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Anlisis de
Sistemas de
de Desastres
Gestin del Riesgo
[M ]
ISSN 1810-0767
Ilustraciones e imagen de fondo en esta pgina: elaborada a partir de L Encyclopdie Diderot et D Alembert
Los ejemplares de las publicaciones de FAO Grupo de Ventas y Comercializacin - Divisin de Informacin.
pueden solicitarse en: Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentacin (FAO)
Viale delle Terme di Caracalla - 00153 Rome, Italy
E-mail: publications-sales@fao.org
Fax: (+39) 06 57053360
Web site: http://www.fao.org
Environment and Natural Resources series design: studio@bartoleschi.com, 2004
publications-sales@fao.org
(+39) 06 57053360
http://www.fao.org
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B I O E N E R G A
Gestin del Riesgo
de Desastres
C L I M T I C O
Una Gua
C A M B I O
Stephan Baas
Selvaraju Ramasamy
Jennie Dey de Pryck
Federica Battista
]
A M B I E N T E
E D I O
[M
ISBN 978-92-5-106056-8
Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproduccin y difusin de material contenido en este producto
informativo para fines educativos u otros fines no comerciales sin previa autorizacin escrita de los titulares de
los derechos de autor, siempre que se especifique claramente la fuente. Se prohbe la reproduccin del material
contenido en este producto informativo para reventa u otros fines comerciales sin previa autorizacin
escrita de los titulares de los derechos de autor.
Jefe
Subdivisin de Polticas y Apoyo en Materia de Publicacin Electrnica
Divisin de Comunicacin de la FAO
Viale delle Terme di Caracalla, 00153 Roma, Italia
FAO 2009
PR L OG O
Con la creciente preocupacin a nivel internacional respecto al aumento en la frecuencia y
severidad de los desastres y las amenazas naturales, debido en parte a factores relacionados
con el cambio climtico, existe cada vez ms voluntad en muchos pases para poner en
marcha medidas polticas, legales, tcnicas, econmicas e institucionales que reduzcan los
efectos destructivos en la vida y en los modos de vida de las personas y las comunidades.
Estas inquietudes fueron intensamente debatidas durante la Conferencia Mundial sobre
Reduccin de Desastres, realizada en Kobe, Prefectura de Hyogo, Japn, entre el 18 y el
22 de enero de 2005. El Marco de Accin de Hyogo (MAH), adoptado por la Conferencia,
aspira a La reduccin sustancial de prdidas por desastres en vidas y en los activos
medioambientales, econmicos y sociales de los pases y las comunidades. Con el objeto
de alcanzar el mencionado resultado para el ao 2015, el MAH enfatiza un cambio desde
el alivio reactivo de emergencias (que no obstante sigue siendo importante) una reduccin
del riesgo de desastres (RRD) proactiva en las etapas previas al desastre a travs del
fortalecimiento de la prevencin, la mitigacin y la preparacin. Un enfoque relacionado
que est ganando un amplio apoyo es el de la Gestin del Riesgo de Desastres (GRD) que
combina, a travs de una perspectiva de manejo, el concepto de prevencin, mitigacin y
preparacin con respuesta.
La implementacin efectiva de lo sistemas de RRD y GRD depende de la solidez de las
capacidades institucionales de los actores claves en diferentes niveles de gobierno, sector
privado y sociedad civil y de una coordinacin efectiva entre estos actores y niveles. Se
otorga un reconocimiento enftico a estos desafos en el segundo objetivo estratgico de
la MAH: el desarrollo y fortalecimiento de instituciones, mecanismos y capacidades en
todos los niveles, en particular a nivel comunitario, que puedan contribuir sistemticamente
a desarrollar resiliencia frente a las amenazas.
Recientemente, en el contexto del aumento en la variabilidad climtica y el cambio
climtico, hay un reconocimiento creciente de los beneficios provenientes de la estrecha
vinculacin entre los esfuerzos de la Gestin del Riesgo de Desastres y de la Adaptacin
al Cambio Climtico a diferentes escalas. El taller sobre Riesgos relacionados con el
clima y eventos extremos realizado en junio de 2007 en El Cairo por la Convencin
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (UNFCCC) en el contexto
del Programa de Trabajo de Nairobi (NWP) sobre impactos, vulnerabilidad y adaptacin
al cambio climtico reconoci este vnculo crucial. Recomend, entre otros, identificar
y promover mecanismos y procesos institucionales para lograr una mejor coordinacin
en las acciones relacionadas con la gestin del riesgo y el impacto climtico, incluyendo
aquellas relacionadas con eventos extremos (RRD).
Las experiencias de GRD de la FAO en el campo, apoyadas por estudios normativos,
revelaron que existen pocas herramientas prcticas disponibles para guiar el anlisis de
sistemas institucionales a nivel nacional, local o de distritos en la GRD y conceptualizar y
proporcionar de all en adelante un desarrollo de capacidades que responda a las demandas.
La falta de herramientas para comprender las respuestas institucionales y los mecanismos
iii
]
Peter Holmgren
Director, Divisin de Medio Ambiente, Cambio Climtico y Bioenerga, FAO
D E
S I S T E M A S
D E
A N L I S I S
[
iv
RE SU M EN
La Gua para el Anlisis de Sistemas de Gestin del Riesgo de Desastres (GRD) proporciona un
conjunto de herramientas y metodologas para evaluar las estructuras existentes y las capacidades
de las instituciones a cargo de la Gestin del Riesgo de Desastres (GRD) a nivel nacional, de
distrito y local, con el fin de mejorar su eficacia e integrar temas de GRD en la planificacin del
desarrollo, con especial nfasis en las zonas propensas a desastres, sectores vulnerables y grupos
poblacionales. Mediante el uso estratgico de la Gua se espera mejorar la comprensin de las
fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas que enfrentan las estructuras institucionales
existentes en GRD y sus implicancias sobre los procesos de cambio institucional en curso.
Tambin pondr de relieve los complejos vnculos institucionales entre los diversos actores y
sectores a distintos niveles. Finalmente, contribuir a identificar brechas entre las instituciones
y/o sistemas en GRD, incluyendo agencias sectoriales que son a menudo responsables de la
implementacin de aspectos tcnicos de GRD (por ejemplo sector agrcola, de aguas, de salud.)
El proceso de evaluacin y anlisis contenido en la Gua es un primer paso hacia el
fortalecimiento de los Sistemas en GRD existentes. Las principales reas de aplicacin son:
n Fortalecimiento de las capacidades institucionales y tcnicas para GRD a nivel
nacional y/o niveles descentralizados.
n Integracin de aspectos claves de GRD en los programas de rehabilitacin de
emergencia.
n Diseo y promocin de la Gestin del Riesgo de Desastres de base Comunitaria
(CBDRM).
n Aplicar de manera prctica el cambio de paradigma del socorro en emergencias
reactivo a la GRD proactivo; e
n Incorporacin de GRD en la planificacin del desarrollo y sectorial (por ejemplo,
agricultura).
La Gua se centra fundamentalmente en los riesgos asociados a las amenazas naturales de
origen hidro-meteorolgico (inundaciones, tormentas tropicales, sequas, etc). A los usuarios
interesados en la gestin de riesgo de otro tipo de amenazas, se les insta a adaptar los conceptos
generales, herramientas y metodologas a la situacin que se trate.
Palabras claves:
Anlisis de Sistemas de Gestin del Riesgo de Desastres (GRD); Reduccin de Riesgo de Desastres
(RRD); Planificacin GRD; Anlisis de Sistemas de GRD a nivel nacional, de distrito y comunitario;
Incorporacin de GRD; Instituciones En GRD y vnculos con el sector agrcola; amenaza,
desastre, medios de vida e instituciones; mitigacin de desastres, preparacin, recuperacin y
rehabilitacin; Gestin del Riesgo de Desastres desde el nivel Comunitario.
La lista de documentos publicados en las series anteriores y otra informacin puede ser encontrada en el sitio web:
www.fao.org/nr
v
AGR A D EC I M I EN TO S
]
D E S A S T R E S
los participantes.
La Gua se inspira fuertemente en la experiencia de la FAO en el campo en el desarrollo
G E S T I N
esta gua, agradecemos a Genevieve Braun, Marta Bruno, Eve Crowley, Olivier Dubois,
Florence Egal, Shantana Halder, Jan Johnson, Angee Lee, Simon Mack, Dalia Mattioni,
Hans Meliczek, Pamela Pozarny, Peter Reid, Florence Rolle, Laura Sciannimonaco, Nicole
Steyer, y Sylvi WabbesCanotti por proporcionar comentarios constructivos y aportes a los
primeros borradores de esta gua.
D E
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NDI C E
iii Prlogo
v Resumen
vi Agradecimientos
ix Siglas
1 INTRODUCCIN
93 BIBLIOGRAFA
vii
SI G L A S
AMN Agencias Meteorolgicas Nacionales
ANGD Agencia Nacional para la Gestin de Desastres
AU Asociacin de usuarios
BNGD Bur Nacional para la Gestin de Desastres
CAPD Centro Asitico de Preparacin para casos de Desastres
CCA Evaluacin Conjunta de Pas
CDR Comit de Desarrollo Rural
CGDR Ciclo de gestin del riesgo de desastres
CMNUCC Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico
CMRD Conferencia Mundial sobre la Reduccin de los Desastres
CNGD Centro Nacional para la Gestin de Desastres
CRED Centro para la Investigacin de la Epidemiologa de los Desastres
DFID Departamento del Reino Unido para el Desarrollo Internacional
DRP Diagnstico rural participativo
EIRD Estrategia internacional de las Naciones Unidas para la reduccin de desastres
FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin
FEWSNET Red de Sistemas de Alerta Temprana contra la Hambruna
FICR Federacin Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja
FPMIS Sistema de Informacin sobre Gestin del Programa de Campo
GIC Grupo de inters comn
GRD Gestin del riesgo de desastres
GRDBC Gestin del Riesgo de Desastres de base Comunitaria
MAH Marco de Accin de Hyogo
MGRD Marco de Gestin del Riesgo de Desastres
MOU Memorando de Entendimiento
MVS Marco de los Medios de Vida Sostenible
NWP Programa de Trabajo de Nairobi sobre impactos, vulnerabilidad y adaptacin
al cambio climtico.
OBC Organizacin de base comunitaria
OING Organizacin internacional no gubernamental
OMF Organizaciones Micro-Financieras
ONG Organizacin no gubernamental
ONGD Oficina Nacional para la Gestin de Desastres
OSC Organizacin de la sociedad civil
PCD Planes de contingencia distritales
PMA Programa Mundial de Alimentos
RRD Reduccin del riesgo de desastres
SAT Sistema de alerta temprana
SDAR Servicio de Instituciones Rurales y Participacin
SMIA Sistema mundial de informacin y alerta sobre la alimentacin y la agricultura
SNHM Servicios Nacionales Hidrometeorolgicos
MANUD Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo
ZAE Zona Agro-Ecolgica
ix
INTRODUCCIN
ANTECEDENTES
El mundo ha sido testigo de un alarmante aumento en la frecuencia y severidad de los
desastres: 240 millones de personas, en promedio, se han visto afectadas por desastres
naturales alrededor del mundo cada ao entre el 2000 y 2005. Durante cada uno de estos
seis aos, estos desastres cobraron alrededor de 80.000 vidas y provocaron daos estimados
en 80 mil millones de dlares EE.UU.1 Las prdidas producidas por los desastres estn
aumentando alrededor del mundo debido a diversos factores, entre ellos:
n eventos climticos extremos ms frecuentes, asociados con una creciente variabilidad
y cambio climtico;
n sistemas de produccin agrcola que aumentan el riesgo (por ejemplo, una
fuerte dependencia en los cultivos de regado que provocan el agotamiento y la
salinizacin de la capa acufera, pastoreo/ganadera insostenible o produccin de
biocombustibles en tierras que inicialmente, y de manera ms adecuada, estaban
cubiertas de bosques);
n crecimiento demogrfico combinado con cambios y movimientos demogrficos que
conllevan, por ejemplo, a una urbanizacin no planificada, una creciente demanda
de alimentos, bienes y servicios industriales; y
n una creciente presin sobre los recursos naturales (y sobre explotacin de los mismos).
Los niveles de vida ms elevados y los estilos de vida ms extravagantes en las naciones
ms prosperas tambin conllevan prdidas econmicas muy altas cuando se ven azotados
por desastres. Si bien la mejora en los sistemas de respuesta frente a emergencias salvarn
vidas y propiedades, muchas de esas prdidas pueden evitarse o reducirse si se establecen
polticas y programas adecuados para abordar las causas originarias y se ponen en marcha
mecanismos de mitigacin, preparacin y respuesta que estn efectivamente integrados en
la planificacin general del desarrollo.
Estos temas fueron llevados a escrutinio pblico y se debatieron de manera exhaustiva
durante la Conferencia Mundial sobre la Reduccin de los Desastres (CMRD) en Kobe,
Hyogo, Japn (enero de 2005). Los gobiernos, las agencias de NU y las Organizaciones
de la Sociedad Civil (OSC) presentes en Kobe insistieron en la necesidad de avanzar desde
la teora hacia la accin concreta en la Reduccin del Riesgo de Desastres. Con un fuerte
1 CRED. Marzo 2007. La fuente de datos EM-DAT no incluye vctimas de conflictos, epidemias y plagas de insectos. Ms
sobre estadsticas de desastres y temas relacionados con los datos de desastres en: www.em-dat.net
1
]
naturales, y para integrar las estrategias de Reduccin del Riesgo de Desastres (RRD) en
la planificacin del desarrollo. Esto representa un cambio en el paradigma desde una pre-
R I E S G O
ocupacin muy fuerte con un alivio reactivo frente a las emergencias (que no obstante
siguen siendo importantes) a una RRD pro-activa antes de que la amenaza se transforme
en un desastre.
D E L
2 Los otros objetivos estratgicos son: (a) una integracin ms efectiva de las consideraciones sobre riesgos y desastres en
las polticas, planificacin y programacin de desarrollo sostenible en todos los niveles, con especial nfasis en la prevencin,
mitigacin y preparacin frente a los desastres y en la reduccin de la vulnerabilidad; y (c) la incorporacin sistemtica de los
enfoques de reduccin de riesgo en el diseo e implementacin de la preparacin, la respuesta y los programas de recuperacin
frente a emergencias, en la reconstruccin de las comunidades afectadas.
3 Definiciones de RRD y GRD disponibles en el Mdulo 1.
4 FAO. 2004. El Rol de las Instituciones Locales en la Reduccin de la Vulnerabilidad para los Desastres naturales Recurrentes
y en el Desarrollo de Modos de Vida Sostenibles. Informe consolidado sobre estudios de caso, hallazgos y recomendaciones de
talleres. Servicio de Instituciones Rurales y Participacin (SDAR). Roma
2
INTRODUCCIN
particular inters. Para abordar esta falencia, en 2003 la FAO lanz un programa centrado
en el papel de las instituciones locales en la gestin del riesgo de desastres naturales. El
programa combina y refuerza mutuamente las actividades normativas y operacionales
basadas en el campo para ayudar a los pases en sus esfuerzos para cambiar de operaciones
reactivas de alivio de emergencias hacia estrategias de preparacin y prevencin del riesgo
de desastres mejor planeadas y de largo plazo que incluyan, cuando corresponda, su
integracin en el trabajo de desarrollo agrcola existente. El enfoque est basado en (i) un
cabal entendimiento de las capacidades institucionales existentes, las posibles falencias y
las fortalezas comparativas de los diferentes actores en GRD a distintos niveles, y (ii) una
coordinacin efectiva entre los participantes claves en el diseo e implementacin de los
proyectos y programas elaborados en respuesta a las demandas que abordan, de manera
sustentable, las causas originarias de la vulnerabilidad de los participantes locales frente a
las amenazas naturales. Los puntos clave de acceso de la FAO se basan en las siguientes
preguntas, estrechamente interconectadas:
(i) Qu estructuras, mecanismos y procesos institucionales estn impulsando los
programas nacionales de GRD en los sectores agrcolas, forestales y pesqueros?
(ii) Qu capacidades, herramientas, mtodos y enfoques tcnicos estn disponibles
dentro de las estructuras institucionales para poner en marcha la GRD a nivel
local y nacional (esto es, evaluar fortalezas comparativas como quin puede hacer
qu mejor)?
(iii) Qu buenas prcticas existentes (ya sea de origen indgena y/o cientfico) se
aplican actualmente a nivel local para fortalecer la resiliencia comunitaria contra
las amenazas climticas y de otra ndole, y cules son las brechas tecnolgicas
potenciales (incluyendo acceso a las tecnologas) a nivel local?
5 En este contexto, los sistemas institucionales de GRD se entienden como la combinacin de estructuras prcticas y procesos
institucionales (quin hace qu y cmo?).
3
]
El proceso de evaluacin y anlisis detallado en la gua es, por tanto, un primer paso
D E S A S T R E S
para reforzar los sistemas existentes de GRD. Sus principales reas de aplicacin son:
n fortalecer las capacidades institucionales y tcnicas para GRD a nivel nacional y/o
descentralizado;
n integrar los aspectos clave de la GRD en programas de rehabilitacin de emergencia;
n disear y promover la Gestin del Riesgo de Desastres de base comunitaria (GRDBC);
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los practicantes de GRD al igual que otros profesionales en desarrollo que pudieran estar
interesados, incluyendo personal de ONG/OSC/OBC, administradores y desarrolladores de
polticas de desastres, pueden preferir seleccionar algunos mdulos solamente y/o ajustar las
herramientas y las listas de verificacin a los asuntos especficos de las amenazas o del sector.
4
M D U L O
1 DEFINICIONES
Y MARCO
CONCEPTUAL
Los enfoques y mtodos para las evaluaciones institucionales de GRD en esta Gua
desarrollan y combinan elementos de dos marcos conceptuales: el marco de Gestin del
Riesgo de Desastres que distingue las diferentes fases del ciclo de gestin de desastres
(fases de pre-desastre, respuesta y post-desastre, incluyendo los vnculos a las actividades
normales de desarrollo) y el Marco de Medios de Vida Sostenibles (MVS) que pone a las
personas, los activos y las vulnerabilidades de sus medios de vida, al igual que al contexto
poltico e institucional que choca contra ellos, al centro del anlisis.
El propsito de este mdulo es:
1. proporcionar las definiciones bsicas de los trminos utilizados en esta Gua;
2. presentar los elementos claves de la Gestin del Riesgo de Desastres; y
3. presentar el Marco de Gestin del Riesgo de Desastres (MGRD) y de Medios
de Vida Sostenibles (MVS) y destacar los vnculos claves entre vulnerabilidad,
desastres, medios de vida e instituciones.
5
]
Esta Gua adopta la terminologa de la EIRD que distingue la Gestin del Riesgo de
D E S A S T R E S
Reduccin del Riesgo de Desastres se utiliza para referirse a aquellos programas y prcticas
enfocadas especficamente a evitar (prevencin) o limitar (mitigacin y preparacin) los
impactos adversos de las amenazas, dentro de un contexto amplio de desarrollo sostenible.
a travs de medidas para evitar (prevencin) o limitar (mitigacin) los efectos adversos
A N L I S I S
de las amenazas y para proporcionar sistemas de alerta temprana de amenazas que sean
oportunos y confiables. En la fase de respuesta, las comunidades y agencias de socorro se
centran en salvar vidas y propiedades y en proporcionar alivio. En la fase post-desastre,
el foco est en la recuperacin y rehabilitacin. En realidad, el cambio entre estas fases es
fluido, en particular, entre las etapas en donde las comunidades van desde la rehabilitacin
[
6 El Desarrollo Sostenible se define como desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad
de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades (Referirse al Departamento de NU de Asuntos Econmicos y
Sociales, Divisin para el Desarrollo Sostenible: disponible en www.un.org/esa/sustdev).
7 Diagrama del Ciclo de Gestin del Riesgo de Desastre modificado desde TorqAid; http://www.torqaid.com/default.asp
8 Las medidas estructurales se refieren a cualquier construccin fsica para reducir o evitar los posibles impactos de las amenazas,
que incluyen medidas de ingeniera y construccin de las estructuras e infraestructura de proteccin resistentes a las amenazas. Las
medidas no-estructurales se refieren a polticas, sensibilizacin, desarrollo del conocimiento, compromiso pblico, y mtodos y
prcticas operativas, incluyendo mecanismos participativos y la provisin de informacin, que puede reducir el riesgo y los impactos
relacionados. Terminologa del EIRD, versin 2009 www.unisdr.org/eng/terminology/UNISDR-Terminology-Spanish.pdf
6
DEFINICIONES Y MARCO CONCEPTUAL
RECUADRO 1.1
DEFINICIONES BSICAS
7
]
CUADRO 1.1
Marco de la Gestin del Riesgo de Desastres (MGRD)
D E S A S T R E S
Alerta/evacuacin Reconstruccin
Preparacin
Recuperacin econmica/social
D E L
Bsqueda y rescate
Clave
Reestablecer rutas logsticas Restauracin de la infraestructura de servicios
Patrn de crecimiento
social/econmico normal
G E S T I N
Coordinacin Coordinacin
Amenaza/desastre
de envergadura Proporcionar Proporcionar ayuda
asistencia
Iniciativas de emergencia
Evaluacin de daos
Iniciativas de recuperacin
Iniciativas de RRD
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RESPUESTA
DE LOS MEDIOS
S I S T E M A S
9 Para mayores detalles, ver Marco de Accin de Hyogo para 2005-2015. Aumento de la Resiliencia de las Naciones y las
Comunidades ante los Desastres. (disponible en www.unisdr.org/eng/hfa/hfa.htm)
8
DEFINICIONES Y MARCO CONCEPTUAL
RECUADRO 1.2
ELEMENTOS PARA EL MARCO DEL RIESGO DE DESASTRES (GRD)
Pre-Desastre
Actividades de desarrollo en curso Aspectos vigentes de la GRD en los
programas de desarrollo.
Evaluacin de riesgo Proceso de diagnstico para identificar los riesgos que
enfrenta una comunidad.
Prevencin Actividades para evitar el impacto adverso de las amenazas.
Mitigacin Medidas estructurales/no-estructurales adoptadas para limitar el
impacto adverso.
Preparacin Actividades y medidas adoptadas con anticipacin para asegurar
una respuesta efectiva.
Alerta temprana Provisin efectiva y oportuna de informacin para evitar o
reducir el riesgo.
Post-Desastre
Ayuda en curso Ayuda continua hasta un cierto nivel de recuperacin.
Recuperacin Acciones tomadas despus de un desastre con el objetivo de
restablecer la infraestructura y los servicios.
Reconstruccin Acciones tomadas despus de un desastre para asegurar la
reubicacin/reasentamiento.
Recuperacin econmica y social Medidas tomadas para normalizar la
economa y la vida social.
Actividades de desarrollo en curso Acciones continuas de programas de desarrollo.
Evaluacin del riesgo Proceso de diagnstico para identificar nuevos riesgos
que pueda enfrentar nuevamente las comunidades.
9
]
1. Asegurar que la reduccin del riesgos de desastres es una prioridad local y nacional
con una fuerte base institucional para su implementacin.
2. Identificar, evaluar y monitorear riesgos y desastres y fomentar la alerta temprana.
3. Utilizar el conocimiento, la innovacin y la educacin para construir una cultura de
seguridad y resiliencia a todo nivel.
D E
los niveles.
Las prioridades de accin del MAH se utilizan en esta Gua como el marco para
organizar los hallazgos ms importantes del anlisis del sistema de GRD, identificando
D E L
las debilidades y las fortalezas y desarrollando las recomendaciones (ver mdulo 6). El
resultado esperado, los objetivos estratgicos y las prioridades para la accin del MAH se
G E S T I N
y las cinco prioridades para la accin que estn estrechamente vinculadas al contexto ms amplio
S I S T E M A S
del desarrollo sostenible. Las fortalezas o debilidades de los sistemas existentes de GRD pueden
favorecer o amenazar el progreso del desarrollo. El estrecho vnculo entre la GRD y el desarrollo, y
el papel integral de la GRD dentro del desarrollo est ilustrado en los siguientes ejemplos:
n Los desastres naturales retrasan las ganancias del desarrollo: la destruccin de la
infraestructura y el desgaste de los medios de vida son resultados directos de los
D E
10 Extracto de UN/EIRD. 2007. De las palabras a la accin: una gua para la implementacin del Marco de Hyogo. Ginebra.
10
CUADRO 1.2
Resumen del Marco de Accin de Hyogo para el 2005-2015: Aumento de la Estrategia Internacional para la Resiliencia de las Naciones y las
Comunidades ante los Desastres (Marco de Hyogo)
RESULTADO ESPERADO
La reduccin considerable de las prdidas ocasionadas por los desastres, tanto en trminos
de vidas como de bienes sociales, econmicos y ambientales en las comunidades y los pases
OBJETIVOS ESTRATGICOS
La integracin de la reduccin del riesgo de desastres en El desarrollo y fortalecimiento de instituciones, La incorporacin sistemtica de los enfoques de la
las polticas y la planificacin del desarrollo sostenible mecanismos y capacidades para aumentar la resiliencia reduccin del riesgo en la implementacin de programas
ante las amenazas de preparacin, respuesta y recuperacin de emergencias
PRIORIDADES DE ACCIN
1. Garantizar que la RRD sea una 2. Identificar, evaluar y monitorear 3. Utilizar el conocimiento, la 4. Reducir los factores de riesgo 5. Fortalecer la preparacin
prioridad nacional y local con una los riesgos de desastres y mejorar las innovacin y la educacin para subyacentes en caso de desastre a fin de
slida base institucional para su alertas tempranas crear una cultura de seguridad y asegurar una respuesta eficaz a
aplicacin resiliencia a todo nivel. todo nivel.
n Mecanismos institucionales n Evaluaciones y mapas de riesgo, n Socializacin de la informacin n Ecosistemas sostenibles y gestin n Capacidades para la gestin
para la RRD (plataformas riesgos mltiples: elaboracin y y cooperacin. ambiental. de polticas, capacidades
nacionales); responsabilidades difusin. n Redes entre disciplinas y n Estrategias para la RRD integradas tcnicas e institucionales.
asignadas. n Indicadores sobre la RRD y regiones; dilogo. junto con adaptacin ante el n Dilogo, coordinacin e
n La RRD como parte de las vulnerabilidad. n Uso de terminologa uniforme cambio climtico. intercambio de informacin
polticas y planificacin del n Datos e informacin estadstica sobre la RRD. n Integracin de la RRD al sector entre los encargados de
desarrollo, tanto a nivel sobre las prdidas. n Inclusin de la RRD en los salud y hospitales seguros. la gestin del riesgo de
sectorial como multisectorial. n Alerta temprana: centrada en la planes educativos, en la n Proteccin de las instalaciones desastres y los sectores del
n Legislacin para apoyar la RRD. gente; sistemas de informacin; educacin formal e informal. pblicas ms importantes. desarrollo.
n Descentralizacin de polticas pblicas. n Capacitacin y aprendizaje n Esquemas de recuperacin y redes n Enfoques regionales para
responsabilidades y recursos. n Desarrollo cientfico y tecnolgico; sobre la RRD; mbito de seguridad social. la atencin de desastres,
n Evaluacin de las capacidades y socializacin de la informacin; comunitario, autoridades n Reduccin de la vulnerabilidad con centrndose en la reduccin
los recursos humanos. observaciones de la Tierra basadas locales, sectores especficos, opciones diversificadas de ingreso. del riesgo.
ACTIVIDADES CLAVES
n Impulso del compromiso en el espacio; modelacin y igualdad de acceso. n Mecanismos para compartir los n Revisin y puesta en prctica
poltico. prediccin del clima; alerta n Capacidad investigativa: riesgos financieros. de los planes de preparacin
n Participacin comunitaria. temprana. riesgos mltiples, elementos n Alianzas pblico-privadas. y contingencia.
n Riesgos regionales y emergentes. socioeconmicos, aplicacin. n Planificacin territorial y cdigos n Fondos de emergencia.
n Concientizacin pblica y de construccin. n Voluntariado y participacin.
medios de comunicacin. n Planes rurales de desarrollo y RRD.
TEMAS TRANSVERSALES
Enfoque para abordar Perspectiva de gnero Participacin comunitaria Desarrollo de las capacidades y
mltiples amenazas y diversidad cultural y de voluntarios transferencia de tecnologa
Contribuir a la consecucin de los objetivos de desarrollo internacionalmente acordados, (incluyendo los ODM)
Fuente: Informe de la Conferencia Mundial sobre la Reduccin de Desastres, Kobe, Hyogo, Japn, 18-22 de enero del 2005 www.unisdr.org/eng/hfa/hfa.htm
DEFINICIONES Y MARCO CONCEPTUAL
11
]
ms pobres.
n Las tecnologas mejoradas pueden ayudar a prevenir o mitigar el dao causado por
las amenazas naturales: Diversos mtodos de control de aguas, por ejemplo, pueden
reducir el peligro de daos por inundacin, o ayudar a los humanos, animales y plantas a
sobrevivir en caso de sequa. Las variedades de cultivos mejorados que soportan la sequa
D E
o a las inundaciones y/o resisten a las enfermedades y plagas pueden hacer la diferencia
S I S T E M A S
entre un cultivo fallido y una cosecha aceptable. Los mtodos mejorados de labranza
cero y las tcnicas de conservacin del suelo pueden aumentar la produccin en reas
agroecolgicamente desfavorables, deteniendo la degradacin ambiental y asegurando
una mejor sostenibilidad. Los programas de desarrollo deben tener la capacidad de poner
las tecnologas de GRD al alcance de los agricultores en las comunidades vulnerables.
D E
n Los desastres pueden ser oportunidades para construir nuevamente mejores prcticas para
A N L I S I S
11 Esta lista de diferentes formas de vulnerabilidad y las definiciones entregadas en el Recuadro 1.3 fueron extradas de FAO.
2005. Gua Rpida para las misiones: Anlisis de las instituciones locales y los modos de vida, por A. Carloni., Servicio de
Instituciones Rurales y Participacin. Roma, pgina 3, recuadro 3. Si bien esta gua de GRD se centra en la vulnerabilidad ante
las amenazas naturales, en lnea con el mandato de la FAO, los procesos de evaluacin descritos podran ser adaptados a los otros
tipos de vulnerabilidad mencionados en las vietas. Sin embargo, debera destacarse que esta Gua de GRD no est diseada para
evaluar estructuras institucionales producto de conmociones econmicas, guerras civiles o estrs estacional.
12
DEFINICIONES Y MARCO CONCEPTUAL
RECUADRO 1.3
DEFINICIONES
13
]
En el marco de los MVS, las vulnerabilidades de todos los tipos, y las instituciones
D E S A S T R E S
forman la parte central del contexto global dentro del cual se procesa el desarrollo. Los
diferentes conjuntos de activos de diferentes hogares, grupos sociales y comunidades y
los contextos institucionales son los que determinan en ltima instancia las capacidades de
esos hogares, grupos sociales y comunidades para afrontar los desastres antes, durante y
despus de su ocurrencia.
D E
las relaciones entre los activos de los hogares, el contexto de vulnerabilidad y los
procesos institucionales que dan forma a sus vidas. Por ejemplo, mientras algunas
amenazas pueden afectar a todos los miembros de una comunidad en un grado
D E L
similar (por ejemplo, un huracn o una fuerte nevazn) los hogares ms ricos con
ms activos pueden tener los medios para adoptar estrategias de afrontamiento ms
G E S T I N
efectivas que pueden evitar que una amenaza se transforme en una desastre. Es ms,
el foco del marco sobre el contexto institucional describe cmo las instituciones
efectivas y de ms alto nivel pueden amortiguar los efectos de un desastre en los
hogares pobres, movilizando acciones comunitarias o externas para el beneficio de
los ms vulnerables.
D E
S I S T E M A S
GRFICO 1.3
Marco de medios de vida sostenibles adaptados a la GRD
Estrategias de Resultados
afrontamiento positivos en
Impacto Instituciones, y medios de vida GRD y medios
leyes y fortalecidos de vida
Natural
[
polticas
Amenazas habilitantes
naturales Social Humano
e impactos
Inuencia
Instituciones,
leyes y polticas Estrategias de Resultados
Fsico Financiero deshabilitante afrontamiento negativos de
y medios de GRD y medios
Bienes de de vida
vida debilitados
la familia
Resiliencia
14
DEFINICIONES Y MARCO CONCEPTUAL
RECUADRO 1.4
MEDIOS DE VIDA Y RESILIENCIA
Desde la perspectiva de los medios de vida se sugiere que los hogares con gran
cantidad de recursos sern ms resiliente a las amenazas que un hogar con menos
bienes. No es solamente la cantidad de cualquiera de los activos que cuenta por
ejemplo, en el caso de una enfermedad epidmica del ganado, un hogar adinerado
dedicado al pastoreo podra perder todo su rebao igual que un hogar pobre.
El tema importante es que los capitales son hasta cierto punto fungibles.
Por lo tanto, el hogar de pastoreo adinerado sera ms resistente frente al
desastre si pudiera recurrir a reservas financieras para comprar alimentos y
reabastecerse, o permitir a los miembros educados/capacitados del hogar
emigrar temporalmente en busca de empleo en otra rea. El hogar pobre puede
no tener ms activos que sus animales muertos, y el desastre terminara en una
tragedia enorme e irremediable.
Si bien los vnculos entre los marcos de MVS y de GRD son complejos, destacan una variedad
de factores clave que determinan el grado de vulnerabilidad de los distintos grupos socioeconmicos
frente a las situaciones de desastre, tal como se evidencia en los siguientes ejemplos:
n Los recursos naturales proporcionan activos claves para los medios de vida y
seguridad, especialmente en las zonas rurales.
n Los desastres reducen los medios de subsistencia de los hogares en diferentes grados,
dependiendo del activo y del tipo de desastre, y conducen a la inseguridad en los
medios de vida (pudiendo terminar en muerte o daos).
n Las polticas y las instituciones influyen en los medios de subsistencia de los hogares
de manera positiva o negativa.
n Las polticas y las instituciones pueden aumentar o reducir la vulnerabilidad frente
al desastre.
n Instituciones facilitadoras y bienes diversificados en las familias amplan las opciones
de medios de vida.
n La propiedad de activos disminuye la vulnerabilidad y aumenta la capacidad de
resistir a los impactos del desastre.
n Los resultados de los medios de vida dependen de las polticas, instituciones,
procesos y estrategias de medios de vida.
n Los resultados de los medios de vida influyen en la capacidad de preservar y
acumular activos en el hogar.
Las polticas e instituciones son por lo tanto factores clave que influyen en el acceso de
los distintos grupos de la poblacin a los activos y a la tecnologa de GRD, en las opciones
de medios de vida y en las estrategias de afrontamiento, as como servicios clave para
reducir la prdida de vidas y de propiedad en el perodo posterior a un desastre.
15
]
D E S A S T R E S
RECUADRO 1.5
DEFINICIN DE INSTITUCIONES
El uso del trmino instituciones en esta gua se refiere a las reglas y normas
sociales al igual que a las organizaciones que facilitan la coordinacin de la
accin humana.
D E
Los dos componentes de instituciones son las reglas del juego (normas,
valores, tradiciones y legislacin que determina cmo se supone que las personas
R I E S G O
agencias de extensin.
n Organizaciones formales de carcter asociativo: cooperativas y grupos
registrados.
n Organizaciones informales: grupos de intercambio laboral o grupos de
ahorro rotativos.
D E
sobre el papel.
Por ejemplo, durante la fase de mitigacin/prevencin, la variedad de actores
institucionales incluyendo los ministerios tcnicos y agencias del sector pblico (agricultura,
bosques, pesca, salud, educacin, gobierno local), las organizaciones internacionales,
los cuerpos profesionales, las ONG y otras organizaciones de la sociedad civil, operan
programas importantes para construir medios de subsistencia, mejorar la produccin y
los ingresos de los hogares, y fortalecer la resiliencia y las estrategias de afrontamiento. En
la etapa de socorro, por ejemplo, estas diversas organizaciones se centran en operaciones
de rescate y salvamento, y satisfacer las necesidades bsicas tales como techo, alimentos
y agua. En la etapa de rehabilitacin, aspiran a prevenir una mayor erosin de los bienes
productivos o estrategias de afrontamiento y de ayudar a los hogares a reestablecer sus
medios de vida.
16
DEFINICIONES Y MARCO CONCEPTUAL
Se espera que los ministerios/agencias que funcionan como punto focal especializado
en GRD jueguen un papel vital en la coordinacin de estas actividades y en asegurar
su pertinencia en objetivos y actividades de desarrollo a largo y mediano plazo. En
este contexto, se requiere de un anlisis y una comprensin profunda del papel de las
organizaciones formales e informales en la GRD, de las capacidades tcnicas e institucionales
(incluyendo fortalezas y debilidades), de mejores prcticas operacionales y tcnicas, y de
fortalezas comparativas para coordinar y promover vnculos horizontales y verticales.
Un desafo particular para los gobiernos y agencias de desarrollo es construir capacidades
locales fuertes y movilizar al sector pblico y privado y a las organizaciones de la sociedad
civil a distintos niveles para participar de manera activa, segn sus ventajas comparativas,
en el diseo e implementacin de las estrategias de GRD pertinentes a nivel local.
17
M D U L O
2 PLANIFICACIN DE
UNA EVALUACIN
INSTITUCIONAL DE
LOS SISTEMAS DE
GESTIN DEL RIESGO
DE DESASTRES
Este mdulo entrega una visin general de los pasos interrelacionados de planificacin,
conduccin y anlisis de resultados de una evaluacin institucional de sistemas de GRD.
Tambin se discuten los estudios de diagnstico complementarios a nivel local, provincial/
distrito y nacional necesarios para obtener los datos bsicos primarios para la evaluacin.
El mdulo sugiere quin debe hacer qu y dnde durante el proceso de evaluacin. La
secuencia propuesta debiera seguirse de manera flexible y adaptarse a las circunstancias
especficas de la ubicacin o estudio - de acuerdo con las necesidades.
19
]
nivel local13.
n Recoleccin de informacin sobre organizaciones que actan como punto focal a
nivel nacional, regional y local.
n Recoleccin y revisin de documentos sobre estrategia corporativa pertinente a
nivel regional/nacional y los principales programas y proyectos relacionados con
D E
htm, que proporciona datos bsicos sobre los perfiles de pas, mapas sobre desastres
A N L I S I S
paso es organizar una reunin inicial con los funcionarios clave de gobierno que son
responsables de la coordinacin general de los sistemas de GRD del pas al igual que
aquellos funcionarios con responsabilidades sectoriales de GRD. En pases donde la
coordinacin entre la autoridad nacional para la GRD y los ministerios/departamentos
sectoriales an es dbil, la presencia de representantes de estas ltimas instituciones en
la reunin inicial puede ayudar a fortalecer esta coordinacin. De otra manera, puede ser
necesario separar las reuniones, particularmente si la evaluacin tiene el foco en un sector
especfico. El propsito de la reunin inicial es:
12 Un organigrama del funcionamiento institucional de la GRD nacional es muy til para este propsito y puede ser solicitado
desde la autoridad nacional responsable o se puede descargar la ltima informacin establecida desde los respectivos sitios web.
13 Generalmente estn a disposicin en las ONG nacionales e internacionales con una fuerte presencia en terreno, en reas
crnicamente expuestas a amenazas naturales.
20
PLANIFICACIN DE UNA EVALUACIN INSTITUCIONAL DE SISTEMAS DE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
n Obtener el apoyo y compromiso del gobierno a nivel de toma de decisiones de alto nivel.
n Conducir la orientacin/gua general de la poltica de gobierno para la evaluacin.
n Acordar los temas clave a ser abordados durante el proceso de evaluacin.
n Acordar las reas expuestas a desastres que deben ser cubiertas por la evaluacin.
Los participantes clave en la reunin inicial debern incluir:
n Los puntos focales y/o oficiales para la GRD con poder de toma de decisiones
relacionadas con polticas, estrategias y programas de GRD (por ejemplo de la
Oficina, Consejo y/o Bur Nacional de Gestin de Desastres).
n Representantes de las OING y ONG/OSC claves activas en GRD y, si corresponde,
cualquier organizacin del sector privado pertinente14.
Debera invitarse a los Representantes de las siguientes organizaciones/agencias
debieran estar invitados, segn corresponda:
n Ministerio del Gobierno Local, particularmente las unidades que representan los
distritos expuestos a desastres.
n Ministerios/departamentos tcnicos de sectores vulnerables (por ejemplo,
agricultura, ganadera, pesca, forestal, infraestructura/obras pblicas, recursos
hdricos, salud, educacin).
n Ministerios de planificacin y economa (si corresponde).
n Instituciones Nacionales de Investigacin (si corresponde).
n OING, ONG/OSC y organizaciones del sector privado (si corresponde).
n Organizaciones de NU/desarrollo y ayuda bilateral (si corresponde).
La reunin inicial debiera, entre otros, explcitamente:
n Discutir las caractersticas clave del contexto de amenazas nacionales e identificar las
principales fortalezas y debilidades de las polticas generales de GRD y de la estructura
institucional que puede requerir de un anlisis en profundidad durante la evaluacin.
n Acordar el nivel de apoyo de la contraparte y los nombres de los funcionarios
de la contraparte de los ministerios sectoriales y coordinadores, incluyendo su
participacin, si es posible, en el trabajo en terreno, y comprometer el apoyo
logstico y financiero (por ejemplo, transporte) de acuerdo con las necesidades.
n Identificar otras organizaciones gubernamentales internacionales/nacionales, inter-
gubernamentales u ONG/OSC involucradas en la GRD en distintos niveles.
n Seleccionar las provincias/distritos/pueblos pilotos expuestos a desastres para
estudios en terreno.
n Discutir otras polticas o asuntos relacionados con los recursos, dependiendo de
cada situacin especfica.
Dado el nmero de temas a cubrir, sera de ayuda si la reunin inicial se agendara
durante medio da. Como no ser posible cubrir todos estos temas en profundidad en una
sesin, ser necesario agendar reuniones de seguimiento con algunos de los participantes
para enriquecer los detalles, y para emprender la planificacin detallada para el trabajo en
14 La Federacin Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, FICR, por ejemplo, es una fuente valiosa
de informacin y un actor experimentado en la preparacin y respuesta ante emergencias en muchos pases.
21
]
terreno. A medida que se desarrolla la reunin inicial, sera aconsejable que el presidente/
D E S A S T R E S
realizar una serie de reuniones de planificacin con las contrapartes e intrpretes locales
para el trabajo de campo con el objeto de:
R I E S G O
n Llegar a un acuerdo y afinar las cuestiones clave y los indicadores relacionados para
la evaluacin institucional a nivel local, nacional y de distrito.
Tambin sera aconsejable comenzar a planificar cmo encargarse del anlisis de datos
y visualizar el apoyo tcnico/logstico que pueda ser necesario.
D E
2. TRABAJO EN TERRENO
S I S T E M A S
y conducirse una serie de sesiones de lluvia de ideas y entrevistas grupales sobre los
asuntos clave a nivel nacional con representantes de las organizaciones ms importantes
identificadas en la reunin inicial. Si dicha reunin concluy que haba sectores especficos
especialmente vulnerables, los ministerios y departamentos responsables por estos sectores
debieran ser los puntos de entrada claves para la evaluacin. La descripcin detallada sobre
[
22
PLANIFICACIN DE UNA EVALUACIN INSTITUCIONAL DE SISTEMAS DE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
identificados a travs de las consultas a nivel nacional e intermedio. Este estudio a nivel de
comunidad incluye dos pasos:
(i) Elaboracin de perfiles por comunidad.
(ii) Evaluaciones institucionales a nivel de comunidad.
La elaboracin de perfiles a nivel de comunidad es un paso fundamental antes de
encargarse de la evaluacin institucional a nivel local, ya que proporciona una comprensin
bsica del contexto de estudio, parmetros socio-econmicos clave que incluyen los sistemas
de produccin y de medios de vida, y de las caractersticas generales de la vulnerabilidad de
los pueblos/comunidades y las amenazas especficas que enfrentan.
Se pueden realizar visitas en terreno en 3 a 5 pueblos dependiendo de la disponibilidad de
tiempo. Es importante decidir con anticipacin los mtodos y herramientas participativos
con los cuales comenzar el estudio, y utilizar otros mtodos y herramientas de evaluacin
rurales rpidos y participativos dependiendo de la necesidad y de los requerimientos
de informacin. Se sugiere no solicitar a los participantes voluntarios en el estudio que
dediquen ms de medio da a estos ejercicios y discusiones, y planificar sesiones en grupo e
individuales de acuerdo a esto a lo largo del da. La descripcin detallada sobre quin debe
ser contactado y qu se debe buscar est descrita en el Mdulo 5.
(f) Vnculos y coordinacin entre niveles institucionales: Los temas de coordinacin,
comunicacin y vnculos colaborativos entre los niveles institucionales constituyen un
tema crucial a ser abordado en la evaluacin general. Las preguntas clave para identificar
fortalezas y debilidades de los vnculos verticales y horizontales y las propuestas de
mejoramiento debieran ser incorporadas en los estudios en cada nivel.
Es fundamental una sesin especfica para discutir estos temas a travs de los distintos
niveles y con una variedad de participantes clave es fundamental. El mejor momento para
llamar a una reunin conjunta de participantes como sta para discutir la coordinacin
horizontal y vertical, el flujo de comunicacin y la integracin de los temas de GRD entre
los distintos niveles, ser cuando los datos bsicos de los niveles individuales hayan sido
examinados y se hayan realizado algunas hiptesis como base para la discusin. Si bien los
papeles y funciones principales que tienen o debieran tener las organizaciones de GRD a
nivel de comunidad, distrito y nacional sern abordados con ms profundidad en Mdulos
3-5, en el cuadro 2.1 aparece un ejemplo de los papeles y funciones clave de cada nivel, con
el objeto de proporcionar una base para comparar las contribuciones complementarias de
cada nivel.
(g) Diagnstico especfico del sector: Muchas funciones de la GRD se sobreponen/
coinciden con los mandatos de los ministerios o agencias sectoriales. Por ejemplo, lo
Ministerios de Agricultura y/o Recursos Hdricos generalmente abordan los desafos
relacionados con la GRD como el manejo sostenible de tierras y aguas, y el manejo
sostenible de recursos naturales. Es por lo tanto fundamental que la evaluacin tambin
tome en cuenta los mandatos y programas de estos ministerios sectoriales relacionados con
la GRD y los temas especficos de cada sector. Estos aspectos deben ser cuidadosamente
analizados para entender cmo estn establecidos los mecanismos de coordinacin con los
sistemas formales de GRD y la manera cmo funcionan es igualmente importante. A modo
23
]
de ilustracin, esta Gua proporciona una mirada de los problemas del sector agrcola con
D E S A S T R E S
provenientes de los estudios en terreno. Se necesitarn por lo menos tres a cuatro das para
el anlisis y la redaccin del informe.
(i) Reunin(es) conclusiva(s): Se deber organizar una reunin nica o varias reuniones
conclusivas con las organizaciones a nivel nacional o intermedio con el objeto de compartir
los hallazgos indicativos del equipo y para discutir las implicancias de los hallazgos y las
D E
recomendaciones con los participantes nacionales. Tambin se deber realizar una reunin
S I S T E M A S
conclusiva separada con los proyectos asociados a nivel nacional y con los representantes
de agencias donantes. La decisin con respecto a si realizar reuniones conjuntas o separadas
con los diferentes participantes y grupos de inters deber ser tomada a la luz de las
circunstancias y sensibilidades locales.
(j) Consolidacin del informe final: Puede ser necesario realizar reuniones finales
D E
antes de completar el informe de evaluacin con los puntos focales nacionales de GRD
A N L I S I S
para aclarar hechos e interpretaciones de los hallazgos del equipo y la factibilidad de las
recomendaciones propuestas.
En conclusin, los diferentes pasos sealados estn resumidos en el Recuadro 2.1 con el
objeto de destacar la secuencia lgica de estos pasos y la coherencia del enfoque.
[
24
CUADRO 2.1
Roles y funciones principales de las diversas organizaciones15 a distintos niveles por elementos de la GRD (ejemplo ilustrativo)
DESASTRE /
PRE-DESASTRE POST-DESASTRE
EMERGENCIA
Asegurar calidad
Movilizar ayuda Financiar programas Incluir actividades
en los proyectos Tratar la GRD
Agencias Crear conciencia financiera como de rehabilitacin y de GRD en la
Internacional de infraestructura como una actividad
internacionales sobre la GRD garantas y crditos a de Alimentos por planificacin del
financiados por inclusiva
largo plazo Trabajo desarrollo
donantes
Establecer sistemas
Promulgar
de alerta temprana, Preparar un plan Establecer fondos Preparar cdigos
normativas de Declarar desastre y
Nacional Gobierno nacional infraestructura, nacional de alivio de para emergencia y de conducta para
seguridad y cdigos estado de emergencia
marco legal y poltico desastres recuperacin desarrollo y socorro
de construccin
para la GRD
Establecer
reglas locales de
Implementar Proteger la
administracin; Proporcionar datos Coordinar y mediar
Promover enfoques Alimentos por infraestructura;
proporcionar agroecolgicos para acciones entre
Gobierno provincial multisectoriales e Trabajo u otros promover
incentivos para el plan nacional de los niveles local y
integrados de GRD programas de tecnologas de
la promocin de socorro nacional
rehabilitacin reduccin del riesgo
tecnologas de
Provincia /distrito / reduccin del riesgo
municipalidad
25
A N L I S I S D E S I S T E M A S D E G E S T I N D E L R I E S G O D E D E S A S T R E S
[ ]
26
DESASTRE /
PRE-DESASTRE POST-DESASTRE
EMERGENCIA
Construir
Realizar diagnsticos Mantener la Interceptar las Movilizar a las
Organizaciones de infraestructura Proporcionar apoyo
de riesgos y infraestructura redes de solidaridad comunidades para
base comunitaria para proteger la moral y consejo
amenazas pblica habituales una accin conjunta
propiedad
PLANIFICACIN DE UNA EVALUACIN INSTITUCIONAL DE SISTEMAS DE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
RECUADRO 2.1
DIAGRAMA DE FLUJO PARA UN ESTUDIO DE DIAGNSTICO DE
SISTEMAS INSTITUCIONALES DE GRD
mensajes de alerta temprana, intercambio tcnico y colaboracin, coordinacin e implementacin en distintas fases
ganadera/pesca/recursos hdricos/salud) en distintos niveles; evaluar las prcticas tcnicas y operacionales existentes en
n Discutir las caractersticas clave del contexto nacional de amenazas.
Evaluar los vnculos del sistema de GRD con los sectores (por ejemplo, ministerios y departamentos de agricultura/
Evaluar los mecanismos y canales de comunicacin, planificacin de la GRD en y entre las instituciones, flujo de
n Acordar los puntos focales a nivel nacional, de distrito y local.
los sistemas de GRD existentes, identificar las instituciones mejor ubicadas para actuar y coordinar aspectos
n Evaluar la pertinencia de los programas de GRD vigentes.
n Seleccionar los distritos y pueblos ms vulnerables y propensos a desastres para
el trabajo en terreno.
n Identificar las organizaciones internacionales o nacionales, o bien las ONG/OSC
clave involucradas en el GRD en distintos niveles.
n Planificar visitas a los pueblos y secuencias de actividades.
n Acordar sobre el apoyo logstico y de las contrapartes para la evaluacin.
Paso 7: Reunin conclusiva con participantes del pas y finalizacin del informe
n Discutir sobre los hallazgos, recomendaciones e implicancias.
n Identificar y acordar las futuras instrucciones y el camino hacia adelante.
n Revisar los requerimientos para la implementacin del seguimiento.
n Finalizar el informe y sus recomendaciones.
27
M D U L O
3 EVALUACIN DE
LOS SISTEMAS DE
GESTIN DEL RIESGO
DE DESASTRES A
NIVEL NACIONAL
29
]
16 El nombre de la institucin punto focal responsable de la coordinacin de todos los temas de GRD a nivel nacional vara de un
pas a otro. Algunos nombres comnmente utilizados son: la Oficina Nacional de Gestin de Desastres (ONGD), la Autoridad
Nacional de Gestin de Desastres (ANGD), el Centro Nacional de Gestin de Desastres (CNGD), el Bur Nacional de Gestin
de Desastres (BNGD) o la Agencia Nacional de Gestin de Emergencias (ANGD). Estas oficinas/autoridades generalmente son
parte del Ministerio del Interior (o Asuntos Internos) aunque en algunos pases otros ministros desempean este papel, tales como
el Ministro de Defensa Civil, el Ministro de Gestin de Desastres o el Ministro de Alivio y Rehabilitacin. En otros casos, el punto
focal reporta directamente al Jefe de Gobierno.
17 En la mayora de los pases las Agencias Meteorolgicas Nacionales (AMN) y los Servicios Nacionales Hidrometeorolgicos
(SNHM) son los puntos focales para todos los tipos de sistemas de alerta temprana y la difusin de informacin y alertas
tempranas.
30
EVALUACIN DE SISTEMAS DE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES A NIVEL NACIONAL
Agricultura, Agua, Medio Ambiente o Salud, al igual que los ministerios/agencias multi-
sectoriales seleccionados tales como el Ministerio para el Desarrollo rural o local, Finanzas
y Planificacin debieran estar involucrados.
RECUADRO 3.1
CMO SELECCIONAR LOS PUNTOS INSTITUCIONALES CLAVE MS
ADECUADOS.
Otros ministerios tales como el del Trabajo, Bienestar Social, Interior, Obras Pblicas, Alivio y
Rehabilitacin, o Defensa usualmente desarrollan funciones de punto focal para la GRD y debieran
por lo tanto ser consultados sobre los aspectos seleccionados de la GRD, si corresponde. El punto
de entrada institucional tambin depender del propsito especfico del anlisis y su pertinencia o
foco en un sector particular. Por ejemplo, si hay elementos clave predeterminados relacionados con
temas de emergencias de salud, el Ministerio de Salud sera el punto de entrada ideal.
Basndose en el resultado de la reunin inicial (ver Mdulo 2), ser necesario ahondar
en las discusiones tcnicas con las instituciones de GRD a nivel nacional. Se recomiendan
3 metodologas bsicas para la evaluacin inicial a nivel nacional:
n Entrevistas semi-estructuradas con informantes clave o personas clave seleccionadas
en la entrega de recursos.
n Sesiones de lluvia de ideas con mltiples actores.
n Discusiones grupales de ciertos temas en profundidad.
Generalmente el trabajo grupal genera hallazgos y recomendaciones ms filtrados,
socialmente controlados y por lo tanto ms neutrales y ampliamente aceptados. Las
entrevistas individuales tienden a proporcionar conocimientos ms profundos y reflexiones
crticas, con el riesgo, no obstante, de reflejar solamente un punto de vista. Por lo tanto, la
triangulacin en el uso de tres mtodos es altamente recomendada.
31
]
RECUADRO 3.2
D E S A S T R E S
lluvia de ideas para recoger percepciones iniciales. Se pide a los participantes que
completen unas tarjetas (una idea por tarjeta) que se ordenan luego en categoras
o grupos de ideas en un panel o en una mesa. Una variante de este mtodo sera
desplegar el cuadro 3.1 con la primera columna de la matriz completada con
las preguntas clave, dejando la segunda y tercera columnas en blanco. El grupo
D E
lluvia de ideas a travs del cual se intentar abordar los temas de una manera
estructurada. Este ejercicio podra, de esta manera, estimular discusiones ms
profundas y ms detalladas de acuerdo con el pas especfico de la matriz.
2. Analizar el resultado de la sesin de lluvia de ideas. Identificar necesidades/
falencias de informacin adicional y participantes/informantes tiles para las
D E
32
EVALUACIN DE SISTEMAS DE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES A NIVEL NACIONAL
33
]
CUADRO 3.1
Temas genricos clave sobre la capacidad institucional nacional para la GRD
D E S A S T R E S
Cules son las n Ministerio especializado n Marco legal formal para la GRD, actas relacionadas o
polticas de GRD y en GRD. decretos de gobierno, cdigos de desastres, estndares
D E
Gestin de Desastres. (tal como el manejo del ciclo de la GRD) y/o plan de
n Plataforma Nacional para accin.
la gestin del Riesgo de n Plan de accin de respuesta frente a emergencias y/o
G E S T I N
34
EVALUACIN DE SISTEMAS DE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES A NIVEL NACIONAL
Cules son las n Oficina Nacional de n Magnitud del presupuesto y cantidad de personas
capacidades Gestin de Desastres. formalmente empleadas en la GRD en los distintos niveles.
operacionales del n Ministerios sectoriales. n Frecuencia y tiempo (dentro del ciclo de GRD) de las
sistema formal n Programa Integral de reuniones de los organismos clave en Gestin Nacional
de GRD (durante Gestin de Desastres (si de Desastres.
diferentes fases del hubiera). n Programas y centros de capacitacin nacionales para
proceso de GRD)? n Agencias meteorolgicas la GRD (presupuestos operacionales y dotacin de
e hidrometeorolgicas personal).
nacionales. n Materiales de capacitacin disponibles en lenguaje local.
n Centros de Coordinacin n Sistema de Alerta Temprana existente (y operacional
de Gestin de Desastres. a qu nivel?).
n Grupos o Grupos de n Centros de operacin de respuestas equipados
Accin de GRD a nivel adecuadamente para la emergencia.
nacional. n Centros y/o Grupos de Accin (GA) con mandatos y
n Gobierno, OING, ONG, responsabilidades escritos claramente.
centros de capacitacin. n Grupos de Accin de GRD en las agencias de lneas
n Agencias de NU y sectoriales.
plataformas nacionales. n Los administradores de los GA en todos los niveles
n OING, ONG y OSC. saben el contenido de las polticas de GRD, de los
reglamentos generales y las responsabilidades.
n Existe un centro formal de comunicaciones y
proporciona informacin e intercambio.
n Los mensajes de Alerta Temprana alcanzan los equipos/
poblaciones locales de GRD.
n Materiales/informacin de GRD disponibles y
difundidos.
n Organizacin de ejercicios de prueba/simulacros.
n Evaluacin del personal capacitado disponible para
emergencias.
Cules son los n Agencias/Ministerios n Mandatos y responsabilidades para los distintos tipos de
mecanismos de sectoriales. participantes/ organizaciones clave definidos para la GRD.
coordinacin n Foro/grupos n Planes de GRD integrados y transversales en distintos
dentro del interdisciplinarios niveles.
sistema nacional asesores en gestin n Planes de accin de GRD sectoriales hacen referencia a
de GRD? Cules de desastres en varios otros sectores.
son los roles y niveles. n Vnculos/MoU institucionalizados entre las agencias de
responsabilidades n Comits/grupos de gobierno, instituciones de investigacin y capacitacin,
de las agencias coordinacin. y ONG.
sectoriales, ONG, y n OING, ONG y OSC. n Existencia de Grupos Bsicos/Grupos de Accin de GRD
del sector privado n Plataforma nacional de en las agencias relacionadas.
para la GRD? EIRD. n Reuniones regulares para los comits de coordinacin
de GRD.
n Plan de trabajo para el comit de GRD.
n Descripcin de funciones que incluyen tareas
relacionadas con la GRD.
Cules son los n Organizacin nacional de n El pas participa o dirige programas regionales de GRD.
mecanismos para GRD o cuerpo encargado n Viajes de estudio e intercambios con otros pases.
la cooperacin de la toma de decisiones. n Programas internacionales vigentes sobre GRD.
regional e n Plataforma Nacional. n Proyectos de inversin con componentes de reduccin
internacional n Coordinador del sistema de riesgos.
en GRD y/o de NU. n Vnculos establecidos con el sistema de EIRD de NU.
respuesta frente a n Plataforma de EIRD. n Peticiones relmpago realizadas a los pases donantes.
emergencias? n FICR. n Acuerdos regionales para la estandarizacin, planificacin
e implementacin de GRD (Gestin de incendios).
n Comit/unidad/centro nacional de coordinacin de
emergencias coordina la ayuda nacional/internacional
para emergencias.
35
]
de fondos fiduciarios o
nacionales.
S I S T E M A S
D E
RECUADRO 3.3
EJEMPLOS DE TEMAS AGRCOLAS ESPECFICOS DEL SECTOR A
A N L I S I S
NIVEL NACIONAL
Agricultura de cultivos
n Historia de impactos de desastres, estimacin de daos y prdidas en los
cultivos.
[
36
EVALUACIN DE SISTEMAS DE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES A NIVEL NACIONAL
37
A N L I S I S D E S I S T E M A S D E G E S T I N D E L R I E S G O D E D E S A S T R E S
[ ]
38
CUA
18 D
19R20
O 3.2
Hoja de seguimiento de los procesos clave en los sistemas de GRD a nivel nacional
Procesos clave Indicadores18 Estado19 Nombre de las instituciones Medidas y capacidades de Comentarios
e instrumentos involucradas implementacin20
(relacionados con
el marco de la Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Cap. Recursos
GRD) principal apoyo tcnicas financieros
18 Los indicadores ayudan a identificar las instituciones con capacidad tcnica e institucional especializada en cada elemento del marco de la GRD y para identificar las futuras oportunidades de intervencin.
19 Categoras de evaluacin propuestas: NE no existente; ENO existente pero no operacional; o Operacional
20 Categoras de evaluacin propuestas: B Bien; S Satisfactorio, I - Inadecuado
Procesos clave Indicadores18 Estado19 Nombre de las instituciones Medidas y capacidades de Comentarios
e instrumentos involucradas implementacin20
(relacionados con
el marco de la Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Cap. Recursos
GRD) principal apoyo tcnicas financieros
39
A N L I S I S D E S I S T E M A S D E G E S T I N D E L R I E S G O D E D E S A S T R E S
[ ]
40
Procesos clave Indicadores18 Estado19 Nombre de las instituciones Medidas y capacidades de Comentarios
e instrumentos involucradas implementacin20
(relacionados con
el marco de la Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Cap. Recursos
GRD) principal apoyo tcnicas financieros
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A N L I S I S D E S I S T E M A S D E G E S T I N D E L R I E S G O D E D E S A S T R E S
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Procesos clave Indicadores18 Estado19 Nombre de las instituciones Medidas y capacidades de Comentarios
e instrumentos involucradas implementacin20
(relacionados con
el marco de la Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Cap. Recursos
GRD) principal apoyo tcnicas financieros
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A N L I S I S D E S I S T E M A S D E G E S T I N D E L R I E S G O D E D E S A S T R E S
[ ]
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Procesos clave Indicadores18 Estado19 Nombre de las instituciones Medidas y capacidades de Comentarios
e instrumentos involucradas implementacin20
(relacionados con
el marco de la Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Cap. Recursos
GRD) principal apoyo tcnicas financieros
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A N L I S I S D E S I S T E M A S D E G E S T I N D E L R I E S G O D E D E S A S T R E S
[ ]
46
Procesos clave Indicadores18 Estado19 Nombre de las instituciones Medidas y capacidades de Comentarios
e instrumentos involucradas implementacin20
(relacionados con
el marco de la Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Cap. Recursos
GRD) principal apoyo tcnicas financieros
21 El trmino distrito es utilizado para referirse al punto intermedio operacionalmente ms importante (desde una perspectiva
local) entre los niveles local y nacional. Con gran frecuencia ste es el nivel de distrito. Sin embargo, dependiendo del contexto
especfico del pas, tambin puede ser provincia, estado, o municipalidad. En pases con gobiernos estatales o provinciales
separados, los mtodos discutidos en el Mdulo 3 para la evaluacin a nivel local tambin pueden ser aplicables.
47
]
todos los actores con respecto a la GRD, incluyendo los funcionarios de gobierno,
polticos, representantes elegidos del consejo, lderes tradicionales, empresarios del
sector privado, ONG y organizaciones de la sociedad civil.
n Identificar los atributos institucionales tangibles (polticas, mandatos y estructuras
organizacionales), los instrumentos de apoyo (como finanzas, apoyo logstico y
D E
municipal, de distrito o provincial (Recuadro 4.1). En vista de que usualmente existe una
A N L I S I S
48
EVALUACIN DE LOS SISTEMAS DE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES A NIVEL DE DISTRITO
y relacionar esta informacin con los mapas de exposicin a amenazas. El criterio utilizado
para definir los riesgos de amenazas y la vulnerabilidad a nivel de distritos deber tener
en cuenta los factores socioeconmicos e institucionales que aumentan la vulnerabilidad
frente a las amenazas. Tambin es importante la informacin sobre el impacto de desastres
ocurridos en el pasado, las respuestas tomadas y las lecciones aprendidas.
RECUADRO 4.1
PASOS PARA CONDUCIR LA OBTENCIN DE DATOS A NIVEL DE DISTRITO
49
]
y sus vnculos a nivel comunitario y nacional. En vista de que el distrito sirve como
intermediario entre los niveles nacional y comunitario, es importante evaluar la efectividad
y conveniencia de sus roles y responsabilidades en este contexto. Los temas clave que
se deben revisar incluyen, por ejemplo, la existencia de modalidades especficas, pautas,
normas y polticas a nivel de distrito para traducir las polticas nacionales de GRD en
D E
planes o estrategias especficas del distrito. La calidad de los planes y de las estrategias
S I S T E M A S
del Riesgo de Desastres a nivel Comunitario (GRDC) tambin podra servir como un
A N L I S I S
50
CUADRO 4.1
Preguntas claves seleccionadas para los funcionarios de distrito, ONG, OSC/OBC, lderes locales y sector privado
Funcionarios de distrito ONG y organizaciones de la sociedad civil Lderes locales (elegidos y Representantes del sector privado
(OSC) tradicionales)
n Qu actividades de GRD son desarrolladas por qu n Qu actividades de GRD son n Qu tipo de liderazgo local n Participa el sector privado en el
tipo de institucin a nivel de distrito (por ejemplo, desarrolladas por ONG y OSC, por existe a nivel de distrito y cules comit de distrito de GRD?
prevencin, mitigacin, preparacin, respuesta, ejemplo prevencin, mitigacin, son sus roles en cuanto a la n Cul es el rol de las organizaciones
recuperacin y reconstruccin)? preparacin, respuesta, recuperacin y GRD? del sector privado en la GRD, por
n Estn disponibles los planes de contingencia y/o de reconstruccin, GDRC? n Cules son las prioridades de la ejemplo: fases de prevencin/
GRD sectorial transversales)? n Cul es el papel de las ONG/OSC en GRD a nivel de distrito? mitigacin (como diversificar
n Cules son las prioridades de la GRD a nivel de distrito? los cuerpos de planificacin/toma de n Qu grupos de la poblacin los modos de vida a travs de
n Qu instituciones (si hubiera) proporciona decisiones de GRD? Participan ellos rural/ urbana son los ms mercados, suministro de insumos y
capacitacin en GRD a nivel de distrito? Qu tan en comits de GRD de distrito o tienen vulnerables y por qu? servicios) telfonos/comunicaciones;
pertinente y efectiva es la capacitacin, y como roles activos en la implementacin de los n Tienen los lderes locales preparacin (recoleccin de
puede mejorarse? planes de GRD dirigidos por el gobierno? alguna ventaja comparativa informacin para los sistemas de
n Qu aspectos del fortalecimiento institucional usted n Cules son las prioridades de la GRD a en la implementacin de AT, almacenar alimentos e insumos
ve como los ms importantes para la GRD a nivel de nivel de distrito desde la perspectiva de programas de GRD comparado para la alimentacin y la produccin,
distrito? las ONG y OSC? con las organizaciones de etc.); respuesta, y recuperacin/
n Cmo moviliza el distrito los recursos para la GRD n Qu grupos rurales/urbanos son los ms gobierno, ONG y OSC? rehabilitacin (almacenamiento/
, por ejemplo: fuentes nacionales o distritales, vulnerables; cmo se puede llegar a ellos n Cul es su opinin obtencin y entrega rpida de
impuestos locales, agencias donantes/de ayuda, de mejor manera? sobre el desempeo de alimentos, semillas, equipo agrcola
otros? Qu tipos de problemas (si hubiera) se n Existe algn mecanismo de coordinacin las organizaciones de y pesquero, productos veterinarios);
encuentran en la obtencin de un financiamiento de GRD operando entre las ONG y gobierno, ONG y OSC en la reconstruccin (calles, puentes,
adecuado, y cmo se pueden resolver/reducir? OSC involucradas en la GRD? Qu tan implementacin de programas albergues, instalaciones para
n Qu apoyo tcnico, financiero y logstico recibe el efectivos son estos mecanismos y sus de GRD? comercio, sistemas de transporte,
distrito del nivel nacional? Qu tan efectiva es la relaciones con las organizaciones de n Cmo se coordinan/ tiendas, escuelas, centros de salud, etc.)?
coordinacin horizontal y vertical? GRD del sector pblico, y cmo pueden interactan los organismos n Proporciona el Gobierno contratos
n Cules son las fuentes de mensajes de Alerta mejorarse? elegidos localmente con de construccin para el sector
Temprana (AT) a nivel de distrito? Son stas n Cul es su opinin sobre el desempeo las actividades de GRD privado? Cules son los pro y los
generadas a nivel nacional o de distrito? Cmo de los sistemas de gobierno en la desarrolladas por las agencias contra?
puede mejorarse el sistema de AT? Quin es implementacin de la GRD ? de gobierno, ONG y OSC? n Existen problemas para adquirir
responsable por la interpretacin y comunicacin n Cules son las fuentes de financiamiento materiales para la reconstruccin?
de los mensajes de AT, o de dar la alerta en caso de de las ONG y OSC para las actividades cmo pueden resolverse?
emergencia? de GRD ? Qu tan adecuadas son estas n Proporciona el sector privado
n Cmo se puede llegar a los ms vulnerables? fuentes? Cmo pueden aumentarse? instrumentos financieros para el
Se aplican los enfoques participativos en su n En qu aspectos y cmo pueden verse manejo de riesgos o bien presta
organizacin en cuanto al alivio de la pobreza y/o ms fortalecidos los servicios de ONG y dinero/bienes, y a qu tasas de
GRD? OSC para la GRD? inters?
EVALUACIN DE LOS SISTEMAS DE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES A NIVEL DE DISTRITO
51
]
RECUADRO 4.2
D E S A S T R E S
Contexto de vulnerabilidad
n reas geogrficas/agro-ecolgicas en riesgo, historia de impactos, clculo de
daos y prdidas;
D E
impedidos).
n Sub-sectores en mayor riesgo (por ejemplo, agricultura, pesca, pastoreo).
n Mapas de riesgo pertenecientes al sector agrcola y relacionados.
D E L
agrcola.
n Desafos y restricciones enfrentadas por las agencias del sector agrcola en la
A N L I S I S
52
EVALUACIN DE LOS SISTEMAS DE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES A NIVEL DE DISTRITO
53
A N L I S I S D E S I S T E M A S D E G E S T I N D E L R I E S G O D E D E S A S T R E S
[ ]
54
22
CU 23 A
24 D R O 4.2
Hoja de seguimiento de los procesos claves en los sistemas de GRD a nivel de distrito
Procesos clave Indicadores22 Estado23 Nombre de las instituciones Medidas y capacidades de Comentarios
e instrumentos involucradas implementacin24
(relacionados
con el marco Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Cap. Recursos
de la GRD) principal apoyo tcnicas financieros
22 Los indicadores ayudan a identificar las instituciones con capacidad tcnica e institucional especializada en cada elemento del marco de la GRD y las futuras oportunidades de intervencin.
23 Categoras de evaluacin propuestas: NE no existente; ENO existente pero no operacional; O Operacional
24 Categoras de evaluacin propuestas: B Bien; S Satisfactorio, I - Inadecuado
Procesos clave Indicadores22 Estado23 Nombre de las instituciones Medidas y capacidades de Comentarios
e instrumentos involucradas implementacin24
(relacionados
con el marco Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Cap. Recursos
de la GRD) principal apoyo tcnicas financieros
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A N L I S I S D E S I S T E M A S D E G E S T I N D E L R I E S G O D E D E S A S T R E S
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Procesos clave Indicadores22 Estado23 Nombre de las instituciones Medidas y capacidades de Comentarios
e instrumentos involucradas implementacin24
(relacionados
con el marco Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Cap. Recursos
de la GRD) principal apoyo tcnicas financieros
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Procesos clave Indicadores22 Estado23 Nombre de las instituciones Medidas y capacidades de Comentarios
e instrumentos involucradas implementacin24
(relacionados
con el marco Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Cap. Recursos
de la GRD) principal apoyo tcnicas financieros
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[ ]
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Procesos clave Indicadores22 Estado23 Nombre de las instituciones Medidas y capacidades de Comentarios
e instrumentos involucradas implementacin24
(relacionados
con el marco Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Cap. Recursos
de la GRD) principal apoyo tcnicas financieros
25 Esta Gua utiliza los trminos comunidad o localidad como ms o menos intercambiables con los trminos pueblo
o comuna. El criterio fundamental de calificacin, desde una perspectiva institucional, es que el trmino utilizado se refiere a
un mbito institucional en el que por lo general no existe una presencia permanente de organismos oficiales. A menudo, la nica
posicin oficial del gobierno, si existe, es la del alcalde. Normalmente la palabra pueblo se utiliza para asentamientos de 500
hogares o menos. En las zonas donde predominan los asentamientos dispersos, pueden existir comunidades incluso en ausencia
de pueblos. No obstante, en algunos pases, los pueblos pueden tener ms de 10.000 habitantes. En este caso, la comunidad
puede coincidir con un barrio dentro de un pueblo ms grande.
61
]
COMUNIDAD?
Las intervenciones de GRD slo podrn llegar en forma efectiva a las comunidades
seriamente vulnerables a las amenazas y los desastres naturales si su diseo,
ejecucin, supervisin y evaluacin estn basados en la participacin comunitaria, y
si se apoyan, complementan y fortalecen las estrategias propias de la comunidad para
D E
n evaluar si realmente existen a nivel local las estructuras y los procesos previstos en
el contexto de planificacin de la GRD a nivel nacional, o si han sido modificados
por las comunidades, a fin de reflejar las necesidades locales.
Las instituciones comunitarias son las normas que rigen a instituciones intangibles a nivel
A N L I S I S
base comunitaria.26
Los profesionales encargados de la gestin de desastres tienden a prestar ms
atencin a las organizaciones relativamente formales y visibles, tales como las descritas
en el recuadro 5.1, ya que son fcilmente identificables y generalmente tienen objetivos
claramente definidos. Sin embargo, las instituciones se superponen: las instituciones
informales, sin estructura social o socio-cultural, tales como parentesco, sexo, grupo etario
o tradiciones y normas informales pueden influenciar las reglas de las organizaciones
formales y estructuradas.
26 Definiciones tomadas de FAO. 2005 Gua rpida para misiones: Anlisis de instituciones y medios de subsistencia locales, por
A. Carloni. Servicio de Instituciones Rurales y Participacin. Roma, pg. 22.
62
EVALUACIN DE LOS SISTEMAS DE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES A NIVEL DE COMUNIDADES
RECUADRO 5.1
LAS ORGANIZACIONES DE BASE COMUNITARIA (OBC)
Comits de desarrollo rural (CDR): son organizaciones de gobernanza colectiva
de un pueblo, con responsabilidad en el desarrollo. La gobernanza colectiva de
una comunidad implica un conjunto de normas endgenas aceptadas -o sea las
instituciones de la comunidad- y una organizacin responsable de la aplicacin
de las normas y de organizar acciones colectivas de inters para todos los
miembros de la comunidad.
Grupos de inters comn (GIC) son organizaciones de algunos miembros de la
comunidad que se renen para lograr un propsito comn.
Asociaciones de usuarios (AU) son GIC establecidos para operar y mantener
una instalacin construida con fondos pblicos o privados, con recursos
movilizados por los miembros de la asociacin.
Organizaciones Micro-Financieras (OMF) son GIC a nivel comunitario que se
especializan en ahorro, prstamo y otros servicios financieros.
63
]
Rural Participativo (DRP), y ser interactivos y flexibles en el uso de sus mtodos. Los
pasos secuenciales propuestos en el recuadro 5.2 pueden ser tiles en la planificacin de los
R I E S G O
estudios de diagnstico:
D E L
RECUADRO 5.2
PASOS RECOMENDADOS PARA RECOPILACIN DE INFORMACIN A
G E S T I N
NIVEL DE COMUNIDAD
Tambin sera recomendable que un miembro del equipo hiciese una breve
S I S T E M A S
64
EVALUACIN DE LOS SISTEMAS DE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES A NIVEL DE COMUNIDADES
n Calendario estacional para discutir y relacionar las actividades claves de las cuales
viven las personas (cultivos/ganado/otras actividades que generen ingreso) con los
riesgos de exposicin a peligros y las estrategias existentes para enfrentarlos;
n Diagramas de Venn para estudiar y comprender los roles de las organizaciones
comunitarias claves y su importancia relativa para la aldea, comparar su
papel real con el rol potencial frente a la GRD, comparar y discutir sobre la
importancia y las capacidades de las organizaciones locales en el desarrollo
de actividades de sustento y de GRD.
n Un simple cuadro de anlisis FODA (pre-elaborado en rotafolios con
preguntas inductivas) para evaluar la funcionalidad del sistema local de
GRD. Qu funciona bien? Qu estrategias de afrontamiento existen?
Qu vacos se perciben? Qu podra reforzarse? Qu oportunidades
existen? Qu amenaza el funcionamiento del sistema local de GRD?
n Otras herramientas opcionales de DRP para obtener informacin y detalles
adicionales pueden incluir discusiones grupales, ejercicios de clasificacin
para identificar prioridades, y calendarios estacionales.
4. Realizar una sesin de sntesis (reunin comunitaria) con todos los grupos,
para presentarles y discutir las conclusiones colectivas y lograr consensos sobre
prioridades y recomendaciones fundamentales.
Los pasos propuestos en el recuadro 5.2 son indicativos, y tal vez sea necesario
adaptarlos a diferentes tipos de comunidades y situaciones. En la medida de lo posible, el
objetivo del anlisis debera ser la comparacin de las perspectivas de los distintos grupos
involucrados.27 A continuacin se entrega una lista indicativa de las principales reas
temticas y unas preguntas relacionadas que pueden hacerse cuando se utilizan ciertas
herramientas especficas de DRP:
27 Aunque las comunidades comprenden grupos socioeconmicos distintos a veces incluso con intereses en conflicto- es poco
probable que se tenga el tiempo durante el ejercicio para llevar a cabo una cuidadosa evaluacin participativa de las instituciones
locales que involucre a todas las partes interesadas. No obstante, la evaluacin a nivel de la comunidad debe tratar de obtener los
puntos de vista de varios grupos, en particular los ms vulnerables, que generalmente se excluyen de las tradicionales evaluaciones
oficiales de arriba hacia abajo de GRD.
28 La intencin de analizar el contexto de vulnerabilidad no es lograr una evaluacin exhaustiva y profesional, para lo cual
existen otras herramientas. Lo que se espera en este contexto es entender los esquemas bsicos de vulnerabilidad como base para
el anlisis institucional de GRD.
65
]
GRFICO 5.1
D E
Una caminata por la aldea y el mapeo de la comunidad: (para una descripcin metodolgica vase
el Anexo I) son simples, pero de las ms apropiadas herramientas para evaluar el contexto de
vulnerabilidad. Tambin sirven para romper el hielo, ganar la confianza de la comunidad y hacerse
una imagen general de la situacin del pueblo y su perfil de amenazas. Durante los ejercicios se
pueden discutir y mapear una serie de temas. Estas discusiones deberan utilizarse tambin para
afinar preguntas especficas sobre las instituciones locales que debern abordarse luego con mayor
profundidad a travs del diagrama de Venn y/o del ejercicio de FODA.
29 En reas devastadas por el VIH/SIDA, por ejemplo, sera til diferenciar los hogares encabezados por nios o parientes mayores.
66
EVALUACIN DE LOS SISTEMAS DE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES A NIVEL DE COMUNIDADES
GRFICO 5.2
Mapa de vulnerabilidad de una comunidad piloto de GRD, Ludbur, Granada a las
amenazas (2007)
Smbolos
Iglesia
Presa
Derrumbe de tierras
Hospital
Tormenta
Princess Alice
l a Mirebeau
Camino principa
Estacin
Agrcola
Mirebeau
67
]
promueven nuevas estrategias? Quin puede acceder o utilizar estos servicios de apoyo?
n Qu opciones tecnolgicas y buenas prcticas viables a nivel local para la GRD y
buenas prcticas de GRD existen a nivel comunitario? Si hubieran, cules son?
GRFICO 5.3
D E
Algodn
D E
Trigo
Maz
A N L I S I S
Soja
Arroz
Riesgos Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sept Oct Nov Dic
Inundacin
Sequa
Vientos
del sudeste
Granizo
Viento
fuerte
Calendarios estacionales son herramientas valiosas de DRP para evaluar patrones de vulnerabilidad
estacional y la consecuencia de las amenazas. Pueden utilizarse en reuniones comunitarias para
ayudar a identificar las amenazas claves que enfrenta la comunidad, y para estimular y orientar las
discusiones sobre estrategias de enfrentamiento, tanto existentes como potenciales, por ejemplo,
en el contexto de la planificacin de la temporada agrcola y de las actividades relacionadas con los
medios de vida.
68
EVALUACIN DE LOS SISTEMAS DE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES A NIVEL DE COMUNIDADES
69
]
un programa de GRD?
n Participa la comunidad en algn proyecto de desarrollo en curso que pudiese
facilitar la implementacin de un programa comunitario de GRD?
D E
GRFICO 5.4
S I S T E M A S
Ejemplo de un diagrama de Venn ilustrando las interacciones de una familia con las
instituciones pastoriles comunitarias en el pueblo de Jianshe, al Noroeste de China
D E
A N L I S I S
Veterinario
- Para coordinar inmunizaciones
- Para solicitar inmunizaciones
Jefe de la
Casa comunidad
Pasto de invierno - Para informar
[
sobre su trabajo
- Para postular a
proyectos
o ayuda
Sichuan
Para buscar animales
robados
Municipalidad de Jianshe
- Para participar de
Hombres Templo
reuniones e informar
Mujeres Para rogar
sobre su trabajo
por seguridad
- Para comprar cosas
Un diagrama de Venn es una herramienta fcil y prctica, que resulta muy eficaz al abordar
cuestiones institucionales y organizacionales, incluidas la estructura, las capacidades, la coordinacin
y los vnculos.
70
EVALUACIN DE LOS SISTEMAS DE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES A NIVEL DE COMUNIDADES
GRFICO 5-5
Realizacin de un anlisis FODA en relacin a riesgos, con un grupo de pastores en Mongolia
Un Anlisis FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas) es una herramienta til para
discutir y evaluar cuatro categoras bsicas de problemas: Qu va bien? Dnde se perciben las
falencias, y qu debiera fortalecerse? Qu oportunidades existen? y Qu amenazas influyen en el
funcionamiento de un sistema de GRD? Los resultados de un anlisis FODA pueden verse en el cuadro
5.1, donde se presenta un resumen de una evaluacin de fortalezas y debilidades realizado con
criadores de ganado en la Mongolia rural.
La metodologa FODA ayud al equipo de evaluacin y a los mismos criadores de ganado a
identificar y resumir las percepciones y opiniones de los criadores de ganado sobre los roles y
responsabilidades de los actores locales en GRD, as como tambin sus puntos de vista y percepciones
sobre actores de alto rango y sus acciones.
71
]
CUADRO 5.1
Cuadro resumen de una evaluacin de fortalezas y debilidades con pastores en una zona
D E S A S T R E S
rural de Mongolia
Cuenca de Uvs)
S I S T E M A S
72
EVALUACIN DE LOS SISTEMAS DE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES A NIVEL DE COMUNIDADES
Notas: Zud = fro extremo. Otor = desplazamiento estivo para engorde de animales
73
A N L I S I S D E S I S T E M A S D E G E S T I N D E L R I E S G O D E D E S A S T R E S
[ ]
74
C
30U 31 RO 5.2
A D32
Lista de seguimiento de los procesos clave en los sistemas de GRD a nivel de la comunidad
30 Los indicadores ayudan a identificar las instituciones con capacidades tcnicas e institucionales en cada elemento del marco de GRD y para identificar futuras oportunidades de intervencin.
31 Categoras de evaluacin propuestas: NE no existente; ENO existente pero no operacional; O Operacional
32 Categoras de evaluacin propuestas: B: Bien; S: Satisfactorio; I: Inadecuado
Procesos e Indicadores30 Estado31 Nombre de las Medidas y capacidades para la Comentarios
instrumentos claves instituciones implicadas implementacin32
(relacionados con el
marco de la GRD) Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Habilidades Recursos
principal apoyo tcnicas financieros
75
A N L I S I S D E S I S T E M A S D E G E S T I N D E L R I E S G O D E D E S A S T R E S
[ ]
76
Procesos e Indicadores30 Estado31 Nombre de las Medidas y capacidades para la Comentarios
instrumentos claves instituciones implicadas implementacin32
(relacionados con el
marco de la GRD) Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Habilidades Recursos
principal apoyo tcnicas financieros
77
A N L I S I S D E S I S T E M A S D E G E S T I N D E L R I E S G O D E D E S A S T R E S
[ ]
78
Procesos e Indicadores30 Estado31 Nombre de las Medidas y capacidades para la Comentarios
instrumentos claves instituciones implicadas implementacin32
(relacionados con el
marco de la GRD) Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Habilidades Recursos
principal apoyo tcnicas financieros
El propsito de este mdulo es perfilar una serie de pasos y herramientas que puedan servir
para analizar y sintetizar la informacin recogida durante la evaluacin para ponerla a
disposicin en un modo que facilite la toma de decisiones sobre reformas a las instituciones
y/o desarrollo de capacidades. El objetivo debe centrarse en el anlisis de las estructuras
institucionales y organizacionales y las capacidades para la gestin del riesgo de desastres
(GRD) a varios niveles de autoridad, incluyendo los vnculos verticales/horizontales y
formales/informales.
El enfoque propuesto se basa en la experiencia de la FAO para utilizar el marco de
los medios de vida sostenibles en el anlisis de las instituciones locales33 y para desarrollar
proyectos de desarrollo de capacidades para la GRD en las instituciones agrcolas. Tambin
se hace referencia al Marco de Accin de Hyogo y otros trabajos realizados recientemente
por una serie de organizaciones internacionales para crear indicadores que sirvan para
monitorear los avances en la incorporacin de la GRD en la planificacin del desarrollo.
La definicin de instituciones que se utiliza en esta Gua incluye tanto las reglas del
juego (leyes, polticas, procesos, normas formales e informales, reglas y procedimientos)
como el jugador (las organizaciones).
Los pasos propuestos para la consolidacin y el anlisis de los datos incluyen:
n el mapeo de los arreglos institucionales para la GRD;
n el anlisis de los mecanismos de coordinacin y el vnculo vertical-horizontal;
n la evaluacin de fortalezas y debilidades del sistema de GRD y el avance en relacin
a la aplicacin del Marco de Accin de Hyogo; y
n la presentacin de las principales conclusiones y recomendaciones
El flujo del anlisis que se ilustra en el grfico 6.1 comienza con el contexto de
vulnerabilidad a nivel local con una perspectiva ascendente.
33 FAO. 2003. Directrices para el anlisis de las instituciones locales por N. Messer y P. Townsley. Roma; FAO. 2005. Gua
rpida para misiones: anlisis de instituciones y medios de subsistencia locales, por A. Carloni. Roma.
79
]
n representen los intereses de los destinatarios principales y/o cuentan con la capacidad
para entregar servicios imprescindibles a estos destinatarios.
D E L
Para obtener un panorama completo de las instituciones que participan en la GRD, es til
combinar y agrupar los datos recogidos en los tres niveles de la estructura institucional existente
G E S T I N
34 Algunas instituciones podrn tener participacin relevante en todos los casos pero otras variarn segn el enfoque sectorial
o por amenaza que tenga el estudio. Por ejemplo, las asociaciones de usuarios y los departamentos de recursos hdricos son
extremamente importantes para el manejo de la sequa, mientras que las asociaciones de pescadores y las polticas de desarrollo
costero son relevantes en los programas de GRD que se encargan de los riesgos de tormentas tropicales.
80
ANLISIS E INTERPRETACIN DE DATOS
GRFICO 6.1
Un esquema general para presentar un sistema de GRD35
ESTRATEGIAS LOCALES DE
AFRONTAMIENTO
Servicios de extensin, organizaciones comunitarias, equipos de bsqueda y rescate, asociaciones de usuarios del
agua, organizaciones de productores, cooperativas, bomberos/brigadas contra incendios forestales, instituciones
nancieras etc.
Ministerios sectoriales y
Organizaciones y agencias Agencia/punto focal de GRD
Organismos especializados
de apoyo especializadas a nivel nacional
con mandato de GRD
35 El grfico presenta un ejemplo ilustrativo. Las organizaciones y los vnculos reales sern especificados segn el contexto y el pas.
81
]
GRFICO 6.2
D E S A S T R E S
n Ocina de gestin de
desastres(OGD)
ANLISIS DE AMENAZAS PREPARACIN n Ministerio de
n Ocina de gestin de n Ministerio de Alimentacin y Gestin y Agricultura
desastres (OGD) Socorro de Desastres n Ministerio de Medio
n Programa general de gestin de n Ocina de gestin de desastres (OGD) Ambiente y Bosques
n ONG y organizaciones
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RECUPERACIN ingeniera y
n Direccin de carreteras y autopistas de Bangladesh tecnologa
n Ministerio de Vivienda y Obras Pblicas n Departamento de
n Ministerio de Bienestar Social Medio Ambiente
n Ministerio de gobierno local, desarrollo rural y cooperativas n Centros de
n Departamento de ingeniera del gobierno local formacin
n Junta de desarrollo rural de Bangladesh especializada
n Junta de electricacin rural por sectores
n Ministerio de Medio Ambiente y Bosques (agricultura,
n ONG, organizaciones comunitarias y sector privado ganadera, etc.)
82
ANLISIS E INTERPRETACIN DE DATOS
RECUADRO 6.1
DEFINICIONES DE LOS VNCULOS HORIZONTALES Y VERTICALES
Vnculos horizontales: se refieren a la interaccin y coordinacin entre los
departamentos y ministerios gubernamentales en cada nivel y los mecanismos
para involucrar a los destinatarios y grupos de inters en los procesos de toma
de decisiones al abordar los temas de GRD.
Vnculos verticales: se refieren a los mecanismos y procesos de planificacin,
ejecucin y supervisin descendente/descendente, con el fin de garantizar la
adecuada canalizacin de recursos, informacin e instrucciones.
83
]
preparado en el anlisis del paso anterior. El ejercicio se centrar ahora en dibujar lneas
entre las tarjetas para resaltar los vnculos existentes (o faltantes):
n mecanismos de coordinacin a travs de todos los sectores y de mltiples destinatarios,
n lneas de transmisin, lneas de mando y procesos ascendentes de planificacin y
retroalimentacin,
D E
n acuerdos de colaboracin,
o para aadir informacin cualitativa sobre vnculos o actores especficos; las reas
R I E S G O
GRFICO 6.3
Una transcripcin ilustrativa de un ejercicio de tarjetas
G E S T I N
Boletines
Ocina de control de
Comits inundaciones y tormentas
de personas de la
formal
a nivel comunitario
D E
comunidad
Jefe de la
A N L I S I S
comunidad
Mensajeros
Frente de dueos
de tierra Cruz Roja
Asociacin de
Comunidad local
[
Veteranos
Unin de jvenes
Proveedores de
servicios locales
84
ANLISIS E INTERPRETACIN DE DATOS
El diagrama de Venn final ofrecer una visin general de las principales organizaciones
y sus vnculos con todos los sectores y niveles administrativos y gubernamentales. Un
ejemplo ilustrativo de vnculos horizontales y verticales entre las instituciones a nivel
provincial, de distrito y de comunidad se puede ver en el grfico 6.3. Sin embargo, a los
fines del anlisis se necesitar una evaluacin ms profunda de los aspectos especficos.
Un mapeo adicional de los procesos (una combinacin de diagramas de flujo y organigramas)
acerca de los componentes especficos del sistema de GRD, que puede ser de particular inters
para el equipo de estudio, podra facilitar el estudio de la trayectoria de los actores fundamentales,
los recursos y los procesos de toma de decisiones con el fin de identificar los posibles obstculos
y oportunidades para mejorar los sistemas. En el grfico 5.4 se muestra un ejemplo donde se ven
ms claramente los vnculos y los procesos institucionales sobre alerta temprana.
GRFICO 6.4
Mapeo de los elementos de un sistema de alerta temprana a nivel nacional
Observacin y seguimiento
Anlisis de datos
Pronstico
Ubicacin especca de
riesgos y evaluacin de la
vulnerabilidad
Evaluacin de impacto
potencial
Formulacin de alerta
Comunidad vulnerable
Preparacin a nivel de
Comunicacin de puntos la comunidad, planes de
de impacto y opciones de respuesta a emergencias,
respuesta sensibilizacin y
mitigacin
Las flechas gruesas representan los componentes ideales de un sistema de alerta temprana; las lneas
llenas indican el sistema existente, las lneas y los recuadros punteados representan los componentes
dbiles y/o inexistentes
85
]
SISTEMA DE GRD
El tercero de los pasos ms importantes en el proceso analtico propuesto es identificar y
analizar las fortalezas y debilidades del sistema de GRD en evaluacin.
Con el uso de los mapas y diagramas preparados en los pasos anteriores y las hojas de
seguimiento de cada etapa del diagnstico del sistema de GRD (o aquellos elementos relevantes para
D E
la evaluacin), el prximo reto es sacar conclusiones sobre las principales fortalezas y debilidades
(vacos) del sistema comenzando por sus sub-componentes. Esto implica tambin la reflexin acerca
R I E S G O
de las oportunidades y las amenazas que pueden afectar el desarrollo futuro del sistema de GRD.
Los temas relacionados con las capacidades sern de crucial importancia, puesto que toda
evaluacin institucional est estrechamente ligada al desarrollo de capacidades. Una mirada general a
D E L
las fortalezas y debilidades del sistema de GRD (o de elementos especficos del sistema) resaltar las
necesidades de desarrollo de capacidades, las oportunidades de cambio y las limitaciones estructurales,
G E S T I N
que al final sern parte de las conclusiones y recomendaciones del equipo de evaluacin.
Como primer ejercicio de anlisis, se insta al equipo para que individualmente preparen
en tarjetas una lista a memoria- de las 3-5 fortalezas y debilidades ms destacadas que se
perciban subjetivamente del sistema de GRD, combinando sus opiniones e impresiones a
nivel nacional, de distrito y de comunidad.
D E
sistemtica de las fortalezas y debilidades en todas las reas temticas y sub-componentes del
sistema. Esta Gua de GRD ha propuesto una serie de indicadores especficos en los cuadros
3.2, 4.2 y 5.2 para evaluar / monitorear la existencia y funcionalidad de una serie de aspectos
claves de un sistema de GRD. Son estos indicadores los que deberan utilizarse como una
herramienta para identificar fortalezas y debilidades (vacos) en este ejercicio analtico.
D E
grficamente con el diagrama de mapeo institucional. Por ejemplo, podran marcarse con
un crculo o recuadro verde los puntos o reas de fortalezas, mientras con rojo se marcaran
las debilidades. Esto servir como una herramienta visual para mostrar en qu puntos
fuertes puede apoyarse el sistema de GRD as como para sealar que es posible tambin
que el sistema necesite ms apoyo o de desarrollo en el futuro.
[
Se sugiere que el equipo documente tambin de manera sistemtica las conclusiones que
proporcionen puntos de partida u oportunidades para mejorar el actual sistema de GRD,
o que aparezcan como posibles amenazas para el buen funcionamiento o desarrollo de un
sistema de GRD completo:
n oportunidades identificadas: dan orientacin sobre los recursos disponibles de los
cuales sacar provecho (personas, conocimientos, tecnologa) y proporcionan al
equipo una buena base para formular sus recomendaciones, y
n amenazas identificadas: generalmente sealan los riesgos que existen para el
funcionamiento del sistema; el equipo puede sopesar las amenazas en su decisin
estratgica sobre cmo se presentarn finalmente las recomendaciones.
En consecuencia, tanto las oportunidades como las amenazas servirn de base al equipo
para la formulacin de recomendaciones concretas como parte de su informe general.
86
ANLISIS E INTERPRETACIN DE DATOS
CUADRO
36 6.1
Fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas a travs de los niveles de gobierno
del sistema de GRD
Evaluacin del F
riesgo de desastres
O
Planificacin y F
seguimiento de la
GRD O
Mitigacin y F
prevencin de
desastres O
Incorporacin F
de la GRD en la
planificacin del O
desarrollo
D
Otras reas F
temticas como se
presentan en los O
cuadros 3.2, 4.2, 5.2.
D
36 Adaptado de ONU / EIRD. 2007. Palabras en accin: una gua para la aplicacin del Marco de Hyogo. Nueva York.
87
]
una valoracin cualitativa del status quo institucional que se requiera para fomentar la
D E S A S T R E S
bsica. Las intervenciones son amplias, abarcan los aspectos ms importantes de un sistema
de GRD, y guardan relacin con las estrategias de desarrollo del pas a largo plazo. Las
intervenciones son frecuentes y con perspectivas a largo plazo.
Nivel 5. Existe una cultura de seguridad entre todos los destinatarios: La GRD
est arraigada en todas las polticas, la planificacin, las prcticas, las actitudes y los
D E
comportamientos.
A N L I S I S
En los pases donde todava hay poca conciencia de los aspectos de GRD (Nivel 1)
puede ser difcil trabajar directamente con las contrapartes gubernamentales. En estos
casos, puede ser necesario que las organizaciones no gubernamentales y las instituciones
de investigacin desarrollen alianzas para intermediar y sensibilizar. Los niveles 2 y
3 indican un entorno institucional relativamente propicio, junto con las relevantes
[
capacidades y habilidades tcnicas. Los niveles 4 y 5 implican que estos componentes del
sistema de GRD son autnomos. Los destinatarios claves con participacin activa en los
sistemas de GRD o en sus componentes que se desempean a este nivel pueden hacer
una valiosa contribucin reforzando la colaboracin y las alianzas con las partes ms
dbiles del sistema.
37 EIRD. 2007. Palabras en accin: una gua para la aplicacin del Marco de Hyogo; Tearfund. 2005. Reduccin del riesgo
de desastre: una herramienta para organizaciones de desarrollo, Departamento de Desarrollo Internacional. 2007. RRD Grupo
Interinstitucional de Coordinacin, Caractersticas de una Comunidad resistente a los desastres: una gua de orientacin.
88
ANLISIS E INTERPRETACIN DE DATOS
89
]
CUADRO 6.2
Progreso del pas en la aplicacin de medidas de reduccin de riesgos39
D E S A S T R E S
niveles administrativos
comunidades vulnerables.
90
ANLISIS E INTERPRETACIN DE DATOS
91
]
encontrar dentro de una gua de esta naturaleza la forma de analizar y presentar todos los tipos
de resultados, ya que sern muy especficos segn las situaciones y los contextos. Tambin
R I E S G O
son mltiples los tipos de recomendacin que adems pueden incluir, entre otros: propuestas
de reforma del sector y de polticas, formulacin de proyectos, y diseo de programas de
entrenamiento y desarrollo de capacidades. As y todo, los pasos para un anlisis genrico
D E L
propuesto en el cuadro 6.1 puede servir como una herramienta til para identificar:
n las debilidades que pueden traducirse en necesidades de desarrollo de capacidades
y deberan reflejarse en las recomendaciones como cuestiones fundamentales que se
abordarn en la etapa de seguimiento (lo que se debe hacer)
n las fortalezas que sealan recomendaciones, al entregar ejemplos de mecanismos
D E
(cmo hacerlo)
n las oportunidades que deben reflejarse en las recomendaciones junto con la
indicacin de los recursos disponibles para sacar provecho (personas, conocimientos,
tecnologa)
n y las amenazas que pueden incluirse explcitamente en el informe final, al sealar
D E
92
ANLISIS E INTERPRETACIN DE DATOS
BIBLIOGRAFA
Baas, S., Erdenebatar, B. & Swift J. 2001. Pastoral Risk Management for Disaster Prevention and
Preparedness in Central Asia - with special reference to the case of Mongolia; En Proceedings of
the International FAO Asia-Pacific Conference on Early Warning, Prevention, Preparedness and
Management of Disasters in Food and Agriculture, Tailandia, Mayo 2001. APDC/01/6.
FAO. 2003. Local institutions and livelihoods: Guidelines for Analysis por N. Messer y P. Townsley.
Roma.
FAO. 2004. The role of local institutions in reducing vulnerability to recurrent natural disasters and in
sustainable livelihoods development. Consolidated report on case studies and workshop findings
and recommendations. Rural Institutions and Participation Service (SDAR). Roma.
FAO. 2005. Rapid guide for missions: Analysing local institutions and livelihoods, por A. Carloni.
Rural Institutions and Participation Service (SDAR). Roma.
Liu Y. & Baas S. 2001. Strengthening pastoral institutions in North-West China pastoral area to
access improved extension services for risk management and poverty alleviation. (disponible en
www.fao.org/sd/2001/IN0601_en.htm).
Swift, J. & Baas, S. 2003. Managing Pastoral Risk in Mongolia - A Plan of Action. Project TCP/
FAO/MON0066.FAO. Roma. (disponible en www.fao.org/docrep/009/ ah828e/ ah828e00.
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La Trobe y I. Davis. Teddington, Middlesex.
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Volumen 1. Ginebra.
UN/ISDR. 2004. Living with Risk: A global review of disaster reduction initiatives. Versin 2004,
Volumen II Anexos. Ginebra.
UN/ISDR. 2005. Hyogo Framework for Action 2005-2015: Building the Resilience of Nations and
Communities to Disaster (disponible en www.unisdr.org/eng/hfa/hfa.htm).
UN/ISDR. 2007. Words into Action: a guide for implementing the Hyogo Framework. Ginebra.
93
A N E X O
1 HERRAMIENTAS Y
MTODOS PARA
EVALUACIONES
INSTITUCIONALES
95
]
de la comunidad
n Bienes del hogar por grupo adinerado (acceso a la tierra, el agua y los recursos
naturales, propiedad del ganado; capital fsico y financiero)
n Estrategias tpicas de los medios de vida y recursos de subsistencia para cada
grupo de riqueza
D E
96
HERRAMIENTAS Y MTODOS PARA EVALUACIONES INSTITUCIONALES
n Ejercicio grupal
n Los participantes y los destinatarios de la evaluacin pueden dividirse en algunos
grupos y a cada grupo se le asigna un rea especfica y se le solicita presentar los
vnculos principales dentro y entre las instituciones.
n Mapeo del entorno institucional
n Esta es una forma de anlisis de destinatarios que ilustra las relaciones entre
los agentes a nivel micro, y las relaciones entre los actores en un sector en
particular.
n Evaluacin de instituciones sectoriales 46
n En una evaluacin de instituciones sectoriales, los datos se recopilan y se
examinan con un anlisis diferenciado, a nivel poltico-estructural, a nivel de los
sistemas administrativos, y a nivel tcnico-sectorial, prestando especial atencin
a la dinmica institucional y a los vnculos entre los organismos sectoriales.
46 Evaluacin de instituciones sectoriales ha sido desarrollada y documentada por el Banco Mundial como el diagnstico
y la bsqueda de consenso para el diseo y planificacin de reformas institucionales y medidas de desarrollo o desarrollo de
capacidades segn sea necesario para los programas especficos de cada sector.
97
A N E X O
2 TRMINOS Y
DEFINICIONES
RELACIONADOS
CON DESASTRES
47 La Estrategia Internacional de las Naciones Unidas para la Reduccin de Desastres (EIRD/NU): Como sucesora del Decenio
Internacional para la Reduccin de los Desastres Naturales 1990-1999, la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres
(la Estrategia) fue aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas para servir como marco global de accin para reducir
las prdidas humanas, sociales, econmicas y ambientales producidas por desastres naturales y los consecuentes desastres en la
tecnologa y el medio ambiente. El objetivo de la Estrategia es crear comunidades capaces de resistir a los desastres, promoviendo
una toma de conciencia cada vez mayor sobre la importancia de la reduccin de los desastres como un componente integral del
desarrollo sostenible. Para implementar la Estrategia y asegurar las necesarias sinergias entre los diversos destinatarios al vincular
la reduccin de desastres con las actividades humanitarias y de desarrollo, en el ao 2000 se estableci el secretariado interagencial
de la EIRD/NU (el Secretariado) para coordinar las estrategias y polticas de reduccin de desastres dentro y fuera del sistema de
Naciones Unidas, promocionar ampliamente el tema, y colaborar con las plataformas nacionales.
48 Ver: UN/ISDR. 2004. Living with Risk: A global review of disaster reduction initiatives. Versin, Volumen 1. Ginebra. El
Marco de Accin para la Reduccin del Riesgo de Catstrofes describe el contexto general y las actividades principales de los
programas de reduccin de desastres, incluyendo los elementos necesarios para preparar una estrategia completa de reduccin de
riesgos de desastres (o de la gestin del riesgo de desastres).
99
]
Amenaza Un fenmeno, sustancia, actividad humana o condicin peligrosa que puede ocasionar la
muerte, lesiones u otros impactos a la salud, al igual que daos a la propiedad, la prdida de
medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y econmicos, o daos ambientales.
Las amenazas surgen de una gran variedad de fuentes geolgicas, meteorolgicas,
hidrolgicas, ocenicas, biolgicas y tecnolgicas que algunas veces actan de forma
combinada.
Capacidad La combinacin de todas las fortalezas, los atributos y los recursos disponibles dentro de
D E
una comunidad, sociedad u organizacin que pueden utilizarse para la consecucin de los
objetivos acordados.
La capacidad puede incluir la infraestructura y lo medios fsicos, las instituciones y las
R I E S G O
Capacidad de La habilidad de la poblacin, las organizaciones y los sistemas, mediante el uso de los
afrontamiento recursos y las destrezas disponibles, de enfrentar y gestionar condiciones adversas,
D E L
condiciones adversas.
continuo para desarrollar las instituciones, la concientizacin pblica, los recursos financieros,
los sistemas tecnolgicos y un entorno propicio ms amplio en los mbitos social y cultural.
S I S T E M A S
Desastre/ Una seria interrupcin en el funcionamiento de una comunidad o sociedad que ocasiona
desastre una gran cantidad de muertes al igual que prdidas e impactos materiales, econmicos y
ambientales que exceden la capacidad de la comunidad o la sociedad afectada para hacer
frente a la situacin mediante el uso de sus propios recursos.
Con frecuencia se describe a un desastre como el resultado de la combinacin de la
exposicin a una amenaza, las condiciones de vulnerabilidad presentes, y capacidades o
medidas insuficientes para reducir o hacer frente a las posibles consecuencias negativas.
D E
Evaluacin/ Una metodologa para determinar la naturaleza y el grado de riesgo a travs del anlisis
Anlisis de posibles amenazas y la evaluacin de las condiciones existentes de vulnerabilidad que
A N L I S I S
del riesgo conjuntamente podran daar potencialmente a la poblacin, la propiedades, los servicios y
los medios de sustento expuestos, al igual que el entorno del cual dependen.
Las evaluaciones de riesgos (y los mapas afines) incluyen una revisin de las caractersticas
tcnicas de las amenazas, tales como su ubicacin, intensidad, frecuencia y probabilidad;
el anlisis del grado de exposicin y de vulnerabilidad, incluidas las dimensiones
fsicas, sociales, de salud, econmicas y ambientales; y la evaluacin de la eficacia de
las capacidades de afrontamiento, tanto las que se imperan como las alternativas, con
[
Gestin de La organizacin y la gestin de los recursos y las responsabilidades para abordar todos los
emergencias aspectos de las emergencias, especialmente la preparacin, la respuesta y los pasos iniciales
de la rehabilitacin.
La gestin de emergencias incluye planes y disposiciones institucionales para comprometer y
guiar los esfuerzos del gobierno, de las organizaciones no gubernamentales, de las entidades
voluntarias y de las agencias privadas de forma coordinada e integral para responder a todas
las necesidades relativas a una emergencia. A veces la expresin gestin de desastres
tambin se utiliza en vez de gestin de emergencias.
49 Las definiciones se tomaron de la Terminologa sobre Reduccin del Riesgo de Desastres. EIRD/NU. Versin 2009.
Disponible en http://www.unisdr.org/eng/terminology/UNISDR-Terminology-Spanish.pdf
100
TRMINOS Y DEFINICIONES RELACIONADAS CON DESASTRES
Mitigacin La disminucin o la limitacin de los impactos adversos de las amenazas y los desastres afines.
Las medidas de mitigacin abarcan tcnicas de ingeniera y construcciones resistentes a las
amenazas, al igual que mejores polticas ambientales y una mayor sensibilizacin pblica.
Preparacin El conocimiento y las capacidades que desarrollan los gobiernos, los profesionales, las
organizaciones de respuesta y recuperacin, las comunidades y las personas para prever,
responder y recuperarse de forma efectiva de los impactos de los eventos o las condiciones
probables, inminentes o actuales que se relacionan con una amenaza.
Prevencin La evasin absoluta de los impactos adversos de las amenazas y de los desastres conexos.
La prevencin expresa el concepto y la intencin de evitar por completo los posibles
impactos adversos mediante diversas acciones que se toman con anticipacin.
Resiliencia La capacidad de un sistema, comunidad o sociedad expuestos a una amenaza para resistir,
absorber, adaptarse y recuperarse de sus efectos de manera oportuna y eficaz, lo que
incluye la preservacin y la restauracin de sus estructuras y funciones bsicas.
La resiliencia de una comunidad con respecto a los posibles eventos que resulten de
una amenaza se determina por el grado al que esa comunidad cuenta con los recursos
necesarios y es capaz de organizarse tanto antes como durante los momentos apremiantes.
Sistema de El conjunto de capacidades necesarias para generar y difundir informacin de alerta que
alerta temprana sea oportuna y significativa, con el fin de permitir que las personas, las comunidades y las
organizaciones amenazadas por una amenaza se preparen y acten de forma apropiada
y con suficiente tiempo de anticipacin para reducir la posibilidad que se produzcan
prdidas o daos.
Un sistema de alerta temprana en funcin de la gente comprende cuatro elementos
fundamentales: el conocimiento del riesgo; el seguimiento de cerca (o monitoreo), el
anlisis y el pronstico de las amenazas; la comunicacin o la difusin de las alertas y los
avisos; y las capacidades locales para responder frente a la alerta recibida.
Vulnerabilidad Las caractersticas y las circunstancias de una comunidad, sistema o bien que los hacen
susceptibles a los efectos dainos de una amenaza.
Existen diversos aspectos de la vulnerabilidad que surgen de varios factores fsicos, sociales,
econmicos y ambientales.
101
SERIE FAO SOBRE EL MEDIO AMBIENTE Y LA GESTIN
DE LOS RECURSOS NATURALES
1. Africover: Specifications for geometry and cartography, summary report of the workshop on
Africover, 76 pages, 2000 (E)
2. Terrestrial Carbon Observation: The Ottawa assessment of requirements, status and next
steps, by J.Cihlar, A.S. Denning and J. GOsz, 108 pages, 2002 (E)
3. Terrestrial Carbon Observation: The Rio de Janeiro recommendations for terrestrial and
atmospheric measurements, by .Cihlar, A.S. Denning, 108 pages 2002 (E)
4. Agricultura Orgnica, Ambiente y Seguridad Alimentaria, editado por Nadia El-Hage Scialabba
y Caroline Hattam. 280 pp, 2003 (E y S)
5. Terrestrial Carbon Observation: The Frascati report on in situ carbon data and information, by
J.Cihlar, M.Heimann and R.Olson, 136 pages, 2002 (E)
6. The Clean Development Mechanism: Implications for energy and sustainable agriculture and
rural development projects, 2003 (E)*: Out of print/not available
7. The application of a spatial regression model to the analysis and mapping of poverty, by
Alessandra Petrucci, Nicola Salvati, Chiara Seghieri, 64 pages, 2003 (E)
8. Land Cover Classification System (LCCS) + CD-ROM, version 2, Geo-spatial Data and
Information, by Antonio di Gregorio and Louisa J.M.Jansen, 208 pages, 2005 (E)
9. Coastal GTOS. Strategic design and phase 1 implementation plan, Global Environmental
Change, by Christian, R.R et al, 2005 (E)
10. Frost Protection: fundamentals, practice and economics- Volume I and II + CD, Assessment and
Monitoring, by Richard L Snyder, J.Paulo de Melo-Abreu, Scott Matulich, 72 pages, 2005 (E), 2009 (S)
11. Mapping biophysical factors that influence agricultural production and rural vulnerability, Geo-
spatial Data and Information, by Harri Van Velthuizen et al, ~90 pages 2006 (E)
12. Rapid Agriculture Disaster Assessment Routine (RADAR) 2008 (E)
13. Disaster risk management systems analysis: A guide book, 2008 (E)
14. Community Based Adaptation in Action: A case study from Bangladesh, 2008 (E)
15. Coping with a changing climate: considerations for adaptation and mitigation in agriculture, 2009 (E)
Disponibilidad: 2009