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Institucionalidad electoral y derechos polticos de Nmero
las mujeres en Mxico
Primera Edicin 2012
Mtro. Israel Aguilar Mrquez
Democracia o demagogia audiovisual? Los spots
de televisin como instrumentos para la toma de
decisiones electorales
Hist. Elda Luisa Solchaga Flores
El proceso histrico de las elecciones y la defensa
en la libertad del sufragio en Mxico. Una reflexin
institucional: el caso de la FEPADE
Dr. Fernando Barrientos del Monte
Modelos de gestin electoral en Amrica Latina en
perspectiva comparada
Fiscala Fiscala
Especializada Especializada
para la Atencin para la Atencin
de Delitos Electorales de Delitos Electorales
El reto de las instituciones como garantes
de la democracia en Mxico
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Nmero
ISSN: 2007-0004
Los contenidos de los artculos de la revista FEPADE Difunde son responsabilidad nica y exclusivamente de los
autores y no representa el punto de vista institucional de la PGR ni de la FEPADE.
Se prohbe la distribucin total o parcial de esta obra, por cualquier medio de publicacin conocido o por conocerse,
con fines de especulacin comercial.
La revista FEPADE Difunde que el lector tiene en sus manos, aparece en un contexto marcado
especialmente por un hecho que concentra la atencin de la opinin pblica nacional e internacional
sobre Mxico: el desarrollo del proceso electoral federal 2011-2012. Por primera vez en la
historia de nuestro pas se eligen 2,122 cargos de representacin poltica, consecuencia de las
reformas constitucionales de 2007 que dispusieron la homologacin de calendarios electorales
locales con la eleccin federal.
Es para m un privilegio ser la sptima Fiscal que preside la Fiscala Especializada para la
Atencin de Delitos Electorales de la Procuradura General de la Repblica, desde su creacin
en 1994, institucin que forma parte del diseo electoral institucional que produjo el proceso
de transicin a la democracia en Mxico.
Con este nmero de FEPADE Difunde, seguimos contribuyendo al debate de ideas sobre
temas de inters de la ciudadana, de los actores polticos y de la sociedad en general. La
revista cumple con su cometido de seguir siendo un espacio de reflexin, donde se aborda la
problemtica relacionada con los retos de las instituciones, el sistema de partidos, el sistema
electoral, la participacin ciudadana, la construccin de ciudadana, las reformas electorales
y sobre todo la prevencin y combate de los delitos electorales, que son la razn de ser del
quehacer de la FEPADE.
1
Doctora en Educacin por la Universidad Pedaggica Nacional. Profesora de Psicologa en la Facultad de Estudios Superiores Iztacala
de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Consejera Electoral Distrital Propietaria del IEDF Distrito XXII durante el periodo
1999-2004 y Consejera Electoral Distrital Propietaria del IFED.F. Distrito VIII en 2012.
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FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
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Ley del 23 de mayo de 1812, Constitucin de Apatzingn, Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano, Convocatoria a
Cortes de 1821, Ley de Elecciones para nombrar a los diputados del Congreso Constituyente de 1824, Constitucin Federal de los Es-
tados Unidos Mexicanos (1824), Ley para Elecciones de Diputados y Ayuntamientos del Distrito y Territorios de la Repblica (1830),
Ley sobre Elecciones de Diputados para el Congreso General y de los Individuos que Compongan las Juntas Departamentales (1836),
Ley Orgnica Electoral (1857), Ley Electoral (1901), Ley Electoral (1911), Ley para la Eleccin de Poderes Federales (1918).
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El proceso de institucionalizacin electoral Dra. Irene Aguado Herrera
DE LA PRIMERA INSTITUCIONALIZACIN
A LA REFORMA POLTICO-ELECTORAL (1946-1990)
El segundo periodo inicia con la promulgacin de la Ley Electoral Federal de 1946, la cual marca
un parteaguas en la historia de la legislacin electoral, ya que, como seala Castellanos (1996),
se crea por primera vez una instancia central denominada Comisin Federal de Vigilancia
Electoral (p. 132), constituyendo sta el primer rgano electoral mexicano. Esta Comisin
estaba integrada por dos comisionados del Poder Ejecutivo Federal: el Secretario de Gobernacin,
quien la presidira y otro miembro del gabinete, dos miembros del Poder Legislativo (un diputado
y un senador) y dos comisionados de los partidos nacionales.
Adems, tambin constituye la primera ley electoral de carcter federal, en la que se establece
que la preparacin, desarrollo y vigilancia del proceso electoral es una funcin del Gobierno Federal
y, por ende, queda bajo su responsabilidad la organizacin de las elecciones federales, para lo que
se crea un organismo administrativo dependiente de la Secretara de Gobernacin y, en conse-
cuencia, del Presidente como vrtice de la pirmide (Becerra, Salazar y Woldenberg, 2000, p.
20). Otra importante innovacin es el establecimiento de los criterios que deberan cumplir las
organizaciones polticas para poder ser reconocidas como partidos polticos y se exige su registro
con un ao de anterioridad a las elecciones. Las reglas electorales constituyeron un mecanismo
para mantener el statu quo, por lo que la reglamentacin era consecuencia de todo cuanto el
rgimen, que mediante mecanismos polticos, pona en marcha para preservar su hegemona.
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FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
En este sentido, Becerra et al. (2000) seala que esta ley era, a no dudarlo, una imagen
legal heredada inequvocamente de la edad de oro del proteccionismo electoral mexicano
(p. 94). Adems, con esta ley se desplaz la manipulacin de los comicios por parte de las
lites locales, fortaleciendo a las autoridades centrales y el efecto sobre los partidos polticos;
producto en gran medida de las condiciones polticas del pas fue el de la fragilidad partidista,
pues aparecan slo en tiempo de elecciones.
Con la Ley Electoral Federal de 1951 cambi de denominacin el rgano electoral a Comisin
Federal Electoral y se redujo la presencia del Poder Ejecutivo a un solo miembro: el Secretario de
Gobernacin, quien presida la Comisin. La representacin de los partidos polticos aument de
dos a tres en la Comisin Federal, mientras que en las comisiones locales y comits distritales
podan acreditar a un representante, aunque sin derecho a voto. Ello para hacer efectivo el
artculo 6, en el cual se corresponsabiliz al Estado, a los partidos polticos y a los ciudadanos
de la vigilancia y desarrollo de las elecciones.
Con la reforma constitucional de 1953 se reconoci, por primera vez en el mbito federal,
el derecho de la mujer a ejercer el voto, lo cual implic que en 1954 se modificara el artculo
60 de la Ley Electoral Federal, suprimindose la palabra varn. Con esta disposicin se ampli
considerablemente la base del electorado y se dio respuesta a una exigencia tanto nacional como
internacional. En la Ley Federal Electoral de 1973 se defini a la Comisin Federal Electoral como
un organismo autnomo, de carcter permanente, con personalidad jurdica propia, encargado
de la coordinacin, preparacin, desarrollo y vigilancia del proceso electoral en toda la repblica,
y su conformacin continu bsicamente igual.
Hasta aqu se cierra un periodo en que lo electoral se caracteriz por la fuerte presencia y
control del gobierno. Este control se ejerci a travs de los representantes del Poder Ejecutivo
y de la representacin del partido hegemnico, quienes tenan en sus manos el control de los
comicios, desde su preparacin hasta la calificacin; esta prctica estuvo acompaada de una
presencia prcticamente nula de la oposicin en el campo electoral.
En contraste, la tensin y el malestar social que no se reflejaban en la arena electoral se
expresaban en otros espacios de la vida poltica, prueba de ello son los movimientos sindicalistas,
estudiantiles y de grupos armados que tuvieron lugar durante las dcadas de 1960 y 1970. La
realidad y la lucha poltica iban por un lado, la vida electoral iba por otro [...] irnicamente, en
la eleccin presidencial de 1976, se presenta a la contienda una sola figura, una sola propuesta,
una candidatura presidencial solitaria en medio de un ocano de inconformidad o indiferencia
(Becerra et al., 2000, p. 78). Esta situacin no hizo ms que hacer evidente el carcter pro-
tocolario en el que se haban mantenido los procesos electorales y, por ende, la desconfianza
generalizada en ellos y por tanto la ilegitimidad de sus resultados.
El creciente malestar social y poltico dio lugar a que se tomara por parte del Estado
mexicano una serie de medidas plasmadas en el conjunto de reformas electorales que se iran
concatenando a lo largo de casi dos dcadas. Este proceso que se ha denominado reforma po-
ltica, tuvo su punto de arranque en las reformas constitucionales del 6 de diciembre de 1977,
que dieron lugar a la Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales (1977),
que no se detendra, no solamente por el agotamiento de los autoritarismos o por el nuevo
contexto internacional sino, sobre todo, por la invencin de lo institucional que de cualquier
manera estaban protagonizando los pases de Amrica Latina (Woldenberg, 1999, p. 370).
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El proceso de institucionalizacin electoral Dra. Irene Aguado Herrera
La reforma electoral de 1977 tuvo como punto nodal la inclusin en la vida electoral de las
diferentes expresiones polticas por los canales y bajo las modalidades legalmente establecidas y
reconocidas, para que dentro de ella y en los rganos de representacin Cmara de Diputados
tuvieran cabida la mayor complejidad y la nueva pluralidad de la sociedad y la cultura mexicana
(Becerra et al., 2000, p. 18). Por lo que, para los mismos autores, la reforma apuntaba a incluir,
dotar de derechos y prerrogativas a los partidos, liberalizar, transformar un rgano del Estado
(la Cmara de Diputados), democratizar, en resumidas cuentas, crear un sistema de partidos.
Pero al mismo tiempo el rgano encargado de organizar las elecciones se converta en la pieza
clave para tramitar la nueva pluralidad que se aspiraba a reconocer y recoger en las instancias
institucionales, sin que ello implicara renunciar a la intencin gubernamental de controlar y
conducir la contienda. Por lo tanto, la integracin de la Comisin y su mbito de competencia
constituan los elementos fundamentales para hacer coincidir dos objetivos de inicio antagnicos.
Para Paoli (1985), a partir de las modificaciones introducidas en 1977: La Comisin Federal
Electoral fue convertida en un superpoder integrada en su mayora por miembros del gobierno
o del partido oficial [...] no est sometida al tribunal, sino que se trata de un rgano que decide,
ejecuta, reglamenta, llena lagunas legales, juzga e impone sanciones, sin ninguna posibilidad de
que sus actos sean revisados (p. 119).
Esta misma lgica prevaleci en el Cdigo Federal Electoral de 1987, en el cual se sealaron
dos cambios relevantes; el primero de ellos se expresa en el artculo tercero al excluir a los ciu-
dadanos y a los partidos polticos de la corresponsabilidad de organizar las elecciones, sealando
que corresponde a las autoridades federales, estatales y municipales y a la Comisin Federal
Electoral, comisiones locales electorales, comits distritales electorales y mesas directivas de
casilla, en el mbito de sus respectivas competencias, vigilar y garantizar el desarrollo del proceso
electoral, la efectividad del sufragio y la autenticidad e imparcialidad de las elecciones federales.
Por otra parte, se modifica la integracin de la Comisin al establecer que los partidos polticos
podan asignar comisionados representantes en razn de su fuerza electoral.
Para Becerra et al. (2000), la integracin del rgano electoral en estos trminos fue la
peor frmula en la historia electoral mexicana (p. 187), y por tanto constituy un retroceso
significativo. Lo inadecuado de este sistema electoral se evidenci en las elecciones de 1988.
La desconfianza ante los resultados emanados del proceso en general, pero sobre todo en la
eleccin presidencial; las mltiples denuncias de fraude y de manipulacin generaron un clima
de crispacin social y de ilegitimidad de la autoridad. A raz de la controversia desatada por
aquellos comicios y los que le siguieron en algunas entidades federativas, se reconoci que la
confianza en el proceso de eleccin, el respeto y reconocimiento de sus resultados nicamente
se conseguiran a travs de un organismo neutral, objetivamente imparcial, capaz de organizar el
proceso electoral con cierto grado de autonoma y sin compromisos con ninguna fuerza poltica.
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FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
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Tambin se crearon el Tribunal Federal Electoral (TRIFE) y el Registro Federal de Electores, adems se implement el proceso de
credencializacin con la credencial para votar con fotografa. Ello con el propsito de evitar fraudes electorales y garantizar a todos los
ciudadanos el derecho poltico de sufragio.
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Desde un principio se definieron como principios rectores del instituto los de certeza, legalidad, imparcialidad y objetividad y con la
reforma de 1996 se agreg el de independencia.
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El proceso de institucionalizacin electoral Dra. Irene Aguado Herrera
denominacin de los consejeros, ahora a consejeros electorales, siendo stos los nicos con
derecho a voto en el seno del Consejo General y en los rganos desconcentrados.
Para Woldenberg (1999), las caractersticas de la nueva institucin resultante del conjunto
de reformas son:
- Total autonoma frente al Gobierno Federal, entendiendo como autonoma la toma de
decisiones y definiciones polticas con criterios propios, independientemente de cualquier
dictado del gobierno.
- Especializacin de la estructura por funcionarios profesionales, ya que hasta 1990 los
encargados de concretar la organizacin eran funcionarios no especializados, dependientes
y provenientes de diversos sectores de la administracin pblica.
- Existencia de una red de vigilancia desplegada por los partidos polticos (p. 374-375).
Del panorama esbozado podemos sealar que los cambios realizados a partir de 1990
pueden resumirse de la siguiente manera:
a) La legislacin en materia electoral tiene como objetivo que los comicios electorales
constituyan verdaderas contiendas polticas en las que tengan cabida las diferentes
expresiones polticas en condiciones de equidad.
b) La nueva instancia administrativa electoral a partir del proceso de ciudadanizacin se
conforma por ciudadanos, que no responden a intereses partidarios o del gobierno y
cuyo capital es su propio prestigio, lo que constituir el aval de certeza y certidumbre
contra la incredulidad y desconfianza. As como por un servicio electoral profesional que
permite contar con personal capacitado y especializado que asegure la organizacin de
los comicios de manera confiable.
c) El surgimiento de la mujer, no solamente como elector sino como candidato, as como
el establecimiento de las cuotas de gnero.
CONCLUSIONES
A dos siglos de haber iniciado el recorrido por el camino de la democracia, la tarea de construir un
orden institucional acorde ha tenido mltiples vicisitudes, luces y sombras, aciertos y retrocesos,
los cuales es necesario reconocer y analizar toda vez que constituyen el capital con el que hemos
de proseguir la tarea. En cuanto a los aspectos propuestos para el anlisis se puede hacer el
siguiente balance:
El marco jurdico en materia electoral ha pasado de ser slo un conjunto de disposiciones
o pautas tendientes a regular el proceso electoral de manera acotada, a constituir un cuerpo
discursivo que encuentra sus fundamentos en normas y principios constitucionales, para gene-
rar una organizacin y legislacin en la que se reconocen y regulan a los partidos polticos, se
incorpora a la ciudadana no slo como candidato o elector, sino como parte activa en la orga-
nizacin y vigilancia de los procesos electorales. Se formalizan rganos y procedimientos tanto
administrativos como jurisdiccionales con el objetivo de regular, avalar y validar los comicios.
En el orden organizacional se pas de la inexistencia de una instancia especfica y diferen-
ciada a una organizacin autnoma, independiente, especializada, profesionalizada y ciuda-
danizada. Sin embargo, no puede pasar desapercibido que durante 45 aos la organizacin y
desarrollo de las elecciones estuvo a cargo de una organizacin subordinada y dependiente del
Poder Ejecutivo y el partido hegemnico, lo que conllev costos importantes que se tradujeron
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en descrdito y desconfianza, tanto de las autoridades electorales como de los procesos y los
resultados de los mismos.
Los cambios en el mbito electoral han tenido como motor, como fuerza instituyente, el
malestar y la tensin social, que expresada por los diferentes actores polticos ha impulsado la
creacin de un orden electoral acorde tanto a una sociedad compleja, plural y heterognea como
a los principios y reglas de un sistema democrtico. Una sociedad que ha optado por dirimir sus
diferencias, construir sus consensos por la va electoral e institucional y que exige legtimamente
organizaciones, procedimientos y resultados crebles y confiables.
BIBLIOGRAFA
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Woldenberg, J. (2005). Luces y sombras, en Revista Nexos, nm. 328, abril 2005,
Mxico p. 76 y 77.
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EL RETO DE LAS INSTITUCIONES COMO GARANTES DE LA DEMOCRACIA
EN MXICO. LA APORTACIN DEL REGISTRO FEDERAL DE ELECTORES DEL IFE
Dr. Vctor Manuel Guerra Ortiz1
Sinopsis
El Instituto Federal Electoral cuenta con una Direccin Ejecutiva del Registro Federal de Electores, encargada de la
creacin y mantenimiento de los instrumentos registrales indispensables para las elecciones, es decir, la lista de los que
tienen derecho al sufragio. En este artculo se describen a detalle los principales antecedentes y la evolucin del Padrn
Electoral, la Lista Nominal y la Credencial para Votar. Son los tres principales instrumentos registrales de los mexicanos
para las elecciones locales y federales, desde 1991.
El nmero de boletas, la cantidad y ubicacin de las casillas, el tamao de los distritos, el nmero de capacitadores
electorales, el registro de nuevos partidos y la ratificacin de los existentes, as como la dimensin de su financiamiento
pblico, dependen del Padrn Electoral y su confiabilidad.
El objetivo del presente artculo es hacer un bosquejo que d cuenta de la magnitud del esfuerzo institucional
que ha supuesto la construccin del registro de ciudadanos y su permanente actualizacin y depuracin, as como las
revisiones y auditoras que se le practican para garantizar su calidad, su consistencia y confiabilidad, con el acompaa-
miento permanente de los partidos polticos.
I. PREMBULO
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (1917), la Declaracin Universal
de los Derechos Humanos (1948) y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos,
tambin conocida como Pacto de San Jos (1969), coinciden en designar al voto como vehculo
privilegiado para formar los rganos y las voluntades estatales; para crear ese proceso poltico
mediante el cual la sociedad se transforma en su propio gobierno a travs del expediente de la
contienda electoral civilizada.
As, en los Estados democrticos, la toma de decisiones para la conformacin de la repre-
sentacin popular tiene su principal sustento en reglas y procedimientos de origen constitucional
que las instituciones deben vigilar e instrumentar, de manera que se garanticen los principios
esenciales para la transmisin pacfica del poder a travs de las elecciones. De esta manera, los
1
Director Ejecutivo del Registro Federal de Electores, designado por unanimidad del Consejo General del IFE en sesin del 27 de
septiembre de 2011, mediante el acuerdo CG321/2011. Maestro y Doctor en Matemticas Aplicadas por la Universidad Rice, Texas,
Estados Unidos.
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FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
Ahora bien, como lo afirm en lneas anteriores, nuestra carta fundamental previ la orga-
nizacin de las elecciones como una funcin que realiza el Estado mexicano por medio de un
organismo autnomo denominado Instituto Federal Electoral, autoridad en la materia que acta
bajo los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad. En su inte-
gracin participan el Poder Legislativo, los partidos polticos, los ciudadanos, y en su estructura
cuenta con rganos de direccin, ejecutivos, tcnicos y de vigilancia.
Dentro de sus rganos ejecutivos, se encuentra la Direccin Ejecutiva del Registro Federal
de Electores (DERFE), que tiene a su cargo la creacin y mantenimiento de los instrumentos
registrales indispensables para las elecciones, como son: el Catlogo General de Electores, el
Padrn Electoral, la Lista Nominal y la Credencial para Votar con Fotografa.
En este contexto, el presente trabajo pretende hacer un bosquejo que d cuenta de la mag-
nitud del esfuerzo institucional que ha supuesto la construccin del registro de ciudadanos y su
permanente actualizacin y depuracin, as como las revisiones y auditoras que se le practican
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Civil and voter registries: Lessons learned from global experiences. USAID-IFES, 2011.
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El reto de las instituciones como garantes de la democracia en
Mxico. La aportacin del Registro Federal de Electores del IFE Dr. Vctor Manuel Guerra Ortiz
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Como se dijo, la integracin del Padrn Electoral en Mxico inici en 1990 por medio
de la tcnica censal total. A partir de ese ejercicio, el IFE ha revisado y actualizado constan-
temente el padrn para garantizar su calidad y consistencia.3 Su actualizacin se realiza, por
una parte, mediante el propio empadronamiento y la credencializacin de los electores, y
por otra, su depuracin se hace a travs de procedimientos tendientes a identificar posibles
inconsistencias en los registros.
El Padrn Electoral al 6 de abril de 2012 contiene 84 millones 605 mil 812 registros
de ciudadanos que solicitaron su inscripcin para obtener la Credencial para Votar desde el
inicio del padrn.
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Mxico. La aportacin del Registro Federal de Electores del IFE Dr. Vctor Manuel Guerra Ortiz
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fecha de emisin y vigencia, foto fantasma, microtexto y en letras ultravioleta el nombre, las
siglas del instituto y el Escudo Nacional; en el reverso aparecen, entre otros elementos de se-
guridad, la fotografa del ciudadano en tinta ultravioleta, un cdigo de barras bidimensional y el
espacio para el marcaje del voto.
Bajo los ms estrictos controles de elaboracin, la Credencial para Votar ha sido aceptada
favorablemente como documento de identificacin de los ciudadanos tanto en instituciones
pblicas como privadas, aspecto que le da un valor adicional a nuestro instrumento electoral.
Este aspecto ha merecido pblicos debates y desencuentros entre el IFE y otras autoridades en
materia de la Cdula de Identidad Ciudadana, sobre lo que quiz habra que volver en otra ocasin.
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Mxico. La aportacin del Registro Federal de Electores del IFE Dr. Vctor Manuel Guerra Ortiz
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sern utilizadas en las casillas el da de la Jornada Electoral de julio prximo.4 Por disposicin
del propio COFIPE, el rgano superior de direccin deber sesionar hacia finales del propio mes
de mayo para aprobar la declaratoria formal de que, en su caso, los instrumentos registrales que
se utilizarn el prximo da primero de julio, son vlidos y definitivos.
4
Cabe precisar que las modificaciones aplicarn tanto para las Listas Nominales correspondientes a la eleccin federal, como para las
Listas Nominales de los procesos electorales locales concurrentes.
5
Informe del Comit Tcnico del Padrn Electoral 2008-2009, presentado a la Comisin del Registro Federal de Electores en sesin
celebrada el 14 de mayo de 2009.
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El reto de las instituciones como garantes de la democracia en
Mxico. La aportacin del Registro Federal de Electores del IFE Dr. Vctor Manuel Guerra Ortiz
sobre las llamadas inconsistencias de datos entre la Lista Nominal de Electores y el Censo de
Poblacin y Vivienda. La comparacin del Padrn Electoral y la Lista Nominal con las cifras de
poblacin recogidas por los Censos de Poblacin y Vivienda, instrumentados por el Instituto
Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI), o inclusive con las estadsticas proyectadas por el
Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO), es un ejercicio vlido y necesario, siempre y cuando
observe ciertas precauciones de carcter metodolgico, que atiendan la ndole distinta de ambos
instrumentos. En ese sentido es importante hacer algunas anotaciones:
1. La fuente del Padrn Electoral y de la Lista Nominal del IFE son los trmites que
los ciudadanos han realizado voluntaria y personalmente para obtener su Credencial
para Votar en algn mdulo del IFE. En cambio, la fuente primaria de los censos es la
informacin captada en la puerta de los domicilios de cualquier persona que recibe al
encuestador, por lo que no hay ninguna manera de probar realmente la existencia y la
precisin de los datos del resto de los habitantes de dicho domicilio.
2. Es decir, la informacin sobre la que trabaja el INEGI es la informacin que propor-
cionan las personas en su propia casa, encuestados en el momento preciso del levan-
tamiento censal, cada 10 aos. En el censo, una persona denominada informante
adecuado puede proporcionar informacin de otras que habitan el mismo hogar. En
el padrn, en cambio, la informacin proporcionada tiene un carcter personalsimo
e intransferible, pues slo el interesado proporciona directamente sus datos y docu-
mentos que respaldan la informacin.
3. Adems y de modo muy importante, el padrn y el Listado Nominal se basan en
documentacin oficial y vigente, determinados por la ley y por la CNV. El censo por
su parte, es un instrumento edificado y respaldado en la informacin que de buena fe
proporcionan las personas encuestadas.
4. El Padrn Electoral y la Lista Nominal son registros que integran y reflejan informa-
cin acumulada de los ciudadanos que han tramitado y obtenido, respectivamente,
su Credencial para Votar. El censo es un instrumento que fotografa al conjunto de
la sociedad mexicana dentro del territorio nacional, en un momento determinado.
El Padrn Electoral contiene a los ciudadanos que han tramitado alguna vez su
Credencial para Votar, aun cuando hayan mudado de domicilio, no residan en el
pas o hayan fallecido.
5. Un dato resulta elocuente: el propio INEGI calcula que, aproximadamente, 10 millo-
nes de mexicanos de 18 aos o ms residen en el extranjero.6 Muchos de ellos, en
algn momento de su vida en Mxico, solicitaron su registro en el Padrn Electoral,
razn por la cual se encuentran inscritos en dicho instrumento electoral. El censo
no pudo contarlos porque en el momento de su instrumentacin no estaban en el
territorio nacional.
6. El Censo de Poblacin es una fotografa abarcadora que cuenta al total de los resi-
dentes de cualquier edad en el territorio nacional en un momento determinado. El
6
Vase Corona, Rodolfo y Tuirn Rodolfo, Magnitud aproximada de la emigracin de mexicanos a Estados Unidos, documento pre-
sentado en el Congreso Internacional de Migracin, Alcances y lmites de las polticas migratorias, Ciudad de Mxico, 5 de octubre de
2006; y Estimaciones del CONAPO con base en Bureau of Census, Current Population Survey (CPS), marzo de 2010.
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FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
padrn contiene solamente a los habitantes que han cumplido sus 18 aos y que han
tramitado su Credencial para Votar.
7. El Padrn Electoral y la Lista Nominal de Electores dan cuenta del domicilio de los
ciudadanos. En el censo, el lugar de residencia es el que las personas tenan en el mo-
mento (o periodo) censal. En otros trminos, los datos de la residencia comprobados
documentalmente- que se reflejan en el Padrn Electoral y en la Lista Nominal son
parte esencial de su registro, avalado por la documentacin que para ello deben exhibir.
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Mxico. La aportacin del Registro Federal de Electores del IFE Dr. Vctor Manuel Guerra Ortiz
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LAS INSTITUCIONES DE LA DEMOCRACIA EN MXICO
Dra. Anglica Cazarn Martnez 1
Sinopsis
El papel de las instituciones en la democracia en Mxico son un logro ciudadano donde su independencia, autonoma y
autoridad moral debe prevalecer, sobre todo porque son espacios privilegiados de negociacin entre las diversas fuerzas
polticas y la representacin ciudadana, interviniendo en la definicin de las reglas del juego democrtico del sistema
poltico. Pese a que ha habido importantes iniciativas que buscan consolidar la democracia a partir de iniciativas tan
importantes como la creacin y ciudadanizacin del IFE, Mxico y su sistema poltico se enfrentan a grandes retos que
tocan aspectos tan trascendentales como la legitimidad de los procesos electorales y con ello la misma gobernabilidad.
En este sentido, el IFE ser puesto a prueba una vez ms, pues ante los ojos del ciudadano, Mxico ha vivido una
transicin democrtica aparente. Se tiene la opinin de que la transicin no ha llegado an y que slo est viviendo la
alternancia poltica que no es transicin.
Prevalece en el nimo de la sociedad un sentimiento generalizado de que la democracia como sistema no est
funcionando, se percibe que hay parlisis en el cambio, y en este contexto el papel que habr de desempear el IFE es
de suma importancia, pues de ello depender que los mexicanos vuelvan a creer en sus instituciones. La democracia
busca constituirse como un proceso en constante perfeccin; sin embargo, todava en Mxico no se han alcanzado los
niveles que la sociedad espera. La responsabilidad de quienes estn a cargo de las instituciones es fundamental y de
sus decisiones habr de tomar rumbo el pas.
INTRODUCCIN
La dinmica de cambio por la que ha transitado la democracia en Mxico ha partido de una serie
de reformas electorales (1989, 1993, 1996 y 2007) que han coadyuvado en su eventual y
todava frgil consolidacin. En ese trnsito, el papel de las instituciones electorales desde su
creacin ha sido fundamental. El Instituto Federal Electoral (IFE), el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federacin (TEPJF) y la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales
(FEPADE), son instituciones que gozan de la confianza de los mexicanos al momento de ser
calificadas. Dichas instituciones han sido las encargadas adems de establecer estrategias que
permitan garantizar la transparencia y la libertad del voto ciudadano, de garantizar la aplicacin
efectiva del sistema democrtico. Por lo tanto, su ejercicio imparcial se torna an ms importante.
1
Doctora en Desarrollo Regional por El Colegio de Tlaxcala A.C. miembro del Sistema Nacional de Investigadores de CONACYT, cuenta
adems con estudios de Maestra en Desarrollo Regional por El Colegio de Tlaxcala A.C. y Maestra en Anlisis Regional y Licenciatura en
Ciencias Polticas y Administracin Pblica. Actualmente es Consejera en el Consejo Local del IFE en Tlaxcala y Profesora-Investigadora en El
Colegio de Tlaxcala A.C.
FEPADE Difunde 33
FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
El pas, hoy ms que nunca, requiere que los procesos electorales, momento de expresin
mxima de nuestra democracia, sean transparentes y equitativos. Es ah donde el papel de las
instituciones deben ser espacios de pluralidad que ofrezcan encauzar institucionalmente y siempre
con apego a la ley, la expresin legtima de esa pluralidad, organizando contiendas civilizadas
como una de sus tareas fundamentales.
El presente documento destaca precisamente el papel de las instituciones de la democracia
en Mxico como un logro ciudadano donde su independencia, autonoma y autoridad moral
debe prevalecer, sobre todo porque son espacios privilegiados de negociacin entre las diversas
fuerzas polticas y la representacin ciudadana, interviniendo en la definicin de las reglas del
juego democrtico de nuestro sistema poltico.
34 FEPADE Difunde
Las instituciones de la democracia en Mxico Dra. Anglica Cazarn Martnez
Democrtica (PRD); el triunfo, por primera vez en la historia moderna y contempornea del
pas, de un partido diferente al Partido Revolucionario Institucional (PRI), en unas elecciones
para gobernador, en Baja California Norte en 1989, en que triunf el Partido Accin Nacional
(PAN); las presiones polticas para modificar la ley electoral que culminaron en 1996 con la
reforma que permiti que ya no fuera la Secretara de Gobernacin la encargada de organizar las
elecciones y con ello la creacin del Instituto Federal Electoral (IFE), quedando ciudadanizado
ese instituto y su consejo general; el triunfo de un partido de oposicin, el de la Revolucin
Democrtica (PRD), en los primeros comicios para elegir al Jefe de Gobierno de la Ciudad de
Mxico en 1997, y el triunfo por primera vez en la historia de un partido diferente al PRI en
las elecciones de Presidente de la Repblica en el ao 2000, donde el Partido Accin Nacional
(PAN) fue el triunfador.
Estos datos, apretados y muy sintticos, muestran el trayecto de la movilizacin ciudadana
en pos de terminar con un rgimen autoritario y de partido dominante que durante muchos aos
fue excluyente de cualquier otra opcin poltica.
Asimismo, el movimiento de 1968 marc el parteaguas en la historia poltica nacional y con
este movimiento se abrieron cauces que durante los siguientes 40 aos fueron marcando el rumbo
y la pauta a seguir en el debate y discusin sobre la democracia nacional. As, los partidos polticos
de izquierda tenan, directa o indirectamente, su origen en esa movilizacin y hasta la fecha una
parte de la discusin poltica se mueve todava en torno a los actores y sucesos de ese movimiento.2
El rgimen de partido dominante que durante 70 aos vivimos en Mxico, era slo parecido
al del Partido Comunista de la extinta Unin Sovitica y tena la figura de Partido de Estado,
aunque en nuestro pas ms pareca y actuaba como Partido de Gobierno.
La participacin ciudadana estuvo restringida solamente a los sindicatos y a los partidos
polticos en la clandestinidad, con excepcin de aquellos partidos polticos que tenan registro
legal pero que su presencia era muy poca y se mantenan marginalmente o como opositores
reales, siempre limitados y restringidos como era el caso del Partido Accin Nacional (PAN),
o incluso algunos vivan como satlites del partido oficial (PRI), como era el caso del Partido
Popular Socialista (PPS) o del Partido Autntico de la Revolucin Mexicana (PARM).
La vida sindical tena ms actividad y presencia que los partidos, aunque los sindicatos es-
taban organizados bajo un esquema semicorporativista, donde las centrales obreras pertenecan
al PRI al igual que las centrales campesinas y populares, de forma tal que la lucha por salirse
de ese control representaba una real lucha por la democracia sindical, campesina, etctera,
condenada por lo regular al fracaso o a la represin, como el caso de los ferrocarrileros o de los
mdicos o del magisterio.
Es as que la vida y reflexin sobre la democracia estaban circunscritas a espacios muy
definidos sin extenderse al resto de la sociedad, mostrando con ello una muy pequea e inci-
piente sociedad civil, en donde la vida interna de las organizaciones, medios de comunicacin,
instituciones de educacin superior, etctera, estaban perfectamente controladas y restringidas
a los lmites que el gobierno y su partido imponan. La excepcin eran solamente algunas
2
Durante 25 aos al menos, se ha exigido el esclarecimiento de los asesinatos del 2 de octubre de 1968. Fue hasta hace poco, que
se cre una fiscala especial para actuar en consecuencia, sin que haya podido, hasta este momento, llegar al fondo y consignar a los
responsables.
FEPADE Difunde 35
FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
36 FEPADE Difunde
Las instituciones de la democracia en Mxico Dra. Anglica Cazarn Martnez
Procesos Electorales (LOPPE), que postulaba entre otras cosas, la posibilidad de participacin
legtima a fuerzas polticas en el pas que antes haban sido marginales.
La estructura de la Comisin estara integrada entonces por el Secretario de Gobernacin,
un representante por cada una de las cmaras legislativas, un representante de cada partido
poltico con registro y un notario pblico.
En ese contexto, la reforma poltica del sexenio del Lic. Jos Lpez Portillo (1976-1982),
adems de responder a la crisis poltica de finales de los aos de 1960 y a la presin social de
inicio de los aos 1970, tena de frente un claro fenmeno de reaccin ante la cerrazn de los
canales de participacin social: la guerrilla urbana y rural y la presencia de grupos como la Liga
Comunista 23 de Septiembre, que entre otros, mantena altamente preocupado al Gobierno
Federal, pues ni la represin, ni la inteligencia gubernamental, ni militar, lograban acabar con
ellos. Adems, la oposicin y la disidencia no tenan en los partidos polticos existentes ningn
canal de expresin eficiente y eficaz, lo cual era muy mal sntoma.
Pareca que los partidos existentes no servan, y las elecciones estaban muy lejos de ser
competidas y de representar el mecanismo idneo para democratizar al pas y de lograr cambios
en las autoridades de los gobiernos federal, estatales y municipales. Ni siquiera pensar remota-
mente en la alternancia.
En este contexto, distintas voces sociales se planteaban la necesidad de ampliar los cauces
legales de participacin poltica y electoral, a fin de evitar un estallido social que desembocara en
formas autoritarias de control poltico, frente a la debilidad de la organizacin poltica de la sociedad.
Despus, las reformas electorales de 1980 y 1982, en vez de enfrentar esta situacin, slo
representaron cambios menores a la ley, sin tocarla en lo profundo. El gobierno de Miguel de la
Madrid (1982-1988), haba iniciado con una profunda crisis poltica y econmica, originada
por la devaluacin de la moneda y por el conflicto que provoc la nacionalizacin de la banca,
realizada por su antecesor, Jos Lpez Portillo, por lo que en varios lugares del pas se daban
expresiones electorales y sociales que mostraban la urgencia de emitir una ley que posibilitara
la realizacin de contiendas electorales limpias, equitativas e imparciales.
Conflictos electorales de gran envergadura se presentaron en entidades como Puebla y
Chihuahua, siendo el parteaguas en la participacin social al margen del gobierno, el movimiento
ciudadano que se gener despus del terremoto de la Ciudad de Mxico, una sociedad que
frente a la incapacidad del gobierno sali a la calle y actu solidaria y conjuntamente en ayuda
de la comunidad, realizando actividades que en principio debieron ser atendidas por el gobierno.
Despus de la polmica eleccin presidencial de 1988 en Mxico y con la poca legitimidad
del gobierno del Lic. Carlos Salinas de Gortari, la presin social y poltica exigan la existencia de
una ley en materia electoral que dejara de ser solamente el instrumento de legitimacin de elec-
ciones cuestionadas y que, por el contrario, asegurara equidad, limpieza y transparencia. Fue as
que el mismo Presidente Salinas impuls el Cdigo Federal de Instituciones Polticas y Procesos
Electorales (COFIPE), en 1990, mismo que permiti sustituir la gubernamental Comisin Federal
Electoral (CFE), por el Instituto Federal Electoral (IFE) que, aunque presidido por el Secretario
de Gobernacin, creaba la figura de representacin ciudadana (consejeros ciudadanos), en su
Consejo General, con lo que se modificaba de manera importante el organismo electoral. Se
cre el Instituto Federal Electoral como un organismo con personalidad jurdica y patrimonio
propio, que sera a partir de entonces la autoridad electoral.
FEPADE Difunde 37
FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
Por otra parte, en los estados del pas, las modificaciones a las legislaciones locales se mo-
van lentamente y con dificultad iban alcanzando a la ley federal, sobre todo en lo referente a la
ampliacin de los diputados de representacin proporcional y a la sustitucin de las comisiones
electorales dependientes de las secretaras de Gobernacin o de Gobierno, segn fuera el caso.
El objetivo era entonces que Mxico contara con una institucin imparcial que diera certeza,
transparencia y legalidad a los procesos electorales. Desde su creacin el IFE ha tenido cuatro
reformas (1993, 1994, 1996, 2007).
En 1993-94, el COFIPE tuvo reformas para ajustarse a la eleccin federal de 1994; fue hasta
1995 cuando, con el Acuerdo Nacional para la Democracia, se sentaron las bases para que, en
1996, se diera la reforma a la legislacin electoral ms trascendente en la historia poltica del pas,
con la que el Consejo General del Instituto Federal Electoral qued ciudadanizado totalmente,6
sin presencia de la autoridad gubernamental y sentndose as las bases para procesos electorales
ms equitativos, limpios y transparentes, que posibilitaron la realizacin de elecciones federales
muy competidas en 1997 y la alternancia en el Ejecutivo federal, en las elecciones del ao 2000.
Este breve recorrido por la legislacin electoral en los ltimos 25 aos en Mxico, fue acom-
paado de expresiones polticas y electorales que fueron abriendo los espacios de participacin
democrtica de la sociedad, la cual, especficamente desde inicio de los aos de la dcada de
1990, fue movindose al margen de los partidos polticos y presentando nuevas y diversas
formas y expresiones en la lucha por la democracia.
Si bien hemos avanzado en la construccin y consolidacin de nuestra democracia, todava
hay mucho por hacer; es sin duda un proceso en constante perfeccionamiento en busca de la
calidad democrtica, entendida sta como aquella que incluye no slo a los procesos electorales.
En Mxico el sistema de partidos pas de la hegemona de un partido al pluralismo de opcio-
nes partidistas con competencia abierta por los puestos pblicos; esto ha constituido los ejes del
cambio poltico en el pas, dando forma y contenido a la transicin a la democracia centrada en
una profunda transformacin de las elecciones, el sistema de partidos y sus instituciones; en este
sentido, el reconocimiento de los avances y dficits de la democracia en Mxico constituyen un
reto para sus actores y configura un espacio relevante de anlisis, no slo para la investigacin,
sino tambin en su operacionalizacin a travs de sus instituciones.
6
En el Consejo General seguan participando los partidos polticos, pero solamente tenan voto los consejeros ciudadanos.
38 FEPADE Difunde
Las instituciones de la democracia en Mxico Dra. Anglica Cazarn Martnez
BIBLIOGRAFA
Coppedge, Michael (1994). Strong parties and Lame ducks. Presidential partyarchy and
factionalism in Venezuela, USA: Stanford University Press.
Gmez T., Silvia (1990). Las estadsticas electorales de la reforma poltica, en Cuader-
nos del CES, nm. 34. Mxico: El Colegio de Mxico.
FEPADE Difunde 39
MEXICANOS EN EL EXTERIOR:
LOS RETOS INSTITUCIONALES DEL VOTO EN EL EXTRANJERO
Mtra. Perla Carolina Gris Legorreta 1
Sinopsis
La eleccin del prximo 1 de julio de 2012 constituye un evento de gran trascendencia para la vida democrtica del
pas. Hasta el 31 de marzo de 2012 se recibieron ms de 59,000 solicitudes de ciudadanos mexicanos residiendo en
el extranjero para participar en el proceso electoral de este ao. Este artculo explora algunos de los retos institucionales
ms relevantes inherentes a los procesos electorales desde el extranjero. En trminos generales, se presentan algunas
de las discusiones tericas ms relevantes en este tema, as como una reflexin para el caso mexicano.
La autora establece que los retos institucionales para fortalecer el voto en el extranjero se basa en la generacin
de informacin, la caracterizacin de los mexicanos residentes en el exterior, la confianza en las instituciones, la coor-
dinacin interinstitucional y la participacin ciudadana. No obstante lo anterior, el principal reto es el fortalecimiento
de la relacin de los migrantes y la vida poltica del pas.
La eleccin del prximo 1 de julio de 2012 constituye un evento de gran trascendencia para
la vida democrtica del pas. La eleccin, a nivel federal, de Presidente de la Repblica, 128
senadores y 500 diputados2 representa, indudablemente, una tarea que demanda la participacin
de todos los ciudadanos mexicanos. El caso de los mexicanos en el exterior no es la excepcin.
De acuerdo con el Instituto Federal Electoral (IFE), hasta el 31 de marzo de 2012 se recibieron
ms de 59,000 solicitudes de ciudadanos mexicanos residiendo en el extranjero para participar
en el proceso electoral de este ao.3
1
Licenciada en Administracin Turstica por la Universidad Anhuac. Maestra en Administracin y Polticas Pblicas por el Centro de
Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE). Ha colaborado en instituciones pblicas del orden federal y municipal. Se ha desempe-
ado en el mbito docente en la Universidad Iberoamericana y ha participado en congresos nacionales e internacionales con ponencias
relativas a las polticas pblicas. Fue acreedora del tercer lugar en el Undcimo Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalizacin
Superior y Rendicin de Cuentas con el ensayo titulado La evaluacin de polticas pblicas como instrumento para la rendicin de
cuentas. Actualmente cursa sus estudios doctorales en The University of Sheffield, en el Reino Unido. Sus lneas de investigacin
abarcan la evaluacin de polticas pblicas, la rendicin de cuentas, el fortalecimiento institucional y la poltica de las polticas pblicas.
2
Instituto Federal Electoral. Cifras relevantes del proceso electoral 2011-2012. Disponible en http://www.ife.org.mx/docs/IFE-v2/
ProcesosElectorales/ProcesoElectoral2011-2012/Proceso2012_docs/NumeraliaPEF_2011-2012.pdf [21-abril-2012].
3
Los mexicanos inscritos en Lista Nominal de Electores Residentes en el Extranjero (LNERE) podrn votar desde el extranjero
nicamente para Presidente de la Repblica.
FEPADE Difunde 41
FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
El desarrollo del proceso electoral depende en gran medida de que existan en el pas las
condiciones institucionales necesarias para que los ciudadanos, dentro y fuera del territorio
nacional, puedan ejercer efectivamente su derecho al voto. En este contexto, este artculo ex-
plora algunos de los retos institucionales ms relevantes inherentes a los procesos electorales
desde el extranjero. En trminos generales, se presentan algunas de las discusiones tericas ms
relevantes en este tema, as como una reflexin para el caso mexicano.
4
Baubck, Rainer, Expansive Citizenship: Voting beyond Territory and Membership, en Political Science and Politics, vol. 38, nm.
4 (Oct., 2005), p. 684.
5
Collyer, Michael y Zana Vathi, Patterns of Extra-territorial Voting, en Development Research Centre on Migration, Globalisation and
Poverty, Working Paper T22, October 2007. Disponible en: http://www.migrationdrc.org/publications/working_papers/WP-T22.
pdf (1/mayo/2012).
6
Baubck, Rainer, Op. Cit., p. 683.
42 FEPADE Difunde
Mexicanos en el exterior: Mtra. Perla Carolina Gris Legorreta
Los retos institucionales del voto en el extranjero
Lpez-Guerra identifica que los argumentos bsicos para la inclusin de los migrantes en la
vida poltica de un pas pueden agruparse bajo dos principios generales: la igualdad y el derecho
adquirido. De esta manera, en trminos de igualdad, los no residentes argumentan que no deben
considerarse ciudadanos de segunda clase puesto que un cambio de domicilio no constituye la
abdicacin de la nacionalidad.7 Es decir, que los derechos polticos de un residente no tendran
por qu considerarse de mayor valor sobre aquellos de un no residente.
En lo relativo al derecho adquirido, para este autor, los migrantes pueden hacer exigible su
derecho a votar basndose en aquellos actos que han realizado por su pas. Algunos argumentos
de este autor incluyen que 1) los expatriados contribuyen a la economa del pas; 2) cambiaron
su residencia fuera del pas en contra de su voluntad; 3) conservan vnculos con su pas a travs
de su cultura, familia, patrimonio y los servicios provistos por las instancias diplomticas.8 En
palabras de Robert C. Smith, la negacin de este derecho es oponerse a la democracia y aliarse
con el pasado autoritario de Mxico.9
7
Lpez-Guerra, Claudio, Should Expatriates Vote?, en The Journal of Political Philosophy, vol. 13, nm. 2, 2005, p. 227.
8
Ibdem, p. 229.
9
Smith, Robert C., Migrant Membership as an Instituted Process: Transnationalization, the State and the Extra-Territorial Conduct of
Mexican Politics, en International Migration Review, vol. 37, nm. 2 (Summer, 2003), p. 324.
10
Fuente: Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA). Consultado en http://www.idea.int/publications/voting_from_
abroad/upload/Votex-SPA.pdf
11
De acuerdo con un estudio realizado por el Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica (CESOP), algunas de las modalidades
establecidas para el voto en el extranjero en los pases en los cuales existe esta prerrogativa son las siguientes: 1) en sedes diplomticas
o instalaciones especiales, 2) por correspondencia, 3) por fax. Asimismo, de acuerdo con el International Institute for Democracy and
Electoral Assistance (IDEA), adicionalmente a las anteriores tambin existen las modalidades para emitir el voto en el extranjero de
manera electrnica y por delegacin de poder.
FEPADE Difunde 43
FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
En este contexto, la eleccin presidencial de 2006 fue la primera en la cual se cont con
la participacin de los mexicanos residentes en el extranjero. De acuerdo con el Informe final
sobre el voto de los mexicanos residentes en el extranjero, el IFE incorpor a la Lista Nominal
de Electores Residentes en el Extranjero (LNERE) a 40,876 ciudadanos residentes en 80 pases
de los cinco continentes.12 Con base en la LNERE, se recibieron 33,111 sobres, de los cuales
32,63213 fueron remitidos para escrutinio y cmputo. De igual manera, resulta importante sealar
que para llevar a cabo todo el proceso del voto en el extranjero el IFE implement 25 proyectos,
cuyo presupuesto total ejercido fue de 270 millones 365 mil 713.5 pesos.14
Para analizar los retos institucionales que representa el voto en el extranjero es importante
aludir a la experiencia de 2006, dado que como un primer ejercicio en esta materia, es posible
12
Instituto Federal Electoral (IFE). Informe final sobre el voto de los mexicanos residentes en el extranjero. Resumen Ejecutivo, p.
8. Disponible en: http://www.ife.org.mx/documentos/votoextranjero/libro_blanco/pdf/tomoI/resumen%20ejecutivo.pdf (1/
mayo/2012).
13
IFE. Marco general y diagnstico sobre el voto de los mexicanos residentes en el extranjero en el proceso electoral federal 2005-
2006, p. 13. Disponible en: http://www.votoextranjero.mx/documents/18/3d247f28-270e-4dfb-bd34-1f074d8721c6 (1/
mayo/2012).
14
Ibdem, p. 4.
44 FEPADE Difunde
Mexicanos en el exterior: Mtra. Perla Carolina Gris Legorreta
Los retos institucionales del voto en el extranjero
identificar algunas lecciones a considerar. En primer lugar, la respuesta recibida por parte de los
mexicanos fue inferior a la esperada. El IFE a travs de una serie de estudios y anlisis estim
una cifra de 4.2 millones de electores potenciales, por lo que la participacin obtenida en dicho
proceso electoral fue considerablemente baja en relacin con la participacin esperada.
En segundo lugar, de acuerdo con la encuesta realizada por el IFE a una muestra derivada
de la LNERE, el 30%15 de los encuestados consider alto el costo del envo de la solicitud, au-
nado a que un 23% no pudo votar debido a algn problema con el trmite. As, la complejidad
del proceso, la difusin y los requisitos establecidos para el voto (por ejemplo, la necesidad de
contar con credencial de elector vigente) pudieron ser algunos de los factores que afectaron la
participacin en el proceso.
En trminos generales, la relativa complejidad del mecanismo de participacin tampoco
propici los incentivos para registrarse y salir a votar,16 por lo que la experiencia del 2006 hizo
evidente la necesidad de trabajar en fortalecer a las instituciones y mecanismos con el propsito
de proveer a los mexicanos en el exterior de las herramientas necesarias para el ejercicio de su
derecho al voto.
Tras el breve repaso de la experiencia de las elecciones federales de 2006, resulta conveniente
reflexionar acerca de cules son los retos institucionales derivados de la implementacin del
proceso de voto para mexicanos en el extranjero. Para tal efecto, en el Cuadro 2 se presentan
los retos institucionales a los que se aludir en esta seccin.
15
IFE. Voto en el extranjero. Encuesta de Opinin Pblica. Disponible en: http://www.ife.org.mx/documentos/votoextranjero/
libro_blanco/pdf/tomoVII/anexosIX.pdf (1/mayo/2012).
16
Fundacin Rafael Preciado, El voto de los mexicanos en el extranjero: un proceso perfectible, en Papeles para la reflexin, septiembre
2008, Ao I, nmero XXXVII. Disponible en: http://www.fundacionpreciado.org.mx/Reflexion/PDF/Papelesreflexion37.pdf (1/
mayo/2012).
FEPADE Difunde 45
FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
17
Existe una indefinicin acerca del nmero de mexicanos residiendo en el extranjero. El IFE, por ejemplo, para las elecciones federales
de 2006 llev a cabo un estudio a travs del Colegio de la Frontera Norte (COLEF) para la determinacin del electorado potencial, la
cual ascendi a 4.2 millones de mexicanos, aunque el mismo IFE reconoci que si bien el estudio no proporcionaba datos concluyen-
tes, pareca no existir otra base a partir de la cual definir el proyecto (Marco General y Diagnstico sobre el Voto de los Mexicanos
Residentes en el Extranjero en el Proceso Electoral Federal 2005-2006, Instituto Federal Electoral, p. 6). El Instituto de los Mexicanos
en el Exterior (IME), por ejemplo, cuenta con estadsticas relacionadas con los mexicanos en el extranjero basadas en la expedicin de
Matrculas Consulares de Alta Seguridad, el cual es un documento oficial emitido por el Gobierno de Mxico para registrar a sus ciuda-
danos en el exterior; sin embargo, los datos provistos por el IME en el portal oficial del instituto (http://www.ime.gob.mx) nicamen-
te proveen informacin hasta el ao 2009 para el caso de los mexicanos ubicados en los Estados Unidos de Amrica; mientras que para
aquellos en otros pases, el IME identifica que en 2009 existan 11 millones 649 mil 991 mexicanos residiendo fuera del pas. Esta cifra
identifica slo a aquellos mexicanos que voluntariamente se registraron por algn motivo ante una instancia diplomtica o consular,
por lo que existe una cifra indeterminada del nmero de mexicanos residiendo en el extranjero. Finalmente, el Instituto Nacional de
Geografa y Estadstica (INEGI), con base en el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, provee una cifra de 1 milln 112 mil 273 mexi-
canos que emigraron al extranjero. Vase: http://www.inegi.org.mx/sistemas/sisept/default.aspx?t=mdemo139&s=est&c=27504.
46 FEPADE Difunde
Mexicanos en el exterior: Mtra. Perla Carolina Gris Legorreta
Los retos institucionales del voto en el extranjero
18
Como se mencion, en el proceso electoral de 2006 los solicitantes debieron cubrir el costo del envo postal, en el proceso electoral
actual esto se modific debido a que el envo se realizara mediante un porte pagado por el IFE.
19
Martnez Pun, Rafael, Las polticas de la OCDE y su impacto en la reforma de la Administracin Pblica y la lucha contra la
corrupcin en Mxico, en Revista Chilena de Administracin Pblica, vol. II, nm. 4, p. 36.
20
Cabrero, Enrique, De la descentralizacin como aspiracin a la descentralizacin como problema. El reto de la coordinacin
intergubernamental en las polticas sociales, en Documento de Trabajo, DAP, 197. CIDE, 2007, pg. 4.
FEPADE Difunde 47
FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
polticos de los migrantes implica tambin llevar a cabo esfuerzos de concientizacin acerca de
la importancia de su participacin.
Como se seal, esto va ms all del mbito propagandstico del voto y de los candidatos, tiene
que ver con educacin e integracin de los mexicanos en el extranjero en la vida poltica del pas.
REFLEXIONES FINALES
Este artculo presenta de manera sucinta algunas lecciones importantes a considerar de cara
a las elecciones federales de 2012, y posteriores. El proceso electoral de 2006, en donde por
primera vez se cont con la participacin de los mexicanos en el extranjero, permiti identificar
algunos de los elementos a considerar para mejorar esta tarea. Dentro de estos elementos
existen algunos de carcter institucional, cuya atencin es indispensable para que el proceso de
votacin desde el extranjero sea cada vez ms efectivo. Dentro de los ms relevantes, desde
mi perspectiva, se encuentra la generacin de informacin estadstica oportuna y confiable que
permita estimar con mayor precisin el electorado potencial y, con base en esto, llevar a cabo
el diseo de la estrategia a seguir.
Asimismo, una mejor caracterizacin del electorado potencial contribuir a obtener mejo-
res resultados. Adicionalmente, la confianza en las instituciones sigue representando un reto
importante, dado que en la medida en que sta se incremente tambin lo har la participacin.
A manera de conclusin y de reflexin personal, existen varias reas que atender para que el
proceso de votacin desde el extranjero sea ms efectivo, como todas las cosas, es un proceso
perfectible; sin embargo, la reflexin que considero ms relevante va ms all de mejorar este
proceso. Desde mi perspectiva, el mayor reto que enfrentan las instituciones es promover el
fortalecimiento del vnculo entre los migrantes y la vida poltica de su pas. Como mexicana
residiendo en el extranjero, creo firmemente en que desde cualquier parte del mundo todos los
mexicanos tenemos la obligacin de informarnos, involucrarnos y participar en las decisiones
polticas del pas al que aspiramos regresar.
BIBLIOGRAFA
Baubck, Rainer, Expansive Citizenship: Voting beyond Territory and Membership, en
Political Science and Politics, vol. 38, nm. 4 (Oct., 2005), pp. 683-687.
Cabrero, Enrique, De la descentralizacin como aspiracin a la descentralizacin como
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cumento de Trabajo, DAP, 197. CIDE, 2007.
Collyer, Michael y Zana Vathi, Patterns of Extra-territorial Voting, en Development Re-
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2007. Disponible en: http://www.migrationdrc.org/publications/working_papers/WP-
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Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Escobar, Cristina, Extraterritorial Political Rights and Dual Citizenship in Latin America
(Derechos Polticos Extra-Territoriales y Doble Ciudadana en Amrica Latina), en Latin
48 FEPADE Difunde
Mexicanos en el exterior: Mtra. Perla Carolina Gris Legorreta
Los retos institucionales del voto en el extranjero
Sitios de internet:
www.ife.gob.mx
www.ime.gob.mx
www.inegi.gob.mx
www.sre.gob.mx
FEPADE Difunde 49
INSTITUCIONALIDAD ELECTORAL
Y DERECHOS POLTICOS DE LAS MUJERES EN MXICO
Dra. Mara del Pilar Hernndez Martnez 1
Sinopsis
El Estado mexicano ha tenido que transitar hacia la construccin de un nuevo andamiaje institucional electoral desde
1970, el cual en los ltimos aos ha tenido que abrirse paulatinamente a nuevos actores: las mujeres. Bajo esta idea,
se presenta un anlisis del camino por la lucha constitucional, legal y reglamentaria para la unificacin de oportunidades
y representacin poltica, a favor del gnero femenino, tanto al interior de los partidos polticos como en los cargos de
eleccin popular.
I. CONSIDERACIONES PRELIMINARES
El ejercicio de los derechos poltico-electorales de hombres y mujeres en la regin latinoamericana
es un tema que an no termina, su naturaleza multifactorial y multidimensional presenta avances
y regresiones que van ms all de los esfuerzos por generar, primero, mecanismos que hagan
posible la igualdad progresiva en la diversidad humana que histricamente nos ha signado y,
segundo, la visibilizacin y resignificacin de las mujeres en el acceso, goce, ejercicio y tutela
jurisdiccional efectiva de los derechos poltico-electorales.
Decimos que el problema del acceso al pleno ejercicio de derechos polticos de las mujeres se
agrava de cara a las viejas y nuevas condiciones que Mxico presenta, entre otras: la situacin de
pobreza que conlleva a la atencin prioritaria de necesidades bsicas; los rezagos socioculturales,
educativos y de salud de la poblacin indgena femenina; su cada vez mayor insercin en una
estructura laboral poco dignificante que absorbe y no abona en su ciudadanizacin; escasa atencin
a fenmenos de diversa naturaleza, viejos pero con rostro de actualidad (desplazamiento interno
por violencia generada por la delincuencia organizada, desastres naturales, obras pblicas, inter
alia) que inciden de manera especfica en una eventual reivindicacin de un estatuto poltico
eficientemente participativo, entre otras. Nada ajeno a quienes desde el PNUD2 han focalizado
los fenmenos en Amrica Latina.
1
Investigadora Titular C Definitiva del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
2
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
FEPADE Difunde 51
FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
3
ODonnell, Guillermo, Delegative democracy, en Journal of Democracy, nm. 1, January 1994, pp. 55-69.
4
Munck, Gerardo L. (2004), La poltica democrtica en Amrica Latina, contribuciones de una perspectiva institucional, en Poltica
y Gobierno, nm. 2, Mxico, CIDE, II semestre, pp. 315-346.
5
Levitsky, Steven y Leandro Wolfson, Del sindicalismo al clientelismo. La transformacin de los vnculos partido-sindicatos en el
peronismo, 1983-1999, en Desarrollo Econmico, vol. 44, nm. 173, junio, pp. 3-32.
6
Zaremberg, Gisela, Mujeres, Votos y Asistencia Social en el Mxico Prista y la Argentina Peronista, Mxico, FLACSO, 2009.
52 FEPADE Difunde
Institucionalidad electoral Dra. Mara del Pilar Hernndez Martnez
y derechos polticos de las mujeres en Mxico
Los atributos del uno al cuatro nos dicen que un aspecto bsico de la poliarqua es que las
elecciones son incluyentes, limpias y competitivas. Del cinco al siete se refieren a las libertades
polticas y sociales mnimamente necesarias, no slo durante los comicios sino tambin entre ellos,
para que las elecciones sean limpias y competitivas. De acuerdo con estos criterios, algunos pases
de Amrica Latina no son poliarquas en la actualidad: y [en] Mxico celebraron elecciones
pero se vieron afectadas por serias irregularidades antes, durante y despus de la votacin.
7
Es decir.
FEPADE Difunde 53
FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
8
Diario Oficial de la Federacin (en adelante DOF) 31 de diciembre de 1974.
9
DOF, 14 de enero de 2001.
54 FEPADE Difunde
Institucionalidad electoral Dra. Mara del Pilar Hernndez Martnez
y derechos polticos de las mujeres en Mxico
10
En su numeral 3 del artculo 175 se estableca: Los partidos polticos, promovern en los trminos que determinen sus documentos
internos, una mayor participacin de las mujeres en la vida poltica del pas, a travs de su postulacin a cargos de eleccin popular.
11
Fraccin XXII, transitoria del artculo 5 del COFIPE: Los partidos polticos nacionales considerarn en sus estatutos que las can-
didaturas a diputados y senadores no excedan el 70 por ciento para un mismo gnero. Asimismo promovern la mayor participacin
de las mujeres.
12
Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, ao 2002. Art. 175-A. De la totalidad de las solicitudes de registro,
tanto diputados como senadores que presenten los partidos polticos o las coaliciones ante el IFE, en ningn caso incluirn ms del 70%
de candidatos propietarios de un mismo gnero.
Art. 175-B. De la lista de representacin proporcional se integrarn por segmentos de tres candidaturas. En cada uno de los tres prime-
ros segmentos de cada lista habr una candidatura de gnero distinto. Lo anterior sin perjuicio de lo que seale la normatividad interna
y el procedimiento de cada partido poltico.
Por su parte, el art. 175-C dispona una serie de medidas dirigidas a los partidos polticos con la finalidad de hacer eficaces las disposicio-
nes de los dos artculos precedentes, por lo que hecho el cierre de candidaturas, el Consejo General del IFE poda requerir a un partido
poltico o coalicin para que en el plazo de 48 horas, contadas a partir de la notificacin, rectificase la solicitud de registro, apercibindole
que de no hacerlo proceda amonestacin pblica. En caso de reincidencia procede la negativa del registro de las candidaturas; como
hasta ahora ocurre, se exceptan las candidaturas de mayora relativa resultado de la eleccin mediante voto directo, esto es as bajo el
principio de la conservacin de los actos vlidamente celebrados.
13
DOF, 13 de noviembre de 2007.
14
DOF, 14 de enero de 2008.
15
Al final.
FEPADE Difunde 55
FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
16
Que finalmente volvi a quedar en 27.6%, en razn de la solicitud de licencia de legisladoras en favor de familiares u otros personajes de
sus partidos PRI, PRD, PVEM y PT-. PRI: Ana Mara Rojas por Julin Nazar (su concuo y lder de la CNC); Carolina Garca por Alejandro
del Mazo (hijo del exgobernador Alfredo del Mazo). PRD: Olga Luz Espinoza por Carlos Esquinca. PVEM: Mariana Ezeta por su hermano
Carlos Alberto (exconsejero de la CIRT); Kattia Garza por Guillermo Cuevas (esposo); Laura Elena Ledezma por Maximino Fernndez. PT:
Anel Patricia Nava por Primitivo Ros (lder de la colonia Tierra y Libertad, de Monterrey); Yulma Rocha por Catarino Mendoza.
17
DOF, 8 de septiembre de 2008. Que de conformidad con su art. 1 transitorio, entr en vigor el 1 de enero de 2009, con excepcin
de las obligaciones relativas a la presentacin de los informes trimestrales.
56 FEPADE Difunde
Institucionalidad electoral Dra. Mara del Pilar Hernndez Martnez
y derechos polticos de las mujeres en Mxico
a que se refiere el inciso c) del artculo 36 del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales; la comprobacin y registro de los gastos destinados a la capacitacin, promocin
y desarrollo del liderazgo poltico de las mujeres; as como la comprobacin y registro de los
ingresos y egresos relacionados con las precampaas, las cuales surtieron efectos a partir de su
aprobacin por el Consejo General del Instituto Federal Electoral.
No obstante, la diligente actuacin del IFE, tal como lo ha reconocido su actual presidente,
de 2008 a 2011 los partidos han gastado en ese rubro 224 millones 734 mil 20 pesos.
$ 20,000,000
$ 15,000,000
$ 10,000,000
$ 5,000,000
PAN PVEM
PRI Convergencia
PRD Nueva Alianza
PT PSD
18
Gnero y Democracia, Mxico, Instituto Federal Electoral, 2011, ver: http://genero.ife.org.mx/genero_partidos.html.
FEPADE Difunde 57
FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
En julio de 2011 el Consejo General del IFE aprob las modificaciones al Reglamento de
Fiscalizacin,19 en ellas se integran puntualizaciones en referencia al uso del 2% de gasto or-
dinario para la capacitacin, promocin y desarrollo del liderazgo poltico de las mujeres.
Las modificaciones definen a travs de conceptos de la Perspectiva de Equidad de Gnero las
actividades, los programas y contenidos, as como las precisiones y evidencias que los partidos
polticos deben presentar al reportar los gastos.
En estricto sentido se determina que el 2% del financiamiento anual deber ser afectado
puntualmente a la capacitacin, promocin y desarrollo del liderazgo poltico de las mujeres
con un enfoque de equidad (art. 221), as como investigacin, anlisis, diagnstico y estudios
comparados y divulgacin y difusin (art. 284).
Se determina que los partidos polticos, dentro de los 30 das siguientes a la aprobacin del
financiamiento pblico para actividades ordinarias permanentes por parte del Consejo General
del IFE, debern presentar un programa de gastos para el desarrollo de las actividades especficas
y otros gastos (art. 286).
Conforme al numeral dos del propio art. 286, se prescribe que los programas de gasto para
la capacitacin, promocin y desarrollo del liderazgo poltico de las mujeres debern retomar
los elementos siguientes:
19
DOF, 7 de julio de 2011.
58 FEPADE Difunde
Institucionalidad electoral Dra. Mara del Pilar Hernndez Martnez
y derechos polticos de las mujeres en Mxico
FEPADE Difunde 59
FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
20
Estudio muestral de participacin ciudadana en las elecciones 2009, Mxico, Instituto Federal Electoral, ver: www.ife.org.mx.
21
Cifras consultadas en el sitio de GEPALL: Gnero y Partidos Polticos en Amrica Latina, Banco Interamericano de Desarrollo, ver: http://
www6.iadb.org/Research/Geppal/tabsdataParty.cfm?language=Spanish&country=MEX&parties=57&category=1&pagref=1.
60 FEPADE Difunde
Institucionalidad electoral Dra. Mara del Pilar Hernndez Martnez
y derechos polticos de las mujeres en Mxico
Como es de apreciarse dos partidos no cuentan con datos, uno de ellos, el Partido Revo-
lucionario Institucional mismo, que es la primera fuerza electoral, no ofrece en su sitio ni en el
Instituto Federal Electoral cifras del total de afiliadas/os.
De cara a las normas antes transcritas, ms de orden que de origen, dejan clara la intencin
de los partidos polticos en eludir, una vez ms, las normas que les obligan a las cuotas de gnero:
1 A travs de la excepcin a las candidaturas de mayora relativa que sean resultado de
un proceso de eleccin democrtico, de acuerdo con los estatutos de cada partido.
2 Mediante la integracin de frmulas ya sea de mayora relativa o de representacin
proporcional mujer-hombre que indefectiblemente habrn de satisfacer lo prescrito
en los artculos 218 y 220.1, respectivamente, pero que por el mismo esquema de
dominacin y sobreposicin partidaria en las elecciones internas o primarias exista el
acuerdo de la solicitud de licencia a favor de los suplentes hombres.
Histricamente cada tres aos las bancadas hacen movimientos para resarcir los lugares
previstos para hombres y que tuvieron que drselos de inicio a una mujer para cumplir
con la cuota legal de gnero. Un ejemplo es el asunto conocido en Mxico como El caso
Juanitas, resuelto por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin a travs
del Juicio para la proteccin de los derechos poltico-electorales del ciudadano/a, en el
expediente identificado como SUP-JDC-3049 y su acumulado SUP-JDC-3048/2009
y que desarrollaremos lneas abajo.
Caso diverso es aquel de la observancia del principio de alternancia en la integracin de
las frmulas de representacin proporcional en segmentos de 5, expediente identificado
como SUP-JDC 461/2009.
3 Si bien las elecciones primarias pueden democratizar la seleccin de candidatos, este
efecto puede ir en sentido contrario a la finalidad de las cuotas de gnero si, por ejemplo,
los candidatos masculinos cuentan con ms recursos de campaa, o bien con un mayor
reconocimiento por parte del electorado. Es por ello que existe una tensin natural entre
quienes buscan una mayor equidad de gnero en las candidaturas y quienes buscan una
mayor democratizacin interna de los partidos.
4 El cumplimiento de las cuotas asignadas a mujeres que no gozan de arraigo o liderazgo en
sus respectivas circunscripciones, de cara al gnero masculino que s lo tienen. Estamos
FEPADE Difunde 61
FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
ms que convencidas de que los dirigentes partidarios disean su propia geografa electoral
que les permite, antes que perder un escao o curul, sacrificar a sus mujeres militantes.
5 En razn de su menor militancia y participacin poltica las mujeres no cuentan con el
mismo capital poltico que los hombres de sus propios partidos, que escatiman incluso
los propios recursos asignados para campaas en aras, salvo que, eventualmente, haya
una mujer con mayores posibilidades.
Es evidente que las prcticas elusivas de los entes partidarios no tienen lmites. En
prospectiva a las elecciones 2012 y ante el dficit de credibilidad, existe alta probabilidad
que radicalicen sus estrategias desde las elecciones primarias de sus candidatos.
62 FEPADE Difunde
Institucionalidad electoral Dra. Mara del Pilar Hernndez Martnez
y derechos polticos de las mujeres en Mxico
La decisin se tom con el voto en contra de las dos ministras que tiene la Corte.
En una votacin dividida, la mayora de ministros concluy que la Constitucin no garantiza
ni fija cuotas de gnero y que los estados son libres de fijar el porcentaje.
Los estados, resolvieron, tampoco estn obligados a seguir el modelo del Cdigo Federal
de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), en donde se obliga a los partidos a
garantizar que el 40% de sus candidaturas a diputados y senadores sern de un mismo gnero,
procurando llegar a la paridad.
La Corte se pronunci sobre este tema al revisar un par de juicios de acciones de incons-
titucionalidad que promovieron los partidos Accin Nacional y Convergencia en contra de las
recientes reformas electorales en Veracruz, donde, entre otros temas, slo se reserv a las mujeres
el 30% de las candidaturas locales a cargos de eleccin popular.
Como encargada de los juicios, la ministra Margarita Luna Ramos pidi a sus compaeros
que se declarara inconstitucional este punto, porque lleg a la conclusin de que esta medida
es discriminatoria e inequitativa.
Pero su propuesta no tuvo xito. A ella slo se sumaron el ministro Juan Silva Meza y la
ministra Olga Snchez Cordero, quien les dijo a sus compaeros que una real equidad en materia
de participacin de gneros en la vida poltica de una sociedad y un Estado democrtico, debe
conseguirse procurando que tanto el hombre como la mujer cuenten con iguales oportunidades
para acceder a cargos de eleccin popular.
La mayora, integrada por seis ministros debido a la ausencia de dos de los integrantes
del Pleno, no comparti sus argumentos y valid el sistema de cuotas de Veracruz, por con-
siderarlo razonable. En especial porque, antes de las reformas, no haba el sistema de cuotas.
A manera de justificacin, el entonces presidente de la Corte, Guillermo Ortiz Mayagoitia,
dijo que el sentido de su voto hubiera sido el mismo si se hubiera fijado como frmula de cuota
de gnero un 50-50, 60-40 y hasta un 75-25.
El ministro Genaro Gngora dijo que la Constitucin exige que el legislador repare las
desigualdades, pero deja en sus manos el diseo de mecanismos, sin que haya fundamento para
imponer a estados la solucin adoptada a nivel central.
Cosas veredes que no creeredes
Ms all de aquellas acciones de inconstitucionalidad o amparos en revisin que por imperativo
del art. 105, frac. II y III de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos llega a conocer
en materia poltica el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, los asuntos ms
paradigmticos han sido conocidos por la Sala Superior del Tribunal Electoral de la Federacin,
multicitada en el presente documento, va el medio de impugnacin ad hoc22 como lo es el Juicio
para la proteccin de los Derechos Poltico-Electorales del Ciudadano (JDC).
Slo deseo dejar anotados dos casos que, desde mi ptica, resultan modlicos en materia
de proteccin de derechos, a saber:
SUP-JDC 461/2009 ALTERNANCIA DE GENERO SX-JDC 159/2009. El caso es-
pecfico analizado es el juicio para la proteccin de los derechos poltico-electorales del
ciudadano (JDC), interpuesto por la ciudadana Mary Telma Guajardo Villarreal, quien
se inconforma por el lugar que le fue asignado en la lista de candidatos a diputados
federales por el principio de representacin proporcional (art. 120.1 COFIPE) en la
22
Para esto.
FEPADE Difunde 63
FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
23
En estricto sentido el provedo del Magistrado Instructor se enderez a decretar la acumulacin de los expedientes identificados
con las claves SUP-JDC-12624/2011, SUP-JDC-12625/2011, SUPJDC- 2626/2011, SUP-JDC-12627/2011, SUP-
JDC-12628/2011, SUP-JDC-12629/2011, SUP-JDC-12630/2011, SUP-JDC-12631/2011, SUP-JDC-12634/2011 y SUP-
JDC-12635/2011.
24
Ms all de los diversos conceptos en torno a la equidad de gnero, afirmamos que el trmino sustantivo que soporta su contenido
64 FEPADE Difunde
Institucionalidad electoral Dra. Mara del Pilar Hernndez Martnez
y derechos polticos de las mujeres en Mxico
lo es el de proporcionalidad, en tanto que en s mismo predica la defensa de la igualdad entre hombres y mujeres en todo aquello
que implica tanto el goce y ejercicio de derechos, en situaciones sustantivas, como aquellas que se dirigen al acceso y uso de los
bienes y servicios en el contexto del Estado constitucional y democrtico. As, el concepto de proporcionalidad en tanto un tertium
comparationis, supone abolir la discriminacin entre ambos sexos y que no se privilegie al hombre en ningn aspecto de la vida social,
tal como era frecuente hace algunas dcadas en la mayora de las sociedades occidentales.
La equidad de gnero consiste en estandarizar las oportunidades existentes para repartirlas de manera justa entre ambos sexos. Los
hombres y las mujeres deben contar con las mismas oportunidades de desarrollo. El Estado, por lo tanto, tiene que garantizar que los
recursos sean asignados de manera simtrica.
Una mujer no debe obtener menos que un hombre ante un mismo trabajo. Cualquier persona debe ganar lo propio, de acuerdo a
sus mritos, y no puede ser favorecida en perjuicio del prjimo. Un hombre y una mujer deben recibir la misma remuneracin ante un
mismo trabajo que contemple idnticas obligaciones y responsabilidades.
Esta situacin de equidad debe alcanzarse sin descuidar las caractersticas de gnero. Las mujeres, por ejemplo, tienen derecho a
una extensa licencia por maternidad, mientras que la licencia por paternidad es ms breve. En este caso, se atiende a las cuestiones
biolgicas y se realiza una discriminacin positiva entre ambos sexos.
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66 FEPADE Difunde
Institucionalidad electoral Dra. Mara del Pilar Hernndez Martnez
y derechos polticos de las mujeres en Mxico
25
Ver: Ruta crtica de la cuota de gnero a nivel federal. Evolucin jurisdiccional, Mxico, Instituto Federal Electoral, marzo de 2012.
26
Ver: Decimos que el efecto de la sentencia es hic et nunc, en razn de que, a partir del planteamiento de su disconformidad, rige desde
el momento en que es emitida y causa estado slo para los casos a futuro. No puede, bajo ningn concepto tener efectos ex tunc, en
virtud de que en ningn resolutivo se retrotraen los efectos de la referida sentencia a casos anteriores y no podra, toda vez que, tal como
lo hizo el Secretario General del Consejo General del IFE, se vulneran los derechos adquiridos.
27
Entre otras cosas.
28
Razn o esencia.
29
Camino.
FEPADE Difunde 67
FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
electoral federal el 26 de marzo de 2012, y que caus por dems revuelo ante el incumplimiento
de los partidos polticos respecto de la cuota de gnero y sus eventuales sanciones.30
El 28 de marzo, a un da del inicio formal de las campaas electorales, los institutos polticos,
finalmente, cumplieron voluntariamente con la cuota obligatoria; as, el PAN anunci que
sustituy a 44 hombres; el PRI y PVEM, a 54; y el PRD, PT y Movimiento Ciudadano, a 28.
Triste realidad: las cuotas vuelven a ser utilizadas para beneficio de los mismos. Es decir, la
sustitucin que se verific es elusiva de la cuota, ya que quienes quedaron integrando frmula
guardan cualesquier vnculo de parentesco con quienes ya no son, a guisa de ejemplo: la her-
mana de la hasta ahora gobernadora de Yucatn, Guadalupe Ortega Pacheco, subi a candidata
a diputada federal en la 3 Circunscripcin, y Mara del Carmen Ordaz, esposa de Jos Blanco
Pajn, exalcalde de Progreso, ahora es la candidata a la diputacin del 2 Distrito Electoral
Federal. El procedimiento en todos los casos y entidades es el mismo.
Do ut des y dicho en buen castellano palaciego doy para que des, la mano visible del jardn secreto
de las candidaturas.31 Las Juanitas en el proceso 2012 han parido una nueva modalidad.
VI. CONCLUSIONES
PRIMERA.- Existe una realidad que es insoslayable: los partidos polticos tratan a toda
costa de eludir las disposiciones que les obligan a respetar el umbral de representatividad de las
mujeres de diversa manera;
SEGUNDA.- En aras de la virulenta disputa entre el PRI y el PAN, aqul para recobrar lo
perdido y ste para mantenerse en la Presidencia, se evidenciar una erosin en el cumplimiento
de las cuotas de gnero, que se ver reflejado en el alza de los juicios para la proteccin de los
derechos polticos de las ciudadanas;
TERCERA.- Si bien existe una vocacin para hacer efectiva la institucionalidad electoral,
an sigue pendiente el impulso a los derechos/libertades como el de peticin, manifestacin y,
esencialmente, asociacin de las mujeres;
CUARTA.- Ha menester el reforzamiento de mecanismos de transparencia, rendicin de
cuentas y responsabilidades ante el incumplimiento tanto de las cuotas como del 2% de finan-
ciamiento destinado a la capacitacin y formacin de liderazgo femenino;
QUINTA.- Si bien los partidos polticos eluden sus obligaciones de cuotas, equidad y paridad
y ya han sido sometidos a eventuales mecanismos de fiscalizacin, tambin ha menester que
las instituciones que apoyan el adelanto de las mujeres queden sometidas a una frrea auditora
respecto del uso y destino de los recursos destinados a las mujeres y su desarrollo poltico.
SEXTA.- El panorama no es halageo para las mujeres, an hay mucho trecho por andar,
sobre todo a nivel de jurisdiccin electoral, ante la veleidad judicial.
SPTIMA.- Mxico ha transitado hacia un modelo normativo ptimo en materia de cuotas
(salvo lo que hace a su reconocimiento constitucional), quiz en la frontera misma que otros
estados nacionales a la vanguardia, pero el problema no es de diseo, el verdadero problema radica
en una cultura de la simulacin y el fraude, de la negociacin y las componendas. Mientras la
30
Informe que presenta el Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, respecto a la cuota de gnero
prevista en los artculos 219 y 220 del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales con relacin al numeral 221 del
mismo ordenamiento legal y al Acuerdo del Consejo General CG413/2011, 26 de marzo de 2012.
31
Dahlerup, Drude y Lenita Freidenvall, Sistemas electorales de cuotas de gnero y su aplicacin en Europa. Derechos de las mujeres e
igualdad de gnero, Bruselas, Parlamento Europeo, 2008, pp. 2 y 17.
68 FEPADE Difunde
Institucionalidad electoral Dra. Mara del Pilar Hernndez Martnez
y derechos polticos de las mujeres en Mxico
situacin se mantenga y las mujeres no sean beneficiarias directas del compromiso de gnero de
hombres y mujeres que ejercen el poder, poco se lograr en materia de adelanto de las mujeres.
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FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
70 FEPADE Difunde
DEMOCRACIA O DEMAGOGIA AUDIOVISUAL? LOS SPOTS DE TELEVISIN COMO
INSTRUMENTOS PARA LA TOMA DE DECISIONES ELECTORALES
Mtro. Israel Aguilar Mrquez1
Sinopsis
Los medios de comunicacin electrnicos se han convertido en un actor fundamental de los procesos democrticos, ya
que actualmente las campaas polticas se han vuelto una simple competencia transmitida por los medios de comu-
nicacin, donde son los hombres y no los principios, valores, ideas, programas y convicciones los que se debaten en la
mente del votante. El presente artculo busca brindar evidencia de que la informacin difundida en spots televisivos, que
se encuentran al alcance de la mayora de los votantes, es insuficiente para fortalecer la toma de decisiones del elector.
1
Licenciado en Ciencias Polticas y Administracin Pblica por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). Maestro en
Administracin y Polticas Pblicas por el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), con estudios en el Magster en
Gestin y Polticas Pblicas de la Universidad de Chile. Actualmente cursa el Doctorado en Poltica en la Universidad de Sheffield, Reino
Unido. Colabor en el CIDE como profesor asociado y ha ofrecido ctedra en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM,
la Universidad Iberoamericana y el Centro de Investigacin y Estudios de Posgrado del Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico. Sus
lneas de investigacin son: procesos de modernizacin administrativa, gobierno y gestin local, transparencia y rendicin de cuentas,
gobernanza global, seguridad pblica y justicia distributiva. Correo electrnico: israel.aguilar@comunidad.unam.mx
2
Una perspectiva analtica que vincula elementos de la teora econmica con la ciencia poltica.
FEPADE Difunde 71
FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
3
Desde esta perspectiva, la burocracia tiene por objetivo maximizar el presupuesto de que dispone. Realiza los esfuerzos necesarios
para que los temas que atiende la dependencia en la que trabaja se hagan prioritarios, dentro de la agenda pblica. De esta manera, el
presupuesto de que disponen se incrementar y, adems, podrn conservar su empleo (Buchanan y Tollison, 1972; Parkin et al., 2000).
4
El modelo de gestin pblica debe ser prescriptivo (representando un esfuerzo intelectual inductivo que genera conceptos universales,
permitiendo establecer ideas de la forma en que estructural y funcionalmente deben trabajar las organizaciones del Estado) y descripti-
vo (presentando un anlisis casustico, estableciendo un diagnstico, describiendo experiencias y explicando procesos y resultados, para
llevarse a la prctica y aprender de ella) (Moore, 1999). La construccin del sustrato terico sin el sustento efectivo que la evidencia
emprica ofrece es estril y viceversa. La gestin pblica, vista como un macrosistema, articula sistemas transversales de gestin ms
especficos: 1) planificacin, programacin y presupuestacin; 2) gestin de recursos humanos; 3) gestin de operaciones; 4) control;
5) evaluacin (anlisis de informacin y retroalimentacin) y 6) direccin (Aguilar, 2010).
72 FEPADE Difunde
Democracia o demagogia audiovisual? Los spots de televisin Mtro. Israel Aguilar Mrquez
como instrumentos para la toma de decisiones electorales
cognitivos (la corteza prefrontal) (Goleman, 2004). Adems, los votantes conscientemente
pueden decidir no adquirir informacin si consideran que los costos de hacerlo exceden los
beneficios. As, los votantes estarn relativamente desinformados. A este fenmeno se le
conoce como ignorancia racional (Downs, 1957).
FEPADE Difunde 73
FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
5
En medio de los procesos electorales, los medios otorgan cobertura de las actividades y propuestas de cada candidato. Sin embargo, el
proceso de comunicacin no es objetivo. Los periodistas seleccionan declaraciones e imgenes y las presentan sin el contexto general,
de manera desarticulada del discurso, de las propuestas. Adems, agregan comentarios interpretativos.
6
Sin el contenido adecuado, las campaas electorales se convierten en simples campaas de competicin (horse-race campaign),
donde lo que importa es el nombre del candidato ganador y no las propuestas polticas (issue campaign). Se enfatiza el individuo,
no el proyecto poltico que representa. De esta manera, la imagen del candidato es ms importante que el contenido del discurso, la
profundidad y viabilidad de las propuestas y las cuestiones que estn en juego (Altheide, 1977).
7
La decadencia en la vida poltica lleva a la videocracia, la legitimacin del poder poltico por medio de las imgenes difundidas por la
televisin. Donde el principal modelador de la opinin pblica es la televisin. As, el gobierno de opinin se vuelve una sustancia vaca
de la democracia. La tirana de la imagen provoca una seleccin artificial entre los cuadros polticos de los partidos. Los medios eligen
los personajes que aparecen en la pantalla. La televisin slo da cabida a un reducido grupo de polticos con ideas afines, quitndole al
74 FEPADE Difunde
Democracia o demagogia audiovisual? Los spots de televisin Mtro. Israel Aguilar Mrquez
como instrumentos para la toma de decisiones electorales
grado de caer en el extremo cnico sealado por Bill Clinton: en muchas ocasiones no existen
respuestas simples a problemas complejos, pero las respuestas simples mueven al electorado
(Cappella y Jamieson, 1997: 8).
4. ESPACIOS TELEVISIVOS
PARA LAS ELECCIONES FEDERALES EN MXICO, 2012
El papel de los medios de comunicacin masivos en las campaas electorales se ha vuelto un
tema central en la agenda democrtica. Mxico no escapa a esta realidad. La construccin
paulatina de la democracia y la experiencia en las elecciones presidenciales de 2006 fueron
los detonantes para realizar una reforma electoral en los aos 2007 y 2008, modificndose la
Carta Magna. Una de las reformas ms importantes es la imposibilidad de los partidos polticos
o terceros para comprar tiempo de transmisin en los medios electrnicos. Tampoco se permite
la difusin de los resultados de polticas y programas gubernamentales durante las campaas
polticas. De esta manera, los tiempos oficiales son los nicos espacios donde se ofertarn los
proyectos polticos en radio y televisin, adems de los noticiarios, cuyo tiempo de transmisin
que le dedica a cada candidato es monitoreado, en busca de la equidad en el proceso.
De acuerdo con el artculo 41 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
los partidos polticos nacionales tienen derecho a utilizar de manera permanente los medios de
comunicacin social. La Carta Magna, en el Apartado A de la fraccin III del mismo artculo,
otorga al Instituto Federal Electoral (IFE) la potestad para la administracin del tiempo destinado
al Estado en radio y televisin. Desde el inicio de las precampaas9 y hasta el da de la jornada
electoral, el IFE dispone de 48 minutos diarios, que pueden ser distribuidos en dos o tres minutos
por cada hora de transmisin en cada estacin de radio y canal de televisin, entre las seis de la
maana y las 12 de la noche. Durante las campaas electorales, se distribuir entre los partidos el
85% del tiempo en radio y televisin.10 El IFE, independientemente de los periodos de campaa
o precampaa electoral, podr hacer uso hasta del 12% del tiempo total.11
Para la campaa presidencial de 2012, con duracin de 90 das, la presencia en radio y
electorado su capacidad de eleccin. La videocracia se convierte en una tirana, porque la pantalla no tiene interlocutores. La imagen
no discute, decreta (Satori, 2002).
8
La sobresimplificacin de la publicidad y la necesidad de colocar una idea principal, que requiere ser repetida de manera insistente, en
la mente del electorado tambin ha llevado a que este mensaje fcil de entender y reiterado se convierta en un eslogan. As, la carga
valorativa, instrumental, histrica y simblica de la campaa se traduce en una frase concreta.
9
De acuerdo con la fraccin IV, prrafo segundo del artculo 41 Constitucional, la duracin de las precampaas es de 60 das en el
caso de elecciones federales en las que se elige Presidente de la Repblica, senadores y diputados federales. En el caso de las elecciones
federales intermedias, donde slo se renueva la Cmara de Diputados, la duracin de las precampaas es de 40 das.
10
De acuerdo con el inciso e) del Apartado A, fraccin III del artculo 41 de la Carta Magna, el 30% del tiempo en radio y televisin de que
disponen los partidos polticos se distribuye en forma igualitaria y el 70% restante de acuerdo a los resultados de la eleccin para diputados
federales inmediata anterior. Esta distribucin provoca un sesgo que impide la equidad entre los contendientes en cada eleccin, afectando
principalmente a los partidos polticos de nueva creacin, debido a que slo se les asigna la parte correspondiente al porcentaje igualitario, es
decir, slo pueden aspirar a una proporcin del 30% del total. La igualdad de condiciones en los comicios electorales ha impedido la institu-
cionalizacin de partidos polticos nuevos. Como un dato, de finales de la dcada de 1990 a la fecha, se fundaron diez partidos, slo dos de
ellos han conservado su registro hasta 2012. La distribucin igualitaria del tiempo en radio y televisin contribuira a la institucionalizacin
de partidos polticos de nueva creacin y a la consolidacin de una democracia electoral ms plural.
11
El tiempo de que dispone el IFE fuera de precampaas y campaas electorales se dividir en dos. La primera mitad se distribuir de
manera igualitaria entre los partidos polticos nacionales. La segunda mitad, puede ser utilizada para fines propios o de otras autoridades
electorales, tanto federales como de las entidades federativas. El tiempo que le corresponde a los partidos polticos se utilizar en un
programa mensual de cinco minutos y el restante en mensajes con duracin de veinte segundos cada uno. Adems, los partidos polticos
no pueden en ningn momento o bajo ninguna circunstancia contratar o adquirir, por s o por terceras personas, tiempos en cualquier
modalidad de radio y televisin.
FEPADE Difunde 75
FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
12
Se estima que terminar la campaa electoral convirtindose en el candidato que ha utilizado un mayor nmero de spots en la his-
toria de las elecciones en Mxico (sin considerar campaas, precampaas y acciones de gobierno anteriores). Esto se debe a que una
de sus estrategias de comunicacin ha sido la segmentacin geogrfica. Ha difundido spots dirigidos a los votantes por cada entidad
federativa. A la fecha, no se han difundido los anuncios donde se dirige a los votantes de los estados de Baja California Sur, Campeche,
Chihuahua, Colima, Durango, Hidalgo, Michoacn, Nayarit, Puebla, Quertaro, San Luis Potos, Sonora, Tabasco, Tamaulipas y Tlaxcala.
76 FEPADE Difunde
Democracia o demagogia audiovisual? Los spots de televisin Mtro. Israel Aguilar Mrquez
como instrumentos para la toma de decisiones electorales
Por su parte, el candidato del Partido Nueva Alianza ha basado su campaa en anuncios
programticos positivos, slo en tres de ellos se utiliza tenuemente el contraste. Adems, de
los cuatro candidatos, es el nico que ha presentado los spots mencionando claramente el
partido poltico que representa. Esta caracterstica puede ser normal para los partidos polticos
de reciente creacin (recordemos que es la tercera eleccin federal para este instituto poltico),
debido a que se ven obligados a presentar a la par a un candidato, ofrecer un proyecto poltico y
difundir su organizacin poltica para que un mayor nmero de votantes la conozca. El nico spot
donde no se nombra el partido poltico es el anuncio identificado como Voto de los valientes.
El candidato que tiene una mayor proporcin de spots programticos, es decir, que se enfocan
en la oferta electoral, es Gabriel Quadri de la Torre. De los ocho spots del Partido Nueva Alianza,
cinco presentan propuestas, es decir, el 62.50%. Enrique Pea Nieto es el segundo candidato
que tiene una proporcin mayor de mensajes programticos. De los 35 spots que ha difundido,
21 se enfocan en la oferta poltica, es decir, el 60%. La proporcin de spots programticos tanto
de Josefina Vzquez Mota como de Andrs Manuel Lpez Obrador es del 42.86%. La primera,
al enfocar nueve de sus 21 spots en mensajes programticos, el segundo al enfocar tres de sus
siete anuncios televisivos.
Para analizar la oferta poltica dentro de los anuncios, se identificaron siete temas con sus
respectivos subtemas:
Tema Subtemas
Inclusin, migracin, pobreza y desigualdad, programas sociales y violencia
Desarrollo social
contra las mujeres
Desarrollo sustentable Contaminacin y desarrollo agropecuario
Economa Crecimiento econmico, empleos, microempresas y turismo
Educacin Calidad educativa y desercin escolar
Gobierno Calidad democrtica y honestidad
Salud Drogadiccin, higiene y suministro de medicamentos
Seguridad pblica Delito, polica, prevencin y violencia
Ms de la mitad del total de los anuncios programticos estn enfocados en dos temas:
seguridad pblica y desarrollo social. La candidata del PAN ha enfocado su estrategia de comu-
nicacin en tres temas: seguridad pblica, gobierno y educacin. El candidato de la Coalicin
Compromiso por Mxico ha priorizado en los temas de desarrollo social y seguridad pblica, con
ms del 60% del total de sus spots programticos. El candidato de la Coalicin Movimiento
Progresista tiene tres spots programticos, en dos de ellos ha manejado diversos temas, slo
uno de ellos se centra en una propuesta particular. No obstante, es posible sealar que los temas
que marcan su agenda son seguridad pblica, economa y gobierno. Finalmente, el candidato
de Nueva Alianza se ha enfocado en temas de desarrollo social, sin descuidar la educacin, la
salud y el desarrollo sustentable (vase Tabla 1). Los dos subtemas con mayor presencia fueron
la violencia generada por el crimen organizado (18.42% del total de spots programticos) y la
pobreza y desigualdad sociales (10.53% del total de mensajes programticos).
FEPADE Difunde 77
FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
13
Los spots donde se denigra la imagen, las capacidades y la palabra del candidato de la Coalicin Compromiso por Mxico son de dipu-
tados y senadores del PAN. Sin embargo, por hacer alusin a un candidato presidencial fueron incluidos en este anlisis. No as los spots
del PVEM (cuotas escolares, medio ambiente y vales escolares), Nueva Alianza (pesada carga), y del PRI (diputados y senadores).
14
Este spot no fue sacado del aire, debido a que el Apartado C, fraccin III, del artculo 41 de la Carta Magna establece como nica
limitante a la propaganda electoral las expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las per-
sonas. De acuerdo con el IFE, la palabra mentiroso no representa una calumnia, pues en sentido jurdico sta slo aplica cuando se le
es imputado un delito (Corts, 2012).
15
Por ejemplo, las propuestas de construir un pas en el que el presente sea ms alentador y en el que el futuro tenga un rumbo claro:
el de progreso o que nadie se quede sin oportunidad de tener un buen presente y un futuro prometedor, por mencionar slo dos.
78 FEPADE Difunde
Democracia o demagogia audiovisual? Los spots de televisin Mtro. Israel Aguilar Mrquez
como instrumentos para la toma de decisiones electorales
econmica, financiera, poltica, ecolgica y social para ser implementada. Para investigaciones
posteriores sera conveniente analizar la publicidad propagandstica y la exposicin pormeno-
rizada de las plataformas electorales. Adems, evaluaciones ex post que vinculen las promesas
con los resultados de gobierno.
REFLEXIONES FINALES
El ejercicio del poder poltico no puede estar basado en la improvisacin ni en la ocurrencia. Si
pretendemos que se cumpla la aspiracin democrtica de que el servicio pblico le sirva al pblico
y vele por el bien comn, los ciudadanos debemos responsabilizarnos y ser conscientes de la
importancia que tiene una eleccin, de todo lo que est en juego con la emisin del sufragio.
No es una decisin que se tome a la ligera, que se gue por corazonadas, al azar, que se efecte
de manera visceral, basada en emociones, en aspiraciones difusas. Los electores debemos
preocuparnos por informarnos, por obtener la evidencia necesaria para comparar los proyectos
polticos. Si bien, de acuerdo con la teora de la eleccin pblica, cada actor buscar el resultado
que maximice su utilidad, no es posible esperar que el impacto sea en el corto plazo, ni de manera
pecuniaria. Adems, la construccin democrtica no se agota con la emisin del sufragio. Las
elecciones libres, equitativas y peridicas son el inicio de la vida democrtica, de la coexistencia
entre distintas perspectivas particulares que pretenden construir un proyecto comn.
La descripcin y el sucinto anlisis presentado en esta investigacin otorgan evidencia
emprica de que la informacin difundida en spots televisivos, que se encuentra al alcance para
la mayora de los votantes, es insuficiente para fortalecer la toma de decisiones del elector. La
spotizacin de la oferta poltica ha convertido un proceso decisorio complejo y trascendental
en un asunto frvolo, trivial, superficial. La propaganda electoral no deja saber quines son los
candidatos, cul ha sido su trayectoria y cul es la oferta poltica que promueven. Adems, los
distintos actores implicados deben entender que los ciudadanos esperamos una oferta poltica
viable y no soluciones sencillas que buscan capturar votos o denostaciones hacia nuestro intelecto.
No tengo la menor duda de que, para los siguientes comicios electorales, se reformar de
nueva cuenta el andamiaje institucional del Estado mexicano, reajustando aquellos mbitos que
hayan resultado deficientes. El uso de los tiempos oficiales en radio y televisin deben propiciar
un mayor intercambio de ideas, mayor equidad entre los contendientes, debates profundos
en momentos especficos. Debe reducirse a su mnima expresin el proceso de comunicacin
poltica basado en pedazos de informacin desarticulados que se esparcen incansablemente
durante algunas semanas en los aos de elecciones. El sinsentido alcanzado en la utilizacin de
recursos es preocupante. El valioso tiempo de radio y televisin del que se dispone durante las
campaas electorales debe servir para fortalecer los valores cvicos y ciudadanos, estimulando
al homo sapiens a comparar distintas construcciones ideolgicas de la realidad y no slo para
complacer en su letargo hipntico al lamentable homo videns.
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FEPADE Difunde 79
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80 FEPADE Difunde
Democracia o demagogia audiovisual? Los spots de televisin Mtro. Israel Aguilar Mrquez
como instrumentos para la toma de decisiones electorales
Tipo de Tipo de
mensaje campaa
Vnculo
Identificacin del (Revisados entre el 1 y 8 Tema Subtema Propuesta
spot
De experiencia
Solicitar voto
Programtico
De contraste
de mayo de 2012)
Biogrfico
Partidista
Negativo
Positivo
Partido Accin Nacional
Seguridad Mejorar el cuerpo
JVM - Seguridad youtu.be/JXHH0N8UVKM x x Polica
pblica policiaco
Calidad
JVM - Educacin youtu.be/9sAMmfH-5mM x x x Educacin Evaluacin docente
educativa
Desercin
JVM - Becas youtu.be/28HnE7Kmlmk x x x Educacin Becas
escolar
PAN - Pea es un
youtu.be/x6ejzbdxFh0 x
mentiroso
Seguridad
JVM - Narcotrfico youtu.be/NH9rG4KJS7w x x Prevencin Cuenta bancaria escolar
pblica
Micro
JVM - Economa youtu.be/lRAbBtsUids x x Economa Capacitacin y crditos
empresas
PAN - Compromisos 73
youtu.be/wyDPI6qZrQE x x x
y 269 de Pea Nieto
PAN - Compromisos
386 y 512 de Pea youtu.be/xXYWZArPEQ4 x x x
Nieto
PAN - Compromisos 67
youtu.be/RjfBUE4Uj3s x x x
y 57 de Pea Nieto
PAN - Violencia
youtu.be/bX10bxBt1jo x x x
EdoMex
PAN - Violencia en
youtu.be/xI7GJuXK_RI x x x
el pas
FEPADE Difunde 81
FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
Ajustar y corregir la
Seguridad
EPN - Veracruz youtu.be/P4bjInTT2v4 x x
pblica Violencia estrategia nacional contra
el crimen
Recuperar la posibilidad
EPN - Seguridad
youtu.be/dqdO3gXw_h8 x x Violencia de hacer la vida ciudadana
Nuevo Len pblica libremente
Comprometerme y
EPN -Yucatn youtu.be/jQKNGJVHzWs x x
cumplir
Combatir la violencia y
Seguridad
EPN - Morelos youtu.be/U35gLCfzvbo x x
pblica Violencia devolver el derecho a vivir
tranquilos
Seguridad
EPN - Coahuila youtu.be/xeu0O71j90s x x
pblica Violencia Regresar la tranquilidad
Generacin de empleos
EPN - youtu.be/rvModML4TIA x x Economa Turismo y derrama econmica a
Aguascalientes travs del turismo
Respetar derechos de
comunidades indgenas
Desarrollo Pobreza y
EPN - Oaxaca youtu.be/-dKZOIcU3nc x x
social desigualdad y que se beneficien del
proyecto de desarrollo
econmico del pas
EPN -
Compromisos youtu.be/mUo0zM0aesU x x
cumplidos
82 FEPADE Difunde
Democracia o demagogia audiovisual? Los spots de televisin Mtro. Israel Aguilar Mrquez
como instrumentos para la toma de decisiones electorales
Oportunidades de
empleo, calidad
Desarrollo de vida y respeto
EPN - Baja California youtu.be/OCPXmBfzuhM x x
social
Migracin
de derechos de los
mexicanos dentro y
fuera del pas
Promover
EPN - Eliminacin Calidad
youtu.be/_QFLTgmQNfE x x Gobierno eliminacin de 100
100 Diputados democrtica diputados
Mantener y ampliar
Desarrollo Pobreza y
EPN - Oportunidades youtu.be/-aiiVM7S6tQ x x
social desigualdad el programa
Oportunidades
Corregir estrategia
EPN - Reducir Seguridad de seguridad,
youtu.be/yCEPVkORUMY x x Violencia
violencia pblica destinar recursos
necesarios
Que Mxico
Seguridad
EPN - Guerrero youtu.be/3UKRqceVZR8 x x Violencia recupere la imagen
pblica de un pas seguro
Crecimiento Que ms
econmico generaciones
EPN - Chiapas youtu.be/oTvFa0KTT9w x x Economa Empleos disfruten de la
riqueza natural
FEPADE Difunde 83
FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
Desarrollo
EPN - Zacatecas youtu.be/WoZ59pYDiXA x x Migracin Modernizacin del campo
social
EPN - No voy a youtu.be/TSvRBrgEcLA x x
dividir a Mxico
EPN - Tanta
gente no puede youtu.be/gi4eoCxgsJ0 x x
estar equivocada.
Versin 2
Partido de la Revolucin Democrtica
AMLO - Reconci- y o u t u . b e / m M 6 co S O - x x
liacin FWNk
AMLO - Historia youtu.be/4swmr-6y9eU x x
Otorgar seguridad,
atender causas del delito
AMLO - Seguridad
youtu.be/wBczBmi6tvk x x x Delito (reactivar economa,
Seguridad pblica empleo, reduccin de la
pobreza)
Crear 7 millones de
AMLO - Empleo youtu.be/QKsmqlIsgBw x x x Economa Empleos nuevos empleos
Violencia
GQT - Violencia Desarrollo Educar para dignificar el
youtu.be/00v98dd2G4w x x x contra las
contra la mujer social mujeres rol de las mujeres
Sistema de prevencin de
GQT - Salud youtu.be/2KO13UK_iAg x x x Salud Drogadiccin
adicciones
Campo productivo
GQT - 6,000 Desarrollo Desarrollo
youtu.be/m6hXNh-8bio x x x y conservacin de la
pesos sustentable agropecuario
biodiversidad
84 FEPADE Difunde
Democracia o demagogia audiovisual? Los spots de televisin Mtro. Israel Aguilar Mrquez
como instrumentos para la toma de decisiones electorales
Desarrollo
GQT - Incluyente youtu.be/2RYn8_mjqQw x x x Inclusin Inclusin de minoras
social
GQT - Voto de youtu.be/pefFoXqvIkQ x x
los valientes
FEPADE Difunde 85
EL PROCESO HISTRICO DE LAS ELECCIONES
Y LA DEFENSA EN LA LIBERTAD DEL SUFRAGIO EN MXICO.
UNA REFLEXIN INSTITUCIONAL: EL CASO DE LA FEPADE
Hist. Elda Luisa Solchaga Flores 1
Sinopsis
Da a conocer desde una perspectiva histrica la transicin a la democracia en Mxico y el conjunto de reformas elec-
torales y polticas que se han manifestado para este fin. Cmo desde la creacin de la Fiscala hace casi 18 aos, se ha
trabajado para prevenir, investigar y castigar las conductas delictivas en materia penal electoral, para que la ciudadana
ejerza libremente su derecho al voto. Hacer hincapi de que en cada proceso electoral se han configurado espacios, en
los que tanto las instituciones pblicas como los actores polticos y los ciudadanos actan para tener procesos electorales
libres, equitativos y plurales en Mxico.
1
Historiadora por la Facultad de Filosofa y Letras de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Actualmente es Profesional Ejecutivo de Servicios
Especializados en la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales de la PGR. Este trabajo fue presentado en el Congreso Internacional XIV
Encuentro de Latinoamericanistas Espaoles 1810-2010: 200 aos de Iberoamrica, organizado por el Consejo Espaol de Estudios Iberoamericanos,
el Centro Interdisciplinario de Estudios Americanistas Gumersindo Bustos y la Universidad de Santiago de Compostela, Espaa, septiembre de 2010.
Agradecimiento especial a Gilda Alicia Flores Monsreal, Gilda Solchaga y Gilda Tejada. Dedicado a Ivn Fernndez Guerrero.
2
Reyes Nevares, Salvador, Historia de las ideas colonialistas, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1975, p. 14 (Archivo del Fondo, 39).
FEPADE Difunde 87
FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
Los ncleos de expansin primero, y los procesos de conquista u ocupacin territorial forzada
despus, dieron como resultado la creacin y consolidacin de los asentamientos hispanos y
la participacin de stos en la iniciativa privada y en la planificacin para la estructura social,
econmica y jurdica de la Nueva Espaa, ofrecindoseles as un estatuto jurdico beneficioso y
estable a los conquistadores, pobladores de arraigo y a la Iglesia.
A diferencia de los ciudadanos de un Estado moderno, la administracin novohispana se
concibi como un organismo rgidamente jerarquizado, aunque el cuerpo social se encontraba
fragmentado en tantas partes o miembros como condiciones de personas existan, porque el
estado de un individuo se defina por medio de diferentes criterios: por nacimiento y linaje;
por la profesin religiosa; por los mritos en el servicio al rey y a la patria; la devocin a una
imagen o advocacin; o por la pertenencia a una etnia indgena, que as como poda conferirle
privilegios especiales, tambin poda privarle de ellos, o como ocurra con los esclavos negros y
sus descendientes. Slo a travs de esta perspectiva se puede comprender mejor cmo evoluciona
la identidad de un grupo social.
La base de la administracin colonial se consolid con lo que haba sido habitual para los
espaoles y con la experiencia que impusieron las soluciones, como una adaptacin generalizada
de todos los hechos en un mundo propio con problemas que son propios, y en una comunin
espiritual abrazada por la ideologa y la cultura que se fragu en la existencia comn.
La articulacin vital de la administracin radicaba en la Iglesia jerrquica y la regular,3 en los
distintos mandatarios de la justicia o de la administracin y los instrumentos de la defensa y del
comercio que fueron los que persistieron ms en la movilidad.
A lo largo de tres siglos las instituciones del virreinato como los ayuntamientos, universidad,
gremios, cofradas, rdenes religiosas, llevaron a cabo procesos electorales para la designacin
de sus respectivas autoridades. Lo anterior no signific, por supuesto, que estas corporaciones4
o el propio rgimen poltico novohispano fuesen democrticos. Para empezar, conceptos que
en la actualidad se encuentran slidamente asentados en los sistemas poltico-electorales como
ciudadana, igualdad ante la ley o sufragio universal, eran desconocidos.
En una primera etapa la integracin de grupos humanos de lenguas e idiosincrasias diversas5
para la monarqua espaola se bas en la divisin del cuerpo poltico en dos repblicas: de indios
y espaoles. En una siguiente etapa se tuvo que redefinir la demografa del virreinato por medio
del mestizaje, los burcratas, mercaderes y el gradual crecimiento del elemento criollo y su
protagonismo poltico y social.
Al mismo tiempo, y sin importar si se era aristcrata o esclavo, el reconocimiento legal de
la persona y el ejercicio de sus derechos no se llevaban usualmente a cabo en un plan individual,
sino colectivo, de forma tal que a travs de una corporacin, los individuos podan gozar de una
interlocucin legal vlida con los dems miembros de la sociedad.
3
Clero regular: los religiosos que vivan en comunidades conventuales, vistiendo un hbito y siguiendo la regla de su santo fundador.
Clero secular: el clero (prrocos, capellanes) que obedecan directamente al obispo o arzobispo.
4
Respecto al papel del corporativismo en la conformacin de la sociedad colonial mexicana, se puede consultar Pastor, Mara Alba,
La organizacin corporativa de la sociedad novohispana, en Mara Alba Pastor y Alicia Mayer (coords.) Formaciones religiosas en la
Amrica colonial, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Facultad de Filosofa y Letras, 2000, p. 81-140.
5
Decenas de etnias indgenas, contingentes regionales de la inmigracin peninsular y masiva importacin de mano de obra esclava
africana.
88 FEPADE Difunde
El proceso histrico de las elecciones y la defensa en la libertad del Hist. Elda Luisa Solchaga Flores
sufragio en Mxico. una reflexin institucional: el caso de la FEPADE
En opinin de Ivn Escamilla, el corporativismo fue uno de los pilares del sistema poltico
colonial, ya que ayud a la estabilizacin general del virreinato al adaptar los valores tradicionales
a la realidad de los nuevos tiempos. Esta forma de representacin de la sociedad a travs de
una multitud de instancias independientes tuvo un carcter urbano. Es decir, as como desde
la conquista se emplearon a las grandes ciudades como base de partida y aprovisionamiento
expedicionario, as tambin en el desarrollo colonial estas ciudades se convirtieron en las sedes
de la administracin civil y eclesistica. La centralidad de la capital incidi de manera importante
en la vida de las corporaciones, las cuales utilizaron instrumentos polticos, como las elecciones y
normas electorales para la participacin poltica de los propios integrantes de cada corporacin.
Por todo lo anterior, se deduce que la relevancia de la actividad comicial en la Nueva Espaa,
en el mbito de la Ciudad de Mxico, tena diversas facetas, acerca de las cuales este trabajo no
puede ser sino apenas un ensayo somero.
La forma de expresin de los deseos y opinin del comn de los habitantes de la ciudad,
obviamente al margen de los cauces institucionales o electorales, fueron los tumultos y
disturbios populares.
Los cargos de alcaldes ordinarios, regidores y corregidores no eran de eleccin popular
en el gobierno municipal de Mxico.6 La historia poltico-electoral de la Ciudad de Mxico no
es continua: sus procesos electorales han sido variables en cuanto a modalidades, formas de
participacin, consecuencias polticas, tipo, cantidad y poder poltico efectivo de los cargos a elegir.
6
Los alcaldes ordinarios se elegan anualmente mediante una lista que se presentaba al virrey en la cual se contenan los nombres de ve-
cinos honorables de la ciudad, donde se elegiran slo dos. Los regidores eran nombrados directamente y a perpetuidad por el rey, quie-
nes tenan el derecho de transmitir a sus herederos directos o indirectos el cargo. Los corregidores eran nombrados por el rey o el virrey.
7
Rodrguez, Miguel ngel, Gnesis del patrimonialismo en Mxico: dominacin poltica y legitimidad, Mxico, Universidad Autnoma
de Ciudad Jurez, 1997, p. 139.
FEPADE Difunde 89
FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
De cualquier forma, si bien es cierto que la construccin de normas jurdicas que regulan
una determinada forma de gobierno implica mantener una lgica interna, un orden necesario
inherente a las normas propuestas, entonces esto nos conduce al Derecho Constitucional, al
conjunto de disposiciones que otorgan y regulan los derechos fundamentales del gobernado
frente a sus gobernantes. Unos y otros, aunque unos ms que otros, son consecuencia de la
interrelacin de fuerzas polticas que intervienen con mayor o menor xito en la formulacin
de sus propuestas de gobierno.
8
Hurtado, Javier, Gobiernos y Democracia, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2007, p. 50 (Cuadernos de Divulgacin de la Cultura
Democrtica, 19).
9
Sartori, Giovanni, Qu es la Democracia, Mxico, Tribunal Federal Electoral, Instituto Federal Electoral, 1993, p. 23.
10
Touraine, Alain, Qu es la Democracia, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1995, p. 65.
90 FEPADE Difunde
El proceso histrico de las elecciones y la defensa en la libertad del Hist. Elda Luisa Solchaga Flores
sufragio en Mxico. una reflexin institucional: el caso de la FEPADE
cometan durante ste, que son tan diversos como la regin del pas donde se llevan a cabo.11
Los delitos electorales han existido y han sido penalizados a lo largo de nuestra historia
constitucional. Una reflexin panormica en torno a la regulacin de estos delitos se la propone
Javier Patio Camarena12 al sealar en cinco perodos:
1. Desde la promulgacin de la Constitucin de Apatzingn13 de 1814 hasta 1871 con
la promulgacin del Cdigo Penal de Martnez de Castro,14 donde las disposiciones en
materia electoral regularon tanto faltas administrativas como los delitos electorales.
2. De 1871 a 191715 con la promulgacin de la Constitucin de ese ao, donde en las
leyes electorales se mantuvieron las faltas administrativas, mientras que en el Cdigo
Penal se contena un captulo especial para los delitos electorales.
3. De 191716 hasta 1929 con la entrada del Cdigo de Almaraz,17 perodo durante
el cual coexistieron y tuvieron plena vigencia el captulo de delitos electorales del
Cdigo Penal de 1871 y el catlogo de delitos electorales contenidos en el captulo
XI del Cdigo de Almaraz.
4. De 1929 hasta 1989. Durante este perodo se resolvi que las leyes electorales
regularan tanto las faltas administrativas como los delitos electorales.
5. El quinto perodo se inaugur con la publicacin del Cdigo Federal de Instituciones
y Procedimientos Electorales (COFIPE), y la reforma al Cdigo Penal Federal de
1990 con la adicin al Ttulo Vigsimo Cuarto del Libro Segundo,18 con el objeto
de reglamentar la forma y trminos en que se deba proceder en relacin a las
elecciones federales de 1991.
Respecto a la creacin y consolidacin de las instituciones electorales en Mxico de las
ltimas dcadas, la transicin a la democracia y el conjunto de reformas electorales y polticas
se han manifestado de la siguiente forma:
11
Aziz Nassif, Alberto, Los ciclos de la democracia. Gobierno y elecciones en Chihuahua, Mxico, Centro de Investigaciones y Estudios
Superiores en Antropologa Social, Universidad Autnoma de Ciudad Jurez, 2000, p. 9.
12
Patio Camarena, Javier, Nuevo Derecho Electoral Mexicano 2006, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto
de Investigaciones Jurdicas, 2006, p. 806-807.
13
A principios del siglo XIX se comienzan a dar los movimientos independentistas en la Nueva Espaa. En esos momentos Jos Mara
Morelos y Pavn convoc a un nuevo Congreso, el cual qued instaurado en la ciudad de Chilpancingo, en el actual estado de Guerrero,
el 14 de septiembre de 1813, donde busc actualizar su ideal de consolidar una plenitud soberana para la Nacin Mexicana. En ese
marco expidi los Sentimientos de la Nacin, los cuales sirvieron de antecedente a la Constitucin de Apatzingn. En ellos, Morelos se
desprendi de la idea de invocar a Fernando VII como titular de la soberana, considerando en su artculo 5: Que la soberana dimana
inmediatamente del pueblo el que slo quiere depositarla en el Congreso Nacional Americano, compuesto de representantes de las
provincias en igualdad de nmero. La Constitucin de Apatzingn se compuso de 242 artculos, que se encontraban a su vez divididos
en dos apartados: Principios o elementos constitucionales y Forma de gobierno.
14
Es el ms renombrado penalista clsico de Mxico. En 1861, Benito Jurez encomend a una Comisin, en la que figuraba Martnez
de Castro, un proyecto de Cdigo Penal destinado a poner orden y actualidad en la regulacin de la materia. Presidi esta Comisin en
la etapa que culmin con el Cdigo. Al ordenamiento resultante se conoce con el nombre de Cdigo Martnez de Castro.
15
La cual reforma la Constitucin promulgada el 5 de febrero de 1857 y a la que se le incorpor el nuevo ideario que result de la Revo-
lucin Mexicana, cuyas preocupaciones principales giraron alrededor de los ideales de la democracia, el nacionalismo y la justicia social.
16
Desde la promulgacin de la Constitucin de ese ao y de la Ley para la Eleccin de Poderes Federales de 1918, donde el proceso
electoral se depur; abri la posibilidad de candidaturas independientes, se garantiz el secreto del sufragio y se elev a la categora
de derecho para casi todos los ciudadanos (excepto la mujer que lo obtuvo hasta 1953), se otorg al padrn electoral el carcter
de permanente y se perfilaron modelos para la credencial de elector. Boletn del Senado de la Repblica, Mxico, Direccin General de
Archivo Histrico y Memoria Legislativa, ao VII, nm. 43, mayo-agosto, 1997.
17
El Cdigo Penal de 1929, conocido como Cdigo Almaraz, sera el primer Cdigo Penal posterior a la promulgacin de la Constitucin
de 1917. Const de 1228 artculos y transitorios, ordenados en 3 libros.
18
En relacin con la estructura y contenido del Ttulo Vigsimo Cuarto del Cdigo Penal Federal, relativo a los delitos electorales, fue
adicionado a travs de decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin (DOF) el 15 de agosto de 1990; posteriormente se
reform el 25 de marzo de 1994 y el 22 de noviembre de 1996.
FEPADE Difunde 91
FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
19
Los candidatos contendientes a la presidencia de la Repblica en 1988 fueron Manuel J. Clouthier, representante del Partido Accin
Nacional; Cuauhtmoc Crdenas del Frente Democrtico Nacional, constituido por el PARM, PFCRN, PPS y PMS (ste ltimo su
candidato Heberto Castillo declina en favor de Crdenas); y Carlos Salinas de Gortari, del Partido Revolucionario Institucional, quien
ocup el cargo presidencial de 1988 a 1994.
20
El Ministerio Pblico tiene su origen en el derecho espaol, que prevea la existencia de funcionarios denominados fiscales, encar-
gados de promover justicia y perseguir a los delincuentes. En su evolucin el MPF se ha regido por diversos ordenamientos, siendo
los principales la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica y su Reglamento, los cuales se han modificado en distintas
ocasiones, la ltima el 1 de noviembre de 2001.
92 FEPADE Difunde
El proceso histrico de las elecciones y la defensa en la libertad del Hist. Elda Luisa Solchaga Flores
sufragio en Mxico. una reflexin institucional: el caso de la FEPADE
una observancia escrupulosa de las disposiciones del Ttulo Vigsimo Cuarto del Cdigo Penal
Federal. Sin embargo, a las denuncias que se presentaron con motivo de la comisin de delitos
electorales no se les confiri tratamiento especial alguno. Esta situacin, aunada a otros factores,
dio como resultado que se planteara la necesidad de formar una fiscala especializada para
perseguir delitos electorales.
En respuesta a este planteamiento se promovi la creacin de una fiscala especial. Como
resultado de ello, el 19 de julio de 1994 se public un Decreto presidencial que indica la existencia
de la Fiscala Especial para la Atencin de Delitos Electorales, a la que posteriormente, con las
reformas de 1996, se le da el grado de Especializada.
Hemos referido hasta este punto los antecedentes de las reformas electorales y polticas
que han llevado a la creacin y consolidacin de las instituciones electorales en Mxico como
parte de la solucin integral para la imparticin de justicia electoral.
Ahora bien, la FEPADE es un rgano de procuracin de justicia que cuenta con autonoma
tcnica21 respecto de la PGR y se responsabilizar de forma especializada en conocer, prevenir
y perseguir los delitos electorales previstos en el Cdigo Penal Federal, Libro Segundo,
Ttulo Vigsimo Cuarto: Delitos electorales y en materia de registro nacional de ciudadanos,
artculos 403 al 412.
Para el desempeo de sus funciones la FEPADE cuenta con un Fiscal,22 tres Direcciones
Generales23 y personal sustantivo y administrativo necesario para llevar a cabo sus funciones.
La creacin de instituciones especializadas en las ltimas dcadas para la observacin de
los procesos electorales, tuvo como objetivo mediar la competencia entre los partidos polticos
en el mercado electoral y garantizar la libertad del ciudadano elector.
La actualizacin, especializacin y autonoma de estas instituciones pblicas, es una accin
administrativa que se va actualizando dentro de las estructuras de los rganos de gobierno, ya
que tienen como tendencia el desarrollo pleno de la funcin pblica para mejorar el desempeo
del servidor pblico dentro de sus funciones.
En esa medida, la procuracin de justicia que se ejecuta por los cuerpos ministeriales no es
ajena a esta modernidad, ya que se concibe como una parte integrante del proceso de desarrollo
del pas y que debe administrarse en el marco general de justicia social para todos los ciudadanos,
de manera tal que contribuya a su proteccin y al sostenimiento del orden pacfico de la sociedad.
As, los servicios de procuracin de justicia especializados deben perfeccionarse administrativa
y jurisdiccionalmente con miras a elevar el servicio y mantener la competencia de sus funcionarios,
incluyendo los mtodos, tcnicas de investigacin, enfoques y aptitudes adoptados.
21
Significa que la Fiscala est facultada para actuar, integrar y resolver las averiguaciones previas que se requieren en materia penal
electoral federal, as como intervenir en los procesos legales y juicios de amparo de su competencia, procediendo con entera indepen-
dencia de las unidades centrales de la Procuradura General de la Repblica, lo cual quiere decir que las actuaciones de la Fiscala no
se encuentran sujetas a aprobacin, revisin o correccin, con lo cual se garantiza la actuacin independiente de la Fiscala y se evita
interferencias, presiones e influencias que puedan entorpecer sus funciones.
22
Las personas que han ocupado el cargo desde la creacin de la Fiscala son: Ricardo Franco Guzmn (julio de 1994 a enero de 1995);
Estuardo Mario Bermdez Molina (febrero de 1995 a octubre de 1996); Javier Patio Camarena (diciembre de 1996 a diciembre de
2000); Mara de los ngeles Fromow Rangel (enero de 2001 a diciembre de 2006); Arely Gmez Gonzlez (enero de 2007 a junio
de 2010); Jos Luis Vargas Valdez (agosto de 2010 a febrero de 2012) y actualmente Imelda Calvillo Tello.
23
Jurdica en Materia de Delitos Electorales; de Averiguaciones Previas y Control de Procesos en Materia de Delitos Electorales; y de
Poltica Criminal, Coordinacin y Desarrollo en Materia de Delitos Electorales.
FEPADE Difunde 93
FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
ESTRATEGIAS DE PREVENCIN
La FEPADE cuenta con diferentes recursos mediante los cuales contempla una serie de acciones
permanentes orientadas directamente a la ciudadana y a los servidores pblicos, con la finalidad
de fortalecer la cultura de la legalidad y la denuncia, como elementos que faciliten el ejercicio
de los derechos polticos y su exigibilidad ante las autoridades competentes.
Tambin cuenta con acciones para la oportuna atencin ciudadana: 1) FEPADETEL: Servicio
telefnico gratuito para solicitar orientacin e informacin electoral, consultas jurdicas en materia
de delitos electorales, quejas de los servicios o denuncias en materia electoral federal. El servicio
es atendido por personal especializado las 24 horas de los 365 das del ao; 2) FEPADENET:
Servicio de correo electrnico a travs del cual se puede solicitar orientacin e informacin
electoral, consultas jurdicas en materia de delitos electorales, quejas de los servicios o denuncias
en materia electoral federal. El servicio es atendido por personal especializado en la materia;
3) FISCAL EN LNEA: Es un mecanismo de acercamiento de la sociedad a travs del correo
electrnico en el portal institucional. Mediante este sistema, es posible que los ciudadanos
hagan consultas y comentarios al Titular de esta Fiscala; 4) CHAT ELECTORAL: Es un servicio
para atender dudas, brindar orientacin y asesora a los ciudadanos, as como canalizar posibles
denuncias en materia de delitos electorales. Esta actividad se realiza a travs de una pantalla
de chat en la cual un servidor pblico atiende al ciudadano que ingresa al sistema; 5) PREDEF:
El sistema de predenuncia de delitos electorales federales tiene como objetivo principal iniciar
denuncias por la probable comisin de un delito electoral federal. Las denuncias ah realizadas
pueden ser annimas o con datos del denunciante. Este mecanismo es de gran apoyo, pues
fomenta la denuncia ciudadana de manera gil y sencilla.
La distribucin de materiales impresos es un canal complementario de difusin de la
informacin sobre delitos electorales, ya que orienta cmo prevenirlos y contribuyen a fortalecer
la cultura de la denuncia. De esta forma, con objetivos alineados a los del rubro de capacitacin,
la FEPADE ha diseado materiales grficos y planes para su distribucin, a partir de contenidos
desarrollados en lenguaje directo y sencillo.
Esto no excluye la participacin de los ciudadanos hacia las instituciones especializadas.
Es prioritario que cada individuo conozca en general cules son sus derechos y obligaciones,
porque a travs de ellos fomentar la democracia. En este orden de ideas, y teniendo en cuenta
que Mxico es una nacin multilingstica, debe destacarse la labor realizada por la FEPADE en
comunidades indgenas, en las cuales se distribuyen materiales informativos.
94 FEPADE Difunde
El proceso histrico de las elecciones y la defensa en la libertad del Hist. Elda Luisa Solchaga Flores
sufragio en Mxico. una reflexin institucional: el caso de la FEPADE
FEPADE Y TRANSPARENCIA
La Fiscala constituye el vnculo directo con el que cuenta la ciudadana para colaborar con el gobierno
en el combate y prevencin de los delitos en materia electoral. Es por esto que resulta importante
evaluar el nivel de transparencia en el que opera, sobre todo desde una perspectiva ciudadana.
En un artculo publicado por Ana Surez Zamudio y Libby Haigth,24 se menciona que quiz
el elemento ms importante con el que cuenta actualmente la pgina web de la FEPADE es la
descripcin clara y detallada de cules son las conductas que constituyen delitos electorales.
La informacin sobre los delitos electorales se ofrece en un lenguaje muy accesible, informa e
instruye acerca de estas conductas, al tiempo que ofrece estas herramientas para la deteccin
y denuncia de delitos en distintos mbitos de la vida cotidiana.
Ahora bien, respecto al tema de la transparencia, hay que destacar que sta se limita por
la Ley Federal de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (LFAIPG), el Reglamento
de esta ley, y los Lineamientos de Proteccin de Datos Personales, adems de que el Cdigo
Federal de Procedimientos Penales, en su artculo 16, establece que solamente tienen acceso a
las averiguaciones previas las partes involucradas, ya que estas averiguaciones tienen el carcter
de reservadas, segn el artculo 14, fraccin III, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a
la Informacin Pblica, porque, segn la fraccin V, y se puede causar un serio perjuicio a las
actividades de verificacin del cumplimiento de las leyes, prevencin y persecucin de los delitos
y la imparticin de justicia.
Es por ello que la FEPADE se ha avocado a dar a conocer, a travs del portal de internet,
los delitos electorales detalladamente, para que el usuario/ciudadano pueda conocer de manera
general la definicin de un delito electoral y as denunciarlos por medio de los recursos disponibles.
REFLEXIONES
Sin organismos formalmente consolidados con fundamento en normas precisas, certeras y
objetivas, no existe la democracia, y menos existir si la ciudadana no se encuentra debidamente
capacitada para su plena comprensin, intervencin, acceso y participacin en todos los niveles
de la funcin electoral.
Todo lo anterior ser vlido si se considera contar con un sistema democrtico en nuestro pas,
representativo y de pluralidad de partidos, debidamente soportado en un sistema electoral de amplia
participacin ciudadana, que sea acorde con las necesidades presentes y futuras de la Nacin.
La ciudadana es la que emitir su preferencia a travs de la transparencia en el ambiente
electoral, sus organizaciones y su cultura poltica; las leyes y normas electorales estn conformadas
como instrumentos necesarios para la constitucin del gobierno e indispensables para la expresin
de la voluntad popular.
24
Transparencia en la FEPADE: un anlisis ciudadano de la informacin disponible en su portal de internet, en Derecho a Saber.
Balance y Perspectivas cvicas, Mxico, Fundar: Centro de Anlisis e Investigacin, p. 95-100.
FEPADE Difunde 95
FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
Lo cual nos lleva a otro punto, que es la formacin de la voluntad poltica del pueblo
representada en los llamados partidos polticos, los cuales deben responder a los principios
democrticos del pas, ya que la actividad partidaria est regulada constitucionalmente, y no
deben, por la conducta de sus miembros, perturbar el orden constitucional liberal y democrtico,
ya que son los articuladores de la relacin entre la sociedad civil y el Estado.
Es frecuente encontrar un abstencionismo elevado durante los perodos electorales, lo cual
conduce a pensar que ese sector de la poblacin no se considera representado por los partidos
polticos. Si esto es as, entonces el proceso electoral se convierte en un escenario donde las
propuestas partidistas se disputan slo el voto del ciudadano, punto culminante en el resultado
de las elecciones.
En concreto, las instituciones electorales son cruciales para la apertura poltica, ya que suelen
ser el nico campo en el que los partidos de oposicin pueden impugnar los resultados. Claro
est que hay que sealar, que a mayor grado de participacin electoral es mayor la probabilidad
de que los partidos perdedores acepten las plataformas de los ganadores. Sin embargo, esto no
significa que no haya conflictos poselectorales ni que se deje de plantear la legitimidad del rgimen.
Todo lo hasta aqu mencionado conlleva un desarrollo conforme al conjunto de las necesidades
y exigencias de la poblacin civil, actores polticos y organismos nacionales encargados de realizar
las elecciones para garantizar la confianza, legalidad, equidad y transparencia de los procesos
electorales. Aunado a esto, se necesita garantizar las condiciones de equidad con el control y
la fiscalizacin del financiamiento de los partidos polticos y sus campaas; la regulacin de la
publicidad poltica y electoral en perodos electivos, as como la emisin y reconocimiento de votos.
FUENTES CONSULTADAS
lvarez de Vicencio, Balance de la democracia mexicana, 1988-2009, en Balance en
el proceso democratizador de Mxico, 1988-2009, Mxico, Porra, UNAM, Universidad
Carlos III de Madrid, COPUEX, 2010.
Aziz Nassif, Alberto, Los ciclos de la democracia. Gobierno y elecciones en Chihuahua,
Mxico, Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social,
Universidad Autnoma de Ciudad Jurez, 2000.
Boletn del Senado de la Repblica, Mxico, Direccin General de Archivo Histrico y
Memoria Legislativa, ao VII, nm. 43, mayo-agosto, 1997.
Campos Padilla, Hctor, Y la democracia?, en FEPADE Difunde, Mxico, Fiscala
Especializada para la Atencin de Delitos Electorales, nm. 2, 2003.
Crdenas Gracia, Jaime F., Partidos polticos y Democracia, Mxico, Fondo de Cultura
Econmica, 2007, p. 28 (Cuadernos de Divulgacin de la Cultura Democrtica, 8).
Cruz Parcero, Juan Antonio, La inaplicacin de nomas electorales: cuando las malas
teoras conducen a malas decisiones, Mxico, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federacin, 2009.
Eisenstadt, Todd A., Cortejando a la democracia en Mxico. Estrategias partidarias e
instituciones electorales, Trad. Pedro Gonzlez Caver, Mxico, El Colegio de Mxico,
Centro de Estudios Internacionales, 2004.
Garca Orozco, Antonio, Ley electoral del 19 de diciembre de 1911, en Legislacin
Electoral Mexicana 1812-1988, 3 ed., Mxico, Publicacin del Diario Oficial, 1988.
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El proceso histrico de las elecciones y la defensa en la libertad del Hist. Elda Luisa Solchaga Flores
sufragio en Mxico. una reflexin institucional: el caso de la FEPADE
FEPADE Difunde 97
MODELOS DE GESTIN ELECTORAL EN AMRICA LATINA
EN PERSPECTIVA COMPARADA
Dr. Fernando Barrientos del Monte 1
Sinopsis
A travs de un mtodo comparativo se dan a conocer los diferentes modelos de gestin electoral desarrollados a partir de
los procesos de democratizacin de las dos ltimas dcadas del siglo XX en Amrica Latina. Los criterios ms relevantes
para realizar el estudio son el grado de independencia y la composicin de los organismos encargados de la gestin
electoral. Sin embargo, aclara, existen otros criterios que sealan diferencias centrales respecto al modelo de gestin
adoptado por un pas dado, puede ser un modelo unificado, permanente, con funciones de administracin y justicia
electoral, y adems con una cobertura amplia. Hace hincapi en que el trmino gestin electoral es un concepto que
abarca todos aquellos elementos institucionales que involucran las funciones de administracin, control y justicia de
procesos electorales y de mecanismos de democracia directa.
INTRODUCCIN
La gestin de las elecciones resulta un elemento central de las democracias contemporneas,
sobre todo si estn en consolidacin. Sabemos que la democracia no se reduce solamente al
conjunto de procedimientos electorales por medio de los cuales se legitima el acceso a los cargos
pblicos ms importantes de este rgimen. Implica tambin elementos sustantivos como las
libertades de asociacin y de expresin, el imperio de la ley y el respeto de los derechos humanos,
fuentes alternativas de informacin, rendicin de cuentas de los gobernantes (Dahl, 1992);
as tambin, son necesarias para su mantenimiento ciertas condiciones socioeconmicas, tales
como un nivel de renta individual que permita una vida digna y una distribucin de la riqueza
equitativa (Lipset, 1959). Empero, una eficiente gestin electoral que defina limpia y claramente
a los ganadores y perdedores de un proceso electoral es una condicin sine qua non para definir
si un rgimen es democrtico o no lo es.
No obstante, la mera existencia de elecciones no asegura la existencia de la democracia.
Sabemos que existen regmenes no democrticos que llevan a cabo elecciones pero sin libertad
1
Doctor en Ciencia Poltica por el Instituto Italiano de Ciencias Humanas (SUM-Italia) y la Universidad de Florencia. Director del
Departamento de Estudios Polticos de la Universidad de Guanajuato. Correo electrnico: f.barrientos@ugto.mx.
FEPADE Difunde 99
FEPADE Difunde 23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico
real de los ciudadanos para elegir, ni administradas por autoridades imparciales. Los regmenes no
democrticos regularmente manipulan las elecciones precisamente para perpetuarse en el poder
(Case, 2006:112). En stos existen organismos electorales, las elecciones se llevan de manera
peridica, los ciudadanos votan y se eligen autoridades. Pero no son elecciones democrticas.
En Amrica Latina, sobre todo a partir de los procesos de democratizacin en las ltimas
dos dcadas del siglo XX, la gestin electoral cobr relevancia precisamente porque se hizo
necesario asegurar que los gobiernos democrticos tuvieran una legitimidad de origen (o electoral
propiamente dicha) lo suficientemente slida para asegurar la estabilidad democrtica, as tambin
que los subsecuentes procesos electorales fueran adecuadamente limpios y transparentes. En
algunos pases, como en Mxico, Per y Brasil, la cuestin de en manos de quin deba estar
la gestin electoral se volvi un tema fundamental de las reformas polticas, pero en otros fue
menos relevante, como en Argentina, Chile y Uruguay.
Quiz el trmino gestin electoral es ms til que administracin electoral, este ltimo utilizado
regularmente slo para referirse a los organismos electorales que administran las elecciones,
obviando aquellos encargados del contencioso electoral u otros organismos secundarios (como
los de registro electoral) pero relevantes. La gestin electoral abarca todos aquellos elementos
institucionales que involucran las funciones de administracin, control y justicia de procesos
electorales y de mecanismos de democracia directa si se contemplan legalmente.2 Se compone
de tres elementos: a) las leyes y normas en las cuales se fundamenta, b) los procedimientos
en s mismos, y c) los organismos electorales, pudiendo ser de administracin y/o de justicia
electoral, que de acuerdo a sus caractersticas condensan en s mismos un determinado modelo
de gestin electoral.
2
Es necesario mencionar que en algunos pases donde se contemplan mecanismos de democracia directa stos son gestionados gene-
ralmente por organismos electorales (cfr. Altman, 2011).
pblica ordinaria; pero en las nuevas democracias se ha necesitado reforzar primero la limpieza
del acceso al poder mediante elecciones libres e imparciales (free and fair), generando nuevas
y complejas instituciones dedicadas slo a la gestin electoral (Stroppiana, 2008: 366).
El libro Free Elections, an Elementary Text Book (1958), de W. J. M. Mackenzie, es uno
de los trabajos pioneros en el estudio de la gestin electoral. Mackenzie seala la importancia
de la eficiente conexin entre un sistema electoral y la administracin de las elecciones. Dado el
contexto y la poca en la que escribe su obra, Mackenzie considera que la independencia en la
gestin electoral es una condicin que genera confianza, pero no slo radica en las instituciones
en s, sino tambin en los hombres: No hay sistema, por noble que sea, que inspire confianza si
lo aplican hombres que se hallan bajo las rdenes directas del gobierno en turno, y con autoridad
para decidir sobre las cuestiones de hecho y de derecho que se susciten (Mackenzie, 1958: 100).
Ms recientemente, Keith Klein3 seala que los organismos electorales se han creado en ciertos
pases por al menos dos razones: a) por deficiencias o carencias organizativas en la separacin de
los dos poderes que regularmente se encargan de la gestin electoral: el Ejecutivo y el Judicial;
y b) para afrontar una operacin compleja y polticamente relevante como es la organizacin
de los procesos electorales. Siguiendo a Klein, las preguntas que todo sistema poltico debe
responder a la hora de organizar la gestin electoral son: i) Existe una administracin ordinaria
que acta con criterios de profesionalidad, neutralidad e independencia suficientemente slidos,
con respecto al partido poltico que est en el poder, como para garantizar que esas notas se van
a mantener cuando est en juego una posible alternancia en el poder?; ii) La opinin pblica
del pas y los propios partidos polticos estn dispuestos a creer firmemente en la neutralidad de
su administracin para organizarlas?; iii) Es la administracin pblica, supuesta su neutralidad,
suficientemente eficaz y est dotada de los medios necesarios para una operacin tan compleja?;
iv) Son suficientes los controles judiciales ordinarios para garantizar la actuacin adecuada de la
administracin?; v) Suponiendo que lo sean, puede confiarse el control de las elecciones al poder
judicial? o, por el contrario, carece ste a su vez de la neutralidad o de los medios necesarios
para desarrollar su funcin en las condiciones que requiere un proceso electoral?
Respuestas en direccin positiva suponen, de forma ideal-tpica, que en un Estado y sociedad
democrticos con suficiente confianza hacia sus instituciones regulares, sea por su tendencia a la
neutralidad en el ejercicio de sus funciones, por su eficacia administrativa, o por la existencia de
medios institucionales que garantizan efectivamente la posibilidad de la alternancia en el poder
y por lo tanto el accountability electoral, no es necesaria la existencia de organismos electorales
permanentes y, en cierta forma, tampoco independientes de la estructura regular del gobierno. Esta
situacin se presenta en algunos de los pases considerados como democracias consolidadas por
ejemplo Irlanda, Suecia, Suiza, donde los organismos encargados de la gestin electoral no son
permanentes y en varios casos son parte de la administracin ordinaria (Lpez Pintor, 2000:27-34).
Incluso, en algunos casos, los partidos polticos interactan con la sociedad civil en la organizacin
de ciertos aspectos de la jornada electoral como en Alemania-, desde la recepcin de votos hasta
el conteo general de stos y, por lo general, no se pone en duda la imparcialidad del proceso y los
mecanismos electorales funcionan sin generar desconfianza hacia la sociedad.
3
Citado por Manrique, 2005: 27 (las preguntas tambin son tomadas de este texto).
Gubernamental
Parlamento El Gobierno gestiona los procesos electorales
Bajo
Fuente: Elaboracin del autor con los argumentos de los autores y obras citadas.
Uno de los primeros trabajos amplios es el elaborado por Lpez Pintor (2000), en el cual
se refleja un inters por detallar la lgica de la gestin de las elecciones que se empez a notar
en muchas de estas nuevas democracias. Lpez Pintor propone cinco modelos de organismos
electorales en relacin con los grados de independencia respecto del gobierno, enlistndolos
de acuerdo a la frecuencia en que se localizan en el mundo:
i) Comisin independiente: organismo electoral totalmente independiente del Poder
Ejecutivo con amplias facultades sobre las elecciones. Un modelo muy comn en las
nuevas democracias y sobre todo en Amrica Latina, y segn Lpez Pintor se presentaba
(en el ao 2000) en el 53% de todas las democracias.
ii) Un rgano del gobierno gestiona las elecciones bajo la supervisin de una autoridad
colegiada (generalmente del Poder Judicial): este tipo de organismo electoral est
regularmente conformado por miembros del gobierno, representantes de los partidos
polticos, jueces e incluso miembros de organizaciones profesionales. Se trata de un
rgano con funciones regulatorias, de supervisin y judiciales si es el caso. Se encuentra
en varios pases de Europa del Este, en un gran nmero de excolonias francesas en frica,
y en otros pases del mundo como Argentina, Japn, entre otros. Lpez Pintor seala
que este modelo existe en el 27% de las democracias del mundo.
iii) El gobierno organiza las elecciones: este modelo se encuentra en casi todos los pases de
Europa Occidental, y en un buen nmero de pases del sur de Asia, Pacfico y el Caribe,
entre otros. Normalmente es la oficina ms profesionalizada dentro de la estructura del
Poder Ejecutivo, que se encarga de gestionar el proceso electoral. Al respecto, Lpez
Pintor seala que slo en el 20% de las democracias del mundo existe este modelo, y
es una categora histricamente residual, no slo en nmeros sino en trminos de las
tendencias contemporneas. Habra que sealar, empero, que se presenta precisamente
en algunas de las democracias ms consolidadas, tales como: Blgica, Dinamarca,
Finlandia y Luxemburgo.
iv) rganos de gobierno en un sistema altamente descentralizado: una variante del modelo
anterior, y que se presenta con mayor regularidad tambin en democracias consolidadas,
tales como Suecia, Suiza, Reino Unido y Estados Unidos. Y por ltimo;
v) Dos o ms organismos separados, ambos independientes del gobierno: es slo una
variacin del primer modelo, tambin comn en las nuevas democracias. Regularmente un
organismo se dedica a la gestin electoral, mientras otro tiene la funcin de supervisin
(Lpez Pintor, 2000:20-30, 119-120).
Otro de los estudios donde se analizan prcticamente todos los modelos de gestin electoral
en el mundo es el Handbook on Electoral Management Design (HEMD) de IDEA (Wall, et al.,
2006), los autores parten de la independencia, pero sobre todo de criterios sobre el desarrollo
de las funciones esenciales de los organismos electorales, entre las que se encuentran:
a) Vigilar que se respeten los requisitos del electorado pasivo y activo;
b) Recibir y aprobar las candidaturas de los partidos a las elecciones;
c) Gestionar las operaciones para el ejercicio del voto;
d) Gestionar el escrutinio, y
e) El conteo total de los votos y atribucin de los cargos de cada eleccin.
Existen otros elementos que pueden administrar los organismos electorales, dependiendo
de su estructura y el marco legal, que se pueden denominar slo para distinguir- funciones
secundarias, tales como:
f) Registro de electores;
g) Delimitacin de las circunscripciones electorales (es decir, la geografa electoral y todas
las tareas que ello conlleva);
h) Elaboracin de los materiales necesarios para las elecciones;
i) Generar y sistematizar la informacin electoral, as como proporcionar elementos de
formacin cvica a los electores;
j) Supervisin del funcionamiento de las campaas electorales;
k) Monitoreo de los medios de comunicacin, y
l) Resolucin de las disputas electorales y/o contencioso electoral.
De esta diferenciacin se desprenden tres parsimoniosos modelos de organismos electorales
(Cuadro 1):
i) Modelo Independiente: el cual existe en aquellos pases donde las elecciones son
organizadas y gestionadas por un organismo el cual es institucionalmente independiente
y autnomo de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, 4 y tiene un cuerpo de
funcionarios especializados para tal fin;
ii) Modelo Gubernamental: existe en aquellos pases donde las elecciones son organizadas
y gestionadas generalmente por la rama del Poder Ejecutivo5 a travs de una oficina
dependiente del Ministerio o Secretara (generalmente del Interior) y/o a travs de
autoridades locales; y
4
La independencia se basa en ciertos criterios, sobre todo en la designacin de los miembros, por lo que quiz el trmino correcto sera
autonoma de gestin. Sin embargo, se acepta tambin que la independencia es una condicin que asegura a aqulla.
5
Aqu tambin cabe mencionar que dentro del Modelo Gubernamental se pueden (y se deberan) considerar aquellas Cortes Electorales
dependientes del Poder Judicial. Es decir, que no son autnomas, sino que son una rama especializada del rgano supremo de justicia.
iii) Modelo Mixto: se compone por lo general de dos cuerpos, es decir, una estructura dual
formada por un organismo independiente, generalmente con funciones de supervisin y
vigilancia de los procesos, y otro gubernamental con tareas de gestin y organizacin electoral.
No obstante, las clasificaciones anteriores son todava poco atentas a criterios adyacentes que
van ms all de la independencia de los organismos electorales. Existen otros elementos (Cuadro
2) que muestran que la gestin electoral es ms compleja que los ejemplos de clasificacin antes
sealados.6 El origen de los miembros (es decir, la composicin) que dirigen el o los organismos
electorales es una cuestin diferente a si stos pertenecen o no a la administracin ordinaria. As,
los miembros de los organismos electorales pueden ser representantes de los partidos polticos
en el Parlamento, magistrados de carrera o expertos en el rea, o una combinacin de ambos
criterios. De ello depender tanto la independencia como la imparcialidad de la gestin.
Grado de independencia Independientes - rganos especializados e independientes del gobierno Mxico, Per
(Tipo)
Mixtos - Una combinacin de instituciones gubernamentales e independientes Argentina, Chile
gestionan las elecciones
6
Otro anlisis clasificatorio que contempla ms criterios pero centrado slo en la regin andina es el desarrollado por San Martn Arzabe (2006).
Empero, mientras algunos textos se centran en los aspectos administrativos, ste se centra en las cuestiones de la justicia electoral.
7
Por ejemplo, Jaramillo (2007) coincide en que rgano electoral es la denominacin genrica, pero dicho autor centra la atencin en uno solo
de los rganos electorales, lo cual es errneo, ya que, por ejemplo, en Argentina, Mxico, Per, slo por mencionar algunos organismos que se
encargan de la gestin de las elecciones. La lgica de centrarse en un solo rgano se reproduce en otros anlisis similares.
Nm.
Pas OE Ubicacin dentro del Estado Composicin Tipo miembros
Fuente: Elaboracin propia con informacin de las Constituciones de cada pas analizado.
Colombia, e incluso Mxico,8 son pases que han padecido riesgos de involucin democrtica y
crisis polticas. Colombia y Venezuela modificaron sustancialmente las reglas de la administracin
y la justicia electoral constitucionalizando el rol de los organismos electorales. Sin embargo, a
la fecha no ha sido garanta suficiente para asegurar la gobernabilidad democrtica en ambas
naciones, sobre todo en Venezuela (vid. lvarez, 2009).
Mxico es el caso tpico de transicin a la democracia centrada en reformas electorales y con
mayor inters en la gestin electoral en su conjunto. Se explica en razn de que el actor autoritario
al alejarse del poder empez a perder poder precisamente a travs de las elecciones, de all el
impulso para fortalecerlo. Finalmente, Costa Rica y Repblica Dominicana han mantenido una
estabilidad en trminos de reformas electorales, quiz no slo por el tamao de su electorado,
sino tambin por una consistente cultura poltica democrtica que se ha fortalecido sobre todo
en las ltimas tres dcadas.
8
En cada uno de estos pases se han presentado en un periodo breve, menos de veinte aos, entre finales del siglo XX y principios del
XXI, sendas reformas constitucionales que han puesto a la gestin electoral prcticamente al nivel de un cuarto o quinto poder ms
all de la clsica triparticin heredada de la tradicin republicana de Montesquieu. En este trabajo por ello nos referimos con I y II a los
casos, dependiendo las grandes reformas electorales.
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Sinopsis
La participacin ciudadana organizada es signo indiscutible del poder civil, en tanto que el funcionamiento de toda
sociedad se debe al reconocimiento de un rgano regulador: el Estado. Entre estas dos partes se encuentra el sistema
electoral, el cual, sin la sociedad civil no funcionara. En Mxico son tres las instituciones encargadas de fortalecer la
democracia: el Instituto Federal Electoral, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin y la Fiscala Especializada
para la Atencin de Delitos Electorales. La Fiscala tiene como objetivo la procuracin de justicia penal electoral, por lo
que es necesario que sea fortalecida, fundamentalmente en cuestin de las acciones tipificadas como delito electoral.
I. INTRODUCCIN
Me permito compartir con ustedes el presente documento reflexivo y quiz un tanto endurecido.
Lo exige el crecimiento institucional; en ese sentido, sabedor de que la revista FEPADE Difunde,
que tuve el honor de ver surgir a la luz pblica, es una publicacin de altas miras que sin perder su
visin naturalmente institucional, logra fundir la crtica y la propuesta para alcanzar la objetividad
y dar paso a la revisin de temas de actualidad, como lo es el reto de las instituciones garantes
de la democracia en Mxico.
Grave sera que una institucin de altos valores democrticos como lo es la Fiscala Especia-
lizada para la Atencin de los Delitos Electorales escatimara pluralidad y apertura crtica. Por ello,
agradezco a la Maestra Imelda Calvillo Tello y a la licenciada Mara Elena Pacheco Velio Meja
la distincin de colaborar en esta publicacin ininterrumpida, que da cuenta de la consolidacin
de la revista en los tpicos de delitos electorales y justicia penal electoral.
La participacin ciudadana organizada es signo indiscutible del poder civil, cada vez ms
escuchado y respetado, aunque no siempre bien visto por la cpula que mira disminuida su fuerza
controladora. Como es sabido, el funcionamiento de toda sociedad se debe al reconocimiento
1
Profesor por oposicin de Derecho Militar y Criminologa en la Facultad de Derecho de la UNAM. Exdirector General de Poltica Cri-
minal en la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales por acuerdo del Procurador General de la Repblica. Exjuez Ad
Hoc de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Fundador y Director General de la Revista Criminognesis.
de un rgano regulador, que ejerce su poder2 a travs de la norma que avala sus acciones,
siempre con la justificacin de la justicia en beneficio de la sociedad. Es tiempo de mudanzas
al progreso, para lo cual requerimos congruencia institucional; el gobierno est encargado de
organizar y administrar a la poblacin para mantener un control social, que cada vez requiere
ms la aprobacin de la sociedad organizada para legitimar sus tareas y mantener su gestin.
El ejercicio electoral es el medio por el cual se regula la participacin de las personas aspiran-
tes a ocupar un cargo de eleccin popular, por lo que para garantizar un Estado democrtico se
tiene que limitar y, en su caso, sancionar3 la intervencin gubernamental en el proceso electoral,
para dar paso a que hable el sufragio libre, directo, secreto, personal y apartado de sesgos cor-
porativistas y clientelares o de cualquier tipo, y dar pauta al voto reflexivo y a la concientizacin
ciudadana que, para creer en sus instituciones, debe encontrar cerrado el paso a la impunidad y
corrupcin.4 En este contexto, la Procuradura General de la Repblica tiene a cuestas la enorme
responsabilidad de investigar y perseguir a los probables vulneradores del proceso electoral federal.
Las funciones que principalmente deben fortalecer su autonoma son las propias del sistema
electoral, los nombramientos de funcionarios especializados, el proceso administrativo y aun el
jurdico penal. La participacin del gobierno para preservar el poder como rgano regulador, ser
el reto institucional ms importante en el campo de la investigacin y procuracin de justicia.5
Es claro el hecho de que desde las instituciones se intenta garantizar la transparencia y la efec-
tividad de los procesos electorales; sin embargo, no es un tema de simple voluntad expresada
en las leyes,6 es ms bien prctica de gran raigambre que se encuentra inmersa en sus opera-
dores. Considero que la correcta aplicacin de la ley y la adecuada sancin de las personas que
infringen las normas del sistema electoral, son el camino correcto; en este contexto, el derecho
penal electoral cierra el tringulo de las instituciones involucradas con los procesos electorales.7
En cuanto al sistema electoral federal y en lo referente a las funciones polticas, es impor-
tante no dejar pasar transgresiones a la norma, infundiendo la cultura ciudadana de que este
tipo de delitos, muchas veces minimizados bajo el terrible aforismo Poltica mata a Derecho
Penal, tienen un impacto negativo para la poblacin electora, ya que su tolerancia propaga la
2
De acuerdo con Mario Stoppino, la palabra Poder entendido en sentido especficamente social, esto es, en relacin con la vida del
hombre en sociedad, se precisa y se convierte de genrica capacidad de obrar en capacidad del hombre para determinar la conducta de
l. Confrntese Bobbio, Norberto, Diccionario de Poltica, Mxico, Siglo XXI Editores, 2007, p. 1190.
3
De acuerdo con nuestra normatividad penal vigente en congruencia con el texto Constitucional, la persecucin y sancin de los delitos
corresponde a la institucin del Ministerio Pblico y a las policas, en este caso, especializados en delitos electorales federales.
4
De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Espaola, la voz corrupcin, hoy aplicada en el contexto de las instituciones del
Estado, es un fenmeno que se presenta en las organizaciones especialmente pblicas, prctica consistente en la utilizacin de las
funciones y medios de aquellas en provecho econmico o de otra ndole de sus gestores.
5
Si bien es cierto que en conformidad con la normatividad orgnica institucional, la Fiscala Especializada para la Atencin de los Delitos
Electorales cuenta con autonoma tcnica de gestin, tambin lo es que se trata de un ente como todo el Ministerio Pblico Federal,
dependiente del Poder Ejecutivo, que salvo una lectura inocente, es claro que deviene de un partido poltico con el que existe afinidad
ideolgica. Por lo que corre el riesgo de que el legtimo derecho que tiene todo ciudadano de ejercer el poder pblico, va el sufragio,
se ve empaado con intromisiones sutiles o bien evidentes. Por ello cabe felicitar a la Fiscala por ese tipo de ejercicios editoriales que
aperturan el debate y fortalecen a las instituciones.
6
Sin pretender hacer un estudio evolutivo de los tipos penales electorales en el Derecho Positivo Mexicano, baste decir que stos han
mutado de ser delitos especiales a integrar todo un ttulo en el Cdigo Penal Federal, de modo que tanto las redacciones conductuales
como las amenazas punitivas han sufrido importantes mutaciones, que dicho sea de paso, no acaban de desarrollar en tcnica y
contenido legislativo la eficiencia y eficacia esperadas por los actores del sistema de justicia penal.
7
Es claro que la responsabilidad de organizar las elecciones es del Instituto Federal Electoral (autoridad administrativa electoral); la de
dirimir las controversias del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (autoridad judicial federal electoral); y la de investigar
y perseguir los delitos electorales lo es del Ministerio Pblico Federal Electoral (Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos
Electorales en el mbito federal).
8
Por ejemplo, lo ocurrido el viernes 11 de mayo de 2012 en la Universidad Iberoamericana en la Ciudad de Mxico con el candidato
Enrique Pea Nieto, un sector de los informantes matizan los desagrados y abucheos expresados por los estudiantes de esa Universidad
y otro sector estima o destaca la recepcin y los aplausos. Ambas realidades son ciertas, esa es la participacin ciudadana en la
posmodernidad democrtica.
9
Comparativo de la participacin ciudadana a nivel nacional del Instituto Federal Electoral. Consulta: 4 de mayo del 2012, 11:30 hrs.
Vase http://www.ife.org.mx/documentos/RESELEC/SICEEF/principal.html
10
Democracia: Doctrina poltica favorable a la intervencin del pueblo en el gobierno o el predominio del pueblo en el gobierno poltico
de un Estado. Consulta: 4 de mayo de 2012, 11:33 hrs. Vase http://www.rae.es
11
Si por oferta poltica entendemos todo lo que los aspirantes a puestos de eleccin popular ofrecen cumplir a los gobernados, es claro
que el seguimiento, supervisin y vigilancia que los ciudadanos hagan de dicha oferta en las gestiones de los gobernantes ser una
herramienta indiscutible para orientar las preferencias electorales; lo anterior no podr lograrse si la acendrada apata sigue inmersa en
el colectivo.
normativo avalado en el bien jurdico tutelado y vigencia de la norma, de suerte tal, que como
tuve oportunidad de expresarlo:
El derecho penal electoral es un subsistema del sistema electoral mexicano, que se ins-
taura en ste como demanda de los actores polticos para legitimar la transparencia de los
procesos electorales, y en respuesta a una coyuntura poltica nacional, cuyo fin declarado es
el garantizar una procuracin de justicia pronta, expedita, apegada a la ley y de respeto pleno
a los derechos humanos. Con la finalidad de contribuir al desarrollo de la vida democrtica del
pas, al garantizar el ejercicio ciudadano de sus derechos poltico-electorales, es que se justifica
plenamente su existencia. 12
12
Carlos Espinosa, Alejandro y scar Garca Daz, El dolo directo y su aplicacin en los delitos electorales, en Revista Mexicana de
Justicia. Los Nuevos Desafos de la PGR, 6 poca, Mxico, Procuradura General de la Repblica, nm. 5, 2003, p. 196.
13
Departamento de Asuntos Polticos de las Naciones Unidas en la Divisin de Asistencia Electoral. Consulta: 4 de mayo de 2012,
11: 44 hrs. Vase http://www.un.org/wcm/content/site/undpa/main/issues/elections
14
De acuerdo con Weber, el partido poltico es una asociacin dirigida a un fin deliberado, ya sea este objetivo como la realizacin
de un programa que tiene finalidades e ideales materiales sea personal, es decir tendiente a obtener beneficios, poder u honor para
los jefes y seguidores, o si no tendiente a todos estos fines al mismo tiempo. Cfr. Bobbio, Norberto, Diccionario..., Op. Cit, p. 1153.
15
Instituto Federal Electoral. Consulta: 4 de mayo de 2012, 12:40 hrs. http://www.ife.org.mx/portal/site/ifev2/Acerca_del_IFE/
16
Est integrada por: la Direccin General Jurdica en Materia de Delitos Electorales, Direccin General de Averiguaciones Previas y
Control de Procesos en Materia de Delitos Electorales y la Direccin General de Poltica Criminal, Coordinacin y Desarrollo en Materia
de Delitos Electorales.
17
Corrupcin: los romanos slo consideraban ese delito para cargos gubernativos... Garduo Gonzlez, ngel, Ilicitud Electoral y Penal
Electoral, en FEPADE Difunde, Mxico, Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales, nm. 8, 2005, p. 48.
18
dem, p. 51
19
Carlos Espinosa, Alejandro, De la evolucin del fenmeno criminal electoral al diseo y estrategias para prevenirlo, en FEPADE
Difunde, Mxico, Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales, nm. 2, 2003, p. 30.
tica. Las sanciones, como sabemos, en la materia electoral pueden ser administrativas o penales,
quedando estas ltimas para las conductas ms graves que se apartan de la legalidad y que no
pudo o no supo contener el diseo del modelo, que por lgicas razones propias del dinamismo
del Derecho y de la sociedad permanece en continua evolucin.
En 1963 fue Antonio Carrillo Flores quien sugiri la creacin de Comisiones de Derechos en
Mxico. De las consideraciones que le merece el tema, Gonzlez Oropeza seala que la consa-
gracin y proteccin de los Derechos Humanos no corresponde en exclusividad a ningn mbito
de gobierno sino que es una responsabilidad que la Constitucin Federal y las dems normas
de sistema jurdico imponen a todas las autoridades, sean federales, locales o municipales, as
como ejecutivas, legislativas y judiciales u organismos autnomos.20
Aunque con estas medidas no se llegase a la prevencin de los delitos electorales, estimo
que es adecuado sancionar a los responsables, no por dar a conocer un buen ejemplo del sistema
inquisitivo, sino porque es preciso que se sancione adecuadamente para la reparacin del dao, o
en el caso, lograr de la autoridad competente la nulidad. Los actos cometidos por todo aspirante
poltico, servidor pblico o ciudadano, vulneran la democracia en el pas y, a consecuencia de
ello, la estabilidad social. A la sazn, es importante revisar los tipos penales electorales tanto en
su redaccin como en su punibilidad, porque si bien es necesario sancionar penalmente, debe
orientarse la poltica criminal a quienes en verdad vulneran la democracia.
Cuando partimos de la idea de hacer las acciones gubernamentales transparentes es iluso
pensar que esto se pueda dar al cien por ciento. Por esta razn, creo que es adecuado tener a
ms de un organismo que procure el proceso y la administracin electoral, dotados de autono-
ma ms all de la tcnica. Es una buena alternativa trabajar con la sociedad civil para realizar el
sano ejercicio del control y la supervisin de los procesos electorales y de procuracin de justicia,
porque si bien el Ministerio Pblico es un rgano altamente tcnico, puede auxiliarse y permitir
la colaboracin de la sociedad civil en la realizacin de sus tareas constitucionales.
20
Cfr. Gonzlez Oropeza, Manuel, Constitucin y Derechos Humanos. Orgenes del control jurisdiccional, 2 ed., Mxico, Porra,
Comisin Nacional de los Derechos Humanos, 2009. Recensin por Cienfuegos Salgado, David, en Revista Lex, Difusin y Anlisis,
Mxico, Editorial Laguna, 4 poca, nm. 176, 2010, p. 32.
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Carlos Espinosa, Alejandro y scar Garca Daz, El dolo directo y su aplicacin en los
delitos electorales, en Revista Mexicana de Justicia. Los Nuevos Desafos de la PGR, 6
poca, Mxico, Procuradura General de la Repblica, nm. 5, 2003.
Departamento de Asuntos Polticos de las Naciones Unidas en la Divisin de Asistencia
Electoral, http://www.un.org/wcm/content/site/undpa/main/issues/elections.
Garduo Gonzlez, ngel, Ilicitud Electoral y Penal Electoral, en FEPADE Difunde,
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Gonzlez Oropeza, Manuel, Constitucin y Derechos Humanos. Orgenes del control ju-
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Recensin por Cienfuegos Salgado, David, en Revista Lex, Difusin y Anlisis, Mxico,
Editorial Laguna, 4 poca, nm. 176, 2010.
Real Academia Espaola, http://www.rae.es.
Instituto Federal Electoral, http://www.ife.org.mx/portal/site/ifev2/Acerca_del_IFE/.
Sinopsis
Expone la importancia de los movimientos ciudadanos en los procesos electorales, especficamente en el estado de
Guerrero, donde el Movimiento Ciudadano Todos por Guerrero, tuvo una caracterstica fundamental en este tipo de
movimientos, ya que comenz con el forjamiento de un discurso que invoc valores humanos, referentes a la amistad, la
solidaridad y la lealtad alrededor de un lder. Asimismo, logr la participacin ciudadana organizada desde las secciones,
distritos, municipios y regiones, con quienes mantuvo el contacto en todo el proceso electoral y cuyos efectos, sin duda,
influyeron en los resultados de la eleccin. Esta experiencia es un antecedente de formas orgnicas de un nuevo tipo
de participacin ciudadana, sin tener la inclusin formal en el sistema jurdico electoral que, sin embargo, trascienden
las convenciones y cuestionan los mecanismos de decisin de los partidos, ya que toman en sus manos acciones que
antes eran de competencia partidaria.
Las reformas de Estado en Mxico favorecieron la liberacin del mercado poltico al crear
instituciones autnomas como el IFE, el TEPJF (antes TRIFE) y la FEPADE, las cuales tienen
facultades para garantizar e impulsar la competencia electoral en un ambiente de certeza y
garanta de respeto al voto, condiciones esenciales para un buen sistema electoral y una slida
construccin cultural del ciudadano.
En este contexto, se ha impulsado la participacin ciudadana con diferencias claras con
respecto a los movimientos sociales contestatarios del siglo XX. As es como la intencin de
consolidar la transicin democrtica estableca como premisa la importancia de los movimien-
tos ciudadanos2 y fue el exconsejero electoral Mauricio Merino quien la defini como la accin
de tomar partido compartir, coadyuvar, comulgar (Merino, 1995, p. 9) en el proceso
electoral, donde consolidar la democracia a partir de la confianza en las urnas se converta en el
primer punto a tratar: Para saber que un rgimen es democrtico, pues, hace falta encontrar
1
Maestro en Poltica Pblica Comparada por FLACSO. Doctor en Ciencias Polticas y Humanidades por el Centro de Investigacin, Docencia y Humanidades
del Estado de Morelos (CIDHEM). Docenteinvestigador en la Unidad Acadmica Centro de Investigacin y Posgrado en Estudios Socioterritoriales (CIPES)
de la Universidad Autnoma de Guerrero.
2
Los esfuerzos ciudadanos para rescatar la conduccin de la poltica del desarrollo de los vaivenes provocados por los cambios del gobierno tiene una
historia de una o dos dcadas. En algunas regiones o estados del pas se han constituido consejos de desarrollo con la participacin de empresarios, gobierno,
acadmicos y trabajadores (Foro, 2008 p. 23).
particip el 40% de los guerrerenses (de un padrn de un milln 319 mil 435 ciudadanos,
slo 536 mil electores), nos permiten inferir que en un estado convulsionado por la pobreza y
la violencia, la va electoral no fue del todo convincente (Rendn 1998, p. 53).
En este contexto de desinters electoral y en una de las entidades ms pobres del pas, el
debate sobre la democracia en Guerrero se inici siendo gobernador Jos Francisco Ruiz Massieu
(1987-1993) -quien form parte de los tericos de la reforma de Estado en Mxico-, con la
propuesta de la nueva poltica (Massieu, 1986), donde estableci las nuevas reglas del cambio
estructural en la entidad especificando el impulso a la democracia y al desarrollo de nuevos
agentes econmicos y sociales. La creacin de instituciones compatibles con la nueva propuesta
se reflej en la reforma de 1992, cuando deleg el control de las elecciones al Consejo Estatal
Electoral dependiente del Poder Legislativo, y aunque an no se lograba la autonoma (1996),
ya era el primer indicador del impulso estatal hacia el sistema competitivo de partidos (Calvo,
2007, pp. 19-38).
Y bajo esta influencia renovadora del pas y Guerrero, comenzaron a transformarse los movi-
mientos ciudadanos y algunos de ellos son significativos, especialmente en las zonas indgenas,
como la Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias de la Montaa y Costa Chica de
Guerrero (CRAC), en la cual estn integrados agrupamientos como la Polica Comunitaria, la
Universidad Intercultural y la Radio omndaa, todas ellas sin legalidad, pero legitimadas por
la presencia de las comunidades indgenas y mestizas de ese territorio; la Coordinadora de los
Pueblos Indgenas de Guerrero (CPIG) nahua; la Agrupacin Altepec Nahuas de la Montaa;
el Consejo de Pueblos Nahuas del Alto Balsas; el Grupo Calpulli Tecuanichan, que representa a
comerciantes de artesanas en la capital del estado, y el Comit Regional de Gestora y Defensa
Social (CRGDS), las cuales representan las nuevas maneras de participacin, donde el esquema
de ciudadana tambin se est flexibilizando para integrar formas originales de intervencin.
Tambin se desarrollan multitud de agrupamientos que desde la perspectiva ciudadana
asumen la defensa de los derechos humanos, como el Centro de Derechos Humanos de la
Montaa Tlachinollan, el Colectivo Contra la Tortura y la Impunidad (CCTI), el Taller de De-
sarrollo Comunitario (TADECO) y la Red Guerrerense de Organismos Civiles de los Derechos
Humanos de Guerrero, entre otros. Asimismo, se han constituido organismos sectoriales in-
volucrados en la defensa de los derechos ciudadanos como los profesores de la Coordinadora
Estatal de Trabajadores de la Educacin en Guerrero (CETEG); el Consejo de Ejidos Opositores
a la Presa La Parota (CECOP); la Unin de Transportistas Democrticos; el Frente Ciudadano
de Zihuatanejo y Petatln Contra la Privatizacin de los Puertos; el Consejo Democrtico y
Plural; la Organizacin de Campesinos Marginados y Comisionados de El Barzn; la Asamblea
Popular de los Pueblos de Guerrero (APPG); el Frente de Defensa Popular (FDP) y diversas
organizaciones por la equidad de gnero.
Un caso especial en Guerrero fue la participacin ciudadana en la Consulta Energtica, propuesta
a nivel nacional por una fraccin del PRD representada por Lpez Obrador, que se impuls por el
Congreso local en julio de 2008, interviniendo 114 mil 71 ciudadanos y con ello se inaugur la Ley
de Participacin Ciudadana, ampliando formalmente el esquema de participacin.
Y motivo especial del artculo presente es la destacada experiencia de participacin ciudadana que
influy en la campaa electoral de 2011 con la presencia de varias organizaciones como: Todos por
Guerrero, Mujeres apoyando a Guerrero con ngel y Amigos de ngel, entre las ms significativas.
3
Debido al derrumbe y al fracaso estrepitoso del PRD como presunto partido gobernante, la eleccin, de hecho, es un duelo de PRI
contra PRI (Ortiz, 2011, p. 45).
para ser candidato por el PRD) y el 29 de agosto se present como el candidato a gobernador del
estado de Guerrero, a propuesta del DIA (Dilogo por la Reconstruccin de Mxico, compuesto
por PRD, Convergencia y PT) y se registrara en la coalicin denominada Guerrero nos Une.
En septiembre el grupo Mil por Guerrero (compuesto por militantes pristas), se transform
en el Movimiento Ciudadano Todos por Guerrero, adoptando el compromiso de obtener ya
para este momento la cantidad de 200 mil votos (Salgado, p. 18).
Esta circunstancia atpica de candidaturas tiene caractersticas peculiares debido a que fue
parte de una doble imposicin que alter las perspectivas de precandidaturas a la gubernatura en
los dos partidos ms importantes: PRI y PRD. Para el primer caso, la narrativa anterior explica lo
sucedido y las consecuencias de la ruptura de miles de pristas que se realinearon electoralmente 4
y propici la construccin de una poderosa organizacin ciudadana,5 que surge precisamente de
las limitaciones del PRI para asumir las preferencias evidentes de la poblacin.
Con relacin al PRD, si bien ngel Aguirre era el candidato mejor posicionado, la propuesta
de la candidatura no surge de un acuerdo entre los precandidatos locales del PRD, sino que es una
imposicin de los Comits Ejecutivos Nacionales, quienes son los que lo destapan en la Asamblea
del 27 de agosto del 2010, en Acapulco. Y esto se debi fundamentalmente a una falta de
madurez partidaria, que se reflej en la debilidad de las diversas corrientes que conforman el PRD
para lograr consensos con una candidatura nica. Se hizo evidente la inexistencia de liderazgo,
incapacidad para impulsar debates internos y a las actitudes prepotentes de los precandidatos,
lo que en su conjunto se reflej en las descalificaciones personales y ataques mediticos en los
que particip personalmente el gobernador Torreblanca, disminuyendo con ello la capacidad de
los cuadros de direccin local. Esta situacin expres una crisis de representacin y direccin
que sera asumida posteriormente por la participacin organizada del movimiento ciudadano.
Lo importante de esta experiencia es que el Movimiento Ciudadano Todos por Guerrero
-independientemente de su migracin de un partido a otro-, logr organizacin electoral y gener
estructuras, contando incluso con un grupo de apoyo legal con abogados voluntarios, y constituy
un padrn electoral organizado desde las secciones, distritos, municipios y regiones de 218 mil
902 ciudadanos, con quienes mantuvo el contacto, la informacin, la publicidad, la vigilancia a las
urnas y el festejo del triunfo. La base de la movilizacin fueron los promotores que identificaron
a los ciudadanos simpatizantes, consolidaron y organizaron las redes sociales, orientaron sobre
el comportamiento y la vigilancia del voto y estuvieron atentos a los resultados en las casillas.
La cohesin inicial tuvo una caracterstica fundamental en los movimientos ciudadanos,
ya que comenz con el forjamiento de un discurso que invoc valores humanos -los cuales han
estado alejados de los partidos polticos-, referentes a la AMISTAD, la SOLIDARIDAD y la LEAL-
TAD alrededor de un lder, favoreciendo la consistencia orgnica al suplir el papel de la ideologa.
En las diferentes alocuciones de esta agrupacin, esos valores fueron los criterios de afinidad
entre las diferentes redes sociales, porque su presencia no se dio en los medios de comunicacin,
ya que se publicit el logotipo de la coalicin, y por tanto las formas de interaccin se dieron
directamente. En el primer nivel se busc influir en la familia (primer nivel de promovidos), para
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El realineamiento electoral se refiere originalmente a un cambio radical de las preferencias del electorado (Sirvent, 2001, p. 15).
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La transferencia de cuadros priistas al PRD revela, sobretodo, la accin de estrategias e intervenciones de grupos dirigentes centrales que
tienen experiencia en poltica y evitan la confrontacin, lo que resulta ms favorable a sus propsitos de avance (Fernndez, 2004, p. 90).
pasar a los vecinos (pues la red debera coincidir con la seccin electoral), los compadres, los
compaeros de trabajo, de escuela, de deporte, etc. No fueron declaraciones prometedoras, ni
consignas militantes, tampoco compromisos polticos (incluso era ms factible la ruptura parti-
daria), solamente eran valores ciudadanos los que influyeron en la construccin del movimiento.
Los resultados fueron significativos, como se observa en la siguiente tabla:
La informacin combina dos fuentes: la primera se refiere a los datos oficiales del Instituto
Electoral del Estado de Guerrero (IEEG) solamente referenciales para los fines de este ensayo,
porque no identifican la influencia del Movimiento Ciudadano. Y la segunda, se toma de los
documentos publicados por este Movimiento Ciudadano, y cuya limitacin es que se ade-
lantaron al reporte final. Sin embargo, la diferencia no afecta la proporcionalidad y s permite
agregar nueva informacin, y lo ms trascendental, facilita la construccin de un mapa electoral
municipal atpico, al ubicar la participacin ciudadana organizada, hecho indito en los diversos
procesos electorales del pas.
De esta manera es posible detectar el grado de influencia electoral de un movimiento
ciudadano que fue estructurado para intervenir, pero sin la condicin de ser un partido poltico,
y de un total de 81 municipios, el nuevo componente de la participacin organizada de la ciu-
dadana fue equivalente al 18% de los votantes y al 32.5% de la coalicin Guerrero nos Une,
permitiendo con ello el triunfo electoral del candidato del PRD.
Y si bien la coalicin Tiempos Mejores para Guerrero (PRI, PVEM, Panal) gan en 24
municipios de los 81 que tiene la entidad, segn los registros, el Movimiento Ciudadano de-
termin el triunfo en 31, dejando solamente 26 para la combinacin PRD, PT y Convergencia.
Esta experiencia es un antecedente de formas orgnicas de un nuevo tipo con incidencia
electoral, sin tener la inclusin formal en el sistema jurdico electoral, pero que trascienden las
convenciones y cuestionan los mecanismos de decisin de los partidos, ya que toman en sus
manos acciones que antes eran de competencia partidaria.
Es posible concluir que en Mxico las movilizaciones ciudadanas cada vez son ms im-
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Incorporar la informacin del Movimiento Ciudadano, se debe fundamentalmente a que contiene los datos municipales del padrn
electoral de esta organizacin y que no estn registrados por el organismo electoral.
portantes y esto tiene sus efectos en las propuestas para la reforma electoral y la participacin
ciudadana, no solamente en lo que se refiere al Plebiscito, el Referndum o la Revocacin de
Mandato, sino tambin frente a la posibilidad de proponer candidatos independientes, lo que
significa una transformacin del sistema de partidos polticos, los cuales hacen evidente su des-
gaste en la percepcin de los ciudadanos y tambin se alteran las reglas de participacin poltica
electoral, lo cual obligar, en un futuro inmediato, al diseo y construccin de la democracia a
la mexicana (y en la entidad, a la guerrerense), que incluya las singulares expresiones que ya
estn apareciendo en la vida electoral.
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