Estado, democratizacin y ciudadana*

Guillermo O'Donnell**

Para comprender adecuadamente diversos procesos de democratizacin,

deben ser revisadas las concepciones corrientes sobre el Estado,
especialmente en lo referido a la dimensin legal del mismo. Resultan
verificables varios contrastes entre democracias representativas y
consolidadas y las formas democrticas -es decir, polirquicas-
emergentes en muchos pases recientemente democratizados. Desde
esta perspectiva, se produce una serie de fenmenos no teorizados hasta
ahora, excepto en tanto desviaciones de un patrn supuestamente modal
de democratizacin. Conceptos como democracia delegativa, ciudadana
de baja intensidad y un Estado que combina elementos democrticos y
autoritarios pueden introducirse en funcin del anlisis de tales fenmenos.
~
En las dos ltimas dcadas, el derrumbe de varias clases de sistemas
autoritarios ha conducido al surgimiento de una cantidad de democracias.
Ellas son democracias; son democracias polticas, o ms exactamente y
siguiendo la definicin clsica de Robert Dahl', son poliarquas. Diversas
contribuciones han mostrado que existen varios tipos de poliarquas.
Como lo demostr pioneramente Arendt Liphart-, ellas difieren entre
s hasta en dimensiones tan importantes como si se basan en reglas
mayoritarias o ms consensuales para el acceso a la responsabilidad
pblica y su ejercicio. Pero esas poliarquas tienen una caracterstica en
comn: todas son democracias representativas, institucionalizadas. En
cambio, la mayor parte de los pases recientemente democratizados no

M! 25
 Capacidades Estnta/es. Diez textos f/llIllallle/ltll/es
se est encaminando hacia regmenes democrticos representativos,
institucionalizados, ni parece probable que lo vaya a hacer en el futuro
previsible. Son poliarquas, pero de un tipo diferente. Y sobre este tipo no
se ha teorizado. El presente texto es un intento preliminar de contribuir
a esa teorizacirr'. Este ejercicio se puede justificar con dos razones: en
primer lugar, una teora adecuada de la poliarqua debe abarcar todas
las democracias (polticas) existentes, no solo las representativas, las
institucionalizadas. En segundo lugar, puesto que muchas de las nuevas
democracias tienen una dinmica poltica particular, no se puede
asumir que sus impactos sociales sern similares a los de las poliarquas
representativas, institucionalizadas, presentes y pasadas".
El Estado y las nuevas democracias
Por una parte, las tipologas recientes de las nuevas democracias,
basadas en caractersticas de los regmenes autoritarios precedentes y/o
en las modalidades de la primera transicin, tienen escasa capacidad de
prediccin en cuanto a lo que ocurre una vez que se instala el primer
gobierno electo democrticamente. En lo que respecta a los pases en que
se centra este trabajo -Argentina, Brasil y Per-, el primero fue un caso
de transicin por colapso, mientras que el segundo tuvo la transicin
ms larga y probablemente la ms negociada (aunque no se pact
formalmente) que se conozca; por otra parte, Argentina y Brasil tenan
regmenes burocrtico-autoritarios excluyentes, mientras que Per era
un caso de populismo militar-autoritario incorporante. A pesar de estas
y otras diferencias, hoy en da parece claro que en el perodo posterior a
la instalacin de la democracia, esos pases (al igual que Ecuador, Bolivia,
Repblica Dominicana, Filipinas, todos los pases de frica y Asia oriental
en procesos de democratizacin o liberalizacin y la mayora de los pases
poscomunistas) comparten caractersticas importantes, todas las cuales
convergen en su situacin no nstitucionalizada>".
En relacin con esos pases, la descripcin no ha ido mucho ms
all de indicar los atributos de los que carecen (representatividad,
institucionalizacin y otros por el estilo), junto con un relato de sus
diferentes desventuras polticas y econmicas. Esas contribuciones son
valiosas, pero no brindan los indicios tericos que necesitamos. Adems,
INI
26
Cuitlenno O'DoIII'c//
caracterizar esos casos sobre la base de la ausencia de ciertos atributos
puede implicar una teleologa que obstaculizara una conceptualizacin
apropiada de los diferentes tipos de democracia surgidos. Con
frecuencia, otras corrientes ms orientadas hacia las polticas y hacia
las lites ofrecen recomendaciones tiles para los lderes polticos
democratizadores, pero la viabilidad de esas recetas depende del contexto
particular donde aquellos se encuentran.
Aunque el bagaje conceptual de las ciencias polticas puede ser satisfactorio
para las democracias liberales normales o poliarquas, estoy convencido
de que para analizar la situacin actual y las expectativas de muchas
democracias nuevas de Asia, frica, Amrica Latina y Europa central
y oriental tenemos que volver atrs y repasar algunos conocimientos
bsicos de sociologa poltica y legal. El anlisis que se presentar a
continuacin se basa en una premisa: los Estados estn entrelazados con
sus sociedades respectivas de complejas y variadas maneras; esa insercin
conduce a que los rasgos de cada uno de ellos y de cada sociedad tengan
un enorme influjo sobre el tipo de democracia posible de consolidarse (si
es que se consolida) o sobre la consolidacin o fracaso de la democracia
a largo plazo. Estas afirmaciones son ms bien obvias, pero no hemos
seguido adecuadamente sus implicaciones desde el punto de vista de la
problemtica de la democratizacin. En parte eso se debe a que manejamos
conceptos (especialmente, los relativos al Estado) que, en la forma en que
han sido formulados en la mayor parte de la literatura contempornea, no
constituyen de mucha ayuda para nuestro tema.
Es un error asociar el Estado con el aparato estatal, o el sector pblico, o
la suma de las burocracias pblicas, que indudablemente son partes del
Estado, pero no constituyen el todo. El Estado es tambin, y 11.() menos
primariamente, un conjunto de relaciones sociales que establece cierto
orden en un territorio determinado y finalmente lo respalda con una
garanta coercitiva centralizada. Muchas de esas relaciones se formalizan
mediante un sistema legal provisto y respaldado por el Estado. El sistema
legal es una dimensin constitutiva del Estado y del orden que este establece
y garantiza en el territorio dado. No se trata de lU1 orden igualitario,
socialmente imparcial; tanto bajo el capitalismo como bajo el socialismo
burocrtico, ese orden respalda y ayuda a reproducir relaciones de poder
27
 Capacidades Estatales. Diez textos [nndamentnies
que son sistemticamente asimtricas. Pero es un orden, en el sentido en
que compromete mltiples relaciones sociales sobre la base de normas y
expectativas estables (si bien no necesariamente aprobadas). En uno de esos
momentos en que el lenguaje corriente expresa las relaciones de poder con
que est entrelazado, cuando en el centro poltico se toman decisiones (las
rdenes dadas), esas decisiones generalmente dan orden, en el sentido eran rgidamente legalista s; se basaban en un anlisis formalista de la ley
en que son mandatos que se obedecen generalmente. Esa aquiescencia ratifica
y reproduce el orden social existente. Las relaciones sociales, incluyendo
aquellas de la aquiescencia diaria y preconsciente con la autoridad poltica,
pueden basarse, como argumenta Weber, en la tradicin, el miedo al castigo,
los clculos pragmticos, la habituacin, la legitimidad y/o la eficacia de
la ley. La eficacia de la ley sobre un territorio determinado se compone de
innumerables conductas hechas hbito que, por lo general, conscientemente
o no, son compatibles con la prescripcin de la ley", Esa eficacia se basa en
una expectativa muy extendida, confirmada por la evidencia ejemplarizante,
de que, de ser necesario, la autoridad central investida con los poderes
pertinentes har cumplir esa ley. Esta es la estructura que sustenta ~l orden
establecido y garantizado por el Estado-nacin contemporneo. Vemos que
la ley (incluyendo los patrones de habituacin a que conduce la expectativa
de que esta se aplicar regularmente) es un elemento constitutivo del Estado:
es la parte del Estado que proporciona la urdimbre regular y subyacente
del orden social que existe en un territorio determinado.
Tanto en la tradicin europea continental como en la anglosajona, la leyes,
finalmente, una dimensin codificada sujeta a las interpretaciones de los
profesionales. La ley tiene sus propias manifestaciones organizacionales,
altamente ritualizadas e institucionalizadas en las democracias
contemporneas. El Congreso es, en principio, el lugar en que se discuten y
promulgan las principales leyes del pas, y al poder judicial le corresponde
discutir y solucionar los conflictos de inters y, finalmente, las disputas
sobre el significado mismo de la comunidad poltica. As como ocurre
tambin con otros aspectos del Estado, el Congreso y el poder judicial
son las materializaciones perceptibles (en forma de organizacin) del
fenmeno ms extenso, que consiste en la eficacia social de la ley.
28
Cnilienno O'Dnlllle//
El reconocimiento de la ley como una dimensin constitutiva del Estado
ha sido obstaculizado por los diversos enfoques que han predominado en
-
la ciencia poltica anglosajona desde la revolucin conductivista, Por
otra parte, a pesar de las contribuciones de autores como Max Weber y
Hermann Heller, los enfoques que prevalecieron en Europa continental
escrita, que prestaba poca atencin a sus aspectos sociolgicos y polticos.
De una u otra forma, esas dos grandes tradiciones no han logrado percibir
al Estado como la realidad compleja que connotan sus dimensiones
organizacional/burocrtica y legaL
Existe todava otra dimensin del Estado: la ideolgica. El Estado
(o ms exactamente, el aparato estatal) pretende ser, y normalmente se
piensa que es, un Estado para la nacin. El Estado alega en diversas
formas -desde los discursos explcitos hasta la recurrente invocacin
del simbolismo de la independencia de la nacin- que es el creador del
orden que discutimos anteriormente. Nosotros vemos que ese orden es
desigual en todas las sociedades, aun cuando desde el pice del Estado
se sostenga que resulta igual para todos los miembros de la nacin. Pero
ese aspecto de encubrimiento parcial (respaldado por la ley que estructura
las desigualdades implicadas en ese orden) no evita la verificacin de dos
aspectos fundamentales. En primer lugar, como ya se destac, ese orden es
verdaderamente un orden, en efecto, el supremo bien colectivo: suministra
una predecibilidad social generalizada; respaldada a la larga por acciones
decisivas de las burocracias pblicas pertinentes. En segundo lugar, aun
cuando no se extienda a otras relaciones sociales, la igualdad garantizada
a todos los miembros de una nacin en trminos de ciudadana es crucial
para el ejercicio de los derechos polticos que connota el funcionamiento
de la democracia, y tambin para la eficacia de las garantas personales
consagradas en la tradicin liberal.
Desde la perspectiva que estoy proponiendo, la ciudadana no se
reduce a los confines (definidos con estrechez, como en casi toda
la literatura contempornea) de lo poltico. La ciudadana entra en
juego, por ejemplo, cuando en una relacin contractual, cualquiera
de las partes, que sienta que tiene motivos de queja legtimos, cuenta
con la posibilidad de recurrir o no a una entidad pblica legalmente
29
 Capacidades Eslala/es. Diez texto [untuuncntales
competente, y de la cual puede esperar un trato justo, para que
intervenga y falle en ese caso. Incluso en el mbito aparentemente
ms privado del derecho privado (consuetudinario), el sistema legal
pone la dimensin pblica connotada por la virtual remisin de tal pblicos, que est en capacidad de crear bases firmes para la democracia,
relacin a una entidad del Estado debidamente autorizada, para que
esta la juzgue legalmente. Esa dimensin intrnsecamente pblica de
las relaciones privadas (o lo que es igual, la urdimbre de las relaciones
por parte del Estado como ley) se viola, por ejemplo, cuando a
un campesino se le niega de facto el acceso al poder judicial para
entablar una accin contra el terrateniente. Este derecho privado
debe considerarse tan constitutivo de la ciudadana como el derecho
pblico de votar sin coercin.
Argentina, Brasil y Per (al igual que otros pases de Amrica Latina y
otras regiones) no estn atravesando solamente una grave crisis social y
econmica. Aunque con diferente cronologa e intensidad, los tres pases
estn sufriendo tambin una profunda crisis de sus Estados. Una crisis
que existe en las tres dimensiones que ya hemos discutido: la dimensin
del Estado como un conjunto de burocracias capaces de cumplir con sus
obligaciones con una eficiencia razonable, la dimensin de la eficacia de
la ley y la dimensin de la credibilidad del alegato de que los organismos
estatales normalmente orientan sus decisiones por una cierta concepcin
del bien comn", Esos pases estn viviendo la crisis prolongada de un
patrn de acumulacin de capital centrado en el Estado y orientado
hacia adentro, y de la posicin del Estado en ese patrn. En cambio,
en circunstancias que no nos conciernen aqu, algunos pases (Espaa,
Portugal, Carea del Sur, Taiwn y Chile, entre los recientemente
democratizados o liberalizados) fueron capaces de esquivar esa crisis
generalizada. Estos pases emergieron como economas orientadas a la
exportacin e integradas activamente a la economa mundial. Para esta
faena contaron (con variaciones que no puedo discutir aqu) con un
aparato estatal magro, pero influyente y vigoroso.
Con demasiada frecuencia los debates contemporneos confunden
dos dimensiones distintas. Una de ellas se relaciona con el tamao y la
influencia relativa del aparato estatal. No hay duda de que en la mayora
de los pases recientemente democratizados, el Estado es demasiado
30
Cuillerrno O'DO/lI/ell
grande y de que eso conduce a numerosas consecuencias negativas.
Pero en este contexto, el antnimo de grande no es pequeo, sino
magro, es decir, un conjunto eficiente y menos poderoso de organismos
de resolver progresivamente las principales cuestiones de la igualdad
social y de generar las condiciones para alcanzar tasas de crecimiento
econmico adecuadas a los efectos de mantener el progreso en las reas
de la democracia y de la igualdad social. La segunda dimensin se refiere
a la fuerza o debilidad del Estado como un todo, es decir, no solo del
aparato estatal, pero incluyndolo tambin. Un aparato estatal grande
o pequeo puede o no establecer eficazmente su legalidad sobre el
territorio que le corresponde; conforme al punto de vista que estoy
proponiendo, un Estado fuerte, independientemente del tamao de sus
burocracias, es aquel que establece eficazmente esa legalidad y que no es
percibido por la mayora de la poblacin simplemente como un terreno
para la consecucin de intereses particulares. Ms adelante plantear que,
casi siempre inadvertidamente, pero con consecuencias nefastas de todo
tipo (incluso para el xito de largo plazo de las polticas econmicas que
inspiran esos intentos, para no mencionar el logro de una democracia
institucionalizada), los intentos actuales de reducir el tamao y los dficits
del Estado como burocracia tambin estn destruyendo el Estado como
ley y la legitimacin ideolgica del Estado.
Las teoras actuales del Estado a menudo dan por sentado una suposicin
que se repite en las actuales teoras sobre la democracia: a saber, que
existe un alto grado de homogeneidad en el alcance)'tanto territorial como
funcional, del Estado y del orden social que este sustenta. No se plantea
(y si se hace, raras veces se discute) si ese orden, y las rdenes emitidas
por los organismos estatales, tienen la misma eficacia a lo largo de todo el
territorio nacional y a travs de todos los estratos sociales existentes" En
ningn pas se ha alcanzado por completo el ideal de la igualdad ante la
ley; vase, por ejemplo, el fenmeno universal de los prejuicios clasistas
en la administracin de justicia. Pero los pases escandinavos estn muy
cerca de la homogeneidad total, mientras que Estados Unidos, tanto
territorial como funcionalmente, est cerca del lmite ms bajo en.tre las
democracias contemporneas institucionalizadas.
31
 Capacidades Esta/Ies, Diez textos [undnntentnle
En Latinoamrica, los pases que presentan una homogeneidad
relativamente alta (especialmente territorial) son los que tienen una
tradicin democrtica ms antigua y slida: Costa Rica, Chile y Uruguay.
Per constituye el polo opuesto. Bolivia y Ecuador estn cerca de la
heterogeneidad extrema. Brasil y Mxico, a pesar de las dcadas de
gobierno autoritario centralizante, tambin son casos de heterogeneidad
alta, tanto territorial como funcional. Argentina, junto con Venezuela
y Colombia (dos democracias bastante antiguas, pero actualmente en
dificultades), se encuentra en algn punto en el medio de esa secuencia.
Qu ocurre cuando la eficacia de la ley se extiende muy irregularmente (si
no desaparece del todo) a travs del territorio y de las relaciones funcionales
(incluyendo relaciones de clase, tnicas y de gnero) que supuestamente
regula? Qu clase de Estado (y de sociedad) es ese? Cmo influye esa
situacin en la clase de democracia que pueda surgir?
En este ensayo me limitar a discutir algunos temas relacionados con la crisis
del Estado en las tres dimensiones que identifiqu anteriormente. En esas
situaciones,los Estados ineficacescoexisten con esferas de poder autnomas
y basadas tambin en un territorio. Los Estados se vuelven ostensiblemente
incapaces de promulgar regulaciones para la vida social que sean eficaces
a lo largo de sus jurisdicciones y de sus sistemas de estratificacin. Las
provincias o distritos situados en la periferia de los centros urbanos
nacionales,normalmente ms duramente afectados por las crisiseconmicas
y dotados de burocracias ms dbiles, crean (o refuerzan) sistemas localesde
poder que tienden a llegar a extremos de conduccin violenta, personalista
(patrimonial o incluso sultanstica), abierta a toda suerte de prcticas
violentas y arbitrarias. En muchas democracias emergentes, la eficaciade un
orden nacional representado por la ley y la autoridad del Estado se desvanece
en cuanto lIDO se aleja de los centros urbanos nacionales. Pero incluso all
se evidencia tambin la evaporacin funcional y territorial de la dimensin
pblica del Estado. El aumento de la criminalidad, las intervenciones ilcitas
de la polica en los vecindarios pobres, la prctica habitual de la tortura e
incluso ejecuciones sumarias de sospechosos de crmenes que provienen
de sectores pobres o estigmatizados, la negacin de derechos de la mujer y
de diversas minoras, la impunidad del trfico de drogas y el gran nmero
de nios abandonados en las calles (todo lo cual denota escaso progreso en
~ll 32
Cniltcrmo 0'00/111e11
relacin con el anterior perodo autoritario) no reflejan nicamente W1 grave
proceso de decadencia urbana. Tambin expresan la ineptitud creciente del
Estado para poner en vigor sus propias regulaciones", Muchos espacios
pblicos desaparecen tanto porque los invade la desesperada miseria de
muchos como por los peligros que significa hacer uso de ellos. El miedo, la
inseguridad, la reclusin de las urbanizaciones de los ricos y las tribulaciones
del transporte pblico acortan los espacios pblicos y llevan a una forma
perversa de privatizacin que, como veremos, tiene contrapartes cercanas
en otras esferas. Sin duda, esos y otros males no son nuevos, y algunos son
ms agudos en un pas determinado que en otros, pero han empeorado -no
solo en Latinoamrica- con la superposicin de una crisis inmensa sobre
un proceso endeble de democratizacin.
Consideremos esas regiones donde los poderes locales (tanto los
formalmente pblicos como los de facto) establecen circuitos de poder
que funcionan conforme a reglas incompatibles (cuando no antagnicas)
con las leyes que supuestamente regulan el territorio nacional. Hablamos
de sistemas de poder privado (o, mejor an, de poder privatizado, pues
algunos de los actores principales ocupan posiciones pblicas), donde
no tienen vigencia muchos de los derechos y garantas de la legalidad
democrtica. Eso se extiende a numerosas relaciones privadas, en las
cuales por lo general los asuntos se deciden incluso con intervencin
del poder judicial sobre la base de las patentes asimetras de poder que
existen entre las partes. Esas regiones -que estoy tentado de llamar
neofeudalizadas- contienen organismos estatales a nivel nacional,
provincial y municipal. Pero la obliteracin de l~ legalidad priva a los
circuitos de poder regionales, que incluye a las agencias estatales, de la
dimensin pblica, legtima, sin la cual desaparece el Estado-nacin y el
orden que este sustenta. Es posible que el error de objetivar el Estado no
sea evidente cuando se teoriza sobre pases homogneos, pero se vuelve
claro cuando a causa de la obliteracin de su dimensin pblica, ciertos
organismos estatales pasan a ser parte de circuitos de poder que estn
perversamente privatizados". El nordeste y toda la regin amaznica
de Brasil, la zona de la sierra en Per y varias provincias del centro y
noroeste de Argentina son ejemplos de la evaporacin de la dimensin
pblica del Estado y, en consecuencia, de la curiosa objetivaci.n del
Estado como un ente conformado exclusivamente por organismos que,
33
 Cnpucidadcs Estntnie Diez textos [undatueumles
en esas regiones, son de hecho parte de circuitos de poder privatizados y
a menudo sultansticos.
Aunque esas caractersticas de Amrica Latina son bien conocidas,
que yo sepa no ha habido ningn intento de vincularlas con los tipos
de democracia que surgieron en Argentina, Brasil, Per y otros pases
similares en Latinoamrica o en cualquier otra parte. Imaginmonos
un mapa de cada pas en donde las reas azules sealen un alto nivel
de presencia del Estado (en trminos de un conjunto de burocracias
razonablemente eficaces y de la eficacia de una legalidad debidamente
sancionada) tanto territorial como funcional; el color verde significara un
nivel alto de penetracin' territorial, pero una presencia significativamente
baja desde el punto de vista funcional y de clase; el color marrn indicara
un nivel muy bajo o nulo en ambas dimensiones. En este sentido, el mapa
de Noruega mostrara un predominio del color azul; el de Estados Unidos,
una combinacin de azul y verde, con importantes manchas marrones en
el sur y en las grandes ciudades; en los de Brasil y Per, predominara el
marrn; y en el de Argentina, la extensin del marrn sera menor -pero
si tuviramos una serie cronolgica de mapas, veramos que esas secciones
marrones han crecido en los ltimos tiempos-u.
En las reas marrones, hay elecciones, gobernadores y legisladores tanto
nacionales como estaduales (adems, en muchos casos esas regiones
estn excesivamente representadas en las legislaturas nacionales). Las
fracciones polticas que funcionan en esas zonas, aun cuando pueden
ser normalmente miembros de los partidos nacionales, no son ms que
maquinarias personalistas, ansiosamente dependientes de las prebendas
que puedan extraer de los organismos estatales nacionales y locales. Esas
fracciones y los gobiernos locales funcionan basados en fenmenos tales
como el personalismo, amiguismo, prebendalismo, clientelismo y otros
por el estilo. Como saben muy bien los antroplogos, ese es un mundo que
funciona segn un conjunto de reglas pormenorizado, aunque no escrito,
donde (en contraste con las sociedades tradicionales) con burocracias
estatales, algunas de ellas grandes y complejas, o tambin extremadamente
politizadas y pobremente remuneradas, el significado mismo del trmino
corrupcin se vuelve confuso.
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~ 35
Cuillermo O'Dmlllell
La presencia de esos circuitos de poder se repite en el centro de la vida
poltica nacional, comenzando con el Congreso, la institucin que
supuestamente es la fuente de la legalidad existente y que abarca el
territorio nacional. En general, los intereses de los legisladores marrones
son muy acotados: mantener el sistema de dominacin privatizada que
los eligi y canalizar hacia ese sistema tantos recursos estatales como
sea posible. Por lo tanto, tienden a ser, en su desempeo, conservadores
y oportunistas. Su xito depende del intercambio de favores con el
gobierno y las diversas burocracias, y cuando el poder ejecutivo es dbil
y necesita cierto apoyo del Congreso, a menudo, obtienen el control de
los organismos estatales que suministran esos recursos. Eso aumenta la
fragmentacin y los dficits =-Ias manchas marrones invaden incluso la
cspide burocrtica del Estado-. Ms an, el juego que practican esos
individuos (dentro y fuera del Congreso) se aprovecha de la existencia
de. partidos polticos que no solamente son muy pobres en contenido
ideolgico (lo que no es necesariamente malo de por s), sino que adems
son totalmente oportunistas en sus posiciones, carecen de disciplina. Y
cuando cambiar de partido o crear partidos nuevos es algo que se puede
hacer virtualmente sin costo alguno, la regla es el transformismo extremo.
Algunos estudios recientes han sealado las consecuencias perniciosas
que tiene esta prctica (entre otras reas) en el funcionamiento del
Congreso y en el surgimiento de un sistema de partidos razonablemente
estable": difcilmente una perspectiva favorable para institucionalizar la
democracia. Por razones obvias, tambin esos polticos convergen con las
orientaciones delegativas, cesaristas del Ejecutivo, en su hostilidad hacia
cualquier forma de responsabilidad horizontal. Aurt cuando algunas veces
tienen conflictos graves con el gobierno, trabajan conjuntamente con este
para evitar que surjan instituciones representativas slidas.
Hasta cierto punto el rgimen que resulta de all es muy representativo.
Es consistente con la realidad de pases cuyos patrones de representacin
poltica los hace an ms heterogneos. Pero el problema es que esa
representatividad implica la introyeccin del autoritarismo entendido
aqu como la negacin del carcter pblico y de la legalidad eficaz de un
Estado democrtico y, en consecuencia, de la ciudadana en el mero centro
del poder poltico de esos pases".
 Cmmcidode Estatales. Diez textos f"l1rlmlle/ltllles Cnitlenno O'Dolll1ell

Nuestro ejercicio de colorear mapas suscita algunos interrogantes Eso se puede observar si se razona a contrario. El contexto autoritario
importantes, ninguno de los cuales vaya responder aqu. Qu tipos de tiene una caracterstica fundamental: all no existe (y si es que existe, no
Estado son los que existen en los pases donde dominan las reas marrones? tiene verdadera eficacia, o se puede anular ad hoc, o est subordinado a
Qu tipo de rgimen democrtico, si lo hubiera, puede constituirse en reglas secretas y/o al capricho de los gobernantes) un sistema legal que
semejante heterogeneidad? Hasta dnde podemos extrapolar a esos casos garantice la eficacia de los derechos y garantas que los individuos y
las teoras del Estado y de la democracia que dan por sentado pases mucho grupos pueden enarbolar contra los gobernantes, el aparato estatal y otros
ms homogneos? En su sentido ms amplio, esas preguntas han tenido que ocupan la cspide de la jerarqua social y poltica existente. Esta es una
un papel central en los intentos comparativos de las ciencias sociales. Pero legalidad truncada: aun en el caso de un autoritarismo institucionalizado,
ahora que la percepcin generalizada de una victoria del capitalismo, y no contiene la garanta de su propia aplicacin contra los gobernantes y
quiz de la democracia, ha conducido a que se las deje de lado, es preciso otros dirigentes. Tal cosa afecta una dimensin constitutiva del Estado: el
revitalizarlas y especificadas. Puede que estemos cayendo de nuevo en tipo de legalidad (que, en casos extremos, puede implicar la arbitrariedad
algunos errores de los aos 60, cuando muchas teoras y comparaciones absoluta) que urde el orden particular que se impone a un territorio. Desde
eran superficiales, cuando no etnocntricas: consistan en la aplicacin este punto de vista, no veo cmo podemos eludir la conclusin de que el
de paradigmas de supuesta validez universal que ignoraban la variacin Estado tambin puede ser autoritario.
estructurada que se puede encontrar fuera del mundo desarrollado. Hoy
en da, los economistas de la corriente predominante presentan sntomas Para m, el caso contrario es igualmente claro. Siempre que un sistema legal
claros de ese problema, pero los socilogos y los politlogos tampoco estn incluya los derechos y garantas del constitucionalismo occidental y existan
libres de ellos. poderes pblicos con la capacidad y disposicin de imponer esos derechos
y garantas incluso contra otros poderes pblicos, el Estado y el orden que
Debemos recordar que en un orden democrtico que funcione l ayuda a implantar y reproducir son democrticos. Frente a la legalidad
apropiadamente, la legalidad es universalista: cualquiera puede invocada truncada del Estado autoritario, la legalidad del Estado democrtico est
con xito, independientemente de su posicin en la sociedad. Volviendo entera, como 10 sostuvo Hans Kelsen en un contexto un tanto diferente;
a una discusin bastante antigua, se pueden aplicar los adjetivos ella cierra su propio circuito con la aplicacin universalista de sus reglas,
democrtico y autoritario al Estado o deben reservarse exclusivamente incluso contra otras instituciones del Estado. Eso es lo que ocurre en las
para el rgimen? Por supuesto que eso depende de cmo se definan el reas azules y lo que no ocurre en las extensas (y crecientes) reas marrones
Estado y el rgimen. Con respecto al segundo, vaya repetir la definicin de muchas democracias recientes.
propuesta junto con Schmitter: el conjunto de patrones, explcitos o no,
que determina la forma y los canales de acceso a las principales posiciones En los pases que tienen reas marrones extensas, las democracias se basan
gubernamentales, las caractersticas de los actores admitidos y de los en un Estado esquizofrnico; uno que, funcional y territorialmente, combina
excluidos de ese acceso, y los recursos (y) estrategias que ellos pueden en forma compleja caractersticas democrticas y autoritarias. Es un Estado
usar para alcanzarlo>. Con algunas variaciones, esa clase de definicin cuyos componentes de legalidad democrtica y, por consiguiente, de su
subsiste pacficamente en la literatura sobre el tema. Pero, como ya vimos, carcter pblico y de ciudadanas, se desvanecen en las fronteras de varias
la definicin de Estado es problemtica. Contra la opinin reinante, lo regiones y de relaciones interclasistas y tnicas.
que estoy planteando lleva a la conclusin de que adjetivos tales como
democrtico o autoritario son pertinentes no solo para el rgimen, Como una forma poltica eficaz en un territorio determinado,la democracia
sino tambin para el Estado. est necesariamente vinculada a la ciudadana, y esta solo puede existir
dentro de la legalidad de un Estado democrtico. La universalizacin

36 37
 Copacidadc Estatales. Diez textos [undaiuentales
total de la ciudadana es un ideal al que se acercan, en mayor o menor
grado de proximidad, las democracias realmente existentes. Pero no
deberan desestimarse las grandes (y crecientes) reas marrones de
muchas democracias nuevas por considerarlas irrelevantes para las teoras
del Estado y de la democracia que nosotros manejamos. Ni tampoco
deberamos suponer que la democracia poltica y/o el cambio econmico
tienen una especie de virtud inherente, por cuyo efecto se eliminaran esas
reas. Aqu no se trata, como en las democracias institucionalizadas, de
unos cuantos componentes autoritarios de un Estado que todava puede
considerarse democrtico; en los pases que nos ataen, la dimensin
autoritaria se entre mezcla de forma compleja y poderosa con la dimensin
democrtica. Esa mezcla demanda una reconceptualizacin del Estado
mismo y de la democracia (y el rgimen) particular existente.
Un Estado que no es capaz de hacer valer su legalidad sustenta una
democracia con baja intensidad de ciudadana. En la mayora de las reas
marrones de los pases recientemente democratizados, se respetan los
derechos polticos de la poliarqua. Por lo general, los individuos pueden
votar sin coercin directa, el conteo de sus votos se realiza limpiamente;
en principio, pueden crear casi cualquier tipo de organizacin, pueden
expresar sus opiniones sin censura y pueden transitar libremente dentro
y fuera del territorio nacional. En esas regiones se encuentran esos y
otros atributos de la poliarqua. Y esa es la diferencia entre, digamos,
Polonia y Argentina, por un lado, y Rumania y Guatemala, por otro;
independientemente de lo que digan sus respectivas constituciones, el
funcionamiento real de la vida poltica de esos dos ltimos pases los
descalifica como poliarquas.
Entre los pases que satisfacen los criterios de la poliarqua, se puede
distinguir diferentes niveles y dimensiones de democratizacin. Esas
variaciones se relacionan con asuntos de equidad e igualdad en varias
esferas sociales (o, lo que es equivalente, con la democratizacin social
y econmica}". Pero el concepto de ciudadana de baja intensidad no se
refiere a esos asuntos muy importantes, es cierto. Este concepto alude
especficamente a la esfera poltica, a la teora poltica de la democracia
poltica, o poliarqua. Como se mencion anteriormente, en las reas
marrones de las democracias nuevas, por lo general, se cumplen las
\1 38
Guilermo O'DOIlIIell
condiciones polticas especficaspara la existencia de la poliarqua. Pero los
campesinos, los habitantes de los barrios pobres, los indgenas, las mujeres
y dems, muchas veces no logran un trato justo de la justicia, o no pueden
obtener los servicios de los organismos estatales a los que tienen derecho,
o no estn libres de la violencia policial, o... una larga lista de etcteras.
Esas son restricciones extrapolirquicas, pero todava polticamente
relevantes; ellas connotan la ineficacia del Estado como ley, la reduccin
de ciertas garantas y derechos que son tan constitutivos de la ciudadana
como el poder votar sin coaccin. El resultado es una disyuncin curiosa:
en muchas reas marrones, se respetan los derechos democrticos, los
derechos participativos de la poliarqua, pero se viola sistemticamente el
componente liberal de la democracia. Una situacin en la cual uno puede
votar libremente y confiar en que ese voto se escrutar limpiamente, pero
donde no puede esperarse un trato justo de la polica o de la administracin
de justicia, pone seriamente en duda el componente liberal de esa
democracia y cercena gravemente la ciudadana". Esa disyuncin es la otra
cara de la moneda de la poderosa mezcla de componentes democrticos y
autoritarios de esos Estados.
La denegacin de derechos liberales a (casi siempre pero no
exclusivamente) los sectores pobres o desposedos en otro sentido es
analticamente diferente de la variacin de niveles de democratizacin
social y econmica, y no necesariamente guarda relacin con ellos. Pero,
empricamente, varias formas de discriminacin y de pobreza extendida,
as como su contraparte, la disparidad extrema en la distribucin de los
recursos (no solo econmicos), van de la mano con la ciudadana de baja
intensidad". Aqu se entra en el tema de.las condiciones socialesnecesarias
para ejercer la ciudadana: cmo se puede capacitar a los ms dbiles y a
los ms pobres, aun si siguen siendo pobres, en trminos consistentes con
la legalidad democrtica y, de esta manera, obtener su ciudadana plena,
democrtica y liberal? Hasta una definicin poltica de democracia (como
la que recomienda la mayora de los autores contemporneos y a la cual me
apego aqu) debe tomar en cuenta la pregunta de hasta qu punto se ejerce
realmente la ciudadana en un territorio determinado. Eso -permtanme
insistir en un punto que conduce a malentendidos- no significa per se
cunto lamenta uno las injusticias sociales y cunto le gustara remediarlas;
el argumento se refiere a las consecuencias de esas condiciones sociales
39
 Capacidades E.<lnlnlcs. Diez textos [undnmentaie
para el tipo de poliarqua y para el grado de ciudadana con el que estamos
tratando en cada caso.
En las secciones siguientes, voy a examinar, en la forma altamente
abreviada que el espacio permite, algunos temas relacionados en primer
lugar con la crisis del Estado y en segundo lugar, con un cierto tipo de
crisis econmica. Ese examen nos permitir alcanzar una perspectiva ms
concreta sobre algunos asuntos planteados en esta seccin.
Sobre algunos aspectos de la crisis del Estado
Existe abundante evidencia de que la cnSIS socioeconmica
extraordinariamente grave que est padeciendo la mayora de los pases
recientemente democratizados fomenta la propagacin de las regiones
marrones. Esa propagacin no se deriva solamente de varios procesos
de desintegracin social y econmica; tambin es el resultado de una
profunda crisis del Estado -como legalidad eficaz, como un conjunto de
burocracias y como un agente legitimado del inters comn-o Pero tambin
se deriva del fuerte antiestatismo de las ideas y polticas neoliberales", y
especialmente de su empeo en reducir a cualquier costo el tamao de las
burocracias estatales y el dficit fiscal.
Actualmente, se estn haciendo muchos esfuerzos para reducir el dficit
fiscal. Por el lado de los gastos, los aspectos ms relevantes han sido la
privatizacin y los intentos de librarse del personal excedente. Pero
esto ltimo no ha resultado fcil, en parte, porque en la mayora de los
casos esos cargos estn amparados jurdicamente y, en parte, porque se
ha demostrado que la oposicin de los sindicatos de las empresas puede
resultar costosa para los gobiernos frgiles. Ms eficaces para reducir el
dficit fiscal han sido las polticas que provocaron una cada abrupta de los
salarios de la mayora de los empleados pblicos.
Adems del descenso vertiginoso de los salarios, existen muchas otras
seales de una degradacin severa del funcionamiento y del concepto
mismo del servicio pblico. Muchos de los funcionarios ms capaces
se pasaron al sector privado. Y en cuanto a los que se quedaron, su
estatus descendi tan vertiginosamente como sus salarios: las ideologas
40
Cuitienno O'Oo/l/le11
antiestatistas que predominan observan esos cargos cuando menos con
desconfianza y la prensa, al igual que la opinin pblica, est repleta de
ancdotas (demasiadas veces ciertas) sobre su holgazanera, incompetencia,
despreocupacin y corrupcin. Si hace algn tiempo ser funcionario
pblico era un signo de esta tus, hoy en da es prcticamente lo contrario.
Probablemente, el cambio en las expectativas es todava peor. Antes de la
crisis, ser funcionario pblico significaba estar haciendo carrera. Es decir,
trabajar en un contexto que aseguraba un camino predecible hacia los
ascensos y recibir un ingreso mensual y varios beneficios adicionales que
permitan llevar un slido estilo de vida de clase media (que usualmente
inclua una buena casa y la posibilidad de pagar la educacin universitaria
de los hijos). Con excepcin de algunos bolsillos privilegiados (tpicamente
los del Banco Central), eso dej de ser cierto en los pases afectados por la
crisis actual. Un cuadro verdaderamente sombro surge de la decapitacin
de las burocracias ms importantes y especializadas debido al xodo de
los individuos ms calificados, de la politizacin de esas posiciones, de las
numerosas y siempre fracasadas racionalizaciones y reorganizaciones,
y de la decadencia espectacular de la planta fsica (probablemente, no hay
nada ms desalentador que pasar el da aporreando el teclado de una
mquina de escribir vieja y desvencijada en una oficina cuya pintura y
mobiliario no se han renovado en aos). Esta situacin favorece la existencia
de una burocracia poco motivada e inepta que, a su vez, retroalimenta las
innumerables ancdotas que respaldan el ataque frontal al Estado y que
corroe el respaldo poltico necesario para que la poltica del gobierno hacia
su propia burocracia fuera ms balanceada. ~
Adems, cuando la inflacin es elevada y errtica, los empleados estatales
pueden perder en un mes hasta un 30, 40 o incluso 50 % de sus ingresos
reales. En esas condiciones no pueden menos que exigir un reajuste
inmediato. Van a la huelga y realizan manifestaciones de protesta, algunas
veces violentas. Y el resultado es la paralizacin frecuente de servicios
pblicos que son esenciales. Las consecuencias de esas protestas se sienten
ms fuertemente en las grandes ciudades, que son los centros del poder
y la poltica. Esas protestas contribuyen bastante a aumentar la sensacin
de que los gobiernos democrticos y los polticos son incapaces de
prevenir el caos y el ulterior deterioro econmico general -o de que
41
 Capacidades Eetntolc Diez textos [unduntcntates
incluso lo evadan por razones de demagogia-o Adems, la conducta
racional -y desesperada- de los empleados del Estado alimenta la
imagen generalizada de una burocracia pblica ingobernable, que se
interesa mucho ms por defender sus privilegios que por cumplir con
sus obligaciones. Finalmente, aun cuando la evidencia de estos hechos es
impresionante, las huelgas y otras protestas de los empleados pblicos
provocan la hostilidad de los sectores populares y de muchos segmentos
de la clase media, porque paralizan y causan un mayor deterioro de los
servicios pblicos esenciales. La ira de esos sectores, que dependen ms
que las clases altas de la mayora de los servicios, crea una divisin que
favorece la ofensiva antiestatista, que mezcla la tarea (necesaria) de lograr
un aparato estatal ms magro con el debilitamiento (suicida) del Estado en
todas sus dimensiones.
La contraccin de los ingresos personales, la disminucin de las
posibilidades de hacer carrera, las malas condiciones laborales y un clima
poltico hostil y, al mismo tiempo, las incontables intervenciones que
emprende el Estado son un abono perfecto para un crecimiento gigantesco
de la corrupcin. En muchas oficinas hay pocas cosas que funcionen sin
pagos extras, insignificantes para los ricos, pero que afectan duramente
a los pobres. En lo ms alto de la burocracia, e incluso en los niveles
medios, la corrupcin entraa enormes cantidades de dinero que despojan
los escasos recursos pblicos. Por aadidura, cuando algunos actos de
corrupcin se vuelven escndalos pblicos, socavan la confianza no solo
en el funcionamiento y en el papel del Estado, sino tambin en gobiernos
que parecen incapaces de corregir esa situacin, cuando no son cmplices
activos de la misma.
La solucin temporal de los gobiernos desesperados por conseguir fondos
ha sido el incremento de los impuestos indirectos y de los precios de
los servicios pblicos. Pero esas medidas fomentan la inflacin y tienen
consecuencias deletreas en cuanto a la distribucin. En trminos del
impuesto sobre la renta, la nica manera sencilla de aplicarlo es mediante
las retenciones en los salarios del sector formal de la economa (que
incluye a los empleados pblicos). Si tenemos en cuenta, por aadidura,
que los empleados de ese sector son los principales contribuyentes a la
seguridad social, el resultado es un incentivo poderoso (tanto para ellos
v 42
Guitlenno O'Dollllell
como para sus patronos) para abandonar el sector formal; en perodos de
incertidumbre laboral y de disminucin de los salarios, el agudo deterioro
de la mayora de las polticas sociales (observado tanto en Amrica
Latina como en-los pases poscomunistas) se suma a los infortunios de
vastos segmentos de la poblacin. Adems, el impuesto sobre la renta
y la contribucin a la seguridad social que deben pagar los empleados
del sector formal entraan una tasa impositiva onerosa, que muy pocos
pagan, pero que nominalmente funciona para toda la economa, y as
aumentan los incentivos para la evasin de impuestos y disminuye el
costo relativo del soborno. El resultado son las protestas generalizadas
contra los impuestos excesivos, a la vez que disminuye el ingreso global
del Estado por concepto de impuestos, y los impuestos directos (esos
en que, supuestamente, debe hacer nfasis un gobierno democrtico)
se desploman an ms violentamente. La larga agona del modelo de
acumulacin de capital centrado en el Estado y basado en la sustitucin de
las importaciones nos ha legado un dinosaurio que es incapaz incluso de
alimentarse a s mismo, mientras las soluciones actualmente en marcha
conducen hacia un ente anmico que puede ser igualmente incapaz
de sustentar la democracia, los niveles decentes de igualdad social y el
crecimiento econmico.
Sobre ciertas crisis econmicas
Aqu voy a discutir una clase particular de crisis: la que sufren 105 pases
-Argentina, Brasil y Per- que se encerraron voluntariamente en
un patrn de inflacin elevada y recurrente" (llegando finalmente a la
lperinflacin), puntuado por repetidos intentos de controlar el alza de
precios y de emprender reformas estructurales del tipo recomendado
actualmente por los organismos crediticio s internacionales. Por fortuna,
se trata de un conjunto pequeo de naciones, pero varios pases
poscomunistas y algunos africanos parecen haber ya cado o estar a
punto de hacerlo en ese patrn. Se puede dar por sentado que mientras
ms larga y ms profunda sea la crisis, y mientras menor sea la confianza
en la capacidad del gobierno para solucionarla, ms racional se vuelve
para todos el actuar: 1) a niveles altamente desagregados, especialmente
con relacin a los organismos estatales que pueden solucionar o aliviar
las consecuencias de la crisis para una empresa o sector dado; 2) con
43
 Capacidades estatales. Diez textos [undantcntoles
horizontes extremadamente cortoplacistas; 3) con la presuncin de que
todo el mundo va a hacer lo mismo. Un gigantesco (a nivel nacional)
dilema del prisionero persiste cuando una crisis profunda y prolongada
le ensea a cada agente las siguientes lecciones: 1) la inflacin seguir
siendo alta, pero es prcticamente imposible predecir las fluctuaciones que
va a experimentar a mediano plazo, para no hablar de a la larga; 2) entre
esas fluctuaciones no se pueden excluir algunos perodos de inflacin
extremadamente alta o hiperinflacin (digamos tasas del 50 % o ms por
mes); 3) en algn momento el gobierno va a hacer alguna intervencin
drstica para tratar de controlar la inflacin, pero es probable que
fracase; 4) las expectativas para el futuro de la economa son sumamente
pesimistas; 5) los pronsticos sobre la situacin econmica futura de cada
agente dependen de su capacidad para adaptarse astuta y oportunamente
a las condiciones impuestas por los factores anteriores.
Aunque existe una escasez de estudios al micronivel apropiado, cualquiera
que haya vivido en esas condiciones sabe que es un mundo duro,
abominable. Racionalmente, la estrategia predominante es hacer lo que
haga falta para protegerse de las prdidas que presagia una inflacin alta
y errtica. Permanecer pasivo y/o no tener las condiciones necesarias para
correr a la misma velocidad que la inflacin garantiza prdidas fuertes -al
lmite de la bancarrota para algunos o de una cada en la pobreza abismal
para otros-o
Es un mundo del slvese quien pueda, y entrar en el juego significa, al
mismo tiempo, reforzar las reglas segn las cuales se juega. El fenmeno
primario, bsico es la prdida del sentimiento de solidaridad, la
desolidarizacin. Cada agente racional acta a nivel de desagregacin
y con el horizonte temporal que juzgue ms eficaz para sus jugadas
defensivas. El horizonte temporal adecuado es el de cortsimo plazo:
qu sentido tendra sacrificar ganancias a corto plazo por otras a largo
plazo cuando la situacin futura del mundo es francamente impredecible
y abstenerse de maximizar las ganancias de corto plazo podra provocar
prdidas fuertes? Algunos agentes, difciles de identificar y ubicar a partir
de los datos disponibles, se llenan los bolsillos. Existen diversas maneras
de lograr eso, pero las oportunidades son extremadamente desiguales a
travs de las diferentes clases sociales. Algunas de las vas ms importantes
1,4
~
Cuiermo O'Dol/l/ell
entraan el saqueo de los recursos del aparato estatal. Para los que
intervienen en ese juego, las polticas econmicas amplias y de largo plazo,
negociadas y puestas en prctica con la participacin de asociaciones de
representacin de intereses muy colectivas, carecen de importancia; como
el gobierno tambin tiene que bailar al son de la crisis, su capacidad para
la formulacin de esas polticas es muy limitada y con frecuencia, la puesta
en prctica se cancela o la derrotan las estrategias desagregadas que
acabamos de describir. Lo verdaderamente importante para defenderse a
uno mismo, y para beneficiarse a la larga con la crisis, es (bsicamente para
capitalistas, pero no exclusivamente) tener un acceso franco y rpido a los
organismos estatales que pueden proporcionar los recursos que se desean.
La coalicin ms nfima, capaz de obtener las decisiones apropiadas de
un organismo pblico dado, consigue privilegios y favores de todo tipo.
y hay que obtener esas ventajas rpidamente -de lo contrario, se las
tragar la inflacin continua-o En esa situacin la estrategia racional
se compone de una doble desagregacin: en primer lugar, actuar en
solitario o aliarse al menor conjunto de agentes posible para lograr el
resultado que se desea; en segundo lugar, colonizar los organismos
estatales que pueden proporcionar los beneficios que se buscan, evitando
terrenos ms colectivos y/o pblicos que nicamente complicaran el
logro de los beneficios particulares esperados. Varios procesos registrados
por la literatura especializada, tales como la prdida de cohesin de las
identidades colectivas populares, el colapso de partidos histricamente
arraigados y la menguada importancia de las organizaciones capitalistas,
son expresiones de las consecuencias colectivas perversas de la conducta
racional defensiva.
Los capitalistas de Argentina y de Per cuentan con una ventaja importante.
Eseno es un juego nuevo para ellos; nicamente han aumentado la premura,
las apuestas y el nivel de desagregacin. Los capitalistas de esos pases, o de
cualquier otra parte de Amrica Latina, tienen una larga experiencia en eso
de vivir de la liberalidad del Estado y de colonizar sus instituciones. No
necesitan encontrar muchas contrapartes nuevas dentro de las burocracias
pblicas ni inventar nuevas maneras de involucrarse con ellas en formas
varias de corrupcin mutua. Pero hoy en da, la profundidad de la crisis ha
agravado todos esos males. En primer lugar, est la evidencia de un gran
aumento de la corrupcin. En segundo lugar, una enorme fragmentacin
45
 Capacidades Estatac Diez tcxtosfundatnentcle
del aparato estatal -o lo que es igual, una prdida aguda de autonoma,
no frente a la clase capitalista, sino frente a los innumerables segmentos
en que se ha ido desagregando esa clase al comps de la crisis-o Esas
consecuencias de la crisis econmica multiplican los problemas, al tiempo
que la consecuente desintegracin del aparato estatal torna a este an ms
incapaz de resolver aquella.
Cada espiral de la crisis es distinta a la anterior. Los actores aprenden. Los
que tuvieron la astucia necesaria para sobrevivir, y hasta para progresar,
pueden comprar a precio de ganga los bienes de los perdedores. La
rpida concentracin de capital en esos pases refleja las ganancias de
los supervivientes darwinianos. Los agentes dan por sentado que como
los intentos previos de estabilizacin fracasaron (y como el gobierno se
debilit an ms con esos fracasos), los futuros esfuerzos del gobierno
tambin fracasarn. Por consiguiente, esos agentes protegen sus apuestas
contra esa supuesta gran probabilidad de un futuro fracaso de las polticas
gubernamentales, lo que lgicamente aumenta la posibilidad de que
ocurra ese fracaso.
En cuanto a los gobiernos, mientras ms son las espirales, con mayor
desesperacin tratan de encontrar una salida a la crisis. Pero la
desintegracin concomitante del aparato estatal, los dficits fiscales cada
vez mayores, una opinin pblica hostil, los partidos polticos que tratan de
anticipar ganancias electorales criticando acerbamente al gobierno (lo que
incluye tambin a lderes del mismo partido gobernante que temen verse
arrastrados al abismo de su impopularidad) y las maniobras previsoras
de poderosos actores econmicos, todo disminuye la probabilidad de que
la prxima poltica intentada pueda tener xito. Eso significa igualmente
que, en una economa con niveles crecientes de inmunizacin, el prximo
intento de estabilizacin ser una intervencin ms radical que la anterior.
El valor de las apuestas aumenta con cada ronda del juego.
La repeticin de los fracasos prolonga el proceso de seleccin darwiniana,
que cada vez es ms sencillo debido a la disminuida capacidad del gobierno
para controlar las consecuencias de sus polticas en la distribucin. Se
escuchan sobre todo clamores difusos sobre la extincin de la clase
media, porque en trminos relativos el mayor impacto de las polticas
46
~ 47
Gnillenno O'Dcnnel!
recae sobre muchos segmentos de los sectores medios. Yalgunas veces esos
clamores tienen matices de fondo que no son exactamente consistentes con
el respaldo a la democracia. En esa situacin, el gobierno proyecta una
imagen singular que combina la omnipotencia con la ms pura impotencia.
Por un lado, cada intento de solucionar la crisis se anuncia con bombos y
platillos como el que justifica los nuevos sacrificios que se le exigen a la
poblacin, porque esa vez s se va a lograr el xito. Por otro lado, aparte
del celebrado respiro que ofrece un descenso de la inflacin (generalmente
a un alto precio en trminos de la actividad econmica y la distribucin),
pronto se pone en evidencia que el gobierno no va a ser capaz de poner
en prctica otras polticas que tambin son necesarias. Ese es otro factor
que contribuye a acortar los horizontes temporales y a empeorar las
expectativas que dan dinamismo al juego de conjunto.
En.esas condiciones, una sociedad tiene una muy fea imagen de s misma.
Uno podra coleccionar miles de expresiones del profundo malestar que
viene a continuacin. La evidencia de la proliferacin del oportunismo,
la codicia, la falta de solidaridad y la corrupcin no devuelve una imagen
feliz. Adems, muchas de esas acciones indican un flagrante desprecio
de las leyes. Cuando se vuelve patente que muchos estn violando las
leyes, y que por lo general nadie paga por eso, la leccin aprendida socava
todava ms la predecibilidad de las relaciones sociales; la proliferacin
del oportunismo y la anarqua hacen que aumente todo tipo de costos de
transaccin y la urdimbre de la sociedad, lograda por el Estado como ley,
se debilita con cada curva de la espiral.
A continuacin vienen las denuncias enconadas y los llamados
desesperados a superar la crisis moral. Los medios de comunicacin y las
conversaciones cotidianas se llenan de exhortaciones a restituir la unidad
nacional, a la panacea de los pactos socioeconmicos (en los que ningn
actor racional entrara de buena fe dadas esas condiciones), a moralizar
la administracin y las empresas pblicas, y cosas por el estilo. Las crticas
moralistas y las exhortaciones piadosas -independientemente de lo
valiosas que son como indicadores de que los valores bsicos de la moral
pblica sobreviven de alguna manera- ignoran que la accin social est
atrapada en un colosal dilema de prisionero". Ms an, esas expresiones
pueden ir in crescendo hasta llegar a una verdadera condena de toda la
 Capacidades Estatales. Diez textos [undamentales
situacin, que incluye una democracia que funciona insatisfactoriamente
en tantos aspectos.
La colrica atomizacin de la sociedad es la otra cara de la misma moneda
de la crisis del Estado, no solo como conjunto de burocracias, sino tambin
y an ms como la fuente legtima de la predecibilidad social. Asimismo,
la crisis conduce a una credibilidad menguante del Estado como agente
legtimo de los intereses del pas; el Estado luce cada vez ms como un
aparato oneroso, que permite su despojo por parte de los poderosos. La
desintegracin del aparato estatal y la eficacia menguante del Estado como
ley tornan a los gobiernos incapaces de ejecutar ni siquiera polticas con
un grado mnimo de complejidad. No es nada fcil decir qu segmentos
del Estado deben recibir prioridad para hacerlos ms eficientes, o poner
en prctica una poltica industrial, o decidir el nivel y la secuencia de la
apertura financiera y comercial de la economa, o acordar polticas salariales
y de empleo, o etctera, etctera... Sin esta reestructuracin, ni las actuales
polticas neoliberales ni las polticas alternativas pueden tener xito.
Para que esas polticas no solamente se decidan (la parte ms sencilla,
obviamente), sino que adems se pongan en ejecucin, es necesario que se
cumplan tres requisitos: 1) Tanto los agentes privados como los pblicos
deben tener como mnimo un plazo mediano como horizonte temporal
relevante. Pero en las condiciones que estamos discutiendo, es improbable
que este sea el caso. Incluso es difcil que los lderes del gobierno tengan un
horizonte temporal que no sea el de corto plazo, porque la crisis significa,
en primer trmino, que ellos deben dirigir toda su atencin a extinguir
los fuegos que brotan por doquier y, en segundo lugar, que sus puestos
estn constantemente en peligro. 2) Si se quiere que la estabilizacin y
especialmente las polticas estructurales sean algo ms que una vulgar
traslacin de cualquier inters que tenga acceso a ellos, los agentes
estatales pertinentes deben ser capaces de reunir y analizar informacin
compleja, estar suficientemente motivados en la bsqueda de alguna
definicin del inters pblico y considerar su papel en la elaboracin de
esas polticas como un episodio gratificante en sus carreras. Como vimos,
con la excepcin de algunas reas organizacionales, esas condiciones no
estn dadas hoy en da. 3) Algunas polticas solo pueden implementarse
exitosamente pasando por negociaciones complejas con los diferentes
'11
1I 48
Guillernro O'Dolll1e!1
actores organizados que demandan un acceso legtimo al proceso. No
obstante, la extrema desagregacin con que es racional actuar en la crisis
actual debilita la representatividad de la mayora de las organizaciones
de intereses, quin puede realmente hablar en nombre de otro en estos
pases?, qu ego puede convencer a un alter de que lo acordado entre los
dos ser respetado por aquellos que l afirma representar? La atomizacin
de la sociedad refleja y acenta la desintegracin del Estado".
Cmo se puede lograr una representacin poltica de este mundo de
actores de conductas extremadamente desagregadas, oportunistas y
cortoplacistas? Cules pueden ser las amarras y enlaces con las instituciones
(de representacin de intereses y las propiamente polticas, tales como los
partidos y el Congreso) que estructuran las relaciones entre el Estado y la
sociedad en las democracias institucionalizadas? Qu representatividad
y, ms ampliamente, cules identidades colectivas pueden sobrevivir a
esas tormentas? La respuesta es que, en cuanto al logro de instituciones
de representatividad y responsabilidad, los progresos son muy pocos, si es
que los hay. Por el contrario, unidas a causas histricas de races profundas
en esos pases, la atomizacin de la sociedad y del Estado, la propagacin
de las reas marrones y de sus formas peculiares de impulsar sus intereses y
la inmensa urgencia y complejidad de los problemas que hay que enfrentar
alimentan las tendencias delega tivas, las tendencias plebiscitarias de esas
democracias. La pulverizacin de la sociedad en innumerables actores
racional-oportunistas y su enojo ante una situacin que parece causada
por todos -y, por lo tanto, aparentemente por nadie- tiene su chivo
expiatorio fundamental: el Estado y el gobierno. Ese'sentimiento colectivo
es un suelo frtil para las ideologas antiestatistas simplistas y, por otra
parte, impulsa la abismal prdida de prestigio del gobierno democrtico,
de sus tambaleantes instituciones y de todos los polticos. Claro est que
esas evaluaciones estn bien fundamentadas: los mencionados fracasos
del gobierno, sus desatinos y vacilaciones, su omnipotencia impotente
y, con demasiada frecuencia, la evidencia de su corrupcin, as como el
deprimente espectculo que ofrecen (tambin con demasiada frecuencia)
los polticos, dentro y fuera del Congreso, y los partidos polticos brindan
la oportunidad perfecta para la exculpacin de la sociedad mediante una
proyeccin sobre los mltiples males del Estado y del gobierno.
49
 Capocidode Estntales. Diez textos fundamentotes
Lo menos que se puede decir de esos problemas es, en primer lugar, que no
ayudan a avanzar hacia una democracia consolidada, institucionalizada;
en segundo lugar, que hacen extremadamente difcil la puesta en prctica
de polticas complejas, de largo plazo y negociadas multilateralmente,
que podran sacar a esos pases del atolladero; y en tercer lugar, que
(ciertamente no solo en Amrica Latina) esos problemas interactan
fuertemente con la tradicin de un estilo cesarista, antiinstitucional y
delegativo de formular polticas.
Cmo se puede lograr una representacin poltica de este mundo de actores
de conductas extremadamente desagregadas, oportunistas y cortoplacistas?
En este punto es preciso plantear una pregunta que est pendiente:
existe alguna forma de salir de esas espirales descendente s? O, ms
explcitamente, en qu punto y bajo qu condiciones podra encontrarse
esa salida? Tenemos que recordar que estamos tratando con pases
(Argentina, Brasil y Per) que tuvieron el infortunio de padecer un patrn
de inflacin alta y recurrente, puntuado por perodos de hiperinflacin o
poco menos (dependiendo de definiciones que no necesito rebatir aqu), y
que soportaron varios programas de estabilizacin carentes de xito.
Un pas que experiment hace poco esos problemas, pero que parece haber
encontrado una salida, es Chile. Con una eficiencia que habra admirado
Lenn, las polticas del rgimen de Pinochet lograron la destruccin de casi
todo lo que quedaba (despus del gobierno de Allende) de una burguesa
orientada al mercado interno, a la sustitucin de las importaciones -y
que estaba demasiado agradecida por haber sido salvada como clase como
para ponerse a organizar ninguna oposicin concertada-o Desde luego, el
gobierno de Pinochet tambin reprimi brutalmente los sindicatos obreros
y los partidos polticos que podran haber articulado una oposicin eficaz
a sus polticas. En ese desierto de sociedades, se incurri en enormes costos
sociales y se puso en prctica la mayor parte del programa neoliberal, aun
cuando con varios cambios y accidentes. El gobierno democrtico chileno
encara el problema todava grave, pero menos angustiante, de tener que
mantener baja la inflacin, tasas razonables de crecimiento econmico y
una imagen internacional favorable. Asimismo, enfrenta el problema de
cmo mitigar las desigualdades que intensificara el rgimen autoritario.
Pero la realidad es que, en pases tales como Brasil, Argentina y Per, las
, ~
50
Cuillenno O'Dollllcll
consecuencias distribucionales de polticas ms ambiguas y menos duras
no han sido mejores que las del rgimen de Pinochet. Ms an, los recursos
con que cuenta actualmente el gobierno chileno para aliviar los problemas
de inequidad son relativamente mayores que los de estos tres pases. Por
ltimo, el hecho de que Chile estuviese hace algn tiempo atrapado en
las espirales descritas aqu, y ya no lo est ms, significa (aunque no es la
nica razn, pues existen otras ms histricas que no puedo detallar aqu)
que su Estado est en mejor forma para encargarse de las cuestiones de
equidad y desarrollo heredadas.
Otro pas similar podra ser Mxico. Pero la inflacin con sus mltiples
dislocaciones sociales, nunca fue tan alta en Mxico como en Argentina,
Brasil o Per (o, si a eso vamos, como lo es hoy en da en casi toda la
antigua Unin Sovitica); el PRI proporcion un instrumento para. la
implementacin de polticas que fue ms eficaz que todo lo disponible
para esos pases, y los intereses geopolticos de EE.UU. estn colaborando
para que ese pas navegue, todava penosa e inciertamente, pero con
relativa mayor facilidad, hacia el logro de los objetivos de largo plazo de
sus polticas actuales. Otro pas sera Bolivia, donde la implementacin
de las polticas que lograron controlar la inflacin y liberalizar el comercio
y las finanzas (pero no, al menos hasta ahora, recuperar el crecimiento
y las inversiones) estuvo acompaada de una represin brutal que
difcilmente se puede considerar compatible con la democracia.
Argentina es un candidato ms reciente a formar parte de esta lista. Si se
enfocan los casos del Cono Sur americano, qu tienen en comn Chile,
Bolivia y Argentina? Pues, sencillamente, que la crisis de esos pases -el
primero bajo un rgimen autoritario y los dos ltimos bajo gobiernos
elegidos democrticamente- toc fondo. Y qu es el fondo? Es la
convergencia de los siguientes factores: 1) un Estado que como principio
del orden tiene una autoridad minscula sobre la conducta de muchos
actores, que como burocracia llega a lmites extremos de desintegracin
e ineficacia y que, en algn momento del tiempo, se vuelve incapaz de
mantener la moneda nacional; 2) un movimiento obrero completamente
derrotado en el sentido de que ya no es capaz de oponerse a las polticas
neoliberales, excepto con protestas desagregadas y efmeras; 3) una clase
capitalista que sustancialmente se devor as misma, con los ganadores
metamorfosendose en conglomerados centrados financieramente
si
 C"II(/cirlnrles Estatales. Diez textos jU/lrlnlllmtn/es
y orientados hacia afuera (junto con los ramos del comercio y los
profesionales que proveen el consumo suntuoso); y 4) un sentimiento
generalizado de que la vida bajo una inflacin continua e incierta es tan
insoportable que cualquier solucin es preferible, incluso si esa solucin
ratifica un mundo an ms desigual en el que se han perdido muchas
formas de sociabilidad solidaria. En ese punto, quienquiera que trate
de controlar la inflacin e iniciar la reestructuracin aconsejada por
las ideas neoliberales no tendr que enfrentar la oposicin de poderosas
coaliciones obstruccionistas, como habra sido el caso poco tiempo atrs:
las fracciones ms importantes de la burguesa ya no tienen intereses
que antagonicen esas polticas, las diferentes representaciones de los
intereses de la clase media y popular son dbiles y estn fraccionadas,
y los empleados pblicos que sobrevivieron a sus propias tribulaciones
pueden ahora tener esperanzas de mejorar su situacin.
La pulverizacin de la sociedad y del aparato estatal, junto con la demanda
primordial de regresar a un mundo social ordenado, termina por eliminar
las resistencias que, reacia pero eficazmente, alimentaron los giros previos
de la espiral.
En Chile esto ocurri por los efectos combinados de la crisis que se desat
bajo el gobierno de la Unidad Popular y las polticas represivas y decididas
del perodo de Pinochet. En Bolivia y Argentina, resulta no poco irnico
que, despus de la hiperinflacin, el fin de las espirales (el fin aparente, muy
lejos de ser un hecho todava) haya llegado con presidentes provenientes
de partidos tales como el MNR y el peronismo; probablemente, esos
presidentes, y solamente ellos, se vieron forzados a completar la derrota
de los movimientos obreros respectivos.
Y Brasil? De los pases discutidos aqu, Brasil fue el ltimo en caer en
ese tipo de crisis. Eso se debi en gran parte a que el mayor tamao de
su mercado interno y el mayor dinamismo de su desempeo econmico
crearon una economa ms compleja e industrializada que la de sus vecinos.
En una paradoja de xito>", esa ventaja puede terminar resultando
una maldicin. En Brasil existen muchos agentes poderosos capaces de
bloquear las polticas ms o menos neoliberales que, no obstante, se han
ensayado y se seguirn ensayando. A la inversa, si no hubiera otro camino
~. 52
Cniltermo 0'001111<,11
que el de continuar las espirales hasta llegar al fondo del pozo, el grado
de destruccin econmica de Brasil sera mucho mayor que el de los otros
pases mencionados. Adems, socialmente, en contraste con la situacin
que exista en los pases del Cono Sur antes de sus propias espirales, en
Brasil ya hay un vasto segmento de la poblacin que literalmente no puede
caer ms bajo.
La capacidad brasilea de resistencia sera una ventaja si existiera una
mejor alternativa al curso de los acontecimientos. Pero la nica alternativa
sobre la mesa es continuar repitiendo un patrn de acumulacin de capital
dirigido por el Estado que luce agotado. Claro est que los protagonistas
de este juego pueden seguir despojando el dinosaurio, pero eso solo sirve
para acelerar las espirales, no puede continuar indefinidamente y tiene
consecuencias distribucionales perversas.
Una conclusin parcial
Existen alternativas a la crisis que describ? El dilema de prisionero tiene W1a
dinmica poderosa: ni las invocaciones al altruismo y a la unidad nacional,
ni las propuestas que presuponen solidaridades amplias e identidades
firmes, sern suficientes. Si hay una solucin, probablemente, esta reside en
encontrar reas que tengan un impacto importante sobre la situacin general
y en las cuales W1a accin hbil (particularmente, por parte del gobierno)
pueda alargar los horizontes temporales (y, en consecuencia, el mbito de las
solidaridades) de los actores cruciales. El invento ms conocido para lograr
ese fin es el fortalecimiento de las instituciones sociales y polticas. Pero
bajo las condiciones que he descrito, esa es una tarea francamente difcil. En
el mundo contemporneo, la jubilosa celebracin del advenimiento de la
democracia tiene que complementarse con W1sobrio reconocimiento de las
inmensas dificultades que entraa necesariamente su institucionalizacin y su
arraigo en la sociedad. Como lo han demostrado Hait, Per y Tailandia, esos
experimentos son frgiles. Asimismo, contra ciertas proclamaciones, ms bien
prematuras, del final de la historia, no existen fuerzas inmanentes que guen
las nuevas democracias hacia una forma institucionalizada y representativa,
y hacia la eliminacin de sus reas marrones y de los mltiples males que las
sustentan. A largo plazo, las nuevas democracias pueden dividirse entre las
que siguen el rumbo afortunado y aquellas que retroceden a W1autoritarismo
53
 Capacidades Cotatales, Diez textos [undmnentalcs
extremo. Pero las democracias delegativas, la responsabilidad horizontal
dbil, los Estados esquizofrnicos, las reas marrones y la ciudadana de baja
intensidad son parte del futuro previsible de muchas nuevas democracias.
Notas
* "Estado, democratizacin y ciudadana", Guillermo O'Donnell.
Primera edicin en espaol 1993 Revista Nueva Sociedad.
** Las ideas presentadas en este trabajo tienen mucho que agradecer a las
reuniones y a los diversos intercambios del proyecto East-South System
Transformation, patrocinado por la MacArthur Foundation. Estoy especialmente
agradecido al director de ese proyecto, Adam Przeworski, por sus numerosas
crticas y sugerencias. Przeworski puli algunas de las ideas de este texto y las
incluy en un volumen (Sustoinoble Democrocy, prximo a aparecer), del cual
es autor principal. Present una versin previa de este texto en la conferencia
Democracia, mercados y reformas estructurales en Amrica Latina, celebrada
en Buenos Aires, en marzo de 1992, bajo el patrocinio del North-South Center y el
CEDES;tambin, en la conferencia sobre Economic Liberalization and Democratic
Consolidation, patrocinada por el Social Science Research Council para el proyecto
Democratization and Economic Reform y celebrada en Boloa-Forli, en abril
de 1992. Agradezco los valiosos comentarios recibidos durante esa conferencia,
incluyendo los de Carlos Acua, Eduardo Gamarra y William Smith, codirectores del
primero de los proyectos mencionados. Tengo que agradecer muy especialmente
a Laurence Whitehead, director del proyecto SSCR,no solo por sus tiles crticas y
sugerencias, sino tambin por sus generosos esfuerzos para hacer que el original
en ingls fuera razonablemente legible +si no lo logr del todo, ciertamente no es
culpa suya-o Tambin les doy las gracias a mis colegas del CEBRAP,San Pablo, y del
Kellog Institute por varias discusiones esclarecedoras. Debo prevenir al lector desde
el principio. El presente texto contiene ideas que estn desarrolladas en forma
sucinta. Actualmente, escribo un libro en el cual se tratan ms adecuadamente
estas y otras ideas, as como sus referentes empricos. Me decid a publicar este
trabajo una vez que la gentil insistencia de varios colegas me persuadi de que,
aun en su forma presente, tena sentido ofrecer a la discusin mis opiniones
sobre algunos temas y problemas que considero se han dejado de lado, a un costo
bastante alto, en los estudios actuales sobre la democratizacin. Dado el carcter
de este texto, limit las citas al mnimo posible: pido disculpas a los muchos
autores que dej implcitos; los argumentos que presento aqu recurren a diversas
corrientes de la literatura especializada y a muchas contribuciones valiosas a las
cuales reconozco debidamente en mi libro.
1 V. especialmente R. Dahl: Polyarchy: Participation and Opposition, Yale University
Press, New Haven, 1971.A causa del carcter esquemtico de este ensayo, me limito a
Ih, 54
Cuillernm O'Oollllell
las citas ms indispensables. Pido disculpas a los muchos autores que dej implcitos.
En mi libro les expresar el reconocimiento debido.
2. A. Liphart: Consociational Dernocracy en World Politics N.O21, pp. 207-25, 1/1968;
Y Democracies. Patterns of Majoritarian and Consens Gowernment in Twenty-One
Countries, Yale University Press, New Haven, 1984.
3.Adems de su carcter bastante esquemtico, este texto tiene una limitacin
importante: no abordo factores internacionales y tras nacionales a pesar de que a
menudo entran implcitamente en mi discusin.
4. Una consecuencia de no abordar los factores internacionales, y solo muy de pasada
los factores histricos, es que no podr discutir aqu una presuposicin que a veces
se cuela en la literatura sobre el asunto: que las democracias nuevas solo estn
atravesando etapas por las que antes ya pasaron las democracias institucionalizadas.
Enotro trabajo (O'Donnell, 1992),las caracteric como democracias delegativas, para
5,
contrastarlas con las institucionalizadas (o, lo que es igual, consolidadas, establecidas
o representativas). Con el trmino delegativa sealo una concepcin y prctica del
poder ejecutivo que presupone que este tiene el derecho, delegado por el electorado,
de hacer lo que le parezca adecuado para el pas. Tambin afirmo que las democracias
delegativas son inherentemente hostiles a los patrones de representacin normales
en las democracias establecidas, a la creacin y fortalecimiento de instituciones
polticas y, especialmente, a lo que denomino responsabilidad horizontal. Con esto
ltimo me refiero al control cotidiano de la validez y la legalidad de las acciones del
Ejecutivo por parte de otros organismos pblicos que son razonablemente autnomos
del mismo. Adems, como veremos, el componente liberal de esas democracias es muy
dbil. Algunos autores tienden a confundir la democracia delegativa con el populismo.
Por supuesto que ambos comparten varias caractersticas importantes, pero, al menos
en Amrica Latina, el populismo implic una ampliacin (aun cuando se la controle
verticalmente) de la participacin y de la organizacin poltica popular y coexisti con
perodos de expansin dinmica de la economa domstica,,.En cambio, la democracia
delegativa tiende tpicamente a despolitizar la poblacin -excepto durante los breves
momentos en los cuales demanda su apoyo plebiscitario- y actualmente, coexiste
con perodos de severa crisis econmica. Mientras mi texto anterior fue bsicamente
un ejercicio tipolgico, en este considero algunos procesos de la sociedad que
parecen estar estrechamente vinculados con el surgimiento y funcionamiento de las
democracias delegativas.
6. Estoy usando un lenguaje cauto porque aqu no puedo abordar los diferentes
matices y clasificaciones que tendra que incluir un tratamiento ms amplio de esta
cuestin. Para una buena discusin de estos asuntos, V. R. Cotterell: The Sociology of
Law:An Introduction, Butteworths, Londres, 1984.
7. Muchos pases poscomunistas experimentan el problema adicional y enorme de
que ni siquiera sus fronteras geogrficas estn fuera de discusin y de que varias
segmentaciones tnicas y religiosas impiden incluso niveles mnimos de alianza entre
55
 Capacidades Fstotales. Diez textos [undtuuentalcs
Guillermo O'Oo/1l1el1

los Estados respectivos. A este respecto, mientras varios pases latinoamericanos 13 Consideremos los problemas polticos actuales de Italia, supuestamente la ms
estn atravesando procesos de erosin aguda de un Estado-nacin ya establecido, heterognea de las democracias institucionalizadas (con la excepcin de la India, si es
varios .pases poscomunistas estn encarando el problema an ms angustiante que todava se puede considerar ese pas extremadamente heterogneo como parte del
de comenzar a construir un Estado-nacin en circunstancias sociales y econmicas grupo), pero ms homognea que la mayora de los pases que estoy tratando aqu. Esos
altamente incompatibles. problemas estn muy vinculados con las reas marrones italianas y con la peneacin de
representantes legales e ilegales de esas reas en su centro nacional. En EE.UU.,cualquiera
8. Realmente, la penetracin estatal fue una de las crisis conceptualizadas en
sea la opinin que merece su gobierno republicano, parece indiscutible que, en la
las famosas series de volmenes de los aos 60 sobre Political Development del
dcada pasada, las reas marrones (particularmente alrededor de las grandes ciudades)
Social Science Research Council (v. especialmente J. LaPalombara: Penetration: A
experimentaron un crecimiento preocupante. Adems, esos problemas estn apareciendo
Crisis of Governmental Capacity en L. Binder, et al: Crises and Sequences in Political
tambin en otros pases ricos, en vinculacin con una serie de transformaciones globales
Development, Priceton University Press, Princeton, 1971, pp. 20S-32). Ese tambin es un
(especialmente econmicas). Pero en el presente texto, deseo hacer nfasis en algunos
tema central en Huntington: Political Order in Changing Societies, Yale University Press,
factores especficos de algunos pases que acentan enormemente esos problemas.
New Haven, 1968. Pero mientras esos trabajos tratan sobre la expansin de cualquier
Nuevamente, y como siempre, las comparaciones son una cuestin de matices.
clase de autoridad central, mi discusin en este caso se refiere a la eficacia del tipo de
legalidad que se supone debe implantar un Estado democrtico. 14. G. O'Donnell y P.Schmitter: Transitions from Authoritarian Rule: Tentative Conclusions
aboutUncertain Democracies, vol. IV de O'Donnell, Schmitter y L. Whitehead (eds.):
9. Claro est que en estos casos hay gradaciones. Por ejemplo, Estados Unidos se
Transitions from Authoritarian Rule: Prospects iot Democracy, Johns Hopki ns Press,
presenta como un caso en el que algunos de esos problemas proliferaban en el
Baltimore, 1986, red. castellana: Paids, Buenos Aires. 1988], p. 73, n.1.
pasado -y no se han eliminado por completo hoy en da-o Pero all (al igual que
anteriormente en Inglaterra), esos problemas motivaron la creacin de un servicio 15. Transitions from ..., vol. IV, cit.

civil nacional apoltico y bastante eficiente. En cambio, acentuando algunos de los

16. Como lo expres Alan Ware: El derecho de las democracias liberales al ttulo
efectos trgicos, pero mayormente ignorados, de la profunda crisis que atraviesan
de democracias liberales reposa en el alegato de que tienen procedimientos, tanto
algunos pases y de las polticas econmicas vigentes, lo que est ocurriendo en esos
bien establecidos como accesibles, para proteger las libertades de los ciudadanos
pases es justamente lo contrario: la destruccin de todas las burocracias estatales
(<<Liberal Democracy: One Form or Many? en Political Studies N.O 40,1992, pp. 130-45).
eficaces y de las nociones de servicio pblico que pudieran existir.
17. La pobreza extendida y la elevada desigualdad social que se encuentran en casi
10. Un indicio importante es el grado en que prosperan las principales operaciones
toda Amrica Latina y en el resto del Tercer Mundo (el sedimento de una larga
del narcotrflco en esas regiones, a menudo en alianzas con las autoridades locales
historia, acentuado por la crisis actual y las polticas econmicas) es diferente del
y nacionales establecidas all. Esa convergencia (y la de numerosas actividades
proceso acelerado de desigualacin que tiene lugar en los pases poscomunistas;
criminales) acenta all an ms la privatizacin perversa.
independientemente de cul de esos patrones va a resultar ms explosivo, el ltimo
11 Debe tenerse en cuenta que las medidas de homogeneidad que estoy sugiriendo no apunta hacia democracias que, prcticamente desde el momento mismo de su
significan necesariamente la existencia de una nacionalidad nica bajo un Estado (por inauguracin, estn padeciendo un abrupto descenso de su ciudadana.
ejemplo, el color predominante de Blgica es el azul). La desintegracin de imperios
18. Con polticas neoliberales me refiero a aquellas por las que abogan las
supranacionales como la Unin Sovitica y Yugoslavia pueden conducir o no, en las
instituciones crediticias internacionales y las teoras neoclsicas predominantes. Esas
unidades emergentes respectivas, a Estados que son homogneos en el sentido que
polticas han ido experimentando cambios, presumiblemente a causa de la variadsima
estoy especificando aqu. Por ejemplo, el debilitamiento de la autoridad pblica y la
crnica de su aplicacin, pero en su centro persiste una inclinacin antiestatista muy
extendida desobediencia de las leyes emitidas en Rusia significan que, aun cuando
fuerte -e indiscriminada-. Para una crtica de esas polticas, V. especialmente Adam
esa unidad puede ser ms nacional, en el sentido de contener una poblacin ms
Przeworski et al: Sustainable Democracy, en prensa; (aunque concuerdo con la crtica
homognea, desde el punto de vista de las dimensiones de estatalidad que estoy
y soy uno de los autores del libro, es tico aadir que no particip en la parte del
proponiendo, podra estar ciertamente dominada por el color marrn. Para una
volumen que contiene ese anlisis). V. tambin A. Przeworski: The Neoliberal Fallacy
descripcin brillante del enmarronamiento veloz y extensivo de la Rusia de hoy, V. P. en Journal of Democracy N.O 3,7-1992, pp. 45-59.
Reddaway: Russia on the Brink en New York Review of Books, 28/1/93, pp. 30-35.
19. Me refiero a perodos no menores de tres aos cuando el promedio de inflacin
12. V. especialmente S. Mainwaring: Politicians, Parties, and Electoral Systems: Brazil in
mensual estuvo por encima del20 %, con picos de tres dgitos por mes.
Comparative Perspective, Kellog Institute Working Paper N.O 141,1990.

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I~ 1'1
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57
 Cnpacidndet; Estntnlcs. Diez tcxtos f/l/lr/nmclltn/es

20. Aunque no puedo extenderme aqu en esta argumentacin, debe observarse

que ninguna de las condiciones identificadas por la literatura especializada como
soluciones conducente-cooperativas al dilema de prisionero puede mantenerse en la
situacin que estoy describiendo.

21 Uno no debera olvidar los efectos de la crisis y de la ideologa antiestatista Capacidad estatal en Amrica Latina*
indiscriminada que subyace en las polticas econmicas actuales que repercutirn a ms
largo plazo sobre factores que son cruciales para mantener el crecimiento econmico.
Me refiero particularmente a las polticas en materia de educacin, salud, ciencia y
tecnologa, y a la modernizacin de la infraestuctura fsica. Pero para emprender esas Mauricio Crdenas**
polticas se requiere un aparato estatal razonablemente magro y eficiente.

22. Discut las evidentes paradojas de xito de Brasil en Transitions, Continuities, and
Paradoxes en S. Mainwaring, G. O'Donnell y J. S. Valenzuela (eds.): Issues in Democratic
Consolidation: The New South American Democracies in Comparative Perspective.
University of Notre Dame Press, Notre Dame, pp. 17-56, 1992.

Referencias El debate sobre el papel del Estado en el desarrollo econmico de Amrica

Latina cambia de la defensa del activismo de Estado a la visin minimalista
Cotterrell, R. (1984). The Sociology of Law: An Introduction. Londres: Butterworths.
que enfatiza las ventajas de la liberacin del mercado y de la privatizacin.
Dahl, R. (1971). Polyarchy. Participation and Opposition. New Haven: Yale University
Con demasiada frecuencia, esta controversia ideolgicamente impulsada
Press.
entre los mecanismos del mercado y la intervencin estatal asume que el
Huntington, S. (1968). Political Order in Changing Societies. New Haven: Yale University gobierno es capaz de proporcionar todo lo que la sociedad le exige. En
Press. lugar de preguntarse si el Estado debera estar o no en la estrategia de
Lapalombara, J. (1971). Penetration: A crisis of government capacity, en Binder; L. et al. desarrollo, este trabajo aborda el interrogante ms bsico acerca de qu
Crises and Sequences in Political Development. Princeton: Princeton University Press. es lo que impulsa la capacidad estatal, definida como la habilidad de un
Lijphart, A. (1984). Democracies.
Patterns of Majoritarian and consensus Government in Estado para brindar bienes pblicos y para respaldar a la economa con un
Twenty-One Countries. New Haven: Yale University Press. marco legal fiable. A pesar de que existe una intensa controversia sobre su
Mainwaring, Scott, Guillermo O'Donnell, y Samuel Valenzuela eds. (1992). Issues in rol, el Estado latinoamericano ha sido extremadamente dbil en trminos
Democratic Consolidaron; The New South American Democracies in Comparative de las mediciones de capacidad ms bsicas. Esto es lo sobresaliente de la
Perspective. Notre Dame: University of Notre Dame Press. regin comparada con otras experiencias de desarrollo ms exitosas.
O'Donnell, G. y Schmiter, P. (1986). Transitions from Authoritarian Rule: Tentative
Conclusion about Uncertain Democracies, en O'Donnell, G., Schmitter, P. y Whitehead, El trmino capacidad estatal ha sido utilizado en las ciencias sociales con
L. (cornps.). Transitions from Authoritarian Rule: Prospects iot Democracy, Vol. IV, mltiples interpretaciones y significados. En la literatura econmica ms
saltimore johns Hopkins University Press. reciente, se ha trazado una diferencia entre capacidad estatal legal y
Reddaway, P. (1993). The Neoliberal Fallacy. New York Review of Books. fiscal.La capacidad legal abarca lo que hoy se conoce como instituciones
Przeworski, A. (1992). The Neoliberal Fallacy, }ournal of Democracy, 3, 3, (julio). contratantes (es decir, instituciones que respaldan contratos privados) y
como instituciones de derechos de propiedad (es decir, instituciones
Przeworski, A. et al. Sustainable Democracy (en prensa).
que limitan la expropiacin del gobierno), segn la terminologa de Daron
Ware, A. ('1992). Liberal Democracy: One Form or Many? Political Studies, 40. Acemoglu y Simon Johnson (2005)1.En este ensayo, sobre la base del

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