El retorno a la democracia en el Per tras la cada del rgimen Fujimorista el ao 2000

reabri el debate sobre las reformas requeridas para recuperar el funcionamiento y la

legitimidad del sistema democrtico en el Per. Siendo uno de estas reformas la
Descentralizacin. El objetivo de este artculo es revisar los principales avances y
limitaciones en la implementacin de esta importante reforma en el perodo 2001-2008

1. Lanzamiento del proceso de descentralizacin

Durante el gobierno de transicin liderado por el presidente Paniagua (noviembre 2000

a julio 2001) los partidos polticos, los movimientos regionales, actores sociales y
polticos diversos, lograron un consenso al identificar a la Descentralizacin como una
de las reformas ms importantes del proceso de democratizacin del pas. Los nueve
meses que dur este gobierno que incluy a la campaa electoral del ao 2001-
fueron de intenso debate para definir tanto la agenda descentralista como la lucha
contra la corrupcin.

El gobierno del presidente Alejandro Toledo que resulta ganador de las elecciones
del 2001 se encarg de concretar tanto la Reforma Constitucional del capitulo 14 que
abre paso a la descentralizacin como de importantes leyes que permitan el inicio del
proceso. Entre ellas, la Ley de bases de descentralizacin, la Ley de creacin de los
gobiernos regionales, la Ley Orgnica de gobiernos regionales, la Ley de
descentralizacin fiscal, as como de normas que crean mecanismos de participacin
ciudadana en la gestin pblica y de rendicin de cuentas por parte de las
autoridades.

En noviembre del 2002 se convoco a elecciones para elegir los presidentes de las 25
regiones, los cuales iniciaron su gestin en enero del 2003 por un periodo de 4 aos,
aun cuando faltaban algunas importantes leyes para completar el marco normativo de
la descentralizacin. Debido a ello algunos sectores criticaron a este proceso por su
apresuramiento. La mayora de autoridades electas ese ao pertenecan a
organizaciones polticas distintas, entre ellas Per Posible (el partido de gobierno), el
Partido Aprista obtuvo doce gobiernos regionales. Por otra parte un nmero importante
de gobiernos regionales fueron electos con porcentajes inferiores a 30% de votos, lo
que afectaba su legitimidad de origen.

Hasta el 2004 el gobierno del presidente Toledo mostr voluntad poltica por impulsar
la reforma descentralista. De all en adelante fue perdiendo inters en el tema tanto
porque no tena claridad sobre el rumbo que deba tomar el proceso como por la
presin de sectores que miraban esta reforma con recelo y desconfianza y en
consecuencia el proceso se fue aletargando.
Al finalizar su gobierno en julio de 2006 los logros a resaltar son: a) La transferencia de
funciones a los gobiernos subnacionales avanz muy poco, segn el CND se habran
transferido 120 funciones de las 185 establecidas en la Ley Orgnica de Regiones; b)
se transfiri a los gobiernos regionales la mayor parte de los proyectos especiales de
inversin que manejaba el INADE; c) se inici con la transferencia de los programas
sociales a las municipalidades pero esta avanz poco en medio de marchas y
contramarchas. Los gobiernos locales estuvieron prcticamente ausentes en este
proceso.

En el plano de la descentralizacin presupuestal se avanz mediante la transferencia

de recursos de inversin hacia los gobiernos regionales y las municipalidades, pero no
debido a las medidas del gobierno, sino a la legislacin preexistente. Nos referimos
principalmente a las transferencias por concepto de Canon, sobrecanon y regalas
provenientes de las industrias extractivas y tambin Fondo de Compensacin
Municipal FONCOMUN. La particularidad de esta descentralizacin del gasto mediante
el canon es que beneficia solamente a las regiones productoras de minerales o
hidrocarburos y por tanto, ha ido generando inequidades entre regiones.

2. Entre el discurso y la realidad hay una gran distancia.

Como era de esperar cuando el APRA llega al gobierno en julio del ao 2006 con Alan
Garca a la cabeza, lo hace en medio de una intensa campaa electoral en la cual lo
que sobraron fueron las ofertas de campaa. La mayor parte de las propuestas de
campaa y los anuncios realizados luego de asumir el poder a travs del shock
descentralista- estuvieron referidos a continuar con la transferencia de funciones y
recursos, as como de programas sociales y proyectos, ambos iniciados y
continuamente postergados desde la gestin anterior. Por otra parte, estn las
medidas referidas a la descentralizacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica
(SNIP) y al desarrollo de capacidades para la gestin regional y local.
En un contexto de bonanza fiscal heredada del gobierno anterior el presidente Garca
anunci en septiembre del 2006 el llamado shock de inversiones como una medida
para impulsar las inversiones descentralizadas (con 300 millones de dlares
adicionales). Sin embargo, al cabo de un ao, las instituciones pblicas del nivel
nacional, regional y local han mostrado serias dificultades para ejecutar a tiempo estos
recursos de inversin. Los informes de la Contralora General de la Repblica sobre el
escaso avance en la ejecucin de las obras previstas pusieron el tema en la opinin
pblica. Ante el relativo fracaso de esta iniciativa, a la que tambin se sumaron hechos
de corrupcin en la compra de patrulleros y ambulancias, el gobierno aprista sali
culpando a los gobiernos regionales y municipales, as como al sistema nacional de
inversin pblica SNIP de este atraso.

Para hacer frente a este problema tom medidas apresuradas y poco consistentes
destinadas a descentralizar el sistema de inversin pblica lo que es positivo, pero
tambin a flexibilizar y relajar las reglas del SNIP y del sistema de adquisiciones y
contrataciones del Estado, lo cual conllevaba el riesgo de bajar la calidad de las
inversiones y aumentar la corrupcin. Desde Propuesta Ciudadana demostramos que
el escaso avance de las inversiones no slo tocaba a los gobiernos subnacionales sino
tambin al gobierno nacional y que el principal factor que generaba este problema era
el dficit en las capacidades tcnicas e institucionales del Estado para gestionar
recursos de inversin crecientes. Pero, en lugar de actuar sobre esta causa, el
gobierno la emprendi contra el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP),
sealndolo como el principal obstculo para el avance de las inversiones en lugar de
fortalecer las capacidades tcnicas y de gestin de los gobiernos. La evidencia ms
clara de ello es que el gobierno peruano tiene un prstamo del BID por 30 millones de
dlares desde el 2005 precisamente para financiar el desarrollo de capacidades
tcnicas e institucionales en los gobiernos subnacionales que estn en gran parte sin
utilizar.

En lo que respecta a la transferencia de funciones y competencias, mediante el D.S.

068-2006-PCM, el gobierno decreta la culminacin de la transferencia de funciones a
los gobiernos regionales y locales antes del 2008. Para tal fin, el gobierno declara la
necesidad de cuantificar los recursos presupuestales que debern acompaar la
transferencia de funciones, as como la simplificacin de los procedimientos de
transferencia. Sin embargo, no se llega a cuantificar los costos de las funciones a
transferir tampoco se define con claridad un mapa para la distribucin de funciones
entre los tres niveles de gobierno ni se establecen mecanismos eficaces de
coordinacin y negociacin del proceso.

Por otra parte el gobierno lanz una propuesta piloto para municipalizar los servicios
de educacin y salud, comprendiendo a 50 municipalidades en el primer caso y unas
100 en el segundo. Sin embargo, en los hechos esta propuesta no ha funcionado por
ausencia de una estrategia clara para llevarlo adelante. En el caso de Educacin la
mayor parte de las autoridades municipales involucradas en este programa trabajaron
solos, hurfanos de asesora de parte del Ministerio de Educacin y enfrentados con la
oposicin activa que ejerca el gremio de los profesores, el SUTEP.

En lo referente a la conduccin del proceso el gobierno opt por desactiva el Consejo

Nacional de Descentralizacin CND en febrero del 2007, remplazndolo por la
Secretara de Descentralizacin, dependiente de la Presidencia del Consejo de
Ministros (PCM), en lugar de reformarlo y constituir una instancia de conduccin
intergubernamental que operara con mayor eficiencia. Con esta decisin el gobierno
privilegia la interlocucin directa con cada autoridad y descarta una relacin
institucionalizada con los presidentes regionales y los alcaldes.

Las reacciones frente a esta medida controvertida no se dejaron esperar y vinieron de

todos lados. Es ms, en contra de lo que el gobierno esperaba, los presidentes
regionales constituyeron la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (marzo del
2007), con la finalidad de discutir y plantear colectivamente e institucionalmente los
temas pendientes de la agenda descentralista. Desde esta plataforma y con bastante
rapidez han logrado establecer mecanismos de coordinacin con el ejecutivo y han
planteado temas de agenda relevantes (la descentralizacin fiscal, transferencia
efectiva de funciones y recursos, integracin de regiones, entre otros). En lo que va de
este ao, la Asamblea ha logrado establecer reuniones peridicas con el presidente
Garcia y todo su gabinete para abordar estos temas, lo cual resulta un logro notable.

En noviembre del 2006 el mapa poltico regional se modifica por las elecciones
regionales, dando como resultado el predominio de los movimientos o partidos locales
en la conduccin de los gobiernos regionales y municipalidades; en consecuencia la
presencia de los denominados partidos nacionales ha quedado muy reducida (tres
sobre un total de 25 gobiernos regionales). Pero el cambio ms significativo se dio en
la representacin del partido aprista (partido de gobierno), que de haber tenido 12
gobiernos regionales se qued solamente con dos, situacin que influye decisivamente
en las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los gobiernos regionales. Si bien estos
movimientos pueden tener la voluntad de ejercer la poltica a partir de las dinmicas
sociales y econmicas de sus regiones, son grupos heterogneos sin mecanismos de
articulacin, incluso entre quienes comparten enfoques programticos similares.

En relacin a la gestin de los gobiernos regionales, cabe sealar que, con diferencias
entre ellos, estos han mejorado su capacidad de gasto, as como en la implementacin
de sus portales de transparencia Asimismo, algunos de ellos vienen implementando
medidas de reforma institucional para mejorar su organizacin y su capacidad de
gestin. En efecto, a partir de la evaluacin de las fortalezas y debilidades, han
iniciado procesos de reestructuracin orgnica y administrativa del gobierno regional
que les permita gestionar con mayor eficacia y eficiencia los crecientes recursos de
inversin, as como las funciones nuevas a su cargo. Entre estos podemos citar a los
gobiernos regionales de Cajamarca y Arequipa. En Piura y La Libertad tambin estn
realizando medidas para fortalecer el planeamiento estratgico con miras a promover
la competitividad y el desarrollo sostenible.

Finalmente, cabe resaltar que en diciembre del 2007, el Congreso de la Repblica

aprob finalmente la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, con lo cual se completa el
marco legal del proceso de descentralizacin. La importancia de la norma radica en
que ordena la intervencin del gobierno nacional en el desarrollo de las polticas
nacionales y sectoriales. Para ello, toma tres decisiones importantes. En primer lugar,
define las competencias exclusivas del Gobierno Nacional y establece las relaciones
de coordinacin y cooperacin intergubernamental en cuanto a las competencias
compartidas. En segundo lugar, crea el Consejo de Coordinacin Intergubernamental
(CCI), cuyas principales funciones son la coordinacin y definicin de polticas
pblicas, y la supervisin de los avances del proceso de descentralizacin, estar
presidido por el Presidente del Consejo de Ministros, con la participacin de los
Presidentes Regionales y una representacin de alcaldes. En tercer lugar, establece
que las competencias compartidas entre los tres niveles de gobierno sern definidas
en las Leyes Orgnicas de los sectores.

A partir de lo expuesto podemos concluir que el proceso descentralista enfrenta un

doble desafo. Por otro lado, el de renovar un consenso social y poltico respecto de su
consolidacin y profundizacin, tarea nada fcil teniendo a un gobierno que ms all
del discurso tiene muy poca voluntad poltica para hacer avanzar la reforma. Por otro
lado, los gobiernos regionales y municipales necesitan mostrar resultados concretos
de su gestin, lo cual esta todava por evidenciar.
Desafos en la descentralizacin

1. La implementacin del Consejo de Coordinacin Intergubernamental como espacio

de coordinacin de polticas entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales.
Desde esta instancia el gobierno nacional debe asumir la conduccin del proceso y las
relaciones de dilogo y concertacin con los gobiernos regionales y municipales.
2. La transferencia de competencias, responsabilidades y recursos hacia los gobiernos
regionales y municipales
3. La puesta en marcha de la descentralizacin fiscal y de una reforma tributaria que la
favorezca y que comprenda el incremento de la recaudacin.
4. Un Plan Nacional de Regionalizacin concertado que haga viable el diseo de
unidades territoriales con mejores posibilidades para el desarrollo integral.
5. Las necesarias reformas electorales para que las autoridades regionales y
municipales cuenten con mayor legitimidad y representatividad.
6. Liderar y promover reformas institucionales que fortalezcan la capacidad de gestin
de los gobiernos regionales y municipales, incentivando la asociacin o integracin
que permitan economas de escala.
7. La afirmacin de la participacin y la vigilancia ciudadana para una gestin pblica
eficiente, responsable, transparente y concertadora.
PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN EL PER: LOGROS Y DESAFOS
Economa UrbanaPgina 35

Crisis de la carrera pblica

: El servicio civil est des institucionalizado yperforado por esquemas clientelistas, lo que
impide un desempeo cualitativo de losfuncionarios a favor de los intereses del Estado. Los
sistemas de remuneracin estnsumamente distorsionados y son materia de negociaciones
polticas que tienen comofin maximizar los beneficios individuales de los trabajadores,
posponiendo laprioridad que debera ser la bsqueda de la eficiencia del Estado.El consecuencia
ms grave de todo esto es la progresiva y constante descalificacinque ha sufrido el aparato
tcnico de la administracin pblica, al punto que hoyresulta no solo ineficiente e incapaz de
cumplir sus tareas, sino propenso a tomardecisiones con efectos negativos para la sociedad.Los
riesgos de un sistema de carrera tan dbil se potencian con miras a ladescentralizacin del
Estado: con una mayor dispersin de los trabajadores pblicos,si no se implementa una reforma
seria de la carrera, la tendencia ser a incrementarlos patrones de parentesco, clientelismo y
compadrazgo, y a ampliar los espacios decorrupcin. Esto se agrava por la ausencia de sistemas
de evaluacin queintroduzcan premios y castigos al desempeo.
Las decisiones de inversin pueden ser mejoradas
, lo mismo que el seguimientode sus resultados. El sistema nacional de inversin pblica an
requiere afinar susinstrumentos, pero sobre todo replantear el tratamiento que se dar a los
proyectos
que correspondan a las llamadas decisiones de estado que no siempre se ajustan
alos parmetros definidos por el sistema para justificar la inversin, e incorporar laevaluacin
ex-post.
IX.

LAS ESTRATEGIAS
9.1. PARA FORTALECER EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN
En aras de una gestin ms eficiente de los servicios se puede optar por una ampliavariedad de
frmulas entre los niveles descentralizados, tendientes a otorgar ms omenos poder al nivel de
gobierno inmediatamente superior, o bien mediante laincorporacin del sector privado en la
produccin de los bienes y servicios.Adems de optar por un modelo de organizacin para los
servicios, es indispensablela definicin de criterios para su prestacin, destinados a maximizar
la eficiencia enla provisin. Algunos principios que se deben tomar en cuenta, adems de
losdefinidos por la normatividad como equidad, eficiencia y subsidiariedad, son:
Tercerizacin de tareas y de recursos: Algunas de las tareas que desempea el
Estado, sobre todo las que sirven de soporte a otros procesos productivos,
cumplensimultneamente dos caractersticas: requieren un alto grado de especializacin y
nosiempre cuentan con recursos de forma permanente (suelen ser de las primeras a las

PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN EL PER: LOGROS Y DESAFOS

Economa UrbanaPgina 36

que se recorta recursos cuando hay restricciones presupuestales). En estos casos, esnecesario
identificar qu parte de estas tareas debe mantenerse en el Estado y quparte puede ser
trasladada a agentes privados que las desarrollen en condiciones demercado. Algunas reas de
especializacin podran ser la elaboracin de estudios deinversin, la evaluacin de personal, la
evaluacin ex post de proyectos, entre otros,manteniendo en el Estado la definicin de
necesidades, el financiamiento; y lasupervisin, monitoreo y seguimiento.El caso de las
contrataciones y adquisiciones del Estado es un claro ejemplo en elque se podra tercerizar
algunas funciones, con miras a obtener mejores productos y
servicios a un menor precio, bajo los principios de transparencia y economicidad.
Sin cuestionar que la decisin de comprar es indelegable, ello no ocurre con laoperacin, por lo
que la contratacin de externos que administren los procesos decompras gubernamentales es
una alternativa para alcanzar una gestin ms eficiente.
Incentivos a la asociatividad
municipal y regional: En vista de la existencia de casidos mil municipalidades a nivel nacional,
es necesario incentivar las economas deescala y la administracin del territorio por tamaos
ptimos. Para ello est previstala conformacin de regiones, como autoridades administrativas
de un territoriomayor que el departamental. Sin embargo, en el mbito municipal,
se vieneproduciendo el efecto contrario ya que los incentivos orientan las decisiones a
unadivisin an mayor del territorio (municipios delegados). Desde la perspectiva de
lasautoridades locales y de la poblacin, estos mecanismos implican un mayor acceso arecursos,
que hoy son recibidos y administrados por las cabeceras de cada distrito oprovincia en donde se
centraliza su ejecucin. Para revertir esta tendencia sernecesario crear incentivos para
la asociacin y unin de gobiernos locales, como porejemplo, la creacin de fondos de inversin
o cofinanciacin que premien losproyectos que involucren a ms de un municipio o la inclusin
en el sistema deacreditacin de incentivos a la administracin compartida de funciones a
sertransferidas.
Buscar economas de escala: Descentralizacin no debe ser sinnimo de
atomizacin o fragmentacin. El que las competencias y recursos se trasladen a losniveles
descentralizados no debe ser excusa para duplicar (multiplicar) funciones enel Estado, sino
deben encontrarse mecanismos para desarrollar economas de escala.
De hecho el marco normativo permite una suerte de delegacin hacia arriba de
funciones entre municipios y de stos a las Regiones cuando no puedan cumplir conestas tareas.
Sin embargo esta posibilidad no se ha explotado y no existen incentivospara recurrir a ella.
Necesidad de clasificar municipios: Como ya se ha mencionado las re
glas de laadministracin pblica suponen un tamao y capacidad mnimas de las entidades
delEstado. Hasta el momento no se han hecho distinciones en el proceso dedescentralizacin
respecto a si las competencias previstas en los Planes deTransferencia deben ser trasladadas en
forma homognea a los municipios. Si sereconoce la gran heterogeneidad de tamaos,
poblacin asignada, recursos humanos,etc., entre municipios, entonces se requiere hacer
distinciones no solo en trminos de

PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN EL PER: LOGROS Y DESAFOS

Economa UrbanaPgina 37

brechas de capacidades sino en la viabilidad y sostenibilidad para la prestacin. Porlo tanto, uno
de los instrumentos necesarios es una clasificacin de municipios quesirva de base para disear
los programas de acreditacin, capacitacin y monitoreodel proceso a futuro.
9.2. REGLAS PARA EL FINANCIAMIENTO DE LAS COMPETENCIAS: UNASOLA
PELEA POLTICA
Se debera partir de reglas generales aplicables a todos los sectores respecto a lasformas de
asignar el financiamiento segn el tipo de bien o servicio que est siendotransferido. As, si la
transferencia va asociada a la prestacin directa de un servicio,los recursos podran estar
condicionados, mientras que las actividades de inversinpodran financiarse con recursos
concursables.Con un marco de reglas generales aplicables a todos los sectores, le correspondera
acada uno identificar las particularidades, asociando por ejemplo el financiamiento
decompetencias al costo por provisin del servicio por habitante con suscorrespondientes
ajustes ( costo por alumno de la educacin primaria en zona urbanavs rural), que respondan a
formas de operacin, grados de complejidad, volumen derecursos, entre otros; e inclusive
determinando ndices regionales para compensardesigualdades.De esta forma, la pelea poltica
pasara
a ser una sola ya que al haber fijado el
marco general para el financiamiento segn el tipo de competencias, la negociacinde los
niveles descentralizados con los sectores se circunscribira a los criteriosutilizados para la
determinacin del ndice que se defina. Ello reducira el nivel deconflicto.
X.