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 AUTONOMIA E PARCERIA:

ESTADOS E TRANSFORMAO INDUSTRIAL

PETER EVANS
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

Reitor
Aloisio Teixeira

FORUM DE CINCIA E CULTURA

Traduo
Coordenador
Christina Bastos Tigre
Carlos Antonio Kalil Tannus

EDITORA UFRJ
Reviso tcnica e prefcio
Diretor Paulo Bastos Tigre
Carlos Nelson Coutinho

Editora Executiva
Ceclia Moreira

Coordenadora de Produo
Janise Duarte

EDITORA UFRJ
2004
 A ABORDAGEM INSTITUCIONAL COMPARATIVA

No outono de 1991, na reunio anual conjunta do Banco Mundial!

Fundo Monetrio Internacional, Attila Karaosmanoglu, vice-presidente e
diretor administrativo do Banco Mundial, fez uma surpreendente afirmao:
Os pases recentemente industrializados da sia Oriental e seus seguidores
bem-sucedidos constituem um forte argumento de que uma ao governamental
mais ativista e positiva pode ser um fator decisivo para o crescimento industrial
acelerado (... ) Aquilo que pode ser copiado e transferido deve ser destacado e
compartilhado com outros pases. I
O surpreendente na afirmao de Karaosmanoglu no foi o seu contedo,
pois a mesma opinio j havia sido expressa antes por uma srie de cientistas
sociais e observadores bem informados sobre a sia Oriental. Surpreendente
foi a origem institucional da opinio. Por mais de uma dcada, os mais altos
escales do Banco Mundial foram um dos mais influentes defensores da idia
de que os pases em desenvolvimento deviam "ajustar seus preos", voltar a
confiar nos mercados e desmantelar a mquina existente de interveno estatal.
Reconhecer que um papel ativista e positivo do governo poderia ser um fator
decisivo para o rpido crescimento industrial foi um importante sinal de que
o banco estava ciente de que havia uma ampla mudana nas perspectivas do
papel do Estado no desenvolvimento.
Entre os formuladores e executores de polticas pblicas havia um cres-
cente desapontamento com a panacia desenvolvimentista de "ajustar os pre-
os": Ao mesmo tempo em que Karaosmanoglu fazia seu discurso, um dos
principais associados dessa agncia de desenvolvimento sugeria que o banco
 -> AUTONOMIA E PARCERIA
estava pressionando demais em favor dos mecanismos de mercado. Um memo-
rando do Overseas Economic Cooperation Fund do Japo (1991, p. 10) argu-
mentava que, "uma vez que existem limites inerentes ao mecanismo de mer-
cado em si, tal mecanismo no apropriado para lidar com diversas questes.
Em conseqncia, a interveno do governo nessas reas indispensvel".
O ataque "neoliberal" ao Estado havia passado de seu znite. A hegemo-
nia poltica e terica das vises "neoliberal" e "neo-utilitarista", respectivamente,
que fornecem seus fundamentos intelectuais, estavam em declnio. Juntas,
elas dominaram os termos do debate desde o final da dcada de 1970 at
a maior parte dos anos 1980, no final dos quais ficou claro que alguma coisa
nova era necessria.
Na medida em que a atratividade das verses neo-utilitaristas insociais
se dissipam, a tarefa de reduzir a distncia com uma alternativa instituciona-
lista torna-se mais urgente. O objetivo deste captulo apresentar os elementos
de tal alternativa. A meu ver, o trabalho de Weber e dos economistas institu-
cionalistas como Polanyi, Gerschenkron e Hirschman o ponto de partida.
Polanyi oferece uma interpretao precisa sobre o grau de dependncia dos
mercados em relao ao do Estado; Weber prope uma hiptese consistente
sobre o tipo de organizao interna necessria para dar aos Estados a capaci-
dade para construir mercados e promover o crescimento. Gerschenkron e
Hirschman tornam claro que as relaes Estado-sociedade, especialmente
aquelas que vinculam os Estados s elites empresariais, so to importantes
quanto as estruturas internas.
Uma variedade de percepes contemporneas deve ser adicionada a
estes trabalhos pioneiros, inclusive insights oferecidos por revisores da teoria
neo-utilitarista. O trabalho estimulado pelo extraordinrio sucesso desenvolvi-
mentista dos pases recentemente industrializados da sia Oriental foi espe-
cialmente importante para a atual retomada das perspectivas institucionalistas.
Amsden (1989) e (1990) so excelentes exemplos. Uma combinao sinttica
de pesquisa recente com os slidos conhecimentos adquiridos em trabalhos
passados pode fornecer a base para uma abordagem institucional comparativa
de grande promessa heurstica.
Inicialmente, duas coisas devem ser esclarecidas. Primeiro, eu gostaria
de explicitamente declarar minha falta de simpatia pelo "estatismo", entendido
como uma f utpica na beneficncia e na eficcia do Estado. Reviver uma
crena cega no Estado como uma soluo ao problema do subdesenvolvimento
no nem possvel, nem desejvel. O estatismo ingnuo era, em sntese,
uma crena baseada em uma srie de premissas duvidosas. A capacidade de
alocao de recursos que os Estados precisariam ter para realizar esta viso era
-> 5O <~
A ABORDAGEM INSTITUCIONAL COMPARATIVA <~
implausvel, assim como a independncia que seria necessano manter frente
aos interesses meramente paroquiais. Os Estados podem algumas vezes agir
em prol dos objetivos do desenvolvimento, mas eles sero sempre instrumentos
imperfeitos.
Segundo, seria tolice negar as contribuies da perspectiva neo-utilitaris~a
a uma compreenso contempornea do Estado. Ironicamente, o ataque neoh-
beral focalizou ateno no Estado como um ator, e por isso ajudou a estimular
vrios trabalhos que acabaram por fornecer as bases de uma nova abordagem.
Em retrospecto, a anlise neo-utilitarista pode ter sido uma precondio para
o ressurgimento de uma poltica econmica institucional comparativa. Ao
excluir, com elegncia e causticidade, a possibilidade de f ingnua num Esta-
do naturalmente benevolente e competente, os neo-utilitaristas obrigaram todos
a olhar mais atentamente para o que os Estados faziam, e por qu. Analisar
a viso neo-utilitarista , portanto, um bom ponto de partida para compreen-
der as razes da nova sntese institucional comparativa.
A VISO NEO-UTILITARISTA
A desiluso com o Estado, que se tornou endmica no incio da dcada
de 1970, fcil de compreender. Na frica, at mesmo os observadores sim-
patizantes no podiam ignorar que a maioria dos Estados do c~ntinent~ .re~
presentava apenas uma pardia cruel do que eram as esperanas. pos-colo.nIals.
Os aparatos estatais inchados eram alvos bvios para os latlno-amencanos
tentarem compreender as razes da estagnao escondida atrs da crise q~e
os confrontava. 3 Infelizmente, em vez de tentar separar o que o Estado podia
fazer e o que seria pouco provvel que fizesse, e ento focalizar as mudanas
institucionais que iriam melhorar seu desempenho, os crticos simplesmente
demonizaram o Estado.
A ganncia dos polticos e burocratas era vista apenas c?mo conseqnci~.
O verdadeiro culpado era o prprio Estado. As burocraCias govername.ntals
foram consideradas estranguladoras do esprito empreendedor ou deSViadas
em atividades improdutivas de intermediao. Livrar-se delas foi o primeiro
passo na agenda desenvolvimentista. O abandono do Estado como. u~ possvel
agente do desenvolvimento deixou como alternativa um pessimismo sem
esperana ou "um f no mercado" desprovida de qualquer crtica. Conse-
qentemente, o m.ercado se tornou a resposta. A doutrina ideolgica que se
tornou popularmente conhecida como "neoliberalismo" misturou-se a uma
srie. de polticas elaboradas par dar plena autonomia s foras do mercado.
O neoliberalismo no foi uma inovao intelectual. Em parte, era apenas
um retorno antiga f no mercado. A verso contempornea, entretanto, era
-> 51 <-
 -> AUTONOMIA E PARCERIA
s~sten~ada por. u~ aparato analtico que constitua uma modernizao sIg-
nIficativa das Justificativas prvias para confiar no mercado.
A economia neoclssica sempre reconheceu que "a existncia do Estado
essencia~ para o crescimento econmico" (North, 1981, p. 20), mas o Esta-
do essenCIal era um Estado mnimo. Em sua forma neoclssica mnima, o
Estado era tratado como uma "caixa preta" exgena, cujas funes internas
no eram assuntos apropriados ou teis para a anlise econmica. Os eco no-
mista~ polticos neo-utilitaristas, entretanto, se convenceram de que a ao
ne.gatlva do Estado era uma conseqncia importante demais para deixar a
caIxa-preta fechada. Para desembaraar suas funes, aplicaram as "ferramen-
tas-padro de otimizao individual" anlise do Estado em si (Srinivasan
1985, p. 41). Economistas como James Buchanan empregaram seu consi~
dervel talento analtico para desenvolver um modelo "neo-utilitarista" do
Estado, que fez parecer ilgico que as autoridades responsveis se compor-
tassem de forma consistente com o bem comum. 4
~s rela~e~ de trAoc~ entre as autoridades governamentais e aqueles que
lhes .dao apolO e a essenCla da ao do Estado. Para sobreviver, as autoridades
~reCls~m de suporte poltico, e aqueles que prestam tal apoio devem receber
Ince~t.lvos suficientes para evitar um possvel apoio a outros candidatos po-
tenCIaiS aos cargos de governo. As autoridades podem ou distribuir benefcios
diretamente aos que os ~piam - atravs de subsdios, emprstimos, empregos,
contratos, ou do forneCImento de servios - ou usar sua autoridade para fazer
regras que criam privilgios para grupos favorecidos, restringindo a capacidade
das foras do mercado de operar. Racionar a disponibilidade de divisas, limi-
tar a ~nt~ada ~o .mercado exigindo licenas e introduzindo tarifas e restries
quan:ltatlvas as Importaes so todas formas de se criarem privilgios. As
au~o.n~~des governamentais podem tambm cobrar para si uma parte destes
pnvdeglOs. Na verdade, existe uma hiptese de que "a competio para
entrar no governo , em parte, uma competio para obter privilgios"
(Krueger, 1974, p. 293). Os altos retornos derivados da busca de lucros
mediante atividades improdutivas acabam por dominar as atividades produtivas
e, em conseqncia, a eficincia econmica e o dinamismo entram em declnio.
Para escapar a esses efeitos deletrios, a esfera de atuao do Estado deve
ser re~uzida ao mnimo, e o controle burocrtico deve ser substitudo por
mecanIsmos de mercado, sempre que possvel. A gama de funes do Estado
consideradas suscetveis "mercantilizao" varia, mas alguns autores at
~spec~la~ .a pO;,sibilidade de. se usarem "prmios" e outros incentivos para
IndUZir pIratas e outros Cidados civis a responderem, pelo menos em
parte, pela defesa nacional (Auster e Silve r, 1979, p. 102).
-> 52 <-
A ABORDAGEM INSTITUCIONAL COMPARATIVA <-
AVisa0 neo-utilitarista capta, inquestionavelmente, um aspecto signifi-
cativo do funcionamento da maioria dos Estados e o aspecto dominante de
alguns. A busca por privilgios, conceitualizada mais primitivamente como
"corrupo", sempre foi uma faceta conhecida da forma de os Estados do
Terceiro Mundo operarem. No h dvida de que alguns Estados consomem
conspicuamente os recursos que extraem, encorajam os atores privados a tro-
carem suas atividades produtivas pelo rentismo improdutivo e falham em
prover os bens coletivos. Tambm no h a menor dvida de que todos os
Estados so culpados, por algum tempo, por muitos desses pecados. A
originalidade da contribuio dos neo-utilitaristas no reside, entretanto, em
chamar a ateno para as realidades empricas dos Estados do Terceiro Mundo.
Sua virtude foi fornecer um quadro analtico que permitiu explicar essas rea-
lidades, demonstrando como elas podem ser derivadas de um conjunto parci-
monioso de suposies sobre a forma de funcionamento dos Estados.
As polmicas neo-utilitaristas enterraram a viso do Estado como um
rbitro neutro, sustentada pelos economistas neoclssicos. Sem dvida, a
pressuposio de que as polticas do Estado "refletem os interesses estabelecidos
da sociedade" (Collander, 1984, p. 2) recaptura parcialmente algumas das
percepes iniciais de Marx sobre a desigualdade que caracteriza a orientao
poltica do Estado. Questionando tanto a busca efetiva de objetivos comuns
(ao coletiva) quanto o cumprimento de ordens (relaes dirigente/agente),
os neo-utilitaristas transformaram a coerncia do Estado, de uma "associao
compulsria" weberiana, em algo considerado mais problemtico. As preo-
cupaes neo-utilitaristas com a "captura" de partes do aparato do Estado
por grupos de interesse foraram um reexame da pretenso do Estado de ser
um agente da sociedade e transferiram o foco da ateno para as relaes
Estado-sociedade.
Como explicao de um padro de comportamento que pode ou no
dominar um aparato de Estado especfico, o neo-utilitarismo foi um valioso
estmulo para a reavaliao da natureza institucional do Estado. Mas como
uma teoria mestra monocausal aplicvel a Estados genericamente, que o
que tende a se tornar nas mos de seus seguidores mais radicais, ele obscureceu
mais do que iluminou. Alm disso, apesar de sua elegncia e aparente rigor,
a prpria viso neo-utilitarista teve srias falhas tericas. Sua ambio exagerada
e suas falhas tornaram sua retrao quase que inevitvel.
A RETRAO DA ORTODOXIA NEO-UTILITARISTA
A economia poltica neo-utilitarista tanto cnica quanto utoplca: CInICa
por negar a importncia prtica do "esprito pblico" (cf. Toye, 1991 b, p.
-> 53 <-
 -> AUTONOMIA E PARCERIA
32~) e utoplca por presumir que a "mo invisvel" oferece uma alternativa
. , . utpico lhe deu carisma ' mas tambm lhe sob recarregou com
fcIl.. ~Seu lado
p.o:loes dlficels de defender, tanto logicamente quanto empiricamente. Sua
VIS~O extrema. do Estado, apesar da sua elegncia, era, em ltima anlise,
loglcame~te Ins~stentvel. Sua crena utpica no poder do mercado de
reconstruir a SOCiedade era igualmente insustentvel.
. ..A v.iso neo~utilitarista do Estado como uma agregao de interesses
m~lvtdual~ faz ~als do ~ue. imp.ugAnar. a possibilidade de servir ao bem pbli-
co. t~rna Imp~~slv~l a pr.opna e~lstencla do tipo de Estado limitado que a eco-
nomia neo-utllttansta eXige. A viso neo-utilitarista de uma economia eficiente
re~uer ~um" Estado tradicion:l, ~eo~lssico, um "Estado vigia noturno" cujas
~o~s. sao. amplamente, se~ao inteiramente, restritas a proteger os interesses
I~dlvtduals, pes~oas ~,propnedade, e fazer respeitar contratos privados volunta-
namente negoCiados (Buchanan, Tollison e Tullock 1980 p 9) C
E d ' , . . orno taI
.sta ,~ surg; ~e inter~sses i~di.viduais? difcil explicar por qu, se os fun-
~1O~a~lOs 'publtcos estao pnnClpalmente interessados em garantir benefcios
indiViduaiS.
.A ~?ica. neo-utilitarista fornece pouca evidncia sobre o que impede
fun.c~onanos Isolados de trabalharem juntos como uma coletividade. Se
Omitirmos esse, di.lema lgico e postularmos que, de alguma forma, o Estado
r~solve seu propno ~roblema de ao coletiva, h um problema lgico adi-
clO.nal: Por que devenam aqueles que tm o monoplio sobre a violncia ficar
sa~lsfeltos . em se~ apenas vigias noturnos? Por que no expandir os benefcios
pr~~ad~s Indefimdamente? Em resumo, uma estrita aderncia lgica neo-
utllt:ansta torna a existncia do Estado como um ator coletivo difcil de
exp1tcar e o Estado vigia noturno uma impossibilidade terica.
As concepes neo-utilitaristas do mercado so igualmente problemticas.
Para comear, tender.n. a se. ~fastar da afirmao da economia neoclssica que
os mercados competitivos Irao resultar em eficincia alocativa a curto prazo
para. a afirmao bem mais poderosa de que os mercados competitivos s~
suficientes para produzir o tipo de transformao estrutural que est no
cerne do processo de desenvolvimento. A teoria econmica neoclssica bem
~ais agnstica sobre a probabilidade de a maximizao marginal se mover
mexoravelmente na direo desejada para atingir otimizao a longo prazo.
. Considerando que novas atividades, novas formas de produo e novos
t1p~S de em~re~ndimentos so necessrios para obter progresso no bem-estar
social, ~ maxlmlZao da receita marginal pode levar estagnao da capacidade
produtiva em um "pOnto timo". As mudanas incrementais em prticas
correntes podem ser menos atraentes do que manter o status quo, tornando
-> 54 ~
A ABORDAGEM INSTITUCIONAL COMPARATIVA <-
muito difcil alcanar um patamar superior que esteja muito distante das
prticas correntes. Como afirma Srinivasan (1985, p. 39), se um sistema est
operando com algum grau de afastamento do ponto de equilbrio a longo
prazo, as caractersticas teoricamente atraentes do equilbrio competitivo no
asseguram que "um comportamento de maximizao de lucro pelos produtores
e um comportamento de maximizao de bem-estar pelos consumidores,
levando em conta as prticas correntes, iro de alguma forma levar a economia
a um equilbrio competitivo".5
Mesmo se os mercados fossem capazes de, alm da eficincia alo cativa,
promover mudanas estruturais, os fundamentos tericos da f neo-utilitarista
no mercado como um agente independente de mudanas ainda seria proble-
mtica. Os neo-utilitaristas freqentemente vo bem alm das afirmaes da
economia poltica clssica de negar a importncia das normas culturais e de
outros tipos de relaes sociais para sustentar o processo de troca (cf. Co l-
clough, 1991, p. 21). Adam Smith, afinal de contas, considerou A teoria dos
sentimentos morais um complemento natural a A riqueza das naes.
No h razo para acreditar que as relaes de troca sejam ontologica-
mente precedentes a outros tipos de relaes sociais. Estudos detalhados de
processos reais de troca (em oposio s snteses analticas de seus resultados)
descobriram que os mercados s operam bem quando so sustentados por
outros tipos de redes sociais, compostos de laos individuais polivalentes.
Nesse sentido, Granovetter (1985) argumenta que "o mercado annimo de
modelos neoclssicos virtualmente inexistente na vida econmica". As ativi-
dades comerciais sustentveis a longo prazo requerem uma confiana densa
e profundamente desenvolvida, alm de formas de compreenso culturalmente
compartilhadas, resumida por Ourkheim sob o ttulo, aparentemente simples,
"elementos no contratuais do contrato". A troca pode reforar esses outros
tipos de laos, mas no pode se sustentar em sua ausncia.
As organizaes formais que "internalizam" as relaes de troca, estabele-
cendo ,normas obrigatrias para a transmisso de informao para reduzir os
"custos de transao", podem oferecer uma alternativa parcial para os laos
informais polivalentes. Como Williamson (1975) e outros enfatizaram, a
economia moderna caracterizada pelo encapsulamento das relaes de troca
dentro de grandes organizaes formais, assim como por transaes entre
maximizadores individuais independentes. O papel das hierarquias formais
no eliminar as normas e redes informais, mas permitir a construo de um
conjunto de vnculos dentro do qual uma cultura interna pode crescer. En-
tretanto, independente do fato de enfatizar redes organizacionais formais ou
informais, difcil de evitar a concluso de que as relaes de troca esto
imersas na cultura nutriente fornecida por outros tipos de estruturas sociais.
-> 55 ~
 -> AlJTONOMIA E PARCERIA
Ver
_ os mercados
. . como
'" ne ce ' d d d
:sar~amente epen entes e outros tipos de
conexoes sociais tem senas Impllcaoes para as prescries neo-utilitaristas.
Os esforos por "liberar" as relaes de troca da dependncia de outras estru-
turas sociais so "an.tinaturais" e, portanto, esto sujeitos a serem rejeitados
por todos os envolvidos. Caso a liberao efetivamente ocorresse existiria o
grande _risco de as bas~s de sustentao institucional, que permi~em que as
transaoes ocorram efiCientemente em seu ambiente natural, serem destrudas.
. As ~ontradies inerentes s tentativas prticas de implementar polticas
ne~ltberals foram to srias quanto aquelas defrontadas pelas teorias neo-utili-
tanstas. Em primeiro lugar, surgiu a questo de como lidar com a ausncia de
mercados eficientes em muitas reas cruciais das economias em desenvolvimen-
;'0. ~omo diz ~icha~l Lipton, .analisando os problemas dos mercados agrcolas,
assim como nao eXiste boca ltvre, no h mercado livre; os mercados so ca-
ros. Os ~iscos da atividade agrcola e das necessidades de informao so to
estruturais que o envolvimento crescente do Estado um pr-requisito (para
mercados mais livres) (Lipton, 1991, p. 27). Se os mercados tivessem de ser
co~strudos socialmente, quem poderia constru-los? Os Estados no poderiam
faze-lo por decreto, mas ainda assim os Estados seriam essenciais. A busca
de mercados nos remete de volta ao Estado.
~nalistas como Kahler (1990) mostraram o "paradoxo ortodoxo" das
p.r~scnes polticas neoliberais. Impor a ortodoxia neoliberal implica a impo-
:Ia~ d: mu~anas radicais nas prticas de negcios exist':ntes. Quem poderia
InStltuclOnaltzar tais mudanas? De acordo com a teoria neo-utilitarista os
polticos :~cionais deveri~m ser ;adicalmente contra a mudanas de re~ras
que pe~mltl~sem a eles cnar paralsos rentistas. Mas, ao formular as polticas,
os neoltberals no tm outra escolha seno assumir que o Estado ir, de algu-
m~ f~rma, q~erer e ser capaz de implementar polticas que eliminem sua
propna capaCidade de gerar parasos rentistas. Caso os dirigentes responsveis
se comportassem da forma como deveriam, de acordo com a teoria neo-utili-
tarista, no haveria possibilidade de isto acontecer. Em resumo, se as polticas
pro~ostas pel.os tericos neo-utilitaristas tivessem oportunidade de serem
efetivamente Implementadas, sua teoria do Estado estaria errada.
As proposies de polticas neoliberais tornaram-se, claro, crescente-
me.nte hegemnicas na dcada de 1980, mas sua implementao prtica ofe-
re~l~ resul~ados ambguos, carecendo do carisma apresentado pela perspectiva
teonca. PrImeiramente, tornou o "paradoxo ortodoxo" difcil de ser ignorado.
Suando a liberalizao, privatizao e outras polticas associadas ao neolibera-
llsmo foram implementadas, foram de fato os dirigentes governamentais que
formaram o ncleo do "time de mudanas" que fez a mudana possvel (ver
-> 56 <-
A ABORDAGEM INSTITlJCIONAL COMPARATIVA <-
Waterbury, 1992), tornando a teoria neo-utilitarista do Estado ainda mais di-
fcil de sustentar. Alm disso, ficou claro que a implementao de polticas
neoliberais no era uma cura milagrosa para os males da estagnao e inefi-
cincia. Retornando ao final da dcada de 1980, aos pases em desenvolvimen-
to, os "estatistas" dos anos 1950 e 1960 no pareciam o desastre que deveriam
ter sido de acordo com as teorias neo-utilitaristas. Os reformistas ortodoxos
dos anos 1980 podem alegar sucessos, mas, no todo, as mudanas no desem-
penho eram ambguas em vez de dramaticamente positivas. Era ainda possvel
argumentar sobre a necessidade de estimular o funcionamento dos mercados,
mas era muito mais difcil sustentar que isso era o suficiente para o cres-
cimento. 6
Os resultados prticos reforaram a reflexo terica ao sugerir que a an-
lise neo-utilitarista era no mnimo incompleta. Falar sobre "gesto governa-
mental" e "construo institucional" ficou to na moda que at o Banco
Mundial comeou a considerar a possibilidade de que os problemas de seus
clientes surgiam no apenas em conseqncia de polticas inadequadas, mas
tambm de deficincias institucionais corrigveis somente a longo prazo.? O
discurso de Karaosmanoglu, vice-presidente do Banco Mundial, no foi,
assim, a aberrao que pareceu primeira vista. Era parte do recuo geral e,
pode-se dizer, inevitvel da ortodoxia neo-utilitarista.
"Recuo" um termo relativo. O neoliberalismo ainda era uma agenda
poltica poderosa no final da dcada de 1980. O Estado permanecia desacre-
ditado. A f utpica nos mercados continuava sendo um fundamento atraente
para uma retrica poltica otimista. Na ausncia de um sucessor intelectual
que constrangesse a teorizao neo-utilitarista, as prescries polticas neoliberais
retiveram legitimidade e carisma, apesar de seus problemas bvios. O que era
necessrio era uma reao coerente e sistemtica que preenchesse as lacunas
do paradigma neo-utilitarista. A maneira de produzir tal reao era menos
bvia, mas as partes de uma soluo estavam comeando a se unir.
RETOMANDO A TRADIO INSTITUCIONAL COMPARATIVA
A incapacidade de o neo-utilitarismo emergir com uma representao
logicamente convi~cente do Estado foi inevitvel frente a sua incapacidade
de combinar o "individualismo metodolgico" com uma apreciao dos efeitos
institucionais. 8 A pressuposio neo-utilitarista de que o comportamento dos
Estados pode ser conceitualizado em termos da simples agregao de motiva-
es. individuais permaneceu como obstculo ao desenvolvimento de um re-
trato realista do Estado. Os burocratas no so maximizadores independentes.
Suas decises dependem de contextos institucionais complexos, com interaes
-> 57 <-
 -> AUTONOMIA E PARCERIA
~is~o~icamente enraizadas e incorporadas em estruturas SOCIaIS aceitas pelos
Indlvlduos que trabalham no prprio Estado. 9 Tais padres constituem uma
realida~e. ant~rio.r .aos. "interesses individuais". Eles definem as prioridades
dos objetivos IndIvIduaIs que competem entre si e a gama de meios utilizados
para atingi-los.
A falta de perspectiva comparativa foi tambm uma conseqncia natural
da fascin.a? pel~ lgica associaI das decises individuais. medida que as
escolhas Indl~l~uals p~des~em ser previstas por meio de um conjunto simples
de press~po~l~oes .motlvaclOnais universalistas, e medida que a agregao de
escolhas IndIvIduaIs fosse o suficiente para prever os impactos organizacionais
u.ma teoria genrica de como os gestores do Estado se comportam seria sufi~
cIente. Mas se os padres institucionais histricos definem os interesses indi-
viduais" e restringem a maneira como estes so perseguidos, um diagnstico
como um modelo que serve para tudo" no pode funcionar. Tanto as aes
do Estado como suas conseqncias para o desenvolvimento se tornam
contingentes do contexto no qual esto imersas. Sendo assim, a melhor ma-
neira de r~alizar uma anlise comparativa comear identificando as diferenas
contextuals para ento buscar as regularidades fundamentais.
Para quem busca um sucedneo ao modelo neo-utilitarista do Estado
um lugar lgico de se procurar na longa tradio de trabalhos que analisa~
o. Estado em termos histricos comparativos. Metodologicamente, uma tra-
dIo que analisa seriamente as instituies. Teoricamente, est mais associada
ao esprito da economia poltica clssica do que da "teoria econmica da po-
ltica" dos neo-utilitaristas (Toye, 1991b, p. 324). Tambm uma tradio
que oferece pressuposies substantivas contrastantes em relao natureza
e ao p~p~l do ,~stado. "Ela sem'p~e criticou a proposio de que a troca era
uma a~lvldade natural que eXIgIa apenas um suporte institucional mnimo,
e conSIderava a ao ampla do Estado como fundamental para a criao e
sustentao do mercado.
. Na dcada de 1940, Karl Polanyi argumentou que "o caminho para o
lIvre mercado estava aberto e era mantido aberto graas a um enorme aumento
no i.ntervencionismo contnuo, centralmente organizado e controlado" (Po-
lanYI, 1957 [1944], p. 140). Desde o incio, de acordo com Polanyi, a vida
do mercado foi entrelaada no apenas com outros tipos de laos sociais, mas
tambm com diferentes tipos de polticas governamentais. Um Estado efetivo
no .era simplesmente um auxiliar do mercado, mas sim um pr-requisito es-
senCIal formao das relaes de mercado.
. . A persp.ectiva de Polanyi abre uma porta para recuperar at mesmo os
mSlghts anterIores de Weber. Tendo em vista as sociedades com mercados j
-> 58 <-
A ABORDAGEM INSTITUCIONAL COMPARATIVA <-
estabelecidos, Weber argumentou que as operaes das grandes empresas
capitalistas dependiam da disponibilidade de um tipo de ordem que somente
um Estado burocrtico moderno podia oferecer. Ele afirmou que "o capitalismo
e a burocracia se encontraram e se pertencem mutuamente" (Weber, 1968
[1904-1911], p. 1395, n. 14). A pressuposio de Weber sobre a intimidade
da relao baseou-se numa concepo do aparato burocrtico do Estado que
era uma imagem espelhada da viso neo-utilitarista. Os burocratas de Weber
viam seus interesses atendidos pela execuo de suas atribuies e pela contri-
buio para a realizao dos objetivos do aparato como um todo. Usar as
prerrogativas do cargo para buscar interesses privados era a caracterstica ar-
quetpica das formas pr-burocrticas. A superioridade do Estado burocrtico
moderno est em sua habilidade de superar a lgica individualista.
Para Weber, o Estado era til queles que operavam nos mercados preci-
samente porque as aes de seus funcionrios obedeciam a uma lgica bem
diferente daquela atribuda troca utilitarista. Na viso de Weber, a capacidade
do Estado para sustentar os mercados e o processo de acumulao capitalista
depende de a burocracia ser uma entidade corporativamente coerente na
qual os indivduos vem os objetivos corporativos como a melhor forma de
maximizar seus interesses individuais. A coerncia corporativa exige que os
funcionrios responsveis sejam at certo ponto isolados das exigncias da
sociedade circundante. O isolamento, por sua vez, acentuado por um status
distinto e recompensador aos burocratas. A concentrao de capacitao na
burocracia por meio de recrutamento meritrio e a proviso de oportunidades
para premiaes em carreiras de longo prazo so tambm fundamentais para
a eficincia da burocracia.
A utilidade da perspectiva weberiana que ela vai alm da discusso
sobre as polticas que so passveis de dar suporte aos mercados e trazem
tona a questo do tipo de estrutura institucional que o Estado deve ter de
forma que seja uma contrapartida eficiente aos grupos empresariais privados.
As polticas bem-sucedidas tm fundamentos estruturais. As estruturas buro-
crticas criam um conjunto de incentivos para os funcionrios do governo,
gerando afinidade entre estes incentivos e as polticas exigidas para o cresci-
mento capitalista.
Se Weber estiver com a razo, no daria certo impor polticas diferentes
ao aparato estatal. sem mudar a estrutura do prprio Estado. Mudanas reais
em polticas e no comportamento dos agentes dependem da possibilidade de
criar novas estruturas no Estado. Ao mesmo tempo, a perspectiva weberiana
gera uma hiptese comparativa poderosa: as diferenas na estrutura do aparato
estatal deveriam implicar diferenas na sua eficcia. Deveria, portanto, ser
~> 59 <~

-> AUTONOMIA E PARCERIA
possvel ir alm da identificao tautolgica dos Estados desenvolvimentistas
como aqueles que induzem o desenvolvimento, e explicar as diferenas na
performance desenvolvimentista com base em contrastes estruturais duradouros.
Embora Weber seja dato sobre o tipo de estrutura estatal que com ple-
menta melhor o crescimento do mercado, ele considera a robustez e o dina-
mismo da acumulao capitalista como algo permanente. Enquanto o Estado
sustentar uma estrutura estvel de regras, permitindo assim que os retornos
sobre os investimentos sejam previsveis, os agentes privados faro o resto.
Ele no explora a questo de como o Estado poderia ir alm de apenas refor-
ar as tendncias naturais dos investidores, ou como poderia responder a
uma situao na qual as foras empresariais privadas falhassem em emergir.
O Estado de Weber um apoio essencial ao capital privado, mas no constitui
um agente transformador em si prprio.
Pensar como os Estados podem ir mais longe do que simplesmente
prover um ambiente estvel para o capital privado significa olhar mais de
perto as relaes Estado-sociedade, particularmente aquelas que conectam o
Estado aos grupos empresariais. O trabalho de economistas institucionalistas,
como Gerschenkron e Hirschman, oferece uma viso das relaes Estado-
sociedade que servem como um bom complemento a Weber.
O trabalho de Gerschenkron (1962) sobre os pases de desenvolvimento
tardio na Europa no considera a capacitao empresarial como dada e focaliza
a ateno mais diretamente nas relaes entre o Estado e o capital. 10 Em seu
ponto de vista, o desenvolvimento capitalista recente foi caracterizado por
uma disjuno entre a escala da atividade econmica exigida para o desen-
volvimento e o escopo efetivo de vnculos econmicos privados. Competir
com Estados j industrializados significava combinar o domnio de novas
tecnologias de produo com exigncias de capital superiores quelas que o
empresariado local era capaz de acumular. Para resolver essa contradio, o
Estado deveria ir alm de apenas prover um ambiente adequado e se envolver
mais ativamente na organizao dos mercados financeiros.
No argumento de Gerschenkron, o Estado ainda est considerando o
problema dos riscos, mas a garantia de um ambiente previsvel no mais
o suficiente. Faltando tanto capitalistas individuais capazes de assumir riscos
na escala exigida pela tecnologia moderna, quanto instituies privadas que
iro permitir que grandes riscos sejam partilhados por uma ampla rede de
investidores, o Estado deve servir como banco de investimentos, reunindo os
fundos necessrios e encorajando sua aplicao em atividades transformadoras.
Hirschman, que se concentrou nos pases em desenvolvimento "muito
recente" do Terceiro Mundo, d um passo alm na nfase de Gerschenkron
-> 60 <-
A ABORDAGEM INSTITUCIONAL COMPARATIVA <-
na ao do Estado como um estmulo potencial a novas atividades. Ele argu-
menta que o capital no o principal ingrediente que falta. O que impede
o caminho da transformao industrial uma carncia de empresariado no
sentido de "percepo de oportunidades de investimento e sua transformao
em investimentos reais" (Hirschman, 1958, p. 35). Quem tem recursos para
investir encontra muita dificuldade em tomar as decises necessrias para
transformar sua fortuna em novas atividades produtivas. A "tomada de deciso
induzida por maximizao" constitui a chave para o progresso econmico
(ibid, p. 44).
Entre as instituies que podem estimular uma tomada de deciso, o
Estado um candidato bvio. Para representar este papel, o Estado deve ir
alm de fornecer um ambiente previsvel ou reunir capital disponvel em vo-
lumes maiores. Hirschman v o Estado como uma fonte potencial de incen-
tivos "desestabilizadores" que tornam mais difcil fugir das decises e, portanto,
induzem o capital privado a se tornar mais empresarial.
Gerschenkron e Hirschman sugerem que o repertrio do Estado deve
ir alm do que foi vislumbrado por Weber. Ser que suas idias tambm tm
implicaes para a viso de Weber sobre as estruturas do Estado? Eles no
negam a importncia de uma estrutura burocrtica competente, coerente,
mas sugerem que o distanciamento indiferente sugerido por Weber pode no
ser suficiente. O novo empresariado de que fala Gerschenkron e o processo
sutil de transformao da iniciativa privada enfatizado por Hirschman exigem
mais do que regras previsveis e impessoais. Num processo de transformao
gerschenkroniano ou hirschmaniano; o formato do projeto de acumula~
precisa ser descoberto, quase que inventado, e o Estado deve ser um ~artI
cipante em sua inveno. I I No suficiente diminuir a percepo de nscos.
O empresariado deve ser seletivamente estimulado, complementado e refora-
ado. Isso, por sua vez, exige conexes mais ntimas com agentes econmicos
privados, um Estado que esteja mais em "parceria" com a sociedade, e no
isolado del. 12
Gerschenkron e Hirschman no exploram as formas de relaes Estado-
sociedade que seus modelos de ao do Estado podem ass~mir, mas suge.rem
a necessidade de complementar a hiptese de estrutura mterna webenana
com uma anlise das r~laes Estado-sociedade. Como esto estruturados os
elos entre o Estado e os grupos empresariais que ele tenta estimular? Este
um desafio que Gerschenkron e Hirschman deixam para os futuros adeptos
da propo~ta institucional comparativa.
Eles tambm so menos entusiastas que Weber quanto capacidade do
Estado para desempenhar os papis que eles consideram necessrios. O legado
-> 61 ~
 -> AUTONOMIA E PARCERIA
dessa tradio no foi uma imagem espelhada "estatista" da f utpica neo-
utilitarista no mercado. Saber se um Estado qualquer capaz ou no de
compensar as deficincias dos agentes econmicos privados e impulsionar
um proc~sso de transformao permanece em aberto. Hirschman particu-
larmente inflexvel neste ponto, argumentando explicitamente que "o fato de
o empresariado privado ser incapaz - ou no estar disposto - de fazer certos
trabalhos que gostaramos que fossem realizados no garante que o governo
possa realiz-los" (Hirschman, 1958, p. 65).
O que a tradio comparativa institucional tem a oferecer a identificao
de alguns papis que o Estado pode vir a preencher caso o processo de trans-
formao econmica siga adiante, e algumas sugestes sobre que tipos de
caractersticas institucionais podem ser necessrias para que o Estado tenha
chance de representar esses papis. Nesse contexto, as questes para os suces-
sores dessa tradio so: Podemos identificar mais claramente as caractersticas
organizacionais internas e os padres de conexes externas associados com a
~o efetiva do Estado? Podemos encontrar exemplos histricos concretos que
Ilustrem suas variaes? Curiosamente, no final dos anos 1980 havia uma
variedade de "revises institucionalistas" do modelo neo-utilitarista dando
suporte a esta agenda.
REVISES INSTITUCIONALISTAS DO MODELO NEO-UTILITARISTA
O modelo neo-utilitarista do Estado foi apenas parte de uma tradio
~ais ampla de "ator estratgico" ou modelos de "escolha racional", que con-
tinuaram a evoluir durante as dcadas de 1970 e 1980. medida que esta
evoluo acontecia, uma srie de idias bastante subversivas aos preceitos
ideolgicos das polticas neoliberais comearam a emergir.
Em reas nas quais os modelos de escolha racional mais precisos podiam
ser. confrontados com dados empricos objetivos, tornou-se logo bvio que a
lgIca da motivao individual atomista, sem argumentos institucionais com-
plementares, era inadequada. Analistas da poltica americana como Kenneth
Shepsle (1987) e Terry Moe (1987) verificaram que algo se interpunha entre
o caos. ~ue a maioria das regras eleitorais deveria, teoricamente, provocar e
a, ~stablhdade (para no dizer a calcificao) que caracteriza, na prtica, a po-
IltJca nos Estados Unidos. A resposta teria de ser as "instituies", entendidas
como prticas historicamente entrelaadas e estruturas firmente estabelecidas. 13
Uma evoluo paralela pode ser vista entre os historiadores econmicos inte-
ressado.s no desenvolvimento, sendo o trabalho de Douglas North um exemplo
proeminente.
-> 62 <-
A ABORDAGEM INSTITUCIONAL COMPARATIVA <-
Por focalizar direitos de propriedade, o trabalho anterior de North (por
exemplo, North e Thomas, 1973) foi considerado como alinhado na crena
neo-utilitarista no livre mercado como a chave do desenvolvimento. A "nova
economia institucional" (North, 1986) foi, portanto, julgada como um com-
plemento da perspectiva neo-utilitarista, e no uma alternativa. Entretanto,
ao final da dcada de 1980, estava bem claro que North estava planejando
algo bem antagnico ao projeto neo-utilitarista.
No trabalho posterior de North, a anlise institucional, definida em
termos amplos, ganha maior importncia. Adotando uma postura mais de
socilogo do que de economista, North enfatiza a "ampla difuso de restries
informais", observando que "em nossas interaes dirias com outras pessoas,
quer seja com a famlia, em relaes sociais externas ou em atividades de ne-
gcios, a estrutura governante inteiramente definida por cdigos de conduta,
normas de comportamento e convenes" (North, 1990, p. 36). Ele ento
argumenta que "as estruturas institucionais" so "a chave crtica ao relativo
sucesso das economias" (ibid., p. 69) e lamenta que "paguemos um alto
preo pela aceitao sem crtica da teoria neoclssica" porque "supunha-se
que a alocao ocorresse num mundo sem atritos, ou seja, num mundo onde
as instituies no existiam ou no eram importantes" (ibid., p. 131).
Tal postura iconoclasta por parte de um laureado com um Prmio No-
bel, cujo trabalho foi visto como favorvel perspectiva neo-utilitarista, era
uma importante indicao de que as coisas estavam mudando. Infelizmente,
North oferece apenas uma pequena contribuio para a construo de uma
abordagem alternativa. Sua discusso sobre "estruturas institucionais" est
fundamentada em poucos exemplos ilustrativos, a maioria dos quais rela-
cionada aos direitos de propriedade. 14 .Alm disso, medida que v as normas
culturais como varivel principal e as formas organizacionais como varivel
dependente, ele no est predisposto a analisar mais detalhadamente o papel
das estruturas organizacionais. North considera a viso neo-utilitarista do
Estado como um leviat, como uma "histria mal contada", mas oferece
pouca anlise concreta de como as variaes na estrutura do Estado podem
ter conseqncias para a transformao industrial.
O trabalho de North d apoio moral a uma economia poltica institu-
cional comparativa; sem no entanto fornecer um exemplo emprico claro.
Felizmente outros estavam construindo um revisionismo mais estruturado.
A evolu; do trab~lho de Robert Bates sobre a agricultura africana talvez
o melhor exemplo de como um modelo de anlise pode superar as pressu-
posies neo-utilitaristas, substituindo-as por uma perspectiva mais institucio-
nalmente sofisticada, sem perder sua poro analtica.
-> 63 <-
-> AUTONOMIA E PARCERIA
Em 1981, Bates publicou Markets and States in Tropical Africa, que
logo se tornou um clssico sobre os perigos da interveno estatal em pases
em desenvolvimento. O livro de Bates forneceu muita gua para o moinho
neo-utilitarista, mas se tratava de economia poltica genuna, no simplesmente
de uma aplicao da lgica econmica s instituies polticas. Bates tornou tarde, grupos de interesse efetivos facilitam algumas estratgias do Estado e
claro que os resultados observados eram baseados em um contexto institucional
especfico, historicamente fundamentado, e no numa lgica genrica inelu-
tvel de como os Estados funcionam. Entretanto, a descrio das conseqncias
da ao do Estado era bem consistente com a perspectiva neo-utilitarista.
Na viso de Bates, os dirigentes estatais nos pases africanos recm-inde-
pendentes, munidos de poderosos instrumentos de controle econmico her-
dados dos regimes coloniais, usaram esses instrumentos para beneficiarem as
elites urbanas, incluindo eles prprios. Suas polticas destruram os incentivos
dos agricultores para aumentar a produo agrcola, sabotando assim o processo
de desenvolvimento. Na busca de uma combinao de sobrevivncia poltica
e auto-enriquecimento, criaram parasos rentistas, erigiram obstculos burocr-
ticos alocao eficiente de recursos e acabaram debilitando a agricultura
camponesa - o nico setor econmico capaz de impulsionar o desenvolvimento
futuro. A soluo parecia estar no desmantelamento do poder do Estado,
deixando os camponeses livres para aproveitar as oportunidades do mercado,
a exemplo do que um modelo neo-utilitarista simplista sugeria.
Voltando agricultura africana, num estudo de 1989 sobre o Qunia,
intitulado Beyond the Miracle of the Market, Bates explora temas similares,
mas com uma motivao diferente. Ele comea por criticar o que chama de
"renascimento neoclssico" por sua "falha em lidar adequadamente com insti-
tuies" e por sua "falha em analisar as polticas" (Bates, 1989, p. 3) e acaba
produzindo uma anlise muito diferente das conseqncias da interveno
burocrtica nos mercados agrcolas. Bates argumenta que somente com uma
"intensa infuso de regulamentao burocrtica" seria possvel assegurar o
aporte de capital necessrio reconstruo da agricultura camponesa. O mo-
nitoramento e o controle dos insumos produtivos pelo Estado se revelaram
a melhor maneira de assegurar o padro de qualidade para exportao, e as
restries administrativas impostas foram a melhor forma de capturar economias
de escala em processamento (ibid., p. 75-81). Nesse caso, em vez de constituir
um lnlmlgo da produo agrria, a interveno estatal permitiu o seu desen-
volvimento.
Isto no quer dizer que o Estado tenha se tornado o principal motor do
desenvolvimento no trabalho posterior de Bates. Ao contrrio, o dilema de seu
argumento gira em torno da interao entre o Estado e suas contrapartes pri-
-> 64 <-
A ABORDAGEM INSTITUCIONAL COMPARATIVA <-
vadas. Inicialmente, as dotaes institucionais, predominantemente aquelas
associadas com o Estado, "definem a maneira pela qual os interesses econmicos
so formados" enquanto definem simultaneamente as condies polticas que
determinam se os interesses so realizados ou frustrados (ibid., p. 152). Mais
inibem outras.
Observando a evoluo da agricultura do Qunia, Bates notou, por
exemplo, que enquanto a interveno econmica do Estado permitiu o apa-
recimento de plantas de grande escala para processar a produo agrcola, as
novas instituies polticas deixaram os processadores "sujeitos predao
econmica" por pequenos produtores que trabalhavam por meio de seus
representantes polticos (ibid., p. 86-87).15 O argumento de Bates no
simplesmente que o Estado ajuda a criar as classes. Os interesses da sociedade,
uma vez solidificados, tornam-se cruciais na definio das futuras estratgias
de desenvolvimento do Estado. No caso do Qunia, os "prsperos produtores
agrcolas" (ibid., p. 147) eram as contrapartes privadas cruciais. Seu apoio
poltico foi fundamental para a construo de novas formas de envolvimento
do Estado. A chave para o desenvolvimento agrrio do Qunia foi o fato de
que seus lderes "aliaram o Estado sorte da elite agrria emergente" (ibid.,
p. 39).
Vale a pena reiterar as caractersticas-chave do que podemos chamar de
o Bates maduro, institucional comparativo". Primeiro, o Estado analisado
no como uma entidade genrica cujo impacto econmico pode ser deduzido
de predilees inerentes aos burocratas, mas como uma criao contingente
histrica cujas propriedades dependem de dotaes institucionais especficas
e do carter da estrutura social reinante. Segundo, diante de certas circuns-
tncias histricas, o envolvimento do Estado no processo de acumulao
pode ser um ingrediente essencial na promoo de crescimento e transformao.
Como Bates afirma em sua concluso, "as burocracias e organizaes no
esto necessariamente em oposio aos mercados. Ao contrrio, elas so
freqentemente responsveis por sustentar e desencadear as foras do mercado"
(Bates, 1989, p. 150). Terceiro, os Estados e as sociedades so mutuamente
constitutivos. Os interesses e as classes no so logicamente mais relevantes
que o Estado e suas polticas. Os Estados ajudam a definir os interesses pri-
vados e tm um papel crucial no crescimento de classes e grupos de interesse.
Uma vez que as cl~sses e os grupos de interesse se fundem, se tornam obst-
culos poderosos nas subseqentes estratgias do Estado.
O trabalho de Bates sugere a promessa de uma sntese feliz que iria
institucionalizar o trabalho na tradio da escolha racional, revitalizar a tradio
-> 65 <-

-> AUTONOMIA E PARCERIA
institucional comparativa e relegar as verses simplistas e insociais da Vlsao
neo-utilitarista do Estado s copiosas latas de lixo da histria. De fato, as
coisas no so to simples. Enquanto o revisionismo estava derrubando o
pensamento neo-utilitarista inicial, a tradio institucionalista comparativa
estava confrontando a questo do Estado numa variedade de novas maneiras,
complicando a definio de uma "abordagem institucional comparativa".
VARIA6ES INSTITUCIONAIS COMPARATIVAS
A viso neo-utilitarista do Estado, embora imperfeita, era parte de um
conjunto de respostas surgidas em virtude das dificuldades existentes em se
lidar com questo do Estado. A poltica desenvolvimentista dos anos 1950
e 1960 pode ter sido baseada numa pressuposio implcita de um Estado
benevolente e capaz, mas esta pressuposio no foi explicitamente teorizada. 16
Os debates tericos entre pluralistas e marxistas durante as dcadas de 1960
e 1970 se concentraram principalmente em como o Estado era controlado
pela sociedade, em vez de ver o Estado como um ator em seu prprio
direito. I? A dcada de 1980 viu a proliferao de trabalhos que tentavam
"trazer o Estado de volt'. 18
No final dos anos 1980, no era mais possvel deixar o Estado sem ser
analisado, independente da posio de cada um com relao a sua bene-
volncia, capacidade ou culpabilidade. Entretanto, ainda havia fortes diver-
gncias mesmo entre aqueles que adotaram uma abordagem institucional.
Alguns estavam preocupados em ampliar os modelos clssicos de Weber,
Gerschenkron e Hirschman para descrever os sucessos desenvolvimentistas
contemporneos.1 9 Outros estavam mais interessados em compreender como
as iniciativas do Estado eram prejudicadas pelas estruturas sociais que o
circundavam. O que unia os dois grupos era que ambos colocavam as relaes
Estado-sociedade no centro de suas anlises.
Strong Societies and Weak States, de Joel Migdal, um dos melhores
exemplos da ltima abordagem, na qual as relaes Estado-sociedade so vis-
tas como o contraponto que sabota a ao do Estado. Para Migdal, os Esta-
dos do Terceiro Mundo continuam sendo "fracos", embora tenham "se tornado
presenas formidveis em todas as camadas da sociedade" e "afetado muito
o curso das mudanas econmicas e sociais" (Migdal, 1988, p. 39). Eles so
fracos porque "fragmentos difusos da sociedade permaneceram fortes" (ibid.,
p. 137), retendo no nvel local a capacidade de frustrar as aes do Estado.
O Egito de Nasser, cuja reforma agrria transformou a sociedade egpcia,
um dos melhores exemplos de Migdal. Apesar de o sucesso de Nasser "em
promover o fim da poderosa classe de grandes proprietrios rurais mediante
-> 66 <-
A ABORDAGEM INSTITUCIONAL COMPARATIVA ~
a reforma ter sido retumbante" (ibid., p. 189), e "de o Estado ter efetivamente
transformado a sociedade" (ibid., p. 195), Nasser no pde substituir o po-
der local dos ricos e da classe mdia rural e daqueles "homens fortes" que
representavam politicamente os seus interesses.
Migdal no obviamente um neo-utilitarista. Ele certamente no faz
nenhuma pressuposio de que o Estado simplesmente uma agregao da
maximizao individual. Apesar de, a exemplo dos neo-utilitaristas, ele ver
a lgica da agenda do Estado como fundamentalmente em conflito com a l-
gica das relaes sociais fora do Estado, ele apresenta esta polaridade em ter-
mos totalmente diferentes e chega a concluses tambm diferentes. Em vez
de Estado versus mercado, a polaridade de Migdal Estado versus sociedade.
Para os neo-utilitaristas, a capacidade dos dirigentes do governo em colaborar
com elites privadas em projetos de "obteno de privilgios" torna o Estado
uma ameaa poderosamente perigosa para o mercado. Para Migdal, o mesmo
comportamento mostra a fraqueza do Estado perante a sociedade. Para os neo-
utilitaristas, um aumento do alcance da ao do Estado significa uma reduo
do poder das foras do mercado. Para Migdal, o poder social das elites locais sig-
nifica, quase que por definio, uma diminuio do poder do Estado. Focalizan-
do o controle social, Migdal v o projeto bsico dos detentores de poder como
inerentemente em oposio ao projeto bsico do Estado. As elites locais querem
preservar sua esfera de controle; o Estado quer expandir sua esfera. Ambos
no podem ganhar.
Esta abordagem de soma zero das relaes Estado-sociedade contrasta
com a economia poltica instituional comparativa clssica, definida anterior-
mente. A pressuposio fundamental de Weber, Gerschenkron ou Hirschman
que um projeto comum fundamenta as interaes do Estado e da sociedade.
Tanto as elites industriais como o Estado esto interessados na transformao,
pois nenhum pode implementar o projeto sozinho e cada um contribui com
alguma coisa para a sua realizao.
Por que a idia de projetos conjuntos entre Estado e sociedade est au-
sente na viso de Migdal? Uma das razes porque ele focaliza a questo do
controle social e no da transformao econmica. Projetos conjuntos exigem
resultados de soma positiva, como o aumento da produo. Migdal est ape-
nas tangencialmente interessado em tais resultados. Ele tem pouco a dizer
sobre os industriais - que so as contrapartes implcitas para Gerschenkron
e Hirschman - o~ mesmo sobre as elites rurais capitalistas - como "as elites
agrrias emergentes" de Bates. Os "homens fortes locais" e as elites ru~ais tra-
dicinais que constituem seu foco de anlise esto provavelmente mUlto me-
nos interessados em projetos conjuntos.
-> 67 <-
-> AUTONOMIA E PARCERIA
Ao focalizar grupos SOCIaIS cujos principais interesses so paroquIaIs e
conservadores, e ao enfatizar o controle social como resultado, Migdal destaca
o jogo de soma-zero nas relaes Estado-sociedade. Entretanto, mesmo nos
casos descritos por Migdal, existem exemplos claros de predomnio de projetos
conjuntos. A anlise das relaes entre Nasser e os agricultores mdios e ricos
o melhor exemplo. A poltica antiproprietrio rural deu a estes agricultores
espao para consolidarem-se como uma poderosa classe rural. Ao mesmo
tempo, este grupo deu uma importante contribuio agenda econmica de
Nasser. De acordo com Migdal (1988, p. 204-205), depois da reforma
agrria, sob a liderana dos mdios agricultores, a produo e a produtividade
agrcola excederam o rpido crescimento populacional do Egito, o que reverteu
a tendncia de queda da produo e da produtividade que ocorria no velho
regIme.
Este projeto conjunto pode ter eventualmente se transformado em luta
entre o Estado e "os homens fortes" rurais pela continuidade da transformao
da agricultura, mas inicialmente foi uma relao mutuamente fortalecedora.
O Estado ajudou a criar um grupo social cujo projeto econmico, por sua
vez, contribuiu com a agenda desenvolvimentista do prprio Estado. 20
A relevncia dos projetos conjuntos depende no s do momento histrico
mas tambm da agenda do pesquisador. Para Migdal, a agricultura africana
epitomiza a luta entre o Estado e a sociedade pelo controle social, mas Bates
conseguiu descobrir a possibilidade de projetos conjuntos. 21 A importncia
do ponto de vista de Migdal pode ser melhor ilustrada com a comparao
de seu estudo sobre as relaes Estado-sociedade na sia Oriental com outros
exemplos recentes de anlise institucional comparativa do desenvolvimento
asitico. Quando Migdal analisa a sia Oriental, ele v um "deslocamento
social em massa" resultando em "Estados fortes". Os Estados no podem ser
"fortes" na viso de Migdal, "sem fatores exgenos criando primeiro condies
catastrficas" (Migdal, 1988, p. 262). O deslocamento social, que enfraquece
severamente o controle social, uma "condio necessri' para a emergncia quais o desenvolvimento industrial seria impossvel.
de um Estado forte (ibid., p. 269).
Sem negar que os "deslocamentos sociais" ajudaram a estabelecer, no
ps-guerra, novos parmetros na sia Oriental, outros analistas enfocaram a
natureza do projeto conjunto que subseqentemente emergiu. Dois estudos
de pases, um realizado por Alice Amsden (1989) sobre a Coria e outro, por
Robert Wade (1990) sobre Taiwan, esto entre os numerosos trabalhos que
ilustram este ponto. 22 Os dois autores analisam a elaborao e execuo de
projetos baseados numa relao simbitica entre o Estado e os grupos in-
dustriais nascentes. A contribuio do Estado em tais projetos compartilhados
-> 68 <-
A ABORDAGEM INSTITUCIONAL COMPARATIVA <-
considerada crucial, mas eles tambm exigem o engajamento de scios
privados no processo de desenvolvimento.
Amsden argumenta que a "industrializao tardi', no estilo Leste asi-
tico,23 requer um tipo de interferncia do Estado que vai alm do papel de
"banco de investimento" de Gerschenkron ou de "investidor reestruturante"
de Hirschman. 24 Na viso de Amsden,
a Primeira Revoluo Industrial foi construda no laissez-foire; a Segunda, com
base na proteo da indstria nascente. Na industrializao tardia, os alicerces
so os subsdios - que incluem tanto proteo quanto incentivos financeiros. A
alocao de subsdios tornou o governo no apenas um banqueiro, como Ger-
schenkton (1962) o concebeu, mas tambm um empresrio, usando subsdios
para decidir o que, quando e o quanto produzir. (Amsden, 1989, p. 143)
Alm disso, o Estado deve "impor padres de desempenho aos grupos
de interesse que recebem suporte pblico. Em troca dos subsdios, o Estado
exige certos padres de desempenho das firmas" (ibid., p. 145-146). A com-
binao de incentivos e de exigncia de desempenho no apenas define o
comportamento das atividades industriais existentes como permite ao Estado
dar vida a um conjunto de grupos empresariais que podem servir como
contrapartida privada num projeto conjunto de transformao industrial.
A descrio de Wade da agressividade do papel do Estado mais contida,
mas fundamentalmente similar. Ele argumenta que o sucesso industrial de
Taiwan se baseia no "mercado governado", uma srie de polticas que "per-
mitiram ao governo guiar - ou governar - os processos de alocao de
recursos de forma a gerar tipos de produtos e investimentos diferentes do
que teriam ocorrido tanto com o livre mercado quanto com a poltica de
mercado livre simulada" (Wade, 1990, p. 26-27). Ele especifica perodos de
"liderana do Estado" em determinados setores, durante os quais as iniciativas
do Estado eram cruciais transformao de setores-chave (ibid., p. 111).
Outra vez, a poltica do Estado no apenas muda o comportamento dos ato-
res existentes, mas tambm ajuda a trazer para a sociedade atores sem os
Olhando a sia Oriental pela viso de Amsden e Wade, somos levados
a percorrer um crculo completo, partindo dos neo-utilitaristas e voltando ao
apoio iconoclstico do vice-presidente Karaosmanoglu, do Banco Mundial,
ao "governo ativista" com o qual este captulo comeou. So precisamente
anlises como as de Amsden e Wade que fornecem as bases empricas para
a convico de Kar~osmanoglu de que um "papel governamental mais ativista
pode ser um fator decisivo para um crescimento industrial veloz".
Sem dvida, no comeo dos anos 1990, o Banco Mundial como insti-
tuio sentiu que tinha de levar a srio a perspectiva institucionalista compa-
-> 69 <-
 -> AUTONOMIA E PARCERIA
rativa. Seu principal relatrio sobre o "milagre do Leste asitico" tentou colo-
car o banco em uma posio intermediria entre a viso neoclssica e o
"revisionismo" da viso de Amsden e Wade. O relatrio reconheceu que "em
algumas economias, principalmente naquelas do noroeste da sia, intervenes
seletivas contriburam para o crescimento" (Banco Mundial, 1993, p. vi).
Tambm reconheceu inflexivelmente o valor das burocracias weberianas (ibid.,
p. 157-189).25
Ser que isso significa que a agenda institucional comparativa j foi
completada? Dificilmente. Apesar das dificuldades tericas dos neo-utilitaristas
em lidar com o Estado, nenhum quadro alternativo pode pretender incorporar
a elegncia que d carisma a este modelo. Contribuies recentes tradio
institucional comparativa validam a busca de tal alternativa, mas tambm
destacam os desafios que devem ser enfrentados pelo caminho.
UMA AGENDA INSTITUCIONAL COMPARATIVA
Qualquer poltica econmica institucional comparativa do Estado deve
oferecer uma viso clara, tanto da estrutura interna do Estado, quanto do
carter das relaes Estado-sociedade. A hiptese de Weber sobre o papel da
burocracia ainda o ponto de partida para a anlise da estrutura interna. O
problema das relaes Estado-sociedade deve ser repensado de uma forma
mais dinmica, dentro dos moldes sugeridos na anlise de Bates, que considera
a poltica do Estado como um fator endgeno na mudana do carter de suas
contrapartes na sociedade.
A afirmao original de Weber de que as estruturas burocrticas estatais
constituem uma fonte de vantagens consistentemente sustentada pelos
analistas contemporneos. Neste ponto, Migdal concorda com Amsden e
Wade. Ao enfatizar "os deslocamentos" como condio necessria para um
"Estado forte", ele preocupou-se em afirmar que uma "burocracia inde-
pendente" (Migdal, 1988, p. 274) uma das condies suficientes. Tanto
Amsden como Wade identificam os burocratas estatais como representantes
de papis cruciais na transformao industrial. At o Banco Mundial concorda.
necessrio, entretanto, fazer uma importante ressalva. Weber tende a
ver a crescente oscilao (instabilidade) da burocracia como inevitvel. Anlises
como as de Migdal fazem com que as estruturas burocrticas paream mais
vulnerveis e mais difceis de serem alcanadas. Estabelecer uma organizao
burocrtica capacitada uma tarefa desanimadora na maioria dos Estados do
Terceiro Mundo. Caso uma mquina administrativa eficiente seja estabelecida,
possvel ocorrer tanto sua dissoluo e decadncia quanto sua expanso e
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A ABORDAGEM INSTITUCIONAL COMPARATIVA <-
fortalecimento. Se a transformao exige uma burocracia eficiente, no h ne-
nhuma garantia de que a oferta v atender demanda. A abordag<:m institu-
cional comparativa inverte a imagem neo-utilitarista do Estado. E a insufi-
cincia de burocracia que prejudica o desenvolvimento, e no sua prevalncia.
Infelizmente, este consenso ainda no se reflete nos debates sobre polticas
pblicas e nos argumentos populares (a exemplo do que foi mostrado no Ca-
ptulo 1). "Burocraci' ainda um termo pejorativo tanto para os cidados
quanto para os formuladores de polticas. a anttese moribunda e inefetiva
da iniciativa empresarial e do governo eficiente. Ou, na imagem postulada
pelo neo-utilitarismo, a fonte de auto-abastecimento dos funcionrios privile-
giados. Pode ser considerada ainda como uma combinao maligna das duas
imagens. Raramente, ou praticamente nunca, vista como um conjunto de
normas e estruturas que induzem competncia, tal como postulado por
Weber. "Burocraci' usada como um termo genrico, equivalente ao "aparato
organizacional do Estado". No se pode dizer que Estados variem substan-
cialmente no grau em que so "burocrticos". Reforando este problema con-
ceitual, est a surpreendente carncia de evidncias sistemticas comparativas
que analisem as variaes no grau em que estruturas estatais existentes se
aproximam do tipo ideal de "burocracia" weberiana.
Para explorar o potencial da abordagem institucional comparativa, a
hiptese Weberiana deve ser analisada luz de diferentes pases e agncias
governamentais. Examinar as agncias envolvidas em determinados setores
industriais, como faz este estudo, uma maneira de adicionar elementos em-
pricos idia de que a escassez, e no o excesso, de burocracia que impede
o desenvolvimento. A idia identificar as diferenas na forma como os Esta-
dos so organizados e ento associar essas diferenas s variaes obtidas em
termos de desenvolvimento. No fcil provar empiricamente tais conexes,
mas pelo menos a lgica do argumento clara.
A questo das relaes Estado-sociedade mais complicada. Duas posies
aparentemente conflitantes coexistem. Por um lado, h a posio de "insula-
mento".' Para Weber, o insulamento da sociedade uma precondio necessria
para o funcionamento da burocracia. 26 Migdal concorda, observando que as
ligaes entre os "implementadores" dentro do aparato do Estado e os "homens
fortes" fora dele acabam por sabotar a capacidade do Estado de realizar os
seus projetos de dsenvolvimento. Bates (em seu primeiro livro) e os neo-
utilitaristas vo mais longe, associando o desenrolar das ligaes Estado-
sociedade com a "captur' do aparato do Estado por aqueles que buscam
privil~gios rentistas.
A nfase no insulamento tem sentido lgico. A no ser que a lealdade
ao resto do aparato do Estado tenha algum tipo de precedncia sobre as liga-
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-> AUTONOMIA E PARCERIA
A ABORDAGEM INSTITUCIONAL COMPARATIVA <-

es com outros grupos sociais, o Estado no funcionar. O tipo de burocracia tadas na anlise de evidncias histricas especficas. Temos de considerar a
coerente e coesiva, postulada na hiptese de Weber, deve ter um certo grau co-variao das estruturas do Estado, das relaes Estado-sociedade e dos
de autonomia perante a sociedade. O problema separar os benefcios do resultados em termos de desenvolvimento. O que separa os Estados que
insulamento dos custos do isolamento. incorporam o pesadelo neo-utilitarista dos Estados que podem legitimamente
pretender serem desenvolvimentistas? Como funcionam os projetos conjuntos
Toda a idia de projetos compartilhados, que central nas Vlsoes de
de transformao? Que tipos de papis do Estado esto envolvidos? Como os
Gerschenkron, Hirschman, Amsden e Wade, considera que as conexes slidas
com grupos sociais so fundamentais eficcia do desenvolvimento. Intui- projetos compartilhados bem-sucedidos mudam as relaes entre o ~stado e
tivamente esta viso tambm faz sentido. Afinal, ns estamos falando de seus colaboradores privados? O uso da evidncia histrica comparativa para
sociedades capitalistas nas quais nem o investimento nem a produo podem responder a essas questes permite explorar a oportunidade oferecida pelo
ser implementados sem a cooperao de atores privados. A idia de que os recuo do neo-utilitarismo e moldar uma viso mais satisfatria do papel do
Estados operam mais eficientemente quando suas conexes com a sociedade Estado no processo de desenvolvimento.
so minimizadas no mais plausvel do que a idia de que os mercados
operam isolados de outras conexes sociais. Assim como na realidade os
mercados s funcionam se estiverem "inseridos" em outras formas de relaes
sociais, tudo indica que os Estados tambm devem estar "inseridos" para
serem eficientes.
A questo de como a autonomia e a insero social podem ser eficien-
temente combinadas ainda mais complicada pelo fato de os Estados e as
estruturas sociais serem mutuamente determinantes. Por um lado, a presena
de grupos sociais organizados com algo a ganhar com o processo de transfor-
mao refora a perspectiva de sustentao de um Estado burocrtico trans-
formador. Por outro, as burocracias eficazes reforam as perspectivas de que
o empresariado emergente se transforme efetivamente em grupos sociais orga-
nizados. Analogamente, uma sociedade caracterizada por uma rede local de
detentores de poder pouco articulada, com interesses estabelecidos no status
quo, ir dificultar a sobrevivncia de um aparato do Estado coerente e coeso.
Da mesma forma, a ausncia de um aparato de Estado coerente torna menos
provvel que a sociedade civil v se auto-organizar de uma forma melhor do
que os frouxos laos de lealdade existentes.
Existem vrias formas de identificar tais laos de relaes recprocas. Neste
estudo comecei observando as estruturas governamentais e as relaes Estado-
sociedade e seus impactos em termos de mudanas sociais, e, mais especifi-
camente, na organizao industrial. Outra alternativa seria comear analisando
as estruturas sociais, e a partir da tentar explicar o surgimento de formas
particulares de organizao do Estado e das relaes Estado-sociedade.
Qualquer que seja o rumo tomado, o objetivo final o mesmo: captar
a dinmica das relaes Estado-sociedade e junt-las "hiptese weberiana"
de que a organizao interna o desafio bsico enfrentado pela abordagem
comparativa institucional. As generalizaes analticas devem estar sedimen-

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