REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 187-204 JUN.

2010

ESTADO E ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL

NO BRASIL CONTEMPORNEO:
1
CONSTRUINDO UMA SINERGIA POSITIVA?

Cludia Feres Faria

RESUMO

Este artigo busca analisar o padro de relao mantido pelo governo Lula com os movimentos e as organi-
zaes da sociedade civil (OSCs) no prodo de 2003 a 2006. O objetivo investigar se e quais janelas de
oportunidades foram criadas para o estabelecimento de uma sinergia positiva entre o Estado e a socie-
dade civil durante esse mesmo perodo. A hiptese da qual partimos de que a criao de novos espaos
participativos, embora seja condio importante para assegurar uma dinmica inclusiva efetiva, no
suficiente. A anlise empreendida mostra que apesar de o governo Lula ter construdo as bases de um novo
pacto com a sociedade civil organizada por meio da criao, ampliao e institucionalizao de novos
espaos participativos, tal prtica no se transformou em uma poltica de governo majoritariamente susten-
tada. Desta forma, os esforos empreendidos at aqui para a construo e o aperfeioamento da participa-
o das organizaes da sociedade civil nas polticas pblicas do governo Lula tornam-se marginais e
seletivos, comprometendo, assim, as potencialidades inclusivas que estes mesmos esforos poderiam gerar.
PALAVRAS-CHAVE: Estado; organizaes da sociedade civil; participao; governo Lula.

I. INTRODUO es e associaes que possibilitaro a formao

Sabe-se que o aprofundamento da democra-
cia requer um conjunto de formas participativas
que ampliem as chances de vocalizao e expres-
so de um nmero cada vez maior de pessoas,
capacitando-as a partilharem autonomamente o
exerccio do poder poltico. Este reconhecimen-
to vincula-se crena de que a democracia pre-
cisa, para se consolidar, estar amparada em um
conjunto de valores democrticos construdos e
exercidos mediante as prticas cotidianas dos
atores na sociedade. Nesse sentido, para alm da
constatao da importncia da dinmica
institucional para o fortalecimento de uma deter-
minada democracia, enfatiza-se tambm a im-
portncia da dinmica societria por meio da pr-
tica de um conjunto de movimentos, organiza-
1 Gostaria de agradecer aos representantes das organiza-
es da sociedade civil e do governo pela disponibilidade
em concederem entrevistas e informaes sobre os proces-
sos participativos em curso no governo de Lus Incio Lula
da Silva. Agradeo, simultaneamente, os comentrios e as
sugestes crticas dos dois pareceristas annimos da Re-
vista de Sociologia e Poltica. importante ressaltar, en-
tretanto, que a responsabilidade pelos resultados da anli-
se e pela verso final deste artigo inteiramente minha.
de uma cultura poltica norteadora de aes ca-
pazes de revigorarem, a um s tempo, o sentido
da democracia e sua arena poltico-institucional
(Parlamento, estruturas burocrtico-administra-
tivas etc.).
Do ponto de vista terico, esta mesma crena
encontra-se presente nas obras de diferentes au-
tores: de Alexis de Tocqueville (1977) a Robert
Putnam (1996), de Jrgen Habermas (1996) a
Cohen e Rogers (1995). Em todas elas, a partici-
pao cvica considerada uma varivel
determinante para a ampliao e para o fortaleci-
mento das democracias, tanto no que diz respeito
ao plano sociocultural quanto no que diz respeito
dimenso poltico-institucional.
Em Tocqueville, esta participao concretiza-
se por meio das associaes secundrias de car-
ter voluntrio que mediam a relao entre o Esta-
do e os indivduos. Segundo o autor de A demo-
cracia na Amrica (1977), as associaes esti-
mulam os indivduos a sarem de suas relaes
primrias, educando-os para uma vida pblica;
induzem a formao de uma conscincia cvica,
deslocando o auto-interesse imediato em direo
a um interesse bem compreendido; cultivam a

Recebido em 28 de maro de 2008.

Aprovado em 3 de maro de 2009.
Rev. Sociol. Polt., Curitiba, v. 18, n. 36, p. 187-204, jun. 2010
187
ESTADO E ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL NO BRASIL
reciprocidade e a confiana entre os indivduos,
capacitando-os a desenvolverem tarefas que eles
no realizariam sozinhos. Por isso, a qualidade da
democracia liberal constitucional estaria intrinse-
camente vinculada qualidade da sociedade na
qual ela est inserida, especialmente ao cultivo das
virtudes cvicas oriundas dos vnculos associativos
nela estabelecida (TOCQUEVILLE, 1977;
WARREM, 2001)2.
Seguindo os passos de Tocqueville, a literatu-
ra do pluralismo americano tambm atribui im-
portncia s associaes intermedirias ao defen-
derem a existncia de uma pluralidade de grupos
de interesses, bem como a formao de uma cul-
tura poltica robusta que ir influenciar o desem-
penho institucional das democracias modernas
(ALMOND & VERBA, 1963; DAHL, 2000).
Putnam (1996) postula igualmente que, quando
os cidados adquirem capacidades para agirem
coletivamente, eles passam a monitorar, partici-
par e pressionar os governos, tornando-os mais
democrticos. A participao em associaes ci-
vis pode apresentar, portanto, efeitos democrti-
cos, dado que fortalece os mecanismos represen-
tativos e induz ao cultivo das habilidades
organizacionais e das virtudes cvicas.
Em um outro espectro terico que no aquele
estritamente liberal, Jrgen Habermas (1984;
1996), mediante o conceito de esfera pblica3,
vem reforar a importncia da participao das
associaes voluntrias e dos movimentos so-
ciais no fortalecimento da democracia. Esse
2 Os impactos democrticos do associativismo civil no
so homogneos. Muitas das prticas associativas podem
redundar em problemas e no em solues para o fortaleci-
mento de uma democracia, tornando necessrio, portanto,
avali-las mediante suas aes cotidianas. Para uma exce-
lente discusso a respeito, ver Warren (2001) e Armony
(2004).
3 Habermas, em Mudana estrutural da esfera pblica
(1984), analisa o surgimento, no sculo XVII, de uma esfe-
ra pblica esclarecida e politizada e seu gradual desenvolvi-
mento no capitalismo. Se, na sociedade feudal, o pblico
representava passivamente uma ordem poltica pr-orde-
nada, com o surgimento do capitalismo, um espao pbli-
co, formado por cidados privados, vai se consolidando.
Esses sujeitos passam a ter a possibilidade de julgar coleti-
vamente a autoridade do Estado, cuja legitimidade torna-se
dependente desta opinio discursivamente formada.
Habermas ressalta a importncia deste espao na promo-
o da autodeterminao democrtica e da responsabilida-
de pblica.
188
autor acredita que a tematizao e a apresenta-
o em pblico de novas questes tem um du-
plo efeito: renovam os potenciais crticos oriun-
dos do mundo da vida e ampliam os limites do
sistema poltico e de sua pauta de discusso
mediante fluxos comunicativos que atingiro os
centros decisrios, influenciaro os tomadores
de decises e conferiro legitimidade s deci-
ses tomadas.
A esfera pblica habermasiana constitui, as-
sim, um espao em que ocorrero primeiramente
a constituio de uma opinio e de uma vontade
democrtica. Sua base social formada por uma
sociedade civil composta por associaes, orga-
nizaes e movimentos sintonizados com a res-
sonncia dos problemas societrios nas esferas
da vida privada, que devero ser transmitidos para
a esfera pblica. Estas organizaes da sociedade
civil influenciaro a definio dos problemas que
sero tematizados por meio da esfera pblica. Uma
vez publicizados, tais problemas podero ser tra-
tados pelo sistema poltico-administrativo
(HABERMAS, 1996, p. 363). A esfera pblica
estabelece, portanto, uma mediao entre, de um
lado, a sociedade civil e, do outro, o sistema pol-
tico-administrativo4.
Autores como Cohen e Rogers (1995),
Bohman (1996) e Fung (2003), em dilogo com
as elaboraes habermasianas, buscam analisar
formatos participativos que podero promover
tanto o debate pblico indutor da formao de
consensos e/ou cooperao pblica quanto de-
cises efetivas, pois que asseguradas institu-
cionalmente a partir de fruns deliberativos5.
O padro democrtico de uma sociedade pas-
sa aqui a ser avaliado no s pela densidade cvica
de sua sociedade civil ou pela fora de sua esfera
4 Esse modelo de esfera pblica oferecido por Habermas
diferencia-se do modelo bipolar da relao Estado e socie-
dade civil oferecido pelo paradigma tocquevilliano. Esta
diferena tem, por sua vez, implicaes tericas e empricas
importantes para o sentido ou os sentidos da participa-
o. Ver Costa (1997) e Warren (2001).
5 Ciente dos problemas oriundos do processo de
complexificao das sociedades modernas, Habermas asse-
gura tanto esfera pblica quanto s organizaes da soci-
edade civil um papel limitado. Temendo a fora dos cdi-
gos sistmicos (dinheiro e poder) sobre as organizaes
dos atores da sociedade civil, bem como o processo de
burocratizao dessas organizaes, Habermas reserva-lhes
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 187-204 JUN. 2010
pblica, mas tambm pela pluralidade de formas
participativas institucionalizadas capazes de inse-
rir novos atores no processo decisrio destas
mesmas sociedades. Acredita-se, com isso, que
os atores societrios devero no s tematizar si-
tuaes problemticas e buscar influenciar os cen-
tros decisrios, mas tambm assumir funes mais
ofensivas por meio de fruns de deliberao p-
blica.
Esta mesma abordagem inspirou Amartya Sen
a chamar a ateno para a centralidade das insti-
tuies deliberativas para qualquer conceituao
de desenvolvimento, uma vez que elas possibili-
tam o exerccio autntico da escolha social.
O retorno democracia no Brasil foi marcado
por estas mesmas crenas que vinculam o forta-
lecimento da democracia consolidao das ins-
tncias tradicionais de participao (o voto, as elei-
es e os partidos) como tambm ampliao de
novos canais participativos atravs dos quais os
cidados brasileiros podem fortalecer seus laos
societrios e intervir na formulao e no controle
das decises coletivas. Os movimentos sociais e
seus aliados institucionais buscaram traduzir tal
crena em realidade institucional. A Constituio
Federal de 1988 retrata como esta prtica social
ganhou forma no cenrio poltico brasileiro. A
partir dela, uma nova legislao participativa foi
implementada, viabilizando a abertura de novos
canais institucionais de participao. Exemplos
paradigmticos so encontrados nos dispositivos
constitucionais que asseguram a realizao de
referendos, plebiscitos, iniciativas populares de
leis, audincias pblicas, oramentos
participativos, conselhos de polticas e outros.
Neste cenrio, o Partido dos Trabalhadores
(doravante PT) teve um papel mpar como
articulador institucional das demandas societrias
as funes de preservar e ampliar a infra-estrutura do mun-
do da vida e dar visibilidade aos problemas societrios sem,
contudo, resolv-los. Esse carter defensivo e pouco
deliberativo imputado aos atores da sociedade civil torna a
elaborao habermasiana acerca da importncia das associ-
aes secundrias, organizaes e movimentos sociais para
a promoo e o fortalecimento da democracia passvel de
crticas. Habermas acusado de negligenciar as possibilida-
des de ampliao dos mecanismos institucionalizados de
formao da vontade poltica que conferiria poderes efeti-
vos aos pblicos deliberativos. Para uma anlise crtica
destas proposies, ver Faria (2000) e Avritzer e Costa
(2004).
pela ampliao destes novos espaos. Este mesmo
partido, quando no governo de prefeituras e esta-
dos, inovou ao introduzir uma forma participativa
de gesto pblica reconhecidamente bem-sucedi-
da: os oramentos participativos. Ademais, muitas
das primeiras experincias conselhistas tiveram os
membros do PT como um dos seus principais
articuladores (GOHN, 1995). O governo de Lus
Incio Lula da Silva (doravante governo Lula) nas-
ce, portanto, sob este signo, ou seja, o de apoiar e
ampliar esta rede participativa que, nos seus
primrdios, foi, simultaneamente, fundada e fun-
dadora deste mesmo partido.
Com o objetivo de aferir se e como esta pro-
messa est sendo cumprida, procuraremos, neste
artigo, analisar de que forma o governo Lula, na
sua primeira gesto frente da Presidncia da
Repblica (2003-2006), relacionou-se com os
movimentos e as organizaes da sociedade civil
(OSCs). Avaliaremos quais janelas de oportunida-
des foram criadas para o estabelecimento de uma
sinergia positiva6 entre o Estado e a sociedade
civil durante este mesmo perodo.
6 A idia de sinergia pressupe, segundo Evans (1996;
2003), aes complementares entre Estado e sociedade ci-
vil. Uma sociedade civil dinmica pode fortalecer as insti-
tuies do Estado ao passo que estas podem construir
ambientes favorveis para a dinamizao desta prpria so-
ciedade. As aes das agncias pblicas podem, por exem-
plo, forjar redes de engajamento cvico entre os cidados
que, por sua vez, sero utilizadas com fins
desenvolvimentistas. Cidados engajados tornar-se-o uma
fonte de disciplina e informao para as agncias pblicas,
bem como um auxlio para a execuo de projetos. Alm da
relao entre Estado e sociedade civil, esta idia envolve
tambm atores privados. Evans (1996, p. 1120-1122) pro-
pe uma distino analtica entre complementaridade e
embeddedness, em que a primeira definida como uma
forma convencional de conceituar relaes de apio mtuo
entre atores pblicos e privados, enquanto a segunda diz
respeito s redes de relaes entre representantes pblicos
e da sociedade civil que vo alm dos limites entre pblico
e privado. Assim, casos mais concretos de sinergia envol-
vem combinaes variadas de complementaridade e
embeddedness. Elaboraes tericas em torno desta idia
podem ser encontradas em diferentes trabalhos que bus-
cam analisar o papel do Estado e da sociedade civil na
promoo de bons governos no Brasil, como, por exem-
plo, Abers (1998) e Tendler (1998). Estamos utilizando
aqui a idia de sinergia para investigar em que medida o
governo Lula (2003-2006), por meio de sua Secretaria Na-
cional de Articulao Social, foi capaz de potencializar uma
relao virtuosa com os atores sociais inseridos na dinmi-
ca participativa em curso no perodo analisado.
189
ESTADO E ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL NO BRASIL
Para tal, este artigo ser estruturado da seguinte
forma: na primeira seo realizaremos um breve
panorama histrico sobre o fortalecimento da so-
ciedade civil no Brasil dos anos 1990 e sua rela-
o com o sistema poltico brasileiro, notadamente
as estruturas administrativas do Estado brasileiro.
Na segunda seo, buscaremos avaliar se e quais
canais de participao foram abertos e/ou fortale-
cidos durante a primeira gesto de Lula, bem como
a qualidade dos dilogos estabelecidos entre o
governo e os atores sociais que fazem parte desta
infra-estrutura participativa. Na terceira seo,
conclusiva, teceremos algumas consideraes
acerca do potencial inclusivo gerado a partir da
nova dinmica construda entre Estado e OSCs
neste mesmo perodo. Entendemos aqui por po-
tencial inclusivo as possibilidades efetivas de trans-
formao das discusses e dilogos empreendi-
dos nestes espaos em decises pblicas que afe-
tam diretamente a vida das pessoas envolvidas
nestas organizaes.
II. SOCIEDADE CIVIL E SISTEMA POLTICO
BRASILEIRO: DOS ANOS 1990 AO BRASIL
DO SCULO XXI
O espao pblico brasileiro vem se tornando,
desde a dcada de 1980, mais denso e complexo
em funo no s da sua diferenciao quantitati-
va, dado o surgimento de novos grupos, como,
tambm, em funo da sua diferenciao qualita-
tiva, uma vez que se tornou mais organizado e
mais autnomo (AVRITZER, 2002; GOHN, 2005;
SANTOS, 2006).
Uma das consequncias desta transformao
pode ser sentida na mudana do prprio padro
de ao destes atores sociais: de uma postura de
negao da institucionalidade vigente no final da
dcada de 1970, passaram para uma postura mais
dialogal, demandando e participando dos diversos
canais participativos que se estruturavam. Neste
movimento, alm de mudar o perfil e o sentido da
atuao destes novos atores, mudou tambm os
limites do sistema poltico que se expandiu. Vri-
os espaos participativos foram, ento,
construdos na interface entre governo e socieda-
de civil.
Tais espaos foram criados apesar da resis-
tncia explcita de quase todas as tentativas re-
formistas ocorridas no pas que insistiam em
dissociar a sociedade civil organizada da formu-
lao e do controle dos projetos modernizantes.
190
Por meio deles, os atores sociais e seus aliados
polticos conseguiram provocar um tensiona-
mento pblico em torno das diretrizes destes pro-
jetos. sob esse registro que a dcada de 1990
iniciou-se.
Esta dcada assistiu consolidao paulatina
desses espaos participativos que, aliados re-
presentao poltica e s formas corporativistas
de negociao, assumiram papis importantes no
cenrio nacional, ampliando as chances de
vocalizao de uma gama diversificada de atores.
Assentadas na nova constitucionalidade inaugu-
rada com a Carta de 1988, as novas formas
institucionais de participao, nos diversos nveis
da federao, comearam a ser recorrentemente
utilizadas, estabelecendo dinmicas diferentes en-
tre Estado e sociedade civil. Nesse momento, as-
sistimos a implantao de uma srie de requisitos
institucionais para dar prosseguimento ao processo
de descentralizao poltica e formao de ins-
tncias colegiadas cuja funo auxiliar na for-
mulao, no controle e na execuo das polticas
setoriais. Os Planos Diretores Municipais passa-
ram a contar com a participao dos cidados nas
suas formulaes. Alguns estados, como Minas
Gerais e So Paulo, passaram a implementar as
Audincias Pblicas Legislativas, que abriram es-
paos para o debate entre os cidados e seus re-
presentantes nos Legislativos estaduais. Consoli-
daram-se as formas hbridas de participao7,
como os Conselhos Gestores de Polticas Pbli-
cas e de Direitos e os Oramentos Participativos.
As organizaes no-governamentais (ONGs)
multiplicaram-se e assumiram novas responsabi-
lidades8. Enfim, a questo da institucionalizao
da participao passou a ser um fato explorado
tanto na prtica, quanto analiticamente. Entretan-
to, o grau real de influncia alcanado pelos ato-
res societrios junto ao sistema poltico por meio
destas instncias institucionais de participao per-
manece ainda uma questo em aberto.
7 No sentido de que eles envolvem, pelo menos em tese,
um partilhamento de processos deliberativos entre atores
estatais e atores sociais ou associaes da sociedade civil
(cf. AVRITZER & PEREIRA, 2005).
8 Para uma discusso sobre a caracterizao destes novos
atores em termos de definio, funes e relaes com ou-
tros atores sociais e polticos nos mbitos nacional e inter-
nacional, ver Landim (1996), Teixeira (2002), Pinto (2006)
e Koslinki e Reis (2009).
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 187-204 JUN. 2010
O real potencial deliberativo dos novos forma-
tos participativos, a qualidade da representao no
interior dos mesmos, a capacidade e a autonomia
de ao dos atores sociais que deles participam,
os constrangimentos impostos pelas assimetrias
organizacionais, informacionais e/ou econmicas
entre os atores sociais e polticos mostram que,
se o potencial participativo da dcada anterior tra-
duziu-se em ganhos institucionais, isso no pres-
supe, naturalmente, a construo de relaes
equitativas entre atores do Estado e da sociedade
civil. Ademais, a introduo destes novos forma-
tos ocorreu em meio a mudanas profundas na
ordem poltica e econmica brasileira decorrente
da implantao, nas ltimas dcadas, de novos
projetos reformadores da ordem social.
As conseqncias da hegemonia quase total
do discurso neoliberal que se consolidou no Brasil
em meados dos anos 1990, bem como de sua pr-
tica para o dinamismo societrio e para os diver-
sos formatos participativos em surgimento ins-
crevem-se naquilo que Dagnino denominou de
confluncia perversa. Confluncia marcada,
segundo a autora, pela convivncia simultnea de
dois projetos distintos: o projeto neoliberal implan-
tado e desenvolvido pelos diversos governos des-
de a eleio do ex-Presidente Collor de Mello e o
projeto participativo que surgiu com o fim dos
governos autoritrios e foi tomando forma duran-
te o processo de democratizao do pas
(DAGNINO, 2004, p. 138).
As conseqncias imediatas desta conflun-
cia perversa para a implantao e consolidao
dos formatos participativos podem ser aferidas
pela forma como se passou a avaliar o processo
de incluso poltica dos grupos organizados. Longe
de facilitar tal processo, o modelo de desenvolvi-
mento imposto dificultou ainda mais esta insero
na medida em que se passou a avaliar o dinamis-
mo societrio ora de forma instrumental, repas-
sando aos atores da sociedade civil responsabili-
dades prprias ao Estado, ora como entrave s
necessidades de reestruturar o pas mediante os
desafios colocados pela sua insero em uma or-
dem globalizada9 (DAGNINO, 2004; NOGUEI-
RA, 2004).
9 O modelo de desenvolvimento adotado, ainda no gover-
no Collor, tinha como eixo central a abertura comercial ao
exterior e as privatizaes. Por meio do Plano Collor I
iniciou-se uma forte interveno na ordem econmica e
social. Administrativamente, a reforma executada foi con-
Tal fato pode ser comprovado mediante as an-
lises sobre as funes que os novos formatos
participativos assumiram a partir dos anos 1990.
Ao analisarem a relao entre os atores societrios
que transitavam nestes espaos e os representan-
tes do Estado no governo Fernando Henrique Car-
doso, Tatagiba (2002) e Teixeira (2002) mostram
como as promessas inclusivas e democratizantes
contidas nas suas normas regimentais encontra-
vam-se ainda em disputa decorrente, muitas ve-
zes, do papel e das funes que os seus
interlocutores institucionais lhes imputavam na pr-
tica. Assim, por exemplo, Teixeira afirma, ao anali-
sar a relao estabelecida entre certas ONGs e o
Programa Comunidade Solidria10, que este Pro-
grama transferia recorrentemente as responsabili-
dades pblicas do Estado para as comunidades,
famlias e indivduos organizados pelas ONGs, bem
como selecionava suas parcerias em articulaes
diretas do executivo federal com as organizaes
por ele selecionadas (TEIXEIRA, 2002, p. 122-
123). Para tal, as funes destas organizaes mu-
daram, e algumas delas passaram a desempenhar a
funo de prestadoras de servios que, via de re-
gra, eram da responsabilidade do Estado. Assumi-
am tais funes em nome da eficincia que apre-
sentavam, mas sem participarem da elaborao dos
mesmos. Tatagiba (2002) analisou a situao ainda
frgil em que se encontravam os Conselhos Gestores
de Polticas Pblicas diante da recusa dos gover-
nos em compartilhar efetivamente a elaborao e a
execuo das polticas pblicas para os quais fo-
ram criados e/ou ampliar a sua gesto.
siderada um verdadeiro desmanche do setor pblico fede-
ral, sem resolver, contudo, o problema financeiro do Esta-
do e piorando a qualidade dos servios pblicos. Ao assu-
mir o cargo de Ministro da Fazenda, Fernando Henrique
Cardoso deu incio a um novo processo de reestruturao
do pas. A era FHC (1993-2002) realizou mudanas de
vulto, principalmente no que diz respeito reconfigurao
do papel do Estado. Diante deste novo cenrio, o governo
FHC estabeleceu com os setores organizados da sociedade
uma postura pouco dialgica, assumindo uma prtica que
ia desde a marginalizao e a desqualificao de certos seto-
res sociais at a represso dos mesmos. Este governo bus-
cou restringir suas negociaes s arenas institucionais por
ele escolhidas, notadamente o Congresso Nacional. Ver
Pereira (1995), Abrcio e Costa (1998) e Nogueira (2004).
10 Ao Programa Comunidade Solidria e Secretaria Exe-
cutiva coordenadora dos programas do governo de
Fernando Henrique Cardoso na rea social couberam a
execuo de projetos voltados para situaes de fome e
misria aguda, de emergncia e calamidade pblica.
191
ESTADO E ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL NO BRASIL
Tais exemplos chamam a ateno para as difi-
culdades de operacionalizao dos formatos
participativos inseridos em um contexto marcado
por um projeto poltico que, embora enfatizando
a importncia da sociedade civil, fazia-o de forma
problemtica, posto que no visava a um
compartilhamento real dos mecanismos decisrios
e, conseqentemente, a um alargamento da cida-
dania poltica, mas sim a uma transferncia de
responsabilidades, principalmente em reas como
as referentes poltica social.
Vale ressaltar, entretanto, que, se por um lado,
tal anlise pode nos ajudar a entender parte desta
dificuldade, por outro, esta explicao no esclare-
ce, por exemplo, a ineficcia, pelo menos aparen-
te, de certos mecanismos participativos implanta-
dos sob a gesto do outro projeto, o participativo.
Exemplo paradigmtico tem sido a operacionaliza-
o do Conselho de Desenvolvimento Econmico
e Social (CDES), que foi implantado no primeiro
ano do governo Lula como um espao de discus-
so dos grandes projetos do governo com a socie-
dade civil. Sua composio j aponta os proble-
mas inclusivos que ele carrega. Como mostrou Pin-
to, a representatividade deste Conselho proble-
mtica em dois sentidos: (1) a sociedade civil no
representada por suas organizaes, mas por pes-
soas de conhecida liderana e (2) a escolha destas
pessoas de responsabilidade do presidente, o que
no ajuda em nada a alargar a participao da soci-
edade civil na representao deste Conselho (PIN-
TO, 2004, p. 103)11.
Aqui vale a pena ressaltar outras variveis alm
daquela referente ao contexto poltico no qual estes
formatos participativos inserem-se. Como bem apon-
ta Nogueira, ao aceitarem participar nos termos co-
locados e ao ocuparem os espaos propostos, os
movimentos sociais [e os seus representantes] vol-
11 O CDES um rgo de assessoramento imediato
da Presidncia da Repblica, criado com o objetivo de cum-
prir o papel de articulador entre governo e sociedade, para
a viabilizao do processo de Concertao Nacional. Im-
plantado em 13 de fevereiro de 2003, auxilia na formulao
de polticas e diretrizes especficas, voltadas ao desenvol-
vimento econmico e social, produzindo indicaes
normativas, propostas polticas e acordos de procedimen-
to. Ele integrado por representantes do governo, das en-
tidades empresariais e sindicais e por representantes das
organizaes da sociedade civil (BRASIL. PRESIDNCIA
DA REPBLICA. CONSELHO DE DESENVOLVIMEN-
TO ECONMICO E SOCIAL, 2007).
192
taram-se mais para a [tentativa de] gesto da poltica
do que para a oposio a ela (NOGUEIRA, 2004,
p. 58). Nesse sentido, fizeram uma escolha que,
como todas, tm custos. Diante disto, a questo sobre
o que deve guiar as escolhas dos grupos quando as
oportunidades de acesso aos centros decisrios
emergem, torna-se fundamental.
Dryzek sugere que os grupos [societrios]
s obtero ganhos se seus interesses estiverem
conectados diretamente aos imperativos do Es-
tado (ordem interna, sobrevivncia externa, ex-
trao de recursos, acumulao e necessidade
de legitimao). Se houver uma coincidncia en-
tre tais imperativos e os interesses dos grupos,
estes podero alcanar ganhos reais no sentido
de determinarem ou, pelo menos influenciarem,
o contedo da poltica pblica. Se isto no acon-
tecer, a incluso ocorrer mediante cooptao e/
ou oferecimento de prmios simblicos. Nesse
caso, a incluso ocorrer vis--vis uma restri-
o da relao democrtica na esfera pblica
(DRYZEK, 2000, p. 83).
Algumas anlises nos ajudam a exemplificar
tal proposio. Este o caso do estudo empreen-
dido por Paoli (2002) sobre as aes empresariais
filantrpicas. Segundo a autora, a filantropia
empresarial foi motivada pela percepo da
agudizao da pobreza e da desigualdade social
no Brasil e, por isso, da necessidade de uma ao
civil mais responsvel e solidria por parte deste
setor frente aos problemas sociais do pas. No
obstante, o voluntariado empresarial, apesar de
surgir em funo da conscincia da pobreza e da
desigualdade social crescentes, no busca esta-
belecer qualquer debate pblico acerca de suas
causas. Defende aes eficientes e privadas para
minorar tal situao sem, entretanto, debater es-
tratgias mais estruturantes e de longo prazo para
extinguir suas causas. Dessa maneira, nos afirma
Paoli, suas estratgias inserem-se menos em uma
lgica da cidadania e mais na eficincia da
integrao social para limitar o perigo e o risco
inerente presena aumentada dos excludos e
sem-direitos (PAOLI, 2002, p. 414).
As anlises sobre a expanso, nos anos 1990,
de uma outra iniciativa participativa, os oramen-
tos participativos (doravante OPs), nos ajudam a
precisar as variveis envolvidas na implantao e
no desenvolvimento dos novos formatos
participativos que buscam realizar processos mais
efetivos de incluso poltica.
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 187-204 JUN. 2010
Nesse caso, a avaliao positiva de alguns OPs
reside na presena de um conjunto de elementos
que, suspeitamos, no foram ainda completamente
incorporados s outras formas participativas. A
descentralizao das decises pblicas, a introdu-
o de fruns pblicos de discusso e delibera-
o, o incentivo institucional participao dos
atores organizacional e economicamente menos
favorecidos e o comprometimento dos gestores
pblicos com o desenvolvimento virtuoso desta
modalidade de gesto pblica atestam o seu car-
ter mais inclusivo e democratizante (FARIA, 1996;
ABERS, 1998; SOUZA SANTOS, 1998;
NAVARRO, 1998; AVRITZER, 2002). Inseridos
no mesmo contexto em que os outros experimen-
tos aludidos, as experincias do OP mostraram-
se mais bem-sucedidas em funo da presena
destas variveis.
interessante observar que as crticas a este
modelo de gesto pblica municipal, ou pelo me-
nos aos seus casos mais bem-sucedidos, emer-
gem exatamente quando tais variveis deixam de
estar presentes. Navarro (2003), por exemplo,
chama ateno para os problemas que a
operacionalizao do OP de Porto Alegre a ex-
perincia mais virtuosa de OP citada pela literatu-
ra nacional e internacional enfrentou nos lti-
mos anos. Segundo o autor, depois de anos, o OP
em Porto Alegre encontra-se dominado por uma
elite partidria e suas bases organizadas na socie-
dade, o que o impede de se desenvolver e atingir
novos grupos. Neste sentido, a burocratizao de
suas instncias decisrias e a rotinizao de suas
regras, sem o devido cuidado com o
monitoramente deste processo, vem transforman-
do o OP de Porto Alegre em uma estrutura politi-
camente menos inclusiva. Conseqentemente, a
participao nesta forma de gesto pode tornar-
se, tal qual sugere Dryzek (2002), mais simblica
do que efetivamente inclusiva.
A disseminao de movimentos, associaes e
grupos organizados no Brasil, assim como das
formas institucionais de participao construdas
na interface entre sociedade civil e Estado no pas
apontam, claramente, para a complexificao da
sociedade brasileira como um todo e de seu espa-
o pblico em particular. Atentar para essa com-
plexidade significa perceber as mltiplas relaes
que se estabelecem no interior deste espao, as-
sim como da relao deste com o sistema polti-
co. Essa disseminao, se, por um lado, pressu-
pe um ganho em termos da dinamizao da soci-
edade brasileira e de um possvel processo de
aprendizado poltico institucional, por outro, nos
remete a um conjunto de novas questes. Obvia-
mente que estas surgem em um outro contexto,
marcado no mais pela ausncia deste espao p-
blico, mas pela sua presena. A conscincia desta
presena nos obriga a refletir sobre o(s) tipo(s)
de relao(es) estabelecida(s) entre os atores or-
ganizados da sociedade civil e o atual governo.
com este esprito que, na prxima seo, descre-
veremos a infra-estrutura participativa criada
durante o primeiro governo de Lula (III.1), bem
como o mtodo participativo criado por este go-
verno para dialogar com os atores organizados da
sociedade civil (III.2).
III. O GOVERNO LULA (2003-2006) E A DIN-
MICA PARTICIPATIVA
III.1. A infra-estrutura participativa
Embora no existam dados precisos sobre o
nmero de instituies participativas existentes no
pas, bem como das organizaes e indivduos
nelas envolvidos12, podemos afirmar que novos
espaos participativos foram criados e reforma-
dos durante o perodo entre 2003 e 2006. Dentre
eles, ganham destaque os conselhos de Poltica13
e as conferncias14 que atuam nos trs nveis da
12 Em 1999, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estats-
tica (IBGE) divulgou a existncia de 23 987 conselhos
municipais existentes no Brasil vinculados a diferentes
polticas sociais como Sade (5 426), Educao (5 011),
Assistncia Social (5 037), Direito da Criana e do Adoles-
cente (3 949), Emprego e Trabalho (1 670), Meio Ambien-
te (1 117), Turismo (859), Habitao (440), Transporte
(229) e Poltica Urbana (189). Destes, 18 198 foram consi-
derados deliberativos, 5 634 consultivos e 155 de tipo ig-
norado (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA
E ESTATSTICA, 1999).
13 Segundo Tatagiba (2002), os conselhos de polticas
so aqueles ligados s polticas pblicas mais estruturadas
ou concretizadas em sistemas nacionais. So, em geral, pre-
vistos em legislao nacional e so considerados parte inte-
grante do sistema nacional, com atribuies legalmente
estabelecidas no plano da formulao e implementao das
polticas na respectiva esfera governamental. [...] So tam-
bm concebidos como fruns pblicos de capacitao de
demandas e negociao de interesses especficos dos diver-
sos grupos sociais e como uma forma de ampliar a partici-
pao dos segmentos com menos acesso ao aparelho do
estado (idem, p. 49).
14 As Conferncias podem ser definidas como espaos
institucionais de deliberao das diretrizes gerais de uma
determinada poltica pblica. Elas envolvem um conjunto
193
ESTADO E ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL NO BRASIL

federao e nas diferentes polticas pblicas, as-
sim como as ouvidorias pblicas, as mesas de
negociao e os fruns consultivos. O incetivo
criao e reformulao destes espaos
indicativo da disposio do atual governo em dia-
logar com as OSCs.
No que diz respeito aos conselhos em mbito
nacional, Moroni (2006) constatou a existncia
de 64 conselhos, dentre os quais 11 foram cria-
dos no governo Lula e nove foram reestruturados
neste mesmo perodo, como mostra o Quadro 1.

QUADRO 1 CONSELHOS NACIONAIS CRIADOS E REESTRUTURADOS DURANTE O GOVERNO LULA

(2003-2006)

FONTE: Moroni (2006) e Brasil. Secretaria-Geral da Presidncia. Secretaria Nacional de Articulao Social (2007).

No que diz respeito s Conferncias Nacio- internacionais convocadas, em sua maioria, pelo
nais, o Quadro 2 mostra que entre 2003 e 2006 Governo federal.
foram realizadas 38 conferncias nacionais e trs

QUADRO 2 CONFERNCIAS NACIONAIS/INTERNACIONAIS REALIZADAS DURANTE O GOVERNO LULA

(2003-2006)

de atores sociais para alm daqueles que participam dos las, o ministrio em questo detalha os temas, objetivos e
Conselhos de polticas. Elas so convocadas por decreto estabelece as comisses organizadoras, cronogramas e re-
presidencial que delimita a temtica e delega aos respecti- gulamentos para a implantao das reunies regionais e
vos ministrios o dever de organiz-las. Ao regulament- eleies de delegados (MORONI, 2006; PINTO, 2006).

194
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 187-204 JUN. 2010

195
ESTADO E ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL NO BRASIL

196
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 187-204 JUN. 2010
FONTE: Moroni (2006) e Brasil. Secretaria-Geral da Presidncia. Secretaria Nacional de Articulao Social (2007).
NOTAS: * soma dos participantes das etapas municipais, estaduais e nacional; ** soma dos participantes das etapas
estaduais e nacional.
Como j mencionada na primeira seo deste tra-
balho, a abertura de novos canais de participao,
embora relevante, nos diz pouco sobre a qualidade
da prtica democrtica no interior dos mesmos. Para
avali-la, um conjunto de variveis devem ser mobi-
lizadas, como, por exemplo, o tipo de poltica pbli-
ca envolvida, o comprometimento do gestor com a
participao, o tempo e a capacidade de moblizao
dos atores da sociedade civil envolvidos em cada
poltica, o desenho institucional assumido, as regras
que balizam o funcionamento das instituies
participativas, entre outras (AVRITZER, 2002;
TATAGIBA, 2004; FARIA, 2007).
Se elegermos as regras institucionais que cria-
ram e/ou reestruturaram estes espaos
participativos poderemos aferir, por exemplo,
como eles so organizados, quais segmentos os
compem, a quem eles representam, quando e
como organizam o processo deliberativo etc. Desta
forma, mesmo sem podermos analisar a prtica
social no interior destes espaos a partir destes
dados, uma vez que as regras e os desenhos
instituicionais assumidos estruturam tais prticas
sociais, esta anlise nos permite antever a quali-
dade das mesmas (TATAGIBA, 2004; FARIA,
2007). Vejamos, por exemplo, o impacto das re-
gras sobre a representao dos diversos segmen-
tos no interior dos conselhos.
Para analisar a prtica representativa nos con-
selhos compostos por representantes do governo
e da sociedade civil importante avaliarmos se e
como esta representao organizada. Descobri-
remos que quando ela ocorre a partir das instn-
cias municipais e estaduais, a legitimidade desta
representao tende a ser maior, posto que ela se
forma a partir de escolhas realizadas no prprio
universo societrio e no por meio de escolhas
prvias feitas pelo poder executivo. Embora no
seja possvel realizar tal anlise para todos os Con-
selhos, alguns casos revelam-se paradigmticos,
como os conselhos nacionais de Sade, de Assis-
tncia Social e da Cidades (AVRITZER, 2007).
Um outro aspecto relevante diz respeito s re-
gras referentes ao processo de escolha do Presi-
dente do Conselho. Se partirmos do pressuposto
que o ato eleitoral expressa, simultaneamente, o
consentimento do representado para com o re-
presentante e a chance de controle do mesmo
(MANIN, 1997), a indicao do presidente pelo
governo fere no s o princpio representativo,
como indica o monoplio do cargo pelo represen-
tante do governo, configurando de antemo a pre-
ponderncia deste frente aos demais segmentos que
compem estes espaos. Esta prtica incide nega-
tivamente sobre a autonomia dos representantes da
sociedade civil, uma vez que, embora existindo
paridade numrica entre os segmentos envolvidos,
no que diz respeito ao processo decisrio, o equil-
brio entre as partes comprometido pelo maior
poder de agenda e de controle do presidente. No
que diz respeito aos conselhos nacionais, podemos
afirmar que ainda so raros os casos onde o presi-
dente eleito diretamente pelos segmentos que de-
les fazem parte, embora o caso do Conselho Naci-
onal da Sade constitua-se uma exceo, dado que
elegeu, pela primeira vez, um representante dos tra-
balhadores dos sevios de sade.
igualmente importante avaliar qual o
envolvimento do gestor com estes espaos
participativos. Este envolvimento importa porque
confere maior poder s instituies participativas
ao aproximar governo e sociedade e criar chances
reais de dilogo entre as partes. Sabe-se que a
ausncia de representantes governamentais nes-
tes espaos inviabiliza no s as possibilidade deste
dilogo, como tambm as chances de encaminha-
mento institucional das decises tomadas no inte-
rior destas instituies. Neste caso, o governo Lula
diferencia-se do governo anterior na medida em
que tem estado muito mais presente nestas insti-
tuies. Avritzer (2007) mostra, para o caso do
Conselho Nacional de Sade, que o Ministro da
Sade do atual governo esteve presente em 91%
das reunies realizadas, ao passo que no governo
de FHC, o Ministro participou somente de 14%
das reunies. Se a idia de sinergia aludida pres-
supe o envolvimento de ambas instncias, go-
197
ESTADO E ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL NO BRASIL

vernamental e societria, na construo de uma lidade, possibilitando formas mais permanentes de

relao cooperativa que possa redundar em maior controle dos acordos efetivados. exatamente
desenvolvimento, a ausncia da disposio em esse mtodo participativo que ser objeto de an-
participar compromete tal possibilidade. lise na prxima sub-seo deste artigo.
No que diz respeito s Conferncias Nacio- III.2. O governo Lula e o mtodo participativo
nais, chama a ateno o nmero de atores envol-
A confeco de um mtodo participativo surge
vidos: mais de dois milhes de pessoas participa-
da inteno do governo Lula de criar um tipo dife-
ram destes espaos promovidos nos diferentes
rente de governabilidade. Para alm de sua relao
nveis da federao. Este movimento todo em torno
com os outros entes da federao e com o Con-
da concretizao de espaos dialgicos entre go-
gresso Nacional, este governo busca relacionar-se
verno e sociedade civil organizada aponta, mais
com os movimentos organizados da sociedade ci-
uma vez, para a disposio do governo em ouvir
vil por meio de uma secretaria prpria: a Secretaria
os setores sociais organizados, principalmente no
Nacional de Articulao Social, vinculada Secre-
que concerne s polticas sociais. Entretanto, para
taria-Geral da Presidncia (doravante SG-PR/
que esta interlocuo ocorra de forma inclusiva
SNAS). Enquanto a Casa Civil encarregada de
preciso analisar, tal qual sugerido para os conse-
estabelecer o dilogo entre os poderes instudos, a
lhos nacionais, como a representao da socieda-
Secretaria-Geral busca integrar as organizaes da
de civil constri-se, quem tem poder de agenda,
sociedade civil. Sua nova atribuio passou a ser
como as decises so alcanacadas e qual o im-
assistir o Presidente da Repblica no desempenho
pacto delas nas polticas pblicas. Do contrrio,
de suas atribuies no que se refere ao relaciona-
o ineditismo15 da proposta, to valorizado nos
mento e articulao com as entidades da sociedade
documentos oficiais, pode ser obscurecido pela
civil e criao e implementao de instrumentos
ausncia de impactos reais nas polticas vincula-
de consulta e participao popular de interesse do
das a estes espaos.
Poder Executivo (BRASIL, 2003).
Nesse sentido, a criao de regras e/ou proce-
Constata-se que, diferente dos governos ante-
dimentos claros para regularem o dilogo entre as
riores, a participao, aliada representao, pas-
OSCs e o governo federal fundamental, princi-
sou a fazer parte do repertrio de ao do novo
palmente em um contexto complexo como o na-
governo, ampliando, pelo menos formalmente, suas
cional, que envolve no s uma escala muito mai-
bases de sustentao e legitimidade. Os fruns de
or nmero de pessoas e territrios envolvidos
discusso do Plano Plurianual (PPA)17 passaram
como tambm uma burocracia mais ampla e he-
a ser um dos espaos mais permanentes para a
terognea, alm de uma multiplicidade de autori-
concretizao destas novas bases. A elaborao
dades sobrepostas. A construo de parcerias efe-
do PPA 2004-2007 ocorreu mediante consultas
tivas, e no s simblicas, entre Estado e socie-
aos representates da sociedade civil em fruns
dade civil demanda, assim, a construo de um
mtodo participativo16 que confira aos dilogos
estabelecidos entre estes atores maior previsibi-
quisa emprica que no aquela aqui realizada. Esta se baseou
em fontes documentais tais como jornais, panfletos, docu-
mentos oficiais, bem como em entrevistas e depoimentos de
15 Esse ineditismo atribudo no s ao nmero de parti- atores polticos e sociais considerados relevantes.
cipantes envolvidos, como tambm ao nmero de confe- 17 O PPA (Plano Plurianual) integra o ciclo oramentrio
rncias que ocorreram pela primeira vez. Entre os anos de
juntamente com a LDO (Lei de Diretrizes Oramentrias)
2003 e 2006, foram realizadas, pela primeira vez, quinze
e a LOA (Lei Oramentria Anual). Este ciclo elaborado
conferncias.
pelo poder Executivo federal e aprovado pelo Congresso
16 Denomina-se mtodo participativo o conjunto de proce- Nacional. O PPA elaborado a cada quatro anos e tem a
dimentos elaborados para conduzir o processo de participa- funo de definir as concepes, os programas, os objeti-
o no nvel nacional. Este conjunto nos diz pouco sobre a vos e as metas do planejamento pblico para os prximos
qualidade da participao no interior dos espaos quatro anos. A LDO, bem como a LOA, so elaboradas
participativos criados e/ou reformulados, mas, como j afir- anualmente e tm como funes, respectivamente, definir
mado, pode nos permitir avaliar como esto sendo os programas prioritrios, as metas fsicas e as linhas gerais
estruturadas as prticas sociais no interior dos mesmos. A sobre a elaborao do oramento do prximo ano e definir
anlise da qualidade desta prtica exigiria outro tipo de pes- como e onde os recursos pblicos sero aplicados.

198
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 187-204 JUN. 2010
pblicos realizados nos 26 estados da federao
mais o Distrito Federal.
Para elaborar os procedimentos que balizaram
a participao social, formou-se um grupo gestor
composto pelo Ministrio do Planejamento, Ora-
mento e Gesto, pela Casa Civil e pela Secretaria-
Geral da Presidncia e as entidades de representa-
o nacional dos trabalhadores, empresrios e
movimentos sociais. Tais procedimentos foram
estabelecidos, ainda em 2003, com a Associao
Brasileira de Organizaes No-Governamentais
(ABONG)18 e com um conjunto de redes e fruns
que constituem a Inter-Redes19.
A realizao dos Fruns contou, portanto, com
a parceria deste conjunto de atores sociais cujo o
objetivo era discutir as diretrizes para um novo
FIGURA I PROCESSO DE ELABORAO DO PLANO PLURIANUAL (2004-2007):
FONTE: Brasil. Secretaria-Geral da Presidncia. Secretaria Nacional de Articulao Social (2007).
A Orientao Estratgica do Governo, com-
posta por 24 desafios organizados em trs
megaobjetivos, foi debatida em todos os estados
da federao e no Distrito Federal por meio de
consultas pblicas que se concretizaram com a
18 A Associao Brasileira de Organizaes No-Gover-
namentais (Abong) possui um universo de 271 ONGs
filiadas, que atuam em reas especficas de polticas setoriais
como participao popular, educao, direitos humanos,
gnero, trabalho e renda, sade, meio ambiente, arte e cul-
tura, comunicao, assistncia social, questes urbanas e
agricultura. (ASSOCIAO BRASILEIRA DE ORGA-
NIZAES NO-GOVERNAMENTAIS, 2007).
modelo de desenvolvimento assentado no s nos
princpios da justia, mas tambm em estruturas
que ampliassem a participao social e o controle
pblico sobre o processo oramentrio e sobre os
recursos pblicos. Esperava-se, com isto, a for-
mao de uma parceria concretizada mediante a
participao dos setores organizados da socieda-
de civil na formulao, no acompanhamento e no
monitoramento da implementao do PPA, nos
processos de reviso anual e na elaborao de uma
poltica de participao e de controle social do
processo oramentrio federal (MORONI, 2006,
p. 16).
O organograma abaixo (Figura 1) retrata como
ocorreu o processo de elaborao do PPA 2004-
2007:
realizao de Fruns de Participao Social. Tais
fruns envolveram, segundo dados oficiais, 2 170
entidades e 4 700 atores sociais, alm de gover-
nadores, prefeitos de capitais e parlamentares. Este
debate resultou em 30 desafios, dos quais seis
19 A Inter-Redes: Direitos e Poltica define-se como um
espao de articulao de redes e fruns de organizaes da
sociedade civil brasileira que atuam, de diversas formas e
com diversos temas, para o fortalecimento da esfera pbli-
ca, a promoo de direitos e a proposio de polticas. So
ela filiadas aproximadamente 43 redes (INTER-REDES,
2007).
199
ESTADO E ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL NO BRASIL
foram novos e 21 tiveram sua redao alterada
(BRASIL. SECRETARIA-GERAL DA PRESI-
DNCIA. SECRETARIA NACIONAL DE ARTI-
CULAO SOCIAL, s/d.).
Aps os debates em todo o pas e o envio do
Projeto de Lei do PPA ao Congresso Nacional, em
31 de agosto de 2003, diversas organizaes so-
ciais e redes acompanharam a tramitao do PPA
no poder Legislativo.
Dois pontos contenciosos foram levantados
pelos principais organizadores dos partcipes deste
processo: o primeiro vinculado organizao do
processo participativo e o segundo
implementao das propostas debatidas.
No que diz respeito ao primeiro ponto, criti-
cou-se a exiguidade do tempo reservado para a
preparao e realizao das consultas. Este um
fator importante, recorrentemente apontado na li-
teratura, para inibir iniciativas participativas. Ar-
gumenta-se, em geral, que iniciativas como estas
exigem um tempo de organizao muito grande
que pode comprometer tanto a capacidade
participativa dos atores sociais, quanto a capaci-
dade do governo em tomar decises (DAHL,
2000). Essas duas questes colocam problemas
para os processos participativos uma vez que, por
um lado, necessrio tempo para que os atores
sociais dominem o processo e participem dele efe-
tivamente, e por outro, a dinmica decisria do
governo, cujo o tempo muitas vezes no coincide
com o calendrio da dinmica participativa, e que
pode atropelar esta mesma dinmica em curso.
O segundo ponto vincula-se efetivao das
questes debatidas e deliberadas nestes fruns: se-
gundo a percepo dos representantes destas or-
ganizaes, o rico processo participativo de con-
sulta no foi sequer tema de debate no conjunto
do governo e muito menos no Congresso Nacio-
nal. Outras questes teriam monopolizado a aten-
o dos parlamentares, notadamente a preocupa-
o do governo com a agenda macro-econmica
que impunha cortes oramentrios nas polticas
debatidas no processo de consulta realizado
(INTER-REDES, 2005).
Alm disto, a Inter-Redes apontava a parciali-
dade do governo na incorporao das propostas
debatidas no PPA. Segundo Moroni (2006, p. 16),
questes perifricas, que ajudavam a desenhar
melhor os mega-objetivos das orientaes estra-
tgicas do governo, foram mais incorporadas do
200
que aquelas que afetavam a lgica das polticas e
que constituam a principal demanda das organi-
zaes nas audincias estaduais.
Destas anlises resultou uma pauta com avali-
aes crticas forma como foi encaminhado o
processo participativo do PPA 2004-2007. Esta
pauta consistia nos seguintes pontos: Formao
de um grupo de trabalho paritrio entre governo e
sociedade civil para acompanhar o monitoramento
do PPA 2004-2007; construo, em parceria com
representantes da sociedade civil, dos mecanis-
mos e da metodologia de participao nos pro-
cessos de reviso anual e no monitoramento do
PPA; acesso s informaes sobre a execuo f-
sica e financeira do PPA, especificamente a dis-
ponibilidade on-line dos dados do Sistema Inte-
grado de Administrao Financeira (Siafi) e do
Sistema de Informaes Gerais e de Planejamen-
to (Sigplan); elaborao de indicadores desagre-
gados por gnero, raa, etnia, rural, urbano, etc.,
permitindo acompanhamento mais qualitativo do
impacto real das polticas pblicas por parte das
representantes da sociedade civil (idem).
Mediante tal avaliao, a SG-PR/SNAS elabo-
rou novas regras para a elaborao do PPA 2008-
2011, que consistem, segundo documento da pr-
pria secretaria, (1) na valorizao dos canais de
participao social j existentes, como os Conse-
lhos, as Conferncias e os Fruns. A justificativa
para tal estratgia vincula-se crena dos mem-
bros da SG-PR de que a participao social no
PPA 2008-2011 j teria comeado nas confern-
cias realizadas no perodo anterior (2003-2006) e
que continuar por meio da atuao dos Conse-
lhos que passaro a selecionar e priorizar as deli-
beraes e as recomendaes da sociedade reali-
zadas nas conferncias e nos fruns; (2) na cons-
truo conjunta, pelos Ministrios e pelos Conse-
lhos, das diretrizes ministeriais problemas e po-
lticas pblicas para a elaborao do PPA; (3) na
transparncia para a sociedade das contribuies
aproveitadas no PPA 2008-2011; (4) na participa-
o social na implementao do PPA ao longo do
ciclo oramentrio (BRASIL. SECRETARIA-GE-
RAL DA PRESIDNCIA. SECRETARIA NACI-
ONAL DE ARTICULAO SOCIAL, 2007).
Ademais, foi institudo em maro de 2007, por
Decreto Presidencial, o grupo de trabalho com-
posto pelos seguintes representantes do governo
e da sociedade civil: do governo, esto represen-
tados a) Secretaria-Geral da Presidncia da Re-
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 187-204 JUN. 2010

pblica; b) Ministrio do Planejamento, Oramento to e a Secretaria-Geral convoquem os outros mi-

e Gesto; c) Ministrio da Fazenda; e d) Casa Ci- nistros [e] os secretrios executivos para a elabo-
vil da Presidncia da Repblica; da sociedade ci- rao participativa do PPA e determine qual ser o
vil, esto representados a) Associao Brasileira processo de participao. Mas, isso no aconte-
de Organizaes No-Governamentais (Abong); ceu porque a mquina pblica, os ministrios, toda
b) Articulao de Mulheres Brasileiras (AMB); e a energia e todo o esforo ficou voltado para o
c) duas outras entidades a serem definidas pela Plano de Acelerao do Crescimento (PAC). []
Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica O PPA deixou, naquele momento, de ser uma pauta
(BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, prioritria dentro do governo20 .
2007).
Para implantar o PAC, carro-chefe da poltica
As atribuies deste grupo de trabalho so: 1) de desenvolvimento do segundo mandato presiden-
definir a forma e o escopo da participao social cial, as negociaes em torno da concretizao da
no acompanhamento da elaborao e execuo do dinmica participativa do PPA 2008-2011 foram
PPA, da LDO e da LOA; 2) constituir Frum Per- interrompidas, suspendendo, assim, as articulaes
manente de Acompanhamento da elaborao e anteriormente estabelecidas. O que temos parece
execuo do PPA, da LDO e da LOA com suges- ser, novamente, limites colocados pelo prprio go-
tes acerca de sua atribuio, composio, verno sempre que novas necessidades sistmicas
vinculao, funcionamento e eleio dos represen- surgem: no primeiro mandato, o supervit prim-
tantes da sociedade civil; 3) propor a forma e o rio; no segundo, os planos setoriais de acelerao
procedimento de acesso da sociedade civil ao Sis- do crescimento. Se a dinmica participativa no
tema Integrado de Administrao Financeira do assume uma posio central na lgica governamen-
Governo Federal (SIAFI) e ao Sistema de Infor- tal, a sinergia almejada fica comprometida, princi-
maes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan). palmente se levarmos em considerao a pluralidade
de atores que compem o governo, como tambm
Tanto as inovaes realizadas para a elabora-
a resistncia de muitos deles em relao forma
o do PPA 2008-2011 racionalizao dos ca-
participativa de gesto pblica.
nais de participao, partilhamento entre governo
e sociedade na elaborao das diretrizes polticas Como aponta Evans (2006), a complementa-
que comporo o PPA, transparncia sobre as di- riedade exigida para a realizao de relaes coo-
retrizes incorporadas no PPA e o monitoramento perativas requer uma interao constante entre
da sua implementao quanto a formao de um representantes pblicos e comunidades que s se
grupo de trabalho paritrio, com atores e funes concretiza na presena de um conjunto de insti-
definidas, apontam, mais uma vez, para a disposi- tuies competentes e engajadas. Este engaja-
o do atual governo em incluir politicamente os mento, aliado a uma sociedade civil mobilizada,
atores societrios nas discusses e decises refe- pode fornecer as bases de sustentao para uma
rentes s polticas pblicas desenvolvidas pelo gesto pblica efetivamente particpativa e inclusi-
mesmo. O aperfeioamento do mtodo va. Em um contexto complexo como o nacional,
participativo, a partir do dilogo com os repre- as idas e vindas do governo no que tange
sentantes da sociedade civil Abong e ABM centralidade desta forma de gesto pode tornar a
tambm corroboram esta disposio. Entretanto, participao um recurso meramente ritualstico,
para alm da tentativa de ampliao e aperfeioa- compromentendo a possibilidade inovadora que o
mento de cada um dos itens que constituem tal mtodo participativo construdo em dilogo com
mtodo, uma questo anterior deve ser levantada, os representantes da sociedade civil comporta.
qual seja, a centralidade deste mesmo mtodo na
IV. CONSIDERAES FINAIS
poltica de governo do Presidente Lula. Mais uma
vez, vale lembrar que a sinergia positiva entre os As polticas participativas do governo Lula
atores estatais e societrios depende muito, em- foram analisadas neste artigo sob o enfoque da
bora no somente, desta centralidade (EVANS, incluso poltica. Entendemos por incluso polti-
1996; TENDLER, 1998). Esta parece ser tambm ca um conjunto de aes que possibilitam aos par-
a opinio dos prprios atores no governo Lula.
Segundo a ex-Secretria-Adjunta da SNAS, para
uma metodologia [participativa] como esta ter su-
20 Entrevista realizada em 27 de junho de 2007.
cesso, ela precisa que a Casa Civil, o Planejamen-

201
ESTADO E ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL NO BRASIL
ticipantes intervirem nos processos decisrios das
polticas a que se vinculam.
Acreditamos que o surgimento, a dissemina-
o e a reforma dos canais participativos presen-
tes no cenrio poltico brasileiro desde a dcada
de 1990 so fundamentais para simultaneamente
fortalecer o tecido social, abrir mais possibilida-
des de vocalizao de novos interesses e identida-
des e alargar os limites do sistema poltico. Entre-
tanto, como bem mostra a literatura sobre delibe-
rao pblica (COHEN & SABEL, 1997;
BOHMAN, 1998; DRYZEK, 2002; FUNG &
WRIGHT, 2003), a presena desses canais no
garante, por si s, que estas mesmas vozes sero
includas nos processos decisrios destas mes-
mas sociedades. Para a construo de uma din-
mica cooperativa, que redunde em um processo
inclusivo mais amplo, uma srie de variveis deve
estar presente. Destacamos aqui, alm da neces-
sidade de uma sociedade civil ativa e atenta, a
importncia da presena de um conjunto de ato-
res institucionais engajados na promoo e sus-
tentao das inovaes participativas em curso.
Ao assumir a Presidncia da Repblica, o go-
verno Lula construiu as bases de um novo pacto
com a sociedade civil organizada, por meio da cri-
ao e institucionalizao de novos espaos
Cludia Feres Faria (cfaria@fafich.ufmg.br) Doutora em Sociologia e Poltica pela Universidade Fe-
deral de Minas Gerais (UFMG) e Professora na mesma instituio.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ABERS, R. 1998. From Clientelism to
Cooperation: local government, particpatory
policy, and civic organizing in Porto Alegre,
Brazil. Politics & Society, London, v. 26, n. 4,
p. 511-537.
ABRCIO, F. L. & COSTA, V. M. F. 1998.
Reforma do Estado e o contexto federativo
brasileiro. So Paulo: Fundao Konrad-
Adenauer-Stiftung.
ALMOND, G. & VERBA, S. 1963. The Civic
Culture: Political Attitudes and Democracy in
Five Nations. Princeton: Princeton University.
ARMONY, C. G. 2004. The Dubious Link: Civic
Engajament and Democratization. Stanford:
Stanford University.
202
participativos. Exemplos destas incitativas encon-
tram-se na criao do CDES, nas novas funes
assumidas pela SG-PR, no incentivo formao
de novos fruns participativos, na elaborao e re-
viso de um mtodo participativo e na criao do
grupo de trabalho organizado entre representantes
da sociedade civil e do governo, de forma paritria,
para discutir e aperfeioar este mesmo mtodo.
Tais iniciativas constituem exemplos inequ-
vocos da disposio deste governo de ampliar suas
bases de negociao e sustentao poltica para
alm dos atores politicamente institudos como
parlamentares, prefeitos e governadores, constru-
indo, assim, formas mais criativas de
governabilidade e de desenvolvimento do pas. No
obstante, como tambm ressaltado neste artigo,
em que pese os avanos obtidos no que tange
incorporao das OSCs na discusso sobre as di-
retrizes governamentais, necessrio que esta in-
corporao torne-se de fato uma poltica de go-
verno majoritariamente sustentada. Do contrrio,
os esforos empreendidos at aqui para a cons-
truo e o aperfeioamento da participao nas
polticas pblicas do governo Lula podem tornar-
se marginais e seletivos, comprometendo, assim,
as potencialidades inclusivas que estes mesmos
esforos podem gerar.
AVRITZER, L. 2002. Sociedade civil, espao
pblico e poder local: uma anlise do oramen-
to participativo em Belo Horizonte e Porto Ale-
gre. In: DAGNINO, E. (org.) Sociedade civil
e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e
Terra.
_____. (org.). 2007. Participao social no Nor-
deste. Belo Horizonte: UFMG.
AVRITZER, L. & COSTA, S. 2004. Teoria Cr-
tica, democracia e esfera pblica: concepes
e usos na America Latina. Dados, Rio de Ja-
neiro, v. 47, n. 4, p. 26-30.
AVRITZER, A. & PEREIRA, M. L. D. 2005.
Democracia, participao e instituies hbri-
das. Teoria e Sociedade, Belo Horizonte, n.
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 187-204 JUN. 2010
especial.
BOHMAN, J. 1996. Public Deliberation:
Pluralism, Complexity and Democracy.
Cambridge: MIT.
COHEN, J. & SABEL, C. 1997. Directly-
Deliberative Poyarchy. European Law Journal,
Hoboken, n. 3, p. 313-342.
COHEN, J. & ROGERS, J. 1995. Associations
and Democracy. In: WRIGHT, E. O. (ed.) The
Real Utopias Project. V. I. New York: Verso.
COSTA, S. 1997. Categoria analtica ou passe-
partout poltico normativo: notas bibliogrfi-
cas sobre o conceito de sociedade civil. BIB,
Rio de Janeiro, n. 43.
DAGNINO, E. 2004. Construo democrtica,
neoliberalismo e participao: os dilemas da
confluncia perversa. Poltica e Sociedade,
Florianpolis, v. 1, n. 5, p. 139-164. Dispon-
vel em: http://www.journal.ufsc.br/index.php/
politica/article/viewFile/1983/1732. Acesso em:
10.mai.2010.
DAHL, R. 2000. On Democracy. New Haven: Yale
University.
DRYZEK, J. S. 2002. Deliberative Democracy
and Beyond. Oxford: Oxford University.
EVANS, P. 1996. Government Action, Social Capi-
tal and Development: Reviewing the Evidence
on Synergy. World Development, Amsterdam
v. 24, n. 6, p. 1119-1132.
_____. 2003. Alm da monocultura institucional:
instituies, capacidades e o desenvolvimento
deliberativo. Sociologias, Porto Alegre, n. 9,
p. 20-63.
FARIA, C. F. 1996. Democratizando a relao
entre o poder pblico municipal e a sociedade
civil: o oramento participativo em Belo Hori-
zonte. Belo Horizonte. Dissertao (Mestrado
em Cincia Poltica). Universidade Federal de
Minas Gerais.
_____. 2000. Democracia deliberativa: Habermas,
Cohen e Bohman. Lua Nova, So Paulo, n.
50, p. 47-68.
_____. 2007. Sobre os determinantes das polticas
participativas: a estrutura normativa e o dese-
nho institucional dos Conselhos Municipais da
Sade e de Direitos da Criana e do Adolescen-
te. In: AVRITZER, L. (org.) A participao so-
cial no Nordeste. Belo Horizonte: UFMG.
FUNG, A. 2003. Associations and Democracy.
Between Theories, Hopes, and Realities.
Annual Review of Sociology, Palo Alto, v. 29,
p. 515-539.
FUNG, A. & WRIGHT, E. O. 2003. Deepening
Democracy. Institucional Innovations in
Empowered Participatory Governance.
London: Verso.
GOHN, M. G. 1995. Movimentos, ONGs e lutas
sociais no Brasil dos anos 90. In: XIX Encon-
tro Anual da Associao Nacional de Ps-Gra-
duao e Pesquisa em Cincias Sociais
(Anpocs). Caxambu.
_____. 2005. O protagonismo da sociedade civil.
Movimentos sociais, ONGs e redes solidrias.
So Paulo: Cortez.
HABERMAS, J. 1984. Mudana estrutural da es-
fera pblica. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro.
_____. 1996. Between Facts and Norms. London:
Polity.
KOSLINSKI, M. C. & REIS, E. 2009.
Transnational and Domestic Relations of NGOs
in Brazil. World Development, Amsterdam, v.
37, n. 3, p. 714-725.
LANDIM, L. 1996. Nongovernmental
Organizations in Latin America. In: AI CAMP,
R. (ed.). Democracy in Latin America. Patterns
and Cycles. Oxford: Scholarly Resources.
MANIN, B. 1997. The Principles of
Representative Government. Cambridge:
Cambridge University.
MORONI, J. A. 2006. O direito participao
no governo Lula. Digit.
NAVARRO, Z. 1998. Affirmative Democracy and
Redistributive Development: the Case of
Participatory Budgeting in Porto Alegre, Brazil
(1989-1997). Porto Alegre: s/ n.
_____. 2003. Oramento Participativo de Porto
Alegre (1989-2002): um conciso comentrio
crtico. In: AVRITZER, L. & NAVARRO, Z.
(orgs.). A inovao institucional no Brasil: o
oramento participativo. So Paulo: Cortez.
NOGUEIRA, M. A. 2004. Um Estado para a so-
ciedade civil: temas ticos e polticos para a
gesto democrtica. So Paulo: Cortez.
203
ESTADO E ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL NO BRASIL

PAOLI, M. C. 2002. Empresas e responsabilida- Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas.

de social: os enredamentos da cidadania no
SOUZA SANTOS, B. 1998. Participatory
Brasil. In: SANTOS, B. S. (org.) Democrati-
Budgeting in Porto Alegre: Toward a
zar a democracia: os caminhos da democracia
Redistributive Democracy. Politics & Society,
participativa. Rio de Janeiro: Civilizao Brasi-
London, v. 26, n. 4, p. 461-510.
leira.
TABAGIBA, L 2002. Os conselhos gestores e a
PEREIRA, L. C. B. 1995. Modernizao incom-
democratizao das polticas pblicas no Bra-
pleta e pactos polticos no Brasil. In: SOLA,
sil. In: DAGNINO, E. (org.). Sociedade civil
L. & PAULANI, L. (orgs.) Lies da dcada
e espaos pblicos no Brasil. Rio de Janeiro:
de 80. So Paulo: USP.
Paz e Terra.
PINTO, C. R. J. 2004. A sociedade civil
_____. 2004. A institucionalizao da participa-
institucionalizada. Poltica e Sociedade,
o: os conselhos municipais de polticas p-
Florianpolis, v. 1, n. 5, p. 101-117. Dispon-
blicas na cidade de So Paulo. In: AVRITZER,
vel em: http://www.periodicos.ufsc.br/
L. (org.) A participao em So Paulo. So
index.php/politica/article/viewFile/1981/1730.
Paulo: UNESP.
Acesso em: 10.mai.2010.
TEIXEIRA, A. C. C. 2002. A atuao das organi-
_____. 2006. As ONGs e a poltica no Brasil: pre-
zaes no-governamentais: entre o Estado e
sena de novos atores. Dados, Rio de Janeiro,
o conjunto da sociedade. In: Dagnino, E. (org.)
v. 49, n. 3, p. 651-670. Disponvel em: http://
Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil.
www.scielo.br/scielo.php?script=sci_
Rio de Janeiro: Paz e Terra.
arttext&pid=S0011-52582006000300008.
Acesso em: 10.mai. TENDLER, J. 1998. Bom governo nos trpicos.
Uma viso crtica. Rio de Janeiro: Revan.
PUTNAM, R. 1996. Comunidade e democracia: a
experincia da Itlia moderna. Rio de Janeiro: TOCQUEVILLE, A. 1997. A democracia na
Fundao Getlio Vargas. Amrica. So Paulo: USP.
SANTOS, W. G. 2006. Horizonte do desejo: ins- WARREN, M. E. 2001. Democracy and
tabilidade, fracasso coletivo e inrcia social. Association. Princeton: Princeton University.

OUTRAS FONTES

ASSOCIAO BRASILEIRA DE ORGANI- _____. 2007. Elaborao do PPA- 2008-2011:

ZAES NO-GOVERNAMENTAIS Participao Social. Braslia.
(ABONG). 2007. Disponvel em:
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA
www.abong.org.br. Acesso em: 27.jul.
E ESTATSTICA. 1999. Perfil dos Municpi-
BRASIL. 2003. Lei n. 10 683/2003. Braslia. os Brasileiros. Disponvel em: http://
www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/
BRASIL. Presidncia da Repblica. 2007. De-
perfilmunic/. Acesso em: 10.mai.2010.
creto s/n. de 1/03/07. Braslia.
INTER-REDES. 2005. Comunicado Inter-Redes
BRASIL. Presidncia da Repblica. Conselho de
e ABONG 2004. Disponvel em: www.inter-
Desenvolvimento Econmico e Social. 2007.
redes.org.br. Acesso em: 10.mai.2005.
Disponvel em: www.presidncia.gov.br/cdes.
Acesso em: 20.jul.2007. _____. 2007. PPA e a Construo da Participa-
o. Disponvel em: www.inter-redes.org.br .
BRASIL. Secretaria-Geral da Presidncia. Secre-
Acesso em: 10.mai.2007.
taria Nacional de Articulao Social. s/d. Re-
lao das Conferncias Realizadas no Pero-
do 2003-2006. Braslia.

204
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 295-300 JUN. 2010

and an international game. Using illustrations from Western economic summitry, the Panama Canal
and Versailles Treaty negotiations, IMF stabilization programs, the European Community, and many
other diplomatic contexts, this article offers a theory of ratification. It addresses the role of domestic
preferences and coalitions, domestic political institutions and practices, the strategies and tactics of
negotiators, uncertainty, the domestic reverberation of international pressures, and the interests of
the chief negotiator. This theory of two-level games may also be applicable to many other political
phenomena, such as dependency, legislative committees, and multiparty coalitions.
KEYWORDS: two-level games; negotiations; foreign policy; domestic policy; diplomacy.
* * *
LAWS, JUSTICE AND THE LAW: SOME SUGGESTIONS FOR READING THE WORK OF
E. P. THOMPSON
Adriano Luiz Duarte
This article discusses notions of laws, Justice and the Law in E. P. Thompsons work. Our
goal is to achieve an understanding of how such notions have been articulated and how they connect
with ideas of experience and culture. The specific works studied are those published in the book
intitled The essencial E. P. Thompson, edited in 2002 by historian Dorothy Thompson. Furthermore,
we seek an understanding of the possible political consequences that these notions hold, today, for
the thought and action of a democratic Left. We conclude that Thompsons defense of the domain
of the Law as an unquestionable human conquest further suggests a rethinking of the way in which
the critique of liberal democratic regimes is usually carried out, since quite often the critique of
capitalism is mistakenly understood as a critique of democracy, as if the two were an inseparable
unit. Nonetheless, we should not forget that capitalism only became democratic through a long and
hard struggle for rights: civil rights, in the 18th Century, political rights, in the 19th Century and social
rights, in the 20th Century. Thus, it was the action and the words of the underdogs that not only
made liberalism progressively democratic but, on many occasions, threw up barriers to the destructive
furor of capitalism.
KEYWORDS: Laws; Justice; the Law; experience; political culture.
* * *
STATE AND CIVIL SOCIETY ORGANIZATIONS IN BRAZIL TODAY: CONSTRUCTING
A POSITIVE SYNERGY?
Cludia Feres Faria
This article seeks to analyze the relational pattern that the Lula government has maintained with
movements and organizations of civil society (OSCs) in the period spanning 2003 to 2006. Its goal is
to inquire as to whether and what kind of opportunities were created for the establishment of a
positive synergy between State and civil society during this period. We start from the hypothesis
that the creation of new participatory spaces, although an important condition to guarantee a truly
inclusive dynamic, is in and of itself insufficient. Our analysis shows that notwithstanding the fact
that the Lula government created a new pact with organized civil society through the creation,
widening and institutionalization of new participatory spaces, this practice did not become a government
policy that rallied majority support. Thus, the efforts that have been carried out for constructing and
perfecting the participation of civil society organizations in Lula administration public policies have
become marginal and selective, and thus undermine the inclusive potential that they themselves
could be generating.
KEYWORDS: State; civil society organizations; participation; Lula administration.
* * *

298
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 303-309 JUN. 2010

LA DIPLOMATIE ET LA POLITIQUE INTRIEURE : LA LOGIQUE DU JEU DE DEUX

NIVEAUX
Robert D. Putnam
La politique intrieure et les relations internationales sont souvent inextricablement lies ; cependant,
les thories xistentes (particulirement celles qui sont tat centriques ), ne prennent pas
suffisamment en considration ces liens. Quand les dirigeants nationaux doivent obtenir les ratifications
(formelles ou informelles), des membres de leurs parlements pour un accord international, leurs
comportements pendant les ngociations refltent les imperatifs simultans, bien dun jeu de politique
intrieure, comme dun jeu de politique internationale. En utilisant des exemples de coupoles
conomiques occidentales, des ngociations du Canal de Panam et du Trait de Versailles, des
programmes de stabilisation du Fonds Montaire International, de la Communaut Europenne et
dautres nombreux contextes diplomatiques, larticle offre une thorie de la ratification. Il souligne le
rle des prfrences, coalitions, institutions et pratiques nationales, des stratgies et tactiques des
ngociateurs, de lincertitude, des rverbrations internes, des pressions extrieures et le rle des
intrts du ngociateur en chef. Cette thorie de jeux de deux niveaux peut aussi tre aplique
beaucoup dautres phenomnes politiques, comme la dpendence, les comits lgislatifs et les coalitions
multipartites.
MOTS-CLES: jeux de deux niveaux; ngociations; politique intrieure; politique extrieure; diplomatie.
* * *
LOI, JUSTICE ET DROIT : QUELQUES SUGGESTIONS DE LECTURE DE LOEUVRE DE
E. P. THOMPSON
Adriano Luiz Duarte
Cet article discute les notions de loi, justice et droit, dans le travail de E. P. Thompson. Son
objectif cest de comprendre comment ces notions ont t articules et comment elles se sont
connectes avec les ides dxperience et de culture . Les oeuvres tudies ont t celles
publies dans le livre The essencial E. P. Thompson, dit en 2002, par lhistorienne Dorothy
Thompson. Larticle cherche aussi comprendre quels sont les possibles dploiements politiques
que ces notions suggrent, aujourdhui, pour la pense et laction dune gauche dmocratique. On a
conclut que la dfense que Thompson fait du domaine de la loi comme un avantage humain
indiscutable, suggre aussi, quon repense la manire comme est normalement faite la critique aux
rgimes de dmocratie librale, puisque plusieurs reprises, la critique au capitalisme implique,
tort, une critique la democratie, comme si tous les deux composaient une unit insparable. On ne
peut pas oublier encore, que le capitalisme est seulement devenu democratique avec la difficile et
longue lutte par les droits : les droits civiques, au XVIII sicle ; les droits politiques, au XIX sicle et
les droits sociaux au XX sicle. a a t alors, laction et lexpression de ceux den bas , qui a,
progressivement, pas seulement fait dmocratique le libralisme, comme plusieurs reprises, a rig
des barrires contre la fureur destructive du capitalisme.
MOTS-CLES: Loi; Justice; Droit; exprience; culture politique.
* * *
LETAT ET LES ORGANISATIONS DE LA SOCIT CIVILE AU BRSIL CONTEMPORAIN :
EN TRAIN DE CONSTRUIRE UNE SYNERGIE POSITIVE?
Cludia Feres Faria
Larticle cherche analyser la structure de relation entretenue par le gouvernement Lula avec les
mouvements et les organisations de la socit civile (OSCs), entre 2003 et 2006. Lobjectif cest
denquter si des opportunits ont t cres et lesquelles, pour quune synergie positive soit

306
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 303-309 JUN. 2010

tablie entre lEtat et la socit civile pendant la mme priode. Lhypothse do nous partons,
cest celle o la cration de nouveaux espaces participatifs, malgr tant une condition importante
pour assurer une dynamique inclusive effective, elle nest pas suffisante. Lanalyse faite montre que
mme que le gouvernement Lula ait construit les bases dun nouveau pacte avec la socit civile
organise par la cration, ampliation et institutionnalisation de nouveaux espaces participatifs, telle
pratique nest pas devenue une politique de gouvernement majoritairement soutenue. De cette faon,
les efforts entrepris jusqu ici pour la construction et lamlioration de la participation des organisations
de la socit civile dans les politiques publiques du gouvernement Lula, deviennent marginaux et
slectifs, compromettant ainsi, les potentialits inclusives que ces mmes efforts pourraient gnrer.
MOTS-CLES : Etat ; organisations de la socit civile ; participation ; gouvernement Lula.
* * *
PARCS NATIONAUX BRSILIENS : DES PROBLMES DE TERRE ET DES
ALTERNATIVES POUR LEUR RSOLUTION
Leonardo G. M. da Rocha, Jos Augusto Drummond et Roseli Senna Ganem
Larticle fait un diagnostique de la situation agraire des parcs nationaux brsiliens actuellement
xistents. Il argumente que lhritage culturelle et politique brsilienne, lhistorique des organes qui
administrent les parcs nationaux et les complexits agraires, sont des facteurs dterminants des
obstacles dans le processus de rgularisation de la terre de ces units de prservation (Ucs). Le
texte indique que le manque de ressources financires pour des indemnisations de terrains exproprier
nest pas le plus grand obstacle pour la rsolution de la question. On propose, encore, plusieurs
instruments juridiques et administratifs alternatifs qui peuvent tre dclenchs pour regulariser ou
incorporer des terres aux parcs nationaux et donner plus deffectivit la politique de prservation
de la biodiversit au Brsil. Pour finaliser, on conclut que la prservation de la biodiversit va
beaucoup plus loin de la cration des units de prservation de nimporte quelle modalit, tant
ncessaire que des diffrents secteurs du pouvoir publique et de la socit civile investissent aussi
dans des actions de fiscalisation, formation de corridors cologiques entre Ucs de protection intgrale
et dutilisation durable, education ambientale et implantation dinstruments conomiques de gestion
ambientale qui induisent les propritaires de terres prives adopter des pratiques compatibles
avec la prservation de la nature.
MOTS-CLES : units de prservation ; politiques ambientales, planification de terres, planification
territoriale ; terres publiques.
* * *
LA QUESTION DE LA CONTINUIT DE LA POLITIQUE MACRO-CONOMIQUE EN-
TRE LES GOUVERNEMENTS CARDOSO ET LULA (1995-1996)
Jos Marcos Nayme Novelli
Lobjectif de larticle cest de comprendre la continuit de la politique macro-conomique entre le
gouvernement Cardoso et le gouvernement Lula. Larticle est organis en trois parties. Dans la
premire, on dcrit brivement la politique macro-conomique des gouvernements Cardoso et Lula.
Dans la deuxime, on prsente et discute le dbat de la littrature specialise sur lhypothse de la
continuit de la politique macro-conomique entre les deux gouvernements. Dans la troisime partie,
une cartographie est faite des dirigeant des Etats, o nous mettons laccent sur certains aspects qui
ont contribu pour cette continuit entre les deux gouvernements. Sans dconsidrer laction des
bnficiaires ultimes des rsultats de cette politique; nous identifions trois facteurs pour expliquer
lentretien de la politique macro-conomique: i) la structure du capitalisme brsilien elle mme, et
son insertion dans lconomie mondiale; ii) la force des ides orthodoxes difuses par les mdias et

307