Bustelo, P. (1999). Cap. 15.

El
Estructuralismo latinoamericano (1949-
1957). En: Teoras contemporneas del
desarrollo econmico. (pp. 189-202).
Madrid, Espaa: Sntesis.
 '::

Teoras contemporneas
del desarrollo econmico

Pablo Bustelo

EDITORIAL
SINTESIS
 Primera reimpresiOn: junio 1999

Disefio de cubierta: Esther Morcillo y Fernando Cabrera

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ISBN; 84-7738-549-1
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Impreso en Espalia - Printed in Spain

 15
El estructuralismo
latinoamericano (1949-1957)

La corriente de estudios sobre desarrollo conocida como

"pensamiento de la CEPAL" (Comisin Econmica de las
Naciones Unidas para Amrica Latina) se constituy en los
arios cuarenta y cincuenta como el primer cuerpo importan-
te de doctrina sobre desarrollo originario del Tercer Mundo.
El estructuralismo latinoamericano de la CEPAL fue enor-
memente influyente en la teora econmica y las polticas de
desarrollo en Amrica Latina entre finales de los arios cua-
renta y mediados de los aos sesenta. La reflexin de la
CEPAL sirvi de inspiracin al desarrollismo latinoamerica-
no, un conjunto de polticas keynesianas socialmente avan-
zadas que, combinado con el peculiar populismo de la Argen-
tina peronista y del Brasil anterior al golpe militar de 1964,
se convirti en una teora y una prctica polticas de gran
trascendencia. Adems, el pensamiento de la CEPAL sirvi
de base para la creacin del enfoque de la dependencia (va-
se el captulo 16) y fue la fuente que inspir al neoestructu-

189
 Parte IV. La Economia del desarrollo desde 1945...

ralismo y a la macroeconomia estructuralista de los alms

ochenta (vase el capitulo 19).
La figura esencial de esa corriente fue Ratil Prebisch (1901-
1986). Nacido en Tucumn (Argentina), Prebisch fue subse-
cretario de Economia de su pals entre 1930 y 1932. Poste-
riormente (1935-1943) ocup6 el cargo de director del Banco
Central de la Reptiblica Argentina y consultor del Banco de
Mexico (1944-1946). Desde la creacin de la CEPAL en 1948,
colabor6 estrechamente con esa institucin, de la que fue
secretario ejecutivo entre 1950 y 1963. Fue tambien director
general del Instituto Latinoamericano de Planificacin Eco-
nmica y Social (ILPES) entre 1962 y 1964 y secretario gene-
ral de la Conferencia de Naciones Unidas para el Comercio
y el Desarrollo (UNCTAD) entre 1964 y 1969. Desde los
arios setenta, Prebisch desempefi diversas tareas para Nacio-
nes Unidas y, entre 1976 y su muerte en 1986, fue director
de la influyente Revista de la CEPAL.
Desde principios de los afios cincuenta, Prebisch reuni6
en la CEPAL a un numeroso grupo de economistas y soci-
logos latinoamericanos, entre los que destacaron el brasile-
Celso Furtado, el mexicano Juan Noyola y los chilenos
Anibal Pinto y Osvaldo Sunkel, asi como Juan Medina Eche-
varria, un sociOlogo espariol exiliado en Mexico.
La reflexin de esos especialistas tom6 como punto de par-
tida una profunda insatisfacci6n respecto de la teoria ortodo-
xa neoclisica, que consideraban inadecuada para analizar la
dindmica del desarrollo, especialmente en el Tercer Mundo, y
que veian como simplemente legitimadora de una pauta con-
traproducente de cambio economic en America Latina, en el
marco del denominado "modelo primario-exportador" (o de
crecimiento "hacia afuera").
El pensamiento de la CEPAL fue, por tanto, un enfoque
alternativo autOctono surgido de una reinterpretacin nove-
dosa en las ciencias sociales latinoamericanas (Sunkel, 1980).

19 0
 Captulo 15: El estructuralismo latinoamericano (1949-1957)

Sus planteamientos ms importantes fueron la elaboracin

del modelo centro-periferia (1949-1950), la interpretacin
del proceso industrializador latinoamericano (1949-1955),
la elaboracin de recomendaciones de polticas de desarro-
llo (1955-1960), el anlisis de los obstculos a los que se
enfrent la industrializacin (1960-1963), la teora estruc-
turalista de la inflacin (1953-1964) y la tesis del deterioro
tendencial de la relacin real de intercambio para los pases
exportadores de productos primarios (1949-1959). Exce-
lentes estudios sobre el estructuralismo de la CEPAL son los
de Guzmn (1976) y Rodrguez (1980).

15.1. El sistema centro-periferia

El pensamiento de la CEPAL, tal y como fue definido por

un estudio con ese ttulo publicado en 1969 en Santiago de
Chile, fue esencialmente estructuralista. Al adoptar un mto-
do de anlisis histrico-estructural, la CEPAL participaba de
la corriente que abordaba los problemas econmicos y socia-
les desde una perspectiva histrica (la formacin, desde los
tiempos coloniales, de la economa latinoamericana y el an-
lisis de la dinmica del proceso de cambio en el subconti-
nente) y holista (desarrollo y subdesarrollo eran contempla-
dos como un nico proceso, al tiempo que el anlisis
desbordaba los aspectos meramente econmicos para aden-
trarse en el estudio de los fenmenos sociales e instituciona-
les).
Desde la publicacin en 1949 del informe El desarrollo
econmico de Amrica Latina y sus principales problemas,
redactado por Prebisch y considerado por Hirschman como
el "manifiesto de la CEPAL", se sentaron las bases del an-
lisis centro-periferia. Tal enfoque descansaba en las tres ideas
siguientes:

191
 Parte IV. La Economia del desarrollo desde 1945...

Las estructuras productivas de los palses centrales y

de las economias perifericas son fundamentalmente
distintas, por cuanto el centro se distingue por la homo-
geneidad y la diversificacin, mientras que la perife-
ria tiene una estructura heterognea y especializada.
La heterogeneidad (diferente del concepto ortodoxo
de "dualismo") se expresaba en la coexistencia de una
agricultura de exportacin de alta productividad y de
una agricultura atrasada de subsistencia. La especia-
lizacin (o desarticulaciOn) se manifestaba en aspec-
tos como la concentracin de la exportacin en unos
pocos productos primarios; la ausencia, en la indus-
tria, de diversificacin horizontal, complementariedad
sectorial e integracin vertical; la presencia de secto-
res modernos en forma de "enclaves", sin apenas efec-
tos internos de arrastre; y la existencia de una deman-
da interna de productos manufacturados bsicamente
abastecida con importaciones.
Tales estructuras estn relacionadas entre si a travs
de la division internacional del trabajo. Lo importan-
te de tat planteamiento residia no solo en afirmar que
desarrollo y subdesarrollo son procesos conectados
entre si en un imico sistema econmico mundial sino
tambin en la importante idea de que centro y perife-
ria desempefian funciones distintas y complementarias
dentro de la division de trabajo a escala internacional.
El primero se especializa en la produccin y exporta-
cin de manufacturas, mientras que la segunda lo hace
en la produccin y exportaciOn de productos primarios
(alimentos y minerales).
Esas relaciones entre centro y periferia son asirntri-
cas, puesto que reproducen la disparidad entre sus
estructuras productivas, reforzando el subdesarrollo
de la periferia y aumentando su distancia respecto del

19 2
 Captulo 15: El estructuralismo latinoamericano (1949-1957)

centro. El libre comercio, en opinin de la CEPAL, no

slo no reduce o corrige las desigualdades interna-
cionales sino que las acenta. Tal planteamiento supo-
na una crtica abierta del teorema Hecksher-Ohlin-
Samuelson, que, basado en la teora de las ventajas
comparativas de Ricardo, afirmaba que el comercio
internacional supona un beneficio mutuo y generaba
una tendencia hacia la igualacin a escala mundial de
las retribuciones de los factores de produccin.

Ese rechazo a la pretensin del beneficio mutuo en las rela-

ciones econmicas internacionales es el aspecto central del
estructuralismo latinoamericano y constituye claramente una
separacin respecto del cuerpo convencional de la doctrina.
Segn Prebisch y sus seguidores, los frutos del progreso tcni-
co se transferan de la periferia al centro por dos conjuntos de
razones. En primer lugar, la fuerza poltico-organizativa de tra-
bajadores y empresarios del centro impeda que el aumento de
productividad se trasladase a unos menores precios de las manu-
facturas exportadas, lo que ejerca un freno a la difusin del
progreso tcnico a escala internacional. En segundo trmino,
el aumento del precio de las manufacturas importadas y la ca-
da de los precios agrcolas en la periferia, junto con la pecu-
liar estructura social de sta, hacan que no se registrase en los
pases perifricos un aumento equivalente de la productividad
laboral, lo que frenaba el ahorro y supona una menor capa-
cidad de acumulacin. El desempleo estructural generaba una
oferta abundante de trabajo, al tiempo que los beneficios y
salarios crecan menos que la productividad, los empresarios
locales no podan competir con las manufacturas del centro,
las elites locales mostraban una alta propensin al consumo,
y la alta elasticidad demanda-renta de las importaciones, jun-
to con la baja elasticidad oferta-renta de las exportaciones,
provocaban un deterioro de la relacin real de intercambio

19 3
 Parte IV. La Economia del desarrollo desde 1945...

para la periferia especializada en la elaboracin de productos

primarios.
Segim escribe Prebisch, en su Cinco eta pas de mi pensa-
miento sobre desarrollo (1984), en los afios cincuenta

mi inters to atrajo en particular la cuestin de la difusin

internacional de la tecnologia y la distribucin de sus fru-
tos, toda vez que las pruebas empiricas revelaban la exis-
tencia de una desigualdad considerable entre los producto-
res y exportadores de bienes manufacturados por una parte
y los productores y exportadores de productos primarios
por la otra. Trate de comprender la indole, causas y din&
mica de esa desigualdad y la tendencia al deterioro de la rela-
cin de intercambio de las exportaciones de productos pri-
marios [...]. Al intentar encontrar una explicacin a esos
fenmenos en aquellos gios, puse inters especial en el hecho
de que los 'Daises de America Latina formaban parte de un
sistema de relaciones econmicas internacionales al que deno-
mine el sistema centro-periferia [...]. Se trataba de una cons-
telacin econmica, en cuyo centro se encontraban los pai-
ses industrializados. Favorecidos por esta posicin y por su
temprano progreso tcnico, esos 'Daises organizaron el sis-
tema como un todo para que sirviera a sus propios intere-
ses [...]. Con respecto a cada pals perifrico, el tipo y el gra-
do de su vinculacin con el centro dependia en gran medida
de sus recursos y de la capacidad politica y econmica para
movilizarlos. A mi juicio ese hecho revestia la mayor impor-
tancia, ya que condicionaba la estructura y el dinamismo
econmicos de cada pals, es decir, el ritmo al que el progre-
so tcnico podia penetrar [...]. De manera similar, ese siste-
ma de relaciones econmicas internacionales exageraba el
grado at que el ingreso en la periferia era captado por los
centros. Adernds, la penetracin y propagacin del progre-
so tcnico en los paises de la periferia eran demasiado len-
tos para absorber a toda la fuerza laboral de manera pro-
ductiva. Asi, la concentracin del progreso tecnico y sus

19 4
 Captulo 15: El estructuralismo latinoamericano (1949 - 1957)

frutos en las actividades econmicas orientadas hacia las

exportaciones llegaron a ser caractersticas de una estructu-
ra social heterognea en la que una gran parte de la pobla-
cin se quedaba sin intervenir en el desarrollo (Meier y Seers,
eds., 1984, trad. cast., pp. 179-180).

15.2. La interpretacin, el fomento y los obstculos

de la industrializacin latinoamericana

La CEPAL hizo una notable contribucin a la historio-

grafa econmica de la industrializacin latinoamericana de
los arios treinta y cuarenta. Desde la Gran Depresin de 1929,
el crecimiento industrial de algunos pases de Amrica Lati-
na, que anteriormente se haba limitado a ser un mero apn-
dice de la actividad de exportacin de productos primarios,
se aceler de manera considerable. La reduccin de la deman-
da de importaciones de materias primas y productos ali-
menticios por parte del centro, junto con la cada de la rela-
cin real de intercambio para las economas que exportaban
esos bienes, supuso una fuerte contraccin de la capacidad
para importar de los pases latinoamericanos. Tal escasez de
divisas gener una industrializacin sustitutiva de importa-
ciones (el remplazo de las compras al exterior por produc-
cin nacional), que inicialmente fue sencillamente espont-
nea, esto es, una respuesta automtica a una coyuntura
internacional adversa. La industrializacin fue especialmen-
te pronunciada en Argentina, Chile y el sur de Brasil. Sin
embargo, otros pases ms pequeos tuvieron que ajustarse
a esa coyuntura mediante la deflacin de la actividad eco-
nmica interna.
La Segunda Guerra Mundial supuso un segundo estmu-
lo a la industrializacin latinoamericana. La quiebra de sumi-
nistros oblig a muchos pases de la zona a acentuar la fabri-

195
 Parte IV. La Economia del desarrollo desde 1945...

caciOn interior de numerosos bienes industriales. En suma,

Si la Gran Depresin redujo la capacidad de compra en impor-
taciones, el conflicto belico provoc sencillamente una cal-
da de la oferta mundial de esos bienes.
Ya en 1942, Prebisch, entonces director del Banco Cen-
tral argentino, propuso la industrializaciOn como remedio a
la adversa situacin exterior. El objetivo era entonces pro-
mover la fabricacin interna de bienes industriales de con-
sumo de manera que la composicin de las importaciones se
alterase en favor de los bienes de capital. Durante el decenio
de los aiios cuarenta, Prebisch, tanto en su actividad acade-
mica como profesional, promoviO la industrializacin como
una estrategia deliberada de desarrollo. Habia muchas razo-
nes que justificaban tal recomendacin: los inconvenientes
del modelo primario-exportador (caida de la relacin real de
intercambio, concentracin del progreso tcnico en los cen-
tros, etc.), menor vulnerabilidad externa de la pauta indus-
trializadora, mayor generacin de puestos de trabajo y de
productividad laboral de la industria, y, por tanto, mayores
salarios y aumento de la demanda interior, etc.
La heterogeneidad y la especializacin eran inconvenien-
tes de la periferia que generaban tendencias adversas, espe-
cialmente en el marco del modelo primario de orientaciOn
hacia afuera: desempleo crnico, desequilibro externo recu-
rrente y deterioro de la relaciOn real de intercambio. Era nece-
saria una transformacin estructural mediante la industria-
lizacin. Puesto que no se podia confiar en que el crecimiento
industrial espontneo fuese sostenible a medio plazo (ya que
se vela inhibido por la division internacional clsica del tra-
bajo y obstaculizado por una larga serie de restricciones inter-
nas), debia ser el Estado quien dirigiese el proceso indus-
trializador. Inversion pUblica, empresas estatales, estimulo y
orientaciOn de la inversion privada, proteccin comercial y
controles de cambio debian ser ingredientes esenciales de esa

196
 Captulo 15: El estructuralismo latinoamericano (1949-1957)

"industrializacin forzada". Un keynesianismo radical se

combin con la defensa de la proteccin del mercado inte-
rior, ya que la diferencia de costes unitarios, debida a la baja
productividad laboral en la industria (que compensaba sobra-
damente la brecha de salarios), haca imposible consolidar
el sector industrial en condiciones de libre comercio. Ade-
ms, los dficit comerciales crnicos hacan tambin reco-
mendable, en este caso en aras del control macroeconmico,
restringir las compras al exterior.
Puesto que la proteccin conllevaba un sesgo en contra
de las exportaciones de manufacturas (siempre que no fuese
compensada con incentivos a las ventas al exterior, necesi-
dad que las primeras propuestas de la CEPAL apenas con-
templaron), el crecimiento industrial resultante deba estar
necesariamente orientado "hacia adentro", esto es, hacia el
mercado interior. Un importante motivo adicional que haca
recomendable la industrializacin por sustitucin de impor-
taciones (ISI) era el reemplazo, como centro principal de la
economa mundial, del Reino Unido por Estados Unidos,
cuya economa estaba mucho ms introvertida.
No obstante, la confianza en las bondades de la ISI en
Amrica Latina empez a ser cuestionada ya a finales de los
arios cincuenta. La propia CEPAL observ, con cierto estu-
por, que no se estaban registrando los resultados que haba
esperado de tal estrategia. El progresivo agotamiento de la
ISI se debi a dos factores principales:

La estrechez y saturacin del mercado interior, sobre

el que descansaba la estrategia sustitutiva, principal-
mente por su incapacidad para diversificar las expor-
taciones en direccin de las manufacturas. Tal situa-
cin hizo que la CEPAL empezase a promover la
integracin latinoamericana como forma para ampliar
el mercado.

19 7
 Parte IV. La Economia del desarrollo desde 1945...

Los estrangulamientos de la balanza de pagos, debi-

dos fundamentalmente a que la 1ST fue, ms que el rem-
plazo de las importaciones por bienes de fabricacin
local, la sustitucin de unas importaciones (de bienes
de consumo) por otras (de bienes de capital). Esos dfi-
cit crnicos obligaron a los principales paises de Ame-
rica Latina a endeudarse en los mercados interna-
cionales de capitales, fenmeno que fue el origen de
la crisis de la deuda de los ai rios ochenta.

Adernds, la estrategia de 1ST habia promovido, por lo gene-

ral, un modelo de desarrollo concentrador, excluyente y suje-
to a una creciente vulnerabilidad externa, esto es, un "estilo
perverso de desarrollo". A diferencia de lo esperado por la
CEPAL, la 1ST de los arios cincuenta habia provocado un
aumento de la desigualdad y del desempleo (y de la pobla-
cin marginada), efectos negativos a los que se ariadi la cre-
ciente deuda externa y la desnacionalizacin, cada vez ms
patente, del sector industrial a manos de grandes empresas
multinacionales.
Con todo, la CEPAL ya habia anticipado en los arios cua-
renta algunas de esas dificultades, pero en ningim caso pen-
so entonces que la 1ST fracasaria simultaneamente en los pia-
nos econmico, social y politico. Como ha serialado uno de
los ms destacados especialistas en las teorias latinoameri-
canas del desarrollo, en los arios cincuenta, la industrializa-
cin

era contemplada como una panacea que no solo superaria

los limites del proceso de desarrollo orientado al exterior sino
que tambin arrojaria beneficios sociales y politicos, como
el fortalecimiento de las clases medias y populares y de la
democracia. Sin embargo, una de las primeras criticas a la
politica de industrializacin por sustitucin de importacio-
nes provino de la propia CEPAL. El manifiesto de la CEPAL

198
 Captulo 15: El estructuralismo latinoamericano (1949 - 1957)

de 1949 ya haba aireado algunas llamadas de atencin sobre

la industrializacin latinoamericana, y a principios de los
arios sesenta la CEPAL public varios estudios crticos sobre
el proceso de industrializacin por sustitucin de importa-
ciones. Tales crticas han sido por lo general pasadas por alto
por las crticas tanto neoclsicas como dependentistas que se
hicieron a finales de los aos sesenta y principios de los seten-
ta [...]. El manifiesto de 1949 ya consideraba que la tcnica
utilizada tendera a ser demasiado intensiva en capital y que
los mercados interiores seran demasiado estrechos para que
la industria aprovechase por completo las economas de esca-
la. Tambin sealaba la ineficiencia tcnica que se produci-
ra de resultas de la limitada capacidad tanto de gerentes
como de trabajadores, incluso si se utilizaban las tcnicas ms
modernas. Adems, consideraba que las pautas de consumo
estaran diversificadas en exceso y que las tasas de ahorro
seran demasiado bajas (Kay, 1989: 39).

A ese anlisis de las causas, los mecanismos y los efectos

de la industrializacin latinoamericana, la CEPAL aadi al
menos dos aportaciones tericas de enorme alcance: la teo-
ra estructuralista de la inflacin y la tesis de la cada ten-
dencial de la relacin real de intercambio para los pases
exportadores de materias primas. Esos planteamientos pue-
den consultarse en Faletto (1996), Guzmn (1976: caps. 11
y 12), Rodrguez (1980), Calcagno (1989: 35-6), Kay (1989:
31-5) y Ornan y Wignaraja (1991: 141-2), entre otros estu-
dios.

15.3. Valoracin crtica

La teora del subdesarrollo de la CEPAL recibi innume-

rables crticas desde sus mismos inicios. Los economistas neo-
clsicos, como Haberler o Viner, consideraron que la tesis de

199
 Parte IV. La Economia del desarrollo desde 1945...

la caida de la relaciOn de intercambio carecia de una ade-

cuada contrastacin empirica. En general, la Economia libe-
ral acus a la CEPAL de ser el caballo de Troya del marxis-
mo en America Latina.
Los economistas radicales, entre ellos algunos de la pro-
pia CEPAL que pasarfan a engrosar las filas del enfoque de
la dependencia, acusaron al estructuralismo latinoamerica-
no de ambigiiedad teOrica, catastrofismo inherente, incapa-
cidad para superar realmente la teoria convencional del corner-
cio internacional, apoyo a polfticas reformistas y tecnocrticas
de desarrollo, y productivismo, entre otros aspectos.
Una critica particularmente rigurosa del pensamiento de
la CEPAL la hizo, desde la izquierda politica, el socilogo
brasilefio Fernando Henrique Cardoso. En un famoso articu-
lo publicado en 1977 en la Revista de la CEPAL ("La origi-
nalidad de la copia: la CEPAL y la idea de desarrollo"), Car-
doso denunciO que

"Los planteamientos cepalinos tienen obvias rakes en

el pensamiento economic clsico y en el marxismo y
estn empapados en un lenguaje keynesiano. Esta
ambigiiedad hace dificil determinar el cuadro teOrico
en que se mueve el andlisis" (p. 38).
"La perspectiva catastrofista, que ms tarde llevO a la
formulaciOn de las teorias del desarrollo del subdesa-
rrollo, estaba inserta en la misma explicacin de la
CEPAL" (p. 18).
Faltaba "un mayor desarrollo del andlisis de la explo-
taciOn de la periferia por parte del centro. [...] A pesar
de los intentos de la CEPAL para elaborar un cuerpo
adecuado de hiptesis que explique la situaciOn eco-
nOmica internacional en los afios cincuenta, carece de
un andlisis de las relaciones internacionales de explo-
tacin del colonialismo y del imperialismo que haga

200
 Captulo 15: El estructuralismo latinoamericano (1949-1957)

ms consistente y transparente su posicin crtica ini-

cial" (pp. 13 y 15).

La economa convencional (neoclsica y keynesiana) obser-

v en la CEPAL una confianza excesiva en las virtudes de la
industrializacin, que luego demostr estar muy lejos de ser
el remedio a todos los males. Al generar concentracin de la
renta, exclusin social, exacerbacin de la heterogeneidad
estructural y del desempleo crnico y aumento de la depen-
dencia externa, la pauta industrializadora latinoamericana
perdi su atractivo inicial.
Una crtica ms terica provino de la Economa marxis-
ta. Esa corriente acus a la CEPAL de proponer modifica-
ciones slo en la estructura productiva, sin referencia algu-
na a las relaciones de produccin y a los vnculos de stas
con las fuerzas productivas. Esa crtica al productivismo de
la CEPAL se sustentaba en la afirmacin de que su enfoque
pasaba por alto el proceso de generacin, apropiacin y uso
del excedente econmico (que conlleva un anlisis de las rela-
ciones de explotacin), tanto en los propios pases perifri-
cos como a escala internacional.

201