente e este
grave problema que lhe atormentava o esprito, fazendo um pintor. [...] Enfim, senhor e amigo meu
prossegui resolvi que o Senhor Dom
com que ele hesitasse em dar publicidade s aventuras de Quixote, fique sepultado em seus arquivos
Dom Quixote, que acabara de escrever. Dizia o narrador a da Mancha, at que o cu revele quem o
seu amigo: adorne das muitas coisas que lhe faltam,
pois sinto-me incapaz de remedi-las, em
razo da minha insuficincia e minhas
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poucas letras, e porque, naturalmente, Cervantes, com esse dilogo desfere crtica radical
sou poltro e tenho preguia de andar imagem de autoridade de um livro derivada do nmero
buscando autores que digam por mim o de referncias nela contidas. Creio que, apesar de no
que eu mesmo saberia diz-lo muito bem,
sem a ajuda de quem quer que seja. estar tratando da cincia, h elementos interessantes
nessa crtica para quem se engaja em pesquisas no campo
Ao que o amigo, entre gargalhadas, deu-lhe uma longa da cincia. A razo das referncias deve ser sempre e to
resposta cheia de ironias, da qual destaco um pequeno somente explicitar as contribuies dos autores dos quais
trecho: nos valemos em nosso processo de produo. Reconhecer
quem quer que seja que nos tenha ajudado a dizer o que
[...] Tanto mais que, se bem me dou conta,
este vosso livro no precisa de nenhuma queremos, e dizer o que sabemos dizer sem ajuda de
daquelas coisas que dizeis faltar-lhe, qualquer pessoa sem a necessidade de mendigar frases de
porque todo ele uma invectiva contra outros. Por sua vez, explicar com clareza os conceitos, sem
os livros de cavalaria, dos quais nunca obscurec-los, talvez sejam boas dicas.
deu f Aristteles, nem falou So Baslio,
nem alcanou Ccero. Nem se levam em
conta, nos seus fabulosos disparates,
as mincias da veracidade, nem as
observaes da astrologia; nem lhe
importam as medidas geomtricas, nem
a refutao dos argumentos dos quais se
serve a Retrica; nem mesmo necessita de
pregar a ningum, mesclando o humano
ao divino, gnero de mescla de que no se
h de vestir nenhum esprito cristo. [...] E
como vossa obra a nada mais visa que no
seja desfazer a autoridade e veracidade
que o mundo e o vulgo emprestam aos
livros de cavalarias, razo no h para
que andeis mendigando sentenas de
filsofos, conselhos das Divinas Escrituras,
fbulas de poetas, oraes de retricos
ou milagres de santos. Basta procurar
para que, com simplicidade, em palavras
expressivas, honestas e bem colocadas,
saiam oraes e perodos sonoros e
expressivos, revelando a vossa inteno
em tudo o que logrardes e vos for possvel,
explicando os vossos conceitos, sem
complica-los e obscurece-los.[...]
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CAPTULO 2
SOBRE POLTICA -
(ou o que achamos pertinente refletir para
analisar polticas)
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Box 1 De como os pensadores de uma poca forjaram o Estes autores difundiram outra leitura de governo
Estado. em oposio leitura que vigorava e sustentava o modelo
dito feudal. Para eles tratava-se de pr fim ideia de ordem
A ideia de configurao de um Estado que atua em natural e eterna para se entender a ordem como algo a
prol da ordem e intermediao de interesses comuns foi ser construdo pelos homens. Em seus textos reconhecem
tema de estudo dos chamados autores clssicos da poltica, o necessrio estabelecimento da ordem e a busca pela
como Maquiavel, Locke, Rousseau, Montesquieu, Hobbes, instaurao de um Estado estvel. Ou seja, romperam com
e outros. Hoje, o reconhecemos como clssicos, mas sua a crena na predestinao e colocavam no homem livre
poca eram pensadores do seu tempo, que buscavam cada a escrita da histria a prtica poltica uma prtica do
um a seu modo responder s suas inquietaes frente homem livre de freios extraterrenos, do homem sujeito da
realidade poltica e social em que se inseriam: a Europa da histria, resume Weffort (2006). Mas para estes autores,
conquista e da expanso. este homem era parcialmente livre porque estabelecia para
si mesmo uma srie de condutas a serem cumpridas em
Tempo de expanso dos territrios, de contato com
nome da ordem. Vejamos a contribuio de cada pensador
diferentes povos, de intensa troca comercial e cultural, de
a este debate.
aparecimento de diferentes problemas, de necessidade de
novas solues, de busca da racionalizao frente falncia Maquiavel foi o pensador que provocou uma ruptura
dos mtodos de disciplina e controle social pela moral ou com o saber repetido pelos sculos ao pr fim ideia
pela fora. de ordem natural e eterna. Trouxe como contribuio o
entendimento da poltica como um resultado de feixes de
Assim, cada pensador construiu um caminho de
foras, proveniente das aes concretas dos homens em
reflexo para explicar as mudanas em curso poca e
sociedade. O poder, para este pensador, nasce da prpria
pautar uma concepo sobre os indivduos, a propriedade,
natureza humana e se exerce no pela fora bruta, mas
a religio, a moral, etc., reunindo elementos para a
pela utilizao virtuosa da fora. O governante no ,
consolidao de uma outra lgica de sentido para a vida
pois, simplesmente o mais forte, mas sobretudo o que
social. Este novo modo de pensar a vida estabeleceu uma
demonstra possuir virt, sendo assim capaz de manter o
relao entre Estado, um certo modo de governar e o
domnio adquirido (...) Um governante virtuoso procurar
homem. Talvez por este motivo estes pensadores passaram
criar instituies que facilitem o domnio. (SADEK, 2006,
a ser reconhecidos sculos depois como clssicos, porque
p. 22-23)
trouxeram contribuies importantes para a configurao
de uma teoria sobre o Estado e a poltica. E as ideias Hobbes trouxe como contribuio a ideia de que
divulgadas por estes autores foi o que deu sustentao o homem abriu mo parcialmente de sua liberdade, a
formao de campos de pensamento sobre a poltica, a liberdade de guerrear, para manter a paz e para proteger
sociologia, a antropologia e a economia, como bem resume a prpria vida, estabelecendo para o soberano o limite de
Weffort (2006). garantia da vida. Hobbes era um contratualista e afirmou
que a origem do Estado e/ou da sociedade estava num
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contrato firmado entre os homens que estabeleceram em curso. Assim, inauguraram um novo modo de pensar
as regras de convvio social e de subordinao poltica. A e subsidiaram o curso das cincias sociais, polticas e
ideia de contrato produziu dois resultados importantes econmicas, neste momento absolutamente imbricadas
no pensamento moderno sobre o poder e as relaes num mesmo conhecimento.
sociais. Primeiro, o homem passou a ser entendido como
o artfice de sua condio, de seu destino, e no Deus ou
a natureza. Segundo, o homem pde conhecer tanto a
Referncias
condio miservel em que se encontrava quanto os meios
de alcanar a paz e a prosperidade. (RIBEIRO, 2006, p. 77)
MELLO, L. John Locke e o individualismo liberal. In: WEFFORT,
Locke tambm partiu da ideia de contrato social, mas F. (org) Os clssicos da poltica. So Paulo: tica, 2006. V.1.
seu pensamento divergiu do proposto por Hobbes. Para
Locke, o contrato social um pacto de consentimento em RIBEIRO, R.J. Hobbes: o medo e a esperana. In: WEFFORT,
que os homens concordam livremente em formar a sociedade F. (org) Os clssicos da poltica. So Paulo: tica, 2006. V.1.
civil para preservar e consolidar ainda mais os direitos que SADEK, M.T. Nicolau Maquiavel: o cidado sem fortuna, o
possuam originalmente no estado da natureza. (MELLO, intelectual de virt. In: WEFFORT, F. (org) Os clssicos da
2006, p. 86) Assim, o pacto social passou a ser entendido poltica. So Paulo: tica, 2006. V.1.
tambm como o livre consentimento dos indivduos para o
estabelecimento da sociedade, onde o consenso expresso WEFFORT, F. (org) Os clssicos da poltica. So Paulo: tica,
pelos governados era a nica fonte do poder poltico 2006. V.1.
legtimo.
J Montesquieu rompeu com a tradicional submisso
da poltica teologia e incorporou a poltica num campo
terico, buscando entender a natureza e o princpio de
governo quem exercia e como exercia o poder. Assim,
interessou-se pelas leis e instituies criadas pelos homens
para reger as relaes entre eles, mostrando-se preocupado
com a estabilidade dos governos.
Enfim, cada um destes pensadores trouxe de alguma
forma a preocupao com a manuteno e o estabelecimento
de uma ordem social e constituram argumentos em torno
da importncia de um governo e de uma ao acordada
entre governantes e indivduos. Criaram uma narrativa de
governo, de Estado, de sociedade e de poltica e tornaram-
se pensadores de seu tempo, justificando as prticas
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Box 2 - Wallerstein e a ideia de sistema-mundo globo, primordialmente a Europa mais ou
menos no perodo que vai de 1497 a 1648.
A ndia existe? Este o ttulo de um curto e instigante Passou ento por expanses espordicas,
incorporando uma zona geogrfica
texto de Wallerstein. A pergunta ttulo pode soar estranha, sempre mais ampla. Esse processo, que
como o autor mesmo salienta: No mundo contemporneo poderamos chamar de incorporao
h uma entidade poltica de nome ndia; logo, a ndia de novas zonas economia-mundo
obviamente existe. (WALLERSTEIN, 2006, p. 153) Mas com capitalista, envolveu a reformulao de
a pergunta o autor est interessado em indagar sobre a fronteiras e estruturas polticas nas zonas
criao da ndia, esta entidade que hoje inequivocamente incorporadas e a criao, em seu mbito,
de Estados soberanos, membros do
existe. Ou seja, argui e nos convida a pensar sobre quando sistema interestatal ou ao menos aquilo
e quem criou a ndia. que poderamos chamar de candidatos
Wallerstein toma a ndia como exemplo para trs a estados soberanos as colnias.
(WALLERSTEIN, 2006, p. 154)
proposies, que ele julga poderiam ser aplicadas ao
Paquisto, Inglaterra, Brasil ou China. A primeira proposio Veja que Wallerstein situa a criao do Estado
pode ser resumida da seguinte forma: A ndia uma soberano da ndia, como de qualquer outro Estado, como
inveno do sistema mundo. exatamente em torno desta um fenmeno que se passa no interior de outro mais amplo,
proposio que gira este nosso box. Mas o autor naquele a construo e a expanso de um sistema-mundo. Ele no
texto afirma tambm duas outras coisas: que a histria pr- aceita a ideia de considerar os Estados como uma unidade
moderna da ndia uma inveno da ndia moderna, e que de anlise para as cincias sociais e polticas. Ou seja, para
ningum sabe se daqui a duzentos anos a ndia ainda vai ele, no se pode compreender a construo de um Estado
existir. Estas duas outras propostas no sero discutidas como a ndia ou o Brasil, remetendo-se exclusivamente a
aqui, mas sero tratadas em outro Box neste material. aspectos da vida social que supostamente transcorre no
interior deste Estado, ou da sociedade nacional que vive
O que Wallerstein quer dizer com a sua proposio de
em seu territrio, ou da economia nacional (a produo no
que a ndia (assim como o Paquisto, a Inglaterra, o Brasil
mbito deste territrio). Os Estados e sua construo devem
ou a China) foi inventada pelo sistema-mundo? Para o autor
ser pensados no interior de uma entidade maior, o sistema-
O funcionamento da economia-mundo mundo, que seria, para este autor, a unidade bsica de
capitalista tem como premissa a existncia anlise, ou seja, o ente no qual a vida social ocorre. Assim,
de uma superestrutura poltica de Estados antes de pensar quais seriam as especificidades da ndia,
soberanos ligados num, e legitimados Wallerstein prope pensar a especificidade desse nosso
por um, sistema interestatal. Como nem
sempre existiu, essa foi uma estrutura
sistema-mundo, que nasceu em parte da Europa, e que se
que teve que ser construda. O processo expandiu para abarcar hoje todo o territrio no planeta.
de sua construo tem sido contnuo Estados, nesta perspectiva, no nasceram sozinhos, mas
sob inmeros aspectos. A estrutura foi como parte integrante de um sistema profundamente
criada de incio num nico segmento do hierarquizado de Estados e candidatos a Estados.
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As ideias de Wallerstein nos convidam a um olhar durao de cerca de seis geraes), so
mais abrangente, mais atento a dimenses territoriais altamente homogneos em termos de
e temporais mais largas. Se o mundo hoje est cheio de estruturas culturais e de governo. A lgica
bsica a da reciprocidade nas trocas. Os
Estados soberanos, estes se dispem hierarquicamente em imprios mundiais so vastas estruturas
um amplo e sofisticado sistema de relaes interestatais, que polticas (pelo menos no pice do processo
talvez sirva de base para a dinmica da economia-capitalista. de expanso e contrao que parece ser
Ao falar que os estados dispem-se hierarquicamente, o o destino de todos eles) e abarcam uma
que se quer ressaltar que neste sistema-mundo, as relaes ampla variedade de padres culturais.
econmicas, polticas e culturais entre Estados/naes/ A lgica bsica do sistema a extrao
de tributo daqueles que de outra forma
pases profundamente desigual. Para Wallerstein, h so produtores diretos localmente auto-
pases centrais, que de certa forma delimitam a ordem administrados (sobretudo rurais), que
econmica, militar e poltica do sistema, e pases perifricos, passado para o centro e redistribudo
que de certa forma orbitam em torno daqueles Estados entre uma fina mais crucial rede de
centrais. O desenvolvimento dos Estados perifricos se fez funcionrios. As economias-mundo so
a partir da dinmica de expanso do sistema-mundo. Em vastas e desiguais cadeias de estruturas
de produo, dissecadas por mltiplas
outros termos, a ndia (como o Brasil ou a China) s existe estruturas polticas. A lgica bsica que
enquanto parte deste sistema-mundo. o excedente acumulado distribudo
Por sua vez, o atual sistema-mundo apenas um dos desigualmente em favor daqueles que
so capazes de realizar vrios monoplios
chamados sistemas histricos, que para o autor, seriam os temporrios nas redes de mercado. uma
sistemas histricos nos quais a vida social transcorre. Os lgica capitalista. (WALLERSTEIN, 1999,
sistemas histricos tem uma fronteira, nas quais o sistema p.459-460)
e as pessoas so regularmente reproduzidos por meio de
Portanto, para o autor, o atual sistema-mundo um
algum tipo de diviso contnua do trabalho. (WALLERSTEIN,
sistema histrico do tipo economia-mundo que nasceu
1999, p.459)
na Europa a cerca de cinco sculos atrs, e que poder
Olhando a histria em uma longa durao, Wallerstein desaparecer, como outros sistemas histricos o fizeram
reconhecer vrios sistemas-histricos. Ele desenvolveu (por exemplo, o Imprio Romano, que era do tipo imprio
uma tipologia, ou modos, como uma hiptese, para melhor mundial).
apreender estes diferentes sistemas histricos e suas lgicas
Para ns, o convite de Wallerstein o de atentar para
de funcionamento. Diz o autor:
as interrelaes entre Estados, pases, naes e economias
Sustento que, empiricamente, houve trs nacionais, no perdendo de vista que a soberania sempre
desses modos. Os minissistemas, assim delimitada no mbito do sistema-mundo.
chamados porque so espacialmente
pequenos e, com toda a probabilidade,
relativamente breves no tempo (uma
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Referncias Box 3 - Estado, populao e burocracia
WALLERSTEIN, I. Impensar a Cincia Social: Os limites dos Parece no haver dvidas de que o que chamamos
paradigmas do sculo XIX. Aparecida: Ideias & Letras, 2006. Estado moderno foi inventado na Europa. O que conhecemos
como Estado moderno refere-se a uma forma de governo
WALLERSTEIN, I. Anlises dos sistemas mundiais. In sobre um determinado territrio, sobre a populao que
GIDDENS, A.; TURNER, J. (org). Teoria social hoje. So Paulo: nele vive e sobre a produo desta populao. Mas envolve
Editora Unesp, 1999. p.447-470. tambm a existncia de uma burocracia, ou seja, de um
conjunto de funcionrios pblicos que trabalham nas
instituies governamentais, e que aplicam um conjunto
de conhecimentos e tcnicas voltados para o governo
da populao e sua produo. A preocupao com a
populao no nasceu exatamente ao mesmo tempo que
o desenvolvimento de um corpo de funcionrios pblicos.
Foucault, em uma de suas conferncias que fez em 1974 no
Instituto de Medicina Social, dizia
Desde o final do sculo XVI e comeo do
sculo XVII todas as naes do mundo
europeu se preocuparam com o estado
de sade de sua populao em um
clima poltico, econmico e cientfico
caracterstico do perodo dominado pelo
mercantilismo. O mercantilismo, no sendo
simplesmente uma teoria econmica,
mas, tambm, uma prtica poltica que
consiste em controlar os fluxos monetrios
entre as naes, os fluxos de mercadorias
correlatos e a atividade produtora da
populao. A poltica mercantilista
consiste essencialmente em majorar a
produo da populao, a quantidade
da populao ativa, a produo de cada
indivduo ativo, e, a partir da, estabelecer
fluxos comerciais que possibilitem a
entrada no Estado da maior quantidade
possvel de moeda, graas a que se poder
pagar os exrcitos e tudo o que assegure
a fora real de um Estado com relao aos
_____________________________ outros. (FOUCAULT, 1982, p.82)
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Foucault pode falar de naes do mundo europeu justificar e guiar as tendncias e prticas
pois estavam em curso processos de transformao centralizadoras da administrao e
nos quais vrios feudos se unificavam sob o governo de da poltica econmica da monarquia
absolutista dos Estados alemes no final
um soberano. Esse processo, chamado de unificao, do sculo XVII e no sculo XVIII. Por outro
foi produzindo Estados nacionais sob o governo de um lado, refere-se s tentativas feitas no
soberano. Contudo, a possibilidade do soberano exercer mesmo perodo de elaborao, atravs
soberanamente seu poder, tanto sobre os senhores feudais da emergente cincia poltica e social
(mantendo o territrio unificado), como sobre o territrio contempornea, uma viso sistemtica
frente a ameaas externas das naes vizinhas, dependia do funcionamento dos vrios servios
administrativos como base para o
em grande parte de sua capacidade de manter um exrcito. treinamento dos funcionrios pblicos.
E isto exigia uma preocupao com o controle da populao (ROSEN, 1980, p.147)
e de sua produo.
Ou seja, foi sendo inventado e era ao mesmo tempo
Rosen (um mdico e historiador da medicina) em um conhecimento sobre o que significava governar um
um de seus textos fala que no pensamento poltico e territrio e uma populao, e um corpo de funcionrios
econmico do final do sculo XVII e da maior parte do pblicos dedicados a aplicar este conhecimento no governo.
sculo XVIII marcante a admirao pelas virtudes de Eis um embrio da atual configurao do Estado: governa-se
uma populao crescente e o intenso desejo de aumentar a populao e a construo de um territrio; para governar
o nmero de habitantes de um pas. (Rosen, 1980, p.144) era preciso produzir um conhecimento sobre os aspectos
Ele d muitos exemplos deste modo de pensar. Em resumo, econmicos (da produo gerada neste territrio) e sobre
as crescentes preocupaes com a populao e sua os aspectos demogrficos e sociais da populao que nele
sade eram justificadas por razes polticas, econmicas vive. claro que isso implicou o desenvolvimento de um
e militares. Mas eram antes de qualquer coisa, razes de conjunto de funcionrios e tcnicos, ou seja, o embrio de
um Estado nascente, posto que voltadas em primeiro lugar uma burocracia nas instituies responsveis pelo governo
para a riqueza da nao. desta populao.
Mas se por toda a parte da Europa ocidental
constitua-se uma preocupao de controlar a populao
e sua produo, o corpo de funcionrios pblicos Referncias
parece ter se desenvolvido inicialmente na regio da
Alemanha, e um pouco mais tarde, no contexto do que FOUCAULT, M. Microfsica do poder. Rio de Janeiro: Ed.
se chamou cameralismo (nome dado a variao alem do Graal, 1982. [Primeira edio de 1979. Organizao e
mercantilismo). Diz Rosen: traduo de Roberto Machado].
O termo cameralismo tem duas ROSEN, G. Da polcia mdica medicina social. Rio de
conotaes. Por um lado, designa as Janeiro: Editora Graal, 1980.
ideias que apareceram para explicar,
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Box 4 Marshall e as trs ondas de expanso de direitos ou menos plena reflete as desigualdades presentes em
cada contexto.
Thomas Humprey Marshall proferiu no ano de Apesar da importncia de sua contribuio para o
1949 uma palestra intitulada Citizenship and Social Class entendimento do desenvolvimento da cidadania no projeto
(Cidadania e Classe Social) que serviu de referncia para moderno de Estado a leitura do autor desconsiderou as
o debate sobre cidadania durante dcadas. Nesta palestra diferentes formaes histricas que marcaram os pases,
Marshall periodizou os fatos histricos que consolidaram com ondas de expanso e retrao na conquista dos direitos.
direitos nos Estados modernos europeus atribuindo a Sua leitura marcada pelo contexto no qual se insere, qual
sculos diferentes o surgimento de cada tipo de direito. Os seja, a Europa. No caso brasileiro no se pode propriamente
direitos civis, conforme o autor foram os primeiros a serem dizer que ocorreu uma evoluo dos direitos tal como se
conquistados; surgiram no sculo XVIII e visavam garantir consolidou em alguns pases da Europa, tendo contradies
os direitos relativos vida, segurana e s liberdades importantes na forma como se garantiu em cada momento
individuais, sobretudo o direito propriedade, aos contratos a conquista de um direito. Santos (1979) e Carvalho (2002)
e justia. trazem contribuies diferentes para a leitura da cidadania
Nesta linha de raciocnio, a segunda onda de no Brasil enfatizando os descaminhos desta construo e os
direitos da era moderna constituiu-se no sculo XIX com a conflitos existentes nos modelos adotados.
delimitao dos direitos polticos, garantindo aos cidados
de um determinado Estado a participao livre na atividade
poltica, seja como membros de organismos do poder Referncia
poltico, seja como simples eleitores de representantes
nesses organismos.
CARVALHO, J.M. Cidadania no Brasil. O longo caminho. Rio
Os direitos sociais corresponderiam terceira onda de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002.
de expanso dos direitos tendo se configurado no sculo
XX. Os direitos sociais respondem s necessidades humanas MARSHALL, T.H. Cidadania, Classe Social e Status. Rio de
bsicas, assegurando o direito a um bem-estar econmico Janeiro. Zahar Editores, 1967.
mnimo, relacionam-se principalmente com o direito a SANTOs, W.G. Cidadania e Justia. A poltica social na ordem
salrio, sade, educao, habitao e alimentao. brasileira. Campos, 1979.
Ao introduzir o conceito de direitos sociais Marshall
(1967) sustentou que a condio de uma cidadania plena
estava diretamente ligada classe social. A cidadania
um status, de direitos e deveres, concedidos queles que
so membros de uma comunidade. J a classe social,
um sistema de desigualdade, baseado em um conjunto de
ideias, crenas e valores. A garantia de uma cidadania mais
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Box 5 - Os Estados de vida curta [...]. perfeitamente comum para um
morador mais velho de uma cidade da
O historiador Eric Hobsbawm proferiu em 1993 Europa central ter tido, sucessivamente,
documentos de identidade de trs
uma conferncia na Universidade da Europa Central, em Estados. Uma pessoa com a minha idade,
Budapeste. Seu auditrio era composto por alunos em sua de Lemberg ou Chernovtsy, viveu sob
maioria oriundos de ex-pases comunistas da Europa central quatro Estados, sem contar as ocupaes
e oriental. E sua fala voltava-se de modo bastante claro dos perodos de guerra[...]. A que pas
para este auditrio particular. Destaco desta conferncia pertence um europeu central e oriental?
um pequeno trecho que, embora trate de uma situao Quem ele ou ela? A pergunta, para um
grande nmero deles, era e ainda uma
muito distinta da que vivemos no Brasil, pode ser bastante pergunta real. Em alguns pases uma
til para esclarecer alguns aspectos sobre a instituio do questo de vida e de morte, afetando
Estado nacional. Falando da Europa central e oriental, dizia quase tudo e por vezes determinando
o historiador: seu estatuto legal e expectativas de vida.
(HOBSBAWM, 1997, p.13-14)
Se vocs so de l, e suponho que quase
todos o sejam, so cidados de pases cuja Quando Hobsbawm neste trecho fala que um morador
situao duplamente incerta. No estou de determinada cidade viveu sob quatro Estados, ele
afirmando que a incerteza seja monoplio se refere a uma dimenso muito importante dos Estados
da Europa central e oriental. provvel nacionais: a delimitao clara de um territrio, que define
que hoje ela seja mais universal do que a populao que est sob o governo neste Estado. Uma
nunca. No entanto, seu horizonte est das funes de Estado, que destacada no trecho, de
particularmente nublado. Durante toda a
minha vida, cada pas da rea da Europa emitir os documentos de identidade. Por exemplo, ns, que
a que vocs pertencem foi assolado nascemos no territrio brasileiro (ou seja, no territrio do
pela guerra, foi conquistado, ocupado, Estado nacional brasileiro) somos brasileiros (queiramos ou
libertado, reocupado. Cada Estado desta no). Nossa vida ser marcada por documentos emitidos
rea possui uma forma diferente da com a chancela deste Estado brasileiro, da certido de
que possua quando nasci. Apenas seis nascimento certido de bito, passando pelos documentos
dos 23 Estados que agora preenchem o
mapa entre Trieste e os Urais existiam no de identidade, pelo ttulo de eleitor, pelo certificado
momento em que nasci, ou teriam existido de alistamento militar (para os homens), pelo Cadastro
se no tivessem sido ocupados por algum de pessoa fsica, e pelos passaportes, que asseguram a
exrcito [...]. Vrios deles passaram a possibilidade do reconhecimento de nosso estatuto legal
existir depois da Primeira Guerra Mundial, quando estamos em outros territrios que no os do Brasil.
e ainda outros depois de 1989. Entre esses, Para ns, que nascemos no Brasil no final do sculo passado,
alguns nunca tiveram em sua histria
a condio de Estado independente na certo que somos brasileiros, e temos nosso estatuto legal
acepo moderna [...] Alguns nasceram e firmado pelo Estado brasileiro, o que afeta profundamente
morreram no perodo da minha existncia nossas vidas cotidianas e nossas expectativas.
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Esse Estado brasileiro tem uma histria, que remonta institucional, h aspectos em comum a quase todos eles. O
chegada dos Portugueses, aos processos de colonizao papel de controle sobre as populaes em seus territrios,
por eles realizados (que implicou a subordinao das e sobre os fluxos dessas populaes para fora ou para
populaes nativas ao domnio portugus), primeira dentro desses territrios. O que no quer dizer que todos os
delimitao territorial esboada pelo Tratado de estados nacionais consigam efetivamente controlar todas
Tordesilhas, a sua expanso produzida sorrateiramente as populaes que vivem em seu territrio. A capacidade
por colonizadores/colonizados. Em certo momento, de concreta de exercer este poder depender ela prpria das
colnia passamos a sede do Estado portugus (com a vinda trajetrias de formao dos arranjos institucionais desses
de D. Joo VI). Depois viramos Brasil com a proclamao Estados nacionais concretos.
da independncia. J fomos governados no arranjo de
uma monarquia, e passamos ao arranjo de uma repblica
federativa. Nenhum brasileiro assistiu a este conjunto de
Referncia
transformaes. A histria da formao e da consolidao
do Estado nacional brasileiro se deu ao longo de sculos, ao
HOBSBAWM, E. Dentro e fora da histria. In: HOBSBAWM,
longo de vrias geraes.
E. Sobre histria. So Paulo: Companhia das Letras, 1998.
O que pode nos parecer estranho no relato de p.13 -21.
Hobsbawm que ele fala de Estados nacionais cujas
transformaes (at mesmo o nascimento e morte de um
determinado Estado nacional, como a Iugoslvia e o da
Tchecoslovquia) vem ocorrendo em uma temporalidade
de uma gerao. O que gera as incertezas e dvidas que
afetam profundamente o estatuto legal e as expectativas da
vida dos cidados daqueles Estados.
Queremos destacar trs coisas. A primeira que
cada Estado nacional tem a sua histria, cheias de
acontecimentos e contingncias que vo forjando de certa
maneira aquela associao entre territrio, populao
governada, e instituies de governo. Acontecimentos
e contingncias que podem marcar (e que marcam) os
arranjos institucionais concretos de cada Estado nacional.
A segunda, que o Estado nacional, e seus arranjos
institucionais, afetam profundamente a vida dos que vivem
em seu territrio. A terceira que, embora cada Estado
nacional tenha sua prpria histria e seu prprio arranjo
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Box 6 - Algumas definies de polticas pblicas - E em nossa discusso nacional, Souza (2006) resumiu
poltica pblica como o campo do conhecimento que busca,
So muitas as definies de polticas pblicas ao mesmo tempo,
divulgadas pelo campo de anlise de polticas no sculo
XX. Todas as definies de certo modo refletem um colocar o governo em ao e/ou analisar
essa ao (varivel independente) e,
entendimento de poltica que a restringe ao aparato quando necessrio, propor mudanas
governamental. no rumo ou curso dessas aes (varivel
- Simon (1957) introduziu o conceito de racionalidade dependente). A formulao de polticas
pblicas constitui-se no estgio em que
limitada dos decisores pblicos sugerindo que tal limitao os governos democrticos traduzem
poderia ser reduzida pelo conhecimento racional. seus propsitos e plataformas eleitorais
(PARSONS, 1995) em programas e aes que produziro
resultados ou mudanas no mundo real.
- Easton (1965) definiu a poltica pblica como um (SOUZA, 2006, p.26)
sistema que envolve formulao, resultados e ambiente.
- Thomas Dye definiu, em 1976, poltica pblica como
aquilo que o governo escolhe fazer ou no fazer, por que faz
Referncias
e que diferena tal ao traz.
- Willians Jenkins, produziu em 1978 uma definio JENKINS, W. Policy analysis: A political and organizational
mais complexa e menos isolada deciso governamental, perspective. London: Martin Robertson, 1978.
mas ainda assim traduzindo-a como uma conjuno de
decises tomadas por atores polticos ou grupo de atores em PARSONS, D.W. Public policy: an introduction to the
relao a metas e recursos para se atingir uma determinada theory and practice of policy analysis. Cheltenham, UK;
situao. (JENKINS, 1978) Northampton, MA, USA, 1995.
- James Anderson introduziu em 1984 novos SOUZA, C. Polticas Pblicas: uma reviso da literatura.
problemas, ao dizer que a poltica pblica o curso de uma Sociologias, Porto Alegre, v. 8, n.16, p. 20-45, 2006.
ao proposta por um ator ou grupo de atores para soluo
VIANA, A. Enfoques metodolgicos em polticas pblicas:
de um problema ou uma questo de interesse (dos atores),
novos referenciais para estudos sobre polticas. In:
indicando que no somente problemas pblicos ou sociais
CANESQUI, A. M. Cincias Sociais e Sade. So Paulo:
se tornam objeto de decises governamentais.
Hucitec, 1997.
- Lemieux, na dcada de 1990, refere-se s polticas
pblicas como tentativas de regular situaes que se
apresentam como problemas pblicos, e que afloram no
interior de uma coletividade ou entre coletividades. (VIANA,
1996)
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PARTE 2
Ial Falleiros
Valria Castro
Virgnia Fontes
7
Marx, Karl. O Capital. Vol.1 Parte 1 Captulo 1 sesso 4 (2002). 8
Lukcs (1979).
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dos sujeitos9. Sendo a cincia um produto do trabalho dos criador dos produtores (trabalhadores) sob um mesmo
homens, as questes a que se prope resolver, bem como formato de dominao social. Seu pensamento abrangeu
seus usos, no podem ser entendidos como isentos do praticamente todas as disciplinas sociais (histria, filosofia,
conjunto das relaes sociais que os engendram. (BOX 3) sociologia, antropologia, etc.) e, para alm disso, interrogava
diretamente as prprias formas de dilapidao da natureza
BOX 3 - ...existem tambm critrios gerais que, digamos, constituem j evidentes no sculo XIX11. No por acaso, concentrou-
a conscincia crtica de todo cientista, no importa qual seja a sua se na crtica da economia poltica, contrapondo-se a uma
especializao, e que devem estar sempre espontaneamente ati- forma de conhecimento que se disseminava entre as demais
vos em seu trabalho. Desta forma, pode-se dizer que no cientista disciplinas sociais (e mesmo biolgicas) e que no somente
quem demonstre escassa segurana em seus critrios particulares, reproduzia a lgica dominante sob o capitalismo, como o
quem no tenha uma plena inteligncia dos conceitos utilizados,
apresentava como idntico prpria natureza humana.
quem tenha escassa informao e conhecimento do estgio prece-
dente dos problemas tratados, quem no seja muito cauteloso em Sua crtica apontava agudamente como a economia poltica
suas afirmaes, quem no progrida de uma maneira necessria, tinha como objetivo impulsionar a produo de riqueza
mas sim arbitrria em sem concatenao, quem no saiba levar em sob a forma histrica do capitalismo, desconsiderando
conta as lacunas que existem nos conhecimentos j atingidos, mas a historicidade constitutiva do ser social e os conflitos
as ignore e se contente com solues ou nexos puramente verbais, histricos que a lgica do capital agudiza.
ao invs de declarar que se trata de posies provisrias que pode-
ro ser retomadas e desenvolvidas, etc. (GRAMSCI, 2001a, p.123) Gramsci teve papel fundamental no sentido de
contribuir para a interpretao do mtodo materialista
Marx prope que os conceitos sejam enfrentados dialtico proposto por Marx, a que se referia como filosofia
luz da realidade concreta e a partir de uma base terica da prxis. A partir de suas formulaes, Konder afirma que:
que incorpore os sujeitos em sua espessura histrica.
Nesse sentido, sua abordagem no se apresenta como um Em seu historicismo absoluto,12 a
filosofia da prxis no pode se cristalizar
recorte temtico ou uma teoria instrumental, mas como ou ossificar num modelo doutrinrio
uma plataforma terico-metodolgica que exige apreender enrijecido: um pensamento novo,
o conjunto das relaes sociais. Nelas, os sujeitos, assim 11
Marx era leitor incansvel de diferentes reas do conhecimento e,
como os grupos sociais, so admitidos como mltiplos e criticando as formulaes elitistas de Malthus, assinalou precocemente
diversos, vistos como parte integrante e constitutiva do a existncia de uma dramtica falha metablica na maneira pela
seu contexto scio-histrico e no como meros produtos qual se separava brutalmente a natureza e suas formas prprias de
mecnicos do meio. A diviso social em classes, da qual reproduo da vida social urbana, sob o domnio da dinmica expansiva
da reproduo capitalista. Ver, a respeito, Foster (2010).
o capitalismo uma de suas formas histricas, a mais 12
A expresso historicismo absoluto de autoria do prprio Gramsci.
generalizada, complexifica e tende a enrijecer o processo Essa expresso, entretanto, no uso regular de Gramsci, remete a um
histrico, introduzindo contradies de novo tipo na vida princpio de historicidade constitutivo dos seres sociais e ao fato de que
social10, posto que se trata de conter o mpeto criativo e todo o conhecimento necessariamente produo de sujeitos, no
existindo como tal na natureza. Gramsci, em geral, no remete ao uso
9
Ver Lukcs (2004) passim. corrente do termo, que designa uma forma de apreenso histrica de
10
Marx, K. e Engels, F. (2007), em especial p. 25-96. cunho relativista.
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que inaugura uma postura filosfica sociedades, nas quais o Estado no se legitima atravs
nova. Est condenada a atuar sempre de formas transcendentes (teolgicas) nem de um poder
como uma fora comprometida com a absoluto delas derivado, a obteno do consenso torna-se
inovao. Exatamente por isso, no dispe
de meios para se fazer compreender fundamental para que um projeto de sociabilidade assuma
imediatamente como um todo, jamais a direo poltica-cultural na perspectiva da conservao ou
caber num conjunto de frmulas ou da transformao do conjunto da existncia social.14
preceitos e no tem condies para
exibir uma racionalidade pura. () Essas
O Estado compreendido, nesta abordagem15, no
caractersticas tornam compreensvel como um sujeito intermediador dos conflitos entre as
uma certa vulnerabilidade da filosofia da classes sociais e tambm no como um objeto externo e
prxis; ela no pode permanecer imune manipulvel, segundo os interesses de uma nica classe
a uma certa contaminao por parte do homognea, mas sim como uma tensa relao social. Tal
atraso que pesa, no presente, sobre as viso se contrape noo de Estado enquanto mediador
conscincias que devem ser dinamizadas
na luta para criar o futuro. (KONDER,
do crescimento econmico e provedor de polticas
1992, p.92-93) sociais, tal como concebido nas definies liberais e,
concomitantemente, prope suplantar um marxismo
Ao pensar a prpria constituio dos seres sociais, reducionista que compreende o Estado como relacionado
Gramsci apresenta as trs dimenses subjetivas que apenas burguesia ou frao dela. Afirmar o Estado
compem o homem: 1) a individual; 2) a que o relaciona enquanto relao social significa dizer que este se constitui
natureza; e 3) a que o relaciona aos outros homens. como instncia na qual se expressam as relaes entre os
Tornam-se centrais as dimenses econmica, poltica e grupos sociais organizados na esfera da produo econmica
cultural na caracterizao do homem, em parte sujeito e na esfera poltica da sociedade civil, expressando de
s determinaes de seu tempo, mas simultaneamente maneira complexa a dominao (e a luta) de classes. Essas
dotado de vontade para transform-las.13 organizaes constroem vises de mundo distintas a partir
A concepo de Estado subjacente a essa noo de de suas experincias de luta e da conscincia de seu papel
ser social parte de duas perspectivas enunciadas por Marx. na totalidade da vida social, e a partir delas inscrevem
Primeiramente, a partir da forma histrica de constituio diferentes projetos para a sociedade no mbito dos aparelhos
dos Estados, uma vez que no so naturais e nem resultam do Estado. Nesse sentido, a dimenso ideolgica ou cultural
da vontade de sujeitos singulares. Num segundo plano, a assume importncia na anlise do conjunto das relaes
partir da anlise crtica do Estado capitalista. Ampliando esse sociais, podendo contribuir para a compreenso das formas
vis, Gramsci percebeu o despontar de um novo modelo de obteno do consenso sobre um determinado projeto
de sociabilidade que se difundiria por todos os pases de sociedade e sua implementao poltica. As estratgias
capitalistas sobretudo atravs da obteno do consenso
Gramsci, 2001a, vol.1, pp.103-104.
14
(ou adeso espontnea) de amplos setores sociais desses 15
Partindo de Gramsci, Poulantzas desenvolveu ainda mais essa
pases ainda na primeira metade do sculo XX. Nessas perspectiva que chamou de relacional do Estado capitalista. Ver
13
Gramsci, 2001a, vol.1, pp.411-415. Poulantzas, 2000.
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de convencimento operadas pelos diferentes grupos sociais o grupo dirigente faa sacrifcios de
tanto na sociedade civil quanto nas instituies estatais ordem econmico-corporativa; mas
so, assim, aspectos fundamentais no direcionamento tambm indubitvel que tais sacrifcios e
tal compromisso no podem envolver o
das polticas definidas pelas instituies do Estado, sem essencial (...). (GRAMSCI, 2002, p.48)
eliminar entretanto o seu papel coercitivo. Esta afirmao
terico-metodolgica prope, ainda, compreender a no- O consenso ou a adeso espontnea a um projeto
homogeneidade dos projetos identificados mecanicamente societrio , de acordo com Gramsci, o modo prprio como
com uma classe social, na medida em que possibilita o capitalismo, atravs da ao organizativa empreendida
identificar tanto tenses entre fraes de uma mesma pelas diferentes fraes das classes dominantes, vem
classe na definio de um projeto de sociedade como ganhando a disputa hegemnica nas sociedades capitalistas
convergncias entre classes distintas na construo desse contemporneas. O Estado, longe de ser, como supem
projeto. certos pensadores liberais ou conservadores, uma esfera
separada do plano econmico, social e cultural, integra
O que Gramsci chamou de Estado ampliado o conjunto da vida social e, assim, sofreu um intenso
corresponde, portanto, a uma unidade dialtica na qual processo de ampliao (conforme Gramsci passa a
diferentes projetos, expressando conflitos no interior das compor-se de aparelhagem estatal + sociedade civil) e
classes dominantes e/ou entre as classes sociais, esto vem sendo dominado e dirigido por organismos privados
presentes e buscam conformar o conjunto da populao de hegemonia da burguesia que trabalham diuturnamente
para a organizao do trabalho e da vida caracterstica das para obter o consenso do conjunto das classes sociais
sociedades urbano-industriais capitalistas.16 O conceito para o desenvolvimento de um modelo de sociabilidade
de hegemonia17 corresponde, assim, direo tico- que beneficia a conservao das relaes de explorao e
poltica e econmica obtida pela classe dominante, ou sua dominao vigentes.
frao dirigente, envolvendo, necessariamente, a busca
pelo consenso. Isso significa que, de alguma maneira, A partir da ampliao do conceito de Estado
os interesses subalternos precisam ser levados em empreendida por Gramsci, possvel compreender a
considerao, ainda que mantida sua condio dominada: poltica como a forma da relao intra-Estado mas atingindo
tambm outras formas de organizao da vida social. Nesse
O fato da hegemonia pressupe sentido, adquire importncia central a anlise das formas
indubitavelmente que sejam levados de convencimento e educao, e no apenas da coero,
em conta os interesses e as tendncias
realizadas pelo Estado capitalista. O estudo do embate
dos grupos sobre os quais a hegemonia
ser exercida, que se forme um certo entre classes e fraes de classe, bem como das formas
equilbrio de compromisso, isto , que de produo da subjetividade, adquirem novo flego na
compreenso do conjunto das formas organizativas, sejam
16
O conceito gramsciano de conformismo corresponde necessidade eles partidos, aparelhos privados de hegemonia, instituies
de se criar o homem atual sua poca, na tica do capital ou na tica
do trabalho. (GRAMSCI, 2001b, v.2, p.62) etc. Assim, as instituies pblicas so entendidas como
17
Ver Gramsci, Vol.3, 2002, p.46-55. a configurao do Estado e tambm como as formas
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organizativas da poltica, mas remetem permanentemente BOX 4 - 1 - A principal insuficincia de todo o materialismo at aos
s lutas presentes na sociedade. Do mesmo modo, os nossos dias - o de Feuerbach includo - que as coisas [der Gegens-
sujeitos, socio-historicamente situados, so enfatizados na tand], a realidade, no mundo sensvel so tomados apenas sobre a
sua relao com o mundo e com os outros sujeitos. forma do objeto [des Objekts] ou da contemplao [Anschauung];
mas no como atividade sensvel humana, prxis, no subjetiva-
Considerada um clssico18, a obra de Marx pode mente. Por isso aconteceu que o lado ativo foi desenvolvido, em
continuar contribuindo para a crtica de noes to oposio ao materialismo, pelo idealismo - mas apenas abstrata-
difundidas na atualidade, como a separao entre individuo mente, pois que o idealismo naturalmente no conhece a atividade
e sociedade, o individualismo competitivo como valor sensvel, real, como tal. Feuerbach quer objetos [Objekte] sensveis
que move a sociedade, na integrao da historicidade realmente distintos dos objetos do pensamento; mas no toma a
prpria atividade humana como atividade objetiva [gegenstndli-
ao pensamento cientfico e sobretudo, no contraponto che Ttigkeit]. Ele considera, por isso, na Essncia do Cristianismo,
idia de que no h alternativa para alm das formas apenas a atitude terica como a genuinamente humana, ao passo
capitalistas de organizao da vida em sociedade, onde a que a prxis tomada e fixada apenas na sua forma de manifesta-
conciliao entre interesses do capital e do trabalho e da o srdida e judaica. No compreende, por isso, o significado da
parceria pblico-privada despontam como soluo para atividade revolucionria, de crtica prtica.
os problemas sociais focalizados e para a coeso social em 2 - A questo de saber se ao pensamento humano pertence a ver-
torno da ao benevolente e voluntarista, na dita esfera dade objetiva no uma questo da teoria, mas uma questo prti-
ca. na prxis que o ser humano tem de comprovar a verdade, isto
social para amenizao da pobreza e para a expanso
, a realidade e o poder, o carter terreno do seu pensamento. A
dos negcios privados na rea social. A crtica a tais noes disputa sobre a realidade ou no realidade de um pensamento que
se fundamenta na idia de que o cerne da organizao se isola da prxis uma questo puramente escolstica. (Marx,
da vida material e da (re) produo social no capitalismo 1982) (Destaques em negrito por ns.)
o acesso diferenciado s condies de existncia e aos
meios de apropriao dos frutos do trabalho humano.
Seu contraponto a afirmao da prxis como forma de
pensar a realidade e como possibilidade de desenvolver a
capacidade transformadora e criadora dos sujeitos. (BOX 4)
18
Norberto Bobbio (2000, p. 114) diz que, para ser considerado um
clssico, um pensador deve obter o reconhecimento de trs qualidades:
a) deve ser considerado como intrprete to importante da poca
em que viveu que no se possa prescindir de sua obra para conhecer
o esprito do tempo; b) deve ser sempre atual, no sentido de que
cada gerao sinta necessidade de rel-lo, e, relendo-o, dedique-
lhe uma nova interpretao; c) deve ter elaborado categorias gerais
de compreenso histrica das quais no se possa prescindir para
interpretar uma realidade mesmo distinta daquela a partir da qual
derivou essas categorias e qual as aplicou.
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Item III Estudos marxistas no campo da sade na preventiva universitrios, na construo de espaos
atualidade acadmicos de difuso das pesquisas com esse enfoque
e nos movimentos sociais e polticos em defesa do direito
As duas dcadas de inscrio do Sistema nico de universal sade e do dever do Estado na sua consecuo.20
Sade (SUS) na Constituio Federal vm sendo discutidas A tradio gramsciana de anlise da sociedade civil
em inmeros fruns mas, no que tange os pressupostos teve declarada e destacada expresso no campo da sade
marxistas de anlise no campo da sade, teve destaque um na coletnea Reforma Sanitria: em busca de uma teoria.
seminrio internacional organizado em 2006 pelo Ncleo (TEIXEIRA, 1989) Entre outras questes, discute-se em
de Estudos em Sade Coletiva (NESP/UnB) sob o ttulo de seus artigos o movimento sanitrio como um organismo
Pensamento Marxista em Sade. O evento debateu as implementador e difusor de uma viso de mundo na qual a
bases tericas e filosficas do pensamento marxista e sua luta pela sade se articule luta pela transformao social
influncia na produo do conhecimento em sade, tendo segundo os interesses da classe trabalhadora, fortalecendo
por base a constituio do campo da pesquisa social na rea o projeto da Reforma Sanitria pelo consenso produzido e as
e na fundamentao do movimento da reforma sanitria na adeses de outros movimentos progressistas populares, de
Amrica Latina e no Brasil. trabalhadores, cientficos, partidrios etc. (ESCOREL, 1989,
A abordagem da sade centrada nas cincias p.186) Essa tradio reafirmada em recente documento
biolgicas e na viso funcionalista de sociedade passou a ser do Centro Brasileiro de Estudos de Sade, organizao
contrastada a partir do final dos anos 1960 por estudiosos criada no bojo do movimento sanitrio -, intitulado A
que, fundamentados no materialismo histrico e dialtico, estratgia do CEBES, no qual se afirma que o CEBES se
consolidam o campo da teoria social da medicina, tambm identificou sempre com um lugar da sociedade civil de
conhecido como abordagem marxista da sade. Os estudos onde se possa pensar criticamente a sade e a sociedade
acadmicas considerados divisores de guas no Brasil brasileira e, desde esta anlise de conjuntura, construir
influenciados por tal abordagem so a tese de doutorado estratgias polticas transformadoras, difundi-las e buscar
O dilema preventivista, de Sergio Arouca (1975), e a tese de agrupar foras sociais capazes de impulsionar este processo
livre-docncia Sade e Sociedade, de Ceclia Donnangelo de transformao. (CEBES, 2007, p.4)
(1976)19. Tais estudos inscreveram a sade na sua relao Alguns estudos atuais na rea da sade reafirmam
com o conjunto da vida social, tendo em vista seus aspectos esse enfoque, ancorados numa leitura do materialismo
sociais, econmicos, polticos e culturais. A noo de que a histrico-dialtico que retoma a interligao entre o
sade socialmente determinada exerceu forte impacto na econmico e o poltico, bem como a noo de classe como
renovao dos currculos dos departamentos de medicina processo e como relao, compreendendo a histria como
19
A obra de Ceclia Donnangelo (1940-1983) considerada paradigmtica possibilidade, ainda que perpassada por fortes elementos
na rea, sendo reconhecida por trazer importantes reflexes sobre a 20
Para uma contextualizao do surgimento do movimento da reforma
profisso mdica, sua insero no mercado de trabalho e em relao sanitria a partir dos movimentos com os quais antagonizava e com
s polticas pblicas. O enfoque principal ocorre na discusso sobre aqueles com os quais compartilhava ideias e princpios ver Teixeira
ideologia e a conformao do processo de trabalho do mdico e sua (1988). Uma anlise aprofundada da histria do movimento sanitrio
insero na estrutura dos servios de sade pblicos ou privados.
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pode ser encontrada em Escorel (1998).
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de determinao. Sem a pretenso de elaborar um concomitantemente, a expanso dos negcios privados
inventrio de tais estudos (o que demandaria uma pesquisa no mercado voltado assistncia sade. A reflexo mais
aprofundada que no corresponde ao objetivo deste importante, a nosso ver, e que perpassa todo o trabalho
texto), apresentamos alguns exemplos do modo como o de pesquisa, talvez seja a de que a interferncia externa na
mtodo marxista pde auxiliar pesquisas cientficas sobre definio de polticas nacionais no se d mecanicamente
as polticas de sade no Brasil. de fora para dentro, mas vem resultando da conciliao de
O primeiro exemplo a tese desenvolvida por interesses entre grupos nacionais e internacionais e de sua
Rizzotto (2000), que prope relacionar as polticas de insero combinada na correlao de foras que define o
sade no Brasil dos anos 1990 s diretrizes emanadas pelo Estado brasileiro atual.
Banco Mundial no mesmo contexto. Sua anlise amplia o O segundo exemplo a tese de Lima (2010). Fruto
foco das polticas de sade na medida em que estas so da pesquisa de doutoramento, a tese apresenta um
compreendidas como poltica social e, portanto, esto detalhado estudo sobre os embates em torno da formao
inscritas no processo histrico de consolidao do Estado profissional em enfermagem e da construo da hierarquia
capitalista. Nessa perspectiva, valendo-se da compreenso profissional envolvendo o conjunto dos trabalhadores
do Estado como expresso das relaes de fora entre tcnicos na rea: atendentes, auxiliares e tcnicos. Valendo-
interesses antagnicos dos proprietrios capitalistas e se do mtodo marxista, o estudo constri o percurso
dos trabalhadores, bem como entre interesses internos histrico da temtica para analis-la no contexto atual,
aos pases e internacionais, empreende, de um lado, enfatizando as categorias de historicidade e de totalidade
uma reflexo sobre o Estado brasileiro e sobre o carter para apreender a essncia do fenmeno estudado, atravs
compensatrio e restrito das polticas sociais caracterstico de mediaes e especificidades que o integram ao conjunto
de pases perifricos como o Brasil, promovendo uma da vida social no Brasil entre 1920 e 2010. Nesse sentido,
incurso sobre as polticas de sade e sobre as tenses as polticas voltadas profissionalizao de trabalhadores
pblico-privadas nelas presentes ao longo da histria; de tcnicos de enfermagem so relacionadas s mudanas na
outro, uma anlise do papel dos organismos internacionais configurao do Estado brasileiro e das polticas sociais ao
no direcionamento das polticas sociais nesses pases, tendo longo desse perodo. Para compreender as novas formas
como foco a investigao do nvel e grau dessa atuao/ assumidas pela poltica nacional de sade e de formao
interveno nas polticas de sade no Brasil a partir da profissional, prope-se uma articulao entre movimento
inscrio do SUS na Constituio de 1988. O que nomeia de sindical, poltica previdenciria, acordos entre organismos
projeto de desmonte do SUS, empreendido pelo Banco internacionais e governo brasileiro, considerando ainda os
Mundial, estudado a partir da investigao dos programas interesses conflitantes na rea da enfermagem. O estudo
desenvolvidos por tal organismo multilateral voltados focaliza o aumento da escolarizao dos trabalhadores
reduo do papel e participao dos rgos pblicos na tcnicos de enfermagem, correntemente analisado como
oferta de servios de sade, mediante implementao de resposta tanto racionalizao do trabalho hospitalar
projetos e programas que focalizam e direcionam as aes quanto s demandas organizadas da categoria profissional
pblicas para as populaes mais pobres, promovendo, em questo, mas esse foco se expande na medida em que
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o autor discute o processo de elevao do patamar de transformao das condies de vida coletivas e aquele que
formao escolar na rea luz dos interesses expressos visa articular a sade pblica aos interesses do mercado
nas polticas educacionais recentes, de cunho neoliberal, e vm adquirindo novas formas. O estudo tem como foco a
das polticas de sade de cunho privatizante, assim como produo e difuso de valores, ideias e prticas veiculados
dos interesses dos empresrios da sade na formao pelos representantes polticos dos interesses empresariais
profissional. Sobre esses ltimos, alis, o trabalho chama na sade. Sua relevncia se justifica em funo da escassez
ateno para o projeto de criao do Servio Nacional de anlises sobre o papel poltico desempenhado pelas
de Aprendizagem da Sade (SENASS) e do Servio Social entidades empresariais e os impactos gerados por suas
da Sade (SESS), tambm conhecido como Sistema S da proposies na poltica nacional da sade. O propsito
Sade, em tramitao no senado federal desde 2001 (PLS explicar suas estratgias e aes na arena poltica voltadas
131/2001). legitimao e o fortalecimento de um projeto societrio
O terceiro exemplo a pesquisa de doutorado, em baseado na lgica de mercado e na inflexo da noo de
andamento, de Falleiros (no prelo), sobre as entidades sade como poltica social, como direito de todos e dever
empresariais da sade e suas influncias na poltica nacional do Estado, em prol de uma viso da sade como servio
de sade na primeira dcada de 2000. O estudo vem no-exclusivo do Estado a ser prestado em parceria entre
mapeando a atuao da Confederao Nacional de Sade, entes pblicos e privados. O marco terico do trabalho se
Hospitais, Estabelecimentos e Servios, representante inspira no materialismo histrico em sua atualizao para
sindical de grau superior de todos os estabelecimentos do o sculo XX, especialmente pelas formulaes de Antonio
pas prestadores de servios de sade privados (lucrativos ou Gramsci e Nicos Poulantzas este mais diretamente na
filantrpicos) e operadoras de planos de sade desde 2001, sua produo a partir do rompimento com Althusser, na
em diferentes fruns institucionais do Estado: Conselho qual passa a definir o Estado como uma relao, mais
Nacional de Sade (Ministrio da Sade); Cmara de exatamente como a condensao material de uma relao
Sade Suplementar (Agncia Nacional de Sade); Conselho de foras entre classes e fraes de classe, tal como ele
Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador; Conselho expressa, de maneira sempre especfica, no seio do Estado.
Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Servio, (POULANTZAS, 1980, p. 147)
Frente Parlamentar da Sade; e Supremo Tribunal Federal. O ltimo exemplo a tese de Morosini (2009). Em
Prope-se situar a atuao de tal entidade empresarial no sua dissertao de mestrado, a pesquisadora analisa o
movimento de reacomodao de foras polticas no Brasil contexto histrico em que ocorre disputas polticas para
e de rearranjo das relaes entre Estado e sociedade, formulao e implementao da formao dos Agentes
levando em considerao as diretrizes do Banco Mundial, Comunitrios de Sade (ACS) no SUS. O estudo refere-se ao
o programa poltico da Terceira Via e as redefinies das perodo 2003-2005, no qual a autora participou ativamente
bases sociais e legais do Estado brasileiro implementadas desse processo acompanhando as disputas entre diferentes
ao longo dos anos 1990 e 2000. A hiptese a ser testada projetos e concepes no interior do Ministrio da Sade,
a de que, nas ltimas duas dcadas, antigas tenses entre mais especificamente na Secretaria de Gesto do trabalho
o projeto de construo de uma sade pblica voltada (SGTES). O estudo remonta a esse contexto indagando
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sobre algumas questes que permeiam o trabalho e Referncias
a formao dos ACS, principalmente as concepes
existentes em relao sade, educao e ao trabalho AROUCA, A.S.S. O Dilema Preventivista: contribuio para
em sade e, tambm, quanto ao papel do Estado em a compreenso e crtica da medicina preventiva. Campinas,
relao a essas polticas. Utilizando o mtodo histrico- 1975. Tese (Doutorado). Departamento de Cincias
dialtico, a autora analisa as contradies e mediaes Mdicas, Universidade Estadual de Campinas.
inerentes ao processo de formulao das polticas de
gesto do trabalho e da educao dos ACS, relacionando- BANCO MUNDIAL. El Estado en un mundo en transformacin:
as a totalidade das condies sociais e econmicas informe sobre el desarollo mundial. Washington, DC: Banco
existentes. Para compreenso dessa realidade, discute os Mundial, 1997.
conceitos de Estado, sociedade civil, hegemonia, e tambm BOBBIO, N. Teoria geral da poltica. A filosofia poltica e as
a noo de qualificao presente nessas formulaes. lies dos clssicos. Rio de Janeiro: Campus, 2000.
Nesse sentido, discute o Estado como expresso da
luta de classes, valendo-se das formulaes de Gramsci CEBES. A Estratgia do CEBES. I Documento de estratgia
para compreender a sociedade civil como uma arena de do CEBES. 2007. No publicado.
disputas, a partir da qual enfoca os sujeitos polticos que
DONNANGELO, M.C.; PEREIRA, L. Sade e sociedade. So
atuam buscando conquistar posies e espaos na direo
Paulo: Duas Cidades, 1976.
poltico-ideolgica em favor dos interesses do conjunto da
populao, bem como o acesso e a manuteno dessas ESCOREL, S. Sade: uma questo nacional. In: TEIXEIRA,
posies no interior do Estado. O conceito de qualificao S.M.F. (Org.) Reforma Sanitria: em busca de uma teoria.
profissional no mbito desse estudo foi compreendido em So Paulo: Cortez / Rio de Janeiro: ABRASCO, 1989. p.181-
uma perspectiva histrica, relacionando a formao do 192.
ACS sua vinculao s equipes de Sade da Famlia. A
qualificao profissional foi compreendida, para alm dos ESCOREL, S. Reviravolta na Sade: origem e articulao do
conhecimentos e das habilidades prticas desenvolvidas movimento sanitrio. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, 1998.
pelos trabalhadores, compondo-se tambm por valores FOSTER, J.B. A ecologia de Marx. Materialismo e natureza.
socialmente atribudos a esses profissionais, conferindo- Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2010.
lhe um perfil profissional com uma ampla dimenso social.
A autora conclui destacando que as polticas de formao GRAMSCI, A. Introduo ao estudo da filosofia - A filosofia
profissional e de gesto do trabalho dos ACS resultaram de Benedetto Croce. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira,
das presses exercidas pelo movimento organizado desses 2001a. Cadernos do Crcere, Vol. 1.
trabalhadores em torno da regulamentao e dos vnculos
______. Os intelectuais, o princpio educativo. Jornalismo.
de trabalho, o que possibilitou a incluso dessa pauta na
Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2001b. Cadernos do
agenda poltica no Ministrio da Sade e nas instncias
Crcere, Vol. 2.
gestoras do SUS.
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CAPTULO 4
O NEO-INSTITUCIONALISMO E A ANLISE
DE POLTICAS DE SADE: CONTRIBUIES
PARA UMA REFLEXO CRTICA
Embora trabalhos clssicos da teoria poltica Entretanto, essas teorias tambm no se mostraram
tendessem a destacar a importncia das instituies polticas suficientes para a interpretao da diversidade de
para o entendimento de fenmenos e comportamentos situaes histricas presentes durante os processos de
sociais (como em Hobbes, Locke, Tocqueville e Max Weber), reforma e reestruturao dos pases centrais a partir
o Estado, enquanto organizao poltica concreta, foi da crise econmica dos anos 1970. (MARQUES, 1997)
perdendo sua centralidade na produo da Cincia Poltica nesse contexto de mudanas polticas e econmicas e de
moderna, particularmente nos Estados Unidos, at os anos efervescncia terica que as instituies adquirem status
1970. por isso que, segundo March e Olsen (2008), no renovado, influenciando a produo acadmica desde
se pode dizer que so inteiramente novas as preocupaes ento, em que pesem os distintos conceitos e enfoques
e ideias institucionalistas. Elas j estavam presentes entre utilizados. (THRET, 2003)2
filsofos e tericos polticos europeus e de certo foram Algumas questes precisavam ser respondidas:
importantes para o nascimento e consolidao da disciplina. como explicar as diferentes respostas crise em pases
Por outro lado, preciso reconhecer que o que se com estgios similares de desenvolvimento econmico
denomina atualmente como neo-institucionalismo guarda e modernizao capitalista? Considerando os diferentes
pouca correspondncia com o velho institucionalismo. 1
As ideias behavioristas explicitam, principalmente, uma preocupao
Estes estudos caracterizavam-se pela nfase na descrio e de base terica. (THELEN; STEINMO, 1992) Seus adeptos enfatizam
comparao esttica de estruturas administrativas, legais e que, para entender a poltica e explicar os seus efeitos, no basta
polticas em diferentes pases e estados norte-americanos. simplesmente a identificao dos atributos formais das instituies
governamentais. Esforos devem ser empreendidos para a compreenso
(MARQUES, 1997) De cunho fortemente normativo, a da distribuio de poder por meio das atitudes e comportamento
anlise comparada consistia em justapor tais configuraes polticos.
institucionais, sem maiores preocupaes quanto 2
Para uma discusso aprofundada sobre as particularidades,
convergncias e influncias recprocas entre abordagens
formulao de teorias explicativas que favorecessem a institucionalistas na Cincia Poltica, na Economia e na Sociologia,
compreenso da diversidade de situaes encontradas. consultar Thret (2003).
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contextos nacionais, por que grupos com caractersticas Para esses pesquisadores, a resposta para suas
organizacionais e preferncias semelhantes no influenciam questes de investigao encontravam-se nas estruturas
a poltica da mesma forma ou na mesma direo? Que intermedirias - as instituies - que mediam a relao
fatores contribuem para a distribuio desigual de recursos entre Estado e sociedade, entre estruturas econmicas
e capacidades de influncia poltica entre diferentes e comportamentos de indivduos e grupos, modelando
organizaes sociais? processos polticos e sociais nos diferentes pases.
Portanto, identificar as razes para a persistncia de Em suma, por sua prpria origem (a crtica relacionada
diferenas entre naes apesar dos desafios e presses insuficincia dos postulados existentes) e pela natureza
comuns era o tema central do trabalho dos primeiros neo- dos trabalhos desenvolvidos (a relevncia dos resultados
institucionalistas, o que implicava mudanas de nfase em empricos e a abordagem contextualizada e comparada
nvel terico e emprico em contraponto s tendncias dos fenmenos sociais em estudo), o neo-institucionalismo
at ento dominantes. Estes autores criticavam tanto as tem sido considerado uma corrente no unitria das
abordagens descontextualizadas das teorias tradicionais de Cincias Sociais, para onde convergem tericos de origens
grupos de interesse, como sugeriam certo esgotamento dos disciplinares e matizes diversos, desde economistas
modelos macro tericos funcionalistas e marxistas. (THELEN; neoclssicos at adeptos da corrente marxista. (MARQUES,
STEINMO, 1992) De forma contrria ao preconizado por 1997) Seus estudos tm em comum a nfase no papel
essas correntes, os resultados de seus estudos empricos central que as instituies ocupam, considerando sua
sugeriam que interesses de classe se manifestam de forma influncia nas estratgias dos atores, nos rumos, trajetrias
diferenciada em contextos especficos, sendo que grupos e contedo das polticas. (HALL; TAYLOR, 2003; PIERSON,
de interesses comuns (tais como partidos, organizaes 2004)
profissionais e sindicais) diferenciam-se internacionalmente Em geral, seus postulados tericos tm mdio alcance,
segundo suas reivindicaes e demandas polticas. isto , no so todos os fenmenos polticos que podem
Considerava-se, ainda, que a teoria que dominava ser explicados por estas teorias, mas apenas aqueles cujas
a poltica comparada at esse momento (o velho caractersticas se ajustem s suas premissas. (ARRETCHE,
institucionalismo) e a Cincia Poltica de inspirao 2007, p. 148) Para os neo-institucionalistas no possvel
behaviorista norte-americana tendiam a obscurecer as estabelecer posturas definitivas ou teorias gerais associadas
razes que estruturam a poltica nos diversos pases. A crise a longos perodos histricos, mas apenas afirmaes
tambm possibilitou a busca por fatores explicativos de
renovada e mais sistematizada ateno aos fatores institucionais em
ordem nacional e institucional trazendo de volta o Estado3 anlise comparada correspondem a um perodo de agitao na arena
e suas organizaes para a agenda de pesquisas4. internacional com o declnio da hegemonia norte-americana e a crise
do petrleo de 1973 e 1974. Se a prosperidade dos anos 1950 e 1960
3
Para Evans (1993), diferentes ondas de pensamento influenciaram
tendiam a mascarar a diversidade nacional nas polticas e policy-making
os estudos sobre o papel do Estado no desenvolvimento, com maior ou
entre os pases industrializados, o choque econmico no incio dos
menor nfase na importncia das instituies para os rumos da poltica
anos 1970 abriu espao para uma diversidade de respostas nacionais e
e da economia.
institucionais que desacreditaram as teorias de convergncia dos anos
4
Thelen e Steinmo (1992) nos lembram que no por coincidncia que
1960.
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provisrias relativas a determinadas conjunturas poltico- adotam um comportamento estratgico. Neste caso, as
econmicas, que so formuladas, testadas e alteradas a instituies incidem nas expectativas dos indivduos quanto
partir da anlise de casos concretos. ao comportamento presente e futuro dos outros atores no
Normalmente, o conceito de instituio utilizado jogo poltico.
nesses estudos extremamente amplo, podendo incluir A perspectiva cultural trata dessas questes de
regras formais (Leis, normas e outros procedimentos modo diferente, ao sublinhar que o comportamento
regimentais) e informais relacionadas a cdigos de conduta, humano jamais inteiramente estratgico, sendo limitado
hbitos e convenes em geral. Mas as instituies tambm pela viso de mundo prpria do indivduo. Os indivduos
podem ser vistas como atores que definem e defendem recorrem com frequncia a protocolos estabelecidos ou a
interesses. De qualquer modo, os neo-institucionalistas modelos de comportamento j conhecidos para atingir seus
tendem a enfatizar o carter mais amplo de instituies se objetivos. Desse ponto de vista, as instituies fornecem
comparado ao das organizaes. (NORTH apud MARQUES, modelos morais e cognitivos que permitem a interpretao
1997, p. 76) Por instituies entendem-se qualquer regra e a ao. O indivduo concebido como uma entidade
ou forma de constrangimento que moldam as interaes profundamente envolvida num mundo de instituies
humanas; e, por organizaes, os grupos e agentes polticos compostas por smbolos, cenrios e protocolos que agem
(partidos, governos, senado, prefeitura), econmicos como filtros a partir dos quais se define uma linha de ao.
(sindicatos, cooperativas), sociais (igrejas, clubes) e No somente as instituies fornecem informaes teis
educacionais (escolas, universidades). de um ponto de vista estratgico como tambm afetam a
Para alm do pressuposto geral de que as identidade, a imagem e as preferncias dos indivduos e dos
instituies importam, a relevncia da abordagem neo- grupos.
institucionalista est em identificar quais instituies Esses dois enfoques fornecem explicaes
afetam comportamentos individuais e coletivos e como diferentes para o fato de que os modelos normalizados de
estas instituies operam e resistem, ou seja, por meio comportamento associados s instituies exibem uma
de que processos e mecanismos estas exercem influncia inegvel continuidade no tempo. A perspectiva calculadora
sobre as decises polticas e se mantm ao longo do tempo. sugere que as instituies se mantm porque elas realizam
Sobre tais questes os neo-institucionalistas divergem algo da ordem de um equilbrio de Nash. (HALL; TAYLOR,
entre si, sendo possvel a identificao de uma perspectiva 2003) Em outros termos, os indivduos aderem a esses
calculadora e outra cultural. (HALL; TAYLOR, 2003) modelos de comportamento porque perdero mais ao evit-
Os partidrios da perspectiva calculadora do los do que ao aderir a eles. Quanto mais uma instituio
nfase aos aspectos do comportamento humano que contribui para resolver dilemas relativos ao coletiva,
so instrumentais e orientados no sentido de um clculo ou quanto mais ela torna possvel ganhos resultantes de
estratgico. Eles postulam que os indivduos buscam atingir trocas, mais ela ser robusta e ter continuidade.
determinados objetivos e maximizar seu rendimento Por outro lado, a perspectiva cultural enfatiza as
em funo de uma dada preferncia e que, ao faz-lo, instituies enquanto componentes elementares a partir
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dos quais a ao coletiva elaborada. Certas instituies embora estejam voltadas para o papel desempenhado pelas
so to convencionais ou usuais que escapam a todo instituies nos processos polticos e sociais, apresentam
questionamento direto e, enquanto construes coletivas, mtodos de anlise distintos. (MARQUES, 1997; HALL;
no podem ser transformadas de um dia para o outro pela TAYLOR, 2003)
simples ao individual. Em suma, as instituies resistem Embora no haja um consenso na literatura acerca
porque elas estruturam as prprias decises concernentes da classificao das vertentes neo-institucionalistas, neste
a uma eventual reforma que o indivduo possa adotar. captulo sero apresentados os principais aspectos de cinco
Marques (1997) sistematiza a contribuio desses correntes que esto voltadas para o estudo das instituies:
estudos para a compreenso das influncias das instituies o institucionalismo da escolha racional; o institucionalismo
na vida poltica: (1) a formulao das representaes sobre histrico e o institucionalismo sociolgico, tradicionalmente
a poltica e a possibilidade de sucesso nas demandas reconhecidos como parte dessa abordagem; e duas
mediada pela formao histrica do Estado e suas correntes mais recentes que tm apresentado avanos
instituies polticas5; (2) os grupos de interesse se formam em relao quelas, o institucionalismo construtivista e o
e produzem suas agendas em dilogo com as estruturas institucionalismo de redes. (HAY, 2006)
organizacionais e as agncias estatais existentes6; (3) A iniciativa de explorar as caractersticas que
as instituies polticas mediam as relaes entre as diferenciam as vertentes no implica uma concepo de que
estratgias dos atores e a implantao de determinadas sejam excludentes ou antitticas, mas sim complementares.
polticas pblicas, permitindo que demandas similares O intercmbio entre elas permite trocas de linguagem e
tenham resultados totalmente diversos. estilos de trabalho (SKOCPOL, 1995), bem como respostas a
perguntas que, em geral, so de interesse mtuo. (SANDERS,
2006) Hall e Taylor (2003) ressaltam que as interaes entre
As vertentes neo-institucionalistas as correntes trazem contribuies aos estudos realizados,
tendo em vista que cada uma revela aspectos importantes,
Como j explicitado no incio do captulo, o neo- ainda que parciais, dos impactos das instituies sobre os
institucionalismo no pode ser considerado uma abordagem comportamentos dos atores polticos.
nica ou unificada, j que tem como principal caracterstica Por outro lado, necessria cautela na incorporao
a convergncia de tericos de matrizes disciplinares de contribuies das diferentes correntes, pois elas partem
diferentes. Ao contrrio, abarca algumas vertentes que, de pressupostos ou fundamentos distintos em relao a
5
As representaes dos atores sobre temas como partidos, polticas algumas questes. O conhecimento das especificidades
pblicas e cidadania so influenciadas pela forma como historicamente de cada uma importante para a identificao de seus
o Estado se comportou e como se configura no momento atual. Pode-se usos pelos vrios estudos (nem sempre explicitados nos
tambm discutir a existncia de um sentido ou sentimento de Estado. trabalhos acadmicos), bem como para a compreenso
6 Por exemplo, a criao de uma estrutura governamental ou agncia
responsvel por determinada poltica aumenta as demandas pelo das suas possibilidades e limites na anlise das polticas
tema tratado, provocando possveis alteraes na agenda de questes pblicas.
levadas ao Estado.
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Institucionalismo da Escolha Racional dos atores e os efeitos resultantes dessas escolhas. Para a
segunda, as regras do jogo seriam dadas pelos jogadores
Esta vertente neo-institucionalista desenvolveu-se a (atores) e refletem a vontade deles de interagir com os
partir de estudos voltados para a compreenso da formao demais segundo padres especficos. Calvert um nome
de maiorias estveis no Congresso norte-americano apesar de destaque nessa perspectiva. (SHEPSLE, 2006)
das diferenas entre seus membros, buscando elucidar Segundo Hall & Taylor (2003), o institucionalismo da
por que certas normas eram adotadas e como afetavam escolha racional explica a permanncia das instituies a
os comportamentos dos atores polticos. Nesses estudos, partir das vantagens que ela oferece aos atores polticos,
as instituies contribuem na caracterizao do contexto mas as explicaes sobre suas origens seriam insuficientes.
em que os processos polticos se desenvolvem, sendo, no Os argumentos utilizados no levam em considerao
entanto, privilegiados os interesses dos indivduos, uma vez os efeitos no intencionais e a ineficincia de algumas
que mobilizam as aes realizadas. (HALL; TAYLOR, 2003) instituies, e atribuem controle expressivo dos atores
Para os tericos da escolha racional, os polticos nesse processo. Tais explicaes s podem ser
comportamentos dos atores so marcados por clculos utilizadas em alguns contextos.
estratgicos, atravs dos quais deduzem os interesses e O mtodo de anlise do institucionalismo da escolha
as preferncias dos demais, na tentativa de maximizarem racional segue uma lgica dedutiva, atravs da qual so
a satisfao de suas prprias preferncias no processo construdas hipteses baseadas em suposies globais que
decisrio. As instituies contribuem para a formao do sero aplicadas aos diversos cenrios polticos analisados.
contexto em que os atores polticos formulam estratgias Thelen e Steinmo (1992) fazem aluso ao que seria um kit
e buscam sua satisfao impondo limites realizao de de ferramentas usado de modo universal pelos estudiosos,
comportamentos auto-referenciados, ou seja, voltados que aplicam conceitos como racionalidade e maximizao
satisfao de interesses prprios. (THELEN; STEINMO, de interesses nas investigaes realizadas.
1992) O papel atribudo s instituies segue, portanto, um
enfoque calculador, segundo o qual elas influenciam a
atuao dos indivduos por reduzirem as incertezas quanto
ao comportamento dos demais atores no jogo poltico. Institucionalismo Histrico
(HALL; TAYLOR, 2003)
Se as primeiras anlises desenvolvidas pelos
Cabe ressaltar que, nos ltimos anos, tem se realizado
institucionalistas histricos estavam voltadas para o Estado
uma discusso no mbito dessa corrente sobre a influncia
e suas instituies, nos ltimos anos, as relaes entre
das instituies nos comportamentos dos atores, de
Estado e sociedade ganharam espao privilegiado nos
modo a serem apresentadas duas concepes distintas. A
estudos (MARQUES, 1997), ao serem consideradas tanto na
primeira, qual j fizemos referncia, entende a instituio
definio de problemas de pesquisa quanto na busca por
como restrio exgena aos comportamentos e estratgias,
hipteses explicativas. (SKOCPOL, 1995)
como um roteiro que influencia as sequncias de aes
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O institucionalismo histrico atribui s instituies Os tericos da vertente histrica ressaltam os limites
no s o papel de modelar as estratgias dos atores (como das explicaes dadas pelo institucionalismo da escolha
no institucionalismo da escolha racional), mas tambm suas racional para o comportamento dos atores. Embora
preferncias e objetivos, ao mediarem as relaes entre os reconhecendo a ao estratgica de indivduos e grupos,
atores polticos. Embora as instituies ganhem destaque destacam a necessidade de uma anlise histrica que
nessa vertente, no so as nicas variveis analisadas, apresente o contexto institucional em que preferncias so
destacando-se tambm os prprios atores, seus interesses conformadas e objetivos so privilegiados em detrimento
e a distribuio de poder entre eles. (THELEN; STEINMO, de outros. (THELEN; STEINMO, 1992) As preferncias dos
1992) atores so construdas, portanto, de forma endgena, no
Thelen e Steinmo (1992) destacam que as contexto social e institucional em que as interaes se
instituies devem ser compreendidas segundo duas estabelecem. (MARQUES, 1997)
funes principais: a de agentes e produtos da histria. As anlises so feitas de forma indutiva, com formulao
Isto porque elas do forma e restringem a atuao dos de hipteses a partir da interpretao do material emprico.
atores polticos, mas tambm so resultado das estratgias (THELEN; STEINMO, 1992) Os levantamentos histricos
conscientes ou involuntrias desenvolvidas pelos atores. mostram como resultados anteriores estabelecem
O institucionalismo histrico privilegia as instituies de parmetros para eventos subsequentes. (SKOCPOL, 1995)
nvel intermedirio, que mediam as aes dos indivduos Um conceito destacado nos estudos dessa corrente o de
e os efeitos polticos mais amplos. So exemplos dessas dependncia de trajetria (path-dependence), relacionada
instituies os sistemas partidrios, as regras federativas e ideia de que acontecimentos do passado podem dar vazo
a organizao dos Poderes de Estado. a uma cadeia de determinaes que influenciam as decises
Nessa corrente, as origens e o desenvolvimento das polticas no presente. (THELEN; STEINMO, 1992; PIERSON,
instituies foram abordados de trs formas distintas. Na 2004) Ou seja, o presente resultado de decises passadas e
primeira, os tericos comearam no topo, atribuindo suas respectivas consequncias e no apenas das condies
essas funes a presidentes, juzes, burocratas e contemporneas. Isso no se traduz simplesmente pelo
intelectuais, enquanto no segundo grupo comearam pela fato de que a a histria e o passado contam, mas sim
base, enfatizando, particularmente, movimentos sociais porque, no mbito das polticas pblicas, quando se adota
e grupos motivados por ideias de mudana institucional. um caminho, os custos polticos e econmicos de mud-lo
Na terceira forma, argumenta-se que os enfoques so, em geral, muito altos. (PIERSON, 2004)
anteriores no so capazes de explicar o estabelecimento
e a mudana institucional, e privilegia-se a interao entre
Estado e sociedade numa busca por atores e condies que
influenciam os resultados polticos estudados. (SANDERS,
2006)
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Institucionalismo Sociolgico revela a perspectiva cultural j mencionada, atravs da
qual a ao no apenas estratgica, mas mediada por
O surgimento do institucionalismo sociolgico esquemas que permitem a reproduo de comportamentos
aconteceu no fim dos anos 1970, no mbito da teoria socialmente definidos para atingir determinados objetivos.
das organizaes, atravs de alternativas apresentadas Os autores explicam a origem e a mudana
elaborao e manuteno de estruturas organizacionais. institucional a partir de fatores culturais relacionados
Diversos socilogos defendiam que as estruturas legitimidade social das instituies, tendo em vista s
desenvolvidas eram consideradas as mais eficazes para limitaes colocadas formao de novas instituies e ao
o cumprimento de tarefas. No entanto, os tericos dessa questionamento daquelas j existentes, que influenciam as
corrente sustentam que as prticas adotadas no deveriam percepes e aes dos indivduos, inclusive na busca por
ser explicadas pela sua eficcia, mas por sua insero transformaes no contexto em que se inserem. (HALL;
cultural. TAYLOR, 2003)
A concepo de instituio utilizada engloba
smbolos, esquemas cognitivos e padres morais que
guiam os comportamentos dos indivduos. Disso resulta
o rompimento da dicotomia entre instituio e cultura, j Institucionalismo Construtivista
que esta tambm passa a ser concebida como uma rede de
hbitos, smbolos e cenrios que modelam a ao humana. O institucionalismo construtivista, quando
comparado s vertentes anteriores, ainda est no incio de
Inicialmente, os estudos dessa vertente privilegiavam seu desenvolvimento, mas tem apresentado importantes
o impacto das instituies no comportamento dos indivduos contribuies no estudo das mudanas complexas que
sob uma perspectiva normativa, que explicava essa relao acontecem nas instituies aps sua formao, tema pouco
a partir de normas internalizadas pelos indivduos acerca explorado por suas antecessoras. (HAY, 2006)
dos papeis a serem desempenhados. Mais recentemente,
so enfatizadas as categorias e os modelos cognitivos O institucionalismo histrico foi fonte de inspirao,
que possibilitam interpretao do mundo e das aes dos mas tambm trouxe frustrao aos construtivistas, pela
demais atores. Hall e Taylor (2003, p. 210) ressaltam que nfase na origem das instituies em detrimento das
as instituies exercem influncia sobre o comportamento mudanas institucionais subsequentes, resultantes da
no simplesmente por especificarem o que se deve fazer, trajetria percorrida ou produto de choques exgenos,
mas tambm o que se pode imaginar fazer num contexto como guerras e revolues. Para o autor, essa corrente
dado. contribui para o avano da abordagem neo-institucionalista
ao apresentar causas endgenas para evoluo, adaptao
As influncias das instituies no esto limitadas e inovao institucional.
s estratgias adotadas, j que sustentam as preferncias
humanas e contribuem para a formao das identidades Os tericos desta escola compreendem a
e imagens que os atores sociais tm de si mesmos. Isso mudana institucional como parte da relao entre
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os atores e o contexto em esto inseridos, enquanto construo de interesses e identidades, alm das dinmicas
desdobramento intencional ou no dessas interaes. que caracterizam essas interaes.
Como no institucionalismo histrico, fazem uso da noo de Ansell (2006) ressalta que, embora no haja a adoo
dependncia de trajetria, mas no excluem momentos de de um nico modelo nos estudos de redes, tendo em vista as
path-shaping, ou seja, quando so constatadas mudanas discusses traadas em diversas reas, como cincia poltica,
modeladas pela trajetria atravs das quais as instituies teoria organizacional, administrao pblica e sociologia
so alteradas de forma expressiva. econmica, quatro pressupostos so compartilhados:
Para esta vertente, os atores agem de forma estratgia desenvolvimento de uma perspectiva relacional no estudo
para atingir seus objetivos no contexto em que esto das aes sociais, polticas e econmicas; ateno
inseridos, o que favorece a adoo de determinadas posies complexidade das relaes que ligam indivduos, grupos
em relao a outras. As ideias, sob a forma de desejos, e organizaes; redes compreendidas como recursos e
preferncias e motivaes, orientam normativamente os restries ao comportamento; alm do fato de mobilizarem
indivduos, ao incidirem sobre a percepo que tm do informao, recursos e capital social de formas bem
ambiente e, consequentemente, sobre as aes realizadas. diversificadas.
Dessa forma, no so apenas as instituies que Esta vertente faz uso de diversas tcnicas quantitativas
exercem restries s condutas dos atores polticos, mas na anlise das propriedades das redes e, mais recentemente,
tambm as ideias que esto em suas bases. Nesse contexto, de mtodos algbricos e programas de computao. Tem-
a noo de dependncia da trajetria ideacional (ideational se destacado nos estudos sobre: redes polticas; interao
path dependence) ganha destaque, a partir de estudos entre organizaes; dinmicas de mercados e relaes com
que investigam at que ponto as ideias funcionam como os Estados; mobilizao poltica e movimentos sociais;
filtro s interpretaes realizadas e em que condies so e padres de influncia social, percepo social e cultura
questionadas e substitudas. (HAY, 2006) poltica.
As contribuies do institucionalismo de redes
residem nos subsdios que fornece para compreendermos
Institucionalismo de Redes as complexas relaes que caracterizam o mundo em
que vivemos (e suas consequncias), na medida em que
A insero do institucionalismo de redes na abordagem as instituies se assemelham, cada vez mais, s redes.
neo-institucionalista justificada pela compreenso das (ANSELL, 2006)
redes enquanto instituies, na medida em que representam Com o intuito de facilitar uma aproximao com as
padres estveis ou recorrentes de interaes e trocas correntes neo-institucionalistas abordadas, o quadro 1
entre indivduos, grupos e organizaes. Influenciados pelo apresenta suas principais caractersticas.
trabalho de Peter Hall, os tericos dessa corrente veem as
redes como variveis que afetam a distribuio de poder, a
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Quadro 1. Principais aspectos das vertentes neo-institucionalistas (concluso)
Institucionalismo
Correntes/ Institucionalismo Institucionalismo Institucionalismo Institucionalismo
(continuao) Aspectos
da Escolha
Racional
Histrico Sociolgico Construtivista de Redes
Institucionalismo
Correntes/ Institucionalismo Institucionalismo Institucionalismo Institucionalismo Modelagem
da Escolha
Aspectos Histrico Sociolgico Construtivista de Redes da trajetria
Racional
(path-shaping),
Dependncia de Difuso de
Voltada para Temas-chave Racionalidade dos dependncia Complexidade das
trajetria (path- modelos
Modelagem terica Busca Busca momentos e atores de trajetria relaes
dependence) institucionais
Abordagem de acordo com o contextualizar a contextualizar a condies para Enfatiza redes ideacional
terica contexto especfico ao histrica e ao cultural e a mudana como instituies (ideational path-
(quando possvel) institucionalmente institucionalmente institucional dependence)
complexa
Foco na natureza
Foco na criao socialmente
institucional como construda das
Foco na criao
difuso de modelo oportunidades
das instituies
- Foco nas funes institucional pr- polticas Foco nas
como definidora do
(positivas) da existente Foco na criao mudanas dos
curso das evolues
Mudana nas instituio Foco nos efeitos e em mudanas padres de
subseqentes
Instituies - Foco no desenho equilibradores da ps-formativas da interao entre
Pouca nfase
institucional institucionalizao instituio indivduos, grupos
em mudanas
racional e na lgica de Foco nas e organizaes
ps-formao
apropriao de precondies
institucional
prticas. ideacionais
de mudana
institucional
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Possibilidades e limites do neo-institucionalismo para a 2) As polticas pblicas podem ser afetadas tanto por
anlise das polticas de sade regras mais gerais, como por regras especficas de cada
poltica assim, a poltica de sade pode ser condicionada
Neste captulo, j se discutiu que o neo- por regras relacionadas s instituies governamentais,
institucionalismo representa um movimento de estrutura do Estado e s normas que orientam as relaes
revalorizao do papel das instituies nas pesquisas das entre Estado e sociedade. Alm disso, tambm moldada
cincias sociais, especialmente da cincia poltica, a partir por regras prprias da sade, de carter formal, ou por
dos anos 1970. Tambm foram exploradas as principais procedimentos e prticas tradicionalmente adotados e/ou
caractersticas e diferenas entre as correntes de estudos acordados no setor.
designados como neo-institucionalistas. 3) A posio dos atores nas redes de instituies e
Cabe agora indagar: por que o estudo das instituies nas organizaes pode influenciar a definio dos prprios
importante para a compreenso das polticas de sade? interesses dos atores, ao estabelecer suas responsabilidades
Quais so as possibilidades e contribuies do neo- institucionais e relaes com outros atores nesse sentido,
institucionalismo, em suas distintas correntes, para a as posies e escolhas de um ator podem variar a depender
anlise das polticas setoriais? E quais as limitaes dessa da funo desempenhada em uma rede institucional ou
abordagem? organizao setorial. Por exemplo, um mesmo sujeito
Tentemos contribuir para responder essas perguntas. poltico pode ter posies e tomar decises distintas
sobre uma dada questo se estiver ocupando o cargo de
Por que o estudo das instituies importante para a secretrio municipal ou estadual de sade; se for o ministro
compreenso das polticas de sade? do planejamento ou da sade.
4) As instituies podem influenciar os resultados
Existem vrios motivos que justificam a considerao das polticas, embora isoladamente no sejam suficientes
das caractersticas das instituies para a anlise das polticas para explic-los ou seja, para compreender e explicar
pblicas, incluindo as de sade. Entre os argumentos da os motivos pelos quais algumas polticas geraram
literatura especializada, destacam-se os seguintes: determinados resultados (ou no) importante considerar
1) As regras de organizao subjacentes ao processo os condicionantes institucionais, por exemplo, sob
de produo de polticas afetam o poder dos atores que regras e procedimentos a poltica foi formulada e
sobre as decises no momento da formulao e sobre a implementada; mas tambm questes inerentes ao prprio
implementao das polticas ou seja, as polticas no so processo poltico tais como se houve e quais seriam os
formuladas ou implementadas pelos atores polticos em pontos de veto, os tipos de relaes entre os atores, entre
um vazio institucional. Existem regras formais e prticas outras.
informais de vrios tipos que delimitam as escolhas dos
Quais as possibilidades do neo-institucionalismo para a
atores ou mesmo condicionam as suas preferncias.
anlise das polticas de sade?
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Para responder essa pergunta, dado o carter Quadro 2 Temas frequentes nos estudos neo-
genrico da definio de instituies, em primeiro institucionalistas e exemplos de questes relevantes para a
lugar interessante identificar os temas e objetos anlise de polticas de sade.
mais frequentemente enfocados nos estudos neo- (continuao)
institucionalistas. Tais estudos em geral buscam considerar
um ou mais grupos de instituies: a ordem normativo- Exemplos de questes relevantes para a anlise de
Temas
polticas de sade
social da nao; as instituies de Estado; as instituies
governamentais; as instituies que mediam as relaes Que princpios constitucionais e legais regem
Estado-sociedade. Sistema a atuao do Estado nas polticas sociais e nas
constitucional-legal polticas de sade? Quais so as regras legais
Assim, alguns temas usualmente abordados nas relativas organizao do sistema de sade?
anlises neo-institucionalistas so: o sistema constitucional-
legal; a organizao poltico-territorial do Estado e as A organizao poltico-territorial do pas unitria
ou federativa? Quais as caractersticas do arranjo
relaes entre esferas de governo; as regras de competio Organizao
federativo vigente geral e na sade? Como a
poltico-territorial
eleitoral e o sistema poltico partidrio; as relaes entre do Estado e
distribuio de poder e responsabilidades entre
esferas de governo ou nveis de gesto e como
Poderes; as relaes entre Estado e sociedade; a estrutura e relaes entre
estas se aplicam sade? Quais os mecanismos de
esferas de governo
organizao de atores econmicos e sociais (empresariais, coordenao entre esferas de governo ou nveis de
sindicatos, conselhos profissionais). gesto e como funcionam no sistema de sade?
A partir desses temas, as categorias de anlise e Organizao e Quais as implicaes das regras da Administrao
funcionamento Pblica para a poltica de sade? Quais as
variveis privilegiadas em cada estudo dependem de seu da Administrao caractersticas da burocracia atuante na sade e
objeto especfico, das questes de investigao e dos Pblica como ela interfere nas polticas?
objetivos definidos pelos pesquisadores. Assim, nas anlises Existem eleies diretas democrticas e peridicas
de polticas de sade, a escolha das instituies a serem para Executivo e o Legislativo? Como est
valorizadas ou consideradas no desenho de uma pesquisa organizado o sistema partidrio? As coalizes entre
Regras de partidos so frequentes? Como o funcionamento
deve ser feita de acordo com o seu recorte, propsito e competio dos partidos interfere nas polticas de sade? O
objetivos. eleitoral e sistema critrio partidrio relevante na definio da
poltico partidrio ocupao de cargos na sade? Os gestores da sade
A ttulo de exemplo sobre as possibilidades do estudo tm filiao partidria e atuam de acordo com o
das instituies, o Quadro 2 levanta algumas questes interesse de seus partidos e/ou dos governantes
eleitos?
relativas a cada um desses temas que podem ser relevantes
Qual o papel e como tem sido a atuao dos
para a anlise das polticas de sade. diferentes Poderes de Estado na sade (Executivo,
Legislativo, Judicirio e ainda, o Ministrio Pblico)?
Relaes entre Como o balano entre os Poderes se expressa nas
Poderes polticas de sade? Quais so os mecanismos de
coordenao entre os Poderes na sade? Quais
tm sido as repercusses/os efeitos da atuao dos
distintos Poderes sobre a sade?
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Quadro 2 Temas frequentes nos estudos neo- Ainda que no seja possvel em uma mesma pesquisa
institucionalistas e exemplos de questes relevantes para a abranger todas as variveis apresentadas no Quadro 2
anlise de polticas de sade. visto que todo estudo precisa ter um recorte a partir de uma
(concluso) definio clara da questo de investigao, do objeto e dos
objetivos , no considerar ao menos algumas delas pode
Exemplos de questes relevantes para a anlise de
Temas
polticas de sade
restringir muito a capacidade explicativa do analista sobre a
formulao e a implementao das polticas de sade.
Quais so os canais e mecanismos de dilogo entre
Poder Pblico e sociedade? Como funcionam os Portanto, de forma mais explcita ou implcita, grande
canais formais de participao social na sade (ex: parte dos estudos consistentes de anlise de polticas
conselhos, conferncias)? A poltica de sade de sade leva em considerao a influncia de variveis
Relaes entre decidida em instncias participativas? Que outras
Estado e sociedade formas de interao existem entre agentes estatais institucionais sobre as polticas.
e grupos sociais (ONGs, movimentos sociais,
instituies privadas, corporaes profissionais e Alm disso, o exame da literatura sobre o neo-
outros)? Que grupos sociais/de interesse interferem institucionalismo permite identificar alguns tipos de
na poltica de sade e como isso ocorre?
estudos em que essa abordagem tem sido particularmente
Como se organizam os atores econmicos promissora. Esse o caso, por exemplo, dos estudos
Estrutura e
organizao de
relevantes para o setor sade (empresrios, comparados, que foram a prpria motivao originria
industriais, planos de sade, prestadores privados)
atores econmicos
e como interferem na poltica de sade? Como os da proliferao das anlises neo-institucionais a partir
e sociais
(empresariais,
sindicatos tem participado e influenciado a poltica dos anos 1970. (THELEN; STEINMO, 1992) O foco nas
de sade? Como os profissionais de sade e seus instituies pode ser bastante til em anlises comparadas
sindicatos,
conselhos representativos participam e interferem
conselhos
na poltica de sade? Como essas organizaes com distintos recortes: entre pases, como no estudo
profissionais)
podem afetar os seus resultados? clssico de Immergut (1992) sobre a influncia das
Fonte: Elaborao das autoras. diferentes regras na formulao de polticas de sade
na Frana, Sua e Sucia; na anlise da interao entre
agendas internacionais e nacionais para a sade (Box 1); na
A observao desse quadro permite reconhecer uma comparao da implementao de polticas entre estados
srie de questes bastante relevantes para a compreenso ou localidades dentro do mesmo pas (Box 2); ou mesmo
da dinmica das polticas de sade. Um aspecto a ser na comparao entre polticas especficas, de distintas
ressaltado que, no Brasil, a Constituio de 1988 trouxe trajetrias e institucionalidades (Box 1).
mudanas profundas na ordem normativo-social, com
repercusses para diversas instituies relevantes para as Outra contribuio relevante do neo-institucionalismo
polticas pblicas citadas no Quadro 2. Alguns exemplos so para a anlise das polticas de sade permitir a construo
as mudanas no pacto federativo, nas atribuies dos trs de desenhos de pesquisa que considerem tanto a
Poderes de Estado, nas regras da Administrao Pblica e importncia das instituies como do papel e da atuao
nos princpios norteadores da proteo social. dos atores. Nesse aspecto, como j foi mencionado, cabe
lembrar que h distines entre as correntes no que
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concerne ao reconhecimento da intensidade e da forma do tempo, aumentam os custos de mudana, no s
como as instituies afetam as posies e decises dos financeiros, mas tambm polticos e sociais.
atores polticos. Por exemplo, os adeptos da escolha Dada a longa trajetria e a densidade institucional
racional defendem que os atores sempre procuram da poltica de sade como poltica de Estado em parte
agir racionalmente em interesse prprio, podendo ser expressiva dos pases, esse conceito tem sido bastante
constrangidos pelos limites institucionais. J os trabalhos utilizado na anlise das polticas de sade. Muitos estudos
apoiados no institucionalismo histrico, em geral, apostam ressaltam a prpria trajetria da poltica de sade como
que as instituies podem moldar ou mesmo alterar as uma varivel institucional relevante. Alm dos exemplos
preferncias dos atores, cujas escolhas so socialmente j abordados nos Boxes 1 e 2, que valorizam a dimenso
condicionadas, s vezes de forma at contrria a interesses temporal, o Box 3 apresenta um estudo que explorou o
individuais. conceito de dependncia de trajetria na anlise de uma
Uma terceira contribuio muito importante do poltica de sade especfica.
neo-institucionalismo para as pesquisas sobre polticas de
sade, particularmente da vertente do institucionalismo Quais os limites do neo-institucionalismo na anlise das
histrico, diz respeito valorizao da dimenso temporal polticas de sade?
na anlise das polticas. Para essa vertente, a trajetria
histrica, o momento e a sequncia dos eventos importam J assinalamos que houve um resgate da valorizao
para a definio das polticas, o que se traduz na adoo do estudo das instituies a partir dos anos 1970 nas
de conceitos como dependncia da trajetria (path- cincias sociais, que se desdobrou na conformao do neo-
dependence), retroalimentao positiva (positive feedback) institucionalismo e que por sua vez compreende vrias
e retornos progressivos (increasing returns). (PIERSON, correntes, de distintos matizes e inspiraes tericas.
2004) Tambm j exploramos algumas possibilidades do neo-
O conceito de dependncia da trajetria (path- institucionalismo para a anlise de polticas de sade.
dependence), central na abordagem do institucionalismo importante, no entanto, reconhecer alguns limites dessa
histrico, diz respeito causalidade social ser dependente abordagem.
da trajetria percorrida; ou seja, baseia-se na ideia de Em primeiro lugar, cabe ressaltar que o neo-
que escolhas prvias relativas a uma poltica definem institucionalismo possui uma variedade de acepes e
determinados caminhos e influenciam as possibilidades explicaes sobre o comportamento poltico (o que permite
futuras de deciso. (PIERSON, 2004) As escolhas polticas seu questionamento enquanto teoria) e que suas premissas
se desdobram, ao longo do tempo, na criao de regras tm mdio alcance, com limitaes para a anlise e
e de estruturas, na mobilizao de recursos de diversos interpretao de longos perodos histricos. Se por um lado
tipos e no envolvimento de atores sociais, o que confere essa abordagem admite grande flexibilidade na seleo das
institucionalidade a uma dada poltica, aumentando as variveis que importam para cada estudo, por outro lado
chances de sua continuidade e reduzindo as possibilidades seu poder explicativo delimitado a conjunturas poltico-
de alteraes de rumo radicais. Isso porque, com o passar econmicas concretas.
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Uma segunda questo a ser enfatizada que, apesar se aproxima de um vis comportamental. O fato que,
da reconhecida importncia das instituies na sociedade, em alguns estudos na rea da sade, pode ser importante
as polticas pblicas, particularmente as polticas sociais, so considerar variveis mais estritamente polticas para a
condicionadas por variveis estruturais, que o referencial compreenso da formulao e implementao das polticas
neo-institucionalista pode no dar conta de abarcar. Vianna setoriais.
(2009), em recente artigo sobre a Seguridade Social no Outra limitao ressaltada pela prpria literatura
Brasil, manifestou sua preocupao em relao a esse sobre o neo-institucionalismo designada por Thelen e
ponto: Steinmo (1992) como uma fronteira a ser explorada diz
A implicncia, cabe esclarecer, resulta respeito compreenso das dinmicas e razes para as
do desconforto que me causa a mudanas nas instituies ao longo do tempo ou mudanas
abordagem neo-institucionalista na nas polticas, em situaes de estabilidade institucional. O
cincia poltica representada por um uso reconhecimento desse limite fez com que alguns autores
abusivo de conceitos como veto-players, que trabalham com a abordagem neo-institucionalista
comportamento estratgico, poder de
agenda, etc. no pela sua nfase nos
buscassem valorizar em seus estudos outras variveis para
atores, regras e instituies, naturalmente, a explicao das mudanas. Esse o caso de Weir (1992),
e sim pela negligncia que no geral que explora a relao entre ideias e instituies para a
expressa em relao a fatores explicativos compreenso dos processos de inovao (ou no) nas
de natureza estrutural. (VIANNA, 2009, p. polticas de emprego nos EUA dos anos 1930 aos anos 1980.
707)
O fato que, nos ltimos vinte anos, uma srie de
Assim, em estudos sobre as polticas de sade que estudos apoiados no referencial neo-institucionalista tem
adotem o referencial do neo-institucionalismo ou algumas avanado no sentido da construo de modelos explicativos
de suas contribuies pode ser relevante considerar, mais abrangentes e de superar as limitaes apontadas.
ou ao menos reconhecer, a existncia de determinaes O prprio surgimento de novas correntes designadas
estruturais que incidem sobre as polticas sociais. como institucionalismo de redes, construtivista, etc. tem
Uma terceira questo diz respeito ao risco de relao com esse movimento de expanso de fronteiras da
subestimar o papel dos atores, das ideias, interesses e abordagem.
das relaes interpessoais na definio e implementao Em sntese, o neo-institucionalismo um referencial
de polticas. Ainda que o neo-institucionalismo reconhea terico-medotolgico promissor que oferece muitas
a importncia dos atores, a nfase dos estudos em geral possibilidades interessantes para a anlise das polticas
recai sobre as instituies que influenciam ou moldam o de sade. Porm, cabe reconhecer a diversidade entre
seu comportamento ou atuao. Como j se mencionou, correntes abarcadas sob essa designao e suas limitaes,
existem diferenas entre as correntes em relao a esse para no incorrer no erro de utilizao inadequada e/ou
ponto; a corrente da escolha racional, por exemplo, enfatiza pouco fundamentada de conceitos e categorias que foram
mais a questo dos interesses dos atores e a que mais apropriadas de outros campos de conhecimento.
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New York: Cambridge University Press, 1992. p.188-216.
O trabalho de Hochman (2007), que explora os
programas de erradicao da malria e da varola no Brasil
entre as dcadas de 1950 e 1970, representa um timo
exemplo da adoo do referencial do institucionalismo
histrico na anlise de polticas de sade. O autor
analisa dois aspectos bastante relevantes: a interao
entre agendas internacionais e as respostas do Estado
brasileiro; o contraste entre dois programas nacionais
com o objetivo de erradicao de doenas. As variveis
valorizadas no estudo foram: existncia de tradies
cientficas nacionais; existncia de programas nacionais e
organizaes especializadas para a implantao da poltica;
grau de centralizao poltica e administrativa; existncia
de comunidades de especialistas e seu grau de ativismo;
disponibilidade de financiamento e importncia da doena
na agenda sanitria nacional e internacional.
O estudo evidenciou que os tempos e contextos
polticos afetaram a configurao e os efeitos desses
programas. A relao entre agenda internacional e polticas
nacionais foi influenciada pela existncia ou no de
instituies e comunidades de especialistas e pela ordem
cronolgica entre recomendaes internacionais e a adoo
de programas nacionais. A sequncia entre a criao e o
desenvolvimento dos programas foi importante, ao criar as
condies para um aprendizado institucional.
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Referncias Box 2 - Condicionantes histricos e poltico-institucionais
da regionalizao da sade nos estados brasileiros
HOCHMAN, G. Agenda internacional e polticas nacionais:
uma comparao histrica entre programas de erradicao A importncia adquirida pelas instncias estaduais
da malria e da varola no Brasil. In.: HOCHMAN, G. no contexto do Pacto pela Sade (ps-2007) associada
ARRETCHE, M. MARQUES, E. Polticas Pblicas no Basil. Rio diversidade territorial do Brasil sugere algumas questes
de Janeiro: Fiocruz, 2007. para investigao da regionalizao da sade em curso
nos estados brasileiros: que fatores condicionantes desses
processos explicam a diversidade de situaes encontradas?
Considerando a variedade de contextos, possvel a
identificao de estgios diferenciados da regionalizao
da sade nos estados brasileiros? Existem caractersticas
comuns entre estados que apresentam estgios avanados
de regionalizao? Que razes explicam as dificuldades da
regionalizao da sade em alguns estados?
Essas foram algumas das preocupaes que nortearam
o desenvolvimento de recente pesquisa nacional realizada
sobre o tema, cujos resultados encontram-se disponveis
em http://bvsms.saude.gov.br/bvs/descentralizacao/cibs/
index.php.
Frente s questes de pesquisa, o estudo incorporou
as contribuies do neo-institucionalismo, procurando
dar destaque s regras formais e informais, gerais e
especficas da sade, que regem a atuao dos governos e
influenciam as escolhas polticas. Entretanto, para alm das
instituies, outros fatores relevantes foram selecionados,
tais como variveis de natureza estrutural (fatores histricos
e condies scio-econmicas dos estados e suas regies) e
poltica (perfil e trajetria dos atores mobilizados e aspectos
polticos das articulaes intergovernamentais).
O modelo de anlise da pesquisa infere que a
regionalizao nos estados brasileiros dependente do
contexto e das regras mais gerais que informam a poltica
uma dada trajetria e institucionalidade da poltica
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social e da prpria regionalizao na poltica nacional de das Comisses Intergestores Bipartites (CIB): As CIB e Os Modelos
sade , bem como influenciado pelas caractersticas de Induo da Regionalizao no SUS ENSP/FIOCRUZ e FM/USP.
Disponvel em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/descentralizacao/cibs/
especficas e estgios da implementao no nvel estadual
index.php. Acesso em mar 2011.
(contextos estaduais, institucionalidade e governana do
processo de regionalizao nos estados) e, ainda, pelos
rumos ou a direo que se deseja imprimir ao processo (a Particularmente, em relao institucionalidade
direcionalidade definida para a regionalizao em funo do processo de regionalizao, foram considerados
das orientaes, dos atores mobilizados, das estratgias como fatores-chave o histrico da regionalizao; a
e instrumentos desenvolvidos). No plano loco-regional, robustez e contedo do desenho da regionalizao,
destacam-se o perfil scio-econmico e as caractersticas e ainda a capacidade de introduo de estratgias de
da rede de servios de sade; os recursos financeiros planejamento e regulao voltadas para coordenao
disponveis e as condies de financiamento pblico em de aes, servios e intervenes sanitrias em mbito
sade e; a dinmica dos complexos regionais (Figura 1). regional. Alm disso, considerou-se a implantao de
Figura 1. Marco analtico dos condicionantes do processo mecanismos de financiamento/investimentos especficos
de regionalizao da sade nos estados brasileiros e o papel da Secretaria de Estado de Sade, o que inclui a
Nacional maturidade tcnica e poltica de suas regionais e o peso da
regionalizao na agenda oficial. A anlise conjunta dessas
Institucionalidade da poltica social e da regionalizao
variveis em cada um dos estados estudados permitiu sua
classificao em trs estgios ou tipos de regionalizao:
Estaduais incipiente, intermediria e avanada. Posteriormente,
procurou-se identificar por meio do mtodo comparativo
Contexto Direcionalidade Processo
os fatores comuns observados nos estgios extremos
Orientao Institucionalidade (estados classificados em estgios avanados e incipientes
Histrico-estrutural Objeto Governana da regionalizao).
Poltico-institucional Atores Impactos/
Conjuntural Estratgias inovaes Fonte: Elaborado a partir do Relatrio Metodolgico
Instrumentos institucionais da Pesquisa Avaliao Nacional das Comisses
Intergestores Bipartites (CIB): As CIB e Os Modelos de
Induo da Regionalizao no SUS ENSP/FIOCRUZ e
Loco-regionais
FM/USP. Disponvel em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/
Perfil scio- Recursos financeiros Dinmica dos descentralizacao/cibs/index.php. Acesso em mar 2011.
econmico e disponveis e complexos
caractersticas da condies de regionais
rede de servios financiamento (relaes
de sade pblico em sade pblico-privadas)
Fonte: Relatrio Metodolgico da Pesquisa Avaliao Nacional
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Box 3 - A poltica de ateno primria no Brasil nos anos A autora conclui que a existncia de um arcabouo
2000: um exemplo de dependncia da trajetria normativo e de mecanismos financeiros prprios, a
expressiva expanso e capilaridade nacional das equipes de
O estudo de Castro (2009) sobre a conduo nacional sade da famlia e a existncia de uma base de apoio poltico-
da poltica de ateno primria em sade no Brasil no social, conferiram uma institucionalidade importante a
perodo de 2003 a 2008 oferece um bom exemplo da essa estratgia, que delimitaram as possibilidades de novas
aplicao do conceito de dependncia de trajetria na escolhas relativas ao modelo de ateno ou mesmo
anlise de uma poltica especfica. Segundo a autora, a realizao de ajustes na prpria estratgia.
permanncia da estratgia de Sade da Famlia na agenda Aponta-se como um aspecto positivo relacionado
principal do Ministrio da Sade durante o Governo Lula dependncia da trajetria o fato que, dada a sua solidez
expressa um carter path-dependent. Tal estratgia havia e continuidade, a estratgia de Sade da Famlia tem se
sido identificada como marco do governo anterior, em configurado mais como uma poltica de Estado do que de um
meados dos anos 1990, quando foram definidas as suas governo especfico, ainda que as iniciativas de expanso e
diretrizes e regras de operao. Nos anos 2000, a estratgia de qualificao da poltica variem entre os governos federal,
manteve destaque na agenda federal e se expandiu nos estaduais e municipais. Por outro lado, os dispositivos
mesmos moldes definidos em meados dos anos 1990, institucionais construdos e a posio dos atores sociais
apresentando somente mudanas incrementais. que sustentam a poltica tambm podem, eventualmente,
Entre 2003 e 2005, houve debates sobre a possibilidade levar a uma excessiva rigidez e/ou representar pontos de
de alteraes no modelo de Ateno Primria em Sade veto a correes de rumos que poderiam contribuir para
vigente no pas. Alguns exemplos foram as propostas a melhoria da organizao e resolubilidade da ateno
de flexibilizao da carga horria dos profissionais e da primria sade no pas.
composio das equipes de Sade da Famlia e a defesa
do reconhecimento da adoo de outros modelos de
organizao da ateno bsica, alm do Sade da Famlia. Referncias
Tais propostas, no entanto, esbarraram nas opes polticas
feitas anteriormente, nas regras institucionais vigentes e CASTRO, A.L.B. A conduo federal da poltica de ateno
nas resistncias de atores s mudanas, incluindo a prpria primria sade no Brasil: continuidades e mudanas no
burocracia federal da sade e os dirigentes de outras perodo de 2003 a 2008. Rio de Janeiro, Dissertao de
esferas de governo. No momento seguinte, de 2006 a 2008, Mestrado, ENSP/Fiocruz, 2009.
predominou a reafirmao da estratgia de Sade da Famlia
nos moldes vigentes e a criao de inovaes e medidas
de reforo da ateno bsica vinculadas estratgia,
revelando a influncia da trajetria histrica percorrida por
esta poltica.
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CAPTULO 5
Howlett e Ramesh, Montagem da agenda, formulao Fonte: Adaptado de Howlett e Ramesh (1995).
Studying Public Policy, da poltica, tomada de deciso,
1993 implementao e avaliao.
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Fonte: Elaborado pelas autoras. __________________________________
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A ideia de ciclo da poltica talvez seja a perspectiva principais conceitos e caractersticas presentes em cada
mais corrente e compartilhada nos estudos atuais de fase, o que pode ajudar na reflexo sobre os limites e
poltica, com grande parte dos estudos fazendo uma anlise possibilidades deste referencial.
por momentos ou fases do processo poltico. Apesar das
crticas ao modelo (carter funcionalista, racional e que
tenta manter o controle sobre o processo poltico), este
persiste no debate acadmico como referncia. Percorrendo as fases da poltica4
Mas quais so as vantagens e desvantagens da anlise
da poltica por fases? Reconhecimento de um problema/montagem da agenda
Talvez a principal contribuio da ideia do ciclo da
poltica seja a possibilidade de percepo de que existem Na perspectiva do ciclo, o primeiro passo no
diferentes momentos no processo de construo de uma desenvolvimento de uma poltica o de reconhecimento
poltica, apontando para a necessidade de se reconhecer de um problema (tambm denominado montagem
as especificidades de cada um destes momentos, da agenda no modelo de Howlett e Ramesh) como de
possibilitando maior conhecimento e interveno sobre o relevncia pblica. Assim, os problemas constituem o ponto
processo poltico. de partida para a gerao de uma poltica pblica. Mas
que problemas so reconhecidos pelos governantes como
J as desvantagens esto por conta da inevitvel relevantes? Como se d este processo de reconhecimento?
fragmentao que a ideia de fases provoca em qualquer
anlise a ser empreendida. Por mais que haja um cuidado Foi com estas perguntas que Kingdon (1984) props
do analista em no isolar uma fase e seus efeitos, h um estudo [BOX 1 O ESTUDO DE KINGDON] sobre duas
sempre o risco de trat-la de forma estanque. Alm disto, polticas pblicas (sade e transportes) desenvolvidas
a aplicao deste(s) modelo(s) carrega consigo o perigo de nos EUA, buscando compreender como alguns temas
se imaginar que a poltica se comporta de forma previsvel. relativos a estas reas passaram a integrar a agenda poltica
Imagina que possvel fazer um estudo das polticas que governamental e como foram geradas as alternativas para a
seja neutro ou que abstraia totalmente das disputas e tomada de deciso. Ressalte-se que toda sua preocupao
intenes dos analistas. Ou seja, h dificuldade de se estava voltada para a poltica governamental e a deciso
discutir as implicaes polticas na afirmao deste ou neste mbito. Suas perguntas resumiam-se em saber
daquele modelo. No entanto, esta uma questo que se quando e de que forma um problema entrava ou no na
apresenta para todo o campo de anlise da poltica e no agenda decisria de um governante.
apenas para o uso especfico deste modelo. Kingdon percebeu, com sua pesquisa, que os
Voltaremos a estas questes mais adiante. Neste problemas se apresentavam de forma distinta e ganhavam
momento parece-nos importante aprofundar um pouco 4
Neste texto adotaremos a denominao das fases sintetizadas por
mais na noo de ciclo e fases da poltica a partir dos Howlett e Ramesh (1995), com a contribuio de outros autores e seus
modelos no dilogo com a ideia de ciclo.
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diferentemente a ateno do governo. Assim, denominou independentes que atravessam as estruturas de deciso o
AGENDA a lista de assuntos e problemas sobre os quais o fluxo de problemas (problem stream), o fluxo de solues
governo e pessoas ligadas a ele concentram sua ateno e alternativas (policy stream) e o fluxo da poltica (politics
num determinado momento. Destacou tambm que o stream). Com isso, destacou que os formuladores de polticas
processo de mudana da agenda se altera medida que os no conseguem atuar em todos os problemas o tempo todo
cenrios polticos se modificam e diferenciou trs tipos de e que apenas alguns temas so capazes de atrair a ateno
agenda no processo poltico, visando ressaltar os diferentes dos formuladores e entrar na agenda decisria, produzindo
status dos problemas no mbito de uma poltica de governo: muitas vezes mudanas abruptas, a partir da produo de
- a agenda sistmica ou no-governamental uma combinao indita6.
corresponde lista de assuntos e problemas do pas, Os trs fluxos so caracterizados pelo autor da
colocados na sociedade, que por algum motivo no seguinte forma:
despertaram a ateno do governo e dos formuladores - Fluxo de problemas remete s condies sociais
de poltica naquele momento e que ficaram aguardando e forma como cada condio desperta a necessidade
oportunidade e disputando espao para entrar na agenda de ao. Problemas podem ser percebidos a partir de
governamental; indicadores (por ex: taxas de mortalidade), de eventos,
- a agenda institucional ou governamental inclui os crises e smbolos (por ex: desastres, acontecimentos),
problemas que obtm a ateno do governo, mas ainda ou no feedback de aes governamentais (por ex: no
no se apresentam na mesa de deciso; acompanhamento de atividades implementadas, retorno
- a agenda decisria ou poltica corresponde lista de metas e outros). Um problema, quando identificado por
de problemas que esto sendo considerados e que sero dados quantitativos, por crises, ou pelo retorno de aes
trabalhados nos processos decisrios. governamentais, assume grande importncia no debate de
formulao de polticas, contribuindo para a construo de
Com essa diferenciao, Kingdon visou contribuir argumentos em favor de uma poltica que busque resolver
para uma melhor compreenso acerca dos elementos
presentes no momento de deciso de uma poltica. Porm, responder melhor pelos tipos de processos e, consequentemente, pela
o estudo no se resumiu a identificar as agendas em debate, forma como os problemas so selecionados. Ele se utiliza da teoria
das organizaes (compreensiva, racional e incrementalismo) e de
mas como uma agenda se constitua. O autor concluiu um modelo em particular (de James March e Johan Olson, intitulado
que a entrada de novos problemas na agenda decisria garbage can model of organizational choice traduzido como modelo
no produzida por um processo necessariamente da lata de lixo) para entender as instituies do Executivo. Para o autor,
preferncias problemticas, tecnologias no claramente especificadas
incremental5, mas resultado de uma combinao de fluxos e participao fluida so caractersticas das instituies do Executivo,
5
O processo incremental produz mudanas graduais nas polticas, em sendo o resultado final de suas atividades funo de um mix de fluxos
pequenos passos. Refere-se a pequenos ajustes, marginais, que vo entre problemas e solues, a partir de participantes limitados com
sendo realizados sem gasto excessivo de tempo para definir os objetivos recursos especficos. (VIANA, 1996; CAPELLA, 2006)
das aes e com maior controle sobre as alteraes produzidas. No 6
Em razo da compreenso de diferentes fluxos atuando no processo
entanto, para Kingdon, so as caractersticas dos rgos, das instituies de formulao de polticas, Kingdon nomeou seu modelo de multiple
e dos aparelhos vinculados produo de polticas pblicas que podem streams (mltiplos fluxos).
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tais questes. Ainda assim, a evidncia dos problemas no estabelecer agendas governamentais; e os
capaz de isoladamente influenciar a tomada de deciso, atores invisveis aqueles que operam de
exigindo uma articulao com os demais fluxos. forma indireta no processo poltico os
acadmicos, os funcionrios do Executivo
- Fluxo de alternativas e solues so propostas e do Congresso -, atuando mais na
rotineiramente elaboradas por especialistas, funcionrios produo de indicadores e nas alternativas
pblicos, grupos de interesse, entre outros. Estes de polticas. A ideia central de que alguns
atores so influentes na formulao da
diferentes grupos mobilizam comunidades de polticas agenda governamental propriamente
que se envolvem com determinados temas e aguardam o dita, e outros exercem maior influncia
surgimento de oportunidades para propor solues para na definio de alternativas de polticas.
os problemas. As alternativas e solues esto disponveis Com isso, o autor frisou que a formulao
e quando surgem os problemas passam por um processo de polticas pblicas est longe de
competitivo de seleo7, para a efetiva considerao no representar um processo racional, onde
os formuladores listam os problemas
processo decisrio das polticas. a serem enfrentados para que sejam
elaboradas propostas ideais de soluo.
[Os participantes do processo decisrio -
Em outra direo, mostrou que envolve
Kingdon destaca atores governamentais e
uma convergncia de fluxos e atuao de
no-governamentais como participantes
atores com recursos especficos de poder,
do processo decisrio. Os atores
alm de momentos oportunos para sua
governamentais so membros do prprio
proposio.]
staff da administrao (Presidente,
Executivo e membros nomeados para
exercer cargos pblicos comissionados), - Fluxo poltico - dimenso da poltica propriamente
parlamentares, funcionrios do Congresso dita, na qual as coalizes so construdas a partir de
e integrantes do funcionalismo de
barganhas e negociaes. Neste fluxo, trs elementos
carreira. Os atores no-governamentais
so grupos de presso ou de interesse, exercem influncia sobre a agenda governamental: o
acadmicos, pesquisadores e consultores, clima ou humor nacional (por ex: um momento poltico
mdia, partidos polticos e opinio pblica. favorvel a mudanas dado o carisma de um governante ou
Estes dois grupos so ainda subdivididos a conjuntura poltica, econmica e social); as foras polticas
em atores visveis e invisveis. Os atores organizadas (grupos de presso); e mudanas no interior do
visveis so aqueles que diretamente
prprio governo.
atuam na formao da agenda o
Presidente, os parlamentares, os partidos, Para Kingdon, cada um destes fluxos tem vida prpria
a mdia e que tm poder suficiente para e segue seu caminho de forma relativamente independente,
7
Compem os critrios para ampliar as chances de uma alternativa/ como o fluxo ou a corrente de um rio. Porm, em alguns
soluo ser considerada no processo decisrio: viabilidade tcnica, momentos, estes fluxos convergem criando janelas de
valores compatveis com aqueles dos membros da comunidade
poltica, e capacidade de antecipar constrangimentos que a proposta oportunidade (policy windows), possibilitando a formao
ir enfrentar. de polticas pblicas ou mudanas nas polticas existentes.
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Ou seja, uma janela de oportunidade apresenta um problemas com os quais esto envolvidos e apresentar
conjunto de condies favorveis a alteraes nas agendas propostas de solues [BOX 2 - Polticas pblicas: como se
governamental e de deciso e entrada de novos temas formam as agendas? Uma discusso a partir da formulao
nestas agendas (Figura 2). da poltica de vigilncia alimentar e nutricional para os
povos indgenas em 2004].
importante considerar que, para Kingdon (1984), os
Figura 2: Os trs fluxos do processo decisrio e a entrada defensores de uma ao poltica mantm seus problemas
de temas na agenda de governo e propostas de solues mo, esperando que essas
oportunidades ocorram, tendo em vista que a janela de
oportunidades, quando se abre, tem carter provisrio e
no se mantm aberta por muito tempo. A oportunidade
de mudana na agenda cessa quando um dos fluxos
desarticula-se com relao aos demais, resume Capella.
(2006, p. 30)
Ao construir essa ideia e esses conceitos, Kingdon
(1984) oferta para o campo da anlise de polticas alguns
recursos metodolgicos que podem auxiliar na compreenso
dos elementos presentes no processo de desenvolvimento
de uma poltica. Fornece tambm recursos para auxiliar
na compreenso de que a excluso de assuntos da agenda
governamental pode ocorrer, dentre outros motivos, em
funo de uma base de apoio insuficiente para manuteno
do assunto na agenda; por polticas mal formuladas; por
uma poltica governamental elaborada deliberadamente
Fonte: Elaborado a partir de Kingdon (1984). para o enfraquecimento e extino daquele problema; e da
alterao da natureza do problema.
Destaca-se, aqui, o papel dos empreendedores de [Alguns exemplos de como a anlise
poltica (policy entrepreneurs) que, conforme o autor, so de fluxos no processo decisrio ajuda a
indivduos que advogam por propostas de polticas e que compreender determinadas polticas:
esto dispostos a investir seus recursos (tempo, energia, Uma situao de crise A crise da ateno
sade no municpio do Rio de Janeiro
reputao e diversas vezes at dinheiro) para promover no ano de 2005 tornou-se problema dos
determinada posio em troca de retornos futuros. Quando governos municipal, estadual e federal,
as janelas se abrem, os empreendedores de poltica exigindo a definio de uma poltica
encontram a oportunidade de atrair a ateno para aqueles pblica imediata para a reverso do quadro
de calamidade instalado. Foram acessadas
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diferentes solues, o que desencadeou a
Fomulao da poltica e tomada de deciso
retomada da gesto de hospitais federais
que estavam sob gesto municipal. Nesse
caso, o fluxo de problemas foi o disparador Seguindo a perspectiva do ciclo da poltica, o passo
da articulao entre os distintos fluxos. seguinte entrada do problema na agenda governamental
Porm, pode-se considerar que j existiam a formulao da poltica, ou seja, o momento no qual,
condies na poltica que favoreciam a dentro do governo, se formulam solues e alternativas
adoo de tal soluo.
para o problema, podendo ser entendido como o momento
Uma situao advinda da ao poltica de de dilogo entre intenes e aes.
grupos de interesse A definio da lei que
tornou obrigatria a distribuio gratuita Para os analistas, somente aps a fase de formulao
de medicamentos para a Aids no Brasil, em esto dadas as condies para a tomada de deciso, que
1996, se deu mediante forte articulao abarca o processo de escolha pelo governo de uma soluo
do movimento social da Aids com os
legisladores, sociedade civil, governo, especfica ou uma combinao de solues, em um dado
organizaes internacionais, indstria curso de ao ou no ao. Assim, na fase de tomada
de medicamentos e outros. A janela de de deciso desenham-se as metas a serem atingidas, os
oportunidades para essa poltica envolveu recursos a serem utilizados e o horizonte temporal da
diferentes atores, visveis e invisveis. Os interveno.
indicadores de sade sobre os nmeros da
Aids no Brasil e no mundo, as alternativas Neste modelo de anlise, as fases formulao e
de poltica apresentadas pelos tcnicos tomada de deciso ganham relevncia, pois nelas se
e movimento social convergiram num definem os princpios e diretrizes para o desenvolvimento
cenrio poltico favorvel a apresentao de uma ao. quando se explicitam as escolhas polticas de
e aprovao da lei.
uma autoridade, em qualquer nvel em que esta autoridade
Uma situao de oportunidade mediante
esteja localizada.
o clima poltico A desigualdade
social no Brasil referida especialmente Algumas questes orientam a anlise destas fases
populao negra encontrou no mbito (ver quadro 3):
do Governo Lula (2003) uma situao
de oportunidade para a definio de Como as alternativas polticas foram formuladas?
polticas pblicas compensatrias, como
Como determinada proposio foi escolhida entre
a definio de quotas nas universidades
pblicas e a priorizao de polticas para as demais alternativas?
as comunidades de origem quilombola. Quem participou do processo de formulao e
Caracteriza-se como um bom exemplo
de uma poltica que j encontrava eco
deciso das polticas?
no fluxo de problemas e alternativas h Contudo, os analistas de poltica advertem que
alguns anos, permitindo que possamos embora se possa buscar entender as escolhas polticas dos
reconhecer o fluxo da poltica como o
formuladores e autoridades, elas esto inseridas numa
disparador da abertura da janela de
oportunidades.]
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cultura poltica e social e em condies socioeconmicas que Para alguns analistas a implementao a fase
interferem nas decises. Assim, ressaltam que dificilmente administrativa da poltica, onde todo o controle est
todas as decises relevantes podem ser tomadas durante nas mos dos formuladores, situados no topo das
estas fases, isso porque muitas decises envolvem conflitos, organizaes. Esta forma de compreender a implementao
negociaes e compromissos com interesses antagnicos. ficou conhecida como enfoque top-down, porque define
Alm disso, indicam que existem regras institucionais a existncia de uma organizao central que assume o
que limitam o raio de ao de quem toma as decises, controle dos fatores polticos, organizacionais e tcnicos e a
mobilizando instncias hierrquicas governamentais diviso de responsabilidades.
diferenciadas dentro de um Estado que possui formas Nesta viso, entende-se que possvel identificar
especficas de funcionamento. Por isso, para esses analistas o que necessrio para atingir as metas de uma poltica,
muitas decises s podem ser tomadas quando todos os utilizando-se de tcnicas tradicionais de administrao. A
fatos esto disposio dos implementadores, visto que partir desta perspectiva, o estudo de implementao busca
muitas vezes h falta de informao sobre os processos responder o porqu de certas polticas serem bem sucedidas
envolvidos. (bem implementadas) e outras no, considerando como
Em sntese, os analistas reconhecem que no processo definio de implementao um processo em que aes de
de formulao e deciso ainda h conhecimento limitado atores pblicos ou privados so dirigidas ao cumprimento
sobre o impacto efetivo das novas medidas propostas, de objetivos definidos em decises polticas anteriores.
o que explicaria muitas decises serem adiadas para a Esta concepo faculta ao gestor a possibilidade de
fase seguinte da poltica, a fase de implementao. Este considerar insucessos (em especial, a no consecuo de
tambm tem sido um problema indicado nas anlises para objetivos e metas) como desvios de rota cometidos por
o prprio desenvolvimento de muitas polticas: a pouca aqueles que, localmente, no foram capazes de executar a
materialidade e a falta de elementos concretos no processo poltica da maneira exata como foi estabelecida. Embute,
de formulao e deciso. portanto, uma diviso do trabalho na qual os que esto no
nvel central de poder detm o monoplio da elaborao
e da implantao das polticas, restando aos que esto
Implementao da poltica na ponta dos servios a colocao em prtica do que foi
pensado por aqueles que esto no comando da poltica.
Dando continuidade ao ciclo da poltica, segue- Consequncia direta deste processo: os bnus pelos acertos
se a fase de implementao, definida como o momento so capitalizados, sobretudo, pelos gestores, enquanto
de colocar uma determinada soluo em prtica. Esta os nus dos erros so distribudos entre os executores e
fase envolve uma srie de sistemas ou atividades da os setores da sociedade que sofrem por no terem seus
administrao pblica: o sistema gerencial e decisrio, os problemas superados.
sistemas de informao, os agentes implementadores da A crtica a esta viso constituiu outro enfoque para
poltica, os sistemas logsticos e operacionais (recursos a anlise da fase de implementao, denominado bottom-
materiais, financeiros), dentre outros.
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up. Neste enfoque, pressupe-se que a poltica no se ser apresentadas, reiniciando, por vezes, o ciclo da poltica.
define no topo da pirmide da administrao, mas no nvel Tais mudanas se apresentam como desafios para a anlise
concreto de sua execuo. Parte da anlise das redes de dos processos de implementao e tm pressionado por
decises que se estabelecem no enfrentamento entre os mudanas nos enfoques de anlise utilizados.
diversos atores quando da implementao, sem conferir
um papel determinante s estruturas pr-existentes. [Implementao - A implementao
encarada no campo da anlise de
Parte tambm da ideia de que existe sempre um controle polticas como um jogo em que uma
imperfeito em todo o processo de elaborao da poltica, autoridade central procura induzir
o que condiciona o momento da implementao. Assim, agentes implementadores a colocar em
a implementao entendida como o resultado de um prtica objetivos e estratgias que lhe so
processo interativo atravs do qual uma poltica, que se estranhas. Mas, a resposta (aceitao,
mantm em formulao durante um tempo considervel, neutralidade ou rejeio) dos agentes
implementadores depende de muitos
se relaciona com o seu contexto e com as organizaes fatores, tais como: o entrosamento entre
responsveis por sua implementao. Este enfoque formuladores e implementadores, a
alerta para o fato de que certas decises que idealmente compreenso da poltica, o conhecimento
pertencem ao terreno da formulao s so efetivamente de cada fase do processo e da quantidade
tomadas durante a implementao, porque se supe que de mudana envolvida com a nova poltica.
determinadas opinies conflitivas no podem ser resolvidas De todos os fatores, este ltimo apresenta-
se como o mais crtico, porque determina
durante o momento da tomada de deciso. os graus de consenso ou conflito em torno
Estudos posteriores fizeram crticas tanto ao enfoque das metas e objetivos de uma poltica,
top-down quanto ao bottom-up, demandando enfoques e quanto maior a mudana, menor o
consenso. No Brasil, encontramos bons
multicausais que envolvessem questes estratgicas, exemplos de duas questes controversas
poltica, mltiplos atores e interesses. Hoje convivem na poltica de sade recente. Primeiro
diferentes enfoques como opes de anlise nos estudos de caso: mesmo autorizado o procedimento
implementao, visando abarcar a quantidade de questes de mudana de sexo, tal prtica encontrou
que se apresentam no momento de implementao e que forte resistncia no legislativo, com
muitas vezes colocam em xeque a prpria poltica definida. argumentos de que um procedimento
caro e o recurso da sade deve ser
Vrios exemplos podem ser indicados, mas talvez o mais investido em outras prioridades. Foi uma
evidente seja a situao de uma lei aprovada e que nunca questo que teve pouca publicidade
implementada. e no envolveu grandes mudanas
polticas e/ou culturais. Segundo caso:
Admite-se na literatura que, nesta fase, uma proposta a descriminalizao do aborto. Questo
poltica pode se modificar ou se alterar no seu argumento amplamente debatida em diversos
principal; que novas negociaes podem ser processadas meios, com forte indcios tcnicos da
e, por consequncia, novas decises e formulaes podem necessidade de descriminalizao, no
obteve consenso devido demanda
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importante por transformao cultural. no momento de formulao de uma poltica o desenho
No encontrou, ainda, uma janela de de uma poltica ruim, com um diagnstico impreciso e
oportunidade. Ou seja, o primeiro caso inconsistente da realidade poltica e institucional, a chance
refere-se a uma lei que no se implementa
na prtica, sofrendo resistncias de de implementao dessa poltica pequena. Portanto, se a
diversos grupos, enquanto no segundo poltica boa, mas a perspectiva de execuo ruim, pela
caso no se alcana consenso para a falta de capacidade tcnica ou falta de recursos, tambm
definio de uma lei, sendo esta uma existiro problemas na implementao. Consideram,
prtica presente na sociedade. Assim, o tambm, que uma poltica est sujeita a fatores externos
desafio reconhecer a implementao diversos, que no esto necessariamente associados ao
como algo que no necessariamente se
atrela a questes da poltica oficial, mas a momento de formulao da poltica e que dificultam sua
aspectos polticos, culturais e sociais que implementao. Por exemplo, o azar no momento de
permeiam as prticas.] colocar em prtica uma ao (fator m sorte).
Dada a complexidade de elementos que convergem Com isso, os autores ressaltam que o momento de
na fase de implementao, esta vista pelos analistas da implementao de intensa negociao, em que possvel
poltica como um momento crucial no ciclo da poltica, que identificar onde se sustentam os pactos estabelecidos. Se
traz importantes contribuies para a anlise de polticas. o momento de formulao um momento de grandes
E no aprofundamento desta fase que alguns estudos consensos, onde tudo possvel, no momento da
comeam a indicar a necessidade de se buscar entender o implementao que se v a real potencialidade de uma
processo poltico de forma mais dinmica e interativa. poltica, quem so os atores que a apoiam, o que cada
um dos grupos disputa, e seus interesses. Estabelecem-se
H ampla literatura acadmica discutindo a
novos pactos, agora com novos atores, muitas vezes no
implementao num esforo de estabelecer as relaes
participantes do pacto inicial de formulao, como os que
entre as aes propostas e as aes implementadas, os
so responsveis pela prestao direta de servios e que,
sucessos e fracassos dos governos em cada situao.
no momento de implementao, tornam-se os principais
S para citar alguns estudos nesta linha: Pressman e
agentes de transformao da poltica. Inicia-se um novo
Wildavsky (1973); Bardach (1977); Elmore (1979); Sabatier
processo decisrio, uma nova formulao da poltica, agora
e Mazmanian (1980); Ham e Hill (1984); Hogwood e Gunn
voltada para a sua aplicabilidade mais imediata e j no
(1984); e Lindblom (1984).
mais sujeita a intervenes ampliadas dos grupos sociais
Cabe aqui destacar o estudo de Hogwood e Gunn que sustentaram a proposta previamente aprovada.
(1984), no qual o momento de implementao est
Neste enfoque, importa saber por que a
diretamente relacionado fase de formulao da poltica,
implementao gera tantas possibilidades de mudana na
onde h uma tendncia de se constituir pactos polticos
poltica inicialmente desenhada. Hogwood e Gunn (1984)
abrangentes, sem uma especificao da poltica a ser
apresentam pelo menos trs razes: 1) o baixo compromisso
implementada, ou dos pr-requisitos que a sustentam. Os
dos polticos com o momento de implementao, aceitando
autores argumentam que se o resultado da negociao
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que a eles cabe o nus da formulao, do qual prestam Avaliao de polticas
contas; 2) uma diviso institucionalizada entre aqueles
que formulam e os que implementam uma poltica, sendo A ltima fase do ciclo da poltica a avaliao, que
estes ltimos capazes de identificar os pontos-chave da tem sido amplamente debatida na literatura pelas distintas
operacionalizao (conhecimento tcnico); 3) a prpria concepes atribudas prpria ideia de avaliao, bem
complexidade do processo, que demanda um conhecimento como pelos diversos caminhos metodolgicos traados, em
slido e prvio das mltiplas variveis que influem no funo daquilo que est sendo avaliado e dos objetivos que
processo poltico e que, por mais controladas que sejam, se pretende alcanar.
apresentam tambm um comportamento independente, Embora a avaliao seja apontada no ciclo da poltica
no linear. como uma fase especfica, ela tem sido utilizada, dentro
Nesse sentido, as questes que se apresentam nos dos modelos que adotam esta perspectiva, como um
estudos que visam analisar o momento de implementao instrumento voltado para subsidiar a tomada de decises
de uma poltica compreendem (ver quadro 3): nos mais variados momentos que ocorrem ao longo das
A formulao da poltica apresenta objetivos, metas
diversas fases do ciclo. Desta forma, no se restringe
e direo clara? avaliao de resultados da poltica e nem etapa final do
processo.
Os
recursos necessrios para sua implementao
foram considerados no momento da formulao/ Isso torna relevante destacar e compreender algumas
implementao? caractersticas das avaliaes que definem sua classificao
e implicam distintas abordagens avaliativas, com diferentes
O processo de construo da estratgia de instrumentos, recursos e tempos de operao.
implementao claro? Em especial quanto diviso de
atribuies e atividades? Exige mudana organizacional? Antes de classificar os tipos de avaliaes, porm,
convm diferenciar a avaliao normativa da pesquisa
Os atores envolvidos na implementao esto de avaliativa. Considera-se que a avaliao pode ser resultado
acordo e compreendem a poltica traada? direto da aplicao de critrios e normas bem definidos
Cabe tambm destacar que os estudos de ou ser elaborada a partir de um procedimento cientfico,
implementao esto bastante bem inseridos na lgica de caracterizando-se como uma pesquisa. Neste ltimo caso,
subsidiar e orientar os governos no momento de formulao para Contandriopoulos et al. (1997), so analisadas tambm
de suas polticas e na tomada de deciso, o que uma a pertinncia, os fundamentos tericos e as relaes
forma de entender e divulgar a produo de conhecimento. existentes entre a interveno e o contexto no qual ela se
Outros estudos podem se voltar mais a explicar as razes situa.
e motivos que mobilizam governos na orientao de suas Neste sentido, Aguilar e Ander-Egg (1994) definem
polticas. avaliao como uma forma de pesquisa social aplicada:
sistemtica, planejada e dirigida; destinada a identificar,
obter e proporcionar, de maneira vlida e confivel, dados
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e informaes suficientes e relevantes para apoiar um juzo das metas e objetivos. Tais fatores
sobre o mrito e o valor de diferentes componentes de um podem ser entendidos como condies
programa (tanto na fase de diagnstico, programao e institucionais e sociais dos resultados.
execuo) ou de um conjunto de atividades especficas que Classificadas por Barros Silva et al. (1999) como
se realizam, foram realizadas ou se realizaro. avaliaes com foco no funcionamento, so consideradas
O momento do ciclo da poltica ao qual a avaliao se aquelas que voltam-se para entender o modo especfico de
remete um elemento determinante dos diferentes tipos tal funcionamento; analisar suas etapas, mecanismos de
de avaliao, nas diversas classificaes existentes. Uma operao, processos e conexes causais.
das tipologias utilizadas a distino entre avaliaes ex- Nas avaliaes de resultados, busca-se saber se os
ante e ex-post. programas cumpriram seus objetivos; o quanto cumpriram
As avaliaes ex-ante consistem no levantamento e com que qualidade.
das necessidades e estudos de factibilidade que iro Barros Silva et al. (1999), dividem as avaliaes com
orientar a formulao e a tomada de decises para uma foco nos resultados em trs tipos: estudos de resultados
poltica. Denominadas por Draibe (2001) como avaliaes- antecipados (aqueles que os formuladores dos programas
diagnstico, atendem a um ou dois dos seguintes objetivos: esperam atingir com sua implementao); de resultados
- produzir orientaes, parmetros e indicadores que no-antecipados; e a anlise de impacto, que permite
se incorporem ao projeto, melhorando seu desenho e suas entender se o programa realmente produz os benefcios
estratgias metodolgicas e de implementao; que se espera para os beneficirios, e em que intervalo de
tempo.
- fixar um ponto de partida que permita comparaes
futuras (linha de base ou tempo zero). Por outro lado, Draibe (2001) chama ateno para
o uso pouco preciso da noo de resultados e diferencia
As avaliaes ex-post so aquelas que ocorrem os tipos de resultados (no sentido amplo da palavra), que
concomitantemente ou aps a implementao da poltica podem ser avaliados simultaneamente:
e se distinguem, quanto natureza, em avaliao de
processo e avaliao de resultados. Desempenho ou resultados (no sentido estrito da
palavra) refere-se aos produtos do programa, previstos
As avaliaes de processo buscam, mormente, em suas metas e derivados do seu processo particular de
identificar os atores estratgicos a serem mobilizados, a produo (p.ex.: nmero de pessoas vacinadas);
estratgia de implementao e os subprocessos e estgios
pelos quais se desenvolve a implementao. De acordo Impactos so as alteraes ou mudanas efetivas na
com Draibe (2001, p. 30), realidade sobre a qual o programa intervm e por ele so
provocadas (p.ex.: variao da taxa de incidncia da doena
buscam identificar os fatores facilitadores relacionada a tal vacina);
e os obstculos que operam ao longo
da implementao e que condicionam, Efeitos dizem respeito a outros impactos do
positiva ou negativamente, o cumprimento programa, esperados ou no, que afetam o meio social e
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institucional no qual se realizou (p.ex.: melhora do nvel de A atribuio desta relao de causalidade o objetivo
informao em sade da populao). da terceira modalidade de avaliao classificada como
Outra forma de classificao proposta por Arretche avaliao de polticas pblicas. Sua particularidade
(2001), que distingue trs modalidades de avaliao: consiste na adoo de mtodos e tcnicas de pesquisa que
avaliao poltica, anlise de polticas pblicas e permitam estabelecer tal relao, ou ainda estabelecer
avaliao de polticas pblicas. que na ausncia deste programa no haveria o resultado
mencionado. Desta forma, obvia a ligao dessa
A avaliao poltica compreendida como a anlise modalidade com a chamada avaliao de resultados.
e elucidao do critrio ou critrios que fundamentam
determinada poltica esclarecendo as razes que a tornam Nessa relao entre processos e resultados surge
prefervel a qualquer outra. Pode ressaltar tanto o carter outra classificao para os estudos avaliativos: avaliao
poltico do processo decisrio que implicou a adoo de de eficcia, avaliao de eficincia e avaliao de
uma determinada poltica quanto os valores e critrios efetividade.
polticos nela identificveis. Examina os pressupostos A avaliao de eficcia se apoia no conceito de
e fundamentos polticos de um determinado curso de programa eficaz: aquele no qual os processos e sistemas
ao pblica, independentemente de sua engenharia de implementao so adequados para produzir seus
institucional e seus resultados provveis. O que tem em resultados em menor tempo e com mais alta qualidade.
comum com a avaliao ex-ante que prescinde do exame Neste tipo de avaliao examinam-se os processos e
da operacionalidade concreta ou da implementao do sistemas de implementao, com vistas a identificar os
programa sob anlise. fatores facilitadores de resultados em quantidades e
A anlise de polticas pblicas visa realizar qualidades mximas e em perodos mais curtos; buscam-
o exame da engenharia institucional e dos traos se, tambm, os obstculos ao alcance destes resultados. A
constitutivos do programa, que podem ser formulados medida de eficcia na consecuo dos resultados almejados
e implementados de diversos modos. Busca reconstituir dada pelo predomnio dos fatores facilitadores. (DRAIBE,
suas caractersticas de forma a apreend-las em um todo 2001)
coerente e compreensvel, dando sentido e entendimento Arretche (2001), ao apontar a avaliao de eficcia
s ambiguidades, incoerncias e incertezas presentes em como aquela que relaciona diretamente objetivos e
todos os momentos e estgios da ao pblica. Aproxima- instrumentos explcitos de um dado programa com seus
se da avaliao de processos medida que permite resultados, afirma que este tipo de avaliao pode ser feita,
identificar os fatores facilitadores e os obstculos que por exemplo, entre as metas propostas e as metas alcanadas
operam ao longo da implementao, sem preocupar-se pelo programa ou entre os instrumentos previstos para
diretamente com os resultados. Ainda que possa atribuir sua implementao e aqueles efetivamente utilizados.
a um determinado desenho institucional alguns resultados Em ambos os casos, aponta como maior dificuldade para
provveis, no almeja atribuir uma relao de causalidade este tipo de avaliao, a obteno e a confiabilidade das
entre o programa e um resultado. informaes obtidas.
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A avaliao de eficincia investiga a relao entre necessitam de informaes sobre a formao e o processo de
o esforo empregado na implementao do programa implementao e, neste sentido, dependem de informaes
(pensado enquanto custo) e os resultados alcanados (no de natureza formativa. Por outro lado, quando se opta pela
sentido amplo da palavra). O questionamento tpico para continuidade de uma poltica aps um estudo de avaliao
este tipo de avaliao se as atividades ou processos se somativa, os resultados deste estudo podem ser utilizados,
organizam tecnicamente, da maneira mais apropriada; se mais adiante, para uma avaliao formativa. Alm disso, em
operam com os menores custos para a produo mxima polticas amplas, a avaliao somativa de um componente da
dos resultados esperados e no menor tempo possvel. poltica pode desempenhar funo formativa no processo de
(DRAIBE, 2001) implementao da poltica como um todo.
A avaliao da efetividade refere-se relao entre A relao entre as diversas classificaes explicitadas
objetivos e metas e impactos e efeitos. Desta forma, a acima e as diferentes fases do ciclo da poltica esto assinaladas
efetividade de um programa se mede pelas quantidades no Quadro 2. Este tipo de analise facilita a compreenso do
e nveis de qualidade com que se realizam as alteraes estudo de avaliao a ser desenvolvido e a escolha dos mtodos
(impactos e efeitos) que se pretende provocar na realidade e tcnicas a serem utilizadas.
sobre a qual o programa incide. (DRAIBE, 2001) Quadro 2 - Relao entre classificaes de avaliao existentes
Outra classificao encontrada a que faz a e o ciclo da poltica.
diferenciao entre avaliao somativa ou formativa, e que (continuao)
est relacionada s funes que a avaliao deve cumprir.
Ciclo da poltica
A avaliao formativa visa fornecer informaes
Avaliao
para adequar e superar aspectos problemticos da poltica
Formao/ final
durante a fase de implementao. Tem a funo de gerar Classificaes Implementao
Formulao (Resultados
feedback para aqueles que esto diretamente ligados aos gerados)
processos desta etapa, com o propsito de possibilitar
correes. Em contrapartida, a avaliao somativa trabalha Avaliao ex-
X
com dados relativos aos resultados. Busca a anlise ante
e produo de informaes que tm como interesse Avaliao ex-
subsidiar decises relativas continuidade do programa, X X
post
seu encerramento, sua ampliao e mesmo sua adoo por
Avaliao de
outros gestores ou em outros momentos, fundamentando- X X
processo
se na especificao de at que ponto os objetivos propostos
foram atingidos. Avaliao de
X
resultados
O entrelaamento e a dependncia entre estes dois
Avaliao
tipos de avaliaes, no entanto, apontado por diversos X
Poltica
autores. Por um lado, destaca-se que as avaliaes somativas
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Quadro 2 - Relao entre classificaes de avaliao existentes Quadro 3 As fases das polticas e as questes que se
e o ciclo da poltica. apresentam na anlise de cada fase.
(concluso) (continuao)
Ciclo da poltica Questes pertinentes na anlise de cada
Fases da Poltica
Avaliao fase
Formao/ final
Classificaes Implementao Como os temas ganharam ateno
Formulao (Resultados
gerados) dos governos?
Que problemas foram reconhecidos
Anlise de Reconhecimento
pelos governantes como relevantes?
do problema -
Polticas X Como as alternativas para estes
montagem da
Pblicas temas foram geradas?
agenda
Como a agenda governamental se
Avaliao constituiu?
de Polticas X Por que e quando uma ideia emergiu?
Pblicas
Formativa X Formulao da Como as alternativas polticas foram
poltica formuladas?
Somativa X Como determinada proposio foi
escolhida entre outras alternativas?
Fonte: Elaborado pelas autoras. Tomada de Quem participou do processo de
deciso formulao e deciso das polticas?
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Exemplos de estudos que se utilizaram do referencial de Box 1 O estudo de Kingdon sobre formulao de
ciclo da poltica: polticas: notas metodolgicas
CAPELLA, A.C.N. O processo de agenda-setting na reforma O livro de Kingdon Agendas, Alternatives, and Public
da administrao pblica (1995-2002). Tese de Doutorado Policies foi editado no ano de 1984 aps pelo menos uma
apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Cincias dcada de estudos visando compreenso do processo
Sociais da Universidade Federal de So Carlos, UFSCar, de formulao de polticas e a definio de problemas
2004. Link para o texto completo: http://www.bdtd. por governos. Kingdon tinha como questes de pesquisa
ufscar.br/htdocs/tedeSimplificado//tde_busca/arquivo. entender como, por que e quando os temas da poltica eram
php?codArquivo=1076 eleitos, como eram percebidos pelos governos e como as
CALDAS, A. Vigilncia Alimentar e Nutricional para os povos alternativas de poltica eram geradas.
indgenas no Brasil: anlise da construo de uma poltica Para responder suas questes Kingdon estabeleceu
pblica em sade. Dissertao de Mestrado apresentada como foco de anlise o estudo de duas reas da poltica
ao Programa de Epidemiologia e Sade Pblica da Escola governamental, sade e transportes que, segundo ele,
Nacional de Sade Pblica, ENSP/Fiocruz, 2010. possibilitaram reunir elementos diversos sobre a natureza
e dinmica do processo poltico, porque so reas que tm
CONTARATO, P.C. Poltica Nacional e Contexto Local: uma
uma atuao ampla, so dinmicas e bastante diferentes
anlise da implementao da Poltica de Sade Bucal
entre si.
no municpio de Vitria, Esprito Santo. Dissertao de
Mestrado apresentada ao Programa de Sade Pblica da Vrias estratgias de pesquisa foram adotadas:
Escola Nacional de Sade Pblica, ENSP/Fiocruz, 2011. - entrevistas com dirigentes, pessoas ligadas a estes
dirigentes e atores no-governamentais que, de alguma
forma, participaram dos processos de deciso nestas reas.
Durante quatro anos Kingdon realizou 247 entrevistas,
buscando entrevistar os mesmos atores durante o perodo,
de modo a identificar mudanas de nfase nas polticas
elencadas;
- estudos de caso sobre as duas reas e as polticas
definidas;
- exame dos documentos oficiais do Executivo e do
Congresso, plataformas de governo e de partidos, pesquisas
de opinio e outros.
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Kingdon destaca em suas notas metodolgicas que modelo a posteriori; o modelo foi o resultado da anlise
as entrevistas e os estudos de caso foram as estratgias de empreendida pelo autor, e no um guia utilizado para sua
pesquisa que mais possibilitaram o alcance das questes anlise. O apndice metodolgico que se apresenta ao final
de pesquisa, tendo usufrudo pouco das informaes da publicao rico em detalhes e expressa os caminhos
obtidas nos documentos, audincias e outros. Para o tomados pelo autor na construo de seu estudo. Atente-
autor, as entrevistas foram especialmente importantes se para as incertezas das definies, apostas e mudanas
por trs motivos: 1) para identificar e descrever os temas metodolgicas no desenvolver do estudo e a preocupao
da agenda; 2) para investigar porque alguns temas se do autor em manter de forma clara as questes de pesquisa
projetaram e outros no; 3) para contribuir na teorizao para definir os seus rumos. As notas metodolgicas so,
sobre o processo de formulao de polticas. O autor neste sentido, fundamentais de serem lidas antes mesmo
tambm destaca como as entrevistas funcionaram como da leitura do livro, pois permite apreender a discusso
um momento de discusso e reflexo dos entrevistados, no como o modelo a ser aplicado, mas como a forma de
trazendo elementos fundamentais para os caminhos de entendimento dos processos polticos analisados por este
anlise que ele pretendia seguir. J os estudos de caso autor.
foram utilizados para obter um melhor entendimento dos
processos envolvidos e para desenvolver uma teoria sobre
a delimitao de agendas que pudesse agregar modelos e
Referncias
ilustrar generalizaes.
Para medir a importncia dos temas e a entrada KINGDON, J.W. Agendas, Alternatives and Public Policies.
dos mesmos na agenda governamental utilizou-se de USA: Harper Collins College Publishers, 1984.
anlises no quantitativas e procedeu a uma codificao
das entrevistas (a codificao envolvia pelo menos dois
diferentes codificadores e a verificao de divergncias).
Todo processo o levou construo de um modelo
explicativo para os processos de formulao de poltica e
de definio de problemas como de interesse dos governos
a identificao dos fluxos de problemas, de alternativas e
da poltica.
A anlise proposta por Kingdon tem servido
desde ento para orientar estudos sobre os processos
de formulao da poltica, dada a riqueza do debate
promovido pelo autor. Mas uma questo que no se
costuma observar no momento de aplicao do referencial
proposto por Kingdon o fato de que o autor construiu seu
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Box 2 Polticas pblicas: como se formam as agendas? e interesses especficos. Responder por que alguns temas
Uma discusso a partir da formulao da poltica de entravam na agenda de deciso governamental naquele
vigilncia alimentar e nutricional para os povos indgenas perodo e outros no entravam, e por que certas propostas
em 2004. eram consideradas e outras descartadas motivaram
realizao do meu estudo.
Aline Caldas Decidi analisar a formulao da poltica pblica de
vigilncia alimentar e nutricional para os povos indgenas
Meu interesse sobre o tema da formulao de no momento de construo do PPA 2004-2007.
polticas pblicas surgiu quando, no perodo entre 2003 e
Com o objetivo de encontrar uma metodologia que
2006 tive a oportunidade de gerenciar, no Departamento de
permitisse analisar a trajetria de formulao desta poltica
Sade Indgena da Fundao Nacional de Sade (FUNASA)
busquei estudos de mesma natureza, e encontrei o estudo
em Braslia, um projeto que visava estabelecer aes para
de Kingdon (1995) sobre a formulao de polticas de sade
melhoria das condies nutricionais dos povos indgenas no
e de transporte nos Estados Unidos na dcada de 1970. Este
Brasil.
estudo apontava para um conjunto de questes que me
Desde 1999 j havia sido estabelecida uma Poltica facilitaram reconhecer aspectos importantes da trajetria
Nacional de Ateno Sade dos Povos Indgenas, de construo da poltica que vivenciei.
compondo um subsistema de sade articulado ao SUS que
Imediatamente, fui identificando nos condicionantes
contemplasse as especificidades culturais desses povos.
que envolveram a implantao do SISVAN Indgena os
Tambm j existiam trinta e quatro Distritos Sanitrios
processos e atores descritos pelo autor como capazes de
Especiais Indgenas sob a responsabilidade da Fundao
exercer influncia para certo tema sair de uma agenda
Nacional de Sade para a gesto desse subsistema. Mas,
governamental para uma agenda de deciso.
foi somente a partir de 2003 que comeou a se delinear
no Departamento a proposta de incluso, nos planos de Segundo o modelo de mltiplos fluxos de Kingdon
sade, de aes para melhoria das condies nutricionais (1995), alguns temas sero considerados quando forem
dos povos indgenas. Este tema passou a compor o Plano capazes de chamar a ateno dos formuladores de
Plurianual da FUNASA para os anos de 2004 a 2007, alm polticas. A existncia de indicadores sobre determinado
de integrar uma das reas de interveno de um Acordo problema, uma crise ou desastre e a avaliao de programas
de Emprstimo com o Banco Mundial, o Projeto Vigisus II, governamentais que no tenham o resultado esperado, so
iniciado em 2005. elementos que constituem um fluxo de problemas capazes
de exercer presso sobre os responsveis por polticas
Aps ingressar na FUNASA em novembro de 2003,
pblicas, para determinados assuntos.
pude observar que polticas pblicas, para serem formuladas
e implementadas, sofriam grande influncia de cenrios Um dos maiores desafios enfrentados pela FUNASA
polticos e institucionais, com a atuao de atores tanto de ao assumir a ateno sade dos povos indgenas consistia
dentro quanto de fora do governo, com recursos de poder na precariedade de informaes sobre indicadores
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epidemiolgicos e demogrficos da maior parte dos povos a sua magnitude e fatores de determinao. Neste fluxo
indgenas no Brasil. Quanto ao perfil nutricional, mesmo destaca-se a atuao de diversos atores. Grupos acadmicos
aps os primeiros anos de implantao dos Departamentos e pesquisadores tiveram papel fundamental na produo de
de Sade Indgena (DESAI), os registros existentes eram informaes sobre o perfil nutricional dos povos indgenas,
esparsos, no sendo registrados no Sistema de Informaes tendo estas informaes sido utilizadas pelos gestores de
de Ateno Sade Indgena. O conhecimento disponvel sade indgena como justificativa para a incluso do SISVAN
sobre o perfil nutricional dos povos indgenas provinha, no planejamento de aes de ateno sade. Uma vez
sobretudo, de estudos de carter acadmico, realizados em que os estudos j vinham sendo produzidos desde a dcada
geral a partir da dcada de 1990. Os resultados apontavam de 1990, a difuso de informaes teve um efeito de longo
em seu conjunto para elevadas prevalncias de dficits prazo. A mdia desempenhou o papel de focalizar uma
de crescimento fsico e de anemia nas crianas indgenas, questo que j vinha sendo descrita por grupos de pesquisa,
alm de evidenciar, entre outros aspectos, a escassez de embora at ento no houvesse sido identificados estudos
informaes sobre o estado nutricional das populaes sobre as condies nutricionais de populaes indgenas do
indgenas representativas das diversas regies do pas. Sul do Brasil. O evento das mortes das crianas indgenas
(SANTOS; COIMBRA JR., 2003) Mas, apesar da existncia por desnutrio, que foram manchetes em diversos jornais
desses indicadores, foi um evento de grande impacto e que tambm se fizeram presentes em outros meios de
que revelou a situao de vulnerabilidade de segmentos comunicao (rdio, televiso, internet, entre outros),
indgenas. A ocorrncia de mortes de crianas indgenas ampliou a visibilidade do problema mobilizando outros
em 2001 na Reserva Indgena de Guarita, no Rio Grande segmentos de atores.
do Sul, tendo a desnutrio como causa bsica de bito, O feedback de aes contou principalmente com
foi noticiada em jornais de circulao nacional, mobilizando a participao de atores governamentais. Servidores
diversos atores como Ministrio Pblico Federal (MPF) pblicos e servidores com status de gestores e com poder
e Comisso Intersetorial de Sade Indgena (CISI) do de deciso por fora da responsabilidade em responder
Conselho Nacional de Sade (CNS). Outros mecanismos por cargos comissionados de gesto e planejamento esto
de identificao de problemas incluram avaliaes para o entre os atores envolvidos nesse processo. Outra categoria
planejamento de aes de sade realizadas pela prpria de atores no descrita no modelo de Kingdon que teve
FUNASA e pelo Banco Mundial (Projeto Vigisus II), que atuao importante foi o Banco Mundial. Quanto ao SISVAN
apontavam para necessidade de melhoria das informaes Indgena, este atuou no somente como financiador
sobre as condies e causas do estado nutricional dos povos de avaliaes que levaram ao feedback das principais
indgenas. lacunas do subsistema de sade indgena, como tambm
Os elementos em conjunto formaram um fluxo em atividades de acompanhamento das estratgias de
especfico de problemas capaz de chamar a ateno dos implementao da ao desde 2005 at 2009.
formuladores de polticas de sade indgena para a questo De maneira independente dos problemas ocorre o
da insegurana alimentar e nutricional dos povos indgenas, fluxo poltico, que, segundo Kingdon, tambm tem forte
aliado precariedade de informaes mais amplas sobre
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poder na formao de agendas. Em 2003, ocorreu uma tratamento do problema da escassez de informaes
mudana governamental que inseriu a promoo da que limita o estabelecimento de aes para promoo da
segurana alimentar e nutricional e combate fome na segurana alimentar e nutricional dos povos indgenas. Na
agenda prioritria do Governo Federal. Esta agenda por convergncia dos fluxos de problemas com o fluxo poltico,
sua vez estabeleceu diretrizes para a elaborao dos planos aliados a existncia de uma alternativa j debatida (fluxo de
de ao de todos os rgos governamentais. A mudana alternativas), abriu-se uma janela de oportunidade para a
consequentemente gerou renovao de secretrios questo da insegurana alimentar dos povos indgenas ser
e diretores de rgos como o Ministrio da Sade e reconhecida como problema e ascender agenda de deciso.
FUNASA. Conforme descreve o modelo de Kingdon, a Entretanto, desde o planejamento no plano operacional da
pauta estabelecida pelo Presidente conforma com os FUNASA e no Projeto Vigisus II em 2003 at a formalizao
novos secretrios e diretores do alto staff governamental legal, identificamos a atuao da prpria rea Tcnica de
um movimento de coalizo em torno dos temas de pauta. Alimentao e Nutrio do DESAI como empreendedora de
Foras polticas organizadas, ou grupos de interesse tambm polticas, atuando na juno dos trs fluxos. A rea Tcnica
compem a conjuntura poltica. No caso do SISVAN Indgena, que comeou a ser constituda em novembro de 2003, pelo
deu-se o papel da 3 Conferncia de Sade Indgena, ento Diretor do DESAI para gerenciar o projeto, identificou
realizada em 2001, da Comisso Intersetorial de Sade a abertura da janela de oportunidade, que se deu pela
indgena, do Conselho Distrital de Sade Indgena Interior convergncia dos fluxos de problemas, de polticas com o
Sul e Ministrio Pblico Federal, exercendo presso para o fluxo poltico favorvel.
estabelecimento de aes visando melhoria das condies Mudanas na administrao tanto abrem como
nutricionais dos povos indgenas. Esta conjuntura criou um podem fechar janelas. Em julho de 2004, ocorreu uma
terreno frtil para evidenciar e valorizar os problemas que mudana na Direo do DESAI, o que trouxe novas
j vinham sendo apontados pelos estudos acadmicos, pela prioridades para a sade indgena. Foi necessrio que a
ocorrncia de casos graves de desnutrio em aldeias e pela rea Tcnica de Alimentao e Nutrio, trabalhasse no
avaliao das lacunas nas aes de ateno sade. sentido de sensibilizar a equipe desse novo gestor utilizando
Ao buscar as propostas de soluo para o os indicadores produzidos pela literatura cientfica, a crise
enfrentamento do problema dos dficits nutricionais, ocorrida em aldeias no Rio Grande do Sul e a agenda
os envolvidos nos processos de deciso aceitaram como nacional de combate fome do governo federal para manter
alternativa uma proposta que j transitava h dcadas nas o projeto em pauta. O objetivo era chamar a ateno para
comunidades de polticas de alimentao e nutrio. O a dimenso da vulnerabilidade alimentar e nutricional dos
SISVAN fora proposto pela Cpula Mundial de Alimentao povos indgenas e os custos polticos em declinar da ao,
de Roma no ano de 1974 para pases em desenvolvimento. em meio a todo esse contexto.
Foi incorporado ao Sistema nico de Sade em 1990 e Pela convergncia desses diversos fatores, a
compe as diretrizes da Poltica Nacional de Alimentao e situao alimentar e nutricional dos povos indgenas
Nutrio desde 1999. Portanto, foi a alternativa disponvel alcanou prioridade para o DESAI. Este passou a compor
e vivel aceita pelos gestores de sade indgena para
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diversos espaos de articulao intersetorial a partir de problemas. O ciclo da poltica pode ser considerado, ainda
2005, como Conselho Nacional de Segurana Alimentar e segundo o autor, como um instrumento analtico que pode
Nutricional (CONSEA), Comisso de Avaliao de Projetos desvendar vrios pontos nos quais as decises polticas so
da Carteira Fome Zero e Desenvolvimento Sustentvel feitas, ao invs da descrio de um processo para todas
dos Povos Indgenas (Ministrio do Meio Ambiente e do as polticas. Outro ponto de limitao do modelo certa
Desenvolvimento Social e Combate Fome), alm da negligncia com a anlise de condies institucionais,
prpria CISI, que estabeleceu como pauta permanente em devido aos estudos que subsidiaram a formulao terica
suas sesses regulares, o acompanhamento de aes de do ciclo terem sido realizados em sua maioria em pases,
promoo da segurana alimentar e nutricional dos povos com sistemas polticos institucionalmente estveis.
indgenas. Esses espaos representaram a oportunidade de No caso da Poltica Nacional de Alimentao e
divulgao da proposta do SISVAN Indgena e dos avanos Nutrio para os povos indgenas estabelecida em 2006,
alcanados na implementao do sistema at ento, o que podemos perceber a presena de elementos dos
agregando apoio dos demais rgos envolvidos no tema. A diferentes fluxos descritos por Kingdon na conformao
FUNASA passou a assumir posio central no fornecimento desta agenda poltica; mas h neste caso a particularidade
de informaes nutricionais para o subsdio de aes e o modo de construo e arranjo da poltica que no se
intersetoriais nessa rea, devido capilaridade dos DESAI explica simplesmente pelo modelo, mas pela forma como se
na ateno sade dos povos indgenas. O SISVAN Indgena articularam os diferentes atores neste contexto. O modelo
foi finalmente estabelecido na agenda de polticas de sade de Kingdon um bom referencial para iniciar uma anlise
indgena por meio da Portaria 984 de 06 de julho de 2006. da poltica, mas est longe de se constituir no modelo que
(BRASIL. MINISTRIO DA SADE. FUNDAO NACIONAL explica a entrada deste tema na agenda. Ressalte-se os
DE SADE, 2006) Entretanto, a sua formalizao na sade anos de discusso em torno do tema, as idas e vindas e
indgena no garante o sucesso de sua implementao, que argumentos dos diferentes grupos at a entrada definitiva
envolve outra dinmica de atores e processos e pode ser do tema na agenda governamental, no garantindo inclusive
objeto de estudos futuros. que esta seja uma poltica efetivamente implementada.
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Referncias
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CAPTULO 7
Os avaliadores so desafiados a
compreender e explicar fenmenos
complexos [...]. Apreender esta
complexidade no requer um privilgio de
apenas uma forma de conhecer e valorizar,
mas sim um levantamento de todas as
nossas formas de entendimento em um
quadro que contemple a diversidade e
respeite a diferena.
(GREENE, 2001, p. 35)
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pelos mesmos, dos resultados obtidos. Por tudo isso,
Com esta proposta de diferenciao, a autora contribui para
reforar uma dada viso de poltica que limita a avaliao advogamos em favor da avaliao til e de uma perspectiva
como uma fase do ciclo da poltica, ou seja, como a etapa que crtica do conhecimento produzido nesse mbito.
ocorre aps o desenvolvimento de todo um curso da poltica
com o objetivo principal de medir os resultados de uma ao.
Esta uma forma de entendimento da avaliao e da anli-
se de polticas pblicas que reflete um determinado modo de Da formulao avaliao de polticas e programas
pensar prprio do campo da cincia poltica. H um conjunto
de contribuies de outros campos que buscam compreender Numa perspectiva internacional, a avaliao,
a avaliao e anlise de polticas como algo mais imbrincado. enquanto processo social formal e sistemtico, vem-
Ou seja, a anlise de uma poltica no se reduz discusso se configurando, desde a dcada de 1960, num esforo
dos processos polticos e a avaliao no se mantm no mbi-
to das normativas e prescries; mais do que isso, h poltica
de legitimao e institucionalizao de uma prtica
nas decises de avaliao e h avaliao nas anlises empre- consistente de julgamento do sucesso das polticas
endidas. Os estudos que abrangem essa dupla perspectiva so pblicas implementadas para enfrentar os problemas
aqueles que se aproximam do que destacamos como sendo os sociais existentes, sobretudo no que se referia prestao
de quarta gerao. de contas. (WORTHEN; SANDERS; FRITZPATRICK, 2004)
Paralelamente a isso, as pesquisas em polticas pblicas
Numa posio crtica do processo de avaliao se tornaram foco de interesse das atividades cientficas,
de polticas pblicas, Faria (2005) argumenta que essas sobretudo pelo fato de ter implicaes diretas na regulao
concepes enfatizam a perspectiva normativa e deixam e no controle dos investimentos por parte do Estado.
de reconhecer o carter poltico da avaliao. Assim,
para o autor possvel observar que nos debates e nos A dcada de 1990 testemunhou, nas democracias
estudos correlatos mais recentes [h uma] prevalncia de ocidentais de um modo geral, e na Amrica Latina, em
um vis normativo e/ou uma priorizao dos aspectos mais particular, a busca de fortalecimento da funo avaliao
tcnicos da avaliao das polticas pblicas, bem como uma na gesto governamental. (FARIA, 2005, p. 97) Assim,
nfase em seu papel de instrumento gerencial (p. 98). foram implementados, em diversos pases da Amrica
O autor explicita, assim, que as normas, nesse caso, so Latina, inclusive no Brasil, sistemas de avaliao das
preestabelecidas como padro de qualidade, sem levar em polticas pblicas de escopo varivel, o que, na viso do
conta a interao com o contexto que pode ser mediada autor, se justificou pela necessidade de modernizao da
por processo contnuo de reflexividade. gesto pblica, em um contexto de busca de dinamizao
e legitimao da reforma do Estado. (FARIA, 2005, p. 97)
Essa forte inclinao para a avaliao normativa Ou seja, nas ltimas dcadas, ocorreu uma difuso da
(CHAMPAGNE et al., 2011b) tambm esvazia, no nosso avaliao como algo capaz de instrumentar os pases em
entendimento, o carter explicativo (resposta aos porqus) seus processos decisrios, reforando a necessidade de
e a possibilidade de construo de avaliaes que uma poltica de avaliao para subsidiar os sistemas de
considerem o maior envolvimento dos atores e a utilizao, gesto e controle do Estado. Com isso, definiu-se um dado
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modelo de avaliao que parte da retrica do argumento de servios, realocao do processo decisrio. (SANTOS;
tecnicamente fundado (que advm da cincia) para NATAL, 2005) Dessa forma, Contandriopoulos (2006)
respaldar a ao estatal, numa pretenso de argumento chama ateno para o fato de que os princpios e valores
cientfico para decises implicadas em acordos polticos. que inspiram e orientam a reforma do sistema de sade
A avaliao como um campo de conhecimento brasileiro imprimem um olhar diferenciado e justificam
problematiza esta institucionalizao, reunindo elementos a existncia de anlises ou, propriamente, de avaliaes
para a discusso dos contextos polticos e decisrios, mas das polticas de sade como um processo permanente e
no abandona a perspectiva de gerar subsdios tomada de contnuo.
deciso, bem como a possibilidade de definir uma poltica Ao tratar da institucionalizao da avaliao, em
de avaliao. particular na ateno bsica, Felisberto (2004) enfatiza que
No Brasil, o movimento de constituio de uma a insero da avaliao na rotina dos servios se d por
poltica de avaliao articulada gesto muito recente, meio da implantao de uma cultura avaliativa. Podemos
com diretrizes que acabaram por reforar abordagens imaginar que a implantao desta cultura somente ocorre se
fragmentrias e conservadoras, com a dissociao dos adotamos a perspectiva de uma avaliao til, que possibilite
processos avaliativos j em curso tendncia inversa da a incluso/interferncia dos diferentes grupos envolvidos
adotada pelos pases desenvolvidos. no processo avaliativo (prestadores, profissionais, usurios,
gestores), potencializando e renovando a avaliao no
Na perspectiva dos programas de sade, embora se cotidiano.
observem algumas iniciativas de setores ou unidades de
monitoramento e avaliao, espaos estruturais a serem A proposta de uma avaliao pautada pelo uso parte
privilegiados na institucionalizao da avaliao, verifica- do reconhecimento de que os processos de avaliao so
se a incapacidade organizacional e funcional com que projetos de racionalizao e de substituio de prticas, o
estas operam. Pelo fato de os governos serem os grandes que no ocorre sem tenses e conflitos polticos. (HANNEY et
demandantes e, por isso, interessados em potencial pela al., 2003) O estabelecimento de novas relaes de poder, em
avaliao, difcil pensar em avaliaes que no estejam qualquer nvel institucional, no poder ser feito sem levar
vinculadas a instrumentarem os governos. em conta as mediaes e controvrsias polticas, buscando
um processo avaliativo coerente com os princpios do SUS e
O movimento de institucionalizao do monitoramento com os anseios de gestores, profissionais e usurios. Ser,
e avaliao teve incio na dcada de 2000 com diferentes portanto, um processo em aberto, em construo, que
iniciativas nas trs esferas de governo, num contexto mediar os esforos e interesses destes diferentes grupos;
marcado pelo avano dos processos de descentralizao como uma poltica de avaliao em constante movimento e
do sistema de sade no Brasil, a partir das mudanas com o reconhecimento de seus usos.
desencadeadas com a implantao do Sistema nico de
Sade (SUS). Tanto a implantao quanto a consolidao Hartz (2002) ressalta que no processo de
do SUS envolveram, e continuam envolvendo, atores e institucionalizao da avaliao preciso definir uma
contextos locais diversos, relaes de poder, reorganizao poltica de avaliao. Ou seja, a definio de propsitos e de
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recursos; definio de tipos de abordagens; localizao em o esperado e se as aes implementadas levaram aos
organograma das instncias onde a prtica avaliativa deve resultados esperados (CHAMPAGNE et al., 2011a), ou
ser desenvolvida e as relaes que devem ser estabelecidas seja, se a estratgia escolhida a adequada ou se precisa
para utilizao de seus resultados. A questo nesse caso ser reformulada. A questo que o gestor, que em geral
que no basta avaliar polticas, completar um ciclo com quem demanda avaliaes, parte do pressuposto de que
a verificao da influncia da avaliao e a utilizao dos d para avaliar a interveno em si e isso, por si s, marca
resultados para a melhoria da poltica, mas definir as bases um desafio metodolgico pela fragmentao do objeto.
de como esse processo vai se dar com regularidade e ter Ao nos depararmos com essas subfunes e atribuies,
responsabilidades com a qualidade do mesmo. Ou seja, identificamos o quanto a articulao entre elas ainda
nesses termos a prpria politica de avaliao deve ser precisa ser construda o que, ao mesmo tempo, seria
objeto deve ser avaliada. fundamental para a construo de sistemas de avaliao
O investimento na cultura avaliativa implica, assim, mais condizentes com as necessidades, e teis do ponto
aprendizado e apropriao sobre desenhos e abordagens de vista da produo de respostas apropriadas para as
de avaliao, tomando-os a seu favor na construo de mudanas necessrias. (CRUZ; REIS, 2011)
uma perspectiva prpria de avaliao. Afinal, a avaliao Mesmo que partamos do princpio de que o
requer uma aproximao e um debruar sobre questes planejamento, a implementao e a avaliao correspondem
remetidas ao o que, por que, para que, para quem, como, a atividades distintas, ao considerarmos seus propsitos e
de forma a potencializ-la como um recurso que faa parte finalidades, no h como negar a complementaridade entre
do cotidiano das prticas e no apenas como objeto de elas no que se refere ao ciclo de uma poltica, um programa
legitimao do feito. ou de um projeto. Afinal, qual de ns que lidamos com
Para pensarmos na formulao e na avaliao polticas pblicas, ou mais especificamente com programas,
de polticas e programas, tomamos, a princpio como no tratamos em nosso cotidiano desses temas, ou melhor,
referncia, a atuao do gestor do SUS, interessado dessas tramas?
prioritrio, mas no o nico, nas trs esferas de governo. Enfim, no queremos nos deter aqui nos modelos
Esta atuao se consubstancia, segundo Souza (2002), existentes para o planejamento e para a gesto, mas
atravs do exerccio das funes gestoras na sade, cujas sim ressaltar que quem est envolvido com atividades
subfunes e atribuies compreendem: formulao de de avaliao precisa ter maior proximidade com o
polticas/planejamento; financiamento; coordenao, planejamento da poltica ou programa, entender como
regulao, controle e avaliao (do sistema/redes e dos tm-se dado sua implementao e o modelo adotado.
prestadores pblicos ou privados); e prestao direta de Assim, a construo de um plano de avaliao deve tomar
servios de sade. como base o diagnstico da situao encontrada (linha de
A formulao e a implementao de polticas e ou base), as aes planejadas e a boa utilizao dos achados
programas de sade requer um saber sobre se o que foi da avaliao que podero orientar melhor o trabalho da
planejado (teoria da interveno) foi executado conforme gesto. (SANTOS et al., 2011) Portanto, dadas as conexes
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intrnsecas entre planejamento, implementao e avaliao Tipologias de avaliao de polticas e programas
com sustentabilidade, fundamental que as pessoas
envolvidas nessas etapas compartilhem suas informaes, Como dito anteriormente, as avaliaes respondem
mesmo sabendo que muitas vezes essas atividades ocorrem a questes avaliativas a partir de hipteses geradas
de forma conjunta. (PAIM; TEIXEIRA, 2006) Esse um ponto no monitoramento sobre as diferenas observadas no
crtico na medida em que, em muitos casos, no h uma processo de implementao ou em relao aos efeitos
comunicao que flua bem entre os envolvidos nessas alcanados. Usualmente, as avaliaes so mais complexas,
reas de atuao dentro da poltica de sade, em particular. dependendo, da(s) pergunta(s) a ser(em) respondida(s), o
No cotidiano da gesto em sade, ainda so que, por sua vez, orienta a tipologia da avaliao. (CAZARIN;
concentrados mais esforos em avaliaes operacionais, do MENDES; ALBUQUERQUE, 2010) De certo que esta uma
tipo normativa, que propriamente em pesquisas avaliativas. das possibilidades de classificao das avaliaes tomando-
(FIGUEIR; FRIAS; NAVARRO, 2010) Em geral, as pesquisas se como referncia seu foco.
avaliativas so objetos de maior interesse para a academia comum no campo da avaliao se usar a terminologia
que podem estar mais ou menos articuladas com a gesto ou foco de forma indiscriminada. Contudo, neste artigo nos
respondendo a perguntas de interesse para a sociedade civil referimos a foco como estando vinculado ao tipo de
organizada. Essa articulao deve se dar por entendermos efeitos da poltica ou programa que buscamos emitir um
que as atividades de avaliao so etapas essenciais de julgamento e explicar, e na qual queremos nos deter, como
uma gesto de qualidade. (CRUZ; SANTOS, 2007) Isso, na por exemplo, os do processo, os de resultado ou os de
medida em que fornece informaes sobre necessidades impacto. Esse um ponto crucial da avaliao porque temos
de reajustes no programa, estabelece evidncias sobre uma tendncia a dizer que queremos saber o impacto de
a efetividade das aes; permite a prestao de contas uma poltica, ou que avaliamos o impacto de uma poltica
aos atores envolvidos, inclusive os financiadores; prov sem nem sempre nos aproximarmos disso. Vamos ver o
informaes teis para a formulao de polticas, sem porqu!
deixar de contemplar o contexto, assim como aprimora o Ao fazermos referncia ao modelo donabediano
processo de tomada de deciso. (DONABEDIAN, 1990), vimos que os principais componentes
Diante do exposto, a principal possibilidade para de uma interveno correspondiam estrutura, ao processo
aprimorar os processos de M&A na gesto do SUS e ao resultado (curto, mdio e longo prazo). Apesar de
identificar os potenciais atores que venham a contribuir falar de estrutura e processo de qualidade para a garantia
com os passos necessrios, que devem ir desde a definio de resultados de qualidade, a avaliao de qualidade
das perguntas avaliativas disseminao dos resultados. pautada nos pilares definidos pelo autor se detinha mais
(CAZARIN; MENDES; ALBUQUERQUE, 2010) Essa uma observncia de resultados de mais longo prazo e em grandes
maneira de transformar a dureza e a burocratizao da populaes que requerem desenhos experimentais.
prtica de avaliao de poltica em uma prtica construda Paralelamente ao modelo de Donabedian, outros
de forma mais flexvel, compartilhada e negociada. modelos surgiram, outras nomenclaturas para os
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componentes estruturais da interveno, como insumos, Uma avaliao de processo visa complementar
atividades, produtos, resultados e impacto, como no o monitoramento de estrutura (insumos), o processo
caso do modelo CDC (CENTERS FOR DISEASE CONTROL (atividades) e o resultado de curto prazo (produto) com
AND PREVENTION, 1999); ou do modelo CIPP contexto, uma dimenso explicativa, viabilizando a compreenso do
insumo, processo, produto (STUFFLEBEAM, 2001), bem contexto organizacional que pode afetar a interveno.
como a denominao de outros atributos de qualidade, (CHAMPAGNE et al., 2011a) Os valores pretendidos
principalmente aqueles referidos ao processo como nesse tipo de avaliao esto nos instrumentos de
disponibilidade, oportunidade, qualidade tcnico-cientfica, planejamento, enquanto que os alcanados esto em livros
adequao e outras. (VIEIRA-DA-SILVA; FORMIGLI, 2005) de registro, relatrios de atividades, cadastro dos usurios,
No entanto, o maior investimento centrado nas instrumentos de superviso ou, na sua falta, so realizados
avaliaes de resultado ao longo dos anos levou a crticas aos inquritos para se ter a informao esperada. Esse tipo de
chamados modelo caixa preta (CHAMPAGNE et al, 2011a), avaliao responde a questes do tipo: a) a interveno
nos quais a avaliao est centrada na medida sobre o efeito foi implantada conforme o planejado?; b) qual parcela da
na populao ou mais a longo prazo, sem necessariamente populao acessou a interveno?; d) quais as possveis
saber se a interveno estava implementada ou mesmo explicaes para os achados?; e) que barreiras dificultaram
sem compreender os fatores que influenciaram favorvel ou inviabilizaram o acesso?
ou desfavoravelmente a obteno de tais resultados. Tal A coleta de dados para uma avaliao de processo
crtica tem repercutido numa tendncia s avaliaes usualmente realizada por meio de abordagens qualitativas
de processo, sem se limitar acreditao (verificao da para descrever as atividades e as percepes relacionadas
conformidade), com nfase no uso dos resultados para a ao programa, especialmente durante os estgios iniciais
melhoria da qualidade das aes de sade. de seu desenvolvimento e implantao/implementao.
As avaliaes de processo, tidas como equivalentes (SAMICO; FIGUEIR; FRIAS, 2010) Essas abordagens
avaliao de implantao ou implementao, em incluem, mas no se limitam, a tcnicas como: observaes,
geral envolvem estrutura e processo, e enfatizam as entrevistas, grupos focais (equipe do programa, usurios
explicaes para a diferena entre o pretendido e o e outros informantes-chave) e reviso de documentos da
realizado (CHAMPAGNE et al., 2011a), como por exemplo: interveno. Essa caracterizao tambm pode incluir
as diferenas entre a cobertura pretendida e a cobertura abordagens quantitativas, tais como inquritos sobre adeso
alcanada, bem como as explicaes para essas diferenas. interveno ou sobre mudanas de comportamentos e
De maneira geral, a avaliao de processo informa aos atitudes.
atores envolvidos na interveno se as aes atingiram a Contrariamente a algumas impresses, a avaliao
populao-alvo pretendida, o nvel, a extenso e a qualidade de processo no um tipo de avaliao a ser feita apenas
dos servios prestados e que recursos foram necessrios quando a interveno no consegue recursos para fazer
para apoiar o esforo realizado. uma avaliao de resultados. Numa perspectiva de cadeia
de efeitos, a avaliao de processo fundamental porque
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fornece informaes cruciais sobre o motivo de a interveno poltico-organizacionais (polticas de sade governamentais
estar ou no funcionando e sobre como melhor-la. (CRUZ; ou no, organizao de grupos sociais, etc.) e representaes
SANTOS, 2007) Uma avaliao de processo requer uma simblicas (representaes de sade e doena, da vida,
razovel quantidade de tempo da equipe ou do avaliador valores e normas coletivas). Os principais grupos sociais
para coletar, analisar as informaes necessrias e chegar a que, no caso da sade, organizam-se em quatro grupos
concluses e recomendaes. principais (profissionais, gestores, financiadores e atores
As avaliaes de desempenho de intervenes em polticos) atuam dentro da estrutura do sistema, em
sade no tm consenso na literatura especializada, sendo um constante jogo de cooperao e competio por sua
tema recorrente no contexto de consolidao do campo concepo e controle. (CONTANDRIOPOULOS; TROTTIER;
da avaliao. Para alguns, o desempenho de sistemas de CHAMPAGNE, 2008)
sade uma atividade integrada ao gerenciamento dos As avaliaes de resultado, ou de efetividade/eficcia,
programas, e que, por isso, no se constituiria como objeto so metodologicamente mais complexas, visto que enfocam
de estudos avaliativos. Para Contandriopoulos, Trottier e como e por que as atividades de uma dada interveno
Champagne (2008), necessrio compreender sistemas de atingiram seus resultados numa populao-alvo, se esta for
sade como um sistema de ao social, e o desempenho a beneficiria da interveno. Esse tipo de avaliao pode
como o equilbrio entre quatro funes principais deste explicar por que alguns resultados no foram alcanados por
sistema: a adaptao que se refere capacidade da alguns ou por todos os participantes de uma interveno;
organizao de sade em obter e administrar os recursos descreve, em extenso ou abrangncia, os efeitos da
necessrios, inovar-se e adaptar-se s necessidades do seu interveno, e indica o que poderia ter acontecido na sua
pblico; o alcance de metas revela a capacidade do setor ausncia. (CHAMPAGNE et al., 2011c)
sade, na medida em que h metas e objetivos definidos Assim, uma avaliao de resultado usualmente
e que podem ser mensurados atravs dos efeitos obtidos, requer um elemento comparativo em seu desenho: um
tais como a reduo da incidncia, alm de indicadores de grupo controle ou um grupo de comparao que no
promoo da sade e satisfao do usurio; a produo recebeu a interveno. Alm disso, enfatiza as relaes
est ligada ao processo de oferta e utilizao de servios causais entre interveno e efeito. Esse tipo de avaliao
de sade individual ou coletiva; e a manuteno de valores responde a questes do tipo: a) a interveno explica os
exprime o modo como valores e princpios da sociedade efeitos esperados?; e b) a interveno ou o programa foi a
guiam o sistema e atuam facilitando ou limitando o causa dos resultados observados? Esse tipo de avaliao,
funcionamento das trs dimenses, atravs de trs valores em algumas situaes, tem sido questionado devido a seu
principais: solidariedade, equidade, e dignidade. alto custo e suas implicaes ticas.
Para os autores, a composio do sistema de sade Por fim, as avaliaes de impacto, que para algumas
seria resultante da interao entre estruturas fsicas abordagens so compatveis com as avaliaes de resultados,
particulares (unidades de sade, espao fsico, dispositivos abordam os efeitos de uma interveno de mais longo
tecnolgicos, recursos pblicos ou privados, etc.), relaes prazo. O impacto no pode ser atribudo exclusivamente a
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uma nica interveno, ainda que se busque na avaliao Avaliao til de polticas e programas
de impacto identificar o peso da interveno avaliada para
a obteno do impacto enquanto efeito na populao geral. Pensar na produo de avaliao til de polticas e
(CHAMPAGNE et al., 2011c) Assim, a avaliao de impacto programas pensar se a avaliao atende s necessidades
deve ter um desenho abrangente, que inclua tambm os de informao dos usurios potenciais desta, questo
efeitos combinados de intervenes convergentes. Por isso, primordial para a abordagem da avaliao focada na
avaliaes de impacto so tecnicamente complexas e de utilizao (PATTON, 1997) ou nos usos e na influencia.
alto custo, por buscarem responder a perguntas do tipo: (HANNEY et al., 2003) A utilidade est inserida como um
a) quanto do efeito se deve interveno?; e b) quanto dos critrios de meta-avaliao, ou seja, de qualidade
da variao do efeito observado foi devido interveno? da avaliao (WORTHEN; SANDERS; FRITZPATRICK,
Essas no so perguntas fceis de responder e em geral 2004; CONTANDRIOPOULOS, 2006), e fez com que
requerem, assim como nas avaliaes de resultado, estudo muitos avaliadores centrassem ateno em abordagens
com grupos de interveno e controle e a introduo participativas para a garantia do uso da avaliao na sua
do contrafactual, ou seja, que ajuda a identificar o que implementao ou de seus achados.
aconteceria com o desfecho esperado se a interveno no O uso, a utilizao das informaes produzidas na
acontecesse. avaliao de polticas e programas, seja para ajustes na
O grande desafio para os desenhos das avaliaes implementao, como para formulao de novas polticas,
conseguir apreender o quanto o alcance ou no das que pode vir a promover a mudana social desejada
mudanas esperadas diz respeito aos fatores contextuais, que por atores sociais e polticos. Porm, a garantia de uso
podem interferir na obteno da mesma. Da a necessidade dos resultados da avaliao deve ser prevista desde seu
de acompanhar determinantes e mudanas contextuais, planejamento (estudo de avaliabilidade), para que sejam
por meio de indicadores ou critrios que possam ajudar definidos os meios para o envolvimento dos potenciais
a explicar a influncia na implementao e nos efeitos da usurios da avaliao (stakeholders). As avaliaes internas
interveno. Os fatores contextuais podem estar referidos a e as mistas tendem a responder a perguntas avaliativas
facilidades, que podem ser compreendidas como aspectos, teis, tendo em vista a posio do avaliador interno, que
circunstncias e/ou fenmenos que contriburam para o muitas vezes identifica as melhores estratgias para a
sucesso da atividade/resultado; as barreiras, como aspectos garantia do uso. (PATTON, 1997)
e circunstncias, relacionados ao projeto e instituies Os achados de uma avaliao podem ter implicaes
envolvidas, que dificultaram a execuo da atividade e tanto para continuidade e reviso das aes que esto sendo
o alcance do resultado; e as externalidades, que dizem avaliadas, quanto para fornecer aos diversos parceiros
respeito a aspectos e circunstncias, fora das possibilidades que interagem em relao a essas aes (planejadores,
do projeto e governabilidade dos atores envolvidos, que executores, doadores e usurios) informaes para ajustar
dificultaram ou influenciaram a execuo das atividades. a interveno. Esses achados tambm podem ser teis
para outros programas, contribuindo para a implantao/
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implementao de processos ou propostas similares SISPACTO e o sistema de informao que buscou dinamizar
(ALMEIDA; BSCOLO, 2006), considerando-se as lies a realizao do pacto e sua programao. Pode ter havido
aprendidas. mudana na dinmica pela busca de consenso, mas no na
Alm disso, as avaliaes tm o uso inerente de burocratizao e verticalizao do processo.
produzir conhecimento a partir da prtica avaliativa, que As avaliaes de polticas do SUS devem
se caracteriza fundamentalmente como um processo de necessariamente buscar articular, alm dos indicadores
mobilizao e gerenciamento do conhecimento tcnico tradicionais das aes e dos servios, individuais e
disponvel, para verificar e explicar se uma mudana coletivos, os indicadores de desigualdades e iniquidades,
planejada ocorreu. Contudo, pensar no uso, na influncia de determinantes da sade, de aes intersetoriais,
de uma avaliao est diretamente relacionado com um culturais, ambientais e de participao social, entre outros,
pensar sobre a conotao pejorativa muitas vezes dada quantitativos e qualitativos, abertos s dimenses da tica,
avaliao devido a sua implicao poltica e de interferncia do conflito, da subjetividade e da micropoltica, que sirvam
nas relaes de poder. ao trabalho local e aferio e mudana permanente das
Um aspecto a ser destacado, que Patton (1997) prticas. (SCHNEIDER, 2009) Contudo, a abertura para se
ressalta, que a utilizao no deve se reduzir elaborao trabalhar com a apreenso e a explicao de fenmenos
do relatrio da avaliao e de sua divulgao. Sem dvida, relacionados ao feito e ao efeito, na avaliao operacional
essas so estratgias importantes para a difuso, mas ou na pesquisa avaliativa, requerem, do ponto de vista
podem no ser legitimadas pelos potenciais usurios da metodolgico, a apropriao de mtodos mistos (GREENE;
avaliao e por isso no se transformar em objeto de uso. BENJAMIN; GOODYEAR, 2001; SAMICO; FIGUEIR; FRIAS,
No para reconhecer que os achados de uma avaliao 2010), bem como de tcnicas de consenso, como no caso
podem ter implicaes tanto para continuidade e reviso do mtodo Delphi.
da interveno, quanto para os diversos parceiros que Dessa forma, o acesso aos resultados do processo
interagem com a mesma. avaliativo, pode-se constituir em poderoso instrumento
Tomando como exemplo de tentativa de envolvimento de democratizao da informao sobre objetivos, metas
dos usurios da avaliao, tem-se o Pacto pela Sade, que e resultados alcanados pelos rgos de sade, ao tornar
trouxe a unificao da pactuao de indicadores existentes, pblicas e transparentes as avaliaes realizadas. Isso
como no caso do Pacto de Indicadores da Ateno Bsica, tende a favorecer o empoderamento e a emancipao, que
que foi concebido como instrumento nacional de avaliao se refletem em fomento da participao e do controle das
das aes e servios de sade referentes ateno bsica. aes e servios prestados pelo SUS, na busca da qualidade
(CRUZ; REIS, 2001) Apesar de uma pactuao envolver e da equidade em sade.
necessariamente diferentes atores, esta foi desenvolvida
e regulamentada por portarias ministeriais, contando
experincias e contribuies implementadas para facilitar
o planejamento e a avaliao da situao de sade, o
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Algumas consideraes e desafios condizente com os interesses que visem melhorar o SUS.
Esse um campo frtil que precisa ser cuidado e cultivado
Chegamos a este ponto no para encerrar, colocar um a partir de um dilogo permanente com outros saberes e
ponto final ou mesmo concluir, mas apenas para lembrar prticas no contexto da Sade Coletiva. A complexidade dos
alguns pontos fundamentais para alimentar a continuidade objetos da avaliao tem exigido o esforo de se repensar
do debate. Uma das primeiras consideraes tem a ver com as abordagens e os mtodos na produo de avaliaes
o consenso existente de que a avaliao operacional, ou a teis, com credibilidade e legitimidade.
pesquisa avaliativa, uma das prticas sociais que exige Enfim, no d para negar o quo fundamental este
julgamento de valor ou mrito e, ao mesmo tempo, gera debate no seio das polticas pblicas, e mais particularmente,
aprendizagens e informaes que orientam as mudanas das polticas pblicas de sade. A avaliao de polticas e
necessrias para as melhorias de uma poltica ou programa. programas, apesar de comprometida com a tomada de
Por sua vez, a avaliao tem o potencial de fomentar a deciso, no neutra ou desprovida de valores. Pensamos
reflexo com usurios, profissionais, gestores e outros que importante localizar a avaliao como uma prtica
atores envolvidos nas intervenes em sade. de pesquisa que no isenta e que se insere no debate
No existe dvida sobre a importncia dos avanos poltico, sendo absolutamente fundamental reconhecer-se
por meio de diferentes experincias de avaliao de neste processo, para que no seja utilizada apenas como
polticas pblicas de sade, tanto no mbito dos servios um argumento tcnico e racional vinculado ideia de
como da academia: iniciativas no pas, como a formao mudanas pretendidas.
em M&A em diferentes modalidades implementadas por Da a necessidade de entender melhor, a partir
distintas instituies de ensino, a criao de redes virtuais de de experincias concretas de avaliaes de poltica ou
compartilhamento de experincias e prticas nessa rea, a programas, o potencial reflexivo e de influncia desde
ampliao da divulgao cientfica, maior reconhecimento e o momento em que se decide avaliar uma interveno;
valorizao de abordagens mais apropriadas e consistentes, por isso dizer que a avaliao por si s tambm uma
segundo os interessados na avaliao. interveno. Da mesma forma, preciso compreender
No que tange aos desafios da prtica da avaliao em como, no processo avaliativo, se acumulam aprendizagens,
sade, ainda so notrias as incongruncias e desajustes amplia-se a capacidade de reflexividade e so gerados
no cotidiano, pois identificamos algumas questes a conhecimentos teis para futuras iniciativas que podem
serem tratadas, como: a incorporao de aes e de orientar melhor os gestores, executores, usurios e todos
processos avaliativos nos diferentes nveis do SUS como os demais potenciais interessados na interveno e ou na
algo descontextualizado; no priorizao em responder a avaliao.
questes avaliativas oriundas dos usurios, ou mesmo da
sociedade civil organizada; necessidade de incorporar uma
prtica avaliativa mais dialgica e participativa; e o premente
investimento na construo de uma cultura avaliativa
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CAPTULO 8
CONTRIBUIES DO MOVIMENTO
INSTITUCIONALISTA PARA O ESTUDO DE
POLTICAS PBLICAS DE SADE
Introduo
Identificamos o emprego deste conceito em estudo realizado b) A anlise da implicao: Implicao a relao
por Romagnoli (2009). A autora buscou refletir sobre a expe- que indivduos desenvolvem com as instituies. Trata-
rincia de extenso universitria da PUC-Minas Gerais, de- se de compreender nossa modalidade de relao com a
senvolvida junto ao Programa de Sade da Famlia (PSF) no instituio porque essa implicao tem efeitos mesmo que
municpio de Betim. O estudo foi embasado no referencial te- ns no saibamos. (MONCEAU, 2008, p. 22)
rico da Anlise Institucional de Ren Lourau e desenvolvido
atravs da insero de quatro estagirios em duas unidades Trata-se [...] da anlise dos vnculos
de PSF. Partiu-se da proposta de elaborao de uma leitura (afetivos, profissionais e polticos) com as
institucional para o conhecimento da realidade da prtica pro- instituies em anlise em [determinada]
fissional das equipes dessas unidades, com identificao das interveno [...] e, de forma mais
demandas existentes, na perspectiva de construo de uma generalizada, da anlise dos vnculos
proposta de interveno. Para tal, buscou-se mapear nas uni- (afetivos, profissionais e polticos) com
dades de PSF o jogo do institudo e do instituinte, do que se todo o sistema institucional. (RODRIGUES;
reproduz e do que se transforma nas prticas profissionais e SOUZA, 1987, p. 33)
no cuidado sade. Considerou-se o PSF como uma poltica
nacional de sade que se encontra entre relaes de poder
hierrquicas e determinantes e entre foras potencializadoras Vemos isto nas palavras de Monceau, pesquisador francs:
de novas prticas de cuidado. Nos dois campos de atividade Ns podemos dizer que o indivduo tomado pela instituio,
extensionista observou-se, de forma contraditria e dialtica, querendo ele ou no. Eu no tenho a possibilidade de decidir
a permanncia do modelo de sade assistencialista e curativo que no estou implicado na instituio universitria francesa,
e a perspectiva de transformao presente no PSF. Os elemen- mesmo que eu possa ter posies bastante crticas, mesmo
tos da realidade social tomados como analisadores emergiram que eu queira tomar uma distncia, eu sou tomado por essa
a partir do campo e foram levantados por denunciar as difi- instituio. Lourau tinha uma frase que eu guardo de mem-
culdades de adeso ao modelo do PSF em sua prtica diria. ria porque ilustra bem essa ideia. Ele dizia: A instituio fala
Os mesmos se referiram a: concepo do modelo assistencial pelo ventre, falando por nossa boca. uma imagem que vem
ainda introjetado, o ressentimento dos profissionais de sa- contradizer certas definies de implicao. No podemos
de, a ideia de sade associada figura do mdico e ao grande confundir implicao com engajamento, com investimento.
uso de medicamentos, a falta de conhecimento do territrio, a (MONCEAU, 2008, p. 21)
no-articulao da ateno em sade mental e a ateno pri-
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A esquizoanlise provisria.
Para comearmos a nos aproximar, vamos apresentar
A esquizoanlise acompanha a crtica das demais algumas noes que nos parecem marcar a especificidade
tendncias institucionalistas s relaes de poder que de sua viso de mundo:
decorrem da interveno e da legitimidade do saber
cientfico em nossas sociedades ocidentais modernas e
explicita uma recusa ao que costuma ser entendido como Esquizoanlise como teoria da multiplicidade
atribuio do especialista. Isto significa problematizar
o pressuposto de que a produo de conhecimento Entender a esquizoanlise como uma teoria da
legtima cientfica e deve ser realizada por especialistas, multiplicidade significa uma crtica tradio filosfica
pesquisadores profissionais das diferentes disciplinas hegemnica no ocidente. Por que falar em multiplicidade?
acadmicas, os nicos autorizados a falar sobre os assuntos Por que isto constitui uma crtica a nossa tradio filosfica?
de sua especialidade. Para respondermos a estas perguntas, precisamos retomar
Entretanto, a reflexo trazida pela esquizoanlise, que as caractersticas do modo como grande parte das teorias
tem como principais autores Gilles Deleuze e Flix Guattari, filosficas organiza o pensamento, utilizando como eixo
introduz novas questes a este debate, tendo como central a definio de certas relaes de causalidade.
perspectiva fomentar uma descontinuidade na tradio do Quando essas relaes de causalidade so estabelecidas,
pensamento, nas suas formas de composio, nos ritos de elas passam a funcionar como lentes, que guiam e focam
autorizao que so institudos para sua construo e uso, nosso olhar para a realidade. Ou seja, passamos a ver a
e tambm em seu estatuto de autoridade. Por conta disso, realidade procurando e (re)afirmando essas relaes de
muitos novos termos foram propostos por esses autores, causalidade, explicando por meio delas os fatos e processos
e em particular podemos citar as noes de produo que ocorrem.
de subjetividade, de corpo sem rgos, de mquinas Esse modo de organizar a produo de conhecimento
desejantes, de rizoma, de agenciamento, de plats, de resultado de uma tradio, que tem como marco o
dobra pensamento de Plato em sua tentativa de compreender
Muitas vezes esse movimento de ruptura torna a relao entre a realidade e o conceito. Para ele, alm
difcil o acesso e a compreenso da esquizoanlise, ou do mundo da matria, caracterizado pela imperfeio
melhor, das esquizoanlises, como referida por Guattari do ser, existe outro mundo de realidades, em que esto
(2008), em funo das caractersticas da linguagem e representadas as ideias, que so modelos e arqutipos
dos cdigos utilizados. Assim, este texto introdutrio eternos. As coisas visveis so cpias imperfeitas das
sobre a esquizoanlise confrontado com o desafio de ideias, simulacros de ideias universais e perfeitas. Assim,
contextualizar as questes e problemas que marcam a ele firma a diviso entre o mundo das ideias (no-ser) e
emergncia desta produo terica, apresentando seus o mundo sensvel, da matria (ser) e dessa diviso resulta
principais elementos, sem perder de vista a necessidade o fundamento transcendente que caracteriza a tradio
de construir uma inteligibilidade, ainda que precria e filosfica ocidental.
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Em suma, falamos em transcendncia porque nessa olhar direcionado aos mesmos elementos constitutivos
lgica afirmado um outro mundo que no o mundo material da realidade, procurando orden-los segundo uma
em que acontece a experincia. para este outro mundo, racionalidade previamente definida.
no caso de Plato, o plano das Ideias, que o pensamento A esquizoanlise, desde a perspectiva da
deve orientar-se, j que o mundo da existncia imperfeito multiplicidade, apresenta uma crtica s relaes de
e fugaz. Com base nessa aposta transcendente, espera-se causalidade e determinao que, a partir dessa tradio
que a multiplicidade das coisas do mundo seja unificada filosfica, so institudas de modo transcendente em
em construes cognitivas universais e generalizveis, que campos tericos, questionando como articulam e operam
devem buscar aproximar-se da natureza imutvel e perfeita referncias modelares de interpretao da realidade,
das ideias. A tradio filosfica ocidental vem recolocando em particular das relaes sociais. O principal problema
de diferentes modos esta aposta desde sua formalizao na apontado a restrio do olhar, do pensamento e dos
obra de Plato.4 sentidos a modelos fixos, focados nos seus elementos/
De modo geral, podemos dizer que a tradio da unidades, que acabam hierarquizando sua importncia e
transcendncia est presente sempre que se procura reduzindo, em consequncia, as possibilidades que temos
compreender a realidade a partir de uma referncia de produo de sentido para a experincia humana.
externa a ela, quando certo ideal ou teoria reconhecido Para a esquizoanlise, olhar dessa forma os processos
como parmetro (fixo, externo) para atribuir valor e de produo de mundo significa usar uma lente cujo foco
sentido aos termos e aspectos do mundo e da experincia no permite enxergar os jogos de fora que conformam
concreta. Nesse contexto, a diferena, a multiplicidade das esses processos, os quais seriam, para os autores,
coisas e dos processos reduzida, na medida em que o necessariamente imanentes e sempre capazes de escapar,
4
Podemos reconhec-la, por exemplo, na clebre frase do filsofo ou fugir (da a expresso linhas de fuga) das relaes
francs Ren Descartes, Cogito, ergo sum, que significa penso, logo de determinao, de poder e de controle institudas nas
existo, e que explica a existncia humana pela capacidade de ser relaes sociais.
pensante (res cogitans), a qual, segundo o filsofo, encontra como
grande obstculo a res extensa (coisa extensa), entendida como o O campo de foras em que a realidade se produz
corpo, em sua realidade ou matria. O pensamento de Descartes teve imanente porque existe nas relaes, conexes, desvios,
papel fundamental na atualizao da dualidade instaurada por Plato,
mantendo a separao entre o mundo material e a razo, inserindo deslizamentos e cortes que promove entre seus aspectos
nessa relao a dvida, o cogito, que a partir de ento se tornar constitutivos e nos efeitos que so gerados a partir disso.
o alicerce do pensamento cientfico, em seu propsito de apreender Para Deleuze e Guattari (data), a experincia comea quando
o mundo por meio de verdades provisrias, sempre refutveis. A
recomposio dessa ordem de dualidades segue, contudo, em outros
em meio a um caos de afetos e perceptos, instauramos
autores da filosofia moderna, que pensam o campo transcendental, um plano, um corte que nos permite produzir sentido,
como Kant e Husserl, na medida em que o examinam como um campo conectando e relacionando certos elementos. Dizemos
que se abre para os sujeitos supostos fora dele, ou mesmo quando que so certos elementos porque nunca ser possvel
abordam um campo de percepo que se abre a partir do sujeito, o que
significa entender que o sujeito um elemento transcendental a este apreend-los todos, nunca ser possvel uma totalizao
mesmo campo. completa dessa experincia dos afetos em um nico plano,
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e justamente por isso o plano que constitumos para nos colocaria como problema esta pergunta: como os sujeitos
mover sempre contraposto a infinitas outras composies e as instituies explicam essa realidade? As questes
que poderiam ser efetuadas. Este fora, que no pode ser que melhor expressam as preocupaes que sustentam
abarcado no plano que constitumos, chamado de virtual, essa reflexo seriam: como os sujeitos e instituies se
de virtualidade, e no deve ser lido como uma oposio ao constituem nessas relaes? Como se d a composio do
que real, mas como sua possibilidade de diferenciao. plano a partir do qual eles ganham sentido?
Nesse sentido, manter o pensamento no plano da imanncia
significaria manter em aberto, em movimento conectivo, as
formas de engendrar este plano, de tal modo que mesmo Entendendo as dimenses molar e molecular
permanecendo, ele possa diferir de si mesmo, a cada vez
que se afirma. (ZOURABICHVILI, 2004) Como coloca Deleuze Ao pensar a esquizoanlise como uma teoria da
(apud ZOURABICHVILI, 2004, p. 40), a imanncia no se multiplicidade, os autores no negam a existncia de
relaciona a alguma coisa como unidade superior a qualquer verdades, identidades e instituies, que entendem como
coisa, nem a um sujeito como ato que opera a sntese das dimenses molares da experincia, uma superfcie de
coisas. registro em que esto cristalizados certos modos de existir
a partir dos quais nos movemos e nos reconhecemos no
O plano da imanncia como um corte no caos e age como mundo. Essas so as macropolticas da realidade, na medida
um crivo. O que caracteriza o caos, com efeito, menos a em que esto configuradas, ordenadas e consolidadas.
ausncia de determinaes do que a velocidade infinita com
a qual elas se esboam e desaparecem [...] O caos no um Importante destacar que elas respondem em
estado inerte, no uma mistura ao acaso. O caos caotiza importante medida pela manuteno de relaes e modos
e desafaz toda consistncia no infinito. (DELEUZE, GUATTARI, de existir, pois neste campo molar so regidas as relaes
1997, p.59) funcionais que reproduzem a formao social vigente.
Contudo, elas no podem isolar-se em absoluto do fora,
Esta concepo de imanncia implica pelo menos
do virtual, ou seja, ainda que promovam a conformao
trs coisas a serem destacadas: a primeira no podermos
da realidade em mltiplos aspectos, a dimenso molar
trabalhar em esquizoanlise com a perspectiva de uma
questionada na esquizoanlise em sua centralidade nas
razo nica, originria; a segunda devm da compreenso
dinmicas produtivas, em sua capacidade de conter a
de que a razo sempre uma regio esculpida no
produo do que difere delas.
irracional, no caos, ou seja, no existe verdade que no
seja criada, inventada a partir da constituio de um plano Nesse sentido, podemos indicar que para a
de consistncia para o pensamento; e a terceira diz respeito esquizoanlise o que importa so justamente os processos
ao foco analtico nas relaes e composies, e no em de produo de diferena, a dimenso molecular da
seus elementos. Os sentidos, identidades e posies que os existncia por meio da qual o desejo se expressa e constitui
elementos assumem nesse diagrama de foras, chamado realidade. Deleuze e Guattari afirmam a natureza produtiva
plano de consistncia, so mais efeito do que a causa do desejo. Nesse sentido, no falam do desejo individual,
dessas relaes. Em consequncia, a esquizoanlise no se que seria uma experincia psquica dos indivduos sempre
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associado a uma identidade. A concepo produtiva do de produo de mundo, que possam ser previamente
desejo entende-o como imanente a todas as formas de estabelecidos ou normalizados.
produo do real, como um campo de foras impessoais, de Assim, a demrche esquizoanaltica no se limita
fluxos e gradientes que desmontam os modos de existncia nunca a uma interpretao de dados; dirigir seu
consolidados, os territrios existenciais por eles chamados interesse fundamentalmente para o dadivoso, para os
de molares. So estes fluxos e intensidades pr-pessoais agenciamentos que promovem a concatenao dos afetos
que produzem o novo, aquilo que difere do existente. Eles de sentido e dos efeitos pragmticos. No escapando a essa
desestabilizam a ordem de nossos territrios subjetivos, plasticidade geral dos agenciamentos, os analisadores
organizacionais, institucionais, o modo como esto no se apresentam como dispositivos preestabelecidos, no
naturalizadas as relaes socais. pretendem jamais institurem-se como estruturas legtimas
de enunciao como o caso da cure type psicanaltica.
No existe sociedade que no seja feita de investimentos de
desejo nesta ou naquela direo, com esta ou aquela estrat- No s inexistir um protocolo esquizoanaltico normalizado,
gia e, reciprocamente, no existem investimentos de desejo mas uma nova regra fundamental, uma regra antirregra
que no sejam eles prprios movimentos de atualizao de impor um constante questionamento dos agenciamentos
um certo tipo de prtica e discurso, ou seja, atualizao de um analisadores, em funo de seus efeitos sobre os dados
certo tipo de sociedade. (ROLNIK, 2009, p. 58) analticos. (GUATTARI, 2008, p. 4)
Alguns outros conceitos nos ajudam a compreender
Esse processo de produo de diferena esta apreenso singular da produo de realidade e
inconsciente na medida em que no pode ser reportado so particularmente importantes para a organizao
aos indivduos, nem pode ser reduzido a uma racionalidade, metodolgica de um estudo que se proponha a dialogar com
ou remetido s estruturas, organizaes, ou qualquer outra esta abordagem e, por este motivo, sero apresentados,
unidade cognitiva transcendente. Ele no fica fechado ainda que brevemente.
em um campo individual ou interindividual, nem pode
a) Transversalidade: a capacidade que os fluxos e
ser entendido como exterior ao campo social. Os autores
intensidades de desejo tm de transpor, decompor e
trabalham com o conceito de agenciamento, procurando
recompor os territrios existenciais em que conseguimos
explorar esses atravessamentos, entendendo que em suas
reconhecer e identificar expresses, formas e contedos
conexes singulares, que resultam de encontros diversos,
identitrios da vida social como, por exemplo,
so produzidas novas configuraes existenciais.
estabelecimentos, normas, organizaes, identidades
Como podemos observar, o plano filosfico em individuais, etc.
que se articula a esquizoanlise prescinde do recurso a
b) Produo de diferena, heterognese: trata da
modelos pr-definidos de interpretao da realidade, que
constituio de novos modos de existir e relacionar-se, que
no entram em cena nas escolhas de pesquisa, tanto em
resulta do movimento do desejo, de sua potencialidade de
termos tericos, como metodolgicos. Em outras palavras,
produzir devir. A heterognese se d no nos limites que
no h modos corretos de analisar e pensar os processos
enxergamos e reconhecemos no campo molar, mas sim em
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seus atravessamentos, no espao entre esses domnios, sociais. Nesse sentido, podemos aproximar o desejo do
por isto entendida como uma dimenso molecular dos conceito de instituinte, ressalvando, contudo, a natureza
processos de produo. maqunica que o desejo possui para os autores: fluxo que
c) Territorializao e desterritorializao: o desejo em se faz produtivo na medida em que agenciado por sistemas
seu movimento conectivo no respeita as fronteiras e muros maqunicos heterogneos. O que isto significa? Significa
de territrios consolidados, que so, de fato, mais ou menos dizer que para compreender o processo de transformao e
estveis. Assim, os movimentos do desejo atravessam produo do mundo preciso desmontar as fronteiras que
estes territrios e, com isso, desmancham tais formaes conhecemos e que nos fazem buscar explicaes somente
(desterritorializao), instituindo novas prticas, discursos, internas a determinados registros (cultural, histrico, social,
relaes e equipamentos (territorializao). Intensidades econmico etc.).
dessubjetivam: quando surgem, inesperadas, so e) Produo de subjetividade: Para a esquizoanlise, o
verdadeiras correntes de desterritorializao atravessando principal problema de pesquisa olhar para o modo como
de ponta a vida de uma sociedade, desmapeando tudo. matrias, prticas e discursos diversos so conectados
(ROLNIK, 2009, p. 57) Por isso, pode-se dizer que para na produo de real, dos modos de existir, atravessando
a esquizoanlise, no se trata de abordar o desejo como e decompondo os territrios que conhecemos e que
representaes e significados a serem interpretados, mas organizam a experincia humana. Nesse sentido, desejo
como fluxos e intensidades, que so produtivas na medida produo de modos de existncia, de processos de
em que afetam e mobilizam de modo transversal. subjetivao que constituem determinadas formas de existir
d) Maquinas desejantes: as intensidades e fluxos socialmente, sem que possamos reduzir a transversalidade
de desejo se conectam por meio de diversas mquinas dessa produo s unidades molares que reconhecemos,
sociais. Elas podem ser tecnolgicas, abstratas, semiticas, seja o indivduo, a famlia, o grupo social, a fbrica, as
lingusticas etc. O que importa entender que no so organizaes, ou a nao.
formaes tcnicas separadas das condies de seu Los procesos de subjetivacin o de
surgimento, ou seja, no so produtivas por serem apenas semiotizacin no estn centrados en
tcnicas/tecnolgicas, mas por que esto acopladas e agentes individuales (en el funcionamiento
acoplam as produes humanas, os modos de relacionar-se, de instancias intrapsquicas, egoicas,
sentir, pensar e ser que constituem determinada formao microsociales), ni en agentes grupales. Esos
procesos son doblemente descentrados.
histrico-social. Por isso, para a esquizoanlise, a produo Implican el funcionamiento de mquinas
de subjetividade necessariamente social, cultural, histrica de expresin que pueden ser tanto de
enfim, poltica. Os autores trabalham com a noo de naturaleza extrapersonal, extra-individual
micropoltica para indicar que este movimento maqunico (sistemas maqunicos, econmicos,
do desejo, ao produzir a permanncia dos territrios sociales, tecnolgicos, icnicos, ecolgicos,
existenciais, produz tambm novos modos de existir, etolgicos, de medios de comunicacin
de masas, esto es sistemas que ya no son
movimentando e podendo instituir novas configuraes inmediatamente antropolgicos), como
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de naturaleza infrahumana, infrapsquica, Anlise institucional e a anlise de polticas
infrapersonal (sistemas de percepcin,
de sensibilidad, de afecto, de deseo, de Como articular as questes trazidas por conceitos
representacin, de imagen y de valor,
modos de memorizacin y de produccin como instituio, implicao e produo de subjetividade ao
de ideas, sistemas de inhibicin y de estudo de polticas de sade? Um primeiro movimento seria
automatismos, sistemas corporales, recusar uma noo transcendente de Estado e de poltica
orgnicos, biolgicos, fisiolgicos, etc.) pblica, ou seja, recusar que haja um Estado entidade e
(GUATTARI; ROLNIK, s/d, p.45) que a poltica pblica seja uma poltica constituda desde
Esses conceitos nos ajudam a compreender por que a este lugar-entidade-organizao pelos indivduos nele
esquizoanlise se situa como uma teoria da multiplicidade, situados. Nesse sentido, o movimento institucionalista pode
pois a produo entendida como multidirecional, difusa, contribuir na formulao de novos questionamentos sobre
no redutvel a qualquer uniformidade e/ou transcendncia, a anlise de polticas, destacando sobretudo as relaes e os
no localizvel em um lugar. Se o desejo produtivo e atravessamentos entre as estruturas e normativas jurdico-
imanente, toda produo de realidade investida de desejo organizacionais e o cotidiano das prticas dos atores
e , portanto, produo de subjetividade. Outro aspecto sociais. Importante destacar que isto no significa refutar
importante dessa noo imanentista de produo o fato esses registros como constitutivos de nossa realidade
de que no pode ser reduzida ao visvel, ao identificvel, social. Como nos lembra Lourau (2004b), estamos todos
ao que se realiza, pois tambm constitui um campo de atravessados pelo estatal, pelas implicaes que esta forma
virtualidades que no so efetuadas, mas que compe social hegemnica e universal que a histria pariu.
o horizonte de possibilidades articulado pelo sistema O convite que o movimento institucionalista nos
maqunico. faz questionar as linhas de totalizao (o indivduo, a
poltica, o Estado) que hegemonicamente organizam nossa
[...] a subjetividade sempre mais ou
menos atividade de meta-modelizao (na compreenso da realidade poltico-social, incitando o olhar
perspectiva proposta aqui: transferncia a procurar pelas conexes que as perpassam e agenciam,
de modelizao, passagens transversais e que produzem seus efeitos de realidade, como uma
entre mquinas abstratas e territrios superfcie de registro da experincia e da sociabilidade
existenciais). O essencial torna-se humanas. importante recorrer, aqui, aos conceitos de
ento efetuar um deslocamento do
implicao e transversalidade sabendo que, querendo ou
acento analtico que consiste em faz-la
derivar de sistemas de enunciado e de no, crticos ou no, estamos todos atravessados e somos
estruturas subjetivas pr-formadas para constitudos por formas de relaes que so ao mesmo
agenciamentos de enunciao capazes tempo a face instituinte e instituda deste Estado, desta
de forjar novas coordenadas de leitura e poltica, destes indivduos... Analisar uma poltica pblica de
de pr em existncia representaes e sade a partir desse referencial significa recusar a defesa de
proposies inditas. (GUATTARI, 2008, p.
uma postura neutra na produo de conhecimento e usar o
2)
questionamento de sua prpria insero como condio de
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anlise do objeto de estudo, pois, como nos aponta Lourau procuram evidenciar, sobretudo, a presena transversal das
(2004b, p. 144): relaes de fora e seus efeitos na produo de realidade,
a conexo entre as prticas e os padres consolidados de
[] a anlise institucional [se interessa] organizao social.
pela histria como conjunto de tcnicas
de rechao, de ocultamento, de Como exemplo, podemos dizer que eles nos
mistificao condies de nascimento e demandam situar a instituio modelo hegemnico de
de sobrevivncia das instituies o que ateno sade tanto nas prioridades ou nas estratgias
implica um olhar construir um olhar para
as polticas no como um objeto j dado,
traadas por uma poltica pblica, como nas relaes que
mas para suas condies de possibilidade acontecem nas unidades de sade. Desta forma, podemos
e para o movimento que implica tornar encontrar esta instituio nos movimentos da indstria
visvel/produzir determinados elementos farmacutica, nos interesses corporativos, como tambm
que materializam uma determinada no desejo de usar recursos com grande incorporao
realidade em detrimento de outra. tecnolgica que o usurio explicita, ou na postura de
A citao nos evidencia que o referencial desqualificao dos demais saberes que pauta a ao
institucionalista assume como problema analtico de vrios profissionais de sade. Assim, seja em escala e
fundamental as condies e processos constitutivos da cenrio nacional, seja no cotidiano da ateno sade, ou
realidade social, em sua dimenso histrica, ou seja, em mbito individual, nos deparamos com essa instituio,
naqueles aspectos e tenses que situam tanto a emergncia essa macropoltica.
de novos processos e modos de existir e relacionar-se, como Por outro lado, movimentos micropolticos, aqueles
naqueles que auxiliam a compreenso de determinadas que ensaiam a constituio de novos modos de relao e de
permanncias e a atualizao de relaes de poder e existncia, podem estar presentes nas aes dos indivduos
sujeio. Nesta forma de conceber a histria, o passado ou mesmo em iniciativas coletivas e institucionais de grande
no gera o presente, e sim este ltimo, que atualiza as escopo. O que importa para diferenci-los so os efeitos que
potencialidades do passado na direo de um porvir. tais processos geram, como manuteno ou transformao
Talvez a grande marca que esses conceitos podem das relaes sociais, da no ser possvel atribuir qualquer
imprimir anlise das polticas de sade seja a preocupao essncia ou substncia perene a esses conceitos.
com o modo como tais tenses e processos se materializam Tal perspectiva pode contribuir para os estudos de
no cotidiano das relaes e organizaes, nos espaos polticas de sade na medida em que fornece um repertrio
concretos onde a poltica de sade ganha vida como prtica conceitual orientado para os movimentos e processos
e interveno social. Podemos dizer que este esforo e essa em gestao no campo social, mesmo aqueles que no
inteno so o corao pulsante do conceito de instituio ganharam existncia material (a questo da virtualidade
(institudo/instituinte) e de micro e macropoltica, para a esquizoanlise). Da mesma forma, pode contribuir
entendendo que no se trata de uma oposio entre para propor e desenvolver investigaes que visem
grandes e pequenas dimenses de anlise. Esses conceitos compreender a manuteno de determinadas orientaes
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polticas, mesmo quando o desenho normativo de uma ______. O objeto e o mtodo da anlise institucional. In:
poltica pblica apresenta aspectos inovadores, como a ALTO, Snia. Rena Lourau: anlise institucional em tempo
exemplo de toda a dificuldade em torno da consolidao integral. So Paulo: Hucitec, 2004. p. 66-86.
da ateno primria no SUS, ou da transformao da
formao profissional em sade. Em suma, o referencial ______. Socioanalisis y potencial humano. Barcelona:
institucionalista convida o pesquisador reflexo sobre Gedisa, 1980.
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CONTRIBUIES DA ARQUEOLOGIA E DA
GENEALOGIA ANLISE DAS POLTICAS DE
SADE
Introduo
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398 399
PARTE 3
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436 437
CAPTULO 14
A complexidade do objeto
[Box 1 Traadores configuram-se como uma da equipe, diferentes configuraes de interao entre
estratgia de investigao utilizada tanto em estudos os trabalhadores e dos trabalhadores com os usurios,
quantitativos (marcadores biolgicos, marcadores diferentes repertrios tecnolgicos, diferentes arranjos
clnicos, por exemplo) como em estudos qualitativos organizacionais.]
tanto na rea das cincias sociais e polticas e, tambm,
nas reas da educao e da sade. Tracer studies (estudos O caso traador foi entendido, neste estudo, como
longitudinais com traadores tanto para acompanhar uma experincia de ateno domiciliar que permitisse a
variveis, como para acompanhar casos), process anlise das situaes identificadas como marcadoras para
tracing (acompanhamento do desenvolvimento de profissionais e gestores dos servios de ateno domiciliar.
processos de mudana, por exemplo), patient shadowing
(acompanhamento direto dos percursos de um usurio A anlise dos casos traadores permitiu, portanto,
na rede de servios), discovery interviews (entrevistas avaliar o processo de trabalho e gesto: a construo do
no estruturadas com usurios e profissionais de sade cuidado, a dinmica da equipe, os tipos de tecnologias
nos diferentes momentos de produo do cuidado), utilizadas, a relao com o usurio e com o cuidador, a
flow charts (anlise a posteriori do itinerrio percorrido relao da Ateno Domiciliar com outros servios de
por um usurio ao longo de seu tratamento) so alguns sade eventualmente necessrios para a prestao do
dos dispositivos que podem ser utilizados nos estudos cuidado adequado, os problemas, os fatores decisivos para
qualitativos que adotam a estratgia dos traadores. os bons resultados, o que poderia ter sido feito para evitar
ou amplificar tal situao.
Casos traadores podem ser desenhados
prospectivamente ou identificados retrospectivamente Depois de analisados todos os casos de todos
(como marcadores para analisar um processo de cuidado, os campos, tomamos os seguintes como analisadores
um processo de mudana ou um processo educacional). principais nessa pesquisa: a disputa do cuidado, a construo
A anlise das situaes traadoras permite examinar em oral da memria da produo do cuidado, a educao
situao as maneiras como se concretizam, na prtica, permanente da equipe e do cuidador, a implicao e a
processos de trabalho complexos, como os da sade e avaliao no fazer militante da equipe e a substitutividade
da educao, que envolvem um importante grau de e a desinstitucionalizao da ateno domiciliar.
autonomia dos profissionais. Isso importante porque Apresentamos esses analisadores:
em ato, na cena concreta, expressam-se valores,
A disputa do cuidado
conceitos e tecnologias que no so necessariamente
captados numa entrevista (quando geralmente se fala A sade analisada como prtica social tem implicado
do dever ser e no do que realmente ou de o reconhecimento de vrias especificidades dentre as quais
como cada um interpreta a cena vivida sem expressar queremos destacar a particularidade de que o fato de estar
necessariamente os conflitos). Dependendo do vivo (e, portanto, de vivenciar estados/situaes de sade e
marcador, evidenciam-se diferentes tipos de atuao doena) e de viver em sociedade (e, portanto, compartilhar
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Ruben Araujo de Mattos e Tatiana Wargas de Faria Baptista (Orgs) Caminhos para Anlise das Polticas de Sade
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usos, costumes, valores culturais e simblicos) conferirem famlia at equipes que procuram simplesmente transferir
a todas as pessoas saberes sobre sade/doena, saberes o hospital para dentro da casa, tentando enquadrar
sobre os melhores modos de andar a vida. O cientificismo da o cuidador como um simples executor de um plano
era moderna, no entanto, insiste em expropriar as pessoas teraputico construdo exclusivamente de acordo com a
desses saberes, submetendo-as ao peso das decises racionalidade tcnico-cientfica.
tcnicas; essas, sim, tomadas com base em conhecimentos A disputa se faz ento entre a institucionalizao
legtimos os cientficos. da casa como um espao de cuidado dominado pela
Apesar disso, em maior ou menor grau, existe uma racionalidade tcnica (e pelo predomnio das tecnologias
permanente disputa entre profissionais de sade e usurios duras e leve-duras na produo do cuidado) e a
em relao ao projeto teraputico. No espao da internao desinstitucionalizao do cuidado em sade, havendo
hospitalar, em que a autonomia do usurio e de sua famlia construo compartilhada do projeto teraputico,
est bastante reduzida e os mecanismos de controle ampliao da autonomia do cuidador/famlia/usurio,
sobre os corpos e vontades so amplos, a efetivao da ampliao da dimenso cuidadora do trabalho da equipe
disputa mnima; mas no mbito dos ambulatrios e das (e o predomnio das tecnologias leves e leve-duras na
unidades de sade, quando os usurios so mais donos de produo do cuidado).
si, a disputa maior e frequentemente os usurios aderem No segundo caso, a ateno domiciliar surge como
seletivamente s condutas indicadas pelos profissionais uma alternativa de organizao da ateno sade que
de sade, produzindo intervenes ativas nas propostas contribui ativamente para a produo da integralidade e da
teraputicas reais (aquelas que efetivamente so levadas continuidade do cuidado, da ampliao da autonomia dos
prtica). usurios na produo de sua prpria sade. Assim como
No caso da ateno domiciliar, apesar de haver no caso da sade mental se busca produzir dispositivos
a transferncia para o domiclio de uma srie de teraputicos que levem desinstitucionalizao do cuidado
procedimentos antes realizados no mbito hospitalar, e do usurio, a ateno domiciliar pode ser trabalhada como
como existe tambm a transferncia de parte significativa um dispositivo para a produo de desinstitucionalizao
da responsabilidade do cuidado para o cuidador (algum do cuidado e novos arranjos tecnolgicos do trabalho em
da famlia ou o prprio usurio) e esse cuidado se faz no sade. A tenso entre ambos os plos constitutiva da
interior das casas das pessoas, a possibilidade de disputa modalidade, mas, por isso, mesmo, ela portadora de um
por parte dos usurios/cuidadores/familiares aumenta de potencial significativo de inovao.
maneira significativa. A construo oral da memria da produo do
Nos casos estudados, encontramos todas as cuidado
possibilidades: desde equipes que constroem o plano
de cuidado em conjunto com os cuidadores, havendo a Chamou vivamente nossa ateno o contraste entre
possibilidade de singularizao do cuidado de acordo com as informaes obtidas por meio das entrevistas e a que
necessidades identificadas e recursos disponibilizados pela era possvel resgatar dos pronturios. Nestes estavam
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registrados estritamente os aspectos biolgicos da situao Conflitos em relao autoria do plano de cuidados,
de sade do usurio e as condutas medicamentosas ao papel de cada profissional e dos usurios/cuidadores
adotadas e/ou exames solicitados em cada visita. Uma na produo do cuidado num espao que privado mas
sucesso repetitiva de registros impessoais e condutas invadido pelo pblico; conflitos diante da convivncia ntima
formais. Nas conversas com as equipes, ao contrrio, foi dos profissionais com necessidades, sofrimentos, valores
possvel resgatar a vida de cada caso: os aspectos afetivos, culturais e religiosos antes apenas vislumbrados; desafios
sociais, as divergncias dentro da equipe, as dificuldades diante da necessidade de produzir novas tecnologias de
de relacionamento com certas famlias ou cuidadores, os cuidado; desafios de construir um outro equilbrio entre
estranhamentos (da equipe e das famlias), os dilemas e os diferentes tipos de tecnologias envolvidos no trabalho
desafios, o impacto das histrias sobre os profissionais. em sade; desafio de construir equipe com um trabalho
Havia sim fotografias, lembranas, lembretes, mas nada efetivamente orientado e mobilizado pelas necessidades
disso aparecia nos pronturios. de sade no somente do usurio, mas do coletivo familiar
em questo; desafio de superar a fragmentao do sistema
Ou seja, para analisar a qualidade da ateno de sade e de produzir continuidade de ateno no interior
prestada ou o tipo de tecnologias envolvidas na produo de uma linha de cuidado que produzida em ato para cada
do cuidado ou a dinmica da equipe, definitivamente a pior situao.
fonte possvel seriam os pronturios.
Para tanto, este trabalho humano tem que ser
O que percebemos que o registro escrito estava portador de capacidade de vivificar modos de existncias
capturado pela lgica das tecnologias duras e leve-duras interditados e antiprodutivos e tem que permitir que vida
e no se mostrava adequado para captar toda a dinmica produza vida. Sua alma, portanto, tem que ser a produo
de trocas intersubjetivas, toda a gama de tecnologias leves de um cuidado em sade dirigido a propiciar ganhos de
utilizadas para trabalhar em equipe, construir planos de autonomia e de vida dos seus usurios. Esse um trabalho
ao e efetivar o cuidado. Essas informaes/emoes/ de alta complexidade, mltiplo, interdisciplinar, intersetorial
vivncias estavam registradas na memria, na afetividade e interprofissional.
dos trabalhadores e dos usurios/familiares/cuidadores.
Mais que isso eram parte do processo de produo desses Um trabalho como esse s vinga se estiver colado
sujeitos cuidadores, j que a cada experincia vivenciada a uma revoluo cultural do imaginrio social dos
se transformavam todos os envolvidos e sua caixa de vrios sujeitos e atores sociais, de modo a ser gerador de
ferramentas para o trabalho em sade. novas possibilidades anti-hegemnicas de compreender
a multiplicidade e o sofrimento humano, dentro de um
A educao permanente da equipe e do cuidador campo social de inclusividade e produo de cidadania.
Nos locais em que se colocam como produtoras de Essa aposta implica a fabricao de novos coletivos
alternativas inovadoras no cuidado em sade, as equipes de trabalhadores de sade que consigam com seus atos
de ateno domiciliar tornam-se lugares de manifestao vivos, tecnolgicos e micropolticos do trabalho em sade,
de grandes conflitos e desafios. produzir mais vida ou a boa morte em situaes muitas
vezes negligenciadas pelo sistema de sade.
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Ento, para que o domiclio seja espao de produo de suas famlias muito alm do que a responsabilidade tcnica/
um lugar do novo e do acontecer em aberto e experimental, formal prescreve.
preciso construir um campo de proteo para quem tem Parece, ento, que a possibilidade de produo
que inventar coisas no pensadas e no resolvidas; para inovadora do cuidado neste caso est relacionada
quem tem que construir suas caixas de ferramentas, muitas existncia de um projeto tico-poltico que toma as
vezes em ato; para quem, sendo cuidador, deve ser cuidado. necessidades do usurio como referncia central e que,
Olhar para o dia a dia do mundo do trabalho e portanto, reconhece-o como sujeito, interlocutor decisivo
ver os modos como os atos produtivos produzem e na produo dos projetos teraputicos (muitas vezes essa
transformam os conceitos, tornar esse processo objeto da autonomia arrancada pelas famlias).
curiosidade dos trabalhadores a oportunidade que traz a Projeto tico-poltico, por outro lado, que tem na
educao permanente em sade, tornando-se um recurso implicao/ paixo um elemento decisivo de mobilizao
indispensvel para esse trabalho de apoio e produo de dos trabalhadores. Paixo pela possibilidade de resgatar a
equipes inventoras. dimenso cuidadora de seu trabalho em sade. Paixo pela
Mas preciso que esse seja um investimento da possibilidade de criar, inventar, ou seja, paixo pelo trabalho
gesto do sistema e dos servios e no seja mais uma vivo autopoitico. Paixo por terem que se defrontar
providncia deixada a cargo da inveno de governabilidade cotidianamente com o inusitado, com as singularidades de
das equipes. cada pessoa e de cada famlia (que existem sempre, claro,
No caso da ateno domiciliar h ainda, de modo mas que o cuidado no domiclio aparentemente torna
mais evidente, a necessidade de tambm dialogar e apoiar mais evidentes) ou seja, paixo pelo trabalho vivo em
de maneira sistemtica com os cuidadores. No somente ato. Paixo por se descobrirem humanos em seu trabalho
produzindo espaos de reflexo sobre as prticas produzidas em sade na identificao que ocorre em sua percepo
e esse pode ser um recurso muito interessante para sobre a construo das relaes familiares, nas tristezas e
captao de novas tecnologias de cuidado mas tambm alegrias, nos medos, na potncia e na impotncia de suas
proporcionando escuta e apoio para esse personagem que ofertas. Paixo por se desejarem equipe e por conseguirem
abre mo de partes significativas de sua prpria autonomia operar essa produo. Paixo pelo resgate da solidariedade
em prol do cuidado de outro. em sua prtica profissional e pela demolio dos limites
impostos pela racionalidade cientfica na definio de
A implicao e a avaliao no fazer militante da seus fazeres, amores, desamores e responsabilidades nas
equipe relaes com os usurios.
Outro elemento que chama a ateno nas experincias Sem implicao e compromisso no seria possvel
analisadas que os trabalhadores das equipes de ateno suportar a instabilidade, a incerteza, a exposio e a
domiciliar so apaixonados, implicando-se intensamente exigncia de criatividade que um trabalho - desenvolvido
com seu trabalho. Dedicam-se de maneira muito intensa, de maneira to prxima e conectada com os usurios e seu
comprometem-se com as pessoas de que cuidam e com modo de viver a vida - exige.
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Esse grau de implicao das equipes da ateno Assim como acontece na sade mental e no trabalho
domiciliar, associado s demais caractersticas de seu dos agentes comunitrios de sade, a tenso constitutiva
trabalho analisadas at aqui (disputa de projeto teraputico, desse novo espao institucional de cuidado. Tenso essa que
necessidade da educao permanente em sade como pode ser produtiva, convertendo-se em fator favorvel
ferramenta de autoanlise e inveno, predomnio da ateno domiciliar como espao de desinstitucionalizao,
memria oral no registro das experincias de cuidado) potencialmente produtora de inovaes. Ou pode ser uma
obrigam-nos a uma necessria reflexo a respeito das tenso que se resolva por meio da subjugao da famlia
possibilidades de avaliao e produo de conhecimento a e da reproduo. O projeto tico-poltico das equipes
respeito dessa modalidade de organizao do trabalho em decisivo na definio desse jogo.
sade. A substitutividade e a desinstitucionalizao seriam
Desinstitucionalizao e substitutividade na ateno ento elementos fundamentais para a produo de novas
maneiras de cuidar, de novas prticas de sade em que
domiciliar
o compromisso com a defesa da vida norteia o pacto de
Nos casos analisados, de acordo com os prprios trabalho das equipes.
sujeitos dos processos, o trabalho desinstitucionalizado,
A partir de toda essa anlise, produzimos indicativos
realizado nas casas das pessoas, oferece-lhes mais liberdade
para a formulao de uma poltica, destacando as
de criao na conduo das suas atividades (inclusive nos
modalidades de oferta e organizao da AD, regulao e
aspectos clnicos), permite-lhes relacionar-se diretamente
financiamento, alm da anlise de custos dos servios.
com as pessoas (sem intermedirios), possibilita-lhes
No entanto, em funo das mudanas no Ministrio da
conhecer e vivenciar seus contextos de vida e essa vivncia
Sade, toda essa produo ficou de fora da formulao
mobiliza sua capacidade de produzir alternativas coletivas,
da portaria, que logo depois entrou em esquecimento. E a
criativas e apropriadas para o cuidado e a produo da
Ateno Domiciliar continua no sendo considerada em sua
autonomia. Tudo isso lhes possibilita construir vnculos
potencialidade na produo dos arranjos de ateno.
mais fortes, permite-lhes resgatar de maneira intensiva
a dimenso cuidadora do trabalho em sade, operando
como um trabalhador coletivo. Alm disso e essa uma
considerao nossa - convivem e so desafiados por um Referncias
grau inusitado de autonomia das famlias na produo dos
projetos de cuidado que so implementados. CECLIO, L.C.O. Modelos tecno-assistenciais em sade: da
Parece, ento, que o fato de o cuidado em sade ser pirmide ao crculo, uma possibilidade a ser explorada. Cad
produzido num territrio no institucional o domiclio Sade Pblica, v. 13, n. 3, p. 469-78, 1997.
e de se propor a produzir alternativas substitutivas DELEUZE, G.; GUATTARI, F. Mil Plats: Capitalismo e
organizao do cuidado coloca os atores de outro modo em Esquizofrenia. So Paulo: Editora 34, 2000. 5 v.
cena e abre novos espaos para a inovao.
LUDKE, M.; ANDR, M.E.D. Pesquisa em educao:
abordagens qualitativas. So Paulo: EDU, 1986.
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MAIRESSE, D. Cartografia: do mtodo arte de fazer
pesquisa. In: Fonseca, T. e Kirst, P (orgs). Cartografias e
devires: A Construo do presente. Porto Alegre: Editora
UFRGS, 2003.
MERHY, E.E. Um dos grandes desafios para os gestores
CAPTULO 15
do SUS: apostar em novos modos de fabricar os modelos
de ateno. In: MERHY, E.E. et al. O trabalho em sade:
olhando e experienciando o SUS no cotidiano. 3. ed. So
Paulo: Hucitec, 2006b.
VIAGEM CARTOGRFICA: PELOS TRILHOS E
______. Sade: a cartografia do trabalho vivo. Hucitec: So DESVIOS
Paulo, 2002.
______. Engravidando as palavras: o caso da integralidade. Dbora Bertussi
In: PINHEIRO, R.; MATTOS, R. (org). Construo Social da Rossana Staevie Baduy
Demanda: direito sade, trabalho em equipe, participao Emerson Elias Merhy
e espaos pblicos. Rio de Janeiro: IMS-UERJ, Abrasco, Laura Camargo Macruz Feuerwerker
2005.
MERHY, E.E.; AMARAL, H. (orgs.) Reforma Psiquirica no Desenredar as linhas de um dispositivo,
em cada caso, construir um
cotidiano II. So Paulo, Hucitec, 2007. mapa, cartografar, percorrer terras
MERHY, E.E.; FEUERWERCKER, L.C.M. Ateno domiciliar: desconhecidas, o que ele (Foucault)
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em: http://www.hucff.ufrj.br/micropolitica/pesquisas/ (DELEUZE, 1996, p.84)
a t e n c a o d o m i c i l i a r / t ex t o s /a d - m e d i c a l i za c a o _ e _
substitutividade.pdf.
Apresentamos neste texto os afetos e as marcas
MERHY, E.E. et al. Relatrio preliminar do projeto de produzidas nas pesquisadoras na produo de trabalhos
pesquisa implantao de ateno domiciliar no mbito com a pretenso de produzir conhecimento na vivencia do
do SUS modelagem a partir das experincias correntes doutorado na linha de pesquisa Micropoltica do Trabalho e
[relatrio preliminar de pesquisa]. Rio de Janeiro: o Cuidado em Sade/UFRJ.
Universidade Federal do Rio de Janeiro; 2006a.
Foram escritos cartogrficos produzidos no percurso,
ROLNIK, S. Cartografia sentimental: transformaes um por Baduy (2010) para conhecer a caixa de ferramentas
contemporneas do desejo. So Paulo: Estao Liberdade, da equipe gestora e outro, por Bertussi (2010), a produo
1989. de coletivos. Estas experincias foram vividas em duas
secretarias municipais de sade, respectivamente. Para ns
_____________________________ no foi uma trajetria linear, houve muitas idas e vindas;
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vrias afetaes ocorreram, encontros, reencontros, p.31), fala das intensidades que buscam formar mscaras
desencontros, recuos, recomeos; enquanto isso, fluxos de para sua exteriorizao e, ento, tomam corpo e formas
energia iam e vinham, percebamos que havia algo sendo de expresso. Percebemos nestas andanas que, apesar de
tecido - sempre h - novos atores em cena. conviver h muitos anos, intensamente, em unidades de
O modo das pesquisas produzidas o cartogrfico na sade, em espaos de gesto municipal, estadual e federal,
medida em que busca mostrar o que visvel to somente a mscara da sabida nos havia possibilitado conhecer
ao sensvel. Nestas pesquisas a processualidade interessou algumas perspectivas do viver no mundo da produo do
muito mais do que o produto e houve um envolvimento e cuidado em sade, mas muito havia para viver.
um acolhimento dos fatos cotidianos, buscando compor Compartilhamos experincias e itinerrios com um
formas de compreenso e de visibilidade para os sentidos grupo de trabalhadores das Secretarias de Sade em busca
de produo da vida e do mundo. O problema de pesquisa do inusitado, da novidade, construindo novas relaes e
no era estranho s sensaes das pesquisadoras, isto , afetos. Foi, como diz Espinosa (DELEUZE, 2002), um encontro
pertencia a elas. O problema passou a se apresentar, ento, com corpos cuja natureza se compe com a minha, corpos
pesquisa para revelar a mutabilidade do mundo como que me afetaram pela alegria, encontro que adicionou
ao poltica e vontade tica de inventar mundos para si e desejo e ampliou a potncia de agir. O propsito no foi
para os outros. definir a dinmica das Secretarias de Sade, ou melhor, dos
Merhy (2004) com o conceito de sujeito militante vrios corpos presentes na gesto desta organizao pela
coloca que os sujeitos que esto na produo do Sistema forma, nem por seus rgos e suas funes, nem por uma
nico de Sade (SUS) e que investigam suas prprias substncia ou sujeito, mas, sim, pelos modos, modos de
prticas na produo de conhecimentos esto to afetar e ser afetado, do corpo e do pensamento.
implicados com a situao, que ao interrogar o sentido das A inteno foi olhar para o campo da gesto de uma
situaes em foco, interrogam a si mesmos e a sua prpria organizao de sade, considerando-o como um processo
significao enquanto sujeitos de todos estes processos, ou que possui um movimento e uma dinmica prprios, onde
seja, os sujeitos que interrogam so ao mesmo tempo os esto em ao atores que se aliam e confrontam. Atores
que produzem o fenmeno em anlise e, mais ainda, so os que so muitos em si mesmos, que mudam de lugar, que
que interrogam o sentido do fenmeno partindo do lugar se expressam em diferentes planos conforme afetam e
de quem d sentido ao mesmo, e neste processo criam a so afetados. Tratou-se de uma busca para expressar as
prpria significao de si e do fenmeno. diferenas, disputas, conflitos e consensos que foram
Fischer (2000) enfatiza que um pesquisador implicado sendo produzidos e produzindo novos protagonistas, um
com sua pesquisa est sempre atento aos ecos que os processo de descoberta e de produo da singularidade e
autores que ele encontra lhe produzem, os assuntos que do(s) sentido(s) presente(s) em seu cotidiano.
provocam e as inquietaes internas que a prtica e/ou Entender, usado no sentido que Rolnik (2007, p.12)
a teoria lhe produzem e que ficam reverberando dentro escreveu em seu livro Cartografia Sentimental, no tem
de si. Rolnik, em seu livro Cartografia Sentimental (2007, nada a ver com explicar e muito menos com revelar. O que
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h em cima, embaixo e por todos os lados so intensidades no campo de investigao, tentando desmanchar territrios
buscando expresso. O desejo foi o de cartografar, constitudos e convocando criao de outras territrios
mergulhar na geografia dos afetos e, ao mesmo tempo, instituintes.
inventar pontes para fazer a travessia: pontes de linguagem Um conceito-ferramenta importante neste percurso
para expresso das intensidades. foi o de dispositivo, utilizado para identificar ou analisar
Foucault alerta que no devemos nos preocupar em arranjos capazes de disparar movimentos transformadores
interpretar, mas sim em experimentar. Deleuze diz que no ou auto-analticos nos diferentes lugares e processos da
h nenhuma questo de interpretao: ... os conceitos so secretaria. Foucault (1992) aponta dispositivo como um
exatamente como sons, cores ou imagens, so intensidades conjunto heterogneo que engloba discurso, instituies,
que convm a voc ou no, que passam ou no passam. No organizaes arquitetnicas, decises regulamentares,
h nada a compreender, nada a interpretar Para ele no leis, medidas administrativas, enunciados cientficos,
h nada em cima - cus da transcendncia -, nem embaixo proposies filosficas, morais, filantrpicas. Em suma,
- brumas da essncia. (DELEUZE; PARNET, 1998, p. 11-12) o dito e o no dito so os elementos do dispositivo. O
Interessamo-nos por estudar a construo da dispositivo a rede que se pode estabelecer entre estes
gesto municipal, em sua micropoltica, porque achamos elementos.
necessrio que estes movimentos experimentados na Para este autor, o dispositivo pressupe a existncia
construo do SUS sejam investigados, debatidos e de um tipo de jogo de poder, de carter estratgico que
publicizados. Sobretudo por haver escassos meios para modifica as posies e funes entre estes elementos
o compartilhamento de experincias entre militantes, heterogneos apontados. O dispositivo est sempre inscrito
trabalhadores de sade e gestores do SUS, que sabem haver em um jogo de poder, estando sempre, no entanto, ligado a
movimentos interessantes acontecendo em alguns lugares, uma ou a configuraes de saber que dele nascem, mas que
mas inacessveis, porque estas vivncias exitosas ou no igualmente o condicionam. isto, o dispositivo, estratgias
- no tm sido suficientemente registradas e divulgadas. de relaes de foras sustentando tipos de saber e sendo
Sentimo-nos em sintonia com esse esforo de ampliao da sustentadas por eles. Para Foucault, segundo Deleuze
discusso, pois no pretendemos escrever sobre os xitos (2005), o poder operatrio, uma relao, relao de
destas vivncias, mas, sim, colocar em debate o modo poder, conjunto das relaes de foras que passam tanto
possvel de fazer a partir de conhecimentos existentes/ pelas foras dominadas como pelas foras dominantes, e
disponveis e do contexto/cenrio local. que estas relaes esto em todos os lugares onde existem
Partimos da anlise micropoltica do cotidiano, singularidades, diferenas, ainda que minsculas relaes
interrogando os diversos sentidos cristalizados na instituio, de fora.
criticando o que est posto como verdade e instigando os O dispositivo opera no espao da micropoltica,
atores sociais a refletirem sobre os efeitos das prticas enquanto espao privilegiado para mudana das prticas de
coletivas que (re)produzem, evidenciando as relaes de gesto e de ateno sade, possibilitando a apropriao
poder, as afeces e as caixas de ferramenta encontradas do conhecimento, porque ele produzido a partir da
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realidade cotidiana no trabalho e, portanto, os problemas o pesquisador e o campo da pesquisa foram se produzindo
ou necessidades que interferem na qualidade da ateno ao mesmo tempo.
sade ao usurio so problemticas para reflexo, Priorizar movimentos e processos, traar linhas,
debates e reajustes nos pactos que orientam a ao dos dar vazo s intensidades, a cartografia veio ento nos
trabalhadores, formadores, gestores e na participao ajudar no processo de investigao, na medida em que
social. (FEUERWERKER, 2005) no pretendamos revelar algo que estava nos bastidores,
Consideramos que um processo de investigao mas acompanhar linhas, intensidades que se atualizavam,
sempre interessado, porque se inicia a partir de certas vivenciar linhas de fuga, marcar pontos de ruptura, produo
dvidas e inquietaes que levam a problematizaes, que, de mapas em campos de foras: neste caso, o campo de
por sua vez, apontam para necessidade de estudar o objeto foras da gesto municipal da sade. A observao se deu
em questo. Desse modo, como o pesquisador no neutro na perspectiva da implicao: como um cartgrafo que vai
em suas escolhas, faz recortes de partes da realidade a ser sendo afetado pelas intensidades presentes no campo e,
investigada a partir de suas implicaes. E por isso a poesia ao mesmo tempo, afetando e produzindo intensidades,
de Leminski tem todo sentido neste momento: seguindo ritmos, acompanhando processos, sem se
submeter ao domnio, mas num movimento tambm de
No fosse isso e era menos. produo, numa composio e decomposio de ritmos,
No fosse tanto e era quase.
Paulo Leminski (1980) linhas e velocidades.
A observao do cotidiano da equipe gestora foi feita
com o olhar interessado para o trabalho vivo em ato, para
as prticas de gesto enquanto espao de disputa entre
Vivenciando o campo de pesquisa os sujeitos que produzem o cuidado em sade, para a
micropoltica do trabalho em sade.
Comeamos a vivenciar o campo de pesquisa, mltiplo,
disperso, tenso e elstico, tentando configurar um objeto Guattari e Deleuze utilizam o conceito de rizoma para
com suas vrias concretudes e intensidades. Adentrando explicar a noo de complexidade que envolve os fenmenos
mais e mais, fomos descobrindo singularidades, vivendo contemporneos. Para eles existem diferenas profundas
processos de subjetivao e descobrindo significados e, entre rizoma e rvore. A rvore est ligada ideia de fixao
cada vez mais, pensando quais os sentidos disso tudo, a um ponto, uma ordem, enquanto em rizoma existem
tantas vidas, tantas dores, alegrias, bons encontros, paixes princpios de conexo e de heterogeneidade: qualquer
alegres e tristes. Assim, foi-se produzindo o momento da ponto de um rizoma pode ser conectado a qualquer outro.
pesquisa, o momento da produo terica e, sobretudo, (GUATTARI; DELEUZE, 1995, p.8)
a produo do objeto e do pesquisador no momento de Partindo-se do pressuposto de que o rizoma no
interveno, j que sempre se est implicado e, neste possui posies ou pontos fixos, trabalhamos com os
caso, explicitamente, colaborando como assessora e como movimentos de discusso na perspectiva de um cartgrafo
gestora na construo do processo analisado. Desta forma, que, na construo do mapa, entrega-se ao processo
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experimental (ligado no real), tentando conectar-se com que eu repensasse os caminhos, desterritorializada, me
as mltiplas dimenses e tentando perceber as constantes perdi. Mas, continuei conversando com trabalhadores
modificaes da paisagem. Assim fomos construindo da secretaria, pedindo licena para entrar, esperando
sentidos, acompanhamos as linhas que se formaram e um momento para entrar, conversei novamente com a
desmancharam para entend-las. secretria de sade, que tambm trouxe suas demandas
A seguir, apresentamos a experincia na voz de cada para mim e assim fui me colocando no meio do movimento
um de ns pesquisadores, em dois textos: A pesquisadora de tecer as teias, desmanchar teias, construir e reconstruir
na pesquisa da caixa de ferramentas do gestor municipal; outros fios. Foi assim, bati na porta, pedi licena, esperei
e A pesquisadora na pesquisa da produo de coletivos na e acabei convidada a participar do movimento da gesto
gesto municipal. Estes textos esto acompanhados de municipal.
muitas vozes, mais especialmente de nossos orientadores, A partir do momento em que consegui mergulhar nas
Laura Feuerwerker e Emerson Merhy que fizeram conosco intensidades em produo na gesto da Secretaria Municipal
o exerccio da alteridade, juntamente com o coletivo da de Sade e que pude perceber linguagens, fui esboando
linha de pesquisa Micropoltica do Trabalho e o Cuidado em rabiscos, desenhos, ao mesmo tempo em que ocorriam
Sade. Nos escritos abaixo, continuamos a apresentar, a movimentos de transformao da paisagem. Estando
construo de nossos (des)caminhos como pesquisadoras, implicada na produo de caixa de ferramentas, aproximei-
do objeto da pesquisa, a relao com os sujeitos e com me das diversas polticas, linhas e fluxos presentes naquela
os conceitos utilizados, s que agora falando das duas organizao. Aos poucos fui me deixando invadir por novos
experincias separadamente. No pretendemos apresentar fluxos, em diferentes lugares e tempos que evidenciavam o
toda a produo, abordamos os trilhos e os desvios. processo de produo do trabalho da gesto.
Partilhei aquele processo com muitos trabalhadores:
desde aqueles envolvidos mais diretamente com a gesto,
A Pesquisadora na Pesquisa da Caixa de Ferramentas do ocupando cargos formais do organograma existente na
organizao, como com aqueles trabalhadores que fazem
Gestor Municipal a gesto do cotidiano nas unidades de sade. O critrio
de incluso era o convite deles, a demanda produzida no
Pesquisar a caixa de ferramentas do gestor da
processo, como tambm a minha curiosidade que ia sendo
secretaria municipal de sade, esta foi a minha escolha. Para
produzida na pesquisa para dar conta dos processos em
isso, obtive a concordncia da secretria e o consentimento
que fui me envolvendo. E fui assim me produzindo como
dos participantes e fui me inserindo no coletivo gestor.
pesquisadora. Alguns conceitos operaram na produo do
No comeo, ainda estava me colocando de fora resolvi sentido - o de implicao foi um deles; pude me colocar,
construir oficinas para discutir com alguns trabalhadores o estar dentro do processo, descobrir que possvel haver
objeto da minha pesquisa - fiz a primeira oficina que pouco vida na pesquisa. A pesquisa no era mais cinza, como
me trouxe, era artificial, era a representao do vivido sempre tinha sido, cheia de regras, onde no era possvel
e ainda a frio. Parei, mas resisti, a orientadora insistiu afetar-se, sentir, viver.
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A desterritorializao, claro, veio nesse processo. havia sido discutida pelo grupo, anteriormente, e quando
A experincia foi dolorosa em alguns momentos, mas cheguei j me esperavam. Contei a eles, ento, sobre a
a vida pulsou, nos encontros, nas palavras, ocorreram pesquisa e pedi autorizao para que eu pudesse anotar
muitas afetaes e a produo do sentido de pesquisar. as falas de todos, j que eu as usaria como material de
Os encontros foram o modo de operar do coletivo que fui campo para a minha pesquisa. Para registro do que vi,
compondo na pesquisa, bons encontros, maus encontros, ouvi e senti naquelas reunies, utilizei o dirio de campo.
encontros singulares, encontros-acontecimentos..., em Esses encontros semanais foram um analisador potente do
diversos lugares, em corredores, salas de reunies, salas de processo de gesto em curso.
cafezinho, em caminhadas, em reunies, em unidades de Muitas vezes ainda tinha o meu olhar armado pelos
sade, em eventos... referenciais tericos, e ia analisando as falas. Vivi o dilema:
Encontro, produo de encontro no trabalho, trabalho falar ou no? Fluxo que corta? Que cria linha de fuga? Onde
vivo em ato, quantas possibilidades de olhar o trabalho em estou? Como fazer isso que pretendo, como dar linguagem
sade para alm da aridez das estatsticas, da produtividade s intensidades produzidas, ou em produo, ou cortadas?
e dos relatrios. Sujeito, eu s sou no outro, s em relao E, aos poucos, fui me perdendo no meio deles e os limites
com o outro, ao olhar a vida na produo, na sua potncia. entre a pesquisadora e a assessora no existiam mais.
Estar em diversos lugares, mas principalmente estar As experincias foram vividas pelo meio, pelas bordas,
na linha de pesquisa Micropoltica do trabalho e o cuidado pelo fora, enfim, de diversos lugares e tempos e absorvendo
em sade foi produzindo territrios no campo da pesquisa de formas variadas as intensidades do processo. Foram
e na prpria pesquisadora. Sueli Rolnik foi uma autora que realizadas conversas do cotidiano, observao, narrativas
trouxe novos conceitos e modos de produzir conhecimento escritas, dirio de campo e anlise de documentos
com eles, trouxe outros sentidos para o meu olho-retina produzidos durante o perodo da pesquisa.
e passei a perceber o corpo vibrtil. Este, o corpo vibrtil, Narrativas como reconstrues de histrias vividas,
para Rolnik (2007, p.31), aquele que tocado pelo onde presente, passado e futuro esto articulados, onde se
invisvel, sensvel ao encontro dos corpos e suas reaes: reconstroem, mas tambm se acrescentam elementos e se
atrao e repulsa, afetos, [...] intensidades. Assim foram atualizam em acontecimentos. (MAIRESSE; FONSECA, 2002)
sendo construdos novos territrios e a pesquisadora foi Trata-se, como diz Guattari (2005, p. 24), de uma escolha
aparecendo, aprendendo a olhar e a escrever. tica crucial: ou objetiva-se, cientificiza-se a subjetividade,
Participar das reunies semanais de educao ou, ao contrrio, tenta-se apreend-la em sua dimenso de
permanente dos assessores tcnicos, trabalhadores da criatividade processual.
equipe gestora formal, foi como estar num mar agitado, As conversas do cotidiano foram espaos especiais
muitos fluxos, muitas intensidades. Nos encontros eram de interao e de produo de sentidos. Estas conversas
discutidas as experincias vividas durante a semana e a e as narrativas contriburam dando voz aos diversos
articulao do trabalho deles com as demais diretorias da interlocutores presentes, aos diversos saberes presentes no
Secretaria Municipal de Sade. A produo da pesquisa j espao e tempo da organizao de sade em estudo.
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Investigar o cotidiano colocar em anlise uma outro como um puro levantamento e agrupamento de
realidade em construo, mvel, sem comeo, meio e dados observados e a observar, ou o dirio ntimo, e outro,
fim, mas com vrias entradas, trat-lo como um campo de o dirio da pesquisa. Citam tambm a possibilidade de no
problematizao, proporcionando novas possibilidades de interior de um mesmo dirio, haver todos estes tipos de
apreenso e de produo do real; ao me colocar no cotidiano dirios, indivisveis e relacionados.
da organizao de sade, provoquei o pensamento, pelas O dirio de campo foi o conjunto dos diversos
afetaes, pelos encontros com os inusitados, em uma tipos de dirios em um s. Ao vivenciar os processos, em
tenso colocada entre o que j foi atualizado, o que j existe conjunto com demais trabalhadores que compuseram este
e com o que vai se produzindo. trabalho, fiz anotaes, sobre tudo que vi, ouvi e senti,
O cotidiano o lugar das disputas, espao de luta e de produzi uma escrita do que acontecia no dia a dia, s vezes
exerccio de poder. Para Merhy (2002, p. 160) o cotidiano fragmentada, outras mais textuais. Muitas folhas de muitos
em sade o terreno da produo e da cristalizao dos cadernos inteiros foram preenchidas ao longo desse tempo.
modelos de ateno sade, e tambm da produo Fui criando vrios sinais para marcar as afeces, dvidas,
de novos arranjos no modo de fabricar sade, onde se coisas que iam provocando o pensamento. Afeces como
configuram novos espaos de ao e novos sujeitos nos diz Deleuze (2002) em seu livro Espinoza: filosofia
coletivos, bases para modificar o sentido das aes de prtica, todo o corpo vivo tem o poder de ser afetado, e
sade, em direo ao campo das necessidades dos usurios deixar no corpo a presena do outro que o afetou.
finais. Algumas conversas foram gravadas, momentos
O dirio de campo foi utilizado para registrar que percebi ser possvel a gravao, que no seria um
movimentos, observaes, devaneios, sentimentos, desconforto para os envolvidos nem os inibiria. Mesmo
conversas e percepes, bem como os apontamentos assim, logo aps, escrevia as minhas memrias, onde
do referencial terico para dialogar com os achados da colocava as implicaes em anlise. A fala da pesquisadora,
pesquisa. Foi o momento de anlise das implicaes, que tambm era gestora, tambm foi anotada. Este , em
permitiu reconstruir, por meio das memrias dos afetos, sua maior parte, o momento do presente, onde registrei
as lembranas do outro, dos lugares percorridos, dos o que passou pelos meus olhos, ouvidos e pele. Registro
encontros conturbados com muitas vozes, reafirmando e atualizao do que passava pelos sentidos, no podia
as relaes de implicao produzidas no momento da divagar, pois perdia falas, olhares, intensidades presentes.
pesquisa. Azevedo e Carvalho (2009) realizaram um estudo Exerccio de ateno dos sentidos. Muitas vezes ao final
sobre o uso do dirio de campo na pesquisa em autores do perodo, estava ainda afetada pelas dores, afetos que
como Ren Lourau, Remi Hess, Virgnia Kastrup, Denise circularam, tentando dar passagem s intensidades vividas.
Mairesse, que vm discutindo o dirio de campo e seu uso Comeava, ento, a produzir outro momento do dirio,
em pesquisas. Apontam seu uso de diversas formas para aquele onde o pensamento provocado, expressava-se
anlise das implicaes, um sentido como ferramenta novamente no papel e a se misturava passado, presente e
para dar visibilidade a movimentos no campo de estudo, futuro, no havia mais cronologia.
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Essa releitura do dirio propiciou autorreflexes e Pensei ento a gesto como gesto peripattica,
auto-avaliaes, reconstituio dos momentos vividos aproveitando o termo peripattico com o sentido que
em diferentes espaos e tempos com certa durao e Lancetti (2006) utilizou na clnica peripattica, como
densidade, articulao de vivncias ocorridas, articulao conversaes e pensamentos que ocorrem durante um
com escritos de outros, em outros tempos e lugares. (HESS, passeio, caminhando peripatetismo - uma ferramenta
2006) Espao de produo, de devir. Estes textos, chamei para entender uma srie de experincias clnicas realizadas
de cenas, so os dirios de campos j revisitados, trazem fora do consultrio, em movimento. A escuta das pessoas
as vozes dos sujeitos do campo da pesquisa. Certamente em seus lugares prprios, sem descaracteriz-los ou
a voz da pesquisadora est presente, misturada com a diminu-los. (LANCETTI, 2006, p. 19)
multiplicidade de vozes que produziram essas cenas. Ao Utilizei gesto peripattica como um conceito-
final de cada cena foram apresentados, tambm, textos ferramenta para dar sentido a conversaes e pensamentos
que so as reflexes sobre o vivido em que reportei outras que aconteceram nos encontros, nos corredores, nas
vozes, a dos autores que busquei para dar passagem s salas de caf, em diversos lugares alm das salas de
afetaes e que produziram outras afetaes. reunies formais, mas nelas tambm, potencializando
Foi uma produo de narrativas. Mas, eram as as singularidades, os processos de subjetivao nas
narrativas da pesquisadora misturadas a tantas vozes, multiplicidades das afetaes e atualizaes, sem imposio
produto de afeces. Composio de cenas e enunciados vertical, com outra ordenao temporal, no pontual, mas
que foram produzidos por muitas mos inclusive a da sim constante. A produo da caixa de ferramentas na
pesquisadora. gesto do e no cotidiano o no saber a produo na
Ao vivenciar o processo da gesto, sendo consumida inutilidade, na compreenso dos problemas que se vive, a
por ela e consumindo-a, e nos momentos de alteridade solido, o prazer e a dor deste trabalho.
proporcionado pelas apresentaes realizadas na linha de Fazer o mapa, no o decalque... Um mapa
pesquisa Micropoltica do trabalho e o cuidado em sade, tem mltiplas entradas contrariamente
fui percebendo a caixa de ferramentascorpo vibrtil. ao decalque que volta sempre ao
Descobrindo a caixa de ferramenta que monta, desmonta, mesmo. Um mapa uma questo de
quebra, destri, constri suas prprias ferramentas, em performance, enquanto que o decalque
remete sempre a uma presumida
constante devir, produzida por e produzindo intercessores competncia.
com os coletivos em cena. No era s a caixa de ferramentas
(DELEUZE; GUATTARI, 1995, p. 21)
do gestor formal que estava em cena, a caixa de
ferramentas daqueles que esto em ao, e em disputa,
assim, a caixa de ferramentas est em anlise e produo
constante. Ao analisar a caixa de ferramentas do outro a
minha ferramenta est em cena, em anlise e em produo.
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A Pesquisadora na Pesquisa da Produo de Coletivos na Neste caso importante destacar que o coletivo da linha
Gesto Municipal produz um forte movimento para colocar o pesquisador
em analise e consequentemente em um processo intenso
no discuto com o destino o que pintar de desterritorializao do lugar institudo de produo do
eu assino conhecimento.
Paulo Leminski (1985) Neste sentido, esta produo de conhecimento no
poderia estar pautada por um passo a passo cientfico.
Quando iniciei o doutorado, duas questes me Nesta pesquisa, utilizei a cartografia proposta por Deleuze
instigavam muito, uma era que o objeto de investigao e Guattari (1995), porque visa acompanhar um processo,
necessariamente teria que ser algo que eu estivesse deter-se em acontecimentos que se tornam visveis,
implicada e operando no cotidiano, portanto teria que ponder-los, ir alm, atrs de novos encontros, pensar sobre
ser a gesto municipal. A segunda questo que sempre eles, sentir as suas afeces e ir caminhando e produzindo
achei fundamental que todos que estivessem na gesto do pensamento atrs de sentidos para o cartgrafo.
SUS pudessem e devessem compartilhar o modo de fazer No representar um objeto, mas investigar um
gesto em sade, analisar os dispositivos disparados e processo de produo. De sada, a ideia de desenvolver a
consequentemente escrever estas experincias. cartografia se afasta do objetivo de definir um conjunto
Neste sentido, quando tomei a deciso de iniciar de regras abstratas para serem aplicadas. No busquei
a investigao, escrevi um projeto de pesquisa muito estabelecer um caminho linear. A construo do trabalho
prximo do que j conhecia fundamentalmente pautada procurou estabelecer algumas pistas para descrever,
pela iniciao na pesquisa que foi a formao do mestrado, discutir e, sobretudo, coletivizar a minha experincia.
na pesquisa qualitativa mais instituda, ou seja, pensei A escolha pela cartografia teve o intuito de evitar
de pronto no estudo de caso, com entrevistas semi- o lugar de pesquisador de fora ou de isolamento do
estruturadas, etc. e etc. Na primeira apresentao para o observador de seu objeto, nos mltiplos encontros,
coletivo da linha de pesquisa, quando entramos no debate afetando e sendo afetada. Nesta investigao a cartografia
sobre qual era o objeto e a pergunta da pesquisa percebi se fez perseguindo a manifestao e buscando captar a
que havia a necessidade de pensar melhor sobre qual era expresso dos diferentes coletivos desejantes que operaram
o objeto e pergunta, pois os participes do coletivo da linha na secretaria de sade.
apontaram claramente que no estava claro e, portanto o
O que interessa destacar aqui pode ser dividido em
caminho para produzir a pesquisa tambm no.
dois pontos, o primeiro foi de perceber que existe uma
Assim em movimentos de idas e vindas fui multiplicidade de encontros e o segundo diz respeito aos
apresentando a proposta de projeto de pesquisa para o afetos que se produz no encontro. E como sujeito militante
coletivo da linha com forte intensidade e insistncia na minha e implicada, justamente falando deste lugar, tenho
desterritorializao provocada pela minha orientadora. que declarar que o processo foi desafiador, pois tive a
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pretenso de cartografar os movimentos, produzir conexo Ricardo Moebus (colega de doutorado) que afirma que este
com os acontecimentos em suas mltiplas dimenses, coletivo (da linha de pesquisa) opera a micropoltica do
abrir-me para o inusitado. Desviar-me, surpreender-me e trabalho e o cuidado em sade a partir dos mais autnticos
desconhecer-me. Explorar devires. incmodos, presentes no mundo do trabalho em sade,
Suely Rolnik e Felix Guattari (2005) sustentam a ideia que se pode produzir saberes para aumentar a potncia de
de que a prtica do cartgrafo diz respeito s estratgias produo de cuidado nestes ou noutros cenrios. Sendo
de formao do desejo no campo social, potencializando assim, preciso colocar na mesa as pulgas que trazemos
o desejo no seu carter processual e (re) produtor da atrs das orelhas, pois elas sero importantes ferramentas
sociedade e esse processo de investigao requer abertura de trabalho, ou afinal, elas que nos faro trabalhar. Sero
do pesquisador para o novo, com disponibilidade para aquelas maiores e mais incmodas pulgas que exigiro
ver, escutar e deixar-se tocar pelos processos originados respostas que realmente precisamos construir.
na investigao, ou seja, deixar-se afetar, como prope As estratgias utilizadas nesta investigao foram
Espinosa (1992). a observao direta, registro de reunies, registro em
Nesta investigao a cartografia se fez perseguindo dirio de campo, reconstruo de cenrios/cenas/fatos
as manifestaes e buscando captar a expresso dos por meio de grupos de discusso com atores envolvidos
diferentes coletivos desejantes que operaram na secretaria e documentos de fonte secundria. Tudo isso possibilitou
de sade para analisar como atuaram na constituio a produo de conhecimento sobre a realidade vivida
daquela gesto municipal em sade. Ento, torna-se pelos distintos coletivos, estabelecendo novos espaos de
importante destacar que o encontro com esses coletivos liberdade. Por outro lado, no tive a preocupao de coletar
institudos oportunizaram abrir-me para novas percepes dados para depois interpretar, pois o que me interessava era
de outros coletivos no dados, mas dando-se, produzindo- experimentar. Neste sentido, em processo, realizei estudos
se em processo. sobre os conceitos que estvamos utilizando no dialogo
com vrios autores, utilizei o dirio de campo, cartografei
A cartografia como um processo de acompanhamento os movimentos dos coletivos desejantes instituintes e
de movimentos em curso, mais do que de um traado de institudos que operaram na secretaria de sade. O dirio
percursos descritivos/histricos, na proposta de Gilles de campo foi fundamental, pois foi utilizado para registrar
Deleuze e Flix Guattari se oferece como trilha para acessar movimentos, observaes, devaneios, sentimentos,
aquilo que fora a pensar, dando-se ao pesquisador, como conversas e percepes, bem como os apontamentos
possibilidade de acompanhamento daquilo que no se curva do referencial terico para dialogar com os achados da
representao. Entendendo que a cartografia convoca um pesquisa.
exerccio peculiar no pensamento do pesquisador.
A ideia de observar/analisar as discusses est
A alteridade ocorreu com a orientadora que tambm relacionada com a noo de multiplicidades, pois
era assessora do processo na secretaria de sade e do fenmenos, desde sua origem, so multiplicidades que se
coletivo da linha de pesquisa. Ento, concordando com constituem na prpria realidade, no supondo unidade,
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no entrando em nenhuma totalidade, nem mesmo se e estarmos mais ativos e criativos. Ento somos um grau
remetendo a um sujeito, mas a um plano de produo de de potncia, definido por nosso poder de afetar e de ser
sentido sem pretenso de verdade nica. As subjetivaes, afetado, e no sabemos o quanto podemos afetar e ser
as totalizaes, as unificaes so, ao contrrio, processos afetados, sempre uma questo de experimentao.
que se reproduzem e tentam emudecer as multiplicidades. (ESPINOSA, 1992)
As fontes secundrias (anlise documental) utilizadas A fora desejante de existir varia de intensidade,
foram os documentos produzidos pelos atores/autores como se encontra manifesta nos trs afetos fundamentais
que vivenciaram o processo e divulgaram suas opinies/ da tica de Espinosa: a alegria, a tristeza e o desejo. A
produes na organizao por meio de relatrios de gesto, alegria o sentimento que temos do aumento de nossa
e-mails, documentos internos, trabalhos apresentados em fora para existir e agir, a tristeza o sentimento que temos
eventos, projetos institucionais, boletins epidemiolgicos da diminuio de nossa fora para existir e agir e desejo o
etc. Essa garimpagem foi feita na perspectiva de registrar a sentimento que nos determina a existir e agir de uma certa
histria, captar os sujeitos, suas afetaes e sua formulao, maneira .
em diferentes momentos do processo. Um conceito-ferramenta importante neste percurso
Como Deleuze aponta se abrir para a diferena foi o de dispositivo, utilizado para identificar ou analisar
implica em se deixar afetar pelas foras de seu tempo, arranjos capazes de disparar movimentos transformadores
por sermos permanentemente atravessados pelo outro, ou auto-analticos nos diferentes lugares e processos da
uma poltica indissocivel de uma tica de respeito pela secretaria.
vida, pela luta em torno de enfrentamentos dos problemas Este esforo de colocar para conversar as diferentes
concretos, onde as diferenas correm, em srie, sem propostas de apoio experimentadas (experincias fontes) e
comeo nem fim (qualquer lugar incio, em qualquer formuladas (conceitos), foi possvel a partir da construo
lugar o trajeto se interrompe) pelos abalos, pelas rupturas, de diferentes engenhocas como dispositivos analticos.
pelas fendas do devir. possvel percorrer estas sries num Um primeiro plano para analisar essas vrias modalidades/
sentido ou em outro, sem hierarquizar, no importando possibilidades de apoio foi mobilizado pelo conceito de
mais distinguir entre o mais ou o menos verdadeiro, o mais devir. No nosso caso o devir-apoiador, pois so os devires
ou o menos srio. que se encadeiam ou coexistem em zonas de vizinhana, de
Na concepo espinosiana todas as coisas so indiscernibilidade, de indiferenciao. Devir jamais imitar,
constitudas por uma s substncia e tomam formas nem fazer como, nem ajustar-se a um modelo, seja ele de
diferentes em seus modos de existncia. Compreender justia ou de verdade. No h um termo de onde se parte,
requer ser afetado de diversos modos, ser afetado de mais nem um ao qual se chega ou se deve chegar. Na medida em
maneiras ou a afetar os outros corpos. Nesse sentido, que algum se torna, o que ele se torna muda tanto quanto
numa conduta tica que nos aproximamos da realidade ele prprio.
complexa. Conhecer para Espinosa o caminho para
aumentar nossa potncia de agir, saber mais sobre ns
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Um segundo plano veio a partir da ideia de fora que compe o plano de consistncia para as anlises
intercessores do Deleuze e Guattari (1992), que coloca micropolticas que funciona indagando o que se passa
que quaisquer encontros fazem com que o pensamento entre, nos caminhos que se criam por entre impossibilidades
saia de sua imobilidade natural, de seu estupor, pois sem no cotidiano das prticas de sade.
os intercessores no h criao e no h pensamento;
os intercessores podem ser pessoas, coisas, plantas, at
animais. O conceito de intercessor segue o do verbo E por fim...
interceder, que significa intervir. Neste sentido, o trabalho Para no concluir, mas abrir o debate sobre
do apoiador no se configuraria como uma prtica possibilidades de construo do conhecimento, trazemos a
puramente tcnica, mas sim como uma prtica relacional, multiplicidade presente na poesia de Paulo Leminski (2000).
reproduzindo-se a si num dado contexto o tempo todo e
acionando tecnologias em vrios campos, inclusive o das Disfara, tem gente olhando.
tecnologias leve-duras e duras. Uns olham para o alto,
cometas, luas, galxias.
Um terceiro plano de constituio/anlise diz Outros, olham de banda,
respeito a como se produzem as relaes no organograma lunetas, luares, sintaxes.
- de modo arborescente ou rizomtico - pois as mesmas se De frente ou de lado,
sempre tem gente olhando,
do em disputa, e a produo de coletivos. Neste sentido, olhando ou sendo olhado.
o arranjo matricial/matriciamento pode ser a expresso
do organograma rizomtico, entendendo que o rizoma Outros olham para baixo,
composto de linhas e pontos, sendo que todas as linhas e procurando algum vestgio
pontos se conectam ou podem se conectar, sem obedecer a do tempo que a gente acha,
relaes de hierarquia ou subordinao. Para todos os lados em busca do espao perdido.
Raros olham para dentro,
e todas as direes, portanto o rizoma tem como princpio j que dentro no tem nada.
o da conexo e caracteriza-se por ser um campo coletivo de Apenas um peso imenso,
foras dispersas, mltiplas e heterogneas. a alma, esse conto de fada.
O quarto e ltimo plano que atravessa essa produo
foi a caixa de ferramentas do apoiador para operar o apoio
s equipes de sade. Como diz Merhy (2002), caixa de
ferramentas que funcione com potncia de bssola para
o pensar num terreno de tensionamentos e desafios, em
meio aos quais o agir em sade se afirma como uma
experincia radical de (re)inveno da sade como bem
pblico e potncia de luta a servio da vida individual e
coletiva. Ento, a caixa de ferramentas como conceito-
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da UFRGS, 2007. de alunos afirmar que pretendem utilizar observao
participante em seus estudos, sem efetivamente
conhecerem a tcnica e, o que ainda mais curioso, sem
nem mesmo ter definido o que gostariam de pesquisar.
Tal questo coloca-se para mim como um enigma que
eu devolvo sempre aos alunos na forma de perguntas, no
intuito de estimular a reflexo deles: O que viria antes, a
definio das questes orientadoras de uma pesquisa, ou
as tcnicas a serem empregadas? Primeiro deveramos
recortar o objeto de pesquisa e estabelecer objetivos, e a
partir deles, escolher quais tcnicas seriam mais adequadas,
ou o desejo de usar uma determinada tcnica poderia
direcionar o desenho da pesquisa? Porque uma tcnica
como, por exemplo, a Observao Participante, precederia o
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estabelecimento do desenho do estudo? Teriam as tcnicas Logo, para os alunos, pode parecer lgico que o ato
a capacidade de instituir um eixo de raciocnio sobre um de participar e observar tais formas de atuao profissional
problema para, a partir da, desenvolver uma pesquisa? e tais prticas sociais poderia trazer tona significados
Em outras palavras, por que optar por uma supostamente ocultos ou profundos e, com isso, gerar
determinada tcnica de levantamento de informaes questes que norteariam pesquisas. possvel, tambm,
antes mesmo da definio das questes norteadoras e que todos estes questionamentos indiquem que, para
do reconhecimento prprio objeto de uma pesquisa? H alguns alunos, algumas tcnicas possuam, por si mesmas,
uma importante questo conceitual e metodolgica a ser significados que expressem e sintetizem um tipo de estudo,
tratada aqui. com caractersticas determinadas e at mesmo rgidas,
dogmticas.
Com o tempo, passei a questionar os alunos se o
motivo pelo qual a tcnica da Observao Participante A respeito disso, por exemplo, o pensamento de que
tornava-se atraente para eles seria o entendimento de que as tcnicas empregadas num estudo consistem na garantia
as respostas para as questes estariam disponveis nas de caracterizao de uma abordagem ou leitura como
situaes de vida concreta dos sujeitos envolvidos numa qualitativo ou quantitativo refere-se a uma dicotomia
pesquisa, o chamado pblico-alvo. Pois, se assim fosse, ao artificial, dado que h muitos estudos que fazem leituras
ser entendida pelos alunos como uma premissa da atividade que podem ser chamadas de quali a partir do emprego
de pesquisa e confundir-se com a idia de pesquisa de tcnicas que so chamadas de quanti, e vice-versa.
de campo no sentido estrito da palavra, a Observao Percebe-se ser perfeitamente possvel quantificar dados
Participante possibilitaria - em princpio - maior imerso que foram obtidos a partir do emprego de uma tcnica
do pesquisador no campo e melhores condies de como a Observao Participante, mediante categorizao
desenvolver suas questes, em comparao com o trabalho e o uso articulado de outras tcnicas de sistematizao e
com fontes secundrias tais como pronturios, bases de anlise de informaes, desde que esta ao seja adequada
dados, artigos e outros documentos contendo informao algum dos objetivos do estudo ou pesquisa.
j levantada e sistematizada. Diante destes questionamentos e da repetida
Percebi que esta tcnica despertava uma especial ocorrncia de dvidas e incertezas entre os alunos
curiosidade e mostrava-se ainda mais atrativa para especificamente com respeito Observao Participante,
profissionais da sade, no s por no terem tido contato podemos afirmar que ela paradoxalmente uma tcnica
aprofundado com ela em seus cursos de graduao, como popular, mas efetivamente pouco conhecida. Tambm
tambm por trabalharem numa rea do saber que lida podemos e, mais que isso, devemos compreender que,
diretamente com pessoas, com expectativas diversas e apesar de sua popularidade, existem diferentes concepes
mltiplos modos de entender e de cuidar da vida1. e entendimentos do que ela vem a ser e de como aplic-la.
das condies de alimentao, habitao, renda, educao, trabalho,
1
Nesse sentido, talvez seja interessante resgatar a idia de conceito
meio ambiente, emprego, lazer, liberdade, acesso e posse da terra e
ampliado de sade para entender as implicaes de nossos estudos.
acesso a servios de sade. Relatrio Final da VIII Conferncia Nacional
Conceito Ampliado de Sade: Compreende-se por Sade a resultante
de Sade (1986), art. 196 da CFB/88 e art. 3 da Lei 8.080/90.
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Ruben Araujo de Mattos e Tatiana Wargas de Faria Baptista (Orgs) Caminhos para Anlise das Polticas de Sade
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No sentido de contribuir para este debate, buscamos subsequentes geraes de antroplogos: a promoo de
caracterizar a tcnica de Observao Participante tal direta interatividade no lidar com a alteridade, ou seja, com
como classicamente definida no mbito da Antropologia, o outro, esse espelho de ns mesmos3.
apresentando suas caractersticas gerais e apontando O emprego da tcnica de Observao Participante
potencialidades e limites de seu uso em estudos de anlise demanda do pesquisador a utilizao de recursos dos
de polticas de sade, mediante o relato de uma experincia mais variados. Imediatamente nos damos conta de que,
vivida no mbito do Conselho Nacional de Sade CNS (Box como vimos, se necessria a presena do pesquisador
1). no campo, no momento e nas condies em que as
relaes se manifestam, o primeiro recurso disponvel ao
pesquisador no desenvolvimento de seu trabalho o seu
Observar? Participar? Ambos? Como? prprio corpo. A interatividade e interao com o meio que
nos cerca somente podem ocorrer pelo uso dos nossos
A Observao Participante foi reconhecida como sentidos bsicos: principalmente o tato, a audio, a viso,
tcnica de pesquisa no mbito acadmico-cientfico nos sem esquecer o olfato e o paladar, em menor escala, que,
primeiros anos do sculo XX, a partir do trabalho de campo somados aos outros sentidos, nos permitem ter o que
desenvolvido entre 1914 e 1918 por Malinowski2. chamamos de percepo, gostos e sensaes, tanto de
base fsico-orgnica quanto emocional.
Trata-se de uma tcnica de levantamento de
informaes que pressupe convvio, compartilhamento Mas as sensaes podem nos levar a pr-conceitos,
de uma base comum de comunicao e intercmbio de noes pr-estabelecidas e concluses no submetidas a
experincias com o(s) outro(s) primordialmente atravs dos uma anlise cuidadosa. Para tanto, entra em cena outro dos
sentidos humanos: olhar, falar, sentir, vivenciar... entre o nossos recursos bsicos, sobreposto aos nossos sentidos
pesquisador, os sujeitos observados e o contexto dinmico fsico-orgnicos: a capacidade de raciocinar, que transcende
de relaes no qual os sujeitos vivem e que por todos a aparentemente simples dicotomia razo/emoo ao ser
construdo e re-construdo a cada momento. um processo que envolve clculos e sentimentos.
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Ruben Araujo de Mattos e Tatiana Wargas de Faria Baptista (Orgs)
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acompanhadas pelo Observatrio eram o Conselho Nacional
de Sade (CNS), a Comisso Intergestores Tripartite (CIT) e
o Legislativo Federal (comisses e Frente Parlamentar de
Sade). Dentre os atores em anlise estavam o Ministrio
da Sade e o Movimento Mdico.
Box 4
SOBRE OS AUTORES
A Fundao Nacional de Sade (Funasa), rgo
executivo do Ministrio da Sade, uma das instituies
do Governo Federal responsvel em promover a incluso Aline Caldas Nutricionista. Doutoranda em Epidemiologia
social por meio de aes de saneamento para preveno e Sade Pblica da Escola Nacional de Sade Pblica Sergio
e controle de doenas. tambm a instituio responsvel Arouca (ENSP/FIOCRUZ).
por formular e implementar aes de promoo e proteo Arlinda B Moreno Psicloga. Doutora em Sade Coletiva
sade relacionadas com as aes estabelecidas pelo pelo Instituto de Medicina Social (IMS/UERJ), com Ps-
Subsistema Nacional de Vigilncia em Sade Ambiental. O Doutorado em Sade Coletiva (IMS/UERJ) ePs-Doutorado
endereo eletrnico da FUNASA : http://www.funasa.gov. em Sade Pblica pela Escola Nacional de Sade Pblica
br/internet/competencias.asp. Sobre as funes da FNASA Srgio Arouca (ENSP/FIOCRUZ). Pesquisadora da Escola
em relao ateno sade indgena, em consonncia Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca (ENSP/FIOCRUZ).
com o Art. 6 do Decreto N 7.336, de 19 de Outubro de Psicoterapeuta Existencial.
2010, alterado pelo Decreto N 7.461, de 18 de Abril de
2011, o Ministrio da Sade e a Fundao Nacional de Arthur Lobo Costa Mattos - Psiclogo. Especialista em Sade
Sade (Funasa) devero efetivar a transio da gesto do Mental e Ateno Psicossocial pela Escola Nacional de
Subsistema de Ateno Sade Indgena para o Ministrio Sade Pblica Sergio Arouca (ENSP/FIOCRUZ). Mestrando
da Sade at o dia 31 de dezembro de 2011. em Sade Coletiva pelo Instituto de Medicina Social (IMS/
UERJ).
Camila Duarte Gerassi Psicloga. Mestre em Sade Pblica
pela Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca (ENSP/
FIOCRUZ).
Carolina Pombo de Barros Psicloga. Mestre em Sade
Pblica Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca
(ENSP/FIOCRUZ).
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Ruben Araujo de Mattos e Tatiana Wargas de Faria Baptista (Orgs) Caminhos para Anlise das Polticas de Sade
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Cristiani Vieira Machado Mdica sanitarista. Doutora Luciana Dias de Lima Mdica sanitarista. Doutora em Sade
em Sade Coletiva pelo Instituto de Medicina Social da Coletiva pelo Instituto de Medicina Social da Universidade
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IMS/UERJ). do Estado do Rio de Janeiro (IMS/UERJ). Pesquisadora do
Pesquisadora do Departamento de Administrao e Departamento de Administrao e Planejamento em Sade
Planejamento em Sade da Escola Nacional de Sade da Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca da
Pblica Sergio Arouca da Fundao Oswaldo Cruz (ENSP/ Fundao Oswaldo Cruz (ENSP/FIOCRUZ) e Professora do
FIOCRUZ) e Professora do Programa de Ps-Graduao em Programa de Ps-Graduao em Sade Pblica da ENSP/
Sade Pblica da ENSP/FIOCRUZ. FIOCRUZ.
Dbora Bertussi - Doutora em Cincias da Sade/UFRJ, Mrcia Raposo Lopes - Professora e pesquisadora da Escola
Mestre em Sade Coletiva/UEL, Assessora Tcnica do Politcnica de Sade Joaquim Venncio EPSJV/FIOCRUZ.
Gabinete da Secretaria de Sade de So Bernardo do Campo
e Professora da UNICID/SP. Maria Luiza S.Cunha - Professora e pesquisadora da Escola
Politcnica de Sade Joaquim Venncio EPSJV/FIOCRUZ.
Emerson Elias Merhy - Professor Livre-Docente de Sade
Coletiva, Professor Visitante da Clnica Mdica da UFRJ, Marly M. Cruz - Psicloga. Doutora em Sade Pblica
Coordenador da Linha de pesquisa Micropoltica do pela Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca da
Trabalho e o Cuidado em Sade. Fundao Oswaldo Cruz (ENSP/FIOCRUZ). Pesquisadora do
Departamento de Endemias da Escola Nacional de Sade
Fernando Manuel Bessa Fernandes Cientista social. Pblica Sergio Arouca da Fundao Oswaldo Cruz (ENSP/
Pesquisador do Departamento de Cincias Sociais da Escola FIOCRUZ)
Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca (ENSP/FIOCRUZ).
Doutor em Sade Pblica pela Escola Nacional de Sade Mnica de Rezende - Fisioterapeuta. Pesquisadora da
Pblica Sergio Arouca (ENSP/FIOCRUZ). Escola de Governo da Escola Nacional de Sade Pblica
Sergio Arouca (ENSP/FIOCRUZ). Doutora em Sade Pblica
Francini Lube Guizardi - Professora e pesquisadora da Escola pela Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca (ENSP/
de Governo em Sade - Fiocruz Braslia. Doutora em Sade FIOCRUZ).
Coletiva pelo IMS/UERJ.
Rossana Staevie Baduy - Doutora em Cincias da Sade/
Ial Falleiros - Professora e pesquisadora da Escola UFRJ, Mestre em Sade Coletiva/UEL e Professora da
Politcnica de Sade Joaquim Venncio EPSJV/FIOCRUZ. Universidade Estadual de Londrina.
Doutora em Sade Pblica pela Escola Nacional de Sade
Pblica Sergio Arouca (ENSP/FIOCRUZ). Ruben Araujo de Mattos - Mdico. Doutor em Sade
Coletiva pelo Instituto de Medicina Social da Universidade
Laura Camargo Macruz Feuerwerker - Professora Doutora do Estado do Rio de Janeiro (IMS/UERJ). Professor associado
em Sade Pblica, Professora Adjunto da Faculdade de do Instituto de Medicina Social (IMS/UERJ). Professor do
Sade Pblica da USP e Professora Colaboradora da Linha Programa de ps-graduao em Sade Coletiva do IMS/
de Micropoltica do Trabalho e o Cuidado em Sade.
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Ruben Araujo de Mattos e Tatiana Wargas de Faria Baptista (Orgs)
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UERJ, e do programa de ps-graduao em Alimentao,
Nutrio e Sade, do Instituto de Nutrio da UERJ.
Tatiana Wargas de Faria Baptista - Psicloga. Doutora
em Sade Coletiva pelo Instituto de Medicina Social da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IMS/UERJ).
Pesquisadora do Departamento de Administrao e
Publicaes da Editora Rede UNIDA
Planejamento em Sade da Escola Nacional de Sade
Pblica Sergio Arouca da Fundao Oswaldo Cruz (ENSP/
FIOCRUZ) e Professora do Programa de Ps-Graduao em Sries
Sade Pblica da ENSP/FIOCRUZ.
Clssicos da Sade Coletiva
Valria Cristina Gomes de Castro - Professora e pesquisadora
Coleo Micropoltica do Trabalho e o Cuidado em
da Escola Politcnica de Sade Joaquim Venncio EPSJV/
FIOCRUZ. Mestre em Sade Pblica ENSP/FIOCRUZ. Sade
Virgnia Fontes - Professora e pesquisadora da Escola Srie Arte Popular, Cultura e Poesia
Politcnica de Sade Joaquim Venncio EPSJV/FIOCRUZ. Srie Interlocues: Prticas, Experincias e Pesquisas
em Sade
Srie Ateno Bsica e Educao na Sade
Srie Sade Coletiva e Cooperao Internacional
Srie Vivncias em Educao na Sade
Peridicos
Revista Sade em Redes
Revista Cadernos de Educao, Sade e Fisioterapia
www.redeunida.org.br
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