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Conferencia internacional
Ciudad de Mxico, Mxico. Junio 9-10 de 2008
p. cm.
Includes bibliographical references.
Auspiciada por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico de Mxico
Ponencias y presentaciones realizadas durante la Conferencia Internacional sobre presupuesto por resultados
llevada a cabo en Mxico D.F. en junio de 2008p. 18
Esta publicacin fue preparada en colaboracin con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico de Mxico (SHCP),
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (OCDE), el Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID) y el Centro de Investigacin y Docencia
Econmica (CIDE). Los resultados, interpretaciones y conclusiones en esta publicacin son de exclusiva res-
ponsabilidad de sus autores y de ninguna manera pueden ser atribuidos al Banco Interamericano de Desarrollo,
a sus organizaciones afiliadas, a los miembros de su directorio ejecutivo o a los pases que ellos representan.
El Banco Interamericano de Desarrollo no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta publicacin y no se
hace responsable en ningn aspecto de las consecuencias que resulten de su utilizacin.
Marzo 2009
Lista de siglas 11
Prlogo 15
Discursos de bienvenida 17
Agustn Carstens 17
Axel van Trotsenburg 19
Mario Marcel 21
Blanca Heredia 22
Enrique Cabrero 23
Sesin de apertura:
La revolucin del presupuesto basado en resultados 25
Panel 1:
Las bases institucionales para el presupuesto basado en resultados 77
Presupuesto para resultados: Gua para usuarios
Barry Anderson 79
Fundamentos institucionales del PpR: El caso del gobierno de Canad
Lee McCormack y Bruce Stacy 87
La gestin para resultados del desarrollo y el presupuesto por resultados
Roberto Garca Lpez 103
PpR en Reino Unido: Diez lecciones aprendidas en
una dcada de experiencia
Richard Hughes 117
Panel 2:
Produccin y calidad de la informacin para
el presupuesto basado en resultados 133
Panel 3:
Usar la informacin sobre el desempeo para
realizar mejores decisiones presupuestarias 199
Presupuesto para programas en los Pases Bajos
Helmer Vossers 201
Empleo ciudadano de la informacin sobre resultados:
Transparencia y uso pblico
Miguel Braun y Laura Malajovich 215
La informacin del desempeo en la tarea legislativa
Javier Guerrero-Garca 221
Panel 4:
Gestin y presupuestacin basadas en resultados en Mxico:
Sistema de evaluacin del desempeo 229
Presupuesto basado en resultados: La experiencia de Mxico
Dionisio Prez-Jcome 231
El Programa de mejora de la gestin
Salvador Vega 247
El Sistema de Evaluacin del Desempeo en Mxico: El rol del Congreso
Moiss Alcalde Virgen 257
Panel 5:
Presupuesto basado en resultados y provisin de servicios 265
Panel 6:
Presupuesto basado en resultados a nivel subnacional 313
La transicin desde el choque de gestin a un estado
para resultados: La experiencia de Minas Gerais
Renata Vilhena y Bernardo Tavares 315
Presupuesto para resultados en el Gobierno de Alberta, Canad
Murray Lyle y Jocelyn Partington 325
Presupuesto basado en resultados: El caso de Quertaro
Juan Manuel Alcocer Gamba 333
Programa de Indicadores para el Desempeo del Estado de Michoacn
Humberto Surez Lpez 347
El presupuesto por programas con orientacin a resultados:
El caso del Estado de Mxico
Luis Videgaray Caso 365
Cuadros
Cuadro 1. Contexto de reforma de los sistemas presupuestarios
en pases desarrollados y en Amrica Latina 51
Cuadro 2. Medidas de desempeo ms usuales 62
Cuadro 3. Instrumentos de planificacin y presupuesto 105
Cuadro 4. Pilares de la GpRD segn el nivel de desarrollo, en 18 pases de ALC 108
Cuadro 5. Pases agrupados por nivel de desarrollo del ndice SEP de GpRD 110
Cuadro 6. ndice del SEP de PpR 112
Cuadro 7. ndice de gestin financiera del SEP 112
Cuadro 8. Escalas de calificacin del ndice de GpRD 114
Cuadro 9. Cobertura y calidad de los indicadores de desempeo, 2001-2006 166
Cuadro 10. Evaluaciones 1997-2007 169
Cuadro 11. Recomendaciones para los programas evaluados, 2000-2007 170
Cuadro 12. Porcentaje de cumplimiento de compromisos
de programas e instituciones, 1999-2007 171
Cuadro 13. Porcentaje de incentivo por desempeo institucional, PMG, 2007-2010 173
Cuadro 14. Resultados y productos para FaHCSIA (2006-07) 185
Cuadro 15. Resultados y productos para CASA (2006-07) 186
Cuadro 16. Informacin sobre desempeo en las declaraciones de presupuesto
por cartera (Portfolio Budget Statements) (2008-09) (ejemplos) 188
Cuadro 17. Evaluacin de la ANAO respecto del uso de la informacin
publicada sobre desempeo 190
Cuadro 18. Nmero de indicadores en el presupuesto 239
Cuadro 19. Informes del Ejecutivo federal al Poder Legislativo 242
Cuadro 20. Proyeccin de modificaciones en los comportamientos
tradicionales de la APF 249
Cuadro 21. Reasignaciones de la Cmara de Diputados (en millones de $Mex) 259
Cuadro 22. Ramos de mayor disminucin en las asignaciones 260
Cuadro 23. Reasignaciones netas de la Cmara de Diputados (% del gasto neto total) 261
Cuadro 24: Evaluaciones externas anuales (2004-2007) 269
Cuadro 25: Nuevo modelo conceptual del SEMBR 282
Cuadro 26. Satisfaccin de los usuarios 284
Cuadro 27. Tiempo promedio para tramitar casos legales por tipo de jurisdiccin 285
Cuadro 28. Preservacin de los recursos hdricos (en porcentaje) 285
Cuadro 29. Grado de implementacin de los compromisos del programa de
facilitacin tributaria 287
Cuadro 30. Porcentaje de procesos tributarios en lnea 287
Cuadro 31. Marco de GpR de los programas presupuestarios 292
Cuadro 32. Resultados de SABP (2005) (en nmero de programas) 293
Cuadro 33. Resultados de SABP por seccin 296
Cuadro 34. Resultados de la evaluacin de preguntas relacionadas
con el desempeo (en %) 296
Cuadro 35. Nexos entre los resultados de las evaluaciones y la asignacin
presupuestaria (en 100.000 wons) 298
Cuadro 36. Ejemplos de programas y metas (en millones de pesos) 305
Cuadro 37. Crecimiento en el sector transporte 306
Cuadro 38. Innovacin en la produccin de estrategia de Minas Gerais (2003) 318
Cuadro 39. Evolucin del gasto social en comparacin con el administrativo 340
Cuadro 40. Contribuciones locales y estados en los que se contemplan 344
Cuadro 41. Contribuciones locales y estados en los que se contemplan 345
Cuadro 42. Indicadores bsicos de desempeo presupuestal y de sustento 349
Cuadro 43. Indicadores de ingresos 351
Cuadro 44. Indicadores de gasto 355
Cuadro 45. Indicadores de pasivos y de obligaciones de deuda 359
Recuadros
Recuadro 1. Diseo de sistemas de PpR 83
Recuadro 2. Implementacin del PpR 84
Recuadro 3. Definicin de gestin para resultados de desarrollo 104
Recuadro 4. Definiciones estratgicas 163
Recuadro 5. Indicadores de desempeo 164
Recuadro 6. Ejemplos de indicadores de desempeo, meta 2008 165
Recuadro 7. Balance de gestin integral 167
Recuadro 8. Metodologa de evaluacin de programas (marco lgico) 168
Recuadro 9. Formato de presentacin de programas al presupuesto,
principales aspectos 172
Recuadro 10. Programa Marco Bsico del PMG, reas estratgicas
y sistemas de gestin 174
Recuadro 11. Instituciones de la red de expertos 175
Recuadro 12. Base contable de los presupuestos en los Pases Bajos 202
Recuadro 13. Rengln presupuestario de estructura poltica infantil 203
Recuadro 14. Mala prctica de los indicadores de desempeo 204
Recuadro 15. Nuevo estilo de presupuesto y conclusiones del FMI 205
Recuadro 16. Cmo lograr un presupuesto ms transparente 206
Recuadro 17. Aspectos de las revisiones de polticas interministeriales
relativos a los procedimientos y la organizacin 207
Recuadro 18. Ejemplo de una revisin exitosa de las polticas interministeriales 208
Recuadro 19. Utilidad de los criterios para evaluar la calidad de la
informacin de las polticas 209
Recuadro 20. Preguntas bsicas que los documentos de poltica deben responder 210
Recuadro 21. Eleccin parlamentaria de 2006 en los Pases Bajos 211
Recuadro 22: El acuerdo de coalicin del 7 de febrero de 2007 212
Recuadro 23. Sistema Nacional de Informacin sobre Presupuestos 213
Recuadro 24. Tipos de evaluaciones 238
Recuadro 25. Caracterizacin metodolgica de las metas y los indicadores 282
Listado de siglas
11
IFMIS Sistema integrado de informacin para la PAP Proyectos anuales de desempeo (sigla
gestin financiera (sigla en ingls) en francs)
INP Instituto de Normalizacin Provisional PART Herramienta de Calificacin de las
(Chile) Evaluaciones de Programa (Estados
Invias Instituto Nacional de Vas (Colombia) Unidos, sigla en ingls)
IOFEZ Consultas Interministeriales para Asuntos PBR Presupuesto basado en resultados
Financieros y Econmicos (sus sigla en PEF Presupuesto de egresos de la federacin
holands) (Mxico)
IRF Inspeccin de presupuestos (sigla en PET Seguimiento del gasto pblico (sigla
holands) en ingls)
ISO Organizacin Internacional para la PETS Encuestas de seguimiento del gasto
Estandarizacin (sigla en ingls) pblico (sigla en ingls)
JuNAEB Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas PIB Producto interno bruto
(Chile) PIBE Producto Interno Bruto por Entidad
KPART Autoevaluacin de Programas Federativa (Mxico)
Presupuestarios de Corea (sigla en ingls) PIDEM Programa de Indicadores para el
LDO Ley de Directrices Presupuestarias (sigla Desempeo del Estado de Michoacn
en portugus) (Mxico)
LFPRH Ley Federal de Presupuesto y PISA Programa para la Evaluacin Internacional
Responsabilidad Hacendaria (Mxico) de Alumnos de la OCDE (sigla en ingls)
LOA Ley de Presupuesto Anual (sigla en PMDI Plan de Desarrollo Integrado de Minas
portugus) Gerais (sigla en portugus)
LOLF Ley Orgnica relativa a las leyes PMDU Unidad de Cumplimiento del Primer
financieras (sigla en francs) Ministro (sigla en ingls)
M&E Monitoreo y evaluacin PMG Programa de Mejora de la Gestin
MFMP Marco Fiscal de Mediano Plazo PMP Programa de mediano plazo (Mxico)
MGMP Marco de Gasto de Mediano Plazo PMSBP Sistema de Gestin para Resultados del
MI Matriz de indicadores Programa Presupuestario (Corea, sigla en
MiDePlan Ministerios de Planificacin (Chile) ingls)
MML Matriz de marco lgico PMDU Unidad de Entregas del Primer Ministro
MPB Ministerio de Planificacin y Presupuesto (Reino Unido, sigla en ingles)
(Corea, sigla en ingls) PNCCFTDA Programa Nacional para el Combate a
NAO Oficina Nacional de Auditora (Reino la Corrupcin y el Fomento a la
Unido, sigla en ingls) Transparencia y el Desarrollo
OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Administrativo (Mxico)
Desarrollo Econmicos PND Plan nacional de desarrollo
ONEMA Oficina nacional de aguas y zonas PNMP Planes Nacionales de Mediano Plazo
acuticas (sigla en francs) PNUD Programa de las Naciones Unidas para el
ONG Organizaciones no gubernamentales Desarrollo
OPC Oficina de Coordinacin de Polticas del POA Programa Operativo Anual (Mxico)
Gobierno (Corea, sigla en ingls) PPBS Sistema de Planificacin, Programacin y
OSC Organizaciones de la sociedad civil Presupuesto (sigla en ingls)
PAE Programa anual de evaluacin (Mxico) PpR Presupuesto para resultados
13
PRODEV Programa de Implementacin del Pilar SGpR Sistema de gestin para resultados
Externo de Accin a Mediano Plazo para la SHCP Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
Efectividad en el Desarrollo (Mxico)
PROGRESA Programa de Educacin, Salud y SIED Sistema Integral de Evaluacin del
Alimentacin (Mxico) Desempeo (Mxico)
ProMAP Programa de Modernizacin de la SIFMun Sistema Integrado de Finanzas
Administracin Pblica Federal (Mxico) Municipales (Repblica Dominicana)
PSA Acuerdos de Servicios Pblicos (Reino SiGob Sistema de Informacin y Seguimiento a
Unido, sigla en ingls) Metas de Gobierno
PSDS Programa Sectorial de Desarrollo Social SIGPlan Sistema de Informaciones de Gestin y
(Mxico) Planificacin (Brasil)
PvdA Partido Social-Demcrata (Pases Bajos, SII Servicio de Impuestos Internos (Chile).
sigla en holands) SIIF Sistema Integrado de Informacin
RAP Informes anuales de desempeo (sigla en Financiera (Colombia)
francs). Sinergia Sistema Nacional de Evaluacin y Gestin
RCG Revisin comprehensiva del gasto (Reino por Resultados (Colombia)
Unido) SiPreP Sistema de Presupuesto por Programas
RG Revisin del gasto (Mxico)
RPE Decreto sobre la informacin de SiSEE Sistema de Seguimiento a las
desempeo (sigla en holands) Evaluaciones Externas (Mxico)
SABP Autoevaluacin de Programas SISED Sistema de informacin del sistema de
Presupuestarios (Corea, sigla en ingls) evaluacin del desempeo (Mxico)
SAG Servicio Agrcola y Ganadero (Chile), SM&E Sistema de monitoreo y evaluacin
SAGE Marco de poltica para las infraestructuras TIC Tecnologas de informacin y
y gestin de aguas (sigla en francs) comunicacin
SAT Servicio de Administracin Tributaria UE Unin Europea
(Mxico) UHM Menores humanitarios no acompaados
SED Sistema de evaluacin del desempeo (sigla en ingls)
Sedesol Secretara de Desarrollo Social (Mxico) USAID Agencia de los Estados Unidos para el
SEMBR Sistema de evaluacin y monitoreo basado Desarrollo Internacional (sigla en ingls)
en resultados VISU Vivienda de Inters Social Urbana
SEP Sistema de Evaluacin del PRODEV (Colombia)
SeGPres Secretara General de la Presidencia
(Chile)
Prlogo
15
Lograr que el gasto pblico genere los resultados superando a Asia y frica pese a ser la regin con mayor
deseados es un desafo permanente y es una justa exi- nmero de pases de ingresos medios.
gencia de los ciudadanos y las empresas que, con su El PBR puede ser una herramienta efectiva para me-
trabajo y su ahorro, sufragan los presupuestos guber- jorar la calidad del gasto pblico. Pero su implementacin
namentales. Es, asimismo, fundamental para evaluar no es fcil, ya que requiere tiempo e implica un profun-
el desempeo de los gobiernos y el cumplimiento de do cambio de cultura hacia el interior de la administracin
sus fines bsicos. Resulta necesario y urgente producir pblica. Contar con un esquema de coordinacin hori-
mejores resultados con los recursos con que se cuenta, zontal entre instituciones de la administracin pblica,
para elevar los niveles de confianza que los ciudadanos y vertical entre los niveles de gobierno sobre todo en
tienen en las instituciones pblicas. pases federales es fundamental. La existencia de
Hasta hace un tiempo pareca que las discusiones mecanismos de cooperacin entre las secretaras de
sobre temas fiscales en Amrica Latina y el Caribe (ALC) Hacienda y el resto de las instituciones de la adminis-
estaban limitadas a los problemas de la estabilizacin, tracin pblica constituye un factor central en la
a los ajustes fiscales y a los aspectos ms macroecon- construccin del PBR.
micos del presupuesto y de las finanzas pblicas. Se trata de un modelo de gestin y manejo de re-
En la actualidad la agenda en materia de finanzas cursos que se ha erigido como uno de los instrumentos
pblicas en la Regin se ha ampliado y el mejoramiento de reforma gubernamental, administrativa y financiera
de los sistemas de toma de decisiones para la asigna- ms importantes en el mundo. Consiste en una estra-
cin y el uso de los recursos pblicos se ha consolidado tegia para romper inercias burocrticas y terminar con
como un componente fundamental de nuestra agen- programas y acciones gubernamentales que no estn
da de reformas en el rea fiscal. As la adaptacin y la teniendo el impacto esperado. Adems, es un mtodo
aplicacin de los principios de presupuesto basado en til para redefinir el quehacer de un gobierno, hacer
resultados (PBR) en los pases de ALC, su extensin a del presupuesto no slo un simple procedimiento de
los niveles de gobierno subnacionales y su vinculacin asignacin y control de recursos, sino un instrumento
a la reforma fiscal son un imperativo en los tiempos permanente de correccin y reorientacin estratgica
presentes. de la accin pblica.
Un presupuesto basado en resultados y medidos Sin PBR es difcil imaginar una sociedad plenamen-
estos a partir de indicadores de desempeo brinda te democrtica porque no hay base de informacin, no
un material valiossimo para contar con mejor infor- hay manera de escribir en algn lado el contrato bsico
macin a fin de tomar decisiones respecto del destino entre ciudadanos y gobierno y tampoco, por lo tanto, no
de los recursos pblicos. Esto permitir corregir pro- existe la posibilidad de una rendicin de cuentas efectiva
gramas que no estn dando los resultados deseados, que la sociedad contempornea exige. En la actualidad,
asignar ms recursos a las polticas pblicas que hagan los gobiernos deben impulsar ambientes propicios para
mayores aportes a la equidad y al crecimiento y, final- la competitividad y el desarrollo, ser giles en su capa-
mente, establecer las prioridades del gasto en funcin cidad para reaccionar a los cambios econmicos, ser
de las necesidades de quienes son su razn de ser y sus eficientes en la asignacin de recursos, y precisos en
destinatarios finales: los ciudadanos. la forma de atender los problemas pblicos. Al mismo
En este sentido, cabe recordar que ALC es la regin tiempo, los gobiernos deben responder a demandas
del mundo con mayor nivel de desigualdad e inequidad, complejas de la sociedad, decidir en interaccin con la
Presupuesto basado en resultados
16
ciudadana, rendir cuentas sistemticamente, ofrecer mucho ms en este momento. El mtodo de gestin de
transparencia en sus mtodos, y mostrar de una mane- las polticas pblicas est en el centro de la gobernabili-
ra objetiva los resultados de sus acciones. dad contempornea.
Esto es ms imperativo en un contexto de escasos En este escenario, la calidad con la que un gobierno
recursos. Mientras que los pases de la Organizacin ejerce el gasto pblico es un mensaje de gran tras-
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) cendencia para la sociedad. Se requiere un gasto bien
gastan en promedio alrededor de 40 puntos del pro- orientado, que genere solucin a los problemas pbli-
ducto bruto interno (PBI) en atender las demandas y cos que pretende atender, que se ejerza con honestidad,
necesidades de la poblacin, en ALC para atender las con transparencia y con eficiencia.
mismas demandas se destina slo la mitad de esos re- El presente documento es una recopilacin de las
cursos: aproximadamente 22 puntos del PBI. ponencias y presentaciones realizadas durante la Con-
Los gobernantes actualmente son sancionados por ferencia Internacional sobre presupuesto por resultados
sus logros o sus desaciertos, y no por sus intenciones, llevada a cabo en Mxico D.F. en junio de 2008. All se
sus ideas y sus esfuerzos. De esta manera, los gobier- reunieron expertos y acadmicos de diversos pases,
nos construyen legitimidad da a da mediante los administradores y servidores pblicos, legisladores y
resultados que ofrecen; por ello, el modelo de gestin representantes de la sociedad. Estos aportes son funda-
pblica que promueve un gobierno es crucial para su mentales ya que nos permiten observar cmo estamos
xito, es central para generar confianza en el ciudadano en esta materia en distintas partes del mundo, los de-
y es la base de la gobernanza democrtica. La manera safos que enfrentamos y, en consecuencia, la tarea que
como se ejecutan las acciones de gobierno, importa tenemos por delante.
Discursos de bienvenida
17
Agustn Carstens*
Seor Axel van Trotsenburg, Director para Mxico y De hecho, como bien se sabe, la reforma hacendaria
Colombia del Banco Mundial (BM); seor Mario Marcel, en Mxico se sustent en cuatro pilares: i) mejorar la ad-
Gerente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID); ministracin tributaria, combatiendo la elusin y la
seora Blanca Heredia, Directora del Centro Mxico para evasin fiscales, ii) aumentar la recaudacin para incre-
Amrica Latina de la Organizacin para la Cooperacin y mentar los ingresos no petroleros del sector pblico, iii)
el Desarrollo Econmico (OCDE); seor Enrique Cabrero, fortalecer el federalismo fiscal y iv) reformar el marco
Director General del Centro de Investigacin y Docencia presupuestario y el ejercicio del gasto pblico.
Econmicas (CIDE); seoras y seores. Me atrevera a decir que la reforma ms profunda y
Lograr que el gasto pblico genere los resultados de- con mayor impacto social positivo es la que se aplic en el
seados es un desafo permanente. Se trata, por supuesto, gasto pblico. Esto se debe a que, adems de establecerse
de una justa exigencia de los ciudadanos que, con su bases firmes para un ejercicio mucho ms transparente
trabajo y su ahorro, sufragan los presupuestos guberna- del gasto, se dieron pasos definitivos para orientarlo hacia el
mentales. Es, asimismo, la piedra de toque para evaluar logro de resultados verificables y tangibles.
el desempeo de los gobiernos y el cumplimiento cabal Las reformas en materia de gasto requirieron, por
de sus fines bsicos. Se trata de una medida que va ms su trascendencia, modificaciones constitucionales. Las
all de cualquier justificacin retrica y llega al fondo de otras grandes reformas al gasto pblico, adems de la
las cosas: a la razn de ser del servicio pblico. orientacin del gasto a resultados, fueron las siguientes:
Se trata, adems, de un asunto que en las ltimas i) Se aprobaron las erogaciones plurianuales para pro-
dcadas ha sido objeto de profundos anlisis tanto de yectos de inversin y se estableci la homologacin
reconocidos economistas como de expertos en adminis- de las cuentas gubernamentales en los tres niveles
tracin pblica, lo que produjo estudios y diagnsticos de gobierno;
que se han transformado en reformas promisorias en ii) Se fortalecieron las facultades de fiscalizacin del
diversos pases. Congreso, especialmente de la Auditoria Superior
Por todo lo anterior, la conferencia internacional de la Federacin, respecto del ejercicio de recursos
que hoy y maana rene en nuestro pas a expertos de origen federal en los tres niveles de gobierno; y
acadmicos de diversos pases con administradores y iii) Se establecieron nuevas facultades de fiscalizacin por
servidores pblicos, legisladores y representantes de la rganos independientes en los gobiernos locales.
sociedad, es un acontecimiento que debe seguirse con Aprovecho esta oportunidad y la presencia de
minuciosa atencin. numerosos funcionarios de gobiernos locales en esta
A raz de las reformas constitucionales en materia conferencia internacional para exhortar a los gobier-
de gasto pblico promulgadas por el Presidente Felipe nos de las entidades federativas y de los municipios a
Caldern, que formaron parte integral de la reforma hacen- que trabajemos juntos a fin de orientar, en el plazo ms
daria por los que menos tienen, Mxico se ha incorporado corto posible, todo el gasto pblico hacia el logro de re-
a este vigoroso movimiento mundial que busca elevar la sultados, mediante la aplicacin de indicadores de
calidad del gasto gubernamental, sujetar sus resultados desempeo. Se trata de una obligacin para los tres
a una medicin puntual e independiente de acuerdo niveles de gobierno que qued plasmada en el artculo
con indicadores objetivos y rendir cada da mejores 134 de nuestra Constitucin. Estoy seguro de que juntos
cuentas a los ciudadanos. podremos cumplir esta ambiciosa meta.
18
Con justa razn, los ciudadanos demandan cuentas En s mismo el gasto pblico no es un indicador de
claras no slo acerca del ejercicio escrupuloso y transpa- eficiencia, sino de potencia. Manifiesta lo que se podra
rente del gasto, sino de su eficiencia y de la productividad lograr, pero no necesariamente garantiza que lograremos
social de los programas gubernamentales. lo deseado. Necesitamos avanzar del mero enunciado
Imprimir en el presupuesto federal y en su ejerci- de los millones de pesos destinados a campaas de
cio una clara orientacin hacia los resultados fue una vacunacin a los millones de nios con una mejor espe-
propuesta del Poder Ejecutivo en la reforma hacenda- ranza y calidad de vida; debemos dejar de pensar en
ria, que de inmediato encontr simpata y eco en los trminos de los millones destinados a la educacin
legisladores. bsica y buscar los millones de nios mexicanos que
Un presupuesto basado en resultados, y medidos adquirieron, gracias al gasto pblico ejercido con efi-
estos a partir de indicadores de desempeo, arrojar ciencia, ms y mejores conocimientos y capacidades.
ao a ao un material valiossimo para contar con mejor Esta Conferencia habr de nutrir y orientar los tra-
informacin para tomar decisiones respecto del destino bajos que el gobierno federal en Mxico ha iniciado
de los recursos pblicos. Esto permitir, por ejemplo, conforme con lo establecido en la reforma hacendaria
corregir programas que no estn dando los resultados en materia de presupuesto basado en resultados y de
deseados, asignar ms recursos a las polticas pblicas medicin puntual del desempeo de las polticas y los
que ms aporten a la equidad y al crecimiento y, final- programas pblicos y de las instituciones. Todo esto
mente, establecer las prioridades del gasto en funcin analizado desde la perspectiva que ms importa: la de
de las necesidades de quienes son su razn de ser y sus mejorar los bienes y satisfactores pblicos, tangibles,
destinatarios finales: los ciudadanos. que reciben los ciudadanos.
Con este nuevo impulso hacia el presupuesto basa- En este desafo tenemos que trabajar juntos el Poder
do en resultados hemos dado un gran paso que, ms Ejecutivo federal y el Poder Legislativo; el gobierno fe-
temprano que tarde, habr de modificar positivamente deral y los gobiernos de las entidades federativas y de
todo el quehacer gubernamental. Tendremos cada vez los municipios, pero tambin debemos hacerlo en el
ms dependencias, programas y servidores pblicos ali- mbito interno de las relaciones entre dependencias
neados con la produccin de resultados tangibles para del gobierno federal.
la ciudadana y cada vez menos partidas presupuesta- Ya hemos avanzado el primer tramo, tal vez el ms
rias atrapadas en la mera acumulacin de insumos. importante, en esta tarea de aprendizaje y mejoramien-
Sin embargo, no debemos caer en la autocompla- to constante.
cencia. Este esfuerzo apenas se inicia y, sin duda, esta Doy la bienvenida a todos los participantes y les de-
conferencia debe permitirnos conocer, de primera mano, seo mucho xito en estos dos das de trabajo intenso.
otras experiencias internacionales que siguen el mismo Valdr la pena y de antemano agradecemos su esfuerzo
camino; ubicar con precisin dnde nos encontramos y e inters en que cada vez haya mejores gobiernos, ms
los siguientes pasos que debemos dar para refrendar es- eficientes para el bienestar diario de las personas, en
te compromiso del gobierno del Presidente Caldern. Mxico y en el mundo.
Muchas gracias.
Discursos de bienvenida
19
Seor Secretario de Hacienda y Crdito Pblico, secretarias de Hacienda y el resto de las instituciones de
Agustn Carstens, compaeros y amigos de las otras or- la administracin pblica constituye la piedra angular
ganizaciones convocantes, seoras y seores. Buenos en la construccin del presupuesto basado en resultados.
das a todos y todas los presentes. Es para m un ver- Los desafos que enfrentamos para implementar la
dadero honor estar con ustedes en la apertura de esta agenda de resultados no podrn ser resueltos en una
Conferencia Internacional sobre presupuesto basado conferencia de dos das. Por el contrario, transformar la
en resultados. administracin pblica y hacer fuerte nfasis en el
Me siento honrado con la presencia del seor Secreta- desempeo involucra un proceso de transformacin
rio Carstens en esta Conferencia. Su presencia evidencia importante. Estoy seguro de que esta conferencia
el fuerte compromiso que la administracin pblica puede aportar ideas importantes. Pero el camino por
mexicana tiene con la mejora del desempeo de los pro- recorrer es largo.
gramas de gobierno y con la obtencin de los resultados Durante la Conferencia, tendremos oportunidad de
que amplios sectores de la sociedad mexicana deman- observar una amplia diversidad de casos y experiencias.
dan. Es para el Banco Mundial un verdadero privilegio Advertiremos que no hay soluciones mgicas y que es
poder acompaar a Mxico en este compromiso. necesario adaptar las lecciones aprendidas a las reali-
Como todos sabemos, Mxico enfrenta importantes dades locales. En este sentido, resulta muy importante
desafos que impiden que el pas pueda desarrollar su combinar una agenda ambiciosa que responda a las
pleno potencial de crecimiento. Presupuestar en base demandas de la ciudadana por mayores y mejores re-
a resultados ayudar no slo a elevar la eficacia de los sultados, con una alta cuota de realismo, teniendo en
programas de gobierno lo cual es una tarea imposter- claro que este proceso lleva tiempo y requiere un pro-
gable, sino a mejorar la calidad del gasto pblico, lo fundo cambio cultural.
cual es primordial. Mxico no parte de cero. Durante los ltimos aos
En otras palabras, es necesario y urgente producir hemos sido testigos de importantes avances en la
mejores resultados con los recursos con que se cuenta, agenda de resultados. El establecimiento del Sistema de
para elevar los niveles de confianza que los ciudadanos Evaluacin del Desempeo (SED) es un buen ejemplo
tienen en las instituciones pblicas. Esto, en ltima ins- de esto.
tancia, se traduce en mayores niveles de recaudacin La organizacin de esta conferencia fue una tarea
impositiva, que provee los recursos necesarios para rea- apasionante. Tuvimos oportunidad de trabajar de la ma-
lizar ms y mejores inversiones. En definitiva, hablamos no con el resto de las organizaciones convocantes y en
de construir un circulo virtuoso. constante coordinacin con nuestros colegas en la Se-
El presupuesto basado en resultados puede ser una cretara de Hacienda. De especial importancia fue contar
herramienta efectiva para mejorar la calidad del gasto con un grupo asesor de nivel internacional con quien
pblico. Pero su implementacin no es fcil, requiere nos reunimos el mes de marzo. No quiero dejar pasar
tiempo e implica un profundo cambio de cultura hacia esta oportunidad para agradecer a los miembros de ese
el interior de la administracin pblica. Como veremos grupo por el excelente trabajo y la dedicacin que han
durante esta conferencia, contar con un esquema de puesto para el xito de esta Conferencia.
coordinacin horizontal entre instituciones de la admi- Somos concientes del inters que otros pases tie-
nistracin pblica, y vertical entre los niveles de gobierno nen acerca de la experiencia mexicana. Conocemos el
sobre todo en pases federales es fundamental. inters que Mxico tiene sobre las experiencias de otros
La existencia de mecanismos de cooperacin entre las pases de la OCDE as como sobre los desarrollos en
20
otros pases de Amrica Latina y el Caribe. Poder siste- tema en Mxico, no anticipamos la abrumadora res-
matizar y compartir estas experiencias es una tarea de puesta que bamos a tener.
vital importancia para el BM. Es por eso que en conjun- Djenme contarles que entre ustedes, hay ms de
to con la Subsecretara de Egresos hemos publicado una 800 participantes, provenientes de 41 pases de todas
serie de notas acerca de la calidad del gasto pblico, que las regiones del mundo. El liderazgo de la Secretara y la
tendrn oportunidad de recibir durante esta Conferencia. participacin activa de nuestros amigos del BID, la
Tambin, en pocas semanas, publicaremos un libro OCDE, la Cooperacin Britnica y el CIDE han sido
sobre presupuesto basado en resultados que recoger elementos fundamentales para que hoy estemos to-
las principales contribuciones de los panelistas durante dos aqu reunidos.
este evento. Viendo la agenda que tenemos por delante, estoy
Por ltimo, quiero agradecer profundamente a la seguro de que los prximos dos das sern muy enrique-
Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico y especial- cedores. No slo por las experiencias que tendremos
mente al seor Subsecretario de Egresos, Dionisio oportunidad de compartir, sino sobre todo por la identi-
Prez-Jcome el haberse embarcado en este proceso ficacin de nuevos desafos con los que nos toca vivir en
conjunto. Cuando comenzamos a pensar la posibilidad la construccin de una sociedad ms justa y equitativa.
de organizar una conferencia internacional sobre este Muchas gracias.
Discursos de bienvenida
Mario Marcel*
21
Seor Secretario de Hacienda y Crdito Pblico Considero que la adaptacin y la aplicacin de los
Agustn Carstens, Seor Subsecretario de Egresos, repre- principios de presupuesto basado en resultados en
sentantes de los distintos organismos internacionales pases emergentes, su extensin a otros niveles de go-
que estn patrocinando esta actividad, amigas y amigos. bierno y su vinculacin a la reforma fiscal estn bien
Para m es un placer estar aqu con ustedes dando representados en la experiencia de Mxico. Por eso creo
inicio a este seminario sobre presupuesto basado en que es especialmente valioso que tengamos como parte
resultados y celebrar en nombre del Banco Interameri- de este seminario una sesin dedicada especficamente
cano de Desarrollo la organizacin de esta actividad en a analizar la experiencia nuestros anfitriones.
Ciudad de Mxico. Nuestros compaeros de Mxico merecen un reco-
Es un gusto especial ver esta maana a muchas per- nocimiento por la persistencia, por la consistencia con
sonas con las que nos hemos encontrado a lo largo de la que han trabajado estos temas en los ltimos aos.
los aos, en seminarios, misiones, reuniones, talleres, Para el Banco Interamericano de Desarrollo ha sido una
en torno a los temas de presupuesto y resultados. especial satisfaccin haber tenido la oportunidad de
El tema que hoy nos rene en la Ciudad de Mxico acompaarlos en esta empresa.
pareca hasta hace poco reservado para pases de ma- Como sabemos las reformas en el rea fiscal, el desa-
yor nivel de desarrollo que los de Amrica Latina. Hoy rrollo y el fortalecimiento de los sistemas presupuestarios
se trata de un enfoque y unas metodologas que cruza- es una tarea de largo aliento. Lo es en pases con distintas
ron la barrera geogrfica y la barrera del desarrollo y que tradiciones, con experiencias dismiles, con diferentes
tambin se han ido extendiendo desde los gobiernos fortalezas. En este seminario vamos a observar una fo-
centrales hacia los gobiernos subnacionales. tografa acerca de cmo estamos en esta materia en
En este seminario vamos a tener la oportunidad de distintas partes del mundo, de los desafos que enfren-
conocer esas experiencias. No solamente podremos tamos y, en consecuencia, de las tareas que tenemos
observar cmo el enfoque de presupuesto basado en por delante.
resultados se ha ido consolidando en los pases ms Esta es una oportunidad para hacer un balance,
desarrollados, sino que tambin cmo se ha adaptado y para debatir nuestros conceptos, nuestros enfoques,
aplicado en pases emergentes y de Amrica Latina. para buscar la forma de adecuar muchas de estas ideas
Esto es importante porque hasta hace un tiempo y de estas experiencias a cada una de las realidades de
pareca que las discusiones sobre temas fiscales en los pases que estn aqu representados. Tenemos por
nuestra regin estaban limitadas a los problemas de delante dos jornadas de extraordinaria importancia para
la estabilizacin, a los ajustes fiscales y a los aspectos proyectar y consolidar estos enfoques que hemos esta-
ms macroeconmicos del presupuesto y de las finan- do discutiendo durante muchos aos.
zas pblicas. De manera que no me queda ms que desearles
En la actualidad eso ya no es as. La agenda en ma- una provechosa jornada, agradecer a nuestros anfi-
teria de finanzas pblicas en Amrica Latina y en el triones de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
mundo en desarrollo se ha ampliado y el mejoramiento haber tomado la iniciativa de organizar esta reunin y
de los sistemas de toma de decisiones para la asigna- esperar que de este encuentro obtengamos lecciones,
cin de recursos y el uso de los recursos pblicos se conocimiento y aprendizajes que sean provechosos pa-
ha consolidado como un componente fundamental de ra todos nosotros.
nuestra agenda de reformas en el rea fiscal. Muchas Gracias.
22
Es para m un honor estar aqu en nombre de la Sin presupuesto basado en resultados (PBR) es difcil
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Eco- imaginar una sociedad plenamente democrtica porque
nmico, en su carcter de co-organizadora de este no hay base de informacin, no hay manera de escribir
importante evento. en algn lado el contrato bsico entre ciudadanos y go-
Podra decirse que el presupuesto y las finanzas p- bierno y tampoco, por lo tanto, existe la posibilidad de
blicas, por lo general, son el nexo fundamental entre el que haya rendicin de cuentas efectiva. Los retos plan-
gobierno y la sociedad. De eso est hecha la relacin teados por el trnsito a un PpR son enormes, ya lo han
entre ciudadanos y gobiernos. Es como la radiografa del mencionado mis predecesores. Quisiera simplemente
cuerpo poltico, de la comunidad poltica, la estructura subrayar algunos de los retos gigantescos que supone
sea de una sociedad poltica. De lo que se trata aqu es una reforma administrativa como esta.
de ver cmo se transforma esa estructura sea o al Si colocramos en un eje los cambios de polticas
menos la parte que tiene que ver con los egresos con pblicas podramos poner en un extremo una reforma en
los gastos. Afortunadamente se ha avanzado ya mucho materia de tipo de cambio y en el otro las reformas de
en la parte de los ingresos. carcter administrativo, que involucran a un nmero
Se trata de dar el paso de presupuestos inerciales a de personas, que no llevan a un autoajuste inmediato de
presupuesto por resultados (PpR). Si se habla con al- los actores en sus comportamientos, que implican
guien que no sea economista, que no est en el mundo tiempos largos de maduracin e infinidad de situacio-
de las finanzas pblicas, de la academia, esta situacin nes de informacin asimtrica. Todo esto en conjunto
le parece increble: les suena rarsimo que haya algo que conduce a que los esfuerzos impliquen costos de mo-
no fuera PpR. Pero el trnsito al sentido comn no es un nitoreo y de ejecucin extraordinariamente elevados,
trnsito fcil. Y de eso creo que se trata esta importante sobre todo si a eso le sumamos el tiempo, ya que no
conferencia, como ya mencionaron mis antecesores, y basta con hacerlo durante un mes o durante un ao,
particularmente Mario Marcel, autoridad desde hace sino durante perodos largos de tiempo.
muchos aos en esta materia. Eventos como este permiten poner de manifiesto
Por qu importa el PpR? En primer trmino, por los la importancia que el gobierno de Mxico le concede
incrementos en la eficiencia que conlleva. Para decirlo a este asunto. Est claro que la informacin disponible
de otra manera, que se cumplan de la mejor manera que tenemos en trminos de la investigacin emprica
posible los objetivos de la sociedad con respecto al uso requiere el compromiso poltico del ms alto nivel por-
que ha de darse a los recursos colectivos. Si se decide que sin l es difcil que estos procesos prosperen. Nos
que $10 se destinen a mejorar el sistema agua potable, queda claro que ese compromiso est presente en el
pues que la mayor cantidad de esos $10 se utilicen para caso de Mxico.
cumplir ese objetivo. Sin ms, y celebrando esta extraordinaria ocasin
Pero hay tambin un beneficio adicional, y regreso para repensar el esqueleto del cuerpo poltico de los
aqu a la metfora de cmo el presupuesto y las finan- pases emergentes, les agradezco y agradezco a los co-
zas pblicas son como el esqueleto del cuerpo poltico. convocantes de esta conferencia.
* Directora, Centro Mxico para Amrica Latina, Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico.
Discursos de bienvenida
23
Muy buenos das, seores miembros del presidium; El presupuesto basado en resultados es un mtodo
estimados colegas expertos en el tema de presupuesto que plantea la asignacin de recursos pblicos a partir
por resultados de diferentes pases; seores funciona- del desempeo de cada agencia gubernamental. Se tra-
rios del gobierno federal, de los gobiernos estaduales y ta de un modelo de gestin y manejo de recursos que se
municipales del pas; miembros del Poder Legislativo, ha erigido como uno de los instrumentos de reforma gu-
del Poder Judicial, del sector acadmico, del sector pri- bernamental, administrativa y financiera ms importantes
vado y del sector social que nos acompaan. Sean todos en el mundo. Consiste en una estrategia para romper
ustedes bienvenidos a esta Conferencia internacional. inercias burocrticas y terminar con programas y accio-
En las ltimas dcadas los diversos gobiernos del nes gubernamentales que no estn teniendo el impacto
mundo se han transformado de una manera importante. esperado. Adems, es un mtodo til para redefinir el
La nueva economa mundial as lo requiere, y la socie- quehacer de un gobierno, hacer del presupuesto no slo
dad contempornea as lo exige. En la actualidad, los un simple procedimiento de asignacin y control de re-
gobiernos deben impulsar ambientes propicios para la cursos, sino un instrumento permanente de correccin
competitividad y el desarrollo, ser giles en su capacidad y reorientacin estratgica de la accin pblica.
para reaccionar a los cambios econmicos, ser eficien- Sin embargo, no consiste en un mtodo de valor
tes en la asignacin de recursos, y precisos en la forma universal y de aplicacin uniforme, sino que es slo un
de atender los problemas pblicos. Al mismo tiempo, instrumento. En estudios diversos, se ha mostrado que
los gobiernos deben responder a demandas complejas las reformas presupuestales orientadas al desempeo
de la sociedad, decidir en interaccin con la ciudadana, presentan muy diferentes niveles de xito dado que de-
rendir cuentas sistemticamente, ofrecer transparencia en penden del entramado institucional del pas que las lleva
sus mtodos, y mostrar de una manera objetiva los resul- a cabo y de los objetivos que en cada caso se buscan.
tados de sus acciones. No hay mrgenes para el error. As, mientras que en Estados Unidos se ha utilizado
Podra decirse que, a diferencia de lo sucedido ante- sobre todo para mejorar la evaluacin de programas gu-
riormente, el gobernante es sancionado por sus logros bernamentales, en Reino Unido ha sido un pivote para la
o sus desaciertos, y no por sus intenciones, sus ideas y reasignacin presupuestal, y en Suecia, una herramienta
sus esfuerzos. De esta manera, los gobiernos constru- para la mejor rendicin de cuentas al Poder Legislativo.
yen legitimidad da a da mediante los resultados que Mxico no ha sido ajeno a este proceso de intentos
ofrecen; por ello, el modelo de gestin pblica que pro- de modernizar la gestin pblica. Particularmente en
mueve un gobierno es crucial para su xito, es central materia presupuestal ya en las decadas de 1980 y 1990
para generar confianza en el ciudadano y es la base de la hubo algunos esfuerzos en ese sentido. Sin embargo,
gobernanza democrtica. La manera como se ejecutan nuestro entramado institucional, nuestras inercias buro-
las acciones de gobierno, importa mucho ms en este crticas y polticas, y posiblemente nuestra tibia voluntad,
momento. El mtodo de gestin de las polticas pblicas han impedido llegar lejos. A partir de la promulgacin
est en el centro de la gobernabilidad contempornea. de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
En este escenario, la calidad con la que un gobierno en 2006 parece estar abrindose una ventana de opor-
ejerce el gasto pblico es un mensaje de gran trascen- tunidad para un cambio real. La implantacin de un
dencia para la sociedad. Se requiere un gasto bien sistema de presupuesto basado en resultados sumado
orientado, que genere solucin a los problemas pbli- a un programa de mejoramiento de la gestin, podran
cos que pretende atender, que se ejerza con honestidad, ser las dos vertientes necesarias para avanzar con deci-
con transparencia, y con eficiencia. sin hacia una reforma en la asignacin y uso de los
recursos pblicos.
24
Felicitamos este esfuerzo del gobierno del presidente Estos son los objetivos de esta conferencia: abrir un
Felipe Caldern, la implementacin de este programa es dilogo amplio, profesional y bien informado sobre el
una muy buena noticia. Como sucede en todo proceso presupuesto basado en resultados; aprender de la ex-
de reforma, ahora comienza el momento de la cautela. periencia de otros pases, tanto de sus xitos como de
Debemos ser cuidadosos e inteligentes al adoptar esta sus problemas de implementacin; escuchar a los es-
ola de reformas. Un modelo de gestin pblica basado tudiosos ms reconocidos en el tema a nivel mundial;
en el desempeo requiere ser entendido y compartido intercambiar con los participantes y reflexionar acerca
por los servidores pblicos para que sea realmente til. del itinerario para llevar a cabo este tipo de reformas
La imposicin abrupta corre el riesgo de llevar a una en Mxico.
prctica de simulaciones. Los aprendizajes son nece- El CIDE, que es un centro pblico de investigacin
sarios, el convencimiento de que al final del da todos preocupado por impulsar una agenda de estudios que
ganamos es un paso indispensable. Con este sistema, tengan relevancia y alto impacto en la atencin de los
ganan los servidores pblicos que entran a un esquema problemas pblicos de nuestras sociedades, se sum
de mayor certidumbre en la forma de evaluar sus accio- muy naturalmente a este esfuerzo conducido por la
nes, el gobierno federal que puede tener logros de mayor Secretara de Hacienda y Crdito Pblico del gobierno
precisin e impacto, los legisladores que pueden hacer federal, el BM, la OCDE, el BID y el gobierno britnico.
un seguimiento ms exacto del ejercicio del gasto y sus Estamos seguros de que con este tipo de eventos deben
resultados, pero principalmente gana la sociedad que iniciarse las grandes reformas. La reflexin siempre de-
tiene una rendicin de cuentas ms profesional, clara y ber preceder a la accin. Enhorabuena y felicitmonos
transparente. por este evento.
Sesin de apertura:
La revolucin del presupuesto
basado en resultados
Observaciones acerca de los conceptos y el estado
actual del presupuesto para resultados
27
Graham Scott*
28
de su entorno y de sus propias capacidades. Las pecu- institucional y goza de una mayor aceptacin de la natu-
liaridades del entorno determinan en gran medida las raleza incremental y poltica del proceso presupuestario
posibilidades reales de que un mtodo de PpR cualquie- que algunos esfuerzos anteriores por introducir refor-
ra efectivamente permita alcanzar mejores resultados. mas cuya finalidad era buscar formas alternativas de
imponer un anlisis racional de arriba hacia abajo res-
pecto del uso dado a los recursos durante el proceso
La situacin actual
presupuestario. Entre dichos esfuerzos podemos men-
El presupuesto para resultados no es un fenmeno cionar el antiguo Sistema de Planificacin, Programacin
reciente. Segn la OCDE, los intentos por asociar los y Presupuesto (PPBS, por sus siglas en ingls) y el pre-
presupuestos a la informacin sobre resultados se re- supuesto base cero (Zero-Based Budgeting).
montan a los albores del siglo XX. Durante la dcada
de 1960, las tcnicas de presupuesto por programas
El PpR en un contexto mayor de
desarrolladas en Estados Unidos se extendieron a nu-
mejoramiento del desempeo
merosos pases. Hoy en da Estados Unidos siguen a la
vanguardia del PpR. En la dcada de 1980, Reino Unido, Segn el informe de la OCDE, la inclusin de infor-
Nueva Zelanda y Australia introdujeron por primera vez macin sobre resultados en los presupuestos ha estado
una serie de medidas tendientes a mejorar el desempe- ligada a esfuerzos de reforma mayores que intentan me-
o de diversas maneras, mientras que Canad se centr jorar el control del gasto y/o la eficiencia y desempeo
en los mtodos de evaluacin. A comienzos de los aos del sector pblico. Considero importante examinar en
noventa, la mayora de los pases de la OCDE ya conta- qu consisten estos lazos. Es relevante determinar si
ba con alguna informacin sobre resultados, aunque su una iniciativa de PpR consiste en un ajuste incremental
asociacin con el presupuesto slo ha cobrado impor- a la ley y al proceso presupuestario, o si es parte de un
tancia en el ltimo tiempo. Francia introdujo reformas programa ms amplio de reformas a la gestin pblica.
al presupuesto en 2001. Se trata, entonces, de un cam- Por ejemplo, podemos citar el impacto que los progra-
po en permanente experimentacin y desarrollo con mas de gobierno de hospitales, escuelas y empresas
significativas variaciones entre un pas y otro. pblicas tienen sobre el desempeo, ya que afectan el
En aos recientes los pases en transicin han mos- mtodo de financiamiento y los beneficios resultantes
trado un creciente inters y de hecho, algunos estn en de los esfuerzos desplegados en el rea del PpR.
proceso de introducir varios de estos conceptos.4 En los Tanto en los pases de la OCDE como en otros pa-
pases de Amrica Latina y Asia existe gran inters por ses que han introducido reformas a la gestin pblica
el tema y se trabaja intensamente en esta rea. durante las ltimas dos dcadas, los gobiernos han
Todo esto indicara, entonces, que se trata de un desarrollado variados mtodos para incorporar concep-
movimiento mundial, aunque cada modelo nacional tos propios de la gestin para resultados (GpR) al sector
presenta ribetes que le son nicos. pblico. Algunos han intentado aadir un ciclo de re-
Todos los intentos por desarrollar un PpR compar- sultados por sobre las instituciones y los procesos
ten el deseo de aumentar la influencia del anlisis de la existentes, a menudo sin mayor xito. Otros han reforma-
poltica, el apoyo a las decisiones estratgicas y la infor- do las estructuras, los procesos e incluso las funciones
macin sobre resultados en el sistema presupuestario. de gobierno al combinar elementos tomados de una ex-
Algunos mtodos recurren tambin al uso de incenti- tensa lista de reformas ejecutadas con vistas a mejorar el
vos. Desde un punto de vista histrico, este tipo de desempeo.5
presupuesto se asienta en bases ms slidas de anlisis
4. Vase Roberts, John. 2003. Managing Public Expenditure for Development Results and Poverty Reduction, February, ODI Documento de trabajo 203.
5. Reforma de la administracin pblica; corporatizacin; privatizacin; creacin, gobierno y operacin de organismos semiautnomos; reforma del gobierno local;
Observaciones acerca de los conceptos y el estado actual del presupuesto para resultados
29
Tanto la extensin de esta lista como la amplia varie- puestario general con la Oficina de Planificacin del
dad de circunstancias que rodean a la eleccin de proyectos Estado y con la Subsecretara del Tesoro.
ayudan a comprender la gran diversidad de programas Es interesante ver cmo muchos de los actores que
de reforma de la gestin pblica.6 Esta multiplicidad han liderado el PpR en los ltimos 20 aos han sido
nos recuerda la variedad de programas existentes diri- gobiernos tanto nacionales como estaduales con minis-
gidos a mejorar los resultados y, por lo tanto, la diversidad tros de finanzas poderosos a la cabeza de ministerios
de contextos de reforma ms amplios en los que un eficientes (Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia,
ministerio de Finanzas podra llegar a encontrarse al Victoria, Chile). Tengo adems la impresin de que
momento de elaborar planes para el PpR. Las particula- aquellos gobiernos que no recurrieron al ministerio de
ridades de este contexto pueden repercutir de manera Finanzas para impulsar las mejoras en los resultados
ostensible en los intentos de la reforma presupuestaria materializaron sus iniciativas a travs de otras platafor-
por mejorar los resultados. mas. Entre las reformas a la gestin emprendidas por
Por ejemplo, para todos los pases, pero en particu- organismos ajenos a los ministerios de Finanzas pode-
lar para los pases en desarrollo y aquellos en transicin, mos citar a las agencias autnomas de gestin britnicas
la creacin de capacidades es la principal limitacin al (next step agencies), Sinergia en Colombia, los acuerdos
mejoramiento de los resultados. Es necesario llevar a de resultados en Kazajstn, la descentralizacin y de-
cabo reformas en la administracin pblica si se quiere volucin en numerosos pases como por ejemplo
lograr avances en los resultados, independientemente Vietnam, las reformas a la gestin llevadas a cabo en
del sistema presupuestario imperante. nombre de la reinvencin en Estados Unidos, y las
iniciativas informticas en muchos gobiernos estatales
y locales.
El poder de las autoridades del presupuesto y
En todo gobierno existe un lmite a las atribuciones
su funcin principal
del ministerio de Finanzas para extender su misin
Contar con cierta cuota de poder es importante, y hacia la especificacin de los resultados, la entrega de
las autoridades del presupuesto hacen gala de una am- servicios y la evaluacin del trabajo realizado por otros
plia gama de atribuciones en los diferentes pases. ministerios. Si bien es cierto que los ministerios de
El impulso que cada ministerio de Finanzas pueda Finanzas ms poderosos tendrn un mayor alcance que
imprimir a un mejoramiento de los resultados depende- sus contrapartes ms dbiles, el permitir que el minis-
r de numerosos detalles de orden local respecto de su terio de Finanzas exceda los lmites de su misin no es
rol formal y de su real influencia en la toma de decisio- una frmula confiable para mejorar los resultados a
nes gubernamentales. Un ministerio de Finanzas con nivel de gobierno. Lograr la excelencia en sus funciones
atribuciones tan amplias como el Ministerio del Tesoro principales s lo es.
del Reino Unido cuenta con muchos ms instrumentos La autoridad de un ministro y un ministerio de Fi-
que, por ejemplo, el Ministerio de Finanzas de Turqua nanzas emana de la funcin principal del presupuesto y
que comparte responsabilidades por el sistema presu- la poltica fiscal. Esta es su tarea fundamental y toda
reorganizaciones institucionales para adecuar los servicios a las formas de organizacin y para aumentar la transparencia y los incentivos tales como la separacin
entre compradores y proveedores; incentivos al desempeo; reformas a las formas de gobierno que incluyen cambios en los procedimientos legislativos; reformas
en los procesos de auditora y en las instituciones anticorrupcin; reorganizacin y mejoramiento de los procedimientos utilizados por la Cmara de Representantes;
creacin de unidades especiales de asesora al primer ministro o al presidente en temas de poltica; instauracin de requisitos y capacidades para las asesoras y la
evaluacin de polticas; compromisos y retroalimentacin de clientes; la formacin de especialistas informticos que permitan la creacin de procesos de poltica, el
diseo, la entrega y la retroalimentacin de servicios; planificacin estratgica y mtodos de gestin; y, por supuesto, reforma presupuestaria.
6. Para una comparacin de las perspectivas que subyacen a algunos programas de reforma, vase: Kettl, Donald F. 2000. The Global Public Management Revolution.
Washington D.C.: Brookings Institution Press.
Presupuesto basado en resultados
30
accin respecto de los resultados debe siempre calzar otros han quebrantado sus reglas. Queda an por ver
correctamente dentro de este marco. El nfasis del PpR cmo se desarrollan las polticas fiscales ahora que un
debe situarse en los resultados del sistema presupuestario perodo de bonanza econmica sin precedentes parece
en s mismo, adems de las consideraciones acerca de estar llegando a su fin. Cualquier fracaso en la consecu-
su aporte a otros sistemas de gestin del gobierno. cin de las metas macrofiscales daar seriamente los
Las siguientes son convenciones aceptadas res- dems objetivos del presupuesto para resultados. Hay
pecto de los indicadores de resultados de un sistema signos evidentes de que varias de las economas de mer-
presupuestario: cado que gozaron de gran crecimiento en aos recientes
Control del gasto agregado en relacin con la estabi- estn experimentando problemas en este sentido. La
lidad macroeconmica y la carga del Estado en los introduccin de medidas correctivas se ha vuelto una
sectores productivos de la economa. necesidad imperiosa y debera llevarse a cabo idealmen-
Asignacin hacia las prioridades expresas de la te mediante el establecimiento de instituciones fiscales
sociedad. ms slidas para el futuro que puedan efectivamente
Implementacin eficiente de las polticas guber- imponer la disciplina fiscal en el mediano plazo.
namentales. La experiencia de las reglas fiscales revela una serie
El dilogo actual sobre PpR parece estar ms enfo- de falencias conceptuales, puesto que no fueron dise-
cado hacia esta ltima. Sin embargo, tal como Jim adas especficamente para administrar el tamao
Brumby describe en el volumen sobre el tema del FMI agregado del Estado o para proporcionar ms valor a
del ao 2007, todas estas prioridades tienen finalmente los fondos gastados por el gobierno. Su accionar se
que ver con la eficiencia y estn estrechamente rela- enfoc fundamentalmente en el dficit, mientras que
cionadas. Usando un interesante juego de palabras, en el largo plazo lo que determina su impacto a nivel
Brumby describe a los gobiernos como un laberinto de macrofiscal son el tamao, la funcin y la efectividad
contratos formales e informales difciles de medir y que del Estado. Los principios del desempeo fiscal debe-
se realizan en un espacio protegido del poder autorre- ran abarcar no slo el dficit y la deuda, sino tambin
gulador del mercado. Si la meta de un ministerio de el nivel y la estabilidad de la carga impositiva, las trans-
Finanzas es alcanzar estos tres criterios de resultados ferencias intergeneracionales y la proteccin de las
de desempeo, debe desplegar grandes esfuerzos por inversiones para el futuro.
concentrarse en ellos en forma simultnea.
31
la existencia de instituciones fiscalizadoras del Es- Estas tareas constituyen una condicin preceden-
tado que informen a los cuerpos legislativos si el te para cualquier argumentacin dirigida a promover
gobierno ha utilizado los fondos asignados de resultados en trminos de una mejor asignacin de los
acuerdo con la ley de presupuesto e investiguen escasos fondos pblicos hacia objetivos que compiten
posibles malos usos de los fondos pblicos. entre s y servicios a la vez mejores y ms eficientes.
Estas tradiciones se ven reflejadas en una combina- La construccin de un PpR ha sido un proceso de
cin de convenciones, reglamentos y leyes. La forma de adaptacin de estas antiguas convenciones constitu-
llevarlo a cabo difiere fuertemente entre la tradicin cionales a los requerimientos de mejores resultados
anglosajona de la Commonwealth, la cual se basa en en sintona con las filosofas y metodologas de gestin
convenciones no escritas y una considerable flexibilidad modernas. Esto puede producir un choque de filosofas
otorgada al gobierno en la ejecucin del presupuesto, y y metodologas y dar lugar a un entorno desfavorable
la tradicin franco alemana (tambin en uso en los pa- que ponga trabas a los acuerdos sobre nuevas tcnicas
ses de habla espaola y portuguesa), que recurre en de orden prctico que contribuyan a apaciguar el con-
mucho mayor medida a leyes y reglamentos detallados. flicto entre ambas visiones.
En todos los pases han surgido mtodos presupues- Las prcticas presupuestarias tradicionales poseen
tarios tradicionales basados en los procedimientos, los ciertas caractersticas que deben prevalecer en todo
precedentes y el control detallado del gasto por cate- rgimen de GpR. Entre ellas se destacan: la existencia
gora de insumo (input). Los ministerios de Finanzas de una autoridad legislativa para todo el gasto pblico,
supervisaban estas reglas y ejecutaban procesos pre- la ejecucin del presupuesto en concordancia con los
supuestarios muy formales, casi rituales, mediante los objetivos declarados en la ley de apropiaciones del pre-
cuales estaban en condiciones de asesorar en detalle supuesto, y la rendicin de cuentas detallada de todos
respecto de cada tem del gasto pblico, por pequeo los gastos pblicos, especialmente de aquellos que tocan
que fuera. Las reglas cumplan con el cometido para el sensibilidades polticas como los sueldos, los reembolsos
cual haban sido creadas, e implementarlas era una tarea de gastos personales, los gastos de viaje y de automvi-
fcil, casi tediosa. Eran adems econmicas en el sentido les, etc. El proceso de elaboracin de un presupuesto
que limitaban el gasto en la administracin, pero no eran de gobierno es una tarea larga y compleja. Apenas un
necesariamente eficientes en cuanto a la rentabilidad de proceso presupuestario llega a su fin comienzan los
las inversiones o el valor que se obtiene con el dinero. preparativos para el siguiente.
Los ministerios de Finanzas son reacios a modificar Adems de las disposiciones y las prcticas del siste-
estas tradiciones sin una razn de peso, lo cual puede ma presupuestario ya afianzadas existen otras igualmente
constituir una explicacin de por qu algunas prcticas consolidadas en la administracin pblica respecto del
de PpR no pasan de aadir ms indicadores de resulta- manejo del personal, del gobierno y de la rendicin de
dos a los anexos al presupuesto. cuentas en el sector pblico, por nombrar algunas.
Es fcil entender esta postura conservadora. En la Los mtodos de gestin modernos, por el contrario,
jerarqua de necesidades de los gobiernos respecto de intentan elevar el desempeo al establecer un sistema
sus sistemas presupuestarios, ocupa el primer lugar de rendicin de cuentas para resultados dirigido a los
cumplir con los requisitos tradicionales de desempeo: gestores que cuentan con la facultad de tomar decisio-
contribuir a mantener una poltica fiscal slida; nes acerca de la forma de lograr dichos resultados. El
proporcionar un proceso estable y predecible para la hilo medular se encuentra en las capacidades persona-
toma de decisiones del gobierno en cuanto al presu- les de los lderes y en los sistemas que facultan a las
puesto y la rendicin de cuentas al cuerpo legislativo; personas para innovar. Los resultados de negocios estn
asegurarse que el presupuesto se ejecute segn lo bien especificados y son objeto de estrecha supervisin
planificado. mediante el empleo de la ltima tecnologa informtica.
Presupuesto basado en resultados
32
33
el ministerio de Finanzas no procesa ni usa. Conozco metidos con la GpR revela que los indicadores de
algunos pases donde el presupuesto incluye abultados resultados se encuentran salpicados de productos los
anexos con informacin sobre resultados que apenas se resultados intermedios, de indicadores de proceso e
considera. incluso de insumos en respuesta a las dificultades prc-
ticas que surgen de la utilizacin de resultados finales
como indicadores del desempeo. La experiencia deri-
Cmo establecer metas y gestionar con miras
vada de la Ley de Desempeo y Resultados del Gobierno
a obtener resultados
en Estados Unidos proporciona evidencia sobre este
En el centro de todo sistema de GpR se encuentran aspecto. Los problemas que existen en muchas de las
los arreglos institucionales que establecen las funciones medidas de desempeo constan en el informe elabora-
y los derechos de decisin de los actores del sistema, do por la Australian National Audit Office en 2006-7.7
los flujos de informacin entre ellos, los incentivos para En segundo lugar, las soluciones para los problemas
estos actores y sus capacidades. Toda iniciativa destina- de GpR son tremendamente exigentes y su consecu-
da a mejorar el desempeo puede considerarse como un cin es altamente improbable en pases con capacidad
intento de ajustarlos para conseguir mejores resultados. reducida.
Qu entendemos por mejores resultados y de qu ma- En un contexto de gestin de servicios bsicos en
nera decidimos los ajustes necesarios para lograrlos? un gobierno municipal, los conceptos involucrados en la
Me gustara tratar unos cuantos temas relacionados GpR son sencillos y pueden ser alcanzados mediante una
con esto y que, segn mi experiencia, merecen nuestra serie de mtodos que abarcan buenas prcticas de ges-
atencin. tin. Por ejemplo, en Estados Unidos el sistema de
Cules deberan ser las metas de desempeo y gestin conocido como Citistat fue aplicado por pri-
cul, el proceso para definirlas? La gran mayora de los mera vez en la ciudad de Baltimore, donde contribuy
informes sobre PpR plantea que el mejoramiento del a elevar la calidad de los servicios y el acceso a ellos.8
desempeo implica una transicin desde el control de Se trata de un mtodo de liderazgo en el que los jefes
los insumos hacia un control de los productos y resulta- de las unidades prestadoras de servicios son continua-
dos. Tambin argumentan con frecuencia tal como mente responsables por el logro de los estndares de
se puede apreciar en el documento de la OCDE que desempeo especificados en trminos de resultados.
los productos son tan insatisfactorios como las medidas La rendicin de cuentas se apoya en una amplia base de
de desempeo puesto que pueden introducir distorsio- datos obtenidos en tiempo real. El rea de finanzas no
nes, y que los resultados constituyen el objetivo esperado juega un papel preponderante en este mtodo basado
del desempeo. Por lo tanto, los profesionales de esta en el liderazgo, la disponibilidad de gestores competen-
rea han pasado aos buscando formas de llevar a cabo tes y motivados, la capacidad informtica, los sistemas
una GpR. de apoyo confiables, etc. Por otra parte, los actores ejer-
Las lecciones que he podido sacar de esa experiencia cen gran influencia en los resultados, conocen la forma
son, en primer lugar, que los resultados son un concep- de configurar y de prestar los servicios necesarios para
to del desempeo difcil de implementar en muchas mejorarlos y los recursos para lograrlo, y poseen pleno
reas importantes del gobierno, y que los productos control sobre la prestacin de dichos servicios. Si ges-
han retomado un lugar de importancia. tionan bien y se esfuerzan, tienen la capacidad de llenar
Un examen ms detallado de las especificaciones cualquier vaco que se informe dentro de cuarenta y
actuales de desempeo utilizadas en pases compro- ocho horas.
7. Vase Australian National Audit Office. 2006-7. Application of the Outcomes and Outputs Framework, Audit Report, No. 23.
8. Vase Behn. Robert D. 2007. What all Mayors would like to know about Baltimores Citistat Performance Strategy. IBM Center for the Business of Government.
Presupuesto basado en resultados
34
En cambio, un gobierno nacional incluye otras reas originaron carecen de un valor operacional significativo.
donde estas condiciones no tienen validez y donde la GpR Tomemos por ejemplo al gobierno de Nueva Zelanda,
se vuelve mucho ms difcil. En algunas de las reas que que ha planteado tres grandes objetivos: transforma-
concentran la mayor preocupacin de los gobiernos cin econmica, familias jvenes y mayores, e identidad
muchas de estas condiciones se cumplen cabalmente nacional. Si bien estos proporcionan una visin intuitiva
pero en numerosos casos no es posible aplicar ningu- del lugar que ocupa actualmente Nueva Zelanda en su
na. En dichas reas los resultados son vagos y no se proceso histrico, escasamente pueden contribuir de
pueden definir con facilidad, no se tiene claridad respec- manera prctica a la GpR y al PpR. La Cmara de Repre-
to de los servicios de resultados necesarios para su sentantes no sabra si la transferencia de fondos entre
consecucin, las contribuciones pueden provenir de di- la promocin a las exportaciones, la negociacin del
versas organizaciones gubernamentales, se ven afectadas acceso al comercio, el subsidio del capital de riesgo o la
por fuerzas que escapan al control de cualquier organiza- capacitacin comercial la acercara al objetivo de transfor-
cin gubernamental e incluso los indicadores de desempeo macin econmica. El resultado esperado se encuentra a
que reflejan los resultados pueden ser cuestionados. un nivel demasiado alto como para proporcionar pistas
Por ejemplo, para los gobiernos de Per, Kazajstn, acerca de cules deben ser las prioridades presupuesta-
Nueva Zelanda, Australia y seguramente muchos otros, rias para alcanzarlo.
el resultado ms ansiado es el alza de su competitividad Del mismo modo, dudo del valor operacional de los
internacional para fomentar su crecimiento econmico. resultados utilizados para sustentar el gasto en defensa
Determinar cules son los resultados que sus ministe- dentro del presupuesto federal de Australia: Los inte-
rios deben producir para lograrlo es un asunto altamente reses nacionales de Australia se encuentran protegidos
discutible. Algunos sostienen que los subsidios y la pro- y progresan mediante la provisin de capacidades milita-
teccin de la industria permiten promover el crecimiento res y la promocin de la seguridad y la estabilidad y las
pero otros argumentan que lo perjudican. Es comn que operaciones militares y otras tareas dirigidas por el go-
a este tipo de resultado se apliquen objetivos tales como bierno con el fin de alcanzar los resultados esperados.
la aceleracin de los procesos reguladores, la simplifica- Cmo pudo el gobierno de Nueva Zelanda encon-
cin de los trmites, el fomento a la inversin extranjera, trar una manera racional de desviar parte de los fondos
etc. No obstante, un gobierno puede lograr todo esto y utilizados para alcanzar el resultado de la identidad
an as sentir que su competitividad se deteriora, ya sea nacional a fin de aumentar el gasto en las familias
porque otros aspectos de su economa han opacado es- jvenes y mayores? A nivel de los ministerios, la de-
tos beneficios, o porque otros gobiernos ostentan logros claracin del eficiente servicio de impuestos de Nueva
mayores. Zelanda no contiene informacin respecto de si con-
Mi impresin es que en la prctica, la GpR y el PpR tribuye a estos tres objetivos de gobierno mediante la
se producen como excepcin y que el deseo de intentar recaudacin tributaria y los pagos a la seguridad social.9
aplicarlos en todos los mbitos de un gobierno no es Este tipo de declaraciones de alto nivel puede parecer
ms que un sueo inalcanzable. Esto se debe, princi- elegante y poseer cierto significado intuitivo, pero su
palmente, al hecho de que son muchas las actividades contenido informativo es muy pobre. No es fcil deter-
que pueden contribuir a obtener mltiples resultados, minar la forma en que dichas declaraciones respecto
lo que en realidad no ayuda al presupuesto o a la ges- de los resultados efectivamente proporcionan criterios
tin para resultados. prcticos que permitan elegir.
En tercer lugar, muchas de las afirmaciones en rela- En cuarto lugar, existe una gran cantidad de servicios
cin con los resultados de alto nivel y los objetivos que los prestados para los cuales el nexo con un resultado es
35
intuitivamente obvio aunque sea imposible atribuirlo o asignarlos a los ministerios y, finalmente, a las unidades
medirlo. Por ejemplo, frecuentemente los ministerios subordinadas de entrega de servicios como objetivos de
de Finanzas se perciben a s mismos como entes que desempeo. A continuacin se le agregan los presu-
contribuyen a un mejor desempeo de la economa y a puestos. Para algunos, este sistema reviste algn grado
un mayor estndar de vida o que, al menos, ayudan a de atractivo intelectual superficial, pero para m, se
afianzar la poltica fiscal a fin de alcanzar este resultado. acerca ms al fantasma de la planificacin centralizada
Estimo que es muy til que un ministerio de Finanzas del siglo XX especialmente cuando los resultados en-
reflexione acerca de la forma en que contribuye al des- globan al sector privado. Ms importante an, en mi
empeo econmico y que dirija su mirada hacia las experiencia, esto no funciona como metodologa puesto
declaraciones o los objetivos de los resultados econ- que los resultados no son mutuamente excluyentes y el
micos para determinar los servicios que debe producir y conjunto de resultados no cubre el total de las activida-
los indicadores de volumen, calidad y proceso que utiliza des en las que el gobierno gasta los fondos. Por lo tanto, no
para medir su desempeo. sirve para clasificar el presupuesto. Como consecuencia,
Sin embargo, esto no constituye una GpR en el mis- los diseadores que se ven enfrentados a esta dificultad
mo sentido que el llenar vacos. El ministerio no puede de orden prctico comienzan a inventar resultados para
ser considerado responsable por el comportamiento de cada tem en que se gasta dinero. No obstante, ello revier-
la economa, sino por los resultados producidos con te la esperada causalidad entre resultados y presupuestos,
el fin de contribuir a ello en forma de asesora poltica diluyndose el objetivo de que los resultados determi-
y por la administracin de un sistema presupuestario nen el futuro del presupuesto.
slido. Los resultados han informado a un sistema de El proceso mediante el cual se establecen los objeti-
GpR orientado a producir resultados y han servido para vos de desempeo es tan importante como los objetivos
derivar indicadores de desempeo. Ayudan a establecer mismos. La aplicacin de un buen proceso para conse-
juicios amplios acerca del desempeo de un ministerio guir este fin puede dar lugar a una serie de valiosas
de Finanzas pero no lo obligan a rendir cuentas. lecciones. Si la alcaldesa de una ciudad desea contar
El hecho de que esta situacin se d en tantos aspec- con un indicador de desempeo que mida la limpieza
tos de la produccin de servicios del gobierno me lleva a de las calles, puede iniciar un dilogo con el departa-
pensar que el trmino presupuesto informado para re- mento correspondiente para determinar el potencial y
sultados utilizado en el informe de la OCDE da cuenta las limitaciones que rodean el cumplimiento con dicho
muy acertadamente de gran parte de lo que se entiende indicador. En un nivel de entrega de servicios pblicos
por PpR. Se trata de inyectar informacin sobre resulta- elevado, un dilogo de este tipo plantea importantes
dos en el proceso presupuestario con el objetivo de que interrogantes acerca de la poltica y genera demandas
mejore los juicios emitidos en un mar de incertidumbre por contar con un anlisis y una evaluacin de la poltica
respecto de si los servicios estn haciendo aportes valio- que posibiliten una discusin informada acerca de las
sos y de cmo podran llegar a ser ms efectivos. problemticas y sus soluciones.
Por esta razn, tanto mis colegas como yo consi- El uso de la palabra acuerdo en documentos sobre
deramos que la forma ms productiva de iniciar la rendicin de cuentas acerca del desempeo en Nueva
construccin de un sistema de GpR es identificar los re- Zelanda y Reino Unido refleja que los objetivos de des-
sultados y los servicios prestados en lugar de intentar empeo provienen de un proceso de dilogo acerca de
definir resultados de alto nivel y sus objetivos asociados. las distintas posibilidades y plasma el compromiso
Este enfoque alternativo, que a grandes rasgos me mutuo del gobierno y los ministerios por lograrlos. El
parece impracticable, debe comenzar identificando re- proceso mediante el cual se llega a un acuerdo es a me-
sultados de alto nivel para luego dividirlos en resultados nudo tan importante como el acuerdo mismo.
contribuidores distribuidos en varios niveles. Luego debe
Presupuesto basado en resultados
36
37
toda la informacin y las garantas necesarias para que en la remocin de los controles sino en traspasar la res-
el gobierno adopte decisiones apropiadas acerca de la ponsabilidad por la aplicacin de algunos de ellos. El
inversin, lo cual abarcara varios aos. Asimismo, ten- presupuesto enfocado hacia los productos no implica la
dra relacin con el valor del paquete total de servicios ausencia de control sobre los insumos, sino slo su
interrelacionados que se debe entregar y los resultados traspaso hacia la organizacin que entrega el servicio.
que se espera obtener de ellos. Las revisiones del gasto Los ministerios de Finanzas solamente pueden delegar
en Reino Unido y las prcticas avanzadas en evaluacin sus medidas de control una vez y deben asegurarse de
poseen algo del contenido, pero tambin sera impor- que recibirn lo que desean a cambio mediante la rendi-
tante incluir el proceso. cin de cuentas en el desempeo y la gestin financiera
efectiva dentro de la organizacin que proporciona el
servicio. Sin embargo, deben continuar la tarea de mo-
Clasificaciones del presupuesto y controles
nitorear la efectividad de la gestin financiera.
financieros
Cules son algunas de las caractersticas del sistema
Pases de baja capacidad y pases donantes
presupuestario que podran impulsar un mejor desem-
peo? Ya he mencionado la importancia de contar con Para los pases de capacidad reducida, considero que
detalles acerca de la forma en que trabajan los actores y elaborar el presupuesto en base a agregaciones sensibles
el proceso, y me gustara referirme a dos aspectos gene- de los servicios ligados a costos con indicadores de canti-
rales: la clasificacin y los controles. dad y calidad puede aadir valor cuando los desafos
El PpR no puede funcionar sin una clasificacin del conceptuales analizados aqu no revisten gravedad.
presupuesto que lo vincule al desempeo de manera lim- La experiencia del PpR ofrece una fuente importante
pia y transparente. Adems, esta constituye la base para de conocimiento para los donantes que entregan apoyo
las apropiaciones, lo que a su vez promueve la rendicin directo al presupuesto. Soy optimista respecto de la apli-
de cuentas. Por lo general esto implica un presupuesto cacin de las versiones resumidas de las prcticas de la
basado en programas o en productos. Dada mi visin OCDE que contribuyan a fortalecer la responsabilidad
respecto del PpR, no creo que constituyan un concepto de los gobiernos por prestar servicios que los recursos
apropiado para fortalecer la clasificacin del presupuesto. aportados por los donantes ayudan a financiar. Esto
Si bien es posible que un gobierno mantenga la dis- constituye una evolucin de las prcticas de condicio-
ciplina fiscal y oriente la asignacin del gasto segn sus nalidad y actualmente se estn tomando o empezando
prioridades por medio de un sistema de control central, a considerar importantes iniciativas al respecto.
es necesaria cierta flexibilidad del control central para En aquellos pases en que el ministerio de Finanzas
permitir a los gestores locales utilizar su conocimien- es muy dbil o tiene otra agenda adems del desempe-
to y su sentido profesional para alcanzar los objetivos o, la nica va para mejorar el desempeo utilizando
de desempeo. Cunta flexibilidad se necesita y de qu los fondos de los pases donantes, parece ser alguno
modo debe aplicarse depender en gran medida de las de los mtodos ensayados en estados frgiles para au-
circunstancias, pero para un gestor es imposible mos- mentar la capacidad del ministerio de Finanzas y fortalecer
trar sus habilidades si se siente aprisionado por una la rendicin de cuentas. Dirigir los flujos del sistema
cantidad excesiva de controles. El contralor central no temporalmente para que este preste servicios que la
posee la habilidad ni el conocimiento para impulsar el ciudadana necesita con urgencia en determinadas
mejoramiento del desempeo desde el centro. reas puede constituir una alternativa. Sin embargo,
Uno de los males que aqueja a las fallidas reformas para minimizar el dao que tales medidas pueden cau-
al presupuesto es una flexibilizacin mal entendida de sar en la capacidad de los ministerios de lnea, estos
las medidas de control. La gestin moderna no consiste direccionamientos deben acercarse lo ms posible al
Presupuesto basado en resultados
38
sistema de PpR que se desea instaurar en su reemplazo. del presupuesto puede verse perjudicada si la ges-
De todas maneras, la experiencia ganada alrededor del tin macrofiscal falla.
mundo en cuanto a las formas prcticas en que se pue- Todo el cuidado aportado a los pequeos detalles
den implementar los conceptos del PpR puede agregar de la informacin sobre resultados no servir de na-
valor a estas iniciativas. da si la gestin fiscal macro fracasa.
Los principios del desempeo fiscal deben abarcar
no slo el dficit y la deuda, sino tambin el nivel
Comentarios finales
y la estabilidad de la carga impositiva, las transfe-
En la actualidad se llevan a cabo numerosos ejem- rencias intergeneracionales y la proteccin de las
plos de PpR en los niveles nacional, estadual y local. inversiones para el futuro.
Se cuenta tambin con abundante documentacin re- En cualquier gobierno el presupuesto es un proce-
levante acerca de buenas prcticas que lo analizan en so poltico cuya racionalidad es diferente a la que el
todos los aspectos. Este acervo de experiencia posibili- PpR implica, por lo que es esperable que esto su-
ta que los pases que inician sus procesos tardamente y ceda. Aquellos gobiernos en los que el uso de los
aquellos de ingresos medios que tienen una plataforma servicios, la informalidad y el oportunismo poltico
de slidas prcticas presupuestarias tradicionales cons- de corto plazo motivan la mayor parte de las deci-
truyan nuevos aspectos de desempeo. siones son los que necesitan con ms urgencia del
Sin embargo, debo hacer una salvedad. Gran parte PpR, pero, a su vez, son los que tienen menos pro-
de la literatura existente acerca del PpR se relaciona con babilidades de adoptarlo.
los conceptos y las historias acerca de cmo ha sido im- Los detalles institucionales importan. Por ejemplo,
plementado. Los documentos que evalan los resultados en un sistema del tipo Westminster la existencia de
son mucho ms escasos, y a veces desilusionan. La pre- un subcomit parlamentario de gasto y el tipo de ase-
sente era de reforma presupuestaria ha redundado en un sora profesional que recibe puede ser crucial para
mejoramiento notable del desempeo en muchas reas los resultados presupuestarios.
de la accin gubernamental. Algunos aspectos de este La informacin sobre resultados no ser de mayor uti-
mejoramiento puede claramente atribuirse a la reforma lidad a menos que est dentro de un sistema amplio de
presupuestaria, pero otros, en cambio, no. gestin pblica orientado hacia los resultados, lo cual
Me gustara sugerir que los siguientes puntos sean involucra mucho ms que el sistema presupuestario.
siempre tomados en cuenta: La informacin incluida en el presupuesto debera ser
El PpR se relaciona principalmente con el proceso nicamente aquella que reviste importancia para las
presupuestario pero no con el la situacin en la que decisiones presupuestarias efectivamente propuestas.
los ministerios de Finanzas lo conviertan en un sis- Esto es un pequeo subconjunto de la informacin
tema amplio de gestin pblica o que determinen y correspondiente a cualquier proveedor de servicios y de-
gestionen los objetivos de desempeo para las dems bera reflejar fielmente las funciones propias de las partes
reas del gobierno. En sus esfuerzos por lograr el PpR, involucradas en las instituciones presupuestarias.
los ministerios de Finanzas no deben descuidar su La autoridad y la posicin del Ministro de finanzas de-
responsabilidad primordial con los resultados del bera influir fuertemente en el mbito y el contenido
sistema presupuestario en el control fiscal, la asig- de una reforma basada en el PpR. No se trata aqu de
nacin de recursos y la ejecucin del presupuesto. aplicar las mejores prcticas, sino de llevar a cabo
Toda la atencin puesta en los pequeos detalles lo realizable.
de la informacin sobre desempeo que forma parte
Observaciones acerca de los conceptos y el estado actual del presupuesto para resultados
39
El impulso para un desempeo basado en resulta- Luego de enumerar algunos lineamientos que inclu-
dos parece provenir de una bsqueda interminable yen muchos de los aspectos no tcnicos del desarrollo
por un aprendizaje ms profundo y mayor evidencia de la gestin (liderazgo, cooperacin, expectativas de
acerca de lo que produce los resultados.10 gestin, evolucin y reconocimiento de los lmites de la
El proceso de adaptar las prcticas internacionales informacin sobre resultados), la OCDE, en su informe
y de innovar para mejorar el desempeo en cualquier de 2007, afirma que el trayecto es tan importante como
gobierno requiere de mucho sentido comn para deter- el destino. Estoy de acuerdo con ello y espero haber ex-
minar qu va a funcionar, de un gran aprendizaje y de plicado por qu. Pienso que la perspectiva adecuada
mucha cooperacin por parte de todos los actores del respecto del mejoramiento del desempeo en el go-
gobierno. Aun as, las recompensas de un diagnstico bierno debe ser holstica y evolutiva. Incluso en el
acucioso de las problemticas asociadas con el desem- sencillo ejercicio de llenar vacos en Baltimore el in-
peo y la aplicacin de los mtodos y las conductas grediente esencial resulta ser el liderazgo.
apropiadas pueden ser muy grandes.
10. Vase State Services Commission and The Treasury. 2005. Getting Better at Managing for Outcomes: A tool to help organizations consider their progress in results-
based management and identify development objectives. Wellington: junio.
Presupuesto por resultados: Moda burocrtica o
nuevo paradigma en gestin pblica?
41
Mario Marcel*
42
tas experiencias apuntan a que la forma en que se aplica puestos. Pero, ms all de estas intuiciones, en qu
el PpR en los pases depende significativamente de las consiste realmente el presupuesto por resultados.
caractersticas de su institucionalidad presupuestaria Las ms recientes definiciones en la materia han
as como de las necesidades y limitaciones que impone provenido de organismos internacionales que han in-
el nivel de desarrollo del Estado. formado, analizado y, en algunos casos, promovido el
El trabajo concluye con algunas reflexiones sobre las concepto en los ltimos aos. Cada uno de estos or-
proyecciones del PpR en Amrica Latina y sobre cmo ganismos public libros especializados en la materia
este enfoque y las metodologas que de l se derivan en 2007. Es as como Marc Robinson, del FMI, define
pueden entroncar con los procesos fundamentales li- presupuesto por desempeo como:
gados a la construccin de un Estado democrtico y la
promocin del desarrollo econmico y social. De esta Los mecanismos de financiamiento pblico y los proce-
manera, mientras se advierte sobre los riesgos que in- sos diseados para fortalecer el vnculo entre la entrega de
volucra intentar trasladar a pases de Amrica Latina recursos y los resultados (productos e impactos) a travs
las metodologas y tcnicas de PpR de pases industria- del uso sistemtico de informacin formal sobre desem-
lizados de la tradicin administrativa anglosajona, se peo, con el objetivo de mejorar la eficiencia distributiva y
argumenta que el presupuesto para pesultados repre- tcnica del gasto pblico (Robinson, 2007:1).
senta una oportunidad para elevar la capacidad de los
estados para contribuir al logro de los grandes objetivos La OCDE, que ha abordado el tema desde hace
del desarrollo. Para ello, se argumenta que es impor- ms de una dcada, en su ltima publicacin reitera
tante respetar el carcter esencialmente poltico de las su definicin de 2005 acerca de la presupuestacin por
principales decisiones presupuestarias y reservar las con- desempeo como:
sideraciones tcnicas para informar el proceso poltico.
El autor desea reconocer la participacin de Marcela Una forma de presupuestacin que vincula los fondos
Guzmn en el desarrollo de estas reflexiones, surgidas asignados con resultados medibles (2007: 20).
de los esfuerzos por mejorar el sistema presupuestario
chileno y del anlisis de otras experiencias latinoameri- Por su parte, Shah y Shen en un libro editado por el
canas. No obstante lo anterior, las opiniones vertidas Instituto del Banco Mundial, definen presupuesto por
en este trabajo son de exclusiva responsabilidad del au- desempeo como:
tor y no comprometen a las instituciones en las que se
desempea en la actualidad o en las que lo ha hecho en El sistema de presupuestacin que presenta el prop-
el pasado. sito y los objetivos para los que se requieren los fondos,
los costos de los programas y actividades asociadas para
alcanzar esos objetivos, y los productos o servicios que se
Qu es presupuesto por resultados?
van a producir bajo cada programa (2007: 143).
Definiciones bsicas
Como puede apreciarse, cada una de estas definicio-
Muchos gobiernos del mundo desarrollado y de nes pone el acento en puntos distintos de la vinculacin
Amrica Latina declaran en la actualidad su intencin entre el presupuesto y los resultados. Mientras Robinson
de desarrollar un sistema de PpR (desempeo). A primera destaca la intencin de lograr mayores niveles de eficien-
vista, la idea de vincular el presupuesto a los resultados cia pblica, la OCDE se concentra en el propio proceso
en la aplicacin de recursos pblicos es una idea atracti- que intenta establecer este vnculo. Shah y Shen, por su
va, que contrasta con una larga tradicin incrementalista parte, enfatizan la relacin lgica entre propsitos, obje-
en la formulacin y discusin legislativa de los presu- tivos, productos y recursos.
Presupuesto por resultados: Moda burocrtica o nuevo paradigma en gestin pblica?
43
Sin perjuicio de estos matices, los tres estudios reco- Este concepto, sin embargo, es inadecuado pues desco-
nocen la existencia de distintas versiones de presupuesto noce la base esencialmente poltica del presupuesto,
por desempeo, que van desde aquellas que ponen el que obliga a considerar las prioridades y los compromi-
acento en el uso de la informacin con fines de presen- sos polticos establecidos por el gobierno y su poltica
tacin a las que vinculan de modo directo y automtico pblica. Vincular las asignaciones de recursos a deter-
la actividad o los resultados con financiamiento. minados programas exclusivamente con el desempeo
En este trabajo adoptaremos una definicin de PpR de sus administradores significara no slo desconocer
que de alguna manera refleja las demandas concretas la prioridad que los objetivos de dicho programa puedan
sobre el presupuesto en pases en desarrollo, reconoce tener para el gobierno y la ciudadana, sino castigar a sus
el carcter poltico de las principales decisiones presu- beneficiarios por las falencias de sus administradores.
puestarias y considera el presupuesto pblico como un Por otra parte, un condicionamiento de las asigna-
proceso altamente estructurado y regulado. ciones presupuestarias basado en el desempeo pasado
En particular, definimos el PpR como el conjunto de ignora que el inters al elaborar el presupuesto se centra
metodologas, procesos e instrumentos que permiten en qu se har con los recursos durante el prximo ao
que las decisiones involucradas en un presupuesto in- fiscal y no en qu ocurri en el pasado. An cuando lo
corporen de manera sistemtica consideraciones sobre que pueda hacerse con los recursos debe considerar el
los resultados pasados y futuros, de la aplicacin desempeo pasado, este no siempre es un buen predic-
de los recursos pblicos, pero que tambin motivan y tor del desempeo futuro. Finalmente, las decisiones
facilitan que las instituciones pblicas obtengan dichos involucradas en el proceso presupuestario no se limitan
resultados.1 a la asignacin de recursos. Se produce tambin una re-
De acuerdo con la definicin propuesta, para que visin del diseo de los programas pblicos orientados
haya PpR es necesario que se cumplan cuatro condicio- a lograr los objetivos y metas programticas del gobier-
nes: i) que exista informacin comprehensiva sobre no, se establecen condiciones para su ejecucin y se
desempeo para alimentar el proceso presupuestario; suscriben compromisos, explcitos o implcitos, sobre
ii) que el proceso presupuestario sea capaz de incorpo- cmo utilizar los recursos. La experiencia muestra que
rar esta informacin al proceso decisional que involucra; los PpR pueden tener una mayor incidencia sobre estos
iii) que el sistema presupuestario origine o se comple- aspectos que sobre las asignaciones presupuestarias
mente con una estructura de incentivos que motive a las mismas.
instituciones pblicas a alcanzar mejores resultados, y De esta manera, el PpR no implica condicionar me-
iv) que las normas sobre administracin financiera ge- cnicamente las asignaciones de recursos al desempeo
neren la flexibilidad necesaria para que los recursos de pasado. Para que opere el PpR es necesario estructurar
las instituciones se utilicen con eficiencia en el logro una discusin presupuestaria capaz de integrar informa-
de resultados. cin sobre resultados, pasados y futuros, a las decisiones
Una manera de facilitar la comprensin del concep- involucradas en su formulacin y ejecucin.
to de PpR es contrastarlo con sus alternativas, es decir, Del mismo modo, el PpR tampoco es un presupues-
saber qu no es un PpR. to acompaado de indicadores u otra informacin sobre
Esta diferenciacin puede hacerse, en primer lugar, resultados. Si bien dicha informacin puede considerar-
respecto de algunas visiones simplistas sobre este se til por razones de transparencia o para fortalecer
concepto. As por ejemplo, se tiende a pensar que PpR el presupuesto como un instrumento de rendicin de
significa condicionar directamente las asignaciones cuentas, el PpR requiere utilizar esa informacin en el
presupuestarias al logro de ciertas metas de gestin. proceso de decisin presupuestaria.
1. Esta definicin responde en buena medida a lo que Shah y Shen (2007) y la OCDE caracterizan como presupuesto informado por desempeo.
Presupuesto basado en resultados
44
El PpR puede contrastarse con las prcticas y tcnicas el PpR involucre un proceso gradual y acumulativo de
tradicionales para elaborar un presupuesto, esto es, las mejora. Por esta misma razn, para tener un impacto
prcticas incrementalistas y las tcnicas del presupuesto real, el PpR requiere persistencia y sistematicidad.
por programas (PpP) y el presupuesto de base cero (PBC).
El PpR comparte con el PpP y el PBC el objetivo de
Componentes del presupuesto por resultados
lograr una mayor eficiencia en la asignacin y el uso
de los recursos pblicos, pero difiere del primero en
Informacin sobre desempeo
cuanto a que su punto de referencia no son los niveles
de produccin o actividad, sino los objetivos persegui- El funcionamiento de un sistema de PpR requiere
dos por las polticas pblicas. En este sentido, el PpR informacin suficiente y oportuna para sustentar el
pareciera aproximarse al PBC, cuyo objetivo es, tambin, conjunto de decisiones que involucra un presupuesto.
elevar la eficacia en el logro de objetivos de poltica, y Esta informacin debe generarse con la regularidad y
comparte con l la necesidad de contar con objetivos sistematicidad que reclama una rutina tan estructurada
claros y priorizados. Sin embargo, el PpR adopta una como el presupuesto. Para ello, muchos pases han ido
posicin sustancialmente ms realista respecto del pro- organizando verdaderos sistemas de generacin de in-
ceso de elaboracin de un presupuesto: reconoce que, formacin, habitualmente referidos como sistemas de
ms que un proceso cientfico o histrico, constituye un monitoreo y evaluacin (SM&E).
juego repetitivo que debe acomodarse en un calendario Los SM&E se han constituido en un componente
estrecho, que no es separable de su pasado inmediato y fundamental de una administracin pblica moderna,
que requiere negociaciones y acuerdos para ser real- capaz de conciliar efectividad y transparencia en la ges-
mente efectivo. tin de las instituciones, polticas y programas pblicos.
Sobre la base de la discusin anterior, podemos De hecho, el desarrollo de estos sistemas ha sido una
concluir que el PpR se apoya, y en buena medida explota, pieza fundamental en los procesos de reforma que han
dos caractersticas esenciales del instrumento presu- experimentado los pases de distintas tradiciones admi-
puestario. La primera es que el presupuesto, si bien debe nistrativas y diferentes niveles de desarrollo.
responder a prioridades y compromisos programticos An cuando un SM&E podra justificarse slo por
definidos polticamente, asigna recursos a organizacio- una cuestin de transparencia, al responder a la obligacin
nes y programas, que corresponden a los vehculos de informar a la ciudadana y a sus rganos representa-
tcnico-institucionales para lograr resultados. El PpR es tivos sobre el uso de los recursos pblicos, en la prctica
consecuente con esta distincin y sita su nfasis en los sus objetivos y aplicaciones van mucho ms all. En
resultados, en la capacidad para incidir sobre el funcio- particular, resalta la importancia de que estos se vincu-
namiento de instituciones y programas, sin intentar len a la toma de decisiones, ya sea a nivel programtico,
incursionar en un terreno fundamentalmente poltico. institucional o gubernamental. Por esta razn el requisito
La segunda es que el PpR se apoya en la caracterstica fundamental de un SM&E es que sea capaz de proveer
del presupuesto como un juego repetitivo, estructurado informacin pertinente, oportuna, sinttica y veraz sobre
en torno a un ciclo fiscal anual. En este juego, todos los las diferentes dimensiones y mbitos del desempeo de
aos se encuentran ms o menos los mismos actores, la gestin pblica para la toma de decisiones. Dado que no
para negociar y tomar decisiones en los mismos plazos existe un solo tipo de informacin que rena todos estos
sobre el presupuesto del ao entrante. El PpR entonces requisitos, los SM&E deben estructurarse como verdade-
busca intervenir sobre las reglas, la informacin y los ros sistemas, compuestos por diversos instrumentos
contenidos de este proceso, de modo que los incentivos capaces de responder a las preguntas esenciales que se
y el aprendizaje inherente a un juego repetitivo permi- requiere en los procesos claves de gestin pblica.
tan lograr mejores resultados. Esto hace, entonces, que
Presupuesto por resultados: Moda burocrtica o nuevo paradigma en gestin pblica?
45
As, los instrumentos de monitoreo, permiten efectuar pueden alimentar las decisiones sectoriales, presupues-
un seguimiento regular del desempeo de las institu- tarias o la formulacin de planes y programas.
ciones y programas a nivel de procesos y productos, y Los dos principales instrumentos que forman parte
los de evaluacin, posibilitan determinar el vnculo en- de los SM&E son los indicadores de desempeo y las
tre dichos productos y el logro de los objetivos finales evaluaciones.
de las polticas y programas pblicos. Los indicadores de desempeo corresponden a al-
Los SM&E son esencialmente instrumentos de ges- goritmos matemticos o frmulas de medicin que
tin y pueden considerarse parte de la infraestructura entregan una valoracin cuantitativa del desempeo,
de control del Estado, en cuanto sistemas de control in- pero que por s solos no explican ese resultado. Estos
terno administrados por el propio Poder Ejecutivo y indicadores responden a la pregunta acerca de cmo
de control de mrito, es decir, que lo que controlan es el est evolucionando el desempeo de un programa o de
logro de objetivos y metas fijados por el proceso poltico. una institucin; su referente es el pasado inmediato y
El monitoreo y la evaluacin son partes integrantes de los compromisos que se establecen en la forma de me-
la gestin de una organizacin y, en consecuencia, lo tas para las mediciones.
son tambin del sector pblico, dado que proporcionan A travs de estos indicadores es posible monitorear
informacin til para la toma de decisiones gubernamen- peridicamente el desempeo o los resultados desde
tales, cualquiera que sea la instancia donde esto ocurra. diferentes perspectivas: las dimensiones de eficiencia,
De este objetivo central se desprenden cinco valo- eficacia y economa; y los mbitos de control de procesos,
res bsicos en un SM&E: productos, resultados intermedios y resultados finales.
i) Pertinencia para proporcionar la informacin que se En la prctica estos son ms fciles de obtener en los
precisa para adoptar decisiones debidamente fun- mbitos de procesos, productos y resultados interme-
damentadas; dios, y constituyen un instrumento til para sistemas de
ii) Veracidad a fin de asegurar que la informacin corres- monitoreo internos de la gestin programtica de las
ponda a la realidad (aunque sea parcial) del proyecto, instituciones, aunque pueden tambin incorporarse
programa o institucin que se evala; aquellos de mayor relevancia relativa en los anlisis del
iii) Oportunidad para lograr que la informacin est proceso presupuestario.
disponible en el momento en que lo requiere el pro- La principal limitacin de los indicadores de desem-
ceso de toma de decisiones; peo es que no permiten conocer las relaciones de
iv) Legitimidad a fin de que la informacin y los juicios causalidad entre las actividades y los componentes de un
que el sistema genere sean respetados por los ac- programa (elementos de su diseo), sus procesos de
tores relevantes, sustentando las decisiones que de gestin y los resultados observados, lo que restringe la
ellos se desprendan; retroalimentacin para alcanzar mejores desempeos.
v) Eficiencia para que la informacin se genere al menor Las evaluaciones, por su parte, corresponden a es-
costo posible. tudios, exmenes o revisiones tcnicas. Estos, a partir
Los SM&E son construcciones concretas, estructura- de un conjunto de informacin ordenada y relacionada
das en base a instrumentos, procedimientos y aplicaciones segn un marco metodolgico, buscan construir valora-
que reflejan el balance de los valores arriba sealados. ciones de aspectos concretos de un mbito del quehacer
En materia de instrumentos, estos sistemas pueden de polticas pblicas y encontrar factores explicativos a
recurrir a indicadores de desempeo, evaluaciones y es- estas valoraciones o juicios evaluativos.
tndares. En materia de procedimientos, pueden estar De esta forma las evaluaciones se diferencian de los
organizados en forma de anlisis externos o internos, procesos de monitoreo, que suelen ser parte de procesos
ser reservados o pblicos. En cuanto a las aplicaciones, internos de gestin programtica, ms regulares y uti-
Presupuesto basado en resultados
46
lizan mediciones a travs de indicadores, principalmente mediano y largo plazo (el proceso de planificacin guber-
de procesos y productos. Obviamente, el monitoreo y la namental, tanto a nivel macroglobal como mesosectorial),
evaluacin son complementarios e indispensables para evaluar cmo se desembolsa el dinero y cmo dichos
mejorar la calidad de las instituciones y de los progra- mecanismos afectan los grados de libertad de los ge-
mas que estas ejecutan. rentes para gestionar el recurso (sistema de tesorera),
determinar los incentivos que tiene la administracin para
Adecuacin del proceso presupuestario
dejar de centrarse nicamente en los procedimientos y
Ya se ha indicado que un PpR es bastante ms que concentrar su actuacin tambin en el logro de resulta-
un conjunto de indicadores de desempeo. Implica, en dos (sistema de personal), y reconocer los costos de las
realidad, un cambio en la forma de pensar y actuar en la acciones pblicas y la forma como se registran los gastos
administracin pblica y por ende, en las funciones de en base devengada (el sistema contable).
comportamiento que guan el proceso de decisin y accin El presupuesto es un proceso estructurante de la
de los polticos y burcratas y, tambin, en la calidad y gestin del sector pblico porque en su desarrollo con-
naturaleza de relaciones que en materia de supervisin se fluyen varios procesos administrativos esenciales para
establecen entre el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el funcionamiento del Estado como organizacin. La
la sociedad civil. existencia de este conjunto de procesos integrados en el
En este sentido, un anlisis sistemtico acerca de ciclo presupuestario genera que en la prctica, la vincula-
cmo avanzar hacia una gestin por resultados (GpR), cin entre presupuesto y resultados pueda establecerse
particularmente respecto de la efectividad del proceso en varios niveles y formas, no slo en la asignacin de
de desarrollo, debiera contemplar, entre otros, la modi- recursos.
ficacin concreta de las actuales interrelaciones entre: Entre estas aplicaciones alternativas podemos con-
i) el sistema presupuestario, el sistema de planificacin y tar: i) la generacin de informacin pblica sobre el
el establecimiento de las prioridades gubernamentales a propsito, metas y estndares comprometidos para el
corto, mediano y largo plazo; ii) el sistema presupuestario uso de los recursos pblicos y los resultados de su apli-
y los otros sistemas integrantes de la administracin cacin pasada; ii) la programacin sectorial, al interior
financiera gubernamental: tesorera, endeudamiento y de los ministerios e instituciones pblicas, vinculando
contabilidad; y iii) el sistema presupuestario y los sistemas sus actividades, recursos y metas; iii) el diseo, adecua-
administrativos de la gestin tales como adquisiciones, cin y ejecucin de programas y proyectos orientados a
contrataciones y personal. alcanzar los objetivos y metas programticas, necesa-
Gestionar para el logro de resultados implica, en l- rios para justificar las propuestas presupuestarias; iv)
tima instancia, que el Estado, sus autoridades polticas, el condicionamiento de la entrega de recursos al cum-
la administracin pblica y la sociedad civil, introduzcan plimiento de algunos requisitos previos relacionados
sensiblemente en sus procesos de toma de decisiones, con su diseo y preparacin; v) el establecimiento de
los resultados de sus acciones y su alineacin y avance convenios de desempeo, mediante los cuales se espe-
hacia el logro de los objetivos que desean maximizar a cifican las metas y/o procesos comprometidos por una
travs de las polticas pblicas. secretara o dependencia para el ao fiscal; vi) la sus-
De ah que la efectividad para el desarrollo est vin- cripcin de contratos formales entre secretaras y
culada con la articulacin del proceso presupuestario entidades o entre entidades y agentes privados sobre
con los otros sistemas administrativos a partir de los niveles y estndares de produccin de servicios reque-
cuales el Estado opera. Estas relaciones comprenden ridos a cambio de recursos presupuestarios; vii) el
desde armonizar las prioridades, asignar el presupuesto testeo a travs del mercado de los costos de proveer
y los recursos (a nivel microinstitucional), determinar determinados insumos, procesos o servicios; viii) la
la manera como ello se relaciona con las prioridades de aplicacin de esquemas de retribucin y reconocimiento
Presupuesto por resultados: Moda burocrtica o nuevo paradigma en gestin pblica?
47
al desempeo a travs de incentivos, ya sea monetarios De esta manera puede conceptualizarse el proceso
o no, pero con costo fiscal; ix) la rendicin de cuentas, presupuestario como una secuencia de ciclos de trabajo.
ante la ciudadana o sus rganos representativos, res- Cada uno tiene un objetivo especfico, compromete a de-
pecto de los resultados obtenidos como producto de la terminados actores, requiere de un conjunto de insumos y
aplicacin de recursos pblicos. genera productos concretos, los que, a su vez, constitu-
Como ilustra al Grfico 1, estas aplicaciones pueden yen insumos para el ciclo de trabajo de la siguiente fase
operar en distintas fases del ciclo presupuestario. del proceso presupuestario.
Compromisos
Metas
Condiciones
Metas Incentivos
Planes Formulacin Ejecucin Sanciones
Programas Estadsticas
Experiencias como las de Australia, Nueva Zelanda generar mecanismos e incentivos que promuevan una
y Chile indican que la implantacin de un sistema de adecuada articulacin entre los distintos componentes
PpR puede requerir importantes modificaciones en la del sistema. La vinculacin con las agencias a travs de
metodologa y los procedimientos correspondientes a mecanismos contractuales o semicontractuales, as co-
fases claves del proceso presupuestario. mo la puesta en marcha de incentivos econmicos y no
econmicos, son expresiones concretas de lo anterior.
Incentivos sobre las instituciones pblicas
Reconocer la necesidad de esquemas de incentivos
La implementacin de nuevos instrumentos y pro- que motiven la cooperacin en las instituciones pblicas
cesos en torno al presupuesto, y la demanda de mayor es uno de los grandes aportes de la nueva economa
interaccin con las agencias, han complejizado la admi- institucional al diseo de polticas y sistemas de ges-
nistracin financiera. En respuesta a esto, es necesario tin pblicos. Este enfoque parte de reconocer que las
Presupuesto basado en resultados
48
organizaciones y las personas que los integran no fun- Incentivos econmicos. En teora los incentivos que
cionan slo en base a las regulaciones, las estructuras operan a travs del sistema de remuneraciones, sean
formales o un sentido del deber, sino que responden a individuales o institucionales, pueden promover un
motivaciones ligadas a sus propios objetivos organiza- mejor desempeo siempre que logren superar las
cionales y personales. De este modo, los funcionarios dificultades prcticas que surgen durante su imple-
participan de las organizaciones pblicas motivados ya mentacin. Sin embargo, los esquemas de incentivos
sea por la bsqueda de realizacin profesional, recono- econmicos corren el riesgo de perder credibilidad
cimiento, identificacin con los fines de la organizacin, si no logran capacidad para discriminar entre distin-
seguridad econmica o, simplemente, un salario. Si la tos niveles de desempeo y lograr la legitimidad ante
organizacin no es capaz de reconocer dichas motiva- los involucrados.
ciones y utilizarlas para sus propios fines, es probable Difusin de resultados. Otra forma de incentivar a
que esta opere de modo ineficiente, por su incapacidad las instituciones pblicas es proveyendo adecuada y
para movilizar sus recursos organizacionales de acuerdo oportunamente informacin de resultados sobre su
con su potencial y arriesgue ser capturada por intereses gestin. Esta puede entenderse como una forma de
particulares, o ser destruida por la entropa. reconocimiento respecto de lo realizado en la admi-
Un buen sistema de incentivos, por lo tanto, debe nistracin de los recursos pblicos. La exposicin
reconocer la existencia de motivaciones diversas y ali- al escrutinio pblico es una fuente especialmente
nearlas en pos de los objetivos institucionales. En la importante de estmulos y sanciones en administra-
medida que dichas motivaciones no son exclusivamente ciones pblicas que histricamente han mantenido
salariales, un sistema de incentivos no es necesaria- una relacin distante con la ciudadana.
mente sinnimo de estmulos econmicos.
Flexibilidad en la gestin financiera de las agencias
Segn cul sea el factor principal sobre el que se
pblicas
apoyan para motivar la conducta deseada, los sistemas
de incentivos que se aplican actualmente en el sector p- Un examen riguroso del funcionamiento de los sis-
blico, pueden clasificarse en cuatro grandes categoras: temas presupuestarios en diversos pases indica que
Reconocimiento. La pertenencia a una institucin no slo cumplen una funcin econmica y poltico-ins-
prestigiosa puede ser una fuente de recompensa pa- titucional, sino tambin gerencial. En efecto, la manera
ra sus integrantes. Reconocer logros institucionales en que se formulan y ejecutan los presupuestos condi-
puede transformarse en un poderoso mecanismo ciona significativamente el desempeo de las agencias
de incentivo, si es que existe un compromiso y una o entidades pblicas. El sistema presupuestario incide
identificacin de los funcionarios con los logros de sobre la gestin de la agencias estatales al: i) propor-
la institucin. Para ello es fundamental la legitimi- cionar una base financiera para su funcionamiento; ii)
dad de los mecanismos de reconocimiento. generar incentivos sobre el desempeo institucional a
Traspaso de responsabilidades. El traspaso o devolu- partir de la forma en que se estructuran las decisiones
cin de responsabilidades, desde el nivel central hacia sobre asignacin de recursos, y, iii) regular la manera
las instancias ejecutoras, puede ser percibido por como las agencias pueden disponer de los recursos
estas ltimas como una seal de confianza, a la vez asignados en el ejercicio presupuestario.
que les entrega mayores cuotas de poder; por este En lo que se refiere a esta tercera dimensin, las
motivo, puede ser concebido como un mecanismo de normas sobre administracin financiera de los estados
incentivo institucional. Tal vez este tipo de esquemas abarcan normalmente materias como la composicin
es el que presenta un mayor potencial en trminos de del presupuesto institucional, la disposicin de caja, el
mejoramiento de la gestin, pero a la vez es que pre- traspaso de recursos entre tems presupuestarios y aos
senta ms complejidades en su implementacin. fiscales, adquisiciones y contrataciones, tratamiento de
Presupuesto por resultados: Moda burocrtica o nuevo paradigma en gestin pblica?
49
imprevistos, control de los actos administrativos y con- flexibilidad para administrar los recursos de esa base
tabilidad y rendicin de cuentas. para lograr los objetivos y metas institucionales.
La existencia de este conjunto de controles y la forma
especfica que adquieren son el producto de la exigencia
PpR en el mundo desarrollado y en Amrica
de transparencia y predictibilidad de los actos de la admi-
Latina
nistracin, pero tambin de los niveles de desconfianza
en la capacidad y la rectitud con que las instituciones ad-
Presupuesto por resultados en pases desarrollados
ministren sus recursos.
Las regulaciones sobre la administracin financiera Las primeras nociones de PpR surgieron en pases
de las agencias estatales forman parte del cuadro ms desarrollados a fines de la dcada de 1980; las expe-
amplio de regulaciones y procedimientos que se iden- riencias ms conocidas son las de Reino Unido, Nueva
tificaron con el modelo burocrtico de gestin pblica Zelanda, Australia y Suecia.
y fueron objeto de fuertes crticas en los ltimos 20 En estas experiencias, la vinculacin entre presu-
aos. Por esta razn, las reformas aplicadas en pases puesto y resultados se expresa en: i) la devolucin de
desarrollados durante los ltimos aos con el objeto de autoridad financiera a los entes gestores, reflejada en la
promover una gestin ms orientada a los resultados estructuracin de presupuestos ms agregados y facul-
han incluido la revisin o an eliminacin de algunas de tades para reasignar fondos entre usos alternativos y
estas regulaciones. aos presupuestarios; ii) la generacin masiva y sistema-
Entre las principales medidas en este sentido se ha tizada de informacin sobre el desempeo, en la forma
incluido: i) el agregado de gastos operacionales en los de indicadores y diferentes tipos de evaluaciones; iii) la
presupuestos institucionales, lo que permite una mayor adecuacin de la contabilidad pblica desde una sobre
flexibilidad para reasignar recursos a su interior; ii) la base de caja hacia sobre base devengada; iv) la vincula-
programacin financiera plurianual, para extender el ho- cin entre recursos y resultados a travs de mecanismos
rizonte de planificacin de la gestin de programas e semicontractuales, como definicin de documentos
instituciones; iii) el traspaso de recursos del presupues- marco, la elaboracin de convenios de desempeo, la
to institucional entre aos fiscales, ya sea para adelantar suscripcin de contratos entre ministerios y agencias
fondos o para postergarlos; iv) la flexibilizacin de las en los cuales se especifican compromisos y metas para
disponibilidades de caja, manteniendo la restriccin el logro de resultados.
presupuestaria legal v) la creacin de fondos o reservas Como ya se ha comentado, la implementacin del
centralizadas para contingencias; vi) la devolucin de PpR en pases desarrollados no fue un fenmeno ais-
responsabilidades por las adquisiciones y la contrata- lado, sino que form parte de un proceso de reforma
cin de personal. ms amplio guiado por el enfoque de la Nueva Geren-
En algunos pases, estas iniciativas estuvieron ligadas cia Pblica. Este enfoque surge como respuesta a la
a la implantacin de un tipo especial de organizacin, crisis del modelo burocrtico de organizacin estatal y
llamada agencia ejecutiva. Esta se caracteriza por a las crisis fiscales del decenio de 1980, y apunta a
orientarse a la ejecucin de polticas y programas, contar otorgar mayor poder a los gestores pblicos (caracte-
con mayor autonoma administrativa para hacerlo y rizados ahora como gerentes) a cambio de su mayor
rendir cuenta por sus resultados. responsabilidad para obtener resultados. Para este
De este modo, puede afirmarse que en tanto el presu- efecto, las reformas incluyen no slo ajustes en sus
puesto provee la base material para la gestin operativa sistemas presupuestarios, sino i) el traslado de las
de las agencias gubernamentales, una gestin orientada funciones ejecutivas a agencias dotadas de mayor au-
a resultados requiere, en primer lugar, una base esta- tonoma administrativa; ii) el desarrollo de sistemas
ble y predecible de financiamiento y, en segundo lugar, de control de gestin y rendicin de cuentas; iii) el
Presupuesto basado en resultados
50
tratamiento de los usuarios como clientes, dotados de desarrollados, estas experiencias en general no han ido
derechos individuales exigibles. acompaadas por ajustes en estructuras orgnicas, devo-
Por cierto, el enfoque de la Nueva Gerencia Pblica lucin de facultades o cambios en prcticas de gestin.
no se aplica de igual manera en todos los pases ni con El relativo atraso de los pases en desarrollo, y los de
el mismo nfasis. Por ejemplo, se desarrolla con ms Amrica Latina en particular, en construir las institucio-
fuerza en los pases de la matriz administrativa britni- nes propias del Estado burocrtico, proveen un contexto
ca, mientras que en Francia se aplica slo en las polticas y motivaciones sustancialmente diferentes para las re-
de descentralizacin administrativa. En Estados Unidos, formas en materia de gestin pblica y presupuestos.
en cambio, la vinculacin del enfoque con las teoras Estas diferencias se resumen en el Cuadro 1.
del gerenciamiento privado se extrema. En los pases De este modo, en trminos de la relacin entre tras-
del norte de Europa su impacto es ms limitado debido parencia y efectividad, los pases de Amrica Latina, al
a que su estructura institucional ya contemplaba una partir de una realidad institucional preburocrtica, tienen
considerable devolucin de responsabilidades ejecuti- la posibilidad y el desafo de avanzar tanto en mate-
vas a agencias autnomas desde mucho tiempo antes. ria de transparencia como de efectividad. Sin embargo, la
De esta manera, el PpR puede considerarse parte mayor precariedad de sus instituciones tambin genera
de una corriente ms amplia de gestin orientada a re- el riesgo de experimentar retrocesos en el camino.
sultados, en la cual este es necesario para completar la Estas oportunidades y riesgos estn igualmente vi-
cadena autonoma-rendicin de cuentas-asignacin de gentes en lo que se refiere a la gestin financiera pblica.
recursos. Como se indica en el Cuadro 1, la brecha entre recursos
y necesidades en la regin transforma a la gestin fi-
PpR en Amrica Latina
nanciera y al presupuesto en un componente central de
En Amrica Latina el concepto de presupuesto por la reforma del Estado y no en un apndice de esta. Para
resultados no slo lleg considerablemente ms tarde, ello, sin embargo, los pases latinoamericanos no pueden
sino que con una motivacin distinta que en los pases simplemente descansar en la ampliacin de los espacios
desarrollados. En efecto, los pases de la regin se ca- de flexibilidad en gestin financiera para los gerentes p-
racterizan por contar con estados preburocrticos, en blicos, porque ellos an no estn plenamente formados
los que los problemas asociados a las prcticas patri- ni exentos del riesgo de incurrir en prcticas patrimo-
monialistas, el centralismo y la administracin informal nialistas o clientelistas. Por esta razn, la agenda de
son ms relevantes que los de la inadecuacin de un reformas en gestin financiera y el propio concepto de
determinado modelo administrativo. En esta realidad, PpR no puede ser una simple reproduccin de lo obser-
el inters por el concepto de PpR aparece motivado por vado en los pases desarrollados.
la bsqueda de formas de elevar el rendimiento de los En Amrica Latina, los pases se han acostumbrado
recursos pblicos tras aos de ajustes fiscales y una a regular la gestin financiera de las agencias pblicas
reactivacin de las demandas sociales. de manera mucho ms detallada que en pases desarro-
Los intentos por aplicar el concepto de PpR en llados, debido en buena medida a un mayor grado de
Amrica Latina por lo general se han caracterizado por desconfianza hacia los gestores. No obstante, es proba-
ser implemementados en la forma de procesos estruc- ble que el mayor problema para las instituciones no sean
turados, incorporados tempranamente a la legislacin estas normas, sino la alta volatilidad de los presupuestos
como leyes de responsabilidad fiscal o reformas de leyes institucionales. As, es comn que i) la propuesta de pre-
de administracin financiera y concentrar sus aplicaciones supuesto del Poder Ejecutivo experimente importantes
prcticas en la construccin de sistemas de informacin modificaciones durante su paso por la Legislatura; ii)
de gestin financiera y la elaboracin de indicadores de luego de aprobado el presupuesto, el Poder Ejecutivo
desempeo. A diferencia de lo ocurrido en los pases vuelva a modificarlo significativamente, y, iii) lo siga
Presupuesto por resultados: Moda burocrtica o nuevo paradigma en gestin pblica?
51
haciendo en el curso de su ejecucin como producto liquidez manejan, incluso, la ejecucin presupuestaria
de la volatilidad en los ingresos fiscales, los cambios de desde la tesorera, racionando la caja fiscal en funcin
prioridades y los errores de programacin. Algunos pa- de las disponibilidades.
ses que han enfrentado importantes restricciones de
Cuadro 1. Contexto de reforma de los sistemas presupuestarios en pases desarrollados y en Amrica Latina
Presin para el cambio Crisis del Estado burocrtico. Necesidades del desarrollo.
52
2. Para evaluaciones de la experiencia chilena por observadores externos, vase OCDE (2004), Banco Mundial (2005), MacKay (2006) y Zaltsman (2006).
3. Vanse ms antecedentes en Guzmn (2005).
Presupuesto por resultados: Moda burocrtica o nuevo paradigma en gestin pblica?
53
Los Balances de Gestin Integral, establecidos como el proceso presupuestario. Esto ha significado no
un mecanismo de rendicin de cuentas obligatorio pa- slo adecuar los requerimientos y la oportunidad
ra todas las instituciones del gobierno central. Dichos de la informacin generada por el sistema, sino
balances deben emitirse en abril de cada ao a fin de tambin adaptar el propio proceso de formulacin,
reflejar la ejecucin presupuestaria y el cumplimiento discusin, ejecucin y evaluacin del presupuesto.
de las diversas metas y compromisos vigentes para Tales ajustes constituyen logros significativos en la
las instituciones durante el ao anterior. incorporacin de nuevas prcticas, bsicas para que
El desarrollo del sistema chileno de PpR ha requerido un PpR funcione.
persistencia a travs del tiempo y una aproximacin Como expresin de lo anterior, tambin se logr un
esencialmente evolutiva, en la que se agregan gradual- razonable acoplamiento entre el proceso presupues-
mente instrumentos, se elevan las exigencias sobre las tario, coordinado por la Direccin de Presupuestos
instituciones y se adecuan las rutinas pblicas funda- del Ministerio de Hacienda, y el proceso de progra-
mentales. Como parte de este proceso se ha involucrado macin gubernamental, coordinado por el Ministerio
crecientemente al Congreso Nacional, a los lderes de Secretara General de la Presidencia. Ambos procesos
opinin y a la prensa. Pese a lo anterior, han sido necesa- sustituyen razonablemente la planificacin guberna-
rios aos de persistencia para que actores distintos de mental, que dej de realizarse en Chile a mediados de
las entidades rectoras del Poder Ejecutivo comenzaran a la dcada de 1970.
tomar en cuenta y a utilizar la informacin evaluativa. Toda la informacin generada por el sistema de pre-
Asimismo, el desarrollo del sistema se ha apoyado fun- supuesto por resultados tiene carcter pblico, lo
damentalmente en facultades administrativas existentes, que permite que este no slo apoye la toma de de-
y ha utilizado la legislacin para consolidar y profundizar cisiones, sino que permita la rendicin de cuentas
el proceso ms que para iniciarlo. ante la ciudadana.
Luego de ms de diez aos de desarrollo, los princi- El sistema se apoya en distintos instrumentos a la
pales logros que el sistema chileno de PpR puede exhibir vez, buscando la complementariedad en el tipo de in-
son los siguientes: formacin evaluativo que estos generan. Asimismo,
El sistema se encuentra en pleno funcionamiento y varios de esos instrumentos se asisten mutuamen-
abarca todas las instituciones del gobierno central. te, evitando en parte el riesgo de recarga sobre las
Ha superado, por tanto, la fase de diseo y experi- instituciones que generan la informacin.
mentacin, lo que permite evaluar su funcionamiento Si bien el sistema puede caracterizarse como alta-
y resultados. mente centralizado por el papel rector que juegan
Adems, contribuy a aplicar la agenda de gobier- instituciones como la Direccin de Presupuestos, el
no del Presidente Lagos, marcado en una primera Ministerio de Planificacin y el Ministerio Secretara
etapa por un importante shock externo que redujo General de la Presidencia, se apoya en redes de
considerablemente las disponibilidades de recursos expertos y en un sistemtico esfuerzo de difusin y
respecto de lo planificado. En este contexto, el sis- entrenamiento a nivel de las instituciones.
tema de PpR apoy la reasignacin de recursos y el Junto a estos logros, la experiencia chilena tambin
esfuerzo por elevar el rendimiento de los recursos evidencia algunas limitaciones y desafos. Entre estos
disponibles, con lo que contribuy a que la adminis- se destacan los siguientes:
tracin pudiera cumplir con sus principales metas Se aprecia una insuficiente definicin de metas estra-
de poltica y completara su perodo con la finanzas tgicas vinculadas a los efectos finales perseguidos
pblicas en orden y un alto apoyo popular. por la accin gubernamental. En este marco la apli-
El desarrollo del sistema a lo largo del tiempo ha cacin de indicadores de desempeo se centra
apoyado la toma de decisiones, particularmente en principalmente en productos. Esta caracterstica
Presupuesto basado en resultados
54
refleja una perspectiva de anlisis de la accin pblica y Social (Conpes) y se siguen las orientaciones de un
desde abajo hacia arriba, en contraste con la racionali- comit interministerial que define metodologas, asigna
dad de arriba hacia abajo propia de los modelos de responsabilidades y recibe resultados. El sistema de
planificacin. Reconociendo las ventajas y desventa- evaluacin es responsabilidad de la Direccin de Pla-
jas de ambos modelos, es probable que una cierta neacin Nacional (DNP).
combinacin de ambos resulte ms adecuada. Desde su creacin a fines de la dcada de 1990,
El alto grado de centralizacin determina que el desa- Sinergia ha realizado varias decenas de evaluaciones,
rrollo de capacidades y la integracin de instrumentos obteniendo de ellas valiosa informacin para la defini-
a nivel de instituciones sea an insuficiente. As, en cin de prioridades pblicas y el diseo de programas
algunas instituciones la administracin de instru- en el gobierno central. Ms limitado, sin embargo, ha
mentos de control de gestin se entrega a distintos sido el impacto del sistema sobre la asignacin de re-
funcionarios o unidades, por lo que el involucramien- cursos en el proceso presupuestario.
to de las autoridades superiores queda limitado. A En buena medida, las dificultades de Sinergia para
nivel ms general, se observan espacios de creci- incidir en las decisiones presupuestarias derivan de las
miento del sistema, a travs de mayores compromisos rigideces que caracterizan al sistema de administracin
de los ministerios con el control de gestin de sus financiera en Colombia. Estas rigideces tienen tres cau-
servicios dependientes. sas fundamentales. La primera, el profundo proceso
En sntesis, de los antecedentes anteriores puede de descentralizacin promovido por la Constitucin de
desprenderse que en el concepto de PpR que orienta el 1991, en virtud del cual una alta proporcin de los re-
desarrollo del sistema chileno, la informacin sobre cursos fiscales son transferidos automticamente a los
desempeo no slo acompaa al presupuesto, sino que gobiernos subnacionales en la forma de participacio-
se integra directamente a l, aunque evitando generar nes, sin que estos tengan obligacin de rendir cuenta
relaciones mecnicas en la asignacin de recursos. Al ser sobre su utilizacin en las mismas condiciones que lo
este un desafo ms complejo, la evidencia disponible in- hace el gobierno central. La segunda fuente de rigidez
dica que tal objetivo se ha cumplido satisfactoriamente as como de problemas de coordinacin surge de
aunque existen reas en las que indudablemente se la separacin del presupuesto pblico en dos compo-
podra mejorar. Esta experiencia demuestra, en conse- nentes: un presupuesto de inversiones, que incluye
cuencia, que es posible desarrollar un sistema de PpR adems programas pblicos de alta prioridad bajo la
de clase mundial en un pas emergente, pero que ello responsabilidad de la DNP, y un presupuesto de fun-
requiere consistencia y persistencia a lo largo de un cionamiento, que incluye los gastos de operacin y
perodo prolongado. otros gastos corrientes, bajo la responsabilidad del Mi-
nisterio de Hacienda. Una tercera causa proviene de la
Colombia
incidencia de decisiones de otros poderes del Estado
Los esfuerzos por vincular gestin pblica con re- sobre la asignacin de recursos. En el caso del Poder
sultados en Colombia se remontan a la segunda mitad Judicial, estas corresponden a determinaciones del
del decenio de 1990, con la creacin del Sistema Nacio- tribunal constitucional amparadas por la inclusin de
nal de Evaluacin y Gestin por Resultados (Sinergia). prioridades de poltica como derechos ciudadanos en la
Este sistema se ha orientado fundamentalmente a eva- Constitucin de 1991. En el caso del Poder Legislativo,
luar programas pblicos, con el propsito de alimentar las decisiones corresponden a la creacin de beneficios
el sistema nacional de planificacin. con financiamiento de impuestos afectados.
Bajo el sistema de evaluacin imperante en Colombia, La falta de vinculacin entre Sinergia y el presupues-
los ministerios efectan evaluaciones de impacto coor- to llev al debilitamiento del instrumento a comienzos
dinadas por el Consejo Nacional de Poltica Econmica de la dcada de 1990. No obstante, el sistema revivi
Presupuesto por resultados: Moda burocrtica o nuevo paradigma en gestin pblica?
55
con la gestin del Presidente Uribe, quien lo utiliz co- en los servicios pblicos que se brinda a la ciudadana.
mo soporte fundamental para proveer informacin a la La RSP incluy entre sus componentes una nueva es-
ciudadana sobre la accin del gobierno. Para fortalecer tructura programtica (NEP) que tena el propsito de
esta funcin se desarroll el Sistema de Informacin y replantear las categoras y los elementos programticos
Seguimiento a Metas de Gobierno (SiGob) que gene- para alinear las funciones estratgicas del gobierno fe-
ra indicadores de desempeo de acceso pblico. En la deral con los programas, las actividades y los objetivos
actualidad, el Presidente usa intensivamente la informa- del Plan Nacional de Desarrollo. La RSP comenz a im-
cin del sistema en audiencias pblicas semanales, lo plementarse en 1997, mediante un grupo de programas
que le da un alto perfil poltico. An as, la vinculacin piloto al cual se fueron aadiendo ms dependencias.
del sistema con la asignacin de recursos sigue siendo En 1998 se inici un proceso de desregulacin presu-
dbil. puestaria a travs de convenios de desempeo.
Por estas razones, el gobierno se encuentra traba- La administracin federal del sexenio 2000-2006
jando en la actualidad para fortalecer Sinergia, extender mantuvo la NEP y se propuso implantar dos proyec-
el monitoreo y la evaluacin hacia los gobiernos sub- tos inacabados de la RSP: el Sistema de Evaluacin del
nacionales e institucionalizar su vinculacin con el Desempeo (SED) y el Servicio Profesional de Carrera
presupuesto. Entre las principales iniciativas contem- (SPC). La estructura programtica fue refinada y perfec-
pladas con este propsito se incluye: i) la diversificacin cionada y el proceso presupuestario fue transformado
de las metodologas de evaluacin; ii) la creacin de en un Proceso Integral de Programacin y Presupuesto
instancias de trabajo conjunto entre la DNP y la Direc- (PIPP). Adems, se avanz en la desregulacin presu-
cin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda en la puestaria al simplificar el nmero de disposiciones del
preparacin del presupuesto; iii) la racionalizacin de Manual de Normas Presupuestarias.
los diversos sistemas de informacin existentes y sus Paralelamente, la administracin del Presidente Fox
correspondientes bases de datos, y iv) el desarrollo de introdujo un sistema de metas presidenciales, por medio
metodologas aplicables en el nivel subnacional. del cual los titulares de las dependencias u organismos
pblicos se comprometieron a cumplir metas de desem-
Mxico
peo mediante la firma de un convenio. Tales metas
En los ltimos aos Mxico ha tratado de desarro- fueron determinadas conjuntamente entre la Presidencia
llar un sistema de presupuesto basado en resultados y la dependencia en cuestin y, sobre la base del resul-
(PBR) cuyo referente inmediato son las reformas al tado, se pedan cuentas por el no cumplimiento o se
sistema presupuestario (RSP) iniciadas en 1998. Dichas premiaba con bonos la consecucin de las mismas. Estas
reformas buscaron que el presupuesto adoptara tcni- metas fueron establecidas independientemente del siste-
cas que hasta entonces eran consideradas propias del ma presupuestario, lo que no permiti su vinculacin con
sector privado, como la planificacin estratgica, los el desempeo, e incluso puso en contradiccin en ocasio-
sistemas de atencin al cliente, los indicadores de desem- nes las metas presupuestarias con las presidenciales.
peo y la administracin por objetivos. Posiblemente el mayor avance del sistema presu-
La RSP se integr como una de las lneas estratgi- puestario en el sexenio fue la aprobacin en 2005 de la
cas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacen-
1995-2000, mediante la cual se pretendi elevar la efi- daria (LFPRH). Esta legislacin permiti sistematizar y
ciencia del uso de los recursos pblicos en beneficio del racionalizar un conjunto de normas que se incluan en
desarrollo del pas. Esta lnea estratgica fue plasmada en el decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin
el programa sectorial denominado Programa Nacional de desde fines de la dcada de 1990 y estructurar un marco
Modernizacin Pblica (ProMaP), que planteaba objeti- normativo coherente para la administracin financiera en
vos y estrategias concretas para incrementar la eficiencia la administracin pblica. La LFPRH cita expresamente la
Presupuesto basado en resultados
56
vinculacin entre resultados y presupuesto como uno de aplicacin en el mundo anglosajn. De estos ragos, vale
los propsitos del sistema de administracin financiera. la pena destacar cuatro. El primero se refiere a la centra-
Las reformas impulsadas en Mxico desde fines del lidad del presupuesto como mecanismo coordinador y
decenio de 1990 tuvieron lugar en un contexto marca- ordenador de la gestin pblica. En las experiencias de
do por el cambio poltico y los gobiernos sin mayora los tres pases latinoamericanos citados se observa que
parlamentaria. Ello alent iniciativas desde el propio el presupuesto ocupa un lugar prominente en el funcio-
Congreso orientadas a exigir mayor informacin y ren- namiento de todo el aparato pblico, por lo que recae
dicin de cuentas al Poder Ejecutivo. en l la responsabilidad de obtener el mximo rendi-
Hacia fines del sexenio del presidente Fox coexis- miento de los limitados recursos pblicos disponibles.
tan mltiples sistemas de informacin, y existan al Esta centralidad del presupuesto se expresa a su vez en
menos tres sistemas de indicadores y dos sistemas de autoridades presupuestarias fuertes, con la capacidad
evaluacin. Pese a ello, haba poca evidencia en cuanto de impulsar reformas de envergadura o detener los in-
a que dicha informacin fuera considerada por la Ad- tentos mejor intencionados de cambio.
ministracin Pblica Federal en la toma de decisiones, El segundo es la importancia de la planificacin co-
incluyendo el presupuesto. En tal sentido, puede decir- mo proceso orientador de las acciones del gobierno en
se que el nfasis en definiciones tcnicas, estructuras el mediano plazo. Tanto en Mxico como en Colombia,
programticas e indicadores, contrastaba con las prc- el Plan Nacional de Desarrollo provee el marco fun-
ticas esencialmente incrementalistas en la asignacin damental de objetivos y metas de mediano plazo que
presupuestaria. luego se relaciona con la asignacin de recursos y la
Por su parte, las demandas de informacin prove- produccin de bienes y servicios pblicos a travs del
nientes del nivel central se enfrentaban a dependencias presupuesto. Chile es una notable excepcin a esta nor-
(entidades) pblicas con relativa autonoma y signifi- ma, lo que posiblemente explica la orientacin de abajo
cativas capacidades tcnicas. Esto se traduca en una hacia arriba del sistema de control de gestin ligado al
actitud defensiva por parte de las dependencias que presupuesto. El predominio de los planes de desarrollo
cumplan rutinariamente con los requerimientos de en- y el presupuesto y la eventual rivalidad que ello genera
trega de informacin, pero mantenan paralelamente respecto de los ejercicios de planificacin y programa-
sistemas de programacin y control de gestin conside- cin en los ministerios hace que estos ltimos jueguen
rablemente ms sofisticados. un rol bastante limitado en la operacin de los sistemas
Los actuales esfuerzos por consolidar el sistema de de PpR en Amrica Latina. Esto constituye un factor que
PBR en Mxico se orientan a racionalizar y simplificar limita su efectividad y sostenibilidad de largo plazo.
los SM&E, utilizar dichos sistemas constructivamente El tercer elemento se refiere a la creciente importancia
en la relacin entre el nivel central y las dependencias, y de la evaluacin en las tres experiencias latinoamerica-
adecuar el proceso presupuestario. Las iniciativas ac- nas reseadas. Mientras en los pases desarrollados la
tualmente en desarrollo abarcan cuatro reas de trabajo: evaluacin ha ocupado un lugar secundario en los mo-
i) estructurar sistema integrado de M&E; ii) adaptar el pro- delos de gestin y presupuestacin basada en resultados,
ceso presupuestario para incorporar informacin sobre en Amrica Latina parece estar ganando espacio en la
resultados; iii) fortalecer los incentivos sobre las dependen- estructuracin de sus modelos de PpR. Esta importan-
cias, y iv) adecuar normas sobre gestin financiera para cia de la evaluacin probablemente responde a dos
facilitar el logro de resultados en las dependencias. factores: la centralidad de la funcin presupuestaria y la
De este modo, puede apreciarse que an cuando bsqueda de instrumentos que faciliten la reasignacin
las experiencias latinoamericanas en materia de PpR se de recursos; y la desconfianza de los organismos cen-
encuentran en pleno desarrollo, ya pueden distinguirse trales del Poder Ejecutivo y la Legislatura respecto de
algunos rasgos que las diferencian de los modelos en las entidades sectoriales y las agencias ejecutivas.
Presupuesto por resultados: Moda burocrtica o nuevo paradigma en gestin pblica?
57
Por ltimo debe llamarse la atencin sobre los esca- en la existencia de modelos alternativos de PpR en
sos avances de los tres pases analizados en materia de diversos pases del mundo.
devolucin de responsabilidades a las entidades gesto- La especificidad del modelo de PpR a la realidad de
ras, situacin que contrasta con la experiencia de pases cada pas tambin se refleja en las principales expe-
desarrollados en los que ha predominado en enfoque riencias en la materia en pases de Amrica Latina.
de la Nueva Gerencia Pblica. Esta situacin sin duda Al aplicarse en estados que no han alcanzado el mis-
responde a la presencia de prcticas clientelistas y a las mo nivel de maduracin de sus sistemas polticos y
deficiencias en materia de transparencia caractersticas sus estructuras burocrticas, las reformas en esta
de los estados latinoamericanos, lo que hace riesgoso materia deben ser capaces de combinar el nfasis
la entrega de mayores competencias y espacios de flexi- en la efectividad que es caracterstico del enfoque
bilidad a los directivos pblicos. de la nueva gerencia pblica con los avances adicio-
nales en materia de transparencia.
Para implantar un sistema de PpR es necesario ge-
De la moda al paradigma
nerar cambios en el comportamiento de los agentes
Del anlisis y la revisin de la literatura sobre PpR, que intervienen en el proceso presupuestario. Para
tanto en sus aspectos tcnico-conceptuales como de ello debe intervenirse sobre los diversos subproce-
las experiencias internacionales puede desprenderse sos y etapas del ciclo presupuestario.
un conjunto lecciones de relevancia para el desarrollo Los logros del PpR estn principalmente relacio-
de estos sistemas en la regin. Entre las ms importan- nados con cambios en la cultura organizacional en
tes se destacan las siguientes: los estados. Para producir estos cambios, todas
El PpR ha pasado de ser una aspiracin a tener las experiencias prcticas han requerido un exten-
expresin concreta en un nmero importante de so proceso de implantacin as como reformas
pases, a partir de desarrollar un instrumental pro- complementarias en la administracin financiera
pio para intervenir en los procesos fundamentales pblica, los sistemas de planificacin, la contabili-
de programacin, presupuestacin, ejecucin. dad pblica y la distribucin de responsabilidades
Un modelo efectivo de PpR requiere cuatro ele- de gestin, entre otros.
mentos fundamentales: el desarrollo de amplios La extensin y profundidad de estos cambios no de-
SM&E del desempeo de las instituciones pbli- manda necesariamente un plan comprehensivo, capaz
cas, una adecuacin del proceso presupuestario de dar cuenta al detalle del modelo y su proceso de
para incorporar la informacin sobre resultados a implantacin. Ms bien se requiere claridad concep-
la toma de decisiones, el desarrollo de mecanismos tual en cuanto a los objetivos que se persiguen, y la
institucionales capaces de motivar una gestin de capacidad para evaluar y corregir sobre la marcha.
las instituciones hacia el logro de resultados, y la Las observaciones anteriores sugieren que las dife-
generacin de espacios de flexibilidad en la admi- rencias que se observan en el diseo e implantacin de
nistracin financiera que facilite la gestin de las los modelos ms avanzados de PpR en pases de Amrica
entidades para el logro de resultados. Latina responde no slo a diferencias en el nivel de sofis-
De lo anterior se desprende que el PpR involucra ticacin de dichos modelos o al desarrollo de los pases,
una vinculacin efectiva de la informacin sobre sino a desigualdades estructurales en el marco de la
desempeo a la toma de decisiones. Sin embargo, gestin y el presupuesto pblico. Esto debera advertir
la forma precisa que adopte este vnculo y el peso sobre los riesgos que involucra intentar trasladar a pa-
especfico de cada uno de los cuatro componentes ses de Amrica Latina las metodologas y las tcnicas
del sistema debe ser capaz de responder a la insti- de PpR de pases industrializados de la tradicin admi-
tucionalidad y la realidad de cada pas. Ello se refleja nistrativa anglosajona.
Presupuesto basado en resultados
58
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Presupuesto por resultados: Moda burocrtica o nuevo paradigma en gestin pblica?
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Nick Manning*
1. Este documento fue presentado por Nick Manning y elaborado bajo su liderazgo por el equipo de Sector Pblico y Gobernabilidad en la Direccin Sectorial de
Reduccin de la Pobreza y Gestin Econmica de la Regin de Amrica Latina y el Caribe.
* Gerente de Sector Pblico y Gobernabilidad, Banco Mundial.
Conferencia Internacional sobre presupuesto por resultados.
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sobre desempeo de mejor calidad y que esta se use por las prestaciones entregadas, a menudo en con-
durante el ciclo presupuestario. En vista de la comple- junto con un cambio en el carcter de los controles
jidad y la diversidad de las reformas, y a fines de no de gasto, pasando de un modelo de control por lnea
extender este trabajo innecesariamente, slo se desta- de tem a uno en que los gerentes sean considera-
carn las caractersticas ms prominentes, por lo que dos responsables tanto por los resultados como por
no es aconsejable intentar sacar conclusiones generales el uso de insumos.
a partir de estos casos. Es importante tambin recal-
car que estas reformas son dinmicas y progresivas, lo
Definicin de desempeo
que implica que su estado y carcter pueden cambiar
rpidamente. El trmino desempeo se usa generalmente de dos
maneras:
i) como categora general se utiliza para indicar que
El presupuesto en base a informacin de
los logros, la probidad y la economa de recursos
resultados
son importantes. Se usa para destacar la expectativa
Los recientes esfuerzos por basar las decisiones pre- de que a los gerentes o a los organismos de gobier-
supuestarias en resultados requieren que los participantes no les sea entregado un cierto nmero de normas,
clave de cada etapa del ciclo presupuestario utilicen y que las mejoras a la gestin se orienten hacia ese
apropiadamente la informacin sobre desempeo en el fin; y
momento de divulgar sus decisiones respecto de la ii) como medida puede referirse a cualquier aspecto que
asignacin de recursos y del valor que adquiere el dine- vaya ms all de los meros insumos, independiente-
ro en el uso de los recursos pblicos. Las caractersticas mente de que se pueda clasificar como producto o
principales del PpR que lo distinguen de los sistemas resultado, o incluso como un mecanismo o un pro-
tradicionales de presupuesto son: ceso de gestin. Los pases estn redoblando sus
i) un mayor nfasis en la consecucin de los objetivos esfuerzos por acercarse a un sistema de medidas
incluidos en los programas pblicos y su alineacin basado en resultados.
con las polticas del gobierno; y El Cuadro 2 incluye una breve descripcin de los dis-
ii) el nfasis en responsabilizar a los altos funcionarios tintos tipos de medidas de desempeo.
Eficiencia Costos/producto.
Productividad Producto/insumo.
63
2. Para ms detalles sobre las tipolgicas ms comunes vase: OCDE. 2007. Performance Budgeting in OECD Countries. Pars: OCDE.
Presupuesto basado en resultados
64
introducido muchas de las reformas mediante accio- legislacin chilena histricamente ha prestado ms
nes legislativas. Otros, como Reino Unido, han dictado atencin a las evaluaciones que a las asignaciones.
regulaciones y lineamientos centrales. El horizonte de La tributacin y el gasto del gobierno son por lo ge-
tiempo para las reformas tambin exhibe variaciones neral menores que en los pases de la OCDE y la
importantes que van desde un modelo de aplicacin reducida capacidad fiscal del estado es reflejo de
gradual, en el caso de Espaa, hasta reformas mucho las bajas expectativas de la ciudadana respecto de
ms aceleradas en otros pases. su habilidad para entregar los servicios de manera
Las convenciones institucionales afectan de manera efectiva. Con la excepcin de Brasil, los ingresos por
significativa al uso de la informacin sobre desempeo tributacin se encuentran muy por debajo del pro-
por parte de quienes intervienen en el ciclo presupues- medio de la OCDE (aproximadamente 36% del PIB)
tario. A pesar de su probable impacto tanto en la demanda (OCDE, 2008).
como en la oferta de informacin sobre desempeo, es- Estos contextos institucionales individuales tam-
tas caractersticas institucionales son a menudo quizs bin afectan a la produccin y al uso de la informacin
las de menor dinamismo, pues han permanecido en- sobre desempeo en las decisiones acerca del presu-
trampadas por largos periodos. puesto mediante la vinculacin de las prioridades de
Los cuatro pases seleccionados como ejemplos pa- poltica con el ciclo presupuestario. Las constituciones
ra el presente documento son Brasil, Chile, Colombia y de Brasil, Colombia y Mxico exigen que se vincule el
Mxico, cada uno de los cuales cuenta con caractersti- presupuesto en base a informacin de resultados con
cas institucionales que le son propias. La organizacin los objetivos de sus respectivos Planes Nacionales de
poltica, el marco jurdico y las funciones y responsa- Desarrollo (PND). Esta interaccin a menudo se lo-
bilidades de los actores individuales y los estamentos gra siguiendo metodologas relativamente complejas
de gobierno que participan en el presupuesto difieren y sistemas que abarcan los procesos de planificacin,
entre s. Su comportamiento macroeconmico reciente presupuesto y evaluacin. Al igual que los pases de la
tambin es dismil. OCDE, Chile ha reemplazado el ejercicio de planifica-
Brasil y Mxico, los pases ms extensos y populo- cin global formal por una serie de ejercicios continuos
sos de la regin, son estados federales con distintos que determinan prioridades estratgicas en los niveles
niveles de gobierno: federal, estadual o regional y nacional, sectorial e institucional, con objetivos y metas
local o municipal. Colombia y Chile son pases me- sujetas a monitoreo y evaluacin (M&E).
dianos organizados como repblicas unitarias, que No cabe duda de que se ha puesto nfasis en la
tienen dos niveles de gobierno principales, central y consecucin de objetivos de programas pblicos y su
municipal, y gobiernos regionales altamente depen- alineacin con las polticas del gobierno:
dientes del central. Si bien los PND intentan proporcionar el marco para
La relacin entre las diferentes esferas del gobierno establecer las prioridades de poltica del gobierno y
los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial va- vincular el proceso de planificacin con el gasto, su
ra en cada pas, especialmente en lo que se refiere integracin a menudo dista mucho de la perfeccin.
al presupuesto del sector pblico. A modo de ejem- Todos los pases de la muestra, excepto Chile, cuen-
plo, si bien los congresos brasileo y mexicano juegan tan con un PND que intenta relacionar sus objetivos
un papel central en las decisiones de asignacin estratgicos con metas sectoriales e institucionales
del presupuesto, lo cual requiere de un alto grado que se monitorean y evalan mediante una serie
de coordinacin y consenso para garantizar una de sistemas a menudo muy sofisticados (SiGob y
planificacin y una priorizacin de las polticas, la Sinergia en Colombia, SED en Mxico).3 En Chile,
3. SiGob: Sistema de Informacin y Seguimiento a Metas de Gobierno; Sinergia: Sistema Nacional de Evaluacin y Gestin por Resultados; SED: Sistema de Evalua-
cin del Desempeo.
Presupuesto en base a informacin de resultados en Amrica Latina: Experiencias y oportunidades
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El ministerio de Hacienda es el que normalmente en general, limitada. No obstante, junto con el mayor
prepara el informe consolidado de presupuesto, en el inters en contar con informacin financiera estndar,
que se nota un creciente uso de la informacin sobre algunos grupos de intereses especiales han comenzado
desempeo. Chile regularmente recurre a la informacin a exigir y a utilizar esta informacin.
sobre desempeo en sus interacciones con los ministe- En resumen, presenciamos un aumento en la deman-
rios; Mxico, en cambio, ha comenzado a requerir la da de una mejor informacin por parte de una audiencia
confeccin de indicadores estratgicos para cada pro- lectora cada vez mejor informada, pero hasta aqu el
grama, incluidos los objetivos y las lneas de base. En uso que se hace se ella sigue siendo muy limitado. Los
Brasil, la informacin sobre desempeo se utiliza ad hoc ministerios de lnea parecen ser los usuarios ms activos,
en las negociaciones presupuestarias. Los ministerios ya que la emplean durante la ejecucin del presupuesto
de lnea habitualmente usan la informacin sobre desem- para guiar a sus unidades prestadoras de servicio hacia
peo para propsitos de gestin interna y ya estn sus objetivos.
comenzando a utilizarla en sus negociaciones con el
Poder Ejecutivo.
Los fundamentos tcnicos del presupuesto en
A pesar de que los congresos tienen acceso a una
base a informacin de resultados
cantidad cada vez mayor de informacin sobre desem-
peo, no hay pruebas concluyentes de que su uso en la Adems del contexto institucional, se debe prestar
aprobacin o en la revisin del presupuesto sea siste- atencin a las caractersticas tcnicas que podran sus-
mtico. En general, los gobiernos envan a los congresos tentar la transicin hacia un presupuesto en base a
una cantidad cada vez mayor de informacin sobre informacin de resultados. Si bien existen algunas condi-
desempeo, especialmente evaluaciones de progra- ciones previas necesarias para poder iniciar un programa
mas, las cuales pueden ir en apoyo de sus funciones de reformas, quizs deban identificarse las posibles
revisoras. Sin embargo, en la mayora de los casos el oportunidades y debilidades tcnicas presentes en el
uso de informacin es ms bien modesto. No obstan- actual sistema.
te, a pesar de la calidad variable de esta informacin,
el Congreso mexicano muestra un creciente inters en
Una nueva clasificacin del presupuesto por
ella como forma de incentivar el debate entre grupos
objetivos y programas
ajenos al gobierno en todas las etapas del ciclo presu-
puestario. Asimismo, el Congreso chileno participa en El desarrollo de una clasificacin de programas tien-
la definicin de programas que sern posteriormente de a anteceder el uso efectivo de la informacin sobre
evaluados por el ministerio de Hacienda, y luego en desempeo en el proceso presupuestario. El objetivo
los anlisis de los resultados llevados a cabo al cierre consiste en asignar recursos teniendo como referencia
del ao fiscal. las prioridades de poltica del gobierno y en transformar
Algunas instituciones auditoras externas han co- el presupuesto de un sistema basado en el control de
menzado a ampliar su rol, incorporando auditoras de entradas (tems de lnea) a uno centrado en la consecu-
desempeo a las auditoras financieras y de cumpli- cin de objetivos de poltica para productos y resultados.
miento. La Constitucin de Colombia exige que se Siguiendo esta lnea pases como Reino Unido, Australia,
incorporen auditoras de desempeo, aunque su imple- Espaa y Francia han cambiado su estructura presupues-
mentacin an se encuentra en una etapa inicial. Por su taria. Ello implica:
parte, la Auditora Superior de la Federacin de Mxico i) Estructurar las acciones administrativas en trminos
ha realizado auditoras de desempeo por varios aos. de programas que reflejen las polticas del gobierno
El uso que el pblico puede hacer de la informa- y disear una estructura programtica para el presu-
cin sobre desempeo producida por el gobierno es, puesto (o al menos partes de l);
Presupuesto basado en resultados
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de una slida gestin fiscal en general, y para apoyar el plena cobertura del gobierno central (que corresponde
presupuesto en base a informacin de resultados en a los organismos centralizados y descentralizados del
particular: nivel federal). Adems se ha ido desarrollando la capa-
i) En la formulacin del presupuesto. Para fines de pla- cidad de establecer costos por unidad.
nificacin, es esencial poder cuantificar el costo de
producir resultados, puesto que un resultado deseado
Fortalecer el papel de las auditoras de
puede no ser valorado de igual forma si cuesta un
desempeo y del proceso de M&E
milln de pesos que si cuesta diez mil. Contar con
informacin oportuna acerca de los costos de entre- Las medidas de desempeo normalmente requieren
gar resultados de programas especficos del ao del apoyo de una evaluacin de programas. En s mismas,
anterior resulta esencial para la planificacin, pues por lo general no son suficientes como para constituir
as los encargados del presupuesto a nivel central una prueba concluyente de la economa, la eficiencia y
pueden comprender y negociar el presupuesto so- la efectividad de un programa. Por esta razn las eva-
bre la base de la relacin costo/resultado. luaciones de programas ms detalladas son a menudo
ii) En la ejecucin del presupuesto. Durante la etapa indispensables para las evaluaciones analticas y cuali-
de aplicacin, los gerentes requieren informacin del tativas en diferentes etapas de la implementacin de un
ao y deben mantener un registro de los gastos en programa. Estas evaluaciones pueden ser realizadas
programas actuales. Cuando el presupuesto no ha tanto internamente como por organismos externos. Por
sido integrado con la contabilidad, el abastecimiento ejemplo, Espaa ha creado una agencia nacional para la
y el tesoro, ni los encargados del presupuesto ni los evaluacin de las polticas pblicas y la calidad de los
gerentes de programa cuentan con cifras de gasto servicios dependiente del Ministerio de Administracio-
confiables como para poder comparar la ejecucin nes Pblicas, que debe, a instancias del Concejo de
del presupuesto con, por ejemplo, los resultados rea- Ministros, realizar evaluaciones anuales de ciertos pro-
les del proyecto. Cuando los sistemas de control de la gramas especificados.
contabilidad y el compromiso se debilitan, se pierde La mayora de los pases latinoamericanos estudia-
la claridad respecto de las obligaciones o contingen- dos cuenta con SM&E relativamente extensos. Por
cias en el sistema, dificultando as la posibilidad de ejemplo, Mxico fue pionero mundial en el tema de la
responsabilizar a los gerentes de programa por los evaluacin cuando, en la dcada de 1970 y con apoyo
resultados, dado que un desempeo insuficiente del Banco Mundial, se enfoc en la evaluacin de pro-
puede deberse fundamentalmente a problemas de yectos integrados de desarrollo rural. Esta primera
gestin de efectivo. generacin de evaluaciones fue la antecesora del progra-
iii) En la auditora y la evaluacin del presupuesto. El en- ma Progresa/Oportunidades iniciado en 1997, y tambin
vo lento o tardo de la cuenta pblica impide llevar a ha influido y sentado las bases para reformas de mayor
cabo evaluaciones oportunas del gasto y perjudica envergadura (BM, 2008).
el proceso de rendicin de cuentas. En un sistema de reportes financieros robusto, la
Los sistemas de gestin financiera en los pases de Institucin Suprema de Auditora (ISA) puede adems
Amrica Latina seleccionados parecen bastante slidos. de garantizar la realizacin de una auditora de cumpli-
En los cuatro pases, los sistemas de gestin financiera miento financiero de calidad, contar con la autoridad
entregan informacin financiera oportuna para fines de para llevar a cabo auditoras de desempeo o, en
M&E del ao en curso y de ejercicios anteriores. En el su defecto, dar fe de la calidad de los indicadores y/o
caso de Chile, el sistema de gestin financiera se apoya sistemas de desempeo. El papel de las instituciones
en un modelo de contabilidad por lo devengado, con supremas de auditora en cuanto a la realizacin de au-
Presupuesto basado en resultados
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una tarea de largo aliento. Los pases ms avanzados aplicacin tiende a ser ms limitado. Histricamente,
a menudo tardaron dcadas en construir sus sofisti- en la OCDE muchas entidades administradoras del sec-
cados sistemas, que se encuentran en un permanente tor pblico han sido estructuradas de acuerdo con sus
proceso de ajuste. Los indicadores de desempeo del enfoques presupuestarios basados en entradas. En este
sistema de Acuerdos de Servicios Pblicos de Reino sentido, la inclusin de ciertos mecanismos de GpR
Unido (PSA, por sus siglas en ingls) han sufrido gran- normalmente dirigidos a altos funcionarios pblicos
des modificaciones desde su introduccin en 1998, y puede ver su alcance reducido, concentrndose en la
se beneficiaron de un riguroso proceso de control de calidad de los productos de las agencias y no en la ca-
calidad y racionalizacin. pacidad de respuesta a las cambiantes prioridades de
Los pases de Amrica Latina han comenzado a poltica del gobierno.6
construir sus procesos de control de calidad de la infor- La instauracin de mecanismos de GpR en el contex-
macin sobre desempeo. Brasil, Chile y Colombia no to de un presupuesto en base a informacin de resultados
cuentan con mecanismos de control de la calidad cen- puede vincular los incentivos entregados al personal
tralizados. Gran parte de la informacin es recopilada con prioridades de poltica ms amplias. Se pueden
por agencias de gasto descentralizadas. El Instituto programar los objetivos operacionales individuales de
Mexicano de Estadsticas ha asumido un papel ms pro- los gerentes y altos funcionarios pblicos para que re-
activo en sus intentos por garantizar la calidad de la flejen de manera explcita los objetivos fijados en otras
informacin estadstica y de desempeo (como sucede esferas del sector pblico, a fin de afianzar el nfasis en
en Reino Unido). las prioridades orientadas hacia polticas clave. Es el
caso de Estados Unidos, Francia y Reino Unido, donde
los acuerdos de desempeo de los organismos de go-
Ms all del presupuesto: la gestin de
bierno recaen directamente en los acuerdos de
recursos humanos5
desempeo de los gerentes. No obstante, al hacer esto,
El presente documento se centra en el proceso la experiencia indica que es importante contar con una
presupuestario, aunque es importante recordar que el visin clara que permita moverse a travs del cmulo de
presupuesto no se elabora o se ejecuta por s solo. En objetivos y metas de desempeo del gobierno, y recordar
definitiva, los cambios a los incentivos dentro del proce- que es mucho ms productivo poner la medicin del
so presupuestario afectan a los organismos de gobierno, desempeo al servicio del dilogo que del control.7
y muy especialmente, a los altos funcionarios encargados La delegacin de responsabilidad de gestin es un
de entregar productos y alcanzar objetivos de programa asunto de matices, y el espacio de maniobras de los
en concordancia con los objetivos del gobierno. Este organismos de gobierno y los gerentes de programa se
tipo de reformas a la gestin es fundamental para lo- encuentra en permanente cambio. Por un lado, no parece
grar plasmar el concepto de presupuesto en base a razonable responsabilizar a los gerentes por el desem-
informacin de resultados en una reforma productiva. peo si estos se encuentran fuertemente limitados en
Las reformas a la gestin resultan cruciales mas de- sus atribuciones para lograr que los recursos cumplan
ben acompaar y no preceder a los esfuerzos dirigidos los objetivos de desempeo. Por el otro, el dejar que
hacia un presupuesto en base a informacin de resulta- los gerentes administren siempre se presenta como un
dos. Cuando los mecanismos de gestin basada en el mensaje ms bien mixto, incluso en pases de la OCDE
desempeo se introducen independientemente de las que han intentado por aos conformar un sistema de
reformas al proceso presupuestario, su mbito de presupuesto en base a informacin de resultados.
72
Los pases de la OCDE han adjudicado a sus minis- cipales metas relativas a la poltica, los indicadores
terios y gerentes una mayor autonoma para escoger la de desempeo, y los resultados esperados;
combinacin de recursos que resultar en una presta- una mayor responsabilidad por las decisiones de
cin de servicios ms eficiente. En general esto se ha los gerentes mediante un Informe Anual de Desem-
producido en el contexto de una transicin hacia un peo anexado a la Ley de Revisin del Presupuesto
presupuesto y una gestin basados en programas. Ello enviada al parlamento. El Informe Anual de Desem-
implica la remocin de gran parte del control detalla- peo abarca su gasto real, la gestin de recursos
do de presupuestos segn la clasificacin econmica, humanos y los niveles de desempeo en un formato
la unidad organizacional interna (llamada captulo similar al del Plan Anual de Desempeo;
en Francia) y otros similares que caracterizan a los sis- un nuevo sistema de contabilidad pblica basado en
temas presupuestarios tradicionales. De este modo, lo devengado y orientado a entregar mayor transpa-
numerosos ministerios en Reino Unido cuentan con rencia en la medicin de los costos de las polticas
la libertad de utilizar los fondos entregados para cada pblicas y la evaluacin de los activos y pasivos.
programa de la forma que les parezca ms convenien- No obstante, no es fcil modificar la cultura de
te, con slo dos restricciones mnimas: en primer lugar, control. Por una parte, los sistemas que antiguamente
que el monto de los fondos entregados para contratar privilegiaban el control financiero, por medio de mi-
personal no puede ser aumentado, y, en segundo lugar, nisterios de Finanzas centralizados como en Francia y
que los fondos no puedan ser traspasados de gasto de Espaa, deben estar dispuestos a delegar fondos y res-
capital a gasto corriente. En Francia, slo se aplica la ponsabilidades a los agentes implementadores. Adems,
primera de estas restricciones. los gerentes de los organismos de gobierno deben tener
Una mayor delegacin requiere slidos sistemas de la capacidad y contar con los incentivos y la voluntad de
responsabilidad. El solo hecho de delegar una mayor asimilar el cambio y aceptar la responsabilidad. Estas
autoridad en las agencias de gasto sin afianzar la res- dificultades quizs expliquen los numerosos intentos
ponsabilidad por el uso de recursos en trminos tanto fallidos por instaurar una reforma en Francia se regis-
de entradas como de productos y/o resultados aumenta traron ms de 35 tentativas de cambiar la ley orgnica
las posibilidades de un mal uso de los fondos pblicos. de presupuesto antes de 2001 o el lentsimo proceso
Esto incluye cambios en el carcter de los controles de de reforma en Espaa, el cual se prolong por dcadas.
gasto, la introduccin de mecanismos que garanticen Por otra parte, numerosos ejemplos confirman que,
que la responsabilidad se base en los resultados de independientemente de los conceptos formales involu-
los programas, manteniendo o fortaleciendo al mismo crados en la responsabilidad por la gestin, cuando un
tiempo la autoridad financiera y la responsabilidad en asunto se convierte en tema de inters poltico, los po-
el nivel de agencia de gasto con el fin de asegurarse lticos pueden intervenir, y de hecho as lo hacen.
de que los presupuestos se ejecuten de manera ms En la OCDE, las medidas y los objetivos de desempe-
efectiva. Por ejemplo, en 2006 Francia inici la intro- o se utilizan con frecuencia en el marco de los acuerdos
duccin de un sistema mediante el cual los gerentes de estructurados como contratos o cuasicontratos. Por lo
programa se encuentran claramente identificados, tan- general esto se aplica a los altos funcionarios, a pesar
to a nivel nacional como local, lo que crea una cadena de la amplia variedad de acuerdos y contratos de des-
de responsabilidades cuyos elementos clave son: empeo en los diferentes pases, en especial en lo que
un compromiso previo con las metas de desem- se refiere a la funcin de los incentivos y las sanciones.
peo, acordado entre el ministro y el gerente de Tal como sucede con el presupuesto en base a informa-
programa mediante un Plan Anual de Desempeo cin de resultados, la informacin sobre desempeo
anexado a la Ley de Presupuesto y que fija las prin- tiende a ser tan slo uno de los factores que determinan
Presupuesto en base a informacin de resultados en Amrica Latina: Experiencias y oportunidades
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conforme se logre una mayor diseminacin de los ante- tradicional; proveer a los responsables de tomar deci-
cedentes relativos al desempeo, el futuro poltico de siones de una cantidad y tipo de informacin precisos
los ministros de Amrica Latina depender de las deci- y oportunos; y crear incentivos para utilizar esta infor-
siones de un Presidente que haga uso de informacin macin en la toma de decisiones presupuestarias y para
sobre desempeo. sustentar las reformas. Por ejemplo, en algunos pases
Las convenciones institucionales especficas y la capa- los legisladores se han quejado de una sobrecarga de
cidad darn necesariamente forma al camino apropiado informacin producto del exceso de indicadores entre-
para las reformas a la gestin. En todo gobierno existe gados por el gobierno, lo cual dificulta su anlisis y
un lmite a las atribuciones de un organismo de gobierno, priorizacin. Para la opinin pblica, los indicadores de
ya sea la Presidencia o los ministerios de Finanzas o desempeo pueden parecer excesivamente tcnicos y
Planificacin, para extender su misin hacia la especifi- confusos. En algunos casos, estos han tenido conse-
cacin del desempeo, la prestacin de servicios y la cuencias imprevistas, como el hecho de que algunos
evaluacin del trabajo realizado por otros ministerios. organismos han engaado al sistema y por tanto con-
Lo que realmente importa en toda reforma es que, co- ducido a resultados adversos (aunque este fenmeno no
mo se mencion anteriormente, cada sector asuma un es privativo del PpR). La recopilacin de informacin
papel apropiado para apoyar mejoras al desempeo en sobre desempeo puede asimismo redundar en un alto
todo el sistema, para que sea percibido que realiza es- costo, lo cual debe sopesarse con los probables beneficios.
fuerzos conducentes a su implementacin. Amrica Latina puede verse enfrentada a una canti-
dad an mayor de desafos. El nmero de reformas que
han fracasado es bastante elevado. Las convenciones ins-
Conclusiones: una agenda para Amrica
titucionales tienden a ser complejas y los presupuestos
Latina
ms bien rgidos y determinados por la existencia de
El presupuesto en base a informacin de resultados fondos reservados que dificultan la posibilidad de reorien-
tiene el potencial de introducir profundas transformacio- tar prioridades hacia programas durante la confeccin del
nes en Amrica Latina. Se percibe como una forma de presupuesto. Las expectativas y las demandas tambin
mejorar la calidad deficiente de la prestacin de servicios exhiben diferencias que dependen del contexto institucio-
pblicos y de asistir en la asignacin general de recursos, nal y del grado de desarrollo de los fundamentos tcnicos.
en el marco de lo que tradicionalmente se ha considera- Por un lado, en ocasiones los participantes exigen mayor
do como sistemas rgidos e indiferentes de presupuesto. informacin sobre desempeo (por ejemplo, los presi-
Al responder a la demanda tanto interna como externa, dentes de Chile y Colombia), y por otro, los gobiernos
los pases de la regin se encuentran encaminados ha- cuentan con una cantidad excesiva de indicadores e infor-
cia un presupuesto en base a informacin de resultados macin sobre desempeo que no han sido seleccionados
mediante la aprobacin de leyes (Mxico y Chile), refor- de acuerdo con una estrategia particular y que carecen de
mas a la constitucin (Colombia y Mxico) y la inversin la calidad requerida para un uso de esta naturaleza.
de sumas significativas de dinero en bases tcnicas y La introduccin del presupuesto en base a informa-
administrativas (Chile, Mxico). cin de resultados depender tanto de los costos polticos
Sin embargo, los gobiernos enfrentan riesgos y desafos de impulsar un cambio como del hecho de que efectiva-
comunes en sus intentos por instaurar un presupuesto en mente represente la mejor opcin tcnica. En muchos
base a informacin de resultados. Entre ellos se cuentan: casos, existe un organismo dotado de la autoridad y la
desarrollar medidas de desempeo firmemente cimenta- capacidad suficientes para fiscalizar factores que pudieran
das y fciles de comprender; buscar formas para integrar afectar a los participantes clave en su toma de decisiones
esta informacin en los normalmente ultra rgidos proce- respecto del ciclo presupuestario. Este tipo de situacin
sos presupuestarios junto con la informacin financiera parece ocurrir con mayor frecuencia en pases unitarios de
Presupuesto en base a informacin de resultados en Amrica Latina: Experiencias y oportunidades
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rgimen parlamentario, aunque un presidente o un mi- diferentes actores. Se puede adems otorgar credibili-
nisterio de Finanzas fuertes tambin pueden resultar dad mediante el fortalecimiento de las instituciones y la
efectivos. De igual forma, introducir un presupuesto en creacin de condiciones que promuevan un marco ms
base a informacin de resultados puede ser complejo amplio de mejoras al desempeo (por ejemplo, a travs
en aquellos casos en que las rigideces polticas y de otro de algn tipo de contrato relacional para los gerentes).
tipo determinan la forma de utilizar los recursos financie- A pesar de los desafos, las posibilidades de obte-
ros. Esto restringe la capacidad de entregar incentivos ner beneficios a partir del uso de la informacin sobre
por desempeo en la ejecucin o gestin del presupues- desempeo en el proceso presupuestario son signifi-
to. No obstante, el conjunto de los aspectos relacionados cativas. Destacar los resultados promueve un nfasis
con el cambio, incluidas la identificacin de los proble- an mayor en la transparencia de los objetivos y en la
mas a los cuales se debe hacer frente y la funcin de los planificacin, y proporciona informacin acerca de qu
protagonistas del proceso puede resultar beneficioso. aspectos se encuentran funcionando correctamente y
La actual agenda en Amrica Latina consiste en cules no. Asimismo, es muy posible que los congresos
crear las condiciones y desarrollar los pilares bsicos y la opinin pblica continen exigiendo resultados (y la
para que los sistemas respondan a las necesidades de informacin para poder evaluarlos) por sus impuestos.
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Presupuesto basado en resultados
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79
Barry Anderson*
Las restricciones presupuestarias y las demandas pblico en general aumenta tanto en cantidad como en
ciudadanas enfrentan a los gobiernos a una creciente calidad.
presin por demostrar que su accionar se encuentra a la No obstante, los pases de la OCDE siguen enfren-
altura de los fondos que recaudan. La entrega de infor- tados a una serie de desafos en cuanto al desarrollo y
macin sobre resultados en el sector pblico satisface uso de la informacin sobre resultados en el proceso
esta necesidad ciudadana de indagar y, al mismo tiempo, presupuestario para medir resultados, al mejoramiento
proporciona una herramienta til que ayuda a los go- de la calidad de la informacin y a la capacidad de con-
biernos a evaluar su desempeo. vencer a los polticos de utilizarla al momento de tomar
La informacin sobre resultados no es un concepto decisiones.
nuevo, pero no ha sido sino en los ltimos diez aos El presente documento tiene por objeto analizar los
que los gobiernos de los pases que integran la OCDE desafos para los gobiernos que utilizan la informacin
han comenzado a incluirla en el presupuesto como for- sobre resultados en su afn de hacer del presupuesto
ma de perfeccionar la toma de decisiones. Lo esencial un proceso ms eficiente, y sugerir algunas pautas de
ya no son los aportes en s (Cunto dinero vamos a orientacin para dicho proceso.
obtener?), sino los resultados mensurables (Qu
podemos lograr con este dinero?).
Qu es el PpR y por qu es necesario
La introduccin de un PpR ha estado ligada a esfuer-
zos ms amplios por mejorar tanto el control del gasto La informacin acerca de resultados es un concepto
como la eficiencia y el desempeo del sector pblico. relativamente simple: se trata de proporcionar infor-
De este modo, el PpR puede redundar en una mayor macin que permita determinar si los programas, los
flexibilidad para los gestores, quienes podran llegar a organismos y los proveedores de servicios pblicos
decidir la mejor forma de entregar los servicios pbli- cumplen sus funciones asignadas de manera efectiva
cos, a cambio de una rendicin de cuentas ms estricta y eficiente. La informacin sobre resultados es de larga
por los resultados logrados. data en los pases de la OCDE: la mayora ha trabajado
Los pases de la OCDE destacan una serie de be- en ella durante al menos cinco aos, y casi la mitad por
neficios producto del uso de la informacin sobre ms de diez.
resultados, entre ellos el hecho de que proporciona Gran parte de esta informacin se incluye en docu-
una imagen ms ntida de los resultados dentro del go- mentos sobre presupuesto, pero su sola inclusin en
bierno. Este proceso contribuye adems a una mayor y dichos documentos dista mucho de un PpR. Los gobier-
mejor comprensin de las metas y prioridades del go- nos que deseen utilizar la informacin sobre resultados
bierno y de la manera como los diferentes programas para formular sus presupuestos debern encontrar la
pueden ayudar a alcanzarlas. manera de incorporar los resultados dentro del proceso
Por otra parte, la informacin sobre resultados pri- de decisiones presupuestarias en lugar de relegarlos al
vilegia la planificacin y ayuda a distinguir claramente papeleo.
lo que funciona de lo que no. Con esta herramienta Adems, no existe consenso respecto de la defini-
se favorece asimismo la transparencia, puesto que la cin de PpR, del tipo de informacin que debera incluir,
informacin que reciben los cuerpos legislativos y el o de la etapa del ciclo presupuestario en que debera
1. Gran parte del presente documento ha sido tomado del Informe de Polticas de la OCDE Performance Budgeting: A Users Guide escrito por Teresa Curristine y
publicado en marzo de 2008.
* Jefe de la Divisin de Presupuesto y Gasto Pblico, Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico.
Presupuesto basado en resultados
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costos y la rendicin de cuentas pblicas, sin dejar de organismos de gobierno. Ellos tienen la posibilidad de
traspasar la responsabilidad financiera y de gestin. decidir si se involucran o no y tambin la libertad para
Los objetivos no son necesariamente permanentes. desarrollar sus propios mtodos para lograr sus obje-
En el caso de Canad, las reformas iniciadas a mediados tivos. Ambos enfoques conllevan riesgos y beneficios.
de la dcada de 1990 se centraron en la reasignacin de Una participacin demasiado dbil del poder central
recursos y la reduccin del gasto, en tanto que aque- puede reflejar una falta de voluntad real para el cambio.
llas promovidas a fines de esa dcada y comienzos del Por otra parte, demasiada participacin puede redundar
nuevo siglo se concentraron en el desarrollo de la GpR en que las personas realicen lo justo y necesario para
y la rendicin de cuentas. Con la eleccin de un nuevo cumplir con lo que las nuevas reglas exigen en lugar de
gobierno en 2006, el nfasis cambi nuevamente hacia mejorar realmente los resultados.
cuestiones presupuestarias. Los gobiernos de los pases que integran la OCDE
Una vez logrados los objetivos, los gobiernos deben han adoptado enfoques muy diferentes respecto de la
decidir la forma en que incorporarn la informacin velocidad de implementacin de los cambios, desde una
sobre resultados en sus sistemas de presupuesto y introduccin del tipo big bang, en la cual todas las refor-
gestin. Algunos pases como Estados Unidos han in- mas se aplican simultneamente, a una implementacin
troducido reformas mediante la promulgacin de leyes. gradual de las mismas. Los casos de Australia y Repbli-
Con esto se asegura algn grado de permanencia en ca de Corea son ejemplos claros de estos enfoques.
el tiempo, lo que facilita la continuidad de dichas re- Australia ha seguido un modelo de implementacin
formas frente a un cambio de gobierno. Sin embargo, gradual a lo largo de los ltimos 15 aos. Las autorida-
legislar no es garanta de que el cambio efectivamente des australianas sostienen que este tipo de enfoque ha
se llevar a cabo. Ello depender, por un lado, del apoyo permitido al gobierno moverse con cautela, depurando
poltico y administrativo y, por otro, de la estrategia de y ajustando los planes a medida que se presentan cam-
implementacin. Varios pases, entre ellos Canad, pre- bios imprevistos o no considerados, sin abandonar por
sentan un sistema mixto que combina legislacin con ello la senda reformista de largo plazo.
lineamientos de poltica formales. Otros, como en el ca- Por el contrario, Repblica de Corea opt por introdu-
so de Reino Unido, se han limitado a utilizar requisitos cir cuatro importantes reformas fiscales aceleradamente.
y lineamientos formales decretados por los ministerios La ventaja de este modelo radica en que crea gran presin
centrales. para iniciar reformas y ayuda a disminuir la resistencia
al cambio. Sin embargo, tambin requiere de compro-
miso expresado en trminos de voluntad poltica y
Implementacin del PpR
recursos que pueden no estar disponibles en muchos
Al momento de implementar los cambios existen pases. Asimismo, lleva aparejados grandes riesgos
tres reas de decisin principales donde es preciso puesto que no proporciona oportunidades de aprender
escoger el enfoque que se utilizar para llevarlos a la de los errores y de adaptar las reformas a medida que
prctica: desde arriba hacia abajo o viceversa; de aplica- se van implementando.
cin amplia o parcializada; gradual o tipo big bang. Los gobiernos son ms propensos a adoptar un
En un modelo de arriba hacia abajo, el gobierno cen- enfoque del tipo big bang en la medida en que existen
tral, los ministerios o los organismos pblicos cumplen fuertes incentivos a favor de un cambio rpido, como
un papel fundamental en el desarrollo, la implementa- una crisis econmica o un cambio de gobierno. Sin es-
cin y/o el monitoreo de las reformas. En un modelo tos incentivos, sera difcil desarrollar esta presin y por
de abajo hacia arriba, los actores principales son los lo tanto introducir reformas de largo alcance.
Presupuesto basado en resultados
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programas es un ejercicio poco razonable. Con una sola El mtodo de identificar y avergonzar se ha vuelto
excepcin, los pases de la OCDE no realizan esta prc- una herramienta popular pues proporciona informa-
tica. El nico pas que intenta hacerlo es Repblica de cin comparable y fcil de entender. Reino Unido ha
Corea, que ha anunciado un recorte automtico del pre- confeccionado un ranking (league table) de hospitales y
supuesto de 10% para todo programa ineficiente. No escuelas, mientras que numerosos gobiernos estatales
obstante, en algunos casos la informacin producida de Estados Unidos miden el desempeo en el servicio,
por los ministerios es de baja calidad, lo que dificulta y Australia compara la forma en que los distintos esta-
poder establecer si un determinado programa es real- dos entregan los servicios pblicos.
mente efectivo o no.
Considerando las investigaciones realizadas por la OCDE y las experiencias nacionales, las sugerencias presentadas a
continuacin pueden ayudar a los gobiernos a disear sistemas de PpR. Se recomienda:
Adaptar el mtodo elegido al contexto poltico nacional puesto que no existe un modelo nico de PpR.
Contar con objetivos de reforma claros, que deben ser explicados con transparencia a todos quienes participen del
proceso desde el comienzo.
Considerar la forma de alinear los sistemas presupuestarios existentes para que calcen dentro del enfoque de resultados.
Integrar la informacin sobre resultados al proceso presupuestario, evitando aquellos sistemas que abarquen al go-
bierno en su totalidad y vinculen fuertemente los resultados del desempeo a la asignacin de recursos.
Disear las reformas pensando en el usuario final.
Involucrar a las partes interesadas en el diseo de reformas.
Desarrollar un marco de planificacin e informacin comn que abarque la totalidad del gobierno.
Desarrollar y utilizar diferentes tipos de informacin sobre resultados.
Realizar evaluaciones independientes sobre la informacin de resultados que sean a la vez simples y entregadas de
manera oportuna.
Desarrollar incentivos que motiven a los funcionarios pblicos y a los polticos a modificar su conducta.
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A pesar de que la evidencia acumulada indica un au- con informacin objetiva que pueda ser utilizada en la
mento en la transparencia, el suministro de informacin toma de decisiones respecto de polticas y programas,
no constituye un fin en s mismo. El objetivo es contar as como en la asignacin de recursos.
Considerando las investigaciones realizadas por la OCDE y las experiencias nacionales, las sugerencias mencionadas
a continuacin pueden ayudar a los gobiernos a implementar el PpR. Se recomienda:
Identificar un mtodo de implementacin adecuado a las ms amplias estructuras institucionales y de gobierno.
Permitir mayor flexibilidad durante el proceso de implementacin.
Obtener el apoyo de los lderes polticos y administrativos.
Desarrollar la capacidad del ministerio de Finanzas y de los ministerios que efectan los gastos.
Centrar la atencin en los resultados, no slo en los productos.
Tener metas precisas y tambin medir y monitorear el avance hacia su consecucin.
Garantizar un conocimiento acabado de las bases del programa.
Limitar el nmero de objetivos, pero al mismo tiempo utilizar muchas medidas.
Contar con sistemas de informacin intercomunicados.
Promover la cooperacin entre organizaciones.
Enfatizar las consultas y el sentido de propiedad.
Considerar la forma en que los cambios a las reglas de presupuesto pueden afectar el comportamiento, para bien
o para mal.
Adaptar los enfoques dados a las reformas para ajustarlos a las circunstancias.
Mejorar la forma de presentar y comunicar la informacin sobre resultados.
Reconocer las limitaciones de la informacin sobre resultados.
Recordar que el trayecto es tan importante como el destino.
Gestionar las expectativas.
Algunas comparaciones internacionales de resulta- encuentra inmersa en discusiones polticas entre los po-
dos, como el Programa para la Evaluacin Internacional deres Legislativo y Ejecutivo. A pesar de estos problemas,
de Alumnos de la OCDE (PISA, por sus siglas en ingls) se podra pensar que contar con algn tipo de informa-
que compara los estndares educacionales en los pases cin sobre resultado cuantitativa y/o cualitativa ofrece
de la OCDE, han dado origen a debates acerca de po- mayores ventajas que seguir basando las discusiones
ltica y resultados y asignacin de recursos en algunos en ancdotas y evidencia frgil.
pases. Sin embargo, este tipo de datos es escaso. No El mtodo de ranking utilizado para entregar infor-
es fcil producir datos confiables que permitan elaborar macin sobre servicios tales como escuelas y hospitales
comparaciones internacionales precisas. Por lo general, puede gozar de gran popularidad, pero no ayuda a
cada pas produce informacin sobre resultados para explicar las causas que subyacen a un buen o mal re-
su uso interno. Incluso en ese caso, muchos pases se sultado. Por ejemplo, un hospital puede tener una alta
esfuerzan por suministrar informacin confiable y de tasa de mortalidad porque acoge a un gran nmero de
calidad. pacientes con enfermedades mortales. No obstante,
Podrn surgir dudas respecto de si la informacin tanto el ranking como los parmetros de referencia
sobre resultados puede seguir siendo objetiva si se (benchmarking) proporcionan informacin ms detallada
Presupuesto para resultados: Gua para usuarios
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que puede servir para que los ciudadanos elijan un hos- que las mediciones de resultados son ms fcilmen-
pital o escuela local. te aplicables a ciertos tipos de funciones y programas
En resumen, algunos pases han sealado que sus que a otros. Las reas donde las medidas de resulta-
ministerios y organismos pblicos han utilizado infor- dos muestran su mayor desarrollo son la educacin y
macin sobre resultados para optimizar la gestin de la salud. Los problemas surgen especficamente en re-
sus programas y tambin como una forma de llamar la lacin con actividades intangibles como las asesoras
atencin hacia resultados insatisfactorios. Tambin han en poltica. Tambin pueden presentarse dificultades a
informado que ha servido para que algunos organismos la hora de fijar objetivos claros y establecer sistemas de
mejoren su eficiencia y efectividad. recoleccin de datos apropiados. Con el fin de asegurar
la calidad, los datos recopilados deben ser verificados y
validados. Poner en prctica y mantener estos sistemas
Prximos pasos
puede ser una tarea prolongada y costosa.
La mayora de los pases de la OCDE contina lu- Sin embargo, los pases mencionan una serie de
chando con estos cambios. Algunos problemas son beneficios derivados del uso de informacin sobre
comunes ms all del enfoque adoptado. Entre ellos, se resultados en el proceso presupuestario. Adems de
encuentran mejorar las mediciones; identificar modos otorgar mayor importancia a los resultados, esta herra-
apropiados para integrar la informacin sobre resultados mienta proporciona ms y mejor informacin acerca de
en la elaboracin del presupuesto; llamar la atencin las metas y prioridades del gobierno, as como la forma
de las instancias decisorias clave; y optimizar la calidad de en que los diferentes programas contribuyen a la conse-
la informacin. Con excepciones, casi todos los gobiernos cucin de las mismas. Este enfoque tambin aumenta
enfrentan problemas en el momento de proporcionar a el nfasis en la planificacin y proporciona informacin
los responsables de las decisiones informacin de cali- acerca de aquellos aspectos que funcionan y aquellos
dad, creble, relevante y oportuna, y ms an, incentivos que no lo hacen.
para que apliquen esta informacin en la toma de deci- La ciudadana continuar exigiendo resultados por
siones presupuestarias. sus impuestos y, a pesar de los desafos que este enfo-
Los gobiernos tienen a su cargo una amplia variedad que conlleva, seguir existiendo la necesidad de contar
de funciones que van desde la construccin de caminos con informacin sobre resultados y de un presupuesto
hasta orientar respecto de viajes al extranjero, por lo basado en resultados.
Fundamentos institucionales del PpR:
El caso del gobierno de Canad
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Lee McCormack*
Bruce Stacy**
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vo es entregar informacin a los altos funcionarios con prioridades de poltica esbozadas en el presupuesto
el fin de apoyarlos en su toma de decisiones respecto anual y reflejadas en el marco fiscal (es decir, la ba-
del presupuesto. La informacin sobre desempeo si- se de la planificacin de gastos del Gobierno). El
gue determinando de manera directa los informes que gabinete se divide en varios comits, de los cuales
todos los ministerios y organismos de gobierno deben uno Prioridades y Planificacin se encuentra
presentar al Parlamento. presidido por el Primer Ministro y ejerce una impor-
En resumen, si bien el gobierno canadiense ha condu- tante funcin en la confeccin del presupuesto.
cido con xito su proceso de generacin de evaluaciones Un ministerio de Finanzas que determina las polti-
de programa y otros tipos de informacin sobre desem- cas tributarias y elabora el presupuesto. En un ao
peo desde principios de la dcada de 1980, dicha corriente, el presupuesto llega al Parlamento du-
informacin ha sido utilizada principalmente como ve- rante el mes de febrero, e incluye el plan fiscal (los
hculo de apoyo a una mejor gestin de los ministerios y ingresos proyectados y la planificacin del gasto)
una mejor calidad de los informes sobre desempeo para el ao fiscal que comienza el 1 de abril. Luego
entregados al Parlamento. No obstante, en el ltimo de un periodo de discusin en el interior del Comi-
tiempo la informacin sobre desempeo ha comenza- t de Prioridades y Planificacin, que se extiende
do a influir directamente en las decisiones respecto del durante el otoo y el invierno (incluidas reuniones
presupuesto anual de febrero, estimulando as a los mi- informativas sobre revisiones estratgicas coordina-
nisterios a reforzar su medicin del desempeo y sus das por la Junta del Tesoro), el Ministro de Finanzas
capacidades de evaluacin. y el Primer Ministro toman las decisiones finales
acerca del presupuesto anual.
Los principales actores del sistema de gestin
Una Junta del Tesoro, un comit del gabinete, que
del gasto
cuenta con el apoyo de una secretara y otros or-
El sistema de gestin del gasto constituye una gua ganismos. Esta supervisa la aprobacin efectuada
para asignar y reasignar recursos e incluye todos los por el Parlamento de la estimacin anual de gastos
procesos de apoyo a la disciplina fiscal, al diseo y apro- (annual spending authority) y cumple la funcin de
bacin de programas y a la divulgacin de los resultados. consejo de administracin del gobierno. La Junta
El sistema funciona gracias a la participacin de seis establece normas para la divulgacin del desempe-
actores principales. o de los ministerios y genera planes e informes de
Un Parlamento que autoriza los gastos del gobier- desempeo que abarcan a la totalidad del gobier-
no, ya sea mediante un cuerpo legal que regule los no. Adems, evala la capacidad de gestin de los
programas o mediante la Ley de Apropiaciones, que ministerios y establece polticas administrativas
tiene carcter ms general. El Parlamento y sus co- aplicables a todas las esferas del gobierno. Por l-
rrespondientes comits fiscalizan el desempeo del timo, la secretara que funciona como apoyo de la
gobierno y estn facultados para convocar a los mi- Junta, se encarga de gestionar el proceso de revisin
nistros y altos funcionarios para rendir cuentas de estratgica una vez al ao para identificar las opor-
su desempeo en sus respectivas reas de respon- tunidades de reasignacin de fondos desde aquellos
sabilidad asignada. El gobierno no puede gastar en programas que revisten baja prioridad hacia los de
programas no contemplados en un cuerpo legal hasta mayor prioridad dentro de la base de programas
que el Parlamento promulgue una Ley de Apropiacio- existentes. Cada invierno, el Comit de Prioridades
nes debidamente elaborada por la Junta del Tesoro. y Planificacin del gabinete recibe los resultados de
Un gabinete de funcionarios elegidos conformado estas revisiones, los cuales son considerados para
por integrantes del partido con mayora parlamen- elaborar el presupuesto de febrero.
taria. Este asigna los recursos destinados a las Una Oficina del Consejo Privado (Privy Council Office,
Presupuesto basado en resultados
90
PCO) que se encarga de llevar la agenda del gabine- cionarios designados de los tres organismos centrales
te, comunicar las decisiones que este toma, y mencionados trabajen a diario y de manera estrecha-
cuestionar las propuestas ministeriales que le son mente coordinada en todos los aspectos relacionados
enviadas para introducir cambios en la estructura con la gestin del gasto.
de los programas del gobierno. Las modificaciones
La revisin de programas durante la dcada de 1990
que estn siendo aplicadas actualmente instan a los
ministerios a incluir sus propuestas dentro de un Si bien la revisin de programas llevada a cabo du-
marco de discusin acerca del desempeo exhibido rante la dcada de 1990 ayud a reducir el dficit, no se
por los programas ya existentes. Dado que el PCO bas en la informacin de resultados. En 1993, el dficit
acta como guardin de las nuevas polticas o fiscal haba superado los $Can40 mil millones, en tanto
programas provenientes del gabinete, se genera una que la deuda pblica ascenda a casi $Can460 mil millo-
relacin cercana entre el PCO, la Junta del Tesoro y nes (valores de 1993). La situacin se haca insostenible,
los funcionarios del ministerio de Finanzas antes y por lo que el gobierno anunci su intencin de reducir
despus de las sesiones del gabinete. drsticamente los gastos en programas, proceso que se
Un conjunto de ministerios que llevan a cabo las op- desarroll en dos ejercicios de revisin de programas
ciones de poltica y las proposiciones de programas. independientes realizados entre 1993 y 1999.
Adems, gestionan la prestacin que estos ejecu- En la dcada de 1990 el presupuesto dependa de
tan, informan al Parlamento mediante el proceso tres organismos centrales y contena objetivos de gasto
de estimaciones y son los encargados de evaluar el para cada ministerio, a la vez que involucraba la parti-
desempeo y la efectividad de los programas. El go- cipacin de un comit especial de ministros creado por
bierno cuenta con aproximadamente 90 ministerios orden el Primer Ministro. Si bien la revisin de progra-
y reparticiones pblicas que ejecutan en total cerca mas consigui su objetivo de eliminar el dficit (desde
de 2.500 programas individuales. Cada ao, se revi- entonces Canad ha gozado de ms de una dcada inin-
sa el 25% del gasto directo en programas siguiendo terrumpida de supervit), tambin se produjo una serie
el proceso de revisin estratgica coordinado por la de efectos no deseados.
Secretara de la Junta del Tesoro. Por ejemplo, los importantes recortes registrados
En la prctica, los tres organismos centrales (Fi- en los aos noventa resultaron en un debilitamiento
nanzas, Secretara de la Junta del Tesoro y la Oficina de importantes funciones administrativas (auditora,
del Consejo Privado) coordinan la toma de decisiones evaluacin y gestin tanto financiera como de recursos
en el sistema de gestin de gastos del gobierno. Los humanos), fracasaron en sus intentos de racionalizar
funcionarios del ministerio de Finanzas elaboran el pre- los programas del gobierno entregados por los minis-
supuesto que ser analizado por el Parlamento en el terios que operaban en un rea comn (programas
mes de febrero, y le informan acerca de las nuevas pro- horizontales), y no se basaron en resultados. En otras
posiciones de gasto. El ministerio tambin administra palabras, los recortes a los programas no se apoyaron
el marco fiscal del gobierno. Los funcionarios de la Jun- en la informacin sobre desempeo sino en la comodi-
ta del Tesoro encaminan las estimaciones a travs de dad de optar por un recorte en lugar de otro.
su tramitacin parlamentaria, gestionan las revisiones Desde 2000, y en coincidencia con la publicacin
estratgicas, y colaboran con los diferentes ministerios del marco de gestin Results for Canadians, el gobier-
en el mejoramiento de la forma de medir e informar no de Canad ha puesto un nfasis mucho mayor en
el desempeo al Parlamento. La Oficina del Consejo la creacin de capacidades para generar y utilizar la
Privado acta como un filtro de las nuevas proposicio- informacin sobre desempeo. A pesar de que an sub-
nes de programa enviadas al gabinete y que pudieran sisten ciertas debilidades en la capacidad de medicin
afectar el gasto futuro. No resulta extrao que los fun- del desempeo (vase el apartado Preguntas comunes
Fundamentos institucionales del PpR: El caso del gobierno de Canad
91
y lecciones aprendidas), ya se cuenta con los pilares es alcanzar resultados y garantizar el valor de los fondos
de apoyo que sustentan el compromiso del gobierno de utilizados en la actual base de programas.
mejorar su sistema de gestin del gasto y llevarlo hacia Los equipos de revisin ministerial son los encarga-
el rea de los resultados. dos de llevar a cabo la tarea de analizar el desempeo
de todos los programas. Tambin se incluye la parti-
Razones para redisear el antiguo sistema de gestin
cipacin de un alto funcionario de la Secretara de la
del gasto
Junta del Tesoro, normalmente un integrante del co-
El sistema de gestin del gasto en uso desde fines mit que impulsa el proyecto. Lo anterior contribuye a
de la dcada de 1990 y hasta 2007 adoleca de tres fallas mantener la revisin en su debido curso, reduciendo la
principales. posibilidad de atender a recomendaciones que resultan
La primera era que el gobierno no llevaba a cabo inaceptables.
una consideracin sistemtica del espectro total de La totalidad del anlisis se basa en la arquitectu-
gastos relacionados al fijar su atencin en las nuevas ra de actividad de programas (PAA, por sus siglas en
propuestas de gasto. Las decisiones no se apoyaban en ingls) del ministerio, un alineamiento lgico que es-
una base de informacin respecto de los resultados rea- tablece el inventario de todos los programas, al tiempo
les y planificados, y se dependa del gasto incremental que vincula cada programa con resultados estratgicos
en lugar de reasignar dentro de la misma base de pro- aprobados por la Junta del Tesoro. Una vez desarrolla-
gramas existentes. dos completamente, la PAA del ministerio incluye un
La segunda consista en que el gasto no estaba ade- marco de medicin del desempeo que incluye tanto
cuadamente alineado con las prioridades del gobierno. los resultados esperados como las medidas para cada
Este no contaba con un inventario detallado de todos uno de los programas. En el apartado Construccin de
sus programas, menos an de la forma en que ellos se capacidades para sustentar el cambio se explica el de-
alineaban con los resultados estratgicos de las 90 re- sarrollo de estos PAA.
particiones pblicas aprobados por el gobierno. La informacin sobre el desempeo de los programas
La tercera era la falta de una forma de evaluar los (generada por los ministerios) se utiliza para identificar
valores relativos de los programas en la base de gastos aquellas iniciativas que exhiben resultados positivos as
existente. como el 5% de las iniciativas con peor desempeo.
El nuevo ciclo de revisiones estratgicas centra su Los ministerios hacen llegar toda la informacin a la
atencin en la relevancia y los resultados de los pro- Secretara de la Junta del Tesoro utilizando plantillas que
gramas, que es un elemento esencial dentro del actual son iguales para todos. En ellas se evala cada progra-
proceso de alineacin de los recursos con las priori- ma de acuerdo con una serie de criterios: los resultados
dades. Los principales elementos de este renovado esperados y reales, el gasto planificado y el real, la re-
sistema fueron probados en 2007 durante el primer ci- levancia, los programas relacionados, los instrumentos
clo de revisiones estratgicas, y estn siendo testeados seleccionados, la confirmacin del valor del dinero y la
nuevamente en 2008 al embarcarse el gobierno en su descripcin del desempeo de la gestin.
segundo ciclo. Para los programas identificados como consti-
tutivos del 5% ms bajo en la escala de prioridad de
Funcionamiento del proceso de revisiones
gasto, los ministerios tambin utilizan plantillas para
estratgicas
identificar opciones, recortes propuestos, los impactos
El nuevo sistema consiste en una revisin estratgica de tales recortes, y la estrategia general de implemen-
anual del 25% del gasto directo en programas realizado tacin, incluidos algunos mensajes de comunicacin
por el gobierno. Esto implica un cambio radical con res- recomendados. Asimismo, se considera el potencial de
pecto a las prcticas pasadas. El propsito subyacente impacto en los empleados que trabajan en las provin-
Presupuesto basado en resultados
92
cias en cuanto a las relaciones entre el gobierno federal prioridad, hecho que fue anunciado en el presupuesto
y los gobiernos provinciales, adems de una serie de de febrero de 2008. Una parte de estos $Can400 mi-
otras materias. Los impactos se evalan de acuerdo con llones se reinvirti para aumentar el presupuesto anual
una escala de tres puntos que asigna un puntaje alto, de un ministerio. Por ejemplo, se reasign un monto
medio o bajo. significativo hacia el Plan de Accin para la Seguridad
El ciclo comienza en primavera. Los organismos de los Alimentos (ms de $Can115 millones durante
seleccionados entregan un informe provisorio a la Se- los siguientes tres aos). Del mismo modo, algunas
cretara de la Junta del Tesoro, normalmente dentro de iniciativas (como la investigacin estadstica) se vieron
un periodo de dos meses. A su vez, la Secretara los reducidas en ms de $Can 50 millones durante el mis-
retroalimenta con informacin relativa a la calidad del mo periodo.
anlisis y varios temas de inters particular, como el ca- La segunda ronda de revisiones estratgicas, actual-
so de un ministerio que est claramente distorsionando mente en curso, abarca 21 organizaciones y un gasto en
los contenidos o la calidad de la informacin sobre el programas cercano a los $Can24 mil millones. En esta
desempeo del programa. ronda 2008-2009, el gobierno tambin se ha abocado
Los ministros se involucran profundamente en las a una revisin del gasto interno de los programas. Por
revisiones de los anlisis y las recomendaciones. El Vi- ejemplo, los seis organismos actualmente encargados
ceministro (el funcionario pblico de ms alto rango) de los programas relacionados con la gestin de recur-
y el Ministro aprueban formalmente los documentos sos humanos en el gobierno estn siendo revisados
enviados a la Junta del Tesoro. El proceso tambin re- como grupo y no individualmente. Es probable que se
quiere que cada equipo de revisin obtenga los datos de identifique una serie de eficiencias operacionales de
especialistas externos que cuenten con la aprobacin importancia y se las incluya en el proceso que desem-
del Ministro. Dichos expertos tambin podrn asesorar boque en el presupuesto de febrero de 2009.
por escrito al Ministro sobre cualquier materia que con-
sideren de importancia.
Construccin de capacidades para sustentar
Luego de la aprobacin formal del Ministro, l y el
el cambio
Viceministro envan su anlisis (incluidas las distintas
opciones para una posible reasignacin) a la Junta del Tal y como se puede inferir del apartado anterior,
Tesoro, un comit de ministros que cumple responsabi- el nuevo sistema de gestin del gasto se basa en tres
lidades tanto presupuestarias como de mejoramiento pilares:
de la gestin. A continuacin, la Junta del Tesoro (con i) Una disciplina franca e imparcial en cuanto a las
el apoyo de su Secretara) propone posibles reasig- propuestas de gasto para los nuevos programas;
naciones al Comit de Prioridades y Planificacin del ii) Revisiones estratgicas de la base de programas
Gabinete, el cual es presidido por el Primer Ministro. existentes; y
Cada invierno, las recomendaciones resultantes de esta iii) Gestin para resultados (GpR).
prctica se ingresan en el proceso presupuestario lide-
Disciplina franca e imparcial
rado por el Primer Ministro y el Ministro de Finanzas,
y se presenta finalmente el presupuesto al Parlamento Con el fin de poder administrar el crecimiento del
(normalmente durante el mes de febrero). gasto y recibir mayor valor por los fondos empleados, el
La primera ronda de revisiones, enviada al Gabine- gobierno est vinculando las nuevas propuestas de gas-
te en el invierno de 2007, abarc cerca de $Can14 mil to a Cartas de Mandato Ministerial. En ellas, el Primer
millones de gasto directo en programas en 17 organi- Ministro entrega a los ministros una serie de prioridades
zaciones. Un monto ligeramente menor a los $Can400 de gestin y lineamientos respecto de las prioridades
millones fue reasignado hacia programas de mayor de gasto. Adems, las nuevas propuestas de gasto en
Fundamentos institucionales del PpR: El caso del gobierno de Canad
93
programas presentadas por el gabinete a la Oficina del tencin de mantener el nfasis en el desempeo, la
Consejo Privado para su consideracin requieren contar relevancia y la alineacin de los programas, y no ni-
con informacin acerca de la forma en que se ajusta al camente en la cantidad de fondos empleados. Sin
gasto ya existente. Como resultado, la Oficina del Con- embargo, si bien los ministerios tienen, en principio, la
sejo Privado, en un esfuerzo conjunto con otros dos capacidad de gestionar para resultados segn la defini-
organismos centrales, est creando demanda para una cin anterior, slo la ejercen parcialmente, y queda an
mejor planificacin analtica y de desempeo al interior mucho por hacer.
de los ministerios.
Problemas en el desarrollo de capacidades
Revisiones estratgicas continuas
La implementacin de las revisiones estratgicas de
Como ya se ha mencionado, actualmente se exige 2007 y 2008 oblig a aceptar que, durante los primeros
que los ministerios realicen revisiones estratgicas de dos a cuatro ciclos, la capacidad de medir el desempe-
su gasto en programas y de los costos operacionales o en los ministerios estara muy lejos de la perfeccin.
de los principales programas comprendidos en cuerpos Sin embargo, el gobierno decidi llevar adelante estas
legales. Esto se solicita con el fin de evaluar la forma revisiones y al mismo tiempo encargarse de dichas de-
en que los programas cumplen con las prioridades ficiencias. Si bien tal medida puede parecer como un
del gobierno y si esto efectivamente ocurre o no. El intento de componer el automvil sobre la marcha,
gabinete, en particular el Primer Ministro, decide qu la verdad es que no haba otra opcin. La capacidad de
ministerios sern verificados cada ao. Las revisiones medir el desempeo se haba debilitado durante el an-
deben demostrar si los programas agregan valor a los terior periodo de revisin de programas y se encontraba
fondos asignados mediante la evaluacin de su relevan- estancada.
cia, su efectividad y su eficiencia. Los ministerios deben Se estn realizando grandes esfuerzos para de-
identificar las reas de menor prioridad (as como los sarrollar una capacidad ms madura de medir el
programas de desempeo deficiente) que representen desempeo necesaria para impulsar el nuevo sistema.
el 5% de sus gastos directos en programas. Luego el ga- La atencin debe volcarse hacia tres reas principales:
binete evala las opciones futuras para dichos fondos, i) Con el fin de alcanzar una comprensin detallada
lo cual puede incluso incluir su reasignacin dentro o de la base programtica y contar con medidas del
fuera del mismo ministerio. desempeo permanentes, el gobierno se encuentra
desarrollando una Poltica de Estructura de Ges-
Gestin para resultados
tin, Recursos y Resultados (MRRS, por sus siglas
El gobierno ha anunciado que los ministerios de- en ingls).
bern enfocar su accionar hacia la consecucin de ii) Para lograr una comprensin ms acabada de la re-
resultados para los canadienses. Ello implica que todos levancia y los efectos de programas especficos, ya
los programas tendrn que: sea deseados o no deseados, el gobierno decidi
contar con resultados esperados y medidas de xito fortalecer la funcin de evaluacin.
claramente especificados; iii) A fin de ayudar a los parlamentarios a mejorar el
someterse peridicamente a un proceso de evalua- ejercicio de su funcin fiscalizadora del gasto, el go-
cin formal; bierno est cambiando su rgimen de divulgacin
comunicar tanto los resultados esperados como los mediante un Sistema Mejorado de Reportes al Par-
efectivamente logrados. lamento (Improved Reporting to Parliament).
Estos tres pilares requieren la capacidad y la in-
Presupuesto basado en resultados
94
Implementacin de las estructuras de gestin, misma modalidad para todo el gobierno en cuanto a
recursos y resultados la recopilacin, la gestin y la divulgacin pblica de la
informacin tanto financiera como no financiera. Sus
Para integrar la informacin sobre desempeo en la
fines son:
toma de decisiones acerca de la gestin del gasto se ne-
Identificar y definir los resultados estratgicos vin-
cesita una comprensin acabada, casi al milmetro, de
culados con el mandato y las funciones centrales de
la base programtica actual de las 90 o ms organizacio-
un ministerio.
nes. Es preciso definir los programas constantemente, y
Proporcionar una organizacin o arquitectura lgi-
contar con un sistema que permita vincular los recursos
ca de los programas y actividades entregadas como
y los resultados (tanto planificados como reales) con
apoyo a los resultados estratgicos del ministerio.
cada programa de aplicacin universal. Esta informa-
Reflejar la forma de llevar a cabo la gestin de un
cin basada en los programas debe ser de fcil acceso,
ministerio con el objetivo de lograr resultados a
estar disponible para propsitos de planificacin, deci-
partir de los fondos que les son asignados ao tras
sin y divulgacin, y ser continuamente actualizada. Por
ao.
estas razones el gobierno de Canad est invirtiendo
Ilustrar los diferentes mecanismos de decisin y de
tiempo y recursos para comprender lo que acontece a
rendicin de cuentas que se utilizan durante la ges-
nivel de programas detallados.
tin de programas al interior de un ministerio.
Actualmente, todos los ministerios han comenzado
Vincular cada nivel y elemento constitutivo de la
a planificar sus operaciones y comunicar su desem-
arquitectura de actividad del programa con la infor-
peo tomando como referencia un conjunto de 200
macin planificada y real sobre los recursos y los
resultados estratgicos, u objetivos mensurables, que
resultados.
representan beneficios permanentes para la poblacin
Proporcionar informacin relevante y oportuna que
canadiense. En cada ministerio generalmente hay dos
sirva de apoyo tanto para la fiscalizacin del gasto
o tres de estos resultados estratgicos ubicados en
como para los ejercicios de planificacin estratgica
la cima de una estructura detallada de actividades de
y de presupuesto del gabinete.
programa que, si se considera la totalidad del aparato
Recopilar esta informacin tiene como objetivo pri-
fiscal, arroja una cantidad cercana a los 2.500 peque-
mordial apoyar una mejor toma de decisiones al interior
os programas. Todos los resultados estratgicos, as
de los ministerios, en el Parlamento y en la totalidad
como aquellas partes de la arquitectura de actividad de
del aparato gubernamental. Contar con informacin
programas enviadas al Parlamento en las estimaciones,
detallada y basada en programas permitir interpretar
deben contar con la aprobacin de la Junta del Tesoro.
los datos de forma tal de poder emitir juicios acerca del
En efecto, el gobierno de Canad elabor reciente-
xito de los programas y, con el tiempo, clasificar los di-
mente un inventario de todos sus programas, con lo
ferentes programas de acuerdo a su valor relativo. Con
que estableci un mapa de todas las arquitecturas de
ello se podr tener acceso a informacin de alto valor
actividades de programa individual para cada ministe-
sobre el desempeo de los programas que haga posible
rio y organismo. Actualmente, los esfuerzos se centran
divulgar nuevas propuestas de financiamiento y renova-
en depurar las medidas del desempeo, contrastndo-
cin de programas, as como otras solicitudes de gasto.
las con cada programa especificado en el inventario. Se
Tambin servir como fuente de informacin para las
trata de un trabajo complejo que requiere constantes
revisiones estratgicas.
actualizaciones. Sin embargo, el gobierno ha concluido
Ninguna de las labores de inventario de programas
que esta inversin se justifica plenamente.
descritas anteriormente puede llevarse a la prctica si
El trabajo se apoya en una poltica de MRRS que
no se cuenta con slidos sistemas de informacin tanto
entr en vigencia en 2005. Esta exige el uso de una
en el nivel central como al interior de los ministerios.
Fundamentos institucionales del PpR: El caso del gobierno de Canad
95
La capacidad de recopilar, actualizar y divulgar informa- organismos de gobierno. La finalidad es dedicar los prxi-
cin sobre el desempeo financiero y no financiero en mos tres aos al desarrollo de una funcin capaz de:
un rango de miles de programas requiere de un largo comunicar de manera ms eficaz las decisiones
proceso de planificacin, inversin y pruebas. La redac- estratgicas mediante una mayor cobertura de la
cin del presente documento coincide con un notable evaluacin y un mayor nfasis en el valor que ad-
esfuerzo de planificacin y desarrollo de sistemas cuyo quieren los fondos empleados;
producto final, un Sistema Centralizado de Gestin de servir de canal independiente y neutral para que los
la Informacin sobre Gastos, constituir la base para responsables de las decisiones puedan expresar la
integrar la informacin sobre desempeo financiero y relevancia, la efectividad y el valor de los programas;
no financiero en la totalidad del gobierno. establecer un ciclo de evaluacin de programas ms
rpido y regular como forma de operar normalmente;
mejorar la credibilidad mediante acuerdos relativos
Fortalecimiento de la evaluacin de
a las normas de evaluacin y el uso de herramientas
programas
flexibles; y
En muchos casos, la medicin del desempeo por promover y monitorear la calidad contando para
s sola no basta para entender el xito y los efectos de ello con las capacidades, el personal y los sistemas
los programas, sean estos esperados o no, o su relevan- adecuados.
cia en el escenario actual. Las revisiones estratgicas a Como forma de sustentar lo anterior, se requiere
menudo exigen un nivel de comprensin profundo que una mayor inversin en la funcin, se debe ensayar con
permita llegar al convencimiento de que las reasigna- nuevas formas de contratacin de personal y se deben
ciones propuestas son efectivamente las mejores. Por disear nuevos mdulos de capacitacin y entrena-
lo tanto, es necesario contar con una funcin de eva- miento. Asimismo, la Secretara de la Junta del Tesoro
luacin mejorada. En la actualidad, el gobierno emplea revisa la calidad de todas las evaluaciones y entrega una
a cerca de 300 evaluadores y gasta aproximadamente calificacin anual de la calidad de la funcin evaluadora
$Can40 millones anuales en la evaluacin de algo ms de los Viceministros.
de 200 programas.
Mejora en la entrega de informacin sobre desempeo
En 2006, la Secretara de la Junta del Tesoro calific
al Parlamento
la funcin evaluadora del gobierno, identificando una
serie de problemas relativos a la credibilidad, la calidad Durante el ao, el gobierno produce informes que
y la oportunidad del producto evaluado, as como la ca- incluyen tanto a los ministerios como a la totalidad del
pacidad general de las unidades de evaluacin. En la gobierno para apoyar las funciones de autorizacin del
actualidad, las evaluaciones cubren cerca del 10% de gasto y de responsabilidad de la gestin del Parlamen-
los gastos de programa cada ao, una cifra demasiado to. Su diseo responde a la necesidad de vincular la
baja para apoyar de forma adecuada un ciclo de revi- informacin de desempeo financiero y no financiero,
siones estratgicas destinado a cubrir el 25% del gasto para ayudar a los parlamentarios a fiscalizar ms apro-
directo anual en programas. Adems, muchas de las piadamente el valor de los fondos empleados en todas
evaluaciones no cumplen con los requisitos mnimos de las esferas del gobierno.
rigurosidad para ser consideradas fuentes confiables de El gobierno entrega al Parlamento un gran volumen
informacin sobre el desempeo. En trminos genera- de informacin sobre el desempeo, y sin embargo, los
les, las normas de evaluacin necesitan ser reforzadas. parlamentarios insisten en que esta debe ser mejora-
Como resultado de lo anterior, la Junta del Tesoro se da. En esencia, les gustara acceder a informacin ms
encuentra en un proceso de renovacin de su poltica de simple y ms integrada, con un contexto y un anlisis
evaluacin, la cual es aplicable a todos los ministerios y que sea de utilidad. Tambin desean contar con visio-
Presupuesto basado en resultados
96
nes generales de alto nivel que les permitan obtener organizacin, con la posibilidad de acceder a la informa-
mayores detalles. En especial, los parlamentarios han cin hasta de los programas ms pequeos.
expresado su aspiracin de determinar una lgica cla- Entender los mnimos detalles de los recursos y los
ra entre la planificacin y los informes de desempeo; resultados en el nivel de programas pequeos es s-
de obtener informes ms equilibrados; de apreciar una lo parte de la respuesta total. Para que un sistema de
mayor vinculacin entre los programas, los recursos y gestin de gastos sea efectivo se necesita vincular esos
los resultados; y de contar con un contexto que abarque 2.500 programas a los resultados deseados de alto nivel
la totalidad del gobierno y que sirva de apoyo para la tanto ministeriales como de la totalidad del gobierno. A
revisin de los informes ministeriales. continuacin se incluye una primera representacin del
Para el gobierno de Canad, el problema de la in- marco de las esferas del gobierno que se espera lleven
formacin basada en resultados no se relaciona con a cabo esta tarea.
la cantidad de informacin sino con la abundancia de El marco se introdujo en 2005 y su estructura se
detalles que dificulta su uso por parte de los parla- apoya en cuatro reas principales de actividad federal:
mentarios. Habida cuenta de ello, a fines de 2006 el econmica, social, internacional y de asuntos guberna-
gobierno cre un nuevo sitio web, Tools and Resources mentales. Cada una de ellas incluye una cierta cantidad
for Parlamentarians, que rene un importante nmero de resultados especficos que representan los resul-
de informes de presupuesto y estimaciones a los cuales tados interorganizacionales que el gobierno Federal
se puede acceder fcilmente de forma electrnica. se esfuerza por alcanzar. En sus Informes sobre planes
An queda mucho por hacer. El futuro de la divulga- y prioridades e Informes sobre el desempeo ministerial,
cin de informacin sobre desempeo en Canad parece los ministerios deben identificar el vnculo entre sus
atado a los formatos electrnicos y a una presentacin resultados estratgicos y las arquitecturas de actividad
por capas. Los resultados estratgicos y las actividades programtica con los resultados obtenidos por el go-
programticas (es decir, las piezas fundamentales del bierno de Canad. Si bien en la actualidad este marco
trabajo al interior de los ministerios) seguirn entregan- se utiliza como base para los informes entregados al
do una arquitectura coherente para todos los informes. Parlamento que abarcan a la totalidad del gobierno,
No obstante, el gobierno planea complementar sus in- es posible que en el futuro se use como fundamento
formes futuros con una capa adicional electrnica que conceptual para planificar y asignar recursos, y tomar
permita a los parlamentarios escarbar en busca de la decisiones en un nivel ejecutivo.
arquitectura de la actividad programtica de cualquier
Fundamentos institucionales del PpR: El caso del gobierno de Canad
97
*Asuntos
gubernamentales
* Organizaciones federales que prestan apoyo a todos los ministerios y las agencias mediante la prestacin de servicios gubernamentales (por ejemplo, Secretara de
la Junta del Tesoro de Canad, Comisin de la Administracin Pblica de Canad, Ministerio de Obras Pblicas y Servicios Gubernamentales de Canad, y la Oficina
de Estadsticas de Canad).
Presupuesto basado en resultados
98
99
los ministros. No es muy factible que un nuevo gobier- dades y fiscalizacin. Si los ministros persisten en sus
no desee borrar la informacin de apoyo a la toma de demandas de informacin sobre el desempeo como
decisiones generada por estas revisiones. requisito para una toma de decisiones informada, es
Desde el punto de vista administrativo, existe clari- posible que las reformas echen races y se afiancen. Pe-
dad respecto de la necesidad de mejorar la capacidad ro ese es el factor decisivo.
de medir el desempeo. Algunos ministerios enfren-
Tercera leccin
taron la ronda de revisiones estratgicas de 2007 con
evidentes deficiencias en sus arquitecturas de activi- Crear la capacidad para medir e informar acerca
dad de programa (no todos los programas estaban del desempeo de los programas requiere importan-
reflejados en estas arquitecturas, o bien se estaba en tes y persistentes esfuerzos a travs de los aos. El
presencia de problemas de lgica). En la segunda ron- gobierno decidi poner en prctica su nuevo sistema
da, varios ministerios an tienen como tarea pendiente de gestin del gasto an conociendo las deficiencias
confeccionar un nuevo mapa de sus sistemas financie- de los sistemas subyacentes de medicin del desempe-
ros para las nuevas PAA. Ello dificulta la posibilidad de o. En ocasiones es preferible seguir adelante y actuar
vincular los recursos planificados y reales con los pro- tomando las medidas para que los sistemas puedan
gramas menores. Ms aun, una cantidad significativa ponerse al da y no caer en la inmovilidad a la espera
de ministerios no ha logrado realizar los ajustes necesa- de una perfeccin prematura.
rios para evaluar sus programas en un ciclo ms corto.
Qu lecciones se han obtenido de la
Las revisiones estratgicas demuestran la necesidad de
implementacin parcial del Marco de
mejorar esta situacin.
Responsabilidad de la Gestin (MAF, por sus
En general, el gobierno est experimentando un re-
siglas en ingls )?
troceso demogrfico, ya que la mayora de la generacin
llamada baby boom est pronta a jubilarse. Ello impli- En el gobierno canadiense, el MAF establece ex-
ca desafos y oportunidades, por cuanto el gobierno pectativas comunes para el desempeo de la gestin
puede iniciar pronto la contratacin de hasta 10.000 y constituye la base para la rendicin de cuentas entre
nuevos empleados fiscales por ao. Desde el punto de los ministerios y la Junta del Tesoro. El MAF es una
vista de los desafos planteados, asistimos a una gran herramienta analtica utilizada cada ao con el fin de
fuga de conocimientos desde la administracin pblica. identificar las fortalezas y las debilidades de la gestin
Desde la perspectiva de las oportunidades, los nuevos en todas las esferas del gobierno. La Secretara recurre
empleados tienden a traer consigo una disposicin po- al MAF para evaluar a los ministerios de acuerdo con
sitiva hacia el presupuesto basado en la informacin de una serie de indicadores que consideran: entre otros,
resultados. Las actitudes de los empleados jvenes la calidad de las Estructuras de Gestin, Recursos y
pueden servir de apoyo al desarrollo de una cultura ms Resultados, la capacidad de llevar a cabo y usar las eva-
orientada al desempeo. luaciones de programa, y el nivel general de calidad de
Si bien se puede afirmar que el gobierno de Canad los informes enviados al Parlamento. Las discusiones
posee la estabilidad administrativa necesaria para lo- entre altos funcionarios sirven para identificar priorida-
grar una mejora de este tipo, se requiere una inversin des de mejora de la gestin, un proceso que vuelve la
significativa en la medicin del desempeo y la capaci- atencin de manera estructurada hacia problemas que
dad de evaluacin, as como una fiscalizacin continua pueden ser mejorados.
por parte de los organismos de gobierno centrales. Un Todas las evaluaciones del MAF se encuentran pu-
sistema de gestin del gasto basado en la informacin blicadas en el sitio web de la Junta del Tesoro y han sido
de resultados precisa inversiones para construir capaci- vinculadas con las evaluaciones de los Viceministros.
Presupuesto basado en resultados
100
La informacin relevante sobre los resultados (internos, servicio y programa) se recopila y se utiliza
en la toma de decisiones ministeriales. La divulgacin pblica es equilibrada, transparente y de fcil
Mediante sus acciones, los lderes ministeriales refuerzan de manera continua la importancia
de los valores y la tica en la administracin pblica en la entrega de resultados para los cana-
dienses (por ejemplo, valores democrticos, profesionales, ticos y de las personas).
Resultados y desempeo
cos de manera proactiva. mo, sus principios subya- delegacin de funciones
centes estn claros para es apropiada para las
todos los empleados. capacidades.
comprensin.
Aprendizaje, innovacin y gestin del cambio
El ministerio realiza su gestin mediante un proceso continuo de innovacin y transformacin,
promueve el aprendizaje organizacional, valora el conocimiento institucional y aprende de su
propio desempeo.
En general, la experiencia con el MAF ha sido positi- Qu incentivos obtienen los gerentes para
va, aunque algunos gerentes expresaron su preocupacin una mejor gestin? Se les otorga una mayor
acerca de que el proceso de evaluacin puede resultar autoridad si sus resultados de MAF son
largo y costoso. Hay quienes plantean que el procedi- positivos?
miento debera llevarse a cabo cada dos aos, y debera
La administracin pblica canadiense presenta nu-
evitarse en aquellos aos en que algn ministerio se en-
merosos casos de fiscalizacin central y rendicin de
cuentre realizando una revisin estratgica. Si bien
cuentas, tantos que algunos altos funcionarios y obser-
alguna vez se temi que la publicacin de los resultados
vadores han solicitado una reduccin de los controles
del MAF pudieran avergonzar a los ministerios, este no
centrales a la gestin y una eliminacin de la maraa
ha sido el caso y la reaccin general del pblico y los par-
de reglas. Se est intentando abordar estos problemas
lamentarios al MAF no se ha dejado sentir.
desde varias perspectivas.
Fundamentos institucionales del PpR: El caso del gobierno de Canad
101
En teora, se podra usar el MAF para introducir Del mismo modo, es probable que una buena parte
cambios muy bienvenidos en los diferentes ministerios. de esos cinco aos deba consagrarse a fortalecer la fun-
La Secretara de la Junta del Tesoro est considerando cin evaluadora de los programas hasta doblar el actual
un modelo de delegacin merecida en algunas de sus ciclo de cobertura de 10% anual y la cantidad de evalua-
polticas. Esto hara posible que a aquellos ministerios ciones sea suficiente para reforzar las bases del proceso
con una gestin eficiente se les deleguen facultades ad- de revisiones estratgicas.
ministrativas y financieras que exceden a las entregadas Desde la dcada de 1980, Canad se ha abocado a
a aquellos ministerios que exhiban un desempeo me- mejorar su capacidad de comunicar el desempeo de
nos eficiente. El MAF constituira el referente para un sus organismos pblicos. Sin embargo, a pesar de los
modelo de delegacin de autoridad de este tipo. numerosos avances, los parlamentarios continan soli-
citando mayor informacin, que refleje todas las esferas
Cuarta leccin
de la actividad gubernamental, y una mayor capacidad
Evaluar el desempeo de los ministerios mediante para profundizar en las estructuras de los programas
un instrumento como el MAF puede ser una tarea ardua del gobierno. Los esfuerzos por mejorar el proceso de
y pesada que no necesariamente debe requerirse en to- divulgacin de informacin al Parlamento mediante el
dos los ministerios y/o con una periodicidad anual. Es uso de reportes interactivos basados en la red consti-
posible que genere resistencias en un principio, pero tuir probablemente parte importante del sistema de
con el tiempo permite ayudar a un gobierno a compren- gestin del gasto durante los prximos aos.
der las fortalezas, las debilidades y las oportunidades
Quinta leccin
para mejorar su capacidad de gestin. Tambin puede
asistir en la reduccin del control administrativo desde Si la experiencia canadiense responde a un patrn
el nivel central para aquellos ministerios que exhiban tpico, no existen formas de acelerar la creacin de capaci-
una buena gestin evidente. dades para medir los resultados y orientar la gestin
hacia ellos, y los funcionarios pblicos canadienses no
Cun cerca se encuentra Canad de poner en
podrn alcanzar el sistema ideal. Dada la dificultad de
prctica un sistema ideal de presupuesto en
realizar y mantener los cambios culturales necesarios para
base a la informacin de resultados?,Cunto
generar informacin sobre desempeo confiable, parece
tardar en lograrlo?
ms aconsejable prometer menos y entregar ms. Con
La respuesta es simplemente que Canad ha pasa- esto se aboga por un modelo de desarrollo que:
do varios aos desarrollando su capacidad de medir los reafirme continuamente su apoyo en los ms altos
resultados y orientar su gestin hacia ellos, por lo que niveles polticos;
es poco probable que alguna vez se llegue a alcanzar vincule los esfuerzos a algo tangible, idealmente tan-
una lnea estable. to a los reportes de desempeo pblico como a la
La puesta en prctica de la poltica MRRS puede de- toma de decisiones relativa al presupuesto;
morar alrededor de cinco aos desde su instauracin sea impulsado desde el centro y ofrezca suficientes
hasta el momento en que los marcos de medicin del oportunidades de capacitacin y apoyo para crear
desempeo puedan ser aplicados a todos los progra- capacidades en los ministerios; y
mas, y que los sistemas que vinculan los recursos con tenga expectativas realistas, recordando siempre que
los resultados en su nivel ms bajo se encuentren habi- los esfuerzos se extendern ms all del mandato
litados en todos los ministerios. Llegado ese punto, se de la mayora de los altos funcionarios.
deber realizar un esfuerzo permanente para garantizar
la recopilacin de informacin vlida y confiable, y su
uso durante todo el ao.
Presupuesto basado en resultados
102
Bibliografa
Oficina del Consejo Privado. 2008. Decimoquinto Informe Anual del Secretario del
Consejo Privado, Anexo de la Presentacin, marzo.
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos. 2008. Policy Brief
on Performance Budgeting: A Users Guide. Pars: OECD.
Statistics Canada Daily. 2008. Estimaciones de la poblacin de Canad, 27 de marzo.
La gestin para resultados del desarrollo y
el presupuesto por resultados
103
Sin presupuesto por resultados no es posible institucionalizar y consolidar una gestin para resultados en el desarrollo,
pero slo con un presupuesto por resultados no es suficiente para avanzar en una gestin para resultados en el desarrollo.
* Coordinador del PRODEV, Sector de Capacidad Institucional y Finanzas, Vicepresidencia de Sectores y Conocimiento, Banco Interamericano de Desarrollo.
1. Vase Larbi, George A. 1999. The New Public Management Approach and Crisis Status. Ginebra: United Nations Research Institute for Social Development
(UNRISD).
Presupuesto basado en resultados
104
en vas de desarrollo, el desafo es acelerar el desarrollo. bles de los errores o el principio de responsabilidad
Por este motivo, contar con una definicin consensuada (accountability). Se pretende identificar los desvos de
y apropiada para los pases en desarrollo constituye un los objetivos y metas para realizar oportunamente las
punto de partida esencial para implementar acciones correcciones necesarias a fin de alcanzar los objetivos
tendientes a superar los cuellos de botella y alcanzar el originalmente previstos.
prximo estadio de desarrollo. En este sentido, conside- Desde mediados de 2005, y en el marco de un pro-
ramos que la definicin presentada en el Recuadro 3 grama del Banco Interamericano del Desarrollo2 para
cumple con estos propsitos. ayudar a los pases de Amrica Latina y el Caribe a ges-
tionar por resultados, encontramos que varios pases
Recuadro 3. Definicin de gestin para resultados de de la Regin que se encontraban en una fase inicial de
desarrollo* implementacin del proceso de institucionalizacin
de una GpRD, tenan dudas y cuestionamientos. Algu-
nos de esos interrogantes eran: Cules son las reas
La GPRD es una estrategia de gestin centrada en el
de intervencin ms importantes: el presupuesto, la
desempeo del desarrollo y en las mejoras sostenibles en
planificacin, el sistema de monitoreo y evaluacin?
los resultados del pas.
Debe intervenirse en todas al mismo tiempo en forma
Proporciona un marco coherente para la eficacia del
integral? Cmo debe actuarse: con intervenciones de
desarrollo en la cual la informacin del desempeo se
shock o en forma gradual? Qu actores deben involu-
usa para mejorar la toma de decisiones, e incluye herra-
crarse en el proceso adems de la rama ejecutiva que
mientas prcticas como la planificacin estratgica, la
por definicin es la responsable de la administracin:
programacin y la ejecucin presupuestaria, la gestin de
el Congreso, la sociedad civil?
programas y proyectos, la gestin de riesgos, y el monito-
A fin de responder a estas inquietudes y a su vez
reo y la evaluacin de los resultados.
determinar un punto de partida o lnea base se desarro-
* La definicin se basa en el convenio de la Mesa Redonda de Resultados ll una metodologa centrada en un modelo del ciclo
de Marrakech, 2004. de gestin pblica que identific claramente las fases y
las etapas de generacin de valor pblico. Este modelo,
El primer concepto que se debe resaltar en relacin denominado Modelo Abierto de GpRD3, analiza la ca-
con el desempeo del desarrollo, es el beneficio que dena de decisiones que se llevan a cabo para producir
este produce a todos los ciudadanos de un pas. No se bienes y servicios pblicos en un determinado pas.
trata de que unos ganen y otros pierdan, sino de que Posteriormente y sobre la base de dicho modelo, se
todos ganen. Estas mejoras deben ser sostenibles en llev a cabo el desarrollo de un ndice de Gestin por
el tiempo, es decir, no se trata de resultados temporales Resultados o Sistema de Evaluacin PRODEV, que per-
o accidentales a partir de un evento o un ciclo econmico mite medir el nivel de institucionalizacin de la GpRD a
favorable, sino todo lo contrario: es la bsqueda de resul- nivel de un pas y se diferencia de otros ndices que eva-
tados permanentes. El tercer concepto que encontramos lan la capacidad de gestionar por resultados a nivel de
en esta definicin es que el uso de la informacin se uti- agencia o institucin. El ndice permite obtener informa-
liza para mejorar el proceso de toma de decisiones. En cin sobre la situacin actual, as como la tendencia o
otras palabras, el objetivo no es encontrar a los culpa- avance a una situacin de mayor institucionalizacin.
2. El BID aprob en 2004 el Plan de Accin a Mediano Plazo para la Efectividad en el Desarrollo, con el fin de mejorar la efectividad de las intervenciones de desarro-
llo de los pases y del propio Banco. El pilar externo del Plan, conocido como PRODEV, se ocupa de impulsar la capacidad de gestin del sector pblico en los pases
para lograr un uso ms efectivo de todos los recursos tanto propios como externos.
3. Este modelo se desarroll en colaboracin con el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) y consultores de la Universidad de ESADE
de Espaa.
La gestin para resultados del desarrollo y el presupuesto por resultados
105
Uno de los pilares centrales de este ndice es el presu- como se describe en la tercera columna del cuadro. En
puesto por resultados y, como veremos ms adelante, tanto en la segunda columna, se presentan algunos de
se trata de un componente central de toda GpRD. los principales instrumentos que surgen de acuerdos
internacionales y pueden ser utilizados como insumos
(inputs) en los ejercicios de formulacin de prioridades
Instrumentos de planificacin y presupuesto
y polticas nacionales.
Antes de avanzar en presentar los resultados del ndi- En primer lugar, figuran las Metas de Desarrollo del
ce en mayor detalle, resulta conveniente analizar los Milenio, acordadas por todos los pases en desarrollo
diferentes instrumentos o herramientas que los pases para las principales reas del desarrollo social fuer-
de la Regin utilizan y que, en algunos casos, pueden temente ligados a la mejora de la calidad de vida y la
servir como base del proceso de institucionalizacin de reduccin de la pobreza. Si bien las estrategias de re-
la GpRD. duccin de la pobreza no constituyen un plan completo
En el Cuadro 3, los instrumentos se presentan or- dado que ponen el nfasis en el ataque a la pobreza,
denados segn sean de largo, mediano o corto plazo, conforman una base adecuada en aquellos pases de
106
la regin que presentan ndices de pobreza altos. Sin de planes sectoriales para orientar las polticas pblicas
embargo, son inadecuadas o constituyen una estrategia en reas como salud, educacin o infraestructura, pero
incompleta para aquellos pases de ingresos medios. carecen de una estrategia comn que los articule. Otros
Las Metas del acuerdo de Pars resaltan, entre otros han elaborado estrategias comprehensivas de lucha
propsitos, la necesidad de que los pases cuenten con contra la pobreza, que sustituyen de alguna manera al
planes nacionales que muestren prioridades claras y PNMP, aunque presentan algunas debilidades en el tra-
objetivos y metas financiables. Tambin destaca la nece- tamiento del anlisis macroeconmico ya que se centran
sidad de avanzar en el uso de los sistemas nacionales principalmente en los aspectos sociales.
por parte de los organismos donantes y los multilaterales. Este instrumento normalmente tiene el mismo al-
Los pases que aplican o usan los diferentes instrumen- cance en el tiempo que el periodo constitucional del
tos se resumen en la ltima columna. Cabe resaltar que gobierno, por lo que en la regin encontramos PNMP
la lista de pases que presentamos incluye slo algunos que perduran de cuatro a seis aos. En algunos pases,
como ejemplo y no pretende ser exhaustiva. el PNMP es aprobado por el Congreso pero en la mayo-
Uno de los instrumentos utilizados por los pases es ra no sucede as. Adems, en algunos casos comprende
la visin de largo plazo. Las visiones de largo plazo, a 10 a todos los sectores y tiene un enfoque integrador de las
20 aos, constituyen un marco de orientacin para el actividades sectoriales. El PNMP plasma las principales
sector pblico y el privado. Este tipo de visin identifica estrategias de un gobierno, sus objetivos y polticas. Al
principalmente los grandes desafos que un pas enfrenta igual que el caso de la visin de largo plazo, el problema
y fija metas y objetivos deseables a largo plazo. En la ms serio es la poca o inexistente coordinacin e integra-
regin existen pases como Brasil, Belice, Colombia, cin del plan con el presupuesto lo que muchas veces
Mxico, Panam y Trinidad y Tobago que han desarro- torna a este ejercicio poco operativo.
llado este instrumento con mayor o menor grado de En la Regin, solamente Uruguay elabora un presu-
participacin de la sociedad civil. Sin embargo, un as- puesto plurianual a cinco aos. Sin embargo, este no se
pecto central es la manera como esta visin de largo actualiza, por lo tanto a medida que avanza el periodo
plazo se relaciona y se coordina con el plan de mediano de gobierno, el presupuesto se reduce y el ltimo ao
plazo y, sobre todo, con el ejercicio presupuestario de gobierno se convierte en un presupuesto anual. Los
anual. En este plano de la coordinacin e integracin ajustes anuales se realizan con una presentacin al
del ejercicio de programacin de largo, mediano y corto Congreso bajo la denominacin de rendicin de cuenta.
plazo todava existen fuertes debilidades en la mayora El Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) es la
de los pases. herramienta que ayuda a establecer una referencia de
Los Planes Nacionales de Desarrollo o Planes ingresos y gastos plurianuales, lo que permite construir
Nacionales de Mediano Plazo (PNMP) han tenido un un presupuesto con un marco de estabilidad macro
crecimiento gradual en la ltima dcada en la Regin; fiscal. Dicho presupuesto debera estar basado en
sin embargo, la calidad de los mismos vara mucho de proyecciones realistas de por lo menos tres aos con
pas a pas. Actualmente la mayora de pases de Amrica actualizaciones anuales.
Latina (13 de 18)4 cuenta con un Plan Nacional de Me- El Presupuesto de la Nacin para el ejercicio fiscal
diano Plazo. No obstante, algunos an mantienen una siguiente es realizado por todos los pases y comprende
perspectiva muy voluntarista, es decir, proponen innu- el clculo de recursos y de gastos para todas las reas
merables objetivos y acciones y muchas de ellas no del gobierno central. Sin embargo, en algunos pases
cuentan con el financiamiento necesario. Determinados una parte de los gastos y recursos no se incluyen en el
pases, a pesar de no poseer un plan nacional, disponen presupuesto (recursos y gastos extrapresupuestarios).
4. De los 18 pases analizados, los que no cuentan con PNMP son: Argentina, Belice, Honduras, Repblica Dominicana y Uruguay.
La gestin para resultados del desarrollo y el presupuesto por resultados
107
El presupuesto es el instrumento donde se plasman las Este ndice permite medir el nivel de avance en cada
polticas pblicas. Este puede tener diferentes modali- uno de los pilares y el agregado de todos ellos. Por
dades. La mayora de los pases de la Regin an disean qu y para qu se necesita un ndice? Para poder medir
su presupuesto en la forma tradicional o incrementalista, los impactos a partir de una lnea base y as identificar
es decir, aplicando un incremento, generalmente similar en un pas las reas que estn ms avanzadas y aque-
a todas las partidas presupuestarias. Slo Chile cuenta llas donde se encuentran las debilidades. En funcin de
con un presupuesto por resultados. Muy recientemente esto, es posible analizar en qu reas se necesita pro-
y todava en una etapa de desarrollo, Mxico y Per estn fundizar las intervenciones a fin de avanzar ms rpido
intentando implementar un PpR. hacia mejores resultados de desarrollo en cada pas de
la Regin.
El ndice mide cada uno de los pilares en una escala
El Sistema de Evaluacin PRODEV
de 0 a 5, donde 0 es la situacin peor y 5, la situacin de
El Sistema de Evaluacin PRODEV es un instrumen- desarrollo consolidado de la funcin, actividad o com-
to de que permite medir el avance de los pases en la ponente (vase el Anexo para el detalle de la escala de
institucionalizacin de una GpRD. A partir de un esque- calificacin). El ndice se desagrega en 18 componentes,
ma de valorizacin de los diferentes indicadores, el SEP los cuales, a su vez, se desagregan en 37 indicadores y
se resume en un ndice. Este se basa en cinco pilares: estos en 139 requisitos mnimos o variables.
i) la planificacin estratgica; ii) el presupuesto por re- Como se puede apreciar en el Cuadro 4, en prome-
sultados; iii) la gestin de programas y proyectos; iv) la dio, los pases de ALC evaluados no se encuentran ni a
gestin financiera pblica, que incluye los componentes mitad de camino en el proceso de institucionalizacin
de auditoria interna, auditoria externa y los sistema de de la GpRD, ya que el promedio es de 2 en la escala de 0
compras o adquisiciones, y v) el sistema de monitoreo a 5. Sin embargo, la situacin es bastante heterognea
y evaluacin (M&E). Como se aprecia en el Grfico 4, entre pases: algunos estn en un estado de institucio-
el ciclo de gestin es un proceso continuo que se de- nalizacin de la GpRD ms avanzado mientras que otros
be realimentar con la informacin del desempeo para se encuentran en etapas ms incipientes. Tambin se
realizar los ajustes en cada etapa (pilar). puede apreciar que el desarrollo de los diferentes pilares
es desparejo: mientras la gestin financiera se ha desa-
Grfico 4. Ciclo de gestin en el sector pblico y los
rrollado ms, el PpR ha quedado ms rezagado.
cinco pilares
El pilar de gestin financiera, auditora y adquisiciones
(GFAA) es el ms desarrollado de todos. Esto refleja el
Planificacin esfuerzo y la prioridad que los gobiernos y la cooperacin
estratgica
internacional le han dado para mejorar el manejo y la
administracin de las finanzas pblicas, as como los
esfuerzos realizados para mejorar los sistemas en este
campo. En efecto, se observan avances importantes en
Monitoreo y Presupuesto la legislacin y el desarrollo institucional de este pilar. El
Ciclo de
evaluacin gestin por resultados pilar de planificacin estratgica tambin muestra una
mejor posicin que los otros pilares debido a que la
mayora de pases, tras haberla abandonado durante
las dcadas de 1980 y 1990, han retomado el uso de la
Gestin de
planificacin especialmente a mediano plazo, como ins-
Gestin
financiera programas y trumento para ordenar las prioridades nacionales.
pblica proyectos
Presupuesto basado en resultados
108
El puntaje obtenido en el pilar de gestin de progra- ya que a pesar de que durante las ltimas dos dcadas
mas y proyectos es bajo por dos motivos principales: el los pases de la Regin han puesto en marcha una gran
primero son los sistemas de inversin pblica (SIP) variedad de programas sociales destinados a aliviar la
que buscan la evaluacin ex ante de los programas y pobreza, se aprecia que los sistemas de monitoreo y
proyectos. Muchos de ellos, despus de un esfuerzo gestin de dichos programas no cuentan con el desa-
importante en la dcada de 1970, fueron abandonados rrollo necesario. En otras palabras, estos programas no
o no fueron actualizados, y hoy se evidencia la necesi- modificaron la cultura de gestin de los ministerios sec-
dad de su refundacin. toriales basada en el desarrollo de las actividades y los
El segundo se relaciona con la gestin en las reas productos, y menos orientada a obtener resultados.
clave elegidas (los sectores sociales y la infraestructura)
Los pilares que obtuvieron los puntajes ms bajos s, es decir, existe un proceso de realimentacin entre los
son los de PpR y monitoreo y evaluacin. Existe un nexo mismos.
muy estrecho entre ambos pilares, pues el PpR se basa As, por ejemplo, no se puede hacer un buen pre-
en la informacin provista por los sistemas de segui- supuesto por resultados si previamente no se hace un
miento y evaluacin que dan cuenta de los resultados ejercicio razonable de planificacin estratgica. Difcil-
de las acciones gubernamentales. En el caso del PpR, mente un PpR logre un adecuado nivel de efectividad
en la Regin se avanz poco en temas como el anlisis si la gestin financiera no es eficiente y la asignacin
de la efectividad del gasto pblico, los incentivos para de recursos no es oportuna. Si la gestin financiera es
implementar un PpR o las evaluaciones, especialmente adecuada, pero la seleccin de programas y proyectos
las externas e independientes de los programas incor- no responde a criterios de costo-efectividad, se estara
porados al presupuesto. Solamente los pases ms financiando emprendimientos de baja o nula rentabi-
avanzados mostraron progresos en estos pilares. lidad social. Tampoco es posible conocer el resultado
En el Grfico 5 se presenta el ndice a travs de un de los programas y proyectos si no se cuenta con un
pentgono: la lnea llena representa a los pases con sistema adecuado de M&E. Asimismo, no es posible
mayor nivel de desarrollo, en tanto que la lnea de rayas tener un buen sistema de monitoreo y evaluacin si no
indica a los intermedios y la lnea de puntos, a los que se cuenta con buenos indicadores basados en sistemas
se encuentran en una fase inicial del proceso. slidos de informacin y estadsticas bsicas. Tampoco
Como se apreciar en el grfico, a medida que se se puede realimentar el proceso de planificacin estra-
avanza en el desarrollo de la gestin para resultados, el tgica sin un sistema de seguimiento y evaluacin que
pentgono presenta sus lados ms equilibrados y debido identifique los desvos de los objetivos originales para
a que los cinco pilares de la GpRD estn integrados entre proponer las correcciones necesarias.
La gestin para resultados del desarrollo y el presupuesto por resultados
109
Planificacin estratgica
5
2
Monitoreo Presupuesto
y evaluacin por resultados
1
Anlisis por grupo de pases sultados no pueden hacerse pblicos hasta que no se
concluya con el proceso de discusin.
Los pases ms avanzados en la institucionalizacin
Los pases avanzados llevan una gran ventaja con res-
de la GpRD son Chile, Mxico y Colombia con un ndice
pecto al resto en todos los pilares. Los del grupo medio se
promedio de 3,4. En tanto que, entre los pases con un
diferencian bsicamente en los pilares de gestin finan-
nivel medio-alto, se ubican Argentina, Costa Rica, Ecua-
ciera, auditora y adquisiciones (GFAA). Por otro lado, los
dor, Guatemala y Per con un puntaje de 2,4. Los pases
pases avanzados muestran un mayor equilibrio entre los
con un nivel medio-bajo son el grupo ms numeroso,
distintos pilares, lo que sugiere un esfuerzo deliberado
como se puede apreciar en el Cuadro 5, ya que su puntaje
por establecer una gestin basada en resultados.
es de 1,7. En el grupo de pases con valores menores a
1 se encuentra Belice, y tambin Bolivia, Paraguay y
Hait, aunque en estos casos slo se cuenta con clcu- Planificacin estratgica
los preliminares ya que hasta el presente no se han
La Regin ha experimentado cambios importantes
finalizado las evaluaciones de estos pases.
en la perspectiva y la institucionalizacin de la planifica-
Como se puede observar en el Cuadro 5 hay nombres
cin en los ltimos decenios. Hasta la dcada de 1970,
de pases que estn entre parntesis. En ellos concluy el
predomin la concepcin de que el desarrollo socioeco-
proceso de discusin con los gobiernos acerca de los re-
nmico de los pases estaba asociado principalmente a
sultados, estos fueron aprobados y difundidos, por lo
la capacidad planificadora y a una visin centralista del
que se trata de informacin pblica. En cambio en los
Estado, y que, en algunos casos, lleg a otorgar un rol
pases que no estn sealados entre parntesis, los re-
secundario al mercado. De esa tendencia, enmarcada
Presupuesto basado en resultados
110
Cuadro 5. Pases agrupados por nivel de desarrollo del ndice SEP de GpRD
en el afn desarrollista de los pases y en el incipiente presupuesto. Y participativo, en tanto tenga el consen-
desarrollo de las instituciones democrticas, surgieron so de los principales actores sociales.
planes nacionales de desarrollo caracterizados por el vo- El pilar de planificacin estratgica utilizado por el
luntarismo, el formalismo y el reduccionismo econmico SEP considera estos criterios y esta totalmente alineado
(Lira, 2006). con ellos.
Posteriormente, durante la dcada de 1980 la crisis La planificacin estratgica en la Regin se encuentra
de la deuda, las crticas a las polticas centradas en el en un nivel intermedio de desarrollo. Casi todos los pa-
Estado y la irrupcin del modelo neoliberal impulsaron ses cuentan con un plan nacional de mediano plazo en
a varios pases a abandonar la planificacin de mediano el que se enuncian los objetivos y metas del gobierno. A
plazo y a desmontar las oficinas creadas para cumplir pesar de ello, la calidad de los planes vara considerablemen-
esa funcin, llevados por la idea de que el mercado te entre los pases, lo cual se expresa en los distintos puntajes
poda resolverlo todo. obtenidos segn el nivel de desarrollo de la GpRD.
Finalmente, desde mediados del decenio de 1990, En relacin con el criterio de que los planes fueran
se concibe a la planificacin como parte de los instrumen- estratgicos, algunos pases en la regin todava presen-
tos que el Estado tiene para lograr acuerdos nacionales y tan una tendencia a realizar planes voluntaristas con
alinear los esfuerzos institucionales en torno a ellos. Se un gran nmero de objetivos y sin establecer una priori-
acepta que el Estado debe cubrir las fallas de mercado, dad adecuada, en lugar proponer de planes estratgicos.
pero, simultnea y paralelamente, se admite que debe Asimismo, la planificacin an reviste un carcter ms
procurar la creacin de un clima de negocios que favorez- formal que operativo pues le falta una mayor articulacin
ca la iniciativa privada y el desarrollo de los mercados. con el proceso presupuestario. En muchos pases, slo
El Acuerdo de Pars de principios de 2005, identifi- una parte de los programas del plan se encuentra finan-
c 12 indicadores o metas del acuerdo para monitorear ciada en el presupuesto anual.
el avance de la gestin pblica en los pases en desa- El rea ms dbil est relacionada con la participa-
rrollo. Uno de ellos es la existencia de estrategias cin del Congreso y de la sociedad civil en la discusin
nacionales con objetivos claros que permitan medir el sobre los objetivos trazados en los planes, ya que po-
avance de los pases. En este sentido, se consider que cos pases han incursionado en ella. La bsqueda de
esos planes deban ser estratgicos, operativos y parti- amplios consensos es deficitaria en la mayora de los
cipativos. Estratgicos, en cuanto definan pocos pases. Otros cuentan con un mecanismo de consulta,
objetivos y las polticas y acciones para alcanzar los pero en algunos casos es ms formal que efectivo y las
mismos en un plazo determinado. Operativos, en tan- recomendaciones de la sociedad civil muchas veces no
to cuenten con los recursos financieros necesarios para son incorporadas en los ejercicios de programacin a
cumplir con los objetivos, es decir, integren el plan al mediano y largo plazo.
La gestin para resultados del desarrollo y el presupuesto por resultados
111
112
gestin pblica, aun no han logrado incorporar esta in- Cuadro 7. ndice de gestin financiera del SEP
formacin en la toma de decisiones presupuestarias.
Finalmente, para desarrollar un PpR se necesita Gestin financiera 2,6
contar con un sistema de incentivos que impulsen a las Transparencia del presupuesto 4,3
instituciones y a los individuos a lograr los resultados Aprobacin por el Congreso 4,1
que el gobierno establece. Muy poco se ha hecho en Sistema de contabilidad 3,5
este campo: slo tres pases han desarrollado algunas Clasificacin del gasto presupuestal 3,1
acciones sistemticas. Chile es el que cuenta con una
Relacin gasto presupuestado-gasto ejecutado 2,7
experiencia ms madura ya que dispone de un sistema
Anlisis de riesgo 1,7
orientado a estimular tanto a las agencias como a los
funcionarios. Per y Costa Rica, por su parte, han desa-
rrollado experiencias piloto que aun no se generalizan. Se podra resumir que se ha avanzado mucho ms en
En sntesis, como se observ en el Cuadro 4, el pilar el enfoque de la rendicin de cuentas y en los procesos
de PpR es el menos desarrollado de todos y hay todava que en la calidad del gasto y el resultado del gasto. Por
un largo camino por recorrer para su institucionalizacin. ejemplo, el indicador de transparencia del presupuesto
Existe mucho inters en la Regin por avanzar en esa di- es de 4,3; ello muestra que se ha avanzado mucho en
reccin pero los resultados son aun incipientes. En el mejorar la transparencia del presupuesto, mediante las
Cuadro 6 se presentan los componentes del pilar con sus publicaciones en Internet y las acciones relacionadas
correspondientes valores ordenados de mayor a menor. con la calidad de la informacin, y su difusin tanto pa-
Si comparamos estos resultados del pilar del PpR ra el Congreso como para los ciudadanos.
con los que arrojan los indicadores del pilar de gestin La Regin tambin presenta un relativo buen nivel
financiera (Cuadro 7), en donde el enfoque prioriza el en cuanto a los tiempos de aprobacin del presupuesto
proceso presupuestario y la rendicin de cuentas (ac- por los Congresos; es decir, en cuanto al cumplimiento
countability) del presupuesto, se puede apreciar que los de los plazos establecidos en las leyes. Lo mismo puede
valores son considerablemente ms elevados. decirse en relacin con la contabilidad y la clasificacin
del gasto presupuestal. La mayora de los 18 pases se
Cuadro 6. ndice del SEP de PpR adhieren a normas internacionales y por lo tanto, los
resultados son bastante razonables.
Presupuesto por resultados 1,5* Sin embargo, encontramos algunos problemas
Presupuesto por programa 2,4 cuando se observa la relacin del gasto presupuestado
Marco Fiscal de Mediano Plazo 2,3 con el gasto ejecutado. Algunos pases tienen desvos
Ley de Responsabilidad Fiscal 2,0 muy significativos entre la programacin presupuesta-
ria y la ejecucin del presupuesto, lo que representa una
Evaluacin de la efectividad del gasto 1,0
seal muy clara de que todava debe hacerse frente a
Incentivos para la efectividad de la gestin 0,6
algunos desafos para corregir estos desvos. En el caso
* Promedio ponderado por el peso de cada componente.
del anlisis de riesgo, este tiene un valor de 1,7, ya que
La gestin para resultados del desarrollo y el presupuesto por resultados
113
son pocos los pases en la Regin que estn haciendo de la GpRD como demandante de mejor calidad de go-
un anlisis de riesgo fiscal de cierto nivel y en forma bierno. Existen en la Regin varias iniciativas en este
permanente. sentido, pero todava se requiere un mayor nmero de
organizaciones no gubernamentales que participen y
una ms amplia cobertura de temas.
Conclusiones
La eleccin de la estrategia de implementacin en
La institucionalizacin de la GpRD en Amrica Latina trminos de una estrategia gradualista o una estrategia
y el Caribe se encuentra, en general, en una etapa inci- de shock es otro elemento clave de la instrumentacin
piente. Sin embargo, existe un fuerte inters por parte de la GpRD. Si bien en general el proceso es ms slido
de la mayora de los pases de la Regin por avanzar en y sostenible en el tiempo cuando se realiza una estrate-
la direccin de una gestin orientada a resultados. gia gradualista, tambin es importante aprovechar las
Hay un fuerte consenso por abogar porque no exis- oportunidades cuando las condiciones polticas y de
ta un modelo nico aplicable a todos los pases. Cada liderazgo permiten avanzar ms rpido.
pas tiene que buscar el modelo que mejor se ajuste a El tema de capacitacin y de incentivos del servicio
su realidad econmica, social, institucional y poltica. civil, no slo del rea de presupuestos sino de las relacio-
El relacin con el instrumental disponible, es muy nadas con la GpRD en todos los ministerios sectoriales y
importante avanzar en la gestin del presupuesto por re- tambin a nivel subnacional tanto a nivel de estados
sultados, dado que es uno de los pilares ms rezagados. como de municipios es de gran importancia para po-
Asimismo, es necesario fortalecer los sistemas de der aplicar todo el instrumental disponible.
monitoreo y evaluacin que constituye la segunda rea Contar con sistemas de informacin confiables es
ms rezagada. Sin embargo, esto no significa que deba otro prerrequisito. Si no contamos con informacin
discontinuarse con el esfuerzo en las otras reas ya que confiable, difcilmente las evaluaciones y los resultados lo
an las ms avanzadas, como la gestin financiera, sean y la credibilidad del sistema se ver condicionada.
requieren proseguir con el proceso de consolidacin. En trminos de la accin a llevarse a cabo, existen
En cuanto al contexto poltico-institucional para tres principios que deben ser considerados: la continui-
avanzar en la construccin de una gestin para resulta- dad, la integralidad y la corresponsabilidad. Esta no es
dos de desarrollo, se necesitan contar con algunos una reforma rpida sino que requiere continuidad en el
elementos que constituyen un marco adecuado para su esfuerzo, ya que los resultados no se alcanzan de la no-
desarrollo. En primer lugar, se requiere contar con un che a la maana. Como todo cambio cultural, moverse
fuerte liderazgo que posibilite el cambio, ya que sin lide- de una administracin pblica burocrtica y centrada
razgo no hay posibilidad de cambio. El liderazgo puede en regulaciones a una gestin por resultados con ma-
estar en el Poder Ejecutivo, en el ms alto nivel, o en un yor flexibilidad e incentivos acordes, demanda tiempo y
nivel intermedio. continuidad en el esfuerzo.
Pero tambin puede desarrollarse y consolidarse en Se debe buscar un enfoque integrador y comple-
el Congreso. El Parlamento puede constituir un motor mentario de todos los componentes y los instrumentos
de cambio y actuar sobre el Ejecutivo demandando una de la GpRD. Un enfoque integral permite maximizar la
mejor calidad de gestin, cumpliendo as su funcin de efectividad de cada componente, mientras que avanzar
monitoreo y de balance en el proceso democrtico. parcialmente si bien es preferible a no hacerlo en
La sociedad civil organizada tambin puede ser un ningn sentido nos permitir obtener resultados ms
factor gravitante en el avance de la institucionalizacin limitados.
Presupuesto basado en resultados
114
La corresponsabilidad de los actores es un factor cambio, pero tambin el Congreso y la sociedad civil
esencial para consolidar el cambio. El Poder Ejecutivo tienen un rol destacado en el proceso de institucionali-
tiene la responsabilidad bsica de implementar el zar la GpRD.
Anexo
Cuadro 8. Escalas de calificacin del ndice de GpRD
Propuesta: propuesto formalmente mediante una norma legal, un decreto, una ley, una 1
resolucin o un proyecto aprobado.
0% 0
De 1% a 20% 1
De 21% a 40% 2
De 41% a 60% 3
De 61% a 80% 4
De 81% a 100% 5
Bibliografa
Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional. 2003. La gestin por resultados en
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La gestin para resultados del desarrollo y el presupuesto por resultados
115
117
Richard Hughes*
118
veces al ao. Durante los ltimos diez aos, estos obje- tienen lugar dentro de dos grandes sobres de gasto
tivos han sido expresados como dos reglas fiscales de que incluyen el gasto corriente y el gasto de capital total
mediano plazo: del sector pblico respectivamente. Estas restricciones
Una Regla de oro (Golden Rule) que exige al gobier- de arriba hacia abajo se establecen en el presupuesto
no mantener el presupuesto actual en equilibrio o anterior durante el mes de marzo de un ao en que co-
con un supervit durante el ciclo econmico. Esta rresponda realizar una revisin del gasto como forma
regla implica que, en el mediano plazo, el gobierno de garantizar que, al compararlos con un pronstico
slo podr endeudarse para fines de inversin. multianual de recaudaciones tributarias, los planes de
Una Regla de inversin sostenible (Sustainable In- gasto resultantes concuerden con las reglas fiscales del
vestment Rule) que exige al gobierno mantener la gobierno para el mediano plazo.
deuda neta del sector pblico en un nivel estable y Dentro de estos dos grandes sobres, el gasto pbli-
prudente a lo largo del ciclo econmico. Actualmen- co total se clasifica en dos categoras principales para
te este nivel corresponde a 40% del PIB. propsitos de planificacin:
En conjunto, estas reglas fiscales han constituido Gastos de gestin anual (Annually Managed Expen-
un ancla de mediano plazo para la poltica tributaria y diture, AME), considerados demasiado voltiles,
de gasto durante los ltimos diez aos, y a la vez han regidos por la demanda o sensibles al ciclo econmi-
permitido a la poltica fiscal absorber los impactos co como para permitir una planificacin plurianual.
econmicos de corto plazo mediante el pleno funciona- En esta categora se encuentran el inters de la deuda,
miento de estabilizadores automticos. la seguridad social y una serie de tems menores.
Lmites de gasto por ministerio (Departmental Ex-
penditure Limits, DEL), que cubren el grueso de los
El gasto pblico en Reino Unido
servicios pblicos tradicionales como la salud, la
Con el fin de fortalecer el cumplimiento de estos educacin, el transporte, los servicios policiales y de
objetivos de mediano plazo, cimentar el nexo entre defensa, para los cuales del Gobierno establece te-
las prioridades del nuevo gobierno y la asignacin del chos de gasto nominal trienales divididos en gasto
gasto pblico, y facilitar la planificacin de largo plazo corriente y gasto de capital. Estos techos imponen
de los distintos ministerios, estas reformas se acompa- un lmite ex ante a las apropiaciones parlamentarias
aron con un marco de planificacin del gasto pblico para cada ministerio en dichos aos y por lo general
ms orientado al mediano plazo. El rgimen anual de slo se ajustan entre las revisiones del gasto.
encuestas de gasto pblico (Public Expenditure Sur- El documento Spending Review White Paper, que se
veys) que Reino Unido vena aplicando desde haca tres enva al Parlamento durante el verano de un ao de revi-
dcadas fue reemplazado por un ciclo de revisiones sin del gasto, contiene un completo pronstico de los
comprehensivas del gasto multianual realizadas cada gastos de gestin anual y los lmites de gasto trienales
dos aos y luego cada tres. por ministerio para las 25 principales reparticiones del
Aplicadas cada dos aos, y a partir del verano de 1998 gobierno.
cada tres, las revisiones del gasto consisten en anlisis Estos DEL trienales se publican al finalizar cada re-
detallados desde abajo hacia arriba de los requerimien- visin de gasto y constituyen un compromiso poltico
tos presupuestarios de cada ministerio para el trienio por parte del gobierno. No estn sujetos al voto parla-
siguiente a la luz de las presiones de gasto existentes. mentario y tampoco tienen estatus legal. La asignacin
No obstante, las revisiones del gasto no consisten legal del gasto se mantiene en un ciclo anual mediante
en un mero ejercicio de abajo hacia arriba. La elabo- un proceso denominado estimaciones parlamentarias
racin y la evaluacin de las solicitudes de recursos de suministros (Parliamentary Supply Estimates). No
efectuadas por las diferentes reparticiones pblicas obstante, se espera que las reparticiones de gobierno
PpR en Reino Unido: Diez lecciones aprendidas en una dcada de experiencia
119
respeten sus lmites trienales al momento de presen- Una nota tcnica donde se describa la manera en
tar sus solicitudes (o estimaciones) presupuestarias que se ha de medir, monitorear e informar el desem-
anuales al Parlamento, las cuales deben haber sido peo para cada uno de los objetivos o indicadores.
aprobadas de antemano por el ministerio del Tesoro. Este anexo de medicin proporciona informacin
detallada acerca de la base, la especificacin del
La GpR en Reino Unido
objetivo/indicador mismo, las fuentes de donde se
Desde la primera revisin comprehensiva del gasto obtendrn los datos para el seguimiento, la frecuen-
(Comprehensive Spending Review, RCG) en 1998, los l- cia de los informes, y el nombre del funcionario a
mites de gasto por ministerio se han acompaado con cargo de verificar la calidad de la informacin.
un conjunto de objetivos de desempeo multianuales Una estrategia de entrega detallada donde se esta-
basados en resultados que el gobierno se compromete blezca la contribucin de cada ministerio o agencia
a lograr con ese gasto. Los objetivos se codifican en un del gobierno a la consecucin de los fines, objetivos
conjunto de Acuerdos de servicios pblicos que se ela- y propsitos especificados.
boran y publican junto con los planes de gasto trienales El Grfico 6 presenta un ejemplo de PSA (habilida-
del gobierno. des adultas) tomado de la revisin comprehensiva del
gasto de 2007.
Acuerdos de servicios pblicos
Convenciones para el monitoreo, la
Los PSA buscan aumentar la responsabilidad de los
informacin y las auditoras
gestores por el uso de fondos pblicos y tambin otor-
garles una mayor autonoma para encontrar los medios Las estructuras empleadas para monitorear, infor-
ms efectivos de lograr los objetivos del gobierno. Si bien mar y auditar el desempeo del gobierno en relacin
han evolucionado en cantidad, estructura y composicin con los objetivos de PSA tambin han evolucionado con
durante los ltimos diez aos, los elementos bsicos de el tiempo. Sin embargo, en trminos generales durante
los PSA siguen siendo los mismos. Ellos son: los ltimos diez aos este desarrollo ha tendido hacia:
Una declaracin del fin ltimo que persigue el Una planificacin ex ante detallada de los costos y
gobierno en el rea de los servicios pblicos (por las prestaciones, en la cual el ministerio del Tesoro
ejemplo, contar con una base de habilidades de cla- y los otros ministerios trabajan en estrecha colabo-
se mundial para el ao 2020) junto con la nmina racin en relacin con los costos como parte de los
de los ministros y funcionarios de alto nivel respon- preparativos para la revisin del gasto, mientras que
sables por su concrecin (por ejemplo, el Secretario la Unidad de Entregas del Primer Ministro (Prime
de Estado para la Innovacin, Universidades y Habi- Ministers Delivery Unit, PMDU), creada en 2001, se
lidades y los Directores Generales para la Educacin concentra en las prestaciones, en un contexto de co-
Superior). operacin con los ministerios.
Un conjunto de objetivos ms especficos que per- Una consulta pblica previa respecto de la especi-
mitan realizar ese fin (por ejemplo, aumentar la ficacin de propsitos. Se garantiza con ello que
proporcin de adultos que alcanzan niveles de alfa- estos representarn tanto las demandas ciudadanas
betizacin y habilidad numrica funcionales). como la experiencia de los funcionarios de primera
Un conjunto de objetivos o indicadores de desempe- lnea en cuanto a determinar los pasos ms efecti-
o orientados a los resultados flexibles, de duracin vos para una mejor prestacin de los servicios.
definida y asociados con cada objetivo (por ejem- Informes pblicos peridicos del desempeo respec-
plo, aumentar la tasa de alfabetizacin de 84% en to de los objetivos del PSA. Se exige a las reparticiones
2003, a 89% en 2011 y a 95% en 2020). pblicas que informen al Parlamento de sus avances
Presupuesto basado en resultados
120
Grfico 6. Acuerdos de servicios pblicos: Caractersticas esenciales
Ministro Funcionario
al menos dos veces al ao mediante los Informes de los resultados obtenidos en el pasado.
Desempeo de Otoo (Autumn Performance Repor- Un escrutinio independiente de la definicin de
ts) y los Informes Ministeriales Anuales (Departmental objetivos y de la calidad de los sistemas de informa-
Annual Reports) en primavera. cin utilizados para monitorear el grado de avance
Una congruencia en la especificacin de objetivos en su consecucin. Dicha funcin fue llevada a cabo
entre reparticiones pblicas y, ms importante por la Oficina Nacional de Auditora (NAO, por sus
an, en el tiempo. Muchas de las metas de largo siglas en ingls) en una modalidad ex post en el caso
plazo especificadas en los PSA permanecieron en de las revisiones del gasto 2002 y 2004, y ex ante en
el debate parlamentario durante una dcada o ms, el caso de los PSA publicados simultneamente con
aunque con importantes hitos intermedios. Una vez la revisin comprehensiva del gasto de 2007.
cumplido su periodo de aplicacin, muchas de ellas A continuacin, este documento resalta diez leccio-
fueron traspasadas a un nuevo periodo de tres, cin- nes rescatables de una dcada de Acuerdos de servicios
co o diez aos, ajustando las nuevas metas segn pblicos en Reino Unido.
PpR en Reino Unido: Diez lecciones aprendidas en una dcada de experiencia
121
122
(NAO, 2001). Este flujo continuo dirigido a una mayor Tercera leccin: No exagerar la cantidad de
orientacin hacia resultados fue consecuencia de una objetivos
combinacin de tres fuerzas principales: i) el compro-
Uno de los errores ms frecuentes de los pases que
miso del ministerio del Tesoro de hacer avanzar el
se embarcan hacia un sistema de presupuesto orientado
marco en esta direccin durante las siguientes revisio-
a resultados es el hecho de concentrarse en demasia-
nes del gasto; ii) el anhelo de los ministerios de contar
dos objetivos de desempeo. Como consecuencia, su
con una mayor autonoma y libertad operativa de los
sistema de GpR se vuelve una expresin ms de su
controles de entrada impuestos desde afuera; y iii) la
incapacidad de establecer prioridades en lugar de re-
presin de los parlamentarios y la sociedad civil de con-
solverla. En lugar de ayudar a atraer la atencin de los
centrar los objetivos en los problemas que esperaban se
responsables de las decisiones hacia las reformas nece-
abordara.
sarias para alcanzar los objetivos claves del gobierno, se
Sin embargo, ciertas reas del gobierno se resistieron
malgasta tiempo y energa oficial persiguiendo una lista
a implantar objetivos estrictos basados en resultados,
de medidas de desempeo cada vez ms irrelevantes
como la diplomacia internacional y la defensa nacional.
a fin de cumplir con la exigencia de entregar informes
Por ello, incluso en 2004, la NAO an se refera a un
completos y abarcadores.
20% de los objetivos PSA orientados a procesos o pro-
En Reino Unido, la revisin comprehensiva del gasto
ductos (NAO, 2007). No fue sino hasta la ms reciente
correspondiente a 1998 estableci ms de 300 objetivos
revisin comprehensiva del gasto de 2007, casi una d-
de desempeo y 600 metas especficas para 35 reas de
cada despus de la introduccin del marco de objetivos
actividad gubernamental. Tempranamente se evidenci
PSA, que el gobierno pudo por fin afirmar que contaba
(especialmente por la decisin del Primer Ministro de
con un conjunto de objetivos de desempeo basado
concentrar su atencin en los 25 objetivos que para l
completamente en resultados.
Revisin del Revisin del Revisin del Revisin del Revisin del Revisin del
gasto gasto 1998 gasto 2000 gasto 2002 gasto 2004 gasto 2007
RCG98 RG00 RG02 RG04 RCG07
Foco:
Resultados
Entradas
Lmite:
Interministerial
Ministerial
PpR en Reino Unido: Diez lecciones aprendidas en una dcada de experiencia
123
revestan mayor importancia poltica) que urga consoli- los servicios de salud, puesto que las listas de espera
dar el conjunto de objetivos PSA si se pretenda que crecen en el invierno como consecuencia del aumento
tuvieran algn grado de influencia en la toma de decisio- de las enfermedades respiratorias y decaen en verano
nes. Las revisiones del gasto subsiguientes mostraron ya que la gente se siente mejor y acude con menos
una reduccin sistemtica del nmero de objetivos y frecuencia a su mdico.
metas asociadas a 160 en la RG2000, a 130 en la RG2002, Cuando se crea un nuevo conjunto de datos con el
y a 110 en la RG2004. fin monitorear un objetivo basado en resultados instau-
La ms reciente ronda de gasto trajo consigo una rado recientemente, puede resultar particularmente
impresionante consolidacin del nmero de objetivos difcil averiguar si las variaciones mensuales o trimestra-
y metas, lo que cort el antiguo lazo entre los objetivos les se deben a cambios estacionales o a un mejoramiento
PSA y los lmites ministeriales. En la revisin compre- en la calidad del servicio si no se cuenta con datos
hensiva del gasto de 2007, los 110 PSA ministeriales correspondientes a periodos anteriores. Por ejemplo,
fueron reemplazados por 30 PSA de carcter explci- durante el primer trimestre de 2002 el ministerio de
tamente interministerial. Estos deban englobar las Transportes de Reino Unido se propuso mejorar la con-
prioridades clave del gobierno y focalizar en una accin fiabilidad y puntualidad del servicio ferroviario. Dada la
concertada que abarcara la totalidad del gobierno pa- estacionalidad del desempeo en el sector ferroviario,
ra el futuro. Los comits del gabinete y el Parlamento en especial debido al fenmeno otoal de cada de ho-
fueron reestructurados con el fin de facilitar la coordi- jas sobre la va que exiga a los reguladores de la red
nacin y rendicin de cuentas interministeriales para ferroviaria imponer restricciones de velocidad durante
estos objetivos. el tercer trimestre del ao, no fue fcil establecer si la
Si bien hay quienes podran considerar que la reduc- puntualidad haba efectivamente mejorado sino hasta
cin de objetivos de desempeo de alto nivel a no ms el primer trimestre del ao siguiente. Con todo, a travs
de 30 constituye un paso demasiado audaz en la direc- de los aos se apreci un mejoramiento en la tendencia
cin contraria, pocos podran rebatir que un gobierno subyacente y ajustada a la estacin, lo cual se reflej en
con 600 (o incluso 300) prioridades en realidad no tie- un aumento continuo en el promedio anual mvil del
ne ninguna. desempeo ferroviario (Grfico 8).
En ocasiones, ni siquiera un ao completo de datos
Monitoreo del desempeo en los ministerios
bast para determinar si un ministerio se encontraba
rumbo a lograr sus objetivos. Por ejemplo, durante el
Cuarta leccin: Darse tiempo para mejorar los
periodo correspondiente a la revisin del gasto 2002,
resultados (y ms tiempo an para reconocer si
el ausentismo escolar segua siendo un problema per-
realmente se obtienen)
sistente en el sistema escolar de Inglaterra y Gales. Por
Es muy difcil manejar un sistema de gestin del lo tanto, para la revisin del gasto 2002 el gobierno se
desempeo orientada a resultados en un horizonte de fij el objetivo de reducir la tasa de ausentismo escolar
tiempo de un ao o menos. La razn es que los resul- a un 8% entre 2002 y 2008. Los datos respecto de la
tados pueden depender en gran medida de factores asistencia a clases se informan una vez al ao, y du-
ambientales que a su vez responden a un patrn esta- rante los dos primeros aos los informes confirmaron
cional. Por ejemplo, la sobrepoblacin penal en Reino que el gobierno alcanzara la meta fijada para el 2008
Unido muestra un alto grado de estacionalidad: se pro- antes de ese plazo. Sin embargo, el brote de una varian-
duce una baja muy marcada en la poca de Navidad te particularmente virulenta de la influenza en nios en
debida al cierre de tribunales y una fuerte alza en ve- edad escolar el invierno siguiente hizo que el ao esco-
rano, cuando los delitos violentos se encuentran en su lar 2005-06 se perdiera en trminos de poder saber
punto mximo. Un patrn opuesto se da en el caso de si el gobierno lograra su objetivo. Como resultado, el
Presupuesto basado en resultados
124
gobierno debi esperar hasta fines del ao acadmico desva de su curso y de las medidas que es posible
2006-07 para poder estar seguro de que efectivamente adoptar para encarrilar al gobierno nuevamente hacia
estara en condiciones de llegar a su meta para 2008 sus objetivos.
(Grfico 9). Son pocas las ocasiones en que los secretarios mi-
nisteriales permanentes y los ministros del gabinete
Quinta leccin: No malgastar el tiempo de los
(para qu hablar de los presidentes y los primeros mi-
responsables de tomar decisiones
nistros) cuentan con suficiente tiempo para entender
Establecer, monitorear e informar los objetivos orien- cabalmente la ltima ronda de informes de desempe-
tados a resultados no alcanzan por s mismos para mejorar o antes de poder decidir qu curso de accin adoptar.
el desempeo. A fin de que la informacin sobre resulta- Con demasiada frecuencia se les entrega una enorme
dos pueda dar forma al proceso de toma de decisiones, cantidad de nmeros que no ha sido filtrada, y slo se
aquellos con autoridad suficiente para cambiar el rumbo enteran de la deficiente actuacin del gobierno cuando
de la poltica deben contar con una fuente de informacin leen una versin ms sucinta y punteada en el peridico
constante acerca de los puntos en que el desempeo se del da siguiente.
95
% de trenes que llegan a tiempo
90
85
80
RG04
75
Datos trimestrales
Promedio anual mvil
70
T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4
2002-03 2003-04 2004-05 2005-06 2006-07 2007-08
PpR en Reino Unido: Diez lecciones aprendidas en una dcada de experiencia
125
7,6
7,4
% de tasa de ausentismo
7,2
7,0
6,8
6,6
Ausentismo anual
Trayectoria del objetivo PSA
6,4
6,2
99-00 00-01 01-02 02-03 03-04 04-05 05-06 06-07 07-08
La sobrecarga de informacin result ser un proble- al gabinete. Este marco de informacin basado en un
ma durante las fases iniciales de la GpR basada en PSA. semforo indicador resumi el grado de desafo, la cali-
Ello se debi en parte al hecho de establecer demasia- dad de la planificacin, la capacidad para dirigir el avance
dos objetivos, pero tambin a una falta de seleccin e y el progreso hasta la fecha utilizando la siguiente califi-
interpretacin de los datos reunidos antes de su presen- cacin: roja, roja-amarilla, amarilla-verde o verde.
tacin ante los ministros. La necesidad de contar con Estas calificaciones acordadas pudieron ser com-
una evaluacin nica, confiable y accesible del cumpli- paradas a travs de diferentes reas de actividad del
miento de los objetivos PSA del gobierno as como con gobierno, permitiendo al Primer Ministro y al gabinete
una apreciacin imparcial de las opciones de reforma concentrarse en aquellas reas donde el cumplimiento
disponibles para enfrentar reas de bajo desempeo lle- se vea ms amenazado. Las reas en rojo o rojo-amarillo
v a la creacin en 2001 de la Unidad de Cumplimiento fueron el foco de reuniones peridicas de interioriza-
del Primer Ministro. cin sobre el desempeo con el Primer Ministro. En
Trabajando en estrecha colaboracin con el Tesoro, ellas el Ministro de Estado correspondiente deba pre-
la PMDU seleccion 24 de los 160 objetivos PSA de en- sentar sus propuestas para volver el desempeo a su
tonces, los cuales se consideraban indicadores cruciales curso debido. A continuacin, especialistas sectoriales
de la agenda de prestacin de servicios pblicos del Go- del PMDU trabajaban junto con el ministerio a fin de
bierno. La PMDU desarroll un sistema simple pero garantizar la implementacin oportuna e ininterrumpi-
efectivo para calificar y presentar la informacin sobre da de cualquier reforma poltica u organizacional.
resultados relativa a esos objetivos al Primer Ministro y
Presupuesto basado en resultados
126
Sexta leccin: Conocer el sistema desde abajo Grfico 10. Carga de informes de un hospital en 2003
PSA
Objetivos PSA
Indicaciones relacionados
con PSA
Total de medidas
relacionas con PSA
Objetivos no
relacionados con PSA
Objetivos PSA
Indicaciones relacionados
con PSA
Total de medidas
relacionas con PSA
Objetivos no
relacionados con PSA
127
En vista de estos hallazgos, las revisiones del gas- efectividad del gasto pblico. Sin embargo, con el adve-
to de 2004 y 2007 incluyeron medidas para ralear esta nimiento del marco de PSA se present una oportunidad
proliferacin de objetivos suplementarios que crecan al para que la NAO jugara un papel ms sistemtico en el
alero de los PSA. Adems, impusieron lmites a la forma escrutinio del desempeo del gobierno en cuanto a me-
en que los ministerios centrales podan imponer mu- jorar los resultados.
chos de los objetivos nacionales sobre las autoridades Este trabajo ha hecho que los auditores de la NAO
locales y los funcionarios de primera lnea. amplen sus habilidades ms all de las cuestiones me-
ramente contables y asuman un enfoque ms amplio
Rendicin de cuentas por parte del Gobierno
y colaborador para enfrentar su trabajo, inspirndose
en las habilidades de los expertos sectoriales. An as,
Sptima leccin: Utilizar las instituciones
la perspectiva independiente que han desarrollado res-
auditoras nacionales
pecto de los objetivos PSA del gobierno permiti que
La literatura sobre PpR a menudo enfatiza el impac- ambos mejoren la calidad de ciertos objetivos especfi-
to que una transicin desde un presupuesto basado en cos y favoreci el aumento de la credibilidad del marco
lneas de tems a uno basado en resultados provoca en como un todo.
la relacin entre el ministerio de Finanzas y los ministe-
Octava leccin: No sobreestimar el inters
rios sectoriales. Adems destaca la necesidad de que el
pblico
primero otorgue una mayor flexibilidad de gestin a cam-
bio de un mayor sentido de responsabilidad y rendicin Bajas tasas de delincuencia, aire ms limpio, cami-
de cuentas por parte de los ministerios sectoriales. No nos menos congestionados y muchos otros resultados
obstante, el cambio desde una gestin de los ministerios que los gobiernos buscan alcanzar son en realidad
sectoriales basada en las entradas hacia una gestin bienes pblicos. Por tanto, los esfuerzos por atraer la
orientada a resultados implica importantes consecuencias atencin pblica hacia un mejoramiento de estos re-
para la funcin que las instituciones nacionales auditoras sultados terminan sufriendo los mismos problemas de
desempean en el sistema de gestin financiera pblica. accin colectiva que justificaron la intervencin del go-
Si bien la funcin principal de un auditor es garan- bierno en un comienzo.
tizar que se d cuenta cabal y apropiadamente de los Los pases que se encuentran en proceso de mejo-
fondos procedentes de recaudaciones tributarias para rar sus sistemas de rendicin de cuentas por la entrega
determinar remanentes, en un sistema ms orientado de servicios pblicos a menudo suponen que reportar
a resultados no es tan urgente contar con una corte na- peridicamente la informacin sobre desempeo de al-
cional de auditores que desempeen su tradicional rol gn modo terminar por crear su propia demanda. De
de rastrear cada tem del gasto hasta la apropiacin que hecho pocos integrantes del pblico y miembros del
le dio origen. Del mismo modo, abandonar el enfoque Parlamento tienen el tiempo o muestran una inclinacin
de rendicin de cuentas por el uso apropiado de los a leer los informes ministeriales aunque sean fciles de
recursos pblicos a favor de una rendicin de cuentas conseguir o estn presentados de manera atractiva. Si
por el uso efectivo de esos recursos crea oportunida- el inters pblico en un determinado problema social
des para que las instituciones nacionales auditoras se se dispara por causa de una noticia sensacionalista o un
transformen en guardianas del valor de los fondos re- documental que llame a la reflexin, no ocurre lo mismo
caudados. con las ganas de saber qu se hizo al respecto. En una
En Reino Unido, la Oficina Nacional de Auditora, ade- poca con cada vez menos peridicos circulando, inclu-
ms de sus obligaciones legales de auditar las cuentas de so para los periodistas financieros de mayor renombre
los organismos de gobierno, siempre ha desempeado puede ser difcil convencer a sus editores para que dedi-
la misma funcin al momento de evaluar la eficiencia y quen un precioso espacio a los ltimos estudios sobre
Presupuesto basado en resultados
128
la poblacin de aves en las granjas de Inglaterra. Esta un rea tan simple como la relacin entre los niveles
resistencia se compone de un creciente escepticismo y de transferencia de ingresos con control de recursos
desconfianza hacia el gobierno y las estadsticas guber- (means-tested income transfers) y la tasa de pobreza
namentales en todo el mundo industrializado. infantil, sigue siendo una meta lejana. Esta situacin
Por tales razones, en Reino Unido la fiscalizacin debera mantenerse sin cambios por algn tiempo por
externa del desempeo de un ministerio en cuanto al tres razones:
cumplimiento de sus objetivos de PSA tiende a ser el los resultados son, por su naturaleza, ms suscep-
fruto de una combinacin de organizaciones no gu- tibles a las influencias ambientales que las entradas
bernamentales (ONG) y comits parlamentarios que a o los productos. Los niveles de pobreza infantil
menudo trabajan juntos. Las ONG aportan la pasin dependen no slo de lo abultadas que sean las
por el tema y su habilidad para expresar los ltimos transferencias realizadas por el gobierno, sino tam-
acontecimientos en un lenguaje que tanto los parla- bin del rango de factores exgenos que afectan los
mentarios como los periodistas y el pblico interesado ingresos familiares, a saber: tasa de desempleo, au-
puedan entender. mentos salariales y tasa de constitucin de hogares
Por su parte, las audiencias de los comits parla- y fertilidad;
mentarios constituyen un foro donde se puede llamar a los programas de gasto del gobierno son instrumen-
los funcionarios gubernamentales y ministros a rendir tos imprecisos que slo influyen en los resultados
cuentas por el desempeo en el marco de sus objeti- de manera indirecta. Los umbrales de ingreso en el
vos. En Reino Unido, los comits parlamentarios con sistema tributario y de beneficios pueden no corres-
frecuencia solicitan evidencia oral y escrita a las ONG ponder a los usados para definir el nivel de pobreza.
correspondientes a fin de afinar las preguntas que Incluso en los casos en que s corresponden, las
posteriormente harn a los testigos presentados por solicitudes de exencin tributaria y la utilizacin de
el gobierno. Los informes preparados por estas ONG beneficios rara vez alcanzan al 100%; y
independientes y los comits del parlamento inspiran la relacin entre el gasto y los resultados est en per-
a los periodistas ms que las autoevaluaciones realiza- manente cambio. La accin inicial de fijar un objetivo
das por el propio gobierno y constituyen un trampoln puede, incluso antes aumentar la cantidad de bene-
para aumentar el inters pblico y la presin por exigir ficios, reducir los niveles de pobreza mediante un
cuentas. estmulo a los administradores para localizar posi-
bles candidatos que renan los requisitos necesarios
Vinculacin del desempeo con las decisiones de
y promover el uso de los beneficios. En el largo pla-
gasto
zo, el gasto pblico se encuentra sujeto a las mismas
leyes de disminucin de ganancias que las inversio-
Novena leccin: El vnculo entre gasto y
nes privadas. No obstante, en cualquier etapa puede
resultados siempre ser una zona de niebla
ser difcil determinar en qu punto de esta compleja
Reino Unido ha estado a la vanguardia del PpR por funcin de produccin nos encontramos.
ms de una dcada. Adems, utiliza algunos de los mo- Por todas estas razones, es muy probable que
delos ms adelantados de la relacin entre el gasto, las cualquier visin de gestin financiera y de desempeo
entradas, los productos y los resultados para decidir la plenamente integrada nunca pase de ser slo eso. Lo
combinacin de asignaciones de gasto y objetivos basa- anterior no significa que los gobiernos no deban intentar
dos en resultados al momento de realizar las revisiones lograr una mejor comprensin del nexo entre el gasto y
del gasto. Sin embargo, lograr una comprensin siste- el desempeo, y utilizar esta informacin para tomar
mtica del vnculo entre gasto y resultados, incluso en decisiones respecto del gasto.
PpR en Reino Unido: Diez lecciones aprendidas en una dcada de experiencia
129
Dcima leccin: Ser realista acerca de dnde el determinar si sera ms til gastar una porcin marginal
desempeo puede hacer una diferencia de las libras desembolsadas por los contribuyentes en
un libro escolar que en un portaviones. Esto se debe
Ni siquiera el sistema de PpR mejor diseado es
a que la respuesta depender del valor relativo que la
lo suficientemente sofisticado como para mostrarle a
ciudadana y sus representantes electos otorguen a la
las personas lo que quieren. Con suerte podr darles
educacin en relacin con la defensa en un momento
una idea aproximada de cunto podra llegar a costar
dado. Las respuestas a estas preguntas normativas
aquello que quieren hacer. Ningn SGpR ser capaz de
Aumentar la relacin
educacin/PIB sobre
el Parlamento
Innovacin,
up n
es cio
Otros universidad y
pr cre
habilidades
s
Di
Defensa
Aumentar la
Vivienda y
relacin AOD/
comunidades
INB a 0,7 para
2015
Ministerios del
Interior y Justicia
Desarrollo
Internacional
Frmula Barnett
Alcanzar la relacin Salud/
Escocia, Gales e PIB promedio de la UE.
Irlanda del Norte
Salud
130
acerca de las prioridades pblicas de alto nivel tienden de la Frmula Barnett introducida en 1978 para deter-
a ser debatidas y decididas durante las elecciones. minar las asignaciones de gasto que se deben traspasar
En Reino Unido, al igual que en todos los pases, la a Escocia, Gales e Irlanda del Norte.
asignacin de fondos pblicos entre los principales En su conjunto, estos compromisos, muchos de los
servicios pblicos como la salud, la educacin, el cuales ya fueron codificados en el Manifiesto Electoral
transporte, los servicios policiales y la defensa nacional del Gobierno en 2005, representan casi las tres cuartas
se determina en su mayor parte no en relacin con el partes del gasto considerado en los Lmites de Gasto
desempeo, sino por promesas y personalidades, es Ministerial a partir del periodo 2008-09, tal como se
decir, por criterios polticos. Tales consideraciones limi- aprecia en el Grfico 12.
tan la habilidad de cualquier ministerio de Finanzas Esto no quiere decir que la informacin sobre re-
para basar sus decisiones de asignacin de recursos sultados no tuviera un impacto en la asignacin final
de alto nivel exclusivamente, o al menos fundamental- del gasto pblico y las condiciones asociadas al uso de
mente, en una evaluacin desapasionada del desempeo dichos recursos. La revisin comprehensiva del gasto
ministerial pasado o en una evaluacin tecnocrtica del de 2007 utiliz ms informacin sobre resultados en un
bien pblico. contexto de planes de gasto por ministerio que ninguna
Por ejemplo, la revisin comprehensiva del gasto ronda de gasto anterior. A pesar de ello, este tipo de in-
de 2007 mostr que la asignacin de alto nivel de los formacin tuvo su mayor impacto a nivel de ministerios.
recursos entre los ministerios estaba principalmente Como parte de la RCG realizada en 2007, el gobierno
definida por compromisos anteriormente adquiridos llev a cabo un estudio detallado de preguntas tales
por el gobierno: i) alcanzar el promedio de la Unin como: i) Qu combinacin de intervenciones a nivel
Europea (UE) en cuanto al gasto en salud como una gubernamental, familiar y comunitario promueve de
proporcin del PIB; ii) aumentar el gasto en educacin mejor manera el desarrollo infantil temprano?; ii) Qu
como una parte de la economa sobre el Parlamento proyectos de transporte contribuirn de mejor manera
y cerrar la brecha de gasto real por alumno entre las al crecimiento econmico futuro?; iii) Cuntas vivien-
escuelas pblicas y privadas; iii) incrementar el gasto das es necesario construir para revertir las tendencias
en transporte e investigacin cientfica, para empare- de accesibilidad de largo plazo?; iv) Qu mecanismos
jarlo con el crecimiento de la economa; iv) cumplir su para la entrega de ayuda internacional son los ms efec-
compromiso de Objetivo de Desarrollo del Milenio al tivos para reducir la pobreza mundial?
aumentar el nivel de ayuda al desarrollo internacional a Las conclusiones de estos estudios ayudaron a de-
0,7% del ingreso nacional bruto (PNB) de aqu a 2015; terminar la composicin de los acuerdos de gasto para
v) mantener los niveles de servicio de los gobiernos los ministerios de educacin, transporte, vivienda y
locales pero manteniendo el impuesto a los concejos desarrollo internacional, as como informar las especifi-
locales por debajo del 5% al ao; y vi) continuar el uso caciones y alcances de los objetivos PSA asociados.
PpR en Reino Unido: Diez lecciones aprendidas en una dcada de experiencia
131
Bibliografa
HM Treasury and Cabinet Office. Devolved Decision-making: 1 Delivering Better
Public Services: Refining Targets and Performance Management, 17 de marzo 2004.
National Audit Office. Measuring the Performance of Government Departments,
22 de marzo 2001.
. Public Service Agreements: Fourth Validation Compendium Report, 12 de
diciembre 2007.
Panel 2:
Produccin y calidad de la informacin
para el presupuesto basado en resultados
Fundamentos institucionales del presupuesto
para resultados: El caso de Suecia
135
Knut Rexed*
136
bierno y la provisin de servicios pblicos estn en manos El modelo actual de GpR aplicado en Suecia se basa
de una agencia gubernamental independiente o de un en el reconocimiento de que la calidad y la dedicacin
gobierno local autnomo. Existen en total ms de 300 de los gestores pblicos es una condicin indispensable
organismos de gobierno cuya dotacin de empleados para lograr un buen desempeo. Los gestores deben
flucta entre 3 y 20.000. Entre estos se cuenta a las ser capaces de liderar, motivar y explotar el potencial
Fuerzas Armadas, la oficina de gobierno y los servicios existente para alcanzar mejoras en el desempeo. Y
policiales. se les debe permitir llevar a cabo sus actividades de
Los gobiernos locales estn supeditados al Parla- gestin. As, el modelo sueco de gobierno de los orga-
mento pero no al gobierno central. En consecuencia, nismos pblicos ha significado la entrega de una mayor
toda ley escrita respecto de las actividades del gobierno cuota de poder a los directores y gestores de los orga-
local debe ser votada por el Parlamento y promulgada nismos fiscales mediante la eliminacin de casi todas
como tal. Hay un total de 290 comunas y 20 concejos las restricciones y regulaciones del poder central sobre
regionales responsables del funcionamiento de las ciuda- sus actividades. Los jefes de estos organismos tambin
des, incluidos los servicios de agua potable y recoleccin reciben importantes incentivos por lograr resultados
de basura; el transporte local y regional; la educacin considerados satisfactorios.
primaria, secundaria y adulta; los servicios sociales co- El PpR en Suecia se compone, entonces, de dos ni-
mo la proteccin a los menores, los adultos mayores y veles distintos. El primero incluye el sistema empleado
los discapacitados; la atencin de salud privada y los por el gobierno para administrar el funcionamiento de
hospitales. En conjunto, estas instituciones son respon- los organismos fiscales. El alcance de este sistema es
sables del 73% del consumo pblico y absorben al 90% mucho menor que el de sus equivalentes en pases que
de los empleados pblicos de Suecia. cuentan con organizaciones departamentales debido a
las diferencias presentes en las convenciones presupues-
Gestin para resultados
tarias. El segundo nivel comprende aquellos sistemas
La orientacin hacia los resultados no es un fen- especficos de los organismos fiscales que los jefes de es-
meno reciente en la administracin pblica sueca. Al tos organismos utilizan para gestionar su funcionamiento.
introducir el actual modelo constitucional en 1634 se Los organismos de gobierno juegan entonces un
intent satisfacer la necesidad de contar con una ad- papel fundamental puesto que, en ltima instancia, son
ministracin eficiente de los recursos desplegados en ellos sobre quienes recaen las expectativas de lograr re-
tiempos de guerra como durante la Guerra de los sultados. La atencin del gobierno se centra en la manera
treinta aos, entre 1618 y 1648 sin por ello conceder de gestionar los organismos pblicos y en cmo los jefes
al Rey la facultad de utilizar la nueva administracin de estos organismos se sienten motivados y estimula-
para sus propsitos personales. En la dcada de 1930, dos para lograr resultados. Todo sistema orientado a
el Ministro de Asuntos Sociales de Suecia predicaba la consecucin de resultados debe, adems, incluir la
que cada corona mal gastada le era arrebatada a los capacidad de recompensar un buen desempeo. Sin
pobres. En el periodo de posguerra, el gobierno se embargo, tambin es importante tener la autoridad
concentr en la eficiencia en los costos con el fin de para obligar a los gestores y empleados a rendir cuen-
asignar tantos fondos como fuera posible a la expan- tas por un desempeo insatisfactorio.
sin del sistema educacional, los servicios sociales y la Suecia no cuenta con una carrera funcionaria formal
seguridad social. En la dcada de 1990, la eficiencia en dentro de la administracin pblica. Los directores y los
los costos salt nuevamente al primer plano como con- jefes de cada organismo son designados a discrecin
secuencia de la severa crisis econmica y financiera que por el gobierno por periodos de un ao y seis aos,
sacudi al pas. respectivamente, sin ninguna garanta de continuacin
Fundamentos institucionales del presupuesto para resultados: El caso de Suecia
137
en el cargo. Los jefes de cada organismo provienen de El sistema de GpR no genera y nunca ha generado
las esferas centrales de la administracin del gobierno controversias. Ha evolucionado gradualmente durante
y su formacin profesional es muy diferente. La nica ms de veinte aos y los sindicatos que representan a
restriccin a la libertad del gobierno de elegir a quien ms del 80% de los empleados del gobierno central han
desee para ocupar un cargo es que dicha eleccin debe tenido la oportunidad de participar en su diseo e im-
basarse en criterios objetivos. El gobierno posiblemente plementacin. Su principal debilidad es el hecho de que
deber responder ante el Comit Permanente del Par- los gestores sectoriales se han resistido o no se han
lamento sobre Asuntos Constitucionales acerca de la sentido cmodos aplicando una estructura de salarios
forma en que se realizan las designaciones. diferenciada, especialmente cuando ello implica identifi-
La administracin pblica sueca tampoco se ajusta car a los empleados con bajo desempeo a los que se
a un modelo tradicional. Cada organismo estatal con- debera otorgar aumentos de salario por debajo del pro-
trata a sus propios empleados y puede poner fin a los medio. El gobierno tambin ha sido criticado por no ser
contratos en caso de necesitar reducir su personal. suficientemente sistemtico y transparente a la hora de
Nuevamente, la nica limitacin a la libertad del orga- seleccionar a los jefes de los organismos, pero esta situa-
nismo para elegir a quienes desea designar es que su cin est actualmente en vas de perfeccionamiento.
decisin debe basarse en criterios objetivos.
Convenciones presupuestarias
Cada organismo pblico determina los salarios y
dems condiciones laborales de sus empleados. El Introducidas en la dcada de 1960, las primeras refor-
modelo de remuneraciones bsico corresponde a una mas al presupuesto dirigidas a fortalecer su orientacin
estructura de salarios individuales y diferenciados, lo hacia resultados incluyeron experimentos relacionados
que implica que todo el sistema puede orientarse hacia con el presupuesto basado en programas, el presupues-
resultados. Los empleados cuyo desempeo supera las to de base cero y las cuentas detalladas del presupuesto.
expectativas pueden recibir aumentos de salario ms La estructura presupuestaria fue simplificada tempra-
altos que el promedio, y aquellos que mejoran sus capa- namente y signific una transicin hacia una contabilidad
cidades y habilidades y, a la vez, asumen nuevas tareas por lo devengado. Para los organismos pblicos, basar el
tambin pueden ser recompensados mediante incre- presupuesto en programas implic tener que aprender
mentos. Asimismo, los empleados con un desempeo la forma de analizar sus estructuras de gasto y vincular
deficiente o cuya conducta no se ajusta a lo esperado este a resultados.
pueden recibir aumentos de salario por debajo del pro- A comienzos de la dcada de 1990, Suecia entr en
medio. Cada organismo es libre de crear un sistema de una profunda crisis econmica derivada de un calenda-
remuneraciones internas ms sofisticado. rio inapropiado de reformas econmicas y errores de
No obstante, poco se sabe acerca de la forma en poltica macroeconmica. La tasa de empleo cay de
que estos organismos han llevado estas facultades a 80 a 70% en slo dos aos, el desempleo se dispar y
la prctica. No existe una compilacin completa de los el dficit pblico se elev a 14% del producto interno
sistemas de remuneracin pues los organismos no es- bruto (PIB). Suecia recuper su equilibrio gracias a la
tn obligados a informar acerca de la estructura de sus aplicacin de una serie de polticas de estabilizacin fis-
sistemas de salarios.1 Lo que s est claro es que nin- cal, entre las que destaca una importante reforma del
guno de ellos ha regresado a un sistema en el cual las proceso presupuestario.2
remuneraciones dependan exclusivamente de la educa- Entre sus elementos principales se cuentan la in-
cin formal o la cantidad de aos en el cargo. troduccin de un marco presupuestario plurianual y
1. La informacin referente a las estructuras y niveles de salario s se encuentra disponible en la Agencia de Empleadores del Gobierno, entidad que representa a los
organismos de gobierno en sus negociaciones con los sindicatos de empleados del gobierno central.
3. Vase Blndal, Budgeting in Sweden, en OECD Journal of Budgeting, Vol. 1, No. 1; para una descripcin detallada de la reforma
Presupuesto basado en resultados
138
un presupuesto estructurado de arriba hacia abajo, mente para evaluar la calidad y pertinencia de la gestin
as como un fortalecimiento del rol del Comit Perma- al interior del organismo.
nente de Finanzas del Parlamento. En la actualidad, el Cada ministerio puede poseer informacin acerca de
presupuesto anual se inicia con la fijacin por parte del cmo sus organismos de gobierno subordinados han
Parlamento de un lmite de gastos y de su aprobacin acomodado sus convenciones de presupuesto internas.
para la asignacin preliminar en 27 reas. El ministro Estas convenciones de presupuesto internas pueden
responsable de cada rea de gasto propone la manera adems haber sido objeto de una auditora o evaluacin
de dividir el monto mximo para dicha rea entre las externa. No obstante, no existe una compilacin deta-
diferentes asignaciones individuales. Ms adelante, llada de convenciones de presupuesto por organismo.
cuando el gobierno discute la mocin de presupues-
to, se concentra en el ingreso y en la reasignacin de
Desafos del gobierno pblico
recursos entre las distintas reas de gasto. El Proyecto
de Presupuesto del Gobierno se enva al Comit Per-
Heterogeneidad de los servicios pblicos
manente de Finanzas, el cual consulta la opinin de
otros comits permanentes. No obstante, el Parlamen- A finales del siglo XIX, la administracin del gobier-
to nicamente vota el informe preparado por el Comit no central de Suecia an se encontraba en una relacin
Permanente de Finanzas. de servidumbre con el Estado, era responsable de eje-
La estructura de asignaciones tambin ha sido sim- cutar sus funciones centrales y ejercer su autoridad
plificada para permitir a los organismos de gobierno sobre la poblacin.
poder escoger la estructura operativa ms apropiada Cien aos ms tarde la situacin es muy distinta. La
y eficiente en trminos de costos. Todo presupuesto administracin pblica ha asumido un amplio abanico
basado en ingresos (input budgeting) fue abolido. En de funciones aparte del ejercicio de la autoridad pblica,
la actualidad, los organismos de gobierno slo reci- entre ellas la responsabilidad sobre una extensa gama
ben una asignacin para sus gastos propios, incluso de infraestructuras fsicas, adems de sobre diversos
si actan en ms de un rea de poltica o actividad3. servicios, tanto de infraestructura como de otro tipo. El
Lo expuesto implica que es el propio organismo el modelo burocrtico clsico de gobierno de la adminis-
que determina la asignacin de fondos para sectores tracin pblica no se ajusta a estas nuevas tareas.
y resultados individuales. No existe un presupuesto de No sera correcto sugerir que una burocracia jerr-
inversin separado. En su lugar, lo normal es que cada quica y gobernada por reglas es sinnimo de un mal
organismo solicite prstamos de financiamiento, los desempeo. Puede en realidad tener un desempeo
cuales debern pagarse con asignaciones futuras. Cada notable, pero los resultados de sus actividades deben
organismo recibe un lmite de prstamo, lo que signifi- ser medidos en trminos cualitativos ms que cuanti-
ca que la aprobacin de inversiones mayores sigue en tativos, por ejemplo, el debido proceso (due process), el
manos del gobierno. imperio de la ley (rule of law) y la uniforme aplicacin e
Entregar slo una asignacin por organismo indi- interpretacin de las regulaciones, entre otros.
ca que los esfuerzos presupuestarios del gobierno se Las tareas correspondientes a la administracin
enfocan en las organizaciones de gobierno y no en los pblica actual pueden ser agrupadas en una serie de
sectores de actividad o los grupos de resultados. El nivel conjuntos, cada uno con caractersticas y lgica propias
mayor del PpR posee por tanto un alcance limitado y la y con sus propios modelos de gobierno considerados
informacin sobre desempeo se utiliza fundamental- ptimos para sus fines (Rexed, 2008).
3. Vase la ms adelante para la presentacin de la estructura de metas y las definiciones de estos trminos.
Fundamentos institucionales del presupuesto para resultados: El caso de Suecia
139
i) Asesora en poltica y funciones centrales de gobierno; entidades pblicas deben equilibrar sus objetivos de
ii) Ejercicio de la autoridad pblica. costo, volumen, calidad y asignacin de recursos. Asi-
iii) Influencia sobre la opinin pblica y la conducta mismo, los servicios pblicos se encuentran sometidos,
ciudadana. por lo menos en Suecia, a una serie de presiones adicio-
iv) Prestacin de servicios a la ciudadana y las empresas: nales que no se dan en la empresa privada. Tal es el
Servicios pblicos con financiamiento presu- caso, por ejemplo, de la tica en la administracin p-
puestario; blica, de contar con una fuerza de trabajo balanceada,
Servicios pblicos financiados mediante ser un buen empleador, ceirse a ciertas reglas especia-
honorarios cobrados a los usuarios. les respecto de la contratacin y las adquisiciones y
v) Actividades comerciales expuestas a la competencia. contribuir a un desarrollo regional equilibrado.
Lo central de este punto no es el modelo en s, sino El precio de mercado juega un papel de gran relevan-
la conclusin de que no existe un formato o una solucin cia en la gobernabilidad de las actividades comerciales,
nicos que aporten resultados ptimos en todas las or- que puede visualizarse como una medida agregada del
ganizaciones. Se hace por lo tanto necesario adaptar la volumen, la cantidad y la satisfaccin de los clientes.
implementacin de la GpR y el PpR a los prerrequisitos El precio de mercado de su produccin determina las
de cada organizacin. El carcter fragmentado de la ad- ganancias de una empresa y constituye un elemento
ministracin central de Suecia facilita esta adaptacin esencial para los clculos de variables tales como el
de los modelos de gobierno y gestin a la naturaleza desempeo y la productividad.
especfica de cada organismo. No existe una variable de agregacin similar aplica-
ble a los servicios de la administracin pblica que se
Carcter de los servicios pblicos
valore a precios de mercado. Para poder determinar la
Las condiciones en que operan los servicios pblicos productividad de un servicio pblico financiado con el
difieren de aquellas en que se desenvuelven las empre- presupuesto, se debera contar con una medida adecuada
sas privadas. El objetivo primordial de una empresa y cuantificada de la calidad de sus productos y combi-
privada es obtener ganancias. Este podr ser posterior- narla apropiadamente con el costo resultante de generar
mente juzgado en trminos cualitativos mediante un dichos productos. La medicin del desempeo es ms
anlisis de los objetivos intermedios y las perspectivas complicada an, dada la incertidumbre acerca del efecto
de corto y largo plazo. En cambio, la administracin p- de los productos en los resultados, es decir, en los cam-
blica se centra fundamentalmente en gastar los fondos bios de estado que el gobierno quiere producir.
para alcanzar los resultados deseados. Estos objetivos
varan sustancialmente entre las diferentes instancias
Interacciones institucionales
de la administracin y los objetivos que guan a la ad-
ministracin pblica son, por lo general, tan complejos Las tres interacciones principales del ciclo pre-
como contradictorios. supuestario sueco se dan i) entre el Parlamento y el
Por ejemplo, el Servicio de Aduanas debe equilibrar gobierno, ii) entre el ministro responsable del presu-
objetivos de control con objetivos de servicio y simplifi- puesto y los ministros responsables de las reas de
cacin reglamentaria. La Autoridad de Proteccin al gasto y iii) entre los ministros y los organismos que re-
Consumidor debe establecer prioridades entre diversos ciben financiamiento dentro de sus reas de gasto.
problemas y tipos de quejas. Una escuela privada o una
Parlamento - gobierno
clnica privada puede atender a un determinado seg-
mento de consumidores, mientras que sus contrapartes Suecia es una democracia parlamentaria en la que
pblicas deben estar abiertas para todos aquellos que el gobierno debe recibir el apoyo (o al menos ser to-
puedan requerir sus servicios. En su gran mayora, las lerado) por la mayora del Parlamento. El Parlamento
Presupuesto basado en resultados
140
tambin ejerce soberana sobre los asuntos presupues- manera demasiado condensada puede volverla tan insus-
tarios y el gobierno depende de su grupo de apoyo en el tancial y general que finalmente pierde todo significado.
Parlamento para la aprobacin de sus propuestas. Ello
Ministro de Finanzas - otros ministros
implica que los delegados que conforman la mayora
parlamentaria participan en el gobierno del pas, y no El Ministro de Finanzas es responsable de presentar
se perciben a s mismos como una entidad externa de un proyecto de presupuesto coherente para su aproba-
control y supervisin. cin en una sesin formal del Gabinete de Ministros.
La reforma presupuestaria de 1990 fortaleci el pa- Las decisiones del Gabinete deben adoptarse por una-
pel del Comit Permanente de Finanzas del Parlamento, nimidad, pero los ministros son designados y pueden
otorgando a su Director casi tanto poder como el que ser removidos por el Primer Ministro. En otras palabras,
ostenta el Ministro de Finanzas. El Parlamento no cuen- un ministro puede verse obligado a optar entre tener
ta con una oficina de presupuesto propia. En su lugar, que aceptar una propuesta de poltica apoyada por el
el personal parlamentario que atiende al Comit Per- Primer Ministro o dimitir.
manente colabora estrechamente con los funcionarios Para un desempeo efectivo, el Ministro de Finan-
de la Oficina de Presupuesto del Gobierno con el fin de zas debe contar con el apoyo irrestricto del Primer
proporcionar evaluaciones empricas conjuntas de los Ministro. Su poder reside en la regla que dice que un
costos y las consecuencias econmicas de las propues- ministro slo podr presentar propuestas cuyas conse-
tas tanto de la mayora como de la minora. cuencias econmicas hayan sido ledas y aprobadas por
Los asesores polticos del Ministro de Finanzas la Oficina de Presupuesto. Cualquier negativa de parte
celebran reuniones peridicas con la mayora de los del Ministro de Finanzas implica que el ministro co-
delegados del Comit. De este modo, el Ministro se ase- rrespondiente deber aceptarla o, bien, apelar al Primer
gura de que el Comit votar a favor de sus proyectos Ministro.
de ley y que los delegados que constituyen mayora pue- Existen tres rondas importantes de negociaciones
den hacer llegar sus solicitudes y preocupaciones a la interministeriales relativas al presupuesto. La prime-
cmara. Reuniones similares se celebran tambin entre ra involucra la divisin del lmite de gasto anual entre
los asesores polticos de otros ministros y los delegados las 27 reas de gasto. El Ministro de Finanzas intenta
que son mayora en otros comits permanentes. Los llegar a acuerdos con todos los otros ministros; toda
ministros tambin se renen con los delegados que son cuestin no resuelta se lleva a discusin en una sesin
mayora en sus comits cuando la ocasin lo requiere. del Gabinete de Ministros y luego es dirimida por el Pri-
A travs del proyecto de presupuesto, el gobierno mer Ministro. El desempeo rara vez se discute en esta
proporciona al Parlamento informacin sobre desem- instancia. El nfasis est en las presiones del gasto, las
peo. Esta informacin toma forma con posterioridad a propuestas de reforma y la iniciativa poltica.
las asignaciones de los organismos y, por lo tanto, slo La segunda ronda tiene que ver con la divisin entre
se discute en el comit correspondiente. cada rea de gasto del total de asignaciones destinadas
Sin embargo, la entrega de una cantidad apropiada para esa rea. En principio, esta tarea le corresponde
de informacin al Parlamento ha resultado ser un arma al ministro responsable del rea de gasto en cuestin y
de doble filo. Los miembros del Parlamento cuentan cualquier necesidad de fondos adicionales deber nor-
con un periodo y una capacidad limitados para asimilar malmente ser atendida mediante ajustes efectuados a
la informacin, por lo que una entrega copiosa de informa- otras asignaciones dentro de la misma rea de gastos.
cin excesivamente detallada slo servir para camuflar la Sin embargo, es posible que la Oficina de Presupuesto
que es realmente importante con otra que es irrelevante. deba intervenir en estos procesos, ya sea porque una
Adems, la informacin sobre desempeo entregada de propuesta podra tener algn efecto de largo plazo en
Fundamentos institucionales del presupuesto para resultados: El caso de Suecia
141
el gasto o porque detecta la posibilidad de reducir una empleados del gobierno central se desempean en los
asignacin que desea redirigir a otra rea de gasto. ms de 300 organismos de gobierno independientes
La tercera ronda se relaciona con los instructivos que tienen a su cargo la implementacin de polticas y
anuales (Letters of Instruction) dirigidos a los organis- la entrega de servicios. Esto significa que normalmente
mos de gobierno. En ellos se establecen la misin y las los organismos tienen mayor acceso a la informacin y
metas de cada organismo. Los instructivos son respon- los ministerios pueden experimentar dificultades a la
sabilidad de cada ministro, pero, a su vez, deben ser hora de redactar instructivos adecuados sin la ayuda del
aprobados por la Oficina de Presupuesto, que ejerce dicha organismo pertinente. Incluso, en algunos casos, es el
medida de control para garantizar el cumplimiento de organismo el que presenta un borrador de instructivo al
las etapas necesarias para el mejoramiento del desem- ministerio del cual depende.
peo, la eficiencia y la productividad de cada organismo Los requisitos para informar son tan importantes
de gobierno. Al mismo tiempo, se cuida de no asumir como la declaracin de misin y las metas. En primer
ninguna cuota de responsabilidad, y trabaja con estn- lugar, otorgan al ministerio cierto grado de control
dares y solicitudes en lugar de propuestas concretas. sobre la informacin que se produce y se entrega al mi-
Esta ronda puede adquirir un tono importante de nisterio. En segundo lugar, poseen una influencia gua
confrontacin si la Oficina de Presupuesto insiste en debido a que comunican al organismo las preocupa-
que un ministro tome ciertas medidas que este trata de ciones del ministro. El instructivo tambin contiene las
evitar o postergar, o si la Oficina de Presupuesto solicita restricciones, si las hubiere, que afectan la manera en
una evaluacin detallada de un organismo o un sector que el organismo utiliza su asignacin y proporciona el
de actividad. Sin embargo, en condiciones normales, la mandato, si lo hubiere, para cobrar honorarios.
Oficina de Presupuesto slo asiste a los ministerios en En general, se celebran reuniones informales pe-
el diseo de metas y misiones apropiadas para sus or- ridicas entre los funcionarios de un ministerio y cada
ganismos y la identificacin de requisitos de informes organismo bajo su tutela durante todo el ao presupues-
adecuados. Posiblemente esta es la ronda que ha resul- tario, lo cual permite al ministerio seguir el desarrollo de
tado ms til para la informacin sobre resultados. las actividades del organismo y al organismo indicar
reas de preocupacin y solicitar orientacin. Asimismo,
Ministro - organismo de gobierno
cada organismo entrega informes financieros peridi-
La interaccin principal entre un ministerio y un cos a la Autoridad de Gestin Financiera. El sistema de
organismo bajo su tutela se da en torno al instructivo gobierno contempla un dilogo anual informal sobre
anual. Los borradores siempre se envan al organismo desempeo entre el ministro y cada jefe de organismo
correspondiente y, luego, son sometidos a consultas de bajo su rbita. Este dilogo se basa y articula en torno a los
tipo informal entre el organismo y personal del ministe- antecedentes reunidos por los funcionarios del ministerio
rio. Los gestores de los organismos no estn obligados e incluye la informacin disponible sobre desempeo.
a respaldar las metas y misiones incluidas en los ins- Los dilogos informales dan lugar a controversias.
tructivos, pero las consultas informales conllevan la Nunca se da a conocer su contenido y quienes los cri-
obligacin moral de entregar resultados basados en las tican sostienen que esta prctica oculta gran parte de
metas acordadas. la forma en que un ministerio ejerce el gobierno de sus
En Suecia, los ministerios son entidades muy peque- organismos dependientes. Por ejemplo, un ministro
as si se las compara con los ministerios y departamentos puede utilizar estos dilogos informales para influir en
existentes en pases como Francia, Estados Unidos o los organismos de una manera incompatible con la Ley
Reino Unido. La oficina de gobierno, que incluye los 13 de Gobierno. Sin embargo, no es fcil establecer una
ministerios, y la oficina del Primer Ministro, emplean distincin clara entre la forma en que los organismos
no ms de 5.000 personas en total. Todos los dems responden a las polticas y las prioridades del gobierno
Presupuesto basado en resultados
142
y lo que podra constituir un accionar indebido por par- contribuyan de manera ptima a lograrlas. Esta es, sin
te del ministerio. duda, una tarea ardua puesto que no hay corresponden-
cias simples y exactas entre las metas y las actividades
pblicas. Por el contrario, se trata eminentemente de
Fijacin de metas
una cuestin poltica.
La clave del PpR consiste en establecer metas o es- Las metas especficas de los organismos rara vez
tndares que permitan medir o evaluar el desempeo. corresponden a metas de efecto. Obedecen a las me-
A continuacin se examina en detalle la manera en que tas de orientacin y a actividades prescritas que deben
se formulan las metas. ser llevadas a cabo. La eleccin y el diseo definitivos
El gobierno sueco trabaja con metas jerarquizadas que adoptar el modo de operar de los organismos,
donde no intervienen las reas de gasto. Las metas se dependen normalmente del criterio de los directorios
establecen en 48 reas de poltica. La mayora de estas y los gerentes. Se trata de una consecuencia lgica de
metas posee un alto contenido poltico y el gobierno las traspasar la rendicin de cuentas a los resultados. Sin
enva al Parlamento para su aprobacin. A continuacin, embargo, se dan instancias de metas de produccin
se divide cada rea de poltica en una serie de reas y l- cuantitativas, como en el caso de las diferentes medi-
neas de actividad. Los organismos de gobierno pueden das del mercado laboral administradas por el Servicio
desempearse en ms de un rea de poltica, un rea Pblico de Empleo.
de actividad y una lnea de actividad. Incluso se puede Es raro encontrar metas de eficiencia cuantificadas,
dar el caso de varios organismos desempendose en aunque es posible que se instruya a los organismos pa-
una misma rea de poltica o actividad. Las lneas de ra que mejoren su eficiencia en procesos especficos.
actividad tienden a ser especficas para cada organis- Las metas de proceso estn relacionadas, ante todo,
mo. A menudo se complementan las metas formales con aspectos especficos de la calidad de servicio. La
con requisitos de informe que en la prctica funcionan eficiencia general, la probidad y las metas de calidad
como metas implcitas. se comunican generalmente a travs de documentos de
El estudio de algunos instructivos dirigidos a organis- poltica general y no se incluyen en los instructivos.
mos gubernamentales suecos revela un amplio espectro Al revisar la evolucin de las metas en un organismo
de posibilidades para expresar las metas. No existe un es- especfico, se descubren dos tendencias relativamente
tudio formal y tampoco se cuenta con una lista exhaustiva contradictorias. En algunos casos, las metas se encuentran
de metas, por lo tanto, esta parte se basa en un nmero menos detalladas. Por ejemplo, el gobierno ya no especifi-
limitado de instructivos seleccionados. ca qu mapas deben ser elaborados por el Catastro
Las metas pueden ser agrupadas, a grandes rasgos, Nacional de Tierras (National Land Survey) sino que se
en seis categoras instruye a este servicio para cumplir con la demanda de
Metas de efecto. informacin geogrfica y garantizar la estabilidad y la
Metas de orientacin. confiabilidad a largo plazo de la entrega de informacin.
Actividades por realizar. En otros casos, las metas tienden a multiplicarse debido
Objetivos de produccin. a la necesidad poltica de entregar seales de respuesta a
Objetivos de eficiencia. los distintos grupos de inters. Hace un par de aos, la
Metas de proceso y calidad. Agencia del Consumidor tena ms de 80 metas pero no
Las metas discutidas en el Parlamento normalmen- exista ninguna prioridad clara entre ellas.
te corresponden a metas de efecto u orientacin que En Suecia, el proceso mediante el cual se establecen
ilustran lo que el gobierno desea lograr. Lo central pa- las metas ha dado origen a extensos debates. Los espe-
ra el establecimiento de metas es poder traducir estas cialistas en gestin se preguntan si es posible gobernar
metas de efecto en actividades que supuestamente el desempeo de una organizacin de esta forma. Una
Fundamentos institucionales del presupuesto para resultados: El caso de Suecia
143
comisin del gobierno lleg incluso a sugerir que se de- La informacin ya contenida en estos sistemas puede
bera abandonar completamente el esquema de metas obtenerse mediante una bsqueda de datos y utilizarse
jerarquizadas y el gobierno se encuentra actualmente programando los generadores de informes. Ello implica
analizando esta propuesta. As, podr proponer la even- un costo inicial, pero los costos recurrentes de produc-
tual revisin o reemplazo de este proceso de fijar metas cin son marginales. Los costos aumentan si los sistemas
en el proyecto de presupuesto correspondiente al ao se adaptan para requerir el ingreso de una mayor cantidad
2009. Una situacin clara es que los ministerios res- de informacin al sistema. Pero apenas se establecen
ponsables han tenido problemas para formular metas nuevas modalidades de recopilacin de informacin, a
adecuadas y apropiadas que adems posean un efecto saber, encuestas o evaluaciones externas, los costos
de gobierno. No obstante, la fijacin de metas es un crecen ostensiblemente.
proceso de aprendizaje y las fallas residen, en mi opi- Por lo tanto, no se debera recopilar informacin a
nin, no tanto en el sistema mismo sino en el hecho de menos que el acceso a la misma genere suficiente valor
que los ministerios pequeos no cuentan con capacidad agregado como para justificar los costos asociados a su
suficiente para establecer sus metas o con experiencia recopilacin. Antes de decidir si se recoge nueva infor-
que les permita aprender de ellas. macin, se debe evaluar i) los costos asociados con la
Quienes se involucran en la fijacin de metas de- fijacin y el funcionamiento de este sistema de recopi-
beran estar siempre plenamente concientes de sus lacin y ii) el uso que, en realidad, se puede dar a dicha
peligros y dificultades. La estructura de metas puede informacin. Uno de los factores a tomar en cuenta es
ser distorsionada por la insistencia en que el grado de la habilidad y la propensin de los receptores para asi-
cumplimiento de las metas deba ser siempre mensura- milar y utilizar esta informacin adicional.
ble. Los resultados pueden llegar a distorsionarse si se Segundo, la informacin nunca est completa. Esto
descuidan otros aspectos de las operaciones. Es posi- se puede atribuir, por una parte, a los costos menciona-
ble encontrar numerosos ejemplos de estos tipos de dos anteriormente y, por otra, al hecho de que el tiempo
distorsin en las economas planificadas de Europa del no siempre alcanza para recopilar ms informacin an-
Este y Rusia anteriores a 1989. tes de tener que tomar una decisin. Otra razn es que
la informacin requerida puede simplemente no estar
disponible. En consecuencia, siempre existe un riesgo
Cmo se informa el desempeo
de que las decisiones se vean distorsionadas por basar-
se en informacin parcial existente y no en informacin
El paradigma de gestin de la informacin
realmente relevante. Por lo tanto, la informacin dispo-
La GpR y el PpR necesitan poder acceder a una nible nunca debera asumirse como verdadera sino que
informacin adecuada acerca de los desempeos indi- se debera analizar su relevancia, pertinencia y validez.
viduales en diferentes partes de la administracin. Las Por ejemplo, a mediados de la dcada de 1990, las
dos partes siguientes presentan las fuentes de infor- confiscaciones de droga realizadas por el Servicio de
macin utilizadas en Suecia y el uso que se da a dicha Aduanas de Suecia en la frontera con Dinamarca caye-
informacin. Pero antes es necesario destacar tres as- ron drsticamente. En un comienzo se pens que esto
pectos generales de la informacin de GpR. obedeca a un desempeo deficiente producto del des-
Primero, la informacin nunca est exenta de cargo. El contento del personal por la reduccin que implic la
costo de recopilar informacin sobre desempeo puede incorporacin de Suecia a la Unin Europea. Sin em-
llegar a ser sustancial. Tal como se expresa a continuacin, bargo, luego se descubri que era el fruto de un mejor
las principales fuentes de informacin corresponden a desempeo que oblig a los contrabandistas a dirigir
la gestin financiera existente y otros sistemas de ges- sus embarques hacia Noruega. Otro ejemplo clsico es
tin digitalizados en uso en la administracin pblica. que la cantidad de delitos denunciados efectivamente
Presupuesto basado en resultados
144
crece cuando el servicio policial opera con mayor efi- (Ekonomistyrningsverket, ESV) califica la calidad de es-
ciencia y los ciudadanos se sienten ms motivados para tos informes elaborados por los organismos una vez al
denunciar delitos menores. ao. El conjunto de informacin generada por el sistema
Tercero, el exceso de informacin puede ser tan estndar es limitado y est fundamentalmente relacio-
perjudicial como su falta. Los responsables de tomar nado con datos de gastos necesarios para elaborar
decisiones rara vez cuentan con poca informacin. Su pronsticos de gasto y para las cuentas agregadas del
problema reside en poder separar la informacin signi- sector del gobierno central. Al mismo tiempo, se espera
ficativa de aquella que no lo es. Con el fin de prevenir que los organismos adapten el sistema estndar a sus
una sobrecarga de informacin, se deberan realizar es- propias necesidades internas y que se aseguren de que
fuerzos por informar acerca de variables relevantes y el gasto pueda ser efectivamente vinculado a los resul-
evitar recopilar ms informacin que la que se puede tados. De esta forma, la mayora de los organismos de
analizar y utilizar. Requerir informacin especfica consti- gobierno se encuentra habilitado para generar informa-
tuye tambin una seal clara y potente hacia los servicios cin de costos asociada con elementos de resultado
de las preocupaciones y objetivos del gobierno. A su vez, especficos.
es altamente desmoralizante solicitar a los servicios Otros sistemas de gestin interna no han sido es-
que se concentren en generar informacin que nunca se tandarizados, por lo que su diseo y contenido vara
utilizar de manera visible. entre los distintos organismos dependiendo del sector
Esta es una de las razones por las que Suecia ha divi- que les corresponde. La informacin contenida en estos
dido la prctica de informar entre un conjunto limitado sistemas puede recuperarse a un costo relativamente
de requisitos generales relacionados principalmente reducido. Casi todos los organismos que manejan ca-
con la gestin financiera y tambin con aspectos de la sos pueden, por ejemplo, entregar informacin acerca
gestin de recursos humanos, adems de un conjun- del volumen de casos atendidos y la cantidad de tiem-
to ms diverso de exigencias especficas para algunos po dedicado a cada uno. El Servicio de Aduanas puede
organismos, las cuales pueden disearse segn las ne- proporcionar informacin acerca de la incautacin de
cesidades del ministerio del cual dependen. contrabando y de los errores detectados en las decla-
raciones de importacin y exportacin. El Servicio de
Las fuentes de informacin
Empleo Pblico puede suministrar datos relativos a las
No existe una sola fuente de informacin sobre des- variaciones en los ndices de empleo y las medidas im-
empeo, y contar con varias fuentes independientes plementadas en el mercado laboral.
puede constituir una ventaja. En Suecia se usan por lo En ocasiones es posible recurrir a fuentes de infor-
menos seis fuentes distintas de informacin, aunque no macin externas. Por ejemplo, el Servicio de Aduanas
todas se utilizan en todos los organismos. Para determi- puede utilizar las variaciones de corto plazo del precio
nar el tipo de informacin que se recolectar se recurre en la calle de drogas ilcitas como un indicador de los
a un anlisis que los ministerios realizan organismo por flujos de drogas no detectados que ingresan al pas.
organismo. Las seis fuentes son las siguientes: Tambin se pueden usar encuestas internacionales
el sistema de informes financieros; acerca del clima de negocios o de la incidencia de la
otros sistemas de gestin interna; corrupcin para medir la calidad de la administracin
fuentes autnomas externas; pblica. La Asociacin de Contribuyentes (Tax Payers
encuestas a clientes (grupos de inters); Association) se encarga de evaluar el desempeo de los
autoevaluaciones; gobiernos locales.
evaluaciones externas. Las encuestas de clientes o grupos de inters es-
El sistema de informes financieros se encuentra pecialmente diseadas y que se basan en mtodos
estandarizado y la Autoridad de Gestin Financiera estadsticos cuestan dinero y son, por lo tanto, usadas
Fundamentos institucionales del presupuesto para resultados: El caso de Suecia
145
nicamente en caso de necesidad especial. Muchos or- de Gestin Financiera tambin realiza evaluaciones en
ganismos se retroalimentan regularmente a partir de nombre del gobierno.
la informacin entregada por los clientes o grupos de Recientemente se ha suscitado una discusin respec-
inters acerca de la calidad y pertinencia de los servi- to del establecimiento de un calendario de evaluaciones
cios pblicos, pero la confiabilidad de esta informacin externas recurrentes para cada organismo y sus activida-
no es siempre la misma. Todos los estudios incluyen des, preferentemente vinculado al periodo de seis aos
grados de inseguridad y deben ser tratados con algn de los jefes de cada organismo. Sin embargo, el gobier-
grado de reserva. Su confiabilidad es mxima cuando no ha expresado su preocupacin por el equilibrio entre
se utilizan para generar una serie temporal para un or- el costo y el valor de un calendario automtico y hasta
ganismo o una actividad. este momento se ha mostrado favorable a un enfoque
A veces se solicita que los organismos evalen sus tipo ad hoc.
propias actividades y su desempeo. Una de las ventajas
Uso de la informacin sobre desempeo
de estas autoevaluaciones es que obligan al organismo
en cuestin a considerar y evaluar su estructura y sus En su informe de polticas sobre GpR, la OCDE
actividades propias. Sin embargo, las experiencias de plantea que no existe un modelo nico de PpR. En l se
este tipo de evaluaciones no siempre son positivas. Se define al PpR como un tipo de presupuesto que vincu-
han dado casos en que el organismo no ha actuado con la los fondos asignados con resultados mensurables e
suficiente profesionalismo o introspeccin, por lo que identifica tres tipos o modalidades principales:
sus informes no han podido ser usados. Por lo tanto, El PpR presentacional, que indica simplemente que
las autoevaluaciones son percibidas ms como una he- la informacin sobre desempeo se presenta en
rramienta de gestin que de gobierno. documentos presupuestarios u otros documentos
Las evaluaciones externas se llevan a cabo sobre una gubernamentales.
base ad hoc. La Oficina Nacional de Auditora4, es una El presupuesto basado en la informacin sobre resul-
entidad dependiente del Parlamento, que realiza audi- tados, en el cual los recursos se vinculan de manera
toras de desempeo independientes de organismos y indirecta con los resultados futuros o pasados.
actividades seleccionados. El gobierno encarga evalua- El presupuesto directo, que involucra una asignacin
ciones de desempeo cuando percibe la necesidad de de recursos basada en los resultados logrados.
contar con informacin adicional. Estas evaluaciones El modelo de gobierno sueco implica que la infor-
pueden estar a cargo de una comisin gubernamental macin sobre desempeo se usa fundamentalmente
especialmente designada, un contratista externo u otro para evaluar la calidad de gobierno y de gestin hacia
organismo de gobierno. el interior de los organismos de gobierno centrales. Las
La Agencia de Gestin Pblica (Statskontoret)5 es acciones dirigidas a corregir los desempeos deficien-
un organismo de personal que asiste al gobierno de tes tambin apuntan ms a las funciones de gobierno y
distintas maneras, contndose entre ellas las evaluacio- gestin que a las asignaciones presupuestarias.
nes de otros organismos de gobierno y sus actividades. La OCDE indica que el presupuesto directo se uti-
Esta agencia se encarga fundamentalmente de las eva- liza nicamente en sectores especficos de un nmero
luaciones que no pueden ser contratadas externamente reducido de pases de la OCDE, lo cual no sorprende
porque requieren de una competencia o de un grado de puesto que debe darse un conjunto de condiciones para
confidencialidad especiales, se espera que sean interac- hacer de esta modalidad una opcin racional. En primer
tivas o tienen un carcter muy urgente. La Autoridad lugar, debe haber varias unidades operando en condi-
4. Vase www.riksrevisionen.se.
5. Vase www.statskontoret.se.
Presupuesto basado en resultados
146
ciones comparables; tambin debe ser posible corregir dad promedio de los servicios para poder determinar el
las influencias externas que afecten los resultados. Se- nivel apropiado de recursos por persona atendida.
gundo, todas las unidades deben ser capaces de prestar Es prcticamente imposible poder comparar los
servicios a todos los clientes que sean derivados a la desempeos de unidades que se encuentran en distin-
unidad o que la escojan. Por ltimo, debe tratarse de tos rubros de actividad. Por ejemplo, considrense los
unidades productoras de servicios que financien el cuatro servicios principales del sector judicial, como po-
presupuesto. lica, fiscala, tribunales y prisiones. Estos sectores no
Hacia finales de la dcada de 1980, el directorio cuentan con indicadores de desempeo comunes y el
nacional del Servicio de Empleo Pblico analiz y final- desempeo de un servicio en particular depende del
mente rechaz el uso del presupuesto directo en las desempeo de los otros servicios. Imaginemos un caso
oficinas de empleo locales. La razn fue que su desem- en el cual los indicadores muestran que el desempeo
peo medido en trminos de razn de inclusin o de los fiscales ha mejorado ms rpidamente que el de
cambios en los niveles de empleo y duracin de vacacio- los tribunales. En nuestra opinin, ello constituira un
nes dependa fuertemente de los acontecimientos del motivo para recompensar a los gestores y al personal
mercado laboral local. Era, por lo tanto, ms racional au- de la fiscala (y posiblemente revisar el estndar de ges-
mentar los recursos de las oficinas cuyos resultados se tin de los tribunales). Al mismo tiempo, sera difcil
haban deteriorado que disminuirlos. concebir lo anterior como un motivo para transferir re-
Un rea donde el conjunto de condiciones s est cursos desde los tribunales hacia la fiscala.
presente es el sector universitario y en l Suecia aplica Sin embargo, existen casos en que la informacin
un modelo de presupuesto directo. La asignacin de re- sobre desempeo puede ser relevante para las decisio-
cursos destinados a la implementacin de los distintos nes del Parlamento, como en las polticas de control
cursos en las universidades depende de la cantidad de de la drogadiccin. Quienes ms contribuyen a los re-
alumnos que estas son capaces de atraer y del nmero sultados agregados de estas polticas son el Servicio
de graduados de cada ao. Estas medidas cuantitativas de Aduanas (al reducir el ingreso), la polica (al reducir
se combinan con una serie de requisitos de calidad m- la venta), los servicios de asistencia social (al tratar a
nimos para graduarse. los adictos) y las actividades de informacin (al reducir
La forma en que se organiza el presupuesto para la propensin al uso). El Parlamento saldra beneficia-
el sector universitario constituye tambin un ejemplo do si se informara el efecto marginal de los recursos
del uso de eleccin ciudadana (citizens choice) como asignados a cada uno de estos cuatro conjuntos de ac-
modelo para asignar recursos entre diferentes unidades tividades con el fin de determinar la manera ptima de
de servicio. Este modelo se aplica en Suecia a las es- asignacin de los recursos.
cuelas y los centros de atencin de salud primarios y
PpR en los niveles subcentrales
cada vez ms a otros servicios locales dependientes del
gobierno y destinados a nios, adultos mayores y dis- A raz de la naturaleza descentralizada y fragmenta-
capacitados. El argumento que subyace a este modelo da de la administracin pblica sueca surge la pregunta
es que los mismos ciudadanos estn ms capacitados de cmo y hasta dnde el uso de la gestin y el PpR
que una oficina central de presupuesto para evaluar la a nivel de gobierno nacional potencia su uso en otros
calidad de los servicios prestados. El modelo no elimina niveles de administracin y de gobierno.
la necesidad de contar con informacin sobre desem- Suecia ha optado por un modelo de gobierno que
peo. La ciudadana debe tener acceso a la informacin permite a los gestores estar a cargo de la gestin. No
sobre la calidad de los servicios recibidos para poder existen, entonces, reglas o normativas formales respecto
tomar decisiones racionales e informadas. Por su parte, de la gestin y el presupuesto en los organismos de go-
el gobierno tambin necesita informacin sobre la cali- bierno centrales. La nica restriccin es que sus cuentas
Fundamentos institucionales del presupuesto para resultados: El caso de Suecia
147
deben mantenerse e informarse de una manera estndar, PpR en Suecia. Quisiera cerrar con cuatro conclusiones
debiendo adems ser capaces de proporcionar la infor- principales.
macin solicitada por el gobierno en su instructivo anual. La primera se refiere a que el PpR es ms que un
Ninguna compilacin amplia de los sistemas de mero mtodo tcnico. Forma parte de una reorienta-
gestin y presupuesto internos se encuentra disponible cin cultural ms general y debe ir acompaado de
puesto que los organismos de gobierno no necesitan reformas en otras prcticas y sistemas administrativos
informar acerca del diseo de dichos sistemas. Sin para poder generar las mejoras esperadas. Tampoco es
embargo, sera razonable suponer que los organismos una herramienta unidimensional bien definida. Su dise-
pequeos que desempean tareas burocrticas tradi- o y aplicacin deben ser adaptados al carcter de los
cionales continan basndose en sistemas de gestin diferentes conjuntos de actividades pblicas.
y presupuesto bastante tradicionales, en tanto que los La segunda indica que tal reorientacin cultural
organismos mayores con una gran produccin de servi- precisa de nuevas habilidades y competencias y que in-
cios han mostrado una mayor tendencia a modernizar volucra un largo proceso de aprendizaje cuya duracin
sus sistemas internos y a alinearlos con el sistema na- podr ser medida en aos o incluso dcadas, y no en
cional. Hay, no obstante, algunas excepciones obvias. das o meses. Se trata de una reorientacin desde una
Una de ellas son las Fuerzas Armadas, las cuales cuen- preocupacin con formas y procedimientos hacia una
tan con uno de los presupuestos ms abultados pero concentracin en los resultados y los procesos. Ade-
an no han logrado implementar un sistema de presu- ms, implica el desarrollo de una nueva actitud hacia el
puesto y contabilidad apropiado. cambio, reemplazando la visin centrada en una serie
Los gobiernos locales son elegidos directamente, de eventos aislados por una en que prime un proceso
cuentan con importantes ingresos tributarios propios evolutivo continuo.
y no estn subordinados al gobierno nacional. No obs- La tercera es la necesidad de combinar el PpR con
tante, sus actividades se encuentran normadas por una distribucin de las responsabilidades por el desem-
leyes comunes y dependen de transferencias anuales peo y los resultados. Los gestores y el personal en todos
realizadas en bloque desde el presupuesto nacional. los niveles deben tomar conciencia de la responsabilidad
Es probable que los sistemas nacionales de gestin que les compete en los resultados y de las oportunida-
y PpR tengan escasa influencia en los sistemas locales des que tienen de contribuir a ellos. Se infiere que sus
correspondientes. Tanto el sistema de gestin como el recompensas deberan depender en alguna medida de
presupuestario tienden a exhibir un menor desarrollo la forma en que han asumido dicha responsabilidad.
en un nivel de gobierno local, aunque las comunas y La cuarta apunta a la necesidad de otorgar espacios
concejos regionales ms grandes estn probablemente a los gestores para poder gestionar. En lugar de apoyar-
al mismo nivel que los organismos de gobierno cen- se en un mando centralizado o en la necesidad de contar
trales. Sin embargo, tampoco existe una compilacin con aprobaciones ex ante de las decisiones operaciona-
amplia que d cuenta de estos sistemas. les y de gasto, los gestores deberan gozar de mayores
facultades mediante la creacin de nuevas esferas de
decisin privativas. Al mismo tiempo, la singular natu-
Palabras de cierre
raleza de los servicios pblicos implica que se deben
En las secciones anteriores he intentado resumir los reforzar las funciones de auditora y evaluacin, hacin-
elementos y las experiencias bsicas de la gestin y el dolas ms proactivas.
Presupuesto basado en resultados
148
Bibliografa
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Informacin sobre desempeo
aplicada al PpR1
149
Marc Robinson*
1. El presente documento se inspira en la segunda parte de Robinson, M. (Ed.). 2007. Performance Budgeting: Linking Funding and Results. Palgrave MacMillan/IMF.
Vanse tambin las referencias incluidas en los captulos correspondientes de dicho libro.
* Economista Senior, Fondo Monetario Internacional.
Presupuesto basado en resultados
150
151
en ltima instancia y en el nivel del gobierno respecto las decisiones presupuestarias y no como meras
de la forma en que los recursos han de ser asignados. instituciones de rendicin de cuentas.
Segn el sistema poltico imperante, esta autoridad Organismos de ejecucin. Los organismos o agen-
puede recaer de distintas formas en el Presidente, el cias de ejecucin ejercen su autoridad sobre las
Primer Ministro, el Ministro de Finanzas y el Gabine- asignaciones de recursos mediante dos canales: i) la
te o Consejo de Ministros como entidad colectiva. forma en que realizan sus solicitudes de presupues-
Los responsables de las decisiones burocrticas son to al poder central y ii) las decisiones que adoptan
los funcionarios de los organismos centrales que respecto de su discrecionalidad para asignar fon-
ejercen la mayor influencia en estas disposiciones dos, la cual les es otorgada por el poder central.
gubernamentales. Por lo general, el Ministro de Fi- En el presente documento, se pone el acento en las
nanzas es el que tiene mayor preponderancia pero, necesidades de informacin de los responsables de las de-
segn las caractersticas del sistema administrativo cisiones presupuestarias en el nivel ejecutivo central.
y poltico, existe la posibilidad de que otros organis-
mos, como los ministerios de Planificacin, asuman
Informacin sobre resultados
papeles de importancia.
Parlamento. La posibilidad de que el Parlamento sea El punto de partida para el desarrollo de una infor-
un actor relevante en las decisiones presupuestarias macin sistemtica de los resultados logrados por cada
depender del sistema poltico imperante en cada programa debera ser la creacin de una declaracin en
pas. No se debe confundir la autoridad puramente formato estndar que indique, de manera resumida, lo
formal con la autoridad real. A modo de ejemplo, siguiente:
en la mayora de los sistemas parlamentarios, como Objetivos (que en la mayora de los casos corres-
aquellos de raigambre britnica donde el gobierno ponden a los resultados).
es elegido por el Parlamento y debe mantener su Productos (servicios) y actividades clave por medio de
confianza, la autoridad presupuestaria real se en- los cuales se pretende lograr estos objetivos y los clien-
cuentra ms concentrada en el Poder Ejecutivo. En tes o sujetos a quienes se otorgan estos productos.
dichos sistemas, el Parlamento cumple una funcin Lgica de intervencin del programa o cadena de
eminentemente relacionada con la rendicin de causalidad a travs de la cual las actividades y los
cuentas y no con la toma de decisiones ejecutivas. productos de los programas se perciben como ob-
En los sistemas presidenciales, los cuales son ma- jetivos logrados.
yora en los pases de Amrica Latina, el Parlamento Informacin complementaria, incluidas las nuevas
a menudo cuenta con algn grado de autoridad iniciativas de los programas clave.
sobre el presupuesto, aunque la distribucin de la En otras palabras, esta informacin debe incluir
autoridad presupuestaria real entre el Parlamento y una declaracin explcita de la cadena de produccin
el lder del Poder Ejecutivo puede presentar notorias correspondiente al servicio referido, es decir, la cadena
diferencias entre un pas y otro. Un ejemplo extremo de causalidad que parte desde los insumos de las acti-
es el caso de Estados Unidos, en donde la autoridad vidades, pasa por lo productos y, finalmente, llega a los
presupuestaria independiente del Congreso es tan resultados.
influyente que apenas existe relacin entre el pre- Esta informacin comprende lo que a menudo se
supuesto propuesto por el Presidente al Congreso conoce con el nombre de programa de marco lgi-
y el que finalmente aprueba. En el presente docu- co (log frame) y est dirigida a satisfacer una serie de
mento centraremos la atencin en las necesidades objetivos entre los cuales se encuentra la rendicin de
de informacin de los parlamentos en la medida en cuentas. Para los responsables de las decisiones del
que efectivamente acten como responsables de presupuesto central, lo esencial es contar con un resu-
Presupuesto basado en resultados
152
men claro de los objetivos polticos para los cuales cada La relacin entre los productos y los insumos y acti-
ministerio utiliza los recursos pblicos. Este resumen vidades que intervienen en su produccin. Los mismos
puede ser de utilidad incluso en el caso de que no se insumos o actividades pueden brindar cantidades
cuente con una cantidad considerable de informacin variables del mismo producto. Ello puede deberse a
de apoyo acerca de la eficiencia y la efectividad de los diferentes factores entre los cuales se cuentan las
programas. Puede servir de ayuda a los responsables de variaciones intrnsecas de costos y la heterogenei-
las decisiones centrales en su tarea de determinar si los dad. Un ejemplo de variaciones intrnsecas es la
programas existentes satisfacen objetivos que cuentan diferencia en los costos asociados con la prestacin
con el respaldo del gobierno. Tambin puede facilitar de servicios en reas remotas debida, entre otras
la ejecucin de la clase ms bsica de evaluacin de variables, a la falta de economas de escala y a los
programas. Es en esta instancia que se evala si, a pri- costos asociados con las distancias. Por otra parte,
mera vista, la lgica de intervencin del programa es la heterogeneidad hace referencia a la variacin de-
plausible o no. Dicho de otro modo, si cobra sentido o liberada de la actividad de los servicios para reflejar
no la forma en que los productos y las actividades del las diferencias en las necesidades de los clientes.
programa deberan lograr los objetivos. Por ejemplo, el tratamiento ms intensivo que una
La siguiente etapa se relaciona con la informacin persona mayor requiere para recuperarse de una con-
acerca de hasta dnde los objetivos del programa men- dicin mdica determinada en relacin con el que
cionados se estn cumpliendo. Evidentemente, existe necesita una persona joven.
toda una gama de mtodos de anlisis disponible pa- Lo arriba expuesto apunta a la expectativa de com-
ra este fin, algunos de los cuales pueden llegar a ser plementar la informacin resumida de los programas
bastante sofisticados (por ejemplo, los anlisis de cos- que tratamos anteriormente con una declaracin ex-
to/beneficio, los estudios longitudinales, los anlisis plcita de los factores principales que pueden producir
de DEA o Data Envelopment Analysis). Sin embargo, en inseguridad respecto de los productos o los resultados
trminos prcticos las dos categoras de informacin generados por determinados programas. Entre los fac-
sobre desempeo ms importantes son las medidas de tores de inseguridad se cuentan:
desempeo y las evaluaciones. Los principales factores contextuales que podran
Independientemente de la tcnica utilizada, la incer- influir en los resultados producidos por el programa.
tidumbre que rodea a la relacin entre los recursos y Los posibles cambios en la composicin del univer-
los resultados representa un desafo de proporciones so de clientes u otros factores que pudieran afectar
para el desarrollo de la informacin sobre buenos re- al costo promedio de los servicios.
sultados. Esta incertidumbre se instala en la cadena de
Medidas de desempeo
produccin en dos lugares especficos, a saber,
La relacin entre resultados y productos. Los resul- El abanico de cuestiones que debe considerarse para
tados logrados mediante la entrega de productos el desarrollo de medidas de desempeo que apuntalen
pueden presentar una considerable variacin entre al PpR (y, en trminos generales, la GpR) es amplio y
los diversos clientes o a travs del tiempo como diversificado. Por razones de espacio, slo se incluirn
resultado de factores contextuales, es decir, las ca- aqu las ms importantes.
ractersticas del cliente o del entorno externo influyen Existen tcnicas de medicin que permiten abordar
en la efectividad del servicio. A modo de ejemplo po- los problemas de inseguridad mencionados anterior-
demos citar el impacto que ejercen las caractersticas mente con ciertas limitaciones. A continucacin, se
de un estudiante (como el nivel educacional o el idio- desarrollan algunas de ellas:
ma de los padres) en los resultados de conocimiento Las medidas de resultados educacionales se pue-
logrados durante la educacin escolar. den diferenciar de acuerdo con las caractersticas
Informacin sobre desempeo aplicada al PpR
153
relevantes de los estudiantes, por ejemplo, realizan- plo de los siguientes atributos: especficos, mensurables,
do una comparacin de los resultados alcanzados realizables, relevantes y de duracin definida.
por estudiantes de estrato socioeconmico similar La informacin sobre desempeo debe ser fcil-
en escuelas diferentes. Sin este tipo de ajuste, las mente asimilable a fin de ser til para los responsables
tablas de clasificacin (table leagues) de las escuelas de las decisiones centrales, quienes invariablemente
tienden a acercarse ms a una medida de estatus tienen su tiempo muy ocupado. Una cantidad seleccio-
socioeconmico de la poblacin escolar de dicha nada de indicadores de programas clave ser ms til
escuela que a una medida de los resultados brinda- que, por ejemplo, un compendio interminable. Para los
dos por la escuela. gerentes de programa, los detalles revisten mayor inte-
En caso de que la actividad por unidad o el costo de rs que el grueso de la informacin.
un determinado servicio difiera significativamente A este respecto, podemos mencionar lo interesante
entre regiones o tipos de clientes, las medidas de que ha sido el desarrollo de un resumen de medidas
desempeo revelan su gran utilidad para establecer que incorpora un amplio rango de informacin sobre
diferencias entre dichas regiones o entre tipos de desempeo en una o ms calificaciones de desempeo
clientes. As, se puede averiguar ms fcilmente si para un programa. Un buen ejemplo de ello son las me-
las diferencias de costo aludidas son un resultado didas de desempeo de programas desarrolladas con la
de consideraciones de poltica tales como la equidad. Herramienta de Calificacin de las Evaluaciones de Pro-
Existen limitaciones prcticas de envergadura al grama de Estados Unidos (Program Assessment Rating
grado en que las medidas de desempeo son capaces Tool, PART). En el marco del sistema PART, el ministe-
de eliminar los efectos de factores contextuales o de rio de Finanzas estadounidense (la Oficina de Gestin
ajustarse para admitir otros factores como la heteroge- y Presupuesto) inici un proceso de calificacin de to-
neidad. He aqu una de las razones por las cuales no se dos los programas federales por un periodo de cinco
debe confiar nicamente en las medidas como posibles aos. Cada programa se califica segn una escala de 4
cimientos de la informacin utilizada en el PpR. La otra puntos que van desde inefectivo hasta efectivo (con
razn de por qu las medidas por s mismas no son una calificacin adicional que reza resultados no de-
suficientes es que existen dimensiones del desempeo mostrados y es utilizada cuando no existe suficiente
muy difciles de medir. Por ejemplo, intentar medir la informacin para dar una opinin). Estas calificaciones
calidad de los productos, es decir, el punto hasta don- resumidas tienen por finalidad ser mucho ms informa-
de el diseo y la prestacin del servicio deberan llegar tivas y fcilmente comprensibles que el cmulo de
para poder lograr los objetivos propuestos, es una tarea medidas y evaluaciones ms detalladas que las susten-
particularmente problemtica. tan. Tanto las calificaciones de los programas como el
Corresponde entonces hacerse la pregunta de qu razonamiento que las conduce se encuentran a disposi-
se puede hacer para maximizar la relevancia de las cin del pblico (a travs del sitio web ExpectMore.gov).
medidas de desempeo de los responsables de las de- Pero lo ms importante es que, desde un comienzo, el
cisiones presupuestarias, quienes en ltima instancia sistema PART fue diseado para proporcionar informa-
son la condicin sine qua non para un PpR exitoso. cin a la propuesta presupuestaria del Presidente ante
En parte, la respuesta es obvia: recurrir a indicadores el Congreso.
bien construidos. Algunas de las reas donde el uso de Cun til puede llegar a ser este modelo en otros
buenas prcticas se ha vuelto ms comn han desa- pases? Sin duda alguna, las ventajas de contar con este
rrollado series de buenos criterios para ayudarse en la tipo de medidas resumidas son enormes. No obstante,
creacin de medidas de desempeo. Los criterios SMART existe un problema poltico asociado a un modelo de
introducidos en Reino Unido constituyen un buen ejem- tipo PART que se debe explicitar de manera honesta. En
Presupuesto basado en resultados
154
muchos pases, quizs la mayora, la calificacin pbli- uso de la informacin sobre desempeo en las decisio-
ca y objetiva del desempeo de cada programa por nes presupuestarias).
parte del ministerio de Finanzas o cualquier otro orga- Es necesario tambin considerar que un sistema del
nismo ejecutor central acarreara grandes problemas, tipo PART se sustenta en la existencia previa de un sis-
pues implicara exponer al gobierno a fuertes ataques tema de medicin y evaluacin bien desarrollado. Ello
por cada programa cuyos resultados fuesen deficientes, se debe a que las calificaciones resumidas se basan en
lo que en rigor equivaldra a pedir al gobierno que sa- gran medida en esta informacin ms detallada. PART
cara sus trapos sucios al sol. La consecuencia prctica existe en Estados Unidos nicamente gracias a que la
de una accin de este tipo es que el ministerio de Finan- medicin y la evaluacin del desempeo fueron objeto
zas quedara bajo una enorme presin por sanear sus de gran inters durante dcadas antes de su introduc-
calificaciones de programa, arriesgando con ello la cre- cin (incluso en la reciente ola de reformas orientadas
dibilidad de todo el proceso. La razn detrs de esta a resultados que sigui a la aprobacin de la Ley de
dificultad tiene que ver con el hecho de que en la mayo- Desempeo y Resultados del Gobierno en 1993). No
ra de los pases el pblico supone que el gasto del tendra sentido intentar crear este tipo de calificaciones
gobierno est controlado por el Poder Ejecutivo, por lo resumidas en un pas que no contara con una base pa-
que si un programa exhibe un desempeo deficiente la recida de informacin detallada sobre desempeo.
pregunta inevitable ser Por qu el gobierno no hizo Lo expuesto sugiere que el valor de los indicadores
nada al respecto?. Un punto clave en toda esta discusin resumidos del tipo PART como una herramienta de
es que el modelo PART difiere mucho de, por dar un PpR es decir, como una herramienta para los res-
ejemplo, la auditora de desempeo realizada por una ins- ponsables de las decisiones presupuestarias de nivel
titucin suprema de auditora, por cuanto est concebida central puede ser limitado en muchos pases.
como una herramienta ejecutiva de toma de decisiones y Sin embargo, esto no quiere decir que las medidas
no como un instrumento de rendicin de cuentas. de desempeo resumidas no cuenten con enormes
Se podra llegar a pensar que PART funciona correc- posibilidades en otras aplicaciones de GpR. Un caso
tamente en Estados Unidos precisamente porque las especial es el desarrollo por parte de algunos gobiernos
atribuciones del ejecutivo en materia presupuestaria son de indicadores resumidos sobre el desempeo de go-
muy dbiles. Es gracias a esta debilidad que no existe la biernos subnacionales. Especialmente atractivo resulta
creencia pblica de que solamente el Presidente y el Po- mencionar el sistema de Evaluacin Comprehensiva del
der Ejecutivo ejercen una funcin controladora y, por lo Desempeo (Comprehensive Performance Assessment,
tanto, deben ser sealados como responsables por las CPA) aplicado recientemente en Reino Unido, segn el
decisiones relativas a los gastos. Los estadounidenses cual un organismo de gobierno nacional, la Comisin
son concientes de la autoridad del Congreso respecto de Auditora (que no debe ser confundida con la Oficina
del presupuesto. En estas circunstancias, un sistema Nacional de Auditora), elabora calificaciones de des-
parecido al PART podra llegar a funcionar como una empeo compuestas para cada gobierno local en Reino
herramienta con la que el ejecutivo puede presionar al Unido utilizando una escala de 0 a 4 estrellas.2
Congreso para reducir los gastos en algunos programas Dichas calificaciones complejas tienen dos apli-
inefectivos que se mantienen vigentes bsicamente por caciones en GpR. La primera se da en el campo de la
razones polticas (cabe hacer notar que en Estados Uni- rendicin de cuentas: las calificaciones se dan a cono-
dos el Congreso es bastante conservador en cuanto al cer, lo cual puede redundar en un aumento sustancial
2. Las calificaciones compuestas se elaboran teniendo en cuenta dos materias: desempeo comparado con el de otros concejos y direccin del movimiento
(por ejemplo, si el desempeo est mejorando). Adems de las calificaciones generales del desempeo de los gobiernos locales, la Comisin de Auditora realiza
calificaciones de aspectos especficos del desempeo (vivienda, medio ambiente, beneficios, cultura) aparte del uso de recursos. Vase www.audit-commission.gov.
uk/cpa/index.asp.
Informacin sobre desempeo aplicada al PpR
155
de la presin poltica en caso de una baja calificacin. que deseen proporcionar al ministerio de Finanzas o al
La segunda aplicacin funciona como la base para la Poder Ejecutivo. Hacerlo sera un grave error. El riesgo
fiscalizacin del funcionamiento de un gobierno local ms obvio es el de un mal uso de dicha autonoma, ya
por parte del gobierno nacional. Las calificaciones de la sea para proporcionar medidas que no revelan mucho,
CPA se utilizan para decidir hasta dnde se requiere de o para introducir tal cantidad de cambios en ellas cada
una intervencin del gobierno nacional para corregir el ao que finalmente no sea posible identificar tenden-
desempeo particularmente deficiente de un gobierno cias. Esto implica que el nivel central generalmente
local, o para identificar a las entidades cuyo desempeo el ministerio de Finanzas debe involucrarse a fondo
es sobresaliente y, en consecuencia, merecen ser recom- en la identificacin de las medidas que desea recibir de
pensadas con libertades reglamentarias adicionales. cada ministerio de lnea. De aqu se desprenden impor-
La CPA tambin se apoya en otra herramienta de tantes implicancias para el conjunto de las habilidades
gran utilidad. Se trata de un sistema de medidas es- y capacidades del ministerio de Finanzas.
tandarizadas que abarcan la totalidad de los gobiernos Otra forma de aumentar la relevancia de las medidas
locales, con lo que se facilitan las comparaciones de de desempeo para los responsables de las decisio-
desempeo de igual a igual. Actualmente, el sistema nes en el nivel central es mediante la construccin de
imperante en Reino Unido consta de un total de 198 objetivos de desempeo vinculados al proceso presu-
indicadores estndar desarrollados por la Comisin de puestario. Como ya se ha expuesto, el sistema de PSA
Auditora que se dan a conocer peridicamente y estn de Reino Unido es quizs el modelo internacional por
a disposicin del pblico.3 Australia ha desarrollado un excelencia para ello. Por supuesto, cada objetivo depen-
instrumento similar con el fin de proporcionar indica- de de una medida subyacente. El ejercicio de seleccionar
dores estandarizados que abarquen las funciones de un nmero reducido de objetivos de desempeo clave
los gobiernos estaduales. para cada ministerio, de los cuales el gobierno ser
Si las medidas de desempeo han de ser relevantes responsable y por causa de los cuales los ministerios
para los responsables de las decisiones presupues- debern soportar una mayor presin, representa un im-
tarias del nivel central, es indispensable que la esfera portante estmulo para seleccionar de manera afanosa
central se involucre directamente en la identificacin y exhaustiva las medidas de desempeo clave que sean
de las medidas clave que les sern informadas a ellos relevantes para la toma de decisiones.
y tambin a la opinin pblica. A menudo, y muy acer- Sin embargo, el ejemplo desarrollado sobre Reino
tadamente, se insiste en que los ministerios de lnea se Unido no debe interpretarse como un llamado a que
apropien de sus sistemas de medicin del desempeo, todos los pases busquen establecer regmenes que
para lo cual deben contar con un grado de libertad con- fijen objetivos, pues para muchos esto puede resultar
siderable que les permita seleccionar dichas medidas. inadecuado. En el mundo actual esto podra llegar a
Esto constituye sin lugar a dudas una gran verdad, ya ser considerado descabellado, dada la aparentemente
que los sistemas de informacin sobre desempeo de amplia difusin del supuesto de que ni bien se desarro-
cada ministerio deben estar al servicio de sus necesi- llan las medidas de desempeo se debe proceder a fijar
dades de gestin. La informacin entregada al nivel objetivos para ellas. An as, es importante recordar lo
central (y a la opinin pblica) no debe ser ms que la siguiente:
punta del iceberg de informacin que cada organis- El establecimiento de objetivos de desempeo apro-
mo produce. No obstante, lo anterior no es razn para piados y a la vez crebles es una tarea ardua. La
concluir que los ministerios de lnea deban contar con seleccin de aquellas medidas que se quiere con-
autonoma plena para escoger a su arbitrio las medidas vertir en objetivos es compleja y el desafo asociado
156
a los objetivos cuantitativos que no son ni demasia- permiten formarse el mejor juicio acerca del desempe-
do difciles ni demasiado fciles es considerable. o de un programa.
Mucho ms que las medidas de desempeo en s, Las evaluaciones vivieron un periodo de baja po-
los objetivos de desempeo conllevan el peligro de pularidad, reflejo de los problemas surgidos durante la
los llamados efectos perversos, es decir, efectos ltima ola de entusiasmo por ellas en los aos 1970 y
colaterales no deseados y no buscados. Por ejem- 1980. Se podra pensar que en aquella poca el proceso
plo, fijar objetivos exigentes respecto de la cantidad de evaluacin muchas veces se descarril, tornndo-
de productos puede ir en desmedro de la calidad de se en una industria impulsada por su propia dinmica
los productos. El tema de los efectos perversos es interna y no por las necesidades de los responsables
parte de un tpico an ms general que no es po- de la toma de decisiones. Las evaluaciones tendan a
sible tratar aqu con la debida atencin que merece. ser demasiado largas como para poder completarlas,
Un punto clave, de todos modos, es que el riesgo de obligando a menudo a los responsables de las decisio-
esos efectos se ve reducido en gran parte en la me- nes a actuar antes de obtener sus resultados. As, los
dida que otros aspectos del sistema de gobierno4 resultados de estas evaluaciones eran demasiado poco
incluidas la calidad, la moral y la motivacin de concluyentes como para prestar una real utilidad prcti-
los funcionarios pblicos sean fuertes. Evidente- ca. Con demasiada frecuencia presentaban un carcter
mente no es este el caso de todos los pases. acadmico en el sentido de que se resistan a sacar
En Reino Unido, el fijar objetivos que hayan sido conclusiones respecto de la eficiencia y la efectividad de
apropiados seriamente para impulsar el desempeo los programas a menos que la evidencia fuese absolu-
parece haber sido la excepcin y no la regla. Muchos tamente irrebatible, lo que en el mundo real raramente
pases han establecido u ordenado a sus ministerios ocurre. En ocasiones, la principal recomendacin de las
de lnea establecer objetivos de desempeo, pero evaluaciones era que se siguiera investigando.
estos parecen no haber sido tenidos en cuenta con En la actualidad, la evaluacin especialmente la
la seriedad requerida. del proceso presupuestario goza de una renovada po-
De lo expuesto se revela no slo que la decisin de pularidad. Sin lugar a dudas, el pionero ha sido Chile, pas
adoptar un modelo donde se establezcan objetivos es que introdujo un sistema de evaluacin destinado a
un asunto de cuidado sino que, adems, el desarrollo de uniformar la elaboracin del presupuesto en 1997. Ms
medidas de desempeo y el establecimiento de objeti- recientemente, esta tendencia parece consolidarse,
vos deben considerarse como dos etapas muy distintas pues son varios los pases que han seguido el ejemplo de
del camino evolutivo de los sistemas de presupuesto y Chile. Australia, uno de ellos, implant en 2007 el Marco
de gestin para resultados. para la revisin estratgica (Strategic Review Framework).
Segn dicho marco, cada ao se lleva a cabo una se-
Evaluacin
leccin de programas clave y una serie de revisiones
Son justamente los lmites impuestos a las medidas transversales como una forma de hacer confluir el gasto
de desempeo los que transforman una buena evalua- con las prioridades del gobierno y as aumentar la flexi-
cin de programa en algo fundamental para un PpR bilidad frente a las presiones por un incremento del gasto.
exitoso. Una buena evaluacin hace uso de medidas Canad ha introducido un sistema de revisiones estra-
de desempeo, de un marco terico relevante y de un tgicas (Strategic Reviews) de los gastos de programas
razonamiento analtico, adems de otras tcnicas, que dirigidos por la Junta del Tesoro (Treasury Board) con el
4. Vase el captulo Performance Budgeting, Motivation and Incentives, en Performance Budgeting: Linking Funding and Results.
Informacin sobre desempeo aplicada al PpR
157
objetivo expreso de mejorar la priorizacin del gasto y, nivel central no es el nico motivo para llevar a cabo las
de manera ms amplia, la eficiencia y la efectividad. evaluaciones de programas. Los ministerios ejecutores
Uno de los objetivos de este sistema es lograr identificar, bien pueden de hecho, deberan desear realizar
del total de programas, al 5% con peor desempeo y rea- nuevas y quizs ms detalladas evaluaciones de sus
signar los recursos hacia prioridades ms urgentes. programas para sus propios fines de gestin.
Entre los temas clave de la nueva evaluacin se
encuentra el nfasis en las evaluaciones oportunas,
Informacin de costos
prcticas y relevantes para las decisiones. Tal como
sucede en el caso de las medidas de desempeo, la Como ya se ha mencionado, el requisito principal de
funcin estratgica de la esfera central es crucial para informacin acerca de los costos es un adecuado clcu-
poder identificar tanto aquello que se necesita evaluar lo de los costos de los programas. De acuerdo con los
para informar al presupuesto como la forma y los ac- propsitos del desempeo para resultados, el clculo
tores que deberan llevar a cabo la evaluacin. Estos de costos del programa no debe realizarse nicamente
asuntos no pueden quedar nicamente en manos de pensando en una informacin ex post. Por el contrario,
los ministerios ejecutores si lo que se espera es que los la finalidad es que el presupuesto se elabore y ejecute
responsables de las decisiones en el nivel central obten- de acuerdo con un itinerario programtico. Ello signi-
gan la informacin que necesitan. fica que, por ejemplo, las solicitudes de presupuesto
En este contexto, la estrategia para determinar qu de los ministerios deben presentarse en un formato
es lo que se debe evaluar cobra especial relevancia. Una de programa. Por lo general, tambin significa que las
posible aproximacin al tema, de hecho la que se si- apropiaciones legales del presupuesto deben basarse
gui en Australia durante la dcada de 1990, consiste en en programas. Por estas razones, es necesario lograr
afirmar que todos los programas deben ser evaluados que la ejecucin del presupuesto est bajo permanen-
dentro de un periodo multianual (5 aos en este caso). te monitoreo durante el ao fiscal sobre una base de
Esto permite que la seleccin de programas se realice programa. En otras palabras, tanto el ministerio de
por s sola, siendo cada programa (re)evaluado luego ejecucin como el ministerio de Finanzas deben ser in-
de un periodo especificado. formados de forma peridica (y, preferentemente, en
El enfoque opuesto sugiere que el nivel central debe tiempo real) acerca de cunto se ha gastado en relacin
ser deliberadamente selectivo respecto de los progra- con cada encabezado de programa.
mas que desea ver evaluados, abordndolos desde la Para nuestros propsitos, el punto de partida se
perspectiva de su propia poltica. Por ejemplo, puede encuentra en una buena clasificacin de los programas
darse el caso de que los responsables de las decisio- como forma de garantizar que estos sean relevantes pa-
nes del poder central piensen que ciertas reas de un ra las decisiones. Los programas tienen como finalidad
programa requieren una revisin pues, a primera vista, ser una herramienta de apoyo para una mejor toma de
parecen distantes de las prioridades o bien debido al decisiones, por lo que deberan ser capaces de refle-
surgimiento de problemas de desempeo. Este tipo de jar en toda su magnitud las decisiones de asignacin a
modelo estratgico ofrece evidentes ventajas, aunque las que se ve enfrentado el gobierno. Entre otras cosas,
presenta la desventaja de que los programas aparente- los programas deberan ser definidos en referencia a
mente sin obstrucciones pueden pasar inadvertidos por objetivos claros de gasto compartido algo que, ideal-
largos periodos. mente, implicara que los programas agrupen gastos
Naturalmente, satisfacer las necesidades de los destinados a alcanzar un resultado comn. El desafo
responsables de las decisiones presupuestarias en el tcnico detrs de una buena estimacin de costo de un
5. Vanse los captulos titulados Cost Information y Program Classification en Performance Budgeting: Linking Funding and Results.
Presupuesto basado en resultados
158
159
costos y el correspondiente diseo del sistema de cla- tendencia de vanguardia en la OCDE ya sea los actua-
sificacin de programas. les modelos de contabilidad o presupuesto por lo
Hasta los pases ms ricos se ven enfrentados a la devengado o los de comprador-proveedor de hace diez
necesidad de optar en estas reas, pero esta eleccin es aos debe ser evitada a toda costa.
particularmente apremiante en pases cuyos recursos fi- Incluso si se tiene la cautela de emitir juicios es-
nancieros y de mano de obra calificada son ms limitados. tratgicos prudentes acerca del tamao del sistema
Estos pases deben ser particularmente selectivos y de informacin sobre el desempeo, el desafo del
apoyarse en estrategias para el desarrollo de medidas desarrollo de la capacidad sigue siendo considerable.
de desempeo. En muchos casos, debern ceirse a En especial, exigir grandes cambios en el conjunto de
una metodologa de evaluacin de programas bastante las habilidades y las competencias del ministerio de
simple, a menudo consistente en un anlisis realizado Finanzas. Ms que consolidarse como un organismo
tras un escritorio y basado en una evaluacin de la inter- exclusivamente dedicado a materias econmicas y con-
vencin lgica del programa apoyada por cualquier tables, este ministerio debe desarrollar competencias
informacin sobre los resultados logrados a la que se de anlisis poltico y de generacin de informacin para
pueda tener acceso. Y, como se menciona ms arriba, apoyar dicho anlisis. Slo as podr desarrollar su ca-
debern evitar transitar por un camino que requiere de pacidad de asesorar correctamente al Poder Ejecutivo
una contabilidad de gestin ms compleja. La tentacin respecto de las opciones prioritarias de gasto y hacer
de adoptar lo que en su momento puede parecer una del PpR una prctica efectiva.
Bibliografa
Robinson, M. (ed.). 2007. Performance Budgeting: Linking Funding and Results.
London: Palgrave MacMillan/IMF.
Sistema de evaluacin y control de gestin y
presupuesto para resultados: La experiencia chilena1
161
Heidi Berner*
1. Documento elaborado sobre la base de: Ministerio de Hacienda. 2007. Calidad del Gasto Pblico, en: Estado de la Hacienda Pblica 2007. V; Ministerio de Hacienda
2007. Avance del Sistema de Evaluacin y Control de Gestin ligado a Presupuesto, en: Informe de Finanzas Pblicas. Proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Pbli-
co para el ao 2008 y Ministerio de Hacienda. 2008. Evaluacin de la Gestin Financiera del Sector Pblico en 2007 y Actualizacin de Proyecciones para 2008. II.7 y IV.1.
* Jefa Divisin Control de Gestin, Direccin de Presupuestos, Ministerio de Hacienda.
Presupuesto basado en resultados
162
produccin de bienes y servicios), como la evaluacin recursos pblicos con el fin de mejorar la gestin de
de programas y polticas pblicas, que utiliza meto- las instituciones pblicas y la calidad del gasto. Esto
dologas complejas. Las fuentes de informacin y las se plantea en oposicin al concepto de utilizar la infor-
metodologas aplicadas para obtenerla tambin varan macin de resultados como una regla de decisin en
entre los distintos pases. la asignacin de los recursos, lo que adems de limitar
Respecto de la forma en que se integra la infor- el espectro de decisin de las autoridades, tiene pocas
macin de desempeo al proceso presupuestario y a posibilidades prcticas de ser implementado, debido a
la toma de decisiones, la OCDE, sobre la base de los la calidad y precisin de la informacin de desempeo
objetivos declarados por autoridades fiscales de los dis- que se requiere.
tintos pases miembros, ha desarrollado tres categoras Este sistema tuvo su inicio en la segunda mitad de
de PpR (OCDE, 2007): la dcada de 1990, y se implement a partir de 2000. El
Cuenta pblica, cuyo objetivo es obtener mayor sistema de evaluacin y control de gestin comprende
transparencia y rendicin de cuentas a travs de in- los siguientes instrumentos: definiciones estratgicas e
corporar informacin al proceso presupuestario, sin indicadores de desempeo; Balance de Gestin Integral
que esta informacin tenga un rol en la asignacin (BGI); evaluaciones de programas e instituciones; for-
de recursos. mato de presentacin de programas para financiamiento
Presupuesto informado, cuyo objetivo central es en el presupuesto; mecanismos de incentivo remunera-
mejorar la transparencia y la planificacin pre- tivo al desempeo institucional como los Programas de
supuestaria, estableciendo un vnculo indirecto Mejoramiento de la Gestin (PMG), la Ley Mdica3 y las
entre informacin de desempeo y asignacin de Metas de Eficiencia Institucional;4 y el recientemente
recursos. La informacin de desempeo se utiliza creado Fondo de Modernizacin de la Gestin Pblica.5
sistemticamente para apoyar las decisiones presu- Todos estos instrumentos se relacionan entre s, gene-
puestarias, pero no necesariamente para determinar rando las sinergias necesarias para su funcionamiento.
los montos de los recursos asignados. En efecto, las definiciones estratgicas y los indicadores
Frmula directa, que tiene como objetivo mejorar de desempeo incorporan aquellos aspectos relevantes
la asignacin de recursos incorporando la informa- que surgen de las evaluaciones de programas o de ins-
cin de desempeo en el proceso presupuestario, y tituciones, los que tambin son incorporados en los
estableciendo una relacin directa y explcita entre sistemas de gestin que los servicios han desarrollado
recursos y mediciones de desempeo. en el marco del PMG, especialmente el Sistema de Pla-
Considerando la experiencia de los pases de la nificacin y Control de Gestin. La informacin del
OCDE,2 donde en su mayora existe una vinculacin cumplimiento de metas de indicadores de desempeo
indirecta entre resultados y asignacin de recursos, en y del cumplimiento de los objetivos de gestin del PMG
Chile la Direccin de Presupuestos del Ministerio de es utilizada en la elaboracin de la propuesta de progra-
Hacienda ha diseado e implementado un Sistema de mas e instituciones a evaluar que anualmente es acordada
Evaluacin y Control de Gestin en el cual la informa- con el Congreso en el marco de la tramitacin de la Ley
cin de desempeo es utilizada para informar y mejorar de Presupuestos de cada ao.
la toma de decisiones de los actores involucrados en
el proceso presupuestario, la asignacin y uso de los
163
A partir de 2000, en la etapa de evaluacin del pre- La informacin corresponde a la misin institucio-
supuesto se considera no slo informacin financiera nal, los objetivos estratgicos, los productos estratgicos
sino tambin la de desempeo provista por los instru- (bienes y servicios) y los clientes, usuarios o beneficia-
mentos del sistema de evaluacin y control de gestin. rios. Su incorporacin en el proceso presupuestario
Esta es recolectada e incorporada en el BGI de cada tiene por objeto hacer consistente la solicitud de recur-
institucin, gracias a los cambios en el formato imple- sos con las prioridades propuestas por las instituciones
mentados para este instrumento. en su presupuesto; a esta informacin se agrega una
explicacin de por qu y cmo se utilizarn los recursos
Definiciones estratgicas e indicadores de desempeo
de su presupuesto, contribuyendo a una discusin
en el presupuesto
orientada a resultados y no a insumos. Esta informacin
Las definiciones estratgicas corresponden a una permite, adems, apoyar los procesos de planificacin y
herramienta que entrega informacin sobre los ejes control de las instituciones y, a partir de esto, orientar la
orientadores de la actividad de una organizacin y se gestin institucional hacia el cumplimiento de los resul-
obtienen a partir de un proceso de planificacin es- tados, particularmente respecto de la entrega de bienes
tratgica o de un proceso ms simple de diagnstico, y servicios a sus beneficiarios.
anlisis, reflexin y toma de decisiones colectivas en
torno al quehacer actual de la institucin.
Misin institucional. Es una declaracin que define el propsito o la razn de ser de una institucin y permite
orientar las acciones que realicen los funcionarios hacia el logro de un resultado esperado. La misin debe identificar
claramente los productos relevantes y los clientes, usuarios o beneficiarios a los cuales se orientan dichas acciones.
Objetivos estratgicos. Son la expresin de los logros que se espera que los servicios pblicos alcancen en el mediano
plazo.
Productos estratgicos. Corresponden a una definicin agregada de los bienes y servicios que la institucin ofrece
como respuesta a las necesidades de sus clientes, usuarios o beneficiarios. Los productos se generan bajo la responsa-
bilidad de la institucin, ya sea por produccin directa o por subcontratacin.
Clientes, usuarios o beneficiarios. Son los receptores de los bienes y servicios pblicos (productos estratgicos).
164
relevantes de la gestin de las instituciones pblicas. de los bienes y servicios a los usuarios y sus principales
Esto requiere medir los aspectos claves para la produc- caractersticas (niveles de produccin, costos prome-
cin de los bienes y servicios, tales como la capacidad dio, cobertura, focalizacin y tiempos de respuesta o
de ejecucin del presupuesto institucional y los proce- resolucin de reclamos a los usuarios), as como el re-
dimientos de compras y contrataciones pblicas, entre sultado que estos bienes generan.
otros. Asimismo, permiten la medicin de la provisin
Los indicadores de desempeo permiten efectuar mediciones en tres mbitos de control: proceso, producto y resultado.
mbito de proceso. Se refiere a actividades vinculadas con la ejecucin o forma en que el trabajo es realizado para
producir los bienes y servicios pblicos, incluyendo procedimientos de compras, procesos tecnolgicos, administracin
financiera, entre otros.
mbito de producto. Se refiere a los bienes y servicios pblicos producidos o entregados a los usuarios o beneficiarios
y que corresponden al primer resultado de un programa o accin pblica. Asimismo, las mediciones en este mbito
se extienden a las caractersticas o atributos ms importantes de estos productos.
mbito del resultado. Puede ser medido como resultado intermedio o final. El resultado intermedio corresponde a
los cambios en el comportamiento, estado, actitud o certificacin de los beneficiarios una vez recibidos los bienes o
servicios de un programa o accin pblica. La ocurrencia de estos cambios facilita y hace ms probable alcanzar los
resultados finales. El resultado final o impacto corresponde a los cambios ms permanentes en los beneficiarios debi-
do a los bienes o servicios recibidos e implica un mejoramiento sostenible en las condiciones de dichos beneficiarios.
Para cada uno de los mbitos mencionados es posible medir cuatro dimensiones del desempeo: eficacia, eficiencia,
economa y calidad del servicio.
Eficacia. Se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos planteados, sin considerar necesariamente los recursos
asignados para ello.
Eficiencia. Describe la relacin entre dos magnitudes: la produccin fsica de un bien o servicio y los insumos o recur-
sos que se utilizaron para alcanzar ese nivel de produccin. En otros trminos, se refiere a la posibilidad de alcanzar
un cierto nivel de produccin de bienes o servicios utilizando el mnimo de recursos posibles.
Economa. Se relaciona con la capacidad de una institucin para generar y movilizar adecuadamente los recursos
financieros en el marco de sus objetivos.
Calidad del servicio. Es una dimensin especfica del concepto de eficacia referida a la capacidad de la institucin
para responder a las necesidades de sus usuarios. Mide atributos de los bienes o servicios entregados como oportuni-
dad, accesibilidad, precisin y continuidad en la entrega del servicio, o comodidad y cortesa en la atencin.
Sistema de evaluacin y control de gestin y presupuesto para resultados: La experiencia chilena
165
Los indicadores de desempeo son presentados estratgica fueron desarrollados por cada institucin
junto al Proyecto de Ley de Presupuestos de cada ao contando con el apoyo de empresas consultoras.
desde 2000, respondiendo de esta forma a la creciente En 1994 se extendi esta iniciativa a 26 institucio-
necesidad de contar con mecanismos e instrumentos nes y se puso en marcha un sistema de indicadores de
que evalen el desempeo de las acciones desarrolladas desempeo y metas de gestin que se incorporaron al
por las instituciones pblicas que permitan la rendicin proceso de formulacin del Proyecto de Ley de Presu-
de cuentas. Sin embargo, tanto la formulacin de de- puestos. El resultado de las metas de los indicadores
finiciones estratgicas como de indicadores tienen su era informado semestralmente por el Poder Ejecutivo
origen en 1993 cuando el Ministerio de Hacienda ini- al Congreso Nacional. En 1997 la cobertura se incre-
ci la implementacin de una experiencia piloto en ment a 67 Servicios, representando cerca del 80% del
cinco instituciones pblicas en las cuales se desarroll total de instituciones factibles de integrar el sistema de
un proceso de planificacin estratgica que permiti indicadores. Se consider integrantes potenciales a ins-
generar proyectos de modernizacin institucional e tituciones con funciones esencialmente ejecutivas que
implementar sistemas de informacin para la gestin, proveen bienes y servicios que poseen una dimensin
incorporando la medicin de indicadores de desem- principalmente cuantitativa. Se excluy, por lo tanto,
peo. Estas instituciones fueron la Junta Nacional de a las instituciones con funciones esencialmente polti-
Auxilio Escolar y Becas (JuNAEB), el Servicio de Tesore- cas, como las subsecretaras, o cuyos bienes y servicios
ra, el Servicio Agrcola y Ganadero (SAG), el Instituto son principalmente cualitativos, como las instituciones
de Normalizacin Provisional (INP) y el Servicio de Im- reguladoras. El nmero de indicadores de desempeo
puestos Internos (SII). Los procesos de planificacin prcticamente se triplic llegando a 291.
166
En 2000, en la formulacin del Proyecto de Ley de producto o resultado, mientras que en 2008 el 89% de
Presupuestos de 2001, 72 instituciones pblicas com- los 1.443 indicadores comprometidos eran de este tipo.
prometieron 275 indicadores, siendo posible evaluar el Del total de indicadores comprometidos en 2007,
cumplimiento slo del 59% de ellos. Por su parte, en el el 93% alcanzaron satisfactoriamente sus metas y de
proyecto de Ley de Presupuestos del 2006 fueron 136 este modo superaron el nivel de cumplimiento regis-
las instituciones que comprometieron 1.552 indicado- trado en aos anteriores. Las principales causas de no
res, de los cuales fueron evaluados el 100%. En 2007 se cumplimiento por razones atribuibles a la gestin de
evalu el 99,9% de los indicadores presentados, el resto la institucin fueron la formulacin errnea de metas,
correspondi a dos indicadores a los que les correspon- los problemas de gestin interna y la falta de realiza-
da una medicin bianual. Esto demuestra cmo ha cin de las acciones necesarias para el cumplimiento
mejorado la recoleccin de datos y la sistematizacin de los compromisos. Tambin existen indicadores cu-
de la informacin, hecho al que ha contribuido la im- yas metas no fueron cumplidas por razones externas
plementacin del Sistema de Planificacin y Control del a la gestin de la institucin, entre las que se cuentan
PMG hacia el interior de los servicios pblicos. los cambios drsticos no esperados en la demanda de
Respecto de los avances en la calidad y pertinencia algunos servicios, la gestin de otras instituciones que
de los indicadores presentados junto al proyecto de Ley afect el cumplimiento de las metas (situacin previs-
de Presupuestos, como muestra el Cuadro 9, en 2004 el ta en los supuestos establecidos para la meta) y otros
70% de los 1.684 indicadores comprometidos eran de eventos que no fue posible prever.
Indicadores de desempeo 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Nmero de indicadores 275 537 1.039 1.684 1.588 1.552 1.445 1.443
comprometidos
Promedio de indicadores 3,8 4,9 9,4 12,8 11,9 11,4 10,4 10,2
por institucin
167
Los BGI son enviados anualmente al Congreso gubernamental, por la Red de Expertos del PMG para
Nacional como informe de cuenta pblica y puestos a complementar informacin de sus sistemas y por los
disposicin de la ciudadana en los sitios web de cada evaluadores de programas e instituciones.
institucin y de la Direccin de Presupuestos. En 2000,
Evaluacin de programas e instituciones
97 instituciones elaboraron y enviaron el BGI al Con-
greso, mientras que en 2008 lo hicieron 122 servicios. Durante la dcada de 1990 comenz a adquirir rele-
Las mejoras en el diseo del informe han permitido vancia el papel del Congreso Nacional. En el marco de la
gradualmente un mayor uso no slo por parte de la Di- discusin del Proyecto de Ley de Presupuestos de cada
reccin de Presupuestos en el proceso de evaluacin ao, el Congreso Nacional, a travs de la Comisin de
presupuestaria, sino tambin por la Secretara General Hacienda, comenz a solicitar al ejecutivo informacin
de la Presidencia para la revisin de la programacin acerca de los resultados de las instituciones pblicas. A
Presupuesto basado en resultados
168
partir de 1996, se comenzaron a firmar protocolos de seleccionados por concurso pblico e integrados por
acuerdo entre el Congreso Nacional y el Poder Ejecutivo tres consultores de reconocido prestigio. Estas evalua-
que establecieron una serie de compromisos tendien- ciones se basan en el anlisis de informacin existente
tes a una mayor evaluacin y transparencia de la gestin (cuando se ha considerado necesario y compatible con
pblica. los plazos, se han efectuado estudios complementa-
Entre las iniciativas surgidas en el marco de estos rios) y en un proceso de interaccin con la institucin
protocolos, se destacan el compromiso de evaluar pro- responsable del programa evaluado mediante entre-
gramas gubernamentales del rea social, de fomento vistas y reuniones en las cuales se intercambia no slo
productivo y de desarrollo institucional, y la obligacin informacin sino tambin opiniones con la gerencia del
de que las instituciones pblicas presenten anualmen- programa. Este trabajo se desarrolla entre enero y julio
te balances financieros y de gestin, que ms tarde se de cada ao, de modo que los resultados de las eva-
transformaron en los BGI. Es as como en 1997 se inici luaciones retroalimenten la formulacin y discusin del
el programa de Evaluacin de Programas Guberna- presupuesto del ao siguiente.
mentales (EPG), el cual en su fase piloto contempl la El Ministerio de Hacienda a travs de la Direccin
evaluacin de 20 programas pblicos. de Presupuestos contrata las evaluaciones, pero existe
Para asegurar la calidad, transparencia y utilidad de una instancia que determina las prioridades y las lneas
los resultados de las evaluaciones se estableci que estas generales de accin llamada Comit Interministerial de
deban cumplir los siguientes requisitos: i) ser tcnica- Evaluacin integrado, adems del Ministerio Hacienda,
mente confiables, ii) independientes de la institucin por los Ministerios de Planificacin (MiDePlan) y la Se-
evaluada, iii) desarrolladas por consultores externos al cretara General de la Presidencia (SeGPres).
sector pblico, iv) con resultados de carcter pblico, v) La metodologa utilizada en las EPG se basa en la
con un costo adecuado y vi) con resultados que apoya- tcnica de marco lgico, metodologa utilizada por or-
ran la formulacin del presupuesto de cada ao. ganismos internacionales como el Banco Mundial y el
Para cumplir con el requisito de independen- Banco Interamericano de Desarrollo para elaborar los
cia se encargan las evaluaciones a paneles de expertos, proyectos y programas que ellos financian.
169
La EPG permiti incorporar el juicio evaluativo de este, como consecuencia de la evolucin normal de las
profesionales externos al sector pblico y generar una condiciones del entorno o de la accin de otros progra-
mirada integral dado que la evaluacin no slo se centra mas pblicos o privados. En este sentido, no basta con
en los resultados de los programas sino que tambin in- cuantificar el impacto del programa sobre el grupo de be-
corpora el anlisis del diseo, la organizacin y la gestin, neficiarios comparando la situacin del antes versus el
la sostenibilidad y la justificacin de su continuidad. despus, sino que se requiere comparar los resultados
Uno de los principales problemas detectados en las finales del programa en los beneficiarios con respecto
EPG hacia 2000 fue la carencia de informacin confiable a un grupo de no beneficiarios de caractersticas simila-
sobre resultados finales o impactos en los beneficiarios. res (grupo de control). Por lo tanto, una evaluacin de
Esto se debi a que las evaluaciones implementadas a impacto es un trabajo de mayor envergadura que una
partir de 1997 se basan en la informacin disponible en EPG, requiere ms investigacin en terreno y la aplica-
los programas evaluados, la que normalmente da cuenta cin de modelos analticos ms complejos. Tienen una
de la entrega de los servicios pero no de los resultados duracin de entre 10 y 12 meses y son encargadas a uni-
de mediano y largo plazo sobre los beneficiarios. Por versidades, centros de estudio y consultoras, las cuales
esta razn, se incorpor desde 2001 una nueva lnea de se eligen mediante licitacin pblica a fin de garantizar
evaluacin basada en los lineamientos de una EPG pero la seleccin de las mejores.
que agrega un mdulo de medicin del impacto sobre Ms adelante surgi un nuevo requerimiento del
los beneficiarios, lo que por lo general implica realizar Congreso Nacional que plante la necesidad de evaluar
trabajos en terreno (encuestas a beneficiarios y no be- instituciones o conjuntos de instituciones pertenecien-
neficiarios) necesarios para construir la informacin tes a un sector. La metodologa que adopt la Direccin
que permite evaluar resultados intermedios y finales. de Presupuestos para cubrir esta nueva tarea fue la
El foco principal de una evaluacin de impacto evaluacin comprehensiva del gasto que analiza la con-
consiste en separar de los beneficios observados to- sistencia estratgica entre los objetivos institucionales y
dos aquellos efectos sobre la poblacin beneficiaria sectoriales, el diseo institucional, los procesos produc-
derivados de factores externos al programa y que de tivos y de gestin, el uso de recursos financieros y los
todas maneras hubiesen ocurrido sin la ejecucin de resultados a nivel de producto. Esta metodologa tom
Indicadores de desempeo 1997-99 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Total
Nmero de programas
gubernamentales evaluados
(EPG) 80 18 19 15 13 13 16 13 14 201
Total 80 18 21 27 19 31 27 22 28 273
* Evaluaciones en proceso.
Presupuesto basado en resultados
170
como referencia las evaluaciones del gasto realizadas en la evaluacin. Posteriormente, la Direccin de Presu-
en Reino Unido y el diseo del Sistema de Planificacin puestos realiza un seguimiento del cumplimiento de los
y Control de Gestin del PMG, implementado por los compromisos establecidos.
servicios desde 2000. Es as como en 2002 se realiz el Durante el perodo 1997-2007 se evaluaron 201
primer estudio en esta lnea, evalundose los servicios programas a travs de la lnea de EPG, 47 programas a
dependientes del Ministerio de Agricultura. travs de la lnea de impacto y 25 instituciones a travs
A partir de 2000 se comenz a detectar una dbil de las evaluaciones comprehensivas del gasto.
apropiacin e implementacin de las recomendaciones Una vez realizadas las evaluaciones, los progra-
por parte de las instituciones responsables de los pro- mas son clasificados de acuerdo con la profundidad
gramas evaluados. Se decidi reforzar este aspecto a de los cambios que deben realizarse. De este modo,
travs del establecimiento de un compromiso formal de considerando los resultados de las 152 evaluaciones de
implementar las recomendaciones surgidas de la evalua- programas realizadas entre 2000 y 2007, un 23% de los
cin. Es as como, despus de cada ciclo evaluativo, se programas requiere ajustes menores; un 37%, modifi-
discute con las instituciones las principales recomenda- caciones en el diseo o en sus procesos de gestin; un
ciones de la evaluacin, establecindose compromisos 26%, un rediseo de fondo; un 6%, ser reubicado ins-
con acciones especficas y plazos a cumplir que permiti- titucionalmente, y un 8%, ser finalizado o reemplazado
rn implementar las principales deficiencias detectadas ntegramente (Cuadro 11).
1. Ajustes menores: Requieren pequeos ajustes, como perfeccionar sus sistemas de informacin,
monitoreo y seguimiento; precisar algunos aspectos de diseo o ajustar procesos administrativos o de
gestin interna. 23%
171
Calificacin N. de egresados
de seguimiento
En 2004, como una de las evaluaciones compro- que garantizan objetividad y fundamento de las eva-
metidas con el Congreso al momento de la tramitacin luaciones, asegurando estndares de cumplimiento de
del proyecto de Ley de Presupuestos, se realiz la eva- cantidad, calidad, costos y tiempos de ejecucin de las
luacin de impacto del Programa de Evaluacin de la evaluaciones para su incorporacin oportuna en el pro-
Direccin de Presupuestos (DiPres). Esta evaluacin ceso presupuestario.6
fue desarrollada por el BM. Entre los resultados se des-
Formato estndar de presentacin de programas al
taca que las evaluaciones encargadas por DiPres, sus
presupuesto
recomendaciones y sus compromisos institucionales
contribuyen a orientar el presupuesto hacia resultados. Con el objeto de mejorar la asignacin de recursos a
Las evaluaciones alimentan sistemticamente las deci- programas nuevos y reformulaciones o ampliaciones de
siones presupuestarias, mientras que los compromisos recursos de programas existentes, en la preparacin del
propician el mejoramiento de gestin de los progra- presupuesto 2001 se incorpor un procedimiento de-
mas evaluados. Asimismo, se destaca que el DiPres nominado Fondo Central de Recursos para Prioridades
ha desarrollado procedimientos altamente regulados Gubernamentales (Fondo Concursable). Este mecanis-
172
mo se utiliz en la elaboracin de los presupuestos En el marco del protocolo de acuerdo del presu-
2001 al 2003. puesto 2007, se estableci el uso obligatorio de este
A partir del presupuesto 2004 se dej de utilizar formato para todos los programas nuevos y para las re-
el mecanismo del Fondo Concursable, sin embargo, formulaciones y ampliaciones de programas existentes
se mantuvieron sus elementos centrales, de un modo que solicitan recursos en la formulacin del presupues-
ms acotado, para que todos los programas nuevos y to 2008 y en adelante. La informacin contenida en este
reformulaciones o ampliaciones de programas existen- formato permite revisar si el diseo de un programa es
tes contaran con un conjunto de antecedentes bsicos adecuado para solucionar el problema que pretende re-
relevantes para analizar la necesidad y pertinencia de solver y cumplir con los objetivos planteados respecto
su financiamiento. Para ello las instituciones pblicas de sus beneficiarios. Adicionalmente este formato, al
deben solicitar recursos en un formato llamado Formu- sistematizar informacin sobre diagnstico de los pro-
lario E de Presupuesto. Los conceptos incorporados en gramas, permite avanzar en la construccin de lneas
este formato corresponden en su mayora a aquellos base, facilitando de esta manera futuras evaluaciones.
utilizados en la metodologa de marco lgico.
Identificacin del programa. Se consigna la informacin bsica de identificacin de la iniciativa: nombre del progra-
ma, unidad responsable y otros organismos involucrados, perodo de ejecucin, producto estratgico al cual se vincula
el programa, etctera.
Justificacin. Diagnstico e identificacin del problema o necesidad que se espera resolver, haciendo mencin de las
principales causas que lo originan e incluyendo antecedentes estadsticos e indicadores que fundamentan el diagns-
tico. Estos indicadores constituyen parte de la lnea base del programa.
Definicin y cuantificacin de la poblacin que presenta la necesidad o el problema que justifica el programa (po-
tencial) y la que el programa tiene considerado atender en un perodo de tiempo (poblacin objetivo). En el caso de
ampliacin o reformulacin de programas existentes, la poblacin beneficiada a la fecha.
Diseo del programa (matriz de marco lgico). El diseo del programa se expresa en la matriz de marco lgico a
travs de la cual se define los distintos niveles de objetivos del programa (fin, propsito, componentes y actividades)
y los indicadores que permitirn medir su cumplimiento. Los indicadores deben ser coincidentes con los establecidos
en la lnea base.
Programacin financiera. Se identifica la solicitud de recursos para el ao en el cual se pide el financiamiento, y la
estimacin de gasto anual proyectada para el perodo de ejecucin desagregada por tem de gasto y por componentes
del programa.
Sistema de evaluacin y control de gestin y presupuesto para resultados: La experiencia chilena
173
Programas de mejoramiento de la gestin, diseo e agosto de 2007 refuerza el contenido de la Ley 19.553,
implementacin de sistemas de gestin al interior de ampliando a otras instituciones pblicas los sistemas
los servicios pblicos de incentivo remuneracional al desempeo, basado en
el cumplimiento de metas de eficiencia institucional, y
El fortalecimiento de los recursos humanos del
creando nuevos estmulos para el retiro de funcionarios
sector pblico ha sido materia de preocupacin de los
que cumplen con la edad necesaria para acogerse a la
distintos gobiernos de la Concertacin. A comienzos del
jubilacin.
decenio de 1990 el nfasis estuvo en la mejora gradual
En este contexto, en 1998 se dio inicio a la implemen-
de las remuneraciones de los funcionarios pblicos y
tacin de un mecanismo de incentivo de remuneraciones
en la recuperacin de derechos suspendidos durante
institucional, vinculando el cumplimiento de objetivos
el gobierno militar, en especial el de asociacin.7 A fin
de gestin a un bono de remuneraciones para todos
de la dcada de 1990, en el marco de un acuerdo en-
los funcionarios de una institucin, siendo el PMG el
tre el gobierno de esa poca y la Agrupacin Nacional
principal mecanismo de incentivo con que cuenta la ad-
de Empleados Fiscales (ANEF) se estableci la poltica
ministracin pblica. El porcentaje de cumplimiento de
de remuneraciones basada en incentivos (Ley 19.533),
los objetivos de gestin y el porcentaje de incentivo se
que cre el PMG. Posteriormente, en el marco de un
otorga por ley segn los tramos de cumplimiento pre-
nuevo acuerdo con la ANEF, la Ley 20.212, del 29 de
sentados en el Cuadro 13.
174
y comprensible, participativo, flexible a las particulari- Programa Marco Bsico, con el fin de desarrollar reas
dades de cada institucin y posible de verificar en su estratgicas comunes a toda la administracin pblica.
cumplimiento. As, el PMG a partir de 2000 consiste en la implementa-
Este panorama hizo necesario un rediseo del PMG cin de 11 sistemas de gestin en cinco reas.
en 2000, pasando de comprometer indicadores o me- La validacin tcnica del cumplimiento de los objeti-
tas de gestin desarrolladas por cada institucin, a vos de cada etapa de implementacin de los 11 sistemas
comprometer objetivos de gestin establecidos en un est a cargo de un conjunto de instituciones pblicas
Recuadro 10. Programa Marco Bsico del PMG, reas estratgicas y sistemas de gestin
El Programa Marco Bsico del PMG considera un conjunto de reas de mejoramiento de la gestin comunes para to-
das las instituciones del sector pblico. Cada rea est conformada por sistemas. Estos sistemas emanan de definiciones
de poltica en el mbito de la modernizacin de la gestin del sector pblico. En varios casos corresponden a iniciativas
anteriores a 2000 que presentaban un desarrollo insuficiente y dismil entre las instituciones, a pesar de contar con
antecedentes previos establecidos en normas o procesos tcnicos para su desarrollo (leyes, decretos, instructivos presiden-
ciales, documentos tcnicos y guas metodolgicas).
REAS SISTEMAS
1. Recursos humanos 1. Capacitacin
2. Higiene, seguridad y mejoramiento de ambientes de trabajo
3. Evaluacin de desempeo
2. Calidad de atencin a usuarios 4. Sistema integral de atencin ciudadana
5. Gobierno electrnico
3. Planificacin, control y gestin territorial 6. Planificacin y control de gestin
7. Auditoria interna
8. Gestin territorial
4. Administracin financiera 9. Sistema de compras y contrataciones del sector pblico
10. Administracin financiero-contable
5. Enfoque de gnero 11. Enfoque de gnero
Etapas de desarrollo
Cada uno de los sistemas se desarrolla en cuatro y seis etapas o estados de avance posible. Cada etapa es definida
especificando sus contenidos y exigencias, de modo tal que con el cumplimiento de la etapa final el sistema se encuentre
plenamente implementado segn caractersticas y requisitos bsicos. Esta definicin considera un ordenamiento lgico
del desarrollo de cada sistema partiendo por una etapa de diagnstico del grado de desarrollo inicial, siguiendo por una
etapa de diseo considerando el diagnstico, luego con una o ms etapas de implementacin, para terminar con la eta-
pa de evaluacin de la implementacin, de manera de hacer al sistema los ajustes que sean necesarios, en la lgica del
mejoramiento continuo.
Sistema de evaluacin y control de gestin y presupuesto para resultados: La experiencia chilena
175
especializadas en los sistemas del Programa Marco, mas. La Red de Expertos entrega esta informacin para
conocidas como Red de Expertos. Estas instituciones apoyar la evaluacin del cumplimiento de los objetivos
tambin son las encargadas de proporcionar asistencia de gestin que corresponde a los ministros de Interior,
tcnica a los servicios, lo cual ha permitido generar Hacienda y Secretaria General de la Presidencia.
competencias tcnicas en los encargados de los siste-
La implementacin en las instituciones pblicas de la norma ISO permite que actores externos al Poder Eje-
estos 11 sistemas de gestin ha proporcionado infor- cutivo acrediten el cumplimiento de los requisitos
macin que ha facilitado el seguimiento y evaluacin de establecidos en los sistemas del Programa Marco Bsi-
la gestin de las instituciones publicas, complementn- co del PMG, contribuyendo a dar mayor transparencia a
dose con el resto de los instrumentos del sistema de este programa.
evaluacin y control de gestin. En particular la imple- El proceso de certificacin ISO se ha desarrollado
mentacin del Sistema de Planificacin y Control de gradualmente en la administracin pblica. Esta gra-
Gestin ha permitido que las instituciones pblicas dise- dualidad se observa en los sistemas que ingresan al
en sistemas de informacin de gestin, cuantificando y proceso de certificacin, las etapas de desarrollo de di-
realizando seguimiento a un conjunto de indicadores cho proceso y las instituciones que ingresan. Las
que les permite conocer objetivamente el desempeo instituciones que cumplen las etapas finales definidas
de sus productos estratgicos o bienes y servicios pro- en el Programa Marco Bsico deben comprometer gra-
porcionados a sus beneficiarios, clientes o usuarios, dualmente la certificacin ISO de sus sistemas en el
mejorando los procesos de toma de decisiones de sus denominado Programa Marco Avanzado. Las institucio-
autoridades. nes eligen al menos dos sistemas al ao para comenzar
Con el objeto de profundizar los avances logrados su certificacin ISO de entre siete posibles de ser certifi-
con la implementacin del Programa Marco Bsico del cados: Capacitacin; Higiene, Seguridad y Mejoramiento
PMG, en 2005 se inici el proceso de certificacin bajo de Ambientes de Trabajo; Evaluacin de Desempeo;
la norma ISO 9001:2000 de los sistemas de gestin del Sistema Integral de Atencin de Usuarios; Planificacin
PMG. Para eso, se utiliz la estructura y organizacin de y Control de Gestin; Auditoria Interna y Sistema de
la ISO internacional, y se apoy a los servicios pblicos Compras y Contrataciones del Sector Pblico. El resto
con instituciones especialistas tanto en la preparacin del de los sistemas ingresar a las etapas de certificacin
proceso de certificacin, como con aquellas instituciones en los siguientes aos, considerando el avance de su
acreditadas para la certificacin ISO. La incorporacin de implementacin en los servicios pblicos. El proceso de
Presupuesto basado en resultados
176
certificacin se desarrolla en cuatro etapas: preparacin son la Central Nacional de Abastecimiento, el Instituto
de la certificacin, certificacin y dos etapas de mante- de Salud Pblica, el Fondo Nacional de Salud (FoNa-
nimiento de la certificacin. Sa), la Subsecretara de Salud Pblica, la Subsecretaria
El PMG se vincula con otros mecanismos de incen- de Redes Asistenciales, la Comisin Chilena de Energa
tivo del gobierno central. Tal es el caso del mecanismo Nuclear y el Servicio Nacional de Aduanas. De estos 193
de incentivo por desempeo colectivo, el cual relaciona servicios, 82 se encuentran en preparacin para la certi-
el cumplimiento de objetivos de gestin por grupos de ficacin de dos o ms sistemas, 22 certificaron dos
trabajo con una remuneracin variable. El compromiso sistemas en 2006, 50 certificaron dos sistemas en 2007
se establece en un convenio de desempeo colectivo y cinco se encuentran certificando dos sistemas en
entre el jefe de la institucin y el ministro del rea, en el 2008.
cual se definen metas a partir de indicadores de desem- Asimismo, los sistemas de gestin del PMG han
peo. Estas metas deben estar vinculadas a las mostrado avances significativos en su implementacin
definiciones estratgicas y a los indicadores de las insti- en el perodo 2000-2006. El sistema de capacitacin ha
tuciones establecidas en el Sistema de Planificacin y permitido el desarrollo de planes anuales que cubren
Control de Gestin del PMG.8 Esto permite orientar los las prioridades y necesidades de las instituciones, lo
esfuerzos de los distintos equipos de trabajo de un ser- que se ha traducido en un aumento de 66% del gasto en
vicio alinendolos con los objetivos institucionales. capacitacin en este perodo.
Asimismo, las instituciones pueden reforzar metas Por su parte, la auditoria interna en los servicios se
comprometidas en los indicadores presentados en el ha instalado y perfeccionado sobre la base de las defini-
marco del proceso presupuestario, incorporando los ciones establecidas por el Consejo de Auditora Interna
mismos indicadores y metas en el convenio de desem- General de Gobierno, realizndose la identificacin y
peo colectivo. anlisis de riesgos relevantes, tanto para los procesos
Adicionalmente, el PMG se vincula con el Premio de negocios como para los de soporte. Es as como en
Anual por Excelencia Institucional y la flexibilidad presu- 2006 el 100% de las instituciones que formularon PMG
puestaria. Para optar al Premio se requiere haber cumplido elaboraron el Plan Anual de Auditora sobre la base de
con el 100% de los compromisos establecidos en el PMG, anlisis de riesgos, el 98% de las instituciones ejecuta-
adems de cumplir con otros criterios como calidad en la ron todas las actividades de los Planes Anuales de
atencin de los usuarios, participacin ciudadana, inicia- Auditora en el ao y el 94% de las instituciones formu-
tivas en materia de desarrollo de las personas, relaciones laron su plan de seguimiento sobre la base de riesgos,
laborales y participacin funcionaria. A la vez, los servi- situacin que no se produca en 2000.
cios con mximo cumplimiento de su PMG pueden En cuanto a las compras pblicas, Chile ha trans-
acceder a la eliminacin de ciertas restricciones presu- formado ms de 1.200.000 adquisiciones, realizadas
puestarias permitiendo algunos grados de flexibilidad antiguamente (ao 2000 y anteriores) por los distintos
en la administracin de sus recursos. organismos pblicos con mtodos tradicionales, en
Existen 186 servicios que anualmente formulan PMG, oportunidades de negocio abiertas a cualquier empresa
comprometiendo el desarrollo de sistemas de gestin. y al escrutinio de la ciudadana, a travs de Internet. Este
Adicionalmente, existen 7 servicios que no estn afecta- proceso se ha potenciado y agilizado a travs de la aplica-
dos a la Ley 19.553, pero teniendo otra regulacin respecto cin del PMG. En 2006 se negociaron US$3.466 millones
de incentivos de remuneraciones institucional decidieron en el sistema ChileCompra. Dos de cada tres proveedo-
acogerse al PMG como mecanismo para comprometer res que participaron ofertando en www.chilecompra.cl
objetivos de gestin a partir de 2001. Estas instituciones lograron adjudicarse al menos una adquisicin.
177
Por su parte, el sistema de atencin de usuarios ha tituciones y una cultura del control de gestin. Adems,
logrado implementar 2.115 oficinas de informacin re- ha contribuido a perfeccionar la elaboracin de metas
clamos y sugerencias (OIRS) atendiendo a 3.500.000 y los procesos de sistematizacin de informacin. Esto
usuarios, situacin que no exista en 2000. se refleja en el mejoramiento de la calidad y pertinen-
En materia de gobierno electrnico existen cuatro m- cia de los indicadores de desempeo y sus metas que
bitos de intervencin en los cuales se han desarrollado son presentados en el Proyecto de Ley de Presupuestos
proyectos que permiten implementar mejoras utilizando (vase Cuadro 9).
tecnologas de informacin y comunicacin (TIC), co- Por su parte, el proceso de certificacin ISO 9001:2000
rrespondientes a: procesos de provisin que hacen de los sistemas de gestin del PMG ha contribuido con
posible el cumplimiento de los objetivos estratgicos, un creciente compromiso de la alta direccin en los temas
procesos de soporte que apoyan la gestin interna, canales de gestin institucional, favoreciendo la pertinencia y
tecnolgicos disponibles para aumentar la transparencia relevancia del proceso; ha logrado el ordenamiento y
y posibilitar la participacin ciudadana y normativa tc- estandarizacin de los procesos en la institucin y el
nica vigente que entrega disposiciones tendientes a involucramiento de otros actores institucionales en el
estandarizar el desarrollo del gobierno electrnico en el mejoramiento de la gestin; ha desarrollado una ten-
pas. En 2006, 82 instituciones pblicas se encontraban dencia a respaldar informacin por medios electrnicos
en etapa de implementacin de proyectos en alguno de y ha permitido incorporar metodologas de progreso
estos mbitos. En particular, entre los aos 2004 a 2006 continuo al detectar desviaciones de los procesos y al
las instituciones han propuesto 619 iniciativas orienta- aplicar mejoras mediante acciones correctivas.
das a mejorar procesos que apoyan la entrega de los En el marco de una encuesta realizada en 2005 so-
productos estratgicos de cada institucin, de las cuales bre los efectos del PMG en las instituciones pblicas se
un 71% estn siendo ejecutadas en el marco del Sistema obtuvieron resultados que muestran una calificacin po-
de Gobierno Electrnico del PMG. Las mejoras se han sitiva de varios aspectos evaluados por parte de distintos
orientado principalmente a reducir los tiempos asociados actores participantes en el Programa. La encuesta se
a los procesos mediante su automatizacin, a ampliar la realiz en el mes de mayo de 2005 y la tasa de respues-
cobertura de sus sistemas, a la realizacin de trmites ta fue en promedio de un 50%, para un universo total
en lnea, a gestionar y transparentar la asignacin de fon- de 2.211 personas.
dos concursables, a la construccin de sistemas que Entre los resultados de esta encuesta destaca la opi-
apoyan la gestin de proyectos y a sistemas que apoyan nin de los jefes de servicio, de los cuales un 93%
la gestin territorial, entre otros. estima que el PMG es un instrumento que ha contribui-
En cuanto al Sistema de Planificacin y Control de do a la modernizacin del Estado, un 72% seala que el
Gestin del PMG, se han producido mejoras concre- desarrollo de los sistemas de gestin del PMG ha sido
tas en el nivel y calidad de informacin para la toma de til para mejorar la gestin de los servicios, un 82% esti-
decisiones. El sistema ha permitido sistemticamente ma que la incorporacin de cada uno de los sistemas del
contar con mayor nmero de mediciones objetivas del PMG ha contribuido a un ordenamiento del desarrollo de
desempeo de las instituciones, aumentando tambin las distintas reas de gestin de los servicios, y un 79%
el nmero de instituciones en condiciones de propor- seala que la implementacin de los distintos sistemas
cionar dicha informacin, ha instalado procesos de del PMG ha ayudado a contar con mayor informacin de
planificacin y de recoleccin de informacin en las ins- gestin en el interior de las instituciones.
Presupuesto basado en resultados
178
179
los resultados relacionados con estas prioridades. Es a travs de la Ley de Presupuestos. Para estos efectos,
fundamental, adems, contar con un seguimiento del en 2007 se cre un nuevo departamento interno de la
cumplimiento de los compromisos y metas estableci- Divisin de Control de Gestin de la Direccin de Presu-
das en los indicadores, considerando un anlisis de las puestos encargado de realizar esta revisin ex ante y de
causas que afectan este cumplimiento y las medidas entregar asistencia tcnica a las instituciones pblicas
que se adoptan para mejorarlas. que presentan nuevos programas o ampliaciones de pro-
La implementacin de mecanismos de incentivo de gramas existentes, con el objetivo de mejorar el diseo
remuneraciones institucional ligados al cumplimien- de estos programas. De este modo se asegura el logro de
to de objetivos de gestin invita a movilizar la inercia los objetivos deseados y contar con la informacin mnima
de los servicios pblicos en pos de un objetivo comn requerida para hacer un seguimiento de la implementa-
por el efecto cierto de una posible prdida del bono. cin de programas, permitiendo elaborar lneas base que
Los distintos tipos de incentivo remuneracional exis- faciliten la futura evaluacin de impacto.
tentes institucional y colectivo permiten reforzar Por ltimo, la Ley de Presupuestos 2008 cre el Fon-
la necesidad de un trabajo cooperativo en el nivel de do de Modernizacin de la Gestin Pblica, con el
la organizacin y enfatizar la motivacin entre pares. objetivo de financiar propuestas provenientes del mun-
Estos instrumentos se complementan, permitiendo fi- do privado, acadmico y de las propias instituciones
jar el foco de la institucin en el cumplimiento de sus pblicas que permitan mejorar la calidad del servicio en
objetivos estratgicos. Todo ello ha contribuido a que aquellos aspectos esenciales para el mundo producti-
otros organismos del gobierno central se incorporen a vo, eliminando cuellos de botella existentes en la
este tipo de mecanismos como las Superintendencias, actualidad.
el Poder Judicial y el Ministerio Pblico. Por lo tanto, Este Fondo, mediante concursos pblicos dirimidos
Chile, al igual que los pases de la OCDE, ha avanza- por un comit de expertos, financia dos tipos de inicia-
do en la implementacin de mecanismos de incentivo tivas: propuestas de mejoramiento de gestin de
colectivo respecto de incentivos individuales para sus servicios pblicos especficos provenientes del mundo
funcionarios pblicos (OCDE, 2004). acadmico, empresas consultoras y centros de estu-
dios; y propuestas de mejoramiento de gestin que
Metas y desafos
surjan de las propias instituciones pblicas, orientadas
Considerando las lecciones aprendidas, dentro de los a mejorar la eficiencia en la prestacin de servicios y
principales desafos del sistema de evaluacin y control provisin de bienes pblicos a clientes/beneficiarios/
de gestin se encuentra el seguir ampliando la cobertura usuarios. Este fondo es administrado por el nuevo De-
de los distintos instrumentos, en especial de las evalua- partamento de Asistencia Tcnica.
ciones de programas e instituciones. Por lo anterior, se Otro de los desafos consiste en integrar los instru-
ha establecido como meta que durante la actual admi- mentos de evaluacin y control de gestin, en especial
nistracin (2006-2010) sern evaluados el 50% de los el cumplimiento de los objetivos de gestin estableci-
programas incorporados en el presupuesto. Esto significa dos en los PMG y los indicadores de los convenios de
evaluar aproximadamente 35 programas e instituciones desempeo colectivo, con otros mecanismos de ges-
al ao, un aumento significativamente importante res- tin e incentivos como son los convenios que establecen
pecto de los aos anteriores (en 2006 se evaluaron 22 los Jefes de Servicios en el Sistema de Alta Direccin
programas e instituciones y en 2007, 28). Pblica. El Sistema de Alta Direccin Pblica fue creado
Asimismo, se ha reforzado el anlisis ex ante del di- por la Ley 19.882, en 2003, y es un aporte importante a
seo de los programas nuevos y de las ampliaciones de la modernizacin de la gestin de los recursos huma-
programas existentes que son financiados anualmente nos, pues dota a las distintas instituciones del sector
Presupuesto basado en resultados
180
pblico de equipos directivos profesionales que se ca- Adicionalmente, se requiere continuar avanzando
racterizan por su motivacin, su eficiencia y su capacidad en el uso de TIC en la implementacin de los sistemas
de trabajo en equipo. Esta inspirado en el Modelo de la de gestin internos de los servicios pblicos, lo que
Nueva Gerencia Pblica, implementado por pases co- permitir mejorar la transparencia y el uso de la infor-
mo Nueva Zelanda. macin generada. Tambin es necesario avanzar en los
En materia de PMG, el mayor desafo consiste en proyectos denominados transversales, los cuales tienen
avanzar desde la certificacin ISO 9001:2000 de los caractersticas particulares debido a que involucran a
sistemas de gestin a la implementacin de un sistema ms de una institucin. Este tipo de proyectos permi-
de gestin de calidad en los servicios pblicos, para tir la interoperabilidad de los sistemas de informacin
certificar los procesos asociados a la provisin de bie- de las instituciones pblicas, facilitando an ms la en-
nes y servicios y mejorar su calidad y la satisfaccin de trega de los servicios a la ciudadana y mejorando los
los ciudadanos. tiempos de respuesta.
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Produccin y calidad de la informacin en el
presupuesto para resultados: El caso australiano1
181
Lewis Hawke*
1. El autor de este documento se desempe por ms de una dcada, hasta el 2008, como funcionario del gobierno australiano en polticas de gestin financiera. Las
opiniones vertidas son de su exclusiva responsabilidad y no representan necesariamente las opiniones del gobierno de Australia o del Banco Mundial.
* Especialista Senior en Gestin Financiera, Divisin para Europa y Asia Central, Banco Mundial.
Presupuesto basado en resultados
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en trminos de resultados y productos. Estos informes cesario recurrir a contralores internos o externos para
deben entregar detalles y explicaciones respecto de los auditar los resultados del desempeo. Las agencias
resultados utilizando para ello los indicadores y obje- cuentan con la libertad de poder decidir qu mecanis-
tivos de desempeo establecidos en los informes de mos utilizarn para informar internamente sobre su
presupuesto enviados al Parlamento, el cual debe tabu- desempeo de acuerdo con las responsabilidades de-
lar los informes anuales de las agencias dentro de los legadas a la direccin ejecutiva de cada agencia o a la
cuatro meses siguientes al trmino del ao financiero. secretara ministerial correspondiente. Las leyes que es-
Las apropiaciones anuales se establecen en concor- tablecen las responsabilidades de los directores ejecutivos
dancia con los resultados para montos que las agencias de las agencias son la Ley de Gestin Financiera y Rendi-
administran pero sobre los que no poseen control (tems cin de Cuentas de 1997 (Financial Management and
administrados). Asimismo, se requiere de la aprobacin Accountability Act) y la Ley de Autoridades y Compaas
parlamentaria para cualquier movimiento entre apro- de la Commonwealth (Commonwealth Authorities and
piaciones de resultados para tems administrados. Companies Act), del mismo ao.
Actualmente, dichas apropiaciones representan cerca El Parlamento tiene la posibilidad de preguntar al go-
de un 8% del total de los gastos anuales del gobierno. bierno y a sus funcionarios acerca de los presupuestos
El Parlamento aprueba las apropiaciones anuales y resultados de desempeo como parte de los debates
para otros montos como tems compuestos para cada de apropiaciones y del trabajo de los comits parlamen-
agencia. Estos montos representan aproximadamente tarios. Los asuntos relativos a resultados y productos se
un 17% del total de los gastos anuales del gobierno. discuten preferentemente en los comits de legislacin
Los productos de los ministerios incluidos en las apro- del Senado encargados del escrutinio del presupuesto y
piaciones anuales se presentan al Parlamento como de las apropiaciones de estimaciones adicionales.
asignaciones tericas para cada uno de los resultados El Contralor General es un funcionario parlamenta-
de las agencias. En la prctica, las apropiaciones minis- rio con facultades especiales otorgadas en virtud de la
teriales de productos pueden ser usadas para aportar a Ley del Contralor General de 1997 para auditar el desem-
cualquiera de los resultados de las agencias pues no se peo de las agencias. Las auditoras de desempeo
limitan a resultados individuales. pueden considerar la informacin y los informes sobre
El 75% de los gastos del gobierno no incluidos en desempeo de las agencias, pero no existe una disposi-
apropiaciones anuales se cubren con apropiaciones cin legal que obligue al Contralor General a realizar
especiales que autorizan gastos que dependen de los auditoras de la informacin sobre desempeo.
objetivos establecidos en leyes independientes (no por El gobierno australiano espera que las agencias revi-
resultados). El Parlamento no considera las apropiacio- sen y evalen su desempeo de manera peridica como
nes especiales como parte de los proyectos de ley de parte de sus obligaciones financieras generales en el
presupuesto anuales. Estas se aprueban como leyes marco de una legislacin diseada para garantizar un
independientes y mantienen su vigencia por todo el uso eficiente, efectivo y tico de los recursos. Asimismo,
periodo en que se cumpla con las condiciones especi- se ha establecido un proceso centralizado de revisiones
ficadas. estratgicas dirigido al anlisis sistemtico de impor-
No existe una disposicin legal que obligue a las tantes reas de actividad del gobierno. Las revisiones
agencias australianas a divulgar los resultados del desem- estratgicas buscan garantizar que los recursos sean
peo durante el ao. Los resultados del desempeo utilizados de forma eficiente y sean gestionados de ma-
anual deben incluirse en su totalidad en los informes nera efectiva a fin de lograr las prioridades polticas del
anuales elaborados por las agencias. Tampoco es ne- gobierno.
Produccin y calidad de la informacin en el presupuesto para resultados: El caso australiano
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informacin, contrastndola tanto con las medidas nue- los resultados. Algunas agencias se concentran en sus
vas como con las antiguas. De esta manera, se garantiza efectos directos, como son el acceso a sus servicios y el
la conciliacin de la informacin al finalizar el ao, ade- hecho de conocer su existencia. El Ministerio de Salud y
ms de la continuidad de los conjuntos de datos. Tercera Edad menciona como resultado el hecho de que
Los cambios en los resultados y los productos no los australianos tienen acceso a medicinas a precios
son infrecuentes en Australia. En realidad, actualmente asequibles. Otras prefieren resultados relacionados
no sobrevive ms que un puado de los resultados y pro- con una amplia transformacin econmica o social
ductos originales especificados en el primer presupuesto cuando hay ms de una influencia en juego, como por
basado en resultados de 1999-2000. Ello se debe en parte ejemplo finanzas sostenibles para el gobierno (Minis-
a las modificaciones efectuadas por el gobierno a los me- terio de Finanzas y Desregulacin), un slido entorno
canismos administrativos, a los cambios legislativos y a econmico (Ministerio del Tesoro), enriquecimiento
los ajustes efectuados por las agencias para sincroni- cultural e influencia internacional (Ministerio de Inmi-
zarse mejor con el desarrollo de las polticas y estrategias. gracin y Naturalizacin).
Todo cambio introducido en las medidas o en los indi- El Cuadro 14 ilustra la estructura de resultados y
cadores de desempeo debe informarse en reportes productos del Ministerio de la Familia, Vivienda, Servi-
relativos al presupuesto y en informes anuales, los que cios Comunitarios y Asuntos Indgenas (Department of
deben dar cuenta de las implicancias de dichos cambios. Families, Housing, Community Services and Indige-
Este enfoque individual del desarrollo y la medicin nous Affaires, FaHCSIA), en tanto que el Cuadro 15
del desempeo en cada agencia se ve reflejado en la ilustra la estructura de resultados y productos de la Au-
diversidad de mecanismos existentes en el gobierno: toridad para la Seguridad en la Aviacin Civil (Civil
en toda la esfera gubernamental existen ms de 500 Aviation and Safety Authority, CASA). Ambos muestran
resultados. En cuanto al nmero de resultados por las caractersticas tpicas de las estructuras de informa-
agencia, este vara entre slo uno en la mayora de los cin sobre desempeo imperantes en un gran nmero
organismos de gobierno (incluidos algunos ministerios de agencias. Los resultados de alto nivel son muy am-
grandes) y 14, en el caso del Ministerio de Salud y Terce- plios y cada producto (o grupo de productos) se relaciona
ra Edad (Department of Health and Ageing). nicamente con un resultado. Algunas agencias especi-
Tambin se aprecian considerables variaciones en la fican resultados intermedios con el fin de aclarar y
precisin, la especificidad y el mbito de aplicacin de fortalecer el nexo entre los productos y los resultados.
Produccin y calidad de la informacin en el presupuesto para resultados: El caso australiano
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Visin de CASA:
Cielos seguros para todos.
El tamao de los grupos de productos puede variar en- o realizada por la ANAO en 2007 con el fin de controlar
tre unos pocos millones de dlares hasta miles de la aplicacin del marco de resultados y productos per-
millones. La estimacin 2008-09 del Ministerio de Sa- miti determinar que si bien la gran mayora de las
lud y Tercera Edad para su grupo de productos Gestin agencias estudiadas mencion el desarrollo de indicado-
del programa de seguro de salud privado es de AU$2,4 res de desempeo para medir la efectividad de los
millones. La estimacin 2008-09 del Ministerio de In- resultados, por otra parte ms de un tercio de las agen-
fraestructura, Transporte y Servicios Regionales para su cias encuestadas con tems administrados mencion
grupo de productos Inversin en infraestructura as- que ninguno de sus indicadores abordaba la efectividad,
ciende a AU$3.510 millones. calidad o costo de sus tems administrados.
Los indicadores, medidas y objetivos de desempeo La ANAO senta especial preocupacin porque mu-
tambin muestran una gran diversidad en cuanto a los chos de los indicadores no incorporaban objetivos o
tipos de indicadores y medidas, la precisin del enfoque, referencias ni otras caractersticas propias de mejores
su relacin con los resultados y productos, y la facilidad prcticas y adems la mayor parte de las agencias en-
con que pueden ser medidos. La auditora de desempe- cuestadas consideraba que, por un lado, no era posible
Produccin y calidad de la informacin en el presupuesto para resultados: El caso australiano
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medir todos sus indicadores de resultados y productos bilidad modernos hacen relativamente fcil la tarea de
y, por otro, que en algunos casos los indicadores de des- atribuir costos a ms de una estructura de clasificacin
empeo haban perdido toda relevancia y significado en los informes financieros. Las metodologas para
(2003). monitorear y evaluar el desempeo permiten, adems,
El Cuadro 16 ilustra un caso tpico de informacin rastrear los aportes independientes hasta los produc-
sobre desempeo para medir la efectividad de los indi- tos y resultados. Una vez identificados, estos aportes
cadores y la calidad y cantidad de los productos. Los pueden ser evaluados colectivamente o por separado
indicadores presentados han sido necesariamente es- de acuerdo con la eficiencia y la efectividad de los resul-
cogidos al azar para varias agencias de tamao variable tados alcanzados. Las agencias generalmente cuentan
y con responsabilidades diferentes. No necesariamente con mecanismos adecuados para asignar costos y
corresponden a las mejores o peores prcticas. Toma- controlar la calidad. Muchas de ellas tambin poseen
dos en forma colectiva, demuestran que para cada capacidades de evaluacin internas para medir los
indicador existe un grupo objetivo, una metodologa de- aportes que realizan a los resultados.
finida y, en la mayora de los casos, una meta o punto El gobierno australiano ha fijado un sistema de eva-
de referencia especfico. luacin del desempeo individual como parte de sus
Por lo general las agencias australianas no hacen polticas estndares de manejo de recursos humanos.
coincidir sus estructuras organizacionales con clasi- Cada director ejecutivo es responsable de fijar los meca-
ficaciones de resultados y productos. Si bien algunas nismos de evaluacin del desempeo individual dentro
agencias consideran importante alinear las estructuras de su respectiva agencia. Algunas agencias tambin per-
organizacionales con los resultados para fines de atri- miten pagos por desempeo, aunque la forma en que
bucin de costos y rendicin de cuentas, las eficiencias se lleva a cabo esta prctica vara mucho de una agencia
administrativas que resultan de la posibilidad de per- a otra. A pesar de la existencia de mecanismos de evalua-
mitir que algunas unidades contribuyan a ms de un cin del desempeo individual en todas las agencias, es
grupo de productos superan por un amplio margen a comn que estas vinculen los indicadores de desempeo
los beneficios que pudieran obtenerse de una mayor organizacional con el desempeo individual y viceversa.
simplicidad. Los programas computacionales de conta-
Presupuesto basado en resultados
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Cuadro 16. Informacin sobre desempeo en las declaraciones de presupuesto por cartera (Portfolio Budget
Statements) (2008-09) (ejemplos)
Fuente: Commonwealth de Australia, Declaraciones de Presupuesto por Cartera 2008-09 (varios), Canberra, 2008.
Produccin y calidad de la informacin en el presupuesto para resultados: El caso australiano
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La informacin sobre el costo para desarrollar y ges- En los informes sobre desempeo, el anlisis de va-
tionar la informacin sobre desempeo no se recopila en rianzas entre lo planeado y lo real es generalmente dbil
las agencias del gobierno australiano. Al parecer, esta y no existe un seguimiento formal de los casos en que no
funcin se percibe como parte de los gastos generales se logran los objetivos planeados. La ANAO expres su
administrativos estndar, junto con otros requisitos de preocupacin en el informe 2003 respecto de las dificul-
cumplimiento legales y reglamentarios. La ANAO publi- tades para evaluar la importancia de los resultados
ca la informacin relativa al costo de su trabajo de especficos y la falta de claridad para determinar si la des-
auditora del desempeo, la cual se analiza en la seccin viacin respecto de los planes era representativa de un
El PpR y el Contralor General. desempeo satisfactorio o insatisfactorio.
No existe la obligacin de divulgar la informacin so-
bre desempeo a una agencia central durante el ao.
Mecanismos de informacin de desempeo
Tampoco existe una base de datos centralizada para toda
La informacin sobre desempeo se divulga dentro la informacin sobre desempeo generada por las agen-
de las agencias mediante informes peridicos de gestin cias, ni un monitoreo sistemtico de los resultados de
y se publica una vez al ao como parte del informe anual. desempeo para compararlos con los planes de presu-
El informe 2007 de la ANAO estableci que la mayora de puesto del Ministerio de Finanzas.
las agencias inclua informacin financiera en trminos
de resultados y productos en los informes enviados a las
Uso de informacin sobre desempeo
gerencias durante el ao. Las agencias tambin informan
a las gerencias acerca de una serie de medidas de desem- La informacin sobre desempeo se utiliza, princi-
peo. Para ello se recurre ya sea a una tabulacin simple palmente, para:
de indicadores de desempeo clave, o bien a informes Gestin interna y rendicin de cuentas dentro de las
ms sofisticados como son los tableros de comando in- agencias.
tegrado (dashboards), las evaluaciones y reportes de Informes externos.
desempeo (balanced scorecards), el triple resultado final Auditora y evaluacin.
(triple bottom line) o los informes de sostenibilidad. Planificacin y elaboracin del presupuesto.
Para informar acerca del desempeo externo, las Escrutinio del desempeo por parte del Parlamento.
agencias emplean las declaraciones de presupuesto por La literatura disponible concerniente al uso de la in-
cartera (en el mes de mayo) para los objetivos de desem- formacin sobre desempeo en Australia es escasa, con
peo planeados y los informes anuales para los resultados una notable excepcin. La auditora realizada por la ANAO
reales (en octubre del ao siguiente). Se espera que la en 2007 incluy un estudio aplicado a 44 agencias (de un
informacin sobre lo planificado pueda ser contrastada total aproximado de 200). El estudio pretenda encontrar
con la de los resultados reales. Si bien cada agencia pu- respuestas a preguntas especficas acerca del uso que las
blica la informacin sobre desempeo de acuerdo con un agencias hacan de la informacin sobre desempeo. El
calendario especfico, la ANAO ha detectado serias defi- Cuadro 17 presenta un resumen de los resultados. La
ciencias en la complecin y la calidad de la informacin mayora de las agencias encuestadas por la ANAO hizo
publicada.3 Un nmero reducido de agencias proporcio- notar que utilizaban un cierto grado de informacin so-
n informacin relativa a los indicadores y objetivos de bre resultados y productos en su toma de decisiones,
efectividad, en especial en cuanto a los tems administra- especialmente informacin relativa a costos. La informa-
dos. En todos los casos estudiados por la ANAO la cin sobre productos fue utilizada con mayor frecuencia
informacin estaba incompleta. que la de resultados.
3. Vanse los informes Nro. 23 (2006-07) y Nro. 11 (2003-04) de la ANAO que brindan informacin detallada acerca de la deficiente cobertura dada a la informacin
sobre desempeo en los informes anuales.
Presupuesto basado en resultados
190
Cabe destacar que casi todas la agencias encuesta- de desempeo. Los contenidos de esta divulgacin
das sealaron que para medir el desempeo de las cambian segn la naturaleza y el grado de inters que los
agencias se utilizaron medidas o indicadores que no co- gestores internos de las agencias y los ministerios mani-
rrespondan a los indicadores publicados. El proceso de fiestan respecto de aspectos especficos del desempeo.
divulgacin interna del desempeo vara considerable- Tambin es un reflejo del formato en que prefieren visua-
mente, tal como se indica en Mecanismos de informacin lizar la informacin.
Cuadro 17. Evaluacin de la ANAO respecto del uso de la informacin publicada sobre desempeo
Fuente: ANAO, Aplicacin del marco de resultados y productos, Informe de Auditora N 23 (2006-07), 2007
Desde el comienzo del PpR, las instrucciones presu- argumentos a favor o en contra de propuestas especfi-
puestarias han obligado a las agencias a clasificar sus cas de gasto o ahorro. Lo anterior incluye datos de
nuevas propuestas de poltica por resultados. Se espera desempeo financiero y no financiero producidos por las
que las agencias justifiquen los cambios incrementales agencias as como una evaluacin especfica de cada
en sus presupuestos anuales segn su aporte a la conse- agencia y material de auditora y datos de revisiones y
cucin de objetivos especficos y prioridades de poltica anlisis externos, siempre que aparezcan como elemen-
del gobierno. tos centrales de los casos en discusin. Si la informacin
No hay informacin formal publicada acerca de hasta resulta creble y relevante, se considerar juego limpio
dnde se ha usado la informacin sobre desempeo pa- ( fair play).
sada o proyectada en la planificacin y la elaboracin del La informacin especfica sobre el desempeo puede
presupuesto. No obstante, es comn que las agencias y convertirse en una valiosa herramienta para los clculos
los ministerios centrales hagan uso de cualquier informa- presupuestarios, especialmente el costo de las nuevas
cin relevante disponible al momento de presentar sus propuestas de poltica. En algunos casos, la informacin
Produccin y calidad de la informacin en el presupuesto para resultados: El caso australiano
191
sobre el desempeo es crucial para los modelos de fi- Adems de la revisin de apropiaciones presu-
nanciamiento continuo utilizados en las estimaciones puestarias, el Parlamento puede usar informacin
del presupuesto y las estimaciones futuras. Por ejem- sobre desempeo de las agencias para su trabajo en
plo, la cantidad y la calidad de los servicios que sern los comits, incluidas actividades actuales y consultas
entregados a una poblacin objetivo pueden constituir especficas. El Parlamento ha mostrado gran inters en
el ncleo central de las estimaciones basadas en las la calidad de la informacin generada por el gobierno,
agencias respecto de algunos programas impulsados tal y como se aprecia en el informe del Comit del Sena-
por la demanda. do para las Finanzas y la Administracin Pblica sobre
El Parlamento utiliza la informacin sobre desem- transparencia y rendicin de cuentas de los fondos y
peo principalmente mediante el escrutinio de las estimaciones de la Commonwealth y la revisin de los
estimaciones y apropiaciones anuales del presupuesto. documentos sobre presupuesto por lo devengado reali-
Las entidades encargadas de llevar a cabo esta funcin zada por el Comit Conjunto de Administracin Pblica
son generalmente los comits del Senado, usualmente y Auditoria en 2002. Dichos informes sembraron dudas
en los meses de junio y noviembre de cada ao. No respecto de la formulacin amplia y a veces incluso vaga
existe evidencia significativa de que los comits de esti- de resultados y la falta de detalles acerca de resultados
maciones del Senado tengan un inters especial en el individuales e tems de apropiacin de las agencias.
desempeo planeado o real de las agencias. Los interro- El informe 2007 realizado por el comit del Senado
gatorios llevados a cabo durante las audiencias tienden propuso que los gobiernos proporcionaran informacin
hacia una orientacin ms bien poltica. Llegado el mo- ms detallada respecto de una base programtica pa-
mento de auditar las actividades de las agencias, la ra las estimaciones de gasto de mediano plazo con el
atencin se centra ms en los procesos, los procedi- fin de ayudar al Parlamento a comprender el propsito
mientos o la magnitud de los tems de gasto que en del gasto en un nivel ms detallado y prctico que el
preguntas sobre el desempeo. Es posible que los co- de las actuales declaraciones de resultados. Se insis-
mits se enfoquen preferentemente en la informacin ti asimismo en una mayor coherencia en la medicin
sobre desempeo si esta aparece como ms creble, del desempeo en las agencias y en una evaluacin
confiable y relevante para sus necesidades. sistemtica de los resultados, contrastndolos con los
En el pasado, algunos comits han reclamado con objetivos incorporados a los procesos presupuestarios.
frecuencia sobre la calidad y la relevancia de la infor- Dada la baja calidad percibida por el Parlamento y el
macin contenida en sus declaraciones de presupuesto Contralor General de la informacin sobre desempeo
por cartera y sus estimaciones de presupuesto (por de las agencias, no sorprende que el uso de datos sobre
ejemplo, los informes del comit de estimaciones del desempeo tambin tenga falencias. No se ha determi-
Senado acerca del contenido de las declaraciones de nado an por qu algunas agencias generan, divulgan
presupuesto por cartera). Las principales quejas tienen y utilizan la informacin mejor que otras, pero s est
que ver con la calidad de la informacin sobre resulta- claro que las divergencias dentro del gobierno son muy
dos, la falta de informacin detallada respecto de los amplias. Incluso en la muestra de tres agencias que la
resultados tanto para las estimaciones del presupuesto ANAO tom para su auditora detallada del informe
como para las estimaciones a futuro, y la escasez de 2007 se aprecian diferencias considerables.
objetivos y puntos de referencia para poder contex- La falta de un mecanismo de monitoreo externo y
tualizar los indicadores de desempeo individuales. Si control de calidad en Australia obliga a que la calidad
tales preocupaciones fueran atendidas por las agencias, de la informacin sobre el desempeo dependa fuerte-
el Parlamento podra volver su atencin hacia la infor- mente de la gestin realizada por las agencias a fin de
macin sobre desempeo en futuras consultas sobre garantizar que la informacin se cia a normas razo-
estimaciones del presupuesto. nables. Si el director ejecutivo no otorga prioridad a la
Presupuesto basado en resultados
192
generacin y al uso de la informacin sobre desempeo, 192 recomendaciones y cuatro guas para mejores prc-
la agencia har lo mnimo indispensable para cumplir ticas. El tiempo promedio para elaborar un informe de
con sus obligaciones presupuestarias y de divulgacin auditora de desempeo fue de 12,3 meses, en un rango
externas. de 5 a 24 meses. El costo total de los servicios de audi-
tora de desempeo fue de AU$21,6 millones durante el
periodo 2006-07, con un costo promedio por informe
El PpR y el Contralor General
de AU$170.000.
El Contralor General posee la facultad legal de realizar Desde 1999-2000, el periodo en que el gobierno aus-
una auditora de desempeo a una agencia dependien- traliano implant el presupuesto basado en resultados,
te del gobierno central en cualquier momento. Tambin la ANAO ha publicado tres auditoras de desempeo
est facultado para llevar a cabo auditoras de desempe- acerca del marco de resultados y dos guas de mejores
o en empresas de propiedad del gobierno o de sus prcticas, adems de informacin para la evaluacin de
filiales a peticin del Ministro de Finanzas o del Comit desempeo en numerosas auditoras especficas.
Conjunto de Cuentas Pblicas y Auditoras del Parla- El Contralor General tambin toca temas de im-
mento (Parliaments Joint Committee of Public Accounts portancia respecto del desempeo en el informe que
and Audit). La definicin de auditora de desempeo presenta regularmente al Parlamento as como en los
que se encuentra en la Ley del Contralor General de documentos que somete a las preguntas del comit
1997 tambin es muy amplia: revisin o anlisis de parlamentario. La ANAO tambin estimula y apoya
cualquier aspecto de las operaciones de un organismo a los comits de auditora de las agencias, los cuales
o un individuo. El Contralor General ha adherido a las cumplen con una importante funcin complementaria.
Normas sobre Prcticas de Auditora Generalmente Acep- Mediante su programa regular de auditoras, el Con-
tadas para llevar a cabo sus auditoras, asegurndose de tralor General juega un papel de importancia sealando
que se trata de revisiones independientes, sistemticas y reas del desempeo de las agencias que es preciso
objetivas para formarse una opinin acerca de la econo- mejorar, y tambin asesora al gobierno en cuanto a las
ma, eficiencia y efectividad de la gestin de operaciones oportunidades para acrecentar el valor de la informa-
y procedimientos internos. Las auditoras tambin sir- cin sobre desempeo de manera ms general. Si bien
ven para identificar oportunidades de mejora en las la ANAO no audita medidas e indicadores de desempe-
prcticas de gestin. Todas las auditoras de desempe- o en forma individual, s tiene a su cargo la importante
o se tabulan en el Parlamento. El Contralor General tarea de asegurar que la informacin sobre desempeo
tambin elabora guas de mejores prcticas con el fin cumpla con los requisitos establecidos en las polticas
de destacar formas de optimizacin de la administra- del gobierno para beneficio del Parlamento y otros gru-
cin pblica en todos los niveles del gobierno. pos de inters.
Segn el informe anual 2006-07 de la ANAO, la
eleccin de temas de auditora se basa en dos conside-
Posibilidades de mejoras
raciones principales:
El lugar en el cual la auditora tendr su mayor valor
La calidad de la informacin sobre resultados
para mejorar la rendicin de cuentas, la economa,
la eficiencia o la efectividad administrativa; Australia ha sido capaz de elevar el PpR a niveles
Garantizar una cobertura apropiada para las ope- desconocidos para muchos otros pases, especialmente
raciones de las agencias dentro de los recursos de en lo que se refiere a los resultados como un elemento
auditora disponibles. esencial de la estructura presupuestaria. Sin duda una
En 2006-07 el Parlamento tabul un total de 51 in- hazaa digna de elogio, acaso fundamental, para el lo-
formes de auditora de desempeo, los que incluan gro de un marco de PpR realmente efectivo. En otras
Produccin y calidad de la informacin en el presupuesto para resultados: El caso australiano
193
naciones se ha podido constatar que la falta de nfasis gobierno asuma un alto nivel de responsabilidad frente
en los resultados puede relegar el propsito de la ges- al Parlamento por los resultados que pretende alcanzar
tin y la rendicin de cuentas a una simple bsqueda y por la forma en que utiliza los fondos aprobados por
de la eficiencia, sin considerar las razones detrs de el Parlamento para lograrlos.
las actividades y los productos o si el propsito espe- Tanto el Parlamento como la ANAO han criticado el
rado y las metas de poltica estn siendo alcanzadas o alto nivel de las metas incluidas en muchas declaracio-
no. El nfasis en los resultados se convierte en parte nes de resultados. Ello ha derivado en que gran parte
importante de la cultura de la administracin pblica de la informacin sobre resultados aparezca como tur-
al generar un compromiso que posibilite hacer todo lo bia, ambigua y difcil de vincular con las acciones de las
posible para aprovechar las consecuencias de las pol- agencias y el gobierno. Tambin limita la utilidad de la
ticas y que evite conformarse con una mera aplicacin informacin sobre resultados para propsitos de anli-
eficiente. sis y toma de decisiones, dada la dificultad de llegar a
En Australia, ninguno de los principales grupos de conclusiones razonables acerca de la importancia y el
inters ha calificado el nfasis en los resultados como alcance de las decisiones de las agencias en los resulta-
inapropiado. Por el contrario, se han concentrado, sin dos seleccionados.
excepcin, en proponer formas de fomentar una orien- Como requisito mnimo, el gobierno australiano de-
tacin hacia resultados mediante mejoras en la calidad be aclarar lo que entiende por resultados y la forma en
de la informacin sobre desempeo y en los detalles que estos deben ser medidos y divulgados. La cantidad
que sustentan el desempeo de los resultados mismos, y relevancia de la informacin es la piedra fundamen-
por ejemplo, entregando ms informacin respecto de tal del sistema de GpR y rendicin de cuentas. Sin una
los programas y objetivos. informacin apropiada y oportuna, difcilmente se pue-
Ciertamente, el compromiso de Australia hacia los de esperar que los usuarios valoricen lo producido o lo
resultados no ha estado libre de escollos. An queda apliquen a sus necesidades.
mucho por mejorar, como lo demuestran los infor- Una posible aproximacin prctica al problema es
mes de la ANAO. A diferencia de muchos otros pases, identificar los cambios (resultados) importantes que
Australia tiene la ventaja de contar con una larga expe- pueden ser claramente vinculados a las acciones del go-
riencia y un amplio marco de gestin para resultados bierno. Para ello se necesitan medidas de desempeo
que le permiten seguir avanzando. Tambin cuenta con claras y precisas que vinculen los recursos a productos
informes recientes del Parlamento y la ANAO, adems y resultados, tal como se especifica en el marco, aunque
de la poltica del gobierno llamada Operation Sunlight esto no se vea reflejado en la prctica, como informa la
lanzada por el actual gobierno cuando era parte de la ANAO. Tambin se debe identificar aquellas opciones
oposicin, en 20054, la cual incluye numerosas reco- que permitan mejorar la congruencia de las normas de
mendaciones para acciones futuras. medicin y divulgacin en las agencias. Es necesario
Dentro del actual marco de poltica, las principales precisar algunas diferencias entre tipos de productos
reas que requieren mejoras son la informacin sobre y resultados. Por ejemplo, se necesita contar con in-
resultados y los aportes que puede hacer el gobier- dicadores y medidas diferentes para las asesoras de
no a esta ltima. Esto incluye resultados atribuidos a poltica, la tramitacin de donaciones y transferencias,
agencias individuales as como aquellos que abarcan reglamentos y prevencin, y para la prestacin directa
un gran nmero de agencias, o incluso el gobierno co- de servicios. Los resultados relacionados con el impacto
mo un todo. Incluir los resultados en la planificacin directo e indirecto de las acciones del gobierno requie-
presupuestaria y las apropiaciones anuales exige que el ren de medidas diferentes que midan los resultados que
194
surgen como consecuencia de esos impactos as como pero esta perdi relevancia cuando se elimin la coor-
los efectos finales y de ms largo alcance logrados en el dinacin y direccin central del Ministerio de Finanzas.
mediano y largo plazo. No obstante, resulta aconsejable Desde entonces, Australia se ha concentrado en una
permitir un alto grado de estandarizacin en los tipos iniciativa de evaluacin y revisin ms dirigida y es-
individuales de productos y resultados, incluso en sec- tratgica (OCDE, 2007). Extender esta iniciativa a las
tores y circunstancias diferentes. agencias parece tener sentido, manteniendo el enfoque
estratgico dirigido en lugar de regresar al modelo com-
Cmo medir los aportes a los resultados
prehensivo anterior, el cual antes de caer en decadencia
La necesidad del gobierno australiano de proveer se haba vuelto mecanicista e ineficiente.
mayor informacin sobre los programas ha tenido un El gobierno australiano ha fijado una audaz agen-
desarrollo particular. Australia se apart de la informa- da poltica para las agencias en cuanto al desarrollo
cin de programas cuando decidi adoptar un modelo econmico, la responsabilidad medioambiental y la in-
de PpR. Si bien no existe una explicacin oficial para clusin social. Ha demostrado su inters por avanzar
dicha estrategia, esta parece fundarse en una aparen- hacia un tipo de informacin de triple resultado final
te debilidad del sistema australiano de presupuesto para las agencias (Tanner, 2005). De hecho, un nmero
por programas caracterizado por un fuerte nfasis en creciente de ellas ha comenzado a generar informes de
la actividad y en la falta de informacin sobre logros sostenibilidad, a menudo inspirados en los lineamien-
tangibles. Es fcil, entonces, entender que los usuarios tos de la Iniciativa Mundial de Notificacin5 de manera
busquen informacin de mejor calidad respecto de la voluntaria.
forma en que los gobiernos alcanzan los resultados
Calidad de la informacin sobre desempeo en las
esperados, as como un detalle de cules son esos re-
agencias
sultados. Sin embargo, an no existe certeza acerca de
si una informacin ms detallada sobre los grupos de Australia parece haber obtenido los mejores benefi-
actividades iniciadas por el gobierno servir para contar cios del PpR de las agencias. Estas recopilan y utilizan
con mejores prcticas informativas que satisfagan el in- la informacin sobre desempeo para su toma de deci-
ters expresado por quienes desean mayor informacin siones interna y para mejorar la eficiencia y efectividad
sobre los programas. de sus operaciones y programas. Aparentemente existe
Quizs ms productivo que buscar un reestableci- una cultura en la que los resultados o los impactos son
miento de las estructuras de programas que subyacen a importantes y donde los gestores consideran a los pro-
los resultados sea priorizar el llamado efectuado por el ductos, es decir, los logros a nivel de servicios, como
comit del Senado en su informe de 2007 a enfatizar una prioritarios.
evaluacin de los resultados de desempeo basndose Resulta hasta cierto punto preocupante que las
en los planes. Prestar mayor atencin a los procesos de agencias utilicen informacin sobre desempeo no pu-
monitoreo y evaluacin de resultados puede tener la do- blicada como indicadores para evaluar su desempeo,
ble ventaja de ofrecer mejor informacin respecto de lo lo cual sugiere que no valoran la informacin publicada y
que sucede y por qu, adems de estimular un anlisis que esta es un costo innecesario que se ven obligadas a
ms crtico de la calidad de los planes de desempeo y asumir para fines de rendicin de cuentas externas. No
un mayor rigor en la elaboracin de planes futuros. obstante, antes de embarcarse en una amplia reforma
Australia ya contaba con una fuerte poltica de eva- del modo en que se divulga el desempeo hacia el ex-
luacin comprehensiva de programas an antes de la terior, sera prudente examinar las razones que explican
introduccin del presupuesto basado en resultados, las diferencias entre la informacin sobre desempeo
195
interna y externa. Esta situacin puede deberse a varios ejercida por el gobierno necesita ir acompaada de un
factores, aunque no todos cifren sus expectativas en el fuerte respaldo que permita a estas mejorar cuando sea
PpR en Australia. Por ejemplo, podra reflejar diferencias necesario hacerlo. La ANAO ha sugerido que el Ministe-
en el tipo de informacin que la gestin interna requiere rio de Finanzas refuerce el apoyo prestado a las agencias
para atender las necesidades de los usuarios externos. para desarrollar las capacidades necesarias y as facilitar
Tambin podra reflejar algn grado de prudencia pol- la propagacin y la adopcin de mejores prcticas.
tica y comercial dirigida a minimizar las posibilidades
Ampliacin de la participacin constructiva del
de crtica o mal uso de la informacin. Visto de otro
Parlamento
modo, el hecho de que las agencias estn dispuestas a
recopilar y utilizar informacin innecesaria para cumplir El Contralor General y el Parlamento debern man-
con sus obligaciones de rendicin de cuentas puede ser tenerse vigilantes en cuanto a la necesidad de exigir
positivo al constituirse en un indicador de lo valioso y que tanto el gobierno como las agencias den cuenta de
necesario que es para una buena gestin, independien- su desempeo y de la calidad de la informacin sobre
temente de los requisitos formales. Con todo, y tal como este. El Contralor General ya ha demostrado su deter-
sugiere la ANAO, sera conveniente acercar y alinear la minacin de mantener el nfasis en el mejoramiento
informacin sobre desempeo interno y externo. de la calidad de la informacin sobre desempeo y en
El mejoramiento en las agencias debe concentrar- la voluntad de asesorar prcticamente a las agencias.
se preferentemente en ampliar la aplicacin de buenas Sin necesidad de abandonar su antiguo modelo, podra
prcticas en lugar de preocuparse de las prcticas mis- ampliar el campo de visin y considerar cun bien las
mas. La ANAO determin una amplia gama de normas agencias atienden las necesidades de informacin so-
en su auditora respecto de los resultados y los produc- bre desempeo de los usuarios, tanto externos como
tos. Algunas agencias operan con altos estndares, pero internos, y sugerir formas en que las agencias pueden
ninguna se rige por las normas de mejores prcticas. alcanzar dichas necesidades de la mejor manera. Lo an-
Por otra parte, muchas agencias se encuentran funcio- terior se puede lograr dentro de los lmites de la actual
nando por debajo de los estndares mnimos para la poltica del gobierno.
informacin de desempeo mencionados en las obli- El Parlamento ha demostrado su inters en la in-
gaciones formales y las guas de poltica. El gobierno formacin sobre desempeo como una ayuda en el
australiano debera concentrarse en elevar la calidad de ejercicio de sus funciones de contralora y de rendicin
las agencias ms dbiles y estimular a quienes muestran de cuentas. Tambin ha demostrado su voluntad de reco-
un mejor desempeo, tanto para su propio beneficio nocer la complejidad de la informacin sobre desempeo
como para servir de modelo a los dems. en el sector pblico y su disposicin a ofrecer consejos
Las bases para el mejoramiento en el nivel de las prcticos en aquellas reas donde se requieren mejo-
agencias se encuentran en ellas mismas y en el Minis- ras. Sin embargo, a pesar de lo positivo de estos gestos,
terio de Finanzas. Aquellas agencias cuyos directores la pregunta de por qu el Parlamento prefiere no utilizar
ejecutivos no perciben a la GpR como una prioridad s- la informacin sobre desempeo que ya tiene a su dis-
lo pueden alcanzar objetivos relevantes si cuentan con posicin sigue sin respuesta. El gobierno y las agencias
una presin externa para mejorar. Es necesario imponer seguirn siendo reticentes a asimilar las recomendacio-
una mayor presin externa a los directores ejecutivos, nes del Parlamento mientras subsistan las incongruencias
y el mejor vehculo para una presin ms efectiva es entre los llamados a generar mejor informacin, por
el gobierno. Adems, las agencias necesitan capacidad una parte, y la subutilizacin de la informacin disponi-
y habilidad para alcanzar altos estndares. La presin ble, por la otra.
Presupuesto basado en resultados
196
197
gobierno debe ser muy claro respecto de qu informa- use para perjudicar a una entidad o sea empleada pa-
cin se debe generar, para qu, y cmo debe ser usada. ra propsitos partidarios o polticos seguir siendo un
Los gobiernos y el Parlamento debern llevar a trmino factor de temor que inhibir a los proveedores de infor-
sus esfuerzos y utilizar la informacin que reciben para macin de publicar ms de lo necesario, asegurando as
desarrollar polticas constructivas y consolidar el proce- un mnimo de confianza comunitaria en sus acciones.
so de rendicin de cuentas.
El Parlamento no cuenta con las herramientas sufi-
Conclusin
cientes para obligar a la introduccin de cambios en la
informacin sobre desempeo, incluso aunque sus es- Australia constituye un atractivo ejemplo para quie-
fuerzos estn respaldados por una motivacin genuina nes se desempean en el campo de la GpR. Cuenta con
y nobles intenciones. La influencia del Parlamento aus- una larga historia de adaptaciones sucesivas basadas en
traliano para imponer requisitos con el fin de mejorar la objetivos de poltica slidos y sostenibles. Ha mostrado
informacin es muy limitada, y puede ser slo ejercida gran determinacin para enfocarse en los desafos ms
de manera efectiva en pocas de crisis, las cuales son esquivos pero a la vez ms importantes. Ha demostra-
una consecuencia poco probable de una informacin de do su disposicin a la autocrtica y a aprender de su
desempeo carente de fuerzas. An as, las actividades experiencia. Australia tambin resulta atractiva porque
desarrolladas por los comits del Parlamento y el traba- refleja cun difcil es disear y aplicar el PpR de manera
jo del Contralor General proporcionan una fuente vital efectiva y cun huidizas son las recompensas por el es-
de informacin para los grupos de inters acerca de la fuerzo desplegado.
calidad y el estado de salud del desempeo y los siste- Los ajustes que Australia propone para su propia es-
mas de gobierno. tructura ofrecen la oportunidad de mejorar an ms la
El inters de la sociedad civil y los avances alcan- calidad y la utilidad de la informacin sobre desempeo.
zados en otros pases en trminos de transparencia y El auge de los informes de sostenibilidad o de triple re-
calidad de gobierno podran llegar a fomentar mejoras sultado final ilustran la voluntad siempre presente de
en la calidad de la informacin sobre desempeo. No experimentar y de derribar barreras en el campo de la
obstante, los gobiernos y las agencias deben conven- GpR en el sector pblico. Es, por lo tanto, probable que
cerse de que aceptar dichas demandas redunda en su en el futuro Australia siga siendo una fuente valiosa de
propio beneficio. Los riesgos de que la informacin se lecciones que beneficien a todos los sectores.
Bibliografa
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Presupuesto basado en resultados
198
201
Raphael Debets*
Helmer Vossers**
202
valiosa entre el Ministerio de Finanzas y los ministerios conllev una demora de nueve meses despus del ao
de ejecucin. El nfasis deba recaer en la elaboracin de ejecucin presupuestaria (a modo de contraste: el
de los presupuestos, su aplicacin y la responsabilidad. informe de 1978 se present en 1985). Asimismo, en
Adems de reunir estos tipos de informacin, era im- 1992 ms del 90% de los gastos corresponda a los rea-
portante establecer el vnculo entre las cifras del lizados de acuerdo a la ley, en comparacin con slo el
presupuesto y la informacin sobre el gasto real. Se im- 68% de 1987. En la actualidad, el 99% de los gastos del
plement un sistema computarizado interministerial de presupuesto central se efecta de acuerdo a la ley, se-
consulta de presupuestos que abarc el presupuesto gn informa el Tribunal Independiente de Auditoras.
total del Estado. Resultaba vital contar con una mejor Por otra parte, para fines de control tiene ms impor-
cooperacin entre los ministerios de lnea y el Ministe- tancia el vnculo entre las propuestas de presupuesto y
rio de Finanzas. Adems, se mejor el proceso de la ejecucin de la partida presupuestaria, a veces con
intercambio de informacin presupuestaria entre el go- mayor detalle. Esta informacin podra generarse con
bierno y el Parlamento. Presentar el informe contable una periodicidad mensual.
Para potenciar la autoridad presupuestaria del Parlamento, el sistema administrativo de presupuestos (proyectos de
ley e informes de presupuestos para los ministerios y fondos presupuestarios) en los Pases Bajos se basa en la relacin ca-
ja-pasivo. Esto se torna evidente debido al vnculo existente entre los compromisos y los pagos en efectivo. El presupuesto
contiene una proyeccin plurianual que no manifiesta cambios en la poltica y los precios (estimacin para el perodo
2008-2011 en los precios de 2007) para cada rengln presupuestario. El Parlamento aprueba el presupuesto para un
ao: esto incluye las decisiones de poltica respecto a cunto asignar para cada objetivo. Un ministro de lnea es respon-
sable de su propio presupuesto. La mejor manera de ejercer control (principalmente sobre la decisin acerca de invertir
o no) es ser franco y directo cuando el gobierno se compromete a desembolsar el dinero en su totalidad. Los posibles
beneficios se deben presentar en documentos complementarios a las polticas (anlisis costo-beneficio).
La operacin contable de la dcada de 1980 fue segui- de Holanda. El Ministerio de Finanzas desempe las
da por una serie de innovaciones a la gestin financiera. funciones de coordinar, supervisar y promocionar. Luego
Se introdujo una nueva forma de autonoma interna (or- de un intenso proceso de preparacin, todos los mi-
ganismos de gobierno) para mejorar la flexibilidad de nisterios adoptaron la nueva estructura presupuestaria
gestin. Se realizaron tambin reformas presupuestarias durante la confeccin del presupuesto para 2002 (lla-
tendientes a incorporar al sector de las primas en el pre- mado big boom).
supuesto. En la actualidad, los desembolsos del seguro El nuevo estilo de presupuesto no consideraba como
social y el gasto en atencin de salud se tratan de igual punto de partida los fondos para invertir, sino la poltica
forma que el gasto corriente. y lo que esta pretenda lograr (objetivos de poltica ms
El entusiasmo mundial por introducir el presupuesto concretos). Lo esencial es traer a un primer plano los
para resultados alcanz a los Pases Bajos en 1997. La objetivos polticos de los proyectos de ley de presupues-
Operacin VBTB pretenda proporcionar al Parlamento un tos subyacentes y, en retrospectiva, en los informes.
presupuesto ms orientado hacia las polticas y ms La idea es concentrarse en preguntas tales como: qu
transparente, donde la informacin sobre los resultados se desea lograr?, qu hacer para lograrlo? y cul ser
y el gasto estuvieran relacionadas. Se implement esta el costo admisible? El nuevo estilo de presupuesto iba
operacin por iniciativa de la Cmara Baja del Parlamento acompaado de un nuevo estilo de contabilidad el
Presupuesto para programas en los Pases Bajos
203
informe anual diseado para reflejar fielmente el fueron demasiado ingenuas en cuanto al calendario de
presupuesto. De esta manera se responda a: se ha una reforma tan complicada. Resultaba evidente que
logrado lo que se pretenda?, se hizo lo planificado no sera posible alcanzar los objetivos de las reformas
para conseguirlo? y cost lo que se haba calculado? relativas al desempeo en un periodo de seis ciclos
(Recuadro 13). presupuestarios. Por ltimo, y respecto a su imple-
En septiembre de 2006 se present el nuevo estilo mentacin, las esperanzas cifradas en los ministerios
de presupuesto (memorando y proyectos de ley) a la de lnea y en las direcciones encargadas de formular
Cmara Baja por sexta vez. Esta operacin no estuvo polticas fueron demasiado altas. No obstante, a la luz
exenta de penurias, pues requiri importantes esfuer- de los resultados, cabe preguntarse en qu situacin se
zos y tiempo por parte del Ministerio de Finanzas y encuentra la actualidad, y si esta reforma ayud a lograr
los ministerios de ejecucin. Adems, las autoridades lo que se pretenda.
i) Objetivo general
En Holanda, los nios crecen saludables y en un entorno seguro.
ii) Cinco objetivos operacionales:
Los nios y sus padres reciben ayuda oportuna para poder crecer, para criarlos y para cuidarlos.
Los nios que se ven amenazados en su desarrollo.
Los nios seleccionados y sus padres pueden hacer uso de la ayuda de la institucin de cuidado infantil.
Los nios seleccionados y sus padres reciben ayuda del proveedor de salud que elijan.
Cuidado infantil con garanta pagadera.
Cada uno de los objetivos est justificado. Algunos van acompaados de indicadores de desempeo. Adems, se
asocian a una tabla plurianual de compromisos-caja (gastos e ingresos) para el financiamiento, cuyo ao presupuestario
ha de ser aprobado por la Cmara Baja.
* Para una visin panormica de todos los proyectos de ley de presupuesto, vase www.rijksbegroting.nl
Fuente: Ministerio de Salud. Rengln presupuestario 45 (artculo) poltica infantil
Dentro de los aspectos positivos debe incluirse la partidas).2 Asimismo, la antigua declaracin explicati-
nueva estructura del presupuesto. Los nuevos presu- va ha sido condensada en gran medida y se ha vuelto
puestos (y en retrospectiva, la cuenta anual) se elaboran ms poltica la introduccin de cada proyecto de ley de
en torno a objetivos estratgicos y reas de poltica rela- presupuestos (que aclara las prioridades de poltica).
cionadas. Los avances registrados en materia de Por ltimo, pero no por ello menos importante, el pro-
transparencia (autorizacin) son notables, ya que la nue- ceso contable tiene lugar cuatro meses antes de lo que
va estructura y la inclusin de objetivos en los suceda previamente a la introduccin del nuevo presu-
presupuestos e informes anuales se consideran las prin- puesto. Desde 2001, el ministro de Finanzas presenta al
cipales mejoras en el rea de la accesibilidad. El nmero Parlamento las cuentas e informes anuales sobre los
de partidas muestra una reduccin en ms de un 75%, logros del sector colectivo y los resultados financieros
por lo que pasaron de 800 a aproximadamente a 200 en el da de la rendicin de cuentas (Accountability Day)
2. Cada ministerio cuenta con un presupuesto, y un promedio de 10 partidas presupuestarias que se trabajan sistemticamente. En casi todas las reas era posible
clasificar las polticas, el desempeo y los detalles financieros en forma sistemtica y en una lnea de poltica nica. Un rengln presupuestario va acompaado de
una meta u objetivo general. A su vez, esta puede subdividirse en objetivos operacionales. El ministerio de ejecucin o de lnea se hace responsable de su propio
presupuesto e informe.
Presupuesto basado en resultados
204
(el tercer mircoles de mayo). El Parlamento sostiene El problema del exceso de informacin sobre desem-
un debate general con el Primer Ministro sobre estos peo cuantitativa radica en que, en muchos casos, esta
resultados, mientras que cada ministerio de ejecucin slo explica los objetivos someramente, pero no se
mantiene conversaciones ms detalladas con los comi- concentra en ellos lo suficiente.3 Segn las Consultas
ts de ejecucin. Interministeriales para Asuntos Financieros y Econmi-
A pesar de estas mejoras, an quedan muchos cos (IOFEZ, por sus siglas en holands), cerca de la
obstculos por sortear. Los proyectos de ley de presu- mitad de los objetivos van acompaados de indicado-
puestos son complejos (los documentos de poltica res cuantitativos de desempeo (2004). En este sentido,
contienen mucha informacin traslapada) y difciles de se asigna gran importancia a la capacidad de medir los
interpretar (incluyen muchsima informacin tcnica, objetivos en detrimento de la calidad (vase el recuadro
por ejemplo, sobre los precios de costo). Los apndices, 14). Entre los efectos no esperados, la realidad puede
que contienen principalmente tablas tcnicas deta- llegar a representarse de manera demasiado simple o la
lladas e informacin sobre la realizacin de debates, gestin puede verse conducida por un desempeo in-
representan ms del 20% del nmero de pginas de un apropiado (por ejemplo, el nmero de infracciones de
presupuesto. La informacin sobre el aporte de los pro- trnsito no dice nada acerca de cun segura es una
gramas gubernamentales a los objetivos de las polticas carretera; y el nmero de estudiantes graduados no
no est del todo clara. Evidentemente, la elaboracin revela nada sobre sus conocimientos y competencia).
de un presupuesto por programas (la relacin entre las El problema subyacente radica en que la produccin
metas, los instrumentos y los recursos) no es una tarea gubernamental no es homognea y, por lo tanto, es de-
que requiera de un nivel terico demasiado elevado: lo masiado difcil de medir. Lamentablemente, la idea de
que sucede es que muchos objetivos no estn bien de- que es posible comparar la produccin gubernamental
finidos. Estos se formulan en trminos tan abstractos con la produccin de los mercados carece de funda-
que es imposible determinar (en retrospectiva) si efec- mento real. Casi no existen datos vlidos sobre el
tivamente se han logrado. Existe una tendencia natural desempeo de las actividades del gobierno.
de los funcionarios y administradores a justificar sus Adems de los problemas de medicin menciona-
decisiones y entregar respuestas poco claras. dos anteriormente, la Operacin VBTB no inclua el
i) Uno de los indicadores de desempeo utilizados para medir el xito de introducir las reglas del libre mercado a la
electricidad es el conocimiento de diferentes compaas elctricas por parte de la ciudadana. En la Cmara Baja,
los abultados salarios de la alta gerencia de las compaas elctricas, financiados por los impuestos, han sido materia
de intensas discusiones. No cabe duda de que los ciudadanos no identificaban a las nuevas compaas elctricas por
incorporar reglas de libre mercado para la electricidad, sino por estos debates sobre salarios.
ii) Los indicadores no abordan ciertos delitos con la fuerza suficiente. Por ejemplo, el robo de una obra de Rembrandt
se registra en las estadsticas como otro robo ms. La polica prefiere concentrarse en los delitos de menor cuanta,
como ser una multa de 50 por almacenamiento no autorizado, excesos de velocidad o falta de luces en la bicicleta,
en lugar del robo de una pintura avaluada en 50 millones. Tampoco se incentiva a la polica a prevenir delitos en
forma activa dado que la prevencin de delitos no se aprecia en las estadsticas.
3. Aproximadamente, la mitad de las metas lleva aparejados indicadores de desempeo cuantitativos. (Vase, Policy Budgets and Policy accountability. 2004. Final
Report. Lessons from practice. Inter-ministerial Consultations for Financial and Economic Affairs (IOFEZ), Diciembre.
Presupuesto para programas en los Pases Bajos
205
mejorar la eficiencia entre sus objetivos originales. Se principales temas de la agenda poltica. Adems, debe-
trataba de una operacin orientada a entregar al Par- ra cumplir con su tarea bsica: autorizar las partidas
lamento un presupuesto ms transparente. Durante el (objetivos) y mantener el control. Asimismo, para ser
proceso de implementacin, ese objetivo principal se fcilmente accesible debe presentar una estructura de-
ampli para incluir la eficiencia de los programas. Para finida y utilizar la informacin apropiada para el nivel
algunas personas, publicar la informacin sobre desem- de debate. Cualquier informacin ms tcnica sobre la
peo tena como consecuencia natural la posibilidad de posible relacin entre los indicadores de desempeo,
medir la eficiencia fcilmente, lo que permitira cose- los objetivos operacionales, los instrumentos y los re-
char ganancias en ese terreno como si se tratara de cursos tiene sentido en los documentos de poltica y no
manzanas maduras. Sin embargo, al introducir un se- en el presupuesto (Recuadro 16).
gundo objetivo en el proceso sin contar con una buena Para mejorar la eficiencia, se recomienda utilizar
base terica, las expectativas cifradas en esta reforma otros instrumentos adems del presupuesto. Los do-
aumentaron enormemente. Para alcanzar la meta origi- cumentos de poltica constituyen el mejor instrumento
nal del presupuesto (es decir, recibir la autorizacin del que se puede crear en cuanto a la informacin sobre
Parlamento para gastar fondos), se requiere un presu- anlisis riguroso (evaluacin ex ante) en el presupuesto.
puesto comprehensivo. El deseo de lograr la eficiencia Se debe responder a preguntas bsicas tales como cul
se tradujo en una cantidad de cifras gigantesca, lo que es el problema y cul es la funcin del gobierno. Por el
en ocasiones jugaba en contra de este objetivo original. contrario, es esencial concentrar las revisiones de las
Asimismo, dicha eficiencia puede ser mejorada con otros polticas (ex post) en el anlisis de estas preguntas b-
instrumentos, como fomentar evaluaciones ex ante y ex sicas, a nivel de los objetivos estratgicos y las reas de
post rigurosas del nivel de los objetivos. poltica. Adems, una reforma financiera que introduce
An queda mucho trabajo por realizar para afinar ms elementos del mercado para financiar el abasteci-
el enfoque y el acceso a los documentos presupuesta- miento de las actividades del gobierno puede resultar
rios. El presupuesto debera utilizarse para analizar los muy til.
El Fondo Monetario Internacional public un informe acerca de la observancia de las normas y cdigos sobre trans-
parencia fiscal para los Pases Bajos (FMI, 2006). Los nuevos presupuestos constituyen una reforma con potencial para
la transparencia, la responsabilidad y la asignacin de la toma de decisiones. Se ha trabajado mucho, pero an falta
obtener todos los resultados deseados. Es necesario acotar y concentrar la informacin sobre desempeo. El FMI sugiere
utilizar informacin adecuada para el nivel de debate de los principales temas, a fin de integrar de mejor manera el an-
lisis de las polticas en el ciclo presupuestario y aumentar la calidad e independencia de las evaluaciones de las polticas.
Presupuesto basado en resultados
206
Recuadro 16. Cmo lograr un presupuesto ms transparente
En los Pases Bajos se realizan las siguientes actividades para mejorar la accesibilidad del presupuesto.
i) Los empleados pblicos reciben capacitacin para realizar las preguntas adecuadas, redactar correspondencia o me-
morandos bien estructurados sobre las polticas y realizar revisiones de las mismas. El curso (a cargo de la Academia
Nacional de Finanzas y Economa, www.rijksacademie.nl ) tiene una duracin de dos das. Durante el primero, un
especialista presenta un estudio de casos (real) en el que cuenta detalles sobre el proceso, las dificultades de los me-
morandos, etc. Los estudiantes elaboran por s mismos una lista de verificacin con preguntas cuyas respuestas se
encuentran en los documentos presupuestarios. El segundo da se inicia con la entrega de una lista de verificacin
elaborada por la academia y preparada por especialistas. Al finalizar el segundo da, los alumnos reciben un nuevo
estudio de casos a partir del que ellos mismos deben preparar un presupuesto (dentro de un lmite de tiempo).
ii) Las nuevas tecnologas (como Internet) se utilizan para simplificar el presupuesto. Por ejemplo, se puede acceder a
informacin muy detallada y tcnica sobre garantas gubernamentales en el sitio del presupuesto (www.rijksbegro-
ting.nl/garanties). Esto significa que la informacin del presupuesto se puede resumir en una tabla general sin tener
que especificar los detalles de todas las garantas.
iii) Se revisa que la informacin sobre desempeo est en orden. Slo se incluyen criterios relativos al proceso. Ya no es
obligatorio introducir los indicadores de desempeo, a menos que sean tiles.
iv) El Parlamento y el Ministerio de Finanzas han llegado a un acuerdo de que se utilizarn tres presupuestos para tratar
de obtener un documento ms comprehensivo y ms comprensible. Durante dos aos, se relajarn las normativas
relacionadas con el presupuesto para dar cabida a nuevas iniciativas. Durante este periodo, el Ministerio de Finanzas
respaldar a los ministerios de ejecucin en las tareas de estructurar y redactar los presupuestos.
v) En conjunto con el Tribunal de Auditoras, se realiza un experimento similar para las revisiones o informes anuales
del gasto. En estos informes se destacan nicamente aquellos elementos importantes de las polticas y que forman
parte del acuerdo de coalicin.
207
Recuadro 17. Aspectos de las revisiones de polticas interministeriales relativos a los procedimientos y la organizacin
Se realizan revisiones y balances. Los revisores son el ministerio de lnea, que preside la tarea, el Ministro de Finanzas,
que ejerce como secretario, y el inspector del presupuesto.
Cada revisin busca generar alternativas que deberan provocar una reduccin del 20% de los gastos luego de cuatro
aos.
No existe derecho a veto (para evitar la entrada de opiniones minoritarias).
Tiene una estructura uniforme de la revisin y preguntas estndar (por ejemplo, la descripcin de la poltica, los
objetivos y los instrumentos, etc.).
Al inicio del decenio de 1970 se introdujo asimismo el reduccin de los niveles de servicio, si as fuera necesa-
denominado Sistema de Planificacin, Programacin y rio. Slo se pueden considerar aquellas alternativas
Presupuesto (PPBS, por sus siglas en ingls), pero su cuyo costo sea igual o menor. Cada revisin debe produ-
aplicacin fue un fracaso parcial. El PPBS comprende tres cir al menos una alternativa que implique una reduccin
elementos: el presupuesto para programas, el presu- del 20% de los gastos luego de cuatro aos comparada
puesto para resultados y el presupuesto plurianual. Slo con la actual estimacin para el ltimo ao del presu-
han prosperado las estimaciones plurianuales de las par- puesto. Durante la dcada de 1990, el proceso de
tidas presupuestarias (t+1 - t+4). Los desembolsos de reconsideracin fue gradualmente adaptado a las cam-
los programas se dan a conocer despus del ao en que biantes circunstancias econmicas. La alternativa de
se presenta el presupuesto (t), de modo de evitar subes- ahorro obligatorio de un 20% fue abolida (debido a la
timaciones y transparentar los ahorros de mediano plazo. presin de los ministerios de ejecucin y de lnea), por lo
El fracaso del presupuesto de programas se debi espe- que se concentraron las revisiones en los cambios insti-
cialmente a la aversin que exista respecto del mtodo tucionales (Recuadro 17).
altamente terico. La introduccin del PpR no prosper Un ejemplo de un anlisis riguroso y una poltica
debido a la limitacin al producto. Los objetivos se defi- ms eficiente es la reforma de los beneficios sociales o
nan verticalmente (de arriba hacia abajo) y no conforme la Ley de Asistencia Social (Bijstand). Durante los lti-
a la estructura organizacional (responsabilidades presu- mos aos del siglo XX, se tena la percepcin de que
puestarias de los directores de polticas). demasiadas personas hacan uso de los beneficios cuan-
El procedimiento de reconsideracin de 1981 (in- do an estaban en condiciones de trabajar. La Oficina
troducido de facto en 1975) conforma la base del actual Neerlandesa para el Anlisis de Polticas Econmicas
sistema de revisin de programas (revisiones de polti- (CPB, por sus siglas en holands), entidad indepen-
cas interministeriales o de IBO a partir de 1995). De diente, acept el desafo y efectu una evaluacin de la
acuerdo con este sistema, se realizan revisiones de po- Ley de Asistencia Social (Bijstandswet). Como resulta-
lticas con el objeto de desarrollar alternativas que do, el Ministerio de Finanzas inici una revisin de las
podran producir ahorros, de preferencia sobre la base polticas interministeriales (Recuadro 18).
de medidas de eficiencia, pero tambin basadas en la
Presupuesto basado en resultados
208
Los estudios realizados por la Oficina Neerlandesa para el Anlisis de Polticas Econmicas a fines de la dcada de
1990 redundaron en una amplia gama de medidas de rediseo del mercado laboral que hicieron posible la aplicacin de
importantes recortes presupuestarios. Uno de sus resultados es la reforma de los programas de Discapacidad (WIA, por
sus siglas en holands). Otro ejemplo de una revisin exitosa de polticas se produjo en el rea de los beneficios sociales
(bijstand). En un esfuerzo por racionalizar los beneficios sociales, descomplejizarlos y hacerlos ms coherentes con la
responsabilidad descentralizada (presupuesto), la CPB realiz un estudio en 1995 (Memorando de revisin 119), que
sent las bases para la revisin de polticas interministeriales.
El grupo de trabajo interministerial analiz diversas posibilidades para el financiamiento de los beneficios sociales por
parte de las autoridades locales, envindolas luego al Parlamento junto con la correspondiente opinin del gabinete. Si
bien la opinin del gabinete (enero de 1997) era favorable, se haca necesaria una mayor investigacin. Un nuevo acuer-
do del gabinete (1998) propuso descentralizar los presupuestos para los beneficios sociales. El gobierno de la coalicin de
derecha de 2003 adopt la Ley rediseada de Asistencia Social (en la denominada Ley de Trabajo y Asistencia Social) de
2004. Recientemente, el Ministerio de Asuntos Sociales public el estudio sobre la nueva ley. Como resultado, el nmero
de solicitantes de asistencia social disminuy de 336.000 en diciembre de 2003 a 311.000 (se excluye a los mayores de 65
aos) en septiembre de 2006, aun bajo circunstancias econmicas adversas.
Durante la dcada de 1990 se modific la Ley de de generacin y recopilacin de informacin sobre las
Cuentas Gubernamentales, lo que otorg al tribunal polticas, como los indicadores y la evaluacin de desem-
de auditoras mayor competencia en lo que se refiere a peo. El principal objetivo tras la introduccin de este
la eficiencia de los programas. Los ministerios se vie- decreto fue garantizar la existencia de una funcin eva-
ron obligados a evaluar las reas de las polticas cada luadora en el gobierno central y garantizar asimismo
cinco aos. La legislacin de segundo nivel (Decreto que la informacin recopilada para propsitos de pre-
sobre la informacin de desempeo o RPE) se intro- supuesto e informe anual cumpliera los requisitos de
dujo en 2002 con el fin de dictar reglas para el proceso calidad correspondientes.
Presupuesto para programas en los Pases Bajos
209
En 2004, se revis la legislacin de segundo nivel4 datos de desempeo. Los criterios que se establecen en
respecto de la confiabilidad de la informacin sobre el decreto relativos a la informacin sobre desempeo
polticas. El Decreto sobre datos de desempeo estipu- (validez, confiabilidad y utilidad) han demostrado no
la cmo los ministerios de ejecucin y los sectoriales ser suficientes. Cabe preguntarse si existe una manera
deben preparar los indicadores de desempeo y las me- de determinar la calidad de la informacin de las pol-
tas de sus objetivos estratgicos y operacionales. Debe ticas sobre la base de los criterios. La respuesta es que
considerarse que en los Pases Bajos, los ministerios de la evaluacin de la informacin de las polticas es una
ejecucin y los de lnea asumen la responsabilidad por tarea que slo puede ser llevada a cabo por profesiona-
su propio presupuesto y, por lo tanto, por sus propios les (Recuadro 19).
Recuadro 19. Utilidad de los criterios para evaluar la calidad de la informacin de las polticas
Al medir los resultados esperados y reales de las polticas, es importante recordar que no es posible lograr un grado
de exactitud comparable al que se puede alcanzar con la informacin financiera. Por ejemplo, es perfectamente posible
justificar cada centavo de los fondos empleados por el gobierno para el reintegro de los cesantes. No obstante, los efectos
de la poltica de reintegracin en las posibilidades de encontrar un nuevo trabajo no pueden establecerse con la misma
precisin. En la mayora de las reas de poltica es posible determinar exactamente la cantidad de fondos pblicos gasta-
dos, no as sus efectos en trminos de beneficios para la ciudadana.
Para facilitar la mejora de la eficiencia, se recomienda (ex post) en el anlisis de estas preguntas bsicas, a ni-
utilizar otros instrumentos aparte del presupuesto. Los vel de los objetivos estratgicos y las reas de las
documentos de poltica constituyen la mejor herramien- polticas. En estos anlisis se responde a las preguntas
ta para crear informacin respecto de un anlisis riguroso sobre los fundamentos de las nuevas polticas. Adems,
(evaluacin ex ante) en el proceso presupuestario. Se debe es fundamental centrar las revisiones de polticas (ex
responder a preguntas bsicas como cul es el problema y post) en el nivel de objetivos estratgicos y reas de po-
cul es la funcin del gobierno (Recuadro 20). ltica, lo que es difcil en la prctica. Tal como se indica en
el Recuadro 17, la informacin contenida en el informe
Hacia una mayor eficiencia
anual sobre gasto se limita a los ministerios que parti-
El punto de partida de toda iniciativa de poltica bien cipan en el experimento. El informe comprende slo
fundada est constituido por un anlisis riguroso (eva- informacin financiera de los renglones presupuestarios
luacin ex ante). Ello quiere decir que debe recurrirse a de estos ministerios y se omite la informacin sobre
la ayuda de expertos independientes para poder res- desempeo. Sin embargo, estos ministerios de ejecu-
ponder a las preguntas bsicas pero fundamentales y cin deberan solicitar una revisin de polticas por cada
dar a conocer el resultado de la revisin. Por el contra- rengln presupuestario ya que esta presenta ms y me-
rio, es esencial concentrar las revisiones de las polticas jor informacin sobre eficiencia.
4. La legislacin de primer nivel corresponde, por ejemplo, a la Ley de Cuentas Generales (GAA, por sus siglas en ingls). La GAA describe las principales respon-
sabilidades (Ministerio de Finanzas, ministerios de ejecucin, tribunal de auditoras) y los marcos temporales del presupuesto. La legislacin de segundo nivel
corresponde a los procedimientos y formatos (temporales) ms detallados relativos a los presupuestos y los informes.
Presupuesto basado en resultados
210
Recuadro 20. Preguntas bsicas que los documentos de poltica deben responder
Al momento de revisar una poltica, es indispensable tratar todas las reas de poltica de igual manera. En el largo
plazo, todas han de ser examinadas por lo que es necesario uniformar todas las preguntas de evaluacin.
1. Anlisis del problema. Cul es el problema que se debe solucionar? Qu metas se pueden formular en relacin con
la poltica pretendida? Cul es la causa del problema?
2. Papel del gobierno. Por qu la solucin del problema es responsabilidad del gobierno (central)? Se trata de una
falla del mercado o existen efectos externos?
3. Posibles soluciones. Existen soluciones alternativas al problema? Qu instrumentos se pueden usar (subsidios,
impuestos, garantas, beneficios, etc.)? Son necesarios los gastos del gobierno o es posible recurrir a una solucin
de orden jurdico?
4. Efectos de las alternativas en las polticas. Cmo ayuda el instrumento a la solucin del problema? Cules son
los posibles efectos secundarios positivos o negativos? Cmo se aprecia la base? Qu efectos presupuestarios y de
costos (para la sociedad) presenta la solucin?
5. Recopilacin de informacin. Cmo se deben estimar los efectos de la poltica deseada? Debe emplearse un
mtodo cuantitativo o cualitativo? Qu informacin es necesario reunir? Qu tiempo se necesita para reunirla?
Con qu posibilidades de investigacin se cuenta (modelos, consultas, experimentos de poltica)? Qu tipo de
investigacin se recomienda?
6. Mantenimiento Qu pasos es necesario seguir durante la evaluacin de esta poltica?
4. Vase, Fiscal Rosc. 2006. Informe sobre la observancia de normas y cdigos sobre transparencia fiscal, Fondo Monetario Internacional. Informe sobre pases N0
06/124, FMI, 13 de marzo (www.imf.org).
Presupuesto para programas en los Pases Bajos
211
En consecuencia, el nfasis debe recaer en una es- constituyen la excepcin a la regla. En la actualidad,
tructura del presupuesto que sea confiable, debido al diez partidos polticos cuentan con representacin en la
amplio compromiso poltico. Al mismo tiempo, el presu- Cmara Baja del Parlamento (Recuadro 21).
puesto debe ser lo bastante flexible como para resistir un El Acuerdo de Coalicin se negocia al inicio de cada
cambio en las prioridades polticas. En la estructura del periodo del gabinete. Contiene los aspectos generales
presupuesto es esencial el Acuerdo de Coalicin. Debi- de la poltica y las reformas que se seguirn durante el
do a que ningn partido poltico goza de mayora en el periodo de cuatro aos. Cabe destacar que el Acuerdo
Parlamento, es necesario formar una coalicin multipar- de Coalicin no tiene estatus legal, pero cuenta con el res-
tidista. En los Pases Bajos, los gabinetes minoritarios paldo de los partidos polticos de la coalicin. En dicho
El Parlamento neerlands (Cmara Baja) cuenta con 150 miembros que se eligen directamente. Despus de la
eleccin realizada el 22 de noviembre de 2006, la Alianza Demcrata-Cristiana (CDA, por sus siglas en holands) surgi
como el partido ms grande (41 escaos). Segn la distribucin de escaos, slo es posible una mayora cuando al menos
tres partidos pueden convenir en los principales objetivos de las polticas durante los cuatro aos que dura su ejercicio. El
7 de febrero de 2007, los Demcrata-Cristianos, los Social-Demcratas y el Partido Protestante de izquierda acordaron
formar una coalicin.
9%
2% Partido de la Libertad
Partido Protestante 2%
de extrema derecha
Ortodoxo Partido liberal de
izquierda de Animales
(PvdD)
6%
Partido Protestante
de izquierda
41 %
Demcrata-Cristianos
3% (CDA)
Partido del Centro
(D66)
7%
Liberales de izquierda 33 %
(Groenlinks) Social-Demcratas
(PvdA)
25 %
Partido Socialista
de extrema izquierda
22 %
Liberales de derecha
(VVD)
Presupuesto basado en resultados
212
El 7 de febrero de 2007, los Demcrata-Cristianos (CDA), los Social-Demcratas (PvdA) y el Partido Protestante
(CU) (de izquierda) presentaron un gobierno de coalicin con un nuevo programa y acuerdo poltico. La estructura
del antiguo acuerdo de coalicin de 2003 y del nuevo es similar: una lnea roja de objetivos de las polticas propuestas,
iniciativas y medidas acompaadas de un prrafo financiero detallado con financiamiento plurianual y normas fiscales.
Sin embargo, el nuevo programa poltico incluye un mayor gasto en polticas sociales y el medio ambiente y una postura
menos radical frente a la inmigracin. El gobierno invertir 7.000 millones principalmente en educacin, medio am-
biente, cuidado infantil y salud, y reducir los impuestos en unos 3.000 millones. Sus planes suponen un crecimiento
econmico anual del 2% y el programa contiene un objetivo explcito sobre el balance de la EMU6 en 2011 (supervit del
1%), las normas fiscales y una visin general de todos los gastos adicionales.
El nuevo acuerdo de coalicin, denominado Trabajar juntos, vivir juntos, se cre alrededor de seis pilares. Para
coordinar todas las medidas polticas subordinadas a un pilar, se designa a un ministro. Los pilares son:
i) Una posicin activa y constructiva de los Pases Bajos en Europa y el mundo.
ii) Una economa innovadora, competitiva y empresarial.
iii) Un medio ambiente sostenible.
iv) Coherencia social.
v) Seguridad, estabilidad y respeto.
vi) El gobierno como socio y un sector pblico til.
Cada pilar contiene diversas medidas y objetivos polticos. Por ejemplo, el pilar 1 incluye: la aplicacin de un impues-
to a los vehculos por la cantidad de kilmetros recorridos, la contaminacin del aire que producen y el tiempo de uso
(reduccin de las emisiones de gases de invernadero en un 30%); el crecimiento del transporte pblico (ferrocarril) en
un 5% cada ao; la distribucin gratuita de textos escolares para la educacin secundaria y preuniversitaria y las orga-
nizaciones de escuelas de menor escala. El pilar iv comprende: el aumento de la produccin de viviendas a un nivel entre
80.000 y 100.000 cada ao (con la participacin del organismo con personalidad jurdica encargado de las viviendas),
la eliminacin de los problemas de los vecindarios urbanos desfavorecidos dentro 10 aos; y el pilar v incluye la reduccin
de la delincuencia en un 25% para 2011 (respecto de 2003); el cierre de las cafeteras en los alrededores de las escuelas
y las fronteras.
Adems de estas medidas, se incluye un prrafo detallado sobre el marco financiero.
documento se convienen los principales gastos y recortes fos estipula que el acuerdo se basa en supuestos
de presupuesto que se van a realizar y se establecen las econmicos relativos a tendencias, en la divisin entre
normas fiscales. En consecuencia, se puede concebir un los ingresos y gastos gubernamentales, en los detalles
tope de gastos plurianuales. Estos gastos no constituyen sobre los gastos planificados (topes) de los tres secto-
simples ambiciones polticas respecto de la envergadura res del presupuesto (sector estatal, seguridad social y
del gasto pblico como un porcentaje del PIB. Los topes atencin de salud) y en normas extensas para lidiar con
presentan una base clara y realista mediante un mtodo las ganancias inesperadas y percances (normas fiscales).
de verticalidad ascendente por cada partida. El anexo del acuerdo destaca el compromiso de los polti-
El Acuerdo de Coalicin tambin brinda elementos cos holandeses con el control presupuestario. Incluso los
clave sobre la poltica presupuestaria. Uno de los prra- partidos de la oposicin respetan las normas fiscales. Por
6. El Balance EMU es un concepto macroeconmico definido por los pases de la Unin Europea. Los pases que forman parte del EMU no pueden tener un dficit
anual mayor del 3% del PIB.
Presupuesto para programas en los Pases Bajos
213
ejemplo, la propuesta de un partido de aumentar los gas- el Parlamento, lo defiende y se hace responsable de su
tos en un rea de las polticas siempre va acompaada de ejecucin. El gabinete adopta las decisiones polticas
una propuesta de disminuir los gastos en otra. respecto del presupuesto y el Ministro de Finanzas es
El principal elemento es el mtodo descentraliza- responsable del presupuesto total.
do. Los ministerios de lnea o de ejecucin tienen una Asimismo, los ministerios de ejecucin son res-
gran responsabilidad: cada uno responde por su ren- ponsables de contar con informacin financiera slida:
gln presupuestario. Adems, cada uno cuenta con datos contables e informacin del ciclo presupuestario
una direccin econmico-financiera responsable de los (propuesta, ejecucin y presentacin del presupuesto)
gastos de un ministerio.7 Ello implica que esta direccin de cada ministerio. En la prctica, forman una bisagra
prepara el presupuesto para un ministerio. El ministro de resorte entre las direcciones polticas de un minis-
correspondiente presenta su propio presupuesto ante terio de lnea y el Ministerio de Finanzas. El Ministerio
El Sistema Nacional de Informacin sobre Presupuestos (IBOS, por sus siglas en holands) se emplea para fines
contables, es decir, corresponde a un sistema de aprobacin de cambios en el presupuesto. De hecho, es un sistema de
debate. El IBOS ha existido durante 20 aos y forma una bisagra de resorte entre la divisin de control financiero del
ministerio sectorial y la inspeccin de presupuestos (IRF, por sus siglas en holands) del Ministerio de Finanzas. Entrega
al Ministro de Finanzas una macrovisin diaria del desarrollo del presupuesto, lo revisa y aprueba con los cambios del
presupuesto.
Su forma de operar es la siguiente: supongamos que el Ministerio de Agricultura debe contratar personal adicional
(debido a la fiebre aviar), cuyo costo se estima en 400.000. Un empleado de la divisin de control del Ministerio de
Agricultura inicia una sesin en IBOS. Justifica los 400.000 de gastos, relativos al programa de la poltica o partida
correspondiente. Esta propuesta se presenta ante la inspeccin de presupuestos (Ministerio de Finanzas). El empleado
de la inspeccin da a conocer su opinin y autoriza el cambio del presupuesto, siempre considerando la prudencia pol-
tica. Las normas presupuestarias rigen todo el proceso (por ejemplo, se deben compensar los percances con medidas de
austeridad). En el sistema computarizado se programa un cdigo especial para un cambio en el presupuesto, por razones
autnomas (mayor nmero de estudiantes) o por razones polticas (programa vial adicional).
de Finanzas es responsable del control macro del presu- para un control de las polticas. Este puede emplearse
puesto y, en retrospectiva, de la cuenta o informe. Casi para mejorar la eficiencia en general y la de los progra-
1.200 equivalentes de tiempo completo estn subor- mas polticos. Por ejemplo, la revisin de cartas de
dinados en las divisiones de control, lo que constituye poltica sobre las consecuencias financieras y las esti-
una cantidad sustancial. Utilizan el 46% de su tiempo maciones plurianuales. Alrededor de un 2% del personal
para la contabilidad. La administracin corresponde a est disponible para evaluaciones de poltica. La divisin
uno de los bloques para construir un ptimo control fi- de control se concentra en programar (y fomentar) eva-
nanciero (Recuadro 23). luaciones de buena calidad. La evaluacin programada
En la divisin de control financiero de cada ministe- se encuentra en manos de las divisiones de poltica, con-
rio, entre el 10 y el 15% del personal est disponible sultores o una divisin de evaluacin independiente. Por
7. Las direcciones descentralizadas de Asuntos Financieros (FEZ), o la divisin de control financiero de cada ministerio son responsables por la gestin financiera
dentro de un ministerio (gastos, contabilidad, control de polticas, evaluaciones y actividades del ciclo presupuestario). Vase IOFEZ (Consultas Interministeriales
para Asuntos Financieros y Econmicos). 2004. Policy Budgets and Policy accountability: Final Report. Lessons from practice, Diciembre.
Presupuesto basado en resultados
214
215
Miguel Braun*
Laura Malajovich**
* Director Ejecutivo, Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC).
** Coordinadora de Poltica Fiscal, Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC).
Presupuesto basado en resultados
216
Formulacin Debate y
del presupuesto aprobacin
Contribuye a:
Transparencia: acceso a la
informacin pblica.
Participacin ciudadana.
Eficiencia en la prestacin de
servicios.
Satisfaccin de las necesidades.
Auditora y
Implementacin
control
Monitoreo de Seguimiento
los resultados de los gastos
Empleo ciudadano de la informacin sobre resultados: Transparencia y uso pblico
217
1. Vase The Civil Society Budget Initiative: Strengthening Citizen Engagement in Public Budget Management, International Budget Project. Center on Budget and
Policy Priorities, 31 de julio de 2002
Presupuesto basado en resultados
218
derecho a informarse y sobre el hecho de que son sus objetivo y determinar la calidad y la efectividad de los
impuestos los que financian el gasto pblico. servicios prestados. Sin duda alguna, la disponibilidad
de la informacin constituye la piedra angular de una
Seguimiento del gasto pblico
fuerte participacin pblica respecto de la responsabi-
El seguimiento del gasto pblico implica revisar el lidad. Para ello, el PpR y los indicadores de desempeo
gasto efectuado por el gobierno con el fin de verificar representan un elemento central del proceso, por cuan-
que los fondos efectivamente llegan al grupo deseado to generan informacin ms accesible a la ciudadana
con un mnimo de prdidas. Este tipo de intervencin y permiten desarrollar la base de este monitoreo. En
puede complementarse de manera efectiva con el tra- resumen, el PpR:
bajo de los medios de comunicacin y con esfuerzos de promueve una cultura orientada al cliente y a los
educacin pblica. Las encuestas de seguimiento del resultados junto con un sentido de responsabilidad
gasto pblico (PETS, por sus siglas en ingls) consti- pblica;
tuyen un elemento crucial de este proceso al generar la aumenta la participacin para monitorear los indica-
informacin en distintos niveles que puede usarse de dores de desempeo y la aplicacin del presupuesto;
base para el monitoreo. Al comparar los datos es posi- genera informacin estratgica que es ms fcil de
ble determinar las diferencias entre los gastos incluidos comunicar, permitiendo con ello que los ciudada-
en el presupuesto y los servicios realmente entregados nos monitoreen los resultados de las polticas y las
a los usuarios. intervenciones;
entrega a la ciudadana herramientas concretas para
Promocin y campaas pblicas
pedir cuentas a los funcionarios pblicos y para ga-
Por ltimo, se puede lograr un mayor grado de in- rantizar el logro de resultados.
fluencia y participacin mediante un conocimiento En resumen, es ms fcil monitorear resultados que
detallado del proceso de toma de decisiones relativas monitorear el presupuesto mismo
al presupuesto (que por lo general abarca tanto su for-
mulacin como su aplicacin). No obstante, para ello
Beneficios de monitorear los indicadores de
se requiere contar principalmente con acceso a la in-
desempeo y los resultados
formacin, lo cual generalmente constituye el primer
paso de las campaas pblicas. Pero el anlisis por s Numerosos ejemplos demuestran la importancia de
solo no es suficiente. Las OSC han concluido que ade- monitorear los indicadores de desempeo. A pesar de ello,
ms del trabajo con el presupuesto tambin es preciso para lograrlo se necesita explicitar el proceso de presu-
contar con una estrategia de divulgacin y promocin. puesto para resultados. Por ejemplo, puede ser interesante
Normalmente los mecanismos de responsabilidad so- plantear que uno de los objetivos del gobierno es au-
cial culminan con la implementacin de campaas de mentar la tasa de alfabetizacin. Aun as, no es mucho
promocin pblica destinadas a divulgar los resultados lo que puede hacerse si este propsito no se alinea con
de la investigacin presupuestaria. una poltica coherente en el presupuesto, incluidos todos
los recursos necesarios para conseguir dicho objetivo.
Por otro lado, tambin se necesita contar con capaci-
Cmo contribuye el PpR a facilitar la
dades y coordinacin institucional entre los diferentes
participacin
grupos de inters. Esto no es lo que normalmente ocu-
Hay mltiples formas de entender cmo el PpR rre, puesto que en la realidad se presiona para que el
permite facilitar la participacin. Como se dijo anterior- presupuesto aumente los gastos actuales y sin embar-
mente, cuando el presupuesto se expresa en resultados go, no existe coherencia entre los gastos y los objetivos
es ms fcil monitorear si estos alcanzan el grupo (como la alfabetizacin). Para poder generar informacin
Empleo ciudadano de la informacin sobre resultados: Transparencia y uso pblico
219
til acerca del PpR que promueva la eficiencia en el genera indicadores que la sociedad civil puede efectiva-
cumplimiento de los objetivos se hace necesario gestio- mente usar para monitorear el desempeo del gobierno.
nar un sistema de desempeo en diferentes direcciones. Puede, por tanto, producir mayor eficiencia y equidad
Esto es, en la distribucin de los fondos pblicos.
implementando indicadores de desempeo; Es necesario incorporar el monitoreo social y la par-
asignando fondos de acuerdo con esas prioridades; ticipacin al sistema de indicadores de desempeo. Es
invirtiendo en las capacidades analticas de los imperativo poner la informacin a disposicin del p-
funcionarios (para disear dichas polticas) y de la blico, ya que contribuye a reducir una de las principales
sociedad civil (para monitorearlas); fallas del mercado: las asimetras entre prestadores-go-
creando capacidad institucional para traducir los re- bierno y consumidores-ciudadana. Una de las grandes
cursos en implementacin de resultados; y ventajas de los indicadores de desempeo, cuando van
generando mecanismos de retroalimentacin que acompaados de un presupuesto ms transparente, es
permitan aumentar la eficiencia del sistema en el su capacidad de facilitar el monitoreo social. No obs-
tiempo. tante, si se reduce la participacin al uso potencial de
Las experiencias en la regin demuestran que el la informacin por parte de las OSC para monitorear y
presupuesto puede constituir un medio para represen- divulgar el cumplimiento de resultados, an queda la
tar indicadores de desempeo operacionales y as crear necesidad de institucionalizarla.
un sistema susceptible de ser monitoreado por la ciuda- Adems, se debe tomar en cuenta el potencial de
dana. El monitoreo de los indicadores de desempeo mejoramiento de la relacin entre el gobierno y la so-
es una herramienta de gran utilidad por cuanto: ciedad civil. A menudo las OSC perciben al gobierno
mejora la gestin organizacional; como una entidad aislada que se basa en motivos eco-
optimiza las asignaciones presupuestarias; nmicos y polticos para elaborar el presupuesto. Si el
permite un mejor diseo de polticas y programas presupuesto se disea de manera cclica tomando en
sectoriales; consideracin la retroalimentacin que proporciona la
facilita la planificacin estratgica global; y ciudadana, el PpR y la transparencia del presupuesto
promueve la responsabilidad y la rendicin de cuen- pueden contribuir al fortalecimiento del vnculo entre
tas (resultados y desempeo). ciudadanos y gobierno, facultando y permitiendo el
dilogo entre ellos. De esta manera, se acercan los re-
sultados del presupuesto a los problemas sociales. Por
Conclusin
tanto, el principal desafo consiste en relacionar la parti-
Uno de los motivos de la falta de una relacin entre cipacin con la evaluacin de desempeo del gobierno
las polticas presupuestarias y la participacin es que, para que los recursos resuelvan las demandas sociales
por lo general, el proceso presupuestario no cuenta con ms apropiadamente.
una perspectiva de gestin, por lo que no se vincula a Finalmente se presenta la disyuntiva acerca de c-
resultados y, por tanto, tampoco a la sociedad. El uso mo la sociedad civil puede hacer frente a la informacin
pblico de indicadores de desempeo ayuda a disminuir adversa. Es usual, especialmente en Amrica Latina,
las asimetras de informacin. Esto representa la base que la sociedad civil deba sortear escenarios adversos
para el fortalecimiento de la capacidad de las OSC para para poder acceder a la informacin y generar un di-
monitorear la aplicacin del presupuesto, sus resultados logo efectivo con el gobierno. Una posible estrategia
y su efectividad. Los sistemas de PpR contribuyen a ge- puede ser la creacin de sociedades con el gobierno
nerar informacin accesible y comprensible para la como forma de prevenir posibles conflictos y acordar
ciudadana en su conjunto. En este sentido, refuerza la formas de abordar los resultados del monitoreo de ma-
relacin entre el gobierno y la sociedad civil, puesto que nera anticipada. Desde el primer momento queda claro
Presupuesto basado en resultados
220
Bibliografa
Banco Mundial. 2004. Informe de desarrollo mundial (IDM): Hacer que los servicios
funcionen para los pobres. Washington, D.C.: BM.
La informacin del desempeo en la tarea legislativa
221
* Diputado Federal por el II distrito de Coahuila (PRI), Secretario de la Comisin de Presupuesto de la LX legislatura.
Presupuesto basado en resultados
222
Esto sin duda viene a constituir un avance muy im- integracin, aprobacin y evaluacin del Presupuesto
portante en los procesos de construccin de una nueva de Egresos.
gestin pblica. Lograr que la asignacin de los recursos En sus artculos 107, 110 y 111 se instruye al Poder
propiedad de los mexicanos se realice sobre resultados Ejecutivo Federal para que provea al Congreso de la
tangibles para la ciudadana, indiscutiblemente har ms Unin, informacin mensual y trimestral sobre los in-
fuerte el sistema de rendicin de cuentas en nuestro pas. gresos obtenidos y la ejecucin del Presupuesto de
Egresos, incluyendo los principales indicadores sobre
los resultados y avances de los programas y su impacto
Las atribuciones constitucionales del Poder
social, con el objeto de facilitar su evaluacin.
Legislativo: control y fiscalizacin
Asimismo, en el artculo 6 transitorio de la LFPRH
Este apartado se divide en dos cuestiones fundamen- se compromete al Ejecutivo Federal a concluir la im-
tales: las atribuciones que marca la constitucin y las plantacin del sistema de evaluacin del desempeo
especificaciones de las leyes que norman la participacin (SED) y se define que este deber incluir mecanismos
del Congreso en las dinmicas de presupuestacin, fisca- de participacin de la Cmara de Diputados a travs de
lizacin y evaluacin del gasto. sus Comisiones Ordinarias, coordinadas por la Comi-
En materia presupuestal, desde 1917 la Cmara de sin de Presupuesto y Cuenta Pblica.
Diputados conserva su atribucin exclusiva de aprobar Respecto de la ley de Fiscalizacin, se define que la
la asignacin de recursos a los programas propuestos fiscalizacin que realice la Auditora Superior de la Fe-
por el Poder Ejecutivo. Adems, tiene encomendadas deracin (ASF) tiene carcter externo y se lleva a cabo
funciones de control y fiscalizacin y, recientemente, de de manera independiente y autnoma de cualquier otra
evaluacin del desempeo. Asimismo, a travs de su forma de control o fiscalizacin interna de los Poderes
cuerpo legislativo, posee facultades, para solicitar in- de la Unin y de los entes pblicos federales. Adems,
formacin pertinente sobre las acciones de gobierno. se regulan las visitas y auditoras durante el ejercicio
A partir de ello, tambin da seguimiento a las finan- fiscal en curso, respecto de los procesos reportados
zas pblicas de manera trimestral, obtiene un informe como concluidos en el Informe de Avance de Gestin
de gestin financiera a mitad de ao, analiza y autoriza Financiera.
la cuenta pblica de cada ejercicio fiscal, revisa el infor- Esto es muy importante porque evidencia la relevan-
me anual sobre la acciones de gobierno que presenta cia de la evaluacin del desempeo, ya que la Cmara
el Poder Ejecutivo al Congreso de la Unin el primero de Diputados, por intermedio de la ASF, slo lo podr
de septiembre y da seguimiento a las acciones del Plan hacer despus de presentada la cuenta pblica.
Nacional de Desarrollo. Habra que mencionar tambin las reformas cons-
La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Ha- titucionales relevantes que se han dado recientemente
cendaria (LFPRH) marca en su artculo 23 que el Poder en materia de Gasto Pblico, que han tenido como obje-
Legislativo recibir los informes trimestrales del ejercicio to: mejorar la transparencia con que los entes pblicos
presupuestal. En el artculo 42 (fracciones VII, VIII y XI) elaboran la informacin financiera, presupuestaria y pa-
le otorga atribuciones para que pueda prever en el Pre- trimonial; otorgar la facultad al Congreso de la Unin
supuesto de Egresos los lineamientos de carcter general para que expida las leyes que armonicen los sistemas
a fin de que el gasto sea ejercido de acuerdo con los cri- contables pblicos y la presentacin de informacin
terios establecidos por la ley, y se plantea que podrn financiera, presupuestaria y patrimonial en los tres ni-
establecerse mecanismos de coordinacin, colaboracin veles de gobierno (Artculo 73 constitucional).
y entendimiento entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legis- Estos cambios han buscado fortalecer el proceso de
lativo con el objeto de hacer ms eficiente el proceso de revisin de la Cuenta Pblica que hace la ASF, elevando
La informacin del desempeo en la tarea legislativa
223
a nivel constitucional el ejercicio directo de dicha facul- de Diputados le toco emitir slo una opinin sobre las
tad cuando se trate de recursos federales ejercidos por propuestas del SED. De esta manera, se defini desde
entes pblicos no federales entidades federativas, el origen una actuacin marginal y pasiva, por no decir
municipios, rganos polticos administrativos de las nula, de las comisiones del Congreso en lo que ha signi-
demarcaciones territoriales del Distrito Federal, por r- ficado esta primera etapa de instrumentacin del SED.
ganos autnomos y entidades paraestatales, y por
particulares. Se estipula lo mismo para revisar la infor-
El proceso presupuestario: Negociacin
macin de ejercicios anteriores al de la Cuenta Pblica,
poltica y capacidades tcnicas
cuando el programa o proyecto contenido en el presu-
puesto en evaluacin abarque para su ejecucin y pago El proceso presupuestario debe transitar desde un
diversos ejercicios fiscales. Tambin se ampla dicha escenario de pugna de competencias hacia un esque-
facultad cuando se trate de revisiones sobre el cumpli- ma de colaboracin entre poderes donde se respeten
miento de los objetivos contenidos en los programas las potestades y atribuciones de cada uno de ellos. El
federales. presupuesto es el nico instrumento con que cuenta el
La reforma al artculo 134 prev que todos los entes Estado mexicano para orientar e influir en el crecimien-
pblicos de los tres rdenes de gobierno debern ob- to econmico y en el bienestar de los ciudadanos. Se
servar, en la administracin y ejercicio de los recursos trata, en esencia, de una tarea poltica que debe conte-
pblicos, principios de eficiencia, eficacia, transparen- ner en el soporte, un ejercicio de capacidad tcnica que
cia y honradez para lograr los objetivos a los que estn le brinde sentido a la racionalidad econmica y social
destinados. Asimismo, se prev que los resultados ob- que debe acompaarlo.
tenidos a travs del ejercicio de los recursos pblicos En nuestro pas, como en toda democracia, el proce-
sean evaluados por instancias tcnicas, con el objeto de so de aprobacin del presupuesto ha estado marcado
que sean considerados para la asignacin subsiguiente por el contexto, la correlacin de fuerzas y la circunstancia
de recursos pblicos en los respectivos presupuestos. poltica. Esto explica en muchos sentidos las vicisitudes y
Se pretende que se evalen a nivel local, a travs de ins- las resistencias concentradas en los montos a aprobar y
tancias tcnicas, los resultados obtenidos con dichos tambin los escenarios de clculo y simulacin que en
recursos. muchas ocasiones acompaaron el envo de los proyec-
Tambin se plantea que los indicadores del SED tos de Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos.
debern formar parte del Presupuesto de Egresos e Quiz el momento de mayor crisis se produjo pocos
incorporar sus resultados en la Cuenta Pblica, expli- aos atrs cuando la aprobacin del presupuesto mo-
cando en forma detallada las causas de las variaciones tiv una controversia constitucional. Esta, a mi juicio,
y su correspondiente efecto econmico. fue preludio del reconocimiento de la necesidad de re-
Una primera conclusin en el terreno normativo es formar la Ley de Presupuesto cambiando las reglas, los
que las atribuciones del Poder Legislativo para vigilar el tiempos y las disposiciones presupuestales en busca de
gasto y ejercer el diseo y la implantacin del SED estn dotar al proceso de mayor racionalidad poltica y mejor
acotadas por definiciones legales. Estas mismas dispo- soporte tcnico.
siciones establecen un papel pasivo en la intervencin En la nueva Ley se manifiesta la necesidad de impul-
del Poder Legislativo, particularmente de la Cmara de sar mecanismos que garanticen la eficacia y transparencia
Diputados. del gasto pblico, y se establece el SED y el presupuesto
Y esto sin duda ha generado insatisfaccin en los le- basado en resultados.
gisladores de casi todos los partidos representados en el Esta legislatura ha aprobado dos presupuestos en
Congreso. De acuerdo con las disposiciones de la ley de virtual unanimidad, poniendo a prueba las nuevas dis-
presupuesto a la Comisin de presupuesto de la Cmara posiciones de la ley. Esto ha representado un enorme
Presupuesto basado en resultados
224
esfuerzo en materia de negociacin poltica. En los de- En este sentido, hace una dcada se fund el Cen-
bates alrededor de la negociacin presupuestal, las tro de Estudios de Finanzas Pblicas, cuya finalidad
discusiones transitan del inters por los montos (que es proporcionar en forma objetiva, imparcial y oportu-
siguen impulsando inercialmente las decisiones ms na servicios de apoyo tcnico e informacin analtica
importantes del presupuesto) a la discusin sobre la en materia de Finanzas Pblicas segn lo requieran
pertinencia, la racionalidad y el impacto de los recursos los legisladores para cumplir con las atribuciones de
pblicos en torno a los temas y a los retos ms importan- la Cmara de Diputados. Pero, asimismo, busca apo-
tes que tenemos como pas. Esto se convierte, a mi juicio, yar tcnicamente a las Comisiones del Congreso de la
en la discusin central. Deberemos impulsar la transicin Unin con estudios de impacto presupuestario en las
que implica pasar de una prioridad por los montos, a la iniciativas de Ley que se dictaminen.
bsqueda de una mayor calidad del gasto, en la lgica de Su tarea en estos aos ha sido de importancia
implementacin del presupuesto basado en resultados. creciente y su prestigio como un instrumento vlido,
Para nosotros resulta evidente que esta innovacin tcnico y objetivo es de reconocimiento nacional. Parte
es positiva, ya que estos procesos requieren una pla- del debate interno en la Cmara de Diputados es ana-
nificacin a mediano plazo de las polticas sectoriales, lizar hasta dnde se aumenta la capacidad tcnica de
la definicin de metas, la elaboracin de indicadores y la misma Cmara, en razn de su tarea de analizar la
el reconocimiento de la corresponsabilidad en las ac- informacin que el Poder Ejecutivo le enva.
ciones de las diferentes dependencias que inciden en Aqu no hay disyuntiva: la capacidad tcnica del Con-
un resultado. Esto implica un esfuerzo importante de greso tiene que servir para identificar la informacin
organizacin del gobierno federal. El resultado ser, relevante dentro del inmenso volumen de la informa-
sin duda, una respuesta a la demanda social de trans- cin que se recibe.
parentar el uso de los recursos pblicos y de que los
programas efectivamente cumplan con los objetivos y
La informacin del desempeo y su impacto
metas en beneficio de la propia sociedad.
en la aprobacin del presupuesto
De acuerdo con la legislacin vigente, la mayor res-
ponsabilidad en la instrumentacin del SED recae en La informacin derivada de la aplicacin del SED co-
el Poder Ejecutivo. Ello pone a prueba su capacidad bra su verdadera importancia en cada una de las etapas
tcnica y su sensibilidad para que, en el lmite de las dis- del proceso presupuestario y es aqu donde el Congreso
posiciones normativas y anteponiendo su compromiso de la Unin y particularmente la Cmara de Diputados,
y voluntad poltica con las exigencias del pas, pueda debe reivindicar, en un marco de colaboracin respe-
impulsar en un modelo incluyente y preciso ese cambio tuosa de poderes, su potestad soberana de control y
en la cultura organizacional, la estructura y los esque- aprobacin del presupuesto
mas de trabajo de la burocracia gubernamental. Y esta El Poder Legislativo est obligado a asumir un papel
es una tarea de complejidad tcnica y administrativa, activo en la discusin sobre prioridades, la ponderacin
pero tambin de liderazgo poltico. de polticas y programas de gobierno y el estmulo o
Por su parte, el Poder Legislativo, en el marco de una sancin a las buenas o malas prcticas de los rganos
participacin acotada, ha desarrollado una mayor capa- del Poder Ejecutivo.
cidad tcnica para cumplir con sus atribuciones. La creacin En la reforma al artculo 134 de la Constitucin se
de los Centros de Estudios dependientes del Poder Le- prev que las evaluaciones que emanen del SED se to-
gislativo ha sido una respuesta a esa necesidad, ya que men en cuenta para la asignacin de los nuevos montos
busca impulsar la profesionalizacin de la tarea legisla- presupuestales. En este orden identificamos cuatro
tiva. La funcin principal de estos centros es dotar de momentos claves.
instrumentos tcnicos de anlisis a los legisladores.
La informacin del desempeo en la tarea legislativa
225
El primero es la preparacin del proceso presu- marcar prioridades para el nuevo presupuesto a partir
puestal, que se inicia con el envo del primer reporte de evaluar los resultados sobre las prioridades marca-
trimestral, donde el Poder Ejecutivo define y reordena das en el presupuesto en ejercicio.
sus previsiones respecto del comportamiento de la La discusin se ordenar de manera cualitativa in-
economa. Se contrastan los primeros resultados del volucrando a las diversas comisiones del Congreso
ejercicio y se definen los resultados sobre los prons- como lo determina la propia ley. Si las prioridades es-
ticos del desempeo de la economa en general y del tn claras, la discusin se centrar en los programas
presupuesto en particular. En esta informacin hay una prioritarios y, en particular, en los aspectos de carcter
definicin de prioridades. Nosotros consideramos que instrumental, como las reglas de operacin de dichos
los legisladores deben, independientemente de la pro- programas, en un mbito que permita el acuerdo y el
puesta presupuestal que enviar el Ejecutivo, impulsar compromiso compartido.
el debate sobre las prioridades nacionales. Esto facilitara el proceso de aprobacin y sustentara
La propuesta de programas prioritarios en el informe ms la eficiencia presupuestal. Adems, se confrontara
trimestral para el ejercicio 2009 son: el Seguro Popular, el con elementos reales como ser el mantenimiento de un
Programa de atencin a los adultos mayores, la Conser- programa que no est dando los resultados esperados.
vacin y mantenimiento de carreteras, el Fondo PyME, Correspondera, entonces, el tercer momento: la
el Programa Hbitat y la Inversin para infraestructura aprobacin del presupuesto. Esta aprobacin ser un
educativa, entre otros que se mencionan en el informe. acuerdo poltico reflejado en los montos asignados, pero
Para saber si estos programas son realmente tiles y fundamentado en la calidad de la informacin sobre el
definir si deben seguir siendo prioritarios, no basta con desempeo. Hay que volver a recordar que los dos lti-
conocer los porcentajes de ejercicio 2008 y los desea- mos presupuestos han sido aprobados por unanimidad,
bles para el 2009, sino tambin su desempeo real y su lo que muestra que el Poder Legislativo esta intentando
evaluacin en impacto. cumplir plenamente con su responsabilidad.
El Poder Ejecutivo debe informar la manera co- El cuarto momento en la responsabilidad del Legisla-
mo est impactando la evaluacin de resultados en tivo es el seguimiento. Este se concreta en el informe de
la propuesta que enva al Congreso y en base a qu resultados que hace el rgano superior de fiscalizacin.
argumentos se mantiene, se consolida o elimina un En la Cmara de Diputados existe un sentimiento de
programa o una asignacin presupuestal. impotencia y una marcada insatisfaccin por la falta de
Esto deber contrastarse con la discusin sobre vinculacin entre los informes de resultados del auditor
prioridades, la cual es mucho ms til que la que se y las medidas que permitan corregir y mejorar el ejerci-
hace por montos y proyectos donde muchas veces se cio de los programas de gobierno y el contenido de las
politiza en demasa la construccin presupuestal. Para polticas pblicas.
decirlo de otra manera: es necesario cuestionarnos, en Un ejemplo claro de ello es que en los anlisis que
un sentido positivo, sobre la calidad de la informacin estamos por concluir en la Comisin de vigilancia de la
que enva el Poder Ejecutivo al Congreso porque de ella Legislatura respecto a las cuentas pblicas de 2002 a
depende la calidad del trabajo de preparacin del pro- 2006, hay una marcada recurrencia de inoperancias e
ceso presupuestal. incumplimientos de algunos rganos del Poder Ejecuti-
Un segundo momento es la presentacin de la pro- vo, que no se han corregido. Esto genera una situacin
puesta presupuestal por parte del Ejecutivo que, como que parece interminable.
fecha lmite, se dar el 8 de septiembre de 2008. Si la Por ello, creemos positivamente que el SED nos debe
primera etapa del trabajo se concluy con informacin brindar la oportunidad de vincular el trabajo de fiscaliza-
de calidad, no se enfrentara el Poder Legislativo a una cin en su vertiente ex post de evaluacin, con la revisin
saturacin de informacin que impide muchas veces y la determinacin de las asignaciones presupuestales
Presupuesto basado en resultados
226
aun en el caso en que estas deban ser canceladas o re- an est inconclusa. Esto se determina por la importan-
orientadas si la informacin del desempeo muestra cia que tiene para el Congreso contar con informacin
ineficiencias. Esto nos permite identificar la precisin sobre el desempeo para la aprobacin del presupues-
de las cifras propuestas, contrastarla con las cifras del to en un escenario en el que los tiempos son relevantes
desempeo, e incorporar esta informacin al debate de ya que la presupuestacin por ley ya comenz.
la aprobacin presupuestal del siguiente ao. Los desafos son claros:
Lo anterior, es deseable que provoque un debate Es necesario que las evaluaciones por dependencia
de altura sobre polticas, programas y decisiones de y por etapas sean combinadas con informacin cla-
gobierno vinculadas a una genuina preocupacin ciuda- ra y amigable enviada al Congreso para ponderar las
dana y no de elites y burocracias. prioridades y as hacer del presupuesto un instru-
Todo lo anterior implica consolidar la potestad de mento ms til para los ciudadanos.
asignacin del presupuesto, fundados en un anlisis A partir de la experiencia en los pases democrticos,
ms objetivo del desempeo de los programas y del debe generarse un esquema claro de colaboracin
ejercicio de su presupuesto y tomar decisiones respec- entre poderes ya que de esta manera se ayuda ms
to de los programas que han mostrado mayor debilidad a la consecucin de los objetivos. La determinacin
en su desempeo. de los indicadores de desempeo as como la medi-
cin de resultados podra enriquecerse si se produce
una adecuada colaboracin.
Conclusiones
Hay que evaluar la posibilidad de impulsar instan-
Esta tarea no es slo tcnica sino que es tambin cias sin vnculos gubernamentales para que incidan
poltica ya que requiere la voluntad y el liderazgo polti- en la tarea de medicin de resultados. No pienso
co de los involucrados. slo en una plyade de despachos privados hacien-
El proceso tcnico que sin duda es relevante tiene, do la tarea, sino en comisiones de alto nivel que
sin embargo, el riesgo de quedarse slo en un ejercicio realicen una tarea institucional independiente.
que fortalezca a la burocracia. Es fundamental avanzar Debe irse ms all de los Protocolos de Acuerdo pa-
en consolidar un esquema incluyente que implique de ra el SED, para incorporar realmente a actores claves
manera ms clara al Congreso y a los ciudadanos. como el Congreso y los propios ciudadanos. El Po-
Se requiere un rgano superior de fiscalizacin der Ejecutivo debe asumir, como lo est haciendo,
fortalecido, en un esquema de colaboracin con los ob- el liderazgo poltico en una implantacin ms til
jetivos y retos del SED. del SED.
El reto para el Congreso es desarrollar su capacidad En la generacin de la informacin, no slo se de-
tcnica para discernir cul es la informacin relevante, be cumplir con los compromisos de gobierno sino
dentro del volumen de informacin, que le permita que tambin generar la confianza de los ciudadanos en
su opinin pase a ser un voto de censura capaz de elimi- la informacin del desempeo del gobierno y sus
nar o modificar los programas sin sentido. instituciones. Hay que analizar si los mecanismos
El tema importante es cmo definir en el marco de evaluacin y las formas y actores de las evalua-
actual, las afectaciones de la informacin asimtrica al ciones generan esta confianza.
ciclo presupuestacin por resultados y de qu manera Debe introducirse en la prospectiva del SED la ne-
el Congreso evita enfrentar slo con informacin limi- cesidad de generar planes pilotos en las reas de
tada o adversa el proceso de anlisis del presupuesto y mayor gasto y prioridad pblica.
sus tareas de seguimiento y fiscalizacin. Es necesario discutir sobre la posibilidad de crear
Es por ello difcil evaluar ahora las metodologas de una mayor fortaleza institucional y capacidades tc-
anlisis en el proceso del SED ya que su implantacin nicas institucionales. En particular, hay que avanzar
La informacin del desempeo en la tarea legislativa
227
en la armonizacin de los sistemas contables y en la en los tipos de indicadores y sus diferentes usos. La
estructura programtica. elaboracin y ponderacin de los indicadores es la par-
Se tienen que definir con mas claridad los roles de te fundamental de todo este proceso.
los ejecutores del gasto, del Congreso y de la ciuda- Deben revisarse los alcances del SED. Entender cul
dana. El modelo de diseo del SED y el programa es su papel en las paraestatales estratgicas y en par-
de mejora de la gestin corren el riesgo de quedar ticular en los programas sujetos a reglas de operacin
como un ejercicio de la alta burocracia, si no se en los cuales estas cambian en cada presupuesto.
incorporan instrumentos elementales de colabora- Es importante reconocer la incorporacin del SED en
cin con el Poder Legislativo y con los ciudadanos. lo que toca a las disposiciones sobre programas nue-
Debe ser claro para todos los actores el costo presu- vos, ya que cada gobierno (sin importar su signo) los
puestal del SED. ha incorporado en el transcurso de su administracin
En el terreno puramente tcnico es necesario incor- y esto ha generado una acumulacin de programas
porar estndares de calidad, una mejor pertinencia cuya eficacia y pertinencia es, cuando menos, dudosa.
Panel 4:
Gestin y presupuestacin basadas en resultados
en Mxico: Sistema de evaluacin del desempeo
Presupuesto basado en resultados:
La experiencia de Mxico
231
Dionisio Prez-Jcome*
232
Contar con sus propias instancias de evaluacin Crdito Pblico (SHCP) y el Consejo Nacional de Eva-
independientes, distintas a los rganos de fiscaliza- luacin de la Poltica de Desarrollo Social (Coneval)
cin (gobiernos federal y estadual). coordinaron la alineacin de los objetivos del PND, los
Evaluar el gasto federalizado (recursos federales programas sectoriales y el presupuesto. Con base en
transferidos a gobiernos locales) segn lo previsto esos ejes, se determinan los objetivos nacionales, las
por la legislacin federal, sin perjuicio de que las metas y las estrategias que rigen la accin del gobierno.
instancias locales realicen las evaluaciones. En ese contexto, con la alineacin se logra que la admi-
Armonizar la contabilidad gubernamental, mediante la nistracin pblica federal (APF) funcione en un marco
presentacin homognea de informacin en los tres que refleje constantemente la congruencia que existe
rdenes de gobierno: federal, estadual y municipal. entre las funciones que realiza el gobierno, los recursos
Realizar las reformas legales que, en su caso, sean que gasta y los objetivos y metas que quiere lograr.
necesarias para implementar la reforma constitu-
Elementos clave en la alineacin de los objetivos y las
cional en un plazo de un ao.
metas
A nivel federal, el mandato constitucional se mani-
fiesta a travs de la estrategia pblica denominada PBR, Para lograr la alineacin de objetivos y metas, en
bajo la cual las dependencias y entidades del gobierno 2008 se modific la estructura programtica del presu-
federal han alineado los objetivos y metas de sus pro- puesto en Mxico. Entre las diversas modificaciones es
gramas. A su vez, la alineacin de objetivos y metas necesario destacar dos: la categora programa presu-
permiti con xito que se haya puesto en marcha el puestario y la definicin de actividad institucional.
SED. Este, a pesar de haber sido instrumentado recien- Por una parte, los programas presupuestarios permiten
temente, ya ha producido buenos resultados, como se identificar directamente los programas y actividades
explicar ms adelante. especficos de cada dependencia o entidad, las uni-
dades responsables que participan de la ejecucin de
los mismos y los recursos presupuestarios asignados
Alineacin de programas y metas
a tal efecto. Por otra parte, la actividad institucional
Como su nombre lo dice, el PBR es una herramienta permite identificar los objetivos que los ejecutores de
orientada a mejorar la calidad en el gasto; sin embargo, gasto persiguen a travs de las acciones que realizan
para que dicha estrategia pblica funcione, es necesario (por ejemplo: carreteras eficientes, seguras y suficien-
que haya congruencia entre los objetivos y las metas tes; educacin bsica de calidad; y, bosques saludables,
que tiene Mxico como pas y la labor que realiza el go- protegidos y crecientes). As, se fortalece la vinculacin
bierno. Por primera vez, contamos con una visin de de la planificacin nacional con las actividades y progra-
largo plazo (ao 2030) para el establecimiento de ob- mas especficos que se ejecutan. Con ello no solamente
jetivos y metas. Dentro de esa visin de largo plazo se se alinea el presupuesto con los objetivos de mediano y
establecieron los objetivos y las metas para el perodo largo plazo, sino que tambin se mantiene la congruen-
presidencial 2007-2012. Por mandato de ley, esas metas cia de los objetivos y metas del gobierno con el trabajo
se plasman en el documento Plan Nacional de Desa- que este realiza da a da.
rrollo (PND). El PND es el eje toral de la planificacin y Adems de la creacin de los programas presupues-
la programacin de nuestro pas, por ello, se considera tarios y las actividades institucionales, se us la MML.
que para que el PBR funcione debe existir coherencia Esta es una herramienta de planificacin que permiti
entre los procesos presupuestarios y la estructura pro- alinear los programas presupuestarios a los objetivos
gramtica. estratgicos de las dependencias y entidades, a los
Bajo esa premisa, la Presidencia de la Repblica, la Se- objetivos de los programas derivados del PND y, en
cretara de la Funcin Pblica, la Secretara de Hacienda y consecuencia, a los objetivos del PND. La aplicacin de la
Presupuesto basado en resultados: La experiencia de Mxico
233
MML mejora el diseo y la lgica interna de los programas en conjunto con las dependencias y entidades de la APF
presupuestarios, adems de obligar a la definicin de sus para definir sus actividades institucionales, los progra-
objetivos, indicadores y metas sintetizados en la Ma- mas presupuestarios y su clasificacin. De acuerdo con
triz de indicadores (MI) y facilitar la evaluacin de la clasificacin asignada, se aplica la matriz de marco
sus resultados (Grfico 15). Adems, coadyuva a estan- lgico al programa presupuestario y, en consecuencia,
darizar el lenguaje entre los actores que intervienen en se elabora una MI.1 Esta debe pasar por un proceso de
los procesos de planificacin y de presupuestacin, y validacin y concertacin antes de su registro definitivo
facilita su comunicacin. en el sistema de la SHCP. Adems, tambin sirve para
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico juega un formular el proyecto de presupuesto de egresos de la
papel muy importante en la aplicacin de la MML hacia federacin (PEF), como se explica a continuacin.
la creacin de la MI. Particularmente, la SHCP trabaja
Propsito
Objetivos
Metas
Metas
Componentes
Actividades
1. Se elabora slo una MI por cada programa presupuestario, independientemente del nmero de unidades responsables participantes en dicho programa.
Presupuesto basado en resultados
234
Vinculacin de la alineacin con la asignacin con base en los indicadores pueden inducir modifica-
de recursos ciones en las asignaciones de recursos por parte de los
ejecutores de gasto. Habr casos en los que las evalua-
El xito del PBR slo puede lograrse si existe una ade-
ciones permitirn ajustes durante el ejercicio fiscal, sin
cuada vinculacin del esquema presupuestario a la parte
que necesariamente haya que esperar a que transcurra
programtica.2 Nos encontramos en un momento clave,
un ao para poder hacer un ajuste en los recursos pbli-
pues hemos modificado la forma de elaboracin del PEF
cos basado en el logro de objetivos de un programa.
para reflejar la importancia de los programas en la estra-
De esta forma, el proceso presupuestario se orienta
tegia del desarrollo nacional y su consistencia con el
al logro de resultados mediante la vinculacin de sus
avance de metas de los objetivos. Tanto la MML como la
etapas y de los resultados obtenidos en cada una de
MI apoyan la labor de identificacin efectiva del destino
estas (Grfico 16). En consecuencia, se hace indispen-
final del gasto pblico hacia el logro de resultados.
sable la participacin coordinada en un mismo equipo
Se busca que el PBR sea una herramienta de retroa-
de trabajo, de las reas responsables de las polticas
limentacin de los ejecutores del gasto en todos los
pblicas y los programas, con las de planificacin, pro-
niveles. Los resultados de las evaluaciones realizadas
gramacin, presupuesto, seguimiento y evaluacin.
2. La estructura programtica permite identificar el entramado administrativo, econmico y funcional-programtico del gasto pblico. Se define como el conjunto de
categoras y elementos programticos ordenados en forma coherente, que precisa las acciones que efectan los ejecutores de gasto para alcanzar los objetivos y las
metas de acuerdo con las polticas definidas en el PND y en los programas y presupuestos. Asimismo, ordena y clasifica las acciones de los ejecutores de gasto para
delimitar su aplicacin y permite conocer el rendimiento esperado de la utilizacin de los recursos pblicos.
Presupuesto basado en resultados: La experiencia de Mxico
235
Aunque el PBR es de reciente introduccin en nues- Permite ubicar y definir de manera ms efectiva los
tro pas, consideramos que se ha avanzado con paso recursos necesarios para cada programa y accin
firme. Como muestra, en el PEF para el ejercicio fiscal pblica, basndose en la identificacin de asuntos
2008 se concertaron 265 indicadores de 217 programas crticos, y en los procesos y flujos especficos, que
presupuestarios, cuyos avances se estn reportando tri- van de una asignacin inercial de gasto a una va-
mestralmente al Congreso de la Unin y a la sociedad loracin del impacto sobre las variables sociales o
en general. Como podemos observar, haber alineado econmicas.
los objetivos y las metas de la estructura programtica Facilita la mejora de la gestin institucional, e incre-
de nuestro pas fue un buen punto de partida para po- menta la eficiencia de los programas.
der implementar el PBR. Genera vnculos ms fuertes entre la planificacin,
la programacin, la presupuestacin, el seguimien-
to y la evaluacin, lo que obliga a una discusin de
Presupuesto basado en resultados
poltica pblica ms integral y coordinada.
Los diferentes estudios realizados y la solidez en
Origen y caractersticas
la economa dieron la pauta para que en 2006 se in-
Mxico ha venido realizando esfuerzos por mejorar trodujeran cambios sustantivos. Por primera vez, se
la forma en la que se administran los recursos pblicos establecieron obligaciones para evaluar los resultados
para lograr mayores beneficios en la sociedad. Se realiz de los programas sociales y de los logros obtenidos por
un anlisis de las mejores prcticas a nivel internacional las entidades federativas y los municipios con recursos
y se estudiaron diversos ejemplos de xito y de fracaso federales. Desde 2006 a la fecha se ha trabajado inten-
en el mejoramiento de la calidad del gasto. En el plano samente para que el PBR sea una realidad en la APF.
internacional, la implantacin del PBR en otros pases En la actualidad, el PBR busca modificar la cantidad y
ha generado diferentes resultados;3 sin embargo, es co- la calidad de los bienes y servicios pblicos mediante
mn encontrar los siguientes beneficios relevantes: la asignacin de recursos a los programas que sean
Mejora la continuidad en el trabajo de las agencias pertinentes y estratgicos para obtener los resultados
gubernamentales (equivalente a entidades y depen- esperados. Para ello, el PBR:
dencias en Mxico), reduce la incertidumbre de su Conduce el proceso presupuestario hacia resultados
administracin y control a partir de establecer objeti- al asignar el gasto a travs del ciclo planificacin -
vos claros, e impulsa un enfoque hacia resultados. programacin - presupuestacin - ejercicio - control
Enfatiza en la planificacin, el diseo, la implanta- - seguimiento - evaluacin - rendicin de cuentas.
cin de polticas pblicas y en la comunicacin para Considera indicadores de desempeo y establece
que los actores conozcan los objetivos y las metas una meta o grupo de metas de actividades y pro-
previstas y alcanzadas. gramas presupuestarios, a las cuales se le asigna un
Brinda mayor transparencia mediante la generacin nivel de recursos compatibles con dicha meta.
de ms y mejor informacin para el pblico y para Provee informacin y datos sobre el desempeo (per-
las legislaturas respecto de las metas y las priorida- mite comparaciones entre lo observado y lo esperado).
des de gasto, y de la manera como los diferentes Propicia un nuevo modelo para la asignacin de re-
programas pblicos contribuyen a alcanzar dichas cursos, mediante la evaluacin de los resultados de
metas. los programas presupuestarios.
3. En las dcadas de 1980 y 1990, Nueva Zelanda, Reino Unido y Australia implementaron reformas a sus presupuestos. Actualmente, Dinamarca, Suecia, Corea,
Canad, Holanda y Chile, entre otras naciones, cuentan con un PBR.
Presupuesto basado en resultados
236
Lleva a cabo evaluaciones regulares o especiales, acor- En este sentido, con el PBR se fortalecen las
de con las necesidades especficas de los programas. polticas, los programas pblicos y el desempeo ins-
El PBR impulsa la transformacin del proceso presu- titucional cuyo aporte sea decisivo para generar las
puestario: de un modelo incrementalista enfocado en el condiciones sociales, econmicas y ambientales para
control de los gastos y que vigila su aplicacin en espacios el desarrollo nacional sostenible. Se busca que las ins-
rgidos de definicin programtica, a un nuevo modelo tituciones pblicas se contagien de la motivacin para
orientado al logro sistemtico de resultados especficos, lograr los resultados, con el objeto de mejorar la calidad
medibles y tangibles para la poblacin. Existe conviccin del gasto pblico federal y promover una ms adecuada
de que esta estrategia es adecuada para brindar el mayor y gil rendicin de cuentas a la sociedad.
bien colectivo posible a las reas y programas que mues-
Estructura del PBR
tran un desempeo viable y sostenido a travs del tiempo,
lo que generar eventualmente mejores condiciones de En el Grfico 17 se presenta el esquema del PBR.
vida para un nmero mayor de personas. Como explicamos con anterioridad, en ella se establece
Compromisos de mejora
Presupuesto basado en resultados: La experiencia de Mxico
237
que el punto de partida es el Plan Nacional de Desarro- Contribuir a mejorar la calidad de los bienes y servi-
llo, sus ejes y objetivos. Asimismo, damos cuenta de cios pblicos.
que el PBR funciona con una visin de seis aos dentro Fortalecer los mecanismos de transparencia y rendi-
de una perspectiva de largo plazo hacia 2030, y vincula cin de cuentas.
seriamente los objetivos y las metas de esa visin con
Programa anual de evaluacin (PAE)
los recursos pblicos necesarios para lograrlos, la forma
en que estos se organizan y la asignacin de recursos En el marco del SED, el PAE contiene los progra-
pblicos. El ncleo del PBR es el SED, que explicaremos mas que deben ser evaluados y el tipo de evaluacin
ms adelante. que le es aplicable a cada uno.4 Dicho programa incluye
El Grfico 17 tambin nos muestra que el SED fun- la opinin de la Cmara de Diputados. El universo de-
ciona a travs de dos programas: el anual de evaluacin finido de programas evaluables permite coordinar una
(PAE) y el de mediano plazo (PMP). Todo ello, dentro estrategia gradual de seguimiento y evaluacin de los
de un parmetro de compromisos de mejora realizados programas, las metas y las acciones de la poltica pbli-
por las dependencias y entidades de la APF. Correspon- ca, articulndolas sistemticamente con la planificacin
de entonces extenderse sobre algunos detalles del SED, y el proceso presupuestario.
incluyendo particularidades del PAE y el PMP. Bajo el esquema del PAE tambin se puede promo-
ver, ante las instancias correspondientes, la orientacin
hacia una gestin para resultados de las diferentes tareas
Sistema de evaluacin del desempeo (SED)
de control, como las auditoras, los informes institucio-
nales, los mapas de riesgos e informes de comisarios y
Definicin y objetivos
delegados, entre otros. El objetivo es que las instancias
Como mencionamos con anterioridad, el SED es el fiscalizadoras coadyuven a mejorar el desempeo de los
elemento clave para que el PBR funcione. El SED es un programas, las dependencias y las entidades de la APF.
conjunto de procesos que realiza el seguimiento y la Adicionalmente, es clave la retroalimentacin hacia
evaluacin sistemtica de las polticas y los programas la operacin de las dependencias y entidades. En ese
de las entidades y dependencias de la APF, para contri- sentido, en el marco del PAE se busca integrar los re-
buir a la consecucin de los objetivos establecidos en el sultados de todas las evaluaciones externas e internas
PND y los programas que derivan de l. El SED brinda la que se tengan de cada programa, los resultados de las
informacin necesaria para valorar objetivamente y me- auditoras, los informes internos y el seguimiento de
jorar de manera continua el desempeo de las polticas indicadores, con el fin de que los ejecutores de gasto
pblicas, los programas presupuestarios y las institu- cuenten con la informacin necesaria para tomar deci-
ciones, as como para determinar el impacto que los siones presupuestarias.
recursos pblicos tienen en el bienestar de la poblacin.
Evaluaciones
Con la implantacin del SED en la APF se busca:
Propiciar un nuevo modelo gubernamental para la Con el PAE, pueden coordinarse diferentes tipos de
gestin de las asignaciones presupuestarias, orien- evaluacin5 a fin de analizar distintos aspectos de los
tado al logro de resultados. programas y los efectos del gasto en la sociedad (Recua-
Elevar la eficiencia gubernamental y del gasto pblico dro 24). Dependiendo del objetivo de cada evaluacin,
y generar un ajuste en el gasto de operacin. se analizan con rigor problemas especficos, as como
4. En estricto sentido, el PAE es emitido por la SHCP, la SFP y el Coneval, conjuntamente. El PAE de 2007 y 2008 fue publicado, respectivamente, el 30 de abril 2007 y
el 27 de mayo de 2008 en el Diario Oficial de la Federacin (gaceta oficial del gobierno).
5. Una evaluacin es el anlisis sistemtico y objetivos de los programas federales y que tiene como finalidad determinar la pertinencia y el logro de sus objetivos y
metas, as como su eficiencia, eficacia, calidad, resultados, impacto y sostenibilidad.
Presupuesto basado en resultados
238
sus implicaciones, y se generan recomendaciones para brinden tanto el seguimiento al conjunto de indicado-
mejorar su diseo, operacin e impacto. Las evaluacio- res, como las evaluaciones con los que cuente dicho
nes utilizan metodologas especficas para llevar a cabo programa o poltica.
los anlisis pertinentes. De esta manera, los indicadores juegan un papel
Mientras que en general los indicadores y el reporte muy importante en el marco general de la evaluacin
del avance de las metas correspondientes son gene- de resultados. Por tal motivo se han realizado diversas
rados por las propias dependencias y entidades, las acciones para que el universo de indicadores de la APF
evaluaciones de las polticas y los programas pblicos se reduzca en nmero y se incremente su calidad. Con
se llevan a cabo por especialistas externos. La inde- ello se busca que no se desperdicien tiempo y recursos
pendencia de los especialistas otorga objetividad a los en realizar evaluaciones sobre un nmero muy alto de
anlisis y recomendaciones presentadas. El desempeo indicadores que quizs no arrojan la informacin nece-
global de un programa presupuestario o de una poltica saria para la toma de decisiones (Cuadro 18).
pblica especfica se determina por la informacin que
De impacto: identifica el cambio logrado por el programa, respecto de una poblacin de referencia con caractersti-
cas similares a las que atiende el programa.
Estratgicas: analiza diversos aspectos en torno a estrategias, polticas e instituciones.
239
240
Las mejoras en los indicadores y otros aspectos en la pblicas, as como para retroalimentar el proceso
evaluacin de programas han permitido un crecimiento presupuestario.
significativo del universo de programas evaluados. Por El Congreso de la Unin, especialmente a la Cmara
ejemplo, en 2007 se realizaron 126 evaluaciones a 120 de Diputados, incluyendo sus comisiones legislati-
programas y a dos polticas pblicas, mientras que en vas, centros de estudios y la Auditora Superior de
2008 se efectuarn 207 evaluaciones a 148 programas y la Federacin (ASF), para apoyar sus tareas de re-
a los recursos que la federacin aporta a las entidades visin del resultado de la aplicacin de los recursos
federativas. Para 2009 se espera que evaluemos 10 pro- pblicos, y para orientar futuras asignaciones de re-
gramas ms, es decir, 158. cursos pblicos.
En trminos del porcentaje del presupuesto, este La sociedad en general, a fin de dar a conocer la
ao se evaluar el 14% del presupuesto programable fe- accin del gobierno y sus resultados.
deral, mientras que esperamos que sea el 50% en 2010
Programa de mediano plazo
con miras a llegar a un 75% en 2012.
En 2009 habr nuevos y mejores indicadores que La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico instru-
fortalezcan la aplicacin de las herramientas metodo- menta el PMP en coordinacin con la SFP. Mediante
lgicas del SED y una mejor alineacin y consistencia este programa se implementa una estrategia para mejo-
del PND 2007-2012. Tambin se incluir una serie de rar la calidad del gasto pblico al promover la eficiencia
acciones de mejora en la gestin de las dependencias y y eficacia en la gestin pblica, a travs de acciones que
entidades, con medidas y resultados cuantificables. En modernicen y mejoren la prestacin de servicios pbli-
el plano de las evaluaciones, se incorporarn las reco- cos, promuevan la productividad en el desempeo de
mendaciones derivadas de las evaluaciones efectuadas las funciones de las dependencias y entidades, y permi-
en 2007 y 2008 a distintos programas presupuestarios, tan reducir los gastos de operacin.
as como la implementacin del PAE para 2009. Este esfuerzo permitir que, antes de concluir la pre-
En suma, los resultados de las evaluaciones son sente administracin, se alcance una meta de ahorro de
considerados para mejorar el diseo y la gestin de hasta el 20% del equivalente al gasto de operacin y
las polticas y programas pblicos, y para orientar las administrativo de las dependencias del gobierno fede-
asignaciones de recursos con mayores elementos de ral. Para esto se contempla una meta de ahorro anual
anlisis y de juicio respecto de los objetivos, las priori- del 5% como mnimo. De esta forma, se espera que en
dades, los avances alcanzados y los factores que inciden 2012 el gobierno federal opere con el 80% del costo ad-
en el impacto econmico y social de los programas, su ministrativo y de operacin que tena en 2006.
eficacia y eficiencia, as como en la calidad de los bienes Con este fin, los titulares de las dependencias y enti-
y servicios entregados a la poblacin. dades de la APF formalizarn compromisos de mejora, y
reportarn trimestralmente a la Cmara de Diputados el
Consumidores de los resultados de las evaluaciones
avance en su cumplimiento (medido con base en indica-
Contar con un esquema de evaluacin de los resul- dores de desempeo previstos en los compromisos).
tados de los programas y las polticas pblicas no sirve En 2009 se apoyar el objetivo del PMP con la
ningn propsito si no existe un mercado de consumo creacin de rubros especficos de gasto que permitan
del resultado de esas evaluaciones. Por ello, se han rea- financiar diversas mejoras dentro de las instituciones.
lizado las acciones necesarias para asegurar que esa Para ello se realizaron modificaciones a la estructura
informacin se distribuya a: programtica para incluir dos nuevas modalidades de
Las dependencias y entidades de la APF, con el programas presupuestarios: actividades de apoyo al
propsito de permitir el aprendizaje y generar un proceso presupuestario y para mejorar la eficiencia ins-
mejoramiento continuo de los programas y polticas titucional y actividades de apoyo a la funcin pblica y
Presupuesto basado en resultados: La experiencia de Mxico
241
al mejoramiento de la gestin. A travs de dichas mo- presuponen la existencia de ciertas estructuras a nivel
dalidades ser posible presupuestar los recursos que estadual y municipal. Las legislaturas de los estados de-
permitan hacer ms eficiente la operacin del sector ben contar con entidades estaduales de fiscalizacin,
pblico, y orientar su gestin al logro de resultados en las cuales contarn con autonoma tcnica y de gestin
favor de la sociedad. en el ejercicio de sus atribuciones, para decidir sobre su
El fruto de este esfuerzo de austeridad y raciona- organizacin interna, su funcionamiento y su resolucio-
lidad presupuestaria, es decir, los ahorros generados nes, en los trminos que dispongan sus leyes.
como resultado de la aplicacin de ambas medidas (la La funcin de fiscalizacin se desarrollar conforme
implementacin del PMP y las innovaciones program- a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad,
ticas), sern canalizados a distintos programas, lo que imparcialidad y confiabilidad. Las entidades federativas
a su vez se traducir en una mayor cantidad y calidad de y los municipios debern evaluar los resultados logra-
bienes y servicios brindados a la sociedad. dos, tanto con recursos propios como con los recursos
recibidos de la federacin. Para ello, las entidades fede-
Marco institucional
rativas y los municipios deben contar con una instancia
Una estrategia pblica como el PBR no pude lograr evaluadora independiente de los rganos de fiscalizacin.
su fin ltimo si no cuenta con el aparato adecuado pa-
ra su correcta administracin. En el caso de Mxico, la
Transparencia y rendicin de cuentas
evaluacin de los resultados involucra diversos actores.
La coordinacin de la operacin del SED corre a cargo Uno de los aspectos ms importantes en las eva-
del Coneval, la SHCP y la SFP. luaciones es la difusin de sus resultados. Por ello, el
Cada instancia cuenta con un mbito especfico de Poder Ejecutivo federal tiene diversas obligaciones para
competencia dentro del SED. El Coneval es la instancia informar respecto de la ejecucin del presupuesto con
evaluadora de los programas en materia de desarro- base en resultados. Como se puede observar en el Cua-
llo social. En el resto de los programas, la SHCP es dro 19, los informes varan no slo en su periodicidad,
coordinadora del PAE y del PMP. En lo que hace a los sino tambin en su contenido.
indicadores, la SHCP valida los indicadores estratgi- La intencin es presentar informacin oportuna,
cos (resultados y productos), mientras la SFP lo hace asequible y transparente a los diversos integrantes y
con los indicadores de gestin (calidad de procesos y usuarios del Congreso de la Unin. Para ello, se con-
servicios pblicos). forman dos mbitos de informacin para resultados. El
Asimismo, se ha fortalecido la labor de la Cma- primero es general y contiene la totalidad de indicado-
ra de Diputados para que participe activamente en el res registrados en el SED. El segundo integra un grupo
proceso de evaluacin del desempeo. Se ha dado a la de indicadores seleccionados por las dependencias y las
ASF, el rgano tcnico de la Cmara de Diputados, la entidades, debido a su carcter estratgico y represen-
atribucin para realizar auditoras de desempeo y para tativo de la misin institucional y por ser congruentes
emitir recomendaciones a fin de mejorar el desempeo con los objetivos y metas de la planeacin nacional.
de los programas federales, as como de los recursos Los primeros alimentan el SED con la informacin
federales que ejercen las entidades federativas, que relativa a los avances de la ejecucin de los programas
difieren de las participaciones. La ASF informa semes- y los recursos durante el ejercicio. Asimismo, constitu-
tralmente a la Cmara de Diputados sobre la atencin yen la lnea base para el seguimiento y la evaluacin,
de dichas recomendaciones por parte de las dependen- al formar parte de las reglas de operacin de los pro-
cias y entidades. gramas sujetos a ellas. Su comportamiento se reporta
Por otra parte, el PBR se aplica a los tres rdenes en los resultados de las evaluaciones de los programas
de gobierno, por lo que las recientes reformas tambin presupuestarios y las polticas pblicas. Los segundos
Presupuesto basado en resultados
242
forman parte sustantiva de los informes trimestrales co-financiero de todos los programas del PEF; y al cierre
de avance de cumplimiento de objetivos y metas de los del ejercicio, de los informes de Ejecucin del PND y de
programas presupuestarios y del informe de avance fsi- gobierno, as como de la cuenta pblica (Grfico 18).
Artculo 42, fraccin II de la Avance de gestin fsico- Avance de gestin fsico y financiero de todos los
LFPRH financiero programas y proyectos aprobados en el PEF, con
relacin a los objetivos del PND y sus programas
(30 de junio).
Artculo 6 de la Ley de Ejecucin del PND Acciones y resultados de la ejecucin del Plan y los
Planeacin programas sectoriales (Marzo).
Vale mencionar que, en este momento, el Poder En adicin a las mejoras a los esquemas tradicio-
Ejecutivo federal elabora un proyecto de ley de conta- nales de informacin entre el Poder Ejecutivo federal
bilidad gubernamental que busca modernizar la forma y el Congreso de la Unin, se ha puesto en marcha el
de producir reportes contables y la cuenta pblica en Sistema de Informacin del SED (SISED).
los tres niveles de gobierno. Se trabajar en la creacin El SISED ser desarrollado en forma gradual, bajo
de una herramienta tecnolgica que pueda generar es- una ptica modular, conforme se avance en la implan-
tados financieros en tiempo real que sirva de soporte tacin del PBR y del SED, garantizando la interconexin
para la toma de decisiones fiscales. La informacin de sus componentes. De esta forma, el SISED atender
contable estar vinculada a los resultados, por lo que el las necesidades de recopilacin, almacenamiento, siste-
esfuerzo de la nueva ley de contabilidad contribuir al matizacin y difusin de la informacin relevante de las
mejor funcionamiento del SED. etapas del ciclo presupuestario (Grfico 19).
Presupuesto basado en resultados: La experiencia de Mxico
243
Reporte de avance de
gestin fsico-financiero a
Indicadores concertados la H. Cmara de Diputados
y validados junto con estructura
Indicadores registrados en
el Sistema de Informacin programtica para el
del SED siguiente ejercicio
Reporte de avance
de ejercicio para su
seguimiento (conforme Informes trimestrales
a calendarios) Indicadores
seleccionados por
Informe de gobierno
dependencias y
Referencia para el
entidades de la APF
seguimiento y la
evaluacin Informe de ejecucin del
PND y sus programas
cuenta pblica
Inclusin en las
reglas de operacin
Planificacin
Rendicin
de cuentas
Evaluacin y
Programacin
monitoreo
Resultados
Difusin
Seguimiento Presupuestacin
Presupuesto basado en resultados
244
El SISED atender los requerimientos de informa- a la Cmara de Diputados, los cuales son publicados en
cin que de manera especfica puedan tener el Poder la pgina de internet de la SHCP. Cabe mencionar que,
Legislativo, las dependencias y entidades de la APF y conscientes de que la sociedad ser un usuario clave
la sociedad en su conjunto. Se pretende no slo que de los resultados de las evaluaciones, existe el compro-
pueda darse mayor claridad al destino del gasto pblico miso de que los reportes contengan informacin clara
federal, sino tambin, y ms importante an, que pue- y sencilla sobre la calidad de los bienes y servicios, as
dan conocerse los resultados que a partir del ejercicio como sobre la satisfaccin de la poblacin.
del mismo se van alcanzando a travs del tiempo. En
particular, la Cmara de Diputados, sus centros de estu-
Retos
dios y la ASF tendrn acceso de manera directa al SISED
y a la informacin contenida en los diversos mdulos Aunque Mxico ha logrado avanzar constantemente
y componentes del mismo. En trminos generales, el en mejorar la calidad del gasto, es necesario enfocar los
SISED permitir: esfuerzos a diversas reas que requieren de mayor forta-
Integrar y procesar la informacin que permita mejo- leza para lograr los objetivos del SED. En ese marco, es
rar la toma de decisiones en materia presupuestaria; indispensable lograr un amplio mercado de evaluado-
Generar productos especficos para los distintos ti- res independientes y objetivos. Lo anterior contribuir
pos de perfiles de usuarios del sistema. a que la sociedad se sienta cmoda respecto del con-
Crear herramientas informticas que sistematicen y tenido de las evaluaciones y, por ende, promover su
pongan al alcance de los usuarios los resultados y participacin en un esquema de rendicin de cuentas.
productos de la gestin pblica. Como se mencion con anterioridad, el SED no lo-
Difundir la informacin generada a partir de la pues- gra su objetivo si no existe un mercado de consumo de
ta en marcha del PBR y el SED, y hacerla asequible a los resultados de las evaluaciones. Por ello deben cana-
travs de internet. lizarse esfuerzos para que los usuarios de las evaluaciones
Desarrollar bases de datos exportables y manipula- realmente las utilicen a fin de que los programas y po-
bles. lticas pblicas produzcan mejores resultados en la
Generar reportes concretos, tiles y de fcil com- sociedad. En el caso del Congreso, se buscar que los
prensin. informes trimestrales y la cuenta pblica expresen de for-
Fortalecer la transparencia en materia presupuestaria, ma sencilla la relacin entre los programas, el gasto y sus
as como la rendicin de cuentas. resultados. El objetivo es que los resultados de las eva-
Acercar a la sociedad elementos objetivos que per- luaciones sean siempre pblicos y accesibles tanto para
mitan conocer y evaluar el desempeo del quehacer las instituciones pblicas como la sociedad en general.
pblico de la APF. Por otra parte, no debe olvidarse que aunque el SED
Como podemos observar, los esquemas de informa- fuera una herramienta perfecta en s misma, esta no
cin no slo estn diseados para que funcionen entre servir su propsito si no existe personal capacitado pa-
las diversas instancias de gobierno, sino para la socie- ra usarla adecuadamente. Aunque ya se han capacitado
dad en general. Por ello la sociedad podr consultar los a 7.625 personas (personal de la APF, los estados, el
resultados de las evaluaciones en las pginas de inter- Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Instituto Federal
net las dependencias y entidades. Esto podr realizarse Electoral y la Comisin Nacional de Derechos Huma-
a travs de reportes especiales o del contenido de los in- nos y a 414 evaluadores externos), debe intensificarse
formes trimestrales que el Poder Ejecutivo federal enva la capacitacin en todos los niveles.
Presupuesto basado en resultados: La experiencia de Mxico
245
247
248
de costos, la mejora regulatoria, el gobierno digital, la iii) Las estructuras del gobierno no han evolucionado
profesionalizacin de los servidores pblicos, y la ho- a la par de las condiciones del entorno; por el con-
nestidad y transparencia. Todas ellas contemplaban al trario, se han adicionado reas sin transformar las
ciudadano como centro de atencin. existentes, lo que origina un aparato pblico ms
En conjunto, estas estrategias sentaron las bases obeso e inflexible.
para la sustitucin gradual de una gestin que admi- iv) Las normas estn ms orientadas a controlar pro-
nistra normas y procesos hacia una gestin orientada cesos que a buscar la eficiencia. Adems, se basan
a resultados. en la desconfianza mutua entre la sociedad y el
Sin demrito de los esfuerzos realizados por admi- gobierno, lo que origina un entramado complejo,
nistraciones anteriores en materia de modernizacin contradictorio e inoperable que a la larga puede ge-
administrativa, en el momento actual se reconoce la nerar costos mayores que la misma corrupcin.
necesidad de avanzar sistemtica y estructuradamen- Adicionalmente, la Administracin Pblica Federal
te en las reformas que permitan al pas contar con presenta algunos comportamientos tradicionales que
instituciones ms slidas, procesos de mejora y perfec- impiden, en gran medida, adoptar tendencias y buenas
cionamiento continuos, as como con una relacin de prcticas internacionales. Los siguientes son algunos
plena confianza entre la sociedad y su gobierno. ejemplos de esta situacin:
Recuperar el prestigio y la confiabilidad de las insti- El presupuesto se asigna en gran medida de ma-
tuciones del Estado es una necesidad inaplazable, y una nera inercial y sobre la base del cumplimiento de
condicin necesaria para el desarrollo y estabilidad de las actividades institucionales. En la buena prcti-
nuestra democracia. ca internacional, en cambio, la informacin sobre
resultados se considera para llevar a cabo la asigna-
cin presupuestal.
La situacin actual
No hay evaluacin formal y sistemtica de las ins-
Debemos reconocer que el aumento de los recursos tituciones basada en indicadores de gestin. En la
destinados a la administracin pblica no se ha tradu- buena prctica internacional, por el contrario, se uti-
cido necesariamente en una mayor eficacia y eficiencia liza un sistema de evaluacin slido y tcnicamente
general de sus servicios. confiable para valorar el desempeo institucional
En Mxico, interactuar con el gobierno sigue resul- Existe un desarrollo desigual de reas comunes (re-
tando difcil y desgastante. Algunos ejemplos de esto se cursos humanos, gobierno electrnico, trmites y
ilustran a continuacin: servicios, etc.), en las dependencias y entidades de
i) Los trmites del gobierno se han duplicado en los la Administracin Pblica Federal. En cambio, en la
ltimos aos. En la actualidad, la APF cuenta con buena prctica internacional se realiza la estandari-
ms de 4.000 trmites. zacin de mejores prcticas para nivelar la prctica
ii) Los procesos del gobierno son ineficientes y gene- administrativa en reas comunes de gestin.
ran costos elevados a la administracin pblica. En Es incipiente la cultura del desempeo colectivo e
particular, el sistema de compras y adquisiciones, individual y la orientacin a tareas. En la buena prc-
el manejo de recursos materiales y financieros, y tica internacional se estimula una actitud crtica y
los recursos humanos, presentan procesos lentos, de perfeccionamiento continuo, adems de una
complejos y fragmentados que producen una ges- gestin por resultados.
tin con desempeo limitado.
El Programa de mejora de la gestin
249
Se produce una simulacin en la aceptacin de com- Los programas son poco efectivos por lo que se que-
promisos (fenmeno de cumplir por cumplir). Por dan en una suma de buenas intenciones. En la
el contrario, en la buena prctica internacional existe buena prctica internacional se cuenta con resulta-
una participacin y apropiacin reales de las acciones dos observables y verificables.
de mejora por parte de todos los actores involucrados. Los ejemplos anteriores se agrupan en el Cuadro 20:
Evolucin
Actual Futuro
1. Presupuesto asignado inercialmente y con base en La informacin sobre resultados se considera para
cumplimiento de actividades institucionales. llevar a cabo la asignacin presupuestal.
3. Desarrollo desigual de reas comunes (recursos Estandarizacin de mejores prcticas para nivelar la
humanos, gobierno electrnico, trmites y servicios). base administrativa en reas comunes de gestin.
4. Incipiente cultura del desempeo colectivo e individual Estimular una actitud crtica y de perfeccionamiento
y orientacin a tareas. continuo, adems de una gestin por resultados.
250
iii) El Sistema de Evaluacin del Desempeo para eva- los recursos pblicos sino tambin qu se logra con
luar los logros de los programas gubernamentales y esos fondos y a quines benefician.
las polticas pblicas. Entre los beneficios que se obtienen a partir de la
iii) El Programa de mejora de la gestin (PMG) para adopcin del PBR, se destacan:
evaluar el desempeo de las instituciones y los i) Contar con un presupuesto de egresos realista y
funcionarios. preciso.
ii) Avanzar en la cultura de planeacin estratgica.
Grfico 20. Etapas del proceso presupuestario iii) Establecer convenios de desempeo y de mejora
comprendidas en el SISED con dependencias y entidades.
iv) Dar seguimiento constante al ejercicio de los re-
Maximizar la utilidad pblica
cursos.
Para asignar los recursos pblicos bajo el enfoque
Evaluacin del gobierno de PBR, se requiere un mecanismo de evaluacin ob-
(mejorar la calidad de la administracin pblica) jetiva, participativa y transparente de los programas
de gobierno que contribuya a orientar las asignaciones
PMG presupuestarias a partir de los resultados y la eficacia
PBR SED Desempeo de
Impacto del Desempeo de
de los propios programas. Debe destacarse que la infor-
instituciones y
gasto programas macin sobre los resultados de la gestin pblica debe
funcionarios
informar, mas no conducir la toma de decisiones pre-
supuestarias. El presupuesto basado en resultados no
puede sustituir el campo de la interaccin y la decisin
poltica, pero s complementarlo y apoyarlo.
El presupuesto basado en resultados
Asimismo, se necesita una evaluacin permanente
El PBR consiste en un conjunto de procesos e instru- del funcionamiento y los resultados de las instituciones
mentos que permiten que las decisiones involucradas en que permita que el sector pblico eleve sustancialmente
el presupuesto incorporen, sistemticamente, conside- su productividad y modernice procesos especficos. Pa-
raciones sobre los resultados obtenidos en la aplicacin ra ello, se redisear e implementar un nuevo sistema
de los recursos pblicos. Este instrumento genera in- de evaluacin del desempeo basado en indicadores
centivos para que las dependencias y las entidades de que evalen los programas del gobierno en trminos
la Administracin Pblica Federal enfoquen su gestin de cobertura, eficiencia, impacto econmico y social,
en obtener los resultados comprometidos, ya que los calidad y equidad. Por otra parte, para contar con una
recursos se asignan en el presupuesto considerando la valoracin integral se evaluar la satisfaccin de los ciu-
evaluacin de los resultados alcanzados. dadanos en los procesos de la gestin pblica y en la
Como se menciona en el PND, el uso transparen- entrega de los servicios.
te, eficaz y eficiente de los recursos pblicos es una
demanda fundamental de la sociedad y un requisito in-
El Sistema de Evaluacin del Desempeo
dispensable para garantizar el logro de las prioridades
de gobierno. El 31 de marzo de 2008 las Secretaras de la Funcin
Resulta impostergable contar con un sistema que Pblica y de Hacienda publicaron el acuerdo por el que
garantice que los recursos pblicos cumplan de forma se establecen las disposiciones generales del SED.
plena y permanente con los fines para los cuales han si- Este sistema presenta un conjunto de elementos
do destinados y que la ciudadana reciba sus beneficios metodolgicos que permiten realizar una valoracin
y resultados. Ya no basta con saber en qu se emplean objetiva del desempeo de los programas, bajo los
El Programa de mejora de la gestin
251
principios de verificacin del grado de cumplimiento de actividades realizadas, a fin de evitar que el Programa
las metas y los objetivos, con base en indicadores estra- se convierta en un sistema de requerimientos rgidos
tgicos y de gestin. El SED ser de gran utilidad para: y engorrosos que no agregan valor.
i) Conocer los resultados de la aplicacin de los re- ii) Flexibilidad. Reconoce la existencia de diferentes
cursos pblicos federales y el impacto social de los grados de desarrollo de las dependencias y entida-
programas y de los proyectos. des, por lo cual los compromisos y los grados de
ii) Identificar la eficiencia, la economa, la eficacia y la avance de las instituciones en las acciones sern de-
calidad en la Administracin Pblica Federal. finidos en funcin de la realidad institucional.
iii) Aplicar las medidas conducentes, enfatizando en iii) Innovacin y experiencia. Reconoce la experiencia
la calidad de los bienes y servicios pblicos, la sa- institucional y la creatividad de los servidores p-
tisfaccin del ciudadano y el cumplimiento de los blicos de la APF para disear e implementar las
criterios de legalidad, honestidad, eficiencia, rendi- acciones necesarias en sus instituciones.
cin de cuentas y transparencia. iv) Sinergia. Coordina los esfuerzos, las personas, los
Siguiendo los principios de coordinacin y colabo- recursos, las normas, los procesos y las tecnologas
racin gubernamental, el PBR y el SED sern regulados como parte de un mismo crculo de mejora de la
por las Secretaras de la Funcin Pblica y de Hacien- gestin, y como piezas de un sistema plenamente
da, en sus respectivos mbitos de competencia, con la interconectado de actores y estrategias con objeti-
participacin coordinada del Consejo Nacional de Eva- vos comunes.
luacin de la Poltica de Desarrollo Social.
Los objetivos del PMG
Dado que el SED es un conjunto de herramientas y
elementos metodolgicos, contribuir a elevar la calidad Entre los objetivos del Programa de mejora de la ges-
del gasto pblico. Sin embargo, existen otras dimensio- tin se encuentran: maximizar la calidad de los bienes
nes de la accin gubernamental que son objeto de y servicios que presta la APF, incrementar la efectividad
evaluacin: la gestin institucional, el control interno, el de las instituciones y minimizar los costos de operacin
clima laboral, el desempeo de los funcionarios y la sa- y administracin de las dependencias y entidades.
tisfaccin ciudadana de los servicios pblicos. Todos
Maximizar la calidad de los bienes y servicios
estos mbitos son evaluados y regulados por la Secreta-
que presta la APF
ra de la Funcin Pblica.
La globalizacin y la apertura democrtica han inci-
dido en la vida cotidiana de la sociedad y en su creciente
El Programa de mejora de la gestin
exigencia en relacin con la calidad de los bienes y los
El PMG busca transformar la Administracin Pbli- servicios resultantes de la gestin gubernamental. La
ca Federal para que su actividad alcance los mayores y mejora de la gestin de las instituciones de la APF tiene
mejores impactos en la sociedad. Esto se logra median- como propsito satisfacer las necesidades de la pobla-
te el cambio de fondo en los procesos administrativos y cin, por lo que el xito del Programa debe reflejarse en
en los instrumentos normativos que regulan la gestin una mayor satisfaccin de sus demandas.
pblica, poniendo nfasis en su eficiencia y no slo en Una prioridad del gobierno del Presidente Caldern
su control y vigilancia. es que la sociedad sea atendida con calidez y amabi-
Para su funcionamiento, el PMG se basa en cuatro lidad en espacios cmodos y funcionales. Ello implica
ejes: emprender un cambio profundo en la cultura y la ac-
i) Orientacin a resultados. Se centra en los resultados titud de los servidores pblicos y en la forma en que
intermedios y finales alcanzados por encima de las opera el gobierno federal.
Presupuesto basado en resultados
252
Mdulo
institucional Evaluaciones
internas
Componente
especfico
Evaluaciones
externas
El Programa de mejora de la gestin
253
les permitan trasladar recursos de actividades de sopor- Este mdulo ser de observancia obligatoria para
te administrativo hacia programas de impacto general y, las dependencias y entidades que integran la APF y se
as, gastar menos en la administracin del gobierno e basar en la ejecucin de acciones que busquen mejo-
invertir ms en programas y proyectos que apoyen el rar el desempeo de las mismas. Este mdulo cuenta
desarrollo econmico y social. con dos componentes: el estndar y el especfico.
Para su debida implementacin, el PMG est in- i) El componente estndar. Se basa en la mejora de
tegrado por dos mdulos (normativo e institucional). reas gerenciales comunes a todas las institucio-
Cada uno define las acciones necesarias para el cumpli- nes. Cada rea se desagrega en temas especficos
miento de los objetivos en el seno de las dependencias definidos en base a las prioridades que en materia
y entidades sujetas a su cumplimiento. de mejora y modernizacin de la gestin pblica y
austeridad se hallan establecidas en el PND, como
El esquema general del PMG
seran: optimizar la regulacin y los procesos, usar
las tecnologas de informacin y comunicaciones,
Mdulo normativo
entregar bienes y servicios de calidad, realizar con-
El mdulo normativo surge de la necesidad de me- trataciones pblicas efectivas, profesionalizar los
jorar las polticas y las normas de aplicacin general servidores pblicos y mejorar la eficiencia en la ope-
para toda la APF, en temas tales como: los recursos hu- racin y gasto de las instituciones, entre otras.
manos, las contrataciones pblicas, el otorgamiento de Ante la diversidad que en materia de gestin
subsidios, la contabilidad gubernamental, entre otros. presentan las instituciones pblicas, los sistemas con-
En este mdulo se definen, se articulan y se modifi- sideran etapas de desarrollo secuencial o estados de
can las reglas del juego para mejorar el marco normativo avance posible, asociados a indicadores de gestin pa-
respetando la legalidad. Al mismo tiempo, se facilita la ra verificar sus resultados. En cada etapa, se definen
gestin de las instituciones, al eliminar prcticas bu- acciones concretas e interrelacionadas, de modo tal
rocrticas y la generacin innecesaria de reportes y al que su ejecucin permite avanzar hacia el cumplimien-
fomentar una nueva cultura de servicio, flexibilidad y to del objetivo del sistema. Estas etapas consideran un
rapidez. ordenamiento lgico que va de lo simple a lo ms de-
La mejora de la normatividad es crucial para el xi- sarrollado a fin de garantizar logros graduales con la
to del Programa, ya que puede impulsar los cambios flexibilidad de poder cumplir su objetivo en periodos
estructurales que requiere la APF. La Secretara de la de duracin diferentes, atendiendo a las caracters-
Funcin Pblica establecer la temtica y los mecanis- ticas de las instituciones, fortaleciendo gradualmente
mos de coordinacin y seguimiento para asegurar los sus competencias y capacidades y orientando el accio-
mejores resultados de estos esfuerzos. nar institucional al logro de resultados de valor para los
particulares.
Mdulo institucional
Por su dinamismo, este componente permitir la
As como una adecuada gestin depende en buena incorporacin paulatina de nuevas reas y sistemas, si-
medida de las normas generales que regulan el fun- guiendo un proceso de adaptacin incremental y ajuste,
cionamiento de las instituciones pblicas, otro foco lo integrando las acciones y polticas que surjan en mate-
constituye el desarrollo y la modernizacin de las mis- ria de mejora de la gestin a lo largo del sexenio.
mas. El mdulo institucional busca mejorar la gestin ii) El componente especfico. Como parte de su que-
de las dependencias y entidades, en lo que se refiere a hacer cotidiano, las instituciones de la APF son
sus procesos sustantivos y de apoyo, que se traducen objeto de diversas evaluaciones, estudios y repor-
en bienes y servicios para la sociedad. tes realizados con distintos propsitos por diversas
Presupuesto basado en resultados
254
instancias. Segn el tipo de la evaluacin que se estndar, asegurando su coherencia y calidad tc-
realice, los resultados pueden derivarse en observa- nica mediante la definicin de acciones enfocadas
ciones, recomendaciones y/o acciones de mejora; a obtener mejoras de mediano plazo que orienten
asimismo, pueden sealar fortalezas, debilidades, sistemticamente la gestin de las instituciones p-
retos y riesgos. blicas al logro de resultados.
Actualmente los resultados de las evaluaciones de Establecer el conjunto de indicadores de gestin
programas, procesos, reas y funciones de las institu- aplicable a cada sistema del componente estndar.
ciones de la APF no se utilizan suficientemente como Retroalimentar los proyectos integrales de mejora
apoyo para orientar de manera integral la mejora de la de cada institucin, asegurando la coherencia y el
gestin. nivel de exigencia de los compromisos establecidos
Debido a que estos resultados no son aprovechados en las reas y sistemas bajo su responsabilidad.
cabalmente, los esfuerzos de las instituciones para aten- Proporcionar asesora en la implementacin de las
der las recomendaciones derivadas de las evaluaciones acciones definidas en los sistemas a su cargo.
resultan dispersos e insuficientes y los problemas per- Evaluar y retroalimentar los avances y los resultados
sisten. de las acciones en las reas y sistemas bajo su res-
Por ello, el mdulo institucional cuenta tambin con ponsabilidad, conforme a los criterios que al efecto
un componente especfico que articula y sistematiza las determinen.
acciones y los proyectos nuevos o en marcha que Sistematizar la informacin que derive de las eva-
realizan las instituciones de la APF para atender los re- luaciones que se realicen por institucin, sector y en
sultados de las evaluaciones y los diagnsticos que le el conjunto de la APF.
son practicadas por diversas instancias evaluadoras y/o Los delegados y comisarios pblicos evaluarn la
fiscalizadoras. Estos contribuyen al logro de objetivos, pertinencia, la relevancia y la calidad de las acciones
estrategias o lneas de accin del PMG y que por tal ra- que sern comprometidas en el Proyecto integral de
zn se encuentren orientadas a la mejora de la gestin. mejora de la gestin, pudiendo participar en los equi-
Las dependencias y las entidades de la APF debern pos de trabajo que para tal efecto constituya el servidor
implementar acciones correspondientes a los compo- pblico responsable del PMG en la institucin. Asimis-
nentes estndar y especfico del PMG a fin de encauzar mo, emitirn recomendaciones respecto del proceso de
sus proyectos de mejora hacia resultados de verdadero implementacin del PMG en la institucin.
impacto. Por su parte, cada rgano interno de control apoya-
r a su institucin de forma permanente, proponiendo
Principales actores en la implementacin del PMG
mejores prcticas de innovacin, coordinando esfuer-
Adems de las dependencias y entidades de la APF, zos e impulsando el logro de los objetivos planteados
se constituir un grupo tcnico para cada uno de los con orientacin a resultados. Igualmente, promover la
sistemas incorporados en el componente estndar del calidad y la relevancia de las acciones que sern com-
PMG. Cada grupo tcnico ser liderado por el titular de prometidas en el Programa de mejora de la gestin de
la unidad competente del tema que se trate y tendr a la institucin, emitiendo opiniones a travs de su par-
su cargo las siguientes funciones: ticipacin en los equipos de trabajo que para tal efecto
Definir las estrategias necesarias para alcanzar el ob- constituya el servidor pblico responsable del PMG en
jetivo de cada uno de los sistemas del componente la institucin.
El Programa de mejora de la gestin
255
Delegados y Dependencias
comisarios e instituciones
pblicos de la APF
Grupos
tcnicos
256
El PMG apuesta esencialmente por un cambio gra- sea su aliado y que le ayude a vivir mejor. El gobierno
dual en la cultura administrativa: una transformacin debe ser un facilitador del desarrollo social y humano y
profunda en la forma de hacer las cosas. Para ello, el no un inhibidor; debe promover la competitividad, la in-
sistema de rganos internos de control deber volcarse versin y el empleo, y no generar obstculos al desarrollo
a la consecucin de los objetivos del Programa, siempre nacional.
en un rol de apoyo y promocin ante las instituciones La forma de propiciar lo anterior es usar todas las
gubernamentales. herramientas y los instrumentos disponibles en los
Para predicar con el ejemplo, la propia Secretara de mbitos nacional e internacional y aplicarlos a nuestra
la Funcin Pblica se encuentra en un proceso para es- realidad con creatividad, compromiso e innovacin.
tablecer su PMG, revisando sus procesos y estructuras En ltima instancia, la mejor evaluacin del desem-
para generar ahorros, estructuras eficientes y sin dupli- peo de la administracin pblica, de los programas y
cidades y, sobre todo, unidades con vocacin de mejora, de las polticas pblicas ser la que hagan los usuarios
servicio y reguladoras de la buena gestin pblica. y la sociedad en su conjunto. A ellos se les debe rendir
cuentas y a ellos hay que empearse en servir, bajo los
principios de honestidad, transparencia, eficiencia y
Conclusiones
eficacia. Estos son los pilares y los ejes rectores de la
Los funcionarios pblicos debemos continuar cons- poltica de desarrollo humano sustentable de la pre-
truyendo un gobierno ms amable con la sociedad, que sente administracin.
El Sistema de Evaluacin del Desempeo en Mxico:
El rol del Congreso
257
258
Ao tras ao, se discute en la Cmara de Diputa- sustantivos para decidir no slo en funcin del ejercicio
dos el destino de los recursos pblicos. Recursos para de negociacin o de presin de grupos de inters, sino
la educacin (salarios de maestros, equipamientos en tambin con mecanismos objetivos que alejados de la
escuelas); para la seguridad pblica (formacin policial, propia dinmica poltica otorguen informacin clara y
armamento); para la salud (camas de hospital, medi- concreta sobre el desempeo de los programas asigna-
cinas); para abatir el rezago social (becas, alimento y dos en el presupuesto.
vivienda) son tan slo una parte de las necesidades que El problema posterior a la aprobacin presupues-
cubre el presupuesto. El problema del legislador radica tal radica en conocer si fueron exitosos los mltiples
en elegir el destino al que se asigna el presupuesto y programas que fueron aprobados. La asignacin de los
el monto que se le concede. Para ejemplificar, pense- recursos se sigue realizando con criterios basados en la
mos por un momento en la asignacin presupuestal de accin colectiva. Esta situacin obliga a replantearse el
$Mex5.000 millones en infraestructura carretera. Natu- propio proceso de discusin y aprobacin presupues-
ralmente existen diversas preguntas sobre esta decisin tal. Cada ao durante los informes de actividades en
de poltica pblica que en el ejercicio de la negociacin los tres rdenes de gobiernos sin ninguna distincin
presupuestal se ha tomado: dnde se construirn?, partidista, se afirma el incremento en el gasto en to-
qu nivel de desarrollo generarn?, qu regin benefi- das las reas sustantivas de gobierno. Normalmente,
ciar?, conviene al pas? Esta ltima pregunta obliga a sin menoscabo de otras reas de gobierno, se desta-
reflexionar sobre la posibilidad de haber destinado ese ca el incremento anual en el gasto social, el campo y
recurso a construir escuelas u hospitales, a dar crdi- la seguridad pblica. Ante esta poltica incremental de
tos para nuevos empresarios, a dar un slido apoyo al gasto pblico, lo racional sera pensar que esas reas
sistema de seguridad pblica, a becas educativas o a han mejorado, se han desarrollado o, en trminos ge-
pensiones para personas de la tercera edad. Con tan- nerales, han mostrado un determinado progreso. Los
tas opciones podemos establecer que lo mejor para un resultados son sorpresivos al descubrir que aunque se
grupo social, no lo es para el otro. En este caso el costo incremente anualmente el gasto pblico en esos ru-
de oportunidad puede ser muy alto, dependiendo del bros, la mejora o el progreso no existe. A partir de eso,
grupo social al que afecte o beneficie la decisin. el siguiente ejercicio presupuestal estar destinado, al
Es claro que los legisladores al ser representantes igual que el anterior, a ser aprobado exclusivamente con
populares participan en los dilemas de la accin colec- criterios polticos.
tiva: asignar el recurso donde se genera un bien mayor, De aqu surge la relevancia de la dinmica en la arena
donde se ataca un mayor problema, donde la sociedad de negociacin. La Cmara de Diputados puede tomar
exige sea designado, en zonas que deben ser econmica decisiones de control sobre la propuesta presupuestal
y socialmente consolidadas, en las ms desfavorecidas? del Poder Ejecutivo con independencia de los criterios
El Congreso al representar una sociedad pluralista con- tcnicos que tengan los programas contenidos en la in-
formada por gran diversidad de intereses debe contar formacin presupuestal y sus prioridades dependern
con la capacidad para interpretar esos intereses y po- ms bien de la conformacin poltica de cada Legislatura.
siciones para tomar las mejores decisiones de poltica En esencia, las decisiones del Poder Legislativo son pol-
pblica. La teora de la accin colectiva y la eleccin ticas y dependen de la composicin de la Cmara. En el
pblica son herramientas que nos permiten realizar de Cuadro 21 se presenta un histrico de las reasignaciones
mejor forma la asignacin presupuestal. Esta etapa de hechas por la Cmara a los proyectos de presupuesto.
la asignacin presupuestal sera sumamente fortalecida La Cmara de Diputados tiende a responder favore-
en su capacidad de decisin si contar con un Sistema ciendo las reasignaciones en el gasto federalizado y en los
de Evaluacin del Desempeo acreditado. Su incorpo- rubros de educacin, salud e inversin (delegacional).
racin a la discusin presupuestal aportara elementos
El Sistema de Evaluacin del Desempeo en Mxico: El rol del Congreso
Programa de 17.000,0 Provisiones 10.742,4 Programa de 20.386,0 Instituto Mexi- 25.946,6 Previsiones 17.352,9 Participaciones 42.509,1
apoyos para el salariales y apoyos para el cano del Seguro salariales y a entidades
fortalecimiento econmicas fortalecimiento Social econmicas federativas y
de las entidades de las entidades municipios
federativas federativas
Agricultura, gana- 7.827,8 Programa de 7.000,0 Comunicacin y 16.691,3 Programa de 22.500,0 Comunicacin y 11.604,5 Petrleos 29.220,2
dera, desarrollo apoyos para el transportes apoyos para el transportes Mexicanos
rural, pesca y fortalecimiento fortalecimiento (Consolidado)
alimentacin de las entidades de las entidades
federativas federativas
Instituto Mexi- 4.624,8 Comunicaciones 6.569,4 Agricultura, 11.255,2 Comunicacin y 13.560,1 Agricultura, 10.521,2 Comunicaciones 25.633,4
cano del Seguro y transportes ganadera, transportes ganadera, y transportes
Social desarrollo rural, desarrollo rural,
pesca y alimen- pesca y alimen-
tacin tacin
Medio ambiente 3.052,3 Educacin 3.825,9 Participaciones 7.909,9 Agricultura, 13.541,4 Educacin 9.557,3 Educacin 14.109,9
y recursos pblica a entidades ganadera, pblica pblica
naturales federativas y desarrollo rural,
municipios pesca y alimen-
tacin
Comunicaciones 2.854,6 Previsiones y 2.711,8 Educacin 7.578,1 Educacin 12.102,0 Desarrollo social 7.482,4 Desarrollo social 12.505,8
y transportes aportaciones pa- pblica pblica
ra los sistemas
de educacin
bsica, normal,
tecnolgica y de
adultos
Previsiones y 2.523,1 Participaciones 2.450,6 Medio ambiente 7.525,3 Participaciones 7.983,1 Medio ambiente 6.644,2 Aportaciones 10.963,4
aportaciones a entidades y recursos a entidades y recursos federales
para los sistemas federativas y naturales federativas y naturales para entidades
de educacin municipios municipios federativas y
bsica, normal, municipios
tecnolgica y de
adultos
Aportaciones a 2.467,0 Desarrollo social 2.169,0 Previsiones y 6.396,5 Comisin 6.104,7 Participaciones 4.851,4 Medio ambiente 9.262,3
seguridad social aportaciones pa- Federal de a entidades y recursos
ra los sistemas Electricidad federativas y naturales
de educacin municipios
bsica, normal,
tecnolgica y de
adultos
Educacin 1.983,5 Medio ambiente 681,3 Comisin 4.830,6 Previsiones 4.750,1 Poder Judicial 4.191,4 Agricultura, 6.077,4
pblica y recursos Federal de salariales y ganadera,
naturales Electricidad econmicas desarrollo rural,
pesca y alimen-
tacin
Participaciones 902,4 Aportaciones 638,6 Salud 4.568,3 Medio ambiente 4.334,9 Deuda pblica 4.000,0 Instituto Mexi- 5.886,8
a entidades federales y recursos cano del Seguro
federativas y para entidades naturales Social
municipios federativas y
municipios
Salud 729,9 Consejo Nacio- 335,0 Hacienda y 3.137,3 Previsiones y 4.322,0 Adeudos de ejer- 4.000,0 Salud 4.739,8
nal de Ciencia y crdito pblico aportaciones pa- cicios fiscales
Tecnologa ra los sistemas anteriores
de educacin
bsica, normal,
tecnolgica y de
adultos
Presupuesto basado en resultados
260
Comisin 99,4 Instituto Federal 320,5 Relaciones 455,0 Relaciones 19,8 Comisin 189,7 Trabajo y previ- 110,0
Federal de Electoral Exteriores Exteriores nacional de sin social
Electricidad los derechos
humanos
Trabajo y previ- 187,5 Trabajo y previ- 327,7 Procuradora 572,9 Luz y Fuerza del 63,7 Marina 150,0 Comisin 118,1
sin social sin social General de la Centro nacional de
Repblica los derechos
humanos
Funcin pblica 268,6 Salud 449,0 Gobernacin 586,4 Comisin 123,5 Defensa 100,0 Relaciones 144,0
nacional de nacional exteriores
los derechos
humanos
Gobernacin 346,8 Hacienda y 488,2 Defensa 817,6 Petrleos 363,5 Gobernacin 83,3 Previsiones y 390,7
crdito pblico Nacional Mexicanos aportaciones pa-
(Consolidado) ra los sistemas
de educacin
bsica, normal,
tecnolgica y de
adultos
Hacienda y 541,3 Agricultura, ga- 758,5 Petrleos 1.012,7 Poder 849,4 Turismo 75,0 Provisiones 503,3
crdito pblico nadera, desarro- Mexicanos Legislativo salariales y
llo rural, pesca y (Consolidado) econmicas
alimentacin
Instituto Federal 720,5 Poder 1.717,1 Instituto mexi- 1.786,6 Instituto Federal 1.028,5 Energa 67,0 Instituto federal 646,0
Electoral Legislativo cano del seguro Electoral electoral
social
Previsiones 1.873,7 Erogaciones 3.000,0 Aportaciones a 3.000,0 Deuda pblica 1.500,0 Relaciones 63,6 Procuradura 792,4
salariales y para los progra- seguridad social exteriores General de la
econmicas mas de apoyo Repblica
a ahorradores y
deudores de la
banca
Petrleos 2.338,9 Adeudos de ejer- 3.800,0 Poder Judicial 5.500,0 Adeudos de ejer- 1.623,2 Trabajo y previ- 50,0 Poder Judicial 2.429,5
Mexicanos cicios fiscales cicios fiscales sin social
(Consolidado) anteriores anteriores
Poder Judicial 5.174,7 Petrleos 3.882,0 Erogaciones 6.000,0 Poder Judicial 5.151,9 Tribunal Federal 50,0 Deuda pblica 6.000,0
Mexicanos para los progra- de Justicia Fiscal
(Consolidado) mas de apoyo y Administrativa
a ahorradores y
deudores de la
banca
Adeudos de ejer- 5.198,6 Poder Judicial 4.370,2 Adeudos de ejer- 6.750,0 Aportaciones a 24.681,6 Conserjera 11,5 Adeudos de ejer- 6.722,0
cicios fiscales cicios fiscales seguridad social jurdica del Eje- cicios fiscales
anteriores anteriores cutivo federal anteriores
El Sistema de Evaluacin del Desempeo en Mxico: El rol del Congreso
261
Destacan en el cuadro anterior, las reasignaciones que ofrece la ASF en su informe de auditora es en mu-
en el Poder Judicial, las Relaciones exteriores y la Go- chos sentidos valiosa. Brinda pautas para mejorar la
bernacin. actuacin al descubrir las fortalezas y las debilidades
En el Cuadro 23 se refuerza la evidencia de que la de los entes auditados, promueve polticas preventi-
Cmara ha incrementado su capacidad de reasignacin. vas y de correccin a travs de sus pliegos petitorios
Esto es patente al comparar el 1,62% reasignado del y, tambin, cuenta con las facultades para localizar
gasto neto total en 2003, contra un 5,94% en 2008. responsabilidades por posibles violaciones a la Ley. La
informacin que ofrece la ASF es adems de valiosa,
Cuadro 23. Reasignaciones netas de la Cmara de coadyuvante del Poder Legislativo en su funcin fisca-
Diputados (% del gasto neto total)1 lizadora. Sin embargo, el proceso de fiscalizacin de la
ASF establecido en la ley no es oportuno en cuanto a la
Ao Porcentaje Ao Porcentaje temporalidad para aportar elementos en la discusin y
2003 1,62 2006 4,68 la aprobacin presupuestal.
2004 0,81 2007 1,15 Este proceso se inicia al trmino de ejercicio fiscal.
2005 4,07 2008 5,94 Una vez concluido el ejercicio fiscal el 31 de diciembre,
el Poder Ejecutivo enva a la Cmara de Diputados, con
1. El porcentaje que representan las reasignaciones se calcul con respecto
al gasto neto total del presupuesto aprobado de cada ao fecha lmite el 30 de abril, la cuenta pblica. La Cmara
de acuerdo con el artculo 74 de la Constitucin, conclu-
ye la revisin el 30 de septiembre y segn el artculo 79,
la ASF entrega el informe del resultado de la revisin
El Congreso y la fiscalizacin del presupuesto
de la cuenta pblica a la Cmara de Diputados el 20 de
Histricamente el Congreso ha contado con tres febrero del ao siguiente al de su presentacin. Dicho
funciones principales: ser contrapeso del Poder Eje- informe contiene aportaciones valiosas y dignas de ser
cutivo, ser representante popular y actualizar el marco consideradas en el proceso de discusin y aprobacin
normativo. presupuestal. Sin embargo, no es de utilidad ya que el
La funcin de contrapeso la ejerce con distintos me- desfase temporal lo impide: el presupuesto se aprueba
canismos, uno de ellos es la fiscalizacin, entendiendo en noviembre y el informe del resultado se entrega en
por esta la revisin de las acciones del gobierno velan- febrero del siguiente ao. En tal sentido, el legislador
do porque estas se ajusten a la Ley y cumplan con los aborda la discusin presupuestal sin el conocimien-
objetivos de gobierno. Para lo efectos de fiscalizacin la to sobre el ejercicio del gasto del ao anterior. Otro
Cmara de Diputados se auxilia de la Auditora Superior impedimento sobre la contribucin de la ASF en la eva-
de la Federacin (ASF), que tiene a su cargo la revi- luacin del desempeo, consiste en que esta, a pesar
sin de la Cuenta Pblica. La ASF fiscaliza revisando el de contar con las facultades para evaluar el desempeo
apego de los actos de gobierno a la normativa vigente, y de incluir la auditora especial de desempeo, evala
realizando auditoras financieras que permitan obser- los indicadores de desempeo que presenta cada ente
var que el estado de las finanzas sea consistente con la auditado pero no participa en su creacin.
documentacin existente. Permite conocer la situacin
financiera, el manejo legal y adecuado de los recursos
Conclusiones y comentarios finales
pblicos as como los posibles desvos o usos ilegales
de los recursos. Cuenta con facultades para evaluar el Con el objetivo de dar cumplimiento al artculo 6
desempeo de acuerdo con los indicadores de desem- transitorio de la Ley Federal de Presupuesto y Respon-
peo de cada una de las reas auditadas. La informacin sabilidad Hacendaria, durante 2007 la SHCP present
Presupuesto basado en resultados
262
a la Cmara de Diputados el Sistema de Evaluacin de lizacin que realiza la propia Cmara. En este sentido,
Desempeo con la intencin de recibir comentarios y diversas voces legislativas se pronunciaron y se siguen
observaciones a dicho sistema. Tambin en 2007, du- refiriendo a la creacin de un rgano propio, depen-
rante el primer perodo del segundo ao de legislatura, diente del Congreso que pueda realizar evaluaciones de
la Cmara de Diputados recibi la propuesta de reforma desempeo y que, conjuntamente con Coneval, pueda
fiscal, la cual inclua una importante reforma en materia establecer los indicadores propicios para el correcto
de fiscalizacin y calidad en el gasto. Esta ltima estaba funcionamiento del sistema. Podra suponerse que la
representada por la propuesta de ampliar las facultades Cmara ya cuenta con la ASF, la cual tiene facultades
de evaluacin de Coneval. de auditar el desempeo de programas. Es conveniente
En ambos momentos, los comentarios, las obser- precisar las razones por las cuales la ASF no cumplira
vaciones y las conclusiones vertidos por las comisiones con un objetivo tan importante y trascendente para el
en su conjunto y los legisladores en forma individual Estado como la evaluacin del desempeo. Adems de
permiten reflexionar sobre algunos interrogantes que las expresadas anteriormente sobre la oportunidad en
plantea la implementacin del SED. Algunas de ellas se el tiempo del informe del auditor, se debe destacar que
mencionan a continuacin. la esencia propia de la ASF es auditar, lo cual implica
un acercamiento a la administracin pblica diferente al
Importancia del Sistema de Evaluacin del
que supone evaluar el desempeo. De hecho, la audito-
Desempeo
ra genera comportamiento e incentivos distintos a los
Es indispensable la existencia del SED para elaborar, que se busca producir con las evaluaciones de desem-
discutir y aprobar el presupuesto de egresos. No se pue- peo a programas. Una razn ms radica en que la ASF
de hablar de calidad en el gasto, mientras no se cuente no genera indicadores, tan slo revisa los que los entes
con un SED que abarque a la administracin pblica y auditados tienen concebidos previamente.
cuyos resultados nos muestren e indiquen si avanza- Es importante mencionar que, en este tema, parte de
mos por el camino correcto. Para lo anterior, se vuelve la discusin se encamin al anlisis de la conveniencia
fundamental que los creadores del SED, as como sus de que la Coneval y el SED dependieran orgnicamente
usuarios finales, comprendan el alcance y la trascen- de la Secretara de la Funcin Pblica o de la Secreta-
dencia de la iniciativa, para transformar el SED en una ra de Hacienda y Crdito Pblico. Gran parte de las
cultura. Es significativo que el Poder Legislativo pueda conclusiones al respecto versaron sobre el provecho y
generar un marco normativo que fortalezca y ample el la eficacia que representara que el ejecutor del gasto
SED, con la finalidad de que el PBR sea una realidad contara con la posibilidad de saber cmo est realizan-
positiva para el Estado. do sus gastos. Es decir, que la Coneval participara a la
SHCP directamente del anlisis en la calidad del gasto y
Participacin de la Cmara de Diputados
desempeo de programas a fin de que el Poder Ejecuti-
La discusin celebrada en 2007 en la Cmara de Di- vo cuente con una herramienta propia.
putados parti de la reflexin sobre la participacin que
Construccin de indicadores para usuarios
dicha Cmara tendra como parte del SED. En principio,
diferenciados
al ser la institucin con facultades para la aprobacin
presupuestal, es el usuario final de la informacin del Son diversos los usuarios del SED y de los indicadores
Sistema. En cierta medida, los legisladores no slo di- que este emite: reas financieras y administrativas, dise-
mensionan el SED como un sistema de valuacin de adores de poltica pblica, ejecutores de programas,
programas, sino tambin como coadyuvante en la fisca- legisladores y, por supuesto, ciudadanos. Al contar con
El Sistema de Evaluacin del Desempeo en Mxico: El rol del Congreso
263
267
Ernesto Cordero*
268
resultados, ii) el cambio en el contexto institucional y Diseo de sistemas para el reporte de actividades,
normativo, iii) el nuevo modelo para la etapa de expan- pero con una informacin y una utilidad limitadas
sin y consolidacin y, finalmente, iv) las conclusiones. para retroalimentar a los encargados de la toma de
decisiones.
Desvinculacin entre planificacin estratgica, ope-
Construyendo un SM&E basado en
rativa y presupuestal.
resultados (2004-2007)
Necesidad de crear incentivos en los niveles medios
Durante mucho tiempo, los programas sociales en jerrquicos para promover la orientacin a resultados.
Mxico carecieron de mecanismos de rendicin de Sobre la base de este diagnstico se concibi un
cuentas y generacin de evidencia sobre su efectividad. sistema de monitoreo y evaluacin orientado a apoyar
Entre los primeros esfuerzos, an aislados, de cuantificar la GpR, con tres componentes principales: evaluacio-
rigurosamente los beneficios de la intervencin guberna- nes de resultados anuales, evaluaciones de impacto1 e
mental se encuentra la evaluacin de impacto del Programa implementacin piloto de un sistema de indicadores
de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) entre para el monitoreo enfocado a resultados. La concep-
1997 y 2000. Posteriormente, se introduce de manera tualizacin de los tres componentes en un sistema de
ms sistemtica la obligacin de evaluar anualmente evaluacin y monitoreo basado en resultados (SEMBR)
los programas sujetos a reglas de operacin y elaborar traslada el nfasis de la gestin tradicional concentrada
el reporte trimestral de indicadores. en insumos a la consecucin de resultados. El Grfico
A partir de lo anterior, la Sedesol solicit al Banco 23 muestra la interaccin de los componentes y su al-
Mundial llevar a cabo un diagnstico sobre los sistemas cance, todo ello enfocado a la GpR.
de informacin existentes y la capacidad institucional Evaluacin anual de resultados. Conforme a lo esta-
de la Secretara, a fin de desarrollar un sistema de mo- blecido en la normatividad vigente,2 cada ao debe
nitoreo y evaluacin que permitiera avanzar hacia una realizarse un informe de evaluacin para los progra-
gestin basada en resultados. mas sujetos a reglas de operacin elaborado por un
Dicho diagnstico concluy que efectivamente, la evaluador externo (vase Cuadro 24). El enfoque de
Sedesol contaba con las bases necesarias para transitar la evaluacin se dirige principalmente a la rendicin
hacia una GpR. Sin embargo, era necesario reorientar, de cuentas en el ejercicio fiscal correspondiente
entre otros, los siguientes aspectos: sobre el cumplimiento de los objetivos de los pro-
Vinculacin incipiente entre la entrega de productos/ gramas, de las reglas de operacin y de las metas
servicios de programas y la medicin de resultados. fsicas y financieras. Adicionalmente, se solicita un
Abundante produccin de informacin operativa anlisis de los beneficios econmicos y sociales, cu-
(productos), no necesariamente complementada con yo alcance estaba acotado por la periodicidad de la
informacin sobre resultados (efectos, impactos). entrega de los informes de evaluacin. Se promueve
Multiplicidad de sistemas de informacin adminis- la retroalimentacin de los resultados de las evalua-
trativa, operativa y de gestin. ciones, a travs del Sistema de Seguimiento a las
Numerosos reportes de indicadores a distintas ins- Evaluaciones Externas en el cual se establece un
tituciones externas, sin una utilidad clara para la plan de trabajo para atender las recomendaciones
gestin de los programas. derivadas de las evaluaciones.
1. Adems, se elaboran estudios complementarios como evaluaciones cualitativas, monitoreo de sostenibilidad de obra pblica y ejercicios especficos de satisfac-
cin de beneficiarios.
2. Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ejercicio fiscal correspondiente y acuerdo por el que se expiden los requisitos mnimos que las depen-
dencias y entidades de la Administracin Pblica Federal que debern considerar para seleccionar a las instituciones acadmicas y de investigacin u organismos
especializados, de carcter nacional o internacional, interesados en realizar la evaluacin de resultados de los programas gubernamentales sujetos a reglas de
operacin en el ejercicio fiscal 2002 (DOF 30-04-2002).
Sistema de monitoreo y evaluacin basado en resultados para el desarrollo social
269
Evaluacin multi-anual de impacto. Para complemen- un mayor tiempo de maduracin de las intervencio-
tar lo anterior, se realizan diferentes evaluaciones de nes para observar los impactos esperados. Se realizan
mediano y largo plazo con el fin de cuantificar las evaluaciones de forma selectiva para programas y ac-
relaciones causales entre las acciones implementa- ciones de carcter estratgico como Oportunidades,
das por los programas y los cambios en diferentes Hbitat, Tu Casa, Programa de Apoyo Alimentario,
dimensiones del bienestar de los beneficiarios. A tra- Fortificacin de la leche Liconsa, Estrategia de Mi-
vs de las evaluaciones de impacto, se busca generar crorregiones y Acciones de piso firme. Los resultados
evidencia slida sobre la efectividad de distintas in- de estas evaluaciones son pblicos y se han utiliza-
tervenciones en la nutricin de los nios, la asistencia do para informar la toma de decisiones sobre
escolar, el ingreso de las familias y el acceso a servi- adecuaciones al diseo, expansin de cobertura y
cios bsicos, entre otros. Estas evaluaciones requieren continuidad de los programas.
una mayor inversin en trminos de presupuesto, un Monitoreo basado en resultados. Aunque se realiza-
nivel superior de especializacin para su anlisis y ban reportes peridicos de indicadores del avance
270
fsico y financiero de los programas, no se encontra- sos de formulacin de indicadores y metas y hacia el
ban sistematizados ni tenan una orientacin hacia establecimiento de bases ms slidas para realizar la
el logro de resultados. Sobre la base del diagnstico medicin de resultados de sus programas.
realizado por el Banco Mundial, se comenz con la De acuerdo con el planteamiento inicial, una vez
implementacin de una fase piloto del componen- concluida la fase piloto del componente de monitoreo
te de monitoreo basado en resultados. En esta fase se buscara la incorporacin del resto de los progra-
piloto se incluyeron cuatro programas, Opciones mas de desarrollo social al tablero de control. Si bien
Productivas, Coinversin Social, Hbitat y Apoyo el objetivo de contar con un sistema de monitoreo y
Alimentario que tenan distintos grados de avan- evaluacin que apoye la GpR contina vigente, reciente-
ce institucional en la recopilacin de indicadores mente se han dado importantes cambios normativos e
y sistemas de informacin. Tambin se incluy la institucionales a nivel nacional que hacen necesario un
capacitacin extensiva sobre la matriz de marco l- replanteamiento del diseo conceptual del SEMBR.
gico (MML);3 la construccin de matrices; el diseo
conceptual del sistema y el desarrollo de una plata-
Cambios en el marco normativo e
forma informtica.
institucional
Las MML se elaboraron a travs de talleres parti-
cipativos con los responsables del diseo, operacin La necesidad de iniciar una segunda fase del sistema
y evaluacin de los programas. La finalidad de dichos de evaluacin y monitoreo basado en resultados que in-
talleres fue: i) identificar de manera consensuada el ob- volucra un replanteamiento del modelo de orientacin
jetivo general de cada programa y su correspondiente a resultados de la Sedesol responde a dos razones prin-
modelo lgico (p.e. la cadena de resultados: activida- cipales. La primera est relacionada con la experiencia
des, productos, resultados e impactos); ii) definir los adquirida a partir de la implementacin piloto del
indicadores del programa y sus metas; y iii) determinar componente de monitoreo. La segunda tiene que ver
las fuentes de informacin para el seguimiento de los con la necesidad de adaptar el sistema de evaluacin
indicadores. La introduccin de las MML le otorg ma- y monitoreo basado en resultados a un nuevo contex-
yor utilidad al monitoreo y benefici el comportamiento to normativo e institucional marcado por las reformas
de los indicadores. introducidas al presupuesto pblico,5 la creacin del
Una vez identificados los indicadores y establecidas Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica Social
las metas, se concentraron en un tablero de control.4 (Coneval), y la necesidad de adoptar los lineamientos
El tablero presenta la informacin utilizando semforos de iniciativas federales actualmente en desarrollo como
que indican el avance de los indicadores con respecto a el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED)6 y el
las metas establecidas. Programa de Mejora de la Gestin (PMG).
A partir de 2007, la Sedesol avanz hacia la defini- Hacia mediados de 2007 se introdujo una nueva y
cin y el uso de las MML en sus 21 programas sujetos clara orientacin desde la Secretara de Hacienda y Cr-
a reglas de operacin. Esto signific un paso adicional dito Pblico (SHCP), la Secretara de la Funcin Pblica
hacia el mejoramiento y estandarizacin de los proce- (SFP), la Presidencia de la Repblica y el Coneval para
3. La MML es una herramienta de gestin pblica que permite presentar de forma sistemtica y lgica los objetivos de un programa, las relaciones de causalidad de
sus componentes y los factores externos al programa que pueden influir en su consecucin.
4. Un tablero de control o cuadro de mando es una analoga utilizada en la gestin empresarial para el diseo y operacin de un conjunto de instrumentos que
den cuenta de la buena marcha (o no) de una organizacin. De manera ms reciente, se ha popularizado la imagen de un semforo que indica las alertas y seales
requeridas para la buena gestin.
5. Vase Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (DOF 30-03-2006) y su reglamento; Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para los
ejercicios 2007 y 2008; y Lineamientos para la Programacin Presupuestal 2008.
6. El Sistema de Evaluacin del Desempeo es el conjunto de elementos metodolgicos que permiten realizar una valoracin objetiva del desempeo de los progra-
mas, bajo los principios de verificacin del grado de cumplimiento de metas y objetivos, sobre la base de indicadores estratgicos y de gestin que permitan conocer
el impacto social de los programas y de los proyectos.
Sistema de monitoreo y evaluacin basado en resultados para el desarrollo social
271
272
el Plan Nacional de Desarrollo. Bajo este enfoque, el de los programas y sus resultados, y se ampla esta tarea
rediseo del SEMBR tiene como objetivo operaciona- al mbito de las estrategias y PSDS.
lizar dentro de la Sedesol la iniciativa del presupuesto Con el componente de evaluacin se avanza en la
basado en resultados del SED incorporando sus linea- consolidacin de las metodologas de anlisis de cau-
mientos y propsitos. Con este nuevo enfoque se busca salidad entre los principales programas operados y
consolidar los avances logrados, corregir los problemas coordinados por Sedesol y sus efectos, adems de in-
encontrados y complementar su alcance, incorporando corporar nuevas herramientas como las evaluaciones
otras reas de evaluacin de la gestin, como la dimen- de consistencia y resultados, indicadores y procesos.10 A
sin presupuestal travs del componente de PpR se introducen mecanismos
En el replanteamiento del sistema se consideran tres para asegurar la retroalimentacin de las decisiones presu-
pilares principales: monitoreo basado en resultados, puestarias con la informacin del desempeo proveniente
evaluacin basada en resultados y PBR (Grfico 24). El del monitoreo y las evaluaciones, buscando contribuir por
desarrollo, el fortalecimiento y la integracin de estos esta va al mejoramiento de la calidad del gasto.
tres componentes establecen un mayor balance en los El balance en la operacin conjunta de estos com-
procesos de generacin de informacin del desempeo ponentes facilitar y estimular el seguimiento de los
y facilitan su utilizacin dentro de los procesos de toma resultados agregados de la Sedesol, generando incenti-
de decisiones. El monitoreo buscar ser una funcin vos para su mejoramiento continuo. Adicionalmente,
continua y la evaluacin una actividad selectiva sobre la este enfoque permite fortalecer la planificacin estrat-
base de criterios de prioridad de poltica y monto de los gica dentro de la gestin de la poltica social y mejorar
recursos asignados, entre otros. Con el componente de la rendicin de cuentas de sus resultados tanto interna
monitoreo, se fortalece el seguimiento a la operacin como externamente.
SEMBR
10. Conforme a lo establecido en los lineamientos generales para la Evaluacin de los Programas Federales de la Administracin Pblica Federal (DOF 30-03-07)
Sistema de monitoreo y evaluacin basado en resultados para el desarrollo social
273
274
275
institucional que asegure que la informacin sobre los que pona mayor nfasis en la evaluacin y se centraba
resultados del desempeo retroalimente los procesos en la gestin individual de programas. Respondiendo a
de toma de decisiones y que garantice la sostenibilidad los cambios recientes en el marco normativo e institu-
de estos esfuerzos en el largo plazo. cional y a las lecciones aprendidas en la primera etapa,
se hizo un replanteamiento del modelo. Este segundo
Desarrollo de la capacidad institucional
modelo busca incorporar una visin del desempeo
Con el fin de consolidar en la Sedesol una cultura sectorial, vincular el monitoreo y la evaluacin con el
de gestin orientada al logro de resultados es necesa- proceso de planificacin y presupuestacin, y explici-
rio fortalecer la capacidad institucional. Para lograr este tar componentes transversales crticos, incluyendo una
objetivo se buscar: i) definir metodologas, incluyendo agenda de informacin, la organizacin y la capacidad
manuales bsicos para la construccin de indicadores institucional.
y la aplicacin de mtodos de evaluacin; ii) divulgar Construir una GpR es un proceso continuo de me-
las bases conceptuales, los instrumentos y las herra- diano y largo plazo que requiere una combinacin de
mientas tecnolgicas del Sistema y iii) capacitar a los elementos tcnicos y polticos. Debe generar informa-
funcionarios pblicos sobre la GpR y el M&E. cin relevante, oportuna y de calidad que sea utilizada en
la toma de decisiones. Es necesario tambin conformar
las bases institucionales que permitan la vinculacin
Conclusiones
entre las actividades de planificacin, programacin y
En los ltimos aos, se ha buscado transitar a una presupuestacin, ejecucin y evaluacin. Finalmente,
gestin de la poltica de desarrollo social orientada es importante contar con un esquema de incentivos
al logro de resultados. A partir del 2004 se han siste- orientado al logro de resultados y mecanismos para ga-
matizado gradualmente las acciones de evaluacin y rantizar la sostenibilidad de la iniciativa.
monitoreo con el fin de construir un SM&E que apoye la
GpR. En una primera etapa se conceptualiz un sistema
Bibliografa
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por resultados.
PpR y servicios pblicos en Francia1
277
Frdric Bobay*
1. Documento elaborado con la ayuda de Isabelle Veillet, experta en resultados de la Direccin de Presupuesto.
* Subjefe, Unidad de Evaluacin del Gasto Pblico, Direccin General del Tesoro y Poltica Econmica. Contacto: frederic.bobay@dgtpe.fr
Presupuesto basado en resultados
278
de la gestin de gastos mediante la adopcin de un ministerios diferentes (por ejemplo, la misin de Inves-
enfoque de globalizacin de recursos. En este nuevo tigacin y Educacin Superior) o a uno solo (como la
escenario, se autoriza a la administracin a reasignar misin de Cultura).
elementos de financiamiento durante el ao sin necesi- En 2008, el presupuesto general incluye 34 misio-
dad de contar con la autorizacin previa del Parlamento. nes (ms 14 misiones anexas al presupuesto general),
No obstante, el desempeo de la administracin est lo que corresponde a un total de 132 programas (ms
sujeto a informacin y anlisis por parte del Parlamento 38 programas anexos al presupuesto general) y a 605
el ao siguiente. acciones. De las 34 misiones, 11 poseen carcter inter-
ministerial.
Presupuesto basado en programas para una mayor
transparencia y rendicin de cuentas Mayores poderes de apropiacin y control de
desempeo para el Parlamento
Una de las innovaciones importantes de la LOLF
francesa es la modernizacin del diseo de la estructura La LOLF presenta un conjunto revisado de normas
formal del presupuesto. Al alejarse del antiguo mtodo que regulan el proceso de apropiacin del Parlamento
basado en el gasto, donde los documentos presupues- con el fin de aumentar su influencia en las decisiones
tarios se organizan principalmente segn las categoras presupuestarias.
e instituciones de gasto, la LOLF vuelve su mirada sobre La LOLF acenta la importancia del Proyecto de
los objetivos del gasto. Este nuevo presupuesto basado Ley sobre Revisin del Presupuesto, el cual proporcio-
en programas define y clasifica los gastos pblicos na- na a los miembros del Parlamento la oportunidad de
cionales segn sus funciones y sus objetivos. discutir la aplicacin del presupuesto anterior. En esta
El sistema basado en programas de la LOLF consta instancia, el Parlamento se concentra en la evaluacin
de una estructura triestamental organizada en torno a: de los resultados de los gastos de presupuestos ante-
i) la misin, ii) el programa y iii) la accin. Las misiones riores. Este anlisis de resultados proporciona una base
corresponden a las principales polticas pblicas. Cada para preparar sus decisiones futuras sobre las asigna-
misin incluye un conjunto de programas, los cuales re- ciones de fondos correspondientes al presupuesto del
ciben apropiaciones que se desglosan en subprogramas ao siguiente. As, con posterioridad al debate asociado
o acciones, las que en conjunto constituyen los medios al Proyecto de Ley sobre Revisin del Presupuesto, el
operacionales para implementar el programa. En con- Parlamento organiza el debate sobre poltica presu-
traste, la estructura presupuestaria anterior, basada en puestaria institucionalizado por la LOLF (introducido
captulos presupuestarios, desperfilaba los objetivos por primera vez en 1996). Este mecanismo constituye
ltimos de las apropiaciones presupuestarias y el costo un marco inicial tanto para la futura Ley de Presupues-
de las polticas y estructuras administrativas. El desglo- to como para un enfoque multianual de la poltica de
se del presupuesto en objetivos principales de poltica presupuesto.
pblica permite transparentar las misiones y las metas Antes de la LOLF, la aprobacin del presupuesto
de servicio pblico del Estado. constitua una actividad de perfil relativamente ba-
Un programa abarca las apropiaciones necesarias jo debido a las restricciones a la autoridad, las cuales
para la implementacin de una medida o un conjun- asuman que una parte sustancial del presupuesto no
to coherente de actividades que dependen del mismo requera de ningn cambio para mantener las funciones
ministerio e involucran objetivos especficos. En tal y operaciones pblicas. En ese contexto, el Parlamento
sentido, un programa equivale a un centro de responsa- slo tena acceso a las nuevas medidas (en contraste
bilidad. Una misin comprende una serie de programas con el cmulo de medidas ya aprobadas) para debatirlas
diseados para contribuir a una poltica pblica espe- y modificarlas. Con la LOLF, la distincin entre apropia-
cfica. Una misin puede involucrar a un conjunto de ciones nuevas y aprobadas desaparece y el monto total
PpR y servicios pblicos en Francia
279
del presupuesto anual puede ser modificado por el Par- Mayor autonoma a la administracin para mejorar
lamento. Esto se conoce como la regla de apropiacin su desempeo en la ejecucin del gasto
desde el primer euro (rgle de justification partir du
Adems de aumentar de forma significativa los
premier euro).
poderes del Parlamento sobre las decisiones de apro-
Este nuevo marco otorga mayores poderes de apro-
piacin del presupuesto, la LOLF refuerza la autoridad
piacin al Parlamento y se articula en torno a la misin.
del Poder Ejecutivo en cuanto a la manera de ejecutar
El Parlamento posee la facultad de modificar las asig-
el gasto. La autonoma de los ministerios para asignar
naciones de fondos al interior de una misin, es decir,
los fondos se ve fuertemente acentuada una vez que el
puede aumentar o disminuir las apropiaciones para
Parlamento ha aprobado el presupuesto. La autonoma
una determinada misin, o dentro de ella, o reasignar
de la administracin para gestionar los gastos anuales
fondos de un programa hacia otro. En consecuencia,
es una consecuencia de la estructura triestamental. Si
la toma de decisiones del Parlamento se centra en la
bien el Parlamento es quien decide las apropiaciones a
misin, la cual constituye una unidad para el proceso
nivel de las misiones y aprueba los fondos especficos
de votacin. La LOLF acrecienta fuertemente el poder
asignados a cada programa, toda indicacin respecto
de los parlamentarios para modificar el presupuesto, ya
de las asignaciones de fondos entre las acciones que
que cuentan con la prerrogativa de poder reasignar las
forman parte de un programa sigue siendo indicativa.
apropiaciones entre los diferentes programas constitu-
En este nivel menor, aunque ms detallado, la postura
tivos de una misin particular, desde el primer euro.
del Parlamento no constituye traba legal alguna sobre el
La LOLF permite un control ms estricto de los movi-
Poder Ejecutivo responsable de la implementacin. Es-
mientos actuales de fondos lo cual, a su vez, aumenta la
ta autonoma dentro del nivel de los programas recibe
influencia de las autorizaciones parlamentarias respecto
el nombre de globalizacin de recursos, puesto que los
del presupuesto. Los Comits de Finanzas de ambas c-
fondos asignados a un programa pueden ser fcilmente
maras cuentan con mayores atribuciones para indagar y
reasignados sin necesidad de contar con el visto bueno
celebrar audiencias. Pueden llevar a cabo investigacio-
del Parlamento.
nes in situ sobre asuntos particulares y remitirlas al
Esta mayor autonoma tiene como fin dotar a la
Tribunal de Cuentas como parte de sus responsabilida-
administracin de mayor flexibilidad para enfrentar po-
des de control y evaluacin. De este modo, se establecen
sibles choques e incertidumbres que los planificadores
lazos ms fuertes entre la ejecucin del presupuesto y
del presupuesto no hayan podido prever o controlar
las autorizaciones parlamentarias, con una mayor su-
anticipadamente. Tambin permite promover una ma-
pervisin de los movimientos de fondos apropiados. En
yor eficiencia del gasto pblico, ya que las autoridades
su mayora, estos movimientos transferencias de
administrativas responsables cuentan con el poder de ir
fondos, traspasos del remanente, avances o cancelacio-
ajustando la gestin del programa conforme avanza el
nes se encuentran sujetos a notificacin previa por
ao presupuestario y de acuerdo con las metas preesta-
parte del Parlamento y tienen un lmite cuyo techo co-
blecidas en el marco de ese programa.
rresponde a un porcentaje de las apropiaciones iniciales.
Sin embargo, la LOLF ha impuesto un lmite espe-
No obstante lo anterior, y con el fin de preservar el equi-
cfico a esta autonoma llamado carcter asimtrico de
librio del presupuesto tal y como se lo define en la Ley
la globalizacin de recursos. Las acciones se votan en
de Presupuesto, el Parlamento reconoce el derecho del
el Parlamento con un monto indicativo del presupues-
gobierno de cancelar mediante un decreto hasta el 1,5%
to especificado por las diferentes categoras de gasto
de las apropiaciones iniciales (con lo cual se otorga al
(por ejemplo, personal, operaciones, capital, etc.). En
gobierno el beneficio de contar con un mecanismo para
principio, los fondos pueden ser reasignados desde una
ajustar la ejecucin del presupuesto).
categora de gasto a otra, siempre y cuando se opere
Presupuesto basado en resultados
280
281
Los PAP se publican en otoo junto con la Ley de nerales provenientes de diversas unidades ministeriales
Presupuesto como documentos anexos individuali- que son nombrados por los ministros respectivos,
zados para cada programa. En el caso de una misin mientras que el director del CIAP es designado por el
determinada, un PAP proporciona una descripcin Ministro de Finanzas.
detallada de su objetivo, metas, objetivos de poltica Por otra parte, se ha ideado y publicado un manual
e indicadores para el anlisis de desempeo. Como de desempeo (The Performance-Based Approach: Stra-
parte integrante de la Ley de Presupuesto, los PAP se tegy, Objectives, Indicators. A Methodological Guide) para
orientan fundamentalmente hacia el futuro y tienden a fomentar una referencia conceptual y un lenguaje tcni-
contribuir al debate pblico referente a las metas esta- co comunes para todas las instituciones involucradas en
blecidas para la poltica pblica. Las apropiaciones para el proceso de anlisis del desempeo. El manual consti-
el ao presupuestario siguiente aparecen descritas en tuye la culminacin de un trabajo conjunto emprendido
los PAP e incluyen detalles ilustrativos respecto de las por la administracin, el Parlamento y el Tribunal de
asignaciones por categora de fondos (personal, inver- Cuentas. Su propsito es orientar el diseo, anlisis e
sin, etc.). interpretacin de la informacin relativa al desempeo.
Los RAP se publican en primavera junto con la Ley En 2008, se generaliz un enfoque de costos totales
de Revisin del Presupuesto de una manera anloga a para cada programa con el fin de proporcionar al Parla-
los PAP. Los RAP se concentran en los logros del desem- mento una mejor informacin de costos como apoyo a la
peo y proporcionan informacin detallada acerca del evaluacin del desempeo del gasto. Para lograr una
grado de implementacin del gasto y sus resultados. En completa generalizacin del enfoque de costos totales,
este sentido, los RAP se orientan hacia el pasado y tien- tambin se incluyeron los tems del gasto tributario (509
den a contribuir al debate pblico referente al anlisis ex en total), vinculando cada uno a un objetivo de poltica.
post del desempeo y al desempeo de la administra- Los gastos tributarios se cuantifican y sus montos se
cin en su gestin del gasto pblico. asignan a los diferentes programas segn su contribu-
Adems de los documentos PAP y RAP, la LOLF cin estimada a la poltica a la cual se orienta cada uno.
ofrece apoyo metodolgico y un marco de control para
Taxonoma de indicadores de desempeo
ayudar a que tanto el Parlamento como los ministerios
sectoriales adopten referencias comunes respecto de El elemento central del proceso de anlisis del desem-
la metodologa y los aspectos tcnicos del desempeo. peo corresponde a los indicadores de desempeo. En
Tambin pretende maximizar la importancia y la credi- el marco de la LOLF se ha creado una taxonoma espe-
bilidad del proceso de anlisis del desempeo. cfica que incluye tres categoras de indicadores, los
El Comit Interministerial de Auditora de Programas cuales han sido concebidos para tomar en cuenta las
(CIAP) fue creado para contribuir a la solidez metodol- dimensiones fundamentales del desempeo definidas
gica tanto del proceso de anlisis del desempeo como segn tres perspectivas distintas: i) ciudadanos, ii) usua-
del de los documentos. Fue instituido como una forma rios de servicios pblicos y iii) contribuyentes. Es as que
de controlar la calidad de los PAP y los RAP antes de su se utilizan tres criterios para medir el desempeo: efecti-
envo al Parlamento, y pone el acento en las dificultades vidad social y econmica, calidad de servicio y eficiencia.
tcnicas asociadas a la metodologa del desempeo as Segn esta taxonoma, los indicadores han sido dise-
como a la relevancia y la exactitud de los datos. Su fina- ados siguiendo un enfoque pragmtico, mientras que la
lidad es garantizar la confiabilidad y objetividad de los taxonoma en s ayuda a equilibrar el foco del desempe-
indicadores y los datos entregados por los ministerios o. De acuerdo con la LOLF, todos los indicadores
sectoriales. El CIAP est integrado por inspectores ge- incluidos en los documentos PAP y RAP especifican la
Presupuesto basado en resultados
282
Usuario Calidad de los Polica: disminuir el tiempo de Tiempo promedio entre la alerta
servicios intervencin policial. dada a los servicios policiales y
su llegada a lugar.
categora a la cual pertenecen. Junto con esta taxonoma (ex ante) con resultados reales (ex post). De estos indica-
triestamental de indicadores se encuentran orientacio- dores, el 58% exhibe un mejoramiento significativo del
nes metodolgicas para el diseo y la interpretacin de desempeo (logro de metas), el 21% un mejoramien-
los indicadores. A grandes rasgos, el manual tambin to parcial (acercamiento a las metas pero sin lograrlas
proporciona una gua para el diseo de los indicadores. an), y el 21% un estancamiento o un mejoramiento
En el presupuesto general de 2007, el total de indica- no apreciable. Estos resultados correspondientes al sis-
dores asciende a 1.172. El anlisis de estos indicadores tema de informacin del desempeo son, en general,
segn el logro de la poltica revel que un 80% de los satisfactorios puesto que revelan los aspectos en que
indicadores de desempeo se encuentra en pleno fun- las polticas pueden mejorar.
cionamiento y permite comparar resultados esperados
283
Referencias
Resultados satisfactorios, de acuerdo con las expectativas.
Avances, aunque los resultados an no logran las expectativas.
Avance limitado, lejos de las expectativas.
La informacin sobre desempeo se encuentra parcialmente disponible.
La informacin sobre desempeo no se encuentra disponible.
284
trfico. El valor asignado al indicador para cada tipo de Como prestador de los servicios judiciales, el gobier-
camino (en una escala de diez) es el promedio de los no se concentra en la forma en que el sistema judicial
valores para cada pregunta especfica. entrega sus servicios a los usuarios. Un aspecto medular
El Cuadro 26 muestra los valores reales previos del para mejorar la calidad de la prestacin de servicios es la
indicador para cada tipo de camino, los valores desea- demora con que los tribunales civiles tramitan los casos
dos y los esperados para 2007, el valor deseado para legales, ordenados por tipo de jurisdiccin (medida en
2008 y el objetivo de largo plazo para 2010. cantidad de meses). Con el fin de evitar que un mejor
Meta: Proporcionar resoluciones judiciales de tribuna- desempeo debido a una disminucin de los plazos pue-
les civiles en un tiempo razonable. da ser atribuido a una menor calidad de las decisiones
Misin: Sistema judicial. del tribunal, se utilizan otros indicadores para revisar la
Programa: Justicia judicial. calidad. Este indicador se centra en el flujo de casos lega-
Indicador N.o 1.1: Tiempo promedio para tramitar les y debe ser interpretado en relacin con el nmero
casos legales por tipo de jurisdiccin. total de casos, para lo cual se dispone de otro indicador.
Nota sobre la infraestructura de Nota 7,30 7,10 7,30 7,10 7,30 7,30
la red vial con gestin pblica (no 1 a 10
incluye red caminera nacional).
Nota sobre la infraestructura de Nota 8,55 8,35 8,55 8,45 8,50 8,55
la red caminera nacional con 1 a 10
gestin pblica.
Nota sobre la infraestructura de Nota 9,10 9,10 9,10 9,30 9,20 9,20
la red vial con gestin privada. 1 a 10
Nota sobre los servicios al Nota 6,80 6,45 6,80 6,35 6,50 6,80
cliente de la red vial con gestin 1 a 10
pblica (no incluye red caminera
nacional).
Nota sobre los servicios al cliente Nota 7,80 7,65 7,80 7,80 7,80 7,80
de la red caminera nacional con 1 a 10
gestin pblica.
Nota sobre los servicios al cliente Nota 8,60 8,45 9,00 8,65 8,80 9,00
de la red vial con gestin privada. 1 a 10
285
Cuadro 27. Tiempo promedio para tramitar casos legales por tipo de jurisdiccin
Meta: Proporcionar una gestin integrada de los re- al control de la contaminacin de las aguas y la meta aso-
cursos hdricos. ciada para 2015. Una gestin integrada del agua requiere
Misin: Ecologa, desarrollo e infraestructuras sos- de la participacin de varios grupos de inters dentro del
tenibles. marco de poltica para las infraestructuras y gestin de
Programa: Proteccin ambiental y prevencin de aguas (SAGE, schma damnagement et de gestion des
riesgos. eaux), para cada rea hidrogrfica. Los principales acto-
Indicador N.o 2.4: Preservacin de los recursos res son los seis organismos relacionados con el agua, la
hdricos. entidad fiscalizadora de aguas (police de leau), y la Ofici-
Una ley de 2006 establece la necesidad de contar con na nacional de aguas y zonas acuticas (ONEMA, Office
una gestin integrada de los recursos hdricos, basada en national de leau et des milieux aquatiques). Los marcos
el ecosistema hdrico de cada rea hidrogrfica coheren- de poltica para las SAGE son legalmente vinculantes y
te con la reglamentacin de la Unin Europea y referente permiten la coordinacin de los distintos grupos de inte-
286
rs en caso de conflictos relacionados con el uso de las zadora. El segundo indicador muestra el porcentaje de
aguas (consumidores, industria, agricultura). Una gestin territorio cubierto por los marcos de coordinacin de
de aguas integrada debe, adems, estar en condiciones los grupos de inters (SAGE) y refleja el grado de imple-
de reducir el riesgo de inundaciones y mejorar los siste- mentacin a nivel nacional del enfoque integrado para
mas de alerta e informacin sobre inundaciones. el manejo de aguas; muestra, adems, el desempeo
El primer indicador refleja la importancia relativa del proceso de consultas organizado entre los grupos
del control en terreno por parte de la entidad fiscali- de inters locales, como parte del proceso conducente
Grfico 26. Mapa de los territorios cubiertos por los acuerdos del SAGE
a un acuerdo marco del SAGE. La Ley de Presupuesto de una serie de reformas a la administracin tributaria,
tambin incluye un mapa de los territorios cubiertos (o la meta es facilitar el pago de impuestos (Cuadro 29). Se
an por cubrir) por los acuerdos del SAGE con el fin de cuenta con dos indicadores para medir el desempeo
especificar el significado prctico del indicador y mos- dentro de esta meta. El primer indicador correspon-
trar el avance en su implementacin. de a una medida de la calidad del servicio entregado
Meta: Aumentar la facilitacin tributaria. por la administracin tributaria a los contribuyentes. El
Misin: Gestin de las finanzas pblicas y recursos segundo indicador corresponde a la cantidad de tran-
humanos. sacciones y actividades tributarias realizadas en lnea
Programa: Gestin fiscal y financiera del Estado y la (Cuadro 30).
administracin pblica local. Este indicador rene una serie de 11 variables pon-
Indicador N.o 2.1: Grado de implementacin de los deradas que miden la calidad de servicios tales como
compromisos del programa de facilitacin tributaria. el xito de las consultas telefnicas sobre impuestos, la
Indicador N.o 2.2: Porcentaje de procesos tributa- demora en las respuestas a consultas sobre impuestos
rios en lnea. enviadas por correo o correo electrnico, el alcance del
El Ministerio de Finanzas es responsable de prestar acceso al servicio de impuestos, el redireccionamiento
el servicio pblico de recaudacin de impuestos. Luego eficiente de las consultas, etctera.
PpR y servicios pblicos en Francia
287
Cuadro 29. Grado de implementacin de los compromisos del programa de facilitacin tributaria
Como parte de una transicin general hacia la pres- cipales desafos que enfrenta se pueden organizar en dos
tacin de servicios del gobierno por medios electrnicos, categoras: el diseo de la reforma y su implementacin.
la meta de cambiar los servicios tributarios a un entor- El diseo del nuevo marco presupuestario basado
no virtual constituye un salto fundamental hacia una en el desempeo implic la necesidad de sortear dos
mayor facilitacin tributaria. Este indicador identifica la dificultades principales:
cantidad de contribuyentes que utilizan los servicios en i) Todos los aspectos tcnicos del PpR, puesto que
lnea para sus transacciones tributarias. Incluye a los no existe una solucin simple o directa para la gran
ciudadanos y las empresas, adems de diferentes tipos cantidad de trade-offs.
de impuestos y transacciones. ii) Los procesos de coordinacin necesarios (orienta-
cin y negociacin) en un juego que involucra varios
actores con intereses y culturas administrativas he-
Conclusin
terogneos.
La reforma de la Ley Orgnica Constitucional sobre La reforma de la Ley Orgnica Constitucional sobre
las leyes de presupuesto en Francia representa un paso leyes presupuestarias aprobada en 2001 no fue imple-
gigantesco hacia la modernizacin del gobierno. Los prin- mentada sino hasta 2006. Esta transicin de cuatro
Presupuesto basado en resultados
288
aos concedi el tiempo necesario para que el trabajo y budgetaire) dentro del Ministerio de Finanzas que cuen-
los procesos necesarios lograran vencer estos dos desa- ta con la autoridad para coordinar la reforma. A esta
fos de diseo (aspectos tcnicos y de coordinacin). unidad le fue encargada la tarea de liderar el proceso de
Aun habiendo diseado completamente el nuevo transicin, teniendo como importantes entidades aso-
marco de desempeo del presupuesto subsisten de- ciadas el Parlamento y el Tribunal de Cuentas.
safos importantes en cuanto a su implementacin. Curiosamente, la cultura administrativa francesa,
Primero, todos aquellos que participan de su operacin con su fuerte herencia napolenica y su perspectiva
deben recibir capacitacin en los aspectos tcnicos del de control vertical hacia abajo, result ser una fortale-
nuevo sistema presupuestario. Se hace indispensable za en el proceso de gestionar tan enorme cambio de
contar con un programa de capacitacin importante que una sola vez en el corazn del gobierno. Una vez to-
permita garantizar que el nuevo enfoque llegue a todos mada la decisin respecto del rumbo y los principios
los actores de primera lnea y que estos lo sientan como de la reforma, se facult a la rama administrativa para
propio. Tambin es necesario centrarse en otras cues- gestionar la transicin. Si bien una cultura vertical de
tiones prcticas, tal como la implementacin de una arriba hacia abajo puede parecer poco adaptable a los
aplicacin computacional apropiada para un sistema cambios de corto plazo (sobre todo tomando en cuenta
automatizado e integrado de informacin presupuesta- la resistencia burocrtica al cambio), tambin puede lle-
ria entre departamentos. Segundo, y tomando en cuenta gar a ofrecer ventajas para la introduccin de reformas
los desafos asociados al diseo, la implementacin de importantes de este tipo.
la reforma tambin requiere de cierta flexibilidad para Como parte de una transicin general hacia la
introducir eventuales ajustes y cambios. Se sabe que la prestacin de servicios del gobierno por medios elec-
experiencia ganada durante la implementacin aporta trnicos, la meta de cambiar los servicios tributarios
informacin til sobre la importancia de las decisio- a un entorno virtual constituye un salto fundamental
nes iniciales respecto del diseo. No obstante, dichos hacia una mayor facilitacin tributaria. Este indicador
ajustes deben mantenerse dentro de los principios del identifica la cantidad de contribuyentes que utilizan los
nuevo enfoque basado en el desempeo. servicios en lnea para sus transacciones tributarias.
En este sentido, se cre una unidad temporal, la Direc- Incluye a los ciudadanos y las empresas, adems de di-
cin de reforma presupuestaria (Direction de la rforme ferentes tipos de impuestos y transacciones.
El presupuesto para resultados en Corea:
Antecedentes y lecciones
289
Nowook Park*
290
1. El PMSBP cambi su nombre a Sistema de Gestin de Metas de Desempeo el Programa Presupuestario (Performance Goal Management System of Budgetary
Program, PGMSBP) en 2006.
El presupuesto para resultados en Corea: Antecedentes y lecciones
291
macin sobre desempeo usando un enfoque de abajo ministerios y organismos sectoriales evalan sus pro-
hacia arriba, en tanto que la GPRA utiliz una mtodo gramas al responder a las preguntas contenidas en la
de arriba hacia abajo. lista. Se ha diseado para evaluar todos los programas
Estas diferencias reflejan el contexto coreano de presupuestarios en un marco de tres aos, evaluando
aplicacin del PpR. Se prefiri no incluir a aquellos aproximadamente 30% de los programas cada ao.
programas mayoritariamente relacionados con la admi- Entre 2005 y 2007 se evaluaron ms de 1.700 progra-
nistracin de personal y la operacin diaria, puesto que mas cuyos resultados se presentan en la seccin
ya exista otro sistema de GpR manejado por la OPC. Resultados del presupuesto orientado a resultados
Por lo tanto, el Ministerio de Planificacin y Presupuesto (2005-2007).
(Ministry of Planning and Budget, MPB) consider ms En el verano de 2005, el MPB decidi reorganizar
apropiado evitar toda posible percepcin de duplicidad. sus unidades creando una oficina que dotara al sistema
El MPB simplific las referencias a la GPRA al pasar por de GpR de una estructura central institucional. Dentro
alto la planificacin estratgica y utilizar un mtodo de de esta oficina, el equipo encargado del sistema de GpR
abajo hacia arriba en el cual no era necesario que los es responsable del Sistema de Gestin para Resulta-
ministerios sectoriales reorganizaran sus programas ya dos del Programa Presupuestario y la SABP, mientras
existentes. Los ministerios y organismos de gobierno que el equipo a cargo de la evaluacin de programas se
desarrollaron metas de desempeo y metas estratgi- ocupa de la evaluacin detallada de los programas, intro-
cas a partir de los programas ya existentes, perdindose ducida en 2006.
con ello uno de los componentes de la GpR. Sin embar- Mediante la evaluacin detallada de programas, el
go, en 2006 la OPC introdujo el Sistema Integrado de MPB selecciona los programas a evaluar de acuerdo
Evaluacin de Asuntos de Gobierno (Integrated Evalua- con los resultados de la SABP y los aportes de expertos,
tion System of Government Affaire, IEGSA), encargado grupos de inters y organismos de gobierno. Los pro-
de coordinar los sistemas de evaluacin aplicados hasta gramas seleccionados son sometidos a una evaluacin
entonces por diversos ministerios como el MPB, el Mi- profunda con el fin de basar las decisiones en antece-
nisterio de Administracin y Asuntos Internos, la OPC dentes ms concluyentes. Si bien muchos pases de la
y la Comisin del Servicio Civil, implantando adems OCDE poseen una amplia experiencia en la evaluacin
la planificacin estratgica como requisito a pesar de de programas, la experiencia de la Repblica de Corea
que los ministerios sectoriales rara vez han exhibido un en este campo es muy limitada. Queda an por ver cun
verdadero sentido de planificacin estratgica. efectiva ser esta evaluacin.
En 2005, el MPB introdujo la Autoevaluacin de Desde la introduccin de la evaluacin detallada de
Programas Presupuestarios (Self-Assessment of Budge- programas, el gobierno coreano cuenta con un completo
tary Programs, SABP, tambin llamada Korean PART o sistema de gestin orientado a resultados de los pro-
KPART) con el fin de vigorizar los lazos entre la evalua- gramas presupuestarios. El Cuadro 31 muestra el marco
cin del desempeo y la asignacin del presupuesto. Su del sistema de GpR de los programas presupuestarios
diseo se inspir en la Herramienta de Calificacin de las en Corea. El PMSBP cumple una funcin de monitoreo
Evaluaciones de Programa (Program Assessment Rating al revisar los indicadores de desempeo, la SABP apor-
Tools, PART) de Estados Unidos. Si bien el PMSBP se ta informacin ms detallada acerca del desempeo de
apoya en el reducido nmero de medidas clave de desem- los programas presupuestarios de acuerdo con la lista
peo de la GpR, la SABP rene informacin ms de verificacin, y la evaluacin detallada de programas
detallada acerca de los programas presupuestarios. La brinda informacin ms concluyente sobre el desempe-
SABP revisa la planificacin, la gestin y los resultados o de algunos programas seleccionados. En lo que
de los programas presupuestarios siguiendo una lista respecta a la unidad de anlisis, el PMSBP se concentra
de verificacin (checklist) diseada por el MPB. Los en los programas y subprogramas, mientras que la SABP
Presupuesto basado en resultados
292
evala los subprogramas (en 2007, el gobierno coreano sistema de gestin de los programas presupuestarios
contaba con 1.043 programas y 3.594 subprogramas). orientado a resultados. Se espera que la incorporacin
Por su parte, la unidad utilizada para el anlisis de la del PpR en la ley proporcione un entorno de estabilidad
evaluacin detallada de programas vara segn el as- para el desarrollo de un sistema de GpR efectivo, dado
pecto evaluado de un programa especfico. que se requiere tiempo para elaborar informacin rele-
En diciembre de 2006 se promulg la Ley Nacional vante sobre desempeo y para cambiar las prcticas de
de Gestin Financiera donde se estipularon las Cuatro gestin de programas presupuestarios de los ministe-
Grandes Reformas de las Finanzas Pblicas, incluido un rios que efectan gastos.
2. Los resultados son realmente sorprendentes si se los compara con la experiencia estadounidense, puesto que el 50% de los programas fueron calificados como de
resultados no demostrados (RND) durante la calificacin PART del primer ao. Sin embargo, al profundizar el anlisis, la historia se muestra diferente. De acuerdo
con fuentes internas, en un comienzo el 70% de los programas fue calificado como de resultados no demostrados (RND) debido a la falta de informacin sobre
resultados. Por alguna razn, el MPB decidi no crear una calificacin RND y otorg puntajes ms elevados, los cuales se aprecian en el Cuadro 32.
3. Esto podra deberse a un cambio en el estndar de evaluacin, aunque no se cuenta con pruebas convincentes de ello.
El presupuesto para resultados en Corea: Antecedentes y lecciones
293
diseo del programa y ii) plan de desempeo. De las 15 yor variacin entre los programas evaluados y se acerca
preguntas comunes de la lista de verificacin, siete se a un puntaje perfecto.4 Por el contrario, la seccin del
relacionan con la planificacin de programas, cuatro se plan de desempeo muestra una importante varianza
refieren a la gestin de programas y las cuatro restantes entre los programas, lo que indicara que no es fcil
hacen alusin a los resultados de los programas. desarrollar un desempeo relevante. La distribucin en
Los Grficos 27 a 31 indican las distribuciones de la seccin de gestin muestra que muchos programas
los puntajes de cada seccin. La distribucin de pun- obtienen un puntaje perfecto. La distribucin en la sec-
tajes en la seccin de planificacin se acerca al lmite cin de resultados tiende ms hacia el lmite inferior.
superior. La seccin de lgica y diseo no muestra ma-
Total Efectivo (>85) Efectividad moderada (84~70) Adecuado (69~50) Inefectivo (<50)
2005 555 (100%) 28 (5,0%) 100 (18,0%) 340 (61,3%) 87 (15,7%)
2006 577 (100%) 30 (5,2%) 94 (16,3%) 388 (67,2%) 65 (11,3%)
2007 584 (100%) 66 (11,3%) 139 (23,8%) 348 (59,6%) 31 (5,3%)
300
250
200
Frecuencia
150
100
2005
50
2006
0 2007
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Puntaje total
Presupuesto basado en resultados
294
600
500
400
Frecuencia
300
200
2005
100
2006
0 2007
0 3 6 9 12 15
Puntaje del diseo
300
250
200
Frecuencia
150
100
2005
50
2006
0 2007
0 3 6 9 12 15
Puntaje del plan de desempeo
500
450
400
350
300
Frecuencia
250
200
150
100 2005
50 2006
0 2007
0 3 6 9 12 15
Puntaje de la gestin
El presupuesto para resultados en Corea: Antecedentes y lecciones
295
180
160
140
120
Frecuencia
100
80
60
40 2005
20 2006
0 2007
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
Puntaje de los resultados
El Cuadro 33 presenta un resumen de las estadsticas dores de desempeo relevantes en 2005, situacin que
descriptivas por seccin. La seccin de plan de desempe- empeor en 2006 y 2007 cuando los porcentajes subie-
o en las secciones de planificacin y resultados exhibe ron a 47,5% y 43,9%, respectivamente. El nmero de
puntajes medios relativamente bajos si se los compara objetivos de desempeo subi a 71,5% en 2005 y se
con los de la seccin de diseo y gestin de programas. mantuvo en el mismo nivel, lo que indica que muchos
En especial, los programas calificados como inefectivos programas no cuentan an con una informacin sobre
recibieron puntajes relativamente bajos en la seccin de resultados adecuada.
plan de desempeo y resultados. Si se toma en cuenta Examinemos la que consideramos la principal razn
que los puntajes en la seccin de resultados se relacio- para el mejoramiento de la calificacin de programas
nan con los del plan de desempeo, la falta de un plan en 2007. Dado que no se aprecian cambios notables en
de desempeo adecuado puede convertirse en el factor la seccin de diseo de programas, plan y gestin de
ms importante en la calificacin de un programa. desempeo, el mejoramiento en la seccin de resulta-
El Cuadro 5 provee resultados detallados respecto dos se alza como la principal fuente de mejoramiento.
de las preguntas cruciales que determinan la calificacin El mejoramiento significativo que se aprecia en el Cuadro
de un programa. Dos preguntas importantes respecto 34 proviene de las preguntas acerca del cumplimiento
del plan de desempeo intentan averiguar si un deter- de los objetivos de desempeo (pregunta 3-2), el logro de
minado programa posee indicadores y objetivos de la satisfaccin de los ciudadanos (pregunta 3-3) y la uti-
desempeo relevantes y razonables. El 39,8% de los lizacin de los resultados de la evaluacin en la toma de
programas fueron evaluados como carentes de indica- decisiones (pregunta 3-4).
Presupuesto basado en resultados
296
Cuadro 33. Resultados de SABP por seccin
Planificacin (30)
297
Uso de la informacin sobre desempeo en el proceso Cuadro 35 muestra nexos evidentes entre los resulta-
presupuestario dos de las evaluaciones y la solicitud de presupuesto
del MPB. Los programas calificados como inefectivos
En esta seccin revisaremos si los resultados de las
sufrieron una prdida de 12.700 millones de wons, esto
evaluaciones (Park, 2008) realmente se aplican en cada
es, 25% en promedio en el presupuesto 2006. Si bien
una de las etapas del proceso presupuestario, quizs
los programas inefectivos perdieron un promedio de
el fin ltimo del PpR. El Cuadro 35 muestra los nexos
24% en el presupuesto 2007, sufrieron un corte de 15%
entre los resultados de las evaluaciones y la asignacin
en el presupuesto 2008.
del presupuesto.
De hecho, el MPB inst a los ministerios y agencias
Primero, veamos si los organismos de gobierno
a utilizar los resultados de las evaluaciones en sus so-
han utilizado los resultados de la evaluacin en sus
licitudes de presupuesto y anunci un recorte de 10%
solicitudes de presupuesto. En trminos de montos
para todos los programas calificados como inefectivos.
absolutos, los programas calificados como inefectivos
El anlisis de los datos sugiere que los organismos de
sufrieron la prdida de 16.000 millones de wons res-
gobierno y el MPB establecieron un claro vnculo entre
pecto del presupuesto de 2005. Dado que esta gran
los resultados de evaluacin y la asignacin de presu-
prdida puede verse afectada por prdidas cuantiosas
puesto. A pesar de que el mbito de utilizacin de los
en varios programas de importancia, parece ms apro-
resultados se debilita en la formulacin del presupuesto
piado examinar proporciones promedio del cambio del
2008, el MPB los sigue utilizando.
presupuesto que ofrezcan una idea ms precisa. Para
Tercero, examinemos si la Asamblea Nacional utiliz
aquellos programas calificados como inefectivos, los
la informacin sobre desempeo. Al contrario de lo su-
organismos de gobierno solicitaron en promedio 15%
cedido en Estados Unidos, el caso coreano revela que el
menos que en el proceso 2005. Esto indica claramen-
Poder Legislativo sancion a los programas inefectivos
te que los organismos s consideran los resultados de
con recortes presupuestarios en la aprobacin de los
las evaluaciones en sus solicitudes de presupuesto. Pa-
procesos 2006 y 2007. En suma, la informacin sobre
ra la solicitud presupuestaria 2007, los organismos de
desempeo se ve reflejada en cada una de las etapas de
gobierno tambin pidieron, en promedio, 15% menos
formulacin del presupuesto entre 2005 y 2007.
para los programas inefectivos que en el presupuesto
Dado que la asignacin del presupuesto se ve afec-
de 2006. No obstante, en la solicitud presupuestaria
tada no slo por la informacin sobre desempeo
de 2008, los programas inefectivos sufrieron una re-
sino por otros factores como el tipo de programa,
duccin presupuestaria mnima equivalente a 0,1% en
las caractersticas de los ministerios y la demanda por
comparacin con el presupuesto 2007. Ello da una idea
programas se hace necesario controlar estos facto-
de hasta dnde los resultados de las evaluaciones afec-
res. Se puede establecer (Park, 2008) un alto grado de
tan las solicitudes de presupuesto de los organismos,
correlacin entre las asignaciones de presupuesto y los
hacindolas ms pequeas.
resultados de las evaluaciones luego de controlar otros
Segundo, analicemos si el MPB utiliz informacin
factores en cada etapa del proceso presupuestario.
sobre desempeo en su solicitud de presupuesto. El
Presupuesto basado en resultados
298
Cuadro 35. Nexos entre los resultados de las evaluaciones y la asignacin presupuestaria (en 100.000 wons)
Efectivo 15.600 24.948 18.955 22.489 9.348 3.355 6.889 0,52 0,38 0,50
Efect. 92.994 104.335 107.055 105.762 11.342 14.062 12.768 0,32 0,33 0,28
Mod. 208.066 204.473 195.625 201.214 -3.593 -12.441 -6.852 0,10 0,05 0,05
Adecuado
Inefectivo 33.081 28.644 29.007 28.505 -4.437 -4.074 -4.576 -0,15 -0,25 -0,19
Total 349.740 362.400 350.642 357.970
Nexos entre los resultados de las evaluaciones y la asignacin presupuestaria (KPART 2006)
Efectivo 8.891 9.467 9.337 8.872 575 446 -19 0,11 0,10 0,06
Efect. 33.156 35.701 35.364 35.654 2.545 2.208 2.498 0,12 0,08 0,09
Mod. 297.180 296.769 290.481 289.969 -411 -6.699 -7.211 0,10 0,04 0,03
Adecuado
Inefectivo 11.431 6.039 5.400 5.380 -5.392 -6.031 -6.051 -0,15 -0,24 -0,25
Total 350.658 347.975 340.582 339.875
Nexos entre los resultados de las evaluaciones y la asignacin presupuestaria (KPART 2007)
Uso de la informacin sobre desempeo en pases. En esta seccin, ilustraremos cmo se utiliza la
ministerios sectoriales informacin sobre desempeo en los ministerios sec-
toriales, y cmo estos ministerios se encuentran en
Hasta aqu, los antecedentes disponibles sugieren
proceso de cambiar sus prcticas de gestin en cuanto
que los resultados de las evaluaciones han sido uti-
a la prestacin de servicios.
lizados durante el proceso de negociacin, vindose
Segn el estudio realizado en Corea por la Oficina
reflejados en la asignacin final del presupuesto. Esto
de Presupuesto de la Asamblea Nacional (NABO por
puede ser un gran contraste con lo que sucede en otros
sus siglas en ingls), el 70% del personal que se desem-
El presupuesto para resultados en Corea: Antecedentes y lecciones
299
pea en reas de presupuesto en los ministerios efectuada por el postulante. La posibilidad de postular
sectoriales respondi de forma neutra o positiva a la se extender tanto a la empresa privada como a organi-
pregunta Considera usted que los resultados de las zaciones sin fines de lucro. El contrato se basar en el
evaluaciones de la SABP son tiles para elaborar la soli- desempeo de los prestadores de servicios y se fijar
citud de presupuesto?. Si consideramos la tendencia a un pago proporcional al nmero de familias atendidas.
ofrecer respuestas negativas de aquellos que se encuen- Luego, se entregarn dos incentivos adicionales: i) si
tran sometidos a algn proceso de evaluacin, los una persona atendida encuentra un trabajo que cumpla
ministerios sectoriales exhiben un alto nivel de satisfac- con un requisito determinado, el prestador recibir un
cin en cuanto a la utilidad de los resultados de las pago extra, y ii) si una persona atendida se indepen-
evaluaciones. Muchas personas relacionadas con el pre- diza del subsidio del gobierno para familias de bajos
supuesto en ministerios sectoriales afirman que el ingresos, se entregar un bono adicional al prestador
acceso a los resultados de las evaluaciones facilit su del servicio. Para evitar la posibilidad de apoderarse de
trabajo puesto que la informacin sobre desempeo los beneficios, se pagar un monto fijo y diferenciado
promueve la comunicacin entre ellos y los gerentes de de acuerdo con las caractersticas de la familia. El obje-
programa. tivo de tan drstica reforma es mejorar la efectividad de
Los ministerios sectoriales no slo utilizan los resul- la prestacin de servicios en respuesta a las crecientes
tados de las evaluaciones realizadas por la SABP para exigencias ejercidas por el presupuesto orientado a re-
formular sus presupuestos, sino que tambin cambian sultados. El programa piloto ser aplicado este ao y
su gestin de programas para aumentar la efectividad su desempeo ser objeto de evaluacin en dos aos
en la prestacin de servicios. Un ejemplo de ello es el ms para verificar su correcta implementacin en todo
Ministerio de Salud, Bienestar y Asuntos Familiares, que el pas. El PpR se encuentra an en una etapa inicial en
ha aplicado un programa diseado para proporcionar Corea, pero est cobrando fuerza al tiempo que cambia
ayuda en distintos frentes a las familias desempleadas la forma de gestionar los programas en los ministerios
de bajos ingresos. El programa se inici en 2000; sin sectoriales, tal como lo ilustra el caso del Ministerio de
embargo, los que se independizan econmicamente Salud, Bienestar y Asuntos Familiares.
luego de recibir ayuda del programa no llegan al 3%.
Dado este desempeo tan insatisfactorio, el programa
Lecciones5
se ha visto bajo una gran presin, sobre todo luego de
la introduccin del presupuesto orientado a resultados. El presente trabajo explic el trasfondo institu-
Esto ha llevado al gobierno a reformar el programa. cional y el sistema actual de presupuesto orientado a
Este programa ha sido gestionado de la siguiente resultados en la Repblica de Corea. Tambin intent
forma: los montos entre US$120.000 y US$ 190.000 demostrar si efectivamente se utiliza la informacin so-
han sido asignados a 242 centros regionales. Slo hay bre desempeo en el proceso presupuestario y cmo se
un centro en cada localidad y la cantidad de fondos se usa en ministerios sectoriales.
decide segn el nmero de familias que este apoya. Queremos concluir con lecciones y sugerencias para
De este modo, no hay competencia entre los centros un presupuesto orientado a resultados en Repblica de
y la flexibilidad para asignar los fondos est muy limi- Corea. En la actualidad, el pas se encuentra en las eta-
tada. El ministerio decidi recientemente aplicar un pas iniciales de aplicacin de un PpR, por lo que es an
programa piloto basado en la GpR. El programa distin- demasiado pronto para establecer un juicio definitivo.
guir entre compradores y proveedores: el proveedor No obstante, cabe hacer notar que la introduccin del
del servicio ser escogido de acuerdo con la propuesta PpR como un componente ms dentro de un abanico
5. Tomadas principalmente de Kim y Park (2007) con modificaciones para indicar el grado de avance actual en Repblica de Corea.
Presupuesto basado en resultados
300
mayor de reformas comprehensivas sin duda ha ayuda- La cultura poltica y administrativa coreana impone
do a disminuir la resistencia y a resolver problemas de desafos de idiosincrasia que ojal no sean relevantes en
ndole institucional. Junto con ello han surgido preocu- otros pases. Puede que la rotacin peridica de tareas
paciones respecto de que la aplicacin simultnea de en la administracin pblica menoscabe el desarrollo de
varias reformas de fondo imponga una carga demasia- capacidades en los ministerios y los organismos de go-
do pesada al gobierno. Por ejemplo, el presupuesto por bierno. La falta de paciencia de los responsables de las
programas y el PpR han sido implementados por dife- decisiones puede obligar al MPB a considerar medidas ex-
rentes unidades de la autoridad presupuestaria central, cesivas y mal aconsejadas para demostrar resultados en
teniendo como resultado algunas incongruencias entre forma rpida. En parte, este tipo de presiones llevaron al
la estructura del programa y el plan de desempeo. MPB a sentirse obligado a adoptar rpidamente un recorte
A grandes rasgos, el impacto de la informacin so- presupuestario del 10% para programas inefectivos.
bre resultados en el proceso presupuestario ha sido La experiencia coreana confirma que un sistema de
positivo. En lo que respecta a la informacin sobre el desempeo evoluciona con el tiempo y plantea desafos
desempeo de los ministerios y los organismos de go- distintos para cada etapa. En una etapa inicial, el princi-
bierno, an es muy pronto para aventurar juicios pero, pal desafo consiste en elaborar la informacin relevante.
tal y como se seala en este trabajo, los ministerios y Conforme evoluciona el sistema, otros cambios ad-
organismos estn inmersos en un proceso de cambio quieren mayor importancia, entre ellos el cambio de
de la forma en que se gestionan los programas para au- conductas, como por ejemplo la forma de hacer que
mentar la calidad de los servicios prestados. varios actores utilicen la misma informacin sobre resul-
A pesar de la corta experiencia de Corea en cuanto tados en la toma de decisiones y la manera de monitorear
a la introduccin de un PpR, es posible sacar lecciones el desempeo del sistema orientado a resultados.
de alcance general. Antes de introducir un sistema de Las lecciones de la experiencia coreana pueden re-
desempeo, es preciso reorganizar los ministerios y los sumirse como sigue: es preciso asegurarse de que la
organismos de gobierno y la estructura presupuestaria. infraestructura se encuentra preparada para las refor-
En Repblica de Corea, la informacin sobre resultados mas. Una contabilidad de costos apropiada y una firme
se enfoca en programas y proyectos individuales, pero la estructura de presupuesto de programas contribuirn
informacin sobre costos no est disponible ya que las considerablemente a maximizar los beneficios de un
unidades organizacionales, los programas y la estructu- sistema orientado a resultados. Los funcionarios p-
ra del presupuesto deben realinearse a fin de establecer blicos deben poder comprender claramente el proceso
congruencia entre ellos. Ha sido, por lo tanto, extrema- de PBR. De otro modo, puede proliferar una conducta
damente difcil desarrollar medidas de resultado y de cercana al derroche y la distorsin.
eficiencia/efectividad que sean realmente relevantes. Hacia el futuro, el problema persistente de mayor
La breve experiencia coreana tambin ha demos- peso para Corea es la calidad de la informacin sobre
trado que, al introducir un sistema de desempeo, los desempeo. Se necesita ms capacitacin e investiga-
responsables de las decisiones deben tener mucha cin junto con un mayor grado de compromiso para
paciencia antes de cosechar algn beneficio. Existen invertir en la recopilacin y sistematizacin de la in-
opiniones que sostienen que los responsables de las de- formacin. Especficamente, se requiere mejorar las
cisiones en Repblica de Corea estn ms interesados capacidades de anlisis y administracin tanto del MPB
en aplicar el sistema de desempeo que en monito- como de los ministerios y los organismos de gobierno.
rearlo o mejorarlo. Si un pas se acostumbra a obtener Quizs se necesite reforzar aquellas unidades especiali-
ganancias rpidas gracias a las reformas, no ser senci- zadas en evaluacin tanto dentro del MPB como de los
llo desarrollar o mejorar el sistema. ministerios y los organismos de gobierno.
El presupuesto para resultados en Corea: Antecedentes y lecciones
301
Bibliografa
Kim, John y Nowook Park. 2007. Performance Budgeting in Korea en: OECD
Journal on Budgeting, 7-4. Pars: OCDE.
Park, Nowook. 2006. Performance Management in the Korean Public Sector:
Current Issues and Future Directions. Documento de trabajo presentado en el
Encuentro de Altos Funcionarios de Presupuesto de la OCDE. Pars.
. 2008. Does More Information Improve Budget Allocation? Evidence and
Lessons from Performance-Oriented Budgeting in Korea. Documento de trabajo
para ser presentado en el Congreso del Instituto Internacional de Finanzas Pblicas,
Maastricht, Holanda.
Presupuesto orientado a resultados y provisin
de servicios: El caso colombiano
303
Bertha Briceo*
* Directora, Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas (DEPP), Departamento Nacional de Planeacin, Colombia.
Presupuesto basado en resultados
304
su ejecucin (Banco Mundial, 1998). En sus inicios, el de informacin sectoriales y la vinculacin de metas
sistema se concentr en el desarrollo conceptual y me- y presupuesto de inversin. Este ltimo mecanismo
todolgico de las herramientas y careci de dinamismo constituye una primera aproximacin al ejercicio de pre-
dentro del gobierno. supuestacin por resultados, de tipo presentacional,
No obstante, en el marco de la reforma al Estado que se introdujo por primera vez en 2005. Este ejercicio
propuesta por la administracin Uribe al comenzar su de asociacin programtica de los recursos incorpor
gestin en 2002, el sistema recobr relevancia bajo la nuevas clasificaciones del gasto pblico e incluy en el
tutela del presidente y, de esta manera, el fortaleci- presupuesto y en los ejercicios de Marco de Gasto de
miento de la gestin pblica orientada a resultados y Mediano Plazo (MGMP) indicadores de gestin pre-
la reforma al sistema presupuestario fueron incluidos supuestaria y de resultado de los principales objetivos,
como parte de los 13 temas transversales prioritarios planes y programas del gobierno, de acuerdo con lo es-
propuestos para la modernizacin estatal. Se retom el tablecido por la Ley 819 de 2003.
inters en desarrollar mecanismos enfocados al cmo La principal virtud de este enfoque ha sido la de
del presupuesto, es decir, a la nocin de la calidad en la sobrepasar el marco de anlisis convencional de la
ejecucin del presupuesto, tanto en lo correspondien- actividad pblica (enfocado en una valoracin estricta-
te al cumplimiento de las metas de poltica a travs del mente financiera de la gestin) permitiendo la creacin
logro de los objetivos de los distintos programas, como de un vnculo de responsabilidad entre el gasto del go-
en lo correspondiente a la eficacia, eficiencia, economa bierno, ejecutado por medio de proyectos de inversin,
y calidad en el proceso de contratacin y en la provi- y los productos y resultados que cada sector ofrece para
sin de los bienes y servicios pblicos. Mientras el qu cumplir las metas y los compromisos programados al
representa la equidad, el cmo significa la eficiencia. comenzar cada cuatrienio y la vigencia fiscal.
(Rentara y Echeverri, 2006). La utilizacin de indicadores de desempeo anexos
De esta manera, el gobierno nacional se compro- a los ejercicios de presupuestacin financiera tradi-
meti a fortalecer las herramientas e instrumentos cional busca generar, en los escenarios de discusin
gerenciales de la administracin del Estado y, dentro presupuestaria, si bien no una determinacin de la
de ellas, la evaluacin y el monitoreo de resultados. En asignacin de recursos directa, al menos, una reflexin
este marco, el DNP impuls, a travs del documento sobre la correspondencia entre recursos marginales y
3294 del Consejo Nacional de Poltica Econmica y So- la produccin de bienes y servicios adicionales. De es-
cial (Conpes) de 2004, el fortalecimiento institucional ta manera, se ayuda a mejorar el proceso de discusin
de las herramientas de monitoreo y evaluacin de las del presupuesto y a crear un entorno que promocione
principales polticas y programas del gobierno, con el la gestin estratgica de los diferentes sectores, lo que
objetivo de que estos instrumentos sirvieran para hacer resulta fundamental para hacer un uso ms eficiente y
ms eficiente y transparente la asignacin de los recur- efectivo de los recursos.
sos; mejoraran la eficacia de las polticas, los programas Este ejercicio de vinculacin de metas con presu-
y las instituciones del Estado, y permitieran la realiza- puesto de inversin se plasma cada ao en una Cartilla
cin de ejercicios mucho ms robustos de rendicin de anual de metas e inversin y en el Mensaje presidencial
cuentas dentro del gobierno y hacia la ciudadana. anual, documentos que se presentan como parte del
En este contexto, se han introducido varios mecanis- Anexo del Proyecto de Ley del Presupuesto General de
mos acerca de la gestin para resultados en Colombia: la Nacin ante el Congreso.
el marco de gasto de mediano plazo, los pilotos de pre- A continuacin, se presentan algunos ejemplos de es-
supuestacin por resultados territoriales, los sistemas tas asociaciones, en los documentos recin mencionados.
Presupuesto orientado a resultados y provisin de servicios: El caso colombiano
305
Fuente: Anexo Mensaje Presidencial, Proyecto de Presupuesto General de la Nacin 2008: aspectos complementarios. Basado en informacin
suministrada por el Departamento Nacional de Planeacin (DEPP-DIFP).
Presupuesto basado en resultados
306
20.000 Recuperacin de la
navegabilidad del Ro
Meta (Primera fase).
Fuente: Cartilla de vinculacin de Metas e Inversin 2008 (Sistema de Seguimiento a metas de Gobierno, SIIF).
Adems de dichos reportes, se estima y consigna de ejecucin presupuestaria del Sistema Integrado de
en el Sistema de Metas de Gobierno el porcentaje con Informacin Financiera (SIIF).1
el cual los recursos de los proyectos de inversin im- A continuacin, se muestra un ejemplo de este ti-
pactan en la consecucin de las metas asociadas a los po de vinculacin contenida en el sistema de metas de
indicadores vinculados a los objetivos y estrategias del gobierno.
PND, as como los montos de apropiacin inicial y el Aparte de este ejercicio de PpR presentacional, la ca-
avance en materia de compromisos y pagos. Esto se rea- racterstica ms relevante de la presente administracin
liza a partir de la informacin contenida en los planes en cuanto a instrumentos de GpR ha sido el estableci-
indicativos anuales elaborados por cada sector, segn miento y uso peridico de mecanismos de rendicin de
las apropiaciones iniciales de inversin definidas en el cuentas, lo que se deriva del espritu participativo que
decreto de liquidacin del presupuesto general para contempla el acuerdo social de la nueva carta poltica de
cada vigencia presupuestaria, contenidas en el informe 1991. Entre los principales mecanismos establecidos se
1. Reporte de ejecucin presupuestal por agrupados. Acumulado-detallado nivel decreto. Ao fiscal 2008. Febrero de 2008.
Presupuesto orientado a resultados y provisin de servicios: El caso colombiano
307
destacan tres: i) los Consejos Comunales, ii) los precon- Comunales y las tareas que de ellos se derivan son mo-
troles y controles de gestin, y iii) los Consejos Pblicos nitoreadas permanentemente por la Presidencia de la
de Ministros para la rendicin de cuentas televisada. Repblica (Grfico 33).
Los Consejos Comunales son encuentros entre el Por su parte, los controles de gestin son ejercicios
Presidente, su gabinete, otros funcionarios de la ad- mensuales que se realizan dentro del Poder Ejecutivo,
ministracin nacional, departamental y municipal y la que el Presidente convoca para que un alto funcionario
ciudadana para conocer las necesidades comunitarias, (ministro, director de departamento administrativo o di-
las limitaciones presupuestarias y para buscar alternati- rector de programa) rinda cuentas sobre los resultados
vas de solucin a los diferentes problemas. Su objetivo de su gestin, en el marco de los temas sectoriales prio-
es fortalecer los lazos entre los ciudadanos y sus ins- ritarios y los rezagos en el cumplimiento de las metas
tituciones y facilitar espacios para la coordinacin e del PND y de los sectores. Asimismo, son espacios de
integracin entre los distintos niveles de gobierno. interaccin entre entidades y se prestan para la bsque-
Hasta la fecha, se han realizado ms de 200 Consejos da de soluciones, a travs de la mediacin del ms alto
Presupuesto basado en resultados
308
nivel y del Sr. Presidente, a problemas cuya dificultad o nes rpidas o ejecutivas. Durante aos, fueron muy
urgencia ha impedido darles solucin en otros espacios pocos los programas gubernamentales que haban sido
tcnicos o polticos. evaluados en trminos de impacto real generado en la
Adems, una vez al ao y desde 2003, se realizan poblacin beneficiaria y de uso eficiente y estratgico
Consejos Pblicos de ministros para la rendicin de de los recursos. El Conpes 3294 de 2004 estableci un
cuentas. Durante este ejercicio, los ministros o direc- arreglo institucional para la definicin de una agenda
tores de departamentos administrativos, as como cuatrienal y otra anual de evaluaciones que, median-
algunos de otros programas presidenciales, presentan te tcnicas experimentales, cuasi experimentales o de
a la ciudadana los principales avances de su gestin y otra ndole, permitiera conocer el impacto real de los
los retos y metas que esperan afrontar durante el ao recursos invertidos en los programas. En caso de ser
que se inicia. Su transmisin es en directo, a travs de necesario, tambin permitira tomar decisiones respec-
los medios de comunicacin masivos, y hay espacio to de la continuidad de los recursos, su ampliacin o
para preguntas del pblico asistente y de la ciudadana recorte.2
mediante lneas telefnicas gratuitas e Internet. El Documento Conpes 3515 de 2008 (Conpes, 2008)
resume de manera clara el papel desempeado por las
Grfico 33. Consejos Comunales: tareas evaluaciones. Desde 2002 se han terminado, en estrecha
coordinacin con las entidades ejecutoras, las evaluacio-
2.346 nes de impacto de nueve programas, entre los que se
2500
destacan: Familias en Accin para ciudades menores de
2000 100.000 habitantes; Jvenes en Accin y Empleo en Ac-
N.o de tareas
Tareas finalizadas
Tareas en estado
avanzado de cumplimiento
Tareas comenzadas
2. Memorias del seminario internacional Transparencia Fiscal: Presupuesto por resultados y calidad del gasto pblico. Departamento Nacional de Planeacin. Bogot
D.C. Febrero 13 y 14 de 2006.
Presupuesto orientado a resultados y provisin de servicios: El caso colombiano
309
urbanos y a municipios con poblacin mayor a 100 mil para el diseo, la ejecucin y ampliacin de las princi-
habitantes. pales polticas pblicas del pas.
Los resultados de la evaluacin de Familias en Ac-
cin Rural han servido para mejorar su diseo. Por
Obstculos y retos
ejemplo, ha sido incorporado un esquema diferenciado
de subsidios para las grandes ciudades y municipios La teora del presupuesto como agencia seala va-
con poblacin mayor a 100 mil habitantes, eliminando rios obstculos que es necesario superar para avanzar
el subsidio de primaria y aumentando el de secunda- hacia la presupuestacin por resultados. Mencionamos
ria, despus de que la evaluacin de los pilotos urbanos aqu tres de ellos, que son relevantes para el anlisis del
(Soacha, Bogot) seal que, mientras las tasas de caso colombiano: i) asimetras de informacin entre los
cobertura en primaria ya eran cercanas al 100%, la co- mltiples principales y agentes que participan del pro-
bertura en secundaria deba ser reforzada. Asimismo, ceso presupuestario; ii) instituciones presupuestarias
se establecieron dos modalidades incrementales del inflexibles y iii) incertidumbre fiscal.
subsidio en secundaria y se implement un premio a En cuanto al primer obstculo, es posible identificar
la finalizacin de media vocacional, para estimular a un complejo juego de asimetras de informacin entre
los jvenes a completar el grado onceavo, pues a nivel los diversos principales y agentes que interactan a lo
nacional se ha registrado una tasa de desercin signifi- largo del proceso presupuestario. Durante la fase de pro-
cativamente alta en el grado noveno, que corresponde gramacin presupuestaria (relacin principal-agente
al ltimo grado de la educacin secundaria. Adems, dentro del gobierno), las agencias asignadoras del gasto
la evaluacin de impacto de este programa mostr evi- no cuentan con informacin suficiente sobre el uso de
dencia del efecto negativo de la restriccin existente los recursos para asignarlos de manera eficiente. Las
para la inscripcin en el programa a los nios asisten- entidades ejecutoras son quienes poseen esta informa-
tes al programa de guarderas para la primera infancia, cin y la utilizan y restringen durante la negociacin,
conocido como Hogares Comunitarios de Bienestar. intentando proteger sus intereses, dada la restriccin
Por esta razn, tambin son elegibles actualmente las presupuestaria vigente, e impidiendo que las asignado-
familias con nios que cumplen con las caractersticas ras evalen el desempeo y distribuyan los recursos de
de beneficiarios. acuerdo con criterios de eficiencia, efectividad y priori-
Otro ejemplo de evaluacin influyente es la del dades de poltica. Las asimetras favorecen prcticas
programa Fomipyme, cuyos resultados fueron utiliza- como el rent-seeking limitando la transparencia fiscal y
dos como insumo para la elaboracin del documento promoviendo prcticas de contabilidad creativa, asocia-
Conpes 3484 de 2007, Poltica nacional para la trans- das tambin a la falta de coordinacin y coherencia
formacin productiva y la promocin de las micro, entre mltiples ejercicios.
pequeas y medianas empresas: un esfuerzo pblico- A lo largo de la fase poltica (relacin principal-
privado y para disear el proyecto piloto denominado agente entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo),
Fomipyme-Demanda. De igual manera, la evaluacin el Poder Legislativo generalmente no cuenta con la in-
intermedia del Programa de Vivienda de Inters Social formacin necesaria, ni con la capacidad tcnica para
Urbana fue fundamental para el planteamiento de las la discusin, aprobacin y control poltico del presu-
reformas al nuevo esquema de intervencin del progra- puesto. En la negociacin priman casi exclusivamente
ma, as como para dar inicio a la nueva operacin de criterios polticos sin tomar en cuenta insumos tcnicos
crdito con el BID para el perodo 2008-2011. para la asignacin y hay carencia de incentivos para que
Estas experiencias se constituyen en valiosos ejem- se incorporen los elementos tcnicos.
plos de cmo la informacin que se genera a travs de Por ltimo, durante la ejecucin presupuestaria (re-
las evaluaciones se convierte en un insumo definitivo lacin principal-agente entre el Estado como ejecutor y
Presupuesto basado en resultados
310
quienes realizan el seguimiento y la evaluacin a este), lo que recibirn en el futuro y reglas de juego claras y
hay asimetras de informacin y no siempre se cuenta estables que incentiven la priorizacin del gasto y su
con informacin suficiente y de calidad para valorar si se ejecucin eficiente. En escenarios de incertidumbre, los
est cumpliendo con las metas y compromisos acorda- instrumentos de poltica fiscal de largo plazo y la pla-
dos. La emisin de alertas tempranas se dificulta cuando nificacin de metas y compromisos tiene el riesgo de
hay debilidades en los sistemas de informacin. perder credibilidad por el ajuste continuo de metas y
En lo que respecta a las instituciones presupuesta- recursos.
rias, hay restricciones institucionales que imponen retos En virtud de lo anterior, son muchos los retos que
a la aplicacin de un concepto de presupuestacin por enfrenta Colombia para avanzar hacia la consolidacin
resultados ms estricto. El contexto institucional co- de un presupuesto orientado a resultados; los obstcu-
lombiano ha definido dos autoridades presupuestarias, los que identifica la teora se materializan en diversos
el Ministerio de Hacienda con gobernabilidad sobre el aspectos en nuestro contexto. Entre ellos podemos
presupuesto corriente y el DNP con autoridad sobre mencionar los siguientes: avanzar en la consolidacin e
el gasto de inversin. Mucho se ha debatido sobre la institucionalizacin del SM&E para garantizar su conti-
conveniencia del arreglo, que impone retos de coordi- nuidad en el tiempo y su capacidad para:
nacin para la generacin de informacin consolidada Permear la base funcional de las instituciones.
y la cuantificacin de costos por objetivos y programas Fortalecer el papel tcnico del Poder Legislativo
dificultando cambios en la composicin del gasto, pe- dentro del proceso presupuestario.
ro que al mismo tiempo favorece un sano balance de Generar mecanismos que permitan evaluar las in-
pesos y contrapesos. Esta ms all del alcance de este flexibilidades presupuestarias y ampliar el campo
documento debatir al respecto, ms bien se asume esta de influencia de los gestores sobre la asignacin de
institucionalidad como una condicin dada. recursos.
Por otra parte, la inflexibilidad presupuestaria pon- Avanzar hacia una clasificacin programtica comn
derada en cerca del 95% del presupuesto general de la del presupuesto de inversin y funcionamiento.
Nacin3 y consecuencia de la especificidad constitucio- Mejorar la calidad de la informacin sobre formula-
nal y legal de ciertas destinaciones (nmina, deuda, cin y ejecucin de proyectos.
inversin) restringe la capacidad de los ejecutores Desarrollar mecanismos de GpR que se adapten a
para planear estratgicamente, adecuarse a las necesi- las distintas capacidades de gestin de los territo-
dades en situaciones de crisis y ganar en autonoma y rios, que son heterogneas a lo largo del pas.
responsabilidad. La inflexibilidad impone retos a la
institucionalizacin de los sistemas de monitoreo y
En qu hemos avanzado
evaluacin al restar utilidad prctica a la informacin
generada por los ejercicios de planificacin y presu- Es importante destacar varias iniciativas que en
puestacin orientada a resultados. aos recientes se han desarrollado para avanzar en la
En este mismo sentido, la teora anota que la in- GpR frente a las restricciones de nuestro contexto.
certidumbre fiscal limita la consolidacin de la gestin Primero, el decreto 4730 de 2005, introdujo el Mar-
pblica orientada a resultados. Las entidades requie- co de Gasto de Mediano Plazo como un proceso de
ren, para que los ejercicios sean tiles en el mediano proyeccin estratgica y priorizacin del gasto a cuatro
y largo plazo, un mnimo de certidumbre respecto de aos. A travs del MGMP, las decisiones presupuesta-
3. En Colombia, las inflexibilidades presupuestales superan niveles del 90% del presupuesto general de la Nacin y estn consagradas, incluso, desde la Constitu-
cin (p.e. Transferencias territoriales va Sistema General de Participaciones o imposibilidad de reducir porcentualmente el gasto total de la correspondiente ley de
apropiaciones con respecto al ao inmediatamente anterior). Vase Rentera, C y J. Echeverry. 2006. Presupuestar en Colombia: Buscando la gobernabilidad fiscal a
travs del presupuesto. Serie Gestin Pblica # 61. Santiago de Chile: CEPAL, noviembre.
Presupuesto orientado a resultados y provisin de servicios: El caso colombiano
311
rias anuales son articuladas con prioridades de poltica con las metas del gobierno y generando informacin
y sometidas a la restriccin de recursos de mediano base para la toma de decisiones de poltica pblica y
plazo. Con esta herramienta no se pretende reemplazar asignacin de recursos acorde con prioridades. Estas
la presupuestacin anual, simplemente se hacen expl- experiencias locales exitosas han sido reconocidas en el
citos los posibles efectos y restricciones que el gasto contexto internacional y difundidas en foros y eventos
presente puede tener en el futuro. Asimismo, la regla- en Washington, Mxico y Per.
mentacin de este ejercicio estableci que durante el Por ltimo, es interesante mencionar algunos avan-
proceso de discusin y concertacin del MGMP se con- ces en la construccin de sistemas de informacin
sultarn los resultados de las evaluaciones de impacto sectorial. El Ministerio de Proteccin Social desarroll un
y los informes de resultados que proporcionen el Minis- sistema de seguimiento para mejorar el nivel de informa-
terio de Hacienda y el DNP en los espacios respectivos: cin en cuanto a resultados e impactos de las polticas,
Comits Tcnicos, Comits Funcionales (conformados programas y proyectos del sector, y para comenzar a uti-
por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Direc- lizar la informacin como insumo en los procesos de
cin de Presupuesto Pblico, la Direccin de Inversin toma de decisin. As, el Ministerio de Agricultura, en el
y Finanzas Pblicas de DNP y las oficinas presupuesta- marco del programa Agro Seguro (AIS), ha impulsado
rias de cada sector) y Consejo de Ministros. Se busca la formulacin de indicadores de desempeo sobre la
as facilitar la articulacin de metas (productos) a las direccin y magnitud de la gestin y los efectos del pro-
discusiones presupuestarias. En el mismo decreto se grama. El Ministerio de Defensa Nacional se ha unido a
contempla que el DNP realice el seguimiento y evale la estas iniciativas, dando inicio reciente a un proceso para
gestin de los proyectos de inversin y, adems, que es- la formulacin de un PpR en el sector.
tablezca, junto con el Ministerio de Hacienda y Crdito En conclusin, muchas son las bondades del se-
Pblico, una agenda peridica de evaluaciones y unos guimiento y la evaluacin como incentivos para revelar
estndares mnimos de calidad y metodologas de estas informacin privilegiada y cerrar el ciclo de las polticas
evaluaciones. pblicas. En primer lugar, el seguimiento y la evalua-
Segundo, es importante mencionar los ejercicios cin identifican los programas prioritarios a ejecutar,
de presupuestacin por resultados a nivel de entidades vinculando la planificacin con la programacin presu-
piloto y con administraciones locales que se han desa- puestaria. En segundo lugar, el seguimiento de estos
rrollado con el apoyo de la Nacin y con el concurso programas vincula la programacin con la ejecucin. En
de agencias de cooperacin bilateral y multilateral. Con tercer lugar, la evaluacin de impacto genera la infor-
el aval tcnico del DNP, entidades como el Instituto macin relevante para asignar los recursos y programar
Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y el Instituto el siguiente ejercicio presupuestario de acuerdo con
Nacional de Vas (Invias) han iniciado profundos pro- indicadores de efectividad y eficiencia, vinculando la
cesos de articulacin de indicadores de desempeo en evaluacin con la programacin. Por ltimo, la difusin
el nivel de producto y resultado, y ejercicios de costeo de la informacin hace del presupuesto una agencia
a partir de funciones misionales con las polticas nacio- ms transparente y permite a la ciudadana exigir a los
nales y sectoriales, los planes estratgicos, el MGMP y ejecutores resultados de poltica.
el presupuesto anual. Para finalizar, expertos internacionales han afirmado
En el nivel territorial, los municipios de Medelln, recientemente que el gobierno de Colombia ha logrado
Pasto y Zipaquir, por su parte, han logrado vincular un xito considerable con la creacin y fortalecimiento
los procesos de planificacin, presupuestacin, ejecu- de Sinergia. En Amrica Latina, este es uno de los siste-
cin, seguimiento y evaluacin articulando los recursos mas de seguimiento y evaluacin a nivel de todo el
Presupuesto basado en resultados
312
gobierno ms slidos en trminos de tipos de segui- Presidente, la Presidencia y el DNP (Banco Mundial,
miento y evaluacin que realiza, su credibilidad en 2007). Podemos decir con confianza que Sinergia se ha
general y su utilizacin. La mayor parte de su progreso constituido en un modelo para otros pases de la regin y,
ha sido logrado desde el ao 2002. La creacin del SiGob aunque somos concientes de que persisten muchos re-
para monitorear el progreso de las Metas Presidenciales tos, seguiremos trabajando con esmero para superarlos.
es destacable, as como el empleo de este sistema por el
Bibliografa
Banco Mundial. 1998. Public Expenditure Management Handbook. Washington,
D.C.: BM.
. 2007. Diagnstico del Sistema Nacional de SyE de Colombia: SINERGIA. DCE,
Serie de documentos de trabajo No. 17. Disponible en: http://www.worldbank.org/
ieg/ecd/docs/Sinergia_esp.pdf
Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social. 2008. Concepto favorable a la
Nacin para contratar un emprstito externo con la Banca Multilateral hasta por la suma
de US$ 8.500.000 de dlares o su equivalente en otras monedas, destinado a financiar
parcialmente el programa de crdito para el Fortalecimiento de la Informacin Pblica,
Seguimiento y Evaluacin para la gestin por resultados en Colombia. Documento No. 3515.
Disponible en: http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/
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. 2004. Renovacin de la administracin pblica: gestin por resultados y reforma
del Sistema Nacional de Evaluacin. Documento No. 3294. Disponible en: http://
www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/Subdireccion/
Conpes/3294.pdf
Rentera, C. y J. Echeverry. 2006. Presupuestar en Colombia: Buscando la
gobernabilidad fiscal a travs del presupuesto. Serie Gestin Pblica No. 61. Santiago
de Chile: CEPAL.
Panel 6:
Presupuesto basado en resultados
a nivel subnacional
La transicin desde el choque de gestin a un estado
para resultados: La experiencia de Minas Gerais
315
Renata Vilhena*
Bernardo Tavares**
316
elaboracin y la ejecucin del presupuesto resulta es- esta presentacin evidenciar que los instrumentos de
perable que en ocasiones el gobierno, es decir, el Poder planificacin considerados herramientas de gestin
Ejecutivo, acte segn su criterio con el fin de garan- eficiente permiten el desarrollo de mecanismos de in-
tizar la eficacia de sus acciones. En otras palabras, el centivos que modifican la cultura de bajo desempeo
gobierno debe tener algn grado de libertad para mo- tpica del sector pblico y generan resultados positivos
dificar el plan de presupuesto inicial si as lo considera visibles a la poblacin.
necesario para garantizar el xito de dicho plan; este es
el origen del primer problema relativo a presupuestos.
La brecha entre estrategia y desempeo
Tal como mencionamos anteriormente, si se ha dejado
de lado el plan, no es posible medir el criterio con el Con frecuencia se define planificacin estratgica
que ha actuado el gobierno y, por ende, no se pueden como un esfuerzo disciplinado por generar decisiones
minimizar las consecuencias de dicho actuar. y acciones crticas que definen e impulsan una organi-
En este contexto no propicio, la elaboracin y la eje- zacin, lo que ella hace y las razones de sus acciones
cucin del plan de presupuesto generan una friccin (Bryson, 1995). La toma de decisiones vitales por par-
que afecta (negativamente) a la ciudadana. Con mucha te de gobiernos o bien, en trminos ms tcnicos, la
frecuencia, las estimaciones de ingresos no son realis- formulacin estratgica, corresponde a una estructura
tas, se autorizan como planificados gastos que jams compleja que involucra a una diversidad de agentes,
realizarn y el gobierno, en ausencia de un plan rector, entre ellos, la sociedad civil y sus representantes, los
goza de libertad para escoger los gastos en los que burcratas y el Poder Judicial, todos sujetos a distintos
incurrir y en qu momento, si as decide hacerlo. El grados de imperfeccin. Por una parte, esta estructu-
resultado final es bien sabido: el gobierno decide y apli- ra permite a la sociedad comunicar sus preferencias a
ca opciones relativas a polticas y otras prcticas que sus representantes (si bien no en la forma ideal). Sin
no consideran los sueos de la ciudadana, su principal embargo, por otra, impone fuertes restricciones a la
patrocinador. transformacin de la estrategia hacia la consecucin de
En ausencia de estrategias e instrumentos coheren- resultados reales. Las decisiones estratgicas de un go-
tes de planificacin de mediano y largo plazos, el actual bierno se formalizan a travs de planes y presupuestos
debate sobre presupuesto se ha convertido en una ne- concretos y sus resultados determinan el desempeo
gociacin entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo cuyo del gobierno conforme este ejecuta dichos planes y pre-
propsito es obtener apoyo parlamentario respecto de supuestos.
privilegios corporativos o regionales. En Minas Gerais, la legislacin establece el uso de
El objetivo de este trabajo es presentar la experien- los siguientes instrumentos de planificacin y presu-
cia reciente del Estado de Minas Gerais en materia de puesto:
procesos de planificacin, presupuesto y ejecucin de El Plan de Desarrollo Integrado de Minas Gerais
la estrategia gubernamental. Si bien reconocemos que (PMDI, por sus siglas en portugus), especfico
dichos procesos corresponden a un conjunto de contra- del Estado, similar a la formulacin estratgica o
tos explcitos (leyes y normativas) e implcitos (formas al plan estratgico de organizaciones privadas, es
de administrar proyectos y gestin presupuestaria y decir, define la estrategia de largo plazo del gobier-
financiera), se busca demostrar que el diseo de me- no. El PMDI es un instrumento establecido en la
canismos destinados a reducir a un mnimo las brechas Constitucin del Estado y la nica herramienta de
en las relaciones entre los agentes que participan en el planificacin permanente sin un plazo de utilizacin
proceso es, sin lugar a dudas, una herramienta pode- predeterminado.
rosa, capaz de reducir el hiato que separa la estrategia El Plan Plurianual de Accin Gubernamental (PPAG),
de los resultados en el sector pblico. De esta forma, que corresponde a una divulgacin del PMDI a lo
La transicin desde el choque de gestin a un estado para resultados: La experiencia de Minas Gerais
317
largo de un periodo de cuatro aos. El PPAG detalla la percepcin del impacto de la estrategia se explica de
los programas y las acciones que ejecutar el go- la siguiente manera:
bierno, incluidas las estimaciones financieras y de Participacin de los responsables de suscribir los
ejecucin fsica. contratos necesarios y de ejecutar la estrategia:
La Ley de Directrices Presupuestarias (LDO, por sus 17%.
siglas en portugus), que establece las directrices Observancia de la estrategia por parte del proceso
para elaborar los presupuestos anuales. presupuestario: 28%.
La Ley de Presupuesto Anual (LOA, por sus siglas en Anlisis de factibilidad de la estrategia propuesta:
portugus) que contiene los detalles de las estima- 9%.
ciones fsicas y financieras del PPAG para cada ao. Las dimensiones asociadas a la ejecucin de las es-
La brecha entre estrategia y desempeo en el sec- trategias, en especial las medidas relativas a la gestin,
tor pblico se caracteriza por la distancia que separa el corresponden al porcentaje restante de la variacin de
PMDI, el PPAG, la LDO y el presupuesto de los resulta- la percepcin del impacto de la estrategia.
dos del gobierno y de los logros fsicos.
Mediante un anlisis de la ausencia de impacto de
Primera generacin del choque de gestin
los instrumentos de planificacin y presupuesto en los
(2003-2007)
resultados de los planes estratgicos, fundamental-
mente producto de deficiencias en la elaboracin de la La primera generacin del choque de gestin en
estrategia, Poister y Streib (2005) realizaron un ejerci- Minas Gerais acarre nuevos e innovadores elementos
cio economtrico destinado a identificar y evaluar los para el proceso de diseo de la estrategia (Cuadro 38).
factores clave de los resultados de los planes estrat- Estos estn asociados a las dimensiones propuestas
gicos. Los resultados arrojaron las formas ms eficientes por Poister y Streib que redundan en el reconocimiento
de medir las decisiones adoptadas por el gobierno de de deficiencias en el diseo de la estrategia.
Minas Gerais. El Cuadro 38 ilustra las dimensiones propuestas con
Estos autores organizan el anlisis de la planifi- las principales variables que influyen en ellas y las medi-
cacin estratgica (momento en que se estructura la das adoptadas en Minas Gerais. Estas medidas fueron
estrategia) en tres dimensiones: i) participacin de los aplicadas a travs de la planificacin estratgica del Es-
responsables de suscribir los contratos necesarios y de tado de 2003 y tuvo como resultado el PMDI, el PPAG
ejecutar la estrategia; ii) anlisis de factibilidad de la es- y los presupuestos anuales. Dos tecnologas utilizadas
trategia propuesta; y iii) observancia de la estrategia por como parte de la estrategia de Minas Gerais han cum-
parte del proceso presupuestario. Al evaluar aspectos plido un papel preponderante en la incorporacin de las
de estas tres dimensiones en 201 municipalidades de innovaciones descritas en el Cuadro 38: planificacin
Estados Unidos, Poister y Streib establecieron, con un doble y Gestin Estratgica de los Recursos y Acciones
nivel de significacin de 0,05 (5%), que la variacin de del Estado (GERAES, por sus siglas en portugus).
Presupuesto basado en resultados
318
Observancia de la estrategia por parte Influencia de la estrategia en el (de- Cartera de proyectos de estructuracin
del presupuesto sarrollo) de la asignacin de recursos que apoyan la definicin de asigna-
(nuevos dineros). cin de recursos de inversin con
mtodos que permiten la evaluacin
Presupuesto de capital reflejado en la
de gastos estratgicos.
estrategia.
La primera tecnologa planificacin doble bus- dad de gestin debilitada que condicionaba toda opcin
ca garantizar la coherencia intertemporal de la estrategia de largo plazo que pudiera tomarse. No obstante, la es-
durante la produccin de planes y presupuestos con- trategia de largo plazo debera demostrar algn grado
gruentes que comuniquen y movilicen a las personas de correspondencia y reciprocidad con las acciones de
involucradas en torno a logros futuros que determinen y corto plazo. Esta dualidad temporal es la principal ca-
dependan de acciones urgentes. En 2003, el contexto al racterstica de la planificacin doble.
que estaba sujeto el Estado justificaba enteramente la La Gestin Estratgica de los Recursos y Acciones
eleccin de la planificacin doble, ya que se identificaba del Estado es la columna vertebral de la planificacin
una grave situacin fiscal en el corto plazo y una capaci- doble. GERAES consta de un conjunto de medidas de
La transicin desde el choque de gestin a un estado para resultados: La experiencia de Minas Gerais
319
gestin de la planificacin que apuntan a transformar la iv) Crear la Gestin Estratgica de los Recursos y Accio-
estrategia principal del gobierno en resultados concre- nes del Estado, destinada a guiar la asignacin de
tos a fin de garantizar la integracin de los principales recursos a los Proyectos de Estructuracin, inclui-
proyectos del gobierno Proyectos de Estructuracin dos los de ajuste fiscal y a evitar el uso de fondos
en los instrumentos de planificacin de largo (PMDI), disponibles para el gasto corriente, en muchos ca-
mediano (PPAG) y corto (LOA) plazo. Por otra parte, sos, permanente.
GERAES incorpora tcnicas de gestin de proyectos Las tres primeras medidas conforman la pres-
que respaldan la ejecucin de la estrategia e introduce cripcin tradicional para el ajuste fiscal. No obstante,
mecanismos que incentivan el logro de las metas de los cuando se aplican en forma aislada, no pueden deter-
proyectos de estructuracin. minar un ajuste estructural. El argumento central es
En 2003, el presupuesto del Estado de Minas Ge- que, adems de financiar los proyectos de estructura-
rais registr un dficit implcito de R$2.300 millones, cin con un incremento de los ingresos y una reduccin
situacin que redund en un impacto negativo sobre del gasto, GERAES ha generado un entorno propicio
las inversiones pblicas. Entre 1995 y 1998, la inversin para aceptar medidas drsticas de ajuste de corto plazo
promedio alcanz los R$5.000 millones por ao (segn al mismo tiempo que ha evitado que nuevos gastos co-
cifras de 2003). A partir de 1999, este promedio dismi- rrientes no estratgicos absorban inevitablemente los
nuy a R$2.000 millones por ao hasta llegar a R$1.500 nuevos recursos.
millones en 2003. Por lo general, se retrasaba el pago En 2003, para la ejecucin del presupuesto y lue-
del bono de Navidad de los empleados fiscales y los go de un notorio ajuste, el dficit fiscal lleg a R$283
sueldos mensuales obedecan a una estructura que, en millones. En 2004, el Estado de Minas Gerais logr el
ocasiones, pospona los pagos hasta el da 25 del mes equilibrio fiscal con un supervit de R$91 millones, en
siguiente. La deuda neta consolidada del Estado alcan- tanto que el supervit se increment a R$221 millones
z 238,87% del ingreso corriente neto de 2003, y, como en 2005. Los efectos fueron inmediatos: el gasto de per-
resultado del dficit y de la deuda fiscales, el Estado no sonal volvi a niveles normales y las remuneraciones se
pudo disponer del apoyo financiero del gobierno fede- regularizaron, el Estado se reinsert en el mercado cre-
ral para recurrir a operaciones crediticias. diticio y recuper la credibilidad entre los proveedores.
Durante el proceso de ajuste se adoptaron cuatro Entre 2003 y 2005, el aumento nominal de los ingresos
medidas, a saber: corrientes lleg a 48,9%, es decir R$8.820 millones,
i) Fomentar, mediante el Proyecto de Estructuracin- mientras que los ingresos del Estado en 2005 corres-
Ajuste del Ingreso Estatal, el crecimiento de los pondieron a 88,5% de este total.
ingresos fiscales, en especial aquellos resultantes La prueba especfica ms evidente del ajuste fiscal
de un esfuerzo de recaudacin de impuestos des- es el marcado incremento de las inversiones que se
tinado a reducir nuestra dependencia de ingresos advirti en forma simultnea en Minas Gerais. A dife-
fuera de la gobernabilidad del tesoro del Estado. rencia de las polticas fiscales contraccionistas donde el
ii) Racionalizar los gastos dentro del programa de cho- ajuste se aplica sobre las inversiones, en 2005 el gobier-
que de gestin sobre la base de la contingencia de no de Minas Gerais increment las inversiones en un
los gastos actuales y de las medidas destinadas a 164% respecto de las realizadas en 2003. Por otro lado,
incrementar la eficacia del gasto. slo en 2005 las inversiones registraron un aumento de
iii) Integrar los sectores financiero, de planificacin y 79%, con lo cual llegaron a R$2.700 millones. La ra-
de presupuesto con el fortalecimiento del Conse- zn principal de este cambio fue la adopcin de una
jo del Programa Presupuestario a fin de evitar el estrategia sustentada en la GERAES, iniciativa que gua
desequilibrio entre presupuesto y finanzas y el co- la asignacin de recursos. Al amparo de GERAES, las
rrespondiente aumento de la deuda flotante. inversiones haban aumentado en 143% entre 2004 y
Presupuesto basado en resultados
320
2005, con lo que se garantizaba que los nuevos fondos imposible obtener fondos en un contexto de inflacin,
obtenidos del equilibro fiscal se asignaran principal- especficamente con posterioridad a 1994, el sector
mente a Proyectos de Estructuracin que, a diferencia pblico adopt tres estrategias de financiamiento: i) in-
de otras aplicaciones, no generan gastos permanentes. crementar el endeudamiento mediante la adopcin de
una poltica de altas tasas de inters, bsicamente entre
1994 y 1998, ii) aumentar la carga fiscal y iii) reducir las
Estado para resultados: segunda generacin
inversiones pblicas. En los ltimos 15 aos, el gobier-
del choque de gestin
no ha asignado dos tercios de los ingresos adicionales
En un principio, el ajuste de Minas Gerais cuestiona generados por la economa brasilea y, durante el mis-
el actual debate sobre poltica econmica que por una mo periodo, la participacin de las inversiones pblicas
parte aboga por el logro de resultados fiscales positivos en el PIB ha disminuido de 1,2% a 0,7%.
continuos y por otra propone mayores gastos con polti- En consecuencia, el xito alcanzado respecto del
cas de desarrollo y mayor intervencin del Estado. equilibrio de las cuentas pblicas ha sido producto
El argumento principal es que la problemtica fiscal fundamentalmente de mayores ingresos y no de una
versus el desarrollo no deja ver claramente el problema reduccin del gasto. La carga fiscal de Brasil supera la
central, es decir, qu y cunto la sociedad est prepa- registrada por pases como China, India o Chile. Luego
rada a pagar. No resultan aceptables los ingresos ni de tratar la Agenda Fiscal por separado, se logr el supe-
los supervit fiscales rcord si estn financiados con la rvit necesario para la disminucin del endeudamiento
suspensin de las inversiones y los servicios pblicos y la reduccin gradual de intereses. Sin embargo, una
tradicionales. Tampoco son bien recibidas las polticas pesada carga fiscal recay sobre la poblacin brasilea.
de desarrollo cuando se usan para corregir ineficiencias Por otro lado, el mayor gasto corriente ha ido redu-
resultantes del tamao y el funcionamiento del sector ciendo la inversin pblica, en especial en reas que
pblico, o bien para financiar privilegios a empresas o mejoraran la competitividad del sector productivo.
grupos privados de inters. La reciente historia del pas Las principales repercusiones de esta combinacin
ilustra lo anterior. mayor carga fiscal y menor inversin pblica en el
El proceso de redemocratizacin, en especial con contexto de negocios es la carencia de apoyo a la in-
posterioridad a la Constitucin de 1988, y la estabilidad versin privada, un mayor grado de informalidad y la
de los precios alcanzada en 1994, determinaron una prdida de competitividad. El bajo crecimiento econ-
nueva agenda para el gobierno federal y los gobiernos mico del pas, sin considerar las circunstancias actuales
subnacionales. Afortunadamente, la apertura democr- especficas, es producto de acciones de un sector pbli-
tica redujo la capacidad de la administracin pblica co que impide el desarrollo econmico.
de descuidar aquella parte de la poblacin que no tie- En relacin con las agendas, podramos pensar que
ne acceso a oportunidades de crecimiento personal el precio pagado por la sociedad civil en razn del bajo
ni profesional. La principal consecuencia es el mayor crecimiento econmico fue compensado por los benefi-
gasto social (agenda social), en particular el relativo cios ofrecidos por la agenda social. Sin embargo, nuestros
a la seguridad social y los traslados, que se registran indicadores sociales, con excepcin de contados casos,
como gasto corriente. El gasto corriente del gobierno arrojan un mejoramiento insuficiente desde 1988. En el
federal aument de un 20,6% del PIB en 1995 a 26,8% sector educativo, slo el 45% de la poblacin entre 15 y
del PIB en 2005. La mayor parte de este gasto corres- 17 aos asiste a la escuela en el grado que corresponde a
ponde a montos superiores destinados a la seguridad su edad y el 16% de dichos adolescentes han abandona-
social y los traslados, es decir, 5% del PIB. Dado que es do la escuela. La seguridad pblica se ha convertido en la
La transicin desde el choque de gestin a un estado para resultados: La experiencia de Minas Gerais
321
principal preocupacin de los brasileos, dado el temor cios pblicos de gran calidad, mximo espectro de
que siente la poblacin frente la violencia pblica. accin y productividad superior del gasto.
Resulta evidente entonces que, a pesar del claro au- Conforme con el concepto de Estado para Resulta-
mento del gasto en lo que concierne a la agenda social, dos, el Estado de Minas Gerais ha identificado, como
la administracin pblica an no ha sido capaz de me- etapa inicial para desarrollar la planificacin estratgica
jorar la condicin social de los ciudadanos, pero ha los resultados que cambiaran objetivamente la situa-
mantenido su retrica sectorial al declarar que el pro- cin actual de la ciudadana, principal beneficiario de
blema actual se origina en la falta de recursos. nuestras polticas. Dadas la sinergia y la optimizacin
Aprovechando la recuperacin de las cuentas pbli- de nuestra capacidad de coordinacin intersectorial, di-
cas propiciada por la aplicacin del programa de choque chos resultados, transformados en indicadores finales
de gestin de 2003-2006, el gobierno de Minas Gerais mensurables, se agruparon en once reas de resultados
lanz una segunda generacin del choque de gestin (Grfico 34). Cabe destacar que en este nuevo diseo
en 2007 denominada Estado para Resultados. de estrategia, los organismos y las estructuras del go-
La idea de contar con un Estado para Resultados se bierno estadual incluyen el rea de resultados, con lo
origina en la necesidad de integrar las agendas social, cual se convierten en un medio de lograr un fin y no en
econmica y fiscal que con frecuencia se consideran dis- un resultado en s.
crepantes. Para lograrlo, el actual concepto de equilibrio La calidad fiscal y la calidad e innovacin en ges-
fiscal, anteriormente restringido al supervit y al endeu- tin pblica que aparecen en el Grfico 34 como reas
damiento, debe ampliarse para abarcar la calidad fiscal e transversales, se encuentran indirectamente relaciona-
incorporar indicadores objetivos de desempeo y metas das con los resultados finales, una vez que representan
fiscales para el sector pblico y los resultados de polti- el sostn principal de la ejecucin efectiva del Estado
cas de desarrollo social y econmico. En la actualidad, el para Resultados.
concepto de Estado para Resultados tiene por objeto dis- Luego de la definicin de las reas de resultados, se
tender la postura de que establecer como prioridad una adoptaron las medidas detalladas a continuacin con el
agenda social o econmica es un problema insalvable. fin de poner en funcionamiento la estrategia contenida
Crear valor agregado para los activos pblicos a travs de en el PMDI:
la calidad fiscal y de una gestin eficiente se convierte en i) Indicadores finales (outcomes). Propuestos por ex-
una condicin primaria para promover un desarrollo so- pertos para el conjunto de indicadores finales de
cial y econmico recprocamente sinrgico. posibles metas que abarcan cada una de las reas
La referencia bsica para este concepto fue presenta- de resultados dentro de la hiptesis ms optimista
da a la sociedad civil como parte del Plan de Desarrollo para 2011 y 2023.
Integrado de Minas Gerais 2007-2023. La motivacin ii) Proyectos de estructuracin. Identificacin y dise-
central del PMDI hacer de Minas Gerais el mejor es- o inicial del mbito de la cartera de proyectos de
tado del pas en el cual construir un hogar fue lanzada estructuracin que, en un rea especfica de resul-
como parte de la planificacin estratgica de 2003. So- tados, tendra una fuerte relacin con los indicadores
bre la base de los resultados obtenidos durante los finales.
cuatro aos anteriores se propuso mejorar la estrategia iii) Agenda de gestin sectorial. Diagnstico y propues-
de manera a acercar las condiciones de la sociedad a ta de agendas de gestin por rea de resultados,
nuestra visin de futuro deseada. El PMDI 2007-2023 incluidas las iniciativas destinadas a eliminar cue-
propone acentuar esta directriz para llegar al verdadero llos de botella crticos en la gestin que impiden la
Estado para Resultados, lo que significa ofrecer servi- ejecucin de la estrategia.
Presupuesto basado en resultados
322
Grfico 34. Mapa estratgico del gobierno del Estado de Minas Gerais
integracin Jequitinhonha
logstica
323
324
Bibliografa
Bryson, J. M. 1995. Strategic planning for public and non-profit organizations: a guide
to strengthening and sustaining organizational achievement (ed. rev.). San Francisco:
Jossey-Bass.
Poister, T.H. y G. Streib. 2005. Elements of strategic planning and management
in municipal government: status after two decades, Public Administration Review, vol.
65, nro. 1, enero/febrero.
Presupuesto para resultados en
el gobierno de Alberta, Canad
325
Murray Lyle*
Jocelyn Partington**
* Director Ejecutivo, Performance Planning and Reporting Office of the Controller, Alberta Treasury Board.
** Gerente, Performance Planning and Reporting Office of the Controller, Alberta Treasury Board.
Presupuesto basado en resultados
326
compromiso permanente de coordinar las actividades mayor rendicin de cuentas por sus impuestos. El gasto
de estos dos niveles de gobierno. Las provincias gozan ya no constitua evidencia suficiente de resultados.
de una gran cuota de poder frente al gobierno federal, La Ley de Responsabilidad del Gobierno (Government
ejerciendo su jurisdiccin sobre las esferas del trans- Accountability Act), la primera en su tipo en Canad y
porte, la educacin, la seguridad social y el transporte una de las primeras del mundo, fue promulgada en
intraprovincial. Alberta en 1995. Esta ley exige que el gobierno presente
una vez al ao los resultados planificados y reales de sus
polticas, programas y servicios ante la Asamblea Legisla-
El ingreso provincial
tiva, con el fin de mejorar su efectividad en la satisfaccin
Las provincias de Canad establecen su propia po- de las necesidades de los habitantes de la provincia.
ltica de impuestos personales y corporativos. Cada La Ley de Responsabilidad del Gobierno establece
provincia cuenta con una autoridad tributaria diferente los requisitos para:
de la autoridad tributaria central. La provincia se encar- Un plan fiscal consolidado de tres aos para el go-
ga de recaudar sus impuestos directamente a la renta, bierno.
corporativos, royalties, etctera. Dado que Alberta ba- Un plan de gestin trienal para el gobierno y cada
sa su economa fundamentalmente en la industria de ministerio.
los hidrocarburos, los impuestos corporativos y los ro- Un informe consolidado anual para el gobierno y
yalties relacionados con el petrleo y el gas suman cerca cada ministerio.
de 30% de los ingresos del gobierno provincial. Un plan capital consolidado (consolidated capital plan)
Las provincias tambin reciben pagos del gobier- para el gobierno.
no federal para hacer frente al cuidado de la salud, la Un informe trimestral consolidado para el gobierno.
educacin, la asistencia social y el transporte intrapro- En cuanto a la forma en que se comunica la informa-
vincial, e imponen sus propios tributos. cin sobre resultados no financieros, la Ley exige que,
adems de entregar los estados financieros consolida-
dos, el gobierno d cuenta pblica antes del 30 de junio
Los comienzos de la medicin del
de cada ao de los resultados de las medidas de desem-
desempeo
peo real, los compare con los objetivos de desempeo
Alberta sufri un persistente dficit por un perio- para el ao fiscal que termina, y explique las variaciones.
do de ocho aos como consecuencia de la cada de Los resultados se publican en el Government of Alberta
los precios del petrleo en 1986. En ese periodo el Annual Report, en la seccin titulada Measuring Up.
gobierno provincial adopt un enfoque consistente en Asimismo, el ministro de cada cartera del gobier-
un plan de gestin (business plan) y la medicin de re- no es responsable de elaborar un plan de gestin para
sultados para elaborar e informar su presupuesto. Con su ministerio, el cual se publica en forma simultnea
anterioridad a 1993 prcticamente no exista una plani- con el plan de gestin del gobierno y el plan fiscal
ficacin formal de la gestin de largo plazo. Los nuevos consolidado. Cada ministro debe adems publicar un
programas se agregaban a los anteriores conforme se informe consolidado anual que contenga el mismo tipo
presentaban nuevas problemticas y crisis. Se pensaba de informacin que se incluye en el informe anual del
que una provisin suficiente de fondos ayudara a supe- gobierno.
rar cualquier problema y a obtener buenos resultados.
Grandes esfuerzos fueron desplegados para controlar
Anlisis integrado de resultados
los procedimientos y las polticas, pero poco se hizo
por determinar de manera crtica qu resultados de pro- La integracin de los resultados de desempeo fi-
grama estaban siendo logrados. El pblico exiga una nancieros y no financieros se percibe como una medida
Presupuesto para resultados en el Gobierno de Alberta, Canad
327
que fortalece la manera de informar sobre el desempe- la responsabilidad de contar con polticas, programas y
o. Por ello, cada uno de los objetivos presentes en el servicios efectivos recae en el ministro. Utilizar las herra-
Plan Estratgico de Gestin del Gobierno de Alberta mientas disponibles para asegurarse de que los programas
para el periodo 2004-2007 se aline con los gastos del y los servicios se entregan de la forma ms efectiva y efi-
Plan Fiscal, uniendo la informacin financiera del plan ciente posible beneficia los propios ministros.
fiscal con la informacin sobre el desempeo no finan- La planificacin de gestin proporciona a los minis-
ciero del plan de gestin. Para lograrlo, se utilizaron los tros mucho mayor flexibilidad de administrar dentro de
criterios de gastos por funcin (expense by function) de sus presupuestos mediante la apropiacin de fondos
la Oficina de Estadsticas de Canad. Los ministerios a nivel de ministerio ms que a nivel de programas, y
comenzaron tambin a integrar los resultados finan- a partir del nfasis en el cumplimiento de las metas
cieros y no financieros mediante la entrega de detalles del plan de gestin ms que a travs del monitoreo
de gasto por funcin principal (core business), funcin y tradicional de entradas (inputs) tales como personal,
programa en sus planes de gestin e informes anuales. suministros, gastos de viaje, etctera.
Dentro del mbito de la rendicin de cuentas ba-
sado en el desempeo, cada ministerio est obligado,
Responsabilidades del ministro
como parte de su ejercicio de planificacin, a definir su
Una de las caractersticas nicas del proceso de pla- misin, su funcin principal, sus metas y sus estrate-
nificacin de gestin es el hecho de que cada plan de gias, y a evaluar cada una de sus actividades con el fin
gestin preparado por un ministro comienza con una de garantizar la congruencia con su misin y sus objeti-
declaracin de responsabilidad firmada por l. vos en todos los mbitos del gobierno.
Al firmar la declaracin, el ministro se asegura de Los planes de gestin proporcionan un marco de
que el plan de gestin ha sido efectivamente elaborado evaluacin para cada programa o actividad asociado
bajo su direccin de acuerdo con la Ley de Responsabi- con un ministerio. En la actualidad, cada plan de gestin
lidad del Gobierno y en concordancia con las polticas incluye metas estratgicas basadas en resultados que a
contables del gobierno, y que toda implicacin fiscal o su vez contienen tcticas para lograr dichos objetivos, y
econmica de la cual se tenga nocin ha sido tomada medidas de desempeo que indican cmo se medir el
en cuenta para elaborar el plan. cumplimiento de estas metas especficas. Por ejemplo,
La declaracin de responsabilidad tambin aclara es posible lograr comunidades ms seguras mediante
que las prioridades del ministerio delineadas en el plan un fortalecimiento de los juzgados y la contratacin de
han sido desarrolladas de acuerdo con los planes fiscal un mayor nmero de policas. Se puede medir el xito
y de gestin del gobierno. o el fracaso de lograr este objetivo a travs de medir
Por ltimo, el ministro se compromete a alcanzar resultados como la tasa de delincuencia.
los resultados proyectados establecidos en el plan de Los ministerios desarrollan en su interior planes
gestin dentro de los lmites del presupuesto asignado operacionales en apoyo a los planes de gestin. Si bien
a su ministerio. un plan de gestin identifica la direccin estratgica
El gobierno proporciona los fondos para que los mi- que deber seguir un ministerio, los planes operacio-
nisterios logren los objetivos de resultado especificados nales identifican la forma en puede implementarse el
en sus planes de gestin; a cambio, los ministros se plan de gestin en un ao en particular, reflejando as
comprometen a alcanzar dichos resultados en sus res- las asignaciones presupuestarias. Los planes opera-
pectivos planes. Mediante este proceso, los ministros cionales tambin vinculan los planes de gestin de los
reciben una gran cuota de libertad para determinar la ministerios con los objetivos individuales de desempe-
forma en que conseguirn los resultados. Por lo tanto, o acordados con los empleados.
Presupuesto basado en resultados
328
329
330
centrales, ya sea en los Poderes Ejecutivo o Legisla- que en gran parte ellos son los responsables de
tivo, para analizar de forma efectiva la informacin crear medidas, recopilar los datos y desenvolverse en
proveniente de las entidades. Finalmente, y puesto un entorno de PpR.
que el PpR genera grandes volmenes de informa-
La problemtica actual del PpR en Alberta
cin, con frecuencia se requiere de nuevas bases de
datos computacionales para recopilar, almacenar, Si bien Alberta ha incorporado varios elementos
analizar y divulgar la informacin. que apoyan la completa implementacin de un PpR,
Toma de decisiones basada en resultados. Si se de- cualquier intento por seguir avanzando en esta lnea re-
sea que los organismos de gobierno se comprometan quiere la solucin de una serie de problemas.
realmente con el PpR, los gestores deben asegurarse El proceso de planificacin de la gestin y la informa-
de que los resultados del desempeo sean utilizados cin ha contribuido a establecer cierta infraestructura, pero
en las deliberaciones y las decisiones presupuesta- se necesita an ms. Para progresar en esta implementa-
rias. De no ser as, el valor de realizar un presupuesto cin se requieren mayores recursos humanos y tcnicos.
basado en resultados resulta menoscabado. La creacin de una estructura programtica en todas las
Incentivos. Del mismo modo, los incentivos cobran esferas del gobierno demandara grandes esfuerzos.
importancia como forma de garantizar que los orga- Tambin es preciso determinar si la implementacin
nismos de gobierno se esfuercen permanentemente total de un sistema de PpR realmente ayudara a los ges-
por conseguir resultados. Dentro de las opciones tores a basar sus decisiones en una mayor evidencia. Si
disponibles se encuentra la posibilidad de elaborar bien algunas jurisdicciones parecen haber tenido xito en
leyes sobre incentivos por un buen desempeo. este sentido, algunas organizaciones an se muestran
Mandato legal. Obligar a los organismos a imple- reticentes a incorporar la informacin sobre resultados
mentar el PpR mediante la promulgacin de una ley en sus decisiones sobre asignacin de recursos.
constituye una forma de institucionalizarlo. Una ley es Medir el impacto de la poltica y los programas p-
una herramienta ms poderosa que un lineamiento blicos constituye otro desafo complejo por una serie
o una recomendacin emitida por una entidad pre- de factores. La falta de exactitud matemtica en los
supuestaria central. sistemas contable y econmico, as como sus causas
Revisin de datos. El sistema aumenta su utilidad y y efectos asociados, es inherente a la medicin basada
credibilidad cuando una entidad independiente, por en resultados. Adems, es difcil aislar el efecto de los
ejemplo, el Auditor General, se encarga de revisar programas y las polticas de gobierno de los vaivenes
la exactitud y la relevancia de la informacin sobre del entorno. Intentar medir su impacto desde una pers-
desempeo. pectiva cuantitativa es ms un arte que una ciencia.
Liderazgo de largo plazo. Todo cambio organi-
zacional significativo requiere de un liderazgo
Conclusin
comprometido. Dado que la creacin de un entorno
centrado en la obtencin de resultados puede ex- A pesar de que la implementacin del presupuesto
tenderse en el tiempo, es necesario contar con un basado en el desempeo enfrenta desafos considera-
liderazgo de largo plazo. bles, el uso de medidas de desempeo parece haberse
Compromiso pleno de los organismos. Adems del instalado definitivamente. Los beneficios de contar con
liderazgo, es necesario que los gestores de progra- una visin clara respecto de las intenciones del gobier-
mas que se desempean en los organismos se no y la manera de informar los resultados pblicamente
comprometan con el concepto, especialmente por- son innegables.
Presupuesto para resultados en el Gobierno de Alberta, Canad
331
La mayor dificultad que rodea la implementacin de unida al presupuesto que proporcione a los responsa-
un proceso de presupuesto enteramente basado en resul- bles de las decisiones informacin con el propsito de
tados en Alberta es el intento por vincular los resultados asignar recursos es una meta an bastante lejana en
de la medicin del desempeo con la asignacin de re- Alberta. No obstante, los profesionales de la medicin
cursos. Establecer metas y objetivos, disear medidas, del desempeo en esta provincia continan investigando
recopilar datos e informar los resultados son activida- y desarrollando nuevas formas de medir el desempeo e
des complejas, aunque el gobierno aprendi a realizarlas informar los resultados. Estas permitirn aumentar el
de manera satisfactoria. valor de la informacin sobre desempeo en el presu-
El diseo de un sistema de medicin del desempeo puesto anual y en la toma de decisiones.
Bibliografa
Office of the Controller. 2001. New Wine in Old Bottles?: Another Look at
Performance Budgeting. Edmonton: Alberta Treasury Board.
Presupuesto basado en resultados:
El caso de Quertaro
333
ciales para establecer sus indicadores. Esto se debe a estructura, razn por la cual establecimos indicadores
que la concepcin en cada uno de ellos es distinta en que nos permitieran dar seguimiento a su cumplimiento.
virtud de sus condiciones de poblacin y econmicas, y Estos indicadores slo son un referente de la gestin in-
se busca tener elementos de comparacin entre ellos. terna, ya que al no contar con una homologacin de
criterios con los dems estados, slo podemos compa-
rarnos con nosotros mismos.
Las finanzas pblicas
La Ley de Ingresos del Estado de Quertaro para
2008, contempla ingresos totales por $Mex14.567 mi-
Ingresos
llones, de los cuales el 90,4% es de origen federal y el
En el Plan Estatal de Desarrollo, se estableci como 9,6% estadual. Esto demuestra la gran dependencia
objetivo fortalecer las finanzas pblicas del estado, a fin que existe con los recursos federales.
de canalizar ms recursos para el gasto social y la infra-
25%
Promedio 8,26%
20%
15%
10%
5%
0%
Chihuahua
Sonora
Nuevo Len
B.C.*
Quintana
Queretro
B.C.S.*
Campeche
Guanajuato
Tamaulipas
Yucatn
Sinaloa
Jalisco
Mxico
Oaxaca
Durango
S.L.P.*
Chiapas
Coahuia
Veracruz
Colima
Puebla
Michoacan
AGS.*
Zacatecas
Tlaxcala
Nayarit
Tabasco
Morelos
Guerrero
* B.C.: Baja California, B.C.S.: Baja California Sur, S.L.P.: San Luis Potos, AGS.: Aguas Calientes.
Fuente: Cuenta Pblica, 2006 (excluye a Hidalgo y D.F.).
De acuerdo con el Grfico 35, un posible indicador Las participaciones son recursos que se distribuyen
podra ser el total de los ingresos estatales entre los in- a las entidades federativas derivados de la adhesin al
gresos totales percibidos por el estado. Sin embargo, si Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal. De esta ma-
se buscara medir la eficiencia recaudatoria podramos nera, los gobiernos estaduales no gravan actos y
considerar solamente los impuestos y los derechos y actividades respecto de los cuales la federacin tiene
el escenario cambia (Grfico 36). Esto nos muestra la contempladas contribuciones, a cambio de una partici-
necesidad de contar con indicadores que partan de cri- pacin en la recaudacin federal. Por tal motivo, se integra
terios homogneos para hacer una comparacin ms un Fondo General de Participaciones con el 20% de la
objetiva entre las entidades federativas. Recaudacin Federal Participable (impuestos y derechos
Los recursos federales que recibe anualmente el es- recaudados por la federacin), en estricto cumplimiento
tado se componen de participaciones y aportaciones. a lo sealado en la Ley de Coordinacin Fiscal.
Presupuesto basado en resultados: El caso de Quertaro
335
16%
14%
12%
10%
Promedio 5,2%
8%
6%
4%
2%
0%
Chihuahua
Quintana Roo
Baja California
Quertaro
Guanajuato
Tamaulipas
Nuevo Len
Jalisco
Mxico
Durango
Campeche
Baja California Sur
Sinaloa
Sonora
Coahuila
Puebla
Zacatecas
Colima
Michoacn
Yucatn
Veracruz
Tlaxcala
Nayarit
Aguas Calientes
Morelos
Chiapas
Guerrero
San Luis
Oaxaca
Tabasco
Fuente: Cuenta Pblica, 2006 (excluye a Hidalgo y D.F.)
Estos recursos son de disposicin discrecional para el ejercicio 2008, el 52% corresponde a recursos con
los estados, razn por la cual se destinan al gasto y pro- un destino especfico. Este es el caso de las aportacio-
gramas prioritarios de los gobiernos estaduales, y son nes federales para la salud, la educacin y la seguridad
fiscalizados a travs de la cuenta pblica respectiva. pblica, entre otras, por lo que slo el 48% de los re-
Por su parte, las aportaciones corresponden a recur- cursos federales los que el estado puede asignar
sos asignados para la ejecucin del gasto descentralizado directamente (participaciones). Esta situacin es si-
a las entidades federativas. Su objetivo es cubrir aquellos milar en el resto de los estados.
servicios y programas pblicos que originalmente aten- Dentro del contexto nacional, las participaciones
da la federacin y que ahora los estados deben prestar y per cpita que recibe el estado de Quertaro son de
ejecutar. El monto de las aportaciones se determina en $Mex3.407, en tanto que la media es de $Mex3.015.
base a criterios y requisitos que para cada fondo regula la En cuanto a las aportaciones, el ingreso per cpita
misma Ley de Coordinacin Fiscal. es de $Mex3.512, en tanto que la media nacional es de
Las aportaciones, en su totalidad, son recursos cuya $Mex3.592.
disposicin viene debidamente etiquetada para los es- La Ley de Coordinacin Fiscal determina que los
tados, es decir, las autoridades estaduales slo pueden municipios de cada estado percibirn, cuando menos,
utilizarlos para los fines especficamente destinados en el 20% de las participaciones que le corresponde a esa
los fondos respectivos. entidad, de acuerdo con la mecnica de distribucin
As, en el estado de Quertaro de los $Mex12.495 que establezcan las legislaturas locales, las que, en al-
millones de recursos federales que se estima recibir en gunos casos, establecen un porcentaje mayor.
336
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
Guerrero Tabasco
Campeche Distrito Federal
Presupuesto basado en resultados
Tabasco Jalisco
Michoacn Zacatecas
Tlaxcala Coahuila
Aguascalientes Tamaulipas
Quintana Roo Baja California Sur
Veracruz Chiapas
Morelos Tlaxcala
Yucatn Sinaloa
Tamaulipas Yucatn
Sonora Morelos
Quertaro Durango
Coahuila Chihuahua
Sinaloa Mxico
Baja California Sur Veracruz
Chihuahua Hidalgo
Puebla San Luis
Guanajuato Guanajuato
Jalisco Michoacn
Nuevo Len Puebla
Nacional 3.592
Nacional 3.015
Mxico Oaxaca
Guerrero
Fuente: SHCP: Informe de las Participaciones en Ingresos Federales y Aportaciones pagadas a estados, municipios y D.F. de enero a diciembre 2007.
Fuente: SHCP: Informe de las Participaciones en Ingresos Federales y Aportaciones pagadas a estados, municipios y D.F. de enero a diciembre 2007.
Presupuesto basado en resultados: El caso de Quertaro
337
Por tratarse de municipios del estado de Quertaro, a los estados y municipios por concepto de aportacio-
los ingresos que estos obtienen en cada ejercicio fiscal nes, subsidios y otro tipo de transferencias distintas a
dependen de los recursos federales. En el caso de los las participaciones, deben ser reportados de manera
municipios urbanos, la recaudacin de ingresos propios sistemtica a la federacin. Esta mantiene la facultad
representa aproximadamente entre el 20% y el 54% del de fiscalizar el ejercicio de los mismos, independiente-
total de los recursos percibidos, en tanto que en otros mente de que las autoridades estaduales encargadas
municipios, principalmente los ubicados en las zonas de la fiscalizacin de los recursos pblicos sea quien
serranas, los ingresos por recursos federales represen- en primer trmino puede llevar a cabo las auditoras
tan hasta un 97% y tan slo el 3% son propios. correspondientes.
En cuanto a las aportaciones, la ley contempla Ahora bien, a partir del ejercicio 2008, se ha modi-
fondos especficos que reciben de manera ntegra las ficado la frmula para distribuir las participaciones
autoridades municipales. federales, en particular, el Fondo General de Participacio-
De cualquier manera, en ambos casos, el Poder nes. Actualmente se contempla incentivar a los estados
Ejecutivo estadual se limita a transferir los recursos en virtud de su recaudacin local y su Producto Interno
provenientes de la federacin, sin estar facultado para Bruto, con lo que se estimulan mayores esfuerzos y efi-
supervisar, fiscalizar y, menos an, determinar el des- ciencia para incrementar los ingresos propios y ejercer
tino que debe darse a los mismos. La fiscalizacin se las potestades tributarias.
da a travs de la Auditora Superior del Estado, como El Grfico 39 muestra la situacin per cpita de los
organismo autnomo. impuestos estaduales, comparados entre los estados
Cabe sealar que los recursos federales transferidos del pas.
600
500
400
300
200
100
0
Baja California Sur
Nueva Len
Quertero
Campeche
Quintana Roo
Chihuahua
Baja California
Tamaulipas
Sonora
Nayarit
Jalisco
Colima
Guanajuato
Durango
Mxico
Yucatn
Guerrero
Veracruz
Coahuila
Aguas Calientes
Hidalgo
Zacatecas
Puebla
Michoacn
Chiapas
Tlaxcala
Tabasco
Sinaloa
San Luis Potos
Morelos
Oaxaca
Presupuesto basado en resultados
338
En cuanto a las potestades tributarias, Quertaro im- donde el beneficio-costo de la accin fiscalizadora, de
plement el Impuesto sobre Nminas en 2005 y en 2008 acuerdo con el anlisis de dicho organismo, nos ubicaba
estableci el Impuesto a la Venta de Vinos y Licores, lo en el lugar 28 a nivel nacional. Esta situacin nos enca-
que lo convirti en el primer estado en imponerlo. min a implementar acciones y establecer mecanismos
En cuanto a las potestades tributarias en los estados de control y seguimiento para producir una mejorara,
de la repblica, en el Anexo 1, se muestran las distintas lo que nos permiti posicionarnos en la actualidad en
contribuciones realizadas y los estados que las tienen los primeros lugares.
establecidas. No obstante lo anterior, esos indicadores no son los
Por su parte, el estado de Quertaro se ha preocupa- nicos con los que se puede efectuar esa medicin: al
do por incrementar la generacin de recursos propios, cambiar el criterio, se modifican los escenarios y la po-
a fin de disminuir la vulnerabilidad que representa la sicin de los estados. Esto evidencia la necesidad de
dependencia de los ingresos federales. Esto lo hemos contar con criterios universales y uniformes entre las
hecho mediante la asuncin de las potestades tributa- entidades federativas que permitan una comparacin
rias mencionadas y el incremento considerable de los que refleje la eficiencia en la labor fiscalizadora y evi-
actos de fiscalizacin. te distorsiones innecesarias, como ser, las que refieran
El Servicio de Administracin Tributaria (SAT) cuen- a los habitantes del estado, a la recaudacin de ingre-
ta con indicadores que permiten realizar comparaciones sos propios estatales, etc. En otras palabras, generar
interestatales, proporcionando valiosa informacin pa- indicadores que nos permitan identificar fortalezas y
ra la toma de decisiones. As fue el caso para Quertaro, debilidades para avanzar en una mejora continua.
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
2003 2004 2005 2006
Quertaro
Nacional
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
Nvo. Len 3.375 Aguas Calientes 50,66
Quertaro 3.283 Tamps. 43,22
Coahuila 2.494 Nvo. Len 31,88
Aguas Calientes 2.168 Quertaro 31,19
Baja Cal. 2.033 Coahuila 28,61
Chiapas 1.963 Baja Cal. 28,01
Campeche 1,709 Chiapas 26,70
Jalisco 1.692 Durango 26,08
Tamps. 1.593 Mxico 21,59
Mxico 1.571 Campeche 20,61
Sonora 1.511 Hidalgo 18,19
Quint. Roo 1.362 Quint. Roo 18,15
San Luis Pot. 1.254 Yucatn 17,88
Yucatn 1.200 Sinaloa 14,75
Guanajuato 1.174 Jalisco 14,40
Durango 1.069 Colima 13,74
Hidalgo 990 Dist. Fed. 13,67
Sinaloa 931 Baja Cal. S. 13,63
Colima 920 Zacatecas 12,07
Chihuahua 852 Veracruz 11,91
Baja Cal. S. 850 Michoacn 11,03
Tabasco 758 Tabasco 10.39
Zacatecas 749 Chihuahua 9,98
Michoacn 598 San Luis Pot. 9,51
Tlaxcala 542 Oaxaca 9,12
Morelos 521 Morelos 8,04
Oaxaca 494 Guanajuato 7,52
Puebla 470 Puebla 7,35
Nayarit 463 Tlaxcala 7,15
Veracruz 442 Nayarit 6,66
Grfico 41. Actos de fiscalizacin (comparativo beneficio-costo de entidades federativas), diciembre 2007
340
Si bien es cierto que hemos cumplido con los com- Es importante mencionar que, de acuerdo con el
promisos asumidos en el Plan Estatal de Desarrollo, no principio de equilibrio presupuestal, los egresos para el
contar con indicadores comunes entre los estados nos ejercicio fiscal de 2008, son de $Mex14.567 millones,
impide comparar, por ejemplo, la evolucin del gasto los cuales se distribuyen como muestra el Grfico 44.
en inversin de obra pblica, puesto que cada legis- Entre los gastos, destaca el de educacin, parti-
lacin en la materia lo contempla de manera distinta cularmente el de la Unidad de Servicios de Educacin
entre entidades federativas. Bsica, que es el organismo descentralizado de la ad-
En el estado de Quertaro el gasto de inversin en ministracin pblica estadual encargado de prestar los
obra pblica ha evolucionado en lo ltimos aos, como servicios educativos en la entidad. Se estima en este
lo muestra el Grfico 43. caso un presupuesto de $Mex3.620 millones, de los
cuales el 93% se fondea con recursos federales prove-
Grfico 43. Evolucin del gasto en inversin de obra nientes del Fondo de Aportaciones para la Educacin
pblica Bsica. La naturaleza de este gasto es inercial, y se ajus-
ta por la plantilla laboral y el incremento salarial, que se
2.373 decide entre las autoridades normativas federales y el
sindicato del gremio, sin intervencin del estado, y no
en base a indicadores especficos.
1.336 1.420
1.146 En la actualidad, el Presupuesto de egresos del
920 estado no contempla la posibilidad de inversiones mul-
tianuales, por lo que es necesario, ao con ao, prever
su ejercicio en el presupuesto respectivo. La reciente
reforma constitucional federal nos abre el camino para
2004 2005 2006 2007 2008 que en la legislacin estadual se incorpore esta figu-
ra, cuyo objetivo es dar transparencia y formalidad al
ejercicio presupuestal multianual, contribuyendo al
fortalecimiento del gasto en materia de proyectos de
infraestructura.
Presupuesto basado en resultados: El caso de Quertaro
341
Otros 4%
Administrativo 9%
Educativo
37%
Seguridad 4%
Salud 7%
342
El impulso que el gobierno federal est dando al es- Esta entidad federativa ha venido participando en
tablecimiento del PpR, coadyuvar a alinear objetivos grupos de trabajo integrados por los estados y la Se-
en los tres rdenes de gobierno, permitir la evaluacin cretara de Hacienda y Crdito Pblico para definir la
del desempeo y fortalecer la transparencia y la rendi- clasificacin por objeto del gasto. A fines de 2005 se
cin de cuentas. adoptaron los trabajos de homologacin de dicha cla-
Sin duda, se trata de un conjunto de acciones am- sificacin con la Federacin, que sirve de base para
bicioso, en el cual el convencimiento de cada orden de conformar la informacin financiera en nuestra entidad.
gobierno permitir avanzar hacia una homologacin de Por lo que se refiere a los municipios, en 2006 y 2007
criterios tcnicos, jurdicos y administrativos que lleven entraron a este esquema de armonizacin.
al pas a un sistema uniforme de PBR en la federacin, Es importante mencionar que la infraestructura
los estados y los municipios. informtica con la que cuenta el Poder Ejecutivo de
Contar con indicadores objetivos, aunado a que los Quertaro se ha diseado e implantado en fechas re-
resultados de la evaluacin del desempeo que se imple- cientes y ha incorporado caractersticas tales como: la
mente sean utilizados como un producto para mejorar vinculacin contable-presupuestal en lnea, en tiempo
la asignacin de recursos en el proceso presupuesta- real, secuencial, informativo y moderno, lo que ha per-
rio, nos llevar a mejorar la gestin gubernamental y a mitido contar con informacin ms oportuna para la
avanzar en la transparencia y la rendicin de cuentas a toma de decisiones.
la sociedad. Nos falta mucho por hacer y avanzar, pero ya esta-
No se tiene informacin ni indicadores homogneos mos trabajando en indicadores adicionales que permitan
debido a la discrepancia que existe en las estructuras medir las eficiencias y comparar los resultados, asocia-
orgnicas y del gasto administrativo y social en ca- dos a los objetivos estratgicos definidos en los Planes
da estado. Como consecuencia, slo podemos hacer de Desarrollo Estatal y Municipales.
comparaciones con nosotros mismos en el tiempo. Un Para lograrlo, es necesario homologar los criterios,
punto importante en este proceso ser contar con infor- la informacin y los registros para que nos permitan ge-
macin homloga que permita comparar los resultados nerar marcos de referencia. Ciertamente contamos con
entre estados. informacin de instituciones gubernamentales como
la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico, el Servicio
de Administracin Tributaria, el Instituto para el Desa-
Los avances en Quertaro
rrollo Tcnico de las Haciendas Pblicas e inclusive de
Hemos iniciado la transformacin en nuestra legis- empresas especializadas como Aregional, lo que nos ha
lacin para encaminarnos a una mayor transparencia en permitido tomar decisiones adecuadas.
el ejercicio presupuestal, la rendicin de cuentas y la
fiscalizacin por parte de los rganos competentes.
Los retos
Ejemplo de ello es la reciente autonoma de gestin
con la que cuenta la Entidad Superior de Fiscalizacin, Si bien en Quertano hemos logrado importantes
cuyo titular es nombrado por las dos terceras partes de avances, an quedan retos y desafos por superar. Estos
los diputados del Congreso local y durar en su encargo son:
siete aos. Alinear los grandes propsitos y objetivos entre los
En cuanto a la homologacin de la contabilidad tres rdenes de gobierno, con el fin de generar si-
gubernamental, el Poder Ejecutivo de Quertaro y sus nergias entre los mismos.
organismos paraestatales entraron en un proceso de ho- Establecer indicadores de gestin que permitan fo-
mologacin y consolidacin de sus estados financieros. calizar el gasto.
Presupuesto basado en resultados: El caso de Quertaro
343
344
Anexo 1. Cuadro 40. Contribuciones locales y estados en los que se contemplan
1 Sobre diversiones y espectculos pblicos Aguas Calientes, Baja California, Coahuila, D.F., Guerrero, Morelos,
Nayarit, Oaxaca, Quertaro, Tlaxcala.
2 Sobre loteras, rifas, concursos, sorteos Aguas Calientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche,
y juegos permitidos Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, D.F., Durango, Guanajuato,
Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Mxico, Michoacn, Morelos, Nayarit,
Nueva Len, Oaxaca, Puebla, Quertaro, San Luis Potos, Sinaloa,
Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatn
3 Enajenacin de boletos de rifas y sorteos Jalisco
4 Sobre nminas o erogaciones por Aguas Calientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche,
remuneraciones al trabajo personal Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, D.F., Durango, Guanajuato,
Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Mxico, Michoacn, Morelos, Nayarit,
Nueva Len, Oaxaca, Puebla, Quertaro, Quintana Roo, San Luis
Potos, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz,
Yucatn, Zacatecas
5 Sobre ejercicio de profesiones y/o honorarios Colima, Chiapas, Chihuahua, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Nayarit,
Quintana Roo, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatn
6 Compra-venta de vehculos de motor usados Baja California, Coahuila, Colima, Durango, Guerrero, Michoacn,
Morelos, Nueva Len, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Yucatn
7 Sobre adquisicin de vehculos Aguas Calientes, Chiapas, Chihuahua, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco,
automotores usados Mxico, Quertaro, San Luis Potos, Sinaloa, Tlaxcala, Veracruz
8 Enajenacin de bienes muebles usados Baja California Sur, Quintana Roo
9 Sobre adquisicin de bienes muebles Chihuahua, Nayarit, Zacatecas
10 Traslado de dominio de bienes muebles Jalisco, Sonora, Tabasco
usados
11 Sobre adquisicin de bienes inmuebles D.F.
12 Local sobre tenencia o uso de vehculos Aguas Calientes, Coahuila, Chiapas, D.F., Guerrero, Hidalgo, Mxico,
Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Quertaro, San Luis Potos, Tlaxcala,
Zacatecas
13 Sobre actividades mercantiles e industriales Baja California, Sonora
14 Sobre el comercio de libros, peridicos y Campeche.
revistas
15 Sobre la explotacin de mrmoles, canteras
caliza y arena
16 Predial D.F.
17 Sobre la extraccin de material del suelo y Quintana Roo
subsuelo
18 Sobre instrumentos pblicos y operaciones Chihuahua, Guerrero, Jalisco, San Luis Potos, Tabasco, Tamaulipas,
contractuales Tlaxcala.
19 Sobre hospedaje Aguas Calientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche,
Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, D.F., Durango, Guanajuato,
Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacn, Morelos, Nayarit, Nueva Len,
Oaxaca, Puebla, Quertaro, Quintana Roo, San Luis Potos, Sinaloa,
Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatn, Zacatecas
20 Sobre ejercicios lucrativos
21 Cedular por la enajenacin de inmuebles Chihuahua, Oaxaca, Quintana Roo
22 Cedular sobre los ingresos por el uso o goce Chihuahua, Guanajuato, Nayarit
temporal de bienes inmuebles
Presupuesto basado en resultados: El caso de Quertaro
345
347
348
349
Mdulo I: (diagnstico bsico) Resultado del diagnstico Buenas prcticas para mejorar
el desempeo
INDICADOR DE DESEMPEO 1.437.244.246 Usar sistema que relacione ingresos,
PRESUPUESTAL* presupuesto, contabilidad y tesorera.
Meta a 90 das
Fuerte
3 Tendencia de crecimiento promedio real Comparativo nacional Hacer nfasis en recaudar todos los
anual del balance operativo* Arriba del promedio impuestos autorizados.
(Study years/Base year 1/n- 1) Establecer programa presupuestal
conservador.
Meta a 90 das
Fuerte
4 Resultado del ejercicio / Total de gastos* Comparativo nacional Hacer nfasis en recaudar todos los
Arriba del promedio impuestos autorizados.
Establecer programa presupuestal
conservador.
Meta a 90 das
Fuerte
5 (Resultado del Ejercicio - Prestamos). Total de Comparativo nacional Hacer nfasis en recaudar todos los
Gastos* Arriba del promedio impuestos autorizados.
Establecer programa presupuestal
conservador.
Meta a 90 das
Fuerte
Presupuesto basado en resultados
350
Mdulo I: (diagnstico bsico) Resultado del diagnstico Buenas prcticas para mejorar
el desempeo
(C) INDICADOR DE SUSTENTO* 72,67% El Estado tiene un desempeo
adecuado.
6 Tasa promedio real anual de Comparativo nacional
crecimiento de ingresos propios* Fuerte
Meta a 90 das
Fuerte
Meta a 90 das
Fuerte
Programa de Indicadores para el Desempeo del Estado de Michoacn
351
Mdulo 2 (diagnstico de ingresos) Resultado del diagnstico Buenas prcticas para mejorar
el desempeo
10 INDICADOR DE INGRESOS PROPIOS* n/a Instituir todos los impuestos
N/A autorizados.
Comparativo nacional
Fuerte
Meta a 90 das
Fuerte
Meta a 90 das
Arriba del promedio
Presupuesto basado en resultados
352
Mdulo 2 (diagnstico de ingresos) Resultado del diagnstico Buenas prcticas para mejorar
el desempeo
15 Impuestos / Producto Estatal Bruto* 0,51% El Estado tiene un desempeo
adecuado.
Comparativo nacional
Fuerte
Meta a 90 das
Fuerte
Meta a 90 das
Arriba del promedio
18 Nmero de impuestos instituido / Total de Comparativo nacional Crear incentivos para el pago de
posibles impuestos* Dbil impuestos.
Cruzar la informacin tributaria.
353
Mdulo 2 (diagnstico de ingresos) Resultado del diagnstico Buenas prcticas para mejorar
el desempeo
Meta a 90 das
Fuerte
21 Cuotas (tendencia real de crecimiento Comparativo nacional Instituir todos los impuestos
anual)* Dbil autorizados.
Establecer nuevos derechos, cuotas y
aprovechamientos.
354
* Para estos indicadores existe una frmula matemtica que permite calcularlos. Los indicadores no sealados con (*) se evalan
mediante la aplicacin de cuestionario.
Programa de Indicadores para el Desempeo del Estado de Michoacn
355
356
40 Tendencia de crecimiento real anual de gastos 10,97% Cuidar los flujos de efectivo.
de inversin*
357
Comparativo nacional
Dbil
Meta a 90 das
Comparativo nacional
Fuerte
Meta a 90 das
Fuerte
45 Prcticas contables para gastos totales X Fuerte Se tiene amplio desglose de los gastos
por sistema.
Promedio No se tiene amplio desglose de los
gastos por sistema.
Dbil
Presupuesto basado en resultados
358
46 Prcticas contables, gastos operativos y de X Fuerte Clara divisin contable entre gastos
inversin operativos e inversin.
Promedio
Dbil No hay desglose contable entre gastos
operativos e inversin.
359
Mdulo 4: pasivos y obligaciones Resultado del diagnstico Buenas prcticas para mejorar
de deuda el desempeo
INDICADOR DE INGRESOS PROPIOS* 16,34% Incluir el servicio de la deuda en el
presupuesto.
54 Deuda directa / Producto Estatal Bruto* 2,15% Mejorar el marco legal de deuda
pblica.
Meta a 90 das
Presupuesto basado en resultados
360
Mdulo 4: pasivos y obligaciones Resultado del diagnstico Buenas prcticas para mejorar
de deuda el desempeo
56 Deuda total / Producto Estatal Bruto* 5,01% Incluir el anlisis de sensibilidad en
proyecciones de deuda.
361
362
Diagnstico de ingresos lnea con las distintas oficinas recaudadoras; seis aos
despus, se cuenta con un sistema integral en lnea en
Fortalezas ms del 70% del estado que representa el 95% de la re-
caudacin total. Adems, se instrumentaron ventanillas
La mezcla de los ingresos del estado era similar a
universales y horarios adecuados a las necesidades de
la de otros estados mexicanos. Los ingresos propios
los contribuyentes.
constituan el 8,6% de los ingresos totales de la entidad,
Por otro lado, mediante la firma de convenios con
mientras que el 91,4% restante provena de transferen-
instituciones financieras se han generado alianzas es-
cias federales.
tratgicas para el cobro de impuestos, quintuplicando
Los impuestos que integraban los ingresos locales
as nuestra capacidad instalada.
de la entidad eran:
El portal del internet ha facilitado tambin el correc-
Sobre la venta de vehculos usados.
to cumplimiento en tiempo y forma de los impuestos
Para la construccin de caminos y escuelas.
por parte de los contribuyentes.
Sobre premios de lotera.
Se cuenta con un sistema automatizado que per-
En febrero de 2002 se instaur un nuevo impuesto
mite al contribuyente calcular y pagar el impuesto de
del 2% a la ocupacin hotelera. Este impuesto al da de
nmina a la Secretara de Hacienda en un tiempo de
hoy, logra una recaudacin por $Mex13 millones, que
entre 10 y 30 minutos.
en comparacin con la magnitud del presupuesto esta-
Se mantiene una estrategia publicitaria para fomen-
dual constituye una aportacin muy reducida.
tar la recaudacin que aparece en medios masivos de
En ese momento, el estado no tena instituido un
comunicacin de acuerdo con la estacionalidad de cada
impuesto a la nmina, que es una de las principales
impuesto. Adems, se han instalado televisiones y re-
fuentes de ingresos propios de las entidades federati-
productores de DVD en las oficinas recaudadoras en las
vas. A fin de instituirlo, se contrataron los servicios de
cuales se promocionan tanto los nuevos servicios como
asesores financieros independientes para realizar los
las acciones de gobierno.
estudios correspondientes y ese impuesto se imple-
Entre las principales debilidades del proceso de ad-
ment a partir del ejercicio 2003 con una tasa del 2%.
ministracin de ingresos se puede destacar que mientras
Al da de hoy, este impuesto representa un ingreso su-
existan mecanismos aislados para detectar la falta de
perior a los $Mex550 millones al ao.
pago de diversos impuestos y derechos que en algunos
Administracin de ingresos casos funcionaban muy bien por ejemplo para detectar la
falta de pago de la tenencia vehicular se careca de
En comparacin con otras entidades mexicanas, el
procesos para cruzar informacin tributaria con otras
proceso de administracin de ingresos del estado de
entidades e institutos, tales como el seguro social, para
Michoacn cuenta con varias fortalezas. Entre ellas se
poder mejorar sus procesos de fiscalizacin y recauda-
destaca un sistema contable automatizado que permite
cin. Nuevamente, mediante alianzas estratgicas, se
a la entidad generar reportes de flujo de efectivo men-
han instrumentado los mecanismos para cruzar esta
sualmente y tener un amplio desglose de los ingresos,
informacin.
lo que facilita su monitoreo, anlisis y control.
Este proceso de administracin de ingresos tambin Diagnstico de gastos
tiene otros atributos. Si bien estos no pueden conside-
rarse fortalezas en comparacin con los utilizados por Gastos
otros estados mexicanos, s son comparables en el pro-
El 73% de los gastos eran para el pago de salarios y
medio de los casos.
prestaciones, es decir, el 51% del presupuesto total de la
Por ejemplo, el estado contaba con un sistema com-
entidad se utilizaba para el pago de nmina. Consideran-
putarizado de recaudacin, pero an no operaba en
Programa de Indicadores para el Desempeo del Estado de Michoacn
363
do la magnitud del gasto en nmina y prestaciones, el estado de ejercer entre el 91 y el 100% de su presu-
gobierno estadual ha cuidado que el aumento de los sa- puesto cada ao y de realizar los asientos contables
larios fuera proporcional al aumento en las transferencias necesarios para controlarlo y reportarlo.
federales a la entidad. Esto permita mantener un equili- El proceso de administracin de gastos del esta-
brio presupuestal pero sacrificaba el capital disponible do de Michoacn tiene la debilidad, al compararlo con
para inversin, el cual se mantena relativamente bajo. otros estados, de no contar con la legislacin corres-
Otro rubro que resalta dentro de los gastos operati- pondiente que le permita integrar las cuentas pblicas
vos es el pago de renta para edificios administrativos ya de las distintas entidades estaduales.
que la entidad no cuenta con suficientes edificios pro-
Diagnstico de pasivos y obligaciones de deuda
pios donde puedan trabajar sus empleados.
Los gastos de capital alcanzaban un monto de
Liquidez
$Mex681 millones en el primer trimestre de 2002.
No obstante, considerando las necesidades de salud, La posicin de liquidez del estado era muy conser-
educacin y comunicacin que son prioridades en el vadora. Las reservas de efectivo eran muy moderadas
estado, este gasto es marginal. debido a la propia estrategia financiera de la entidad ya
Deban elaborarse estrategias para incrementar los que se enfocaba a terminar sus ejercicios presupuesta-
gastos de capital pero cuidando de no romper el equili- les con un saldo en ceros. Esta estrategia haba sido
brio presupuestal que a la fecha se haba conservado. fomentada por ejercer polticas pblicas de no acumular
La poltica del nuevo gobierno ha sido buscar la efi- deuda con proveedores, de realizar los pagos de impues-
ciencia. Por eso, mediante la revisin de los procesos, la tos sobre nmina a la Secretaria de Hacienda mediante
eliminacin de duplicidad de estructuras y el ajuste a la compensacin automtica de saldos, y de prcticamente
estructura de personal de base, es decir, eliminando los no adquirir o garantizar deuda. Esto haba permitido al
contratos por compensacin de servicios, se ha logrado estado mantener su equilibrio presupuestal an sin tener
generar economas superiores a los $Mex150 millones. que recurrir a lneas contingentes de crdito para soste-
ner su liquidez.
Administracin de gastos
Con la creacin del impuesto a la nmina y los in-
El proceso de administracin de gastos del esta- gresos adicionales que supone, fue posible traer a valor
do de Michoacn contaba con diversas fortalezas en presente el flujo de recaudacin de 30 aos, pudiendo
comparacin con la media nacional de otros estados disponer de esta manera hasta de $Mex5.500 millones.
mexicanos. Entre ellas se destaca el sistema computa-
Programa de deuda y mejora de gastos de capital
cional que integra a los departamentos de presupuesto,
tesorera y contabilidad y en gran medida evita la El endeudamiento general del estado aparentemen-
recaptura de datos. El sistema permite al estado operar te era muy bajo. La deuda directa al cierre de 2001 fue
acorde con su poltica pblica de no acumular cuentas de $Mex15 millones y la deuda municipal garantizada
por pagar y de abonar a proveedores dentro de los 15 por el estado fue de $Mex95 millones. No obstante, al
das hbiles posterior a la entrega de las correspon- inicio de mi gestin, como resultado de auditoras que
dientes facturas. Asimismo, permite tener un amplio se practicaron en rubros prioritarios, decidimos recla-
desglose de los gastos, lo que facilita su monitoreo, sificar una porcin de los montos que aparecan en el
anlisis y control. Otras fortalezas son la de contar con rubro de deudas por cobrar al rubro de deuda directa.
una clara separacin entre los gastos operativos y los Por ello a partir del segundo trimestre de 2002, la enti-
gastos de inversin; y la posibilidad de registrar siste- dad report una deuda directa por $Mex154 millones y
mticamente el desglose de subsidios y transferencias. una deuda garantizada por $Mex13 millones. Estas ci-
Finalmente, otro aspecto relevante es la capacidad del fras contrastaron con las informadas durante el primer
Presupuesto basado en resultados
364
trimestre de 2002, que ascendan a $Mex15 millones y cumplimiento; la creacin de reservas para el pago de
$Mex95 millones respectivamente. proveedores de un ao a otro y la ausencia de deuda
con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Pasivos contingentes
El proceso de administracin de pasivos y obligacio-
El nico pasivo contingente de la entidad eran las nes de la entidad tambin tena algunas debilidades
obligaciones acumuladas por pensiones. Un informe estructurales. El estado de Michoacn contaba con un
actuarial de 2000 calcul que el sistema de pensiones procedimiento para registrar su deuda pblica conta-
tena fondos por $Mex50 millones, que se incremen- blemente, pero debido a que la entidad no haba optado
taron a $Mex121 millones, suficientes para cubrir sus por una estrategia de financiar su desarrollo de infraes-
obligaciones hasta 2014. tructura mediante endeudamiento pblico, su Ley de
A pesar de que no se tienen preocupaciones para cu- Deuda Pblica no contemplaba la implementacin de
brir estos compromisos en el corto y mediano plazo, la un Registro nico de Deuda Pblica que garantizara
entidad deber desarrollar una estrategia para solucionar que la entidad no se sobre endeudara. Tampoco conta-
el desequilibrio estructural en su sistema de pensiones. ba con mecanismos irrevocables para garantizar el pago
automtico de las obligaciones crediticias que esta pue-
Administracin de pasivos y obligaciones de deuda
da contraer, por lo que fue necesario presentar las
El estado de Michoacn cuenta con fortalezas en iniciativas para modificar la Ley de Deuda Pblica la Ley
su proceso de administracin de pasivos y obligaciones de Adquisiciones.
de deuda. Su desempeo en este mbito es superior A partir de todo lo realizado en el estado de Mi-
al de otros estados mexicanos. Entre los aspectos ms choacn, fue posible obtener la calificacin de triple A
relevantes de este proceso destaca un registro de ms por Standard & Poors durante el proceso de bursatili-
de diez aos del pago de obligaciones sin mora o in- zacin del impuesto a la nmina.
El presupuesto por programas con orientacin
a resultados: El caso del estado de Mxico
365
366
Fortalecimiento de
la seguridad pblica, Sector
derechos humanos pilar de seguridad Impulso a la
e imparticin de pblica produccin y
justicia. prestacin tanto de
bienes, como
de servicios,
Programas
sectoriales
Plan de Sector
Sector Desarrollo del pilar de seguridad
Programas
pilar de seguridad estado de Mxico econmica
regionales
social 2005-2011
Programas
Mejora y amplia-
anuales
cin de los servicios
educativos, de Actividades de apoyo que
salud, asistencia Cimientos sustentan el desarrollo
social, vivienda, para la seguridad social, econmico, terri-
para la igualdad de integral torial y de administracin
oportunidades. pblica.
367
As el estado de Mxico ha estado una constante la adopcin de medidas correctivas que garanticen el
evolucin en la tcnica de programacin y presupues- cumplimiento adecuado de las metas y los objetivos
tacin. Esto le ha permitido modificar sus alcances, al trazados en el Plan Estatal de Desarrollo.
pasar de un control del ejercicio del gasto a una evalua- Ahora bien, el proceso de evaluacin abarca desde
cin de los resultados de los programas y de la eficiencia el Plan Estatal de Desarrollo hasta el nivel de proyec-
en el ejercicio de los recursos pblicos. tos, debido a que conecta de manera tcnica el qu, el
con qu, el cmo, el para qu y el para quin en
Grfico 46. Vinculacin de la planificacin estadual y el todos los niveles de la estructura administrativa. Esto
presupuesto permite mantener el presupuesto en lnea con los obje-
tivos planificados a travs del monitoreo de resultados.
Dicho monitoreo se realiza con herramientas digita-
les automatizadas como: el Sistema de Presupuesto por
Programas Programas (SiPreP) y el SIED. El SiPreP es una herra-
Plan Estatal sectoriales mienta de control del gasto que garantiza que los recursos
Institucin
de Desarrollo especiales se ejecutan de acuerdo al marco jurdico vigente, en tanto
Objetivos
Objetivos y regionales
que el SIED es novedoso ya que permite tener una ima-
Objetivos
gen fidedigna de la consecucin de logros.
Cabe mencionar que el Sistema de Evaluacin del
Programas Desempeo (SED) existe en el estado de Mxico desde
y proyectos de 2001, mientras que a nivel federal, la nueva Ley Federal
estructura
de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH),
programtica
Objetivos aprobada en 2006, propona la creacin, en 2008, de un
Sistema Nacional de Evaluacin y Desempeo.
En esta entidad, el SIED opera con una batera de
indicadores clasificados en dos tipos: los estratgicos,
que miden el cumplimiento de programas del plan, y los
Presupuesto por programas con orientacin a
de desempeo, que miden los resultados de la aplica-
resultados
cin del presupuesto, como se aprecia en el Grfico 47.
Una vez que se han vinculado el proceso de plani- El sistema est sustentado en una base promedio
ficacin y el de presupuestacin, la siguiente fase es la de 1.000 indicadores, que actualizan sus avances en
evaluacin de los avances en la consecucin de las me- forma permanente. Con ellos se miden el impacto y la
tas y los objetivos trazados. cobertura logrados por las dependencias, las entidades
En este sentido, el presupuesto orientado a resulta- pblicas y los organismos autnomos, con la aplicacin
dos retoma de las tcnicas de presupuesto base cero la de los recursos ejercidos.
idea de un entorno dinmico que cambia continuamen- Cuando el diseo y la utilizacin de los indicadores
te, lo que obliga a modificar las estrategias planteadas. de desempeo estn a cargo de las unidades ejecutoras
Concientes de que el proceso de planificacin y del gasto, estas son las principales beneficiarias de la
presupuestacin se enfrenta a una realidad cambiante, introduccin del sistema, ya que les permite tener una
en el estado de Mxico se posibilita la adaptacin de la herramienta eficaz de control de la gestin interna.
estrategia a los nuevos entornos. La Ley de Planeacin Por ello el SIED ha permitido a las dependencias, las
establece que una de las etapas del proceso de planifica- entidades pblicas y los organismos autnomos estable-
cin para el desarrollo es la evaluacin, que contempla cer los compromisos y la magnitud de los retos, as como
Presupuesto basado en resultados
368
detectar y/o prevenir desviaciones que impidan el logro en que el incumplimiento de metas est relacionado
de los objetivos, de manera que al final pueden autoeva- con el ejercicio de los servidores pblicos.
luarse y mejorar los servicios en la operacin diaria. Este sistema de presupuestacin ha permitido que la
En caso de que no se cumplan las metas y objetivos, actual administracin centre las decisiones en objetivos y
el captulo cuarto de la Ley de Planeacin del Estado resultados en todas las fases del proceso presupuestario,
de Mxico y Municipios (Del control, seguimiento y gestionando y priorizando las acciones a instrumentarse,
evaluacin de la ejecucin) establece que se debern con una distribucin equitativa del gasto pblico.
emitir dictmenes de reconduccin y actualizacin de De esta manera, se han establecido mejores prc-
la estrategia, que debern reflejarse en el Plan Estatal ticas en la asignacin, el ejercicio y la evaluacin del
de Desarrollo. presupuesto, ya que se usa la informacin de los resulta-
Por otra parte, la Ley de Responsabilidades de los dos obtenidos para la toma de decisiones y la rendicin
Servidores Pblicos establece sanciones para los casos de cuentas.
Tipos de indicadores
Misin, visin,
objetivos estratgicos
Estratgicos
Programas y proyectos de
estructura programtica
De desempeo
De proyecto
Gestin institucional
(procesos)
De gestin
Operativos
Dimensiones
369
370
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Palabras de clausura
Palabras de clausura
373
Marcelo Giugale*
Me han pedido que en tres minutos articule algunas La falta de resultados y los, muchas veces, bajos
palabras de cierre para esta Conferencia Internacional niveles de transparencia sobre el desempeo de los
sobre Presupuesto por Resultados. Permtanme de- programas de gobierno tienen efectos muy negativos
cirles que, despus de haber escuchado atentamente no slo sobre las posibilidades concretas de desarro-
las presentaciones de los conferencistas internaciona- llo econmico, sino tambin sobre la consolidacin de
les y nacionales durante los dos ltimos das, tengo la los regmenes democrticos en la regin. Cuando los
sensacin de que esta sesin ms que de cierre es de ciudadanos no perciben de manera concreta los resul-
apertura. tados que ellos esperan de sus gobiernos, los niveles
Siento que esta conferencia ha sido todo un xito. de confianza sobre las instituciones pblicas decaen.
Nos ha permitido conocer experiencias internacionales, De hecho, hemos encontrado una correlacin muy alta
concentrarnos en los desafos que el presupuesto basado entre la efectividad de los programas de gobierno y la
en resultados enfrenta para su efectiva implementacin y confianza en las instituciones pblicas.
adentrarnos en identificar posibles soluciones que, si Muchos de ustedes estarn pensando que para
bien muchas veces no son las ms puras en trmi- elevar la efectividad de los programas de gobierno,
nos tcnicos, son las posibles en cuanto a su viabilidad es necesario contar con ms recursos. Y aqu es don-
poltica. de est la paradoja: los bajos niveles confianza en las
En este sentido, esta conferencia ha logrado ir ms instituciones estn estrechamente ligados con una baja
all de las generalizaciones y de la identificacin de recaudacin tributaria.
mejores prcticas para centrarse en desafos de im- Esto nos coloca en un crculo vicioso: los gobier-
plementacin concretos que la mayora de ustedes debe nos requieren contar con ms recursos para mejorar la
enfrentar en el da a da. Coincido con nuestro orador calidad de sus programas pero la baja calidad de los
principal, Graham Scott, cuando dice que estamos pre- mismos afecta la confianza que los ciudadanos tienen
senciando una revolucin en el PBR. Y permtanme en sus gobernantes lo que, a su vez, se traduce en bajos
decir que, habiendo trabajado en varias regiones del niveles de recaudacin tributaria y limita la obtencin
mundo, tengo una absoluta claridad acerca de que la trans- de recursos necesarios para mejorar la calidad de los
formacin de la administracin pblica hacia resultados programas.
es ms que necesaria en Amrica Latina y el Caribe. El caso en Amrica Latina y el Caribe es paradig-
Esta regin enfrenta hoy desafos importantes. Los mtico: la baja confianza en las instituciones pblicas
niveles de pobreza continan siendo altos, y la brecha viene acompaada de una tasa de recaudacin muy
entre ricos y pobres est lejos de comenzar a cerrar- dbil, con un promedio regional del 18% del produc-
se. Nuestro capital humano, nuestra gente, cuenta con to interno bruto y un gasto pblico de slo el 24% del
oportunidades limitadas para alcanzar su pleno poten- PIB, comparado con el 44% en promedio que gastan
cial, lo que afecta nuestros niveles de competitividad y los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el
crecimiento. Amrica Latina es la regin ms desigual Desarrollo Econmicos.
del mundo y, a menos que nos concentremos en pro- Dada la magnitud de los desafos actuales y aten-
ducir resultados concretos, continuaremos limitando tos a las expectativas que tienen nuestros ciudadanos
nuestro potencial de crecimiento. sobre el desempeo de sus gobiernos, contar con ms
* Director del Departamento de Reduccin de Pobreza y Gestin Econmica para la regin de Amrica Latina y el Caribe, Banco Mundial.
Presupuesto basado en resultados
374
recursos es una condicin necesaria pero no suficien- planificacin y de gestin pblica a las que no tenamos
te. Durante la conferencia, tuvimos oportunidad de acceso pocos aos atrs.
escuchar a mi colega y amigo, Nick Manning, cuando El camino que tenemos por delante es largo y no est
mencion que el presupuesto basado en resultados es libre de obstculos. Como presenciamos en el caso de
una herramienta que puede contribuir a gastar mejor, Canad o en el de Reino Unido, la implementacin del pre-
algo que los economistas llamamos mejora en la cali- supuesto basado en resultados puede llevar ms de una
dad del gasto pblico. dcada y su construccin es permanente. No est de ms
Tambin tuvimos oportunidad de concentrarnos en mencionar que no existen recetas mgicas ni soluciones
el uso que diferentes actores pueden darle a la informa- perfectas que puedan exportarse a todos los pases.
cin sobre desempeo y como esta informacin, cuando Sabemos que lo ideal es enemigo de lo posible,
es confiable y transparente, puede enriquecer el trabajo y por eso es necesario que cada pas pueda formular
del Poder Legislativo y otorgar poder a la sociedad civil las soluciones que den respuesta a sus caractersticas
para demandar un mejor uso de los recursos pblicos. La especficas y a los desafos concretos que les toca en-
transparencia en la asignacin de recursos y la publica- frentar. Y en esa tarea estamos comprometidos todos
cin de informacin sobre el desempeo de los programas los aqu presentes.
de gobierno son elementos fundamentales para mejorar Para nosotros, en el Banco Mundial, es un honor y un
la calidad del gasto, limitar la influencia de los grupos privilegio el poder acompaar a los pases que servimos
de inters y, as, contribuir al buen funcionamiento de la en este camino, ya sea en el nivel nacional, como cuando
gobernabilidad democrtica. tuvimos oportunidad de evaluar el Programa de la Mejo-
Por otro lado, hoy contamos con una serie de co- ra de la Gestin (PMG) de Chile o contribuir al diseo del
nocimientos y herramientas que contribuyen a la eficaz PBR y el PMG en Mxico, o en el nivel subnacional, como
implantacin de la agenda de resultados. A partir de en el caso del apoyo que hemos venido dando al Estado
numerosas evaluaciones en el campo de las polticas de Minas Gerais en Brasil para la implementacin de un
pblicas, en la actualidad tenemos una mayor claridad modelo de gestin para resultados. Estas experiencias
sobre la existencia de cadenas causales, sabemos c- nos confirman que no partimos de cero y que es posible
mo disear e implementar mecanismos de monitoreo construir sobre un camino ya iniciado.
y evaluacin, y estamos en condiciones de establecer Luego de escuchar las distintas presentaciones y de
estndares de calidad de servicios pblicos y medir su tener la oportunidad de dialogar con muchos de uste-
alcance. En otras palabras, sabemos que la calidad del des durante las comidas y los cafs, nos llevamos un
agua es esencial para reducir la mortalidad materno- mensaje positivo de esta conferencia. Me voy con la
infantil, que un nio de segundo grado debera estar sensacin de que nuestros pases ya estn transitando
en condiciones de poder leer al menos 60 palabras por el camino correcto y que hoy contamos con el lideraz-
minuto, y que tener pisos firmes en los hogares reduce go necesario para traducir los planes, las polticas y los
enormemente el riesgo de contraer enfermedades en programas de gobierno en resultados tangibles para
nios y adultos. nuestros ciudadanos. Tal vez as, logremos que Am-
En resumen, la experiencia internacional demues- rica Latina y el Caribe deje de ser la regin del futuro
tra que mejorar la calidad del gasto y transparentar el para convertirse en la regin del presente.
desempeo de los programas de gobierno pueden re- Quiero concluir agradeciendo al gobierno de Mxico
percutir en la obtencin de recursos adicionales y en y, en particular, al Subsecretario de Egresos Dionisio
elevar los niveles de confianza sobre las instituciones Prez-Jcome, por haberse sumado a la aventura de orga-
pblicas y los regmenes democrticos. Sumado a es- nizar esta megaconferencia, y felicitar al resto de las
to, los desarrollos conceptuales y tecnolgicos de los organizaciones convocantes a nuestros amigos del BID,
ltimos tiempos nos permiten utilizar herramientas de la OCDE, el Departamento para el Desarrollo Interna-
Palabras de clausura
375
cional (DFID) y el muy querido Centro de Investigacin contribuye a fortalecer los mecanismos de rendicin
y Docencia Econmicas (CIDE) por el xito de esta de cuentas, a acotar el poder de los grupos de inters
actividad. y a fomentar la gobernabilidad democrtica.
vi) Existen estndares que permiten generar un nivel de
expectativa realista sobre los resultados que deben
Los diez mensajes que me llevo de esta
generarse a partir de los programas de gobierno.
conferencia
vii) La agenda de resultados puede comenzar en cual-
i) Hoy estamos viviendo en un equilibrio de bajo nivel quier nivel de gobierno, hay casos exitosos a nivel
originado por la falta de confianza en las instituciones subnacional.
y el pobre desempeo de los programas de gobierno. viii) La participacin del Congreso y de la sociedad civil
ii) Paciencia! El PBR en un sistema complejo, que debe es un elemento crucial para el xito de la gestin
construirse de manera incremental y lleva tiempo. para resultados.
iii) Las recetas mgicas no existen y es importante adap- ix) Cuando se trata de informacin de desempeo es ne-
tar las buenas prcticas a las realidades locales. cesario ser selectivos y estratgicos: menos es ms!;
iv) Hoy tenemos mucha informacin sobre causalidad x) El PBR puede ser una buena herramienta para es-
y atribucin que podemos utilizar en la definicin tablecer un nuevo contrato social que permita
de indicadores y metas. recuperar la confianza en las instituciones.
v) La transparencia en la informacin sobre desempeo
Cecilia Ramos*
376
Esta Conferencia que hoy llega a su fin ha generado Como se ha visto durante la Conferencia, los pro-
un caudal de ideas y compromisos con nuestras insti- blemas no son menores pero es alentador observar
tuciones y con nosotros mismos. Compromisos de cmo las diferentes experiencias muestran algunas so-
continuar avanzando para superar los desafos que los luciones prometedoras. Por ejemplo, es necesario
pases de la regin en general y Mxico en particular de- atacar el problema de la falta de transparencia y la ren-
ben enfrentar a fin de alcanzar un potencial pleno de dicin de cuentas. Este tema ha sido destacado durante
crecimiento. La Conferencia nos ha dejado una impor- el encuentro y debe continuar fomentndose en los
tante enseanza sobre los problemas de implementar y la pases. Es de suma importancia que el trabajo de los
necesidad de transformar los sistemas de presupuesto. gobiernos, en los diferentes niveles, sea conocido, para
En el caso de Mxico, llevamos varios aos traba- aumentar la confianza ciudadana y, por ende, afianzar
jando en esta direccin con el objetivo de avanzar en la la democracia.
implementacin de un presupuesto basado en resulta- El reto ms importante es promover el cambio cultu-
dos, y, en este sentido, el progreso ms importante es ral de las dependencias hacia un enfoque de resultados,
la reforma constitucional publicada en mayo de 2008. capitalizar el conocimiento y la experiencia, avanzar en
El objetivo de esta reforma es mejorar la calidad y la innovacin y en la medicin de riesgos y eliminar la
eficiencia del gasto, construir indicadores de desem- discrecionalidad en el ejercicio del gasto pblico.
peo y avanzar en la elaboracin de mejores sistemas Este proceso toma tiempo y para avanzar necesita
de evaluacin. un compromiso poltico de los mandos superiores en
La mejora del gasto pblico es un proceso de cam- particular de la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico
bio ineludible. en Mxico y una gran responsabilidad por parte de
El presupuesto por resultado es una necesidad para todos los ejecutores del gasto, a nivel de todas las de-
mejorar la eficacia de los programas y tambin la calidad pendencias y a todos los niveles de gobierno: federal,
del gasto pblico. Esta es una herramienta eficaz cuya estadual y municipal. Slo de esta forma podremos avan-
instrumentacin requiere un proceso gradual con objeti- zar en la consolidacin de una cultura de gasto orientada
vos de mediano y de largo plazo. En este sentido, el BID hacia resultados e institucionalizar el proceso.
ha demostrado un compromiso en toda la regin. Cada Sin duda la Conferencia ha dejado un mensaje po-
pas tiene sus propias caractersticas y diferente grado de sitivo: existe un camino que ya fue recorrido, falta mucho
desarrollo, pero con la colaboracin del PRODEV se estn por transitar an, pero tambin tenemos una seal
realizando avances significativos. clara por dnde avanzar y cmo hacerlo.
377
Cuando veo aqu a los soldados, a los miembros de En forma coherente con una de las cuestiones que se
la marina, que estn frente a m, recuerdo a Robert han tratado (la implementacin y sostenimiento de un
McNamara. Uno de sus legados fue el llamado Plan- presupuesto en forma sencilla), hemos escuchado duran-
ning, Programming and Budgeting System (PPBS). te dos das a expositores que vienen de diferentes lugares
Robert McNamara fue un predecesor de lo que llama- y han planteado situaciones muy diversas. Pero si puedo
mos ahora presupuesto basado en resultados. parafrasearlos utilizando un slogan de campaa de Oba-
Hace 35 aos, me contrataron para trabajar con el ma, quisiera decir que lo dicho durante los ltimos dos
gobierno de Estados Unidos como evaluador de progra- das se podra resumir en tres palabras: S, se puede.
mas. Yo haba estudiado matemticas y finanzas, y no Fue hace 35 aos cuando estbamos luchando para
evaluacin de programas. Pero estaba con un grupo de conseguir las herramientas que pudieran darnos una
personas contratadas para hacer evaluaciones de pro- evaluacin de los programas gubernamentales. Ahora
gramas que no tenan que ver con la defensa. Y recuerdo escuchamos que en los pases y gobiernos de diferen-
algunos de los proyectos en los que trabaj entonces. tes partes del mundo el PBR es algo que est aqu para
Por ejemplo, el anlisis de costo beneficio para los cin- quedarse. Si se quiere realizar con xito, ciertamente es
turones de seguridad, cul era el impacto normativo del preciso analizar cmo se va a implementar, seleccionar
Concord y cules eran las mejores tcnicas para los sis- las medidas que se van a utilizar, reconocer que se van a
temas de viviendas para gente con menos recursos. producir cambios con el tiempo, y que va a llevar tiempo
Con todos estos antecedentes, es sorprendente pa- lograr resultados. Pero s se puede hacer, y claramente
ra m ver el pblico que est aqu presente, y el nmero vale la pena hacerlo.
de personas en este saln y en otros lugares que estn Estoy muy contento de haber sido parte de este pro-
interesados en lo que es el PBR. Hace 35 aos no creo ceso de implementacin de PBR y, obviamente, quisiera
que hubiese tanta gente en el mundo interesada en las decir que me gustara ver cmo Mxico implementa este
posibilidades de mejorar el servicio de desempeo del programa.
gobierno. Gracias.
* Jefe de la Divisin de Presupuesto y Gastos Pblicos, Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos.
David Arellano*
378
En las aulas del Centro de Investigacin y Docen- Hablara, entonces, de cuatro lecciones para el caso
cia Econmicas (CIDE) usualmente mencionamos la mexicano:
famosa frase de un viejo analista de polticas pblicas Hay un gran dilema tcnico y poltico de encade-
(Lasswel, por supuesto) quien nos dice que no hay namiento. Pasar de los programas a las acciones,
una manera racional de resolver el dilema entre poder a los productos, a los resultados, al impacto no es
y conocimiento. Que cuando hablamos de gobierno, algo trivial tal como lo hemos discutido en estas
poder y conocimiento hablamos de tres elementos mesas y esto va a requerir un gran esfuerzo de in-
ntimamente entrelazados, lo que evita que exista al- teligencia, de paciencia, de construccin que llevar
guna frmula mgica ninguna receta nica, tcnica, tiempo. No siempre tendremos las bases de datos
lineal, directa que pueda resolver este dilema. Creo, listas, por lo tanto, no siempre los indicadores que
en realidad, que efectivamente cuando se trata de pre- construyamos van a ser los adecuados la primera
supuestos formulados en sociedades democrticas, vez. Vamos a tener que rehacerlos, reconstruirlos,
plurales, heterogneas, estos son afectados por los ac- tirar algunos a la basura, rehacer otros y rehacer el
tores polticos y jalonados por mltiples intereses. As proceso mismo, generando las condiciones para
lo estarn siempre, la presupuestacin es una dinmica que el encadenamiento crtico se genere.
poltica por excelencia. Pero es una actividad tcnica Un segundo punto que me parece muy importan-
tambin. En la dinmica sin duda el conocimiento y la te es el asunto de la inteligencia y el riesgo como
tcnica tienen algo en qu ayudarnos como una base, variables crticas de un presupuesto basado en
justamente, para el debate, para la discusin entre las resultados. Hemos hablado mucho en el caso mexi-
diferentes facciones, entre los diferentes intereses. cano de innovacin, hemos hablado mucho de buen
Me parece que, en el caso mexicano, es una gran gobierno. Hay un paso crtico que tenemos que dar
noticia que este tema, el debate sobre el presupuesto, en ese sentido. No hay innovacin sin riesgo. Si
reviva. Hace 10 12 aos algo de la discusin de un pre- queremos que los servidores pblicos, si queremos
supuesto por resultados comenz a surgir en Mxico; se que nuestro funcionarios, que nuestros polticos ge-
intent implementar algo al respecto pero, desafortuna- neren innovaciones, generen nuevas ideas, tengan
damente, no gener el suficiente cuerpo para sostenerse. nuevas soluciones, tenemos que dar los espacios
En la actualidad, dicha lgica presupuestaria la tenemos de flexibilidad y discrecionalidad necesarios para
en ley. Se tiene voluntad poltica y se ve un proceso don- tomar decisiones con riesgo. Cmo vamos a hacer
de varias secretaras de estado estn en el proceso de para, como sociedad, tener un espacio donde nues-
implementarlo, de llevarlo hasta sus ltimas consecuen- tros servidores pblicos y nuestros polticos puedan
cias, lo cual, repito, es una muy buena noticia. tomar decisiones riesgosas para resolver nuevos
Observo, despus de la discusin que aqu hemos problemas es un punto que en el caso mexicano no
llevado a cabo estos das, cuatro lecciones para el caso tenemos resuelto. La gran desconfianza que existe
mexicano. Por qu el caso mexicano? No solamente en las acciones gubernamentales es un limitante
porque yo soy de Mxico y porque es el tema que me in- para generar, en realidad, una visin de riesgo, de
teresa como acadmico, sino sin lugar a dudas, porque inteligencia, de innovacin a travs de estos proce-
este evento tiene que ver con un aprendizaje que no- sos. Flexibilidad y discrecionalidad a veces parecen
sotros tenemos que recuperar con espritu autocrtico, malas palabras en el mbito pblico poltico mexi-
con gran claridad, y con mucho esfuerzo que requeri- cano, pero si queremos que se resuelvan problemas
remos para llevar a cabo un presupuesto de este tipo. importantes tenemos que otorgar discrecionalidad
379
y flexibilidad a los que toman decisiones en nues- En el caso mexicano, requerimos urgentemente de
tros gobiernos. una reconsideracin, una desnormativizacin. Si
El tercer elemento que apareci varias veces en queremos realmente que se tomen decisiones in-
nuestras mesas estos das es el papel de los con- teligentes, si queremos que se tomen decisiones
gresos. En el caso mexicano hay un debate muy informadas, lo ms complicado va a ser el hecho de
interesante en los diferentes congresos, tanto en el que las nuevas iniciativas aadan ms informacin,
congreso nacional como en los congresos locales. ms formatos, ms tareas a la ya de por s carga-
Es esta una discusin importante: cul es el papel da agenda normativa de muchos de los servidores
final del Congreso?, cul es el papel de la vigilan- pblicos de nuestro pas. La sobrecarga de informa-
cia, de la auditora, a diferencia de la evaluacin?, cin fue uno de los temas que se trat en el da de
debera la Auditora Superior de la Federacin te- ayer, y me parece uno de los puntos crticos que te-
ner parte en la evaluacin de los resultados, o no? nemos que enfrentar.
Hay un debate muy significativo en el caso mexica- Dicho esto, me parece que todos son dilemas que
no. Realmente debemos generar los puentes entre pueden ser enfrentados, tanto en el caso mexicano co-
Poder Ejecutivo Federal, Congreso Federal y entre mo en todos los pases de Amrica Latina. Estos dilemas
poderes ejecutivos locales y congresos locales, pa- no son irresolubles, vamos a requerir, repito, tiempo y
ra discutir estos elementos. Sin lugar a dudas, esta paciencia, sin lugar a dudas esto no se va resolver en po-
cuestin va a ser fundamental. Comprender los pre- cos aos. Un sistema que permita aprender, que permita
supuestos por resultados como auditoras, como tomar decisiones es la variable crtica de un presupuesto
algo que se resolver bsicamente en la forma de por resultados. Las fuerzas que empujarn a una lgica
castigos y premios, es destruir el espritu propio y la mecnica de supervisin y auditora son muy grandes.
viabilidad prctica de este tipo de presupuestos. Esto va a requerir tiempo. Si tenemos esta idea clara des-
El ltimo punto que quisiera destacar es uno prc- de el principio, estos son dilemas pueden ser afrontados.
tico: el dilema de la informacin y la normatividad. Gracias
Dionisio Prez-Jcome*
380
Lleg el momento de concluir la Conferencia Interna- una herramienta que requiere de conocimiento tcnico,
cional sobre presupuesto basado en resultados. Han tambin lo es el hecho de que el esfuerzo tcnico no
sido dos das intensos, pero muy fructferos, en los cua- impactar como se espera si no existe el liderazgo po-
les tuvimos la oportunidad de profundizar sobre diversos ltico para avanzar en el camino de la transparencia y la
aspectos de esta herramienta tcnica y conocer la expe- rendicin de cuentas.
riencia de varios pases acerca de la implementacin del El PBR es una realidad jurdica que rebasa la as-
modelo de presupuestacin con visin de resultados. piracin prctica de ofrecer resultados. En Mxico, la
Estoy muy contento porque claramente se han cum- reciente reforma constitucional obliga al gobierno fede-
plido los objetivos y las metas que nos fijamos cuando ral, a los gobiernos locales y a los municipales a adoptar
iniciamos los trabajos y la organizacin para hacer rea- y utilizar esta herramienta.
lidad este evento. La conferencia nos confirm que el PBR. es una rea-
En primer lugar, quiero decirles que para nosotros lidad en pases desarrollados y en desarrollo, y que su
ha sido un verdadero placer haber sido anfitriones. correcta implantacin no est exenta de importantes
Agradezco una vez ms a todos los asistentes y a los retos. Aunque hoy sabemos que el PBR no es una herra-
co-organizadores el haber hecho posible realizar la mienta a mediano plazo, Mxico realizar los esfuerzos
conferencia. En particular, reitero mi especial agra- necesarios para lograr que sus beneficios se comiencen
decimiento al Banco Mundial, al BID, a la OCDE, al a manifestar lo antes posible. El objetivo ltimo es lo-
Departamento para el Desarrollo Internacional del Rei- grar beneficios directos y tangibles para los ciudadanos.
no Unido, y al CIDE. Se busca que el nio enfermo se cure; que el estudiante
Haber contado con ms de mil asistentes de ms termine su educacin con conocimientos que les sirvan
de 40 pases habla de la importancia que tiene en las de base para lograr un trabajo en el futuro; que la fa-
sociedades modernas la entrega de mejores resultados milia en situacin de pobreza encuentre la salida y sea
producto del gasto pblico. En el nivel nacional, hemos duea de su vida.
contado con la presencia de diputados federales, repre- Entre las principales lecciones que nos deja la re-
sentantes de varias dependencias y entidades federales; unin, quisiera mencionar las siguientes:
de los estados y los municipios, as como de instancias El proceso de adopcin del PBR requiere de un fir-
no oficiales que juegan un papel clave en la implemen- me compromiso poltico y de perseverancia en la
tacin de esta herramienta, como son las instituciones instrumentacin.
acadmicas y las organizaciones no gubernamentales. Los instrumentos de desempeo deben pertene-
El inters y la participacin de los organismos inter- cer, en primera instancia, a los ejecutores de gasto
nacionales que han organizado la conferencia, ha sido como herramientas para administrar mejor sus
un factor clave para poder reunir a un grupo de recono- programas. A partir de ah, la Secretara de Hacien-
cidos expertos, quienes compartieron sus experiencias da, el Congreso y los rganos fiscalizadores deben
con nosotros. Gracias a ello, hemos podido aprender de contribuir a esta mejor aplicacin de los recursos
los aciertos y errores que han vivido otras naciones en el pblicos.
esfuerzo de satisfacer mejor las necesidades sociales. Es importante vincular la reforma del presupuesto y
Entre las lecciones que nos deja esta reunin, en- las finanzas pblicas con reformas ms amplias de
contramos que la participacin del Congreso ser clave gestin del sector pblico.
para contar con un esquema en el que el Poder Ejecu- Los cambios normativos deben adaptarse a las cir-
tivo y el Poder Legislativo formen parte de un esfuerzo cunstancias concretas de cada pas. Se seal en
conjunto en beneficio de la sociedad. Si bien, el PBR es reiteradas ocasiones que no hay frmulas ni recetas
381
mgicas para el xito del modelo de presupuesta- informacin a la ciudadana de forma tal que pueda
cin basado en resultados. ser entendida y utilizada.
Es necesario un cambio cultural, el cual requiere Finalmente, sealara el uso de informacin sobre
tiempo, paciencia y persistencia. La implementacin desempeo por el Congreso y el rol activo que este
del PBR es un ejercicio gradual, que debe ajustarse debe tomar en el PBR.
con el tiempo. En resumen, estoy seguro de que para todos los
Es preciso usar informacin para la toma de deci- que atendimos la Conferencia Internacional qued muy
siones y desarrollar la capacidad de las instituciones clara la necesidad de realizar mejores presupuestos, de
para generar y usar informacin sobre desempeo. asegurarnos que los recursos pblicos se asignen de
La informacin sobre desempeo debe retroalimen- manera ms eficiente y con orientacin a lograr los me-
tar el proceso presupuestario. jores resultados posibles. Todo ello, siempre en busca
Es necesario establecer incentivos para los ejecuto- del mayor beneficio de la poblacin.
res del gasto y de suma importancia es presentar Muchas gracias a todos.