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Tanto las polticas pblicas como las iniciativas de la sociedad civil tienen como
herramientas operacionales a programas o proyectos. Los problemas o necesidades sociales
se traducen en estas herramientas operativas, especialmente agrupadas por sectores sociales.
El documento se inicia con los componentes del diagnstico de la situacin problema y las
metodologas en uso para la deteccin de necesidades. Posteriormente se extiende en las
caractersticas de la estrategia de intervencin, su operacionalizacin y marco lgico. Detalla
adems los elementos constitutivos del presupuesto y cronograma de trabajo.
Se releva la gestin participativa en los proyectos, recogiendo el acento puesto por diversos
organismos multilaterales en incorporar a beneficiarios/as, y en general a actores de la
sociedad civil, en la formulacin, gestin y evaluacin de proyectos de desarrollo.
Por ltimo, los apuntes precisan la aplicabilidad de los diseos evaluativos en los sectores
sociales ms usualmente asociados a respuestas estatales a necesidades bsicas de la
poblacin.
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INTRODUCCIN
Estos apuntes han sido diseados como material de apoyo a las clases lectivas y talleres de
cursos de Formulacin como de Evaluacin de proyectos sociales, dictados en diversos
centros acadmicos y organismos pblicos.
Los apuntes se ordenan en un Captulo introductorio sobre marco general y los Captulos
subsiguientes en secciones correlativas segn el ciclo del proyecto (Captulo II):
antecedentes y situacin problema en el Captulo III, la estrategia de intervencin en el
Captulo IV; presupuesto, administracin y gestin de proyectos en el Captulo V; el
Captulo VI se refiere a supervisin de proyectos y el Captulo VI a evaluacin de proyectos
sociales.
Los apuntes recogen valiosas observaciones y crticas formuladas por alumnos de diversos
cursos, pero las opiniones emitidas sobre las intervenciones sociales analizadas slo
comprometen a los autores.
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I. MARCO GENERAL
Diagrama 1.
POLTICA SOCIAL
PROGRAMA 1 PROGRAMA 2
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Cuadro 1
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resolucin de problemas sociales, invirtiendo en la generacin de capacidades de la
poblacin para mejorar sus condiciones de vida.
Sera incongruente reemplazar los programas por proyectos como instrumento de planeacin,
en cuanto son herramientas con diferentes propsitos y niveles. Sin embargo, para los fines
de diseo y evaluacin de intervenciones sociales, es importante destacar las diferencias
metodolgicas presentes en ambas herramientas. Entonces, los programas estn ms
asociados al anlisis general de polticas pblicas, en cambio los proyectos a fondos de
inversin, que cuentan con tcnicas de evaluacin ex ante para sus intervenciones.
Diagrama 2.
Evaluacin Diseo
de
impacto
NECESIDADES
Evaluacin
Ex ante
Resultados
APRENDIZAJES
Ejecucin
Evaluacin
de
procesos
Seguimiento
En Amrica Latina los proyectos se enmarcan, en forma creciente, en un ciclo decisional que
establece criterios formales para la asignacin de recursos hacia los sectores sociales. Este
ciclo se inicia usualmente en los niveles ms desagregados del aparato pblico, o sea, en el
gobierno local o en el regional. Eventualmente, las organizaciones comunitarias pueden ser
generadoras de ideas o perfiles de proyectos, con el respaldo de los gobiernos locales.
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demanda, la solucin propuesta y los objetivos, sus posibles impactos, requerimientos,
presupuesto, etapas y actividades, el modelo de gestin y el marco institucional.
Este ciclo de proyectos presenta el gran mrito de ordenar el flujo de ideas, perfiles y diseos
de proyectos y de inhibir el uso caprichoso o discrecional de los recursos pblicos. Introduce
un margen de objetividad en la jerarquizacin de las necesidades sociales y evita dejar la
ejecucin de los proyectos al libre juego de los actores sociales demandantes de necesidades
bsicas.
Para corregir esta anomala, los gobiernos estipulan una serie de salvaguardias para la
asignacin social y espacial equitativa de los recursos pblicos, como cuotas regionales,
niveles de pobreza prioritarios para proyectos focalizados, lneas de accin para grupos
objetivos de riesgo y otras formas de determinar anticipadamente los proyectos ms
redistributivos y de alto impacto social. Crecientemente, en los proyectos financiados con la
cooperacin internacional se estipula una sujecin al marco del contexto nacional, la
explicitacin de factores socio-econmicos y la incorporacin de los intereses de la mujer.
Una expresin de esta tendencia son los fondos de inversin focalizados (Wurgaft, 1993) y el
incremento de los recursos financieros a los gobiernos locales, lo que facilita la insercin
comunitaria en la generacin de proyectos. El ciclo de gestin de proyectos pblicos se
simplifica y la capacitacin se extiende a funcionarios medios o a dirigentes sociales. Se
introduce un criterio de competitividad intralocal y regional que mejora la originalidad de los
proyectos, aunque debe reconocerse que este proceso est en sus inicios y para un juicio
definitivo es temprano an.
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La evaluacin preliminar de los proyectos locales plantea desafos, como la necesidad de
asegurar un alto impacto en proyectos con alta demanda por beneficiarios y adems con
presupuestos reducidos. Se agrega a ello, la corta duracin de la intervencin y el
requerimiento de sustentabilidad a mediano plazo.
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II. ANTECEDENTES Y SITUACIN PROBLEMA
Para definir la magnitud del problema es necesaria una previa estimacin de la poblacin
carenciada y conocer las caractersticas del grupo al cual se orientara el programa y de su
distribucin espacial. En los programas y proyectos sociales, es particularmente til la
distincin por grupos de edad, en la medida en que ello permite categorizar programas y
proyectos sociales de acuerdo al ciclo vital. Eventualmente, es adecuado diferenciar los
grupos de edad por sexo, para atender a la equidad de gnero en el acceso a polticas
pblicas.
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elaboracin de diagnsticos ad hoc, los que son poco frecuentes por el costo y la
complejidad de los instrumentos de recoleccin de la informacin requerida.
Los datos secundarios permiten la delimitacin de los grupos objetivos y de los beneficiarios
del proyecto y, en algunos casos particulares, deben complementarse con estudios de
carencias o diagnsticos ad hoc. En estos ltimos se utilizan cuestionarios estructurados o
datos secundarios de origen administrativo, en particular estadsticas vitales.
Un caso particular lo representan los diagnsticos sobre la estructura productiva y del empleo
sectorial. Los datos se extraen de los Censos nacionales de Poblacin y Vivienda y Encuestas
continuas de ocupacin. Ms all de los datos descriptivos sobre los sectores productivos y
de empleo predominantes, el desafo de las estadsticas de empleo es su calidad de
predictores adecuados de la demanda de oficios para formular proyectos de capacitacin y de
microempresas. De antemano se puede establecer que se trata de estadsticas demasiado
estticas y agregadas sectorial y geogrficamente que no permiten su uso ptimo a nivel
local y comunitario.
Sin embargo, estas fuentes administrativas permiten mejorar la calidad de los diagnsticos
para proyectos y programas sociales (ver Cuadro 2).
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Cuadro 2
CARACTERSTICAS DE LAS FUENTES DE INFORMACIN SECUNDARIA
Encuestas de Poblacin
hogares Educacin
Empleo Periodicidad Restriccin por
Encuestas de Familia Flexibilidad muestra
ocupacin Metropolitana Vivienda Acceso limitado
Calidad a la base de
Encuesta de Saneamiento datos
presupuestos
familiares
Equipamiento
comunitario o
Ciudades medias acceso a bienes y
servicios
Sectores: Controles
Salud, Consultas, Series temporales Inexistencia
Estadsticas Educacin Poblacin Factibilidad de como base de
sectoriales Vivienda, escolarizada ndices datos.
Comunicaciones. Nmero de Desagregacin
viviendas social y
Flujos telefnicos territorial
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a) la entrevista semi-estructurada
b) entrevistas grupales
Tambin las entrevistas grupales sirven para identificar, ordenar y jerarquizar necesidades
bsicas de orden cualitativo. Las entrevistas grupales son tcnicas basadas en informantes
claves, como las entrevistas grupales. Las entrevistas grupales1 han demostrado su utilidad
como tcnica de recoleccin de informacin. Ellas entregan un gran caudal de informacin
interpretativa, dimensionamiento de carencias, para proyectos de difcil cuantificacin en sus
resultados.
Una variante pero en base a entrevistas paralelas para constituir un grupo virtual, son las
tcnicas Delphi (ILPES, 1994) en base a grupo de expertos o informantes claves. 2
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Cuadro 3
TECNICA DELPHI
Aplicabilidad:
Jerarquizacin de problemas
Identificacin de soluciones
Jerarquizacin de soluciones
Las ONG han aportado una provechosa experiencia en tcnicas cualitativas de recoleccin
de informacin, en base a material de fcil comprensin y con tcnicas de animacin social.
Ello producto de la especializacin en la investigacin, sistematizacin y difusin de material
de educacin popular.
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II.3. Diagnostico y rbol de Problemas
Son frecuentes los diagnsticos realizados con diferentes datos sociales y que se basan en
encuestas o estudios no continuos en el tiempo y preparados con otros fines, como tambin
con informacin primaria. Ambos tipos de informacin deben entenderse como
complementarios y necesarios para configurar un marco analtico para ordenar y sistematizar
la informacin.
Cabe citar, por ejemplo, diagnsticos realizados por equipos sanitarios en reas de salud,
diagnsticos en asentamientos precarios ejecutados por municipios, organizaciones no
gubernamentales (ONGs) o entidades acadmicas, monografas sobre empleo, tesis de grado
sobre pobreza en reas o sectores delimitados, etc. Estos diagnsticos, aunque carecen de la
cobertura y periodicidad de las estadsticas sociales, entregan antecedentes valiosos -
guardando los mrgenes de error o inferencia- para diagnsticos en reas de difcil deteccin,
como valores y conductas sexuales, relaciones intrafamiliares, expectativas migratorias, etc.
El paso siguiente es formalizarlos en una expresin metodolgica secuencia y analtica cuya
menor operacionalizacin es el rbol de Problemas.
Esta tcnica permite que los datos que permiten la identificacin del problema pueden ser
continuada con un proceso de anlisis de las causas que lo generan y los efectos que
produce el mismo problema
El rbol del problema es una tcnica que permite analizar y ordenar los diversos
factores que inciden en la gestacin de un problema.
Todo problema social tiene causas histricas o estructurales que lo generan en su origen,
como tambin causas o variables ms intermedias o contingentes, que son las
consecuencias de las causas histricas. A su vez, el propio problema suscita otras
consecuencias o efectos en el entorno social o geogrfico.3
Para la descripcin de un problema, el rbol ordena los factores que originan el problema
en una secuencia de relaciones de causas y efectos, que se presentan grficamente
identificando las causas estructurales en la base o abajo (las races) del rbol hasta
rematar en las consecuencias o arriba del rbol (las ramas), como se presenta en el
siguiente esquema:
3 En la situacin de ampliar el rbol de causas a las consecuencias derivadas del problema se puede hablar del
rbol de causas y efectos
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Diagrama 3
VARIABLE
DEPENDIENTE O
PROBLEMA CENTRAL
En sntesis, el rbol permite establecer la secuencia de causas, partiendo abajo con las ms
estructurales, pasando a otras derivadas de carcter intermedio, hasta rematar arriba en el
problema e identificando la secuencia de efectos que genera el propio problema.
Para la construccin del rbol se pueden utilizar fuentes de informacin cuantitativa como
cualitativa y ser desarrollado por el propio proponente de la iniciativa. Sin embargo, es
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altamente recomendable para su desarrollo utilizar la tcnica cualitativa de la entrevista
focal o de grupo focal4. La tcnica del grupo ncleo o focal consiste en una entrevista
colectiva en grupos pre-seleccionados, los cuales usualmente entregan informacin de
calidad. En este caso vlida para el anlisis del problema.
Hay que considerar que el rbol del Problema con su capacidad de identificacin de causas,
ya sea expresada en variables estructurales o intermedias, no significa necesariamente una
posibilidad de intervencin sobre las mismas. Una adecuada identificacin de causas no
equivale mecnicamente a lograr una intervencin inmediata y exitosa por parte de
programas u proyectos sociales. Para ello se debe elaborar una derivacin del rbol de
Causas que es el paso precedente al rbol de Objetivos, que se describe mas adelante.
La cobertura se refiere a la capacidad del proyecto de cubrir el tipo de universo al cual est
dirigida la intervencin. La mayora de los programas universales o de cobertura total se han
demostrado como regresivos al invisibilizar desigualdades sociales internas de la poblacin.
En los proyectos, por su mismo carcter discontinuo, una cobertura amplia es difcil de
lograr, ya sea por escasez de recursos econmicos del proyecto, automarginacin, exceso de
dispersin de la poblacin, o por barreras culturales o psicolgicas que dificultan el acceso
del usuario.
Segn las lneas programticas de una poltica social puede interesar fijar una discriminacin
positiva para un tipo particular de beneficiarios como mujeres, etnias, adultos mayores, etc.;
condicin que debe ser considerada para flexibilizar modalidades de acceso al programa o
proyecto.
4 Con algunas variaciones los grupos focales, son asimilables a las entrevistas grupales, grupos de
discusin o focus groups.
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II.5. Seleccin de beneficiarios
El acceso puede incluso estar mediado por una coaccin e incluso por sanciones legales, y
medidas coercitivas, como multas o prdida de acceso a otros programas o proyectos
sociales. Por ejemplo, en una campaa de inmunizaciones la confianza en una demanda
espontnea con certeza ira en desmedro de la salud de la poblacin. Eventualmente, el
acceso puede producirse por derivacin o transferencias entre programas, como en el caso
del sector salud, donde se asignan pacientes del nivel primario al secundario
Una forma de mejorar el acceso de posibles usuarios consiste en el uso de sistemas mviles
de oferta de servicios, debido a que los beneficiarios tienen problemas de acceso al programa
y entonces deben ser localizados en sus residencias o lugares de trabajo. Esa es la situacin
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caracterstica de los proyectos dirigidos a sectores rurales o focalizados en enfermos o
adultos mayores postrados.
Es recomendable utilizar para el ingreso al proyecto una ficha de registro que contiene datos
del diagnstico o antecedentes del usuario. Estos datos permiten utilizar la instancia del
ingreso del programa para establecer una lnea base o medicin pre-test, que sirvan de
contraste con los indicadores de impacto en la evaluacin ex post.
II.6. Localizacin
Todo programa o proyecto social est localizado espacialmente. Esa localizacin responde a
dos lgicas espaciales que son contradictorias. Por una parte, los programas sociales tienen
las ventajas de las mismas economas de escala porque los servicios sociales tienen fuertes
economas a medida que aumenta su volumen de entrega. Y externas porque se localizan en
un punto del espacio que es equidistante de sus insumos fundamentales y del mercado.
Luego, la localizacin de estos servicios es en puntos centrales que concentren una demanda
masiva y heterognea.
5 En algunos casos, los usuarios pueden convertirse en demandantes permanentes, marginando a otros posibles interesados.
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III. MARCO INTERPRETATIVO Y PROPUESTA
Diagrama 4.
APLICACIN DE RBOL DE CAUSAS
PERDIDA DE
IDENTIDAD
CULTURAL
REGIONAL
CAUSAS
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Sin embargo, hay muchos problemas sociales en que an no logra generar marcos
interpretativos validos sobre ciertos tipos de intervencin, como es el caso del SIDA, la salud
mental, adicciones, etc.6. Pero con una revisin y sistematizacin de experiencias anteriores
es posible deducir un nivel mnimo de acumulacin terica, que sirvan para identificar
alternativas de solucin. Este marco interpretativo debe permitir, adems, desprender
posibles alternativas de intervencin efectivas y eficientes.
6 En algunos proyecto de carcter piloto, no es necesario que una intervencin tenga anticipadamente un
marco terico;
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