41. LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL Manuel Aragén Reyes CareDRArico pe DERECHO CONSTITUCTONAL [UNIVERSIDAD AUTOWOMA DE MADRID 1. LA DEMOCRACIA COMO PRINCIPIO CONSTITUCIONAT. 1.1. Demacracis ¥ concepro DE ConsITTUCION tn d{ sentido mis profundo del término, el Estado constitucionl no supone ands que el intento de juriificar la democracin,siendo 12 Constitueiém la forma en que esa pretensién se verfica, Ese ue el significado revolucionaric de Cons- fitacién, basado, pues, en la atribucién de a soberania al pueblo y en modo te organizacion del poder, epresentativo y temporal, funciona} y ‘materiaimen- te tantado, de manera que aquela aribucién estuviese garantizada- Tal signifi- Sao, abandonado después (parcial o totalmente) en el sigho XIX se ‘recuperd en tl sig XX, sobre todo después dela segunda guerra mundlal- Hioy es, sin duda, CL concepto de Constitucién y de Estado constitucional generalment aceptado. “En exe sentido abe decir que no hay més Consttucion que 1a Constituclon democritica, puesto que es la Gnica que asegura, juridicamente 1a existencia sey de una Constitucién, est € a efectiva limitaelbm del poder del Estado masveneficio de la libertad de Tos cudadanos. Unicamente sila soberania == atri- tye al pucblo, y elo tiene efcetos jurdicos, puede entenderse ae el Estado quede sometido al Derecho, esto ¢s, a una norma emanada de un poder supe- Tr Me remit, sobre ella, a traafo «Constitucign y derechos furdamentales, en mi bso, Mejudios de Derecho Covsttucional, Medrid. 1998, pp. 150 y +8eee As experlencia constitucional rior el propio Estado y distinguible de los poderes constituidos, Una Constitu- cién autocritica supone, pues, una verdadera contradiccién, carente, en conse- cuencia, de sentido. De ahi la imposibilidad de construir, aunque lo postulase Kelsen, un concepto general universal de Constitucién. Slo eabe un concepto de Constitucién que podriamos Hamar general particularizado, esto es, general dentro de una forma politica, mejor dicho, de la tnica forma politica capaz de ser también forma juridica: el Estado constitucional democritico. ‘Aese tipo de Constitucién, es decir, a la Constituciin auténtica, pertenece sin duda la nuestra. La democracia aparece en ella como su verdadero sustrato, si se quiere, su principio nuclear, confundible con la Constitucién misma: nuestra Constitucién es Ia forma juridica de la democracia. 1.2, LOS PLANOS CONSTITUCIONALES EN QUE ACTUA EL PRINCIPIO DEMOCRATICO ‘Al margen de que la democracia sea, como es clato, un principio politica, la democracia «constitucionalizadar, 0 mejor dicho, la democracia constitucional cs, pues, un principio juridice, dotado en consecuencia de cficacia normativa. ‘Como tal principio opera en los dos planos que nuestra Constitucién, como cual- 4quier otra?, tiene: et del poder constituyente y el del poder constituido. Con tér- ‘minos hellerianos podria decirse que si bien la democracia no puede operar jur- dicamente como principio «sobres 1a Constitucién (fuera de 1a Constitucién no seria Derecho), si puede hacerlo como principio xdcs Ia Constitucién (plano cons- ‘ituyente) y como principio cen» la Constitucién (plano constituido). En cada uno de esos planos el principio demoeritico tiene un determinado contenido’. 2. LA DEMOCRACIA EN El. PLANO CONSTITUYENTE 2.1, DEMOCRACIA Y SOBERANIA En este plano la democracia opera de dos inaneras, una genética y descrip- tiva y otra normativa y prescriptiva. La primera se refiere al modo de elabora~ cidn de la Constitucién y en ese sentido una Constitucién sera democratica si se elaboro por procedimiento democratico. Nuestra Constitucién, sin duda algu~ 2, Me refiero a Tas Constituciones esritas y sighas, que son el prototipo general de Const- fuel en el presente. Es claro que esa dualidad de planos no se da, por efemplo, en la Consttucidn del Reino Cnido. 9, Acesta dstineion y, en genera, al tema del presente trabajo dediqué mi libro Constituciin J democracia, Maid, 3989, 2° edic. 1990, Sobre todo ello he vuelto tnsstt en otros 8 nna, emané democraticame craticas (esto es, democrat presupuestos basicos de l ma Constitucién, para que postfranquismo, esto es, I en el referéndum nacional La otra manera en que es genética y descriptiva | normativa y prescriptiva ania al pueblo y asegura ‘ira que el poder constite tucién, «seguird también entra en vigor. La respues rales. En primer lugar et nacional reside en el pue Texto que requiere algin Parece, de un lado, qui cemplean las dos expresion Ja Nacién espaiola y los art. 2, 1a patria de los esp espatioles vivos, es decir, patria, Es decir, la patria, sible en pucblos {asf fo re do se refiere a los epuedl ma Constitucién la consi creo, del término «nacion nia cs dniea ¢ indivisible nal. Hay, muy probablem fos arts. 1 y 2 de la Const Sin embargo, la volun parte viva de ella, es deci a diferencia de lo que 5 ‘también de una concepel ‘para expresar la volunta Tepresentacién del presen ‘studios posteriores. Ere ‘una reconsideracién de lo ‘culpa, espero, que a Jo Tarna, emané democréticamente, puesto que fue elaborada por unas Cortes demo- criticas (esto es, democriticamente clegidas, de ahi la importancia de que los presupuestos basicos de la democracia se adelantasen, como ast fue, a la mis- ma Constitucién, para que ya hubiese democracia cn las primeras elecciones del postiranquismo, esto es, las del 15 de junto de 1977) y ratificada por el pueblo en el referéndum nacional celebrado el 6 de diciembre de 1978. La otra manera en que opera la democracia en el plano constituyente ya no es genética y descriptiva (cabe decir, histérica y politica, pero no juridical, sino ‘normativa y prescriptiva: sc refiere a si la Constitucién misma atribuye la sobe- rania ai pueblo y ascgura juridicamente dicha atribucién, Es decir, si se garan- ‘iza que el poder constituyente, que residié en el pueblo al emanarse la Consti tucidn, sseguirds también residiendo en el pueblo una vez que la Constitucién. ‘entra en vigor, La respuesta la encontramos en diversos preceptos constitucio- nales. En primer lugar en el art, 1.2, en el que se expresa que da soberania ‘nacional reside en el pueblo espaftol, del que emanan los poderes del Estado», Texto que requiere algin esfuerzo interpretativo. Parece, de un lado, que nacién no se identifica con pueblo, en cuanto que se ‘emplean las dos expresiones, de manera paralela a como también se distinguen Ia Nacidn espafiola y los espafioles en el art, 2. La nacién espaiola es, segin el art. 2, la patria de los espafioles, y por ello no se confunde exactamente con los espaitoles vivos, es decir, con el pueblo espaitol, Los espaftoles pertenecen 2 esa patria, Es decir, Ia patria, Ia nacién, es algo que les alberga. El pueblo es divi- sible en pueblos (asi lo reeonace la propia Constitucién en su Preambulo, cuan- do se refiere a los xpucblos de Espafias), la nacién no en naciones, pues la mis- ‘ma Constitucién la considera winica ¢ indivisible» en su art. 2, Ese es el sentido, ‘reo, del término «nacional» como adjetivo del término esoberanias. La sobera~ nia es tinica ¢ indivisible y To mismo la nacién, porque la soberania es nacio- nal. Hay, muy probablemente, pues, un sentido cultural, histérico, de nacién en los arts. 1 y 2 de la Constitucién, distinto al puramente demogrifico de pueblo. ‘Sin embargo, la voluntad de esa nacién abstracta sélo la puede expresar la parte viva de ella, es decir, el pueblo. Prevalece, pues, el principio democritico, a diferencia de lo que sucedia con ef liberalismo doctrinario, que, partiendo también de una concepcién cultural ¢ historica de nacién, atribuia la capacidad para expresar Ja voluntad de la misma a la representacién de la historia y a 1a representacién del presente: al Rey con el Parlamento. ‘studios posteriores. 1 realidad el objetivo que ahora tienen esias paginas no es otro que tna econsideracion de To que anterionmente he venido publicando, a que explicay dis- cape, espero, que a lo largo de elas reltere las citas a mis propios «ras >aEES La experiencia constiuclonal 2.2. DEMOCRACIA Y REFORMA CONSTITUCIONAL Como'ya se dijo mas atris, la concepeidn del poder constituyente originario, esto es, del que emané la Constitucién, no una tarea juridica sino politica, salvo ‘cuando ta Constitucién emana como reforma de otra anterior. Es el poder cons- tituyente fijado «por» la Constitucién el tinico que puede ser aprehendido juridi- camente, en cuanto que es el tinico normativizado. Es la Constitucién la que atri- bbuye este poder, o lo que ¢s igual, 1a que atribuye el poder soberano, que es por llo un poder furidico y no sélo politico. Dicho poder se expresa ecn forma» cons- titucional, pero ello no convierte a la Constitucién en soberana (ai en soberano al ordenamiento o al Estado), ya que ello seria confundir la forma del poder con el titular del poder. A veces se olvida que un postulada basico del Estado consti- tucional es justamente Ta separacion entre el Estado y la sociedad y por ello la {dea de que el poder del Estado ha de estar juridicamente limitado en garantia de Ja libertad e igualdad de tos compomentes de la sociedad, esto es, del pueblo. No hay poder juridico sin forma juridica. Ello es evidente, Pero cuando la Constitucién atribuye el poder constituyente al pueblo lo que hace es atribuir- le el poder de disponer de la Constituciin misma. Ese ¢s el auténtico sentido de Ja soberania, Y, como ¢s claro, 1a soberania atribuida por una norma, juridifi- cada, que es la soberania en el Estado constitucional, ya no puede ser concebi- da como absoluta y por encima del Derecho, sino como ejercitable a través del Derecho mismo. Ello, por lo dems, es lo inevitable cuando la soberania, como ocurtre en el Estado Constitucional, se residencia en una colectividad, puesto que tal colectividad sélo puede manifestar su poder a través de) cumplimiento de unas reglas que aseguren la veracidad de la emanacién de esa voluntad y su ‘expresién por la mayoria. Por ello el poder constituyente «constitucionalizador no esta, ni puede estarlo, slegibus solutuss. Ha de estar sometido a una reglas de procedimiento, que no son limites, sino més bien presupuestos 0 condicio- nes (garantla, en fin) de ese poder. No hay contradiccién (no podria haberia) ‘entre los arts. 1.2 y 9.1 de la Constitucién. En tal sentido, la respuesta a qué es i poder constituyente «previstor o proclamade por la Constitucién s6lo pode- mos hallarla examinando los preceptos que la propia Constitucién dedica ala reforma constitucional. Sélo si se atribuye al pueblo (que se expresa, obvia- mente, como cuerpo electoral) el poder de disponer de la totalidad de la Cons- titucién puede entonces admitirse que tiene garantizada, por la propia Consti- tucidn, la soberania, esto es, el poder constituyente (del que emana la Constitucién y por ello todos los poderes del Estado). La soberania en el Esta- do constitucional no es que sea compatible con los mal Ilamados «limites» pro- cedimentales, sino que es indisociable de tales procedimientos. El procedimien- to de reforma constitucional no contradice, sine que confirma Ja soberania. Son Jos limites materiales la que la contradicen, no las previsiones procedimentales. aso Que estos procedimientc so muy reforzadas) no 5 pio de la mayoria, sino | Tar, puesto que en mater poder constituyente, el en materia de emanacié En muestra Constituc representantes, en la re art, 167 como la del art del art, 168, incluso me €l Senado que se presen tituyentes). Pero el pueb réndum, en Ja reforma tados 0 de Jos senadore caso del art. 168. En az © sancién, El pueblo, pu Que ese poder sea sot capacidad de reformar tes materiales a su refor nerse, con razén, que el tueién lo que viene ; sjuridificador, esto ¢s, « tituyente, no existen lin namiento no puede dec alejada que sea a los pi Filo supone, sin duda, el cho, Nuestra democraci titucién proclama, wna 3. La DE 3.1. DEMOCRACIA ¥ Los DERECHOS FU CONSTITUYENTE ¥ Un pueblo sélo pued Jo componen tienen ase de Jos derechos fundan 4. Me remito a mi libro ya ¢ 20 Pacis, «El poder const} Que estos procedimientos exijan, habitualmente, mayorlas eforzadas (¢ Inclu- so muy reforzadas) no supone una limitacién que se imponga a} simple princi- I pio de la mayoria, sino una garantia de la «consistenciav de la volumtad popu- | Jat, puesto que en materia de emanacién constitucional, esto es, en materia de poder constituyente, el nivel del consenso es coherente que deba ser mayor que j ‘en materia de emanacién legal, es decir, en materia de poder constituido. | En nuestra Constitucién el pueblo participa, indirectamente, @ través de sus \ representantes, en la reforma constitucional, en cuanto que ésta (tanto la del | art, 167 como la del art. 168) la han de aprobar las Cortes Generales (en el caso el art. 168, incluso mediante una eleccién intermedia para el Congreso y para €l Scnado que se presenta con todos los rasgos de una eleccién a Cortes cons- tiruyentes). Pero el pueblo también participa, directamente, por medio del refe- réndum, en la reforma constitucional. $i lo exige la décima parte de los dipu- tados 0 de los senadores en el caso del art. 167, y de manera necesaria en el caso del art. 168. Fn ambos supuestos se trata de wn referéndum de ratificacién © sancién. El pueblo, pues, cjerce el poder de reforma constitucional. Que ese poier sea soberano depende de si tiene o no limites materiales en su capacidad de reformar la Constitucién. En nuestra Constitucién no existen limi ‘es materiales a su reforma, ni explicitos ni implicitast, por lo que puede soste- nerse, con raz6n, que el poder de reforma previsto en el art. 168 de la Consti- tucién lo que viene a expresar y garantizar es cl poder constituyente sjuridificado», esto es, econstitucfonalizados. En el ambito, pucs, del poder cons- tituyente, no existen limites al pluralismo politica y, por ello, en nuestro orde- xamiento no puede declararse ilicita ninguna idevlogia, por muy contraria 0 alejada que sea a los proplos valores materiales que la Constitucién contiene. Ello supone, sin duda, el mejor soporte para fundamentar la obediencia al Dere- ‘cho. Nuestra democracia constitucional es, efectivamente, como la propia Cons- titucién proclama, una democracia pluralista 3. LA DEMOCRACIA EN EL PLANO CONSTITUIDO 3.1. DEMOCRACIA Y DERECHOS FUNDAMENTALES. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES ENTRE EL PLANO DEL PODER CONSTITUVENTE Y EL PLANO DEL PODER CONSTITUIDO Un pueblo sélo puede ser soberano si ¢s libre, es decir, silos ciudadanos que Jo componen tienen asegurada su libertad, Por ello la garantia constitucional de los derechos fundamentales, indisponibles incluso por el legislador, es, al 4, Me remito ¢ mi Libro ya citado Constitucién y democracia, pp. 25-63. Coluelde J, L. REQUE- 410 Pacis, «El poder constituyente constituidd, La limitacldn del scberanos, en Soberan(a y a8nigmo tiempo, 1a garantia de Ia soberanfa popular. Hayy pues, una intana Conextén entre soberania del pueblo y derechos fundamentales, de tal manera que sin ellos no hay propiamenta Constitucién, sencillamente poraue sin ellos who puede existir ta base en que la Comstitucién se asienta: te soberania del pueblo. Tn consecuencia, Jos derechos funddamentales son manifestacion de ta demo- cracia, o mis atin, son, Como a veces se ha dicho, sfragmentos de democractay, De um lado, en cuanto que son e) requisito para que el pueblo pueda manifes- pe iihremente (en ihertad) su voluntad soberana, pertenecen sin duda al plano Get poder constituyente «jurdifcador, De otro lado, en euanto que sop cone rie materiales de la Constitueidn, esto es indisponibles para el legistador {limitando el pluralism), pero no limites ala acciém del propio poder constitt, gente (donde el pluralismo no esta limitado), pertenecen tamblén el plano det poder constituido. Sin derechos fundamentales no hay Constitucién, ello es claro, pero, al mis- tno Hempo, esa barrera teGrica no puede ser limite ala valldes de Ta reforma Total de ta Constitucidn (art, 168) si se quiere admitir, como se debe, que el Puc bio tiene juridicamente garantizado su poder sobre la propia Constitucibn, eto x su capacidad, sin ms requisitas que los procedimentales, para cambiar comp Gquera de Constitucion y, on el extremo, incluso para abandonar | Constitucion vrssma {para renuciar 2 seguir poseyendo, juridicamente, el poder constitu; yente), Confundir los dos planos, el de la teoria de Ia Constitucién, que es plano de la legitimidad constituctonal, con ol de ta validez constitucional, 0 10 fue es igual, el de la positividad, esto es, el del Derecho Constitucional, slo puede conducic a errores. [EL DOBLE CONTENIDO DEL PRINCIPIO DEMOCRATICO Bo el plano de los poderes constituidos, la democracia se manifiesia cost procedimiento pero también como sustancia, De ahi ta impropledad de intentar Uesligar,en dicho plano, la democracia procedimental de Ja democracia mate= tia? Ta democracia como principio general «en Sa Constituci6ns, esto es, Como principio general del ordenamiento,orientador de toda la organiaaciéa ¥ acti- Pidad del Tstado, se encuentra prevista en el art, 1.1 de la Constitucién, cuan~ Yo ge define al Estado como democratico. Este principio (a diferencia del prin Constitucén, no 1 de Fundamentes (Cuadernos monogréficos de Teoria del Estado, Pere: ho public ¢ Historia cossituconal), Oviedo, 1996, ex especie p. 365: 4. Me remito, sobre ei, a ma bro Constitucion conto! del poder, Buenos Ales, 199%, 00 42-60 {también edie. Bogoté, 1999, pp. 37-53). wn ciplo democritico express © procedimental9) posce De un lado, Ia propia C puramente estructurales, de procedimientos para I parlamentos nacional y « complementariamente, co formacién de la voluntad es método y sélo método, tucién garantiza, mientra ‘mas materiales que proc entendimiento de ta dem igualdad, Si en el plano del pot mites al pluralismo polt La mayoria, esto es, el Ie derechos fundamentales constitucionalmente prot bienes y valores caben po servaria el pluralismo ex aquellos contenidos esen El pluralismo democratic ‘una posicién de equilibric rial); se trata, pues, de ut 3,3. LA DEMOCRACIA RE Sin demoeracia no hia} cia, esto es, democracia a ficables. Por eso la Consti que sin democracta repre 6. Distinto es que tenga une Jes, pero ello, como se di popular. Una cosa es el co imental de la soberania d el método prescrito, pero cia de los derechos funds puede querer Io que quier 7. Acerca de la necesidad de siendo ejemplar la doctrnManuel Aragéa Reyes cipio democritico expresado en el art. 1.2, que sélo tiene un contenido formal © procedimental‘) pasee un doble componente: procedimental y material. De un lado, la propia Constitucién garantiza la democracia mediante normas Puramente estructurales, es decir, la democracia entendida como un conjunto de procedimientos para la eleccién de tos principales érganos del Fstado (los . arlamentos nacional y autonémicos y Ios ayuntamientos, principalmente) y, complementariamente, como un medio de intervenir directamente incluso en la formacién de 12 voluntad del Bstado a través del referéndum, La democracia abi es método y solo método, como decia Keisen. De otro lado, también la Consti- tucién garantiza, mientras la Constitucién exista, la democracia mediante nor- 1 ‘mas materiales que proclaman derechos fundamentales, fo que significa un Si en el plano del poder constituyente el principio democritico no impone Uimites al pluralismo politico, en el plano del poder constituido si los impone. La mayoria, esto es, el legislador, ha de respetar el contenido esencial de los derechos fundamentales y el contenido nuclear de los demas valores y bienes constitucionalmente protegidas. Por supuesto que en materia de derechos y de bicnes y valores caben politicas legislativas distintas, de lo contrario no se pre- servaria el pluralismo exigido por la propia Constitucién, pero ello respetando aquellos contenidos esenciales’, nucleares 0 minimos a los que antes se aludié. i pluralismo democratico se encuentra, en el dmbito del poder constituido, en luna posicién de equilibrio (entre democracia procedimental y democracia mate Hal); se trata, pues, de un pluralismo limitado, 3.3. LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA COMO REGLA GENERAL Sin democracia no hay Constitucién, pero sin Constitucién no hay democra- ‘ia, esto es, democracia asegurada, garantizada por el Derecho: democracia everi- ficable». Por eso la Constitucion es la forma de la democracia. A ello cabria ahadir ‘que sin democracia representativa no hay Estado constitucional. La organizacién 6. Distinto es que tenga uns garantia también material conto son los derechos fundamenta- cs, pero ello, como se dijo ms airis, no viene a contradecir el principio de la soberania ‘popular. Una cosa es cl contenido y otra la gerantia. El contenido exclusivamemte proce slimental de la saberanto del pueblo, esto es, la capacidad, juidica, de ejercer el poder, por el método prescrto, pero con cualquier objetivo, esta preservado justamente por la Vigen- ia de los derechos fundamentales, es decir, por Ia garantia de que la voluntad popular puede querer Jo que quiera con libertad porque csa Ubertad la tiene garantizada 7% Acerca de la necesidad de conjugar pluralisma politica y derechos fundamentales sigue siendo ejemplar la doctrina contenida en la STC 11/81. 8del Estado exclusivamente mediante una democracia directa, aparte de ser dificll- ‘mente concebible por razones téenicas, es claramente rechazable por razones te6~ ricas. Si el Estado constitucional significa la limitacién del poder, tal limitacion (sin la que no hay libertad de los ciudadanos ni por ello soberania popular) seria imposible en la democracia directa ya que, de un lado, se confundirian los planos del poder constituyente y del poder constituido y, de otro, se haria impracticable Iaexistencia de un espacio de adeliberacién» simultanea y racional en Ia toma de decisiones. Simplemente, no cabe pensar cémo podria estar garantizado, en la democracia directa, cl pluralismo politico. Por todo ello decia Kelsen que no habia ‘mas democracia posible que la democracia representative’, ‘Nuestra Constitucién, de manera coherente y en consonancia con el modelo al que pertenece, ha optado por la democracia representativa a la hora de orga- nizar el poder constituido, Ha previsto, sin embargo, un instrumento de demo- cracia directa, el referendum, como complemento de la democracia representa- tiva’, Ahora bien, dada Ja general y expresa atribuctén de la potestad legislativa a las Cortes Generales (asi como a las Asambleas Legislativas de las Comunida- des Auténomas), hay que sostener que en nuestro Estado democritico la demo- cracia representativa es la regla gencral y ¢l referéndum ta excepeién, por lo que las normas que lo preven han de ser interpretadas restrictivamente. Ello significa, en primer lugar, que en el ambito de los poderes constituidos (nos referimos aqui tanto al Estado central o general como a las Comunidades ‘Auténomas, cuyos paslamentos y gobiemos ejercen sin duda epader constitui- do») no puede haber mas referéndums normativos que los expresamente pre- vistos en la Constitucié. Por supuesto, todo ello con mayor iotivo también en el émbito del poder constituyente. Por esa razén (¥ otras mis que aqui no es el ugar de detallartas) el referéndum consultivo previsto en el art. 92 de la Cons- titucién ha de entenderse como un referéndum posible para actos y¥ no para 8, Lo que no quiere decir que 1a representacién politica, o més generalmente, In democra- ia representativa carezca de problemas en Ta teoria y en la prictica (vid. A. GARGOR=NA ‘Monatss, Representacion politica y Constitucién democritice, Maisid, 1991). Lo que care~ ce, eteo yo, al menos actualmente, es de recambic, 9, La iniciativa legisativa popular no estd prevista en muestra Constitucidn como un ins- trumento de democracia directa, en cuanto que no significa partcipacién del pueblo en 1 eercicio del poder, esto es, en In toma de decisiones politicas definitivas, sino come tun niodo de participacién popular (conferida a una fraccidn del puchlo) en el ejercicio, ‘no de la potestad legisiativa, ai siquiera de fs inetativa legislativa propiamente dicha, pese a su nombre, sino, tal como la ha desarrollado la Ley Organica 3/1984, de 26 de ‘marzo, de la «propuestae de inicitiva leislativa, 10, Entre otras rezomes porque los Estatutos son nomas constitucionales secundarias. Me remito a lo que expongo en La reforma de los Estatutos de Aulonomiae y en #El Estado utonémico: zmodelo Indefinido © modelo inacabados, ambos en Estudios de Derecho Constitucional, op. cit. xnormas. En segundo Iu del referendum signific réndum no puede sustit ‘Srgano del Estado que constitucionalmente co en el art, 92 de la Con una decisi6n que ain nc 10 est, es decie, ya pr compctente, Primero hi rgano competente, des torio, tat decision ha d cn razén de la forma y En el referéndum co previsto en el at, 167, sign total de ta Constitu no se trata de un referé realizarlo se atribuye a previsto en el art. 168, constituyente (sin limite réndum necesario. Amos, de todas mod que a través de tales pro son gjercicio de poder cc tituyente sin limites en do el ejercicio del poder ‘haber aprobado antes et cio de ia competencia sa demés referéndums norn Rey, en el plano constit legislativa del Estado (u El pueblo, mediante el nacién soberana, que el cidn de la Constitucién, ¢ no ¢s sancionada sino s6 3.4. DeMocracta ¥ oe La Constitucién, que p mo tiempo (art. 1.3) una que salvo excepeiones (EsManuel Aragon Reyes normas. En segundo lugar también el cardcter excepcional y complementario cl referéndum significa que, en el ambito de los poderes constituidos, el refe- réndum no puede sustituir, sino sélo complementar, el eercicio del poder por el Srgano del Estado que ordinariamente lo tiene atribuido, es decir, por el que es constitucionalmente competente. De ahi que mediante el referendum previsto en el art. 92 de la Constituctén no pueda cofidrsele al pueblo Ta adopcién de una decisién que atin no haya sido tomada (de nianera provisional o previa, cla- 10 esti, es decir, ya prefigurada a falta de referendum) por el érgano estatal competente. Primero ha de haber una propuesta de decisién adoptada por el Srgano competente, después llevarla a referéndum y después, si éste ¢s aproba- ‘orio, tal decision ha de emanar del érgano al que tal emanacién corresponde en razén de la forma y la materia. En el zeferéndum constitucional las cosas son algo distintas, De un lado, el Previsto en el art. 167, en cuanto que no corresponde al procedimiento de revi- sién total de la Constitucién sino al efercicio de un poder limitado de reforma, no se trata de un referéndum obligatotio, sino sélo facultativo (la decision de realizarlo se atribuye a la décima parte de los diputados 0 senadores), pero el previsto en el art. 168, en cuanto que ahi se expresa verdaderamente el poder constituyente {sin limites materiales) «juridificados, se presenta como un tefl réndum necesario, Ambos, de todos raodos, io son de ratificacién o sancién y precisamente por- que a través de tales procedimientos emanan normas constitucionales, es deci, son cjercicio de poder constituyente (coustitiyente limitado en un caso y cons- tituyente sin limites en otro}, es por lo que el referéndum aqui, complementan- do al ejercicio del poder por las Cortes Generales (que necesarlamente han de haber aprobado antes el texto de la reforma constitucional), sustituye el ejerci- cio de la competencia sancionadora del Jefe del Estado (lo que no ocurre en los demés referendums normatives: los relativos a los Estatutos de Autonomia). El Rey, en el plano constituido (inico en que el Rey opera) expresa la voluntad legislativa del Estado (una vez que las Cortes han ejercido el poder de legisla). Bl pueblo, mediante el referendum constitucional, expresa la voluntad de la nacién soberana, que el Rey no puede expresar, por ello le sustituye en la san- idm de 1a Constitucién, cuya reforma, cuando ha sido ratificada en referéndum, no ¢s sancionada sino sélo promulgada por el Rey. 3.4. DEMOCRACIA Y MONAROUIA La Constitucién, que proclama el Estado como democratico, establece al rais- ‘mo tlempo (art. 1.3) una monarquia parlamentaria, Esta forma de monarquia, {que salvo excepciones (Espafia y Japén) se ha ido desarrollando de manera evo 38La experiencia constitucional lutiva a través de practicas politicas y mutaciones constitucionales, es la tinica via posible para hacer compatibles la monarquia y 1a democracia, Nuestra monarquia parlamentaria significa que el Rey no posee ¢l poder constituyente, sino el pueblo, ni el poder legislative, sino tas Cortes Generales (y los parla mentos de las Comunidades Auténomas), ni el poder ejecutivo, sino el Gobier- ‘no del Estado (y los Gobiernos de tas Comunidades Auténomas). Es decir, que el Rey no posce poderes politicos ni ejerce poder propio, actuando siempre a propuesta y mediante actos debidos". Bl Rey no tiene epotestas», pero si cauctoritase, no gobierna, pero reina, Como titular de la Jefatura del Estado sus actos sou necesarios para la realizacién de las funciones piblicas mas relevantes; sin su firma se paralizaria la actividad esta~ ‘al, Pero el Rey siempre debe firmar, Ese es el entendimiento de la monarquia par- Jamentaria. ¥ por ello no es incongruente cx un Estada democratico que Ja Jefa- ‘ura del Estado se cubra por herencia y no por eleccién, Asi como tampoco es incongruente con un Estado democritico de Derecho, que tiene como uno de sus principias el de la responsabildiad de todos los poderes piblicos, que el Rey sea irresponsable. Es iresponsable porque no tiene poder, siendo responsables de sus actos piblicos las autoridades que han de refrendarlos, EL Rey, y la Corona, que lo trasciende, desempefian adcmés una importante funcién simbélica, de integracién histérica (con el pasado y el porvenit), de integracién politica (casumiendos el pluralismo}, de integracidn territorial (como vinculo de unidn de las diversas Comunidades) y de integracién social (como institucién por encima de clases, grupos ¢ intereses). Este tipo de atepre- sentacién absortivas simbélica, que ya no politica, es, me parece, un comple- mento de la democracia que no viene a contradeeirla, sino, al menos sin duda en Espaia, a consolidarla, 3.5. DEMOCRACIA Y PARTIDOS POLITICOS Nucstra democracia parlamentaria es, como todas las del presente, una democracia de partidos. La Constitucién no sélo reconoce la existencia de los partidos, sino que les otorga un papel fundamental en el sistema democrético (vexpresan el pluralismo politico, concurren a la formacién y manifestacion de Ja voluntad popular y son instrumento fundamental para la participacién poli- ticas, dice el art. 6). En consideracién a ello, ta Constitucién (en el mismo art. 6) les impone al mismo tiempo una especifica obligacién: «su estructura inter~ na y funcionamiento deberén ser democriticos», 11, Me remito a lo que he desarrollada en Das studios sobre la Monarguia parlomentaria ‘on la Constitucién espaota, Madrid, 1990. Es Los partidos polit corporaciones de De gjercicio del derecho 4/1978, de 4 de dicie asociaciones privadas vancia constitucions democracia constituc politicos, de ahi su pi tico. Pero les partidos cracia, los ciudadan: valiosos, pero instru convirtiéndose en ve do democratico deja A ello pueden condu Para evitar esos « interna de los partido tad de la representac excesivamente por I como el de listas cen tendencia de los part ducido en muchos pa Jos partidos y los clu mover la legitimaciéi basicos de la partici necesidades principal direceién donde puet citaria y de personali tiva y el pluralismo ic cién (sobre todo tele introduciendo en el E 4. LA! La democracia no nales materiales y pr rece en nuestra Cons 12, Pera mayor tratamic poder, op. city pp. 18el Aradén Reyes Los partidos politicos no son parte del Estado, no son érganos del Estado ni comporaciones de Derecho piblico, sino asociaciones privadas, creadas en el cjercicio del derecho fundamental de asociacién (como dice el art. 1 de la Ley 4/1978, de 4 de diciembre, de Partidos Politicos). Pero un tipo muy especiat de asociaciones privadas, en cuanto que tienen relevancia ptiblica, més atin, rele- vancia constitucional, dadas sus extraordinarias funciones politicas. Nuestra democracia constitucional (cualquier democracia} es impracticable sin partidos politicos, de ahi su papel de instramentos imprescindibles del sistema democra- tico. Pero los partidos no deben suplantar a los verdaderos sujetos de la demo- ‘racia, 10s ciudadanos. Cuando los partidos dejan de ser instrumentos (muy valiosos, pero instrumentos) de la democracia y desplazan a los ciudadanos convirtiéndose en verdaderos sujetos de la voluniad soberana, entonces el Esta- do democratica deja de serlo del «pueblo» para pasar a serlo ede los partidosy. Adllo pueden conducir los excesos del llamado «Estado de partidos. Para evitar esos exeesos, el ordenamiento ha de garantizar la democracia interna de los partidos, la transparencia y control de su financiacién y Ia liber- tad de la representacidn politica por medio de elecciones no predeterminadas excesivamente por la direccién de los partidos mediante sistemas tan rigidos como el de listas cerradas y bloqueadas. Uno de los problemas derivados de la tendencia de los partidos a la burocratizacién es el alejamiento que se ha pro- ducido en muchos paises democraticos {y el nuestro no ¢s una excepcion) entre los partidos y los ciudadanos. Dado que sin partidos no hay democracta, pro- mover Ia legitimacién de los partidos, fortalecer su carécter de instrumentos basicos de la participacién politica popular, se presenta hoy como una de las necesidades principales del Estado constitucional™?. Me parece que es en sa direecién donde pueden contrarrestarse los ingredientes de democracia plebis- citaria y de personalismo politico (en detrimento de la democracia representa~ tiva y el pluralismo ideolégico) que el uso y abuso de los medios de comunica- cidn (sobre todo televisivos), como vehiculos de propaganda politica, estén intraduciendo en el Estado democratic. 4, LA DEMOCRACIA COMO PRINCIPIO JURIDICO La democracia no esta expresada sélo en un conjunto de reglas constitucio- ales materiales y procedimentates, como ya se ha dicho, sino que también apa~ rece en nuestra Constitucién como un principio juridico: el principio mas fun- 12, Para mayor tratamienta me remito a lo que he expuesto en Constisucién y cowtrol del ‘poder, op. ct pp 182-193. 7BLa experiencia constinucional damental de toda Ia Constitueién, esto es, el que constituye su nticleo 0 pieza central. Ya se ha venido repitiendo con anterioridad: Ia Constitucién es, sobre ‘todo y principalmente, el modo de juridificacién de la democracia. Bllo tiene unas consecuencias juridices evidentes, puesto que tal principio, por serlo, ha de regir Ia labor interpretadora; por ser principio constitucional es principio general que se impone a todo el ordenamiento y por ser el principio nuclear de la propia Constitucién ha de sdotatla de sentidos, esto es, ha de sus- tentar el entendimiento de la Constitucién en su conjunto. Si la interpretacion conforme a la Constitucién se presenta como el criterio intecpretativo funda- ‘mental en nuestro ordenamiento, la interpretacién conforme el principio demo- ‘erético es a su vex el criterio interpretative nuclear de dicha forma de interpre- tacidn y de la interpretacién constitucional misma. ‘odo ello al mismo tiempo significa un prescripcion teérica, ademas de dog ‘matica, Es decir, que sobre el principio democratico (y no ya, como en el pasa do, sobre el principio monarquico) ha de construirse la moderna teoria de la Constitucién y del Estado Constitucional, 0 con otras palabras, del Derecho Constitucional y del Derecho publico en general. El principio demoeritico permite (en realidad, obliga a) construir una teoria de la soberanfa nacional o de 1a soberania del puchio en el Estado Constitucio- nal que ya no puede seguir utilizando las notas propias de la soberania cn el Estado absoluto, y permite conciliar la positividad con ta atribucion al pueblo ¥ no al Estado de la propia soberania, como permite conciliar la personalidad Juridica del Estado con la necesaria distincidn entre Estado y sociedad. El principio democrético también permite concebir de manera adecuada la posicién y funciones del Tribunal Constitucional, guardian de la Constitucién pero no constituyente permanente ni sefior del legislador. BI principio democritico facilita un entendimiento de los derechos funda~ mentales como normas materiales pero no inmunes el pluralismo politico, con- ciliando la democracia procedimental con ta democracia material y permitien- do también colocar a la ley en lugar preferente al juez en la regulacién y conerecién de los derechos fundamentals. Fl principio democritico dota de su auténtico significado actual a la reserva de ley y al principio de legalidad, en cuanto que a su través el Parlamento apa~ rece como Ja pieza nuclear del Estado democratico, por ser la tiniea represents tiva de la totalidad del pueblo, por ser la tinica instituetén estatal (el Parlamento es.més.que un mero rgano} en que esté presente, es decir, arepresentada> 1a sociedad plural:.c] pluralismo politico. La democracia constitucional ao puede entender al «demos» (a diferencia de lo que postulaba Rousseau) como una enti- dad homogénea, sino heterogénea, es decir, como una realidad compleja. Y esa realidad compleja tiene su cabal representacién el el Parkamento democratico. De ahi Ja necesidad de affanzar la acentralidad» parlamentazia, el control poli- ‘ico parlamentario, los dere en suma, de la institucién El principio democratic articular una adecuada cor do cualquier contradiccién ‘mento, irresponsabilidad re En fin, y como también Jita la hetramienta tedrica la vida piiblica, aguilatand cesos degenesativos. Creo 4 correspondiente delimitaci tuir a los drganos estatales danos como cotitulares del actual alejamiento entre re danos, entre imagenes de I REFERE ‘Anacon M.: Constitucidn y der ~ Dos estudios sobre la Mone 1999. ~ Constitucién y control del, = Constitucién y derechos f mae y «El Estado autonéur dios de Derecko Constituct Bocrentonne, E. W.: eDemacraz ne 2, agosto 1985. Ganxonana, Ac: Representacién ScamasoeR, H. P Democracia y ‘WV. AA.: sSoberanla y Constia Teoria det Estado, Derecho 13. Vid HL P, Scimtaoen, DemocMonuel Aragon Reyes thco parlamentario, los derechos de las minorias parlamentarias, la legitimidad, en suma, de la institucién donde reside Ia representacién popular. El principio democritico, como ya se detallé inds atras, es el que permite articular una adecuada comprensién de la monarquia parlamentaria disolvien- do cualquier contradiccién entre Corona y representacién popular, Rey y Parla- mento, irresponsabilidad regia y responsabilidad de los poderes piblicos. En fin, y como también se detall6 mas atrds, el principio democratic faci lita la herramienta teérica para situar a los partidos en su auténtica posicién en Ja vida publica, aquilatando sus funciones y fortaleciéndolos frente a sus pro- cesos degenerativos. Creo que a través del reforzamiento de los partidos y de la correspondiente delimitacién de su papel en ¢1 Estado (donde ni pueden susti- tuir a los drganos estatales como titulares dei poder constituido ni a los ciuda- danos como cotitulares del poder constituyente) es como cabe contrarrestar ol actual alejamiento entre representantes y representados, entre partidos y ciuda- danos, entre imagenes de la propaganda y realidad politica, REFERENCIA BIBLIOGRAFICA BASICA Aracos Ma Costtucion y democracia, Mari 1989. ‘Dos estudios sobre la Monarquia parlamentaria en la Constitucién espaitola, Madrid, 1980. Constitucién y control del poder, Buenos Aires, 1995. sConstitucidn y derechos fundamentaless, «La reforma de los Estatutos de Autono- ‘mise y «El Estado autondmico: 2modelo indefinide 9 modclo inacabado?s, en Estu- dios de Derecho Constitucionai, Madrid, 1998. BOCKENFGke, E. 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