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MANUAL ~
DE CIENCIA POLITICA
Prlogo de
JORDI CAPO GIOL
Autores
SEGUNDA EDICIN
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I I 1"
Diseo de cubierta:
1. M. Domnguez y 1. Snchez Cuenca
Reservados todos los derechos. El contenido de esta obra est protegido por
la Ley, que establece penas de prisin y/o multas, adems de las correspon-
dientes indemnizaciones por daos y perjuicios, para quienes reprodujeren,
plagiaren, distribuyeren o comunicaren pblicamente, en todo o en parte, una
obra literaria, artstica o cientfica, o su transformacin, interpretacin o eje-
cucin artstica fijada en cualquier tipo de soporte o comunicada a travs de
cualquier medio, sin la preceptiva autorizacin.
[7]
8 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
l. LA CULTURA POLTICA, por Jq.ume Magre Ferran y Enrie Martnez Herrera ............... 263
1. Contexto histrico y metodolgico.-I1. El concepto de la cultura poltica. l. Las
percepciones subjetivas de la poltica. A) El mbito de la subjetividad. B) Las actitu-
des. C) Las orientaciones y los objetos polticos. 2. La dimensin colectiva de las orien-
NDICE 9
2. LA ACCIN COLECTIVA y LAS ASOCIACIONES DE INTERESES, por Jacint Jordana ............ 290
3. Los PARTIDOS POLTICOS Y LOS SISTEMAS DE PARTIDOS, por Jordi Matas Dalmases ...... 317
5. Los MOVIMIENTOS SOCIALES, por Pedro [barra y Francisco Letamenda ..................... 372
5. LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO, por Rafael Rib y Jaime Pastor ................ 483
La cita que encabeza este prlogo resume un ideal, que no siempre se consigue
en nuestras sociedades, y que podramos formular con otras palabras, diciendo sim-
plemente que un sistema democrtico necesita ciudadanos instruidos. Se observar,
de todas maneras, que la frase de Rousseau es autorreferencial porque est llena de
conceptos de contenido poltico cuyo conocimiento es indispensable para la correcta
comprensin de un pensamiento que, en ltimo trmino, se dirige a estimular un ma-
yor inters por los asuntos colectivos.
Prcticamente toda la frase est formada por palabras cuyo sentido es poltico
y, como se ha dicho en ocasiones, por ello mismo conflictivo. Ciudadano, Estado,
libre, miembro, soberano, influencia, voz, pblico, derecho, votar, imposicin,
deber son referencias directas al mundo de lo poltico, que toman su sentido en
ste y de ste. Unas remiten al poder como influencia y fuerza; otras remiten a la
organizacin social como Estado, con su estructura jerarquizada de derechos y
deberes; algunas contraponen individuo y colectivo como ciudadano, miembro,
soberano, pblico que hace pensar inmediatamente en privado.
Cada concepto remite, sin duda, a un problema actual: Cul es la carta de
ciudadana en un mundo con fuertes movimientos migratorios? La ciudadana
debe basarse en una construccin abstracta del Estado-nacin o, por el contrario,
en fundamentaciones de carcter etnicista? Qu ocurre hoy con el Estado en los
procesos de integracin supraestatales? Dnde reside la soberana, en el voto o
en los grupos de presin? Qu es la voz en el Estado democrtico que garan-
tiza la libertad de expresin al mismo tiempo que permite la existencia de podero-
ssimos medios de comunicacin? Qu relacin se ha de establecer entre lo p-
blico y lo privado, entre el Estado y el mercado?
Estas preguntas, y otras que pueden estar en la mente de todos, podran dar lu-
gar a numerosos ensayos, propuestas polticas y libros de interpretacin, pero
tambin pueden abordarse desde otra perspectiva, la de analizar los fundamentos
y conceptos tericos que permiten el debate. Explicar cmo se han construido
histricamente nuestros sistemas y nuestros conflictos polticos, su estructura y su
funcionamiento actual y las ideologas (del campo poltico) y las teoras (del
campo cientfico) que, unas y otras, los explican cientficamente y legitiman pol-
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14 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
mitido que sea as, cules deben ser stos? Una gran corriente de la ciencia poltica
ha tenido una tradicin crtica y normativa, porque denunciaba las sociedades exis-
tentes y buscaba ofrecer modelos para el futuro; otra corriente, ms moderna, ha in-
tentado un conocimiento ms emprico y menos orientado prescriptivamente con la
creencia de que el saber, por s solo, ya cumple una funcin social sin necesidad de
proponerse una transformacin poltica. Estas dos corrientes, que podran quedar
acogidas respectivamente con los nombres de teora poltica y ciencia poltica, se han
enfrentado duramente en los ltimos decenios. En el momento en que pareca que la
balanza se haba inclinado definitivamente en favor de la segunda, las transformacio-
nes ocurridas en el mundo de la poltica (crisis del Estado de bienestar, derrumba-
miento de los pases del Este, internacionalizacin y movimientos nacionalistas, fun-
damentalismo islmico, etc.) han vuelto a poner en primer plano cuestiones que
parecan superadas y han obligado a repensar los fundamentos normativos de nues-
tras sociedades, al mismo tiempo que controlar su funcionamiento ms concreto por
lo que las teoras prescriptivas y las descriptivas se han visto obligadas a poner en re-
lacin sus aportaciones, con la conciencia mutua de sus lmites.
Este Manual de Ciencia Poltica se inscribe en este momento de dilogo de estas
dos tradiciones y, por ello, su editor, Miquel Caminal, despus de presentar el objeto
y el mtodo de la ciencia poltica (parte primera), ha procurado un tratamiento equi-
librado entre el mbito de las ideologas (parte segunda), los procesos polticos (parte
cuarta) y las instituciones (parte quinta), combinndolo con una reflexin sobre el
modelo democrtico, su transformacin e internacionalizacin (partes tercera, quinta
y sexta). Para ello se ha rodeado de un amplio equipo de profesores que, aun partien-
do de distintas metodologas, han conseguido presentar una panormica integrada de
los principales centros de inters de la ciencia poltica actual.
Los enfoques variados, subordinados a un objetivo docente unitario, adems de
corresponder al actual desarrollo de la ciencia poltica sealan tambin otro aspecto
destacable de esta obra: la presencia de colaboradores de las tres universidades cata-
lanas que imparten la licenciatura de Ciencia Poltica y de la Administracin. Pen-
sado y estimulado el libro desde la Universitat de Barcelona, la participacin de in-
vestigadores de las universidades Autonoma de Barcelona, Pompeu Fabra,
Complutense de Madrid, UNED y Universidad del Pas Vasco-Euskal Herriko Uni-
bertsitatea demuestra la progresiva institucionalizacin acadmica de nuestros tra-
bajos. La realizacin de un manual es un peldao ms en esta tarea que pretende
combinar la investigacin con una docencia de calidad, lo cual debe mencionarse en
un contexto en el que existe una tendencia a minusvalorar los currculos docentes
de los profesores en favor de otro tipo de actividades. A los estudiantes de las licen-
ciaturas de Ciencia Poltica y de la Administracin, Sociologa, Derecho, Economa
y Periodismo, y de la diplomatura de Gestin y Administracin Pblica va dirigido
primordialmente este libro. Ellos sern los crticos ms rigurosos pero estamos se-
guros de que el esfuerzo realizado ser de utilidad y provecho para todas aquellas
personas interesadas en la ciencia poltica.
JORD! CAPO GIOL
[19]
20 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
los recursos en relacin con asuntos que son importantes para nuestras vidas. En s,
no estn tratando de fomentar, defender o siquiera de aislar la poltica, estn inten-
tando suprimirla (pp. 264-265).
Es sta una larga, comprometida y rotunda cita que, a mi modo de ver, plantea
dos cuestiones acertadas y, al mismo tiempo, encierra un riesgo imperialista: que-
rer abarcar el todo, confundindolo con el propio objeto de conocimiento.
El primer acierto es la crtica a la divisin moderna de lo que es poltico. La
poltica se refiere, aqu, al gobierno de la sociedad y los procesos que tienen rela-
cin con la formacin, mantenimiento y cambio de aqul. Es el dominio de lo que
se considera pblico en contraposicin a lo privado. Por consiguiente, no formar-
an parte de la poltica los dems mbitos de la vida social y de las relaciones de po-
der. Desde la clsica distincin de Benjamn Constant entre las libertades de los an-
tiguos y las de los modernos, la poltica, como realidad y como objeto de estudio,
sera ajena al reino de las libertades positivas de los antiguos, y slo al de las nega-
tivas (en el sentido de Isaiah Berlin) de los modernos. El fundado pnico de Cons-
tant a la soberana absoluta (<<es fcil a la autoridad oprimir al pueblo como sbdi-
to para obligarle a manifestar como soberano la voluntad que ella prescribe), le
llev al concepto de soberana limitada como condicin imprescindible para prote-
ger el dominio de lo privado frente al poder de lo pblico.
sta es una distincin ideolgica que crea una realidad ficticia de lo que es y no
es poltico. El homo oeconomicus es un actor poltico aunque no ejerza como tal,
o participe de ninguna asociacin poltica, o ni siquiera se moleste en emitir su voto.
El mercado constituye un sistema poltico con sus relaciones de poder, de com-
petencia y de dominacin, y con sus formas de gobierno de monopolio, oligopo-
lio, competencia perfecta, etc. La empresa es una institucin poltica en la que la
divisin tcnica y social del trabajo es consustancial para su propia existencia. Una
determinada organizacin econmica, social y cultural es el fundamento de los sis-
temas polticos modernos. Cuando Robert A. Dahl reconoce y afirma en A Prefacy
of Economic Democracy (1985), que no puede desarrollarse la democracia poltica
sin la democracia econmica, y que sta debe empezar en el micronivel de la em-
presa, est planteando, ni ms ni menos, que el dominio de lo poltico comprende
el conjunto de la sociedad, sus formas de organizacin y de relacin social y, por
supuesto, sus efectos y condicionantes sobre la forma de gobierno.
El segundo acierto reside en la afirmacin, conscientemente ideolgica, que ve
en la divisin entre lo poltico y lo no poltico una estrategia que conduce a la abs-
tencin poltica. Gobernantes y gobernados, libertades positivas y negativas, Esta-
do y sociedad son dicotomas que se presentan como la garanta de defensa de los
derechos individuales frente al poder del Estado y de los gobernantes, pero que tien-
den a excluir de la poltica a la inmensa mayora de la poblacin. Es una ficcin que
ha funcionado y que todava funciona. Pero no hay tal divisin sino un continuum
entre Estado y sociedad, entre libertades negativas y positivas.
El derecho pblico define y regula la democracia representativa como un siste-
ma poltico en que los gobernantes estn legitimados por las elecciones peridicas
y pluralistas realizadas mediante sufragio universal, libre, igual, directo y secreto.
Sin embargo, desde el punto de vista de la ciencia poltica sera un reduccionismo
excesivo conceptuar como gobernantes, slo a aquellos que ejercen esta funcin se-
gn el ordenamiento jurdico, olvidando a los que ejercen influencia, poder o autoridad
LA POLTICA COMO CIENCIA 31
(utilizando los conceptos de Dahl) sobre las decisiones polticas adoptadas para el
gobierno de la sociedad o una parte de ella. Stricto sensu no son gobernantes los
que presiden instituciones financieras, industriales, religiosas o de la comunicacin,
ni tienen la legitimidad que otorga la eleccin, pero pueden ejercer mayor influen-
cia poltica que el poltico que dirige los destinos del Estado.
La mayora de los ciudadanos, cuando ejercen el derecho de voto, transfieren
realmente a los gobernantes la capacidad de decidir en su nombre. Pero las deci-
siones polticas dependern de los procesos polticos, de la composicin y correla-
cin de las fuerzas intervinientes, del contexto internacional en que se produzcan,
etc. Y sern pocos los ciudadanos ms influyentes, habr un nmero superior de
ciudadanos menos influyentes, y una inmensa mayora de ciudadanos influidos o
relegados en un nmero no despreciable a la marginacin o a la abstencin. Desde
luego, la distincin jurdica entre gobernantes y gobernados no ayuda gran cosa a
comprender la influencia real de los diversos ciudadanos en los procesos que con-
ducen a las decisiones polticas que afectan a la sociedad en su totalidad.
La poltica est presente en todos los mbitos de la vida econmica, social y cul-
tural, en el dominio de lo pblico y, tambin, en el de lo privado. Pero no todos los
ciudadanos estn en disposicin, posibilidades y condiciones de intervenir e influir
de igual manera. Y, si el objeto central de la ciencia poltica est en descubrir y ex-
plicar cmo se gobierna una sociedad determinada, no ser posible avanzar en esta
direccin si no se trascienden las fronteras artificiales entre lo poltico y lo econ-
mico, entre lo poltico y lo cultural. No existe un espacio puro de la poltica, un
reino reservado a la poltica, aunque el dualismo liberal bajo el predominio de lo
econmico as lo haya entendido y propagado.
El riesgo de esta concepcin de la poltica es su propensin a caer en una visin
imperialista, invadiendo desde una presunta superioridad de la ciencia poltica a las
dems ciencias sociales. El reconocimiento de que no es posible una parcelacin
de la sociedad, una divisin en dominios seoriales pertenecientes a la economa,
la poltica, el derecho o la sociologa, no implica la generalizacin de lo poltico
sino, ms bien, la interrelacin e interdependencia entre todas las ciencias sociales,
conformando una ciencia de la sociedad.
La poltica influye en casi todos los submbitos autnomos, pero el reconoci-
miento de que todo es poltica confunde cuando no se complementa con la percep-
cin de que todo es tambin economa o cultura (Von Beyme, 1991: p. 331). Se
trata, principalmente, de recuperar la poltica en la sociedad civil; de liberarla
del Estado y de las instituciones polticas, y ampliar as su radio de accin; de
extender la pregunta de C. J. Friedrich qu gobierno?, a los distintos mbitos y
submbitos sociales.
En Civil Society and Political Theory (1992), J. L. Cohen y A. Arato distinguen
entre sociedad civil, sociedad econmica y sociedad poltica. La poltica est pre-
sente en los tres mbitos autnomos e interdependientes, pero se manifiesta defor-
ma diferente en cada uno de ellos. La sociedad civil se refiere a las estructuras de
socializacin y formas organizativas de comunicacin que son institucionalizadas
o estn en proceso de institucionalizacin. Constituye un sistema de interaccin so- .
cial, de auto-creacin y auto-movilizacin de aS0ciaciones, movimientos sociales y
otras formas de comunicacin pblica que influyen en la cultura y procesos polti-
cos. Se diferencia, desde luego, de la sociedad econmica de los grupos y organi-
32 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
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36 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
1. LA POLTICA Y EL PODER
El hombre es un ser social por naturaleza. Es decir, que le resulta imposible vi-
vir aislado: siempre est inmerso en un haz de relaciones sociales que determinan
sus condiciones de vida. Y a medida que estas condiciones de vida son ms activa-
mente configuradas por la accin humana, la interdependencia, lo que Durkheim
llamara densidad social, se hace ms intensa. El mundo es cada vez ms una al-
dea global en la que todo repercute en todo.
Esta red de relaciones sociales cada vez ms intensa afecta a todos los mbitos
de la vida humana: cultura, tecnologa, ocio ... El hombre se encuentra inmerso, en
cada uno de estos mbitos, en situaciones constituidas por actividades interrelacio-
nadas, dirigidas a satisfacer necesidades sociales.
Pues bien, la poltica es el gobierno de estas situaciones sociales, la activi-
dad de dirigirlas, ordenarlas e integrarlas. Toda actividad humana tendente a
orientar hacia metas las situaciones sociales: o a ordenarlas e integrarlas, asig-
nando papeles, recompensas y sanciones y resolviendo conflictos, es una activi-
dad poltica '.
[39]
40 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
WISEMAN afinna que <<la integracin se refiere a la interaccin de las unidades, los individuos y
colectividades del sistema, y al mantenimiento de la solidaridad y la moral. Las actividades coopera-
tivas exigen un consenso procedimental, una pauta aceptada de decisin, y una jerarqua de autoridad
dotada del poder legtimo de dar rdenes. Tambin exigen normas reguladoras. Es preciso un control
social y que, si surgen conflictos, existan procedimientos sociales aceptados para resolverlos. Vid.
WISEMAN (I966, p. 8).
WEINER, por su parte, define la integracin como un amplio conjunto de relaciones y actividades
humanas: la integracin de lealtades culturales distintas y el desarrollo de un sentido de nacionalidad;
la integracin de diversas unidades polticas en un marco territorial comn, sometidas a un gobierno
que pueda ejercer autoridad; la integracin de gobernantes y gobernados; la integracin de los ciuda-
danos en un proceso poltico comn; y, finalmente, la integracin de los individuos en organizacio-
nes para \levar a trmino proyectos comunes. Vid. WEINER (1965).
2 EASTON, concretamente, considera a la poltica como <<la asignacin imperativa de valores para
una sociedad. Vid. EASTON (1969, p. 79).
ECKSTEIN (\ 961), afirma que <<la poltica es la lucha por ocupar los roles de adopcin de deci-
siones, por elegir objetivos polticos alternativos, o por cambiar las reglas esenciales del sistema po-
ltico.
DEUTSCH (\ 969, p. 152) considera [oo.] como la esencia de la poltica la finne coordinacin de los
esfuerzos y expectativas humanas para el logro de los objetivos de la sociedad.
, Los diversos autores dan definiciones similares a sta acerca del concepto de poder. As, LAss-
WELL y KAPLAN (1950), afirman que el poder es una relacin en la cual una persona o un grupo pue-
de determinar las acciones de otro en la direccin de los propios fines del primero (pp. 74 ss.);
OHNSON define el poder como [oo.] the ability to get one's wishes carried out despite opposition. Ne-
vertheless, power consists largely in the ability to influence the actions of other people (en WISEMAN,
1966, p. \04); MAX WEBER define el poder como la probabilidad de que un actor dentro de una re-
lacin social est en posicin de realizar su propia voluntad, a pesar de las resistencias, independien-
temente de las bases en que resida tal probabilidad (en PARSONS, 1957, p. 152). STOPPINO (\983) afir-
ma que oo. en el sentido ms general, el poder social es la capacidad de detenninacin intencional o
interesada de comportamientos ajenos. MCKINNEY (1968, p. 205) afinna que el poder se refiere nor-
malmente a la habilidad o autoridad para controlar a otros; FRIEDRICH (1968, p. 183) define el poder
como aquella relacin entre los hombres que se manifiesta en una conducta de seguimiento. El se-
guimiento indica exactamente que otros hacen lo que uno quiere.
P. M. BLAU (1964, p. 117), afirma que el poder es la capacidad de las personas o los grupos para
imponer su voluntad sobre otros a pesar de la resistencia, mediante la disuasin que adopta la fonna
de retencin de recompensas otorgadas regulannente, o bajo la forma de castigos, en cuanto la pri-
mera tanto como la ltima constituyen, en efecto, una sancin negativa.
Finalmente, EASTON (1953, p. 144) afirma que El poder est presente en la medida en que una
persona controla mediante sanciones las decisiones y acciones de otra.
EL PODER Y LOS SISTEMAS POLTICOS 41
Deutsch (1976, p. 41), [ ... ] el poder se puede concebir como el instrumento por el
cual se obtienen todos los dems valores, de la misma manera en que una red se em-
plea para atrapar peces. Para muchas personas, el poder es tambin un valor en s
mismo; en realidad, para algunos es, a menudo, el premio principal. Dado que el
poder funciona a la vez como un medio y un fin, como red y como pez, constituye
un valor clave en la poltica.
Esta capacidad de obtener obediencia a un proyecto de objetivos y a un mode-
lo de organizacin en que consiste el poder se deriva bsicamente de tres fuentes:
la coercin, la persuasin y la retribucin 4. 0, en otros trminos, de la fuerza, la
ideologa y la utilidad.
Estas fuentes de poder se encuentran entremezcladas en todas las situaciones,
pero la preponderancia de alguna de ellas, en cada caso o momento, da lugar a un
tipo de poder predominantemente coercitivo, persuasivo o retributivo, aplicado al
gobierno de dicha situacin.
El poder coercitivo consiste en la capacidad de obtener obediencia mediante la
privacin, o amenaza de privacin, de la vida, la integridad, la libertad o las pose-
siones, por medio de la fuerza.
El poder persuasivo consiste en la capacidad de obtener obediencia mediante
la unificacin de las preferencias y prioridades ajenas con las propias, convenciendo
a los que tienen que obedecer de la bondad, justicia o correccin de los objetivos
o el modelo de orden proyectado. La ideologa es el instrumento de este tipo de
poder.
El poder retributivo se basa en la obtencin de obediencia mediante el estable-
cimiento de una relacin de intercambio, de do ut des. El que obedece lo hace a
cambio de que el que manda le d algo. Es decir, que este tipo de poder se basa en
una relacin de utilidad mutua entre el que manda y el que obedece.
La relacin ms tpica de poder coercitivo es la que se produce entre el Estado
y los individuos, en la medida en que aqul intenta poseer el monopolio de la coer-
cin en una sociedad, con el fin de constituirse en el poder soberano de la misma.
La relacin ms tpica de poder persuasivo es la de las iglesias o partidos pol-
ticos con respecto a sus fieles o afiliados, que se identifican con las creencias -so-
brenaturales o mundanas- propugnadas por las organizaciones respectivas.
La relacin ms tpica de poder retributivo es la que se da entre empresarios y
trabajadores en la economa de mercado, consistente en el intercambio de trabajo
por salario. Aunque a esta relacin retributiva subyace otra coercitiva, que impide
modificar las relaciones de propiedad sobre el capital.
La poltica, como actividad consistente en el gobierno de las situaciones socia-
les, tiene en el poder el medio que permite decidir entre las varias opciones posi-
bles de cada situacin, en cuanto a objetivos, prioridades y modelo organizativo a
realizar. En este sentido, el poder permite optar, imponer un proyecto sobre otros
alternativos, superar en cierta medida la incertidumbre, la fragmentacin y el con-
flicto con la determinacin, la unidad y la cooperacin.
Por eso, en la poltica siempre se da una mezcla en diversas dosis de concor-
dancia y discrepancia, cooperacin y oposicin, consenso y conflicto, persuasin y
4 Vase, para estas distintas clases o fuentes de poder, ETZIONI (1961) y GALBRAITH (1984).
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42 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
5 Ver H. H. GERTH Y C. WRIGHT MILLS (1946, cap. VII); R. BENDlX y S. M. LIPSET (1953); Os-
SOWSKI (1969); EISENST ADT (1971).
EL PODER Y LOS SISTEMAS POLffICOS 43
A) La sociedad acfala
Los casos concretos ms estudiados de este tipo de sociedad son los de los in-
dios americanos y la sociedad esquimal 9.
ste es un tipo de sociedades no sedentarias, que viven de la caza y la pesca, y
en las que el nivel de desarrollo econmico es escaso. Se mueven en el lmite de la
supervivencia, sin posibilidad de acumulacin de un excedente econmico.
Salvo por razones de sexo y edad, existe en estas sociedades escasa diferencia-
cin de roles, de manera que cada uno de sus miembros masculinos adultos realiza
la totalidad de los roles existentes excepto los del sexo opuesto.
En ellas puede aparecer el rol de jefe, pero tiene escaso poder, adems de que
suele ser transitorio y ad hoc, para ciertas situaciones, de modo que cuando cam-
bian stas lo hace tambin el titular del rol. La jefatura no tiene a su disposicin ni
burocracia ni aparato de coaccin. El mando se deriva de las cualidades personales
del jefe, aunque pueden darse criterios particularistas para la seleccin del mismo
nicamente dentro de determinados linajes.
El poder se basa principalmente en la tradicin y las obligaciones normativas
derivadas de ella, a las que puede apelar el jefe para hacerse obedecer, pero a las
que tambin est sometido.
8 No es sta, por supuesto, ms que una de las clasificaciones posibles de las formas preestatales
de organizacin poltica.
Las diferencias clasificatorias suelen producirse con respecto a los primeros elementos de la es-
cala, en la clasificacin y descripcin de las sociedades previas a la aparicin de la polis y los impe-
rios burocrticos.
9 Ver LOWIE (1967); MIDDLETON y T AIT (1958).
46 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
B) La sociedad segmentada
Los pueblos a los que Southall denomin Estados segmentarios son sociedades
estables, sedentarias, basadas en el parentesco, pero tambin en linajes de signifi-
cacin poltica que pueden incluir, en algunos casos, a grupos no ligados por el pa-
rentesco ni la proximidad, dando origen a un embrin de Estado 11.
Ejemplos concretos estudiados de este tipo de sociedad son el pueblo tiv, en Ni-
geria, y los ashanti, en Ghana.
Estas sociedades son agrcolas, sedentarias, y por tanto con intereses estables
sobre la tierra y el ganado. En ellas existe una estratificacin compleja, con varias
clases o castas y una aristocracia hereditaria. Su mayor nivel de desarrollo econ-
mico permite una cierta acumulacin de excedente y la aparicin de una elite pol-
tica diferenciada, que se justifica por medio de una ideologa y smbolos religiosos.
Se desarrolla, igualmente, una cierta burocracia.
En estas sociedades, el aumento de la poblacin y las necesidades del comercio
y la guerra producen la necesidad de nuevas formas organizativas, tales como una
organizacin militar coordinada, un sistema de pesos unificado, un sistema judicial,
una jerarqua de cargos polticos interpretada religiosamente, y un sistema de con-
sultas institucionalizadas para la adopcin de decisiones en la mayora de los nive-
les de gobierno.
El poder es, hasta cierto punto, hereditario, y se encuentra ms concentrado que
en la sociedad acfala. La influencia parece basarse en una combinacin de edad
y cualidades generales (conocimiento de la magia y de la costumbre), o de riqueza
y astucia en la utilizacin de la riqueza para compensar a la gente por uno u otro
servicio. Los ricos pueden verse frenados por los ancianos en la prctica de la in-
fluencia poltica, ya que se considera que la influencia es producto de-la brujera y
como tal debe someterse a la autoridad pblica de los ancianos, autoridad respal-
dada por la opinin y la costumbre (Dowse y Hughes, 1975, p. 126).
C) La ciudad-Estado
D) El imperio burocrtico
Ejemplos de esta forma de organizacin poltica son los imperios inca y azteca,
el imperio chino desde el siglo I a. C. al xx d. c., y el romano desde el siglo I a. C.
hasta el VI d. c., entre otros.
El imperio burocrtico se caracteriza por ser una forma poltica claramente di-
ferenciada, constituida por una burocracia desarrollada presidida por un gobernan-
te de origen divino, que gobierna a un pueblo heterogneo integrado por sbditos.
stos carecen de medios de participacin y derechos polticos frente al poder y re-
sultan obligados a obedecer por normas de carcter religioso. Por esta razn, los go-
bernantes tienden, en este tipo de organizacin poltica, a crear una religin de ca-
rcter estatal.
Los imperios burocrticos nacen cuando se percibe la necesidad de un centro
que emprenda o realice grandes objetivos societales, como la construccin de re-
gados y la distribucin de las aguas, la realizacin de grandes monumentos reli-
giosos, y la conquista o evangelizacin de los pueblos. Para conseguir estos objeti-
vos se desarrolla un ejrcito y una burocracia encargada de la coordinacin de los
distintos grupos, la recaudacin de impuestos, el reclutamiento de tropas y mano de
obra, etc.
La burocracia, en este tipo de sistema, desempea otra funcin aadida que es
la de constituir una base para el poder del gobernante, en la medida en que es re-
clutada a partir de estratos sociales diferentes de la aristocracia tradicional.
En este sistema, la diferenciacin funcional del centro est limitada por la legi-
timacin religiosa del gobernante, lo que no exige una elaboracin ideolgica au-
tnoma, as como por la existencia de una poblacin compuesta por sbditos, lo que
excluye la necesidad de mecanismos e instituciones de participacin.
No obstante, la composicin de la sociedad imperial era muy heterognea, por
lo que los diversos intereses tenan que ser integrados por la burocracia o la coer-
cin. Por esta razn, uno de los problemas polticos claves del gobernante era el
control de la burocracia, la polica y el ejrcito.
La historia de los imperios se desenvuelve en gran parte a travs de conjuras pa-
laciegas de parientes traidores y generales triunfantes y ambiciosos. Por eso, el man-
tenimiento en el poder del gobernante dependa de sus buenas relaciones con la eli-
te burocrtica, militar, aristocrtica y eclesistica.
En el imperio, la esfera poltica se convirti en el medio principal para mante-
ner unida una sociedad altamente heterognea, en la que los viejos lazos de linaje
ya no eran suficientes para mantener la cohesin social.
Por consiguiente, en el imperio burocrtico existe una clara diferenciacin po-
ltica, con un poder de carcter patrimonial, personalizado en una dinasta cuyo
EL PODER Y LOS SISTEMAS POLTICOS 49
E) El feudalismo
2. EL ESTADO y SU EVOLUCIN
12 Ver, sobre el feudalismo, PIRENNE (1939); BLOCH (1965); HISTORIA UNIVERSAL SIGLO XXI. To-
mos 10, 11 Y 12. Siglo XXI de Espaa Editores, Madrid, 1971.
1] Sobre el concepto de modernizacin, ver LERNER (1958); PASQUINO (1974); ALMOND y POWELL
realiza en el seno de las empresas, la socializacin se efecta por las escuelas y me-
dios de comunicacin, y la atencin sanitaria en una red pblica de hospitales.
La sociedad moderna se basa en el maquinismo y el cambio tecnolgico, lo que
trae consigo un intenso incremento de la productividad y de la movilidad fsica,
social y psquica de la poblacin, con los consecuentes procesos de urbanizacin,
industrializacin, emergencia y ascenso de nuevas clases y grupos sociales, mar-
ginacin de otros, expansin de los medios de comunicacin y del sistema educa-
tivo, etc.
Estos procesos de cambio social provocan el derrumbe de la tradicin, la dis-
gregacin de los antiguos grupos de status y su sustitucin por otros nuevos deri-
vados de la estructura de clases emergente, y la concepcin del cambio como un va-
lor positivo, a consecuencia de la secularizacin cultural, la transformacin del
sistema de valores y el individualismo.
Asimismo, la percepcin de este conjunto de cambios y de su universalidad, que
hace que todos se vean afectados por ellos, activa o pasivamente, produce una de-
manda amplia y expansiva de igualdad, jurdica, social y poltica: de participacin
concreta de todos los grupos en los diversos mbitos de la vida social.
En el nivel cultural, las distintas esferas y sistemas de valor se diferencian en-
tre s y se hacen ms autnomas y elaboradas simblicamente, separndose la reli-
gin, la filosofa, la ciencia y la moralidad, y surgiendo la necesidad de nuevos sis-
temas ideolgicos para explicar y fundamentar el orden social y poltico. La legitimidad
tradicional es sustituida por la carismtica y la racional-legal.
En trminos de Eisenstadt (1971, p. 318), a nivel sociopsicolgico aparece una
nueva perspectiva cultural que
14 Para una historia del Estado, ver CROSSMAN (1974); BENDIX (1992); LAsKI (1974); KRADER
(1972); BURDEAU (1975); GARCA PELA YO (1977); SKOCPOL (1979); TILLY (1975,1992); LowI (1992).
EL PODER Y LOS SISTEMAS POLTICOS 53
B) El Estado liberal
Con las revoluciones inglesa, norteamericana y francesa, de los siglos XVII Y XVIII,
las nuevas fuerzas sociales burguesas liberadas por el desarrollo capitalista consolidan
su podero econmico y su hegemona social y poltica, sustituyendo la Monarqua ab-
soluta por el Estado liberal. Este se constituye como un Estado representativo y oli-
grquico -en el que el derecho de participacin poltica corresponde slo a aquellos
que tienen patrimonio o ttulos acadmicos-, limitado por la razn, los derechos fun-
damentales, la separacin de poderes y ellaissezfaire, laissez passer. El liberalismo
econmico sustituye al intervencionismo mercantilista por la libertad de empresa y de
mercado y la libre contratacin, frente a las restricciones de la poca anterior.
Durante el siglo XIX se produce un acelerado proceso de modernizacin en los
pases centrales del continente europeo, intensificado por los descubrimientos cien-
tficos y tecnolgicos, el maquinismo, el ejercicio ilimitado del imperialismo, la es-
peculacin financiera, el comercio internacional y la industrializacin y sobreex-
plotacin de los trabajadores.
A pesar de este progreso acelerado, no obstante, desde mediados del siglo XIX la
sociedad capitalista y el Estado liberal comienzan a encontrar un techo que se mani-
fiesta en una doble crisis: por un lado, la sobreproduccin origina recesiones cada vez
ms agudas y, por otro, emerge una crisis de legitimidad poltica cada vez ms inten-
sa, derivada de la contradiccin de los mecanismos oligrquicos de representacin
con los principios de libertad e igualdad, y de la inadecuacin de las polticas econ-
micas liberales para resolver los graves problemas sociales de las clases populares.
Por ello, durante la segunda mitad del siglo XIX se intensifica el conflicto, en
ocasiones revolucionario, entre el Estado liberal y las fuerzas que lo apoyaban, y
los nuevos movimientos democrticos y socialistas que propugnaban una transfor-
macin del orden social y poltico.
A partir de esta tesis de las funciones del poder poltico, no obstante, conviene
precisar ms, identificando lo que podramos denominar como operaciones tpicas
del poder o procesos de gobierno de la sociedad 16. Considero que stas son las si-
guientes:
CUADRO N.o 1
Procesos de gobierno de la sociedad
16 Vase, para este tema, FRIEDRICH (\968, Cuarta parte); WISEMAN (\971); ElsENsTADT (\966).
En la elaboracin de este esquema de los procesos de gobierno, sigo en alguna medida la clasifi-
cacin de Eisenstadt.
EL PODER Y LOS SISTEMAS POLTICOS 59
su caso, los electores. La normacin la realizan los parlamentos, los gobiernos y de-
terminados rganos de la administracin, etc.
La realizacin de esta actividad de gobierno por parte del poder poltico es una
respuesta a proyectos, problemas y demandas sociales, y la adopcin de decisiones
y ejecucin de acciones en que consiste esta accin de gobierno produce unos re-
sultados en la sociedad que redundan en un cambio la situacin social y en una trans-
formacin de los proyectos, problemas y demandas iniciales.
Por eso, la actividad poltica de una sociedad puede considerarse como un flu-
jo constante y cambiante de informacin y coercin entre diversas unidades
estructurales interdependientes, que mantienen unas relaciones relativamente es-
tables entre s. Esta interdependencia permanente entre unidades relativamente
estables da lugar a un sistema, es decir, a una realidad nueva con sus propias pau-
tas de comportamiento y variacin.
[... ] La tendencia a estudiar los sistemas como entidades. ms que como conglomerados de
elementos, es coherente con aquella otra, propia de la ciencia contempornea, a dejar de aislar
los fenmenos en contextos estrechamente limitados, y a examinar preferentemente la interac-
cin, en el marco de porciones cada vez ms amplias de la naturaleza. Bajo el rtulo investi-
gacin de sistemas y sus muchos sinnimos hemos sido testigos de la convergencia contem-
pornea de muy diversos desarrollos cientficos especializados [... ]. Estos diversos programas
de investigacin, y muchos otros, se encuentran entrelazados en un esfuerzo de investigacin
cooperativo que abarca un espectro constantemente creciente de disciplinas cientficas y tcni-
cas. Estamos participando en lo que probablemente sea el esfuerzo ms omnicomprensivo que
se haya hecho hasta ahora por alcanzar una sntesis del conocimiento cientfico.
17 Para BERTALANFFY (\ 973, p. 17), por ejemplo, un sistema ... consiste en partes en interaccin ...
Un sistema, o "complejidad organizada" puede definirse por la existencia de "interacciones fuertes",
o interacciones que no son triviales, es decir, no lineales. Ver, tambin, del mismo autor, Perspec-
tivas en la teora general de sistemas (1979), Tendencias en la teora general de sistemas (1978).
Por lo que se refiere a los sistemas sociales, es clsica la definicin de PARSONS (\ 982, p. 17), se-
gn la cual [ ... ] un sistema social -reducido a los trminos ms simples- consiste, pues, en una
pluralidad de actores individuales que interactan entre s en una situacin que tiene, al menos, un as-
pecto fsico o de medio ambiente, actores motivados por una tendencia a "obtener un ptimo de
60 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
el anlisis de las estructuras polticas y de su relacin con las funciones permite describir
y comparar sistemas muy diferentes. Nosotros hemos definido el concepto de sistema, y
la tipologa de las funciones, de manera que implican que todos ellos deben desempear
dichas funciones. De este modo, podemos comparar los sistemas observando qu estruc-
turas polticas desempean las diversas funciones. La gran ventaja de un enfoque estruc-
tural-funcional como ste reside en que nos permite evitar la confusin entre los fines for-
males de las estructuras y las funciones polticas que de hecho desempean [Almond,
1966, p. 55].
gratificacin" y cuyas relaciones con sus situaciones -incluyendo a los dems actores- estn me-
diadas y definidas por un sistema de smbolos cultural mente estructurados y compartidos.
18 Ver, MERTON (1957, Rev. Ed.); PARSONS (1951,1960).
19 Ver, ALMOND y COLEMAN (1960); ALMOND Y POWELL (1966). Ver tambin la edicin revisada
de esta misma obra, de 1978.
EL PODER Y LOS SISTEMAS POLTICOS 61
[ ... ] Esto no quiere decir que cualquiera de estas interpretaciones alternativas pueda ser
considerada correcta y las dems falsas. Cada una enfoca las funciones del sistema polti-
co de un modo ligeramente diferente [Easton, 1965b, p. 153].
20 Ver DEUTSCH (1969); EASTON [1965a (est editado en castellano, con el ttulo de Esquema para
el anlisis poltico, 1969) 1965b].
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62 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
CUADRO N.o 2
Sistema ecolgico
Sistema biolgico Ambiente
Sistema
Sistema de intrasocietal Lazo de
retroalimentacin
la personalidad
Sistemas sociales
Sist. polticos
internacionales
Sistemas Ambiente retroalimentacin
ecolgicos extrasocietal
internacionales poltico
Sist. sociales
internacionales
Lazo de retroalimentacin
En el marco del enfoque de Easton se pueden distinguir cuatro especies dife-
rentes de cambio poltico:
1. Un cambio de estado del sistema, consistente en cambios de las variables
esenciales del sistema que no afectan el modo caracterstico de funcionamiento del
mismo. Por ejemplo, pueden cambiar el contenido, frecuencia o nmero de las de-
mandas, o el nivel de apoyo (difuso o especfico), o las autoridades, sin que el sis-
tema cambie en su pauta caracterstica de funcionamiento.
2. Un cambio de rgimen (o tipo de sistema), consistente en modificaciones
del modo caracterstico de actuacin del sistema a travs de su proceso de coilVer-
sin de demandas en productos. En este caso, se producen alteraciones fundamen-
tales en los valores, objetivos y estructuras de autoridad del sistema. Como por ejem-
plo, cuando se pasa de un sistema autoritario a otro democrtico, o viceversa. En
estos casos, generalmente tambin se produce un cambio en las autoridades polti-
cas, siendo sustituidas las antiguas por otras nuevas que son las que instauran el nue-
vo sistema poltico.
3. Un cambio de la comunidad poltica, cuando sta se rompe, siendo susti-
tuida por dos o ms comunidades nuevas, como consecuencia del triunfo de movi-
mientos secesionistas.
EL PODER Y LOS SISTEMAS POLTICOS 63
21 Para un estudio ms pormenorizado de la teora de los sistemas, vanse MEEHAN (1968); WI-
SEMAN (1966); YOUNG (1968).
22 Para ello, tomar como base las ideas de David APTER, a mi juicio, uno de los autores ms ori-
ginales y creativos en el tratamiento de esta cuestin. Ver D. APTER (1965, 1970, 1971).
64 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
La estructura de la elite poltica vara segn el tipo del sistema, segn cada sis-
tema concreto, y segn cada fase y momento de desarrollo del mismo. As, por ejem-
plo, no es la misma la composicin de la elite poltica de un sistema autoritario que
la de un sistema democrtico: ni la estructura de la elite poltica inglesa y nortea-
mericana, ni tampoco es la misma la composicin y estructura de la elite poltica
del franquismo durante la fase de instauracin y la postguerra que durante la fase
del desarrollismo de los aos sesenta.
Los cambios en la composicin de la elite poltica, si se producen sin un cam-
bio del tipo de sistema, pueden significar un mero relevo de las autoridades guber-
namentales, o bien cambios ms significativos con respecto al funcionamiento y
evolucin del sistema poltico.
Adems de la elite poltica, este enfoque exige tener presente la posible pre-
sencia de una contraelite, sin acceso al gobierno, que forme parte del sistema pol-
tico sin estar integrada en l, y que podra canalizar el descontento y la violencia
poltica dirigindolos hacia un cambio de sistema.
El gobierno es la unidad estratgica del sistema poltico. Segn el tipo de
sistema, el gobierno se relaciona de diversos modos con la sociedad y la elite
poltica.
En sus relaciones con la sociedad, el gobierno puede asumir diversos tipos de
valores u objetivos centrales, segn el sistema del que formen parte:
Para los sistemas comunistas, por ejemplo, el objetivo central es la revolucin
social, la realizacin de una transformacin radical igualitaria de la sociedad a la
que subordinan todos los dems objetivos.
Para los sistemas autoritarios conservadores, por ejemplo, el objetivo central
es la salvacin nacional, el mantenimiento de la unidad y el orden de la sociedad,
impidiendo su destruccin o transformacin.
Para los sistemas democrticos, por ejemplo, el objetivo central es la realiza-
cin de la voluntad popular, sin definir cul sea sta. Asumiendo como objetivo
central, por tanto, nicamente el mantenimiento de la apertura del sistema a la que
resulte ser la voluntad mayoritaria del pueblo en cada momento.
Por otra parte, en el contexto del tipo de autoridad existente que, como veremos,
puede ser jerrquica o participativa, se configuran diversas estructuras de relacin
entre el gobierno y la elite poltica:
stas son, por consiguiente, las unidades del sistema poltico. Las relaciones en-
tre ellas y con el ambiente pueden analizarse a travs de un modelo, que desarro-
llar seguidamente, y cuya representacin grfica puede verse en el cuadro nme-
ro 3:
EL PODER Y LOS SISTEMAS POLTICOS 67
CUADRO N.o 3
Un modelo de sistema poltico
CI:l;_ Influencia
g:;;:. 8'O" 1----......, ...., m1-____
Demandas
.....o
.....o ~-------1
,. !""I' .....
o.. <!3, 1--______-4---1 ..... !""I' 1--______-4__---1
Grupos ~ ~ Apoyos () ~ Control
~
Desde el punto de vista esttico, cada sistema poltico tiene una estructura de-
terminada, segn cmo se articulen las relaciones entre la sociedad, la elite polti-
ca y el gobierno. Estas relaciones adquieren sentido por medio de unos principios
de legitimacin, finales o instrumentales, definidos por la cultura poltica y las ideo-
logas del sistema. Segn cules sean estas relaciones estructurales y los valores que
las legitiman, se puede elaborar una clasificacin de diversos tipos de sistemas, como
veremos despus.
Desde el punto de vista dinmico, el sistema poltico es un flujo constante de
interaccin entre sus tres unidades, un proceso poltico, mediante el cual se forman
expectativas y demandas sociales, que pueden ser transmitidas y transformadas en
proyectos, estrategias y tcticas por la elite y convertidas en decisiones y acciones
por el gobierno y aqulla. Estas decisiones y acciones van dirigidas a la consecu-
cin del orden y desarrollo, segn la concepcin que se sostenga de estos objetivos
en el marco de los objetivos centrales del sistema.
Este flujo de interaccin entre las unidades del sistema es un flujo de informa-
cin y coercin en el que cada secuencia influye en la siguiente por medio de los
mecanismos de feedback o realimentacin.
Por lo general, en el proceso poltico existe una relacin inversa entre informa-
cin y coercin, de manera que los gobiernos recurren a la coercin cuando no pue-
den atender a las demandas sociales. O institucionalizan la coercin, como sucede
en los sistemas de autoridad jerrquica, a fin de no atender a aquella informacin
incongruente con los objetivos centrales del sistema. La coercin anula las fuentes
de informacin, por lo que puede dar lugar a incertidumbre, des legitimacin del sis-
68 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
CUADRO N.o4
El proceso poltico
Sociedad
Elite Gobierno
Alternativas
23 El mecanismo del feedback ha sido definido por N. WIENER como <<la capacidad de ajustar la
conducta futura segn los efectos de la accin pasada. Vid. WIENER (1954, revised ed., p. 33).
EL PODER Y LOS SISTEMAS POLTICOS 69
En las relaciones entre estos componentes del sistema poltico deben tenerse en
cuenta dos clases de elementos, unos de carcter estructural y otros de carcter cul-
tural:
En primer lugar, el tipo de autoridad, de carcter estructural, define el modo en
que se constituye y funciona el poder poltico del gobierno en sus relaciones con la
sociedad y la elite poltica.
Segn esta dimensin, la autoridad puede ser jerrquica o autocrtica, por un
lado, o participativa, por el otro.
La autoridad jerrquica emana de la cspide del poder, desciende de arriba
abajo, mediante delegacin, por lo que se articula en estructuras monocrticas
u oligrquicas, para las que el pluralismo poltico de la elite o de la sociedad
constituyen un factor de desorden, desintegracin o inmovilismo y un riesgo de
descomposicin.
La concepcin del orden operante en este tipo de autoridad es la de que la uni-
dad poltica de la sociedad es fruto del poder incontestado que emana de la cspi-
de del gobierno.
La autoridad participativa se constituye y funciona de abajo arriba, mediante
eleccin y representacin, por lo que la unidad poltica de la sociedad, que el go-
bierno encarna, se deriva del pluralismo y la participacin.
El poder es fruto de la representacin del mximo posible de voluntades,
y del acuerdo sobre un mnimo comn de principios y procedimientos de go-
bierno.
Segn exista uno u otro tipo de autoridad, se configuran de modo distinto dos
estructuras de relacin del gobierno con la elite poltica: la estructura de influencia
y control de la elite poltica sobre el gobierno, y la estructura de adopcin de deci-
siones de gobierno.
En el caso de la autoridad jerrquica, la elite es cooptada y escasamente plural,
tiende a ser relativamente monoltica y las relaciones de control se producen de arri-
ba a abajo. La estructura de adopcin de decisiones de gobierno suele ser centrali-
zada y el poder est concentrado en un solo rgano que acta con total autoridad
para adoptar las decisiones ms importantes.
En el caso de la autoridad participativa, la elite es plural, surge autnomamente
de los grupos sociales y se estratifica en diversos grados de influencia segn el
poder social de los grupos que representa. Existe un control de la elite poltica so-
bre el gobierno, que se ejerce desde las estructuras primarias de la elite (parla-
mentos y tribunales, principalmente), la estructura de adopcin de decisiones no
necesariamente es centralizada, y siempre se encuentra dividida, requirindose la
participacin de varios rganos para adoptar las decisiones ms importantes.
Los elementos culturales del sistema poltico estn constituidos por los valores
o principios de legitimacin, que pueden tener carcter sacro o secular y se divi-
den en ltimos o finales, e inmediatos o instrumentales. Estos principios de legiti-
macin justifican o dan sentido a las orientaciones hacia metas y a las relaciones es-
tructurales entre los elementos del poder poltico.
Segn estas dos dimensiones, valores y relaciones de autoridad, se pueden de-
finir diversos tipos de sistemas polticos.
70 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
Para Linz (1975, p. 191), por otra parte, existe un sistema totalitario cuando:
[... ] l. Existe un centro de poder monista, aunque no monoltico, y cualquier plura-
lismo institucional o grupal que exista deriva su legitimidad de ese centro, est creado y
mediatizado por l, en lugar de ser un producto del desarrollo de la sociedad preexistente.
2. Existe una ideologa exclusiva, autnoma y ms o menos intelectualmente elabo-
rada, con la que se identifican el lder o el grupo dirigente y el partido que los sirve. Esta
ideologa es utilizada como base de las polticas o manipulada para legitimarlas, y est cir-
cundada por determinados lmites ms all de los cuales se sanciona la heterodoxia. La
ideologa abarca algo ms que un particular programa poltico o una definicin de los l-
mites de la accin poltica legtima, proporcionando adems un sentido de la historia, al-
gn significado ltimo, y una interpretacin de la realidad social.
3. Se estimula la participacin popular y la movilizacin activa al servicio de tareas
polticas y sociales colectivas, siendo exigida, canalizada y recompensada esta moviliza-
cin por medio de un partido nico y muchos grupos secundarios de carcter monopolsti-
co. La obediencia pasiva y la apata, el recogimiento en roles polticos parroquiales o de
sbdito, caractersticos de muchos regmenes autoritarios, no se considera deseable por
parte de los dirigentes.
24 En el tema de la clasificacin de los sistemas polticos existe una bibliografa bastante amplia.
Para una revisin rpida, vase WISEMAN (1967). Vase tambin BLONDEL (1973, 1972); ALMOND y
POWELL Ir. (1978); DAHL (1973).
EL PODER Y LOS SISTEMAS POLTICOS 71
El problema, como decamos lneas atrs, surge de que los principios de legiti-
macin que sustentan a los sistemas autoritarios son bastante diversos, incluyendo
objetivos tales como la construccin o la salvacin nacional, la independencia de la
metrpoli, o el desarrollo y la modernizacin. Por ello, se hace preciso diferenciar
subtipos en funcin de estos distintos objetivos 25.
Desde mi punto de vista, dentro del sistema autoritario cabe diferenciar dos sub-
tipos, el conservador y el populista, segn que el objetivo central del sistema sea la
salvacin nacional o la modernizacin.
Un tercer problema que surge de la clasificacin de los sistemas de autoridad je-
rrquica es el de los lmites entre los sistemas totalitarios y autoritarios, ya que en
muchas ocasiones la frontera entre ambos no resulta claramente determinada. Ade-
ms de ello, el paso de un tipo a otro de sistema se efecta en algunos casos sin so-
lucin de continuidad. 0, en otras ocasiones, el autoritarismo es un totalitarismo de-
ficiente o frenado, en trminos de Linz (1975, pp. 332 ss.). Es decir, un totalitarismo
que es incapaz de imponerse debido al subdesarrollo o al pluralismo de la sociedad.
Resumiendo, por consiguiente, estas son las tres mayores dificultades de la cla-
sificacin de los sistemas de autoridad jerrquica:
25 LINZ (1975), por ejemplo, distingue dentro de los sistemas autoritarios siete subtipos:
a) Los regmenes burocrtico-militares.
b) Los regmenes basados en el estatismo orgnico.
e) Los regmenes movilizadores emergentes de sociedades postdemocrticas.
d) Los regmenes movilizadores surgidos de la independencia nacional.
e) Las situaciones y regmenes polticos pretotalitarios o deficientes.
f) Los regmenes autoritarios postotalitarios.
g) Las democracias raciales.
72 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
26 Para una definicin de estos tipos de valores o principios de legitimacin, vase APTER (1965).
Y tambin, T. PARSONS (1982, 1968).
APTER, concretamente, define dos tipos de modelos, el de la colectividad sagrada, y el secu-
lar libertario, que constituyen criterios valorativos alternativos para la constitucin de los sistemas
polticos.
EL PODER Y LOS SISTEMAS POLTICOS 73
Tipos de sistemas:
l. Democrtico.
2. Autocrtico.
1) Totalitario.
(1) Comunista
(2) Nacionalista.
(3) Fundamentalista.
2) Autoritario.
(1) Conservador.
(2) Populista.
3) Monarquas tradicionales 27.
CUADRO N.o 5
Tipos de sistemas
Tipos de valores
SACROS SECULARES
TOTALITARIO AUTORITARIO
COMUNISTA CONSERVADOR
JERRQUICA NACIONALISTA
POPULISTA
FUNDAMENTALISTA
27 Es sta una categora de sistemas que va extinguindose lentamente, constituyendo un tipo re-
sidual.
74 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
En efecto, segn las dos variables mencionadas, los tipos de valores y el tipo de
autoridad, se configuran cuatro tipos de sistemas: el totalitario, el autoritario, el de-
mocrtico y el comunitario.
El sistema totalitario se caracteriza por la existencia de unos valores ltimos de
carcter sagrado que definen una religin poltica. sta puede ser el comunismo
o el nacionalismo, y a su difusin y realizacin se consagra todo el sistema polti-
co. La autoridad es jerrquica, y orientada a la modelacin de todas las esferas de
la vida social, desde la moralidad individual hasta la economa o la cultura.
El instrumento principal de este sistema es el partido nico, como aparato ca-
paz de tomar el poder y dirigir la sociedad al servicio de los valores ltimos de la
religin poltica.
La diferencia de valores entre el comunismo y el nacionalismo fascista o nazi,
reside en que los primeros pretenden realizar una revolucin social que, mediante
la socializacin de los medios de produccin, haga desaparecer las clases sociales
y establezca una sociedad igualitaria, sin clases y sin Estado.
Los fascistas y nazis, por el contrario, pretenden fundir o unificar los intereses
de las clases sociales en la suprema unidad del Estado, como representante de los in-
tereses superiores de la nacin, a travs del intervencionismo y el corporativismo.
Ambos sistemas se caracterizan, no obstante sus diferencias, por la similitud de
la posicin del gobierno con respecto a la sociedad, en lo que se refiere al proceso
poltico. El objetivo central de ambos sistemas -la revolucin social o la realiza-
cin del Estado nacional-lleva al partido y al gobierno a asumir una estrategia de
movilizacin y confrontacin con respecto a la sociedad. Exige construir una so-
ciedad unnime, inspirada en el dogma de la religin poltica y movilizar a las ma-
sas para enfrentarlas con los intereses, organizaciones, ideologas y actitudes que
se opongan a la revolucin o a la unidad nacional.
Dentro de esta misma categora de sistema totalitario, aunque con matices, pue-
de incluirse tambin el sistema poltico fundamentalista, que representa la reaccin
integrista religiosa del siglo veinte frente a la modernizacin y la civilizacin in-
dustrial y posindustrial. Los valores sacros de este sistema poltico son los de la re-
ligin tradicional ---el islamismo es el caso ms importante en la actualidad-, a la
que se pretende mantener o recuperar frente al individualismo y el materialismo de
la modernizacin y la industrializacin.
El sistema de autoridad es tambin jerrquico, pero apoyado y complementado
por la estructura organizativa de la religin tradicional, lo que atena la necesidad
de un partido totalitario que imponga a una sociedad secular una religin poltica.
Lo que estos sistemas pretenden es detener el proceso de penetracin exgena
de la modernizacin, que simultneamente impone a estos pases una posicin su-
bordinada en el mbito internacional. Esta es consecuencia, precisamente, del he-
cho de encontrarse dichos pases, en la mayor parte de los casos, en una posicin
geogrfica y estratgica central por lo que se refiere a la extraccin y suministro de
energa y materias primas imprescindibles para el proceso de industrializacin.
El sistema autoritario, a diferencia del anterior, carece de una religin polti-
ca, se limita al control del poder, sin pretender dominar todas las esferas de la vida
social.
La autoridad es jerrquica y generalmente muy personalizada, debido a que la
estructura bsica de poder, el partido nico, si existe, est poco estructurada. El po-
EL PODER Y LOS SISTEMAS POLTICOS 75
der puede estar en manos de un partido nico, una junta militar, un lder carismti-
co, o una combinacin de todos o algunos de estos sujetos.
La ideologa que legitima el sistema es el nacionalismo, que puede ser conser-
vador o populista, segn que pretenda el mantenimiento del orden social o la mo-
dernizacin. Pero esta ideologa, en la mayor parte de las ocasiones, no est consis-
tentemente formulada, dando lugar a mentalidades ms que a militancias polticas,
y a un cierto pluralismo dentro de los grupos que apoyan el sistema. No obstante este
pluralismo limitado, el sistema se basa en la exclusin coercitiva de determinados
grupos, a los que se considera peligrosos para la salvacin nacional o el desarrollo.
El proceso normal de funcionamiento del sistema se rige por una pauta de con-
trol de la vida poltica, a fin de mantener el sistema jerrquico de autoridad, adop-
tando para ello una estrategia consciente de exclusin de determinados grupos po-
lticos y desmovilizacin de la sociedad. En caso de que se permita algn tipo de
movilizacin es la impulsada y controlada desde el poder, con fines plebiscitarios
de apoyo al lder carismtico.
El sistema democrtico se caracteriza por su autoridad participativa y la exis-
tencia de un nico valor ltimo de carcter secular, consistente en la realizacin de
la voluntad popular, sea cual sea sta. Precisamente debido a este carcter secular
de su objetivo ltimo, en el sistema democrtico lo ms importante es el manteni-
miento del sistema de autoridad, pluralista y participativo, que constituye el requi-
sito para la realizacin de dicho objetivo. En efecto, sin el mantemiento de un po-
der poltico reversible y limitado, que se pueda perder por voluntad de la mayora
del pueblo, no es posible alcanzar el mnimo de consenso necesario para mantener
un sistema basado en la discrepancia poltica.
Por ello, la pauta de funcionamiento del sistema democrtico se caracteriza por
el rasgo de la conciliacin de las discrepancias por medio del mantenimiento de un
mnimo comn denominador estructural, consistente en las normas constituciona-
les que garantizan la accesibilidad del poder poltico y la posibilidad de la alter-
nancia en el desempeo del mismo.
Finalmente, utilizando el mtodo de clasificacin deductivo, aparece un cuarto
tipo, el sistema comunitario, caracterizado por la existencia de valores sacros y au-
toridad participativa. Este tipo, que Apter (1965, 1971), por ejemplo, denomina
teocrtico, no ha existido empricamente nunca, pero constituye un impulso o idea-
fuerza existente a lo largo de la historia poltica de la humanidad.
Los pensadores utpicos, los demcratas radicales, los marxistas, los anarquis-
tas, han imaginado siempre un modelo de sociedad en la que la divisin social ca-
racterstica de la poca contempornea desaparecera, y en la que seran compati-
bles y complementarias la igualdad y la libertad. En esta sociedad existira una
estructura social igualitaria y un consenso unnime con respecto a los valores co-
lectivos, por lo que no sera necesario el poder coercitivo para gobernarla. Los hom-
bres viviran en una sociedad igualitaria y participativa en la que los conflictos an-
tagnicos entre los grupos sociales habran desaparecido, y la obediencia a las
decisiones colectivas se impondra mediante el convencimiento de su necesidad y
carcter benfico.
Esta teora poltica, elaborada por el pensamiento utpico, define, por consi-
guiente, cmo podra ser un cuarto tipo de sistema, construido deductivamente a
partir de las variables de la clasificacin.
76 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
CUADRO N.o6
Es muy difcil sintetizar las caractersticas del cambio social actual, sobre todo
porque sus oleadas son varias, cada vez ms frecuentes e intensas, y adems ope-
ran conjuntamente y de modo simultneo en las diversas partes del planeta.
Abstrayendo al mximo, la modernizacin consiste en un cambio cada vez ms
acelerado e intenso de todas las estructuras sociales. Nuevas tecnologas, nuevos
grupos -ascendentes y descendentes-, nuevos problemas, nuevas potencialida-
des, son el producto de la modernizacin. Como si se tratara del dibujo de una es-
piral, los parmetros de las situaciones posteriores son cambiados por los resulta-
dos de la actividad derivada de las situaciones anteriores.
Desde el punto de vista cultural, este cambio se traduce en un proceso de secu-
larizacin, puesto que lo que ayer pareca ms sagrado --el destino, el universo, el
espacio, el tiempo, el hombre, la naturaleza- hoy puede ser modificado por la ac-
cin humana. Lo nico que queda como permanente -al menos de momento, y
mientras no nos autodestruyamos como consecuencia de una eleccin equivocada
o suicida- es la necesidad de elegir.
El hombre necesita del conocimiento de toda la realidad para poder seguir sien-
do lo que es, pues si no es capaz de seguir un rumbo correcto en medio del venda-
val del cambio, acabar por despearse en el abismo delfinis lerrae.
Por eso, como consecuencia del cambio estructural, cada vez es mayor la posi-
bilidad y la actualidad del desorden, y como resultado del proceso de seculariza-
cin tiende a producirse el refugio en el nicho del integrismo, el nacionalismo, la
magia o el utilitarismo individualista.
Desde el punto de vista poltico, que es el que ahora nos interesa, la moderni-
zacin produce cambios en las unidades y relaciones del sistema poltico:
- Cambios en la sociedad (nuevos poderes, nuevos grupos, nuevas ideas, nue-
vos problemas).
- Cambios en la elite (nuevos equilibrios de poder e influencia).
- Cambios en el proceso (demandas distintas, diferentes niveles de apoyo, vio-
lencia o descontento, y coercin).
78 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
a) Cambio de estado.
b) Cambio estructural.
c) Cambio de la pauta de funcionamiento del sistema.
d) Cambio del tipo de sistema.
e) Desintegracin o absorcin del sistema poltico.
CUADRO N.o 7
Cambios de tipo de sistema
Democrtico
p~
Autoritario Totalitario
l:D->T
2:T->D
3:A->T
4:T->A
5:D->A
6:A->D
A partir del anlisis de las vulnerabilidades de cada uno de los tipos, habra que
analizar las propensiones del cambio poltico. Es decir, estudiar, deductiva y emp-
ricamente, cul es la tendencia predominante de cambio que surge cuando se pro-
duce la crisis de un tipo de ;istema: hacia qu otro de los dos tipos restantes tiende
a dirigirse el cambio.
Este paso de un tipo de sistema a otro puede producirse, como algunas de las
dems categoras de cambio, mediante una de las tres formas o procedimientos de
cambio poltico posibles, como son la reforma, la revolucin y el golpe de Estado.
La reforma es un procedimiento de cambio impulsado desde el gobierno, por lo
que suele ser controlado, relativamente pacfico, y gradual, aunque en sus objetivos
puede ser moderado o radical.
Caben distintas estrategias y tcticas de reforma segn su mayor o menor gra-
dualidad y radicalidad, as como de acuerdo con la simultaneidad o no de varias re-
formas (ver Huntington, 1971 a).
La revolucin es un cambio de tipo de sistema, impulsado desde fuera del po-
der, por una contraelite, mediante la movilizacin de masas. Por ello, suele ser vio-
lenta, radical y brusca 28.
Resulta interesante, a este respecto, la diferenciacin, sealada por Huntington
(1971 a, pp. 264 ss.), entre revolucin urbana, tipo Unin Sovitica y revolucin
campesina, tipo chino.
La primera comienza en las ciudades, principalmente en la capital, y se desa-
rrolla rpidamente, tomando inicialmente los centros del poder poltico, para ex-
tenderse despus al resto del pas.
La segunda, por el contrario, comienza en el campo, por medio de la guerra de
guerrillas, para llegar al final, despus de un largo proceso de guerra civil y crea-
cin de un ejrcito y un poder popular, a la toma del poder poltico en la capital y
en las ciudades.
El golpe de Estado es un cambio de sistema, impulsado por una fraccin de la
elite poltica contra otra, mediante la fuerza. Su mayor o menor violencia depende
del tipo de cambio perseguido y de factores tales como la sorpresa, el nivel de mo-
vilizacin existente en el sistema poltico, el grado de legitimacin del mismo y la
eficacia de los golpistas (Huntington, 1971 a).
e) La desintegracin o absorcin de un sistema poltico se produce cuando au-
menta o disminuye el nmero total de sistemas existente. Es decir, cuando un sis-
tema se descompone en dos o ms o es integrado en otro.
Este proceso de cambio puede producirse como consecuencia de la aparicin de
movimientos secesionistas triunfantes, o de la desintegracin de un sistema que se
descompone en una guerra de todos contra todos, siendo absorbidas sus diferentes
porciones territoriales por otros sistemas, limtrofes o no. 0, finalmente, como con-
secuencia de una guerra de conquista de un sistema por otro.
Para terminar, quisiera sealar que el tema del cambio poltico, aunque cuenta
ya tras de s con una amplia serie de estudios, carece todava de una teora acepta-
da. Yo nicamente he pretendido, en estas pginas, sistematizar sus diversos as-
pectos y apuntar algunas sugerencias.
En las pginas que anteceden, falta casi por completo un anlisis de las causas
y de la direccin del cambio. Y por lo que se refiere a las ciencias sociales en ge-
neral, no existen a nivel terico, en el mejor de los casos, ms que proposiciones
descriptivas y clasificatorias. El desarrollo de una teoria general es todava una ta-
rea a realizar, debido a la complejidad y variedad de las relaciones a tener en cuen-
ta en el estudio de este tema.
Realmente, la construccin de una teora del cambio poltico sera la culmina-
cin de las ciencias sociales, pues es en este terreno, precisamente, donde se pone
en juego la posibilidad de la existencia de una verdadera ciencia social, como con-
junto terico capaz de predecir y orientar la prctica poltica y la historia de la hu-
manidad 29. '
BIBLIOGRAFA
29 Ver, de entre la amplsima bibliografa existente sobre este tema, los siguientes ttulos: ALMOND
(1969-70); ALMOND; FLANAGAN; MUNDT (1973); BINDER (1971); COLEMAN (1968); HUNTINGTON
(197Ib); APTER (1973); HUNTINGTON y MOORE (1970).
EL PODER Y LOS SISTEMAS POLTICOS 83
Analizar el liberalismo supone asociar esta doctrina poltica, desde sus ini-
cios, a un vago trmino sociolgico: la burguesa; y a un determinado sistema
socioeconmico: el capitalismo; con independencia del momento histrico en
que se encontrara este modo de produccin, en sus balbuceos o plenamente de-
sarrollado.
Una asociacin que refleja el hecho de que el liberalismo colmar las aspira-
ciones polticas, econmicas, morales y culturales de la(s) burguesa(s) y se con-
vertir en la filosofa por excelencia del capitalismo l. De este modo es lgico que
asociemos estrechamente la evolucin del liberalismo como filosofa y doctrina po-
ltica con la evolucin del capitalismo en el plano econmico y la de la burguesa
en el social. Sin embargo, limitarnos a esta constatacin obvia sera insuficiente, ya
que el liberalismo, a su vez, est compuesto de un conjunto de elementos filosfi-
cos de larga tradicin cultural y lento recorrido histrico, que presenta variantes re-
seables segn diferentes pocas, autores, pases y zonas geopolticas. E, incluso,
hay notables pensadores liberales de nuestros das, como Isaiah Berlin, que reivin-
dican la no identificacin entre liberalismo y capitalismo 2.
Unos elementos filosficos, por lo dems, que han conformado decisivamente la
historia contempornea, tanto a escala occidental como mundial. De ah que algu-
nos politlogos estudiosos del liberalismo, como Laski 3, afirmen que dicha doctri-
I Como afirma H. J. LASKI: La necesidad liberal, en una palabra, es una doctrina tejida con
la hilaza de la conveniencia burguesa. Sus necesidades determinan el marco de su credo. (E/li-
beralismo europeo, FCE, Mxico, 1969, p. 116). Por su parte, J. ToucHARD nos recuerda que:
[oo.] en la misma medida en que el liberalismo aparece como la filosofa de la clase burguesa, no
asegura ms que la libertad de la burguesa (Historia de las Ideas Polticas, Tecnos, Madrid,
1977, p. 402).
2 Isaiah BERLIN: Cuatro ensayos sobre la libertad, Alianza, Madrid, 1988.
J Ver H. J. LASKI: E/libera/mo europeo, op. cit.
[87]
88 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
7 En este sentido la Reforma protestante supone que: [ ... ] el valor de las exigencias de la vida ma-
terial no es un valor de salvacin, sino de respuesta a la gracia de Dios. Las condiciones de xito en
los negocios, previsin, prudencia, economa, clculo, sobriedad, mesura, se transforman de alguna
manera en las virtudes profanas del cristiano. Las virtudes econmicas, los vicios sociales, son prefe-
ridos en vez de las virtudes tradicionales, la tesaurizacin es ms importante que la caridad, la bs-
queda de ganancia supera a la generosidad, etc. [... ] Con el puritanismo las reglas de la vida cristiana
tienden a semejarse a las exigencias de la vida econmica [oo.]. A. V ACHET: La ideologa liberal, Fun-
damentos, Madrid, 1972,2 vols., pp. 67-68, vol. 1.
8 Libertad en su acepcin negativa de no interferencia sobre los individuos independientes. Al res-
pecto afirma J. GRA y: Propongo que las libertades bsicas se conciban como la armazn de las con-
diciones necesarias para la accin autnoma. Un hombre libre es aqul que posee los derechos y pri-
vilegios para pensar y actuar autnomamente, para regirse a s mismo y no ser gobernado por otro.
John Gray: Liberalismo, op. cit., p. 97.
90 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
11 Vase F. VALLESPN: Breve aproximacin a la teora clsica del contrato social, en Nuevas
Teoras del Contrato Social: John Rawls, Robert Nozick y James Buchanan, Alianza, Madrid, 1985.
92 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
que surge de un libre contrato de sus individuos integrantes disociados por la com-
petencia y que la nica razn de existir del poder estatal radica en asegurar el cum-
plimiento de las leyes.
Las diferencias entre ambos autores residen en que, a pesar de que los dos
quieren lo mismo: seguridad para maximizar las inversiones realizadas en una
economa de mercado, Hobbes otorga poder absoluto al soberano, como factor
imprescindible para garantizar la paz al controlar frreamente la esfera pblica.
Los sbditos enajenan su libertad y abandonan el terrible estado de naturaleza,
en el que todos guerrean contra todos, para regirse por unas leyes promulgadas
por el soberano y de obligado cumplimiento que harn previsible su comporta-
miento.
La legitimidad del soberano no reside en factores metafsicos (voluntad di-
vina, providencia, etc.) sino pragmticos: el bien comn. Los seres humanos son
individualistas, codiciosos e in solidarios, de ah que en el estado de naturaleza
sus vidas corran peligro. Por ello aplican esquemas racionales y deciden libre-
mente renunciar a la plena libertad del estado de naturaleza y que un poder so-
berano, nico, concentre todas las atribuciones individuales. Estos factores: con-
tractualismo, racionalismo, abandono de la religiosidad como fuente de legitimacin,
otorgan a Hobbes el marchamo de autor moderno en el proceso de seculariza-
cin de la cultura occidental. Hobbes cree imprescindible el Leviatn porque no
todos los hombres actan segn los dictados de la recta razn, ya que si as lo hi-
cieran el soberano sera intil. El poder pblico es, por tanto, un mal necesario.
Una necesidad la del soberano que slo se justifica mientras cumpla lo pactado:
el mantenimiento del orden. Sin seguridad no sera racional obedecer y lgico y
legtimo el rebelarse.
A partir de estas premisas toda la filosofa poltica de este autor es una justifi-
cacin racional de la legitimidad de la soberana -el elemento central de la socie-
dad y no el Estado- y el porqu de la obediencia que se le debe.
A caballo entre dos mundos, Hobbes adopta parmetros analticos claramente
modernos y preliberales, cuando no liberales. Incluso plantea criterios utilitaris-
tas/individualistas: [ ... ] toda sociedad se forma por utilidad o por vanidad; me-
jor dicho a causa del amor de los hombres hacia s mismos y no hacia sus seme-
jantes.
Aunque las conclusiones polticas a las que se ve abocado por deduccin de sus
propias premisas le apartan de los clsicos esquemas liberales. Los propietarios de
la poca de Hobbes no pueden prescindir todava del soberano absoluto y por ello
el poder no tiene lmites. El Estado de derecho deber esperar a que el desarrollo
de la sociedad civil auspiciado por el desarrollo econmico exija al poder poltico
controles y frenos.
Para Hobbes el imperio de la ley obliga a los ciudadanos y no al Estado: [ ... ]
es evidente que el Estado no queda obligado por sus leyes, porque nadie est obli-
gado consigo mismo.
Mientras que Locke cree, por el contrario, que la autoridad del poder poltico
debe limitarse y que la sociedad civil es capaz de dotarse de los instrumentos pol-
ticos necesarios. Asegurndose de este modo los derechos fundamentales; para Loc-
ke: la vida, la libertad y la propiedad.
EL LIBERALISMO 93
Hobbes slo pretende asegurar la paz para poder negociar tranquilamente. Loc-
ke tambin, pero da un paso ms: que el Estado desde la esfera pblica protega al
mximo la privada y que, adems, el propio Estado est controlado desde el parla-
mento por los propietarios, garantizndose as los derechos y libertades individua-
les. Los propietarios son los nicos que al poseer propiedades estn liberados de los
trabajos manuales y al cultivar su espritu pueden vivir una vida plenamente racio-
nal (como es obvio la racionalidad est en la apropiacin y no en el trabajo). De ah
que los trabajadores que han enajenado su libertad al alquilar su fuerza de trabajo
tienen derechos civiles pero no polticos -sufragio censitario-. Pertenecen a la
nacin pero estn fuera, a la vez, del Estado.
Al respecto afirma Hobbes que: y toda la diferencia que hay entre el ciudada-
no libre y el siervo reside en que es libre quien sirve solamente al Estado, y siervo
quien sirve adems del Estado a un conciudadano. Si hay otra libertad que exime
de obedecer a las leyes civiles es la propia de los gobernantes.
Locke sentar las bases morales de la sociedad burguesa al justificar la propie-
dad privada excluyente como pilar legtimo de la sociedad. Ya que si unos tienen
propiedades y otros no esto es consecuencia de las naturales desigualdades de los
seres humanos, desigualdades que se dan en una sociedad moderna que ha abolido
los privilegios y que, mediante el derecho, ha proclamado a todos los hombres igua-
les ante la ley. La propiedad privada, por tanto, es justa y legtima ... aunque sea mi-
noritaria.
Como afirma el propio autor: La finalidad mxima y principal de los hom-
bres que se unen en comunidades, sometindose a un gobierno, es la salvaguar-
dia de su propiedad. Esto es, exactamente, lo que los propietarios con modernos
ttulos de propiedad ~n Gran Bretaa como en el resto de Occidente- desea-
ban or.
12 Vase Manuel SACRISTN LUZN: Concepto kantiano de la historia, en Varios Autores: Ha-
cia una nueva historia. Akal, Madrid, 1976.
94 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
requera para cumplir sus fines. De este modo el poder ejercer la autoridad por con-
senso y ajustndose a la opinin pblica que le ha legitimado para ejercer la auto-
ridad: ve ritas, non auctoritas facit legem. Unas leyes, coincidentes con la opinin
pblica, racionales y de obligado cumplimiento para todos los miembros de la so-
ciedad, incluidos los gobernantes. Esto es, un estricto cumplimiento del Estado de
derecho mediante el imperio de la ley.
El gran mrito de Kant no slo est en haber teorizado el Estado de derecho
como culminacin de las ideas ilustradas/liberales sino en habernos enseado con
toda claridad que la libertad es la obediencia a las leyes. Coordinndose en la obra
del filsofo moral, derecho y poltica, Kant establecer las bases tericas para el
desarrollo de la democracia a partir de los esquemas polticos liberales del Estado
de derecho: el constitucionalismo, la importancia de la opinn pblica del conjunto
de los ciudadanos y el sufragio como instrumento de legitimacin. Al mismo tiem-
po que en el terreno moral nos recomendaba tratar a nuestros semejantes como fi-
nes y no como medios. Por todo ello Kant enlazar con las corrientes ms radica-
les del liberalismo, partidarias del sufragio universal, la soberana popular y la
democracia.
La razn y el sometimiento a las leyes por parte de todos hacen a los hombres
ser an ms libres y por eso se nececita una ley de leyes: la Constitucin. La nor-
ma suprema del ordenamiento jurdico --conjunto articulado de leyes- que en la
teora liberal cumplir un papel bsico de control del poder poltico por parte de la
opinin pblica, mediante las atribuciones de las que dispone el parlamento y una
divisin e independencia de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial.
El Estado de derecho cumple las necesidades de seguridad y previsibilidad
que son necesarias a una sociedad burguesa. La igualdad abstracta ante la ley
permite que los individuos libres e iguales regulen sus relaciones mediante con-
tratos privados. La esfera pblica se separa radicalmente de la privada y lo p-
blico se subordina a lo privado, convirtindose los poderes pblicos en meros
protectores de los pactos privados, ejerciendo funciones exclusivamente de po-
lica para que se cumplan las leyes 13; en palabras de Bobbio: El Estado libe-
ral es aquel que ha consentido la prdida del monopolio del poder ideolgico a
travs de la concesin de los derechos civiles ... , y la prdida del monopolio del
poder econmico a travs de la concesin de la libertad econmica, y ha aca-
bado por conservar nicamente el monopolio de la fuerza legtima, cuyo ejer-
cicio, no obstante, queda limitado por el reconocimiento de los derechos del
hombre y por los distintos vnculos que dan origen a la figura histrica del Es-
tado de derecho 14.
La teora liberal y su puesta en prctica social cree haber descubierto la clave
eterna del progreso humano. Se ha creado un sistema de organizacin social en don-
Para Laski, el afn de lucro es tan viejo como la humanidad ---como mnimo des-
de la aparicin del excedente econmico---: lo que supuso una gran novedad fue el
gradual xito de una corriente de pensamiento que afirmaba que ese afn de lucro
individual era socialmente til y que, por tanto, era necesario eliminar todas las tra-
bas que impidieran a un individuo enriquecerse sin lmites.
En la Antigedad y en la Edad Media la propiedad y la riqueza iban acompa-
adas de determinadas funciones sociales. La teora liberal, al separar la esfera p-
blica de la privada y la poltica de la economa, hace que estas funciones sociales
desaparezcan; el resultado fue que las relaciones sociales de produccin quedaron
supeditadas a los contratos privados, limitndose el Estado a ser el garante del cum-
plimiento de unas leyes inspiradas por esos criterios doctrinales.
La Inglaterra del siglo XVIII y la Europa del siglo XIX postrevolucin francesa-
en donde los cdigos burgueses regulaban las relaciones de los ciudadanos entre s
y respecto al Estado--- haba supuesto la puesta en prctica de la teora poltica li-
beral no democrtica, tal y como la entenda Locke. Esto supuso que el liberalismo
se volvi an ms pragmtico y, salvo en los pases en los que todava se enfrenta-
ba violentamente contra el absolutismo, ms realista y menos ideolgico. Del pla-
no poltico se pasara a incidir con mayor fuerza en los aspectos directamente eco-
nmicos.
A la teora poltica se le aadira la teora econmica en lo que se denominara
liberalismo econmico o economa poltica clsica con una influencia cultural e ideo-
17Al respecto, vase Amartya SEN: Sobre tica y economa, Alianza, Madrid, 1989.
18Vase J. ANTN MELLN: Ordenamiento Jurdico Burgus y Cuestin Social>, (Catolicismo
Poltico y fundamentalismo capitalista del liberalismo espaol en la segunda mitad del siglo XIX)>>,
en R. BERGALLl Y E. MARI (Coords.), Historia de las ideologas del control social, PPU, Barcelo-
na, 1989.
19 Barbara GOODWIN: El uso de las ideas polticas, Pennsula, Barcelona, 1988, p. 50.
EL LIBERALISMO 97
estado, sea cualquiera el ttulo que ostente- es un poder neutro -una funcin con-
creta de seguimiento fiscalizador de los dems poderes- mientras que el de los mi-
nistros, segn expone, deber ser un poder activo. Finalmente, en materia constitu-
cional, propugna un parlamento compuesto por dos cmaras: Congreso y Senado,
mientras que defiende que el texto constitucional deber ser sencillo, no muy ex-
tenso y flexible, para ser capaz de introducir modificaciones imprescindindibles que
no alteren el espritu de la Ley Suprema.
Tras su desaparicin, el liberalismo se divide en varias corrientes, en ocasiones
polticamente enfrentadas, puesto que mientras que una rama del liberalismo pro-
fundiza en las teoras de las libertades civiles, idealiza la libertad y se siente here-
dera de la Ilustracin, otra fraccin doctrinal del liberalismo se asusta ante los ex-
cesos -como decamos- de la Revolucin francesa y se vuelve conservadora,
cuando no autoritaria. De esta forma un liberalismo demcrata-radical se opondr
al liberalismo doctrinario.
El liberalismo radical desarrollado por los federalistas norteamericanos, Toc-
queville o John Stuart Mill es heredero de Kant y de la Ilustracin y de autores bri-
tnicos como Thomas Paine (1737-1809), que trasplantaron al Nuevo Mundo con-
cepciones democrticas sobre los derechos del hombre, la supersticin de la religin
y la necesidad de separarla de la poltica.
Paine basaba su argumentacin a favor de la reforma poltica en un concepto
bsico para el primer liberalismo: los derechos naturales, concepto segn el cual to-
dos los hombres haban nacido con idnticos atributos para dirigir sus propios asun-
tos o, en otras palabras, con la capacidad innata para tomar decisiones racionales e
independientes en todos los aspectos de la vida: moral, religin, poltica y econo-
ma [... ] la funcin del gobierno consistira en salvaguardar los derechos naturales,
que, en su expresin legal, se denominaran derechos o libertades civiles [... ] El efec-
to de estas dos ideas -los derechos naturales y la racionalidad innata de las perso-
nas- sobre el pensamiento fue muy profundo 22.
Los liberales demcratas propugnaban la libertad de pensamiento, de expre-
sin y de asociacin, la seguridad jurdica y poltica de la propiedad y el control
de las instituciones polticas mediante una opinin pblica informada. Todo ello
debera alcanzarse mediante gobiernos constitucionales basados en el concepto
clave de la soberana popular. Y que actuaran basndose en las concepciones si-
guientes: que el gobierno tenga un lmite a sus actuaciones establecido por la ley;
que el ncleo central en donde se ejerce la autoridad poltica resida en los pode-
res legislativos representativos y que la legitimidad poltica de los gobiernos vie-
ne dada por una voluntad mayoritaria de los ciudadanos ante los cuales son res-
ponsables.
De este modo el problema fundamental de esta versin radical del liberalismo
es cmo compaginar libertad e igualdad?, y, al mismo tiempo, desarrollar una so-
ciedad que logre que sus miembros sean cada vez ms benevolentes, sinceros, ho-
nestos y libres de prejuicios; todo ello, naturalmente, respetando los derechos y li-
bertades.
Todo ello comportar que los gobernantes ms lcidos de los pases desarrolla-
dos, como Gran Bretaa, Francia, Alemania, Blgica, Suiza, iniciarn decididas po-
lticas intervencionistas que se plasmarn en legislaciones laborales y sociales que
eliminarn los aspectos ms hirientes del capitalismo, tendentes a desactivar la lu-
cha de clases, integrando en el sistema a los sindicatos obreros y aislando del grue-
so de las capas populares a los revolucionarios que propugnan soluciones polticas
radicales.
En el terreno de las ideas, dentro de la orbita del liberalismo, las posturas
de los autores se decantarn o bien por la defensa de los principios clsicos del
liberalismo econmico, o bien por proporcionar cobertura terica y moral a los
reformistas.
En el primer caso podramos destacar la obra de Herbert Spencer (1820-1903),
el autor ms relevante del darwinismo social, que defiende la extrapolacin de los
hallazgos de la biologa al terreno de las sociedades humanas, exponiendo as que
en el hombre, como en el resto de los animales, slo sobreviven los ms fuertes que
mejor se adaptan al medio. Por tanto, ayudar a sobrevivir a los dbiles, ya sean per-
sonas, etnias o naciones, es un grave error contra natura.
Respecto a los tericos reformistas la influencia de los britnicos John Stuart
Mill (1806-1873) y la de Thomas Hill Green (1826-1882) fue superior a la de otros
autores.
John Stuart Mill (1806-1873), hijo del filsofo utilitarista James Mill, expu-
so en Principies of Poltical Economy (1848) que el individualismo liberal debe
ser complementado y reformado con algunas de las demandas socialistas, segn
una moral utilitarista que tiene su meta en el progreso global de la humanidad,
lo que significa el desarrollo de la personalidad y potencialidades de todos los
ciudadanos, por lo que se rechaza el elitismo del liberalismo clsico y su visin
de la naturaleza humana como consustancialmente apropiadora y consumidora,
elaborndose as un nuevo modelo terico basado en la concepcin de una so-
ciedad liberal democratizada y en constante desarrollo; en palabras del propio
Stuart Mill, la meta social consiste en el avance de la comunidad en cuanto in-
telecto, virtud y actividad y actividad prctica y eficacia; con anterioridad, en el
terreno epistemolgico, realiz un ataque en profundidad desde el positivismo
contra toda fundamentacin metafsica de principios y leyes universales en A
System of Logic (1843). Por ello en sus obras On Liberty (1859) y Considera-
tions on Representative Government (1861) se reafirma en sus concepciones li-
berales, pero revisadas con una ptica social-reformista con vistas a solucionar
la Cuestin Social.
T. H. Green (1836-1882), por su parte, representa en el terreno de la filosofa
poltica unas concepciones idealistas. Influido por la filosofa clsica griega y los
filsofos alemanes Kant y Hegel, defiende en su obra que la naturaleza humana es
en esencia social, y que la participacin del hombre en la vida en sociedad es la su-
perior forma de desarrollo individual. Los seres humanos tienen limitada su indivi-
dualidad por el bien comn, y este hecho constituye, a la vez, la conciencia colec-
102 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
tiva de una finalidad comn; por ello defiende que la fuente de la soberana no re-
side en el Estado sino en el consenso moral de la comunidad. Finalmente, propug-
na que la poltica debe crear las condiciones sociales que permitan el desarrollo mo-
ral de las personas. Siguiendo estos criterios, en su famosa conferencia de 1881
Legislacin liberal y capacidad de contratacin expuso que la labor primordial
de los poderes pblicos era: [ ... ] mantener las condiciones sin las cuales el ejerci-
cio libre de las facultades humanas sera imposible.
partido que por su tradicin y aejas afinidades ha sido el hogar del Individualismo
Econmico y de la Libertad Social.
El presidente de los EEUU F. D. Roosevelt y su poltica del New Deal, decidi-
damente intervencionista, tuvieron como objetivo paliar los enormes costes socia-
les del crack del 29 y relanzar la economa estadounidense segn premisas basadas
en criterios del liberalismo reformista; en esta lnea, el filsofo John Dewey (1859-
1952) enlazar los viejos ideales republicanos de los fundadores de la patria como
Jefferson con unas premisas liberal-democrticas que le convertiran en un terico
de la democracia. De tal manera que en EEUU liberal es sinnimo de izquierda
y contrapuesto a conservador.
Esta ptica reformista pretender democratizar las sociedades liberales respetando
sus caractersticas base: proclamacin de unos derechos y libertades individuales; se-
paracin de poderes; participacin poltica de los ciudadanos -ahora ampliada-; y
principio de legalidad sancionado constitucionalmente. Entre el fin de la Segunda Gue-
rra Mundial y los inicios de los aos setenta en todo Occidente en donde los regme-
nes polticos son democracias existe un consenso --denominado por R. Dahrendorf
pacto social-liberal- entre todas las fuerzas polticas mayoritarias de aplicar polticas
denominadas de Estado de bienestar, que alcanzan su ms amplio desarrollo en los Es-
tados en donde los partidos socialdemcratas, que han renunciado al marxismo, han
podido gobernar varias dcadas. Estado de bienestar cuya raz filosfica contina sien-
do el utilitarismo, la mayor felicidad para el mayor nmero, matizado por los social-
liberales en el sentido socialista. Ese consenso se rompe a partir del agotamiento, a fi-
nales de los aos sesenta, del modelo keynesiano. Con la crisis del petrleo de 1973 y
el subsiguiente cambio de coyuntura econmica se difunden, con fuerza, teoras que
proponen el cuestionamiento radical de las concepciones bsicas del Estado de bie-
nestar y el retomo a premisas del liberalismo clsico. Incluso cuestionndose el utili-
tarismo por la posible indefensin de los individuos ante la colectividad.
Estas concepciones neoliberales ocasionaron y ocasionan grandes debates aca-
dmicos y polticos. El autor que ms radicalmente ha llegado en ese cuestiona-
miento ha sido Robert Nozick que en su obra Anarqua, Estado y Utopa (1974)
proclama que nicamente es legtimo y moral un Estado mnimo que proteja al in-
dividuo y haga que se cumplan los contratos. Otorgar mayores competencias al Es-
tado supone atentar contra los derechos individuales y debe ser rechazado. Su divi-
sa sera: libertad sin solidaridad. Su gran y admirado oponente es John Rawls, el
cul, en su Teora de la Justicia (1971), rechaza tambin el utilitarismo y defiende
los derechos individuales pero supeditndolos al bien comn.
De esta forma Rawls, igual que Dworkin, enlazara con la corriente liberal so-
cial-reformista, mientras que Nozick y otros autores, que se autodenominan anar-
cocapitalistas 23, conectaran con las corrientes liberales decimonnicas conserva-
doras y antidemocrticas.
El neoliberalismo de estos ltimos autores estara ntimamente relacionado con
corrientes polticas neoconservadoras que han proporcionado cobertura doctrinal-
ideolgica a los gobiernos conservadores de la dcada de los ochenta, cuyo proto-
2J Israel KIZZNER, David FRIEDMAN y Murray ROTHBARD, los cuales redactaron el primer progra-
ma electoral de Ronald Reagan.
104 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
tipo sera la Gran Bretaa de M. Thatcher y los Estados Unidos de R. Reagan. Sien-
do el ncleo de sus propuestas el poner fin a la tutela social por parte del Estado y
eliminar gradualmente los mecanismos de redistribucin de la renta. Adems de
desregularizar el mercado de trabajo, privatizar el sector pblico y dejar que las le-
yes del mercado libre autorregulen la vida econmica de la sociedad. De esta for-
ma, afirman, se creara ms riqueza, sera rentable invertir, se acabara con la cul-
tura del subsidio, se motivara a los individuos y se generara ms riqueza social...
obviamente con independencia de los costes sociales y el aumento de las desigual-
dades que todo ello supondra.
Viejas recetas liberal-conservadoras ante la problemtica que presentan las so-
ciedades del bienestar occidentales cuyo modelo keynesiano parece en parte en cri-
sis o como mnimo en necesidad de revisin por la creciente y constante presin
de la sociedad en demanda de ms y mejores servicios, hasta agotar la capacidad
poltico-econmica de un sistema -excesivamente burocratizado e ingobernable
en opinin de los neo liberales- que se sustenta en una atomizacin de los agen-
tes productivos, con una lgica inexorable de actuacin individual, en contradic-
cin con las directrices orientadas al bien comn de las polticas estatales. En este
contexto, las teoras neoliberales han puesto de moda los anlisis econmicos e
implicaciones de filosofa poltica de la denominada Escuela Austriaca de Econo-
ma: C. Menger (1840-1921), L. von Mises (1881-1973) y F. A. Hayek (1899-
1992), los cuales propugnan una limitacin estricta de los mbitos de las decisio-
nes colectivas en nombre de la libertad individual y la ventajas y eficacia del
mercado como mecanismo justo mediador entre las relaciones de los individuos,
identificando como inseparables liberalismo poltico y liberalismo econmico. El
individualismo capitalista se convierte as en una teora de la sociedad y en el fun-
damento para poder rechazar el utilitarismo como filosofa e incluso algunos as-
pectos de la democracia en cuanto sta puede implicar recortes en la libertad indi-
vidual, llegndose a afirmar por los herederos de la Escuela Austriaca de Economa,
como M. Freedman, que una fiscalidad progresiva es un atentado contra los dere-
chos humanos.
Como contraposicin terica y poltica a estas concepciones, otros autores, he-
rederos, como decamos, de las ideas liberales radicales, propugnan la profundiza-
cin de las pautas democratizadoras en los Estados sociales y democrticos de de-
recho, con independencia de las reformas que fuera necesario realizar de las
disfuncionalidades de los Estados de bienestar. En este sentido, I. Berlin 24 defien-
de en sus ensayos las libertades positivas -derechos de los colectivos- que com-
plementaran a las libertades negativas --derechos individuales- prototpicas del
primer liberalismo y disociando doctrina liberal y capitalismo; y R. Dahrendorf 25
aboga, por su parte, por la necesidad de lograr una autntica igualdad de oportuni-
dades o chances vitales para cada individuo. Ideas cuyos presupuestos parten de las
concepciones intrnsecamente liberales de la autorrealizacin plena de los indivi-
duos sin presuponer ni primar a priori ninguna concepcin de bien, aunque s aten-
diendo a criterios consensuados de justicia redistributiva. Criterio ste que el lti-
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1. UN ESTILO DE PENSAMIENTO
[106]
EL CONSERVADURISMO 107
ltica y econmica. Es sta una ideacin que forma parte integrante del ncleo de
esa ideologa en todas sus manifestaciones histricas.
El origen histrico del conservadurismo es opuesto al del liberalismo. Y, cierta-
mente, hasta la posterior entrada en escena del socialismo, ambos fueron los princi-
pales antagonistas. Pero tal oposicin entre conservadores y liberales vale principal-
mente en la medida que estos ltimos han propiciado una sociedad integrada cada
vez ms por ciudadanos moral y econmicamente independientes, emancipados y
conceptuados como racionales; una sociedad tendencialmente uniclasista. Sin em-
bargo hay otros liberalismos, alejados de tal perspectiva y que, con el tiempo, han
venido a confluir con los conservadores. La confrontacin que se produjo en los pri-
meros aos de la Revolucin francesa entre Edmund Burke, un exponente de un li-
beralismo de signo tradicionalista, un oid whig, y Tom Paine, cuyo pensamiento per-
sonificaba un liberalismo progresista, nos sugiere cul es la verdadera dialctica en
cuestin: conservadurismo frente a progresismo. Una dialctica que continua hasta
nuestros das: en los pasados aos cuarenta, precisamente otro liberal oid whig, Ha-
yek, reprochaba a Beveridge -y por extensin a Keynes y tantos otros- su libera-
lismo progresista en favor del Welfare State. En suma, la historia parece oponer el
conservadurismo al progresismo, sea ste de signo liberal o de signo socialista.
Conservadores o contrarrevolucionarios? No es ntida esta distincin -yen
pocas de zozobra revolucionaria, menos todava-, pero parece necesario mante-
nerla a lo largo de la historia contempornea. Ciertamente, todos ellos se oponen a
los progresistas, y desde luego a la revolucin. Pero la configuracin de su pensa-
miento es distinta. Conservadores y progresistas establecen entre s un gnero de
dialctica asentado en un terreno comn, cosa sta que no sucede cuando intervie-
nen los contrarrevolucionarios stricto sensu en los aos subsiguientes a la Revolu-
cin francesa, o cuando surgen, ya en el siglo xx, los fascismos y los filofascismos
(la derecha radical). La exposicin que sigue excluye a los contrarrevoluciona-
rios decimonnicos -aunque se har una referencia limitada a los que escribieron
en la primera mitad del siglo XIX, precisamente para ilustrar la conveniencia de dis-
tinguir entre ellos y los conservadores de la poca-.Y, ya en el siglo xx, excluye
tambin a los fascistas y filofascistas '.
Pero la ideologa poltica conservadora as delimitada adapta sus contenidos a
cada lugar y a cada poca. Lo sustancial en ella es una suerte de impulso reactivo.
I A este respecto la diversidad de puntos de vista es notoria. A ttulo de ejemplo, pueden citarse
algunos autores partidarios en una u otra medida de la distincin entre contrarrevolucionarios y con-
servadores: Carl SCHMITI, (Romanticismo poltico, Giuffre Ed., Miln, 1981, pp. 159-239), que pro-
pone considerar a los exponentes alemanes del romanticismo poltico -Adam MLLER, Nov ALlS,
BAADER, Friedrich SCHLEGEL, GORRES, ... - como ajenos al verdadero pensamiento contrarrevolu-
cionario; Carlo GALLI, (1 controrivoluzionari. Antologia di scritti politici), 11 Mulino, Bolonia, 1981),
que en sus pginas introductorias parte de la necesidad de aquella distincin para el perodo que abar-
ca su estudio, la primera mitad del siglo XIX; o Isaiah BERLlN, quien en su ensayo sobre Maistre re-
cogido en su obra, Elfuste torcido de la humanidad, (pr!. de Salvador Giner, Ed. Pennsula, Barce-
lona, 1992, pp. 103-166), relaciona a este contrarrevolucionario con los orgenes del fascismo y, por
consiguiente, no lo concepta como conservador. En sentido contrario, al menos en lo que respecta al
siglo XIX, vase el punto de vista de Peter Viereck, un notorio conservador norteamericano actual, que
sostiene que el conservadurismo abarca ( ... ) una gama que se extiende desde una reaccin de extre-
ma intolerancia hasta un espritu moderado y evolutivo (Viereck, 1959, 12).
108 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
11. BURKE
frute en el tiempo 2_. Las instituciones polticas se adaptan sin rupturas al pre-
sente. La tradicin poltica y social constituye, por tanto, un depsito de inteli-
gencia colectiva y merece por ello ser reverenciada. En este punto la constitucin
adquiere ya una dimensin prescriptiva: su nica autoridad consiste en que ha
existido desde tiempos inmemoriales. sta y no otra es su fuente de legitimidad.
Es obvio, por lo dems, que slo existen los derechos concretos, legados por los
antepasados, vinculados a la condicin social de cada cual y profundamente de-
siguales. Tampoco existe la libertad en abstracto. Slo tiene sentido la referencia
a las concretas libertades recibidas en herencia.
En este punto, la inveterada ideacin organicista de la sociedad y el Estado, lla-
mada a tener luego una gran difusin entre los conservadores, es introducida por
Burke. Integrada por capas sociales diversas y desiguales y por comunidades me-
nores, la comunidad orgnica popular est vertebrada de modo natural por una je-
rarqua, una aristocracia adaptada por nacimiento y educacin a las ms altas fun-
ciones directivas 3. Tambin el Estado, lejos de ser una mquina, un artefacto, como
suponen los racionalistas, es como un organismo. Cada cual en su puesto, y armo-
na en el conjunto. Las ilusiones y los prejuicios, tan denostados por los iluminis-
tas, pero tan necesarios para un Burke profundamente pesimista acerca de la natu-
raleza humana, dan unidad a este organismo. La religin es, por ltimo, el sostn
insustituible y su remate final.
Pero los revolucionarios siembran la descomposicin de tal organismo armni-
co. Para ellos los reyes son simples hombres; son los liquidadores de las ilusiones,
las viejas costumbres y las ornamentaciones que arropan el ejercicio de poder. Im-
buidos de ideas abstractas en detrimento del espritu de concrecin e historicidad,
desdean las realidades avaladas por el tiempo y prescinden del desarrollo histri-
co necesariamente lento y orgnico. Es ms, llevados por la razn pura y su espri-
tu de revuelta, hasta han concebido el propsito de una poltica constituyente y de
tabla rasa, con la ayuda en todo caso de la nocin roussoniana de soberana. La br-
bara filosofa iluminista explicaba la ruptura revolucionaria francesa.
Por ltimo, y en este punto la polmica de Burke acenta su estridencia, el ra-
cionalismo iluminista desemboca en la democracia absoluta, que pone en peli-
gro la propiedad privada, da alas al atesmo y alienta la propensin a una igualdad
antinatural e imposible. El derecho a participar en el gobierno y la autoridad esta-
tal es absurdo. No es el gobierno una invencin para sujetar suficientemente las
pasiones de los gobernados? La democracia, por lo dems, otorga la preponde-
rancia a los ms, privilegia a los economistas y a la eficacia, en detrimento de lo
histrico, la gloria, el honor y el rango. Encierra, en suma, un principio nivelador
que sustituye la virtud por la mediocridad y la envidia de la plebe, como puso de
manifiesto una Asamblea nacional parisina dominada por los clubes y los aboga-
dos e influida por la muchedumbre, aquella swinish multitude. El derecho de los
Factor ste de seguridad y estabilidad jurdicas, obra de los jueces y juristas que venan elabo-
rando la common law.
3 Karl MANNHEIM establece un nexo inmediato entre la realidad de una aristocracia acostumbra-
da durante generaciones a participar en la direccin poltica y unas y otras manifestaciones de aquel
conservadurismo subsiguiente a la Revolucin francesa. V. su Ideologa y utopa, Ed. Aguilar, Ma-
drid, 1958, pp. 183-189.
110 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
Poco despus de su publicacin inglesa, Friedrich von Gentz --el influyente se-
cretario y amigo de Metternich de unos aos ms tarde- traducira al alemn las
Reflections de Burke. El romanticismo, especialmente frondoso en Alemania, sera
el vehculo privilegiado para la difusin de las ideas antirrevolucionarias 4. Su ne-
gacin del mundo moderno se asociara a su rechazo de la revolucin, el racio-
nalismo y el iluminismo. Y en l proliferaran temas anlogos a los de Burke. Tam-
bin aqu lo concreto, rico en sabidura e historia, frente a lo abstracto. O tambin
el rechazo de la crtica racionalista de los prejuicios en cuanto destructora de los va-
lores autnticos. El romanticismo alemn miraba hacia el pasado, por supuesto; pero
ms en particular miraba hacia lo originario -pinsese en la idea de nacin de Her-
der-. Friedrich Schlegel, Schelling, Novalis ... estimularn con su produccin la
poltica antimoderna y antidemocrtica. Y con Adam Mller y su perspectiva his-
toricista, la reflexin sobre el organismo poltico adquirir la dimensin de un sis-
tema, conciliando en el seno del Estado la presencia de la aristocracia y la burgue-
sa. Por lo dems, en la elaboracin del pensamiento conservador alemn tuvieron
una especial relevancia los juristas y los historiadores. Entre los juristas, destaca-
ron los de la escuela histrica del derecho, con Moser, Hugo y F. K. von Savigny
(1779-1861). Para este ltimo, derecho natural o racional no existe; el origen del
derecho radica en la consciencia comn del pueblo, y la costumbre crea histri-
camente su propio rgimen. Entre los historiadores, destac Leopold von Ranke
(1795-1886), en su rechazo del Iluminismo y las generalizaciones universalizantes.
En Alemania, la polmica antirrevolucionaria se desarrollara tambin de la mano
de un liberal de la talla de Wilhelm von Humboldt (1767-1835), ajeno al romanti-
cismo. En una carta suya de 1791 al amigo F. Gentz se reprocha a la Asamblea Na-
cional francesa su pretensin de construir un orden estatal completamente nuevo,
con la gua de los principios de la razn. Rechazo, pues, del racionalismo iluminis-
ta y cierta afinidad con tesis burkeanas. Ambas cosas se pondrn de manifiesto nue-
vamente en su posterior ensayo, Los lmites de la accin del Estado. Aunque aleja-
do de las posiciones reaccionarias de los romnticos, este liberal aristocratizante
formulara, en sus consideraciones acerca de una constitucin prusiana basada en
una suerte de estamentos modernizados, una dialctica entre conservacin y refor-
ma con la primaca del primero de ambos trminos.
4 La significacin poltica del romanticismo fue cambiante, y en cada pas los escritores romnti-
cos adoptaron posiciones sensiblemente distintas. As, en Alemania fueron en su mayora conserva-
dores, pero en Italia se integraron ms bien en las corrientes liberales.
EL CONSERVADURISMO 111
5 Cfrs. FURIO, DIAZ, <dI pensiero controrivoluzionario, en Storia delle idee politiche, economi-
che e socia/i, dir. L. Firpo, vol. IV, tomo 11, Ceta moderna, UTET, Turn, 1983, pp. 663-744.
112 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
6 Cfrs. Ral MORODO, Accin Espaola. Orgenes ideolgicos delfranquismo, Tucar, Madrid,
1980.
EL CONSERVADURISMO 117
Nunca en Europa haban sido tan influyentes el ideario y las prcticas demo-
crticas como en el cuarto de siglo que precedi a la Gran Guerra. Y, ciertamente,
la acrecida presencia de las masas en la vida poltica -sindicatos, partidos, movi-
lizaciones ...- , el progresivo reconocimiento del sufragio universal masculino, el
peso de los valores democrticos y socialistas ... fueron elementos constitutivos del
fin de siecle. Pero nunca, tampoco, haba arreciado tanto la reaccin antidemocr-
tica. Flotaba en el ambiente el interrogante acerca de lo que caba esperar de unas
masas crecientemente emancipadas.
En ese contexto, una parte importante del rechazo de las ideas progresistas y de-
mocrticas obtuvo una justificacin procedente de las nuevas ramas del saber cien-
tfico --o pseudocientfico-. Esto no constituy una novedad rigurosa: era cono-
cido el impacto conservador del positivismo sociolgico de Comte, o tambin el
impacto reaccionario de algunas de las derivaciones ticas y polticas de la obra de
Darwin. En cualquier caso, una fuente privilegiada de material para los usos del
conservadurismo en ese fin de siecle fue la psicologa colectiva, y ms concreta-
mente la obra pionera de Gustave Le Bon (1841-1931). La psychologie desfoules,
su obra de 1895, fue uno de los grandes xitos de la literatura cientfica de todos los
tiempos. Influy a Barres y Sorel, Pareto y Michels. Freud y Bergson estimaron po-
sitivamente su contenido. Lo irracional, sostena Le Bon, no tenda a menguar con
el progreso de la civilizacin. Muy al contrario, lo irracional estaba irrumpiendo en
el primer plano de los tiempos modernos porque las multitudes tenan las puertas
abiertas a su predominio, y lo que las caracteriza es precisamente un comporta-
miento de este gnero. Un comportamiento instintivo, primitivo y, al igual que el
de las mujeres, verstil. Carentes de voluntad propia, las muchedumbres necesitan
un lder que las seduzca, un lder que satisfaga su necesidad religiosa de fe. Hasta
el punto de que el arraigo en ellas del ideario socialista tiene que ver con la habili-
dad de los lderes que la movilizan, pero en absoluto con la bondad de la causa es-
118 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
rales adquiri perfiles borrosos. Una parte del liberalismo progresista perdi tal cua-
lificacin y se diluy en el conservadurismo. El liberalismo en su conjunto, en la
medida en que estaba enraizado en los Estados liberales de aquel entonces, estuvo
abocado cada vez ms a transformarse en una forma de conservadurismo econmi-
co y social confrontada al socialismo. Por su parte, los propios conservadores, que
propendan a abandonar viejas concepciones organicistas, acortaban distancias con
los liberales. En suma, tras la revolucin rusa, que abri una fase nueva en el con-
servadurismo contemporneo, la separacin entre conservadurismo y liberalismo
tendi a borrarse; ambas ideologas, not Walter Lippmann, concluyeron en una po-
sicin conservadora similar. La Escuela austraca, con F. von Hayek, L. von Mises
y E. Kauder y la Mont-Plerin Society (constituida en 1947 bajo el patrocinio de
Hayek); y toda una plyade de intelectuales, como B. Croce, J. Ortega y Gasset,
M. Oakeshott, W. Ropke, B. de Jouvenel, J. Rueff, R. Aron, W. Lippmann, F. Mei-
necke, Leo Strauss y E. Voegelin renovaron las posiciones liberales y conservado-
ras en el sentido aludido 7.
La posguerra iniciada en 1918 dio paso a un denso pesimismo en los medios li-
berales y conservadores, sobre todo en estos ltimos. ste se expresara en una den-
sa proliferacin de reflexiones acerca de la crisis de la civilizacin, la decaden-
cia de las naciones y la libertad, o la decadencia de occidente, expresin esta
ltima que coincide con el ttulo de un libro de Oswald Spengler, de 1920, que tuvo
un xito tan extraordinario como sintomtico. Thomas Mann, Paul Valry, J. Hui-
zinga, J. Ortega y Gasset, Jaspers, T. Eliot, O. Spengler y A. Huxley, dieron alas al
kulturpessimismus. Y tambin A. Toynbee y A. Malraux. La historia, ciertamente,
perda todo sentido progresivo para todos ellos.
Para Ortega y Gasset, la decadencia cultural tena un origen ms preciso: la re-
belin de las masas. Influido particularmente por Comte, Tocqueville, Jacob Burck-
hart (quien haba elaborado unos decenios antes la nocin de hom-masa) y, sobre
todo, por Nietzsche, Ortega contribuy a transformar la idea poltica y social de aris-
tocracia en el concepto de elite, aunque entendida sta como categora del espri-
tu. Pero dio un paso ms con respecto a Le Bon y sus epgonos: su punto de vista
abarcaba, no solamente las masas, sino tambin la sociedad en su conjunto. Rea-
nudaba con ello la orientacin sociolgica de Tocqueville y los elitistas italianos.
En todo caso, el plebeyismo, el igualitarismo de las masas --que pretendan im-
poner la igualdad en esferas distintas de la estrictamente jurdica-, amenazaba con
extender la accin del Estado hasta lmites insoportables, nivelando la vida social
y sus diferenciaciones. Y no solo esto. La propia opinin pblica de la sociedad de
masas, una opinin coactiva y desptica, amenazaba tambin a los individuos, pe-
ligro ste que ya haban advertido muchos aos antes el propio Tocqueville y John
Stuart MilI. El forcejeo de Ortega con la democracia sera tan permanente como su
miedo a la tirana de la mayora. En sus manos, la antinomia existente entre li-
beralismo y democracia se acentu en extremo. Y es que, segn sus palabras de
1937 a los lectores franceses de La rebelin de las masas, era necesario un libera-
lismo ( ... ) de estilo radicalmente nuevo, menos ingenuo y de ms diestra belige-
rancia (Ortega, 1947,49-50).
7 Cfrs. Jean TOUCHARD, Historia de las ideas polticas, Ed. Tecnos, Madrid, 1961, pp. 616-633.
120 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
8 Cfrs. Jrgen HABERMAS, el autor que parte de la tesis expuesta en su da por Herbert MARCUSE
en El hombre unidimensional y otros ensayos segn la cual la ciencia y la tcnica actuales realizan
funciones de legitimacin del dominio (Habermas, 1992,81-89 y 133-143).
EL CONSERVADURISMO 121
estimula una tendencia que menoscaba el sector privado del sistema. En todo este
desarrollo se ha producido, por otra parte, un debilitamiento de las instituciones re-
ligiosas, la familia y otras instituciones igualmente necesarias para la organizacin
del control social. A este diagnstico se aadira el anlisis de Daniel Bell, y otros,
relativo a un tema ya examinado en parte por Schumpeter: la sociedad posindus-
trial, la sociedad del presente, se caracterizara por una disociacin entre la lgica
de la eficiencia econmica y productiva y la lgica cultural, puesta sta ltima al
servicio de la autorrealizacin de los sujetos individuales y sociales. La multiplica-
cin y contradictoriedad de las demandas derivadas de esta lgica cultural acen-
tuara la ingobernabilidad antes referida. Tras aquel diagnstico y estos anlisis, la
terapia propuesta por los neoconservadores para su aplicacin a los gobernantes de
los aos setenta y ochenta puede deducirse fcilmente: limitacin ms o menos drs-
tica del Welfare State y, sobre todo, centralidad del mercado; desregulacin de
las relaciones laborales y privatizacin importante del sector pblico. Nozick y los
defensores del Estado mnimo podan sentirse satisfechos. Mediante la contesta-
cin del intervencionismo del Estado y la crtica del Estado-providencia, se ca-
minara hacia la restauracin de un capitalismo verdaderamente liberal (Miliband,
Penitch, Saville, 1991, 137-240 Y 327-402). Se abandonara por fin la ruta hacia
la servidumbre denunciada por Hayek en 1946. El presidente D. Reagan y la pri-
mera ministra M. Thatcher seran en los pasados ochenta los ms notorios realiza-
dores en esta nueva ruta hacia lo que los neoconservadores del presente entienden
por libertad.
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3. EL SOCIALISMO
JORDI Guru
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I Autores como Morelly, Mably, Raynal, etc. Para el socialismo antes de Marx, cf. Dominique
DESANTI: Los socialistas utpicos, Anagrama, Barcelona, 1973, y GIAN MARIO BRAVO: Historia del
socialismo: 1789-1848, Ariel, Barcelona, 1976.
[123]
124 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
formul duras crticas a Proudhon), las relaciones entre marxistas y anarquistas ha-
yan sido duras e incluso violentas. Este enfrentamiento se exacerb en el seno de la
I Internacional, donde Marx y Bakunin (1814-1876) lucharon por el control de la
organizacin hasta su disolucin en 1872.
Para el anarquista ruso Mijal Bakunin el hombre es un ser naturalemente so-
ciable y libre y por lo tanto su realizacin requiere por igual de asociacin y liber-
tad. En el capitalismo los individuos estn igualmente constreidos por la relacin
salarial y la jerarqua autoritaria. Una sociedad emancipada es aquella en que se
pueda operar por medio de la libre asociacin de los individuos en vistas a la reali-
zacin de objetivos comunes, un ideal no demasiado distante del comunismo de
Marx 4.
Cuando Karl Marx (1818-1883) se vio obligado, como tantos compatriotas su-
yos, a emprender el exilio desde su Alemania natal, orient sus pasos hacia la ca-
pital de Francia. All, en el perodo que va de 1843 a 1845, y en estrecho contacto
con los crculos obreros revolucionarios, se forjaron las ideas bsicas de su ideario
poltico. Al parecer, fue especialmente significativo su contacto con una asociacin
4 Para una interpretacin libertaria del pensamiento de Marx que no oculta sus conflictos con el
anarquismo vase Maximilien RUBEL: Karl Marx: essai de biographie intellectualle, Marcel Riviere,
Pars, 1971.
EL SOCIALISMO 127
obrera de desterrados alemanes llamada Liga de los Justos 5, la cual contaba entre
sus dirigentes con Wilhem Weitling (1808-1871), uno de los primeros exponentes
del comunismo alemn. Era una sociedad secreta entre las tantas que por aquel en-
tonces existan en Pars y que se mova, como ellas, entre la conspiracin y la agi-
tacin propagandista, propugnando la comunidad de bienes como concrecin de la
idea de igualdad, siguiendo as la tradicin de Babeuf.
Babeuf, el neo babovismo, la obra de Cabet, el activismo conspirativo de Blan-
qui y sus seguidores y tambin algo del viejo Robespierre; esta deba ser la materia
de la que estaba hecho el difuso movimiento de ideas que nutra el tejido de socie-
dades, asociaciones y Crculos que con finalidades culturales, de ayuda mutua, o
conspirativas e insurreccionales, se desarrollaron en el Pars de finales de los aos
treinta y comienzos de los cuarenta. Y, al menos en parte, de esta misma materia se
nutre el ideario poltico de Marx.
Resulta un tanto paradjico afirmar que, siendo Marx uno de los hombres que
ms ha influido en el universo poltico de los ltimos cien aos, no exista en su obra
un pensamiento poltico en sentido positivo. Su reflexin poltica, que sin embargo
est presente en la prctica totalidad de sus escritos, posee ms bien un carcter cr-
tico y, finalmente, pospoltico. Pues, efectivamente, la obra de Marx (y de Engels)
se podra interpretar globalmente como una crtica a la inautenticidad de la polti-
ca y a sus manifestaciones, en primer lugar del Estado. En ella la poltica se nos
muestra como la expresin fenomnica de algo ms real: las relaciones ---econ-
micas- que mantienen los hombres entre s para satisfacer sus necesidades. La his-
toria de todas las sociedades es, segn sus palabras, la historia de la lucha de cla-
ses. Con esta expresin se nos viene a decir que es ah, en el encuentro conflictivo
entre las clases, donde hay que situar la sustancia de la historia, aquello de lo que
la poltica es expresin distorsionada.
Marx comenz a elaborar su crtica del Estado y de la poltica en su juvenil ajus-
te de cuentas con la filosofa hegeliana recogido en su Crtica de lafilosofa del de-
recho de Hegel 6. La filosofa hegeliana presentaba al Estado como la conciliacin
de aquellos intereses particulares que en la sociedad se vean enfrentados y, en este
sentido, Marx considera que el Estado -al igual que la religin- viene a ser la
consciencia tergiversada de un mundo escindido. El Estado hegeliano encubre y
oculta el mundo real al presentar con un barniz espiritual un mundo vaco de es-
pritu. En este mismo escrito Marx se distancia de sus propias posturas anteriores
cuando pugnaba por una revolucin liberal en Alemania que siguiera los pasos de
la Revolucin francesa. Aqu Marx considera ya a la Revolucin de 1789 como una
5 Engels, en 1885, escribi unas pginas en las que nos ofrece algunas notas que nos permiten
apreciar la significacin de esta asociacin. Cfr. F. ENGELS, Contribucin a la historia de la Liga de
los comunistas, en Marx-Engels: Obras escogidas, Progreso, Mosc, 1973, vol. I1I, p. 184.
6 Existen varias obras de MARX y ENGELS traducidas al castellano bajo la direccin de Manuel
SACRISTN.
128 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
7 Para una discusin del postulado materialista dentro de una reflexin ms amplia sobre teora
de la historia vase Flix OVEJERO: La quimera frtil, Icaria, Barcelona, 1994.
EL SOCIALISMO 129
Sin embargo, lo cierto es que el propio Marx dio por segura una primera fase
del comunismo, luego por sus seguidores llamada socialismo, en la que la escasez
relativa seguira condicionando la vida social y en la que debera retribuirse a los
individuos segn su trabajo. Pero nada, o casi nada, dijo sobre como debera ser
la vida poltica en este perodo.
Fueron las generaciones de socialistas y comunistas posteriores a Marx quienes
se enfrentaron a los problemas polticos de la transicin y quienes elaboraron y per-
filaron distintas alternativas.
V. LA SOCIALDEMOCRACIA CLSICA
I
VI. EL MARXISMO ORTODOXO DE KAUTSKY
Karl Kautsky (1854-1938) fue la figura clave tanto del intento de sntesis de un
marxismo ortodoxo como de la formulacin del socialismo democrtico que
caracterizaron el pensamiento poltico de la 11 Internacional.
A pesar de la ambigedad de alguno de sus escritos, Kautsky, al igual que Bems-
tein, con quien coincidi polticamente durante muchos aos, nunca separ el so-
cialismo de la prctica democrtica. Si bien lleg a proclamar que el partido obrero
no debe atarse de manos y aprovechar todas las situaciones, o que es imposible de-
cir nada acerca del carcter pacfico o no de la transicin al socialismo 8, su concep-
cin de la revolucin est muy lejos del modelo blanquista y del programa revolu-
cionario formulado por Marx -y Engels- entre 1843-1848. Para Kautsky la principal
misin del proletariado era, en primer lugar, asegurar un grado de libertad democr-
tica. Para ello, en pases como Alemania, Austria y la misma Rusia, sometidos a re-
gmenes autocrticos preburgueses, el movimiento obrero debera, si era necesario,
realizar una revolucin poltica en alianza con otros sectores sociales. All donde las
formas democrticas ya estaban plenamente establecidas (algunos pases de la Eu-
ropa occidental y los Estados Unidos) el movimiento obrero ya poda dirigir sus es-
fuerzos a la emancipacin de los trabajadores. Para ello confiaba en los efectos de
un cierto automatismo de la economa capitalista: la contradiccin irresoluble entre
capital y trabajo, la consiguiente lucha de clases, el ensanchamiento del movimien-
to obrero y la formacin, en suma, de una mayora social favorable a los intereses de
la clase obrera. En esta situacin el trmino revolucin quedaba reservado para
designar la completa alteracin de la estructura de clases que se producira con la lle-
gada al poder de la clase trabajadora, entendida sta en un sentido amplio.
Para Kautsky, pues, la revolucin o bien consista en instaurar la democracia
plena en los pases polticamente ms atrasados, o en mutar la estructura del poder
8 Cf. Karl KAUTSKY: La doctrina socialista, Fontamara, Barcelona, 1975, pp. 224 Y 239.
132 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
poltico entre las clases sociales como efecto de la toma del poder mediante la lu-
cha electoral y parlamentaria.
9 Para una visin general de la concepcin del socialismo y la democracia segn BERNSTEIN va-
se la seleccin de cuatro escritos traducidos y anotados por Joaqun ABELLN: Socialismo democr
tico, Tecnos, Madrid, 1990.
10 Sobre las relaciones entre movimiento obrero, socialismo y democracia vase: Arthur RosEN-
BERG: Democracia y socialismo: historia y poltica de los ltimos 150 aos, Siglo XXI, Mxico, 1981,
Y Adam PRZEWORSKI: Capitalism and Socialdemocracy, Cambridge University Press, Cambridge,
1985.
EL SOCIALISMO 133
11 Para los escritos de Lenin existen unas Obras Completas, publicadas en Madrid por Akal se-
gn traduccin oficial sovitica. Tambin hay unas Obras escogidas en tres tomos, Editorial Progre-
so, Mosc, varias ediciones.
134 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
forma de violencia y subordinacin entre las personas, al fin de la divisin del tra-
bajo. El horizonte comunista quedaba claro, y el perfil diferenciador respecto del
socialismo tambin, pero no sus condiciones de realizabilidad.
En cualquier caso, al menos hasta comienzos de los aos veinte, la mayora de
los tericos marxistas no revisionistas crean que el proceso revolucionario que
haba de conducir en un tiempo ms o menos lejano a la sociedad comunista era,
sin duda, un proceso internacional, o que, al menos, el xito de la Revolucin rusa
estaba enteramente condicionado a sucesivos procesos revolucionarios en la Euro-
pa occidental. A partir de este momento, el centro de la discusin entre los revolu-
cionarios fue, ya no el de la oportunidad de la revolucin en un pas atrasado
como Rusia, sino el de la posibilidad de la revolucin en un solo pas.
Tal vez los que mejor personificaron el debate, no slo de ideas, entre quienes
crean que la revolucin en un solo pas era algo as como un contrasentido que no
poda ms que degenerar en una estructura de dominacin de nuevo tipo, distinta
del capitalismo, pero tampoco socialista o comunista, y quienes crean que el pro-
ceso revolucionario mundial pasaba por consolidar el primer Estado obrero, aun a
costa de contener la revolucin n otras partes del mundo, fueron: Len Trotski
(1879-1940), con su teora de la re olucin permanente y Jos Stalin (1879-1953)
y su teora del socialismo en un solo s.
Stalin no slo se hizo con el poder eh la URSS y con el control de la III Inter-
nacional, creada por Lenin para impulsar la revolucin mundial, sino que, adems,
elabor una particular versin del marxismo que durante dcadas pas a ser el pun-
to de referencia ideolgico de muchos revolucionarios de todas partes del mundo.
Si el pensamiento de Marx reflejaba una vocacin cientfica, histrica, crtica y re-
volucionaria, con el estalinismo, el marxismo -junto a la herencia de Lenin- cris-
taliz en un sistema pseudocientfico y doctrinal, el llamado marxismo-leninismo y
sus dos componentes, el materialismo histrico y el materialismo dialctico. Esta
versin dogmtica del marxismo se desarroll en estrecha relacin con los intere-
ses de las burocracias estatales surgidas de la Revolucin de Octubre y otras expe-
riencias sucesivas, convirtindose en algo as como una ideologa de Estado, y como
tal encubridora y legitimadora de un nuevo sistema de jerarqua y desigualdad.
12 En nuestro contexto esta visin ha sido argumentada y defendida por Manuel SACRISTN. Cf.
Sobre Marx y marxismo, Icaria, Barcelona, 1983.
EL SOCIALISMO 137
plano el papel de los actores sociales; y la que ha subrayado su papel activo y crea-
dor de realidades significativas. La modernidad se habra desarrollado -segn Ha-
bermas- siguiendo un proceso de diferenciacin entre la lgica -instrumental-
del sistema social y la del mundo vital -de tipo comunicativo-o Finalmente, el
mundo de la vida quedara subordinado a los imperativos sistmicos; los elemen-
tos prctico-morales quedan expulsados tanto de la vida privada como de la pbli-
ca y la vida cotidiana se monetariza y burocratiza cada vez ms. ~
Una reestructuracin de nuestras sociedades habra de venir, seg Habermas,
de la mano de la expansin de reas de accin coordinada por acuerdo alcanzados
comunicativamente. A su vez, el mundo de la vida habra de ser capaz\de desarro-
llar por s mismo instituciones capaces de poner coto a la dinmica int~rna de los
subsistemas regidos por la racionalidad tcnico-instrumental (economa, adminis-
tracin) y subordinarlos a las decisiones tomadas a partir de una comunicacin li-
bre de coaccin.
La preocupacin por la racionalidad y la accin individual en relacin a las cons-
tricciones sistmicas estn en la base de los desarrollos del llamado marxismo ana-
ltico, si bien desde perspectivas muy distintas a las habermasianas.
A menudo se ha considerado que el elemento diferenciador del marxismo res-
pecto de la ciencia social estndar (la tambin llamada ciencia social burguesa)
era su peculiaridad metodolgica. El marxismo metodolgicamente hablando era
antipositivista, holista, dialctico e histrico. Sin embargo, esta visin ha sido rota
en los ltimos tiempos por la aparicin del llamado marxismo analtico cuyos re-
presentantes (Jon Elster, Adam Przeworski, John Roemer, G. A. Cohen ... ) han afir-
mado que lo peculiar del marxismo son sus afirmaciones esenciales sobre el mun-
do, y no su metodologa, y que los principios metodolgicos que segn muchos
distinguen al marxismo de sus rivales son indefendibles, si no incoherentes 13.
Algunos de estos neomarxistas (Elster, Przeworski, Roemer) se declaran expl-
citamente defensores del individualismo metodolgico; otros, como G. Cohen en
su Karl Marx's Theory of History: A Defense, se aproximan al funcionalismo, pero
todos ellos consideran que el nucleo racional del pensamiento de Marx debe ser
reformulado segn criterios metodolgicos estndar y alejarse de las formulacio-
nes oscurantistas que afligen a buena parte de lo que se ha identificado como mar-
xismo.
De entre el primer grupo, tal vez la mejor defensa del individualismo metodo-
lgico de orientacin marxista sea el libro de Jon Elster, Making sense on Marx. El
mismo ttulo ya es significativo de las intenciones de su autor: dar sentido a la obra
de Marx. Y aqu dar sentido significa clarificar en trminos metodolgicos indivi-
dualistas.
Un aspecto fundamental del marxismo analtico es su antidogmatismo, es decir,
el dar prioridad a los argumentos empricos, lgicos y racionales sobre los ideol-
gicos. Sin embargo, y un tanto paradjicamente, muchos de los seguidores del mar-
xismo analtico parecen haber llegado al acuerdo de que lo que realmente distingue
al marxismo (reconstruido analticamente) de las otras ciencias sociales ya no son
tanto las cuestiones de mtodo, ni las afIrmaciones de hecho, sino su sustrato tico-
moral, precisamente aquella parte menos considerada y aun despreciada del legado
de Marx, aquello que para algunos marxistas de los aos sesenta haba sido consi-
derado un mero residuo ideolgico o humanista 14 y que, a juicio de estos autores,
sigue aportando al mundo de hoy argumentos para la crtica a la explotacin, la alie-
nacin y la desigualdad.
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4. EL MARXISMO Y LA UTOPA SOCIALISTA
ANDRS DE FRANCISCO
Profesor Titular de Sociologa
de la Universidad Complutense de Madrid
[141]
142 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
post sera peligroso, por reaccionario o por insensible, si al mismo tiempo no sal-
vramos la dignidad de la empresa misma. Pues toda revolucin lleva en su seno
una explosiva mezcla de certeza, incertidumbre y falsas seguridades: certeza sobre
la injusticia y la opresin extremas padecidas por las masas populares, certeza so-
bre los privilegios gratuitos de las clases dominantes; pero incertidumbre tambin
sobre el da despus, y falsas seguridades sobre tantas otras cosas: la cercana trans-
parencia social, por ejemplo, o la dbil resistencia al cambio de la psique humana.
1. MARXISMO Y SOCIALISMO
Aunque Marx reconoci las virtudes del capitalismo frente a los modos de pro-
duccin precedentes y lo ensalz (en un plano histrico-filosfico) frente a las idea-
lizaciones romnticas de la sociedad preindustrial, fue tambin uno de sus ms se-
veros crticos. El capitalismo admite dos tipos de definicin, una estructural y otra
modal (Cohen, 1986). Estructuralmente, se caracteriza por sus relaciones de pro-
duccin dominantes, a saber: aqullas en que los productores directos slo pose-
en su fuerza de trabajo pero no los medios de produccin. Modalmente, el capita-
lismo viene definido por ser un modo de produccin orientado a la acumulacin y
valorizacin del capital. En ambas definiciones, empero, est implcita la existen-
cia de la propiedad privada -en manos capitalistas- de los medios de produc-
cin. En la definicin estructural, adems, est contenida la institucin de un mer-
cado de trabajo, mientras que la definicin modal no se entiende sin un mercado
de bienes plenamente desarrollado y sin la competencia entre capitalistas. En efec-
to, la competencia obliga al capitalista individual a maximizar su beneficio si quie-
re sobrevivir en el mercado, pero es solamente a travs del mercado -encontran-
do compradores para sus mercancas- como puede valorizar y acumular su capital.
Aunque distinto del capitalismo, pues, el mercado -de bienes y de trabajo- le es
consustancial.
Pues bien, las crticas de Marx al capitalismo se dirigieron tanto a su dimensin
estructural y modal como a las inseparables instituciones del mercado y la propie-
dad privada. En uno y otro caso, el resultado de estas crticas fue una sentencia con-
denatoria del capitalismo en trminos estrictamente econmicos as como en tr-
minos morales. La principal acusacin econmica que Marx lanz al capitalismo
fue la de su ineficiencia dinmica y su irracionalidad global. Esta es la conclusin
lgica de su celebrada, y para muchos insostenible (Elster, 1985), ley de la tenden-
cia decreciente de la tasa de ganancia, segn la cual es la constante innovacin tec-
nolgica inherente al capitalismo (innovacin perfectamente racional desde la l-
gica maximizadora de los productores que compiten en el mercado) el vehculo del
futuro colapso del sistema y de su sustitucin -si seguimos las lneas doctrinales
del materialismo histrico- por un modo de produccin ms eficiente y racional,
el socialismo. As, la mano invisible del mercado y el inters privado pierde con
Marx su tradicional destreza para operar aquellos beneficios pblicos de los que
hablara Mandeville y se convierte en una mano siniestra y fatal.
Pero aunque el capitalismo tuviera garantizada una autorreproduccin constan-
te, seguira siendo impugnable -desde una ptica marxista- por razones tico-
normativas. Es, en efecto, un sistema basado en la alienacin y en la explotacin.
EL MARXISMO Y LA UTOPA SOCIALISTA 143
Marx aplica al capitalismo al menos las siguientes acepciones del trmino aliena-
cin: 1) como falta de control. Y ello en un doble sentido. En primer lugar, dadas
las relaciones de produccin capitalistas, el obrero no tiene control sobre el pro-
ducto de su trabajo ni sobre el proceso mismo de produccin: el primero le es arre-
batado y el segundo le es impuesto. Por otro lado, dado que la economa est regu-
lada en su conjunto por el mecanismo del mercado, el individuo no tiene control
sobre la produccin social: la causalidad social le es tan ajena como ininteligible.
2) como heteronoma del trabajo. En efecto, desposedo de sus medios de vida,
el obrero se ve forzado a vender la nica mercanca que posee, su fuerza de traba-
jo, si quiere sobrevivir. El trabajo, pues, no es una actividad autnomamente elegi-
da sino realizada por necesidad externa. Y finalmente 3) como falta de autorreali-
zacin. Este ltimo sentido de alienacin tiene que ver no tanto con el capitalismo
en cuanto tal como con la divisin tcnica del trabajo en el seno de la gran indus-
tria impulsada por l y que acaba por convertir al obrero en un apndice viviente
de la mquina.
Asimismo el capitalismo es para Marx un sistema basado en la explotacin del
proletariado. El capitalista, en efecto, adquiere en el mercado laboral una mercan-
ca singular -la fuerza de trabajo- que podr consumir productivamente ha-
cindola crear valor ms all del de su coste de reproduccin, esto es, un plus valor
que se apropiar legtimamente. Cierto es que esta teora marxiana de la explo-
tacin es parasitaria de la hoy insostenible teora del valor-trabajo. Pero, como ha
demostrado el economista terico y filsofo normativo John Roemer, puede cons-
truirse una teora marxista de la explotacin capitalista al margen de aquella otra te-
ora. Basta para ello con que la distribucin inicial de los recursos productivos sea
desigual, como es el caso de las relaciones de produccin y de propiedad capitalis-
tas (Roemer, 1989).
Estos son los tres pilares -ineficiencia, alienacin y explotacin- sobre los
que se levanta la condena que Marx lanza al capitalismo. Mutatis mutandis, tam-
bin son las tres grandes coordenadas que estructuran su nocin -insistimos: resi-
dual- de socialismo. Sea ste lo que fuere, el socialismo es -para Marx y la tra-
dicin marxista- superior al capitalismo en los tres aspectos mencionados. Dicho
en trminos minimalistas, el socialismo sera un modo de produccin ms efi-
ciente, menos alienante y menos explotador que el capitalismo. Mas cules eran
para Marx las caractersticas esenciales de esa superior alternativa? Antes de entrar
en ello, debemos al menos recordar que el sesgo antiutpico y cientifista del pen-
samiento de Marx le impidi, por desgracia, embarcarse en aventuras tericas como
las requeridas por una teora del socialismo. Aqu y all, desperdigadas por sus in-
numerables escritos, se hallarn ideas varias y ricas sobre la sociedad socialista;
pero nunca un anlisis sistemtico. En cualquier caso, dos textos destacan a este res-
pecto. Nos referimos a la Crtica del programa de Gotha (1875) y a La guerra ci-
vil en Francia (1871). Las ideas centrales del primero son las siguientes: frente al
mercado, la planificacin central; frente a la propiedad privada, la propiedad co-
lectiva (estatal) de los medios de produccin; frente al derecho al beneficio priva-
do, la obligacin universal de trabajar (<<a cada cual segn su trabajo). Natural-
mente, Marx se cuida de aclarar que sta es slo una fase de transicin hacia la
sociedad comunista plenamente desarrollada. Aqu, de la mano de la absoluta abun-
dancia, del trabajo intrnsecamente autorrealizante (<<primera necesidad vital) y
144 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
Para que un sistema econmico sea posible no basta con que exista. Tiene ade-
ms que perdurar. Y ello depende crucialmente de que sea eficiente. Es econmi-
camente posible el socialismo? A principios de siglo, y con el experimento sovi-
EL MARXISMO Y LA UTOPA SOCIALISTA 145
tico ya en marcha, el economista austriaco L. von Mises (1920) responda por la ne-
gativa de forma tan contundente como analticamente fundada. En ausencia de un
mecanismo de precios -argumentaba- sera imposible calcular racionalmente el
valor de los diferentes bienes, la produccin no se ajustara al imperativo del coste
mnimo y, por lo tanto, jams se conseguira una asignacin ptima de recursos. La
economa se abandonara al caos. Dado que para Von Mises el mecanismo de pre-
cios es inconcebible sin mercados libres y stos no lo son menos sin propiedad pri-
vada de los medios de produccin, el socialismo -conclua- no podra ser un sis-
tema econmico eficiente. Aunque el anlisis de Von Mises fue contestado o incluso
refutado, marc los lmites y las coordenadas del debate subsiguiente. A Lange
(1936-37) y Taylor (1929) corresponde dicha refutacin, que sigue el camino ya
desbrozado por E. Barone (1908). ste haba demostrado, en efecto, que el sistema
de ecuaciones simultneas que define el equilibrio de una economa socialista es el
mismo que el que define el equilibrio competitivo. Ambos constituyen un ptimo
de Pareto. El problema que se le plantea a la Junta Central de Planificacin en una
economa socialista es entonces el de cmo resolver dicho sistema de ecuaciones
en ausencia de mercados libres. No falt quien diagnosticara que ello sera imposi-
ble en la prctica, pues habra que resolver cientos de miles de ecuaciones (Ra-
yek, 1935) o millones de ellas (Robbins, 1934). El mercado era el nico mecanis-
mo computacional capaz de manejar esa ingente cantidad de informacin y resolver
aquel sistema de ecuaciones. Conscientes de estos problemas computacionales e in-
formativos, Lange y Taylor idearon un procedimiento iterativo de clculo -de en-
sayo y error- consistente en un dilogo entre la Junta Central y los agentes eco-
nmicos siguiendo el modelo del ttonnement walrasiano para hallar gradualmente
un vector de precios de equilibrio. De este modo, imitando el funcionamiento de los
mercados reales, se conseguan sus mismos efectos computacionales para determi-
nar ptimos. Sin embargo, los modelos de Lange y Taylor tenan un defecto funda-
mental- sus escasas propiedades dinmicas: el ttonnement walrasiano puede de-
terminar el ptimo pero slo converge hacia l bajo ciertas condiciones muy limitadas.
Esta carencia logr resolverse aos despus, sin embargo, reinterpretando el pro~
blema de la asignacin como un problema de programacin lineal. As las cosas, la
tarea que la Junta Central tena ante s no era otra que la de maximizar una funcin
objetivo sujeta a las restricciones impuestas por la tecnologa existente y los recur-
sos disponibles. De esta forma reinterpretaron Arrow y Rurwicz (1960) el modelo
de Lange y lo propio hizo Malinvaud (1967) con el de Taylor (cfr. Real, 1977). El
proceso converga.
El desafo lanzado por Von Mises fue sorteado. Se demostr, en otras palabras,
que el clculo econmico racional era posible en el socialismo. Sin embargo, la in-
fluencia de Von Mises fue honda, pues no debe olvidarse que los modelos de so-
cialismo propuestos pueden considerarse como modelos de socialismo de mercado
idealizado, con un grado importante de descentralizacin informacional y de des-
centralizacin de la autoridad para la toma de decisiones (Real, 1977). De otra for-
ma, la Junta Central sera, primero, incapaz de recabar toda la informacin necesa-
ria para enunciar formalmente el problema entero de la planificacin y, segundo,
aun teniendo dicha informacin a su disposicin sera incapaz de utilizarla y mani-
pularla adecuadamente (Rayek, 1945). No obstante, y para terminar este apartado,
el planteamiento del problema de la planificacin en trminos de programacin li-
146 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
neal donde se intenta maximizar una nica funcin objetivo excluye por definicin
un aspecto crucial del problema global de la asignacin en una economa cualquie-
ra: el del conflicto de objetivos. Y desaparecido el conflicto, claro est, tampoco se
presentan problemas de distribucin e incentivacin (Calsamiglia, 1976); pero es-
tos problemas, desgraciadamente, acompaarn a todo mecanismo de asignacin
de recursos en cualquier entorno econmico real, esto es, condicionado por la es-
casez y los costes de oportunidad. Por todo ello, aun si puede defenderse que el
clculo econmico racional es posible en el socialismo, para demostrar lafactibili-
dad del mismo como modelo de sociedad no bastar --como veremos ms adelan-
te- con imitar el funcionamiento ideal del mercado; todos los modelos de socia-
lismo factible que analizaremos, en efecto, incorporarn mercados reales. Y es que,
aparte del problema informativo y computacional, todo sistema econmico viable
ha de basarse en un cierto equilibrio entre motivacin (recompensas) y coaccin
(castigos) de los agentes econmicos. En este sentido, y por decir lo mnimo, pare-
ce indudable que en los sistemas socialistas conocidos la coaccin ha eclipsado a la
motivacin. Aunque slo sea en trminos relativos, los mercados reales parecen ms
equilibrados en este respecto, por lo dems crucial. Ahora bien, no caigamos tan f-
cilmente en el entusiasmo ingenuo. En efecto, no debemos perder de vista que en
el momento en que los mercados descienden de la pizarra a la realidad pierden la
mayor parte de su magia: surgen las externalidades negativas, las economas de es-
cala, las no-convexidades, las asimetras informativas, la utilizacin subptima de
recursos (desempleo, por ejemplo), etc. En este sentido, y al igual que la planifica-
cin idealmente descentralizada, el mecanismo no menos ideal del mercado tiene
problemas paralelos de factibilidad social y poltica. Por ello no estar de ms re-
cordar que L. Walras, uno de los padres de la teora del equilibrio general compe-
titivo, era socialista: pensaba, esto es, que slo bajo un rgimen de propiedad so-
cialista realizara el mercado sus virtualidades. Podemos concluir pues que as como
la factibilidad del socialismo requiere del mercado, seguramente tambin la facti-
bilidad del mercado requiera del socialismo.
En lo que resta de seccin, cambiando de tercio, intentaremos responder a una
segunda y obligada pregunta sobre la posibilidad del socialismo, a saber: es pol-
ticamente posible? Una de las caractersticas ms sorprendentes del modelo de so-
cialismo marxista es la asimetra entre la total centralizacin econmica en el pro-
ceso de asignacin de los recursos productivos y bienes de consumo, por un lado,
y la radical descentralizacin en el proceso de toma de decisiones poUticas, por otro
(Kelsen, 1923). A nosotros, sin embargo, no nos preocupar aqu si estos dos pro-
cesos pueden coexistir, si son compatibles 2. Analizaremos, ms modestamente, el
problema de la posibilidad de una democracia participativa en una sociedad com-
pleja, independientemente de cmo organice la actividad econmica. La transfor-
macin institucional que la tradicin marxista propone tiene, a nuestro entender,
dos ejes fundamentales, ambos en radical oposicin al parlamentarismo burgus:
1) eliminacin de la mediacin de los partidos polticos y 2) democracia consejis-
ta piramidal. En otras palabras, los consejos locales se constituyen en la unidad
celular del poder popular (bsicamente obrero). De sus delegados, nacer una Asam-
blea General que ejercer tanto el poder legislativo como el ejecutivo. Sus miem-
bros no sern elegidos peridicamente sino que sern permanentemente revocables.
Los dems rganos del antiguo aparato del Estado -magistratura, polica y ejrci-
to-- tambin son transformados en el mismo sentido: sus miembros son elegidos
desde las bases del poder poltico y son controlados por l. Pues bien, es posible
una democracia as en una sociedad altamente compleja tanto demogrfica como
econmica y geogrficamente?
En nuestra opinin hay tres tipos de problemas inherentes a la participacin
poltica directa y permanente: temporales, informacionales y periciales. Una de-
mocracia participativa exige a cada individuo, en otras palabras, una dedicacin
a, y un control de, la cosa pblica que requieren tiempo, informacin y conoci-
mientos tcnicos (o contextuales, como dijera A. Downs, 1973). Pero stos son
recursos escasos y, por lo tanto, no son universalmente accesibles. Sabido es que
esta obviedad no fue tenida en cuenta por la tradicin marxista revolucionaria.
Lenin (19l7) pens que el Estado socialista funcionara -al igual que el servi-
cio postal- a base de la mera contabilidad y control. Como cualquier obrero
podra realizar tan simplificadas funciones, se poda prescindir de todo tipo de di-
visin poltica del trabajo. Del wishful thinking al absurdo, como vemos, slo hay
un paso. En efecto, ni siquiera la ms avanzada tecnologa informtica y de tele-
comunicaciones hara posible la quimera. Aun suponiendo que cada individuo tu-
viera una terminal de ordenador en su casa, como apunta Macpherson (1981), pri-
mero, alguien tendra que formular las preguntas y, segundo, stas seran en la
mayora de los casos tan intrincadas que el ciudadano medio no sabra qu res-
ponder.
Pero, adems de estos problemas, la concepcin poltico-revolucionaria del
socialismo marxista es vctima de un fatal olvido. Puede decirse, en efecto, que
el socialismo es para el marxismo un Estado democrtico de clase (obrero), no un
Estado democrtico de derecho. Es, en otras palabras, una dictadura del proleta-
riado -democrticamente organizado- contra sus enemigos de clase, que care-
cen de derechos polticos. A ello va unida una asuncin tctica, a saber: el apara-
to coercitivo del Estado -ahora en manos del pueblo armado- sigue siendo
necesario mientras persista la amenaza burguesa, el enemigo interior de la rep-
blica. Una vez eliminado, y con l las relaciones capitalistas de explotacin, sin
embargo, reinar el consenso proletario. El Estado se extinguir, y tampoco ser
necesario garantizar constitucionalmente ningn tipo de derechos civiles univer-
sales. Esto que podramos llamar el vaCo jurdico del pensamiento poltico mar-
xista -basado a su vez en un desaforado optimismo antropolgico y psicoso-
cial- constituye una diferencia bsica con respecto a la concepcin liberal-burguesa
del Estado.
Tanto el pensamiento marxista como el liberal conciben el Estado como un apa-
rato coercitivo. Ahora bien, esta coincidencia superficial esconde razones de fondo
totalmente divergentes. En efecto, el marxismo descubri la naturaleza de clase del
Estado, aunque, a nuestro entender, cometi el exceso de reducir su funcin a la de
mero instrumento de la dominacin y la explotacin de la burguesa o, por exten-
sin, de toda clase dominante. Este exceso explica por qu el marxismo consider
que el Estado sera superfluo una vez desaparecidas las divisiones de clase. Por el
contrario, el liberalismo --construyendo sobre los cimientos del individualismo
148 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
] Aqu conviene diferenciar entre la tradicin filosfico-poltica liberal -desde LOCKE a NOZICK-
y el comportamiento real de la burguesa como clase. A este respecto, es sabido que la burguesa, cuan-
do consigue la hegemona social y econmica a finales del siglo XIX, abjura de sus orgenes liberales
y se identifica con los principios de un Estado autoritario capaz de alentar su vocacin imperialista
[cfr. HILFERDING (1985) Y ROSENBERG, (1981 )].
EL MARXISMO Y LA UTOPA SOCIALISTA 149
dicha cuota est desigualmente distribuida entre los trabajadores, la democracia in-
terna se ver seriamente amenazada: unos tendrn ms poder de decisin que otros.
Por su parte, una forma de copropiedad igualitaria (<<un hombre, un voto) es tam-
bin compatible con la delegacin formal de la gestin por parte de la mayora de
los trabajadores (con lo que nos hallaramos ante un caso de democracia econmi-
ca indirecta) o con el dominio informal de una minora o elite en los procesos de
toma de decisiones. Finalmente --como ocurre en los modelos propuestos por Va-
nek (1975) y Miller (1990)-, los obreros pueden cogestionar capital alquilado a
una agencia estatal de inversin y no ser por tanto propietarios.
Uno de los aspectos ms controvertidos de la organizacin cooperativa de la em-
presa es la de su compatibilidad con la eficiencia econmica. Podrn los trabaja-
dores autogestionados encontrar un equilibrio ptimo entre el reparto de beneficios
y la asignacin de recursos a la inversin? Superarn, en ausencia de una supervi-
sin capitalista, su particular dilema del prisionero en punto a productividad del tra-
bajo? Habr mecanismos de incentivacin suficientes compatibles con una distri-
bucin igualitaria de la renta? Qu relacin existir entre la tasa de innovacin
tecnolgica y la seguridad en el puesto de trabajo? .. Los anlisis tericos sobre es-
tos aspectos, desde el seminal artculo de Alchian y Demsetz (1972), han solido dar
resultados negativos; los estudios empricos, sin embargo, apuntan ms bien en la
direccin contraria (cfr. Thomas y Logan, 1982, para el interesante caso de las co-
operativas Mondragn). La controversia, naturalmente, sigue abierta.
Marx siempre neg que tanto su Crtica del capitalismo como su defensa del so-
cialismo estuvieran fundamentadas en valores morales. El materialismo histrico
se presentaba como un discurso cientfico-positivo con la pretensin de haber des-
cubierto las leyes del cambio social. As que el socialismo, a lo sumo, podra ser
necesario, inevitable, o imposible; pero nunca advendra porque fuera ticamente
superior al capitalismo. Los criterios de justicia son, segn Marx, intrnsecos a cada
modo de produccin, y no valores trascendentes. Sin embargo, Marx recurri de he-
cho a un lenguaje de indignacin moral: el capitalismo era un sistema basado en la
explotacin y en la alienacin. Ahora bien, ambos hechos son respectivamente co-
nectables con la desigualdad y la falta de libertad; es el caso, sin embargo, que la
igualdad y la libertad son los dos valores centrales de toda teora de la justicia so-
cial. En Marx hay pues lo que, siguiendo a Lukes (1985), puede llamarse una pa-
radoja moral. A ella se debe, sin duda, que no dedicara esfuerzo alguno a desarro-
llar una fundamentacin tico-normativa del socialismo, una teora de la justicia
socialista.
Aunque tan formidable problema desborda por entero las intenciones y el al-
cance de este captulo, s diremos -pues se sigue de lo anterior- que una tal teo-
ra debera comenzar por sopesar el grado de explotacin y alienacin que se des-
prende de un modelo socialista de sociedad. Es explotador el socialismo? Aqu es
obligado referirse otra vez a la teora general de la explotacin desarrollada por
J. Roemer en la ltima dcada (1988, 1989). Segn la misma, el socialismo habra
eliminado los tipos de explotacin inherentes a los anteriores modos de produccin,
EL MARXISMO Y LA UTOPA SOCIALISTA 151
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EL MARXISMO Y LA UTOPA SOCIALISTA 153
I. NACIONALISMO Y ESTADO
[154]
EL NACIONALISMO 155
rn con las caractersticas especficas de cada proceso histrico y que pueden jus-
tificar la unidad nacional en base a la identidad de cultura, la voluntad poltica o la
realidad jurdica del Estado (Greenfeld, 1992). En todos los casos, sin embargo, nos
encontramos frente a procesos de formacin de economas nacionales y a las nue-
vas realidades econmicas definidas por el paso del feudalismo al capitalismo.
El nacionalismo no hubiera existido sin estos requisitos histricos que estn en
la base de su eclosin en los siglos XIX y XX Y de la correspondiente extensin del
modelo de Estado nacional por todo el mundo. Conviene no confundir los prece-
dentes del nacionalismo, que se vinculan con la formacin y evolucin de la nacin
moderna, con su plenitud como ideologa que se desarrolla en los dos ltimos si-
glos (Orridge, 1987). Los primeros tericos del Estado nacional tendieron ms bien
a justificar el Estado como unidad de poder soberano que a ser defensores de la uni-
dad nacional (Hintze, 1968). Maquiavelo, Hobbes o Bodino plantearon, desde di-
ferentes ngulos, la necesidad del Estado soberano como unidad de poder. La iden-
tidad de la nacin o la unidad nacional es una consecuencia y no un antecedente de
la unidad estatal. Tanto la idea que tena Maquiavelo del prncipe como sujeto cons-
tituyente del Estado, como la idea que tena Hobbes del soberano, sea el monarca
o la asamblea, como expresin del Estado, son un reflejo de un contrato de Estado
y no de un contrato nacional.
Pero el nacionalismo es una consecuencia ltima de las premisas que estos au-
tores establecieron. No es extrao que Hegel y Fichte recuperaran a Maquiavelo
(Abendroth, 1968), puesto que en la base de su contrato de Estado se halla la crea-
cin de la nacin moderna como superacin de la poliarqua medieval y del uni-
versalismo de la Iglesia. La consolidacin de las monarquas nacionales se realiz
sobre la disolucin progresiva de las instituciones medievales y la reunin de la has-
ta entonces pluralidad de poderes territoriales. Las causas de este proceso deben
buscarse en las transformaciones econmicas vinculadas a la revolucin comercial
que tuvo lugar como resultado de los grandes descubrimientos de los siglos XV y
XVI, de la apertura de nuevos mercados y de la necesidad de definir y proteger el
mercado nacional.
En este mundo nuevo, todos eran iguales ante el soberano y ste tena el deber
de proteger las vidas, bienes y propiedades de sus sbditos. Al mismo tiempo, el in-
dividuo que haba conquistado o haba visto reconocido su derecho a la autodeter-
minacin, se vio paradjicamente solo frente al soberano y sin un punto de refe-
rencia colectivo que le sirviera de identidad, ya que el Estado como poder soberano
era, necesariamente, un tercero que se situaba al margen y por encima de los indi-
viduos. Cul era, pues, la colectividad moderna que tena que sustituir a las co-
lectividades medievales? Locke no resolvi esta pregunta fundamental al elaborar
una teora de la legitimacin del poder soberano contra la potencial arbitrariedad de
la monarqua absoluta. La cesin de poderes al Estado por parte de todos y cada uno
de los individuos deba recoger la garanta de la divisin del Estado en una plurali-
dad de poderes, el ms importante de los cuales era el parlamento, expresin del
consenso de unos individuos que, a su vez, mantenan el derecho a la resistencia.
Tampoco Rousseau logr contestarla satisfactoriamente al propugnar su contrato
social, basado en la soberana absoluta e intransferible de los individuos. Incluso
Kant, que plante la autodeterminacin del individuo en el marco de una ley uni-
versal de la libertad, se limit a establecer las bases de un Estado de derecho en el
EL NACIONALISMO 157
que los representa. La definicin trasciende la identidad real entre burguesa y Ter-
cer Estado para convertirla en identidad formal entre Tercer Estado y nacin.
La voluntad poltica, entendida de este modo, sera la nica base constitucional
de la nacin poltica y legitimadora del Estado. No existiran otros elementos cons-
titutivos de la nacin y legitimadores del Estado. Tan clara pareca esta primaca y
exclusividad del Estado, que Ernest Renan, en su famosa conferencia dictada en la
Sorbona en mayo de 1882 -casi cien aos despus de la publicacin de la obra de
Sieyes-, concluy que la existencia de una nacin es, si me disculpan la metfo-
ra, un plebiscito cotidiano, de la misma manera que la existencia del individuo es
una perpetua afirmacin de la vida [Renan, 1987 (1882): 83]. La nacin sera con-
sentimiento actual, deseo de vivir juntos, voluntad de hacer valer de forma indivi-
sa la herencia que se ha recibido; el pasado y el presente, la historia en comn se-
ra la fuerza vital que explica la voluntad de permanencia de una nacin. El hombre
no es, deca Renan, esclavo de su raza, ni de su lengua, ni de su religin, ni del cur-
so de los ros, ni de las fronteras naturales de las montaas. Una agregacin de
hombres creara una conciencia moral que se denominara nacin.
El sentido histrico de esta concepcin permita legitimar el presente en razn
del pasado y, al mismo tiempo, permita estar abierto a la posibilidad futura de que
la voluntad poltica cambiara y apareciera una nueva conciencia moral. De ah que
Renan escribiera: las naciones no son algo eterno. Han tenido un inicio y tendrn
un final. Probablemente, la confederacin europea las reemplazar [Renan, 1987
(1882): 84]. La nacin sera, por consiguiente, una categora histrica fruto de una
conciencia moral que se legitimara cotidianamente por la voluntad de las per-
sonas.
La soberana absoluta del monarca, grficamente expresada por Luis XIV en el
Estado soy yo, dio paso, pues, a la soberana de la nacin, el Estado somos
nosotros, nico fundamento de la ley comn que vinculaba a todos los ciudada-
nos. La relacin entre nacin y Estado tuvo la doble funcin histrica de justificar
la permanencia del Estado y le dio una nueva legitimacin por medio de la na-
cin poltica. Esta concepcin garantizaba la continuidad del Estado y permita su
expansin a nuevos mbitos territoriales si ello era compatible con la voluntad de
los ciudadanos. La expansin napolenica o la larga rivalidad franco-alemana por
el control de Alsacia-Lorena, recuperadas en 1871 para el Imperio Alemn en con-
tra de la voluntad de sus propios habitantes, ejemplifican la contradiccin entre este
nacionalismo de raz liberal y el nacionalismo cultural.
La nacin cultural naci, en cambio, como una respuesta al cosmopolitismo
abstracto y uniformador del pensamiento racionalista: las ideas liberales tenan
un valor universal, pero adquiran proyeccin histrica en la medida que se ade-
cuaban a las caractersticas culturales de cada pueblo. El nacionalismo cultural
surgi como defensa contra la utilizacin del liberalismo para justificar las inva-
siones y el expansionismo napolenico. No exista, por consiguiente, una incom-
patabilidad de principio entre liberalismo y nacionalismo cultural. Pero s, en cam-
bio, entre el nacionalismo estatal, que extenda su mbito de dominio territorial,
y el nacionalismo que se resista al dominio exterior propugnando la creacin del
propio Estado.
El nacionalismo cultural no constituy ningn freno a la extensin de las ideas
liberales en relacin a la pregunta sobre cmo debe gobernarse la sociedad, pero el .
r EL NACIONALISMO 159
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cin como trminos sinnimos, desde la India hasta Gran Bretaa y desde los Es-
tados Unidos hasta la China y que recoge la propia definicin de Naciones Uni-
das para referirse a sus Estados miembros. Esta confusin tiene consecuencias de
gran importancia en el momento de definir, por ejemplo, el sujeto al que se reco-
noce el derecho a la autodeterminacin.
Al mismo tiempo, el derecho es un artificio si no consigue hacer de la nacin
jurdica una realidad homognea y con una voluntad poltica comn. Todos los Es-
tados nacionales, desde aquellos que se han desarrollado gracias a un proceso his-
trico interno de formacin y consolidacin hasta aquellos que han sido impuestos
y delimitados externamente por el colonialismo, han pretendido como objetivo ce n-
tralla cohesin cultural. Este objetivo viene dado por las propias caractersticas y
necesidades de la civilizacin industrial y de su desarrollo. La divisin social del
trabajo y la movilidad social exigen, como afirma Gellner, una atmsfera comn
mnima y nica en la cual todos los miembros de la sociedad puedan respirar, so-
brevivir y producir. En una comunidad estatal determinada, esta atmsfera comn
equivale a una cultura que sea comn a todos los miembros de la sociedad (Gell-
ner, 1988).
Los niveles de cohesin cultural varan segn el grado de desarrollo, el asenta-
miento del mercado nacional, la ubicacin en el centro o en la periferia del merca-
do mundial, etc. Aunque todos los gobiernos estatales, sin excepcin, adoptan po-
lticas de extensin y homogeneizacin cultural y programas de alfabetizacin y
educacin, y tienden asimismo a crear una cultura nacional en el sentido de una cul-
tura comn a todos sus miembros y, a su vez, diferenciada de la de los miembros
de otras comunidades estatales. En este sentido, la lengua pasa a ser un instrumen-
to esencial de comunicacin y cohesin cultural y de vinculacin o pertenencia a
una comunidad estatal.
La estabilizacin de un Estado-nacin a largo plazo no es concebible si no se
consigue un determinado nivel de cohesin como comunidad cultural. No es im-
prescindible una homogeneidad cultural absoluta, pero s una cultura comn, por
ms que sta pueda ser compatible con una pluralidad de culturas dentro del mis-
mo Estado. La mayora de los Estados tienen una composicin social pluricultural
y necesitan, en consecuencia, promocionar una poltica educativa y cultural comn,
en el marco de la cual es inevitable la afirmacin de una lengua vehicular comn,
salvo raras excepciones. De esta forma, la lengua oficial del Estado es de conoci-
miento obligatorio para todos los ciudadanos y les resulta imprescindible si quie-
ren progresar en el marco de la divisin social del trabajo. En muchos pases del
mal llamado Tercer Mundo se ha mantenido la oficialidad de la lengua colonial
despus de la independencia con la finalidad de asegurar la nica identidad comn
de territorios divididos en diversas etnias y culturas, artificialmente unificados por
divisiones administrativas establecidas en el perodo colonial. No es raro el caso en
que esta lengua impuesta desde fuera acaba siendo el vehculo de creacin de la
nueva nacin cultural. Ha ocurrido en Amrica, donde las viejas lenguas coloniza-
doras se han convertido en lenguas nacionales y se produce un proceso similar
en muchos de los Estados que han accedido a la independencia en frica o Asia.
La obligatoriedad de pertenecer por nacimiento a una nacin jurdica o Estado-
nacin y la inevitabilidad de quedar vinculado a la comunidad cultural que todo Es-
tado es, o quiere ser, necesitan complementarse con un tercer factor que constituye
EL NACIONALISMO 163
FIGURA N.O 1
Ni igualNP Ni no igual NP
Este sencillo cuadro puede servirnos para extraer cuatro tipologas que, al mis-
mo tiempo, admiten una pluralidad de variantes. Cuando el Estado o nacin jur-
dica se corresponde con la nacin cultural y la nacin poltica (1), nos encontra-
mos ante un Estado-nacin cohesionado donde los ciudadanos se sienten plenamente
miembros de la colectividad, hecho favorecido por la coincidencia entre comuni-
dad de cultura y nacin jurdica. Noruega o Dinamarca seran ejemplos de este
modelo.
Cuando la nacin jurdica coincide con la comunidad de cultura, pero el mbi-
to territorial de esta ltima es mayor que el del Estado (2), pueden producirse fe-
nmenos de pannacionalismo, de tal manera que la nacin jurdica y la nacin po-
ltica no coincidan o mantengan una correspondencia inestable. El pangermanismo,
el panarabismo o el panislamismo seran ejemplos de ello, as como la divisin de
una nacin en dos Estados por razones de geopoltica internacional, como ha sido
el caso de Alemania, Vietnam o Corea.
La tercera tipologa (3) es la ms compleja y la que se manifiesta en un mayor
nmero de casos. Se observa cuando la nacin jurdica abarca un territorio donde
se produce una situacin de multiculturalismo y, sin embargo, existe tambin un ni-
vel de correspondencia suficiente entre la nacin poltica y la nacin jurdica. La
identidad poltica o conciencia moral se ve facilitada y a la vez facilita una deter-
minada comunidad de cultura. El uso de los trminos suficiente y determinada
equivale a decir que el Estado-nacin no es un artificio impuesto -como quieren
subrayar los que utilizan expresiones como Estado espaol o Estado britni-
co-, pero que no siempre la identidad poltica primaria de todos los ciudadanos
se corresponde necesariamente con el Estado-nacin. Es difcil encontrar ejemplos
puros, puesto que la mayora de Estados plurinacionales, es decir, con diversas cul-
turas y etnias, tienen niveles de cohesin y de conflictos nacionales distintos. Sui-
za sera, quizs, uno de los Estados que se aproxima ms a este modelo; Espaa,
Canad, Gran Bretaa, Blgica, Italia, Francia o Estados Unidos, con diversos con-
flictos regionales, tnicos o nacionales de mayor o menor importancia, tienen una
gran fuerza homogeneizadora y un marco democrtico que por el momento atem-
pera y canaliza tales conflictos, de acuerdo, lgicamente, con la composicin de
fuerzas existente en cada caso.
Finalmente, existen aquellos Estados plurinacionales en los que la nacin jur-
dica no coincide con la nacin cultural ni con la nacin poltica (4). En muchos Es-
tados del Tercer Mundo con estructuras polticas no democrticas tal situacin se
resuelve en sangrientos conflictos intertnicos, la informacin sobre los cuales slo
llega a la opinin pblica occidental en casos extremos, como los que se han pro-
ducido en Ruanda o Sudn. La coaccin, la persecucin y la expulsin de las po-
blaciones que forman parte de una etnia distinta a la dominante son un resultado del
proceso de homogeneizacin estatal-nacional.
En general, puede afirmarse que estos conflictos se resuelven a favor del Esta-
do y de quienes ocupan el poder estatal si no se produce la injerencia interesada de
otros Estados para apoyar a los movimientos nacionalistas, como ha sucedido con
la larga resistencia palestina gracias al apoyo de Siria, Jordania, Irak y otros pases
rabes o con la instrumentalizacin de la cuestin kurda por parte occidental en
la guerra del Golfo Prsico. Cuando el conflicto nacional rebasa las fronteras in-
teriores de un Estado e implica a otros, el movimiento nacionalista en lucha contra
166 LAS IDEOLOGAS POLTICAS
Existe una diferencia capital entre la nacin poltica y las otras dos que han sido
descritas: su pluralidad. La nacin, en su acepcin jurdica y cultural, es un hecho
que puede definirse a partir de unos rasgos convencionales y que se sita al margen
de la voluntad subjetiva de sus miembros. Todo ciudadano tiene una nacionalidad
j
EL NACIONALISMO 167
FIGURA N.o 2
NP (nacin poltica) y NI (nacin jurdica)
en relacin al liberalismo y el socialismo
Liberalismo Socialismo
Las cuatro tipologas presentan todas ellas una relacin de confrontacin. Exis-
te una doble contraposicin, bien sea por la oposicin entre liberalismo y socialis-
mo, bien sea por la oposicin entre nacionalismo de Estado y los nacionalismos que
tienen por objetivo su realizacin estatal. En el cuadro se reflejan estos paradigmas
y, por consiguiente, podran establecerse diversas gradaciones entre el nacionalis-
mo centralista y el nacionalismo independentista, tanto en relacin a la ideologa li-
beral como en relacin a la ideologa socialista. Sin duda, ello es suficiente para
comprobar que pueden existir contradicciones que revelen la primaca de la solida-
ridad de clase o de la solidaridad nacional. La historia de los Estados y las naciones
nos ofrece numerosos ejemplos como para que no pueda establecerse una necesa-
ria prioridad de una u otra. En ocasiones se ha impuesto la solidaridad internacio-
nal de clase, mientras que en otras se ha impuesto la fuerza interclasista de la na-
cin --o del Estado--. Pero en todos los casos el nacionalismo ha estado presente
en , .:layor o menor grado.
El objetivo de hacer de la propia ideologa o proyecto poltico, sea liberal o so-
cialista, un proyecto nacional o estatal-nacional no debe analizarse nicamente como
EL NACIONALISMO 173
X. FEDERALISMO Y NACIONALISMO
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\
111
EL ESTADO DEMOCRTICO Y SOCIAL
l. LAS DEMOCRACIAS
EDUARD GONZALO
Profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin
de la Universitat Autonoma de Barcelona
FERRAN REQUEJO
Catedrtico de Ciencia Poltica y de la Administracin
de la Universitat Pompeu Fabra
1. LA DEMOCRACIA EN LA ANTIGEDAD
1 El tipo "puro de gobierno de los muchos en inters pblico se corresponde en el texto origi-
nal de ARISTTELES a la palabra griega politeia (Poltica, 1297 a-b), palabra que fue interpretada como
res publica, repblica, a partir de la reintroduccin de ARISTTELES en Occidente en el siglo XIII.
SABINE (1937) utiliza las expresiones democracia moderada y democracia extrema para diferen-
ciar la politeia de la demokratia aristotlica.
[179]
180 EL ESTADO DEMOCRTICO Y SOCIAL
tincin entre el inters de la comunidad como algo contrapuesto por definicin al in-
ters particular es clave para comprender la mentalidad poltica de la cultura antigua,
que no conceba el inters general de la comunidad como una mera agregacin de
intereses particulares, sino como la expresin de un bien superior, encamado en la
virtud o la ley, que permita el desarrollo cognitivo y moral del ciudadano en tanto
parte de la ciudad, de la polis. La corriente dominante de la filosofa poltica griega
y romana era pensar que un gobierno justo y armnico era aquel en que los gober-
nantes se subordinaban a este ethos que se situaba por encima y al margen de los in-
tereses particulares 2. Aristteles, Polibio o Cicern se inclinaban por un gobierno
mixto que, desde esta perspectiva de una tica heternoma, integrara en un ni-
co gobierno aquello que podan tener de positivo los tres tipos puros. La opinin ms
generalizada en la Antigedad era que cualquier gobierno de los muchos tendera
a actuar slo en beneficio de los muchos --de los pobres, como Aristteles ya
se haba ocupado de puntualizar-, puesto que la multitud, si gobernaba, slo poda
hacerlo por motivaciones inherentes a su hostilidad de clase, radicalmente alejadas
de los elevados fines cognitivos y morales que deban guiar al ciudadano. En otras
palabras, se tenda a creer que el gobierno de la multitud, en cuanto gobierno de aque-
llos que no tenan independencia econmica ni medios de vida suficientes, conduca
inevitablemente a la destruccin de toda posibilidad de vida social organizada, ya
que, implcita o explcitamente, se asuma que los pobres eran incapaces de go-
bernar porque eran incapaces de tener fines que trascendieran sus intereses 3.
Paradjicamente, el gobierno de los muchos o gobierno popular, en aquellos
lugares donde se aplic, fue un sistema al mismo tiempo fuertemente participativo y
exclusivista. La democracia ateniense, el ejemplo ms conocido 4 -Figura n.O 1-,
era un sistema de gobierno que presupona que los ciudadanos deban disfrutar de la
igualdad poltica para que pudieran ser libres tanto para gobernar como para ser go-
bernados, pero restringa la ciudadana, es decir, la condicin de personas con igual
libertad, a un nmero reducido de individuos, en la medida que la poblacin de la
sociedad ateniense estaba dividida en tres grupos -los varones atenienses por na-
cimiento, las mujeres y los esclavos- y slo los primeros eran ciudadanos. El ejer-
cicio de los deberes cvicos se realizaba, pues, partiendo de las premisas de una so-
ciedad donde el trabajo domstico de las mujeres y una economa esclavista permitan
la dedicacin de los varones adultos a actividades relacionadas con los asuntos co-
munes de la ciudad. El cuerpo de ciudadanos concentraba casi todo el poder de la
ciudad-Estado, gracias a la soberana casi ilimitada de la asamblea popular y la par-
ticipacin directa de todos los ciudadanos en las funciones legislativas, judiciales y
2 Para un anlisis convencional de los conceptos fundamentales de la teora poltica griega y ro-
mana, vid. GARCA GUAL, en V ALLESPN (1990-1994), vol. 1.
3 Para los problemas sobre la relacin entre estado, clase y poder en la cultura antigua, vid. FIN-
LEY (1982), cap. 1.
4 Sobre los orgenes y desarrollo de la democracia en Grecia desde un punto de vista estrictamen-
te histrico, vid. DAVIES (1978); para una sntesis general, que contempla los problemas relacionados
con la estructura econmica y la estructura institucional, vid. JONES (1957). Sobre los fundamentos te-
ricos de la democracia ateniense, vid. RODRGUEZ ADRADOS (1975), cap. 3. Para una presentacin sin-
ttica del desarrollo institucional en la Grecia clsica vid. REQUEJO: La democracia griega: los pri-
meros dilemas prcticos de un concepto polmico, en Manual de Ciencia Poltica, UNED, en prensa.
LAS DEMOCRACIAS 181
FIGURA N.O 1
~ /
t
Asamblea popular '\ ~~ Jurados
~~ ,..--_---..,._ _ _ _ _ _.., ~~ populares
Jefes militares CIUDADANOS
Varones !I1II}'OI'e" p., 20
aos oJ'gllllZadOs en uni-
dades tmitoriales (demo$)
,~ Consejos de magistrados con funciones
~ administrativas y religiosas
POBLACIN ADULTA
SISTEMA DE ELECCIN
a Eleccin mediante doble sorteo: sorteo para la seleccin de listas de candidatos proporciona-
les a cada demos; sorteo entre los candidatos para la eleccin definitiva.
b Eleccin directa de todos los ciudadanos; posibilidad ilimitada de reeleccin.
e Por rotacin de los miembros del Consejo de los 500.
nos mutuos entre distintas magistraturas, con poderes y cuerpos colegiados tambin
distintos -unas elegidas por una asamblea popular, otras reservadas a la eleccin
por parte de los estratos superiores, otras de carcter excepcional, meritocrtico o vita-
licio-. El modelo de gobierno mixto por antonomasia, la Repblica romana, con-
sista en un complejo mecanismo de distribucin de poderes y funciones que reserva-
ba la direccin real del gobierno al pequeo grupo patricio del Senado, pero admita
que un grupo ms numeroso de individuos, los plebeyos, gozaran asimismo de la
condicin de miembros de la Repblica y estuvieran representados mediante los tri-
bunos de la plebe, con capacidad de veto sobre determinadas decisiones del SenadoS.
Para la teora poltica griega y romana, la ciudadana era una disposicin natural
del individuo socialmente emancipado, que comportaba automticamente el ejercicio
de deberes cvicos en relacin con la ciudad. Ni el gobierno popular ni el gobierno
mixto de la Antigedad se fundamentaban en la separacin, ajena a la cultura an-
tigua, entre comunidad poltica y comunidad civil, ni eran imaginables en otro hori-
zonte que no fuera el de una pequea comunidad que se comunicaba oralmente y don-
de los varones adultos que componan el cuerpo ciudadano podan tener una presencia
personal en el gobierno o en una parte del mismo. A diferencia de este escenario de
unidad irreductible de lo poltico y lo social en la civitas y de pequeos asentamien-
tos poblacionales, el entorno histrico de la democracia moderna se caracteriza por
una estructura institucional y administrativa pblica, el Estado, que es percibida
como una realidad diferenciada del agregado de individuos privados, la sociedad,
y por la necesidad de aplicar tcnicas de gobierno eficientes a una escala demogrfi-
ca mucho mayor. El concepto de democracia que se ha impuesto progresivamente des-
de el siglo XIX se refiere a las relaciones entre Estado y sociedad y no a los deberes
en relacin con la comunidad, y denota una forma de gobierno en que el poder pol-
tico del Estado pertenecera en derecho a toda la poblacin, es decir, al pueblo en-
tendido como el conjunto universal de ciudadanos sin exclusiones por razones de cla-
se social o sexo, y no meramente a un grupo especfico y limitado de gentes. La finalidad
ltima de la democracia sera que los ciudadanos controlaran, intervinieran y defi-
nieran objetivos en relacin con este poder poltico cuya titularidad, supuestamente,
les correspondera a partes iguales, de acuerdo con el principio de que el gobierno
debe reflejar y expresar la voluntad del pueblo. La vaguedad de tal concepto, que re-
fleja las nociones tradicionales de soberana popular y gobierno popular 6, presenta
5Para una sntesis sobre la historia y la estructura institucional de la Repblica romana, vid.
GONZLEZ BRAVO (1994), pp. 436-460.
6 Las nociones de soberana y gobierno popular estaban ya claramente formuladas en el siglo XVIII
y han sido de uso comn hasta la actualidad. La voz correspondiente de la Encyclopdie ou Dictio-
narie raisons des Sciencies, des Arts et des Mtiers (1751-1762), dirigida por Diderot y d' Alembert,
por ejemplo, comenzaba definiendo la democracia como [ ... ] una de las formas simples de gobier-
no, en la cual el pueblo, como cuerpo nico, posee la soberana .. Toda repblica en que la soberana
reside en las manos del pueblo es una democracia [... ]; vid. JAUCOURT, voz Democracia, Artcu-
los polticos de la Enciclopedia, Tecnos, Madrid, 1986, pp. 22-30.
LAS DEMOCRACIAS 183
numerosos puntos dbiles, pero aport una poderosa palanca intelectual para justifi-
car un rgimen poltico, la democracia representativa, caracterizado por la existencia
de un conjunto de garantas institucionales en la toma de decisiones colectivas 7. En
un sistema de gobierno democrtico, la soberana popular sera siempre una sobera-
na delegada en las instituciones gubernamentales, que ejerceran la autoridad en nom-
bre de quienes delegan. En la prctica, el conocido esquema funcional de la demo-
cracia tal como se consolid en el siglo XIX -Figura n.O 2- se fundaba en una
separacin entre tres rganos funcionales -legislativo, ejecutivo y judicial- que se
ocupaban de los actos del Estado en tres esferas distintas --elaboracin y aprobacin
de las leyes; administracin y ejecucin de las leyes; aplicacin de sanciones a quie-
nes no cumplen las leyes o resolucin de conflictos privados entre ciudadanos-o Lo
caracterstico de este esquema funcional es que se ajusta a un complejo ordenamien-
to jurdico, cuya espina dorsal es la centralidad del rgano legislativo como repre-
sentante de los ciudadanos y depositario de la soberana popular, mientras que el r-
gano ejecutivo y el rgano judicial se derivan del legislativo o se subordinan a l.
FIGURA N.o 2
Gobernantes
Ciudadanos Gobernados
7 Ntese que las nociones de soberana popular y gobierno popular tal como las hemos enunciado
distinguen a la democracia de la anarqua: se predican del Estado y se asume que la comunidad polti-
ca a la que se aplican es como mnimo dual, es decir, se compone de dos clases de miembros -go-
bierno y gobernados-, en la medida en que una comunidad poltica formada por una sola clase de
miembros implicara la unidad entre comunidad poltica y comunidad civil y, en consecuencia, una so-
ciedad sin Estado. Para un resumen de la crtica anarquista a la democracia, vid. DAHL (1989), cap. 3.
184 EL ESTADO DEMOCRTICO Y SOCIAL
Las nociones de soberana y gobierno popular son supuestos nominales, que ac-
tan como principios legitimadores del sistema de gobierno, no slo porque la titu-
laridad y ejercicio del poder poltico son distintos y porque existen ramificaciones
del gobierno cuya actuacin no emana de la voluntad popular sino del rgano legis-
lativo, sino tambin porque una interpretacin literal de tales nociones comportara
inferencias absurdas. Podramos imaginar, por ejemplo, que el mandato representa-
tivo delegara la soberana de una vez por todas en un slo individuo y sus descen-
dientes, sin apelacin posible, lo que conducira a considerar una monarqua abso-
luta como un gobierno democrtico, puesto que su poder se derivara de un mandato
representativo. En las democracias representativas, se presupone que el mandato re-
presentativo se renueva peridicamente mediante elecciones regulares en el tiempo.
Pero, incluso en tal caso, podramos imaginar una situacin en que las elecciones se
basaran en un procedimiento sustancialmente no equitativo o que la institucin re-
presentativa no ejerciera el poder poltico efectivo, lo que nos conducira a argu-
mentos de legitimidad parecidos a los que han utilizado las dictaduras. El origen de
estas confusiones y otras parecidas se encuentra en la ambigedad de la palabra vo-
luntad. Cuando se enuncia que un gobierno democrtico debe reflejar y expresar la
voluntad popular, el sentido de la afirmacin es metafrico. En realidad, la voluntad
popular es establecida siempre por el rgano legislativo, no por los ciudadanos mis-
mos y, por consiguiente, el enunciado no precisa cul debe ser la interrelacin entre
la voluntad del rgano legislativo y la voluntad de los ciudadanos. En este sentido,
la idea de representacin mediante elecciones peridicas slo puede convertirse en
algo tangible en la medida en que la libertad de accin de los representantes est ju-
rdicamente limitada a los deseos de los representados --el electorado-- y siempre
que los representantes dispongan de recursos para exigir que se respeten sus deseos.
Ello ha permitido formulaciones bastante ms dbiles, centradas en el estudio em-
prico-normativo de las democracias representativas y no en los principios abstrac-
tos de soberana y gobierno popular. As, por ejemplo, segn Dahl (1989), si el go-
bierno popular sera aquel cuyas acciones estuvieran siempre de acuerdo con la
voluntad de todos los ciudadanos, la democracia representativa, poliarqua en su ter-
minologa, sera aquel rgimen cuyos actos presentan una relativamente estrecha co-
rrespondencia con los deseos de relativamente muchos de sus ciudadanos durante un
largo perodo de tiempo. Dahl reformula la borrosa nocin de voluntad en trminos
de oportunidades para formular preferencias, expresar estas preferencias a los otros
y al gobierno mediante una accin individual y colectiva. Se lograra as que las pro-
pias preferencias sean consideradas por igual, sin discriminacin en cuanto a conte-
nido u origen, sosteniendo que las garantas para que ello se produzca deben ser, al
menos, las siete siguientes: 1) el control de las decisiones gubernamentales sobre las
medidas oficiales corresponde, por disposiciones constitucionales, a funcionarios
electos; 2) los funcionarios electos son elegidos y pacficamente sustituidos por otros
mediante elecciones libres e imparciales relativamente frecuentes, en las que haya
slo un grado limitado de coaccin; 3) prcticamente todos los adultos tienen dere-
cho a votar en tales elecciones, 4) la mayora de los adultos, asimismo, tienen dere-
cho a ocupar cargos pblicos presentndose como candidatos en dichas elecciones
para tal fin; 5) los ciudadanos gozan de derecho efectivo a la libertad de expresin,
en particular la libertad de expresin poltica, incluida la crtica a los funcionarios, a
la conduccin del Estado, al sistema poltico, econmico y social prevaleciente y a
LAS DEMOCRACIAS 185
8 Sobre los Niveladores, pueden consultarse sus textos en William Heller (ed.), Tracts on Liberty
in the Puritan Revolution 1638-1647,3 vol s., Nueva York, 1934; William HELLER y Godfrey DAVIS,
The Leve/ler Tracts 1647-1653, Nueva York, 1944; y Don M. WOLFE, Leveller Manifetoes in the Pu-
ritan Revolution, Nueva York, 1944, Para una introduccin a su pensamiento, vid. David WOOTION,
Los Niveladores, en Dunn (1992); sobre la interpretacin de las propuestas de ampliacin del su-
fragio de los Niveladores, vid. el anlisis de Macpherson a partir de las estimaciones sobre la pobla-
cin de Inglaterra realizadas por King en 1696, Clases sociales y cIases de sufragio en Inglaterra cir-
ca 1648, en MACPHERSON (1962), pp. 237-252.
9 Un ejemplo prototpico de los argumentos de la poca en favor de la representacin por consi-
derar que la democracia directa no era factible en sociedades muy populosas puede encontrarse en la
obra de Thomas PAINE The Rigths of Man (1791) (edicin en castellano: Los derechos del hombre,
Alianza Editorial, Madrid, 1984, vid. pp. 167-219).
186 EL ESTADO DEMOCRTICO Y SOCIAL
10 Para un breve resumen de la evolucin de los textos constitucionales durante la Revolucin fran-
cesa, vid. F. FURET y M. OZOUF (1988): Diccionario de la Revolucin Francesa, Alianza, Madrid,
1989,pp.429-442.
II Sobre la teora poltica de Locke y sus diversas interpretaciones puede consultarse R. ASHCRAFT
(1987): Lacke's Two Treatises ofGovernmet, Allen and Unwin, Londres, 1987; una interpretacin po-
lmica es aquella que considera a Locke como el terico por excelencia del individualismo apropia-
tivo propio de la mentalidad burguesa, vid. MACPHERSON (1962), cap. V; para una breve presentacin
del pensamiento de Locke, vid. Carlos MELLIZO (1994): Prlogo a la edicin en castellano del Segundo
tratado sobre el gobierno civil. Alianza, Madrid, 1994.
12 Para una introduccin sinttica al pensamiento poltico de Spinoza, vid, Atilano DOMNGUEZ
(1986): Introduccin a la edicin en castellano del Tratado Poltico, Alianza, Madrid, 1986.
13 Para un estudio introductorio al pensamiento de Constant, vid, Mara Luisa SNCHEZ MEJA
(1989): Benjamin Constant y la construccin del liberalismo pos revolucionario, Alianza, Madrid, 1989.
LAS DEMOCRACIAS 187
14 Para una introduccin sinttica al pensamiento polcito de Montesquieu, vid. Iring FETSCHER,
La Ilustracin en Francia, en V ALLESPN (1990-1994), vol. 3; para bibliografa adicional y un estu-
dio detallado de su obra, vid. Roben Shackleton (1961): Montesquieu. A Critical Biography, Oxford
University Press, Oxford, 1961.
15 Para un estudio introductorio al pensamiento de Bentham, vid. 1. DINWIDDY (1989): Bentham, Alian-
za, Madrid, 1984. Para una aproximacin a Bentham y la democracia, vid. MACPHERSON (1977), cap. 2.
188 EL ESTADO DEMOCRTICO Y SOCIAL
16 Para analizar las similitudes entre los procesos de transicin hacia la democracia representativa en
Gran Bretaa, Francia y Estados Unidos hasta la Primera Guerra Mundial, vid. HERMET (1983), caps. I y 11.
17 Para un resumen sobre el pensamiento de los Cavadores y, particularmente, sobre Gerrard Wins-
tanley, que en The Law of Freedom (1652) traz la imagen utpica de una repblica igualitaria, vid.
SABINE (1937), pp. 362-366. Existe una discusin sobre hasta que punto el utopismo social anterior
---como el que aparece en La ciudad del sol (1602) de Campanella, cuya organizacin poltica tiene
como centro una asamblea que se reuna peridicamente y donde participaban todos los adultos, hom-
bres y mujeres, mayores de veinte aos- puede ser considerado un precedente de la democracia.
18 Sobre la teora poltica de Rousseau y sus distintas interpretaciones puede consultarse R. DE
RATH (1950): Rousseau et la sciencie politique de son temps, Vrin, Pars, 1950; J. W. CHAPMAN,
(1956): Rousseau, Totalitarian or Liberal?, Columbia University Press, Nueva York, 1956; y J.
SHKLAR (1969): Men and Citizens, Cambridge Univesity Press, Londres, 1969. Para una introduccin,
vid. Iring FETSCHER, La Ilustracin en Francia, en VaIlespn (1990-1994), vol. 3, y Ronald GRIMS
LEY (1973): Lafilosofa de Rousseau, Alianza, Madrid, 1973, caps. 2, 3, 5 y 7.
19 Sobre el pensamiento republicano en los siglos XVI-XVIII, tanto en sus versiones aristocrticas
como protodemocrticos, vid., F. VENTURI, (1972): (1972): Utopia e riforma nell'illuminismo, Einau-
di, Turn, 1972; para una introduccin al republicanismo ingls del siglo XVII, vid. SABINE (1937), XXV.
20 Para la evolucin de las ideas socialistas, puede consultarse la clsica Historia general del so-
cialismo coordinada por Jacques DROZ, 8 vols., Destino, Barcelona, 1985.
21 Para una introduccin a Marx y la democracia directa vid. HELD (1987), cap. 3.
LAS DEMOCRACIAS 189
del Estado y el fin de la poltica como dominacin. Aunque puede parecer paradji-
co, la consolidacin de la democracia representativa debe mucho al impulso del mo-
vimiento obrero y las diversas corrientes del socialismo, orientados en muchos ca-
sos a una insistente beligerancia en la necesidad de una mayor participacin poltica.
En este sentido, puede afirmarse que la democracia directa represent un poderoso
desafo frente a aquellos que queran limitar la misma democracia representativa 22.
22 Para una visin actual de la relacin entre socialismo y democracia, vid. Anthony GIDDENS, Ms
all de la izquierda y la derecha, Ctedra, Madrid, 1996, caps. 2 y 3.
190 EL ESTADO DEMOCRnco y SOCIAL
guracin y accin del Estado: en la medida en que tal influencia exista y que las
garantas eran respetadas, se consideraba que aquello que distingua una democra-
cia de cualquier otra forma de gobierno era que la autoridad de los que gobernaban
era ejercida con el consentimiento de los gobernados y que este consentimiento ge-
neraba la obligacin poltica de los gobernados, es decir, el sometimiento de los in-
dividuos al Estado y sus decisiones. Si lo caracterstico del Estado en cuanto siste-
ma organizativo era la determinacin sobre quines tenan poder o competencia para
la adopcin de tales decisiones y sobre cmo podan hacerlo, la cuestin bsica re-
sida entonces en delimitar el abanico de decisiones que correspondan a cada uno
de estos quienes y establecer los procedimientos equitativos mediante los cuales
las decisiones seran adoptadas una vez definido el mbito decisional respectivo. En
el paradigma de la democracia liberal se presupona, en primer lugar, que los indi-
viduos que formaban la sociedad tenan una influencia decisiva o predominante tan-
to en la fijacin de las normas que regulaban qu poderes y competencias corres-
pondan a las diferentes instancias del Estado como en la fijacin de normas derivadas
que regulaban el ejercicio de los poderes y competencias fijados por las normas an-
teriores. Este entramado de normas que distribuan poderes y competencias y esta-
blecan procedimientos era lo que se denominaba la constitucin del Estado, que al
menos deba sancionar tanto las reglas sobre no interferencia en relacin con ter-
ceros y la igualdad ante la ley como las garantas. Sin embargo, la influencia de los
individuos que formaban la sociedad en las normas que regulaban tanto los mbi-
tos decisionales como los procedimientos mediante los cuales se adoptaban las de-
cisiones era un requisito necesario, pero no suficiente, para que una forma de go-
bierno fuera una democracia. Adems, las normas que fijaban los procedimientos
deban tener en cuenta que la influencia decisiva o predominante de los individuos
tena necesariamente que mantenerse en relacin con los contenidos de las decisio-
nes adoptadas mediante su participacin o representacin en el proceso decisional
de un modo continuado. La nocin de participacin denotaba que la influencia en
las instancias del proceso decisional era ejercida mediante la presencia de todos los
individuos en la instancia decisional o mediante algn procedimiento que permi-
tiera que expresaran directamente su opinin, como el referndum o la consulta po-
pular, mientras que la nocin de representacin denotaba que la influencia en el pro-
ceso decisional era ejercida mediante un cuerpo restringido de individuos que eran
elegidos y actuaban en nombre del resto. La participacin y la representacin se ar-
ticulaban mediante un determinado esquema de prelacin de las instancias decisio-
nales del Estado -la supremaca del legislativo sobre el ejecutivo y el judicial- y
la vinculacin de las garantas con los procedimientos equitativos mediante los cua-
les la instancia legislativa orientaba el conjunto del proceso decisional.
El conjunto de normas sobre la organizacin poltica del Estado en el paradig-
ma liberal implicaba, pues: 1) que la constitucin del Estado, en tanto normas so-
bre mbitos decisionales y sobre procedimientos de adopcin de decisiones, res-
ponda a la transferencia de una autoridd que en ltimo termino radicaba en los
individuos que formaban la sociedad, transferencia que se realizaba en el momen-
to que los individuos influyen de un modo decisivo o predominante en la constitu-
cin del Estado y 2) que los contenidos de las decisiones adoptadas incorporaban
los deseos de los individuos mediante su representacin o participacin en la ins-
tancia legislativa del proceso decisional. La influencia decisiva o predominante de
LAS DEMOCRACIAS 191
los individuos defina tanto el grado de legitimidad institucional del Estado -cuan-
ta ms influencia decisiva o predominante tuvieran los individuos en su constitu-
cin, ms legtimas seran las normas que lo rijan- como el grado de legitimidad
de las decisiones adoptadas --cuanta ms influencia decisiva o predominante tu-
vieran los individuos en proceso decisional, ms legtimas seran las decisiones
adoptadas-o La Figura n. o 3 muestra, de modo resumido, el enfoque de la demo-
cracia liberal como un paradigma terico que regulaba las relaciones entre Estado
y sociedad:
FIGURA N.o 3
SOCIEDAD
Libertad
Consentimiento Obligacin poltica
Individuos
Transferencia
de autoridad Deseos
Participacin o representacin
Constitucin
del Estado Instancia
legislativa
Distribucin
de poderes y
competencias
-7 I I
InstanCias
Procedimientos del proceso
sobre el ejercicio decisional
de poderes y delEstadQ
competencias Adopcin de
decisiones
(coolendos)
Autoridad
ESTADO
192 EL ESTADO DEMOCRTrCO y SOCIAL
26 Sobre Leonard HOBHOUSE, puede consultarse S. COLLlNI (1979): Liberalism and Socio-
logy: Hobhouse and Political Argument in England, 1880-1914, Cambridge University Press,
1979.
27 Sobre Thomas H. GREEN, puede consultarse M. RICHTER (1964): The Politics ofConscience:
Green and His Age, University Press of America, 1983.
28 Sobre las corrientes de pensamiento vinculadas al republicanismo democrtico francs, puede
consultarse la extensa bibliografa que aparece en NICOLET (1982).
29 Sobre Friedrich NAUMANN, puede consultarse H. BACK y U. GALM (1979): Friedrich Naumann
(versin en castellano), Fundacin Naumann, Bonn-Bad Godesberg, que incluye una referencia bi-
bliogrfica de las fuentes y estudios ms importantes.
194 EL ESTADO DEMOCR nco y SOCIAL
material que no deba ser mediatizado por la desigualdad, y que la democracia no slo
era un proceso decisional fonual, sino tambin sustantivo, como una de las pautas con-
figuradoras del desarrollo colectivo. Si en el modelo de la democracia liberal clsica el
proceso decisional tena la funcin bsica de limitar el poder de los gobernantes gracias
a la representacin de los ciudadanos en un Estado que deba tender a ser neutro frente a
la sociedad, en el modelo de la democracia liberal positiva tena la funcin de asegurar
el comportamiento y compromiso activo de los ciudadanos con un Estado orientado ha-
cia la justicia redistributiva, anunciando las tendencias que, despus de la Segunda Gue-
rra Mundial, conduciran al Estado de bienestar. El cuadro siguiente -Figura n.O 4-- re-
sume las caractersticas comunes y las diferencias ntre ambos modelos.
FIGURA N.O 4
Caractersticas comunes y diferencias de los modelos liberal-democrtico
y democrtico-republicano, circa 1880-1920
Caractersticas comunes
Todos los individuos deben ser libres en su capacidad de deliberacin, juicio y accin moral yen la
orientacin que quieran conferir a su vida privada.
Todos los individuos disfrutan de ciertos derechos bsicos como precondicin de su capacidad mo-
ral, tales como el derecho a la vida, es decir, a no ser privado de la misma, o el derecho a la liber-
tad personal, es decir, a no ser forzado a ejecutar la voluntad de otras personas.
Todos los ciudadanos disfrutan de metaderechos civiles relacionados con el proceso decisional del
Estado: libertad de expresin, reunin y asociacin; derecho a voto y derecho a ser elegido para car-
gos pblicos.
Diferencias
El mercado como mecanismo de autorregula- Subordinacin del mercado al respeto del prin-
cin social. cipio de igualdad de oportunidades.
Estado mnimo y polticas gubernamentales orien- Estado interventor y polticas gubernamentales ac-
tadas estrictamente a la proteccin de los dere- tivas orientadas al desarrollo educacional y so-
chos bsicos. cial de los individuos.
LAS DEMOCRACIAS 195
FIGURA N.o 5
La evolucin de las relaciones entre Estado y sociedad y la evolucin
de los modelos de la democracia liberal
Estado Sociedad
J. Modelo liberal-democrtico
El Estado casi no interfiere en la sociedad
civil y las actividades de los individuos
2. Modelo democrtico-republicano
El Estado interfiere en la sociedad civil y las
actividades de los individuos mediante polticas
educacionales y sociales activas
3. Estado de bienestar
196 EL ESTADO DEMOCRTICO Y SOCIAL
A) El elitismo
La actitud general de los elitistas puede ejemplificarse con las siguientes pa-
labras de Ostrogorski (1880): La funcin poltica de las masas en una demo-
cracia no es la de gobernar, probablemente nunca sern capaces de hacerlo [... ].
Siempre gobernar una pequea minora, en democracia lo mismo que en auto-
cracia. La propiedad natural de todo poder es concentrarse, es como la ley de
gravitacin del orden social. Pero es necesario que la minora dirigente sea man-
tenida en jaque. La funcin de las masas en democracia no es gobernar, sino in-
timidar a los gobiernos. En nuestra presentacin, distinguiremos tres etapas en
la evolucin del elitismo: el elitismo clsico, el elitismo democrtico o compe-
titivo y el neoelitismo.
goras de Maquiavelo, los zorros y los leones, como polos opuestos que ilustra-
ban las caractersticas de las elites gobernantes. Los zorros -que Pareto identi-
ficaba con las elites de los regmenes democrticos- eran inteligentes, astutos
y emprendedores; gobernaban para tratar de ganarse el consentimiento de los go-
bernados y no estaban preparados para usar la fuerza. Sin embargo, su humani-
tarismo pasado de moda los conduca en situaciones de crisis hacia el compro-
miso y el pactismo y, en consecuencia, cuando finalmente sus esfuerzos para
lograr una solucin poltica fracasaban, su sistema de gobierno quedaba irremi-
siblemente debilitado. Los leones representaban lo contrario: partidarios del sta-
tu quo tanto respecto al Estado como a la sociedad civil, defendan el orden, la
religin y la ortodoxia poltica. Fros y sin imaginacin, recurran a la fuerza para
alcanzar o mantener su posicin. Segn Pareto, las cualidades de zorro y len
eran excluyentes: la historia consista en un incesante proceso de cambio entre
estos dos tipos de elite. Las elites estaban sometidas a un circuito permanente de
renovacin, circulacin y reubicacin que mostraba que la historia era un ce-
menterio de aristocracias. La concepcin paretiana de la historia como un ce-
menterio de aristocracias se interpret como una variante de la teora de Marx
sobre la historia como lucha de clases. Sin embargo, Pareto rechazaba el eco-
nomicismo marxista, arguyendo que la economa se basaba en una presuncin
de racionalidad de las acciones individuales y omita que estas acciones estaban
determinadas, en general, ms por los sentimientos que por la razn. Sostena
que el dominio de una elite era inevitable en cualquier sociedad organizada y
presentaba la democracia como una meta irrealizable: el advenimiento del su-
fragio universal y de elecciones democrticas no poda comportar un cambio po-
ltico real.
Con una terminologa distinta, Mosca sostena que en toda sociedad concurran
una clase dominadora y otra dominada. La primera se configuraba como una mi-
nora organizada que persegua mantenerse en el poder mediante una frmula pol-
tica que empleaba en su beneficio. Integraban la frmula poltica aquellas repre-
sentaciones de carcter cultural e ideolgico que legitimaban a la clase poltica que
las publicitaba y, al mismo tiempo, cohesionaban a sus miembros. Mosca rechaz
dar a esta idea un carcter abstracto: cada clase dominante tendra sus propias fr-
mulas polticas y stas decaeran peridicamente, de modo que seran sustituidas
por nuevas frmulas, tiles a una nueva clase dominante. Al igual que Pareto, Mos-
ca vea las instituciones democrticas como completamente impotentes, crea que
la progresiva extensin del sufragio no converta las sociedades en ms permeables
al cambio poltico y dirigi constantes ataques contra todos aquellos que conside-
raban que las mejores sociedades eran aquellas en las que gobernaba la mayora.
Desde el punto de vista de la ciencia poltica, preguntarse si la democracia as en-
tendida era el rgimen mejor o peor careca de sentido, por la sencilla razn de que
tal rgimen ni haba existido ni existira jams: la base legal o racional de todo sis-
tema poltico que admite la representacin de las grandes masas populares deter-
minada por las elecciones es una mentira. Mosca fue partidario al final de su vida
de una concepcin de la democracia como renovacin gradual o total de la clase
dirigente, si bien quera ver aplicada esta renovacin con circunspeccin yatem-
perada por el principio aristocrtico de la herencia --critic la extensin del sufra-
gio introducida en Italia por la ley electoral de 1882 y, como diputado, tom neta-
200 EL ESTADO DEMOCR nco y SOCIAL
mente partido contra la ms amplia extensin que propuso la ley electoral de 1912-.
Que la teora abstracta de la democracia sea errnea, afirm, no significa que la
prctica de las democracias haya de condenarse de pleno y desde todos los puntos
de vista. La democracia, en la realidad de los hechos, ha sustituido un mtodo de
seleccin de la clase poltica por otro: y no puede decirse que la sustitucin haya
sido mala, especialmente si el nuevo criterio no se aplica de manera demasiado ex-
clusiva y uniforme y otros lo atemperan. Debemos a la democracia, al menos en
parte, el rgimen de discusin en que vivimos; le debemos las principales liberta-
des modernas: las de pensamiento, prensa, asociacin. En la actualidad, el rgimen
de libre discusin es el nico que permite a la clase renovarse, que la mantiene a
raya, que la elimina casi automticamente cuando no corresponde ya a los intere-
ses del pas (Mosca, 1912: 334-335).
Finalmente, Michels persegua demostrar que todas las organizaciones estaban
sujetas a dominacin oligrquica. Para ello examin un caso extremo: los partidos
socialistas, que tericamente pretendan regir su actividad por el principio de de-
mocracia interna. En el seno de toda organizacin coexistiran dos fenmenos inte-
rrelacionados: la jerarqua y la burocracia. La complejidad de las organizaciones
comportaba la aparicin de especialistas en resolver las cuestiones que las mismas
generaban. Estos especialistas gozaran de una superioridad tcnica sobre la que
fundamentar su poder y su capacidad de liderazgo se basara en el manejo de datos
que escaparan a los miembros de base. Junto con esta superioridad tcnica, perfi-
l la necesidad psicolgica de las masas de tener lderes a los que venerar. Esa con-
juncin llev a Michels a negar la posibilidad de sistemas democrticos en las so-
ciedades de masas --en sus ltimos escritos llegara a aproximarse al fascismo-
ya ser conocido como el inventor de la ley de hierro de la oligarqua.
que la extensin del sufragio universal fuera inevitable, dado que toda limita-
cin del mismo era incompatible con la naturaleza intrnseca de las institucio-
nes modernas, ello no significaba necesariamente que las masas asumieran el
protagonismo poltico. Si las instituciones modernas -el capitalismo, la de-
mocracia e incluso el propio Estado- se fundamentaban en la igualdad for-
mal, sin que existieran privilegios especiales reconocidos o garantizados por
las leyes, era porque <<nuestra exigencia del sufragio universal no es acciden-
tal. Su carcter mecnico se corresponde con la naturaleza del Estado moder-
no (Weber, 1917: 169).
Sin embargo, el fenmeno que Weber consideraba ms importante para ana-
lizar el devenir poltico de las sociedades de su tiempo no era tanto la extensin
del sufragio como la creciente burocratizacin del aparato del Estado y la pro-
gresiva oligarquizacin de las organizaciones polticas. El carcter ambivalente
que Weber atribua a la burocracia -por un lado, un cuerpo indispensable para
la realizacin de las funciones que requera la compleja administracin del Esta-
do y, por otro, un cuerpo que tenda a sobrepasar su mbito de accin-, le llev
a plantear uno de los problemas fundamentales de la poltica moderna: mantener
la burocracia bajo control. Tal control slo era posible, en su opinin, mediante
un parlamento fuerte, sin el cual, en un Estado de masas, la democracia estara
condenada a transformarse en un gobierno de funcionarios, como ejemplificaba
la Alemania guillermina. El cese de Bismarck como canciller del Reich en 1890
haba dejado el gobierno en manos de funcionarios, puesto que el Canciller de
Hierro haba acabado con todas las cabezas polticas que tena en su derredor, cre-
ando un absoluto vaco en la direccin del Estado. A ello se una la dbil posicin
constitucional del parlamento. La constitucin alemana estableca que el Reichs-
tag no era solvente para la eleccin del gobierno y, adems, exista un inconve-
niente adicional, que todo lder de partido que fuera designado para ocupar un mi-
nisterio tena que renunciar a su puesto en el Reichstag, con lo que se vea privado
del apoyo electoral que constitua la base de su poder poltico. Si a ello se aada
la tendencia a nombrar funcionarios para ocupar los puestos de ministros, el go-
bierno resultante era de ndole totalmente funcionarial, carente de voluntad y res-
ponsabilidad polticas. Cmo poda ser posible, se preguntaba Weber, preservar
el individualismo y la libertad frente a este poderoso mpetu de la burocracia? La
nica alternativa para evitar la dominacin burocrtica incontrolada era el desa-
rrollo del parlamentarismo. La existencia de un parlamento fuerte no slo era ne-
cesaria para reclutar a los lderes polticos, sino tambin porque ste era el lugar
en el que los lderes contaran con los medios necesarios para su formacin, gra-
cias al debate poltico y la actitud negociadora propias de la actividad parlamen-
taria. En este sentido, su defensa de la democracia parlamentaria no se basaba en
valores democrticos sustantivos, sino en la confianza de que las instituciones de-
mocrticas constituan la mejor garanta para la seleccin de un lder eficaz. Pero
si no exista liderazgo poltico, si no existan polticos vocacionales capaces de
afrontar este liderazgo y controlar la administracin, las decisiones polticas pa-
saran a depender directamente de la misma y tendran por resultado que estara-
mos gobernados por y no mediante la burocracia.
El aumento de la burocracia supona, paralelamente, la creciente oligarqui-
zacin de los partidos polticos: atendiendo a su estructura interna, y a medida
BIBLIOTECA
202 EL ESTADO DEMOCRTICO Y SOCIAL
Schumpeter construy una teora elitista con una clara dimensin normativa.
Distingua lo que l llamaba la teora clsica de la democracia de la suya propia,
que entenda como competencia por el liderazgo poltico. La primera, dominante
en el siglo XVIII, vea la democracia como un mtodo de generar decisiones polti-
cas a partir de las nociones de bien comn y voluntad popular: la filosofa de la
democracia del siglo XVIII puede ser comprendida en la siguiente definicin, el m-
todo democrtico es aquel sistema institucional de gestacin de las decisiones po-
lticas que realiza el bien comn, dejando al pueblo decidir por s mismo las cues-
tiones en litigio mediante la eleccin de los individuos que han de congregarse para
llevar a cabo su voluntad (Schumpeter, 1942: 321). Schumpeter consideraba esta
visin mtica y engaosa por diversas razones. Por un lado, consideraba inconsis-
tente la idea de bien comn, puesto que implicaba que todas las personas llegaran
a estar de acuerdo gracias a un argumento racional; en realidad, los individuos man-
tienen profundas divergencias sobre cules son los valores ms relevantes, rara-
mente comparten objetivos similares y, cuando lo hacen, difieren en los medios id-
neos para alcanzarlos. Por otro, aunque el bien comn pudiera definirse de forma
satisfactoria, no por ello resolvera los problemas particulares. Y, como consecuen-
cia de la vacuidad del concepto de voluntad general, pensaba que conectar sta
con la voluntad de los individuos concretos comportaba la aparicin de dificulta-
des de difcil resolucin. La voluntad de los individuos no es normalmente clara y
definida, en general no tiene en cuenta las circunstancias ms generales y las con-
secuencias de determinados puntos de accin, y a menudo est manipulada por la
publicidad, las presiones y, especialmente, los fenmenos de la psicologa de ma-
sas. Por consiguiente, si los problemas relacionados con los destinos del pueblo no
son planteados ni resueltos por el pueblo, sino por otras instancias y otros intereses,
esta circunstancia debe hacerse patente.
Estas conclusiones llevaron a Schumpeter a proponer una teora alternativa,
segn la cual el mtodo democrtico sera aquel sistema institucional para lle-
gar a las decisiones polticas en que los ciudadanos adquieren el poder de deci-
dir por medio de una lucha competitiva por el voto del pueblo (Schumpeter,
1942: 343). Segn Schumpeter, esta nueva visin de la democracia sera mucho
ms realista, puesto que: 1) establece una analoga entre la competencia por el
liderazgo y la competencia econmica, que revela una variedad de caminos en
los cuales esta competicin puede expresarse; 2) refleja la relacin entre demo-
cracia y libertad individual, dado que la competicin presupone libertad de ex-
presin y de prensa para que la gente pueda escoger sus lderes; 3) seala un cri-
terio de distincin entre los gobiernos democrticos y los que no lo son; 4) evita
el problema de igualar la voluntad del pueblo con la voluntad de una mayora de
204 EL ESTADO DEMOCRTICO Y SOCIAL
B) El pluralismo
32 Las diferencias fundamentales entre las teoras elitista y pluralista pueden sintetizarse en
tres apectos: 1) la teora de la elite debe postular la teora de una elite unida, cuyas filas presen-
tan slo diferencias superficiales, pero que estn unidas por el mantenimiento del poder de la eli-
te; 2) la teora de la elite depender de la proposicin de que los gobernantes pueden manipular
a los ciudadanos por medios como los smbolos, las ideologas, el reclutamiento de los ciudada-
nos ms capacitados y las concesiones para obtener la aceptacin activa o pasiva del gobierno
unitario de la elte, y 3) la teora de la elite afirmar que, por ejemplo, la riqueza econmica o el
prestigio social pueden traducirse en influencia poltica y que esos atributos tienden a ser acu-
mulativos, es decir, que la estructura del poder poltico es consecuencia de las dems lneas de
estratificacin social (DOWSE y HUGHES, 1972).
33 DAHL (1961) realiz un estudio emprico en la ciudad de New Haven que revel que no era po-
sible encontrar ninguna elite identificable o dominante entre una constelacin de miembros destaca-
dos de la comunidad. Dahl conclua que la de New Haven era una democracia pluralista y desarrolla-
ba su teora de que el pluralismo era la forma que la democracia adoptaba actualmente en Estados
Unidos a partir del ideal original diseado por MADISON. Frente a las teoras elitistas que considera-
ban que las elites mantenan un carcter permanente y homogneo, DAHL defenda la existencia de
una pluralidad de centros de poder en competencia. El poder es disperso y no acumulativo, de ah que
el papel del Estado fuera mediar en los conflictos sociales ms que dominar la sociedad en aras de su
inters particular.
LAS DEMOCRACIAS 207
mentos de la administracin del Estado como un grupo ms. No todos los gru-
pos tienen el mismo grado de influencia, pero incluso los menos poderosos pue-
den influir en el proceso de toma de decisiones, dado que los recursos -el di-
nero, la informacin, el conocimiento tcnico, la capacidad de movilizacin,
etc.- no se distribuyen uniformemente, lo que impide que un grupo sea domi-
nante en todas las ocasiones.
El enfoque pluralista se ha presentado como una aproximacin al mismo
tiempo descriptiva y explicativa concordante con el funcionamiento real de las
democracias representativas. Algunos de sus defensores lo han definido como
una teora emprica de la democracia en contraposicin a las concepciones de
carcter normativo que se centran en qu debe ser una democracia. Pese a todo,
las teoras pluralistas contienen un enfoque normativo. As, la constatacin de
la apata poltica de los ciudadanos de las democracias representativas occi-
dentales, a partir de los estudios realizados desde los cincuenta, no es conside-
rada por los pluralistas contradictoria con los postulados de dichas democracias,
sino incluso un indicio de su buena salud. De hecho, el pluralismo no niega la
perspectiva schumpeteriana de la democracia como una competencia de elites,
aunque insiste en que esa competencia tiene lugar en un contexto social en que
existe un consenso bsico sobre las reglas del juego y los lmites de la activi-
dad poltica. Es decir, se da en una sociedad en que existe una cultura demo-
crtica que limita la accin conformadora de las elites sobre la poblacin. El
enfoque pluralista convencional ha sido en ocasiones ingenuo al suponer que la
influencia de los grupos de inters sobre las cuestiones polticas se deba a con-
sideraciones democrticas sobre la canalizacin de los intereses y preferencias
de los ciudadanos a partir de aquellos grupos. El Estado pasa a ser visto como
un elemento pasivo y neutral en relacin a las presiones y demandas que le lle-
gan de las organizaciones de la sociedad civil: su misin ser sopesarlas y ar-
monizarlas o, al menos, buscar algn tipo de compromiso entre ellas. Es una
concepcin optimista sobre la vida de las democracias liberales que llev a al-
guno de sus partidarios, como Bell (1961) o Lipset (1963), a apoyar la tesis del
fin de las ideologas.
34 Las diferencias fundamentales que diferencian el modelo pluralista del neocorporativista son
que las asociaciones no estn reguladas ni controladas por el Estado y que el nmero de grupos que
pueden participar en el proceso decisorio es ilimitado (PIC, 1987).
210 EL ESTADO DEMOCR nco y SOCIAL
3. TEORAS ECONMICAS
A) El teorema de Arrow
]6 Los requisitos que ARROW impone a las reglas de eleccin social son generalizaciones de pro-
piedades que el sistema de mayora simple posee. Obsrvese que la eleccin por mayora simple en-
tre dos alternativas a y b cumple las siguientes condiciones:
1) Si en sus preferencias, todos los individuos intercambian la posicin relativa de a y b. la posi-
cin relativa se intercambia tambin en la ordenacin social (neutralidad respecto de las alternativas).
2) La ordenacin social entre a y b es independiente del nmero de individuos; es decir, si se
efecta una permutacin de las preferencias entre los individuos las preferencias sociales no varan
(neutralidad respecto de las personas).
3) Supngase que a y b son socialmente indiferentes (un empate). Si un individuo pasa a prefe-
rir a a ser indiferente entre a y b o pasa de ser indiferente a preferir b, no variando las preferencias de
los dems individuos, entonces la sociedad pasa a preferir b sobre a (respuesta positiva).
Las denominaciones de las propiedades transcritas son de MA y (1951). A l se debe un teorema
importante: si un sistema de eleccin entre dos alternativas satisface 1),2) Y 3) entonces ste corres-
ponde necesariamente a la eleccin por mayora simple. Sin embargo, si generalizamos nuestra elec-
cin entonces el resultado elegido no cumple los requisitos de ARROW porque las ordenaciones so-
ciales de preferencias no son transitivas. Este resultado que exponemos a continuacin en el texto
como una consecuencia del teorema de imposibilidad se conoce como paradoja del voto.
LAS DEMOCRACIAS 213
37 Para un anlisis de las aportaciones de ARROW para la justificacin de la democracia como so-
berana popular, vid. NELSON (1980), IV, 1-2 .
.l~ La demostracin puede consultarse en ARROW (1952); una demostracin asequible en SEN (1970)
o MUELLER (1979). BUCHANAN y TULLOCK (1962: 384) considera que toda la prueba de ARROW no
tiene sentido si se aplica a mtodos distintos de las comparaciones por parejas. De hecho, la insis-
tencia de ARROW en la independencia de las alternativas irrelevantes elimina todos los procedimien-
tos de votacin, excepto el utilizado en su prueba.
214 EL ESTADO DEMOCR nco y SOCIAL
clicas 39. En este sentido, Black demostr que siempre es posible encontrar un
equilibrio si las preferencias de los individuos se sitan a lo largo de un eje uni-
dimensional y tienen un solo pico -las diferencias entre preferencias de un solo
pico y de no un solo pico se ilustran en la Figura n.O 6.-. En este caso, el equi-
librio existe y coincide con el votante en la mediana.
FIGURA N.o 6
Preferencias de un pico y de no un solo pico. El votante B no tiene
preferencias de un solo pico
Volantes A
/
I
I
I
I
I
I
Volantes B I
"" I
"" I
"
Volantes C
x y z
,9 Una forma de inducir equilibrios polticos es mediante los sistemas electorales. Cabra argu-
mentar, por ej., que una de las razones por las cuales los temas medioambientales desempean un pa-
pel crucial en la poltica alemana de los 80 y un papel nimio en la poltica britnica en el mismo pe-
rodo, no es por una percepcin diferente de la importancia del medio ambiente, sino porque el sistema
alemn de representacin proporcional situ al partido verde en una posicin de partido bisagra esen-
cial para formar los gobiernos de los Lander y federales.
LAS DEMOCRACIAS 215
te localizado en el punto medio entre un gasto pblico cero y un gasto pblico que
consideraremos arbitrariamente cien. Si la opinin del electorado est sesgada a
la derecha (gasto pblico cero), el votante en la mediana prefiere menos de la mi-
tad de gasto pblico y si est sesgada a la izquierda, prefiere ms de la mitad. El
votante en la mediana se identifica en referencia a la relacin entre sus preferen-
cias y las de los restantes votantes y no en relacin con los trminos absolutos en
los cules se define el espacio ideolgico. Es decir, representamos las posiciones
polticas en un espacio unidimensional a travs de un eje de coordenadas dere-
cha/izquierda y el orden de preferencias en un eje vertical y asumimos que nin-
gn votante tiene preferencias de ms de un pico. Las preferencias de los electo-
res toman habitualmente una forma normal tpica. El votante en la mediana es
aquel votante que identificamos cuando hemos contabilizado la mitad de los vo-
tantes empezando desde la derecha o desde la izquierda. Imaginemos ahora que
en este escenario hay dos candidatos o dos partidos que quieren alcanzar la vic-
toria en una confrontacin electoral. Dnde deberan situarse? Qu cantidad de
gasto pblico tendran que elegir para hacerse con la confianza mayoritaria del
electorado? Evidentemente 40, la situada en aquella posicin que coincidiera con
las preferencias del votante en la mediana. Por consiguiente, si se admite que no
hay votantes que se abstengan, que los votantes son racionales -es decir, capa-
ces de ordenar transitivamente sus preferencias- y que tienen preferencias de un
solo pico en un espacio unidimensional, el partido ganador en una confrontacin
entre dos partidos tomar una posicin poltica que coincidir exactamente con
la del votante en la mediana. Este resultado es conocido en la literatura como el
teorema del votante en la mediana y fue presentado por primera vez por Hote-
lling (1929). Constituye el antecedente intelectual tanto del trabajo de Black an-
tes mencionado como del modelo de Downs de la democracia representativa que
expondremos a continuacin.
B) El modelo Downs
FIGURA N.O 7
o 25 50 75 100
Izquierda A-+ +-B Derecha
218 EL ESTADO DEMOCRTICO Y SOCIAL
FIGURA N.o 8
o 25 50 75 100
-A B-
FIGURA N.O 9
O 25 50 75 100
p Q R s
41 Para un desarrollo ms sistemtico de la teora espacial, vid. MUELLER (\989): Public Choi-
ce 1/, Cambridge University Press, 1991, caps. 10, \\ Y \2. Para una visin ms especializada,
vid. J. M. ENELOW y M. J. HINICH (1984): The Spatial Theory of Voting, Cambridge University
Press, 1984.
LAS DEMOCRACIAS 219
42 Para escapar a los resultados de ARROW desde una perspectiva externa a la teora econmica,
vid. Miller (\993): Deliberative democracy and social choice, pp. 74-92, en HELD (ed.) (1993):
Prospects for Democracy, Polity Press, Londres, 1993.
220 EL ESTADO DEMOCRTICO y SOCIAL
FIGURA N.o 10
Costes de la decisin colectiva
Costes
esperados
o K N
Nmero de individuos cuyo acuerdo
es necesario para la accin colectiva.
la ignorancia desde el cual sea posible desplegar los principios de justicia some-
tindolos a contrastacin y crtica 43.
En el plano legislativo, Rawls propugna una asamblea de representacin pro-
porcional pura, en la que estn limitados de algn modo los poderes de la mayora
y donde la participacin de cada ciudadano tendra un valor similar mediante un ac-
ceso equitativo a la informacin y elaboracin de propuestas para la agenda polti-
ca. En ella, los legisladores actuaran de acuerdo con los principios enunciados de
justicia y no por sus intereses privados o los de sus electores y, ms an, sus deci-
siones seran indicativas y no imperativas, ya que si el resultado de sus votaciones
es el que tiene ms probabilidades de estar en armona con tales principios, la ra-
zn no est necesariamente alIado de la mayora y cualquier ciudadano tiene dere-
cho a discrepar. En el plano ejecutivo, Rawls otorga al gobierno aquellos cometi-
dos ms directamente imbricados con la estructura social propiamente dicha: la
asignacin, consistente en mantener el sistema de precios en un nivel eficaz de com-
petitividad, corrigiendo mediante subsidios e impuestos las desviaciones de los pre-
cios respecto a los beneficios y los costos sociales y evitando la concentracin de
un poder abusivo en el mercado; la estabilizacin, cuya finalidad es la consecucin
de la plena ocupacin y de la libre eleccin de ocupacin; la transferencia, que ten-
dra que garantizar que los ingresos totales de los menos aventajados permitan ma-
ximizar sus expectativas a largo plazo, asegurndoles mediante gastos de transfe-
rencia unos ingresos mnimos, ms all de los cuales sera perfectamente justo que
la distribucin restante de la renta corriera a cargo de los mecanismos de mercado;
y, por ltimo, la distribucin, que conservara una igualdad aproximada entre las
cuotas distributivas a travs de los impuestos y de los ajustes necesarios en los de-
rechos de propiedad (Rawls, 1971: 143). Adems, sera un fin del gobierno rela-
cionado con las funciones anteriores conseguir una igualdad de oportunidades efi-
caz, mediante un conjunto de actuaciones que podran ir desde el establecimiento
de escuelas pblicas, la supervisin de la direccin de las empresas y las asocia-
ciones privadas o el impedimento de situaciones de monopolio para las ocupacio-
nes ms deseadas hasta implantar asignaciones para la enfermedad o una escala pro-
gresiva de suplementos a la renta.
Se trata, pues, de una perspectiva terica que entronca bien con la realidad de
los Estados de bienestar de las sociedades democrticas occidentales y que ha po-
sibilitado que pueda ser adoptada tanto desde una perspectiva de cariz liberal como
de cariz socialdemcrata. La posicin de Rawls es liberal en tanto deontolgica y
en tanto defiende la neutralidad de la accin pblica respecto a cualquier concep-
cin particular sobre lo que hay que considerar como la vida buena, pero, desde un
punto de vista socialdemcrata, el atractivo de Rawls radica en que introduce las
polticas distributivas como un criterio normativo.
Al igual que Rawls, Dworkin inscribe su proyecto en el marco de un liberalismo
igualitarista. Para Dworkin, los individuos deben ser considerados como iguales.
Pero la igualdad no significa mera igualdad formal ante la ley, sino igualdad de los
individuos en la persecucin de sus fines en el marco de aquellos ideales, convic-
43 Para una presentacin esquemtica de Rawls vid. F. REQUEJO, <<J. Rawls entre la ciencia y la fi-
losofa poltica Perspectiva Social. n.O 27, pgs. 57-76.
LAS DEMOCRACIAS 225
ciones y cursos de accin que consideren ms oportunos para desarrollar sus planes
de vida de una manera satisfactoria. Para que ello sea posible, el gobierno debe tra-
tar a quienes gobierna con consideracin, esto es, como seres humanos capaces de
sufrimiento y frustracin, y con respeto, o sea como seres humanos capaces de lle-
gar a concepciones inteligentes de cmo han de vivir su vida y de actuar de acuerdo
con ellas. Es decir, que el gobierno no slo ha de tratar a los ciudadanos con res-
peto, sino con igual consideracin y respeto, lo que equivale a decir, matiza, que
no debe distribuir bienes u oportunidades de manera desigual, basndose en que al-
gunos ciudadanos tienen derecho a ms porque son dignos de mayor consideracin,
y que no debe restringir la libertad sobre la base de que la concepcin que tiene un
ciudadano de lo que es la vida de un grupo, es ms noble que la de otro o superior a
ella. Sobre la base de las mencionadas proposiciones Dworkin contina su razona-
miento mariifestando que en un Estado gobernado por la concepcin liberal de la
igualdad la cuestin soberana de la teora poltica [... ] es la cuestin de cules son
las desigualdades en bienes, oportunidades y libertades que se permiten en un Esta-
do tal, y por qu (Dworkin, 1977: 389). A lo largo de sus publicaciones posterio-
res, Dworkin ha desarrollado una refinada teora sobre cmo debe entenderse la igual-
dad liberal en una sociedad democrtica. Exponer en detalle su sofisticada
argumentacin est lejos del alcance de estas pginas 44, pero, siguiendo al propio
Dworkin, podemos decir que sus rasgos esenciales son cuatro. Primero, la igualdad
liberal construye la justicia en el espacio de los recursos y no del bienestar; por lo
tanto, la sociedad ideal no estar dada por la bondad de las vidas que la gente vive,
sino en trminos de la porcin de recursos que tienen a su disposicin. Segundo, la
igualdad liberal es igualitarista y, por lo tanto, insiste en que la parte de recursos que
cada uno debe tener en una sociedad ideal es idntica. Es decir, la igualdad liberal
sostiene que slo se consigue una distribucin ideal de recursos cuando los recursos
que controlan las diversas personas son iguales en relacin con sus costes de opor-
tunidad, es decir, en relacin con el valor que tendran en manos de otras personas.
Esto les proporcionar una igual libertad con la que alcanzar sus objetivos. La igual-
dad ideal se alcanza cuando la distribucin final satisface el test de la envidia: nin-
guno de los participantes estara dispuesto a cambiar su cesta de bienes por la de otro.
Este resultado podra conseguirse imaginando una subasta ideal a la que todos los
individuos acudieran con idntica capacidad adquisitiva. Tercero, la igualdad liberal
tiene en cuenta las diferencias que existen en las circunstancias personales de cada
individuo intentando compensar a aquellas personas que se ven afectadas por disca-
pacidades fsicas o mentales, pero no a la gente cuyos gustos o ambiciones son par-
ticularmente caros. Cuarto, la igualdad liberal es tolerante: condena el uso de cual-
quier procedimiento coercitivo cuando ste se justifica por la supuesta inferioridad
tica de la vida que algunos miembros de la comunidad desean llevar. La igualdad
liberal, as considerada, concibe la igualdad, la libertad y la comunidad fundidas
una con otra en un ideal poltico global.
Para que los principios de la igualdad liberal sean posibles, Dworkin defiende
que el liberalismo poltico debe desarrollarse en un continuo con la tica, de ma-
44 Para estudiar con detalle la concepcin de igualdad de recursos y la crtica a la igualdad de bie-
nestar, vid. DwoRKIN (198Ia; 1981b; 1987a; 1987b; 1987c; 1990a).
226 EL ESTADO DEMOCRTICO Y SOCIAL
B) La crtica comunitarista
Desde los aos ochenta, ha cobrado un gran auge un conjunto de teoras des-
critas como comunitaristas. Sus crticas a la corriente encarnada por Rawls y Dwor-
kin se han centrado en dos aspectos: por un lado, la asuncin liberal de la prioridad
del individuo sobre la comunidad y, por otro, el intento de derivar pautas distribu-
tivas de principios abstractos.
En relacin con el primer aspecto, los comunitaristas subrayan la prioridad de
la comunidad frente a un individualismo liberal que consideran injustificable des-
de cualquier punto de vista. Sandel (1982) seala la imposibilidad de imaginar un
yo sin ataduras capaz de constituirse independientemente de sus fines y valores.
El sujeto no puede ser anterior a sus fines, puesto que se halla inserto en el conjun-
to de prcticas propias de su comunidad de referencia, prcticas de las que no pue-
de desvincularse dado que configuran el sustrato mismo de su identidad. La con-
cepcin liberal del ciudadano como un mero sujeto de derechos universales y abstractos
ignorara las precondiciones sociales desde las que se ejerce la capacidad de auto-
determinacin que caracteriza al sujeto moderno, precondiciones que remiten al
contexto de los referentes morales concretos que todo individuo comparte con sus
semejantes. Es decir, toda persona extrae los presupuestos necesarios para la com-
LAS DEMOCRACIAS
45 Para una reflexin sobre la crtica comunitarista vid. F. REQUEJO, Pluralismo, Democracia y
Federalismo. Una revisin de la ciudadana democrtica en Estados plurinacionales, Revista Inter-
nacional de Filosofa poltica, n.O 7, pp. 93-120.
228 EL ESTADO DEMOCRTICO Y SOCIAL
long ando la dependencia de los necesitados. Hayek propone volver a hacer de la de-
mocracia un modelo de ejercicio limitado del poder, algo que se conseguira sepa-
rando de nuevo ejecutivo y legislativo. Sera preciso crear una asamblea estricta-
mente legislativa con la funcin de establecer los lmites dentro de los cuales debera
realizarse el trabajo del ejecutivo. En esta asamblea, de marcado carcter elitista,
los diputados no podran ser reelegidos y gozaran de total independencia frente a
los partidos polticos.
En un plano ms filosfico, Nozick ataca la pretensin de los sistemas de go-
bierno democrticos de presentar las intervenciones redistributivas como dotadas
de un contenido ms justo. Por el contrario, estas intervenciones pueden conside-
rarse ilegtimas ya que no pueden ser justificadas racionalmente. En contra de lo
postulado por Rawls, y remontndose al liberalismo primigenio de Locke, Nozick
establecer que los nicos principios vlidos de la justicia son, en primer lugar, que
todos los individuos deben ser considerados propietarios de ellos mismos y que todo
el mundo debe tener derecho a apropiarse de cualquier cosa que no tenga propie-
tario, mientras con ello no se perjudique a nadie y, en segundo lugar, que todo el
mundo puede ser propietario legtimo de una cosa si ello resulta de una transaccin
voluntaria. Estos principios dan paso al concepto de derecho adquirido que consti-
tuye el ncleo de su entitlement theory. Una sociedad ser justa slo en el caso de
que las transacciones que se produzcan estn reguladas por estos dos principios. De
lo que se trata es de asegurar un sistema de transacciones legtimo, marco en el cual
cada individuo podr realizar sus planes de vida de acuerdo con su concepcin del
bien. El resultado de estas transacciones producir unas distribuciones de bienes
que no podrn ser cuestionables mientras hayan sido obtenidas por los procedi-
mientos mencionados, y el Estado, si quiere ser una institucin legtima, se absten-
dr de interferir en las interrelaciones del conjunto de individuos adultos, excepto
en el caso de que estas interrelaciones hayan comportado apropiaciones ilegtimas.
La pregunta fundamental no es, pues, cmo pueden conciliarse los derechos de los
individuos con el intervencionismo pblico, sino cul es el espacio que los derechos
individuales pueden permitir al Estado. Sin embargo, en la concepcin de Nozick
no queda demasiado claro cul tiene que ser el tratamiento de los bienes pblicos
ni la articulacin y las reglas especficas que deben presidir los procesos de toma
de decisiones. Nozick se atrinchera en la afirmacin de que slo los individuos son
portadores de unos derechos y libertades que, pensados desde los presupuestos de
Locke sobre la propiedad, la colectividad no podra cuestionar en ningn caso.
El modelo poltico que postula es, en consecuencia, el de un Estado mnimo
cuya razn de ser es garantizar el cumplimiento de los contratos, la proteccin con-
tra los robos y otros atentados contra las apropiaciones ilegtimas y el estableci-
miento de un sistema no violento de resolucin de conflictos. Cualquier Estado que
se autootorgue ms funciones, como, por ejemplo, funciones de carcter redistri-
butivo, es un Estado ilegtimo. Los derechos individuales determinan los lmites de
las interacciones sociales, pero no cul ser la ordenacin social resultante de estas
interacciones. Y, en cualquier caso, el hecho de que estas ltimas produzcan desi-
gualdades no justifica ningn tipo de intervencionismo corrector, sea en nombre de
pretendidas justicias sociales o de algn bien de la colectividad.
LAS DEMOCRACIAS 231
turalismo constituyen los nuevos retos para un sistema poltico que inici sus pri-
meros pasos en la Grecia clsica, pero que dista de haber agotado todas sus poten-
cialidades. El siglo XXI puede devenir el gran siglo de la democracia en la medida
en que pueda afrontar con xito estas dificultades.
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LAS DEMOCRACIAS 235
JORDI SNCHEZ
Profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin
de la Universitat Autnoma de Barcelona
1. INTRODUCCIN
12361
EL ESTADO DE BIENESTAR 237
r a tener una visin complementaria de las ideas y los hechos que han conforma-
do la evolucin histrica del EB.
El pionero de la idea de lo que conocemos como Estado social fue el jurista
alemn Lorenz von Stein. La originalidad de von Stein radica en su defensa de las
reformas desde el Estado con el objetivo de corregir las disfuncionalidades provo-
cadas por la sociedad industrial. Este autor, defensor del modelo que corresponde
a lo que l mismo califica como monarqua social, argumenta a favor de las re-
formas sociales institucionalizadas como instrumento para evitar las revoluciones.
Sus escritos de 1850 son considerados por algunos estudiosos como un precedente
del concepto contemporneo de EB.
Puede mencionarse tambin como antecedente la Revolucin de Pars de 1848
y la influencia que ejerci sobre algunas de sus demandas la figura de Louis Blanc,
demandas que, si bien no son objeto de un tratamiento sistemtico como en la obra
de von Stein, son importantes porque reflejan el debate sobre las relaciones entre
Estado y derechos sociales en un pas distinto con un enfoque ideolgico que tam-
bin es distinto. La reivindicacin de un Estado social, relacionada con el derecho
al trabajo, nos conducen particularmente hasta Blanc.
Unos pocos decenios despus, a finales del siglo XIX, Adolph Wagner formu-
l lo que hoy conocemos como la ley de Wagner o ley de crecimiento de la ac-
tividad pblica. La ley de Wagner predice un crecimiento del gasto pblico cau-
sado por la progresiva ampliacin de la esfera de actuacin del Estado. Esa
ampliacin estatal que prevea el socialista de ctedra Wagner tiene una doble ver-
tiente: extensiva, en la medida que predice el crecimiento del aparato adminis-
trativo del Estado, e intensiva, ya que los mbitos de intervencin se ampliarn
gradualmente. La ley anuncia la progresiva transformacin del Estado hacia lo
que el mismo Wagner define como el Estado de bienestar y la cultura. El acier-
to de Wagner no slo hay que situarlo en otorgar un nombre a un futuro modelo
de Estado. Conviene destacar la clara correspondencia que se establece entre, por
un lado, algunas de las caractersticas de los modelos de EB y la economa key-
nesiana que se desarrollan de forma generalizada a partir de 1945 y, por el otro,
algunas de las propiedades que Wagner atribuy al denominado Estado de bie-
nestar y la cultura. De los elementos coincidentes apuntados por este autor, ca-
bra subrayar como ms relevantes:
Como podemos observar, estos tres puntos pueden servimos claramente para
identificar el EB contemporneo.
Hasta el momento slo hemos hecho referencia a las primeras articulaciones de
los conceptos de Estado de bienestar y Estado social, todas ellas formuladas
EL ESTADO DE BIENESTAR 239
III. PERIODIZACIONES
derivados tambin de la revolucin industrial, que han sido poco tenidos en cuenta
para comprender la evolucin hacia el EB, especialmente por lo que se refiere a las
primeras manifestaciones del mismo, factores que resumimos a continuacin:
Una de las conclusiones que podemos extraer del presente planteamiento sobre
la profundizacin de los orgenes y las causas que condujeron a la aparicin del EB
es la existencia de una multiplicidad de variables interrelacionadas y que el surgi-
miento del EB es inseparable de tendencias y procesos sociales, econmicos y po-
lticos ms generales. Es decir, que el concepto de EB tiene que ser contemplado
desde una perspectiva que integre la evolucin y los cambios que tuvieron lugar en
mbitos diversos.
Sin abandonar la tesis del anlisis multidimensional, que explica en buena me-
dida la aparicin del EB en los diversos pases, algunos autores han querido ofre-
cer una visin globalizadora en el tiempo e integrar simultneamente el anlisis mul-
tidimensional y la propia evolucin del Welfare State. Puede que la hiptesis ms
consistente al respecto corresponda a los intentos de periodizacin realizados por
Heclo. De su lectura, cabe resaltar nuevamente la idea segn la cual no puede pen-
sarse el EB sin considerar la evolucin general de la economa, la poltica y la so-
ciedad. La propuesta de periodizacin tiene tres fases (Heclo, 1981):
a) Lafase de experimentacin, que abarca desde 1870 a 1925. El aspecto cen-
tral de esta fase se articula al entorno de las relaciones entre responsabilidad social
y democracia.
b) La fase de consolidacin, que se inicia a partir de las crisis de los aos 30.
La principal novedad de esta segunda fase consiste en la consolidacin de la pol-
tica keynesiana, as como en una confianza social ms amplia en la intervencin del
Estado y en la legitimacin de las garantas sociales en forma de derechos inheren-
tes a la condicin de ciudadano.
EL ESTADO DE BIENESTAR 241
algunas de las causas ms importantes que penniten comprender las nuevas fonnas
de seguridad social.
Estrechamente relacionada con las tesis que apuntan hacia la existencia de una
multiplicidad de factores para explicar la aparicin de las primeras polticas socia-
les, se encuentra el trabajo de elaboracin terica desarrollado por Emest Forsthoff.
De esa elaboracin se infiere que existen dos razones para que el Estado instrumente
mecanismos de subsistencia para los individuos. La primera, el que los individuos
dependan de factores que escapan a su propio control. La segunda, el que se den
unas circunstancias socioeconmicas que no pennitan satisfacer las necesidades de
los individuos. Ello significa que, para Forsthoff, el punto de partida hacia el EB se
produce a finales del siglo XIX, cuando el individuo pierde de fonna generalizada
lo que l define como el espacio vital bajo dominio, el espacio fsico desde el cual
el individuo puede proveerse de los bienes que le posibilitan liberarse de sus nece-
sidades bsicas.
A) La experiencia de Bismarck
B) La Repblica de Weimar
2. CONSOLIDACIN
I Tal como se ha expuesto previamente, esta expresin aparece en la Revol ucin de Pars de 1848,
estrechamente unida a la reivindicacin del derecho al trabajo. En el origen de la misma se puede re-
conocer la influencia de Louis BLANC y Robert OWEN.
244 EL ESTADO DEMOCRTICO Y SOCIAL
3. EXPANSIN
2 Los Estados Unidos todava no haban desarrollado un sistema moderno de seguridad social. Tal
carencia es atribuible, si se compara con Alemania y la mayor parte de los pases europeos, a la au-
sencia de una tradicin intervencionista-asistencial parecida a la europea ya la fuerte influencia del
puritanismo y el calvinismo en la sociedad norteamericana, que consideraba el xito social como una
seal de predestinacin individual (RITIER, 1991).
3 Es importante subrayar la influencia ejercida por la aparicin de la teora econmica de KEYNES
en 1936. Segn sta, era posible alcanzar una sociedad de pleno empleo. Para KEYNES, la asistencia
a los desempleados mediante un mayor gasto pblico comportara una mayor demanda, demanda que
permitira un aumento de la produccin y, a su vez, facilitara el pleno empleo. Todo este proceso no
cuestionaba la propiedad privada de los medios de produccin. La importancia de las ideas keyne-
sianas es claramente visible en Informe Beveridge sobre la organizacin y funcin de los servicios
sociales y la consecucin de la plena ocupacin en el Reino Unido, publicado tan slo seis aos des-
pus .
.; En la dcada de los treinta, hubo gobiernos con participacin laborista tanto en el Reino Unido
como en Australia. Estos gobiernos desarrollaron una poltica de fuertes restricciones econmicas que
aumentaron el paro y provocaron conflictos con los sindicatos.
246 EL EST ADO DEMOCRTICO y SOCIAL
El debate sobre el EB, pues, qued bsicamente limitado entre las diversas con-
cepciones reformistas de la poltica social. Entre 1950 y 1970 se configuran tres
grandes enfoques (Rodrguez Cabrero, 1992):
En los ltimos quince aos, la nueva situacin que hemos descrito ha abierto las
puertas al cuestionamiento de los modelos existentes de EB desde posiciones muy
diversas, que problematizan la bondad y la viabilidad del mismo. En lneas gene-
rales, las crticas responden a dos posturas ideolgicas opuestas: el liberalismo y el
marxismo.
Las propuestas neoliberales giran, fundamentalmente, en tomo a la idea de ha-
cer retroceder el Estado (rolling back the state). Los autores liberales han insistido
particularmente en dos fenmenos:
votos- para imponer la que podra definirse como la poltica econmica correc-
ta. Los intentos de lograr el consenso desde el gobierno para hacer frente a los di-
versos compromisos comporta el aumento de la democracia; pero el Estado cada
vez es menos capaz de ofrecer una poltica eficiente y eficaz al haberse compro-
metido el gobierno con diversos grupos a sostener un determinado nivel de gasto
pblico y. paralelamente, la expansin del Estado destruye la iniciativa individual.
El resultado es un crculo vicioso cuya correccin, segn estos autores, resulta casi
imposible.
a) La crisis fiscal del Estado. La nocin de crisis fiscal del Estado parte de
la asuncin de que el crecimiento del capitalismo intensifica la tendencia a la su-
perproduccin, superproduccin que conduce necesariamente a la desocupacin
y a la crisis. En su intento de ejercer un papel legitimador del capitalismo -en-
tendida esta legitimacin como la obtencin de la integracin social de los ciu-
dadanos- el Estado intenta disminuir los efectos negativos provocados por el
EL ESTADO DE BIENESTAR 251
FIGURA N.o 1
Tres subsistemas y su interrelacin
Disyuncin
organizativa
I
I
I
I
Servicios I Lrvicios del EstadJ
I
reguladores I de bienestar
I
...
=J
I
Sistema
I
I I Sistema
Sist~ma normativo
econmico poltico-administrativo
I (legitimacin)
I
I
I I
I
Insumos (inputs) fiscales I
I
Lealtad de masas
I
I
I
1 I I
I
IL _____________________________________________________ J I
a) Que cuando el mercado no puede realizar las funciones que le son propias
para garantizar la legitimacin del poder, el sistema poltico tiene la necesidad de
asegurar los mecanismos de legitimacin, con lo que adopta la correspondiente fun-
cin de integracin social (Pic, 1987).
b) Que la expansin intervencionista del Estado provoca un aumento de la ne-
cesidad de legitimacin (Habermas, 1976). El hecho de que cada vez ms nuevas
reas de la vida social se politicen -es decir, estn bajo control gubernamental-
provoca un aumento de la demanda de participacin desde la ciudadana. El Esta-
do est obligado a responder a estas demandas si no quiere que se manifieste una
posible crisis de legitimacin.
Teniendo a ambas premisas como punto de partida, diversos autores han inten-
tado hallar unos nuevos fundamentos que puedan considerarse inherentes a los prin-
cipios legitimadores del EB que, en esencia, puden resumirse en tres criterios que
estn estrechamente relacionados entre s:
legitimadores del EB. Una de las consecuencias de tal capacidad del EB es la apa-
ricin de un nUevo modelo de autoridad: la operational authority. Esta autoridad
funcional u operacional se basa en el otorgamiento de autoridad a las personas
ms capacitadas para actualizar la funcionalidad de cualquier institucin (Garca
Pelayo, 1977).
b) Muy relacionado con el punto anterior, pero planteado desde la ptica we-
beriana de la legitimacin racional, se halla el anlisis de los principios de efica-
cia y eficiencia como ncleos legitimadores. Segn Habermas, si el Estado no pue-
de satisfacer la utilizacin eficiente de los impuestos para prevenir crisis perturbadoras
del crecimiento, el resultado ser la aparicin de un dficit de legitimacin. Offe
apunta que el punto de equilibrio entre legitimidad y eficiencia se da siempre y
cuando:
El anlisis a partir de estos tres criterios (relacin que se establece entre Esta-
do-mercado en la prestacin del bienestar, el grado de desmercantilizacin y la es-
tructuracin social que la intervencin pblica provoca) permite establecer tres ca-
tegoras que nos permitirn clasificar los pases con rgimen de bienestar pblico.
Las categoras definidas por Esping-Andersen son:
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IV
l. LA CULTURA POLTICA
JAUME MAGRE FERRAN
Profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin
de la Universitat de Barcelona
SUMARIO: 1. Contexto histrico y metodolgico. - II. El concepto de la cultura poltica. l. Las per-
cepciones subjetivas de la poltica. A) El mbito de la subjetividad. B) Las actitudes. C) Las orienta-
ciones y los objetos polticos. 2. La dimensin colectiva de las orientaciones.-I1I. Transmisin y
cambio de la cultura poltica: la socializacin poltica. 1. La socializacin poltica. 2. Los agentes de
socializacin poltica. A) La familia. B) La escuela. C) Los medios de comunicacin.-IV. El es-
tudio de la cultura poltica. 1. Las orientaciones hacia el sistema poltico en general. A) Orientacio-
nes hacia el rgimen. B) Orientaciones hacia la comunidad poltica. C) La confianza interpersonal.
2. Orientaciones relativas al propio papel en la poltica. A) El inters poltico subjetivo. B) La eficacia
poltica subjetiva. C) Movilizacin cognitiva. 3. Orientaciones hacia el proceso de entrada. A) La di-
mensin izquierda-derecha. B) La dimensin nacionalista. C. La dimensin materialismo/postmate-
rialismo. 4. Orientaciones hacia el proceso de salida. A) La confianza en el gobierno.- V. El papel
de la cultura poltica. 1. La cultura cvica. 2. El cambio cultural en las sociedades industriales avan-
zadas. Bibliografa.
Cmo es posible que en algunos pases occidentales las monarquas hayan so-
brevivido a las revoluciones contemporneas manteniendo la adhesin popular? A
qu obedece el resurgir de los fenmenos nacionalistas? Por qu motivo en Espa-
a, tras cuarenta aos sin elecciones libres, se ha reproducido el mapa electoral de
la Segunda Repblica?
Con insistencia a travs del tiempo, a veces incluso cuando las condiciones es-
tructurales han cambiado, los miembros de una comunidad o grupo poltico mani-
fiestan comportamientos sorprendentemente similares. No es extrao entonces que
en la historia del pensamiento siempre haya estado presente, de una forma u otra,
la idea de un conjunto de valores y creencias polticos compartidos por una deter-
minada comunidad y su importancia en el funcionamiento y evolucin del sistema
poltico (Verba, 1965: 514; A1mond, 1989:4).
Los antecedentes de la nocin de cultura poltica se remontan a la antigedad
clsica -desde Platn y Aristteles hasta P1utarco- y sera posible recorrer en el
tiempo el conjunto de nociones que le son afines -los conceptos de moral y reli-
gin en Maquiave10 o la idea de costumbre y moral en Rousseau-. Sin embargo,
cabe calificar el carcter de estas concepciones como literario, impresionista e in-
[2631
264 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
A) El mbito de la subjetividad
B) Las actitudes
Llegados a este punto slo hemos tenido en cuenta la unidad bsica de anlisis,
considerando las actitudes en su dimensin individual. Para acceder al nivel de la
cultura poltica propiamente dicho debemos examinar las actitudes en su dimensin
colectiva:
la cultura poltica de una nacin consiste en la particular distribucin de las pautas de
orientacin hacia objetos polticos entre los miembros de dicha nacin (Almond y Ver-
ba, 1970: 31).
de tomar los lmites de un Estado, comunidad o grupo social segn sea el propsi-
to de su anlisis. En algunas poblaciones as definidas las pautas de orientacin pue-
den ser homogneas, casi unnimes; pero en las grandes sociedades contempor-
neas lo ms habitual es la heterogeneidad.
Normalmente una cultura poltica es una mezcla particular de orientaciones. Al
describir una cultura poltica se reflejan las orientaciones compartidas por agrega-
dos de individuos, tanto la comunidad en su conjunto como los grupos particulares
que la forman. Puede ser tan relevante la presencia de orientaciones comunes - si
es que las hay - o mayoritarias en la comunidad como la existencia de grupos con
actitudes que los diferencian entre s (cfr. Almond y Yerba, 1970: 48-53 y 425).
2. Para denominar las tendencias especiales, modelos y patrones de orienta-
ciones compartidos por grupos particulares de individuos en el seno de la poblacin
se ha acuado el trmino subcultura. Se pueden hallar distintas actitudes y com-
portamientos asociados a las diferentes caractersticas estructurales de los sujetos:
por ej., las tendencias ideolgicas; los grupos territoriales, idiomticos o tnicos;
los sectores catlico y laico; o la burguesa y la clase obrera. Por otra parte, la es-
pecializacin funcional de los sistemas polticos modernos tambin da lugar a he-
terogeneidad cultural, siendo desiguales los sentimientos y conocimientos de un po-
ltico profesional, un periodista y un ciudadano corriente. De aqu que, dentro de la
terminologa aparezcan expresiones como cultura de rol y subculturas de elite o
masa (Almond y Yerba, 1970: 44-53 y 425-426).
3. En tercer lugar, al revelar la distribucin de las orientaciones hacia los ob-
jetos polticos, la cultura poltica brinda la oportunidad de relacionar el nivel indi-
vidual con las caractersticas generales del sistema, siendo considerada como el
nexo de unin entre los niveles micro y macro de la poltica (Almond y Yerba,
1970: 49-51). La cultura poltica es un valioso instrumento conceptual a travs del
cual es posible salvar la distancia entre la vertiente subjetiva y los fenmenos que
acontecen en el sistema poltico. Existe una cierta correspondencia entre ambos ni-
veles, porque la cultura poltica es la internalizacin del sistema por parte de los in-
dividuos de la comunidad y al mismo tiempo es 10 que dota de sentido al compor-
tamiento individual y agregado.
Tal como seala Pye, la introduccin del concepto tuvo una cierta trascenden-
cia histrica, ya que tendi un puente sobre la brecha, cada vez ms amplia, que
se iba abriendo, en el seno de la concepcin behaviorista, entre el nivel del micro-
anlisis, basado en las interpretaciones psicolgicas del comportamiento poltico
del individuo y el nivel del macro-anlisis, basado en las variables propias de la so-
ciologa poltica (Pye, 1977: 323).
Si la cultura poltica conecta los dos niveles del sistema poltico, es lgico que
la cultura poltica de una comunidad sea el resultado tanto de la historia colectiva
del sistema poltico como de las experiencias personales de los individuos que lo
integran. Las races se han de buscar tanto en los acontecimientos pblicos, en la
historia de las instituciones como en la pequea historia vivida por cada uno de sus
miembros (Pye, 1965: 8). Uno de los mecanismos por los que la cultura poltica en-
lanla vertiente individual y el agregado social es la socializacin poltica (Pateman,
19~ ): 69). La socializacin constituye el punto de transicin de los anlisis micropo-
lticos a los macropolticos. Vamos pues a dedicar las prximas pginas a los meca-
nismos de socializacin.
LA CULTURA POLTICA 269
Los procesos a travs de los cuales son adquiridas las predisposiciones indivi-
duales hacia la poltica son de crucial importancia. No en vano, los procesos de so-
cializacin poltica pueden contribuir a la estabilidad o inestabilidad de un sistema, a
niveles ms o menos altos de participacin poltica y electoral o a una cierta filia-
cin partidista y sindical.
Las formas de aproximarse a los mecanismos de socializacin pueden ser ml-
tiples dependiendo del aspecto que se decida destacar. As, habitualmente se ha de-
finido la socializacin como el conjunto de los procesos de interiorizacin de la
realidad, de identificacin con los roles atribuidos a cada persona en la estructura
social y de transmisin de la cultura de una generacin a otra. La sociedad ha de
asegurarse la continuidad generacional y prevenir los cambios bruscos con el pa-
sado que podran hacer peligrar el funcionamiento estable de las instituciones (Erik-
son et al., 1988: 136). En este enfoque, pues, el inters radica en la contribucin
de la socializacin en todo lo referente a la conservacin y estabilidad del sistema.
Ahora bien, aunque uno de los aspectos ms destacados de este proceso de trans-
misin sea el adoctrinamiento ms o menos consciente, no hay que considerar la so-
cializacin como un proceso unidireccional ni al individuo como un receptculo pa-
sivo que slo recibe informacin y la procesa. Al contrario, la socializacin no funciona
como un simple mecanismo de reproduccin de lo existente, sino que representa un
instrumento importante de reorganizacin y re interpretacin de la informacin reci-
bida. Efectivamente, no se puede entender como la simple aceptacin de actitudes y
de comportamientos pautados, sino como un proceso de construccin de la identi-
dad del individuo. Bajo esta perspectiva destaca, en primer lugar, la apropiacin por
parte del sujeto de los valores, normas y conocimientos de sus grupos sociales y, en
segundo lugar, la reubicacin personal activa de estas referencias y conocimientos
(Percheron, 1985). La socializacin es, a la vez, mecanismo de continuidad y de cam-
bio para el sistema y mecanismo de desarrollo y formacin del yo social para el
individuo (Percheron, 1985).
1. LA SOCIALIZACIN POLTICA
males como los llamados grupos de iguales (Erikson et al., 1991: 145), y los me-
dios de comunicacin de masas, en especial la televisin. Del mismo modo, y con
la idea de flexibilizar el concepto de agentes de socializacin -ciertos autores pre-
fieren hablar de espacios de socializacin-, tambin se atribuye cierta impor-
tancia a los mismos acontecimientos polticos y sociales de un momento histrico,
ya que pueden incidir en el proceso de socializacin (Percheron, 1985; Erikson
et al., 1991; Inglehart, 1991).
A) La familia
B) La escuela
ca, la historia y, a veces, la religin. La cuestin es que se suele presentar una ima-
gen de la sociedad que favorece el mantenimiento del orden establecido. Sin em-
bargo, puede existir incongruencia entre lo que se aprende en la enseanza formal y
abstracta y el conocimiento adquirido mediante las prcticas cotidianas en la misma
escuela (p. ej., enseanzas democrticas y prcticas autoritarias) (Percheron, 1985:
215-216).
Por otro lado, la participacin en la vida de la clase lleva a ver la escuela como
una instancia importante en el primer contacto con ciertas formas de participacin
formalmente cercanas a lo que es la vida poltica, tales como las elecciones de de-
legado de clase y fechas de examen, por el aprendizaje de ciertos elementos de re-
lacin social y de autoridad. Asimismo se aprenden ciertas formas de relaciones so-
ciales: horizontales entre iguales y verticales con el profesorado. La relacin vertical
puede contribuir al desarrollo de actitudes de participacin o, por el contrario, de
sumisin y alienacin (Percheron, 1985: 217).
Entre las orientaciones hacia las caractersticas generales del sistema poltico
aquellas que han atrado ms la atencin de los estudiosos son las referidas a la le-
gitimidad del poder poltico y sus decisiones. La atencin se centra en la interiori-
zacin del orden constitucional, los valores polticos fundamentales y las reglas del
juego ms importantes. Para cualquier si-stema poltico, pero en especial para el de-
mocrtico, son esenciales la aceptacin y el apoyo difuso por parte de su poblacin.
En las aproximaciones al concepto de legitimidad se entiende que la supervivencia
de cualquier democracia depende de la creencia social de que tal estructura institu-
cional es la correcta (Lipset, 1987: 67; Easton, 1975: 451). Concretamente, sta fue
una de las cuestiones cruciales del estudio de Almond y Yerba, quienes consideran
que para que el rgimen disponga de un gran potencial de supervivencia, debe ser
aceptado genricamente por los ciudadanos como la forma apropiada de gobierno
per se (1970: 269).
Desde la aproximacin sistmica la legitimidad consiste en un apoyo difuso al
sistema que favorece su continuidad a largo plazo. Acta como una reserva de con-
fianza que le permite superar los perodos en que casi no recibe apoyos especficos
a sus instituciones como consecuencia de una baja efectividad o por el desacuerdo
de importantes grupos sociales con determinadas polticas desarrolladas coyuntu-
ralmente. Para el funcionamiento de la democracia es importante que la poblacin
confe en el orden poltico con independencia de cules sean el color partidario del
gobierno de tumo y los resultados de su gestin (Gabriel, 1990: 11). La satisfaccin
con la forma del sistema implica, en palabras de Almond y Yerba, una clase de
lealtad con buen o mal tiempo (1970: 280-283).
En la literatura acerca de nuestra transicin desde el autoritarismo a la demo-
cracia hallamos algunos indicadores que contraponen actitudes autoritarias yorien-
taciones favorables a la democracia. Entre ellos realzamos dos: de un lado, la serie
de actitudes ante los principios autoritarios y democrticos de gobierno iniciada en
los aos 60 (vase Cuadro 1), en la que se aprecia desde su inicio una mayor incli-
nacin hacia el principio democrtico, actitud que se har claramente visible y ma-
yoritaria a partir de mayo de 1976.
LA CULTURA POLTICA 275
CUADRO N.a 1
Principios democrticos y autoritarios de gobierno en Espaa,
1966-1993
1966 1974 1976 1976 1979 1980 1981 1982 1993
enero mayo
Fuente: Para 1966-1980, Lpez Pintor (1981: 20); para 1981 y 1982, Montero y Torcal (1990: 42);
para 1993, Lpez Pintor et al. (1994: 581).
CUADRO N.a 2
Legitimidad de la democracia en Espaa,
1980-1995
1980 1984 1985 1987 1988 1989 1990 1992 411995 1211995
Fuente: Para 1980, 1984 Y 1989, Montero y Torcal (1990: 53); para 1990, Morn y Benedicto (1995:
10 1); para 1985, 1988, 1992 Y diciembre de 1995, Boletn de Datos del CIS, 3 (1996); para
abril de 1995, CIS.
CUADRO N.o 3
Evolucin de la identificacin nacional en Catalua,
1984-1995*
Espaol/a 11 8 11 12 9 20 14
E>C 11 7 8 10 8 8 7
E=C 45 50 48 35 40 35 41
E<C 22 22 19 28 28 20 23
Cataln/a 8 10 11 14 11 15 13
Ns/Nc 3 3 3 1 4 2 2
(n) (2.490) (2.405) (2.399) (2.889) (2.900) (2.470) ( 1.593)
* Aunque la pregunta ha variado entre y por lo que se refiere a sus sentimientos nacionales, en
cul de estas situaciones se incluira usted? y Cul de las siguientes frases expresa mejor sus sen-
timientos?, las respuestas posibles se han mantenido constantes: Me siento nicamente espaol;
Me siento ms espaol que cataln; Me siento tan espaol como cataln; Me siento ms cata-
ln que espaol; y Me siento nicamente cataln.
Fuente: Para 1984-1988, F. Paliares etal. (1991: 163); para 1992 y 1995, CIS.
nocimiento con ella supone que aceptan su existencia como tal conjunto, con inde-
pendencia de las querellas que puedan tener lugar en su seno acerca de cuestiones
polticas corrientes. Una orientacin positiva integra a los individuos y dispone una
base de solidaridad y cooperacin en sentido vertical para aceptar las decisiones y
contribuir de buen grado al sostenimiento del sistema. Por el contrario, la desiden-
tificacin menoscaba la legitimidad y genera una constante incertidumbre respecto
a la lealtad y el acatamiento. El punto cobra particular relevancia en estados de com-
posicin multitnica o con diversas identidades nacionales si los grupos pueden lle-
gar a cuestionar la delimitacin territorial y poblacional del sistema (Verba, 1965:
529-535; Lipset y Rokkan, 1992: 241-245; Easton, 1975: 444 ss.).
En nuestro pas, habida cuenta del proceso de formacin nacional inacabado, la
actual reorganizacin territorial del Estado, y dada la presencia de sectores que cues-
tionan su adscripcin a la nacin espaola, desde la transicin se vienen estudian-
do los sentimientos de pertenencia y los nacionalismos. Para tratar de medirlos se
han utilizado diversos instrumentos, entre los que destaca la identificacin nacio-
nal subjetiva (lNS). Se trata de un indicador de sentimientos afectivos con el que
se capta el reconocimiento de los individuos con determinadas comunidades y con
el que puede ponderarse la distribucin poblacional de estos apoyosl, al plantear en
una escala la contraposicin entre el referente estatal y aquellos con los que rivali-
za (Espaa vs. Euskadi o Catalua).
Como ejemplo presentamos una serie de resultados en Catalua (vase Cuadro 3).
Podemos apreciar que los sentimientos de lealtad compartida entre las comunidades
estatal y autonmica han sido los mayoritarios, mantenindose en tomo a 3 de cada
I Indicadores similares han sido utilizados en estudios del Quebec, Escocia e Irlanda. Aunque su
introductor ms destacado en Espaa sea JUAN J. LINZ (1981, 1986) tambin lo utilizan, entre otros,
MORENO (1988), MONTERO Y FONT (1989), MONTERO Y TORCAL (1989), PALLARS et al. (1991).
LA CULTURA POLTICA 277
4 respuestas, mientras que los sentimientos exclusivistas, desleales a uno u otro nivel,
han oscilado entre un 18 y un 35 por 100. Esto parece indicar que, mayoritariamen-
te, obtienen legitimidad ambas comunidades polticas, si bien son relevantes los sec-
tores desvinculados afectivamente de uno u otro referente.
C) La confianza interpersonal
Asimismo se ha hecho hincapi en la necesidad de confianza interpersonal entre
los miembros del sistema. Esta variable denotara el nivel de cohesin de la comuni-
dad y la conviccin de que, en general, se siguen las normas y convenciones de las
que se dotan la sociedad en general y el sistema poltico en particular. Cuando estas
creencias y sentimientos son positivos predisponen a la colaboracin necesaria para
un desarrollo fluido y armnico de las relaciones sociales, incluidas las relaciones po-
lticas. Por una parte, en una democracia de masas la capacidad de los individuos para
articular con fuerza sus demandas depende de su capacidad para formar asociaciones
polticas, que a su vez est en funcin de su inclinacin a cooperar (Almond y Yerba,
1970: 299 ss.; Pye, 1965: 22; Yerba, 1965: 535-537). Asimismo se ha argumentado
que el rendimiento de las instituciones es mayor cuando existe un capital social en
el que destaca la adhesin de las gentes a normas informales de reciprocidad, solida-
ridad, compromiso con la comunidad y confianza en los dems (Putnam, 1993). Por
otra parte, para aceptar el gobierno de los oponentes polticos es necesario disponer
de una cierta fe en que actuarn respetando las normas bsicas y una relativa toleran-
cia ante las diferencias en cuestiones de segundo orden. nicamente se aceptar la al-
ternancia de distintas elites en el gobierno si se considera que con ella no peligrarn
valores y logros tenidos como fundamentales (Verba, 1965: 536; Inglehart, 1991: 11).
60
P 50
O
R
e 40
E
N
T 30
A
J
E 20
10
Nada
O Un poco
1971 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89
* Bastante
O Mucho
CUADRON.o4
Evolucin de la eficacia poltica subjetiva en Espaa, 1978-1995*
1978 1980 1985 1989 1993 1995
Eficacia interna
En poltica lo nico que puede hacer la gente como yo es votar 68 56 - 63 - 72
A veces la poltica es tan complicada que la gente como yo
no puede entender lo que pasa 60 61 65 53 59 54
Eficacia externa
No creo que los polticos se preocupen mucho de lo que pien-
sa la gente como yo 71 59 64 65 61 69
Est quien est en el poder siempre busca sus intereses
personales ",) 55 - 63 66 - 68
C) Movilizacin cognitiva
A) La dimensin izquierda-derecha
distorsionada; una imagen que, pese a todo, revela algunos aspectos interesantes de
la composicin poltica de los votantes (Sani y Montero, 1986: 180-181).
En el Cuadro 5 puede apreciarse la distribucin del electorado espaol sobre la
escala izquierda/derecha desde la transicin hasta la dcada de los ochenta. A lo lar-
go de la serie los espaoles se ubicaron sobre todo en posiciones centradas, esca-
samente en los extremos, con algunas tenues fluctuaciones entre el centro y el cen-
tro-izquierda. Por consiguiente se pueden caracterizar sus preferencias ideolgicas
como moderadas y bastante estables.
CUADRO N.o 5
Autoubicacin izquierda-derecha en Espaa, 1976-1996
Izquierda 5 4 10 9 9 8 8 9 9
Centro izquierda 13 17 26 32 35 26 31 27 28
Centro 38 41 36 28 23 22 24 29 30
Centro-derecha 13 15 9 16 8 9 12 II II
Derecha 9 4 3 3 3 3 3 3 3
Ns/ Nc 22 19 16 12 22 32 22 21 18
Fuente: Para 1976-1989, Montero y Torcal (1990: 47); para 1993-1996, CIS.
B) La dimensin nacionalista
C) La dimensin materialismo/postmaterialismo
CUADRO N.o 6
Materialismo vs. postmaterialismo en Espaa
Espaa CEE
Materialistas 42 25
Mixtos 41 57
Postmaterialistas 17 18
Por proceso de salida se entiende aqul en el que el sistema poltico genera pro-
ductos (outputs), esto es, prescribe e implementa polticas pblicas. En esta corrien-
te de influencia las autoridades (p.e., parlamentarios, gobemantes,jueces, y sus agen-
284 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
En 1980 los niveles de Espaa, siendo bajos con respecto al rango de los indi-
cadores, con una perspectiva comparada se manifestaron en algunos aspectos algo
superiores a los estadounidenses, pero muy inferiores a los alemanes.
CUADRON.o8
Confianza en el gobierno de Espaa, Estados Unidos y Alemania, 1980*
Espaa EEUU Alemania
* Porcentaje de encuestados que estn de acuerdo con cada afirmacin (Espaa) o escogen res-
puestas equivalentes (EE UU y Repblica Federal de Alemania).
Fuente: Para Espaa, adaptado de Maravall (1986: 124); para EE UU, The National Election Stu-
dies (lCPSR-Universidad de Michigan); para Alemania, Gabriel (1990; 145).
Los indicadores que hemos mencionado reflejan aspectos parciales de una cul-
tura poltica. Una descripcin pretendidamente completa de una cultura poltica ha
de versar sobre un conjunto sumamente amplio de disposiciones actitudinales, con-
templadas siempre con una perspectiva colectiva y atendiendo tanto a las pautas
mayoritarias como a las de los grupos relevantes. En cualquier caso la ambicin de
exhaustividad casi siempre tropezar con las dificultades de una realidad vasta y
compleja. Por ello, los estudios de cultura poltica, incluso los ms amplios, no abar-
can todas las orientaciones existentes.
A fin de ilustrar cmo pueden relacionarse terica y empricamente entre s las
actitudes para caracterizar una cultura poltica y examinar su relacin con la es-
tructura poltica, a continuacin exponemos de forma muy resumida las teoras que
se desarrollan en La Cultura Cvica y El cambio cultural en las sociedades indus-
triales avanzadas. No cabe duda de que La Cultura Cvica representa un autntico
hito dentro de este campo; en cuanto al volumen de Inglehart, en la actualidad es
uno de los principales puntos de referencia.
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2. LA ACCIN COLECTIVA Y LAS ASOCIACIONES
DE INTERESES
JACINT JORDANA
Profesor Titular de Ciencia Poltica y de la Administracin
de la Universitat Pompeu Fabra
l. INTRODUCCiN
12901
LA ACCIN COLECTIVA y LAS ASOCIACIONES DE INTERESES 291
t Un problema de exposicin importante deriva de las muy distintas formas que toma la accin
colectiva de las asociaciones de intereses en los distintos regmenes polticos. No es lo mismo hablar
de los problemas actuales de stas en las democracias liberales, que de su evolucin histrica, o de su
funcionamiento en una dictadura. Por ello, es necesario sealar que, este captulo, a no ser que se men-
cione lo contrario, se concentra en la accin colectiva que se produce en los regmenes democrticos
actuales.
292 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
2 Esta afirmacin debe tomarse como expresin de una tendencia de tipo general. Los intentos de
establecer lazos y dependencias ms o menos firmes -en los dos sentidos- entre partidos yasocia-
ciones de intereses ha sido un elemento de tensin clave en muchas democracias liberales a lo largo
de la poca contempornea. generando muchos modelos de accin poltica. Entre stos, puede desta-
carse el modelo de integracin jerrquica ejercido por los partidos comunistas clsicos, o el modelo
LA ACCIN COLECTIVA y LAS ASOCIACIONES DE INTERESES 293
de partidos formados a partir de intereses de sectores sociales especficos, como los partidos agrarios
o los laboristas, y controlados largo tiempo por la asociacin de intereses correspondiente.
J Aunque los estudios sobre esta cuestin son muy abundantes, cabe destacar la investigacin pio-
nera de A. SHONFIELD (1965) sobre diversos Estados europeos, en la que se analizaba de forma sig-
nificativa el papel de los mecanismos institucionales de participacin de las asociaciones de intereses.
4 Otra cuestin es el caso de los Estados de carcter corporativo clsico -como la Italia fascista
o la Espaa de Franco-, cuyos fundamentos ideolgicos se centraban en la construccin de estruc-
turas formales de representacin no conflictuales para todos mbitos de la sociedad. Poco es necesa-
rio aadir sobre su fracaso como modelo, y bastante conocida es ya la realidad de su funcionamiento,
al ser efectivamente regmenes dictatoriales que impedan la expresin de la mayor parte de los inte-
reses y opiniones existentes en la sociedad.
294 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
1. Qu ES LA ACCIN COLECTIVA?
5 Consideramos a las creencias ideolgicas como creencias sobre temas sociales y polticos, o los
ingredientes sociales y polticos de otros temas, generados en ltima instancia por la posicin en la
estructura social de quien las sostiene, aunque sin una vinculacin lineal con los intereses que se de-
rivan de su posicin social (ELSTER, 1983).
296 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
6 Es necesario reconocer el carcter conflictivo que implica el concepto de bien pblico, tal como
es utilizado en estas pginas. Las medidas que consiga imponer una asociacin de intereses - sea so-
bre proteccin arancelaria, legislacin sobre el aborto, o intervencin militar, para sealar algunos
ejemplos- no tienen por qu ser consideradas en ningn caso bienes pblicos para el conjunto de la
sociedad, ni mucho menos. Su carcter de bien pblico no radica tanto en su provisin por parte del
Estado, sino por su no exclusividad en la oferta: una vez creado, no solo los miembros de la asocia-
cin pueden beneficiarse de l, sino todo el colectivo de referencia. Si, por ejemplo, se trata de una
regulacin que afecta al conjunto de la sociedad -pongamos por caso la venta de armas-, no cabe
considerar que la regulacin sea un bien pblico para toda la sociedad (aunque se puedan defender
opiniones en este sentido), sino slo para los individuos que, miembros o no miembros de la asocia-
cin que impulsa una regulacin, se sienten beneficiados por sta.
LA ACCIN COLECTIVA y LAS ASOCIACIONES DE INTERESES 297
cilla, ya que los efectos indirectos de determinados bienes pblicos pueden ser muy
complejos, siendo muy difcil -por no decir imposible- determinar a priori cua-
les van a ser las consecuencias para el conjunto de la sociedad de la provisin de un
determinado bien pblico, que en principio slo afecta a un colectivo social espe-
cfico. En este sentido, las luchas y los conflictos entre grupos, individuos y apara-
tos estatales por predeterminar las visiones dominantes (jrames) de lo que consti-
tuyen bienes pblicos, su naturaleza y su mbito de efectividad son tan importantes
-o ms- que los esfuerzos concretos para conseguir su provisin, ya que la con-
cepcin que finalmente domine har mucho ms aceptables unas u otras opciones.
Otra distincin que nos permite ir aproximando la lgica de la accin colectiva
al campo de los grupos de inters se encuentra en la forma como puede ser solu-
cionado un problema de accin colectiva. Existen dos grandes tipos de soluciones:
las descentralizadas y las centralizadas. En el primer tipo, que constituye la forma
ms bsica, el bien pblico se produce de forma relativamente espontnea, o en todo
caso, sin existir ningn tipo de organizacin, liderazgo o forma de accin institu-
cionalizada, cuando se alcanza la masa crtica necesaria de contribuciones indivi-
duales, gracias a cambios de valoraciones o de percepciones individuales. En esta
solucin, las contribuciones individuales surgen entre el grupo de referencia debi-
das exclusivamente al inters de cada individuo en el bien pblico y a sus expecta-
tivas sobre las acciones de los dems miembros del grupo de referencia, aunque los
principios de actuacin de todos los miembros no sean necesariamente uniformes
ni siempre basados en el clculo del inters propio. Un ejemplo bastante prximo
a este tipo de accin colectiva lo constituyen las movilizaciones en favor de una ma-
yor ayuda al desarrollo, cuando una primera accin desencadena -de forma no co-
ordinada- acciones similares en muchas localidades, lo que acaba produciendo al-
gunos de los resultados deseados.
Las soluciones centralizadas constituyen bsicamente una respuesta a las difi-
cultades de aparicin espontnea y suficiente de la accin colectiva descentraliza-
da. En este sentido, es frecuente en nuestras sociedades la creacin de instituciones
sociales o la formacin de organizaciones que tienen como finalidad crear y man-
tener procesos de accin colectiva que conlleven la provisin de bienes pblicos.
Instituciones y organizaciones pueden ser creadas tanto desde el mbito pblico
como el privado, y tienen en comn la existencia de reglas que gobiernan el com-
portamiento de sus miembros, e intentan, en la medida de sus posibilidades, desa-
rrollar mecanismos de intervencin social -va incentivos, sanciones, ejemplos,
etc. - para lograr la participacin de individuos de los grupos de referencia intere-
sados en un bien pblico en un proceso de accin colectiva. En este contexto, pue-
de considerarse a las asociaciones de intereses como soluciones centralizadas a al-
gunos problemas de accin colectiva, ya que la existencia de la organizacin o la
institucin es ya, en s misma, un bien pblico (de segundo orden) para el grupo de
referencia, porque sin su existencia difcilmente se conseguira el bien pblico de-
seado (en este sentido, explicar cmo surge el lder, la organizacin o la institucin,
es siempre otro problema a resolver). Sus estilos de funcionamiento interno pueden
ser muy distintos: desde las estructuras jerrquicas y burocratizadas, hasta las for-
mas basadas en el liderazgo personal y la relacin directa con todo el colectivo de
referencia. Sin embargo, la mayor parte de las asociaciones presentan con frecuen-
cia una estructura organizativa bsica -con mayor o menor profesionalizacin-,
298 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
rencia (lo cual puede tener una mayor o menor significacin teniendo en cuenta las
proporciones relativas de uno y de otro). En segundo lugar, pueden intentar presio-
nar para transformar la actividad del grupo, con la esperanza de obtener una mayor
satisfaccin en el futuro. sta sera la opcin llamada voz: expresar mediante cr-
ticas u otras manifestaciones los puntos de vista opuestos o mostrar cuales son las
insatisfacciones o las causas de stas; o, tambin, presionar internamente para cam-
biar lderes o polticas. Por ello, la existencia en una organizacin de mecanismos
de democracia interna o de canales para expresar crticas y manifestar problemas
son bsicos para que funcione esta opcin, dando a sus miembros una cierta capa-
cidad de influir en la organizacin. En la medida en que se encuentren atrofiados,
o bien bloqueados y sin efectividad, la tendencia a utilizar tales mecanismos ser
mucho menor, aumentando la probabilidad de que frente a la aparicin de insatis-
facciones, se adopte la opcin salida. Tambin puede suceder lo inverso, dado un
nivel de articulacin de la voz, sta se utilizar ms o menos segn la dificultad
existente para optar por el proceso de salida. Sin embargo, la salida no debe
ser muy difcil, ya que, como dice Hirschman (1970), para que la voz sea ms efi-
caz, la amenaza de la salida debe ser verosmil. Todo ello lleva a que para que se
produzca un equilibrio entre voz y salida en una organizacin, que haga posi-
ble que sta no entre en declive, sea realmente importante la existencia en ella de
un diseo institucional adecuado a sus necesidades.
Finalmente, Hirschman sugiere la existencia de un mecanismo especial que fun-
ciona como una barrera informal y generalizada para impedir que se ejerza la op-
cin salida en cuanto aparezcan las primeras dificultades para expresar la voz.
Este mecanismo lo llama la lealtad, en el sentido de que funciona como elemen-
to cognitivo que vincula los individuos a la organizacin. Esta opcin consistira en
frenar la decisin de abandonar, permaneciendo en el grupo, a pesar de que el indi-
viduo no est satisfecho o interesado, ejerciendo cada vez ms intensamente acti-
vidades de voz, con el objetivo de remediar los problemas que se perciben. Esta
ltima actitud puede ser ms frecuente cuando el coste (en tiempo, dinero, etc.) de
la participacin sea relativamente bajo, mientras que el coste de la salida pueda ser
relativamente alto (en trminos emocionales, o de riesgos, etc.). En general, el fe-
nmeno de la lealtad es bastante frecuente en grandes organizaciones con es-
tructuras poco annimas (como pueden ser las iglesias o los sindicatos), que pro-
ducen identificacin personal, donde se mezclan elementos de identidad en la
participacin con algunos aspectos de relacin instrumental.
7 Para profundizar en los problemas tericos de la accin colectiva, vanse las selecciones de ar-
tculos realizadas por AGUIAR (1991) y COLOMER (1991), as como el innovador estudio de T. SCHE-
LA ACCiN COLECTIV A y LAS ASOCIACIONES DE INTERESES 301
LUNG Micromotivo5 y Macroconducta (ed. or. 1978). Revisiones sobre el estado actual de la teora
pueden encontrarse en SANDLER (1992), MARWELL y OUVER (1993) Y OUVER (1993).
8 Sin embargo, ello lleva a un problema de recursividad dentro del modelo basado en la raciona-
lidad, ya que alguien debe pagar por los incentivos selectivos, y ello es a su vez una accin colectiva
(OuvER,1993:274), f fDf' 1
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ble para que los lderes que han dinamizado el grupo no sean relevados en su di-
reccin mediante mecanismos de democracia interna. Sin embargo, la cuestin de
la democracia interna representa, ms que un lmite, una tensin. Segn cul sea la
dinmica propia de los grupos, la presencia de mecanismos de democracia interna
es consustancial a la propia identidad del grupo, y no puede ser fcilmente minus-
valorada. En este sentido, cabe destacar que existen algunos tipos de asociaciones
de intereses (como los sindicatos) que, al integrar amplios colectivos, constituyen
realidades muy diversas, donde la figura del lder representa, ms que un dinami-
zador poltico que desarrolla una estructura de incentivos para activar un grupo con
potencial de accin colectiva, a un articulador de compromisos entre intereses par-
cialmente divergentes.
l. INTERESES y ESTADOS
una parte, se encuentra el grado de control estatal sobre las asociaciones .de intere-
ses, mayor en las tradiciones europeas; por otra, encontramos el nivel de fragmen-
tacin que caracteriza al sistema de asociaciones de intereses, bastante superior en
los pases anglosajones. Otro elemento de distincin importante se refiere a las tc-
ticas de intervencin (asistencia tcnica, recursos econmicos, gestin indirecta,
presin pblica, etc.) que utilizan las asociaciones de intereses. Estas tcticas de-
penden de donde estn situados los puntos clave de la estructura poltica de cada
pas. Cuando son los partidos las instituciones que concentran el poder, las asocia-
ciones de intereses actan preferentemente sobre stos, mientras que cuando el cen-
tro del poder es el parlamento, o el gobierno, la accin de las asociaciones de inte-
reses se concentra sobre tales instituciones, y en cada caso son distintas las tcticas
ms eficaces (Wilson, 1990).
La diversidad mencionada ha sido la que, en buena parte, ha conducido a que
surgieran distintas tradiciones tericas en el anlisis del papel de las asociaciones
de intereses en las democracias liberales. Las dos tradiciones ms destacadas son la
pluralista, centrada originalmente en la observacin de la sociedad norteamericana,
y la de la democracia proporcional, ms conocida como corporativismo, desarro-
llada bsicamente a partir del estudio de los Estados del centro y del norte de Eu-
ropa 9. Ambas tradiciones dedican una atencin preferente, entre las asociaciones
de intereses, a las organizaciones de intereses econmicos, incluyendo asociacio-
nes de tipo sindical y empresarial. Ello es debido a que en las economas capitalis-
tas, estas organizaciones representan a los intereses ms destacados de la sociedad,
derivados de la posicin de los individuos en el proceso de produccin. Sin embar-
go, las sociedades siempre son mucho ms complejas que lo que pueden recoger
dos grandes organizaciones, por lo que la existencia de asociaciones defensoras de
intereses concretos y diversos, aunque toma formas distintas en cada pas, est am-
pliamente generalizada, y en mayor o menor medida, es tomada en consideracin
por todos los enfoques. Por otra parte, ambas tradiciones interpretan de forma dis-
tinta la relacin de las asociaciones con los partidos polticos, que como grandes or-
ganizaciones de agregacin de intereses, intentan sintetizar la diversidad de con-
flictos sociales y econmicos presentes en una sociedad, tomando siempre una u
otra posicin. Mientras la tradicin anglosajona da mayor relevancia a la influen-
cia de las asociaciones de intereses sobre los partidos, en la perspectiva europea se
destacan los mecanismos de carcter cooperativo entre partidos e intereses (Ware,
1987).
Ms all de sus disparidades de objeto, dadas las diferentes realidades sobre las
que se inspiran, cada una de estas tradiciones presenta una forma distinta de enten-
der el funcionamiento de las asociaciones de intereses, ya que parten de principios
diferentes, tanto sobre la lgica de participacin de los individuos en las asociacio-
nes, como sobre el modo en como estas persiguen sus objetivos. Ello produce que
la forma como las asociaciones de intereses alteran en cada caso las pautas de com-
9 Cabe notar que, en las tradiciones ms estatistas del sur de Europa, por ejemplo Francia o Italia,
el estudio de las asociaciones de intereses ha sido siempre bastante limitado, siendo mucho ms do-
minante en estos pases el anlisis de las relaciones entre Estado y sociedad a partir de enfoques de
tipo elitista.
304 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
portamiento de los actores polticos y las lgicas de decisin pblica en las demo-
cracias liberales se conceptualice de forma distinta. Adems, desde cada tradicin
se han desarrollado diversas interpretaciones sobre los grupos y las asociaciones de
intereses para analizar su comportamiento e influencia en las sociedades contem-
porneas, lo que ha conducido a frecuentes controversias internas. Sin embargo, de
forma muy amplia, todas estas teoras sobre representacin de intereses coinciden
en sealar que las relaciones entre el Estado (o las instituciones gubernamentales)
y las organizaciones que representan intereses configuran procesos de intermedia-
cin de intereses que imprimen carcter en las formas como generalmente se toman
las decisiones pblicas. Como se ver, las distintas teoras difieren en dos grandes
aspectos: en su caracterizacin de las propias asociaciones y grupos, y en la com-
prensin de la naturaleza de las relaciones que establecen, tanto entre ellas como
con las instituciones estatales.
cisiones pblicas que despliegan las asociaciones de intereses. En cuanto a las re-
laciones con las instituciones estatales y entre las mismas asociaciones, las inter-
pretaciones pluralistas comparten una visin bastante amplia sobre las formas de
intervencin que pueden ser utilizadas efectivamente por las asociaciones de inte-
reses. Estas formas se analizan desde el pluralismo valorando la efectividad de la
intervencin a partir de observaciones sobre la intensidad con que se manifiestan
las preferencias en los modos de presin (desde peticiones formales y actividades
de lobbing sobre polticos, hasta boicots activos y actitudes de desobediencia civil,
pasando por todo tipo de acciones para influir sobre la opinin pblica), lo que da
una cierta orientacin sobre el poder y capacidad de influencia de los grupos. As,
la rutinizacin de la influencia de los grupos, que se establece conforme las aso-
ciaciones encuentran un espacio satisfactorio a sus aspiraciones de influencia en sus
respectivas comunidades polticas, no consiste en otra cosa que en la definicin por
parte de cada grupo de unos mecanismos estables de intervencin con unas ciertas
garantas de efectividad. Otro aspecto que se considera habitualmente desde el en-
foque pluralista es cmo medir la capacidad de influencia de los grupos. Aqu se
introducen variables como el tamao (nmero de miembros de cada asociacin), la
capacidad de movilizacin de sus miembros, la intensidad de las preferencias de s-
tos en relacin con los objetivos de grupo, la posicin marginal o pivotal del grupo
en relacin con los puntos de decisin sobre los objetivos que persigue el grupo,
etc., que constituyen algunos de los factores utilizados para medir -y por tanto,
poder predecir- cul es la influencia potencial de un grupo sobre las decisiones
polticas.
En trminos generales, los enfoques pluralistas tambin comparten un conjun-
to de supuestos importantes sobre cmo se forman y articulan las asociaciones de
intereses a partir de la existencia de una gran diversidad de preferencias en la so-
ciedad (Dunleavy, 1991). Bsicamente, los elementos que el pluralismo entiende
que caracterizan la actividad de los grupos de inters, permitiendo distinguirlos de
otras formas de organizacin social, son las siguientes: a) Las asociaciones de in-
tereses son organizaciones formales con mltiples miembros, pudiendo ser tanto in-
dividuales como conjuntos, o bien agrupaciones de colectivos ya organizados, que
se coordinan para actuar por un inters comn frente a una cuestin de ndole p-
blica. No obstante, ello no es obstculo para que pueda existir simultaneidad de par-
ticipacin de los individuos en diversas asociaciones, defendiendo cada una de la
cuales intereses en mbitos distintos. b) Se considera que la participacin en las aso-
ciaciones es esencialmente voluntaria, motivada por el inters en el bien pblico a
conseguir. En este sentido, los incentivos econmicos -que pueden existir- no
son contemplados como el medio fundamental de asegurar la participacin. e) Las
organizaciones dependen de la implicacin de los miembros para conseguir recur-
sos para la accin, por lo que la capacidad de influencia de cada organizacin esta-
r en buena parte determinada por el nivel de implicacin de sus miembros. d) Cada
organizacin o grupo de inters presenta un centro de atencin especfico en su ta-
rea de influir en la toma de decisiones pblicas, sobre el cual integra a los miem-
bros y focal iza la accin de stos; se considera que existen mltiples cleavages, que
dividen los intereses de los individuos en una sociedad a travs de dimensiones muy
diversas. De estas divisiones, surgen los segmentos de poblacin que constituyen
la base de ciudadanos a partir de la cual se forman los grupos de inters. e) Otro ele-
LA ACCIN COLECTIVA y LAS ASOCIACIONES DE INTERESES 307
ceso de toma de decisiones, sino que stas desplegaban un amplio abanico de for-
mas de participacin directas en la gestin e implementacin de las polticas pbli-
cas en estrecho contacto con la administracin, sin que ello impidiera la aparicin
de conflictos de intereses en algunas ocasiones; y finalmente, en tercer lugar, se con-
solidaba en bastantes pases europeos un sistema de relaciones industriales en el que
las mayores asociaciones de intereses econmicos (sindicatos, empresarios, etc.),
actuando monopolsticamente, junto con la participacin del Estado, establecan
formas estables e institucionalizadas para alcanzar acuerdos de cooperacin en te-
mas macroeconmicos y en los grandes mbitos de las polticas redistributivas l0.
Histricamente, a lo largo del siglo veinte, el concepto de corporativismo esta-
ba asociado con regmenes dictatoriales, de tipo unipartidista, que pretendan inte-
grar en organizaciones nicas todos los intereses sociales, impidiendo cualquier tipo
de conflicto, lo que daba lugar de hecho a situaciones de una incontestable domi-
nacin social. Sin embargo, en los aos setenta, las diversas corrientes de investi-
gacin que intentaban dar una respuesta a los nuevos procesos de representacin de
intereses que desafiaban las concepciones establecidas sobre las relaciones entre la
sociedad y el mundo poltico, encontraron en la redefinicin del concepto de cor-
porativismo un punto de encuentro para articular sus debates. En gran manera fue
Ph. Schmitter el articulador ms destacado de tales debates, al proponer, ya en 1974,
un marco conceptual que sirvi como punto de referencia en esta redefinicin del
corporativismo, desvinculado de su acepcin tradicional y proponindolo como un
paradigma alternativo al pluralismo 11. Segn su definicin, el nuevo corporati-
vismo consista en un sistema de intermediacin de intereses en el cual las unida-
des constitutivas estn organizadas en un nmero limitado de categoras singulares,
obligatorias, no competitivas, jerrquicamente ordenadas y funcionalmente dife-
renciadas, reconocidas o autorizadas (si no creadas) por el Estado, y a las que se ha
otorgado un monopolio deliberado de representacin dentro de sus respectivas ca-
tegoras, a cambio de observar ciertos controles en la seleccin de lderes y en la ar-
ticulacin de demandas y apoyos (Schmitter, 1974: 93-94, traduccin de Sanz,
1994: 28). Para completar los elementos ideales del modelo, se postulaba que el de-
sarrollo de las sociedades modernas conduca a las asociaciones de intereses hacia
una centralizacin y integracin cada vez mayor, que se producan extensos inter-
cambios -ms o menos institucionalizados- entre el Estado y las asociaciones de
intereses monopolistas, gestionados por las elites de las organizaciones, y que todo
ello conduca al desarrollo de un nuevo orden poltico, en el que las asociaciones
eran las protagonistas de nuevas formas de organizacin social, distintas de las for-
10 Las colecciones de artculos ms significativas en que se desarrollan estos temas son las edita-
das por Ph. SCHMITTER y G. LEHMBRUCH en 1979 y 1982, donde se incluyen las contribuciones te-
ricas ms destacadas. Vanse tambin las compilaciones de GOLDTHORPE (1984) y BERGER (1981).
En el mbito hispano, a lo largo de los aos ochenta aparecieron diversas compilaciones, combinan-
do traducciones y artculos originales 1SOL, (1985); GINER Y PREZ, (1985); PREZ DAZ, (1985); P-
REZ/GINER, (1988)1.
II La reutilizacin de la nocin corporativismo introdujo, sin embargo, una cierta confusin no-
minalista en el debate cientfico, que condujo a bastantes autores a calificar como neo-corporativis-
mo a las nuevas formas de intermediacin de intereses que se describan, y en otros casos, a utilizar
la palabra corporatismo, como distincin del viejo corporativismo.
LA ACCIN COLECTIVA y LAS ASOCIACIONES DE INTERESES 309
tinuo proceso de ajustes que tienen como objeto alcanzar, bsicamente a travs de
coaliciones, las mximas prestaciones de bienes pblicos para su grupo de referen-
cia. Implcitamente, desde este enfoque se supone que el gobierno no dispone real-
mente de capacidad de decisin autnoma, ya que est colonizado por las asocia-
ciones de intereses, que persiguiendo cada una beneficios particulares para su grupo,
producen -como resultado global al imponer sus costes sobre el resto de la socie-
dad- un menor nivel de desarrollo y satisfaccin para el conjunto de la sociedad
(Olson, 1982).
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3. LOS PARTIDOS POLTICOS
Y LOS SISTEMAS DE PARTIDOS
JORDI MATAS DALMASES
Profesor Titular de Ciencia Poltica y de la Administracin
de la Universitat de Barcelona
SUMARIO: 1. Introduccin. - Il. El concepto de partido poltico. - IlI. El origen de los partidos
polticos. - IV. Las funciones de los partidos polticos. - V. Tipologas de partidos. - VI. La
constitucionalizacin de los partidos polticos. - VII. La estructura interna de los partidos polti-
cos. - VIII. La direccin de los partidos polticos. - IX. La financiacin de los partidos polticos.-
X. El sistema de partidos. Bibliografa.
1. INTRODUCCIN
1317]
318 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
minologa anglosajona-, que tienen menor carga ideolgica y dan mayor impor-
tancia a los matices tcnicos.
Desde su origen en la Europa Occidental del siglo XIX hasta la actualidad, los
partidos han evolucionado de un modo paralelo a la sociedad. Por consiguiente, por
ms que los partidos sean un tipo de organizacin relativamente joven, se han trans-
formado notablemente y han sido capaces de una extraordinaria adaptacin a los
vertiginosos cambios de los ltimos aos. Sin embargo, pese a estos cambios so-
ciales, los partidos todava siguen siendo los instrumentos principales de represen-
tacin de la voluntad poltica en las sociedades democrticas.
relevantes para los intereses que quiere defender (organizacin sectorial). Esta es-
tructura organizativa, adems, implica la existencia de una red de relaciones entre
cpula y base y est articulada jerrquicamente, es decir, se compone de una elite
dirigente numricamente reducida y de un grupo ms amplio de miembros que son
dirigidos, hecho que puede comportar, como veremos ms adelante, situaciones de
desigualdad entre los miembros del partido.
Los partidos polticos pretenden perpetuarse. Ello significa, como afirman Jo-
seph La Palombara y Myron Weiner, que quieren prolongarse ms alla de la vida
de sus dirigentes (La Palombara y Weiner, 1966). Su proyecto no se pretende tran-
sitorio ni tienen una voluntad de presencia poltica o social reducida a un pero-
do de tiempo determinado, sino que quieren ejercer el poder poltico, defender
unos intereses y aplicar un proyecto global de gobierno sin limitacin temporal
alguna.
El objetivo principal de cualquier partido poltico y su caracterstica ms de-
finitoria es, segn la mayora de autores, alcanzar el poder poltico y, solo o en
coalicin, llevar a cabo un programa de gobierno para toda la sociedad y, al mis-
mo tiempo, defender los intereses que representa. El partido poltico, como sea-
la Isidre Molas, establece prioridades, ordena sacrificios y contrapesa exigencias
contradictorias para determinar el punto o el nivel que le resulta conveniente de
acuerdo con los intereses generales, su ideologa y sus valores (Molas, 1975: 62).
y tiene la aspiracin de realizar sus fines desde la cspide del poder poltico, es
decir, desde el parlamento y, sobre todo, desde el gobierno. Este enfoque parla-
mentario y gubernamental de la accin de los partidos polticos es lo que les di-
ferencia de los grupos de presin, puesto que los grupos de presin no ejercen di-
rectamente el poder poltico, sino que se limitan a influir en la adopcin de
decisiones por parte de aquellos que lo ostentan. Asimismo, los grupos de presin
tampoco tienen un programa global de gobierno para toda la sociedad, sino que
defienden unos intereses y elaboran unas lneas de actuacin que son marcada-
mente sectoriales.
Consecuencia de la voluntad de ejercer el poder poltico es la necesidad de los
partidos de participar en los mecanismos previstos en cada sociedad para alcanzar-
lo. En las sociedades democrticas, estos procesos son los electorales y, en defini-
tiva, la competencia pacfica entre fuerzas polticas y los intentos encaminados a
lograr el apoyo popular necesario para obtener la mayora parlamentaria y guber-
namental. Conviene sealar, sin embargo, que existen otras vas para alcanzar el po-
der poltico - tales como los golpes de Estado, los procesos revolucionarios, etc. -,
vas que son ms habituales en aquellos pases donde no hay democracia o en aqu-
llos con una democracia muy frgil y poco consolidada.
Los rasgos descritos son los que definen principalmente los partidos polticos,
a los que hoy se considera como piezas bsicas del sistema poltico de cualquier so-
ciedad democrtica. Como seala David Easton, los partidos son canales de trans-
misin hacia los poderes pblicos de las demandas de la poblacin, mediante los
cuales se decide qu polticas pblicas deben efectuarse para garantizar la convi-
vencia pacfica y el progreso social (Eas ton, 1974). El protagonismo de los parti-
dos, cada vez ms importante, debe comportar tambin, como veremos, su consti-
tucionalizacin, es decir, la introduccin de la figura del partido poltico en los textos
constitucionales.
320 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
de influencia de las personalidades polticas, que hasta entonces eran los ejes alre-
dedor de los cuales giraba la actividad poltica.
La aparicin de los partidos supuso una ruptura con el pasado al incorporar de
forma espontnea y no institucionalizada un conjunto de ideas e intereses sociales
que implicaban una reaccin de la sociedad frente al Estado para poder alterar la
estructura conservadora de dominacin y dar paso a la institucionalizacin del plu-
ralismo (Lenk y Neumann, 1980: 6). As, por ms que al principio los regmenes li-
berales creados por la burguesa no necesitaran partidos porque no eran regmenes
democrticos y se basaban en la participacin de un nico segmento social, pronto
los partidos polticos se convirtieron en instrumentos necesarios para la preparacin
de las elecciones y para la eleccin de los representantes de la sociedad. Aquellos
que ya eran representantes y estaban dentro del parlamento crearon partidos desde
esta institucin -origen interno-, mientras que aquellos que nunca haban con-
seguido llegar al parlamento crearon partidos desde fuera -origen externo-, pen-
sando, no obstante, en su futura presencia en el parlamento.
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322 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
aquellos partidos -como los de izquierda- que queran cambiar el modelo de so-
ciedad existente y, en consecuencia, deban explicar a la sociedad un modelo nue-
vo, desconocido, a travs de unos medios de difusin, normalmente clandestinos,
que eran ajenos a aquellos que perpetuaban el sistema. Tradicionalmente, los cana-
les para realizar esta labor eran los militantes - previamente preparados para la mis-
ma -, la prensa del partido y los locales donde se debata sobre poltica - ateneos,
casas del pueblo, etc. -. En la actualidad, la funcin de socializacin poltica, as
como la de movilizacin de la sociedad, ha perdido importancia 1 y los medios han
variado sustancialmente: la prensa de partido y los locales de barrio o pueblo han
sido sustituidos por los medios de comunicacin de masas, los cuales tienen una di-
fusin y una penetracin social mucho mayor.
b) Armonizacin de intereses. Los programas de gobierno de los partidos po-
lticos tambin sirven para armonizar los intereses parciales de los diversos secto-
res sociales en la medida que pretenden consolidar un programa global, amplio, y
reducir la fragmentacin social que puede ser causa de ruptura o desestabilizacin
del sistema poltico. El discurso y el programa de los partidos ha ido evolucionan-
do: de la defensa explcita y beligerante de unas ideologas muy diferenciadas o de
intereses marcadamente sectoriales han pasado a la defensa ambigua de unos valo-
res muy generales, casi aceptados por todo el mundo, y a la defensa pacfica de unas
polticas sectoriales muy concretas y no tan diferenciadas. Ello no significa que los
partidos hayan dejado de representar y defender intereses particulares, sino que esta
defensa ya no se acostumbra a realizar de forma explcita en el discurso pblico,
sea oral o escrito. La razn de esta evolucin hacia propuestas ms globales y me-
nos beligerantes respecto a la defensa de intereses parciales radica en la homoge-
neizacin de la sociedad, en el aumento de la complejidad social (y la presencia de
intereses contradictorios), y en la mayor rentabilidad electoral de un discurso pol-
tico ms genrico y menos explcito.
c) Formacin de elites polticas. Otra funcin importante de los partidos es
la de formar y seleccionar las elites del sistema poltico. Los partidos polticos son
la cuna de gran parte de la elite poltica de las sociedades democrticas, sea las eli-
tes de los mismos partidos o las elites parlamentarias, gubernamentales y locales.
Los que pertenecen a tales elites suelen ser individuos formados en un partido po-
ltico o muy relacionados con el mismo. Ello se debe a que en las sociedades de-
mocrticas los partidos polticos monopolizan la actividad electoral y, por consi-
guiente, deciden quines son los candidatos y quines, con el apoyo de los electores,
tendrn que ocupar un cargo de responsabilidad poltica en un parlamento o en un
consistorio (por ms que en el mbito local se presenten a menudo candidaturas
independientes que obtienen representacin). Actualmente es casi imposible lo-
grar el apoyo electoral necesario para poder ocupar un escao sin la ayuda de la
estructura organizativa, econmica y programtica de un partido poltico. El sis-
I Algunos autores creen que puede hablarse, en este sentido, de crisis de los partidos polticos,
cuya funcin estara siendo reemplazada por los denominados movimientos sociales, grupos ad hoc
que centran su actuacin en la reivindicacin de determinados valores ideolgicos: pacifismo, ecolo-
gismo, feminismo ... Sin embargo, debe sealarse que siempre han existido movimientos espontneos
que han coexistido con los partidos polticos y que, histricamente, tales movimientos no han llega-
do nunca a relevar a los partidos como principales instrumentos de movilizacin y socializacin.
LOS PARTIDOS POLTICOS Y LOS SISTEMAS DE PARTIDOS 323
V. TIPOLOGAS DE PARTIDOS
2 Las funciones de accin de gobierno y de crtica de esta accin son bsicas en cualquier rgi-
men poltico democrtico. Convendra precisar, sin embargo, que el papel de la oposicin est infra-
valorado en la mayora de los regmenes democrticos, tanto por las instituciones como por la propia
opinin pblica, que tienden a considerar que la oposicin es un simple obstculo a la accin del go-
bierno y no la expresin de un sector importante de la sociedad, expresin que permite llevar hasta las
instituciones las peticiones de este sector y que asegura la permanencia del poder poltico en caso de
una hipottica crisis gubernamental.
324 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
car o minimizar sus rasgos ideolgicos. Puesto que, desde un punto de vista ideo-
lgico, la sociedad es muy plural, para lograr el mximo nmero de votos y contar
con un apoyo electoral casi ilimitado, estos partidos no pueden mantener una lnea
ideolgica restrictiva sino que tienen que dirigirse a sectores muy amplios y diver-
sos, diluir tanto como les sea posible sus caractersticas ideolgicas y elaborar un
mensaje basado en aspectos coyunturales que pueda ser aceptado por buena parte
de la sociedad. La obsesin por el xito electoral que se observa en estos partidos es
evidente si se considera el reforzamiento y la promocin de sus lderes - hecho que
a menudo comporta arrebatar protagonismo a los militantes -, sus intentos de con-
trolar al mximo los medios de comunicacin, su voluntad de mantener contactos
con distintos grupos de presin, el modo en que potencian su aparato propagands-
tico, y la elaboracin de programas que son muy generales e incluso ambiguos con
el objetivo de que puedan ser interpretados satisfactoriamente por todos aquellos
sectores sociales -amplios y diferenciados- que el partido quiere captar. Son,
pues, partidos populares, generalmente grandes, que priorizan la movilizacin elec-
toral, rechazan la idea de un electorado de clase y, de este modo, pretenden mante-
nerse en el poder o llegar a l.
Rokkan fundamenta su tipologa de los partidos en los ejes de conflicto o clea-
vages sociales que se producen paralelamente al proceso de formacin de los esta-
dos nacionales y a la revolucin industrial, con la conviccin de que los grandes
conflictos polticos histricos han influido decisivamente en la creacin de los par-
tidos polticos actuales (Rokkan, 1982). La clasificacin realizada por Rokkan se
basa, en consecuencia, en los elementos programticos e ideolgicos, a diferencia
de la de Duverger, basada en los organizativos. Rokkan seala cuatro ejes de con-
flicto, los dos primeros debidos al proceso de formacin de los Estados nacionales
y los dos segundos a la revolucin industrial, de los cuales surgiran ocho tipos de
partido. El primer eje de conflicto sera el que se produce entre el centro y la peri-
feria, entre las elites polticas de los nuevos Estados que quieren unificar la socie-
dad e imponerse a la periferia y los grupos sociales de la periferia que quieren man-
tenerse fieles a sus pautas de identidad, lo que comporta la aparicin de partidos
centralistas de mbito estatal y de partidos de mbito territorial ms reducido, con
voluntad regionalista, autonomista o independentista. Un segundo cleavage hace
referencia a las relaciones entre Iglesia y Estado, a los conflictos entre la presencia
y predominio de la Iglesia en el sistema poltico y la voluntad de secularizar la vida
poltica, que comporta la aparicin de partidos confesionales y de partidos aconfe-
sionales o laicos. El tercer eje de conflicto, provocado por la industrializacin, es
el que se produce entre la ciudad y el campo, entre los intereses de los comercian-
tes e industriales y los intereses de los campesinos, que comporta la aparicin de
partidos urbanos defensores del sector secundario y de partidos agrarios defensores
del sector primario. El cuarto y ltimo cleavage separa el trabajo asalariado y el ca-
pital con la creacin de partidos defensores de los propietarios y de partidos defen-
sores de los trabajadores. Estas cuatro oposiciones poltico-sociales se habran de-
sarrollado de forma desigual en los diversos Estados, pero conviene indicar que la
cuarta sera la que ms partidos habra creado a lo largo de todo el siglo xx y la que
ms se habra utilizado para distinguir entre partidos de izquierda y de derecha.
Finalmente, otra clasificacin de los partidos polticos que convendra resaltar es
la que ha efectuado Angelo Panebianco (Panebianco, 1990: 107). La tipologa de Pa-
326 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
a) En primer lugar, el anlisis del proceso inicial de creacin del partido y del
desarrollo de la construccin de la organizacin. De este anlisis se desprenden tres
supuestos:
- la penetracin territorial: el modelo originario de partido se basa un centro
que controla y dirige el desarrollo de la periferia, las agrupaciones locales e inter-
medias del partido, hecho que favorece una organizacin centralizada;
- la difusin territorial: el modelo originario de partido surge por generacin
espontnea, es decir, son las elites locales las que primero constituyen las agrupa-
ciones locales del partido y luego son stas las que se integran en una organizacin
nacional, hecho que favorece una organizacin descentralizada;
- y la forma mixta: un cierto nmero de agrupaciones locales se constituye
autnomamente en diversas zonas del territorio nacional y luego se unen a una or-
ganizacin nacional que, a su vez, crear nuevas agrupaciones locales all donde no
existan.
b) En segundo lugar, la presencia o ausencia de una institucin externa que
patrocine la creacin del partido. Si existe, puede considerarse al partido como
el brazo poltico de esta institucin. Las lealtades al partido son entonces lealta-
des indirectas, es decir, dirigidas primero a la institucin y despus al partido, y la
fuente de legitimacin de los lderes del partido es la institucin externa -legiti-
macin externa -, que dirige la lucha por el poder dentro del partido.
e) En tercer lugar, el carcter carismtico o no de la formacin del partido, es
decir, si el partido ha sido creado a partir de un lder carismtico que se convierte
en el nico elemento que justifica su existencia.
Los partidos, pues, pueden clasificarse entre aquellos que experimentan un pro-
ceso de institucionalizacin y aquellos que no lo experimentan, que terminan desa-
LOS PARTIDOS POLTICOS Y LOS SISTEMAS DE PARTIDOS 327
Como cualquier otro tipo de asociacin, los partidos polticos necesitan organi-
zarse internamente y crear una determinada estructura que les permita llevar a cabo
sus funciones. Por ms que inicialmente las estructuras organizativas de los diferen-
tes partidos eran muy distintas, se han homogeneizado a medida que evolucionaban.
330 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
FIGURA N.O 1
Grupos de individuos relacionados con la esfera del partido
PARTIDO
MIEMBROS
DIRIGENTES
PERMANENTES
MILITANTES
AFILIADOS
f SIMPATIZANTES
NO MIEMBROS
1VOTANTES FIELES
LOS PARTIDOS POLTICOS Y LOS SISTEMAS DE PARTIDOS 331
zada como el comit, puesto que su actuacin se integra en un todo del cual de-
pende. Mientras que el comit tiene una vida autnoma, la seccin presenta una acu-
sada dependencia de sus rganos superiores y se relaciona con ms intensidad con
las otras secciones.
Un tercer tipo de organizacin de base es la clula, prcticamente en desuso hoy
en da. Organizacin de base propia de los partidos comunistas, agrupa a sus afi-
liados segn el lugar de trabajo o profesin, lo que permite un enlace continuo en-
tre los mismos y la discusin permanente sobre cuestiones relacionadas con el mun-
do laboral. El objetivo de la clula no es electoral sino de agitacin, propaganda y
formacin poltica en el mbito profesional, por lo que tiende a actuar conjunta-
mente con los sindicatos. El nmero de miembros de una clula es mucho ms re-
ducido que el de una seccin con la finalidad de agilizar y aumentar la eficacia de
una actuacin que se desarrollaba habitualmente en la clandestinidad. A medida que
se legalizaron los partidos comunistas, abandonaron la estructura basada en la c-
lula y adoptaron el modelo de la seccin.
Finalmente, un ltimo tipo de organizacin de base es la milicia, propia de los
partidos fascistas. Lo que caracteriza a la milicia es una estructura militar absolu-
tamente jerrquica. Sus miembros son individuos muy disciplinados y cohesiona-
dos, entrenados militarmente y que se rodean de smbolos de identificacin - ban-
deras, escudos, uniformes, himnos, etc. -. Su movilizacin no es permanente, sino
que, mediante entrenamientos peridicos, deben estar siempre preparados para obe-
decer cualquier orden proveniente de sus jefes. El nmero de individuos que for-
man parte de una milicia es muy reducido y sus objetivos no son electorales ni par-
lamentarios; quieren, al contrario, derribar el rgimen democrtico, lo que no significa
que no puedan utilizar el parlamento y las elecciones para conseguirlo. Este tipo de
organizacin de base, al igual que la clula, prcticamente ha desaparecido, aunque
el resurgir de partidos de carcter fascista en Europa puede provocar su reaparicin.
En la actualidad, los partidos polticos se estructuran mediante organizaciones
de base similares al comit o la seccin, que pueden ser territoriales o sectoriales y
reciben distintos nombres. Todas las organizaciones de base, presenten una inter-
dependencia mayor o menor, estn conectadas entre s y dependen de una estructu-
ra piramidal que est por encima de las mismas, compuesta de instancias interme-
dias superiores y unos rganos decisorios o ejecutivos. Las instancias superiores
intermedias situadas entre las organizaciones de base y los rganos decisorios tie-
nen normalmente un mbito de actuacin que se corresponde a la circunscripcin
electoral o a la divisin administrativa estatal, es decir, un mbito que es superior
al de las organizaciones de base e inferior al de los rganos decisorios centrales. Sus
funciones principales son coordinar las organizaciones de base y garantizar que s-
tas apliquen las decisiones tomadas por los rganos superiores.
El rgano superior de los partidos es la asamblea general o congreso, formado
por un nmero determinado de compromisarios o delegados que representan las di-
versas organizaciones de base y que se rene de forma peridica. El nmero de de-
legados de cada organizacin de base que asiste a la asamblea general o congreso
nomalmente es proporcional a su nmero de afiliados y los delegados son elegi-
dm por los miembros de la organizacin de base. La funcin principal de la asam-
blea general o congreso consiste en acordar las directrices polticas generales del
partido y elegir el rgano ejecutivo permanente del partido, que ser el rgano su-
LOS PARTIDOS POLTICOS Y LOS SISTEMAS DE PARTIDOS 333
perior del partido entre congresos. Este rgano elige a su vez un nmero ms redu-
cido de personas -los autnticos dirigentes del partido-, que tienen tambin fun-
ciones decisorias y ejecutivas, con la finalidad de agilizar y aumentar la eficacia del
funcionamiento cotidiano del partido.
La estructura piramidal que hemos descrito es, a grandes rasgos, la que tienen
en la actualidad la mayora de los partidos polticos. Lo que diferencia a unas es-
tructuras piramidales de otras es, entre otros elementos, el grado de autonoma de
las organizaciones de base y su capacidad de participar en el proceso decisional del
partido, el grado en el que se permiten corrientes o fracciones internas y, en defini-
tiva, su democracia interna.
Puesto que la vida de los partidos depende cada vez ms de lo que deciden sus
rganos de direccin y no del debate y la discusin que realizan sus afiliados, es
preciso dedicar un breve apartado a la direccin de los mismos. La centralizacin
y concentracin del proceso de toma de decisiones en un rgano director numri-
camente reducido y el hecho de que este proceso no se efecte desde los niveles in-
feriores a los superiores puede dar lugar a la existencia de tendencias oligrquicas
y prcticas antidemocrticas, algo que es particularmente grave si se considera que
una de las funciones de los partidos polticos es la de mecanismo de legitimacin
de los sistemas democrticos. Conviene analizar, pues, cmo se justifica esta con-
centracin del proceso decisional en manos de una direccin reducida, qu conse-
cuencias puede comportar este hecho y, en concreto, si ello puede poner en peligro
la democracia interna de los partidos.
La dinmica derivada de la complejidad social obliga a que, en numerosas oca-
siones, los partidos tengan que tomar decisiones con una cierta urgencia y sin un
margen de tiempo suficiente para debatir tal decisin. Ello provoca que el proceso
global que comportara empezar un debate previo en las organizaciones de base has-
ta la decisin final en un rgano representativo -proceso necesario para satisfacer
el requisito de democracia interna-, no sea operativo y que los que discutan y de-
cidan sean aquellos que han sido elegidos para ocupar un lugar en los rganos de
direccin centrales.
Sin embargo, adems de la escasez de tiempo que implican las decisiones ur-
gentes, algo que comporta necesariamente una divisin jerrquica del trabajo en el
seno del partido, existen otras razones ms importantes que provocan que los par-
tidos dejen en un segundo plano la discusin poltica de sus afiliados. Toda organi-
zacin, como observ Michels al formular su ley de hierro de la oligarqua, se
fundamenta en prcticas oligrquicas (Michels, 1983). Los lderes del partido se ro-
dean de un pequeo nmero de personas que les son fieles y que, junto a ellos, cons-
tituyen una elite que decide la estrategia y la tctica del partido. Por consiguiente,
los partidos pueden llegar a representar la voluntad de la respectiva elite y no la de
sus afiliados.
Los dirigentes que constituyen la oligarqua del partido no surgen de la nada,
sino que, al compararlos con el resto de miembros del partido, se caracterizan por
ser individuos con unos conocimientos superiores, con mejores medios para am-
334 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
tan su vida poltica, son ellos mismos quienes acostumbran a elegir a sus sucesores
por la va de la cooptacin y no a travs de la consulta y eleccin por parte de las
bases.
Segn Michels, es prcticamente imposible no reconocer en el funcionamiento
democrtico de los partidos la existencia de elementos oligrquicos. Conviene evi-
tar, sin embargo, que el grado de oligarqua llegue a aquel punto en el cual el lder
se confunde con el partido y, al mismo tiempo, los intereses particulares del lder se
confunden con los generales del partido. Los afiliados, sigue argumentando Michels,
tienen que saber que el liderazgo es tcnicamente necesario, puesto que la divisin
del trabajo dentro del partido comporta, como en cualquier otra organizacin, en-
cargar determinadas labores, entre ellas el liderazgo, a individuos concretos. Por con-
siguiente, el liderazgo no es necesariamente malo mientras exista en todos los afilia-
dos una conciencia de su funcin y tengan la conviccin de que los lderes deben ser
controlados y de que existe la posibilidad de cambiarlos desde abajo en el caso que
su actuacin suponga un conflicto con los intereses de la base, de la mayora de los
afiliados -aunque, para Michels, el cambio slo comportara la sustitucin de un gru-
po oligrquico por otro, pero no la desaparicin de las prcticas oligrquicas -.
Finalmente, es necesario indicar que, en el caso de los partidos que tienen res-
ponsabilidades de gobierno, las decisiones sobre la lnea poltica que debe expre-
sar el programa del partido no slo se toman lejos de los militantes, sino que ade-
ms tales decisiones tienden a desplazarse desde las elites del partido a las elites de
la administracin. No son los militantes ni los dirigentes los que definen en ltima
instancia las lneas de actuacin polticas del partido, sino aquellos que tienen car-
gos polticos dentro de la administracin, es decir, los que elaboran y seguirn ela-
borando, si el partido obtiene de nuevo el apoyo necesario por parte de los electo-
res, las polticas pblicas que afectan a la sociedad en su conjunto.
cidad financiera para cubrir todos estos gastos es determinante para obtener unos
buenos resultados electorales y, por consiguiente, para alcanzar el poder poltico.
Es por esta razn por la que la financiacin de los partidos polticos es una cuestin
vital para su misma supervivencia y, paralelamente, un factor de desigualdad para
la competencia electoral, que en un sistema democrtico debera fundamentarse en
la igualdad de oportunidades.
El origen de la financiacin de los partidos puede ser privado o pblico. Por lo
que respecta a la financiacin privada, sta se compone en primer lugar de las cuo-
tas que los afiliados pagan peridicamente. Normalmente, los miembros del parti-
do pagan una cantidad mensual que, de acuerdo con los estatutos del partido, pue-
de ser la misma para todos o proporcional a los ingresos econmicos. ste es un
tipo de financiacin tradicional muy extendido, y los primeros en utilizarlo fueron
los partidos de masas, es decir, partidos con un alto sentido de identificacin gru-
pal. Sin embargo, el sistema de cuotas ha pasado de ser un sistema eficaz de fi-
nanciacin de los partidos a ser un acto peridico y simblico de apoyo al partido.
Actualmente, en plena crisis de afiliacin, las cuotas que pagan los afiliados son por
lo general muy escasas y a menudo irregulares. Y si anteriormente los partidos po-
lticos, particularmente los de izquierda, sancionaban o expulsaban a aquellos que
no pagaban la cuota correspondiente, hoy en da las acciones para regularizar los
pagos son mnimas, sea porque el sistema de cuotas ha perdido la importancia que
tuvo, sea porque ha sido sustituido por la financiacin pblica en un contexto don-
de los gastos han crecido de una manera desmesurada, sea porque los partidos es-
tn ms interesados en tener un elevado nivel de afiliacin que en exigir un alto gra-
do de compromiso econmico a sus afiliados.
En segundo lugar, la financiacin privada se compone de los donativos de los
mismos afiliados o de simpatizantes. Los donativos se diferencian de las cuotas por
los sujetos, puesto que stos pueden ser personas no afiliadas al partido o personas
jurdicas; por las cuantas, puesto que son normalmente ms elevadas, y por su fal-
ta de periodicidad. Los donativos han sido una va de financiacin tradicional de
los partidos y eran una prctica comn en los primeros partidos de notables. Ac-
tualmente, casi todos los partidos reciben donativos, pero debe subrayarse que la fi-
nanciacin de este tipo suele ser ms frecuente y generosa en los partidos conser-
vadores que en los de izquierda, dado que los afiliados y simpatizantes de los primeros
acostumbran a tener mayores recursos econmicos. Es a travs de los donativos
como los partidos pueden resolver sus problemas de liquidez, sobre todo en los pe-
rodos electorales, que es cuando las dificultades de liquidez se manifiestan de un
modo ms acuciante. Los donativos comportan el peligro de que aquellos que los
realizan puedan ejercer algn tipo de controlo influencia sobre el partido, con la
consiguiente merma de su independencia. Por este motivo, los partidos casi nunca
hacen pblicas las cuantas de los donativos ni los nombres de las personas o gru-
pos que los efectan.
Una tercera va de financiacin privada son los beneficios que los partidos ob-
tienen de la gestin de empresas o negocios y de la explotacin de su propio patri-
monio. La clase de empresas gestionadas por los partidos acostumbran a ser edito-
riales, as como fundaciones dedicadas a la investigacin de cuestiones relacionadas
con el partido. Tanto las unas como las otras tienen como objetivo principal la pro-
paganda y la difusin del ideario del partido y no la obtencin de grandes sumas (en
LOS PARTIDOS POLTICOS Y LOS SISTEMAS DE PARTIDOS 337
este sentido, cabe sealar que la prensa editada por los partidos suele ser deficita-
ria). Los partidos tambin obtienen ingresos a travs de fiestas, loteras, sorteos, etc.
Una ltima va de financiacin privada son los prstamos y crditos que los par-
tidos obtienen de las entidades bancarias, sobre todo en perodos previos a la cele-
bracin de elecciones. Aunque este tipo de financiacin es evitada por los partidos
a causa de sus elevados costes financieros, actualmente existen un notable nmero
de partidos endeudados con entidades bancarias a causa de los cortos intervalos de
tiempo entre eleccin y eleccin, lo que dificulta la reduccin de sus dficits. La fa-
cilidad para acceder a crditos puede estar en relacin con la ideologa -los parti-
dos conservadores, por ejemplo, tienen mejores relaciones con el mundo del capi-
tal- y con las expectativas electorales, puesto que a mejores expectativas, ms
seguridad de recuperacin del prstamo o crdito gracias a la financiacin pblica
que el partido recibir posteriormente.
La principal va de financiacin de los partidos polticos es, sin embargo, la p-
blica. En primer lugar, los partidos pueden recibir algn tipo de subvencin estatal
segn los resultados electorales obtenidos (por nmero de votos, por nmero de es-
caos) a fin de financiar la campaa electoral y, una vez dentro del parlamento, a
fin de sufragar los gastos generados por el funcionamiento ordinario de la actividad
parlamentaria. Asimismo, el sueldo que reciben los cargos pblicos del partido pue-
de convertirse en una fuente de financiacin en la medida que muchos partidos se
quedan con una parte del mismo como contribucin del cargo pblico al partido.
Tambin pueden considerarse como financiacin pblica la cesin de locales p-
blicos para efectuar actos de campaa, los espacios gratuitos en los medios de co-
municacin, el aligeramiento de cargas fiscales directas o indirectas, etc. Los par-
tidarios de la financiacin pblica consideran que sta garantiza la estabilidad de
los partidos y que, en consecuencia, garantiza tambin la del sistema poltico, pues-
to que con la financiacin pblica se facilita que los partidos puedan llevar a cabo
unas funciones que difcilmente podran ser asumidas con el nico concurso de la
precaria e intermitente financiacin privada. Adems, argumentan que la financia-
cin pblica es ms equitativa, es ms fcil de controlar que la privada y sirve para
evitar las desigualdades entre las diversas fuerzas polticas, as como que se recu-
rra a mtodos de financiacin ilegales.
x. EL SISTEMA DE PARTIDOS
prime o limila la fuerza de los mismos a travs de un sistema electoral con unas ba-
rreras mnimas muy elevadas, de distritos electorales confeccionados de acuerdo
con los intereses del partido que tiene el poder (gerrymandering) e incluso del fal-
seamiento de los resultados electorales.
3) Sistemas de partido predominante. Los sistemas de partido predominante
se caracterizan por la existencia de un partido que obtiene el apoyo de una gran ma-
yora de los electores, lo que le permite gobernar con mayora absoluta, en un mar-
co donde se da el pluralismo poltico. El partido predominante, en consecuencia,
puede dejar de serlo en cualquier momento, puesto que est permitida la compe-
tencia del resto de partidos para el ejercicio del poder sin limitaciones y, por consi-
guiente, es posible -aunque poco probable- que se produzca un cambio de pre-
ferencias de los electores que modifique la mayora parlamentaria y gubernamental.
Si el principal partido obtiene la mayora parlamentaria absoluta es nicamente gra-
cias al apoyo de los electores, al sistema electoral y al escaso eco o poca eficacia
del resto de formaciones, sin que exista manipulacin del procedimiento o falsea-
miento de los resultados.
Al definirlo, Sartori no especifica el perodo de tiempo para que un sistema
pueda considerarse de partido predominante. No obstante, considera que el hecho
de obtener tres mayoras absolutas consecutivas puede tomarse como un indica-
dor suficiente si se cumple alguno de los siguientes requisitos: que haya estabili-
dad del electorado, que el umbral de la mayora absoluta sea superado con creces
o que exista una gran diferencia entre los porcentajes de escaos obtenidos por el
primer partido y el segundo.
4) Sistemas bipartidistas. Los sistemas bipartidistas son aquellos que se ca-
racterizan por la existencia de dos partidos principales (estructura bipolar), que
consiguen la prctica totalidad de los escaos sumados, y por una diferencia muy
reducida en nmero de escaos entre los dos. De acuerdo con los resultados elec-
torales, gobierna uno u otro sin necesidad de formar coalicin con un tercer parti-
do, lo que implica que los electores tienen una influencia directa en la determina-
cin del partido que tiene que gobernar. Ni el partido principal que est en la
oposicin ni el resto de los partidos - mucho ms pequeos - pueden impedir los
gobiernos monocolores y, mientras el partido principal de oposicin puede llegar
a estar en condiciones de formar gobierno, el resto de partidos no tiene nunca tal
posibilidad. El gobierno formado por un solo partido y la expectativa de alternan-
cia son, pues, las dos caractersticas principales del bipartidismo: slo consigue la
mayora absoluta uno de los dos partidos que estn en condiciones de hacerlo, que
gobierna en solitario, mientras que el otro tiene la expectativa de sustituirlo.
En los sistemas bipartidistas, la competencia electoral es centrpeta, es decir, los
dos partidos centran sus esfuerzos en conseguir el voto del electorado situado en-
tre los dos partidos, que es el electorado que puede hacer decantar el fiel de la ba-
lanza de la mayora absoluta hacia un lado u otro. Normalmente, pues, el biparti-
dismo hace que los partidos principales se acerquen y moderen sus posturas ideolgicas
para captar el voto fluctuante del votante intermedio. Si la distancia entre los dos
partidos principales es muy grande, el sistema bipartidista puede ser disfuncional
socialmente, mientras que en sociedades ms consensuales y con menor polariza-
LOS PARTIDOS POLTICOS Y LOS SISTEMAS DE PARTIDOS 341
Como nota final, convendra subrayar que todos los sistemas de partidos son
tendencialmente estables, puesto que los factores que los configuran y que pueden
342 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
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4. LOS SISTEMAS ELECTORALES
XA YIER TORREN S
Profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin
de la Universitat de Barcelona
Las elecciones tienen una gran trascendencia poltica y dan a la democracia una
impronta particular: suponen el reconocimiento de la voluntad popular en el que-
hacer poltico y abren el acceso en libertad al poder institucional y a su ejercicio.
En efecto, las elecciones constituyen una prctica sustancial y consustancial de las
democracias. Son uno de los elementos dominantes del proceso poltico, donde la
ciudadana o el ciudadano, en su condicin de elector, desempea uno de los roles
fundamentales como actor poltico. Y esto por la simple razn de que el sistema
electoral es un instrumento situado entre las preferencias polticas de los votantes
reflejadas en los resultados electorales y su concrecin en las instituciones polti-
cas. De ah que el sistema electoral constituya la regla de juego de la eleccin de-
mocrtica de los partidos en liza, generando la conversin de los partidos electora-
les (los partidos que se presentan a las elecciones) en el subsiguiente sistema de
partidos (aquellos partidos que obtienen representacin).
13431
344 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
1
CUADRO N.o
Funciones de las elecciones democrticas
1. Generar participacin.
a) Expresar en votos las preferencias polticas del electorado.
b) Elegir entre programas polticos distintos.
c) Ejercer influencia poltica.
2. Producir representacin.
a) Seleccionar y elegir a elites polticas y sus lderes.
b) Otorgar un mandato representativo fundado sobre una base electiva.
c) Reflejar el pluralismo de la sociedad en el seno de las instituciones polticas.
3. Proporcionar gobierno.
a) Crear un apoyo poltico que sustente el gobierno.
b) Crear una oposicin parlamentaria que controle el gobierno.
c) Establecer la orientacin general de las polticas pblicas.
4. Ofrecer legitimacin.
a) Contribuir a la socializacin poltica y la formacin de la cultura poltica del electorado.
b) Establecer comunicacin poltica mediante la interaccin entre la opinin pblica y la
elite poltica.
c) Legitimar el sistema poltico, el sistema de partidos y el gobierno.
te del debate poltico, sea con la insercin de nuevos temas en la agenda pblica,
as como su consolidacin, eliminacin o jerarquizacin. Los electores pueden trans-
mitir sus demandas a quienes ostentarn el poder de decisin poltica.
Los resultados electorales vinculan las preferencias polticas del cuerpo electoral
con las instituciones polticas. Adems, tienen consecuencias de relieve sobre la con-
figuracin y el desarrollo del sistema de partidos y tienen una influencia poltica que
dominar durante la legislatura siguiente en la interaccin de los actores polticos.
l. UNIVERSAL
2. LIBRE
3. IGUAL
El voto igual implica que cada elector debe tener asignado el mismo nmero
de votos independientemente de la persona que los emita y, para ello, no deben
existir diferencias cuantitativas en el nmero de votos - generalmente, uno- dis-
ponibles para cada elector. La vulneracin del voto igual (una persona, un voto)
viene de la mano del voto desigual (o voto plural, como tambin se le denomina),
consistente en la concesin de uno o varios votos adicionales a determinados tipos
de electores. El voto desigual poda consistir en que un individuo poseyera varios
votos para emitirlos en una misma circunscripcin. A veces se concedan ms vo-
tos en proporcin a la cantidad de tierra de que fueran titulares o en proporcin a
la base fiscal de sus propiedades (Blgica, hasta 1919). O poda suceder que dis-
pusiera de mltiples votos, uno por cada circunscripcin, estando calificado para
ello, por ejemplo, por tener propiedades en cada una de ellas (Gran Bretaa lo re-
conoci hasta 1948). O poda establecerse un contingente de electores adscritos a
una circunscripcin electoral conforme a un criterio distinto al territorial, como el
profesional o el socioeconmico; pudiendo estos electores votar con varios votos
en dichas circunscripciones especiales (por ejemplo, las circunscripciones britni-
cas de titulados universitarios -extinguidas en 1948-, donde estos disponan de
diversos votos).
LOS SISTEMAS ELECTORALES 351
4. DIRECTO
El voto debe ser efectuado por cada ciudadano de forma directa, sin interme-
diarios, porque cada miembro de la sociedad est capacitado para tomar sus propias
decisiones de acuerdo con sus propias preferencias. El voto debe ser directo porque
el derecho de voto no es un derecho transferible. Las elecciones indirectas consis-
ten en elegir a unos delegados o compromisarios, que a su vez escogern a los go-
bernantes. El objetivo de tal mediatizacin es filtrar, incluso moderar, los designios
de los ciudadanos, pudiendo modificar su mandato explcito. ste era el caso de la
Constitucin espaola de 1812 y es la situacin de aquellos senadores espaoles
elegidos por los parlamentos de las comunidades autnomas. En EEUU, los ciuda-
danos no votan directamente al presidente sino a compromisarios, si bien es cierto
que en la actualidad se respeta el voto emanado del electorado y, por lo tanto, son
elecciones indirectas slo desde el punto de vista formal.
5. SECRETO
Se debe asegurar el secreto en el ejercicio del voto para garantizar la libre deci-
sin del votante. El elector no debe ver limitada su libertad poltica cuando deposi-
ta su voto y por ello es imprescindible que el elector pueda ejercitar su derecho al
sufragio, garantizando su privacidad, de forma que su voto no sea conocido por na-
die ms. Esta libertad de eleccin podra quedar condicionada mediante el voto p-
352 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
Entre los requisitos generales, encontramos los requisitos positivos (aquellas ca-
pacidades legales positivas que el elector debe reunir) y las incapacidades (aquellas
capacidades legales negativas que impiden al ciudadano formar parte del electorado).
Entre los requisitos positivos que se establecen para poder ostentar la condicin
de elector se encuentran la edad, la ciudadana y el domicilio de residencia. Ac-
tualmente, la edad fijada como lmite mnimo a partir del cual se puede emitir el
sufragio en las democracias se sita en la mayora de edad civil, por lo general en
los dieciocho aos. El lmite mnimo de edad anteriormente haba estado fijado
en edades ms elevadas. Otro requisito general para poder votar en una circuns-
cripcin determinada es el domicilio de residencia, el cual se vincula al mbito te-
rritorial donde se realiza la eleccin y que determinar el colegio electoral al cual
pertenece el elector. Se considera como tal el domicilio donde el ciudadano consta
a efectos jurdicos. Disponer de la ciudadana o nacionalidad jurdica es otra ca-
pacidad legal que se debe reunir. No disponer de ella supone una restriccin en la
participacin poltica que refuerza la desigualdad de estatus en la estructura social
de los trabajadores inmigrantes de origen extranjero y obstaculiza su integracin
social. Existe el debate para dilucidar si la nacionalidad puede considerarse un
requisito positivo de carcter general o bien es una exclusin discriminatoria. Sue-
cia (1975), Dinamarca (1981), Noruega (1982) y Holanda (1985) reconocen el
derecho de voto en las elecciones municipales a los ciudadanos de origen extran-
jero.
Las incapacidades ms frecuentes respecto a la privacin del derecho al voto
afectan a los ciudadanos discapacitados psquicos en el supuesto de que no dis-
pongan de plena capacidad jurdica o a personas con penas de privacin de liber-
tad que comporten la prdida expresa del derecho de sufragio. Antao, las inca-
pacidades han afectado a determinados tipos de funcionarios, como los militares,
y a personas que atentaron contra el Estado en momentos de grandes cambios po-
lticos, como sucedi en Francia con aquellas personas que colaboraron con los
dirigentes nazis.
Las listas electorales o censo electoral es el registro pblico donde constan ins-
critos todos los electores, es decir, los ciudadanos con derecho al sufragio. En la
mayora de pases, la inscripcin en el censo se produce de modo automtico, a car-
go del Estado. La inscripcin de forma voluntaria en el censo (EEUU) u obligato-
rio pero a cargo del ciudadano (Francia, Australia), hace recaer enteramente sobre
el ciudadano la inscripcin para poder participar en el proceso electoral y conlleva
la probable disminucin de la participacin electoral, afectando negativamente en
los niveles medios-bajos y bajos de la estructura social. La inscripcin voluntaria
puede convertirse, de hecho, en una restriccin discriminatoria que debilita la de-
mocraCIa.
Para ser elegible, por lo general, se exigen los mismos requisitos que para ser
elector. Aunque en las democracias se tiende a igualar las condiciones para ser
elector y elegible, todava perdura la agregacin de algunas condiciones restricti-
vas ms para el sufragio pasivo. Como condiciones de inelegibilidad se halla el de-
sempeo de cargos cuya naturaleza o relevancia pblica pueda afectar al proceso
electoral o al desarrollo institucional, como la pertenencia al ejrcito o a la judi-
catura. En algunos pases (Italia, Irlanda, Blgica, Francia, Grecia) todava se exi-
ge una edad superior para ser elegido respecto a ser elector, especialmente para de-
354 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
terminados cargos pblicos de mayor relieve. A todo ello hay que aadir las in-
compatibilidades -cuestin distinta de las inelegibilidades-, consistentes en im-
pedir la simultaneidad de la condicin del cargo electo con determinadas situacio-
nes polticas, profesionales o administrativas, como por ejemplo ser miembro de
otra cmara de representantes. Su razn de ser estriba en el querer garantizar la de-
dicacin al cargo y preservar su independencia.
Los sistemas electorales son el conjunto de mtodos para traducir los votos de
los ciudadanos en escaos de representantes (Lijphart, 1995). Los votos son el in-
put o punto de entrada del sistema electoral y los escaos el output o punto de sali-
da. Los elementos que conforman un sistema electoral son interdependientes. Sus
componentes bsicos son: la circunscripcin electoral, la forma de la candidatura,
la estructura del voto, la barrera legal y la frmula electoral. El sistema electoral tie-
ne dos funciones bsicas: trasladar las preferencias polticas de las ciudadanas y los
ciudadanos a un tipo de modalidad de voto y trasladar los votos a escaos. La es-
tructura del voto y la forma de la candidatura cumplen la primera funcin. Los de-
ms componentes del sistema electoral cumplen la otra funcin.
l. CIRCUNSCRIPCIN ELECTORAL
riables que influyen son el nmero de partidos competidores con peso efectivo y el
tamao de la asamblea representativa, el cual condiciona el nmero de escaos a
asignar entre las circunscripciones. El grado de desproporcionalidad tiende a cre-
cer cuando el tamao de la asamblea de representantes disminuye. La despropor-
cionalidad de un sistema electoral puede aumentar cuando a unas circunscripcio-
nes les corresponden ms escaos en relacin con su volumen demogrfico que a
otras circunscripciones (Gallagher, 1991). Esto sucede, por lo general, cuando hay
sobrerrepresentacin de las zonas rurales en detrimento de las zonas urbanas. La
proporcionalidad se reflejar mejor cuando la distribucin de escaos entre las cir-
cunscripciones se efecte en funcin de la poblacin y no en razn de criterios te-
rritoriales.
Generalmente, las circunscripciones electorales son recprocamente excluyen-
tes, de forma que un elector forma parte de una sola circunscripcin. Sin embargo,
hay sistemas electorales que contemplan varios niveles de circunscripciones su-
perpuestas, articulando un tipo de circunscripcin en un nivel el cual se solapa so-
bre otro tipo de circunscripcin situada en otro plano (Alemania, Islandia, Dina-
marca, Suecia, Austria, Grecia, Blgica, Noruega e Italia). Entonces, la asignacin
de escaos se realiza en dos o ms fases sucesivas y en dos o ms instancias dis-
tintas. Usualmente, hay dos niveles de circunscripciones (puede coexistir ms de
dos): aquel que contiene las circunscripciones de los diferentes territorios y aquel
que consiste en una circunscripcin nica que se superpone sobre los de niveles in-
feriores y en el que se produce la segunda fase de distribucin de escaos.
Las manipulaciones en el diseo de las circunscripciones son un hecho conoci-
do como el gerrymandering. La tcnica gerrymandering consiste en delimitar cir-
cunscripciones en funcin de criterios exclusivamente partidistas para privilegiar a
una candidatura concreta. Se realiza con un diseo coincidente con la distribucin
geogrfica del electorado de un partido, para favorecerlo.
2. FORMA DE LA CANDIDATURA
La forma de la candidatura desarrolla los lazos entre los votantes y los candi-
datos y entre los candidatos y los partidos. La candidatura puede ser unipersonal o
de lista. Se trata de una candidatura unipersonal cuando en sta figura un solo can-
didato. Va ligada a frmulas mayoritarias. Si la candidatura es un voto de lista, en-
tonces lo relevante ser la adscripcin de candidatos a unas listas de partido, sien-
do stas la agrupacin de candidatos que se presentan a las elecciones. Implica, pues,
que haya varios candidatos.
Los tipos de listas ms frecuentes son tres. En primer lugar, las listas cerradas
y bloqueadas (Alemania, Israel, Noruega, Mxico, Argentina, Portugal y Espaa en
las elecciones municipales, autonmicas, al Congreso de Diputados y europeas).
Son cerradas porque el elector vota a una lista de candidatos presentada por un par-
tido y son bloqueadas porque el orden interno de la candidatura viene fijado por el
partido y el votante no lo puede alterar. La atribucin de escaos obtenidos por un
partido se hace siguiendo el orden establecido por la lista. Este tipo de listas son cri-
ticadas por restringir la expresin de las preferencias de los electores y se argu-
menta en su favor que propician la consolidacin organizativa de los partidos. En
LOS SISTEMAS ELECTORALES 357
4. BARRERA LEGAL
La barrera legal es la cantidad mnima de votos que requiere superar cada parti-
do para tener derecho a que se le aplique la frmula electoral y pueda acceder al re-
parto de escaos. La barrera legal es una clusula de exclusin que se aplica en al-
gunos pases con frmulas proporcionales o con la frmula de mayora absoluta. Los
otros sistemas mayoritarios no necesitan barreras legales. La barrera puede consis-
tir en un porcentaje mnimo de votos o en un nmero mnimo de votos prefijado, y,
si se trata de un sistema con circunscripciones de doble nivel, tambin puede con-
sistir en un nmero mnimo de escaos de eleccin directa o en el establecimiento
de estas distintas barreras o similares de forma combinada o alternativa. Puede ar-
girse a favor de la exigencia de la barrera legal que evita la excesiva fragmentacin
del sistema de partidos y puede aducirse en contra la distorsin de la distribucin de
votos que limita la proporcionalidad y obstaculiza que los partidos pequeos obten-
gan escaos. En aquellos sistemas proporcionales que disponen de barrera legal, la
podemos encontrar situada en el 1,5 por 100 (Israel, Mxico), el 2 por 100 (Dina-
marca), e13 por 100 (Argentina, Grecia y en las elecciones para el Congreso de Di-
putados y la mayora de elecciones autonmicas en Espaa), el 4 por 100 (Suecia,
Noruega, Austria) .o e15 por 100 (Alemania y elecciones municipales y algunas elec-
ciones autonmicas en Espaa) de los votos vlidos. Con una frmula de mayora
absoluta, se puede situar un porcentaje para acceder a la segunda vuelta (en Francia,
el 12,5 por 100 de los electores inscritos). Cuando un partido supera la barrera legal
LOS SISTEMAS ELECTORALES 359
5. FRMULA ELECTORAL
A) Frmulas mayoritarias
funcin, sobre todo, de los dos ms votados en la primera vuelta e induce a los par-
tidos a reagruparse en la segunda vuelta y favorece las alianzas. Sabiendo lo que
ha ocurrido en la primera votacin y teniendo conocimiento del comportamiento
electoral colectivo, es probable que en la segunda votacin el elector haga un voto
estratgico: si el partido que ha elegido en la primera votacin no es uno de los dos
principales, entonces puede que el elector vote por el partido preferido en segun-
da o ulterior instancia.
Esta frmula puede provocar enormes distorsiones ya que un partido con un por-
centaje determinado de votos diseminados por todas las circunscripciones puede
convertirse en extraparlamentario y, en cambio, un partido con un porcentaje de vo-
tos menor, pero con una distribucin geogrfica electoral concentrada, puede al-
canzar numerosos diputados.
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362 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
B) Frmulas proporcionales
os por proveer, se utiliza el mismo proceso con las terceras preferencias y as su-
cesivamente hasta que son elegidos todos los representantes polticos.
Esta frmula, parecida al voto alternativo o a la mayora absoluta en votaciones
sucesivas, tiene, a diferencia de stas, un carcter proporcional porque establece una
cuota igual de sufragios para obtener todos los escaos. Su desproporcionalidad es
mayor que otras frmulas proporcionales pero menor que las frmulas mayorita-
rias. Cabe advertir que su proporcionalidad puede disminuir drsticamente si esta
frmula se aplica en circunscripciones de baja magnitud.
CUADRO N.o 3
Frmulas de resto mayor
Frmulas Cuotas
Hare C=V lE
Droop C = [V I (E + I)J + 1
Hagen bach-B ischoff C=V/(E+I)
Imperiali C = V I (E + 2)
CUADRON.o4
A 171.000 4,04 4 O 4
B 132.000 3,12 3 O
I 3
1
I
C 84.000 1,98 I O I
T) 36.000 0,85 O O O
L- I
LOS SISTEMAS ELECTORALES 365
CUADRO N.o 5
Frmulas de la media ms elevada
CUADRO N.o 6
Ejemplos de frmulas de la media ms elevada
(Aplicacin en una circunscripcin con 8 escaos, 4 partidos y 423.000 votos)
Fnnula D'Hondt
D 36.000 36.000 O
NOTA: Los nmeros entre parntesis indican el orden por el cual se distribuyen los escaos.
2. SISTEMA MAYORITARIO
electores y, en muchos casos, ni tan siquiera de una mayora de votantes, sino tan
slo de una minora.
Los crticos sostienen que el sistema mayoritario distorsiona el resultado del su-
fragio popular, el proceso de agregacin de los votos individuales, y aminora la re-
presentatividad de los representantes. Privilegia artificialmente a dos partidos prin-
cipales a expensas de los otros, socavando la igualdad de oportunidades y generando
un mayor grado de ineficiencia de la representatividad de la sociedad plural en las
instituciones polticas. La ineficiencia se debe tanto a los votos perdidos que no sir-
ven para la eleccin de ningn representante como a la limitacin de la gama de op-
ciones polticas efectivas para el elector. De este modo, interfiere en las relaciones
interpartidarias restringiendo de forma considerable la competencia real entre par-
tidos. La oferta poltica no responde en su globabilidad a la demanda social. Mien-
tras este tipo de sistema electoral arroja mayoras prefabricadas y un gabinete mo-
nocolor, los partidos pequeos y medianos acostumbran a estar privados de cualquier
representacin o, en el mejor de los casos, resultan notablemente infrarrepresenta-
dos. Ello tiende a eclipsar el surgimiento de nuevos partidos, puede desarrollar una
confrontacin ms intensa entre corrientes de un mismo partido y desincentiva la
organizacin poltica de las minoras. Hay demandas sociales que quedan aparca-
das o son ignoradas por el simple hecho de que no tienen representantes polticos
para defenderlas. Se produce una situacin de poder exclusivo por un partido y se
excluye a amplios sectores sociales de la toma de decisiones sobre cmo se desa-
rrollarn las polticas pblicas. El sistema mayoritario induce a un voto estratgico
de los electores y puede generar apata en sectores de la sociedad que no hallan un
partido adecuado al que ofrecer su respaldo. Adems, sealan sus crticos, pueden
generarse prcticas clientelares en las relaciones entre partidos y electores.
3. SISTEMA PROPORCIONAL
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5. LOS MOVIMIENTOS SOCIALES
PEDRO lB ARRA
Catedrtico de Ciencia Poltica y de la Administracin.
Euskal Herriko Unibertsitatea
FRANCISCO LETAMENDA
Profesor Titular de Ciencia Poltica y de la Administracin.
Euskal Herriko Unibertsitatea
SUMARIO: I. Primera definicin.-I1. Breve historia de los movimientos sociales: repaso histri-
cO.-III. Diferencias y semejanzas con otras formas de accin colectiva. 1. Movimientos sociales
y partidos polticos. A) Orientaciones hacia el poder poltico. B) Relaciones con los partidos polti-
cos. C) Organizacin. D) Intereses y medios de representacin. 2. Movimientos y otros grupos de in-
ters. A) Orientaciones hacia el poder poltico y relaciones con los partidos. B) Organizacin; intere-
ses y medios de representacin. 3. Una comparacin conjunta: estrategias y horizontes. A) La accin
colectiva. B) La estrategia conflictiva. C) El horizonte arntisistmico. - III. Descenso al sistema mo-
tivacional. 1. El proceso decisorio. Del descontento a la accin. 2. Perfil del activista.-IV. Condi-
ciones y contextos.- V. Una propuesta conceptual. Bibliografa.
I. PRIMERA DEFINICIN
[372[
LOS MOVIMIENTOS SOCIALES 373
I Entre la abundantsima bilbliografa sobre los movimientos sociales ms relevantes, que a con-
tinuacin describiremos, seleccionamos algunas obras recientes. Para los movimientos nacionalistas:
Letamendia (1997) Y Seiler ( 1989). Para el movimiento obrero: Sagnes (1994) Y Prez Ledesma (1997).
Para el feminista: diversos artculos en C. Mueller y A. Morris (1992) y Grau (1993). Para el ecolo-
gista: Reichman (1991), Brcena, Ibarra y Zubiaga (1995). Para el pacifista/antimilitarista: Aguirre,
Ajangiz, Ibarra y Sainz de Rozas (1998) Y Sampedro (1997).
374 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
listas pueden desarrollar una estructura dual mimtica del Estado-nacin en la que
un grupo armado, mimetiza al Estado, y una comunidad civil de legitimacin del
grupo armado a la nacin.
Creemos que, teniendo en nuestra mente cules son los movimientos sociales
realmente existentes, una forma adecuada de intentar una genrica comprensin y
definicin de los mismos resulta de compararlos con otras y cercanas formas de
accin colectiva. En concreto, con los grupos de inters y con los partidos pol-
ticos.
Adecuado y tambin necesario, porque, por ejemplo, desde una prespectiva muy
amplia se pueden considerar los movimientos sociales como una parte de los gru-
pos de inters (ver, en este sentido yen este mismo manual, Jordana, 1996, p. 289).
Esta consideracin es cierta; pero tambin lo es - y adems creemos que analti-
camente resulta ms til- afirmar que los movimientos sociales contituyen una es-
pecfica y diferenciada forma de accin colectiva.
Las diferencias conceptuales con el resto de los grupos de inters justifican un
tratamiento particularizado de estos grupos/movimientos sociales. Efectivamente,
en esta lnea, hay que decir que los estudios sobre movimientos sociales se han con-
formado como una disciplina cientfica autnoma, especialmente a partir de la d-
cada de los sesenta. Ciertamente hay que reconocer que el marco analtico domi-
nante en Estados Unidos, el conocido como la resource mobilization theory (Mc
Carthy y Zald, 1987), al destacar las dimensiones organizativas de los movimien-
tos -el cmo intentan captar y organizar recursos para defender y obtener sus con-
cretos intereses-, es similar al utilizado respecto a los grupos de inters entendi-
LOS MOVIMIENTOS SOCIALES 381
dos de forma genrica 2. Sin embargo, la escuela europea de los nuevos movi-
mientos sociales (Habermas, 1987; Touraine, 1984; Offe, 1988; Melucci, 1988; Dal-
ton y Kuechler, 1992) ha insistido ms en el porqu, en las originales y distintas
causas por las que nacen los movimientos y en tambien diferentes formas de plan-
tear -y vivir- sus demandas. Hoy en da han afianzado su predominio las ten-
dencias analticas ms integradoras -y al mismo tiempo autnomas- en las que
se consideran ambos aspectos (los recursos/los intereses, por un lado; las causas/las
identidades, por otro) de los movimientos. Esta tendencia sincrtica ha tenido sus
principales valedores en un grupo de acadmicos de ambos lados del Atlntico, que
impulsaron a finales de los ochenta este acercamiento confluyente a travs de la re-
vista anual International Social Movements Research 3.
A este enfoque cientfico hay que aadir otra circunstancia. Desde un punto de
vista no acadmico, diversos grupos o asociaciones de inters se perciben como ro-
tundamente diferentes entre s. Al ciudadano medio le parece de estricto sentido co-
mn afirmar que una confederacin de empresarios es algo radicalmente distinto a
un movimiento de objetores de conciencia, aun cuando ambas instancias sean, sin
duda, incluibles en una definicin genrica de grupos o asociaciones de inters.
Quizs en algunos casos y determinadas coyunturas, las diferencias sean ms
aparentes que reales; pero desde los parmetros analticos que veremos a continua-
cin, stas existen, resultan relevantes y hacen comprensible -al menos en parte-
esa mirada social que afirma la presencia de distintos y divergentes supuestos en
este genrico conjunto de la accin colectiva.
Describiremos los rasgos diferenciadores - y tambin las semejanzas pertinen-
tes- entre los movimientos sociales y otras organizaciones o movimientos; con sus
parientes ms lejanos -los partidos polticos - y con los ms cercanos; con las
otras asociaciones de inters, o los grupos de inters entendidos ahora en sentido
estricto. A continuacin veremos como la originalidad de los movimientos nace y
se sustenta a partir de un especfico sistema motivacional y unos determinados con-
textos culturales y polticos. Y finalmente trataremos de esbozar una definicion ms
concluyente de los movimientos sociales.
Para comenzar trancribimos un cuadro de diferencias 4:
2 En todo caso, cabe sealar que no todos los autores norteamericanos han optado por esta lnea;
as, algunos de sus analistas ms prominentes (Tilly. 1978; McAdam, 1982; Gamson, 1992) optaron
siempre por una lnea ms identitaria, menos funcional.
3 Para estas posiciones integradoras en la actualidad, ver McAdam, Tarrow y Tilly (1996), McAdam,
McCarthy y Zald (1996), Tarrow (1997), Klanderrnans (1997), Diani y Delia Porta (1997). Y, para
una visin de como han evolucionado los enfoques analticos sobre los movimientos sociales, ver
Neidhart y Rucht (1991), Ibarra (1996) y Casquette (1998).
4 El cuadro es de elaboracin propia, aunque algunos aspectos fundamentales del mismo estn
basados en una propuesta de Melucci (Melucci, 1996).
382 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
6. Tipo de accin co- agregar intereses gene- agregar intereses secto- intereses junto con iden-
lectiva rales riales tidad colectiva
Antes de pasar a explicar los apartados del cuadro, resulta impescindible hacer
la siguientes observaciones sobre el mismo:
- En el caso que nos ocupa son especialmente evidentes los riesgos derivados
de sintetizar los rasgos de un comportamiento colectivo social y poltico. As -y
como veremos-, en la medida en que se profundizan y matizan las caractersticas
apuntadas, bastantes de las mismas son slo tendencialmente ciertas y -en tam-
bin bastantes apartados- las fronteras entre uno y otro grupo resultan algo bo-
rrosas.
- Compararemos en primer lugar los aspectos poltic%rganizativos y ms tar-
de los estratgico/ideolgicos. Y no slo porque los primeros sean los ms visibles,
los que antes aparecen de estos grupos o movimientos, sino tambin porque, dado el
carcter politolgico de este manual, parece conveniente priorizar esta dimensin.
- Finalmente analizaremos esos primeros aspectos (rasgos 1 a 5) comparando
movimientos y partidos, por un lado, y movimientos y grupos de intereses, por otro,
dejando el segundo grupo de caractersticas (6 a 8) para una reflexin ms de con-
junto. Creemos que as se pueden resaltar mejor las diferencias ms relevantes (y
tambin las ms sutiles) entre unos y otros.
Parecera que las diferencias entre partidos y movimientos sociales son muy ob-
vias; que las distinciones ms matizadas se dan en el seno del conjunto de los gru-
LOS MOVIMIENTOS SOCIALES 383
pos de inters (hasta el punto de que, como hemos visto, es perfectamente lcito con-
siderar que hay una sola categora analtica). Sin embargo, y como veremos, ms
all de ciertas evidencias, la cuestin puede complicarse, por lo que s merece la
pena dedicarle un cierto espacio a esta primera comparacin; en cualquier caso, a
los efectos de ir avanzando en la conceptualizacin de los movimientos sociales
siempre ser til resaltar diferencias y semejanzas.
5Dos observaciones:
- No debe identificarse cambio con transformacin progresista. Muchos movimientos sociales
se movilizan para que no cambien las cosas; o, mejor dicho, para que el poder poltico cambie -re-
considere- sus proyectos o polticas de cambio.
- Al menos desde finales de la segunda mitad del siglo XIX (Tarrow, op. cit.) el principal anta-
gonista del conjunto de los movimientos sociales es el Estado, con la excepcin del movimiento obre-
ro, cuyo principal adversario ha sido la clase empresarial; en todo caso no debemos olvidar que, con
la progresiva sindicalizacin del movimiento obrero, el Estado ha incrementado frente a l su prota-
gonismo adversativo.
384 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
6 Como seala Alberoni (1981), los individuos que inician un movimiento social se sienten fas-
cinados por su conversin, por su visin limpia, clara y distinta del mundo (1981, pp. 64 ss.).
LOS MOVIMIENTOS SOCIALES 385
C) Organizacin
a) Vertical/horizontal; formal/informal
En los partidos existe una estructura organizativa que, al margen de sus orge-
nes y renovacin democrtica, funciona de forma vertical; existe un proceso jerr-
quico en la toma de decisiones y, por otro lado, los afiliados al partido establecen
en su seno relaciones reglamentariamente establecidas; tienen derechos regulados
y precisos deberes cuyo incumplimiento puede suponer hasta la expulsin del par-
tido. En un partido no todo el mundo puede tomar todas las decisiones y, por su-
puesto, no todo el mundo participa por igual en la distintos procesos de decisin.
Por el contrario, en un movimiento la tendencias organizativas dominantes son
notablemente diferentes. Predomina la toma de decisiones horizontal, se supone que
todo el mundo debe o al menos puede decidir sobre todo, y los derechos y deberes
de los participantes no suelen estar regulados: prima la buena fe sobre la eficacia y
en este sentido la informalidad organizativa es la regla, nunca la excepcin. Los que
se mueven en un movimiento social no se definen como miembros, sino como par-
ticipantes (DelIa Porta y Diani, op. cit.). Un movimiento social debe tener capacidad
movilizadora, para lo cual necesita un mnimo de organizacin, pero para un movi-
miento es igualmente importante que los que en l participan sientan que no ha de-
legado su protagonismo, que retienen su soberana a la hora de tomar decisiones.
b) La red comunitaria
La crtica a la democracia
Esta reflexin sobre las diferencias organizativas nos introduce en el tema co-
nexo de las relaciones entre movimientos sociales y democracia.
Efectivamente, as como el rechazo a ejercer el poder poltico por parte de los
movimientos, no debe interpretarse como una posicin abolicionista, o as como la
crtica de los movimientos a los partidos polticos tampoco nos permite admitir en
los primeros una desconfianza consustancial y eterna respecto a los segundos, tam-
poco en este caso la propuesta y prctica de democracia ms horizontal en el seno
de los movimientos sociales supone que stos tengan una cosmovisin y corres-
LOS MOVIMIENTOS SOCIALES 387
La captacin de elites
Como en los casos anteriores, hemos de aceptar como punto de partida la dife-
rencia. Los movimientos sociales, al contrario que los partidos polticos, no se de-
dican a formar cuadros para ejercer el poder poltico porque, recordmoslo, no es
sa su vocacin. Sin embargo, esta afirmacin debe ser matizada. Efectivamente la
realidad nos ensea que, en mucha ocasiones, activistas de movimientos sociales
hacen carrera poltica a travs de los movimientos sociales; se dan a conocer p-
blicamente en los mismos y al cabo de un tiempo son cooptados por los partidos
para ejercer funciones pblicas. Esta dimensin ms funcional de los movimientos
es destacada por la citada corriente analtica de la resource mobilization theory. Para
esta escuela lo relevante en los movimientos es cmo obtienen y organizan sus re-
cursos (humanos, econmicos, etc.) para maximizar sus objetivos e intereses, dn-
dose por supuesto que los lderes de los movimientos son profesionales, empresa-
rios movimentistas, que compiten en el mercado de los movimientos y que alcanzan
sus legtimas aspiraciones polticas, bien accediendo a cargos de la Administracin
(a travs de la cooptacin partidaria), bien protagonizando frente a las intituciones
pblicas la representacin de un movimiento social.
La teora de la movilizacin de recursos sobredimensiona estas prcticas fun-
cionales de los movimientos sociales. As parece indiscutible que no es lo mismo
el que un individuo entre en un partido poltico con el decidido propsito de alcan-
zar -a travs de l- el poder poltico, que el que otro individuo, cuya original y
excluyente opcin sea la de ser activista en un movimiento social, acepte en un mo-
mento dado un oferta partidaria; la diferencia no slo est en que obviamente son
diferentes currculos: son distintas trayectorias personales que marcan diferentes
modos de ser, actuar y conformar al partido o movimiento correspondiente. Sin em-
bargo, estos excesos funcionalistas tampoco nos autorizan a pensar lo contrario, esto
7 Tilly (1993), Brcena, Ibarra y Zubiaga (1998) sealan cmo los movimientos sociales en la
prctica han ensanchado distintos espacios decisorios. Sin embargo, ello no implica un consciente
proyecto general de transformacin democrtica.
8 Hay excepciones; as, el partido verde alemn, en sus primeros aos, defendi en las institucio-
nes polticas el establecimiento de un sistema democrtico participativo (Poguntke, 1993).
388 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
es, que los movimientos sociales estn exclusivamente compuestos por desintere-
sadas personas que dejan a la puerta del movimiento sus deseos, ambiciones o par-
ticulares intereses. Volveremos sobre este punto.
Por lo que se refiere a la relacin de los grupos de inters con los partidos pol-
ticos, su diferencia con los movimientos sociales es muy clara, por lo que tampoco
exige especiales comentarios. Si los movimientos mantienen con los partidos una
actitud conflictiva, los grupos de inters tan slo pretenden complementar la accin
de los partidos, en la medida en que sta les resulta insuficiente.
Los movimientos exigen cambios en la decisiones del poder poltico y los gru-
pos de inters presionan al poder para que tome decisiones a su favor. As expresa-
das, las diferencias no son llamativas, por lo que conviene introducir otra variable:
las consecuencias de las relaciones con el poder poltico.
Mientras las relaciones de los movimientos sociales con el poder poltico pro-
vocan determinados conflictos aadidos, ello no ocurre en el caso de los grupos de
inters.
El conflicto no hace referencia ahora a las relaciones de mayor o menor en-
frentamiento entre los movimientos sociales y las diversas instituciones del poder
poltico, sino ms bien a las tensiones y conflictos internos en los que se ve inmer-
so el movimiento social como consecuencia de sus relaciones con el poder polti-
co. Un movimiento social mantiene una relacin ambivalente con el poder. Sabe
que tiene que exigirle, que demandarle, pero al mismo tiempo sabe que discutir, y
eventualmente negociar con l, supone parecerse a l, aceptar sus reglas de juego,
su lgica en los procedimientos de toma de decisiones; y ese acercamiento, esa even-
tual integracin en su mundo, puede desvirtuar -desactivndolas- tanto sus es-
trategias de movilizacin, como la autonoma de su identidad colectiva. Por eso los
movimentos sociales estn dispuestos a presionar -a comprometerse al mximo-
en las etapas del input; en todo aquello que sea necesario para que el poder poltico
tenga en cuenta las pretensiones, las demandas del movimiento; pero tendr muy
serios recelos para participar en la fase del output, en los distintas etapas decisorias,
porque no querr sentirse copartcipe de la decisin poltica. Es en este punto don-
390 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
Las diferencias organizativas son manifiestas; el grupo de inters tan slo pre-
tende ser eficaz en la exigencia de sus demandas, para lo que establecer una orga-
nizacin formal y preferiblemente jerarquizada. Por otro lado, tambin tiene como
funcin propia el servir de cauce para el reclutamiento de elites polticas. Y, como
vimos, para el movimiento la cuestin organizativa no slo es un medio, sino un fin
en s mismo: la propuesta participativa pudiera ser discutible desde el paradigma de
la eficacia; pero les resulta necesaria desde la necesidad de vivir y moverse -como
diferenciada comunidad - en la sociedad.
Tambin son concluyentes las divergencias en los medios de accin. Lo carac-
terstico de los grupos de inters es el uso de medios convencionales y, por el con-
tario, los movimientos priorizan las acciones no -o menos- convencionales.
La cuestin de los intereses representados merece, sin embargo, alguna mayor
precisin.
LOS MOVIMIENTOS SOCIALES 391
Con carcter previo, debe sealarse que en los movimientos sociales existe un
proceso de autoarrogamiento en la representacin :le intereses colectivos, mientras
que en los grupos de inters este proceso de representacin sigue ciertas reglas for-
males. Un movimiento ecologista, por ejemplo, decide que l representa los intere-
ses medioambientales de una determinada comunidad, al margen de cmo, cundo
y por quin hayan sido expresados dichos intereses, y un sindicato de pilotos de avio-
nes slo decide lo que sus afiliados expresamente han decidido que decida.
Por otro lado, los supuestos beneficiarios de la accin pblica de un movimiento
son en principio bastante indeterminados; los vecinos, los jvenes, las mujeres, los
trabajadores, los marginados sociales; al mismo tiempo y como vimos al compa-
rarlos con los partidos polticos, en los movimientos puede aparecer un segundo
beneficiario: la humanidad entera. As, el movimiento ecologista que lucha por sal-
var la Tierra, o el movimiento pacifista que quiere que los jvenes no hagan el servi-
cio militar y que adems pretende la abolicin de los ejrcitos permanentes, por con-
siderar que el Gran Mal de la humanidad es el militarismo.
Indeterminacin y eventual globalizacin no aparecen en los grupos de inters,
donde los beneficiarios son una concreta, identificable y limitada categora de in-
dividuos. En los grupos de inters entendidos en su sentido ms restrigido, es decir
los que buscan bienes comunes no puros -beneficios slo para sus afiliados-, esta
limitacin es obvia. Pero aun en los que buscan bienes comunes puros -donde los
resultados de su accin repercuten sobre personas que no participan en las activi-
dades ni estn afiliados al grupo- la categora de personas beneficiadas, aunque
ms extensa, s es ms identificable que en un movimiento social.
Las relaciones entre un sindicato y el movimiento obrero pueden ayudar a en-
tender la diferencia. Un sindicato representa o bien exclusivamente los intereses de
sus afiliados, o bien los de un determinado grupo de trabajadores (empleados en la
industria del metal, o desde otra categorizacin, metalrgicos, albailes, etc.) y, por
otro lado, el movimiento obrero, considerado en su dimensin histrica, tena - y
quizs sigue teniendo- como objetivo central la emancipacin de todos los traba-
jadores y, por tanto (Marx dixit), de la humanidad entera. Es evidente que, en la me-
dida en que exista un poderoso movimiento obrero, los sindicatos en l incluidos
-grupos de inters instrumentales de un movimiento/comunidad- tambin plan-
tearn reivindicaciones ms globales, y por el contrario, cuando el movimiento de-
clina, cuando el movimiento es slo sus intrumentos sindicales, las reivindicacio-
nes de stos sern ms limitadas, ms corporativas. Lo que quiere decir que en
determinadas coyunturas un movimiento social puede ser slo un grupo de inters.
La mencin anterior sobre las ONG nos exige una brevsima consideracin. Al-
gunas ONG son organizaciones de los movimientos sociales, entendidos como mo-
vimiento/comunidad. Esas ONG se parecen a los grupos de inters en sus aspectos
organizativos en cuanto que son grupos ms formalizados que los grupos irregulares
de un movimiento social entendido como comunidad. Pero se separan de grupos de
inters en cuanto a los beneficiarios de los bienes cuya consecucin promueven y
en su participacin en la red e identidad colectiva de esa comunidad/movimiento.
Las ONG dedicadas a la solidaridad con los pases en vas de desarrollo se signi-
fican por el carcter decididamente no lucrativo de sus acciones, porque, como
dijimos, es casi imposible que su actividad pueda materializarse en algn benefi-
cio cuantificable para los afiliados a esa ONG. Sin embargo, ello no es un rasgo
consustancial de las ONG integradas en movimientos (en este caso en la comuni-
dad/movimiento que podramos denominar de la solidaridad). As, por ejemplo,
una asociacin de personas que trabajan en la agricultura biolgica es una ONG
ligada al movimiento ecologista, o un grupo de mujeres que de forma privada se
organizan para defenderse de los malos tratos es una ONG ligada al movimiento
feminista.
Por otro lado, obsrvese que nos hemos referido a algunas ONG. Porque, sin
duda, otras ONG, bajo la forma no gubernamental, son, sin ms, grupos de inters.
Buscan exclusivamente la promocin de los intereses de sus afiliados o delimita-
bles beneficiarios
A) La accin colectiva
B) La estrategia conflictiva
C) El horizonte antisistmico
Con carcter previo hemos de afIrmar que este aspecto de los movimientos so-
ciales es objeto de sistemtica controversia, por lo que nuestras afIrmaciones en el
punto que sigue debern ser asumidas con especiales cautelas. Se afirma que lo que
define a los movimientos sociales es que los conflictos que plantean son inabsorbi-
bIes por el sistema o, dicho de otra forma, que lo que pretenden los movimientos
sociales es ir ms all, romper los lmites del sistema (entre otros, Melucci, 1996b);
pretensin que sin duda los diferencia de los otros actores colectivos. Un grupo de
inters nunca plantear una reivindicacin antisistmica; es ms, est ms all de
su razn de ser el sentirse preocupado por el mantenimiento del sistema, aspecto
que, salvo excepciones, s les preocupa a los partidos polticos. La afirmacin, sin
embargo, resulta dudosa porque no es obvio que ste sea un rasgo expresa y per-
manentemente asumido y defendido por los movimientos sociales.
ste es momento oportuno para aclarar una habitual confusin en la concep-
tualizacin de los movimientos sociales. Los movimientos sociales no son los nue-
vos movimientos sociales. O, para ser ms precisos, los nuevos movimientos socia-
394 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
10 Por eso tampoco es del todo adecuado contraponer rgidamente nuevos (ecologismo, pacifis-
mo, etc.) y viejos (obrero) movimientos sociales (Calhoum, 1993). Ms bien deberamos considerar
la dimensin evolutiva de todos ellos y observar cmo cada uno ha tenido su momento de novedad y
su momento de vejez.
LOS MOVIMIENTOS SOCIALES 395
ellos hemos de priori zar nuestra definicin sobre el conjunto de los movimientos
sociales.
dades -cuyos contenidos a lo mejor nada tienen que ver con los que ahora hacen
participar a ese individuo tipo- que han convertido en hbito su previa (estructu-
ralo cultural) predisposicin. Un movimiento social nace (condicin necesaria pero
no suficiente) a partir de unas redes sociales preexistentes; un movimiento social en
sus orgenes es casi slo una confluencia de esas redes. Un movimiento social -lo
vimos en su momento- es un conjunto de redes. Y, finalmente, los individuos (no
ciertamente todos los individuos, pero s los ms activos, los potencialmente ms
lderes) entran en un movimiento social porque han tenido en origen una experien-
cia en redes sociales solidarias (Diani, 1992).
Hay individuos potencialmente ms dispuestos a participar en un movimiento
social que en un grupo de inters porque les preocupa construir con otros una iden-
tidad colectiva, asentada en la mutua confianza, en compartir valores, smbolos, ho-
rizontes y aun afectos; una identidad colectiva que, renegociada continuamente en-
tre sus miembros, se expresa en una determinada forma de definir, valorar y dar
sentido a la realidad y en una determinada manera de estar en el mundo; y porque
consideran ms eficaz, o simplemente inevitable, reivindicar, junto con esos otros,
los intereses o valores que ven negados o amenazados.
II Lo cual, por supuesto, no implica que los mismos individuos que concurran a un movimento
social no puedan tambin estar afiliados o apoyar un grupo de inters. Lo que s implica que en uno
y otro caso tendrn actitudes y preocupaciones (y, obviamente, prcticas) distintas.
12 Va mucho ms all de las dimensiones de este texto entrar en el inacabable debate sobre las re-
laciones entre estructura y accin: en nuestro caso, en qu medida los movimientos sociales son una
consecuencia, una inevitable y refleja respuesta de los procesos y cambios estructurales o, por el con-
trario, son libres y autnomas manifestaciones de voluntad y accin colectiva que transforman las es-
tructuras sociales. Slo cabe apuntar que -obviamente- la solucin puede ser interactiva; como
seala textualmente Sztompka, los movimientos sociales, cambian a la sociedad, cambindose a s
mismos en el proceso, y se cambian a s mismos [00.1 con el fin de cambiar la sociedad (Sztompka,
1995, p. 307).
398 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
1] As, la crisis de la familia est en el origen del resurgir del movimiento feminista. Y la radica-
Lo dicho hasta ahora nos permite concluir con un intento de definir -o quizs
slo describir- los movimientos sociales 16. Para ello conviene recordar su dimen-
sin dinmica y cambiante, y proponer as dos descripciones de los movimientos
sociales.
a) Una que describe lo que siempre est en ellos. Los elementos ms caracte-
rsticos de esta descripcin esttica son, adems de, obviamente, el mantenimiento
de un conflicto poltico, la persistencia de la informalidad y horizontalidad en las
estructuras organizativas y decisorias, la, al menos, preocupacin por mantener una
identidad colectiva y una -aunque sea muy dbil- potencialidad antisistmica.
b) La otra describe el movimiento en sus fases de mayor tensin, lo que es un
movimiento slo en ciertos momentos. Los rasgos que normalmente surgen y se
mantienen en la fase naciente y constitutiva del movimiento son los de identidad
colectiva fuerte, autonoma (rechazo frontal a todo acercamiento a partidos e insti-
tuciones, sistemtica no convencionalidad en los medios, etc.) y globalidad reivin-
dicativa antisistmica. Todos los rasgos expresan un comn deseo. El deseo de sus
miembros de ser, colectivamente, distintos. Un movimiento social (o una moviliza-
cin social con voluntad de constituirse en movimiento) nace porque sus compo-
nentes creen que se est cometiendo una injusticia en general o una vulneracin de
sus intereses como grupo (lo habitual suele ser las dos cosas). Pero la fuerza, el en-
tusiasmo con la que nace el movimiento y que le permite afrontar, con cierta segu-
ridad, su continuidad, proviene de ese sentirse diferente, de esa percepcin -ms
exactamente emocin - de que lo que estn haciendo los sita fuera del mundo de
la rutina, de lo establecido. Vivir intensamente una comunidad identitaria, rechazar
imposiciones exteriores, utilizar medios de lucha alternativos y construir una visin
distinta y global de la realidad, es lo diferente. Se elige lo nuevo en los movimien-
tos sociales porque el movimiento necesita, para arrancar, constituirse contra o al
menos al margen del mundo que se combate. Y ese nacimiento fuera de las fronte-
ras del territorio civilizado, esa voluntad colectiva de misin frente a una realidad
16 Definiciones o descripciones que, en cualquier caso, no podemos olvidar que estn lastradas
por las necesidades epistemolgicas del analista. Es decir, el concepto de movimiento social es siem-
pre un objeto de conocimiento construido por el analista; no coincide con la emprica complejidad
de la accin (Melucci, 1996, p. 21).
400 EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS
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LOS MOVIMIENTOS SOCIALES 401
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DEL ESTADO DEMOCRTICO
1. LA REPRESENTACIN Y EL PARLAMENTO
MIQUEL CAMINAL
Catedrtico de Ciencia Poltica y de la Administracin
de la Universitat de Barcelona
[405]
406 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA
misma manera. Hecho esto, la multitud unida as nica en una persona se denomi-
na Estado [... ]. El titular de esta persona se denomina soberano, y se dice que tiene
poder soberano; cada uno de los que lo rodean es sbdito suyo. sta es la gnesis
y, a la vez, la idea central del Estado moderno. La sociedad representada en el Es-
tado implica que todos y cada uno de sus miembros han cedido a un tercero su
derecho a autogobernarse y que nadie puede situarse al margen de esta realidad; que
todos los individuos, sin excepcin, son igualmente sbditos del soberano, sea per-
sona o asamblea; y que el soberano gobernar con autoridad sobre sus sbditos, en
su inters y con la obligacin de garantizar su defensa y seguridad.
Los poderes medievales -la monarqua, la nobleza, la Iglesia, las ciudades-
se amoldaron a esta nueva concepcin de la organizacin poltica que comportaba
reemplazar la poliarqua medieval por un nico y exclusivo poder supremo repre-
sentado en el Estado. Ello fue el resultado de un largo proceso que se inici en la
Baja Edad Media, especialmente en los siglos XIV Y XV, proceso mediante el cual
el poder estatal adquiri cada vez ms fuerza en detrimento de los poderes supra-
estatales -la Iglesia universal- y los poderes infraestatales -los dominios seo-
riales, los monasterios, las ciudades, etc. - (Naef, 1973). Como impulsor de la cons-
truccin del Estado nacional, el prncipe fue la figura alrededor de la cual surgieron
unos intereses comunes frente a los poderes exteriores. As, el Estado estamental o
dualista predominante en los siglos XV Y XVI, segn la concepcin de Gierke, re-
flejaba el cogobierno entre la monarqua y los cuerpos estamentales de la Iglesia y
las ciudades, como estructura superadora de la fragmentacin feudal y formadora
de un mercado nacional sin trabas ni obstculos interiores. La economa mercanti-
lista sera posteriormente la base material sobre la cual se consolidaran las monar-
quas absolutas durante los siglos XVII y XVIII, cuando el soberano se convierte en
la ms alta autoridad del Estado, aquella a quien se otorgan todos los poderes.
El absolutismo no signific el fin del dominio aristocrtico sino una manifesta-
cin del mismo mediante una forma poltica distinta. Como ha afirmado Anderson,
el aumento del poder poltico del Estado monrquico no fue acompaado de una
disminucin de la seguridad econmica de la propiedad nobiliaria de la tierra, sino
por un aumento paralelo de los derechos generales de la propiedad privada (An-
derson, 1979: 441). En esta direccin, cabe apuntar que la era en la que se impuso
la autoridad poltica absolutista fue tambin la era en la que se extendi progresi-
vamente la propiedad privada absoluta. La transformacin y extensin de las re-
laciones econmico-sociales, basadas en la generalizacin del principio sagrado
de la propiedad privada, significaban el inicio del fin del Estado estamental y, en
particular, la integracin de la nobleza dentro de una concepcin general del Esta-
do fundamentada en la individualidad econmica y su seguridad.
El Estado absolutista supuso, por consiguiente, la concentracin de la repre-
sentacin en la institucin del monarca y la decadencia de la representacin esta-
mental, de tal manera que, al final, los parlamentos o asambleas estamentales deja-
ron de ser convocados. As, por ejemplo, los ltimos Estados Generales previos a
la Revolucin francesa se celebraron en 1614 y las ltimas Cortes castellanas en
1665. El Estado dualista, mediante el cual el monarca reforzaba su autoridad gra-
cias al apoyo desde fuera de los parlamentos -que le prestaban auxilium y con-
silium-, se haba transformado en el Estado absoluto, dentro del cual se reali-
zaba la unin del monarca, la Iglesia y la nobleza para la construccin de un aparato
LA REPRESENTACIN Y EL PARLAMENTO 407
se incorporaron a esta asamblea dos representantes por cada uno de los territorios
condales y en 1265 Enrique III convoc tambin a los representantes de las ciuda-
des. En 1295, la antigua asamblea feudal se transform en un parlamento estatal (el
model parliament), que se separ en las dos cmaras mencionadas a partir del 1343.
El sistema estamental tricurial francs tuvo unos inicios similares al modelo bi-
cameral ingls. El desmembramiento de la curia regis dio lugar al nacimiento del
parlamentum, que identificaba a la reunin de los altos dignatarios de la nobleza y
la Iglesia. Era al mismo tiempo una asamblea consultiva y una corte de justicia, es-
tablecida en Pars desde 1319. El origen del vocablo parlamento proviene de esta
institucin. No obstante, su desarrollo inicial hizo que quedara circunscrita a las
funciones de tribunal de justicia. La derrota de Crcy (1346), que permiti que
Eduardo I1I, rey de Inglaterra, hiciera valer militarmente sus derechos sobre el tro-
no de Francia, provoc la primera convocatoria de los Estados Generales (1347),
que eran una reunin conjunta de los estamentos de la nobleza y el clero. A partir
de la reunin de Tours (1484) empez a hacerse referencia al Tercer Estado como
representacin de la poblacin - burguesa - que no tena privilegios nobiliarios o
eclesisticos.
En la Corona de Aragn la institucionalizacin de las Cortes comport asimis-
mo la existencia previa de una cria o cort que aconsejaba al rey y actuaba como
tribunal de justicia. La primera reunin de la cual nos consta documentalmente la
participacin de los tres brazos -es decir, que inclua la presencia de burgueses-
fue la de las Cortes catalanas en Lrida (1214), tal como se relata en el Llibre deis
Feyts de Jaume 1. Las Cortes de la Corona de Aragn se convocaban normalmente
por separado en Catalua, Aragn y Valencia. Tuvieron especial significacin las
Cortes convocadas por Pere el Gran en Barcelona en los aos 1283 y 1284, puesto
que en ellas el monarca renunci al poder legislativo exclusivo y se comprometi
a no promulgar ninguna ley general sin la aprobacin de los tres brazos (Batlle,
1988). En el reino de Castilla y Len, las Cortes se remontan a las asambleas de al-
tos dignatarios de la nobleza y la Iglesia convocadas por el rey a finales del siglo
XIII y principios del siglo XIV. La baja nobleza no dispona de representacin en las
mismas, tenan un carcter consultivo y, al estar exentas de tributacin, no se las to-
maba en consideracin para la aprobacin de los impuestos (Hintze, 1968).
Es obvio que la eleccin del jefe de Estado y de gobierno resolva una cuestin
esencial de la representacin liberal. La monarqua republicana resolva gran par-
te de los problemas que Locke haba planteado anteriormente. Qu objeciones se
podan formular contra un monarca legitimado por la eleccin? En principio, el
escollo insalvable de la monarqua hereditaria era su carcter no electivo. Un pro-
blema que la joven repblica norteamericana no tena, razn por la cual Paine la
propugnaba como sistema poltico y defenda que su Presidente tuviera ms poder
que cualquier miembro del Congreso, asegurando la unidad del poder del Estado
por encima de la pluralidad de poderes.
La situacin era muy diferente en las monarquas europeas, incluida la Francia
posrevolucionaria. La realidad histrica de la monarqua como forma de Estado
planteaba, segn la concepcin liberal, dos posibles salidas: la primera, la opcin
republicana; la segunda, la compatibilidad de la monarqua con el Estado liberal por
medio de la separacin y equilibrio de poderes.
Las revoluciones burguesas, especialmente la Revolucin francesa con toda su
carga de ruptura histrica, convirtieron en irreversible el principio de la soberana
nacional. El poder del Estado slo poda residir en la nacin, en quien recaa el po-
der constituyente. El primer Sieyes lo afirmaba en Qu' est-ce que le Tiers tat?
(1789) al describir tres etapas en la formacin del gobierno representativo: la so-
ciedad civil como asociacin de voluntades individuales; la voluntad general que
nace por la accin de la voluntad comn del cuerpo poltico constituido; la volun-
tad comn representativa que se concreta en el gobierno representativo legitimado
por la eleccin. En todo caso, la nacin existe antes que nada, es origen de todo.
Su voluntad es siempre legal, es la ley misma y por encima de ella slo existe el de-
recho natural (Sieyes, 1789: 86). En una sociedad de hombres libres e iguales en
derechos, donde el Estado se ha convertido en nacin y sta se define como una aso-
ciacin libre de individuos bajo una ley comn y representados en la legislatura, la
repblica pareca la forma poltica de gobierno ms consistente y natural.
Colateralmente, las monarquas tuvieron la capacidad de ser compatibles con la
representacin liberal. No obstante, la continuidad de la monarqua puede expli-
carse en parte por la conjuncin de intereses de las clases propietarias frente a la
presin igualitarista y al peligro de inestabilidad o revolucin social. El republica-
nismo de los siglos XVIII Y XIX estaba vinculado a la libertad e igualdad, a la De-
claracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, a la soberana popular y al
sufragio universal. El desarrollo de estos valores desafiaba el orden social existen-
te y la propiedad privada, vistos como causas del origen de la desigualdad entre las
personas. Aunque de ello no debe deducirse que la forma de gobierno republicana
era necesariamente de signo democrtico, progresista o revolucionario. El mismo
Paine (1791) no asimilaba su republicanismo al de la Repblica Btava (Holanda)
o al de las repblicas italianas, como refleja su correspondencia y su polmica con
Sieyes. Asimismo, tampoco puede inferirse necesariamente que el republicanismo
diera lugar a largos perodos de estabilidad poltica. La historia francesa es ilustra-
tiva en este sentido: la Primera Repblica (1792) pas por agitados perodos suce-
sivos -Terror, Termidor... - hasta el golpe de Estado de Bonaparte y la constitu-
cin republicana de 1799; la Segunda Repblica (1848), que proclam el sufragio
universal y aboli la esclavitud en las colonias, tuvo una duracin efmera y termi-
n con el golpe de Estado de Luis Bonaparte en 1851; la Tercera Repblica naci
LA REPRESENTACIN Y EL PARLAMENTO 411
territorial del Estado. Espaa, Italia o Francia entraran en esta ltima categora, un
bicameralismo desigual en el cual la cmara de los diputados tiene ms prerrogati-
vas polticas - ms en el caso espaolo francs que en el italiano- que el senado.
1. LA FUNCIN REPRESENTATIVA
2. LA FUNCIN LEGITIMADORA
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422 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRA TIV A
El control poltico es una funcin que justifica por s sola la existencia del par-
lamento. Preguntar, informar, proponer, interpelar o presentar mociones son face-
tas que los diputados pueden ejercer de forma continuada ante el gobierno en re-
presentacin de los ciudadanos. La relacin institucional de los poderes en el Estado
democrtico se ha convertido esencialmente en una funcin de control sobre el go-
bierno y la administracin: control poltico del parlamento sobre el gobierno y la
administracin y control de la legalidad por parte de los tribunales sobre el gobier-
no y la administracin. Por consiguiente, es fundamental la independencia en el
ejercicio de este control sobre quienes tienen la responsabilidad de mandar.
424 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRA TIV A
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2. EL GOBIERNO
JOAQUIM LLEIX
Profesor Titular de Ciencia Poltica y de la Administracin
de la Universitat de Barcelona
SUMARIO: 1. La nocin de gobierno. 1. Introduccin. 2. El gobierno como direccin del poder eje-
cutivo. 3. El gobierno y la direccin poltica general del Estado.-II. Morfologa de las formas de
gobierno. 1. Una consideracin de mtodo previa. 2. El parlamentarismo. 3. El presidencialismo. 4.
Otras formas de gobierno.-III. Organizacin del gobierno. 1. Modalidades de organizacin inter-
na. 2. La concentracin del poder de gobierno.-IV. El gobierno mediante partidos polticos. l. Im-
pacto de los partidos polticos y de los sistemas de partidos en la forma de gobierno. 2. Un nuevo con-
cepto: el gobierno mediante partidos. 3. Modalidades del gobierno por partidos. Bibliografa.
1. LA NOCIN DE GOBIERNO
1. INTRODUCCiN
[4271
428 LA ORGANIZACiN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRA TlV A
las funciones pblicas. Estas personas son las que integran el gobierno; y lo esen-
cial de este gobierno consiste precisamente en la organizacin de tal clase poltica.
Pero, retomando la perspectiva institucional, hay otra acepcin, bastante ms
especfica, de la palabra gobierno. Se refiere al equipo formado por el presidente
de la repblica o la corona -en el supuesto de que tales jefes de Estado tengan po-
deres de gobierno-, y el presidente del gobierno, los posibles vicepresidentes y los
ministros, que se reunen formando el consejo de ministros o gabinete. Pero esta
composicin del gobierno ha variado en gran medida a lo largo de la historia con-
tempornea y segn los pases. Al comienzo, el gobierno se refera al rey de la mo-
narqua constitucional, que gobernaba efectivamente y que dispona de un equipo
de colaboradores, los ministros, que andando el tiempo se reuniran en un rgano
diferenciado, el consejo de ministros o gabinete. En el caso del presidencialismo de
EEUU, el gobierno es cosa del presidente de la repblica, acompaado de sus se-
cretarios de departamento y otros colaboradores. En los semi presidencialismos del
siglo xx, como en Francia actualmente, el gobierno rene al presidente de la rep-
blica, que dispone de poderes gubernamentales efectivos, al primer ministro, los
ministros y el consejo de ministros. Sin embargo, en las monarquas o en las rep-
blicas parlamentarias, la corona o el presidente de sta -en suma, los jefes de Es-
tado- no tienen poderes de gobierno y, en consecuencia, no forman parte de ste.
Es el caso espaol actual y por esto, cuando la Constitucin espaola de 1978 men-
ciona el gobierno, se refiere normalmente al equipo integrado por el presidente del
gobierno, los vicepresidentes, en su caso, y los ministros, que se renen en conse-
jo de ministros. (Hay una acepcin un poco ms amplia de lo que es el gobierno. Es
aquella que aade a ese equipo una serie de cargos nombrados por l mismo -car-
gos de su confianza - como son, en el caso espaol, los secretarios de Estado, los
subsecretarios ... )
Ahora bien, esta segunda acepcin de la nocin de gobierno, que es precisa-
mente la que predomina en la Europa continental, est asociada estrechamente a la
idea jurdico-poltica de poder ejecutivo (Gaudemet, 1966).
La actividad de gobierno -la funcin de gobierno- tiene que ver con la di-
reccin poltica general de la sociedad y el Estado. Esta actividad es asimismo una
fuente de impulso y de orientacin -de leadership, de indirizzo politico- que,
condicionada por la legitimidad de quienes ejercen el gobierno, acta en un circui-
to que asocia los rganos polticos del Estado, las administraciones pblicas, el sis-
tema de partidos, diversas fuerzas y grupos sociales ... Pero, entre los rganos esta-
tales, la primacia en esa direccin e impulso corresponde al gobierno, sobre todo en
el actual Estado social e intervencionista (Blondel, 1985; Martines, 1971). En este
punto la nocin de poder ejecutivo, de ejecutivo, tan comnmente aceptada y utili-
zada podra inducir a error. En efecto, el fenmeno de la progresiva juridificacin
del poder poltico estatal -la supremaca de la Constitucin y las leyes y la subsi-
guiente sumisin de todo poder a ellas- ha supuesto que en el mbito del derecho
pblico toda la actividad del Estado se reduzca tendencialmente al binomio legis-
lacin-ejecucin. En este contexto podra caerse en el error de considerar que la ac-
tividad de gobierno encomendada al ejecutivo es literalmente ejecucin de lo esta-
blecido en la Constitucin y las leyes, emanadas del parlamento. En este caso, el
gobierno se limitara a adoptar reglamentos (decretos, rdenes ministeriales ... ) y
realizar actos administrativos para aplicar lo previsto con carcter ms o menos
general en las leyes, lo que no es cierto. En el ordenamiento jurdico existe, claro est,
una jerarqua normativa que subordina los reglamentos, producidos por el gobier-
no, a las leyes, producidas por el parlamento. Pero de esta jerarqua de fuentes del
derecho no se deduce la correspondiente jerarqua poltica entre los rganos pro-
ductores de tales normas. Dicha jerarqua normativa exista en la vieja monarqua
constitucional y existe en el presidencialismo, y sin embargo no hubo ni hay en am-
bos casos una superioridad del parlamento en la direccin poltica, en la funcin de
gobierno. Es verdad, no obstante, que en el parlamentarismo clsico se dio cierta
supremaca del parlamento en la funcin de gobierno del Estado. Pero no es as en
el parlamentarismo actual y el centro de gravedad a este respecto se ha desplazado
de nuevo hacia la esfera del gobierno. Acarrea el cath all party y ciertos sistemas
de partidos (Porras, 1987).
En los ltimos aos vienen proliferando las reflexiones de politlogos acerca de
la funcin de gobierno en el Estado social e intervencionista. Se trata de reflexio-
nes que suelen hacer notar su crisis. A este respecto, Luhmann se ha referido a una
crisis de la capacidad de respuesta y estmulo por parte del gobierno que arraigara
en las dificultades de ste para dirigir las muy diversas decisiones adoptadas por los
poderes pblicos. Daintith ha constatado la frecuencia de una do-nothing posture
EL GOBIERNO 431
gubernamental, y algunos analistas italianos, el non acere del gobierno. Offe y Sar-
tori, por su parte, han puesto el acento en la carencia de impulso poltico que aca-
rrea el cath al! party y ciertos sistemas de partidos (Luhmann, 1980; Daintith, 1985;
Offe, 1982; Sartori, 1980).
2. EL PARLAMENTARISMO
preservar su autonoma respecto del parlamento. Contaba para ello con dos pode-
rosos elementos: la simbiosis entre la legitimidad tradicional de la corona y la le-
gitimidad nacional y funcional, y la direccin del ejrcito y los aparatos burocrti-
cos civiles -que concretaban de modo visible la realidad del Estado moderno y su
pretensin de soberana-. Al comienzo de ese proceso de cambio, la corona y su
gobierno no eran polticamente responsables ante el parlamento por las orientacio-
nes y decisiones polticas adoptadas. Una responsabilidad de este gnero no poda
exigirse ni al rey ni al gobierno, que era su prolongacin poltica. En la forma de
gobierno parlamentaria, por el contrario, el gobierno es polticamente responsable
ante el parlamento, o lo que tanto vale: necesita la confianza de ste para gobernar.
Este es el ncleo de esta forma de gobierno (Rescigno, 1967; McIlwain, 1958). El
largo proceso histrico que habra de llevar a su plena configuracin tuvo como
punto de partida la liquidacin, aqu y all, de las monarquas absolutas europeas.
Con ello se introdujo un giro copernicano en lo que respecta a los principios de le-
gitimidad vigentes: el poder poltico ya no se considerar como una derivacin de
Dios o de otra entidad trascendente, ni como un patrimonio del gobernante. El po-
der poltico procede de los hombres. Y ms concretamente, de los gobernados. Por
consiguiente, los gobernantes deben ser responsables de sus decisiones polticas ... ,
responsables ante un nuevo parlamento liberal y representativo.
El proceso histrico arranc con la Gloriosa revolucin inglesa (1688), tras
la que, andando el tiempo, comenz a aflorar lentamente la segunda condicin inex-
cusable para el arraigo de la forma de gobierno parlamentaria, a saber: el surgi-
miento del gabinete ministerial presidido por un primer ministro. La corona desig-
na a sus ministros teniendo en cuenta la mayora parlamentaria. Pero, a su vez, stos
adquieren, precisamente por tal concordancia con la mayora existente en el parla-
mento, una significacin poltica adicional. Con el tiempo, el gabinete o consejo
ministerial -cada vez ms homogneo y solidario- cobrar una gran autonoma
respecto de la corona, y estar as en condiciones de rendir cuentas al parlamento.
En cuanto al jefe del Estado, ste reina pero no gobierna, segn el aforismo de ori-
gen francs; o tambin, y aludiendo ms directamente a su posicin constitucional
caracterizada por la irresponsabilidad poltica, the king can not do wrong. La coro-
na permanecer inviolable e irresponsable de sus actos polticos, razn por la cual,
y en virtud del principio de responsabilidad poltica en el Estado moderno, alguien
deber refrendar tales actos y este alguien -el presidente de gobierno u otro- asu-
mir entonces la responsabilidad que pueda derivarse de ellos. Por su parte, el par-
lamento participar o no -junto al jefe del Estado- en la creacin de los gobier-
nos pero, en todo caso, los controlar da a da y, eventualmente, decidir sobre su
cada mediante el voto o mocin de censura. Este ltimo procedimiento es algo real-
mente imprescindible para la existencia de un gobierno de tipo parlamentario; el
gobierno necesita para subsistir que no se forme en la cmara la mayora constitu-
cionalmente exigida para que tenga xito un voto o mocin de censura.
La plena virtualidad de las dos condiciones arriba referidas para la configura-
cin del gobierno parlamentario- el cambio en los principios de legitimidad vi-
gentes y el desdoblamiento del ejecutivo en una corona polticamente irresponsa-
ble y un gabinete y su presidente responsables ante el parlamento- es algo que,
incluso en Francia, no se alcanzar hasta avanzado el siglo XIX. Y en Gran Breta-
a no mucho antes. La corona seguir participando en el gobierno de diversas ma-
EL GOBIERNO 433
neras. Una veces, muchas, pervivir la designacin regia de los ministros. En otras
la Corona lograr reproducir la vieja prctica poltica en la que el gobierno se basa
en la doble confianza del parlamento y de la corona. Esto es precisamente lo que ya
haba sucedido en la monarqua francesa de Luis Felipe de Orleans (1830-1848), de
modo que ste poda hacer caer por su cuenta el Gobierno. Otras veces la corrup-
cin electoral falsear de tal modo la representacin parlamentaria que la corona
determinar prcticamente las mayoras parlamentarias, como vino sucediendo en
la Espaa de la Restauracin. Adems, la influencia poltica de la corona en mate-
ria de poltica militar y exterior ser notable e incluso decisiva en casi todos los Es-
tados monrquicos. As, la articulacin compleja de un subsistema de gobierno par-
lamentario debe considerarse como un verdadero proceso histrico lleno de
contradicciones. Momento clave y definitivo en este proceso fue la hegemona pro-
gresiva del principio democrtico. Precisamente, la democratizacin del Estado li-
beral y de su parlamento tuvo en la aceptacin del sufragio universal yen la parla-
mentarizacin del gobierno dos elementos esenciales. En ese momento, la vieja
monarqua constitucional, con su contraposicin entre corona y parlamento, dara
paso definitivamente a la monarqua parlamentaria o a la repblica parlamentaria.
Con una u otra variante, el parlamentarismo constituir la forma de gobierno do-
minante en los Estados liberal-democrticos del presente siglo, una forma en la que
el gobierno es la expresin directa de la mayora parlamentaria, y est directamen-
te controlado por sta (Colliard, 1981).
3. EL PRESIDENCIALISMO
En los ejecutivos organizados de manera dual, hay un jefe del Estado -monr-
quico o republicano- y un gobierno. Acaso no sea una condicin rigurosa y lgi-
camente necesaria, pero lo cierto es que todos los gobiernos parlamentarios produ-
cidos hasta ahora por la historia encierran esta dualidad. El jefe del Estado, que aqu
ya no forma parte del gobierno, del ejecutivo, ser vitalicio y nombrado normalmente
por sucesin hereditaria en el caso de una monarqua; o nombrado por tiempo limi-
tado y mediante un procedimiento electivo -protagonizado con frecuencia por un
colegio electoral parlamentario ms o menos ampliado- si se trata de una repbli-
ca. En ambos casos los jefes de Estado tienen funciones simblicas y representati-
vas, y tambin de equilibrio y garanta, aunque esto ltimo vara en gran manera. En
lo que respecta a su irresponsabilidad poltica, sta es efectivamente la nota caracte-
rstica cuando su actuacin est refrendada por uno u otro miembro del gobierno, en
cuyo caso es ste el responsable ante el parlamento, a menos que dimita, claro est,
precisamente para no asumir tal responsabilidad. La situacin es distinta cuando el
ejecutivo organizado de manera dual puede definirse como de tendencia presiden-
cialista o semipresidencialista. El jefe del Estado tiene efectivas atribuciones polti-
cas de gobierno y forma parte de ste. Se elige casi siempre -no es el caso de Fin-
landia- por sufragio universal, cosa de importancia poltica mayscula para su
legitimacin y en conjunto para la configuracin de esta forma de gobierno. Sus im-
portantes decisiones en materia gubernamental no necesitan, en buena parte de los
casos, ser refrendadas por uno u otro miembro del gobierno.
y junto al jefe del Estado en el ejecutivo dual, el gobierno, que est integrado en
primer lugar por los ministros, y encabezado por el presidente del gobierno. En todos
los casos de parlamentarismo y semi presidencialismo hay un presidente de gobierno,
tambin denominado primer ministro o canciller. La trayectoria institucional de Eu-
ropa, el papel de tal presidente -sobre todo en lo tocante a las relaciones con el par-
lamento y a la responsabilidad poltica ante l- ha sido verdaderamente relevante,
de forma que con l avanz el proceso de parlamentalizacin. Con l, adems, el go-
bierno, en tanto que institucin colegiada, pudo constituirse ms rpidamente.
El gobierno es una organizacin compleja y su composicin en el siglo xx est
bastante ms diversificada que antao. Obviamente, la amplitud de las tareas gu-
bernamentales y de los mbitos en los que se proyecta la administracin pblica as
lo han exigido. La direccin de los departamentos ministeriales -o ministerios, o
carteras- est confiada a los ministros, quienes de este modo acumulan, junto a su
cargo de miembros del gobierno el de responsables jerrquicos de tales ramas de la
burocracia pblica. Aunque es cierto que existen ministros sin cartera que no enca-
bezan ningn departamento ministerial; son polticos a quienes se confan algunos
cometidos especficos (representar a un partido, o corriente poltica cuando el go-
bierno lo es de coalicin, dirigir las relaciones con el parlamento ... ). Adems, entre
los ministros, puede haberlos con jerarqua de vicepresidentes de gobierno encar-
gados, bien de dirigir la poltica de varios ministerios (los relativos a la seguridad
y defensa o los de carcter econmico, por ejemplo), bien de formar con el presi-
dente del gobierno un equipo para la direccin general del Estado. Por lo dems,
hay cierta propensin a dar un peso poltico distinto a los ministros. Quizs el caso
ms conocido sea el britnico - y el de otros pases de tradicin anglosajona, como
Australia- en el que hay dos grupos de ministros con significacin poltica desi-
gual. En un primer nivel, ms restringido y que constituye el verdadero ncleo de
EL GOBIERNO 437
direccin poltica, el gabinete ministerial, que cuenta con unos veinte miembros.
En otro crculo ms amplio, los ministros que no pertenecen a aqul, menos influ-
yentes y con tareas de direccin ms sectoriales. Adems, hay una evidente ten-
dencia a crear, aqu y all, otros rganos colectivos, como los gabinetes de crisis o
de guerra, a constituir consejos o comits con los ministros ms relevantes, a crear
comisiones integradas por ministros u otros gobernantes relacionados con reas es-
pecficas (economa, defensa ... ) o que necesitan una coordinacin especial (Bar Cen-
dn y otros, 1985).
La funcin de gobierno contiene un elemento sencillamente imprescindible, a
saber: la direccin, coordinacin y control de la administracin pblica. Todas las
ramas y entidades de esta administracin y los diversos organismos y empresas li-
gados a ella dependen, directa o indirectamente, de un ministro, quien tiene a su
cargo la orientacin poltica y administrativa de semejante complejo. A tal fin el
ministro en cuestin crea su equipo. Y por esto, formando parte normalmente de
uno u otro departamento, e integrando al gobierno en un sentido lato, hay subse-
cretarios, viceministros, secretarios de Estado, Junior ministers britnicos, directo-
res de gabinete de los ministros, secretarios generales, directores generales y otros
cargos de significacin poltico-tcnica. A veces, la seleccin de tales colaborado-
res con el ministro viene determinada tambin por las exigencias de la coalicin de
partidos y fuerzas en el gobierno y por la eventual distribucin entre ellos de los al-
tos puestos polticos. En cualquier caso, se trata de cargos de confianza poltica del
gobierno, normalmente designados y cesados mediante acuerdo del consejo de mi-
nistros. precisamente esta facultad de libre designacin constituye un expediente
elemental en la direccin y control gubernamentales de la administracin.
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3, LA ADMINISTRACIN PBLICA
ANA SANZ
Profesora de Ciencia Poltica y de la Administracin
de la Universitat de Barcelona
I. INTRODUCCIN
Todo gobernante necesita una organizacin que lleve a cabo y asegure el cum-
plimiento de sus decisiones polticas. Para ello, los Estados modernos han ido de-
sarrollando aparatos encargados de administrar el poder poltico, y han evolu-
cionado hacia estructuras ms o menos parecidas al modelo ideal de burocracia
pblica teorizado por Weber.
Este autor 1 seal que el tipo de dominacin legal propio de las sociedades ca-
pitalistas modernas, el ms racional de todos cuantos se haban sucedido histrica-
mente, se basaba en la idea de que el Estado debe regirse por un ordenamiento ju-
rdico que contemple reglas de actuacin abstractas, y que establezcan derechos y
deberes de manera impersonal. Asimismo, el poder debe administrarse a partir de
una autoridad burocrtica organizada segn el principio de jerarqua administrati-
va. Los funcionarios que trabajan para el Estado lo hacen de modo profesional, lo
que supone la no propiedad de los medios que utilizan en su quehacer -que son
patrimonio pblico- y la remuneracin de su labor. Como base de la administra-
cin burocrtica, son seleccionados por sus mritos y capacidades, y basan su po-
der en un saber especializado. Toda la actuacin burocrtica debe hacerse por es-
crito, y en forma de expediente, lo que asegura la sujecin de su actuacin al derecho
vigente, y por lo tanto la no arbitrariedad y la neutralidad del proceso.
Pero, aunque todos los Estados han generado un aparato burocrtico pblico si-
milar al descrito, no todos han configurado un mismo modelo de administracin p-
blica. Ello es as porque el desarrollo de la administracin pblica ha ido fuerte-
mente ligado a la particular evolucin de cada Estado y, si bien podemos sealar
grandes modelos de administracin, stos no sern sino simplificaciones de reali-
dades histricas heterogneas entre s.
1 M. WEBER, Economa y sociedad, vol. 1, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1944, pp. 225 ss.
[4441
LA ADMINISTRACIN PBLICA 445
siano de administracin, basado sobre todo en una organizacin pensada para el es-
tamento militar y en un sistema colegiado de cmaras. Pero ser a partir de las re-
formas de Napolen en Francia (sobre divisin ministerial u organizacin del fun-
cionariado en cuerpos) cuando se acabe de disear el modelo continental de
administracin pblica, que tuvo una clara influencia sobre el resto de los pases
europeos. El modelo racional napolenico se adopt tambin en Alemania a partir
de las reformas de Stein-Handenberg, que contribuyeron a crear un modelo en el
que se compatibiliza una intensa centralizacin administrativa con un alto grado de
descentralizacin poltica, derivado de la estructura federal alemana.
El segundo gran modelo de administracin pblica lo constituyen los casos in-
gls y estadounidense, que han desarrollado administraciones de creacin ms tar-
da y de caractersticas ms flexibles y diferenciadas entre s.
Las caractersticas del modelo original ingls son: una administracin descen-
tralizada, residual y desprofesionalizada.
ste se basaba en un sistema administrativo simple polarizado entre el centro y
el nivel local, en el que la heterogeneidad era la regla 5, sin que hubiera apenas r-
ganos administrativos intermedios que aseguraran la forma piramidal de la admi-
nistracin europea, y que garantizaran por tanto el control del centro sobre la peri-
feria. Mientras que en Europa fue necesaria la creacin de una burocracia pblica
profesional, en Inglaterra las mismas funciones eran realizadas a nivel local por aris-
tcratas, de modo voluntario y no remunerado, a partir de lo que se ha llamado the
ethos of the gentleman-amateur, as como bajo un sistema de self-government, que
otorgaba gran autonoma al poder local, en el que se conceda una importancia me-
nor al gobierno central, que apenas contaba con una divisin funcional. No ser has-
ta mediados del siglo XIX, a partir de la democratizacin del sistema parlamentario
ingls, que se empieza a crear, por un lado, lo que ser una de las burocracias ms
profesionalizadas, elitistas y cerradas del mundo y, por otro lado, se inicia el desarro-
llo de una moderna administracin central, ms parecida al modelo europeo y or-
ganizada ya en ministerios, a la que se le empieza a exigir cada vez ms el cumpli-
miento de funciones de regulacin y de prestacin de servicios, derivadas de los
costes sociales de los procesos de industrializacin.
El segundo gran ejemplo de pases que han desarrollado su administracin al
margen de las necesidades de poder absolutistas es Estados Unidos.
Como todas las antiguas colonias britnicas (Nueva Zelanda o Australia, por
ejemplo), EEUU tambin ha heredado algunos rasgos bsicos de la administracin
inglesa, pero su particular historia hace que tenga especificidades basadas sobre
todo en su estructura territorial federal, que provoca una fragmentacin adminis-
trativa mayor tanto a nivel institucional como territorial, y en su rgimen de go-
bierno presidencialista, en el que las funciones de gobierno y administracin van
ntimamente ligadas, de modo que no existen gobiernos, sino administraciones, y
en el que la organizacin administrativa, menos profesionalizada, es ms permea-
ble a las acciones de los grupos de inters. Por otro lado, en EEUU se acenta la
idea de que la jerarqua en la organizacin se estructura a partir de la capacidad de
5 H. PORTELLI, Les rgimes politiques europens, Librairie Gnrale Fran;aise, Pars, 1994, p. 57.
LA ADMINISTRACiN PBLICA 447
modo de ejemplo.
s 1. L. QUERMONNE, L 'organitzaci administrativa de l'Estat, Escola d' Administraci Pblica de
Catalunya, Barcelona. 1993, pp. 122 ss.
448 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRA TIV A
9 R. JIMNEZ ASENSIO, Poltica y Administracin: los puestos de designacin poltica en las Ad-
ministraciones Pblicas, RVAP, n.O 32,1992.
LA ADMINISTRACIN PBLICA 449
tizadora, que ha constituido un verdadero filtro al resultar necesario pasar por ella
para acceder a los niveles superiores de la administracin.
El modelo alemn, aunque sigue los rasgos del modelo continental francs, es
ms permeable. Su tradicin cameralista fue siendo sustituida progresivamente por
una formacin casi exclusivamente jurdica del funcionariado, pero no ha existido
un frreo monopolio de los juristas equiparable al de Francia. Como caracterstica
propia de este modelo, ya en la administracin prusiana se reconoca la figura del
funcionario poltico (politische Beamte), que aunaba competencia tcnica y lealtad
poltica y que actualmente hace referencia a los puestos de designacin poltica. Los
funcionarios alemanes tienen reconocido el derecho a desempear una participa-
cin poltica activa, as que pueden formalmente hacer explcita su lealtad poltica.
Los altos niveles de la administracin han sido ocupados por estos funcionarios po-
lticos, que si bien en su mayor parte eran funcionarios de carrera, se elegan entre
los leales al gobierno. Por ello, a cada cambio gubernamental siempre le ha segui-
do en Alemania un suave -en comparacin con EEUU - cambio de la elite fun-
cionarial. En trminos comparativos, la alta funcin pblica alemana estara en una
posicin intermedia entre el sistema britnico y el estadounidense 10.
El sistema britnico presupone, a la vez que neutraliza, la lealtad poltica de
sus miembros, y potencia su permanencia y capacidad tcnica. El Civil Service in-
gls, formado por el conjunto de empleados pblicos, tiene una funcin estricta-
mente administrativa, lo que se asegura sobre todo restringiendo la actividad par-
tidista de los altos funcionarios y crendose en la prctica un cuerpo de alto
funcionariado especializado y de gran competencia tcnica encargado de dirigir la
administracin. Este Estado dentro del Estado que supone este permanente y
cualificado alto funcionariado es un contrapeso importante capaz de neutralizar los
cambios de gobierno, por lo que ha sido criticado desde posiciones que defienden
una administracin ms politizada y menos tcnica. Un mismo secretario general,
la ms alta jerarqua administrativa en un ministerio, puede ver pasar ministros de
distinto signo poltico mientras que l continua fcticamente al frente del ministe-
rio. Tras la celebracin de elecciones, en el Reino Unido slo cambian los minis-
tros. Esto ha hecho que tanto desde filas laboristas como conservadoras se haya
intentado neutralizar el gran poder que tienen los altos mandos del Civil Service,
quienes configuran una elite muy cohesionada, homognea y elitista que, aunque
no tienen un centro de reclutamiento oficial como la ENA francesa, son en su ma-
yor parte oxbridge, esto es, han estudiado en las universidades de Oxford o Cam-
bridge.
Aunque estos cuatro grandes modelos (estadounidense, francs, alemn y bri-
tnico) han servido de referencia para otros pases que han adaptado a sus sistemas
polticos los rasgos bsicos de esos modelos, no hay que perder de vista que aqu-
llos han ido evolucionando hacia formas mixtas de convergencia 1\, Y que han aca-
bado compartiendo tanto respuestas como nuevas soluciones y estrategias en ma-
p.18.
LA ADMINISTRACiN PBLICA 451
modelos organizativos privados, como es el caso del modelo de agencia, hayan sido
utilizados para ciertas tareas pblicas pero hayan sido desechados para otras, in-
cluso dentro de un mismo departamento pblico. En cualquier caso, las nociones
de eficacia -adecuacin de los medios a los fines-, y de eficiencia -conseguir
el objetivo con los mnimos costes- tambin deben ser re elaboradas si se utilizan
como guas de la actuacin administrativa pblica 21, puesto que la medida de su
xito deber ser cualitativamente diferente al concepto de xito econmico que pre-
side la actuacin privada, incorporando variables que puedan informamos sobre el
grado de satisfaccin social de las actuaciones pblicas. Asimismo, la presin que
ejerce el mercado sobre las organizaciones privadas impone unos grados de flexi-
bilidad que pueden asimilarse en ciertos aspectos a las presiones que el ciclo pol-
tico electoral impone sobre el ritmo de actuacin administrativa; sin embargo, la
asimetra entre los ciclos polticos, los ciclos presupuestarios y la vida de las pol-
ticas pblicas exige la definicin de unos objetivos que puedan ser vlidos y asu-
midos por la propia organizacin a largo plazo. El necesario consenso social que
impone una direccin y planificacin pblicas es algo con lo que la organizacin
pblica debe contar.
Antes se ha hecho referencia al carcter originariamente poltico de la adminis-
tracin como organizacin. En tanto elemento del Estado 22, la administracin es un
entramado de poderes en el que confluyen distintos actores, portadores todos ellos de
intereses distintos que generan entre s diversas estrategias de colaboracin y con-
flicto, compartiendo una cultura organizativa comn. En cada administracin se han
ido tejiendo unas redes informales de poder que en pocas ocasiones coinciden con el
organigrama formal que se prev en las normas jurdicas, segn el principio de jerar-
qua de los rganos administrativos. La pirmide de poder formal a menudo se in-
vierte cuando intentamos analizar en qu niveles organizativos se concentra mayor
poder. En los niveles inferiores e intermedios se detectan posiciones especialmente
estrtegicas dentro de la organizacin que, con independencia del carisma personal
de la persona que ostente el cargo, otorgan a sus ocupantes gran poder, puesto que en
ellos confluyen flujos de informacin vitales a los que rara vez se puede acceder des-
de posiciones jerrquicamente superiores; adems, son ellos los que tienen mejores
oportunidades dentro del ciclo de toma de decisiones para resolver las ambigedades
y lagunas de cuanto deciden sus instancias superiores. Evidentemente, la divergencia
entre la estructura formal e informal de poderes es algo que, desde un punto de vista
democrtico, debe ser combatido. Aunque esto se produce en mayor o menor grado
en toda organizacin, en el caso de la administracin pblica es un sntoma impor-
tante del agotamiento del modelo weberiano de administracin pblica, as como de
la inadecuacin de este diseo organizativo a la realidad poltico-social.
Adems, la organizacin administrativa actual tiene unos lmites polticos cla-
ros, puesto que ya no es capaz por s sola de llevar a cabo las polticas pblicas que
Con el paso del tiempo, las virtudes del modelo de burocracia de Weber se han
convertido en los puntos dbiles de las administraciones contemporneas. La ex-
cesiva burocratizacin ha generado una serie de patologas que han lastrado una or-
ganizacin que hasta hace poco haba conseguido grados de eficacia y eficiencia
satisfactorios. Una especializacin enfermiza ha hecho perder de vista el sentido
global de la actuacin administrativa; la jerarqua ha camuflado altos grados de irres-
ponsabilidad; la necesaria sujecin de la actuacin pblica a procedimientos y nor-
mas establecidos, con la consiguiente proliferacin de normativa, prcticamente ha
bloqueado la capacidad de respuesta de la administracin a nuevas demandas y si-
tuaciones cambiantes, amplindose as los mrgenes de discrecionalidad que deban
ser cubiertos; la impersonalidad ha deshumanizado la gestin pblica; la profesio-
23 C. OFFE. Partidos polticos y nuevos movimientos sociales, Sistema, Madrid, 1988, pp. 18 ss.
24 M. CROZIER, La posicin del Estado ante los otros actores, en GAPP, n.O 2, 1995, pp. 97 ss.
456 LA ORGANIZACiN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA
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4. LAS POLTICAS PBLICAS
ANTONIFERNNDEZ
Profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin
de la Universitat de Barcelona
SUMARIO: 1. Un nuevo enfoque. l. Crecimiento de los aparatos estatales y del gasto pblico. 2. Mul-
tiplicacin de las regulaciones y normas gubernamentales. 3. Confusin de los lmites entre pblico
y privado. 4. La eficacia gubernamental como fuente de legitimidad. - 11. Origen de los estudios de
polticas pblicas. - 111. Qu son las polticas pblicas? - IV. Enfoque y teoras. 1. Los modelos
racionales. El policy analysis. 2. El incrementalismo. 3. La eleccin racional. La escuela del public
choice. 4. El anlisis de polticas pblicas. - V. Las fases del proceso de las polticas pblicas. l. La
aparicin de los problemas pblicos y su entrada en la agenda. 2. Formulacin de las alternativas. 3.
La toma de decisiones. A) La decisin racional. B) La decisin no sinptica. 4. La implementacin.
A) El enfoque top down. B) El enfoque bottom up. C) El papel de la burocracia. 5. La evaluacin.-
VI. Terminacin y sucesin de polticas. Bibliografa.
1. UN NUEVO ENFOQUE
1460J
LAS POLTICAS PBLICAS 461
para la descripcin de los Estados liberales, pero cuya obsolescencia se pone de ma-
nifiesto cuando se pretende abordar el estudio de los sistemas polticos de los pa-
ses occidentales, profundamente transformados por el desarrollo del Estado de bie-
nestar, tanto en la naturaleza de sus actividades, como en la base misma de su
legitimidad.
A pesar de la existencia de diferentes modelos de Estado de bienestar, podemos
identificar una serie de elementos comunes a todos los Estados occidentales desa-
rrollados, cuya suma contribuye a dar solidez a la tesis de la necesidad de superar
un cierto dficit descriptivo (Subirats, 1989), acerca del funcionamiento y rendi-
miento de los sistemas polticos contemporneos. Veamos a continuacin los argu-
mentos que apuntan en esa direccin.
ampliada por un problema terminolgico (Regognini, 1991). As, mientras que los
anglosajones distinguen entre politics y policies, y usan la primera expresin para
referirse a la poltica entendida como construccin del consenso y lucha por el po-
der, mientras la segunda se utiliza para denominar las actividades gubernamentales
ms concretas en campos especficos como seran la sanidad, la defensa o la edu-
cacin universitaria, en las lenguas de origen latino existe un solo trmino para re-
ferirse al conjunto de todas estas actividades, dificultad que se ha querido subsanar
con la traduccin de la expresin policy por poltica pblica.
En general, la lengua corriente hace uso del termino polticas en un sentido muy
amplio. As, tanto se utiliza para referirse a un campo de actividad como la poltica
social o la poltica exterior, como para expresar un propsito poltico muy concreto
( reducir el dficit presupuestario), una decisin gubernamental (<<ampliar las ayu-
das a la flota pesquera), un programa de accin (<<el Plan Hidrolgico Nacional)
o los resultados obtenidos por un determinado programa o ley (Hogwood y Gunn,
1991). A esta amplitud de uso se corresponde tambin un elevado nmero de defi-
niciones acadmicas, las suficientes como para que haya autores que sostengan que
es ms importante practicar el anlisis de las polticas pblicas que emplear el tiem-
po en intentar su definicin (Wildawsky, 1979). Una de las definiciones ms al uso
es la que dice que una poltica pblica es el resultado de la actividad de una auto-
ridad investida de poder pblico y de autoridad gubernamental (Thoenig y Meny,
1992), mientras otras mantienen que es un programa proyectado de valores, fines
y prcticas (Laswell y Kaplan, citado por Dye, 1992). La definicin ms amplia de
las que se encuentran en circulacin es la formulada por Dye, para quien poltica
pblica es todo aquello que los gobiernos deciden hacer, o no hacer (Dye, 1992),
que supone situar en un mismo plano tanto la accin gubernamental, como la inac-
cin, desde la hiptesis de que sta ltima puede alcanzar un impacto sobre la so-
ciedad tan importante como el de la primera. La coincidencia se produce al sealar
todas las definiciones la necesidad de la presencia de una autoridad gubernamental
para que podamos afirmar que estamos frente a una poltica pblica.
No se agotan aqu las dificultades iniciales; todava debemos aadir que una po-
ltica pblica no es un fenmeno objetivo de perfiles claros y definidos, su existen-
cia debe ser puesta de relieve como fruto de la investigacin en el plano emprico,
mediante la identificacin de sus elementos constitutivos, sean estos declaraciones
de intenciones, programas, decisiones a cargo de uno o varios actores pblicos, re-
sultados (outputs) y consecuencias (outcomes), a lo largo de un cierto perodo de
tiempo. De la definicin que se utilice como marco conceptual, depender en bue-
na parte que talo cual acto, smbolo, decisin o no decisin sean aceptadas por
el investigador como constitutivas de una poltica pblica singularizable, en un con-
texto marcado por la interaccin entre polticas distintas, que se afectan y condi-
cionan mutuamente, con los problemas que ello plantea a cualquier intento de ais-
lar el objeto de estudio.
til estudiar como los diferentes enfoques se articulan a lo largo de dos grandes
ejes, uno el que afecta a la finalidad, otro el que se refiere al mtodo empleado
(Regonini, 1991). La primera gran divisin es la que afecta a quienes se muestran
partidarios del estudio de las polticas con finalidades prescriptivas, frente a quie-
nes mantienen la preeminencia de un enfoque explicativo. Los primeros aceptan
para su disciplina el ttulo de policy analysis, mientras los segundos hacen lo pro-
pio con el de policy sciences; al aadir la variable metodolgica la distincin se
acenta y se estructuran cuatro diferentes enfoques de los estudios de las polti-
cas pblicas.
CUADRO N.o 1
Matriz mtodo/finalidad: cuatro enfoques para el estudio
de las polticas pblicas
MTODO
DEDUCTIVO INDUCTIVO
2. EL INCREMENT ALISMO
CUADRO N.o 2
Tipologa de polticas pblicas
LA COERCIN SE EJERCE
De acuerdo con este esquema, las polticas distributivas, que se limitan a otor-
gar recursos colectivos a la sociedad, son las menos conflictivas y de mayor conte-
nido tcnico. Cuando se otorga un permiso o licencia a un individuo particular al
que se reconoce este derecho, nos encontramos ante una poltica de este tipo. En
sentido contrario, las polticas reglamentarias se deciden en una arena donde est
LAS POLTICAS PBLICAS 469
presente el enfrentamiento, donde las preferencias de cada uno de los actores im-
plicados se expresa con fuerza, ya que se sus intereses se ven afectados por el sen-
tido de las normas que se aprueban. El Cdigo de Circulacin o el Cdigo Penal
son ejemplos clsicos. Todava ms conflictivas son las polticas redistributivas a
travs de las cuales se dictan los criterios de acceso de determinados grupos de in-
dividuos al disfrute de ciertas ventajas: los actores en liza no son los individuos,
sino los grupos de inters. La seguridad social es un buen ejemplo de este tipo de
poltica. Por ltimo, nos encontramos con las polticas constitutivas, mediante las
cuales se definen las reglas del juego poltico: en estas los actores predominantes
son los partidos.
Aunque el anlisis en funcin del contenido posee una indudable fuerza expli-
cativa, debemos aceptar que una poltica no es aislable de su proceso, ambos son
las caras de una misma moneda, de ah la necesidad de disponer de un modelo ana-
ltico que nos permita aislar para el estudio cada parte del proceso sin perder de vis-
ta el todo. El esquema propuesto por Jones (Jones, 1984), reduce el proceso a cin-
co fases:
CUADRO N.o 3
Proceso de las polticas pblicas
(Adaptado de Jones, 1984 y Meny y Thoening, 1992)
l. 2. 3. 4. 5.
Identificacin Forlllulacin Toma de la Aplicacin Evaluacin de
del problema de una solucin decisin de la accin los resultados
Organizacin
r- 1. . . .
r- Produccin de
r--
de las demandas efectos
Representacin
y acceso ante
las autoridades
pblicas
Demanda de la
accin pbica
Reajuste de la
Entrada en la Propuesta de Impacto sobre poltica o
agenda pblica una solucin el terreno terminacin
t + + + +
Aunque en apariencia cerrado, este esquema posee la ventaja de que no presu-
pone un comportamiento lineal. El proceso es un elemento vivo, y aun contradic-
470 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRA TIV A
CUADRO N.o 4
5. Evaluacin Evaluacin
Contra la creencia popular de que los problemas pblicos son evidentes por s
mismos, y que no cabe otra opcin que asumir su existencia y tomar las decisiones
oportunas, desde el anlisis de polticas pblicas cabe afirmar que los problemas
pblicos no existen por s mismos y que su objetividad es ms supuesta que real.
Para que una situacin trascienda sus lmites iniciales de asunto privado o de sim-
ple hecho, y se convierta en un problema de poltica pblica, es necesario que se
produzcan determinadas condiciones, que no siempre se alcanzan.
De hecho, no todos los problemas se convierten en problemas pblicos, y no to-
dos los problemas pblicos alcanzan la categora de temas (issues) en torno a los
cuales se desata un proceso que puede culminar en decisiones pblicas. Estas afir-
maciones plantean el desafo de descubrir por qu determinadas cuestiones socia-
les se convierten en un asunto pblico, mientras otras no, o por qu la transforma-
cin de una situacin de hecho en problema pblico no depende siempre de su grado
de gravedad objetiva.
Sirva como ejemplo la baja natalidad observada por la poblacin espaola des-
de hace aos que, con 1,3 hijos por mujer, se sita en la cola de Europa, sin que por
ello este hecho objetivo se haya convertido, por el momento, en un problema de po-
ltica pblica, ni forme parte, en consecuencia, de las prioridades gubernamentales,
que figuran en la llamada agenda pblica, cuya formacin constituye un elemento
esencial en esta fase del proceso. En la agenda pblica se inscriben los problemas
que han alcanzado una atencin seria y activa por parte del gobierno como posibles
asuntos de poltica pblica (Cobb y Elder, 1984). La agenda no es un documento
formal de tipo programtico, ni presupone la existencia de una jerarqua en los pro-
blemas, como tampoco asegura que a la inclusin de un problema se suceda de for-
ma inevitable una decisin o que este permanezca largo tiempo en ella, ya que el
propio dinamismo de la vida poltica tiene como conscuencia la entrada de unos te-
mas y la salida de otros, como hecho natural. Que un problema consiga alcanzar el
grado superior que consiste en su inscripcin en la agenda pblica significa que ha
conseguido superar a guardianes de la agenda pblica (agenda setters), que como
los grupos 4e inters, los mismos gobiernos, las burocracias y los partidos polti-
cos, trabajan para que unos temas (issues) alcancen la agenda y otros no.
Significa tambin que el asunto ha adquirido algunas cualidades que han hecho
imparable su aparicin dentro de la agenda, que segn Hogwood y Gunn (1991) son:
aquellas donde los datos empricos y la teora tienen un papel central (theory map-
ping, modelos causales, anlisis de regresin, estimaciones de intervalos, y anli-
sis de correlacin); en otro las que permiten un ejercicio prospectivo basado en la
intuicin (mtodo Delphi, cross-impact anlysis y juicio de fiabilidad) (Dunn, 1994).
3. LA TOMA DE DECISIONES
A) La decisin racional
Las limitaciones a la racionalidad que suponen los propios valores del de-
clsor.
El peso de las situaciones en que se desarrolla la decisin que no puede sus-
traerse a la influencia de sus precedentes ni a las expectativas y los intereses en
juego.
B) La decisin no sinptica
4. LA IMPLEMENTACIN
El anglicismo con que titulamos este apartado designa la fase durante la cual las
polticas pblicas son ejecutadas o puestas en prctica. Mientras, como ya hemos
476 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRA T1V A
visto, la decisin ha sido tradicionalmente valorada como una fase clave, y por ello,
merecedora de estudio, la implementacin ha recibido mucha menos atencin, como
si se redujera a un mero trmite tcnico, conducido por los administradores y des-
provisto de significacin poltica. Sin embargo, la constatacin de que muchas po-
lticas, a pesar de sus buenas intenciones, apenas llegan a pasar de las palabras o al-
canzan objetivos muy por debajo de los previstos, ha contribuido al desarrollo del
estudio del proceso de ejecucin de las polticas, fase en la que se debe buscar la
clave de los fracasos de muchos programas pblicos. La preocupacin por el estu-
dio de la implementacin aparece en los aos sesenta en los Estados Unidos, cuan-
do se hace evidente que las polticas reformistas de la Great Society inspirada por
la administracin lohnson no haban alcanzado sus objetivos iniciales en campos
como la salud, la educacin, el empleo o la erradicacin de la pobreza, a pesar del
considerable entusiasmo de sus promotores y de la abundancia de recursos dispo-
nible.
La existencia de frecuentes dficits de implementacin (implementation gap) de
las polticas es un hecho conocido por los ciudadanos, que contribuye al despresti-
gio de los gobiernos y al incremento de la desconfianza en la burocracia. Sin em-
bargo, los esfuerzos dirigidos a una mejora de la implementacin chocan con la per-
sistencia del modelo ideal weberiano que delimita, en el interior del proceso
administrativo, una fase exclusivamente poltica que culmina con la decisin y otra
puramente tcnico-administrativa que consiste en la ejecucin fiel de lo decidido por
los polticos. La lgica de este modelo llevada al lmite conduce a considerar que los
fallos en las polticas slo son imputables a defectos en su fase de formulacin, que
seran responsabilidad de los polticos, o a que los burcratas se comportan de ma-
nera ineficaz, sin que se consideren otras variables explicativas.
La simplicidad del esquema basado en la cadena: decisin poltica-ejecucin
tcnica-efectos, se rompe cuando se reconoce el importante papel que en la im-
plementacin juega la existencia de entramados de actores, grupos e instituciones
que participan y se ven afectados por el proceso implementador; son las policy
community o policy networks, cuya existencia y actividad tiene un papel funda-
mental en los resultados. Del mismo modo, otro factor a tener en cuenta es que la
existencia de diferentes niveles de gobierno otorga un peso cada vez mayor a las
llamadas relaciones intergubernamentales, que suponen un problema adicional,
particularmente arduo, en los Estados compuestos, donde la frecuente ausencia de
relaciones jerrquicas entre los distintos niveles de gobierno, dificulta la imple-
mentacin de determinadas polticas que requieren la colaboracin interinstitu-
cional.
l. El desvo de recursos.
2. La distorsin de objetivos.
3. La resistencia al control administrativo.
4. La disipacin de energas personales y polticas.
478 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRA TIV A
B) El enfoque bottom up
C) El papel de la burocracia
Las burocracias son las maquinarias en cuyas manos queda, en la mayora de los
casos, la ejecucin de las decisiones pblicas. De acuerdo con Weber, su papel con-
siste en actuar sine ira et studio, es decir, de manera neutral, sin que los valores pro-
pios de sus miembros afecten al resultado de sus acciones, mientras la parcialidad, el
clculo para obtener ventajas para s o para el grupo al que se representa, son carac-
tersticas de un oficio distinto: el de poltico. Se supone a la burocracia tcnicamen-
LAS POLTICAS PBLICAS 479
5. LA EVALUACIN
Este modelo de evaluacin, que parte de los objetivos para compararlos con los
resultados obtenidos, ha sido criticado por partir de suposiciones tales como que los
objetivos de toda poltica estn claros y son definibles, que es posible identificar
sus indicadores y que stos pueden ser medidos (Ballart, 1992). Un modelo alter-
nativo es el de la evaluacin pluralista que introduce la dimensin poltica, sin la
cual, se argumenta, el conocimiento que produce la evaluacin no tiene utilidad.
Frente a la preocupacin por la validez metodolgica de la investigacin propia de
LAS POLTICAS PBLICAS 481
Desde un punto de vista meramente racional cabra suponer que, tras la evalua-
cin, se debe optar por la continuidad, la redefinicin o el cese de una poltica o pro-
grama pblico, pero la realidad demuestra que existe una notable dificultad en con-
seguir que determinados programas pblicos cesen en su actividad, a pesar de que
su evaluacin sea negativa o que haya desaparecido el problema que pretendan re-
solver, siendo mucho ms habitual la redefinicin del problema y la sucesin de una
poltica por otra, antes que su desaparicin, situacin que no debe confundirse con
la que supone la aparicin de una poltica totalmente nueva.
Las dificultades que se oponen a la terminacin son de distintos tipos (De Leon,
citado por Jones, 1984):
BIBLIOGRAFA
JAIME PASTOR
Profesor Titular de Ciencia Poltica y de la Administracin
de la Universidad Nacional de Educacin a Distancia
Todo Estado moderno tiende a definirse como Estado-nacin, acorde con el tipo
de organizacin del poder que se va configurando histricamente en el contexto de
las revoluciones burguesas. Se trata de un largo proceso histrico que se da prime-
ro en el espacio europeo occidental simultneamente a la transicin del feudalismo
al capitalismo, en tanto que formas de organizacin de la vida econmica basadas
en una estructuracin diferente de la sociedad. En lo poltico todo esto comporta la
gradual y conflictiva superacin de la poliarqua medieval, el desarrollo de los Es-
tados absolutistas yel surgimiento por diferentes vas de un sistema de Estados-na-
ciones delimitados territorialmente.
La poliarqua medieval es la forma de organizacin poltica correspondiente a
una sociedad muy localizada en espacios territoriales concretos y aislados, en los
que se da un tipo de intercambio econmico de trueque y regulado por la autarqua.
La ltima explicacin de la jerarqua poltica, de la obediencia al poder terre-
nal, est fuera del alcance de la razn humana y de la ciencia. El poder se ejerce
por mandato divino, y lo hace, cual espada de Cristo, el seor feudal. El dere-
cho, las normas que regulan la vida social, no son positivas, derivan de las cos-
tumbres, mientras que el poder poltico dicta la interpretacin de la norma, la ju-
risdictio, a travs de la cual la va innovando, y tambin asegura su cumplimiento
y ejecucin.
Existe una red de poderes feudales ms o menos jerarquizados que culminan en
el monarca o prncipe, pero por encima de ste est el papa o pontifex, el que hace
14831
484 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRA TIV A
de puente entre Dios y los hombres. Se trata de unas estructuras muy dispersas en
el territorio, con normas muy diversas, con unas relaciones de dependencia muy la-
xas y cambiantes segn las correlaciones de fuerza y las sucesiones en el poder.
Posteriormente, la evolucin del feudalismo hacia un sistema de mayor inter-
cambio econmico territorial y una intensificacin del comercio (el mercantilismo),
comportar en el plano poltico la necesidad de concentrar el poder. Se pretende
afirmar al monarca como poder supremo por encima de todos los dems. Se plan-
tea as la cuestin jurdica de un poder legibus solutus, absoluto y de ah surge la
definicin elaborada por Bodino de la soberana como el poder de dar las leyes a
todos en general y a cada uno en particular [... ] sin consentimiento de superior, igual
o inferior.
Pero todo ello an no justifica la validez del ordenamiento jurdico. Esto se har
con las teoras sobre la necesidad de un pacto o contrato que d origen al Estado
absolutista. A partir de la existencia originaria de unos derechos subjetivos invio-
lables (la vida y la propiedad privada) se considera que hace falta establecer el pac-
to y la obligacin (coaccin) para garantizarlos, y esto exige construir un artificio
por encima de todos al cual denominamos Estado, tal como argumenta Hobbes en
medio del perodo de guerras civiles que afecta a su pas.
De un conjunto de espacios territoriales en donde se ejerca el poder se aspira
as a pasar a una nica y soberana organizacin centralizada del poder que es el
Estado. De esta forma, territorio, fronteras y soberana aparecen estrechamente
unidos, tal como queda reflejado en el Tratado de Westfalia de 1648, considerado
la primera base legal del sistema interestatal moderno tras las lecciones extradas
de la cruenta guerra de los Treinta Aos. A partir de entonces se establece la no in-
jerencia en los asuntos internos de un Estado como una regla internacional. Esto
implica reconocer que la total y absoluta integridad y el control administrativo-
militar estable de un territorio dado, son condiciones previas de toda capacidad de
aplicacin de una poltica por parte del Estado (Skocpol).
El Estado moderno, en su nacimiento, implica la unidad territorial del poder y,
por tanto, la unificacin de los ordenamientos jurdicos. Su construccin se da me-
diante un proceso, ni mucho menos lineal, de concentracin de poderes, unificacin
de las normas y uniformizacin de las poblaciones. Y esto implica que se tienda a
dejar por el camino reminiscencias tanto por lo que atae a instituciones post-feu-
dales territoriales como por lo que expresa peculiaridades de los ordenamientos an-
teriores del derecho comn. Aunque, como ha resaltado Perry Anderson, ninguna
monarqua absoluta tuvo un poder efectivamente absoluto sobre sus sbditos, ya
que estuvo doblemente limitada tanto por la persistencia de organismos polticos
tradicionales que estaban por debajo de ella como por la carga que supona la exis-
tencia de una ley moral por encima de ella.
Si la atribucin del origen del poder en la fase del Estado absolutista se refe-
rencia al monarca, con las revoluciones liberales la nacin pasa a ser la fuente de
imputacin del poder poltico. De ella emana la soberana, antes ostentada y ejer-
cida por el rey. Y as es como se plantea la problemtica de la ubicacin y delimi-
tacin territorial de la nacin. Sobre unos elementos materiales y culturales (como
la lengua) se construye una idea de nacin que se expresar mediante el carcter y
reconocimiento jurdico del Estado-nacin territorial. Posiblemente quedarn com-
prendidas dentro de aquella realidad todas aquellas colectividades que, aun pu-
LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO 485
1. MOTIVACIONES TCNICO-ADMINISTRATIVAS
2. MOTIVACIONES DEMOCRTICAS
Son aquellas que implican una aproximacin de las decisiones polticas a la ciu-
dadana en aras a una mayor capacidad de control democrtico. Por lo tanto se da
un paso de mayor calado que el de la racionalidad administrativa. Se dir que si los
centros de decisin y los sujetos que deciden estn ms prximos a la poblacin y
a sus problemas habr ms posibilidades de control por parte de la ciudadana, cues-
tin que a su vez permitir impulsar mayor transparencia por parte de los sujetos
directamente implicados en el proceso poltico.
Es evidente que el autogobierno de una comunidad territorial (como expresin
de aproximacin de las decisiones) por s solo no es sinnimo de democracia. Los
espacios locales de poder del feudalismo gozaban de autogobierno pero no estaban
ni mucho menos gobernados por principios y normas democrticas. El principio de-
mocrtico es imprescindible para entender el tipo de motivaciones que estamos de-
finiendo en este apartado. Se reivindica la distribucin territorial del poder, o el com-
partirlo, en aras a la profundizacin de la participacin, por lo tanto de una mayor
democratizacin del sistema poltico.
Igualmente la distribucin territorial del poder se define como otra forma de
control democrtico, en este caso vertical, entre los rganos del Estado. En el Es-
tado liberal de derecho, el que estamos analizando, la separacin de poderes expresa
LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO 487
una voluntad de organizar el control horizontal del poder entre los diversos deten-
tadores: ejecutivo, legislativo y judicial. La distribucin territorial del poder ex-
presa la voluntad de establecerse controles verticales del poder.
Los controles horizontales del poder operan deltro del aparato estatal, se sitan
al mismo nivel. Los controles verticales del poder operan sobre la relacin entre la
maquinaria estatal y la sociedad, funcionando en una lnea ascendente y descen-
dente entre los detentadores del poder y la comunidad.
Karl Loewenstein plantea la existencia de controles horizontales del poder ya sean
dentro de la organizacin del poder (controles intrarganos), ya sean entre diversos
detentadores del poder (controles interrganos). Son controles intrarganos: la orga-
nizacin colegiada de los ejecutivos, la organizacin y la autonoma funcional del par-
lamento, la proteccin de las minoras con mayoras cualificadas, la organizacin ju-
dicial. Son controles interrganos: el de la asamblea o parlamento frente al gobierno,
el del gobierno frente a la asamblea, el de los tribunales frente al gobierno y la asam-
blea, el del electorado frente a los otros rganos detentadores del poder.
El mismo autor define como controles verticales el federalismo, los derechos
individuales, yel pluralismo. El primero limita al Estado central frente a los miem-
bros territoriales. El segundo limita a los detentadores institucionalizados del poder
frente a los destinatarios. El tercero se interpone sociolgicamente en el ejercicio
del poder instituido.
Tal como se ha planteado en la definicin de motivaciones democrticas, e in-
cluso en las administrativas, de distribucin territorial del poder, la misma estruc-
tura territorial del Estado, sea cual sea su grado de profundizacin, constituye una
expresin de control vertical del poder.
Basndose en todo este tipo de argumentaciones de carcter democrtico se han
generado diversos tipos de procesos de descentralizacin del poder. Es sobre este
tipo de argumentaciones que se construyen las reivindicaciones polticas de auto-
noma poltica que darn nacimiento a Estados unitarios pero con una diversidad de
puntos de elaboracin legislativa. Asimismo, esta es la base o el inicio de muchos
de los procesos federalizantes.
Desde un prisma similar se ha introducido en la Unin Europea el principio de
subsidiariedad. Se trata de que se siten las decisiones en los Estados siempre que
sea posible, para evitar la burocratizacin de las estructuras centrales de la Unin.
Sin embargo, de forma harto reveladora de la resistencia de los Estado-nacin para
ceder ellos a su vez poderes, les cuesta admitir la transferencia de competencias ha-
cia abajo, hacia unidades subestatales (regiones, comunidades, Lander, etc.) y tam-
bin hacia los poderes locales.
3. MOTIVACIONES HISTRICO-POLTICAS
2. LA AUTONOMA POLTICA
\ \
3. EL ES!ADO FEDERAL\
-\ ~
La existencia del Estado federal comporta una cultural federal en todos sus
integrantes, tanto en los Estados miembros como en la estructura global federal. En
LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO 493
5. LA FINANCIACIN
Uno de los indicadores reales del grado de distribucin del poder es el del sis-
tema de financiacin de las unidades territoriales del poder. Organizar las finan-
zas pblicas en paralelo al principio de distribucin territorial del poder, no slo es
coherente con el planteamiento poltico-institucional, sino que adems es ms efi-
ciente. Dicha eficiencia se ha podido demostrar, como la de la racionalidad admi-
nistrativa en la distribucin del poder, por la mayor aproximacin de la adminis-
tracin a los costes, por la mayor capacidad de innovacin, y por la mejora de los
servicios pblicos.
Para que funcione polticamente un sistema federal hace falta que reuna tam-
bin unos requisitos de carcter financiero: En primer lugar el de suficiencia,
o sea, disponer de los recursos suficientes para poder ejercer las propias com-
petencias reconocidas. En segundo lugar el de autonoma y libre disposicin, o
sea, el de disponer de unos recursos no condicionados por criterios finalistas fi-
jados por otro sujeto poltico-institucional. Y, en tercer lugar, el de correspon-
sabilidad fiscal, o sea, el de participar por cuenta propia o conjuntamente con
el poder federal, en la recaudacin, gestin y liquidacin de los impuestos, apar-
te de su propio poder normativo fiscal sobre el campo de especializacin com-
petencial.
De todas formas no se puede confundir el principio federal de distribucin de
los recursos financieros con el de solidaridad interterrlorial. El ejercicio de posi-
bles programas de solidaridad requiere una previa disponibilidad de recursos por
parte de las partes que deben ejercer la solidaridad. Igualmente es un error plan-
tear el federalismo fiscal como el principal instrumento de redistribucin social de
494 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA
6. RESUMEN
esta ltima opcin descrita por parte de algunos autores como un ejemplo de fede-
ralismo asimtrico).
Quebec ha votado recientemente dos veces sobre un cambio de status en su re-
lacin con Canad: la posible soberana-asociacin (un hbrido entre federacin y
confederacin) o un mandato para negociar progresivamente la separacin.
Entre crear un nuevo Estado independiente y mantener un lazo federal se sita
la confederacin. A menudo se confunde la confederacin con una de las formas
de la estructuracin territorial del Estado. La confederacin es una unin entre di-
versos y, por lo tanto, distintos Estados, sobre la base de un tratado, para la defen-
sa de intereses comunes, sin renunciar a la soberana originaria de ninguno de los
miembros. Las confederaciones se dotan de rganos mnimos comunes. Vale la pena
recordar que los tipos ms clsicos de Estado federal, Suiza y EEUU, nacieron como
confederaciones y evolucionaron hacia el federalismo y su constitucionalizacin.
Modernamente, con la progresiva relativizacin del concepto de soberana y de
la reduccin de su operatividad, estamos asistiendo a la construccin de confede-
raciones que se sitan en los lmites de la federalizacin. Esto se observa, por ejem-
plo, en la discusin sobre la revisin de los tratados de la Unin Europea.
En cualquier caso, la confederacin es el tipo de relacin ms estrecha entre Es-
tados formalmente independientes, sin llegar a constituir un nuevo Estado. A su vez
existen muchas otras realidades que expresan ligmenes, subordinaciones, de unos
Estados respecto a otros. Pero tanto stos como las confederaciones no son mate-
rias analizables dentro del campo de la estructura territorial del Estado.
A todo lo expuesto hasta ahora hay que aadir los nuevos procesos que se estn
dando en el mundo actual y que contribuyen al desarrollo de organizaciones, por un
lado, de mbito supraestatal y, por otro, a escala subestatal.
Cada vez surgen ms fenmenos que cuestionan la forma del Estado-nacin.
Antes que nada se debe aclarar que esto no significa ni mucho menos su inmedia-
ta desaparicin. Al contrario, algunos de los fenmenos que se dan son expresiones
contradictorias de las resistencias de aquella forma de Estado, de las fuerzas y agen-
tes que se atrincheran tras la misma para defender sus privilegios. De todas formas
podemos hablar de una doble tendencia:
A) Hacia arriba: La tendencia hacia la creacin y consolidacin de unidades
supraestatales, que en parte sustituyen a los Estados, y que anuncian una creciente
mundializacin de la poltica.
B) Hacia abajo: La tendencia hacia la localizacin de muchos poderes cerca
de las personas, junto con el (re ) surgimiento de reivindicaciones derivadas de iden-
tidades mucho ms localizadas.
do las han ido favoreciendo. Tambin durante el perodo de guerra fra entre dos
grandes bloques militares hemos visto cmo en la teora o en la prctica la sobe-
rana limitada ha sido una realidad que ha condicionado la evolucin de muchos
Estados independientes.
Pero es obvio que en los ltimos decenios ese proceso -desigual pero real-
de erosin de la soberana estatal de Jacto se ha visto acentuado en funcin de
factores como: la creciente globalizacin de la economa financiera y la in-
terdependencia entre las economas nacionales, facilitada por el progreso tec-
nolgico y la movilidad alcanzada en los transportes y las comunicaciones; las
mutaciones que resultan de ello en la organizacin desterritorializada de la
produccin y de las inversiones en un mercado de capitales y de fuerza de tra-
bajo mundializado; la comprobacin de los efectos perversos que ha tenido el
modelo dominante de crecimiento econmico en el medio ambiente y la biosfe-
ra; la aparicin de nuevos actores no estatales interesados en responder a los pro-
blemas que tienen que ver bien con la regulacin o no de la economa financie-
ra, los medios de comunicacin, la cooperacin al desarrollo, la ayuda humanitaria
o la crisis ecolgica; la crisis del derecho internacional, la internacionalizacin
de la seguridad y los nuevos debates que se derivan del ejercicio prctico del
derecho de injerencia en la soberana de los Estados en funcin de la posible
o real amenaza a valores y derechos humanos fundamentales. Podramos decir,
por tanto, con Held, que lo nuevo es la intensificacin crnica de los patrones
de interconexin que se derivan de los fenmenos descritos anteriormente de
forma sucinta y que podra conducir en el futuro a la configuracin de reas y
regiones claras con lealtades entrelazadas, interpretaciones contrapuestas de los
derechos y deberes y estructuras de autoridad interconexas, que desplazan las
nociones de soberana como una forma de poder pblico ilimitado, indivisible y
exclusivo.
Todo esto est obligando a redefinir las funciones y la estructura interna de la
Organizacin de las Naciones Unidas -dentro de la cual sigue existiendo un Con-
sejo de Seguridad en el que determinados Estados todava gozan de derecho de veto
sobre las decisiones que se adopten - as como de otras como el Fondo Monetario
Internacional, el Banco Mundial o la UNESCO, con el fin de adaptarse a los cam-
bios, democratizndose y mostrando un equilibrio real en la bsqueda de eficien-
cia y equidad planetaria.
Pero esa dinmica de globalizacin tambin est conduciendo a la configura-
cin de nuevos bloques interestatales ya procesos de cooperacin y/o construccin
en comn de nuevos espacios econmicos y polticos a escala regional entre Esta-
dos, como desde hace tiempo sucede en el proceso que va desde la fundacin de la
Comunidad Econmica Europea hasta la actual Unin Europea. Se trata de ten-
dencias a crear nuevas formas de organizacin poltica - federales, confederales o
hbridas- que no estn exentas de fuertes tensiones, no slo por las desigualdades
econmicas y las diferencias nacionales o de otra ndole que se den entre las uni-
dades polticas que participan en esos procesos, sino tambin porque la vieja legi-
timidad de los Estados-naciones no se ha visto todava sustituida por otra capaz de
generar una nueva identificacin colectiva en torno a una unidad poltica superior.
En cualquier caso, todo esto es una confirmacin de los lmites externos de la so-
498 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA
berana de cada Estado por separado para responder e influir ante los nuevos retos
y procesos de decisin que se toman fuera de sus instituciones.
En definitiva hoy se comprueba que determinadas competencias consideradas
como el ncleo central del Estado, pasan a ser progresivamente traspasadas a or-
ganizaciones de orden superior. Como ejemplos pueden citarse la defensa y la ne-
cesidad de una fuerza europea, las relaciones internacionales y la consiguiente re-
visin de la presencia en instituciones como el Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas, la moneda (pinsese en el euro), la armonizacin fiscal, el macro medio
ambiente (los efectos de Chernbil, por ejemplo, son, obviamente supraestatales),
las comunicaciones y los satlites, etc.
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LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO 501
BIBLIOTECA
U .J I V t RS; D /\. D
ro
-..: ;-vl P rr ES /i. R I A l
- _ _--1 SiGLO VEINTIUNO
6. EL PODER JUDICIAL
Y EL SISTEMA DE JUSTICIA
AMADEU RECASENS
Profesor del Departamento de Derecho Penal
de la Universitat de Barcelona
SUMARIO: 1. Modelo de Estado y modelo de administracin de justicia. l. Estado liberal y poder ju-
dicial. 2. Derecho, justicia, administracin de justicia.-ll. Poder judicial y poder de los jueces. 1.
El poder de los jueces. 2. El marco del poder judicial. 3. La independencia judicial. 4. Lmites del po-
der judicial y control de la independencia. A) El control del juez en va procesal. B) El control jerr-
quico. 5. Una instancia de control especial: el Tribunal Constitucional. 6. La legitimacin de la acti-
vidad judicial. - III. Elementos para el estudio del sistema de justicia. l. El sistema de justicia, ms
all de los jueces. A) El aparato policial, selector del sistema. B) La fiscala: una institucin contro-
vertida en el poder judicial. C) Otros operadores del sistema de justicia. 2. El jurado: modelos de par-
ticipacin popular en la actividad judicial. - IV. Conclusiones. Bibliografa.
[502]
EL PODER JUDICIAL Y EL SISTEMA DE JUSTICIA 503
que pronuncia las palabras de la ley, seres inanimados que no pueden moderar su
fuerza ni su rigor.
Pero la realidad jams le dio la razn en este punto al pensador francs, y lo cier-
to es que la burguesa comprendi muy tempranamente la necesidad de disponer de
un poder judicial que fuera su gran valedor en el seno del nuevo Estado emergente
(Simon, 1985, pp. 50-51) de tal modo que la Constitucin francesa de 1791 ya de-
dica un captulo al poder judicial.
La revolucin industrial llevada a cabo en Inglaterra a caballo de los siglos XVIII
Y XIX modifica de raz el sistema de relaciones de trabajo, pero tambin el papel del
Estado. Las desigualdades y desequilibrios, planteados por la nueva situacin crea-
da, impiden mantener por ms tiempo la legitimacin del pacto social respecto de
la acumulacin de capital. Se produce entonces lo que en el capitalismo liberal se
conoce como separacin del Estado respecto de la sociedad. Dicha separacin de-
termina el papel del Estado en las relaciones sociales, como rbitro y garante de los
mecanismos autorreguladores de mercado; pero al mismo tiempo lo aisla del nivel
socioeconmico, lo cual se legitima desde planteamientos positivistas a partir de la
elaboracin de teoras puras y generales del derecho (Kelsen, 1983).
Por cuanto respecta a la economa, el objetivo prioritario de los tericos con-
siste en la bsqueda de leyes naturales que establezcan las pautas de orden econ-
mico autorregulador a partir de las ideas de competencia y armona. Pero, desde el
punto de vista prctico, el desarrollo industrial conlleva un desplazamiento desor-
denado hacia los centros industriales de una enorme masa de mano de obra campe-
sina, que se ve expulsada de la tierra. Con ello se transforman radicalmente las es-
tructuras econmico-sociales y tambin el marco jurdico de regulacin de dichas
estructuras.
Desde la perspectiva jurdica, el modelo explicativo general que sustenta los
nuevos planteamientos es el conocido como positivismo. El Estado liberal, en con-
secuencia, va parejo con el desarrollo de las teoras positivas que son, en el fondo,
las que impregnan no slo el mbito estrictamente poltico-jurdico sino tambin
toda la esfera de los aparatos del control social. El poder judicial evoluciona en con-
secuencia, poniendo todos sus efectivos al servicio de la burguesa y reforzando su
papel de bastin, pero ahora con la artillera apuntando en otra direccin: La ni-
ca diferencia estribaba en que el "bastin" ya no se eriga frente al monarca, sino,
en primer lugar, frente a la clase obrera, cada vez ms consciente, fortalecida du-
rante la revolucin industrial [... ] (Simon, 1985, p. 51).
La evolucin del modelo de Estado basado en las modificaciones del propio
capitalismo (concentracin, acumulacin), ha ido transformando una y otra vez el
panorama, reduciendo el mbito de intervencin jurdica. La transnacionalizacin
de las empresas y de los negocios, as como la aparicin de nuevas figuras co-
merciales, unidas a la necesidad de decisin inmediata sobre aspectos mercantiles,
fenmenos todos ellos a los que la administracin de justicia no puede hacer fren-
te con sus actuales estructuras, han determinado un progresivo alejamiento del m-
bito mercantil respecto de la justicia. Actualmente, los conflictos se sustancian en
dicho terreno por otros cauces, arbitrales o mediante sanciones comerciales pac-
tadas o simplemente acordadas de manera general. Otros espacios de la justicia
ven tambin disminuir su extensin; ello es especialmente constatable en el cam-
po de lo penal, donde la invasin del ejecutivo (aplicacin de procedimientos san-
504 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRA TIV A
A partir de lo expuesto aparece como evidente que el poder de los jueces es an-
terior a la existencia de un poder judicial. Depende slo de la existencia del juez,
puesto que deriva del hecho de administrar justicia y de la relevancia social que di-
cha actividad otorga a quien la ejerce. La figura del juez profesional, en nuestro con-
texto histrico, aparece ntimamente relacionada con la conflictividad derivada de
la superacin del sistema feudal. En el contexto de dicho sistema se puede afirmar,
de modo general, que la capacidad civil de juzgar estaba atribuida, en base a una
muy incontrolable delegacin imperial, al propio seor feudal. Quedaba reservado
tan slo al emperador un cierto nivel de apelacin, es decir, resolucin en ins-
tancia de recurso. Por su parte, la Iglesia dispona de jurisdiccin propia, fruto de
su gran peso poltico durante el medievo.
La progresiva disolucin de la jurisdiccin eclesial y de la figura del empera-
dor, as como la aparicin del fenmeno urbano, fueron modificando sensiblemen-
te tal situacin. La autonoma que disfrutaban algunas ciudades y el intercambio co-
mercial que en ellas se daban, as como su frecuente independencia respecto del
seor feudal -dependencia directa del rey, cartas de franquicia ... - propici el he-
cho de que las urbes se dotaran de jueces propios (a menudo forasteros ajenos a las
pugnas internas entre ciudadanos), que ejercan su jurisdiccin - tanto judicial como
EL PODER JUDICIAL Y EL SISTEMA DE JUSTICIA 507
3. LA INDEPENDENCIA JUDICIAL 2
Uno de los principales elementos del poder judicial lo constituye, como hemos
dicho, el de su independencia, que supone la falta de subordinacin a ningn otro
poder y su insensibilidad a cualquier tipo de presiones. Para ello es imprescindible
que tal independencia alcance no slo al poder institucionalmente entendido, sino
tambin a todos y cada uno de sus integrantes, a tribunales y a jueces individual-
mente considerados. Estos, en el ejercicio de su potestad jurisdiccional, no deben
estar vinculados a orden alguna, y sus decisiones slo deben poder ser revisadas por
otros jueces o tribunales y ello en el estricto marco de las vas de recurso legalmente
previstas.
Tal independencia plantea un problema jurdico, consistente en que requiere de
la existencia de una norma jurdica que formule la ausencia de subordinacin ju-
rdica (condicin formal) pero tambin exige que funcionen las garantas y lmi-
tes de la independencia judicial establecidos en la citada norma (condicin mate-
rial) (De Otto, 1989, pp. 57-64; Montero Aroca, 1990, pp. 118-121; Dez-Picazo,
1991, pp. 137-138).
Como seala Dieter Simon, desde el punto de vista histrico, el tema de la in-
dependencia del juez tuvo un gran auge durante la primera mitad del siglo XIX, mien-
tras que durante la segunda mitad de dicho perodo el silencio es casi absoluto. Ello
es debido a la influencia del positivismo que, bajo el rtulo ya analizado de cien-
cias del derecho haba apartado del mbito jurdico las realidades polticas y de la
ciencia poltica dando lugar a una construccin filolgico historizante y esttico 10-
gificante de sistemas de conceptos (Simon, 1985, p. 45). El anlisis de este autor
permite descubrir cmo el concepto de juez apoltico, neutral y vinculado a la ley
abstracta y general fue progresivamente sustituido por un juez cuya actuacin es
vista como parte del poder, polticamente vinculada a intereses de las clases domi-
nantes, con mentalidad y actitudes pertenecientes a un entorno cultural y a una ex-
traccin social concreta y provisto adems de personalidad propia (Treves, 1988,
pp. 173 ss.).
El siglo XX, especialmente en su segunda mitad, ver reabrirse la discusin so-
bre la independencia del juez, en gran parte como consecuencia de las dos grandes
guerras mundiales, y el papel desempeado por la justicia en los Estados totalita-
rios. De hecho, la introduccin del concepto de independencia judicial en los tex-
tos constitucionales no se produjo hasta despus de la Segunda Guerra Mundial en
la Constitucin francesa de 1946, la italiana de 1947 y la griega de 1952 (Gonzlez
Rivas, 1983).
El desarrollo que a lo largo de los aos sesenta y setenta tuvieron las teoras so-
ciolgicas que ponen el punto de mira en la existencia de un conflicto social, plan-
te un desafo a las hasta entonces dominantes teoras del consenso y supuso un en-
frentamiento con las teoras positivistas y funcionalistas. Las teoras del conflicto
contribuyeron a poner de relieve la discrepancia existente entre las estructuras nor-
mativas vigentes en cada momento y una realidad social en constante y acelerada
transformacin, cuya base se halla no ya en el consenso del pacto, sino en el equi-
librio del conflicto.
Tal contexto, y el cambio de enfoque respecto del elemento cohesionador de la
sociedad, supuso tambin una transformacin de la imagen y del papel del juez, que
lo llevaron a constituirse, ms que en un aplicador de la ley, en su intrprete.
Atendiendo a los contenidos materiales de la justicia, el juez debe tomar deci-
siones y tratar de resolver dicho conflicto, lo que le desplaza hacia el ejercicio de
una funcin poltica a travs de mecanismos cada vez ms complejos que exigen
un alto grado de conocimientos no slo jurdicos, sino de materias extrajurdicas
(Barcelona, 1977, p. 40; Treves, 1974, pp. 234-235). Se llega, a travs de este pro-
ceso, al establecimiento del perfil de un juez desmitificado, realizador de una labor
profesional de funcionario de la justicia y situado en el mbito del cumplimiento de
una funcin social concreta que tiene un marcado carcter poltico, lo que de hecho
pone en duda su independencia. Si bien es cierto que tal situacin aproxima al juez
a la realidad social y le otorga, en su seno, un papel activo, no es menos cierto que
ello le convierte tambin, a l y a su funcin jurisdiccional, en un elemento com-
prometido, implicado, interno, perdiendo de este modo la supuesta externalidad
que serva como legitimadora de su independencia.
510 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA
1 Para este tema puede verse, entre otros: GONZLEZ GRANDA, 1993, especialmente pp. 101 al fi-
nal y su extensa bibliografa.
512 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRA T1V A
B) El control jerrquico
4 Para un estudio sobre el Consejo General del Poder Judicial espaol, puede verse entre otros Jor-
nadas de estudio sobre el CGPJ, Madrid, 1983. Tambin, GONZLEZ RIVAS, 1983.
514 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRA TIV A
El conocido como modelo difuso, propio de los EEUU, hace pasar la justicia
constitucional a travs de los tribunales ordinarios dejando a la Corte Suprema
-mximo rgano de la jurisdiccin ordinaria- la capacidad de sentar los criterios
decisivos para la resolucin de conflictos fcticos o jurdicos semejantes y para com-
pletar el ordenamiento jurdico Uurisprudencia). Este modelo es tambin seguido
por algunos pases latinoamericanos, que atribuyen tal funcin directamente a las
Cortes Supremas sin mediacin alguna de instancias inferiores.
Por modelo mixto se conoce a aqul, ampliamente difundido en la actualidad, que
mezcla elementos jurdicos y polticos, admitiendo tanto la va incidental de excepcin
de inconstitucionalidad (a la que tienen acceso todos los ciudadanos de modo indirec-
to a travs de los procedimientos judiciales ordinarios), como la va principal abierta
de diversos rganos estatales. La creciente importancia e influencia de este modelo, as
como su amplio mbito de actuacin, han hecho que se empiece a hablar de un cuarto
poder, o de cmara parlamentaria paralela (Aguilera/Vilanova, 1987, p. 372), en la me-
dida en que se trata de tribunales dotados de especiales caractersticas cuya pertenen-
cia a lo judicial no debe hacer olvidar su capacidad de incidencia en las normas, a
las que puede anular, y por lo tanto su penetracin en el campo del poder legislativo.
Con la aparicin de los Tribunales Constitucionales se plante el problema de
la doble jurisdiccin: la ordinaria, integrada en el poder judicial, y la Constitu-
cional, de carcter especial. Ello ha acarreado no pocas consecuencias jurdicas y
polticas, especialmente en la medida que la existencia de un doble orden juris-
diccional -ordinario y constitucional- no supone la presencia de criterios de de-
limitacin de competencias perfectos (Prez, 1985, p. 276). Pero, como ha escri-
to Toms y Valiente, la funcin de control constitucional atribuida al Tribunal
Constitucional [... ] ni merma la independencia/de los rganos del poder judicial/ni
convierte a aqul en un intruso, aunque de sus sentencias se derive en ocasiones la
realidad de otras de la jurisdiccin ordinaria (Toms y Valiente, 1989, p. 29).
El estudio del poder judicial y de los jueces, con ser importante, no puede ser
confundido con el de la llamada administracin de justicia ni mucho menos con
el planteamiento de una visin ms abierta y pluridisciplinar de la justicia que tra-
te de abarcar e interrelacionar los mbitos sociales, polticos y jurdicos de la mis-
ma. Desde esta ltima perspectiva, que debe tender a analizar y comprender el
sistema de justicia como un todo integrado, se revela como imprescindible el exa-
men de otros operadores de la justicia, sin los cuales tal enfoque resultara in-
completo.
Una de las crticas que con mayor reiteracin se han venido efectuando al res-
pecto de la llamada administracin de justicia hace referencia al hecho de que sta
se sustente bsicamente en un concepto de poder judicial cerrado, sustrado en ge-
neral a la eleccin democrtica directa y al control eficaz de su actividad. Por ello,
los mecanismos de seguimiento y verificacin adquieren especial relevancia y ha-
llan a menudo resistencia en el seno de las instancias judiciales y en el propio Es-
tado.
Entre los instrumentos de control ms difundidos y de probada eficacia se halla
la institucin del jurado. Con ella se manifiesta el poder de juzgar ejercido directa-
mente, mediante la participacin popular. A travs del jurado, los conciudadanos
de quien es juzgado emiten su opinin respecto de la relacin del acusado con los
actos que le son atribuidos y la gravedad de los mismos. Ello vincula al juez en el
caso concreto que se juzga, lo que constituye un mecanismo evidente de control y
de limitacin del poder judicial. Pero no se acaba aqu la importancia y la misin
del jurado. ste, en tanto que institucin y como manifestacin popular continua-
da, establece unos criterios o lneas generales que constituyen una expresin del
sentir social respecto de los valores y la jerarqua normativa en la esfera de lo pe-
nal, mbito al que generalmente se circunscribe la presencia y la intervencin del
jurado.
En nuestro mbito jurdico cultural, el jurado est instituido en el mbito penal,
y dentro de ste, especialmente reservado a aquellos delitos que, por su especifici-
dad o por la elevada pena que comportan, deben ser considerados como ms gra-
ves. La subsistencia de otros mecanismos, a veces tambin denominados como ju-
5 Para una bibliografa sobre el Jurado, puede consultarse: VVAA, 1983; GIMENO SENDRA, 1983;
MINISTERIO DE JUSTICIA, 1994; MINISTERIO DE JUSTICIA E INTERIOR, 1995; A. J. PREZ CRUZ, 1992;
A. GISBERT, 1990; M. R. GUTIRREZ, 1991.
EL PODER JUDICIAL Y EL SISTEMA DE JUSTICIA 519
IV. CONCLUSIONES
chof, 1985, p. 51). Tampoco el parlamento, penetrado por la dinmica de los parti-
dos, genera para Bachof la confianza suficiente, aspecto ste en el que coincida
Garca-Pelayo al escribir el Parlamento y el Gobierno parecen convertirse en su-
perestructuras de operacionalizacin de decisiones del programa de un o de unos
partidos (citado por Toms y Valiente, 1989, p. 17). Por todo ello, el juez se con-
figura como nico contrapeso; como instancia de control.
Ante este planteamiento, hay que tener no obstante muy presente la evolucin
histrica de ese juez ideal planteado por Bachof. Histricamente, el poder judicial
est ntimamente ligado al propio concepto de Estado moderno. Nace con l y por
l, y se desarrolla en l. Dentro de este Estado, ha sido primero bastin ante el mo-
narca absoluto; luego bastin ante la clase trabajadora y finalmente bastin ante de-
terminados tipos de marginalidad constituidos en chivo expiatorio de los miedos de
los ciudadanos generados por sociedades con fuertes desequilibrios sociales.
Por ello, desde una postura democrtica es preciso, al mismo tiempo, defender
y matizar los lmites del poder judicial, que debe ser indisolublemente vinculado a
la Constitucin, en su funcin como tal poder, como garante del control de los res-
tantes poderes, y en la funcin de cada uno de sus integrantes, como los encarga-
dos de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado acorde con los valores y principios cons-
titucionales y la restante legislacin dimanante 6. Ello no debe ser entendido, no
obstante como elemento atenazador del juez, sino como marco de su labor en el m-
bito de su funcin social. La clave de todo este sistema pasa por el binomio en equi-
librio, o en tensin dialctica, entre independencia judicial y control judicial, que
se hallan indisolublemente unidos, tal y como ha sealado Vives Antn al afirmar
que la independencia judicial, objeto de tantas proclamaciones retricas, ha sido
usualmente negada a travs de las diversas formas de configuracin histrica de la
responsabilidad de los jueces, lo que le hace concluir que las tentativas de pre-
sentar a ambos trminos como cuestiones separadas no son sino tributos a una ideo-
loga que, adopte tintes conservadores o se adorne con galas de progresismo, resulta
falaz y engaosa (Vives Antn, 1985, p. 339). Slo un buen equilibrio entre am-
bos trminos sirve a ese otro equilibrio, todava mas sutil y complejo, que denomi-
namos democracia.
Pero no puede tampoco limitarse la problemtica de la justicia al poder judi-
cial y a los jueces y tribunales. Con ser un elemento determinante, no son el ni-
co de los que configuran el sistema de justicia. El entronque de la justicia con la
sociedad se efecta a travs de mltiples conexiones, y por limitamos slo al m-
bito estricto del sistema de justicia, no pueden ser olvidados operadores como la
polica, los fiscales, abogados, los secretarios judiciales, trabajadores de la admi-
nistracin de justicia, jurados, etc., incluyendo a los ciudadanos que acuden a los
jueces y tribunales en reclamo de justicia. Tratar el sistema de justicia es tratar un
conjunto complejo de actores y de mecanismos en constante equilibrio, que halla
6 No debe olvidarse, no obstante, que en el mbito europeo, y en el marco del Tratado de la Unin
Europea firmado en Maastricht, en 1992, un cambio apunta en el horizonte, en la medida en que se
perfila, ms estructuralmente, una cooperacin judicial supra-estatal que puede llevar hacia la confi-
guracin de un espacio judicial europeo que desborda el clsico marco del Estado-Nacin y su siste-
ma constitucional. (Para un estudio de los modelos de Poder Judicial en Europa, puede verse CGPJ,
1989.)
EL PODER JUDICIAL Y EL SISTEMA DE JUSTICIA 521
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VI
LOS AUTORITARISMOS
Y LAS TRANSICIONES POLTICAS
1. LOS AUTORITARISMOS
JAUME COLOMER
Profesor Titular de Ciencia Poltica
de la Universitat de Barcelona
N. MAQUIAVELO, El Prncipe.
1. APROXIMACIN CONCEPTUAL
[5251
526 LOS AUTORITARISMOS Y LAS TRANSICIONES POLTICAS
omnipotencia del Estado mediante una apropiacin espuria del ambiguo concepto
de voluntad general de Rousseau.
En el orden crtico, es interesante resear aqu los estudios realizados contem-
porneamente sobre la personalidad autoritaria. De raz psicoanaltica, y bus-
cando su relevancia como factor poltico en la psicologa de masas, merecen ser
destacados los trabajos de Adorno (1950), que lleg a proponer la sustitucin de la
clsica dicotoma derecha-izquierda por la de prejuicio-tolerancia. Otros miembros
de la Escuela de Francfort matizaron este enfoque radicalmente psicologista. En
cualquier caso, la nocin de personalidad autoritaria constituye una aportacin
destacable y operativa en el anlisis poltico moderno.
Desde otro punto de vista, los trabajos de Lipset (1959), sin abandonar del todo
el referente psicolgico, formularon la tesis del autoritarismo de la clase obrera.
As, el fenmeno autoritario no sera patrimonio exclusivo de las esferas social-
mente dominantes. La intolerancia de la clase obrera derivara de su obsesin
igualitarista. La tesis de Lipset entronca con la ya clsica idea tocquevilliana de la
pasin por la igualdad, segn la cual las grandes mayoras desposedas estaran
dispuestas a pagar por ella el precio de la libertad.
Ms all de la reflexin terica, lo cierto es que el autoritarismo presenta hist-
ricamente modalidades e intensidades muy diversas: tribalismo dominado por las
casta guerrera, esclavismo, divisin estamental o por castas, satrapas, absolutis-
mos, etc., hasta las diversas formas modernas de la dictadura. Sistemas, todos ellos,
basados en la primaca de la coercin y la inexistencia de niveles significativos de
consenso. Son los sistemas que llamamos, convencionalmente, autoritarios.
La diversidad de formas que pueden adoptar los sistemas autoritarios afectan a
un conjunto de elementos que trataremos de sistematizar -con la intencin de ha-
cer ms operativo el anlisis- ms adelante. Antes, sin embargo, hay que enfren-
tarse con un concepto incmodo que, segn algunos autores (Fisichella, 1976), no
constituira una simple variante autoritaria: el totalitarismo.
Es cierto que la diferencia entre autoritarismo y totalitarismo no es una diferencia
de grado, sino de cualidad. El totalitarismo no es un simple fenmeno de coercin
en grado mximo. E, inversamente, la naturaleza intensamente represiva de un sis-
tema no le confiere per se un carcter totalitario.
La diferencia es de cualidad en la medida en que es posible establecer una di-
ferencia de intencionalidad entre uno y otro sistema: el autoritarismo se propone el
sometimiento de la sociedad; el totalitarismo busca la conformacin de la sociedad.
Los sistemas autoritarios estabilizan su accin coercitiva en la medida en que el ni-
vel crtico de resistencia social alcanza determinados mnimos. El totalitarismo, in-
cluso contando con este nivel bajo de resistencia, invade la esfera social buscando
su conformacin a un determinado sistema de valores, de comportamientos y de ad-
hesin. All donde el autoritarismo se detiene, una vez eliminado cualquier riesgo
para la estabilidad del sistema, el totalitarismo sigue persiguiendo unas finalidades
que no son ya tan slo la eliminacin de la disidencia, sino la consecucin de unos
objetivos de ingeniera social cuyo fin es la transformacin de las estructuras mis-
mas de la sociedad, incluso en sus niveles de mayor privacidad, para adaptarlas a
un determinado referente ideolgico fuerte (Arendt, 1951).
En este sentido, el nazismo ofrece el ejemplo ms acabado. El estmulo entre
las juventudes hitlerianas de la prctica de la delacin contra los miembros de la
528 LOS AUTORITARISMOS Y LAS TRANSICIONES POLTICAS
- Es un concepto en negativo.
- En tanto que tal, no da razn del elemento fundamental del autoritarismo, la
coercin.
rior y naturaleza de los pases aliados que en el caso de los Estados Unidos, clsi-
co ejemplo de democracia representativa y, por tanto, consensual.
La dureza del enfrentamiento tuvo como resultado la consolidacin o el surgi-
miento de numerosos sistemas autoritarios alineados en uno u otro campo. En unos
casos, sociedades de naturaleza fuertemente tradicionalista se alinearon con el blo-
que sovitico (el antiguo Yemen del Sur). En otros, como el caso paradigmtico de
Chile, slidas democracias representativas fueron sustituidas por regmenes autori-
tarios para asegurar, precisamente, su pertenencia a la rbita del bloque norteame-
ricano u occidental.
El generalizado proceso de descolonizacin que sigui a la Segunda Guerra
Mundial dej un amplio abanico de nuevos y frgiles Estados muy proclives al in-
tervencionismo bipolar que el movimiento de los llamados pases no alineados,
pese a su inters como fenmeno, apenas consigui paliar.
La desaparicin de la confrontacin bipolar ha tenido como resultado una cla-
ra disminucin del intervencionismo exterior, y asistimos en la actualidad a una re-
valorizacin de los factores endgenos como determinantes de la naturaleza de un
sistema poltico. Sin embargo, esa revalorizacin tiene claros lmites: la naturaleza
del sistema (democrtico o autoritario) pasa a un segundo plano, a condicin, sin
embargo, de que, sean cuales fueran las formas polticas adoptadas, se garanticen
los intereses de los grandes grupos econmicos. Slo cuando esa condicin no se
cumple, el intervencionismo exterior (en la actualidad, bsicamente monopolar)
puede cobrar de nuevo una importancia determinante, al margen de la naturaleza
del sistema visto como disfuncional o simplemente inconveniente.
Algunos de los sistemas autoritarios contemporneos tienen races histricas
profundas y han atravesado la guerra fra sin apenas cambios (Arabia Saud). Otros,
como Cuba, fueron el resultado directo del enfrentamiento bipolar y han adquirido
un perfil residual tal y como pone de relieve el creciente eclecticismo que preside
la actitud internacional ante el otrora denostado rgimen castrista.
El hundimiento del bloque sovitico puso de moda, a principios de la dcada de
los noventa, la tesis segn la cual el triunfo del modelo capitalista frente al colecti-
vismo sentaba las bases para una progresiva transicin de los sistemas autoritarios
hacia formas democrtico-representativas (Fukuyama, 1992), en la medida en que
las llamadas sociedades abiertas favorecan de modo especial el desarrollo eco-
nmico.
Lo menos que puede decirse es que dicha tesis est lejos de ser refrendada por
los hechos, tal y como demuestra el modelo de desarrollo capitalista autoritario en
el rea asitica. Cada vez parece ms claro que las mediaciones de tipo civilizato-
rio (mentalidad, religin, tradicin) pueden dar lugar a realidades no previstas des-
de una estrecha ptica occidentalista.
l. NMERO DE ACTORES
En ningn caso puede considerarse esa cierta dinmica poltica con una forma
de pluralismo restringido. Una mayora de sistemas autoritarios contemporneos se
fundamenta en esta moderna forma colectiva, dada su gran funcionalidad a la
hora de integrar intereses diversos, bsicamente los de orden estrictamente polti-
cos (detentacin del poder) y los de orden econmico.
2. JUSTIFICACIN IDEOLGICA
3. NIVEL DE MOVILIZACIN
Elitismo
Movilizacin puntual
Sin que forme parte de su accin regular, algunos sistemas autoritarios recurren,
en ocasiones concretas, a formas de movilizacin de masas como respuesta a si-
tuaciones presentadas como excepcionales (agresin exterior, terrorismo) y siem-
pre basndose en la percepcin subjetiva de que su nivel de control social les pro-
tege de amenazas de contestacin o desbordamiento.
Movilizacin permanente
del alto nivel de control (y de conformacin) social alcanzado por el sistema. His-
tricamente, ha sido el caso particularmente especfico de los totalitarismos, en un
contexto de fuerte ideologizacin.
Movilizacin populista
4. GRADO DE INSTITUCIONALIZACIN
Formas primarias
Formas secundarias
Arabia Saud y los Emiratos del Golfo Prsico ofrecen ejemplos claros de for-
mas autoritarias tradicionalistas, con un juego institucional prcticamente nulo y
con la paradoja aadida del estrecho lazo que une sus elites de poder con los gran-
des grupos econmicos internacionales basados en Occidente, origen justamente
del peligro desnaturalizador de las tradiciones locales. Esa contradiccin puso de
manifiesto su potencial crtico durante la presencia de las tropas de la llamada coa-
licin internacional en Arabia Saud durante la guerra del Golfo, que dio lugar a
un estado de opinin popular mayoritariamente hostil.
Jordania y Marruecos presentan aspectos diferenciados en la medida en que
han adoptado formas pseudoparlamentarias y han abierto el juego poltico hasta
los lmites de una oposicin bsicamente colaboracionista o, al menos, bajo con-
trol. En estos casos, la posibilidad de una paulatina democratizacin es mucho ma-
yor en la medida en que la existencia de un cierto juego poltico-institucional per-
mite potencialmente al sistema abrirse mediante cambios formalmente menores en
la legislacin (legalizacin de partidos polticos sin restricciones, celebracin de
elecciones competitivas y con garantas, traspaso progresivo de la capacidad eje-
cutiva al gobierno, eliminacin de la facultad de veto del monarca, etc.) sin gran-
des rupturas institucionales aparentes. Sin embargo, se es slo un escenario po-
tencial. En la actualidad, este tipo de regmenes suelen combinar perodos de
tolerancia con otros de abierta represin, en funcin de circunstancias internas o
internacionales.
LOS AUTORITARISMOS 535
Como hemos visto, el elemento religioso puede estar muy presente como fuen-
te de legitimacin de un sistema autoritario de naturaleza tradicionalista. Sin em-
bargo, la situacin propiamente teocrtica es sustancialmente distinta.
Para poder hablar propiamente de poder teocrtico, no basta con el hecho de que
la defensa de tradiciones religiosas llegue a constituir el referente ideolgico fuer-
te del sistema. Es necesario que se explicite institucionalmente la supremaca de los
poderes religiosos, bien absorbiendo el poder poltico, bien supeditndolo a l con
claridad.
El hecho de que la religin constituya el referente ideolgico casi exclusivo del
sistema no le confiere a ste, por s solo, un carcter teocrtico. Es el caso del Su-
dn, donde el poder radica esencialmente en el estamento militar, pese a la gran in-
fluencia en el sistema de personalidades que desempean un papel de idelogos ofi-
ciales del rgimen pero sin control real sobre el centro de decisiones polticas. Algo
parecido podra decirse del sistema paquistan, donde el peso del estamento reli-
gioso es incluso menor.
En realidad, los sistemas teocrticos apenas tienen en el siglo xx ejemplos cla-
ros. En este sentido, resulta abusivo atribuir genricamente al fenmeno conocido
como fundamentalismo islmico (la gran novedad poltico-ideolgica de finales
del siglo xx) una intencin abiertamente teocrtica. Si bien es cierto que el islam,
tal y como fue formulado originalmente, presupone la concentracin (o confusin)
en un solo ncleo de poder de la esfera poltica y religiosa, muy pocos son los ca-
sos en los que se ha avanzado con claridad en esta direccin.
La instauracin de la Repblica Islmica del Irn de Jomeini, en el ao 79, pa-
rece el caso ms cercano a una forma de poder teocrtica. Sin embargo, un anlisis
ms preciso da cuenta de que la naturaleza de este poder tiende a ser bicfala (no
absorcin ni concentracin del poder poltico en el poder religioso), manteniendo
lo poltico y lo religioso una delimitacin relativamente clara. Los ltimos aconte-
cimientos en Irn (elecciones con pluralismo limitado) refuerzan esta idea e inclu-
so parecen apuntar hacia una hegemona del poder civil en detrimento del poder es-
trictamente religioso.
Tampoco cabe hablar de Afganistn como una forma de poder teocrtica, en la
medida en que el poder reside en una organizacin guerrillera de origen civil (los
talibanes) que no constituye un grupo especficamente religioso (por ms que lo re-
ligioso constituya el referente ideolgico casi exclusivo), pero sin que ninguna au-
toridad religiosa propiamente reconocida como tal ocupe ningn resorte fundamental
en el sistema.
En definitiva, el llamado fundamentalismo islmico, fenmeno de perfiles
muy imprecisos y diversos, parece mucho ms un movimiento de reaccin identi-
taria (reidentificacin anticolonial) que un proyecto claramente teocrtico. Parece
buscar mucho ms la instauracin de un sistema de valores (de origen religioso, sin
duda), que no una forma concreta de poder poltico, como puede observarse en la
gran variedad de fundamentalismos que se dan desde Argelia a Turqua, o de
Egipto a Indonesia o al Asia Central. Lo que parece claro es que este movimiento,
quizs con la excepcin de Indonesia, propugna sistemas polticos abiertamente
536 LOS AUTORITARISMOS Y LAS TRANSICIONES POLTICAS
3. REGMENES MILITARES
Regmenes personalistas
Regmenes colegiales
de las juntas militares argentinas de los aos setenta, as como de diversos ejemplos
latinoamericanos del mismo perodo.
En ambos casos, los regmenes militares se caracterizan por una muy escasa o
nula institucionalizacin, el uso sistemtico y brutal de la coercin, la presencia su-
bordinada (personal tcnico-administrativo) de civiles en cargos polticos y la ape-
lacin a justificaciones ideolgicas dbiles: anticomunismo, defensa de la civili-
zacin occidental, conservadurismo genrico, etc.
4. REGMENES CVICO-MILITARES
En este supuesto, civiles y militares ocupan el vrtice del poder de manera cole-
giada. Los militares intervienen activamente en la determinacin de polticas concre-
tas, junto a personal civil. Suelen ser regmenes representativos de un abanico ms o
menos amplio de intereses corporativos. Su mayor complejidad suele dar como re-
sultado un cierto juego poltico interno, pese a lo cual la hegemona militar no se
discute.
Pese al origen periodstico del trmino, podemos entender por democracia vi-
gilada aquella forma de gobierno en la que, pese al funcionamiento aparentemen-
te normal de instituciones democrtico-representativas, la institucin militar cons-
538 LOS AUTORITARISMOS Y LAS TRANSICIONES POLTICAS
El partido-Estado
El partido-fachada
lgica fundamental del mismo, que hay que remitir a alguna forma de autoritarismo
militar.
BIBLIOGRAFA
Los procesos de cambio poltico en Europa del Sur, Amrica Latina y Europa
del Este durante los aos setenta/noventa han consolidado las transiciones compa-
radas como objeto central de investigacin. Desde los enfoques pioneros sobre el
desarrollo poltico, los anlisis ms recientes han privilegiado el papel de los ac-
tores y de las estrategias en tales procesos. La dinmica del cambio suele seguir las
fases de crisis, preparacin, instauracin y consolidacin, bien con vas rupturistas
o reformistas, y con eventuales desenlaces hbridos. Las transiciones pueden afec-
tar al mbito poltico-institucional, al econmico-social y al nacional-territorial. La
consolidacin implica que elites y sociedad han aceptado sin reservas las nuevas re-
glas del juego poltico.
[541]
542 LOS AUTORITARISMOS Y LAS TRANSICIONES POLTICAS
clases sociales se ha pasado al estudio de las elites y las dinmicas de los procesos
de cambio (Hungtington, 1994).
Aunque el cambio de rgimen es un fenmeno relativamente frecuente, el de
sistema es ms excepcional. En efecto, el rgimen no es el sistema pues ste co-
rresponde a una realidad ms amplia que la estrictamente poltico-institucional. Si
bien no hay plena unanimidad acadmica, la mayora de los especialistas se incli-
na por distinguir las estructuras de la autoridad poltica (el rgimen) de la comu-
nidad poltica (el sistema). En todo caso s hay acuerdo sobre la relevancia de la
legitimidad a la hora de analizar las crisis polticas. sta no deriva tanto de la pro-
pia legalidad del rgimen cuanto de la aceptacin social del mismo por su idonei-
dad funcional. Por tanto, dependiendo de cmo los actores ms significativos de una
sociedad perciban la legitimidad de un rgimen ste ser estable o no. El funda-
mento de la legitimidad que se ha generalizado en la cultura poltica mundial a fi-
nes del siglo xx -al menos formalmente- reside en el principio democrtico-re-
presentativo universal y en la regulacin constitucional del Estado, pues las alternativas
de tipo totalitario y autoritario estn desprestigiadas en todos los sentidos (O'Don-
nell,1991).
Otra cuestin es la relacionada con la eficacia (capacidad de traducir las deci-
siones en hechos) y la eficiencia (el coste prctico de lo anterior, es decir, los re-
sultados) para satisfacer las demandas de la poblacin (Deutsch, 1985). En todo
caso, el mero eficientismo acaba siendo insuficiente para los regmenes autorita-
rios, mientras que su eventual deterioro en los democrticos puede ser compensa-
do gracias a sus estructuras pluralistas. Para reforzar la legitimidad es preferible es-
tratgicamente la adhesin social a la mera aceptacin pasiva del rgimen, de ah
la importancia del consenso cvico de fondo (Morlino, 1985). Por lo dems, no es
empricamente constatable la supuesta incompatibilidad entre el mercado y la de-
mocracia pues, pese a sus contradicciones, se constata que las democracias ms es-
tables son precisamente las de los pases de capitalismo organizado ms desarro-
llados, sin que tal realidad establezca una correlacin necesaria entre ambos factores.
V. ACTORES Y ESTRATEGIAS
Los actores son una dimensin especialmente relevante en el estudio de las tran-
siciones ya que disponen de un apreciable margen de accin por encima de los con-
dicionamientos estructurales. Se trata de una perspectiva que revaloriza el mbito
de lo poltico sin determinismos. No obstante, este enfoque puede otorgar una ex-
cesiva autonoma a lo poltico y subvalorar lmites estructurales reales, de ah la
conveniencia de integrar en un marco terico flexible ambas perspectivas. La cues-
tin clave es la de analizar quin gobierna en la fase crucial de la transicin: ellap-
so temporal entre la decisin de superar el rgimen autoritario y las elecciones fun-
dacionales. Lo ms probable es que la oposicin pida la formacin de un gobierno
provisional democrtico y que el gobierno aduzca que antes de las primeras elec-
ciones libres no hay modo de conocer la real representatividad de cada grupo pol-
tico. En esta fase la cuestin central ya no es tanto la de la legitimidad, sino la de
quin controlar los recursos. La continuidad en el poder de los sucesores legales
del rgimen autoritario neutralizar los temores del establishment: solucin slo po-
sible si el aparato del Estado autoritario no se ha desintegrado, en cuyo caso s ha-
bra transferencia del poder a la oposicin.
Un alto grado de implicacin y movilizacin social durante la transicin con-
tribuye a la consolidacin: mayor legitimidad en la fundacin del nuevo rgimen,
consolidacin de las identidades de partido y del sistema de los mismos y caracte-
rstico reflujo posterior a la fase fundacional (<<desencanto). Sin movilizacin ni
participacin la consolidacin puede verse dificultada, aun siendo posible (el cam-
bio desde arriba). Adems, es preferible que los pactos sean explcitos en la fase
de instauracin para una mejor consolidacin (por ejemplo, los Pactos de La Mon-
cloa). El acuerdo formalizado y el consenso constitucional hacen ms probable la
consolidacin (la Constitucin portuguesa de 1976 es un ejemplo a contrario por
su inspiracin izquierdista). En este sentido, deben fijarse aspectos institucionales
como la normativa electoral, las estructuras ejecutivas y legislativas o la distribu-
cin de los poderes centro-periferia. Slo frmulas basadas en el principio del con-
senso, y no en el mayoritario estricto, pueden favorecer la consolidacin, de ah la
552 LOS AUTORITARISMOS Y LAS TRANSICIONES POLTICAS
Los conflictos sociales agudizaron a menudo las tensiones en la elite dirigente en-
tre inmovilistas y renovadores, de ah que las presiones intensas consiguieran cier-
tas liberalizaciones temporales, aunque slo en 1989 fue posible la democratiza-
cin, bien por negociacin (Hungra, Polonia) o por cesin del partido comunista
(Checoslovaquia, ROA) (Kovcs/Tardor, 1992).
En algunos casos puede haber sobrevivido una cierta cultura poltica democr-
tica en la sociedad y el rgimen autoritario puede ser visto cada vez ms negativa-
mente no slo por ineficaz, sino por ilegtimo. En estos procesos desde abajo es
relevante el liderazgo de los partidos, los sindicatos y las elites intelectuales de la
oposicin. Excepcionalmente una movilizacin desde abajo puede incluso re-
vestir caractersticas de levantamiento popular pacfico, pero la imprecisin de ob-
jetivos y la desorganizacin pueden provocar un efecto contrario al perseguido (Chi-
na). La oposicin pierde relevancia si no logra articular mecanismos que le permitan
elaborar estrategias adaptables a escenarios de transicin que pueden ser muy cam-
biantes. Sus principales actitudes pueden ser: 1) Comportamiento leal. Esto es, com-
promiso pblico de plena aceptacin sin reservas del rgimen democrtico, recha-
zo de la violencia, ausencia de coaliciones o alianzas con grupos antisistmicos, no
recurso a la conspiracin, voluntad de evitar situaciones de suma-cero, no utiliza-
cin de argumentos descalificadores del adversario poltico, predisposicin a la ne-
gociacin y el consenso. 2) Comportamientos semileales. En este caso, se mantie-
nen posiciones conscientemente ambiguas, proclividad a considerarse expresin de
una supuesta mayora latente (al margen de su real representatividad electoral) y re-
nuncia a condenar procedimientos no electorales para acceder al poder. 3) Com-
portamientos desleales. Total rechazo a que el objetivo de la transicin sea estable-
cer una democracia pluralista (grupos ultrarreaccionarios o revolucionarios radicales).
La accin poltica aspira a imponer unilateralmente un proyecto excluyente y mo-
noltico mediante la violencia (golpismo, terrorismo, guerrilla) (Linz, 1990).
Cuanto ms amplio sea el espectro de partidos que participe en el proceso de
instauracin, ms fcil ser la consolidacin. Por ello, si ciertos grupos tardan en
organizarse pueden surgir problemas: desorganizacin de la derecha portuguesa en
los primeros aos de la transicin, marginalidad de la derecha italiana desde 1945
hasta 1994 y permanente exclusin de la izquierda comunista desde 1947, exclu-
sin de la izquierda salvadorea durante los aos ochenta. Si los protagonistas de
la instauracin son grupos moderados de centro-derecha y centro-izquierda es ms
probable la consolidacin. Por lo dems, el papel de los partidos puede ser an ms
relevante si al rgimen autoritario precedi un perodo de normalidad democrtica
(el vigor partidista previo opera en la memoria colectiva).
Las estrategias del cambio poltico pueden ser ofensivas o graduales, dirigidas
desde arriba o impuestas desde abajo, y las reformas pueden ser una pantalla o
concretar reales parcelas democrticas. A su vez, los lapsos temporales de las tran-
siciones suelen ser relativamente breves (entre dos y cuatro aos como media, salvo
en Brasil y Chile). Adems de la importancia del entorno internacional favorable a
la transicin puede ser clave llegar a equilibrios internos: Chile (Aylwin/Pinochet),
Nicaragua (Chamorro/Ortega), Polonia (Jaruzelski/Mazowiecki). En realidad, los
modos de la transicin determinan en gran medida los tipos de desenlace democr-
tico y la bsqueda de factores probabilistas diversos no ha permitido formular nin-
554 LOS AUTORITARISMOS Y LAS TRANSICIONES POLTICAS
guna ley general sobre la democratizacin pues, pese a la eventual semejanza de al-
gunos casos, cada circunstancia es particular e irrepetible.
Las dos grandes modalidades genricas de la transicin son la reforma y la rup-
tura con combinaciones mixtas. De entrada, el proceso se inicia cuando gobiernos
de regmenes autoritarios inician reformas polticas mientras que la oposicin exi-
ge la ruptura. Inicialmente las posiciones suelen ser antagnicas, pues ambas estra-
tegias se presentan como incompatibles. Naturalmente, la ruptura slo es posible en
una situacin de desintegracin del rgimen, si bien en la mayora de los casos se
acaban imponiendo frmulas negociadas. El compromiso firme con las elecciones
libres acelera el proceso de transicin con un doble efecto: legitima al gobierno y
modera a la oposicin. No obstante, es cierto que las transiciones pactadas reducen
el papel de los ciudadanos al privilegiar los acuerdos entre elites.
Aunque los pactos explcitos entre los principales actores no son estrictamente
indispensables para la culminacin de las transiciones es constatable que la favore-
cen (O'Donnell, 1991; Alcntara, 1994). En el acercamiento entre el poder y la opo-
sicin es fundamental la predisposicin mutua a pactar: la transicin slo ser po-
sible si una parte relevante de los gobernantes autoritarios admite la irreversibilidad
del cambio democrtico y los dirigentes de la oposicin centran su estrategia en la
negociacin con un uso adecuado de la presin. Si durante la transicin se difunde
la violencia las perspectivas favorables para la democracia se reducen notablemen-
te. La revolucin como va hacia la modernizacin poltica pluralista es un supues-
to bastante excepcional y que no suele culminar los desafos de aqulla. Ciertamente
moviliza a la sociedad e incorpora a sectores antes marginales en el sistema polti-
co, pero el habitual funcionamiento estructural no democrtico de la gran mayora
de los regmenes revolucionarios hace que tal modernizacin poltica se quede a
medio camino. Los regmenes revolucionarios, prcticamente sin excepcin, en-
carnan formas de neoelitismo autoritario: el movimiento/partido revolucionario se
aduea del Estado en rgimen de monopolio absoluto (PC, FLN) o hegemnico
(PRI) (Huntington, 1990). Las revoluciones no slo son excepcionales sino que tam-
poco son idneas para la democracia, en contra de lo que sostuvo Moore, si bien se
refera a los ejemplos histricos britnico, norteamericano y francs. Por lo dems,
incluso las revoluciones ms radicales presentan elementos de continuidad con el
pasado y en todo proceso de cambio la dinmica es bidireccional (Rouqui, 1985).
A su vez las transiciones basadas exclusivamente en reformas concedidas por
el poder (Paraguay, Rusia) no suelen llevar a la consolidacin democrtica. Slo el
pacto entre elites diferentes y la movilizacin social de apoyo y presin pueden dar
resultados duraderos. Las transiciones de Europa del Sur, Amrica Latina y Euro-
pa del Este forman parte de un mismo gran proceso y aunque la mayora de los cam-
bios se ha limitado a la esfera poltica (salvo en el Este) la variedad de regmenes
pluralistas es grande, aunque pocos de ellos son estables.
VI. LA CONSOLIDACIN
para la completa afirmacin del sistema pluralista ya que ello requiere un plazo ms
largo. Con todo, se han puesto las bases sobre las que es posible impulsar estrate-
gias de profundizacin de la lgica democrtica si los principales actores polticos
estn decididos a ello.
Una transicin concluye cuando la anormalidad ya no es la caracterstica cen-
tral de la vida poltica, es decir, cuando los actores ya se han asentado y obedecen
las reglas y los canales institucionales (Morlino, 1986; Di Palma, 1990). La conso-
lidacin consiste en reforzar el nuevo rgimen y en el proceso puede ser conveniente
el encapsulamiento de ciertos conflictos. La consolidacin afecta a las estructu-
ras y procedimientos democrticos, a las relaciones entre aqullas y los poderes, a
los partidos, los grupos de inters y la sociedad civil. Las estructuras tradicionales
han de someterse y considerar legtimo el nuevo rgimen, bien por consenso o por
excepcionales depuraciones. Los partidos, en particular, deben reforzar su implan-
tacin y su identidad y adaptarse al marco pluralista. Naturalmente, la consolida-
cin a travs de los partidos supone tambin la expansin de su organizacin en las
instituciones pblicas: esta suerte de ocupacin del Estado ser ms fcil en sis-
temas con sociedades dbiles y con transiciones cupulares. En regmenes demo-
crticos bien consolidados la crtica a la partitocracia tiene otra dimensin pues se
trata de activar los mecanismos de autocorreccin del sistema (Francia en 1958, Ita-
lia en 1994).
Consolidacin, en definitiva, significa reforzamiento del sistema pluralista: se
consolida un proceso al hacerlo irreversible y la duracin de este perodo es va-
riable hasta que el rgimen fije sus caratersticas esenciales. Los elementos de es-
tabilidad del nuevo rgimen se observan en indicadores como el funcionamiento
normal de los mecanismos de recaudacin fiscal, la estabilidad gubernamental, la
predisposicin de las elites a la transaccin, la neutralidad y subordinacin de las
fuerzas armadas y, en su caso, la continuidad del sistema de partidos. Una alta y re-
pentina volatilidad electoral indica mutaciones que pueden ser significativas en pro-
cesos de consolidacin. El paso del tiempo (convencionalmente unos ocho o diez
aos: unas dos legislaturas) acaba cerrando la consolidacin: cuando el tiempo
ya no incide en las prcticas polticas y en las instituciones forjadas dada la plena
aceptacin general del nuevo rgimen. En cualquier caso, tras las segundas elec-
ciones libres con un nuevo parlamento y un nuevo gobierno acordes con la Consti-
tucin, puede darse por concluido lo esencial de la consolidacin, teniendo una im-
portancia menor las definiciones minimalistas o maximalistas segn los diferentes
especialistas. Tras el establecimiento de la democracia es fcil la tentacin de atri-
buir las dificultades al peso del pasado, lo que reduce la responsabilidad de los nue-
vos gobernantes, pero este argumento es menos creble con el paso del tiempo (Ma-
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VII
EL ESTADO Y EL SISTEMA INTERNACIONAL
r--~--1 (3' B LI o TE t::)
~~':,:.,,_
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~?~\-:._,~.;.: . . :. ~ '~L;FrE:;\R1J
t(,7~<:~.:.J :'>iC;LO VUNTlUI
La poltica exterior debe ser entendida a la vez como poltica pblica -aunque
de caractersticas especficas- y como medio privilegiado de la accin del Estado
hacia fuera, es decir, como accin exterior del Estado en sentido amplio. Por ello,
es preciso considerar el escenario en el que opera dicha accin exterior del Estado:
el sistema poltico internacional. En efecto, el concepto requiere una clarificacin,
porque entre otras cosas dicho sistema internacional es a la vez el escenario de la
accin exterior del Estado y el destinatario de dicha accin. En otras palabras, es a
la vez medio y fin.
La clarificacin aqu propugnada tiene adems sentido porque la casi totalidad
de la actividad del Estado est sometida a los fenmenos de internacionalizacin y
transnacionalizacin. El tema es evidente en el caso de la poltica exterior, y no lo
es menos, por ejemplo, en el caso de la poltica econmica, pero tambin se puede
predicar de las dems polticas pblicas, incluida la cultural, la sanitaria o cualquier
otra. Por retomar el caso obvio de la poltica econmica: no necesita ulterior de-
mostracin el ejemplo de los tipos de inters aplicados por el Banco Federal ale-
mn, y su impacto inmediato dentro y fuera del Sistema Monetario Europeo, las
bolsas de pases terceros y la cada de inversiones o su contrario. Es un caso tpico
de fenmeno transnacional instantneo.
A pesar de los matices que se pueden encontrar de unas corrientes tericas a
otras (Garca Pelayo, 1982; Holsti, 1972; Frankel, 1979), las distinciones concep-
tuales entre internacional y transnacional suelen ser muy similares. El concepto
de internacional, en relaciones internacionales, nos remite a la categora de rela-
ciones entre Estados, o entre stos y las organizaciones internacionales, y ms en
general, a las relaciones entre actores que en la escena internacional tienen un es-
tatus jurdico reconocido por el derecho internacional y por los actores entre ellos
mismos, cualesquiera que sean las diferencias que puedan enfrentarles. En este sen-
15611
562 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
tido, durante largo tiempo las relaciones internacionales como disciplina cientfica
(Braillard, 1977a y 1977b; Beitz, 1979; AAVV, 1974; AAVV, 1984) consideraron
la poltica internacional como una disciplina reductible a la diplomacia y al dere-
cho internacional, dando por hecho que la suma de ambas cosas permita una ex-
plicacin global y suficiente del sistema internacional. En otras palabras, desde esta
perspectiva, el sistema internacional era una suma de Estados, y la descripcin de
su funcionamiento se poda reducir a la explicacin de las tcnicas que rigen las re-
laciones entre Estados: diplomacia y derecho internacional pblico.
No parece necesario insistir en la crisis de este paradigma y la posterior am-
pliacin del instrumental necesario para describir y comprender el sistema interna-
cional (Attina, 1983 y 1979). Uno de los pasos decisivos fue, en este sentido, la in-
clusin del concepto de transnacionalidad al arsenal terico propia de esta disciplina.
El concepto de transnacional nos remite a una categora ms compleja que la de
internacional pues, como hemos visto, esta ltima considera las relaciones entre
Estados o entre stos y las organizaciones internacionales, como relaciones entre
objetos cerrados, esferas que tienen contactos externos, pero sin otra interpene-
tracin que las que pasan por canales normativos preestablecidos (de tipo guberna-
mental o diplomtico). Lo transnacional nos remite a toda una serie de fenmenos
- de naturaleza muy variada - que se manifiestan en la escena internacional a tra-
vs de las fronteras entre Estados, a travs de las normas del derecho interna-
cional, y a pesar de las convenciones diplomticas y sus variadas disposiciones.
La lgica formal que se deriva de lo internacional en sentido estricto, queda re-
ducida y relativizada por la lgica emprica de lo transnacional. Si la diplomacia
era un caso claro de relaciones internacionales (entre Estados), ejemplos de fe-
nmenos transnacionales podran ser las religiones, los terrorismos, los flujos in-
formativos, los fenmenos de estadarizacin cultural, las ideologas polticas, etc.
Volveremos sobre esta cuestin ms adelante.
Para mejor entender esta distincin entre un concepto y otro, es necesario pasar
a otro nivel. Debemos entrar a analizar el problema de la naturaleza del sistema in-
ternacional -en comparacin con lo que entendemos por sistema poltico clsico-
y la cuestin de los actores que se mueven en el sistema internacional, para incluir
luego en nuestra reflexin el tema de los llamados factores de determinacin de
aqullos (de los actores).
El sistema internacional (Mesa, 1982; Merle, 1982) se reduce a una gran para-
doja. Desde un punto de vista material, emprico, es uno, es nico, en el sentido de
que abarca la totalidad del mundo, del planeta, es decir, del soporte geogrfico y
humano de los sistemas polticos existentes. Por otra parte, desde esta misma pti-
ca es la suma de los sistemas polticos existentes, entendiendo por tales los siste-
mas polticos estatales y subestatales. Incluso podemos matizar, invirtiendo el or-
den, y decir que el sistema mundial sera la suma de los sistemas polticos subestatales
(gobierno local, regional/autonmico, etc.), estatales (el sistema mundial sera la
suma de los aproximadamente -la cifra vara ltimamente- ciento noventa esta-
dos (c\ento ochenta y seis miembros de las Naciones Unidas) y regionales (dando
EL ESTADO y EL SISTEMA INTERNACIONAL 563
esta contraposicin es relativa, y que del mismo modo que los sistemas clsicos in-
tegran slo relativamente el conflicto y el desorden, el sistema internacional no es
slo caos y desorden. Tal y como se deduce de un anlisis ms pormenorizado, el
sistema internacional es la resultante de tendencias contradictorias, que se pueden
agrupar en dos polos: las tendencias al desorden y las tendencias a la estructuracin
y al orden (todo ello, siempre, en trminos relativos).
Uno de los primeros elementos a clarificar en este proceso analtico es justa-
mente el problema de los actores. El razonamiento seguido hasta ahora parte de la
premisa de que el Estado no es el nico actor del sistema internacional. Ni siquie-
ra el sistema internacional es reductible a los actores Estado y organizaciones in-
ternacionales. Por tanto, existen muchos actores y uno de los problemas esenciales
es la naturaleza diversa de casi todos ellos. Diversa en grados, que va de los mati-
ces hasta la diferencia antagnica. Caso de diferencia relativa o de matiz: el actor
Estado y el actor organizacin internacional. Caso de diferencia antagnica (o di-
ferencia difcilmente conciliable): el actor organizacin internacional y el actor te-
rrorismo (el primero, internacional por definicin; el segundo, paradigma de lo
transnacional) (Zorgbibe, 1983).
1. Estados.
2. Organizaciones internacionales.
3. Organizaciones no gubernamentales (ONG).
4. Internacionales polticas o sindicales.
5. Empresas multinacionales.
6. Ideologas.
7. Religiones.
8. Fundamentalismos.
9. Terrorismos.
10. Flujos informativos.
11. Estandarizaciones culturales, etc.
Se puede ver fcilmente que los casos 1 y 2 responden a los actores clsicos
del sistema internacional. Precisamente, uno de los problemas es el de situar co-
rrectamente su importancia relativa en el conjunto. El sistema contemporneo
- que est desde 1989 en plena mutacin -, entendiendo por tal el que emerge de
la Segunda Guerra Mundial, tiene como uno de sus rasgos distintivos la resituacin
del actor Estado. En efecto, en cualquier sistema anterior a 1945, incluso el que rige
en el de entreguerras, se puede decir que el Estado es el actor central, ocupa la to-
talidad del escenario internacional, no coexiste con organizaciones internacionales
566 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
(de hecho, el precedente de las Naciones Unidas, la Sociedad de Naciones, hace fi-
gura de accidente aislado), y a la vez es minoritario: en los aos treinta, menos de
cincuenta estados forman el sistema mundial; en 1945, slo medio centenar de Es-
tados fundan las Naciones Unidas. Despus de 1945, todo parece indicar que el ac-
tor Estado coexiste y compite cada vez ms con otros actores, pero a la vez los Es-
tados han crecido numricamente (hoy, aproximadamente ciento setenta y cinco).
Crecimiento cuantitativo y relativizacin de su centralidad, tal parece ser el pa-
radigma actual, en lo referente al Estado en el sistema mundial.
Siguiendo con nuestro razonamiento, todo parece indicar que la parte relati-
vamente ordenada del sistema internacional corre, en suma, a cargo de los Esta-
dos y las organizaciones internacionales. La importancia creciente de stas tambin
exige alguna clarificacin. Ante todo, desde 1945 ha crecido su nmero y su im-
portancia, hasta niveles cualitativamente inditos. En segundo lugar, su diversidad
se explica por criterios lgicos: pueden ser de mbito general o de mbito especia-
lizado por su temtica (Naciones Unidas versus Organizacin Mundial de la Salud);
de mbito geogrfico general (Naciones Unidas) o limitado (Organizacin de Es-
tados Americanos; Organizacin del Tratado del Atlntico Norte); de mbito pol-
tico, econmico, militar u otro, etc. Pueden estar jerarquizadas, integradas o tener
slo una relacin horizontal, segregada. Pero contribuyen junto con el actor Esta-
do a mantener y desarrollar una componente ordenada en el sistema internacional,
incluso cuando entran en competicin o confrontacin (lo cual es muy frecuente).
La razn de esta capacidad ordenadora es relativamente simple de explicar: Es-
tados y organizaciones internacionales, sean cuales sean las relaciones entre aqu-
llos -a menudo polmicas-, aceptan regirse por pautas relativamente normativi-
zadas, bsicamente desde el terreno de la diplomacia y desde el derecho internacional.
El hecho de que, incluso en los casos de guerras a gran escala, los Estados man-
tengan -al menos relativamente- las pautas de la diplomacia y, aunque en menor
grado, las del derecho de la guerra (lo cual desgraciadamente no incluye frecuente-
mente el derecho de gentes) ilustra esta tendencia a prevenir un excesivo desorden.
Sea como fuere, los actores 1 y 2 forman un entramado que se rige por parmetros
claramente establecidos, relativamente normativizados y por ello, mutuamente acep-
tados. El hecho de que dicha aceptacin sea muchas veces meramente formal no
anula el razonamiento: el empeo que ponen los Estados en hacer ver que respetan
el derecho internacional, o en intentar ponerlo de su parte, justifica el valor formal
del mismo y permite medir su grado de incumplimiento.
Hay un dato adicional que merece ser tenido en consideracin. Al fin y al cabo,
las organizaciones internacionales suelen estar formadas por estados, o en su for-
macin y funcionamiento los estados tienen permanentemente un rol primordial.
Ello hace que las organizaciones internacionales sean a la vez una yuxtaposicin
de Estados (una suma), y entidades con una identidad propia. Puede haber, y de
hecho hay muchas veces, colisin de intereses entre las partes y la suma, y ello ex-
plica -cosa que la opinin pblica muchas veces ignora- que las organizaciones
internacionales no adquieran ms fuerza de la que tienen, o no desarrollen todo su
potencial. En otras palabras, en general las organizaciones internacionales, a pesar
de haber crecido en nmero y en importancia, hasta el punto de que son hoy por hoy
una componente irreversible del sistema internacional, siguen siendo cautivas de
EL ESTADO Y EL SISTEMA INTERNACIONAL 567
los Estados que las forman, y la inoperancia de aqullas se debe al temor de stos
a perder sus prerrogativas.
Los actores 3,4 Y 5 pertenecen a otra categora relativamente distinta. Las or-
ganizaciones no gubernamentales (ONG), fenmeno muy nuevo en el sistema in-
ternacional, tienen otra naturaleza. No son ni Estados ni organizaciones internacio-
nales propiamente dichas, pero al amparo de stas y aqullos, han conseguido llegar
a jugar un papel muy importante en el sistema internacional, precisamente como
actores transnacionales, puesto que no actan en representacin oficial de otros ac-
tores, y se han originado desde actuaciones a travs de y a pesar de fronteras
y convenciones diplomticas. Segn muchos ejemplos de actualidad, las ONG so-
lidarias, de cooperacin o de ayuda humanitaria -volveremos sobre ello- han na-
cido y crecido justamente como actuaciones voluntariosas que han precedido a su
ulterior reconocimiento por el derecho internacional, los gobiernos de los Estados
y las organizaciones internacionales - en especial las Naciones Unidas -. En este
sentido, el reconocimiento, apoyo y proteccin a las ONG desde los Estados y las
organizaciones internacionales, se ha producido a posteriori y no como diseo pre-
vio, pero ha sido crucial como consolidacin de la eficacia de las ONG. Se trata,
pues, de un actor transnacional que, por su accin y su vocacin, se sita en el
polo ordenado del sistema internacional.
Las internacionales polticas y sindicales, en el sentido clsico del trmino (la
Internacional Socialista, la Internacional Liberal, las organizaciones sindicales FSM,
CISL u otras), tienen un sentido parecido. Son transnacionales en el sentido de que
agrupan individuos y grupos por canales no estatales, a travs de las relaciones
formales entre stos, pero que tienen un determinado estatuto formal y legal, am-
parado por el derecho, y participan en el sistema internacional en funcin de sus
propios intereses. Dejando de lado la impresin dominante de que su importancia
declina, lo interesante de su evolucin -que exigira una investigacin monogr-
fica - reside en el hecho de que desde su origen hasta hoy su contribucin a la es-
tabilidad del sistema ha sido creciente. Evidentemente, ello no es ms que un re-
flejo adicional del grado de integracin que las fuerzas que representan (en particular
en el caso de sindicatos y partidos obreros) han obtenido en el Estado social en su
formulacin actual.
Ms complejo es el caso de las empresas multinacionales, que plantean un pro-
blema de fondo para el actor Estado. Por sus recursos, muchas de ellas son ms po-
derosas que decenas de estados actuales. Por su estatuto legal, su dispersin, di-
versidad de recursos, complejidad estructural, etc., plantean problemas de difcil
solucin.
Bajo qu jurisdiccin estn? Una gran multinacional, como plantea con acier-
to Garca Pelayo (1982), cuya sede central est en Japn, sus filiales en veinte pa-
ses europeos y del Tercer Mundo, que compra materias primas en Asia y frica,
tiene fbricas, en Marruecos, Brasil y Mxico, y vende en todo el mundo, bajo
qu jurisdiccin est? Desde el punto de vista fiscal, de legislacin sindical, de
control de capitales, etc., la pregunta es absolutamente relevante. El actor Estado
est en este caso sometido a una dura prueba, puesto que su atributo de soberana,
por ejemplo en trminos legales, se aplica slo a una parte del total (de la multi-
nacional considerada), o a ms de una parte si llega a concertarse adecuadamente
con otros estados, pero, por s solo, el actor Estado no puede proveer un control
568 MANUAL DE CIENCIA POLTICA
ni condenando a muerte a Salman Rushdie por haber escrito un libro, mediante una
fatwa (que de hecho, segn la tradicin musulmana, es una simple opinin docta,
perfectamente opinable y rebatible por otro musulmn), es en cambio otra cuestin.
En efecto, es una accin que, originada en Irn, amenaza la vida de un ciudadano
britnico, que vive (viva) en Londres; pone a prueba a la capacidad del Estado bri-
tnico de prevenir la amenaza y proteger a uno de sus ciudadanos, y a la vez mues-
tra cmo el derecho penal britnico no es suficiente para neutralizar al culpable, por
lo dems perfectamente conocido. Deber entrarse en el terreno de la negociacin,
puesto que muerto Jomeini, son las autoridades de la Repblica de Irn las que rei-
teran la vigencia de lafatwa, acompandola de una promesa de premio en metli-
co para quien acabe con la vida de Rushdie (en febrero de 1993, el Presidente del
Parlamento iran).
De lo dicho hasta ahora, se deduce claramente que uno de los problemas para en-
tender la compleja naturaleza del sistema internacional radica en la existencia de ac-
tores que se mueven de acuerdo con normas y parmetros claramente aceptados y re-
conocidos, y actores que actan en base a otras lgicas, otros cdigos de comportamiento,
cuya naturaleza no es fcilmente integrable en las normas y parmetros arriba cita-
dos. Se producen a partir de ello procesos complejos e interacciones escasamente or-
denadas y previsibles.
ciar sobre temas de poltica exterior con la mediacin de pases supuestamente ter-
ceros (Siria, Irn).
Sea como fuere, la relacin entre orden y desorden en el sistema internacional
nos lleva a un entramado construido sobre tres dimensiones.
El primero es el parmetro de la dimensin horizontal del sistema internacio-
nal, es decir, la que define las relaciones horizontales entre los actores, y que pone
el acento en el actor Estado y el actor organizacin internacional, as como en la di-
mensin formal normativa del sistema: la igualdad -principio de soberana de los
Estados, principio de no injerencia en sus asuntos internos- entre las partes, que
se formaliza en las organizaciones internacionales y en los principios del derecho
internacional pblico.
El segundo es el parmetro de la dimensin vertical, en la que emerge el tema
de las relaciones de poder y de fuerza entre los diversos actores. El mundo bipolar,
la poltica de bloques, las potencias regionales y el uso de la fuerza ejemplifican esa
dimensin de jerarqua de hecho que se produce en la prctica del sistema inter-
nacional, y que la dimensin horizontal no puede ignorar aunque lo pretenda. Cu-
riosamente, incluso en las Naciones Unidas, la relacin entre su Asamblea General
-ejemplo horizontal- y el Consejo de Seguridad (y el veto de los cinco miem-
bros permanentes) -ejemplo vertical- pone en evidencia estos dos parmetros
del sistema.
El tercer parmetro es ms complejo de describir. De lo dicho hasta ahora se de-
ducen dos tendencias aparentemente contradictorias: por un lado, el actor Estado ya
no tendra la importancia que tena en sistemas internacionales anteriores (por ejem-
plo, antes de 1939), pues compite con otros actores, coexiste bien o mal con organi-
zaciones internacionales, contempla con ansiedad la erosin del en teora intocable
principio de soberana (Moreau-Defarges, 1992; Donnedieu de Vabres, 1984); por el
otro, a pesar de todo ello, el Estado est en el centro de todas y cada una de las re-
flexiones que hemos analizado hasta ahora. Es el sujeto esencial del las organiza-
ciones internacionales; es el promotor o freno del desarrollo del derecho internacio-
nal (si los Estados se ponen de acuerdo, ste sufre un impulso importante, en caso
contrario, se debilita enormemente); es el impulsor principal de los regmenes inter-
nacionales ms eficaces (desde el arms control al proceso comunitario europeo, con
todos sus altibajos) (Laird, 1988; Hass, 1970); es el protagonista de toda negocia-
cin fructfera, ya se produzca sta en sede bilateral o multilateral, en diplomacia in-
terestatal o mediante organizaciones internacionales. En otras palabras, est en el
centro de todos los debates internacionales. Y todo proceso conflictivo, cuando en-
tra en su fase de resolucin (por una va u otra), debe inevitablemente pasar por una
formalizacin de dicha resolucin que slo los Estados (y las organizaciones inter-
nacionales) pueden asumir y garantizar. En otras palabras, el Estado sigue siendo un
actor central, inevitable e insustituible dentro del sistema internacional.
BIBLIOGRAFA
ALLEN, D., Y BYME, P. (1985): Multilateral decision-making and implementation: the case of the Eu-
ropean community, en S. SMITH y M. CLARKE (eds.), Foreign policy implementation andjoreign
policy behaviour, ABen & Urwin, Londres.
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