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2003
Gesto Pblica.
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VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Panam, 28-31 Oct. 2003
paralelas (geis e flexveis) pela burocracia ortodoxa remanescente; e a exacerbao insulada das
estruturas paralelas escapando ao controle da poltica e da burocracia.
Lies do aprendizado
Fundamentalmente, estas iniciativas tm algumas caractersticas em comum: a) foram solues
que surgiram no debate internacional (sendo, algumas delas, condicionalidades manuteno da
estabilidade econmica) em busca de problemas nem sempre definidos a priori de forma condizente; b)
que se estabeleceram com formulaes de nenhuma ou limitada participao e legitimidade, o que fez
com que segmentos vitais sua implementao bem sucedida o repelissem; e c) a partir do pressuposto
pragmtico de que exemplos concretos de implementao, a qualquer preo, legitimariam as
concepes. Em sntese, exceo do ajuste fiscal, tais formulaes tiveram baixa efetividade.
Estas abordagens ilustram um processo de aprendizado histrico sobre transformaes
organizacionais no setor pblico. H neste processo trs dimenses que se interpenetram de forma
diferenciada. A primeira a dimenso teleolgica ou finalstica, que representa o espao do
planejamento, do Projeto de Pas ou de sociedade que se esboou em diferentes momentos do processo
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recente de construo nacional. A primeira dimenso o terreno que vai do sonho, da utopia, at sua
forma de realizao. A segunda dimenso a inovao gerencial, que representa o espao das solues
de gesto que visam instrumentalizar o alcance de resultados. A segunda dimenso o terreno do
pragmatismo. A terceira dimenso a construo institucional, o espao das instituies estatais
(polticas e burocrticas), no sentido do processo de sedimentao de regras e estruturas de incentivos
que visam a enquadrar o comportamento dos atores internos (polticos e burocratas) e externos
(cidados, agentes econmicos etc.) segundo os princpios da democracia para tornar a vi-so social
possvel. A terceira dimenso o terreno da difcil e intrincada relao entre poltica e administrao, a
partir da qual se tece o Estado.
Isto posto, e contrastando-se estas dimenses com as ondas de transformaes recentes no setor
pblico brasileiro, algumas constataes emergem. primeira onda faltou o ingrediente teleolgico;
forjando-se a construo de uma burocracia procedimental, inovadora para os padres vigentes
preponderantes de burocracia patrimonial, mas que servia ao propsito de fornecer o molde
institucional sobre o qual se erigiriam as instituies burocrticas. A segunda onda foi prdiga nas
dimenses teleolgica e inovadora, mas s custas do enfraquecimento das instituies burocrticas
basais. A terceira onda centrou-se no terreno do pragmatismo, quer aportando solues gerenciais
inovadoras, quer promovendo o ajuste fiscal, mas sem uma clara vinculao teleolgica e sem a
centralidade da consolidao das instituies burocrticas basais.
O que se pretende com o Plano Gesto Pblica para um Brasil de Todos amalgamar estas
dimenses.
Macro-Objetivos
Significativas transformaes na gesto pblica sero necessrias para que se reduza o dficit
institucional e seja ampliada a governana, alcanando-se mais eficincia, transparncia, participao e
um alto nvel tico.
O dficit institucional resultado de um processo histrico de construo nacional, que
produziu um Estado incompleto, cujas lacunas vo sendo progressivamente preenchidas pelo no-
Estado desde o crime organizado, que afronta a cidadania, ao mercado, que ignora a eqidade. A
incapacidade do Estado em assegurar os direitos civis e sociais bsicos tem, como conseqncia, a
marcante e crescente desigualdade social, a excluso e a insegurana que assolam a sociedade
brasileira.
Ao contrrio das democracias consolidadas, que lograram superar o estado patrimonial,
deixando-o residual e implementaram um padro de estado de direito e bem-estar social que garante a
ordem civil e social mediante excluso residual, o estado predominantemente patrimonial convive com
formas incompletas de estado de direito e bem-estar social.
Aumentar a governana promover a capacidade do governo em formular e implementar
polticas pblicas e em decidir, entre diversas opes, qual a mais adequada. Para isto, so necessrios
o fortalecimento da inteligncia estratgica governamental e a adoo de novas prticas de interlocuo
e participao. Em especial, a reativao da funo planejamento, conforme expressa no PPA 2004-
2007, demanda estas competncias.
No que tange implementao, trata-se de proporcionar meios para que as organizaes
pblicas tenham como foco os resultados, o que requer:
. O ajuste das estratgias, mediante a redefinio de suas misses, de seus objetivos e de suas
metas;
. O desenvolvimento de sistemas contnuos de monitoramento e avaliao de polticas,
programas, projetos e desempenho institucional;
. A adequao das estruturas e modelos institucionais para agilizar o processo decisrio e de
ao, otimizar a comunicao, permitir o alcance de resultados e a eliminao de lacunas, paralelismos
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e sobreposies;
. A otimizao dos processos de trabalho, adotando novos parmetros de desempenho, regras
mais flexveis e incorporando inovaes tecnolgicas e gerenciais que permitam redimensionar,
quantitativa e qualitativamente, os recursos humanos, oramentrios, financeiros e logsticos;
. O aprimoramento do atendimento ao cidado, mediante simplificao de processos, eliminao
de exigncias e controles desnecessrios e facilitao do acesso aos servios pblicos;
. A adequao dos quadros funcionais, reestruturando carreiras e quadros de cargos,
remunerando-os em nveis compatveis com as responsabilidades e competncias exigidas;
. O aprendizado contnuo e a efetiva gesto do conhecimento, mediante, principalmente,
capacitao intensiva e permanente de servidores e dirigentes;
. Uma conduta tica e participativa pautada em elevados padres de transparncia e
responsabilizao; e
. O aprimoramento de sistemas de informaes, que contribuam para a melhoria da qualidade dos
servios e da agilidade decisria.
A eficincia fazer mais e melhor com os recursos disponveis, que so escassos em funo da
restrio fiscal e do desperdcio no mbito do Estado. Eficincia um princpio claramente
republicano, que busca um melhor aproveitamento dos recursos dos cidados em seu prprio benefcio.
A perspectiva da eficincia deve estar balizada em informaes confiveis sobre os custos que
permitam uma avaliao correta sobre os gastos. Isto evitaria o simples corte linear de despesas que
leva, usualmente, ao aumento do custo relativo e ineficcia.
Transparncia e participao so princpios basilares da gesto democrtica que permitem aos
cidados se informarem sobre a agenda proposta pelo governo e, por meio dos canais adequados,
participarem das decises sobre assuntos relacionados ao interesse pblico e a seus legtimos interesses
particulares.
Dficit institucional e crise de governana so dois lados de uma mesma moeda, fenmenos
complementares que formam uma perversa circularidade: o Estado incompleto porque incapaz e
incapaz porque incompleto.
No exato momento em que estudos revelam a primazia das instituies como fator de
desenvolvimento, o cenrio de incompletude forja uma nefasta ambigidade: mercados emergentes;
instituies decadentes.
Pretende-se a migrao de um Estado meramente regulador para um para um Estado promotor
do desenvolvimento em bases inclusivas, o que demanda polticas ativas de modernizao institucional.
Esta desafiadora tarefa de adequao entre estratgias PPA e organizaes requer aes
concertadas e transversais que se traduzem no Plano de Gesto.
Princpios e Premissas
O Plano Gesto Pblica para um Brasil de Todos pautar-se- nos seguintes princpios ou premissas
orientadoras:
. O Estado como parte essencial da soluo, voltado reduo das desigualdades e promoo
do desenvolvimento. O Plano de Gesto no elaborar uma discusso dogmtica sobre o tamanho do
Estado ou sobre definies-padro das funes estatais, questes que cada sociedade deve equacionar
em funo de uma srie de condicionantes. Este processo macro-institucional de diferenciao e
complementaridade de funes entre Estado, mercado e sociedade civil organizada e, a partir da, a
definio de regras bsicas de funcionamento dos Poderes e entes federativos um processo
essencialmente poltico e incremental que se espelha nas competncias constitucionais, nos macro
objetivos de governos legitimados pelas urnas e nas demandas identificadas pelo sistema poltico e pela
burocracia governamental. O foco do Plano de Gesto, ainda que fundamentado nestes balizamentos
macro-institucionais, em torno da qualidade do Estado e da qualidade e produtividade do gasto
pblico, na perspectiva micro-institucional do processo de modelagem e fortalecimento das
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instituies que compem o Estado, para incrementar seu desempenho em benefcio do cidado;
O cidado como beneficirio principal. Trata-se de consider-lo membro de uma comunidade
cvica, organizada e plena de direitos e deveres, ampliando-se a conscincia cidad, recriando-se a
solidariedade e definindo-se critrios de justia social; o cidado no um mero consumidor de bens ou
servios pblicos;
O Plano de Gesto Pblica como uma definio de Governo, supraministerial,
independentemente da origem das proposies iniciais, das modificaes, das excluses e das incluses
incorporadas durante o processo de discusso. A proposta de gesto pblica deve ser construda
coletivamente, sendo o Presidente da Repblica o seu empreendedor mximo;
Integrao do Plano de Gesto Pblica s demais polticas de Governo. Com o endosso do
Presidente da Repblica, o Plano adquire poder de integrao de polticas. Ser um instrumento de
gerao de resultados, flexvel para permitir solues especficas para as diversas reas da ao
governamental, ao mesmo tempo em que impede a fragmentao e a coexistncia de polticas, projetos,
e programas concorrentes e/ou contraditrios;
Envolvimento, mobilizao, incentivo e participao dos servidores e demais atores envolvidos
so fundamentais. A definio de estratgias de interveno ou induo de processos de mudana deve
ser baseada na adeso das organizaes e setores, na capacitao e na motivao intensivas, alm da
troca constante de informaes. Superam-se, assim, as transformaes baseadas predominantemente no
carter legalista e coercitivo, em favor de uma abordagem que resgate a formulao de polticas de
gesto baseadas em incentivos institucionais e pessoais;
Problemas em busca de solues. O Plano de Gesto Pblica ser formulado a partir de
diagnstico abrangente e sistemtico, que identifique problemas e suas causas e no apenas seus
sintomas. Abrangente, para permitir a identificao de problemas sistmicos e transversais; e contnuo,
para dotar de maior racionalidade as decises estratgicas sobre objetivos e aes; e
. Pluralismo de instrumentos, ferramentas e metodologias. A escolha ser feita em funo dos
problemas identificados no diagnstico ao invs da adoo, a priori, de modismos gerenciais que
possam induzir transplantao acrtica de idias e solues.
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As redes de suporte
Trs redes principais daro suporte ao projeto: a Rede Deliberativa, a Rede de Ao e a Rede
Consultiva.
A Rede Deliberativa a instncia governamental formada a partir do Conselho de Governo,
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responsvel pela superviso da elaborao do Plano e pelas deliberaes finais no seu mbito. Esta rede
tem trs nveis deliberativos:
No mbito do Conselho de Governo - Cmara de Polticas de Gesto Pblica, composta por
Ministros, a instncia poltica de deliberao, negociao, irradiao e legitimao do Plano;
No mbito da Cmara de Polticas de Gesto Pblica - Comit de Polticas de Gesto Pblica,
instncia de coordenao poltica do Plano. Formado por Secretrios-Executivos, dar suporte
Cmara de Polticas de Gesto Pblica na coordenao, orientao, negociao, irradiao e
legitimao do Plano;
No mbito do Comit de Polticas de Gesto Pblica - Grupo Executivo do Plano de Gesto
Pblica do Governo Federal, com a funo de acompanhar e supervisionar a elaborao do
Plano de Gesto. Ser composto pelos secretrios das Secretarias de Gesto - SEGES, que o
coordenar, de Recursos Humanos - SRH, de Oramento Federal - SOF, de Logstica e
Tecnologia da Informao - SLTI, todas do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto -
MP; pelos presidentes da Escola Nacional de Administrao Pblica - ENAP e do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA; pelo Subchefe de Coordenao de Ao
Governamental/Casa Civil/Presidncia da Repblica e por representantes da Secretaria de
Comunicao de Governo e Gesto Estratgica/Presidncia da Repblica, Secretaria-
Geral/Presidncia da Repblica e Assessoria do Presidente da Repblica.
A Rede de Ao das Polticas de Gesto Pblica a instncia direcionada s organizaes
implementadoras e beneficirias das polticas de gesto, composta, por representantes das organizaes
da Administrao Pblica Federal. uma plataforma de atuao, envolvimento, participao e
mobilizao, em torno do desenvolvimento e implementao do projeto, a partir dos dirigentes dos
rgos e instituies implementadores e beneficirios das polticas de gesto pblica no mbito da
administrao pblica federal. A rede ser tambm uma plataforma de gesto do conhecimento em
gesto pblica, com nfase para a apresentao e disseminao de prticas e resultados. Ter
participao direta na realizao do diagnstico institucional.
A Rede Consultiva do Plano de Gesto Pblica a instncia de participao ampliada, aberta
sociedade. uma instncia fornecedora de insumos, avaliativa e irradiadora do Plano, formada por
grupos de interlocuo com a sociedade, procurando agregar atores e interessados em torno do projeto.
Os grupos sero formados por integrantes do governo, servidores pblicos, partidos polticos,
representantes de outros Poderes membros do Congresso Nacional e do TCU, entre outros,
representantes da sociedade civil, da mdia, da academia, de organismos internacionais, de estados e
municpios, entre outros interessados. Os principais canais de comunicao com a sociedade sero
estabelecidos por meio de um portal na internet, grupos de discusso e eventos abertos, tais como
seminrios e oficinas de trabalho.
A articulao das trs redes na formulao do Plano pode ser observada na figura 3.
Consideraes finais
O Plano Gesto Pblica para um Brasil de Todos deve constituir uma proposta ousada de
revitalizao da Administrao Pblica Federal.
Primeiramente, porque ser o resultado de um processo singular, participativo, abrangente e
metodologicamente adequado estruturado em torno de problemas. Trata-se de um processo de alta
complexidade logstica mobiliza e envolve mais de duas mil pessoas, entre agentes pblicos e da
sociedade, e mais de 300 organizaes pblicas e poltica, na medida em que busca a formao
estruturada de consenso sobre temas de alta sensibilidade e importncia para a implementao de um
projeto de governo.
Alm de institucionalizar o processo que se prope, de construo do Plano, outro grande
desafio envolve esta tarefa nada trivial: que este plano, uma vez em implementao, seja um elemento
vital de institucionalizao do amplo e contnuo processo de desenvolvimento institucional do Estado.
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Fundamentalmente, o Plano Gesto Pblica para um Brasil de Todos conter uma viso de
futuro e uma estratgia de implementao de uma burocracia ideal, voltada a instrumentalizar um
Estado promotor do desenvolvimento e da justia social. Nesse sentido, um dos principais significados
do Plano o rompimento com vises fatalistas que colocam a construo de um novo Estado na lista
das utopias no realizveis.
O Plano deve ser uma demonstrao clara de que as condies econmicas alcanadas
permitem, do ponto de vista macroeconmico e fiscal, a construo e manuteno de uma burocracia
profissional de padro equivalente dos pases do 1 mundo; de que a consolidao da democracia
permite, do ponto de vista da transparncia e dos controles social e das instituies polticas, condies
impares na nossa histria para se vencer o patrimonialismo; de que a existncia de massa crtica na
burocracia governamental e a disponibilidade de tecnologia de gesto so condies mnimas
necessrias, embora no suficientes, para promover a arrancada de um processo de revitalizao do
estado.
Em sntese, a construo de uma burocracia governamental condizente com os anseios da
sociedade brasileira possvel.
E o Plano de Gesto Pblica constitui um instrumento importante para enfrentar, com xito, o
maior desafio do Governo: A CONSTRUO DE UM BRASIL PARA TODOS.
Bibliografia
FLEURY, Sonia (2003). Fruns Desenvolvimento, Participao e Incluso Subsdios para discusso do
Plano Plurianual 2004-2007. ABONG.
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Resenha Biogrfica
Humberto Falco Martins Secretrio de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto do Brasil,
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental pela ENAP; Mestre em Administrao Pblica e
Doutor em Administrao pela EBAPE/FGV. Atuou entre 1999 e fevereiro de 2003 como consultor em
processos de planejamento, avaliao e desenvolvimento institucional em programas, projetos e organizaes
pblicas e privadas, com destaque para a concepo e implantao de modelos inovadores de gesto pblica,
tendo participado de uma abrangente variedade de projetos no Brasil e no exterior em diversos setores e reas de
Governo (regulao, formulao de polticas, programas sociais, desenvolvimento econmico e polticas de
gesto pblica/reforma do estado em geral). Tem experincia de 20 anos em organizaes pblicas e privadas e
organismos internacionais (BID, Banco Mundial, PNUD, UNESCO, OPAS e IICA) na condio de consultor,
dirigente e assessor, tendo dirigido os Projetos Agncias Executivas e Organizaes Sociais do extinto
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Tem forte atuao no ensino e na pesquisa
acadmica nas reas de administrao e administrao pblica, como professor-colaborador nas reas de gesto
contempornea e gesto pblica dos cursos de ps-graduao da Fundao Getulio Vargas, da Universidade de
Braslia e junto a escolas de governo (ENAP, ESAF e ENSP/Frana). Tm publicaes na Revista do Servio
Pblico/ENAP, do CLAD e Revista de Administrao Pblica/FGV.
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Quadros e Figuras
Quadro 1
CONCEPO EXEMPLO ORIENTAO PROCESSO
Reforma DASP O problema est nos meios (a Solues (a burocracia ortodoxa)
Administrativa burocracia necessria) em busca de problemas (burocracia
Princpios: centralizao e patrimonial)
padronizao Projeto Mauricio Nabuco
implementado deforma autoritria
Modernizao Administrao O problema est na adequao Problemas (rigidez e
Administrativa Paralela (Governo entre meios e fins: necessrio uma incapacidade) em busca de solues
JK) burocracia flexibilizada para os fins de (grupos executivos e Decreto Lei
Administrao desenvolvimento (Plano de Metas e 200, respectivamente)
para o Planos Nacionais de Desenvolvimento, Elabora-se diagnstico
Desenvolvimento respectivamente) (Comisso de Simplificao
(Regime Militar) Princpios: descentralizao e Burocrtica -COSB; e Comisso
flexibilizao Amaral Peixoto, respectivamente);
proposies legais; e implementa-se
mediante forte liderana top-down
(grupos executivos) ou de forma
autoritria (DL 200)
Reforma do Governos FHC O Estado como problema (a crise Solues (nova gesto pblica;
Estado do Estado e da administrao administrao gerencial) em busca
burocrtica segundo a viso de problemas (a administrao
neoinstitucionalista econmica) burocrtica)
Construo do Estado regulador Elaboram-se planos (PD, PPA)
Descolamento entre planejamento e com baixo envolvimento e
gesto: um plano de adequao do participao dos atores envolvidos, o
estado (Plano Diretor) no atrelado a que gera baixo grau de
metas de desenvolvimento; e um plano implementao
de desenvolvimento (PPA 2000-2003) as polticas de gesto se
sem um modelo de adequao do fragmentam e a orientao do ajuste
Estado para sua implementao fiscal prevalece
Orientao dominante do ajuste
fiscal obstruiu tanto o Plano Diretor
quanto o PPA
Princpios: desestatizao,
flexibilidade, foco no cliente,
orientao para resultados, controle
social
Revitalizao O Plano de O Estado como soluo: papel Problemas (diagnstico
do Estado Gesto Pblica do ativo na reduo das desigualdades e institucional da APF) em busca de
Governo Lula promoo do desenvolvimento solues (um plano de gesto
A Administrao Pblica pode e publica)
deve ser otimizada para aumentar a O Plano de Gesto como uma
capacidade de governo agenda positiva: implementao
Princpios: reduo do dficit do PPA, inovaes gerenciais e
institucional; fortalecimento da equacionamento de problemas
capacidade de formular e estruturais da administrao
implementar polticas; otimizao de federal
recursos; participao, Elabora-se um diagnstico
transparncia e tica participativo; debatem-se os
problemas; elabora-se um plano
coletivo de governo; constri-se
uma rede de implementao com
ampla sustentao
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Figura 1
A AGENDA DO A AGENDA DA
M ODELO DE GESTO A AGENDA DA ESTRUTURAO DA
DOS PROGRAM AS DO INOVAO GERENCIAL ADM INISTRAO
PPA PBLICA FEDERAL
LIVRO VERDE
LIVRO BRANCO
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Figura 2
Figura 3
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