D. Constitucional III (Rodri 2016-2017)

DERECHO CONSTITUCIONAL III
UNED. Curso 2016-2017. 2 pp
Resumen manual Oscar Alzaga Villamil y otros (6 Edicin)

Base: Autor Desconocido (5 Edicin)
Revisado: Rodri (6 Edicin)
LECCIN 1 LA MONARQUA.
1. LA MONARQUA PARLAMENTARIA.
1.1. La legitimacin de la Monarqua.
El principio de legitimacin en que se han apoyado las Monarquas en el mundo antiguo no

siempre fue el mismo: En los llamados pueblos brbaros del norte el Rey era sobre todo un caudillo
militar, durante la Monarqua visigtica espaola la Corona era electiva entre la nobleza. Sin
embargo, muy pronto la institucin monrquica se vincul a la herencia dinstica y adopt el
llamado carcter sagrado de la monarqua, que ya consagr Carlomagno al proclamarse Rey por la
gracia de Dios y que tanto la Iglesia Catlica (que defenda el origen divino de todo poder
concibindolo como origen remoto del poder), como las Iglesias protestantes (en la llamada
doctrina del origen divino de la investidura), defendieron, dando lugar a un buen alimento
doctrinal para el absolutismo.
Pero esta frmula poltica de Carlomagno no es conservable en los sistemas polticos pluralistas
de nuestro tiempo. En el siglo XX todo poder poltico ha de dimanar de la fuente de legitimacin
democrtica (el consentimiento popular), o al menos ha de ser compatible con ella.
Cuando en el franquismo se plante el problema del rgimen poltico que le sucedera a la
muerte del titular del poder, surgi la cuestin de lo que en Derecho pblico se denomina Forma
de Gobierno (Monarqua o Repblica, en lenguaje cotidiano). Para el franquismo no caba el
retorno a la Repblica y se haba por tanto de arribar a la Monarqua. Llegado el momento, el curso
de los acontecimientos y sobre todo el enorme peso del ejemplo de las Monarquas europeas, que
en su totalidad llevaban mucho tiempo siendo Monarquas parlamentarias, hicieron que Espaa, en
su Constitucin de 1978, adoptase como forma poltica la Monarqua parlamentaria.
As, En las Constituyentes de 1978, en circunstancias muy diversas, la Repblica no era posible
porque no servira de frmula de convivencia de todos los espaoles, mientras que la Corona lo era.
Era la legitimacin de la Monarqua por el consenso constituyente, que vena a sumarse a otras
fuentes de legitimacin de las Monarquas de nuestro tiempo.
Las grandes monarquas europeas tienen tras de s la legitimacin de haber sido instrumentos
decisivos para fraguar las naciones modernas a lo largo de la Historia. Son un factor de unidad de
los ciudadanos, de los pueblos que configuran una Nacin-Estado. As, La Monarqua por estar
identificada con la Historia de su pueblo es el smbolo ms natural de su unidad.
Por otra parte, se ha de constatar el gran factor de legitimacin que supone para la Monarqua
espaola el haber sido la Institucin en cuyo marco ha sido posible salir de un rgimen autoritario
para desembocar prontamente, y sin los costes sociales que hubiera acarreado un hipottico
proceso revolucionario, en un rgimen democrtico pleno en el que el Rey no ha intentado
mantener en el seno de la prerrogativa regia facultades incompatibles con una plena democracia
parlamentaria.
Resumen Derecho Constitucional III Rodri Mar-2017

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No obstante, hay que recordar que las Monarquas se han reducido en Europa ampliamente a lo
largo del siglo XX, de manera que en la actualidad las Repblicas han pasado a ser la regla general
en el Viejo continente a excepcin de la Corona britnica, la nrdica, y las de los pequeos estados
del Benelux, todas ellas Monarquas parlamentarias.
Se puede afirmar que la nica restauracin monrquica que ha prosperado ha sido la que
hemos presenciado en nuestro pas y que ha ido unida a la Transicin democrtica.
1.2. El proceso de evolucin desde la Monarqua absoluta hasta la Monarqua

parlamentaria.
La Monarqua que contempla la Constitucin de 1978, conforme al artculo 1.3, es la

Monarqua parlamentaria, que es el estadio de la Institucin monrquica ms evolucionado y el
nico verdaderamente compatible con los principios de un Estado democrtico de Derecho.
En Espaa, durante el siglo XIX prevaleci la figura de la Monarqua Constitucional, que supuso
histricamente la no aceptacin plena del principio de soberana nacional y el consiguiente de que
el poder constituyente reside en el pueblo. A tales efectos, se defendi la doctrina de la
Constitucin histrica dual, basada en dos grandes Instituciones histricas, la Corona y las Cortes,
que la Constitucin no creaba, sino que se limitaba a reconocer y a regular sus recprocas
relaciones. El poder regio era an determinante, en mltiples facetas, de la vida poltica, si bien ya
se encontraba limitado por la coparticipacin del Parlamento y por la implantacin de una
superlegalidad sobre el Monarca. La concepcin del Rey como un poder efectivo, que intervena
en la direccin del proceso poltico, situaba al Gobierno como rgano estrechamente relacionado
con el Rey y que gozaba de su confianza.
En la Monarqua parlamentaria, a diferencia de lo que suceda en la simplemente constitucional,
el Gobierno no depende de la confianza del Rey y ni siquiera existe la institucin de la doble
confianza que caracterizaba a la Constitucin canovista de 1876. En ella el Presidente del Gobierno
y los ministros responden polticamente slo ante el parlamento, tal y como se prev en el ttulo V
de la Constitucin de 1978, constitucin que rompe con la tradicin de las Monarquas
constitucionales propias del constitucionalismo decimonnico de nuestro pas. Ser,
consecuentemente, principio caracterstico de la Monarqua parlamentaria que el Rey es
irresponsable.
La Monarqua parlamentaria es una democracia coronada. Donde el Rey es Jefe del Estado,
pero est tan desvinculado del Poder ejecutivo, que se aplica la mxima de que el Rey reina, pero
no gobierna, que admite tambin la lectura positiva de que el Rey no gobierna, pero reina. As
mismo, est plenamente desvinculado del poder legislativo y es ste el que asume la funcin de
debatir y aprobar las leyes. Tambin, por supuesto, el Poder Judicial es enteramente independiente
del Rey.
Precisamente el que el Rey tenga escaso poder es lo que hace asumible en un ordenamiento
jurdico poltico, presidido por el pensamiento democrtico, el que la jefatura del Estado se confe a
la Monarqua, es decir, a una institucin hereditaria y no electiva. Histricamente la confluencia de
la Monarqua con la democracia slo se ha conocido a travs del rgimen parlamentario, nunca
mediante el rgimen presidencialista, por razones obvias.
1.3. La Monarqua parlamentaria en el art. 1.3 de la Constitucin de 1978.
Los Constituyentes en lugar de emplear la expresin acuada por la doctrina de forma de

gobierno en el artculo 1.3, emplearon el trmino forma poltica (La forma poltica del Estado
Espaol es la Monarqua parlamentaria). Sin duda lo hicieron para eliminar cualquier duda de que
se haba dado un salto histrico de la vieja Monarqua constitucional limitada a la parlamentaria.
Dicha frmula es muy amplia y permite incluir en su seno tanto la forma de gobierno como la forma
de Estado.
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En la vigente Constitucin de 1978 se constata ya en el prembulo que son slo las Cortes las
que aprueban la Constitucin y el pueblo quien la ratifica, con el fin de hacer resaltar que no se va
a reconocer en el articulado de la misma ninguna posicin de superior legitimidad a la Corona
sobre las restantes instituciones que contempla la Constitucin. Sin embargo, tambin se esfuerza
en realzar y dignificar la posicin del Rey
Ahora bien, el que la Constitucin adopte el modelo de una democracia coronada, en nada
reduce el papel que histricamente han asumido las monarquas europeas y que hoy siguen
desempeando todas ellas, entre ellas la espaola, y que suponen su razn de ser. stas son:
Su capacidad para representar al conjunto de una Nacin y por encarnar el pasado histrico
de su pueblo
Su idoneidad para representar los valores permanentes del Estado
Su independencia natural frente a los partidos y a las pugnas polticas
Su carcter de garanta de continuidad sin interregnos ni sobresaltos. Y ello son buenas
razones que justifican la utilidad de la institucin que las aporta.
2. EL REY COMO JEFE DEL ESTADO. (******)
El artculo 56 CE define al Rey como Jefe del Estado, y como tal es rgano constitucional del
Estado y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitucin y las leyes. .
El que, tal y como dispone el artculo 56, el Jefe del Estado sea un poder arbitral y moderador
del funcionamiento regular de las instituciones, le caracteriza como un rgano eminente, pero no
tanto como para que su voluntad prevalezca sobre la de los dems, sino que hay que situarla en el
terreno de la dignidad y en el de su posicin formal en el conjunto de las instituciones.
El Rey de Espaa es Jefe del Estado en trminos anlogos a como lo es el presidente de una
Repblica parlamentaria, si se salvan algunas diferencias ciertamente significativas:
a) La forma de seleccin: hereditaria en el caso del Rey y electiva en el otro caso.
b) El haz de funciones, ms limitado en el caso del Rey.
c) El Rey ha de ser un rbitro enteramente neutral.
d) La duracin en el desempeo del cargo. El Monarca, en principio, tiene carcter vitalicio,
mientras que el presidente de la repblica lo es durante el periodo de su mandato.
e) Es consustancial a la Corona ser una magistratura simblica, dada su vinculacin histrica
con un territorio y con un pueblo. El Rey, como establece el artculo 56, es smbolo de la unidad y
permanencia del Estado. No puede el Presidente de una Repblica, por grandes que sean su
capacidad intelectual y su autoridad moral, ser un smbolo de la misma naturaleza.
Sin embargo, junto con estas diferencias prevalece el paralelismo que conlleva que en ambos
casos estamos ante una misma institucin: la Jefatura del Estado.

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LECCIN 2 EL REY.
1. EL REY COMO ENCARNACIN DE LA CORONA.
La Corona es un rgano constitucional del Estado, la Jefatura del Estado, cuyo titular es
seleccionado en base al principio hereditario y al orden de sucesin. La palabra Rey es empleada
en el texto constitucional en su acepcin impersonal, como cuando el art. 56 afirma que el Rey es
smbolo de Unidad y de la permanencia del Estado. Pero de ordinario la expresin que mejor
describe la transpersonalidad de la figura del Rey es La Corona que se personifica en el Rey, el
varn o la mujer (la reina) que en cada momento ostenta la Corona. El Status del Rey es
imprescindible para comprender la realidad actual de la Monarqua y para aproximar el anlisis de
las funciones del Rey.
1.1. Los ttulos del Rey.
Segn el art. 56.2 CE Su ttulo es el de Rey de Espaa y podr utilizar los dems que
correspondan a la Corona.
Esta segunda parte permite introducir en el simbolismo regio, junto al factor de la unidad, una
referencia a la tradicin de la Corona espaola de aunar varios reinos. Estamos ante una referencia
constitucional a los Ttulos del Rey y no de otras personas, por lo que carece de fundamento la
conclusin de Ramn Entrena de que el precepto viene a suponer la constitucionalizacin del
Derecho nobiliario, aunque ste subsiste, como en las monarquas europeas, en la medida que no
se oponga a las disposiciones constitucionales. El ttulo II de la constitucin, como corresponde a
una Monarqua parlamentaria de nuestra poca, no hace mencin de la nobleza, la cual carece de
roll en el sistema poltico espaol.
El actual rey de Espaa, con motivo de sus visitas a la Sede Pontificia, as como las visitas
papales a Espaa, ha utilizado el tratamiento de Majestad Catlica, que ya no se emplea, dado que
nuestro Estado no es confesional.
1.2. La inviolabilidad e irresponsabilidad del Rey.
El apart. 3 del art. 56 CE proclama la persona del Rey es inviolable y no est sujeta a
responsabilidad.
Inviolabilidad e irresponsabilidad, son conceptos que la doctrina emplea como sinnimos,
aunque algunos se han esforzado por diferenciarlos, posicin que los autores toman como correcta
ya que queda matizada el mencionado precepto de la CE.
La inviolabilidad del Rey es un principio que busca proteger con particular nfasis la vida y el
honor del Monarca. Tiene su desarrollo en el derecho penal, que sanciona con penas
particularmente graves los delitos cometidos contra el Jefe del Estado. Nuestro Cod. Penal 1995
tipifica en los arts. 485 a 491 los Delitos contra la Corona que incluyen conductas contra el rey, o
cualquiera de sus ascendientes o descendientes, la Reina consorte o el consorte de la Reina, el
regente o algn miembro de la Regencia y el prncipe heredero.
Otra acepcin de la inviolabilidad permite equipararlo al de irresponsabilidad. La Constitucin en
el art. 71.1 establece que los diputados y senadores gozaran de inviolabilidad por las opiniones en
el ejercicio de sus funciones y ello equivale a irresponsabilidad. Consecuentemente, el Monarca no
puede ser perseguido criminalmente.
Este principio hay que entenderlo, no como se concibi en la Monarqua Absoluta, sino en el
contexto de la Monarqua parlamentaria en que el Rey est supeditado a la constitucin, ha de
respetar las leyes, y sus actos estn sometidos al refrendo. Este sometimiento del Rey al Derecho
es plenamente compatible con que la constitucin, con buen criterio, se niegue a prever la hiptesis

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de que el Rey delinca, lo cual Sera incompatible con los supuestos en que se apoya la Corona y el
Estado de Derecho. De llegar a producirse tan improbable supuesto, nos encontraramos, mas que
frente a instrumentar un proceso, ante el desprestigio y, por ende, ante el ocaso de la Institucin
monrquica. Puede decirse que la prdida del trono seria la pena que sufrira el hipottico rey
delincuente.
El singular status que ubica la constitucin al Rey en cuanto a su irresponsabilidad no es
extendida ni al heredero de la corona ni a los restantes miembros de su familia, lo cuales han de
asumir la responsabilidad en forma idntica a los restantes espaoles, puesto que a falta de
previsin constitucional especfica, resulta de aplicacin el principio conforme al que todos los
espaoles somos iguales ante la ley (art 14 CE).
Esta irresponsabilidad no solo se predica ante los Tribunales Penales sino tambin en cuanto
irresponsabilidad poltica, lo que se traduce que el Rey no responde del ejercicio de sus funciones
constitucionales ante las Cortes Generales.
La exigencia de responsabilidad poltica consiste en una valoracin parlamentaria y discrecional
del acierto o infortunio con que un titular de funciones pblicas las ha ejercitado, con el alcance de
cese de oficio, si en el procedimiento la cmara acaba aprobando una resolucin que les es
adversa. En un Rgimen parlamentario, como el nuestro, la posibilidad de que se formule una
exigencia por parte del congreso respecto del quehacer del gobierno es consustancial al sistema
poltico establecido. Pero tambin es connatural a una monarqua parlamentaria que el Rey sea
polticamente irresponsable. Lejos de ser un principio poltico atvico, es uno de los ms
importantes logros de la feliz evolucin de la institucin monrquica a lo largo de un proceso que la
compatibiliza plenamente con la filosofa democrtica del Gobierno, por y para el pueblo. En la
Monarqua parlamentaria o Democracia coronada, el rey deja de participar en la accin de Gobierno
y nunca puede actuar solo. Los actos del Rey han de estar refrendados por quien se hace
responsable de los mismos.
Durante la Monarqua absoluta la institucin del refrendo fue un expediente que permita
conocer qu Secretario del Rey le haba preparado la disposicin o el acto poltico de que se tratase,
cuya decisin dependa enteramente del Monarca quien tambin firmaba junto a la firma de su
Secretario; todo lo ms el refrendante certificaba el acto del Rey. Pero el curso seguido, a partir de
la experiencia britnica, cambiar el papel asumido por ambas firmas, de modo que la del
Secretario o Ministro o presidente no ser ya la de quien se ha limitado a realizar las tareas
auxiliares o a asesorar, sino la del autntico autor del acto, la del responsable del mismo. Mientras
tanto, la firma del Rey se ha convertido en la de quien conserva la facultad de asesorar y advertir, y
a veces que ni siquiera la ejerce y se limita a autentificar el acto. Obviamente, el traspaso de toda
funcin ejecutiva al gobierno ha tenido como corolario ineludible el que haya de responder el
Gobierno, o aquella a quien en cada caso corresponda, de los actos que solo formalmente son del
Rey. As, la Corona, a la par que alcanzaba su cota ms baja de poder, lograba un status de
irresponsabilidad poltica y con frecuencia, su cota ms alta de autoridad. El Rey se convierte as en
El poder Neutro, a la vez que pierde la posibilidad de hacer prevalecer por la fuerza del derecho
sus puntos de vista particulares sobre la opinin de sus ministros.
El problema de la irresponsabilidad y de la inmunidad de los parlamentarios, fue objeto de
atencin en el ao 2000, con motivo de la Ratificacin por Espaa del Estatuto de Roma que
instituye la Corte Penal Internacional. El consejo de Estado dictamino que tal tratado Internacional
poda suscribirse y ratificarse sin necesidad de reformar la constitucin.
1.3. La dotacin de la Corona y la Casa del Rey.
En las monarquas absolutas no se conoca la distincin entre el Patrimonio de la Corona y el

del Estado, sta se fue introduciendo paulatinamente y en cada pas con caractersticas propias.
La dotacin de la corona no es una asignacin personal al rey, ni una retribucin, sino como
establece el art 65.1 CE una cantidad global para el sostenimiento de su familia y casa. Es, por lo
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tanto, una dotacin a un rgano del Estado (que, como cualquier otro, requiere de unos recursos
para poder desempear sus funciones), que proviene de los presupuestos Generales del Estado,
correspondiendo al Jefe de la Casa del Rey proponer la suma que estime adecuada y a las Cortes su
debate y aprobacin. Tal como prev el propio art 65.1, el Rey distribuye libremente esta dotacin
sin refrendo. El precepto precisa que la recibe para el sostenimiento de su Familia y Casa, finalidad
que excluye que el Rey pueda destinar a otros fines dicha dotacin.
Aparte de los referidos recursos presupuestarios, se ponen tambin a disposicin de la Corona
una serie de bienes diversos, particularmente palacios y otros edificios con sus terrenos, muebles y
enseres, tradicionalmente incluidos en el Real patrimonio o hoy llamado Patrimonio Nacional,
contemplado art 132.3 de la constitucin y regulado en La ley 26/1982 de 16 junio. Estos bienes se
han conceptuado siempre como afectos al servicio de realce de la dignidad de la institucin real.
El Rey y su casa pueden servirse, pero no son titulares del mismo y no pueden llevar a efecto ni
actos de disposicin ni de administracin, actividad que la ley reserva a un consejo de
administracin.
La estructura de la Casa Real es la prevista en RD 434/1988 de 6 de mayo, que refuerza la
autonoma del Rey para organizar y gobernar la Casa Real definida, definida como rgano de
apoyo: (La Casa de Su Majestad el Rey es el organismo que bajo la dependencia directa de S.M.,
tiene como misin servirle de apoyo en cuantas actividades se deriven del ejercicio de sus funciones
como Jefe de Estado), que hoy tiene una pequea organizacin, (de dimensin sensiblemente
inferior a la de otras casa reales europeas, por lo que no se puede excluir su redimensionamiento
para adecuarla a las funciones que ha de desempear el monarca), que es la siguiente:
a) El Jefe de la Casa Real, que dirige todos sus servicios y lleva las relaciones con el Exterior.
b) El Secretario General, que est al frente de la Secretaria general y, por tanto, de toda la
actividad administrativa, excepto la rbita militar.
c) El cuarto Militar, que es dirigido por el Jefe del Cuarto y que est compuesto por los
ayudantes del campo.
d) La Guardia Real y el Servicio de Seguridad. e) Oficina de prensa.
2. SUCESION, REGENCIA Y TUTELA DEL REY.
2.1. La sucesin de la Corona. (***)
El artculo 57.1 CE, dispone que la Corona de Espaa es hereditaria en los sucesores de S.M.
Don Juan Carlos de Borbn, legtimo heredero de la dinasta histrica. La Constitucin parte del
hecho de que Don Juan Carlos ya haba accedido al trono el 22 de noviembre de 1975, por tanto,
no le instaura a l, sino que se limita a regular su sucesin. Adems, se sigue la pauta establecida
por otras Constituciones monrquicas de nuestra historia decimonnica y otras Constituciones
europeas, al establecer una Corona hereditaria, cerrando as la puerta a posibles pleitos dinsticos.
La Corona constituye el nico status-roll decidida y abiertamente adscrito, es decir, recibido,
que opera en los mecanismos polticos de nuestra Constitucin. La Monarqua supone la adscripcin
a la misma y no puede dejar de ser serlo: o es hereditaria o no es Monarqua.
La justificacin funcional de la Monarqua es inseparable de la transmisin hereditaria, pues las
dos principales virtudes que habitualmente que se reconocen a la Monarqua y que son su
imparcialidad (la Jefatura del Estado no es debida a ningn grupo o faccin) y su continuidad (la
Jefatura del Estado se transmite sin saltos ni vacos), descansan en el hecho de que el Rey nace y
no se hace. As, la Monarqua parlamentaria implica la extrapolacin al orden poltico de una serie
de instituciones de carcter privado, tales como la familia y la herencia, pero sin que esto suponga
un clima de confusin entre el Derecho Pblico y el Derecho Privado, sino un mundo de valores
esencialmente indiscutido que presta estabilidad y permanencia a la totalidad del orden poltico.

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Nuestra Constitucin fija el orden de sucesin hereditaria (art 57.1), como forma sucesoria al
trono de carcter tradicional. En concreto, la sucesin al trono seguir el orden regular de
primogenitura y representacin, siendo preferida:
La lnea anterior a las posteriores,
En la misma lnea, el grado ms prximo al ms remoto,
En el mismo grado, el varn a la mujer,
Y en el mismo sexo, la persona de ms edad a la de menos.
El nico aspecto debatido del orden sucesorio durante el proceso constituyente fue el de la
preferencia del varn sobre la mujer (que tiene su origen en la ley Slica y estuvo en vigor de
forma ininterrumpida en nuestro pas desde 1837), por introducirse una contradiccin en la
igualdad de sexos que proclama el art. 14. En el momento de redactarse y aprobarse la
Constitucin, se daba por hecho que al Rey le sucedera, en su da, el Prncipe Felipe y que se
estableciera la preferencia del varn sobre la mujer, pero tambin parece lgico que este punto
pueda ser objeto de reforma constitucional en el futuro. Ciertamente, sta puede haber sido la
conciencia social dominante en Europa durante siglos, pero es evidente que se ha producido un
cambio, ya que la mayora de las monarquas europeas han modificado sus reglas sucesorias para
eliminar la preferencia del varn sobre la mujer. (Ej. Holanda, Suecia, Blgica...etc.).
En nuestro pas, en marzo del 2005 el Gobierno acord consultar al Consejo de Estado sobre la
reforma del orden sucesorio a la Corona para eliminar la preferencia del varn, ste afirm que el
principio de igualdad es base suficiente para eliminar la regla de preferencia, sin invocar otros
argumentos.
Finalmente, y aunque exista acuerdo para ello, esta reforma no se llev a cabo, entre otros
motivos por el gravoso procedimiento establecido en el art. 168.
Segn la Constitucin en su artculo 57.2, El Prncipe Heredero tendr la dignidad de Prncipe
de Asturias. El RD 54/1977 de 21 de enero, relaciona con mayor extensin los otros ttulos y
denominaciones que, conforme a la tradicin corresponden al Heredero de la Corona.
La figura del Prncipe Heredero aporta a la Monarqua parlamentaria la certeza sobre quin
asumir la Corona llegado el da de la sucesin y comporta la preparacin prctica y la formacin
terica con vistas a ese momento. Sin embargo, la CE no le encomienda funcin alguna, aunque
puede ejercer funciones representativas, por delegacin del Rey y en los trminos y bajo el
refrendo que la CE prev.
Si se extinguiesen todas las lneas llamadas a la sucesin en Derecho, el art 57.3 de la CE
dispone que las Cortes Generales proveern a la sucesin en la Corona en la forma en que ms
convenga a los intereses de Espaa.
El matrimonio de los Reyes y de sus descendientes: la CE 78 no prev nada sobre el
matrimonio del Rey, con lo que no se ve sometida a debate parlamentario. Slo se hace referencia
a las personas con derecho a la sucesin en el Trono (concepto que abarca a ms personas que el
Prncipe de Asturias), y parte de la presuncin del consentimiento, salvo expresa prohibicin del Rey
y de las Cortes Generales. En este supuesto quedaran excluidos en la sucesin a la Corona por s y
sus descendientes. La prohibicin del Rey precisa de refrendo (art 64.2), puesto que acarrea
efectos polticos, ya que incide en el orden sucesorio de la Corona.
La abdicacin o la renuncia del Rey han de ser aprobada por las Cortes en Ley Orgnica. La
abdicacin puede llevarla a cabo el Rey que ostenta la Corona, mientras que la renuncia a sus
derechos dinsticos puede formularla el Rey destronado.
En los ltimos aos, en algunas monarquas europeas (Blgica y Holanda), el monarca ha
abdicado en favor del heredero. En julio de 2014 el Rey Juan Carlos I abdic en favor de su hijo
Felipe VI, hacindose efectiva mediante LO 3/2014. Con la proclamacin del nuevo rey, su
primognita adquiri la condicin de Princesa Heredera y el ttulo de Princesa de Asturias.

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2.2 La Regencia. (*)
La muerte del Rey no abre un interregno, ya que su sucesor comienza inmediatamente su

reinado sin ms requisitos que los previstos en art. 61 CE:
1. El Rey, al ser proclamado ante las Cortes Generales, prestar juramento de desempear
fielmente sus funciones, guardar y hacer guardar la Constitucin y las Leyes y respetar los derechos
de los ciudadanos y de las Comunidades Autnomas.
2. El Prncipe heredero, al alcanzar la mayora de edad, y el Regente o Regentes al hacerse
cargo de sus funciones, prestarn el mismo juramento, as como el de fidelidad al Rey.
La doctrina tradicional, a la vez que subrayaba las ventajas de la Monarqua sobre la repblica
en cuanto a sustraer la designacin del Jefe de Estado de las maniobras polticas partidistas,
reconoca que el Rey puede sufrir problemas de salud o la prdida de la misma en edades en que el
heredero sea menor de edad. Surgi as la figura de la Regencia, que es la institucin a la que
corresponde ejercer las funciones del Rey durante la menor edad, la ausencia o la incapacidad del
titular de la Corona.
La Regencia ejerce siempre sus funciones, por mandato constitucional, con el mismo contenido
y alcance que la CE prev para cuando son despeados por el propio Rey, pero con carcter
meramente interno. Consecuentemente, el Regente acta mediante actos refrendados y siempre en
nombre del Rey
La CE distingue dos supuestos distintos de Regencia:
a) Regencia por minora de edad del Rey: La CE no establece una mayora de edad
especial para el Rey, alcanzndose sta a los 18 aos. En este caso la Regencia se ejercer por el
padre o la madre del Rey. En defecto de stos, el pariente de mayor edad ms prximo a suceder
en la Corona. Es el nico supuesto en que la Constitucin permite a la Reina consorte o al consorte
de la Reina asumir funciones constitucionales. En defecto de padre o madre del Rey entrar a
ejercer la Regencia, durante el tiempo de la minora de edad del Rey, el pariente de mayor edad
ms prximo a suceder en la Corona. (Art 59.1)
b) Regencia por la inhabilitacin del Rey: supuesto de incapacidad fsica o mental
sobrevenida en la persona del Rey, que requiere que la inhabilitacin sea reconocida por las Cortes
Generales (art 59.2 CE).
Se distinguen dos casos:
1. Si el Prncipe heredero fuera mayor de edad entrar a ejercer inmediatamente la regencia;
2. Si no lo fuere, ejercer la Regencia el pariente de mayor edad ms prximo a suceder en la
Corona.
En cualquier caso, si no hubiera ninguna persona a quien corresponda ejercerla, sta ser
nombrada por las Cortes Generales, y se compondr de 1, 3 5 personas.
No hay previsin alguna en la Ce de prever la Regencia cuando el Rey se halle ausente del
territorio nacional, por lo que lo ms prudente sera que el Rey no haga viajes a zonas
especialmente conflictivas que pudieran dar lugar a extraas circunstancias que dificultasen el
normal ejercicio de las funciones constitucionales de la Corona.
2.3 El tutor. (*)
En el caso de que el Rey sea menor de edad, adems de la Regencia, la CE contempla la figura
del tutor en su artculo 60, pero no define sus atribuciones, por lo que debe entenderse que son las
que confiere el Cdigo civil.
Hay tres supuestos de tutora, en funcin del mtodo seguido para la designacin del tutor:
a) La tutela testamentaria: es el supuesto ordinario, pues ser tutor del Rey menor la
persona que en su testamento hubieses nombrado el Rey difunto, siempre que sea mayor de edad
y espaol de nacimiento.

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Se discute la necesidad del refrendo para este acto del Rey. Para el Prof. Alzaga no es preciso
el refrendo: la exigencia del refrendo se refiere al a todos los actos del Rey, pero no a sus actos
privados, y el tutor del Rey desempea slo funciones de Derecho privado, ninguna de Derecho
pblico.
La tutela es una institucin del Derecho de familia, y si la Constitucin parte de respetar el
carcter privado de los actos del Rey ajenos a sus funciones constitucionales, no tiene sentido exigir
el refrendo a la hora de elegir un tutor sin funciones jurdico-polticas. Es fin de la tutela la guarda
de la persona y los bienes del menor, y el Rey goza de libertad para administrar su patrimonio
personal. El documento elegido por la Constitucin es el testamento, que es el nico que nuestro
Cdigo civil admite para que un padre designe tutor, y este documento no parece indicado para que
concurra el refrendo.
El que la tutela testamentaria se anteponga en nuestra Constitucin a la legtima puede
conducir a situaciones absurdas si aquella no recae en el otro cnyuge regio viviendo al sobrevenir
la muerte del Rey, salvo que aqul linde con una situacin de incapacidad.
b) Tutela legtima: en defecto del anterior, se confa la tutela a personas cuyo afecto al
menor se presupone. La Constitucin slo prev la tutela legtima del padre o madre del Rey
menor, mientras permanezcan viudos.
c) Tutela dativa: en ausencia de las anteriores, el tutor ser nombrado por las Cortes
Generales, reunidas en sesin conjunta de ambas Cmaras, pero no podrn acumularse los cargos
de Regente y tutor sino en el padre, madre o ascendientes directos del Rey.
El ejercicio de la tutela, tal y como establece al art 60.2 CE, es tambin incompatible con el de
todo cargo o representacin poltica, asegurando que el tutor desempear su funcin al margen de
aspiraciones de poder o de la contienda poltica.

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LECCIN 3 LAS FUNCIONES DEL REY.
1. LAS FUNCIONES DEL REY.
1.1. Su alcance actual.
La evolucin de las Monarquas ha abocado a una amplsima reduccin de las funciones de

reinar en las Monarquas parlamentarias de nuestro tiempo. As, nuestro Rey, como la totalidad de
los reyes europeos, reinan sobre pueblos con cultura poltica creciente, formados por ciudadanos
habituados a la participacin en poltica y a las elecciones libres y competitivas, de modo que en la
mayora de los supuestos el Rey es el gran espectador de la vida poltica, en la que interviene
arbitrando y moderando (tal y como lo prev el artculo 56.1 CE) y guardando y haciendo guardar la
Constitucin (Art 61.1)
Las funciones del Rey se contemplan en el art. 56.1 de la CE, estableciendo que: "El Rey es el
Jefe del Estado, smbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular
de las instituciones, asume la ms alta representacin del Estado espaol en las relaciones
internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histrica, y ejerce las funciones
que le atribuyen expresamente la Constitucin y las leyes".
La equivocidad con que se expresa este artculo ha dado lugar a dos interpretaciones:
1. La interpretacin de que el Monarca tiene dos grandes categoras de funciones, ambas
otorgadas por la CE, pero la primera con un mayor mbito de discrecionalidad (funcin arbitral y
moderadora y alta representacin del Estado en las relaciones internacionales) y la segunda,
configurada por el colectivo de funciones tasadas que le son atribuidas expresamente por la
Constitucin y las leyes
2. La que comparten los autores del libro y que considera que el Rey no tiene ms atribuciones
que las que expresamente le reconocen la Constitucin y las leyes, estando entre sus ms altas
funciones la arbitral y moderadora, cuya trascendencia puede ser mxima en momentos de crisis
poltica, pero siempre ejercida a travs de los procedimientos previstos en la Constitucin.
La prctica totalidad de la doctrina ha entendido que las funciones regias moderadora y arbitral
se desenvuelven en el terreno de la auctoritas, pero no de la potestas. As, junto con a las
funciones genricas del rey (la simblica, la representativa, la moderadora y la arbitral), se
encuentran, las que se pueden clasificar como de funciones especficas (las que expresamente le
atribuyen las Constitucin y las leyes), desempendose siempre las genricas a travs de las
especficas.
1.2. La clasificacin de las facultades Regias

La doctrina constitucionalista espaola ha seguido diversos criterios a la hora de ordenar las
diversas facultades que integran las funciones constitucionales del Rey. Hay tres criterios bsicos de
clasificacin:
A) En base al criterio de adscripcin de las facultades regias en las funciones que al Rey
atribuye el artculo 56.1:
Facultades que corresponden a la funcin simblico-representativa.
Facultades que corresponden a la funcin que desempea el Rey como rbitro y
moderador del funcionamiento de las instituciones.
B) En funcin del criterio de su relacin con los tres poderes clsicos del Estado:
Facultades conexas con el Gobierno.
Facultades relacionadas con las Cortes Generales.
Facultades vinculadas al Poder Judicial.
C) En funcin del criterio del refrendo:
Facultades regias sometidas a refrendo ministerial.

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Facultades regias sujetas al que se ha dado en llamar refrendo de expedicin.
Facultades regias que precisan de un refrendo de control de la legalidad.
Facultades regias excepcionalmente excluidas de refrendo.
2. EL REY Y EL GOBIERNO. (***)
Hasta la Constitucin de 1978 la mayor parte de los anteriores textos constitucionales, que
basados en el doctrinarismo construyeron las instituciones polticas sobre dos pilares: Corona y
Cortes haciendo descansar la vida de los gobiernos en el principio de la doble confianza, conforme
al cual el gobierno no slo necesitaba la confianza de las Cortes, sino tambin del Rey, al que se
atribua la titularidad del poder ejecutivo. Actualmente desaparece esta identificacin y se da un
tratamiento constitucional a estas cuestiones situado en las antpodas de nuestra tradicin histrica
que abocaron a un amplio desprestigio de la Corona y de los partidos que se fueron turnando en el
poder
Las funciones que atribuye la Constitucin vigente al Rey en relacin con el Gobierno son las
siguientes:
2.1. La designacin y cese del Gobierno (*)
a) Proponer el candidato a Presidente del Gobierno (art. 62 d) CE): es la funcin regia

con mayor peso poltico que puede convertir al Rey en rbitro efectivo de la vida poltica (cosa que
hasta la actualidad no se ha producido). En todo caso esta facultad est muy condicionada por dos
Requisitos formales (art. 99.1 CE), que son:
La previa consulta con los representantes designados por los Grupos polticos con
representacin parlamentaria.
Efectuar la propuesta a travs del Presidente del Congreso, el cual desempea un papel de
mero cauce de la propuesta.
El Rey tiene de iure libertad de sugerir el candidato que estime conveniente no pasa de ser
una posibilidad formal-, pero al necesitar el candidato la confianza del Congreso de los Diputados,
no puede el Rey de facto pensar en respaldar un candidato que no pueda gozar al menos de
mayora simple en la Cmara baja.
El contenido de esta importante facultad regia est en ltima instancia condicionado por el
sistema parlamentario y de partidos. Esto est en relacin directa con la existencia o no de una
mayora absoluta en el Congreso, ya que de darse sta, el Rey debe limitarse a proponer como
candidato a la Presidencia del ejecutivo al Jefe del partido que ha obtenido la mayora de los
diputados en las elecciones generales. Y lo mismo ocurrir en los casos cuando de las urnas haya
salido una mayora simple que roce la mayora absoluta y sea impensable un Gobierno respaldado
por la totalidad de los restantes partidos. Esto es precisamente lo que ha ocurrido en todas las
propuestas a candidato a Presidente desde 1978 hasta 2015. Sin embargo, en un sistema no
bipartidista (como tericamente es el nuestro) no son descartables las situaciones postelectorales
en que no haya una mayora clara para respaldar un Gobierno, y es en estos casos cuando se
produce le papel arbitral del Rey, an ms terico que practico como se ha demostrado en las
elecciones generales de diciembre de 2015 y junio de 2016.
Las consultas regias a los representantes de los grupos polticos, ms que para recabar
informacin conducente a sugerir el Rey un candidato fruto de su iniciativa, servirn en la prctica
totalidad de los casos para que el Rey conozca los acuerdos a los que al respecto hayan llegado los
partidos que estn en condiciones de garantizar un voto favorable a la investidura en el Congreso.
Si transcurrido el plazo de 2 meses, a partir de la primera votacin de investidura, ningn
candidato hubiese obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolver ambas Cmaras y convocar
nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso.

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Tal y como se especifica en el artculo 101 CE, los casos en que el Rey debe proponer un
candidato a la Presidencia del Gobierno al Congreso de los Diputados son los siguientes:
a) Tras la celebracin de elecciones generales.
b) En los casos de prdida de la confianza parlamentaria, por negacin de un voto de
confianza.
c) Por dimisin del Presidente del Gobierno.
d) Tras el fallecimiento del Presidente del Gobierno.
b) Nombrar al Presidente del Gobierno: Una vez investido el candidato en el Congreso o
bien haya prosperado un voto de censura, el Rey proceder al nombramiento del Presidente del
Gobierno en los trminos previstos en la Constitucin (art. 62 d) CE). Es un acto reglado al que el
Monarca viene constitucionalmente obligado, refrendando este nombramiento el Presidente del
Congreso (art. 64.1 CE)
El cese del Presidente del Gobierno, tras la celebracin de elecciones generales, la prdida de la
confianza del Congreso, su dimisin o su fallecimiento, se debe formalizar por Real Decreto firmado
por el Rey y refrendado por el Presidente del Gobierno saliente, con la obvia excepcin del
fallecimiento de ste, en que el refrendo corresponde al Vicepresidente del Gobierno de existir ste.
c) Nombrar y separar a los miembros del Gobierno, a propuesta de su Presidente: El
Rey en este caso, como en tantos otros es en nuestro Derecho constitucional un centro de
imputacin de actos que realmente corresponden a otro autor y en este caso obviamente al
Presidente del Gobierno. Es decir, la iniciativa y la responsabilidad de estos nombramientos recaen
por entero en la persona del Presidente del Gobierno, una vez investido por el Congreso, pero, sin
necesidad de que ste haya tenido que desvelar en la sesin de investidura ante la Cmara, los
nombres de los futuros ministros.
2.2. Otras funciones del Rey respecto del Gobierno.
a) Ser informado de los asuntos de Estado y presidir, a estos efectos, las sesiones
del Consejo de Ministros: El Rey debe ser informado por el Presidente del Gobierno, salvo en los
casos en que preside el Consejo; no hay por lo tanto despacho con los Ministros. La costumbre
constitucional ms afortunada sera la que centrase la informacin del ejecutivo hacia el Rey a
travs de la persona del Presidente del Gobierno, y, por supuesto, de los Presidentes del Congreso
y del Senado, y ms espordicamente de los Presidentes de las CCAA y de los Partidos Polticos, sin
perjuicio de que el Rey pudiera normalmente recibir otras informaciones puntuales de los ministros.
Prev, tambin el art. 62 g) CE que el Rey puede presidir las sesiones del Consejo de
Ministros, cuando lo estime oportuno, a peticin del Presidente del Gobierno, limitndose su
presencia all a ser informado, y no a dirigir las deliberaciones o a participar en las mismas, y
mucho menos a involucrarse en los acuerdos que se adopten. Es decir, el Rey no est al frente del
Poder Ejecutivo ni forma parte del mismo. La literalidad del precepto exige una peticin expresa del
Presidente del Gobierno, sin la cual el Rey no puede asistir a tales sesiones, ahora bien, esta
peticin no es vinculante para el titular de la Corona que puede libremente declinar la invitacin.
b) Expedir los decretos acordados en Consejo de Ministros, nombramientos de
empleos civiles y militares, y otorgamiento de honores y distinciones: El art. 62 f) CE
incluye:
La facultad de expedir los decretos acordados en el Consejo de Ministros: el artculo remarca
con exactitud que es al Consejo de Ministros, y no al Gobierno.
Hay diferencias en la doctrina respecto sobre si el rey viene obligado en todo caso a la
expedicin de los decretos. La doctrina ha mantenido al respecto 3 tesis:
-SANCHEZ AGESTA: Cabe considerarlas situaciones polticas de hecho en que el Rey ponga
objeciones graves a la firma de un decreto con un fundamento en la Constitucin que pudiera
determinar de hecho la dimisin del Gobierno.

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-La mayor parte de la doctrina sostiene que el Rey viene obligado a la expedicin de los
decretos, mxime porque tal expedicin no pasa de ser una formalidad para que los decretos
aprobados en el Consejo de Ministros entren en vigor, ya que como establece el artculo 97, es el
gobierno ejerce la potestad reglamentaria.
-ALZAGA sostiene que la firma del Rey es un acto obligado: El Rey no puede adentrarse a
juzgar si el contenido de la disposicin que se le pasa a la firma vulnera normas superiores del
ordenamiento jurdico, bien por transgredir una ley, bien por contravenir la Constitucin. Adems, el
Rey tan slo podra negar su firma a un decreto si el mismo no ha sido acordado en Consejo de
Ministros, puesto que, entonces la presunta norma carecera de tal rango normativo y porque este
requisito viene recogido en la CE (art. 62 f)).
As, los Reales Decretos se caracterizan por tratarse de actos del rey, que no estn precedidos
por una aprobacin en el Consejo de Ministros, y que conservan la forma jurdica del Real Decreto
por inercia histrica. Esto pone de manifiesto que la redaccin del artculo 62.f no pudo ser ms
cuidada
Conferir los nombramientos civiles y militares y otorgamiento de honores y distinciones: La
primera vertiente es consecuencia de una tradicin histrica de nuestro constitucionalismo
monrquico y tiene carcter formal o simblico. La segunda vertiente, tambin heredera de la
historia, es materia regulada por la Ley en la que la firma del Rey no puede prescindir del refrendo
gubernamental, aunque en la prctica, la doctrina, asume que es terreno del honor y no de los
derechos efectivos ni del poder poltico, por ello es admisible que el Rey sugiera algn nombre a la
hora de otorgar alguna condecoracin o distincin de anloga naturaleza y esto encaja bien con su
funcin simblica y representativa.
c) El mando supremo de las fuerzas armadas: Ha habido en la doctrina diferentes
interpretaciones del carcter de la comandancia militar regia a que se refiere el artculo 62.b:
SANCHEZAGESTA: esta competencia se atribuye directamente al Rey y aunque no puede
ejercerla sin refrendo, si puede corresponderle una cierta iniciativa. El Gobierno puede oponerse y,
ante la insistencia regia, si considera que no debe admitir la responsabilidad de una acto, puede
dimitir; lo que es un freno a la iniciativa regia moderada as por el refrendo en base a mltiples
consideraciones de Derecho histrico y comparado.
SEVILLA ANDRS y HERRERO DE MION: defienden sin tapujos el carcter efectivo del
mando regio de las Fuerzas Armadas
ALZAGA: El mando del Rey sobre nuestras Fuerzas Armadas, no es efectivo, sino de carcter
eminente y complementario de la facultad efectiva que el art. 97 CE otorga al Gobierno de dirigir la
Administracin militar y la defensa del Estado. nica visin no contradictoria con el concepto de
Monarqua Parlamentaria y con la generalidad de que el refrendo debe exigirse, por imperativo del
art 64, a todos los actos del Rey previstos en el artculo 62. Esta interpretacin es la sostenida por
la mayora de la doctrina constitucionalista espaola.
d) Acreditar a los embajadores y otros representantes diplomticos: Esta funcin
deriva del art. 56 CE., segn el cual "el Rey es el Jefe del Estado" y "asume la ms alta
representacin del Estado espaol en las relaciones internacionales". La propia CE le atribuye la
facultad de recibir a los representantes extranjeros en Espaa, que estn acreditados ante l
(art. 63 CE). Ahora bien, tales funciones son simblicas, ya que es al Gobierno a quin le
corresponde la direccin de la poltica exterior del Estado (art. 97 CE). Por tanto, corresponde al
Gobierno nombrar los embajadores y otros representantes diplomticos, cuyas cartas credenciales
mediante acto sujeto a refrendo gubernamental-sern firmadas por el Rey.
e) Otras funciones:
1) Al Rey corresponde convocar a Referndum en los casos previstos en la Constitucin, entre
los que se encuentra:
a) El supuesto de referndum potestativo acerca de decisiones polticas de especial
trascendencia, mediante propuesta en exclusiva del Presidente del Gobierno y
convocado por el Rey previa autorizacin del Congreso de los Diputados (art. 92 CE).
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b) El supuesto de Reforma Constitucional, a que se refieren los arts. 167.3 y 168.3 CE.
2) Atribuye tambin la CE al Rey el Alto Patronazgo de las Reales Academias.
3. EL REY Y LAS CORTES. (*****)
Hoy la independencia de las Cortes respecto al Rey es total, aunque la CE le reserva ciertas
facultades que tienen un contenido meramente formal.
3.1 Sancionar y promulgar las leyes.
La sancin regia es el ltimo rescoldo de lo que antao fue el poder legislativo del Monarca.
Nuestra CE de 1978 dispone que corresponde al Rey la sancin de las leyes (art. 62 a)) aprobadas
por las Cortes Generales, y debe hacerlo en el plazo de 15 das (art. 91) a partir del da siguiente a
aquel en el que el Presidente del Gobierno somete el texto legal de que se trate a la firma del Rey.
El refrendo de la sancin compete al Presidente del Gobierno, sin otra finalidad que certificar la
autenticidad de la firma regia. En consecuencia, la sancin ya no es el acto de un Rey colegislador
sino el cumplimiento de una obligacin constitucional por un rgano hacia el que se guarda un
respeto formal.
El Rey no puede negarse a sancionar ni siquiera en supuestos de inconstitucionalidad de la
norma, de los que habr de entender, en su caso y da, el TC.
La Constitucin y la doctrina distinguen entre el acto de sancin y el de promulgacin de las
leyes. La promulgacin es una frmula rituaria que se estampa con la firma del Rey, a continuacin
de la sancin y que literalmente dice as. Promulgacin. Por tanto, Mando a todos los espaoles,
particulares y autoridades, que guarden y hagan guardar esta Ley
La promulgacin es un acto debido de carcter meramente declarativo, que se limita a integrar
formalmente la eficacia de la ley y, a la par, contiene un mandato tambin pro forma-dirigido a las
autoridades y ciudadanos para que la cumplan. La promulgacin en la prctica-es simultnea a la
sancin.
3.2 Convocar y disolver las Cortes Generales y convocar elecciones en los trminos
previstos en la constitucin.
La actual facultad regia de convocar las Cmaras est limitada a la Convocatoria de las
Cmaras al comienzo de la legislatura, tras la celebracin de elecciones generales y no al inicio de
las sesiones anuales, en febrero y en septiembre, o extraordinarias que corresponde al Presidente
de las Cmaras.
Tras las elecciones al Congreso, por imperativo del art. 68.6 CE, el Rey deber convocarlo
dentro de los 25 das siguientes a la celebracin de las elecciones. La laguna constitucional en lo
referente a la convocatoria del Senado debe ser colmada aplicando anlogamente la misma
previsin constitucional.
La disolucin anticipada de las Cortes Generales (art.115 CE) es una facultad meramente
formal, puesto que ni la sola voluntad del Monarca es suficiente para una disolucin anticipada de
las Cmaras, ni puede el Rey ms all de ejercer su derecho a aconsejar-negarse a acceder a la
solicitud de disolucin que le presente el Presidente del Gobierno.
En el supuesto de disolucin automtica del art. 99, por imposibilidad de investir a un candidato
a Presidente del Gobierno en el plazo de 2 meses, el Rey debe disolver ambas Cmaras y convocar
nuevas elecciones automticamente, sin margen alguno de discrecionalidad, con el refrendo del
Presidente del Congreso.

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3.3 Manifestar el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por
medio de tratados declarar la guerra y hacer la paz.
Corresponde al Gobierno dirigir la poltica exterior (art. 97 CE) y por tanto, negociar los tratados
internacionales, a las Cortes autorizar los tratados (arts. 93 y 94) y al Rey tan solo asumir la funcin
representativa de manifestar finalmente el consentimiento del Estado.
Declarar la guerra y hacer la paz: El art. 63.3 CE establece que Al Rey corresponde, previa
autorizacin de las Cortes generales, declarar la guerra y hacer la paz.
En esta materia, el Rey tampoco tiene margen de discrecionalidad, ya que los supuestos de
declaracin de la guerra o de hacer la paz son de iniciativa del Gobierno (art. 97 CE), precisan de
autorizacin de las Cortes (art. 63.3 CE) y no es concebible que, llegado el caso de producirse esta
autorizacin el Rey se negase a firmar la declaracin de guerra o la paz, la firma regia se
desenvuelve en estos casos en el mbito simblico.
4. EL REY Y LA JUSTICIA.
El Poder Judicial goza de una muy particular independencia en nuestro sistema constitucional,
que es, sin embargo, compatible con ciertas funciones simblicas que se le atribuyen al Rey.
El art. 117 de la CE determina que "la justicia emana del pueblo y se administra en nombre del
Rey" por Jueces y Magistrados. Se trata de una reminiscencia histrica de carcter simblico, sin
ninguna consecuencia prctica.
El Presidente del Consejo General del Poder Judicial, que es el presidente del Tribunal Supremo,
es nombrado por el Rey a propuesta del propio Consejo (art 123 CE), mientras que el Fiscal General
del Estado es nombrado por el Rey a propuesta del Gobierno, odo el CGPJ (art 124)En estas
circunstancias, corresponde al Rey. En ninguno de los dos casos hay margen para la
discrecionalidad.
Puede tambin, el Rey, Ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podr
autorizar indultos generales (art. 62 i) CE. La propuesta de indulto, parte del Ministro de Justicia y
es el Consejo de Ministros el que lo decide efectivamente. El ejercicio de esta facultad tiene reserva
de Ley especfica, por la necesidad del concurso de refrendo y por la prohibicin de conceder
indultos generales.
5. EL REY Y LAS COMUNIDADES AUTNOMAS.
La confianza entre el centro y las regiones y nacionalidades de la periferia se construyen en la

Constitucin desde principios, equilibrios, controles y garantas. Una de estas ltimas es la de que el
Rey al ser proclamado ante las Cortes Generales, prestar juramento amn de guardar la
Constitucin y las Leyes-de respetar los derechos de las CCAA (art 61.1). Este juramento regio no
convierte al Rey en defensor del bloque de constitucionalidad, funcin que corresponde al Tribunal
Constitucional, pero busca obligarle moralmente con unos derechos de las CCAA que se quieren
solemnizar.
El Rey ni convoca o disuelve las respectivas Asambleas legislativas, ni propone a stas el
candidato a Presidente del Gobierno autonmico, ni firma la convocatoria de elecciones, ni sanciona
las leyes de las CCAA, ni expide sus decretos, pero la CE le atribuye el nombramiento de los
Presidentes de las CCAA. (art. 152.1).
El TC ha declarado que este acto est sujeto a las prescripciones constitucionales y
consiguientemente debe ser refrendado en la forma prevista en el art. 64 CE.

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6. LA INSTITUCIN DEL REFRENDO. (***********)
El artculo 64 CE dispone Los actos del Rey sern refrendados por el Presidente del Gobierno y,
en su caso, por los Ministros competentes. La propuesta y el nombramiento del Presidente del
Gobierno, y la disolucin prevista en el art. 99, sern refrendados por el Presidente del Congreso y
adems aade que, de los actos del Rey sern responsables las personas que lo refrenden (art.
64.2 CE). El Rey es inviolable e irresponsable no est sujeta a responsabilidad-y sus actos estarn
siempre refrendados en la forma establecida en el art. 64 CE, careciendo de validez dicho refrendo,
salvo lo dispuesto en el art. 65.2 (art. 56.3 CE).
La institucin del refrendo surge histricamente para poder conocer qu Secretario del Rey
haba sido el encargado de preparar el acto o disposicin emanados de la voluntad regia pero
desemboc en el cambio de papel de ambas firmas, de modo que la firma de la persona
refrendante ser en la Monarqua parlamentaria la del autntico autor del acto y, por tanto,
responsable del mismo. Hoy da es, por tanto, el mecanismo por el que se limita con sutil elegancia
el poder del Monarca, cuyos actos precisan que una persona los refrende voluntariamente y asuma
toda la responsabilidad sobre la legalidad y oportunidad del caso.
En los actos del Rey refrendados slo existe una voluntad, normalmente la del refrendante y en
algn caso excepcional la refrendada (supuestos art. 99 CE).
Todos los actos del Rey han de estar sujetos a refrendo, con las excepciones de:
1) Distribuir la cantidad global que presupuestariamente se le asigne para sostener su Familia y
Casa (art. 65.1 CE).
2) Nombrar y relevar a los miembros civiles y militares de su Casa (art. 56.3 CE).
3) Adoptar actos de naturaleza personalsima (ej: contraer matrimonio o designar en su
testamento tutor al Rey menor) desempear actividades de mero protocolo o cortesa.
4) Desempear actividades de mero protocolo o cortesa, tales como recibir en audiencia a las
personas que acuden a cumplimentarle.
En cuanto a la persona refrendante, el artculo 64.1 establece una regla general, conforme a la
cual el refrendo corresponde al Presidente del Gobierno y, en su caso, a los Ministros competentes.
Pero tambin establece excepciones tasadas a dicha regla en dos supuestos en que el refrendo
corresponde al Presidente del Congreso de los Diputados y que son la propuesta y nombramiento
del Presidente del Gobierno y la disolucin prevista en el artculo 99, y que, segn la interpretacin
del TC, constituyen dos situaciones lmites en que no existe un Presidente del Gobierno investido de
la confianza de las Cortes.
Cabe distinguir 2 tipos de refrendo:
1) Refrendo expreso. Es el supuesto ordinario, que concurre en todos los actos jurdicos-
formales del Rey y se resuelve por escrito, mediante la contrafirma de la persona refrendante. El
BOE es su vehculo ms habitual.
2) Refrendo tcito. Es un mecanismo reservado para actos orales del Rey (tales como
mensajes o discursos), para viajes oficiales o para la recepcin de un Embajador extranjero y, en
suma, para actividades oficiales que no produzcan actos formales escritos. En tales supuestos el
refrendo consiste en la presencia material del Presidente del Gobierno o del Ministro competente.
La doctrina ha planteado el refrendo presunto en el supuesto de determinadas omisiones del
Rey que se entenderan refrendadas por aqul a quien le incumba la responsabilidad, salvo que el
mismo presente su dimisin. Es decir, se tratara de un refrendo presunto. Algunos autores
amparan mediante esta institucin del refrendo presunto las entrevista concedidas por el Rey sin
conocimiento del Gobierno; esto pone de manifiesto la peligroso de esta figura equvoca del
refrendo presunto, ya que, efectivamente, si esas declaraciones o entrevistas no tienen contenido
poltico son actos personalsimos que no precisan de refrendo alguno, pero de tener trascendencia
poltica precisan de un refrendo tcito a priori o simultneo, pero nunca el Rey puede situar ante
hechos polticos consumados al Gobierno.

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LECCIN 4 LAS CORTES GENERALES.
1. ORIGEN HISTRICO.
1.1. De la terminologa.
El uso del sustantivo Cortes se remonta en Espaa a la poca medieval, donde, por influencia
del emplazamiento donde se celebraban (all dnde estaba la Corte), se llamaba as a las Asambleas
deliberantes, que cuando tenan un carcter extraordinario o solemne en ocasiones, se adjetivaban
de generales. La misma referencia al lugar de reunin motiv que en otros pases (Francia e incluso
a Inglaterra y gran parte de los pases iberoamericanos) se utiliz la expresin Corte como
sinnimo de tribunal.
Esta denominacin siempre se mantuvo para denominar la Asamblea poltica de condicin
representativa, que pareci apropiada a lo largo de la Historia no slo medieval sino tambin
constitucional. Sin embargo, la expresin comn a nuestro constitucionalismo histrico es la citada
de Cortes y no la de Cortes Generales, empleada por nuestro vigente texto constitucional por la
conveniencia a juicio de nuestros Constituyentes de reservar al Parlamento de la Nacin un ttulo
diferenciador del que previsiblemente podran utilizar alguna de las Asambleas legislativas de las
futuras Comunidades Autnomas.
1.2. De la institucin.
Nuestras Cortes, como buena parte de los parlamentos europeos, hunden sus races en las
asambleas medievales.
Las Cortes en los Reinos de la Espaa Medieval, desde el siglo XIII, e incluso en el primer
perodo de nuestra Monarqua absoluta fueron una Institucin, presidida por el propio Rey, que
integraba a los representantes de los diversos estamentos y asuma funciones de notable
importancia, Para muchos historiadores el peso poltico de las Cortes de Castilla, Aragn, Catalua,
Valencia o Navarra solo es comparable en su poca con la vitalidad del primer Parlamento britnico.
Sabido es que la Monarqua absoluta, en nuestra tierra como en otros pagos, se esforz por
controlar e incluso anular la actividad parlamentaria; pero no siempre lo logr plenamente e
indudablemente pervivi el recuerdo de unas Cortes dotadas de vitalidad. As nuestro primer
parlamentarismo (el de las Constitucin de Cdiz), quiso apoyarse en el prestigio cuasi mtico que
en los albores del siglo XIX conservaban nuestras Cortes histricas pese a que la Monarqua
absoluta las someti a sus dictados.
2. EL TRATAMIENTO DE LAS CORTES EN LA SISTEMTICA DE LA CONSTITUCIN.
Las Cortes Generales se regulan en el Ttulo III del texto constitucional, precedidas nicamente,
en lo que a su parte orgnica hara referencia, por la regulacin de la Corona. El emplazamiento es
explicable a la luz de la intencin de la Constitucin de unir de manera indisoluble Corona y
Parlamento.
Tambin lo es, por el deseo de los constituyentes de dar un trato deferente a la Corona, una
vez producida la superacin del viejo antagonismo Rey-Parlamento y asegurada la preeminencia en
nuestra vida poltica de ste en cuanto expresin del principio democrtico de la representacin
popular,

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3. NATURALEZA Y CARACTERES. (*)
3.1. Poder poltico y rgano constitucionalmente limitado. (*)
Las Cortes encarnan uno de los tres poderes clsicos del Estado: el Poder legislativo y aunque
hayan perdido en la vida poltica diaria el carcter preeminente, con que fueron concebidas
inicialmente por el pensamiento liberal, no se puede desconocer su particular relevancia en la vida
poltica.
El peso especfico de las Cortes dimana de sus importantes funciones legislativas, financieras y
de control del Gobierno, pero deriva, en ltima instancia y por encima de cualquier otra
consideracin, de su naturaleza esencialmente representativa.
El art 66, 1 de la Constitucin, primero de los que integran el Ttulo III, afirma que Las Cortes
Generales representan al pueblo espaol, lo cual es tanto como afirmar que sus miembros, los
parlamentarios, son representantes del pueblo.
Como, conforme al art 23,1 CE, los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos
pblicos, o por medio de representantes, libremente elegido, podemos colegir que el rgano del
Estado que por antonomasia representa al pueblo espaol son las Cortes Generales. De este punto
de partida se ha deducido errneamente con frecuencia en nuestra tierra y en nuestra poca que
las Cortes son el titular real de la soberana y tambin ha derivado en que algunos parlamentarios
se auto-titulen, en ocasiones y con motivo de sus comparecencias pblicas, de forma un tanto
simplista, representantes de la soberana popular.
Ambas consideraciones, de ordinario, son incorrectas ya que tan slo en los contados y
excepcionales casos en que las Cortes actan como titulares del Poder constituyente derivativo,
conforme a los supuestos y a los procedimientos previstos en los arts, 167 y 168 de la Constitucin,
se puede sostener que las Cortes Generales actan como titular de la Soberana nacional y, aun en
estos casos, las Cortes pueden tener que someter su texto de reforma de la Constitucin al pueblo
mediante referndum. En los dems casos, las Cortes, aun siendo representativas del pueblo, son y
actan como un poder constituido, que conforme dispone al art, 9,1 est sujeto a la Constitucin y
ser funcin esencial del Tribunal Constitucional velar porque para que en el desempeo de sus
funciones ordinarias, no contravengan lo dispuesto en la Constitucin
Como es natural, las Cortes Generales no estn sometidas a las leyes, en la medida que entre
sus funciones est la legislativa, que les posibilita modificarlas o derogarlas, pero ello no significa
que en su justa medida no estn sometidas a diversas normas del ordenamiento jurdico de rango
inferior a la Constitucin. As:
1. Las Cmaras en su funcionamiento han de respetar sus respectivos Reglamentos
Parlamentarios, incidiendo en otro caso en el riesgo de que sus actos sean impugnables.
2. El legislador est obligado a aprobar las leyes con el carcter que venga previsto en la
Constitucin, y no pueden delegar en el Gobierno el dictar normas que deben ser producidas por las
propias Cortes.
3. Como tambin mantiene el Tribunal Constitucional, el sistema de delimitacin de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas configurado por la Constitucin y por
los Estatutos de Autonoma vincula a todos los poderes pblicos, no pudiendo el legislador incidir en
el sistema de delimitacin de las mismas sin expresa previsin constitucional o estatutaria. No se
puede, consecuentemente, sostener que las Cortes constituidas son soberanas,
Uno de los ms importantes efectos de que nuestro ordenamiento jurdico est presidido por
una Constitucin escrita y rgida es que las Cortes, tras aprobarla dejaron de ser soberanas, aunque
pueden asumir la soberana popular al acometer un proceso de reforma de la Constitucin (por los
cauces previstos en su Ttulo X), en el que pueden necesitar la ratificacin de la reforma mediante
referndum popular.
El poder parlamentario est limitado obviamente no slo por los valores previos a la Lex
superior que la misma reconoce y consagra, sino incluso tambin por la sensibilidad colectiva del
18
pueblo que no puede ser desconocida alegremente por la mayora parlamentaria de cada
legislatura. Esta afirmacin es extensible incluso a los casos en que Las Cortes actan como poder
soberano constituido o derivativo.
3.2. rgano representativo.
La Cortes se componen por eleccin popular directa, con la excepcin de determinados escaos
del Senado, cuya cobertura responde a un sistema indirecto.
Son concebidas en la CE (art. 66.1) como un rgano cuya funcin primera es representar al
pueblo espaol. Pero esta representatividad ha sufrido una evolucin a lo largo de la historia muy
significativa: en el medievo los procuradores, vinculados por mandato imperativo a sus mandantes,
ostentaban una condicin representativa bastante anloga a la de un mandatario en Derecho
privado, que est plenamente vinculado a la voluntad y al encargo de sus mandantes. Durante el
largo perodo histrico de la Monarqua absoluta, la representacin sirvi para legitimar el poder
omnmodo del Monarca. La democracia liberal construy una teora sobre la representacin poltica
conforme a la cual el representante parlamentario ha de serlo de la totalidad del pueblo, sin que
est sometido a la voluntad de sus electores ni a mandato imperativo de ninguna ndole. As, la
dinmica que pudiesen adoptar unos representantes que jurdicamente estaban facultados para
prescindir del pensar y del sentir de los representados hizo que se escribiese que el diputado
(vinculado ya por un simple mandato representativo) no era el servidor de los electores sino su
seor. En el siglo XX las crticas sobre la realidad de la representatividad de los parlamentos fueron
con frecuencia contundentes.
El problema actual de la representatividad de nuestras Cortes, como el de la gran mayora de
los Parlamentos de nuestra poca reside en que los miembros de las Asambleas estn en la prctica
supeditados al mandato no de sus electores, sino de sus partidos, que les someten a una frrea
disciplina y les convierten en meros portavoces de la cpula poltica de stos, y esto plantea la duda
de si esta disciplina se establece respetando el principio constitucional (art 6 CE) conforme al que
la estructura y funcionamiento de los partidos debern ser democrticos.
3.3. rgano colegiado y deliberante.
Las Cortes son un rgano colegiado. Por el elevado nmero de los componentes de ambas
Cmaras, podemos hablar en puridad de Asambleas, y como tal sigue una mecnica compleja para
la adopcin de acuerdos, que incluye el debate y una votacin final para comprobar la existencia de
una mayora suficiente a favor del acuerdo que, en cada caso se adopte.
La condicin de rgano deliberante es consustancial a todo Parlamento de nuestra poca y, en
buena medida, deriva de su condicin de rgano representativo del pluralismo poltico,
consustancial a la sociedad, que a su vez es un valor superior de nuestro ordenamiento jurdico (art
1,1 CE) Las Cortes son el rgano de representacin de nuestra sociedad plural, donde toman
asiento las diversas posiciones polticas para debatir los asuntos pblicos.
Desde el ngulo jurdico, el que las Cortes sean un rgano deliberante es particularmente
trascendente, puesto que explica la preeminencia de la Ley votada en Cortes en el seno de la
jerarqua de las normas. La Ley se diferencia esencialmente de las disposiciones gubernativas de
carcter general (gestadas en la opaca privacidad en cuyo seno se desenvuelven siempre las
burocracias) en que, aunque ambas son expresin de resoluciones de la mayora poltica que
ostenta el poder, aqulla ha sido sometida a un largo proceso de deliberacin, en el que la mayora
ha tenido que exponer sus razones y confrontarlas con las de las minoras, circunstancia que no se
da en la produccin de un reglamento administrativo.
Aunque nuestro texto constitucional no define expresamente a las Cortes como un rgano
deliberante, si que parte de ello en varios de sus artculos.

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Si en los orgenes del parlamentarismo la deliberacin buscaba persuadir con las propias
razones la mente y la voluntad de los Asamblestas del propio y de los restantes partidos, la
disciplina imperante en los grupos parlamentarios ha logrado que ni el mejor discurso pueda aspirar
a mover uno solo de los votos que han de emitirse tras un debate, del que conserva poco ms que
el nombre, ya que estos estn firmemente comprometidos con la posicin adoptada por su partido
desde antes de abrirse la deliberacin El debate parlamentario ha derivado as hacia algo de
naturaleza formal, en donde los alegatos tan slo se pronuncian de cara a la tribuna de prensa y,
por ende, para los lectores de peridicos, oyentes de la radio o televidentes.
3.4. rgano dotado de publicidad. (*)
La publicidad es una de las caractersticas de la vida parlamentaria, ya que de las

deliberaciones de la Cortes deben poder tener conocimiento cuantos componen el pueblo
representado en Cortes.
El art. 80 CE dispone que sern pblicas las sesiones plenarias de las Cmaras salvo acuerdo
en contrario de cada Cmara, adoptado por mayora absoluta o con arreglo al Reglamento,
Efectivamente, la praxis de las sesiones de los plenos ha restringido las sesiones plenarias secretas
tanto que puede decirse que casi han desaparecido del panorama parlamentario
Adems, las sesiones de las Comisiones, de ordinario, se celebran en presencia de
representantes de los medios de comunicacin, lo que asegura su publicidad, aunque sin presencia
directa del pblico, tanto porque as lo predica una ya larga tradicin, como, sobre todo, a causa de
que lo limitado del aforo de los locales donde se celebran.
Sin embargo, las Ponencias, que designan las Comisiones Legislativas para informar sobre los
Proyectos de ley que remite el Gobierno, celebran sus sesiones de trabajo sin presencia de
periodistas ni otro gnero de publicidad para permitir el dilogo franco, la negociacin y los
compromisos entre los diversos grupos parlamentarios. No debe olvidarse que la mejor vida
parlamentaria se compone tanto de debates en que mayora y minoras confrontan sus distintos
puntos de vista y sus diversas argumentaciones, como de previas conversaciones en el seno de las
ponencias o incluso dilogo ulterior de pasillos en bsqueda de frmulas transaccionales
aceptables por unos y otros.
3.5. rgano autnomo. (***)
Esta nota es reflejo del origen histrico de las Cortes, que, lo mismo que las restantes
instituciones parlamentarias europeas, surgieron con antelacin al movimiento constitucionalista
desde una doble perspectiva: Para el Rey eran rganos de asesoramiento y apoyo, especialmente
financiero; pero para los miembros de la Asamblea resultaba necesario asegurar cierta autonoma
frente a la voluntad regia.
Los primeros parlamentarios buscaron superar la mera dependencia feudal respecto del Rey,
para situarse en posicin, como mnimo, de pactar con l; aspiraban tambin a tener sede propia y
a no tener que reunirse donde les convocase el Monarca; procuraron tambin celebrar sus sesiones
conforme a sus propias reglas y prcticas Ahora bien, sin duda fue con la Revolucin Inglesa y
especialmente con la Francesa, cuando los Parlamentos invocan ttulos de soberana y su
independencia frente a la Corona; sta es la poca en que se consagran los privilegios y
prerrogativas de Las Cortes y de sus diputados.
Hoy no se puede hablar, de la soberana de las Cortes ni de su plena independencia respecto
de los restantes poderes polticos del Estado con los que mantiene diversos vnculos (especialmente
el de la mayora partidaria, que vincula frreamente al Gobierno con la mayora parlamentaria),
pero desde luego sigue siendo predicable acadmicamente de las Cortes Generales su condicin de
rgano autnomo.

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Puede decirse que la Constitucin no slo reconoce la potestad de autoregulacin de las dos
Cmaras que integran las Cortes (art 72), sino que sita a los correspondientes Reglamentos
parlamentarios al margen del principio ordinario de jerarqua normativa puesto que no teniendo
naturaleza de Ley no pueden ser derogados o modificados por una Ley orgnica u ordinaria, es lo
que algunos autores gustan denominar la reserva de reglamento parlamentario. Estos reglamentos
estn complementados por resoluciones de los Presidentes de las Cmaras dictadas, segn los
casos, de acuerdo con las Mesas o con los Plenos de las mismas.
El mismo art 72.1 CE asienta lo que se da en llamar la autonoma financiera de las Cmaras,
que significa que las mismas no han de estar, para cubrir sus necesidades, a lo que se prevea en el
proyecto de Presupuestos Generales del Estado, que el Gobierno remite anualmente al Congreso
para que se aprueben por las Cortes como Ley, sino que aprueban autnomamente sus
presupuestos
Su capacidad de auto-organizacin tambin se manifiesta tanto en su libertad para elegir sus
Presidentes, Mesas y rganos de trabajo en la forma que dispongan sus propios reglamentos
parlamentarios, como en la libertad, que le reconoce el reiteradamente citado art 72,1, de regular el
Estatuto de personal de las Cortes Generales.
3.6. rgano permanente.
Las antiguas Cortes eran una institucin no permanente, que contrastaba con la presencia
continua del Monarca en la direccin poltica de la colectividad.
El pensamiento liberal, empeado en reforzar la posicin del Parlamento frente al Rey, concibi
al Parlamento como elemento central en el juego de las Instituciones del Estado. Los excesos
cometidos a lo largo de la Historia por reyes y gobiernos durante los parntesis en que las
Asambleas parlamentarias no estaban reunidas explica el que, a raz de la Revolucin Francesa, se
concibiera el Parlamento como un rgano permanente. Lo mismo sucedi en las repblicas
presidencialistas donde cundi la preocupacin por que en perodos de ausencia de vida
parlamentaria pudiera el Presidente sucumbir a la tentacin de arrogarse poderes omnmodos
Las Cortes Generales son consecuentemente un rgano con vocacin de permanencia. Los
perodos inter sesiones, y la situacin que crea su disolucin o la expiracin de su mandato, quedan
cubiertos con la institucin de la Diputacin Permanente, que segn lo previsto en el art 78 CE
existe en cada Cmara.
3.7. rgano inviolable.
El art 66 3 CE declara solemnemente que Las Cortes Generales son inviolables Con ello se
aporta una proclamacin novedosa en nuestra historia constitucional y que, a la par, posee escasos
precedentes en el Derecho comparado. La finalidad de los constituyentes fue dotar de proteccin
jurdico penal a las Cmaras frente a toda interferencia o coaccin que pudieran sufrir en su
actividad o locales. Nuestro Cdigo Penal vigente dedica sus arts 492 y siguientes a desarrollar la
referida previsin constitucional.
4. EL BICAMERALISMO. (**)
4.1. La opcin bicameral. (*)
A) Las consideraciones que tradicionalmente se han invocado a favor del

bicameralismo
En favor del bicameralismo se han esgrimido mltiples razones entre las que quizs la ms
clebre es la de presentar al Senado como una Cmara de enfriamiento, siguiendo el gesto que hizo
Washington, convencido defensor de las virtudes del sistema bicameral, en la Filadelfia de 1787,
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ante el escptico Jefferson, cuando el primero verti el caf caliente de la taza en el plato antes de
beberlo. El Senado es as concebido como el plato en el que se enfila el caf de la taza de la
Cmara de los Representantes, donde, segn se presuma, haban de hervir los ms acalorados
debates. Tambin se ha sostenido que un sistema bicameral permite que la Segunda Cmara
complemente a la otra, no slo en el terreno procedimental, sino sobre todo en el mbito
representativo. En otras palabras, se afirma que dos Cmaras permiten representar intereses o
espacios polticos distintos. Consiguientemente se defiende que junto a una Cmara de
representacin poltica general en nuestro caso el Congreso de los Diputados-se site una
representacin especial, que, en el caso espaol, conforme a numerosos precedentes, reviste la
forma de Senado. En realidad, no se discute que la nacin o el pueblo sea uno slo, sino que se
aspira a una dualidad de correlaciones representativas. El sistema bicameral ha prosperado en dos
contextos diferentes, generando dos tipos de bicameralismo:
- El bicameralismo de los Estados federales
Se acostumbra a considerar indispensable la existencia de una Cmara Alta que plasme una
representacin igualitaria de los Estados miembros, sin perjuicio de su reflejo desigual en la Cmara
Baja que resulta de su diferente poblacin. Algunos autores justifican tambin el bicameralismo
federal por la conveniencia de equilibrar el peso poltico del Estado central (llamado Estado
federal) y el de los Estados miembros, mediante una representacin ad hoc de uno y otros. En
concreto el Senado alemn (Bundesrat) es la Cmara representativa de los Estados miembros
(Lnder) y tiene tanto funciones legislativas como funciones ejecutivas y de cooperacin entre los
Lnder. La Federacin ostenta las principales funciones legislativas y los Lnder las ejecutivas En las
funciones legislativas que son competencia de los Lnder el Bundesrat interviene con carcter
preceptivo. Es lo que se ha dado en llamar federalismo de ejecucin.
- El bicameralismo moderador de las monarquas constitucionales
El Rey aceptaba una Cmara Baja, que era reflejo de la burguesa y -tras la sustitucin del
sufragio censitario por el universal-de todo el pueblo, sobre la base de que sta coexistiera con una
Cmara Alta o Senado, que, siguiendo el modelo de la Cmara de los lores, acogiese a las viejas
clases rectoras, con el propsito indisimulado de que ello sirviera de freno o contrapeso a los
impulsos de la Asamblea popular.
La desaparicin de las monarquas constitucionales, unas veces por dar paso al estadio
siguiente de su evolucin, las monarquas parlamentarias, y otras para ser sustituidas por
repblicas, explica que este tipo de segundas Cmaras sea hoy escaso y meramente residual
B) La Segunda Cmara en nuestra Historia constitucional
En el constitucionalismo histrico espaol el Senado ha respondido casi siempre al modelo de
Cmara-freno acuado, por el conservadurismo monrquico. Frente al unicameralismo de la
Constitucin gaditana, el Estatuto Real de 1834 convoc la llamada Cmara de los Prceres,
bsicamente concebida como una Asamblea parcialmente nobiliaria y tambin en parte
representativa de grandes propietarios. Y este modelo, aunque progresivamente suavizado inspir
los senados de nuestras Constituciones decimonnicas, salvo los puntuales parntesis
comparativamente algo ms representativos que significaron los breves perodos de vigencia de la
Constitucin liberal de 1837 y de la Constitucin progresista de 1869.
C) Las incgnitas contemporneas sobre el bicameralismo
En las dcadas que transcurren entre el trmino de la Segunda Guerra mundial y la aprobacin
de nuestra Constitucin de 1978 desapareci un nmero elevado de Cmaras Altas, desde luego no
compensado con los escasos senados de nuevo cuo, entre los que se contabiliz el espaol.
Dinamarca amortiz su Senado en la dcada de los cincuenta, ms tarde Noruega opt por una
Cmara nica y su ejemplo fue seguido por Islandia. En 1974 lo hizo Suecia y en 1976 Portugal.
Sin embargo, ha habido un repunte de las llamadas segundas Cmaras, sobre cuya
funcionalidad, all donde no existe una estructura compleja de ordenacin territorial del poder, hay
motivos para albergar serias dudas, como es el caso de las llamadas provincias federadas de
Argentina, muchas de las cuales brillan por su escassima poblacin, pero en favor de su
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permanencia se aferran tanto quienes ocupan sus escaos como los numerosos burcratas
adscritos a las mismas. El problema de fondo de la disfuncionalidad que emana de la doble
representacin, comn a todo bicameralismo, que duplica la representacin popular mediante
sistemas electorales y circunscripciones distintos, es que puede dar Gobiernos sustentados en
mayoras del Congreso, pero confrontados con una mayora senatorial adversa y de este problema
no escapan los Estados federales. As en Alemania han sido muchos y graves los bloqueos con que
la Cmara alta ha paralizado polticas federales, pero en septiembre de 2006, tras un largo debate,
se reform la Constitucin de 1949 con un recorte severo de la capacidad de codecisin legislativa
de tan problemtico Senado .Verdad es que el Senado de los Estados Unidos ofrece la excepcin de
una dinmica positiva y coherente con la ingeniera constitucional de su sistema presidencialista,
pero su sistema de partidos nada tiene que ver con el europeo, infinitamente ms disciplinado
D) La opcin de la Constitucin de 1978. El bicameralismo imperfecto
Nuestra Constitucin opt por que el Congreso de los Diputados contase con el concurso de
una segunda Cmara. Se hizo ms que por tradicin constitucional por la inercia creada por la
llamada Ley para la Reforma Poltica, en a que el Senado aspiraba tanto a ser reflejo de la
representacin de entidades territoriales, como a servir de Cmara de enfriamiento que tendiese a
la continuidad y estabilidad poltica y a la reflexin reposada y perfeccionamiento tcnico de los
textos legales, a la par que se conceba al Senado como regulador de la Constitucin y regulador de
las relaciones Ejecutivo-Legislativo. Obviamente esta visin del Senado, con reminiscencias de la
Alta Cmara conservadora decimonnica era no slo difcil de aceptar por determinadas fuerzas
polticas, sino que resultaba tambin objetivamente anacrnica.
Es necesario reconocer sin tapujos que el Senado espaol actual no es otra cosa que el fruto de
una singular transaccin en las Constituyentes: UCD presion en favor de mantener una
composicin de la Cmara Alta similar en lo sustancial (cuatro senador es por provincia) a la
definida en la Ley para la Reforma Poltica y el PSOE accedi, con diversas modificaciones, a tal
composicin bsica -que segn pensaba le perjudicaba por primar las pequeas provincias agrarias-
a cambio de vaciar no poco a esta segunda Cmara de competencias. El resultado de tan singular
acuerdo fue una Cmara de escasa utilidad, cuyas vergenzas pdicamente intentan ser ocultadas
(por el art. 69 1 CE) bajo una definicin grandilocuente, que le sirve de velo, Cmara de
representacin territorial. Es un bicameralismo atenuado, que tambin lo podemos describir como
bicameralismo asimtrico o imperfecto. Ciertamente estamos en presencia de un sistema
parlamentario de Asamblea preponderante, el Congreso de los Diputados
Los autores se dividen actualmente entre los que no ven utilidad funcional al Senado tal y como
lo concibe la Constitucin, quienes observan, que, pese a lo que rece la letra del art 69 1 CE, la
voluntad de los Constituyentes fue configurar una mera Cmara de moderacin y aqullos que
subrayan algunos vestigios reales de la Cmara de Representacin territorial, que, segn el art, 69
CE pretende ser.
4.2. La posible reforma del Senado.
Pese al generalizado pavor a la reforma constitucional que se ha apoderado de nuestro clima

institucional, pronto se suscit el debate sobre la posible reforma del Senado.
a) La apertura del debate sobre la reforma
Por primera vez, con el Presidente Gonzlez en su ltima legislatura al quedar ayuno de
mayora slida en el Congreso y necesitado del apoyo de los partidos nacionalistas, plante la
reforma del Senado en el primer debate sobre el Estado de las Autonomas (septiembre de 1994).
El segundo intento se debi al primer Gobierno del Presidente Aznar, tambin minoritario en el
segundo debate sobre el Estado de las Autonomas (marzo de 1997) quien postul una reforma de
la Cmara de inconcrecin notoria. El tercero en el primer Gobierno del Presidente Rodrguez
Zapatero, quien apoyado igualmente en una mera mayora simple en el Congreso hizo anlogo
guio a las fuerzas nacionalistas.
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Es decir, la reforma se ha suscitado habitualmente a instancia de los partidos nacionalistas que
apoyaban al Gobierno minoritario del momento, ya que estos creen que les conviene reformar la
Cmara Alta para convertirla en un Senado asimtrico, en que sus nacionalidades tengan un peso
mayor que otras regiones y para ello buscan apoyo en la presunta condicin asimtrica de nuestro
Estado Autonmico.
La reforma del Reglamento del Senado de enero de 1994 se present como una potenciacin
de su funcin territorial, ms que probablemente porque en el ejercicio de la funcin legislativa o de
la de control poltico del Gobierno se haba constatado su completa ineficacia y porque, la aplicacin
del Ttulo VIII CE demandaba a juicio de buen nmero de pensadores la existencia de una Cmara
de integracin territorial.
b) La solicitud de informe al Cornejo de Estado.
El Gobierno solicit del Consejo de Estado, en Pleno, que informase por escrito de unas posibles
reformas de la Constitucin, entre las que se encontraba la que nos ocupa. El rgano consultivo
evacu su informe sin una propuesta mnimamente precisa.
c) Las dificultades objetivas para consensuar la reforma de nuestro Senado.
En nuestra opinin las dificultades son numerosas:
Conceptualmente, por mucho que se quiera que el Senado sea una Cmara de representacin
basada en exclusiva en las Comunidades Autnomas, lo que no podemos es desembocar en un
Consejo de stas, porque ello ni sera compatible con nuestra concepcin constitucional de las
Cortes Generales como representacin del pueblo espaol (art 66,1 CE), ni con su prohibicin de
mandato imperativo (art 67 2 CE), que no admite el sistema de votacin uniforme de los senadores
de cada Land, que caracteriza al Bundesrat alemn.
El incremento de las competencias legislativas del Senado en mbitos de trascendencia
autonmica acarreara problemas graves de definicin de tal campo normativo, sobre todo si se
suprime el carcter dirimente de la Cmara Baja, garanta fundamental de la gobernabilidad del
sistema.
La hipottica reforma tropieza con dificultades poltico-prcticas obvias: hay abultadas
diferencias que en dimensin territorial y poblacin muestran nuestras Comunidades Autnomas y
segn primemos tales factores incrementaremos o disminuiremos el peso de las circunscripciones
de amplia superficie como Castilla-Len o Andaluca, o superpobladas, como Madrid (con mayor
censo por ejemplo, que el Pas Vasco) Y como la orientacin de voto no es la misma en todas ellas,
hemos de asumir modestamente que por afectar la posible reforma a los intereses bsicos de los
partidos, no se puede solventar ni en un limbo acadmico ni en el Consejo de Estado.
De todas formas, los sucesivos gobiernos minoritarios mantendrn abierto el debate, aunque,
posiblemente, la cuestin seguir sin aparecer en las encuestas de opinin entre las materias que
son objeto de mnima preocupacin de la ciudadana, salvo cuestiones incidentales como puede ser
el caso del uso de traductores para el uso de las lenguas cooficiales.

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LECCIN 5 LA COMPOSICIN DE LAS CMARAS.
1. REFERENCIA A LA RELACIN ENTRE LA COMPOSICINY LAS FUNCIONES DE

UN RGANO.
1.1 La funcin hace al rgano?
La naturaleza de la funcin a desempear por un rgano demandar y condicionar la

composicin y organizacin adecuada de aqul para abordarla en los trminos ms eficaces, es
decir, la funcin hace al rgano
Ciertamente la funcin a acometer por un rgano aconsejar que ste sea unipersonal o
colegiado; y de encontramos en el segundo de estos supuestos el que la funcin sea de ndole
ejecutiva abogar por una composicin restringida, mientras que la asuncin de una funcin
deliberativa inclinar la opcin en favor de un rgano de ancho espectro.
La CE se Limita a adelantar el enunciado de las grandes competencias de las Cortes (art. 66),
puntualiza poco despus la composicin de ambas Cmaras parlamentarias (arts. 68 y 69) antes de
regular con ms detalle su cometido en preceptos sucesivos. Y en segundo lugar, en nuestros
Constituyentes, a la hora de afinar la composicin de las Cortes pesaron ms motivaciones
atinentes al peso que en las mismas obtendra cada partido, que la naturaleza y alcance de las
funciones a desempear por cada una de las dos Cmaras.
Veamos seguidamente la composicin que concretamente otorga nuestra Lex superior al
Congreso y al Senado. Fue uno de los debates ms delicados y, a la par, complejos de cuantos se
mantuvieron por nuestras Constituyentes. Los partidos polticos no se plantearon esta cuestin
desde la ptica de cmo configurar unas Asambleas que acometieran ptimamente las funciones
que se les iban a encomendar, sino desde el descarnado ngulo de sus intereses.
1.2. La composicin de las Cmaras y el sistema electoral. (*)
Dada la naturaleza esencialmente representativa de las Cmaras parlamentarias, el sistema

jurdico electoral por el que se opte para traducir los votos en escaos determinar una u otra
composicin concreta de la Asamblea de que se trate, puesto que potenciar o dificultar la
presencia de determinados partidos polticos, e igualmente favorecer bien la formacin de
mayoras parlamentarias que respalden al Gobierno, bien una presencia de los pequeos partidos
en la Cmara, aun a costa de una composicin ms fragmentada de la misma.
a. El sistema electoral mayoritario.
El sistema electoral mayoritario: Sistema electoral, de raigambre britnica, se rige por el
elemental principio de las mayoras, Se suele combinar con la figura del distrito uninominal, es
decir, por el que se elige un solo representante. Normalmente se exige la mayora relativa o simple,
que da el triunfo a la candidatura ms votada. En alguna ocasin el sistema se sofistica al exigirse
en primera vuelta mayora absoluta (la mitad ms uno de los votos emitidos) para proclamar electo
a un candidato; de no obtenerse tal mayora los dos candidatos mejor colocados han de someterse
a una nueva votacin (segunda vuelta), en la que resultar electo quien obtenga mayor nmero de
votos. Como es sobradamente conocido, desde hace ya muchas dcadas la Ciencia poltica explica
que este sistema tiende tanto hacia el bipartidismo ms o menos perfecto, como a producir en las
Cmaras mayoras absolutas, que facilitan Gobiernos dotados de respaldo mayoritario monocolor.
Tiene una importante variante, la denominada mayoritario con representacin de la primera
minora, que se acostumbra a construir en base a un distrito plurinominal pero pequeo (por
ejemplo, de tres o cuatro representantes) junto con la disposicin de que el elector ha de votar a

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un nmero de candidatos inferior -normalmente en nmero de uno-al de escaos a cubrir, con lo
que se reserva un puesto para la segunda fuerza poltica.
b. Sistema electoral de representacin proporcional.
Se trata de un sistema electoral de caractersticas bien diversas del mayoritario. Arranca de un
principio o punto de partida que situaramos en una preocupacin por la deformacin del pluralismo
real a la hora de reflejarlo en una Cmara parlamentaria (infrarepresentacin de los partidos
minoritarios), lo que se busca evitar mediante la adjudicacin a cada fuerza poltica de un nmero
de escaos proporcional al de votos que haya logrado .Esta proporcionalidad puede ser
prcticamente absoluta, como sucede bien cuando el distrito electoral es nico, tambin llamado
nacional, bien en los supuestos en que los distritos son de tamao pequeo y/o mediano pero hay
aplicacin de restos a unas listas nacionales, lo que precisamente asegura una representacin muy
proporcional
Es un sistema que conoce mltiples variantes, pero de ordinario se caracteriza por primar el
pluripartidismo, las Cmaras parlamentarias cuya composicin refleja todo el pluralismo poltico del
pas y, en tercer trmino, Gobiernos de coalicin o de minora con apoyos ms o menos estables
durante la legislatura, otorgados por otros partidos.
2. LA COMPOSICIN DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS.
2.1. La gestacin en las Constituyentes del correspondiente consenso.
El precepto clave sobre la materia es el art. 68 CE, cuya gestacin por las Cortes constituyentes
fue especialmente laboriosa, rechazando los precedentes histricos y los que ofreca el Derecho
comparado.
Fue complejo alcanzar una frmula de equilibrio entre las fuerzas polticas favorables a
constitucionalizar el sistema de representacin proporcional y aquellas otras que se sentan ms
inclinadas hacia un sistema mayoritario.
La primera aproximacin hacia una frmula admisible por todos se buscara en la Ponencia del
Congreso por el sencillo expediente de no constitucionalizar ningn sistema electoral y ningn
modelo de composicin del Congreso (ni siquiera se especificaba el nmero de Diputados).
2.2. Los criterios constitucionalizados.
a) Una doble limitacin numrica, de los miembros que componen el Congreso:

El art 68.1 CE comienza por disponer que el Congreso se compone de un mnimo de trescientos
y un mximo de cuatrocientos Diputados. Esto, al combinarse con el sistema de representacin
proporcional y con un determinado nmero de circunscripciones, afecta a la prima que se concede
a los partidos mayoritarios a costa de la representacin que obtendrn los minoritarios En efecto,
cuando hay pocos Diputados a repartir y muchos distritos electorales buena parte de ellos
pequeosla proporcionalidad, especialmente si se utiliza un mtodo que no conlleve aplicacin de
restos a una lista nacional, resulta muy menguada.
En consecuencia, no es de extraar que en las Constituyentes, los dos partidos menores Alianza
Popular y el Partido Comunista-postularan elevar tanto el tope mnimo como el mximo. A su vez el
PSOE y UCD se esforzaron, con xito, por contener el nmero de componentes del Congreso.
El mtodo comparado acreditaba que nuestra Cmara Baja se haba diseado como una
Asamblea tan reducida en nmero como se haba podido, toda vez que tomando como trmino de
comparacin pases como Francia o Italia donde la ratio nmero de Diputados/nmero de
habitantes oscila en torno a un Diputado cada ochenta mil habitantes, o fraccin superior a
cuarenta mil, a nuestros treinta y seis millones de espaoles les podra corresponder una Cmara
Baja de cerca de cuatrocientos cincuenta Diputados La distancia numrica entre trescientos
cincuenta y cuatrocientos cincuenta miembros es lo suficientemente significativa como para que no
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quepa duda de que los llamados padres constituyentes emplearon el factor numrico tanto como
fue posible para infra representar a los partidos minoritarios y para, a la par, primar las fuerzas
polticas mayoritarias. El art 68 CE permiti consiguientemente conservar los trescientos cincuenta
escaos (composicin obviamente equidistante del mnimo de trescientos y el mximo de
cuatrocientos) a que se refera el Decreto Ley 20/1977, de 18 de marzo, sobre normas electorales,
y por tanto el poder celebrar las siguientes elecciones generales, en 1979, con la misma normativa
electoral provisional. El mismo nmero de trescientos cincuenta Diputados se fij en el art 162.1 de
la vigente Ley Orgnica 5/1985, de 19 de junio del Rgimen Electoral General.
B) Opcin en pro de la circunscripcin provincial, sin perjuicio de una
representacin especfica para Ceuta y Melilla:
El art 68 2 CE, en su primer inciso, dispone que la provincia es la circunscripcin electoral.
Junto a ello, establece que Ceuta y Melilla estarn representadas cada una de ellas por un Diputado
con lo que, consiguientemente, se consagran constitucionalmente dos distritos uninominales,
respectivamente para las ciudades de Ceuta y Melilla, as como cincuenta distritos plurinominales
que coinciden con las cincuenta provincias. La asuncin del distrito provincial, como circunscripcin
electoral bsica, amn de tener a su favor el que el Congreso constituyente habla sido elegido con
arreglo a tal gnero de distrito, contaba tanto con la ventaja aadida de soslayar la siempre
dificultosa tarea de disear un mapa electoral, como con el problema de asumir un sistema de
distritos provinciales que ya en 1978 era muy desigual en cuanto al nmero de electores que
poblaban cada uno de los mismos; desigualdad sta que nadie ignoraba que tendera a
incrementarse por las corrientes migratorias interiores desde las zonas ms pobres hacia las reas
ms desarrolladas,
C) Asignacin de una representacin mnima a cada circunscripcin provincial,
complementada por una distribucin de escaos en proporcin a la poblacin
Se segua en esto tambin el criterio adoptado por el Decreto Ley de 1977 tantas veces citado,
que haba establecido un nmero mnimo inicial de dos Diputados por la mera existencia del Distrito
provincial y otro ms en la prctica por poblacin, lo que equivala a fin de cuentas a fijar un
nmero mnimo de tres Diputados para las provincias menos pobladas, aunque en las elecciones
generales de 2008 y 2011 ha supuesto que por la provincia de Soria slo se eligiesen dos Diputados
En puridad, la redaccin del art 68,2 CE nos permite concluir que si la provincia, por ser distrito
electoral, tiene ya garantizado un escao, no cabe otra interpretacin de su mandato a la Ley de
asignar una representacin mnima inicial, que la de que sta no puede bajar de dos por provincia,
ya que el segundo lo lograr siempre en atencin a su poblacin, por escasa que sta sea. Esto
tiene una escasa funcionalidad en un distrito tan pequeo para aplicar el criterio de la
proporcionalidad, ya que antes del da de la votacin ya se sabr que un escao es para el partido
mayoritario y el otro para el segundo partido de la provincia; y si uno supera al otro en votos de
una eleccin a la siguiente el resultado prctico permanecer invariable: Un escao para cada uno
de tales partidos polticos .Esta opcin est coherentemente desarrollada en el art, 162 2 y 3 de la
LOREG, que establece las reglas por las que se rige el clculo de los escaos complementarios en
funcin de la poblacin .En la eleccin de la provincia como base de la representacin
parlamentaria) puede percibirse la importancia que la Constitucin otorga a la institucin provincial,
segn ha reconocido, por lo dems, el propio Tribunal Constitucional
D) Asuncin del criterio de representacin proporcional:
Ordena el art, 68,3 CE que la eleccin en cada circunscripcin se verificar atendiendo a
criterios de representacin proporcional. Este pronunciamiento deja en su literalidad al margen del
marco constitucional el llamado sistema mayoritario. Ello se explica especialmente porque en
nuestras Constituyentes el sistema mayoritario era visto con desconfianza escasamente disimulada
por la prctica totalidad de los partidos polticos democrticos. No se haba disipado el recuerdo de
cmo oper el sistema mayoritario en Espaa, durante el siglo XIX y aun en el XX hasta la dictadura
del General Primo de Rivera, en que fue uno de los factores -desde luego, no el nico-que

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contribuy a institucionalizar el fraude electoral y una representacin teledirigida por los caciques y
el Ministro del Interior de turno.
Sabido es que mientras el sistema mayoritario puro requiere de distritos uninominales (en los
que se elige a un solo Diputado) y conlleva que la fuerza ms votada disfruta de toda la
representatividad, mientras que los votos de los restantes partidos o coaliciones carecen de todo
valor o eficacia representativa, el sistema proporcional aspira, en principio, tal y como su propio
rtulo insina, a que la asignacin de escaos no sea exclusivamente en favor de la fuerza poltica
ms votada, sino que exista una proporcionalidad bsica entre los votos recogidos por cada oferta
poltica y los escaos que la misma obtiene en la Cmara.
Por lo dems, en 1977-1978, los partidos pequeos y los que hundan sus races en la oposicin
democrtica al franquismo defendan por inters o por conviccin el sistema de representacin
proporcional como capaz de reflejar mejor en las Cortes el pluralismo socio poltico, y en suma,
como ms justo.
El contexto normativo en que la Constitucin y la legislacin electoral sitan tal sistema lo
acerca un tanto, en sus efectos, al sistema mayoritario y puede decirse, con ms precisin, que
segn el tamao de los distritos tiene un comportamiento distinto, es decir, acta como un sistema
mixto:
En los distritos de Ceuta y Melilla, es un sistema mayoritario puro
En las circunscripciones pequeas (que son importantes en nmero) surte efectos de sistema
mayoritario con representacin de la primera minora;
En los distritos mayores permite tambin la de otras minoras, hasta convertirse en un
sistema de representacin proporcional puro en las provincias de Madrid y Barcelona
De otro lado, nuestra Constitucin no se decanta por uno en concreto de los diversos mtodos
aplicativos que se conocen del sistema de representacin proporcional. Es decir, junto al
denominado mtodo DHondt, que es uno de los ms extendidos y, desde luego, el ms conocido
en Espaa por haber sido adoptado por el art, 20 del Decreto Ley de marzo de 1977 y por la LOREG
vigente, existen otros mtodos, en ocasiones solamente concebidos en abstracto, pero tambin
otros que han llegado a tener vida legislativa, tales como el sistema de Andrae, el llamado sistema
de voto sucesivo de Genala, el sistema de Sladkowshy, o el clebre sistema de Har.
Sin embargo, desde las elecciones constituyentes hasta hoy, en Espaa slo hemos aplicado
uno de los mtodos que desarrollan el principio de la representacin proporcional: el mtodo
D'Hondt, que se combina con la exigencia de un mnimo del 3 por ciento de los votos, para que una
candidatura entre en la distribucin de escaos. La LOREG se abstiene, con buen criterio, de definir
este mtodo y se limita a describir su operatividad en el artculo 163 que dice as: La atribucin de
los escaos en funcin de los resultados del escrutinio se realiza conforme a las siguientes reglas:
a) No se tienen en cuenta aquellas candidaturas que no hubieran obtenido, al menos, el 3 por
100 de los votos vlidos emitidos en la circunscripcin
b) Se ordenan de mayor a menor, en una columna, las cifras de votos obtenidos por las
restantes candidaturas
c) Se divide el nmero de votos obtenidos por cada candidatura por 1, 2, 3, etc , hasta un
nmero igual de escaos correspondientes a la circunscripcin, formndose un cuadro similar al que
aparece en el ejemplo prctico, Los escaos se atribuyen a las candidaturas que obtengan los
cocientes mayores, atendiendo a un orden creciente.
Ejemplo prctico: 480.000 votos vlidos emitidos en una circunscripcin que elija ocho
Diputados. Votacin repartida entre seis candidaturas: A (168, 000 votos) B (104 000) C (72,000) D
(64 000) E (40.000) F (32,000)

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Por consiguiente: la candidatura A obtiene cuatro escaos La candidatura B dos escaos y las
candidaturas C y D un escao cada una.
d) Cuando en la relacin de cocientes coincidan dos correspondientes a distintas candidaturas,
el escao se atribuir a la que mayor nmero total de votos hubiese obtenido Si hubiera dos
candidaturas con igual nmero total de votos, el primer empate se resolver por sorteo y los
sucesivos de forma alternativa.
e) Los escaos correspondientes a cada candidatura se adjudican a los candidatos obtenidos en
ella, por el orden de colocacin en que aparezcan.
Est muy extendida entre comentaristas de los medios de comunicacin y entre la opinin
pblica, la idea de que el descrito mtodo DHondt es un mecanismo que prima a los grandes
partidos en perjuicio de los restantes. Tal visin es simplemente errnea. S es cierto, sin embargo,
que el conjunto de nuestro sistema electoral para el Congreso, aunque se denomina en la
Constitucin como de representacin proporcional, en realidad encierra grandes dosis de prima a
las primeras fuerzas, pero este resultado no se debe al llamado mtodo DHondt, ni al mnimo del 3
por ciento, sino a un conjunto de circunstancias voluntariamente combinadas, que esencialmente
son las siguientes.
a) Al reducido nmero de escaos del Congreso, en comparacin con nuestra poblacin y los
referentes europeos, se suma la circunstancia de que tal nmero total se divide nada menos que
entre cincuenta y dos circunscripciones electorales,
b) Hay muchos distritos pequeos en los que la representacin proporcional o es nula o est
muy cercenada en favor de los grandes partidos.
En efecto:
1. Contamos con dos distritos uninominales (Ceuta y Melilla) en slo se elige un Diputado,
luego como el sistema de representacin proporcional requiere de distritos plurinominales, en
realidad nuestra Constitucin acepta por la tcita que en estas dos ciudades se aplique el sistema
mayoritario puro, tal y como ha de acabar reconociendo la LOREG.
2. En los cincuenta distritos provinciales (aunque en el momento de aprobarse la Constitucin,
haba un determinado mapa electoral, en el que diferentes provincias tenan diferentes nmeros de
escaos, los procesos migratorios y, en general, las fluctuaciones de poblacin de las diversas
provincias han motivado que en los respectivos Decretos de convocatoria de elecciones generales
se hayan reflejado pequeas variantes de este mapa electoral) sucede lo siguiente:

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Abundan los distritos provinciales pequeos, en los que la representacin proporcional est
muy relativizada, dado que el sistema electoral no incluye un sistema de adjudicacin de restos a
una lista nacional.
El lmite de no cmputo de los votos emitidos en favor de las listas con menos del 3% de
votos vlidos escrutados en un distrito slo opera en Madrid y Barcelona; en los cuarenta y dos
distritos con ocho o menos escaos el lmite real para poder aspirar a un Diputado se sita como
mnimo en torno al 10% de los votos y por supuesto en los distritos de tres o cuatro escaos este
lmite est ubicado nada menos que en torno al 30%. Es por tanto en el nmero de escaos a
repartir, en el nmero de los distritos y en el tamao electoral de los mismos, que no en la regla D
Hondt, donde radica el dispositivo que facilita de expulsin de la representacin en el Congreso de
aquellos partidos que a escala nacional son pequeos (otra cosa es el comportamiento de la Ley
con los partidos nacionalistas, que teniendo pocos votos los tienen concentrados en un nmero
reducido de distritos), la sobre representacin de los grandes y la infra representacin de los
medianos .De otra parte, el art 68 CE no incorpora un lmite mnimo sobre los votos vlidos
emitidos para que el resultado electoral de una lista sea computable a los efectos de alcanzar
representacin. Ni establece tal lmite ni prohbe al legislador ordinario el fijarlo La LOREG.
2.3. Caractersticas del sufragio. (*)
A) Sentido y precedentes de la previsin constitucional.

Obviamente cuando el art 68 1 CE dispone que el Congreso se compone de un mnimo y un
mximo de Diputados (entre trescientos y cuatrocientos), que deben ser elegidos por sufragio
universal, libre, igual, directo y secreto, en los trminos que establezca la ley, est asegurando que
la Ley electoral tenga que respetar en todo caso determinadas caractersticas del sufragio para la
totalidad de los Diputados que componen nuestra Cmara Baja, sin dejar puerta de escape abierta
a los de designacin real, de carcter hereditario, que lo sean en razn del cargo que ocupan o por
ser nombrados al efecto por otra institucin pblica o privada o Asamblea estatal o autonmica. Es
un plagio, con vocacin claramente garantista, inspirado en la Ley Fundamental de Bonn e 1949.
B) Sufragio universal
Aunque pueda parecer una obviedad, no lo era en 1977, dado que haban transcurrido ms de
cuarenta aos en nuestra patria sin celebrarse elecciones por sufragio universal, respecto del que la
propaganda oficial del Franquismo haba vertido toda suerte de descalificaciones. Sale nuestra
Constitucin tanto al paso de cualquier pretensin arcaizante de restaurar el sufragio censitario, que
rigi en Espaa, con el breve parntesis de un corto perodo de la Primera Repblica, hasta 1890,
como cierra las puertas a cualquier veleidad de excluir del voto a las mujeres. Y adems se
complementa con su preocupacin por los emigrantes al disponer en el art 68.5: La ley reconocer
y el Estado facilitar el ejercicio del derecho de sufragio a los espaoles que se encuentren fuera
del territorio de Espaa.
C) Sufragio libre
Esta precisin tiene su lgica desde la experiencia de los comicios y referndum celebrados
durante el franquismo. As, autores prestigiosos como Mackenzie haban hablado de elecciones
libres, para contraponerlas a los cuatro supuestos de patologa electoral que l denomina como
elecciones confusas, elecciones compradas, elecciones preparadas y elecciones por aclamacin
D) Sufragio igual
Deca el maestro Prez Serrano, al comentar este adjetivo -empleado igualmente por la
Constitucin de 1931-que con ello se quieren probablemente excluir los sistemas poco
democrticos siempre, de voto plural, a favor de un mismo elector, y de sufragio por clases, como
el de la antigua Prusia, en que el tercio de los puestos a elegir quedaba reservado al nmero,
ineludiblemente reducido, de los electores que pagasen mayor contribucin De entre los
numerosos supuestos de sufragio no igual que nos ofrece la Historia poltica universal, podemos

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traer tambin a colacin los de representacin corporativa que fueron derogados en Gran Bretaa
por la tarda Ley de 1948.
E) Sufragio directo
Ello equivale a disponer que el elector votar a los candidatos, adscritos a una lista, sin
intermediario alguno. Es decir, se impide toda posibilidad de elegir Diputados mediante sistemas de
representacin indirecta, bien sea mediante compromisarios, como establecieron algunas de
nuestras leyes electorales del siglo XIX y an est en vigor en los Estados Unidos de Norte Amrica
para la eleccin del Presidente.
F) Sufragio secreto
Hoy nadie avala las razones que en su da pudieron asistir a Stuart Mili en su prdica sobre las
virtudes del voto pblico, mxime a la vista de la utilizacin coactiva que del mismo se hizo en la
URSS durante su dilatada vigencia y hasta que, por estimarse consolidada la revolucin, se adopt
el ms presentable voto secreto, que obviamente garantiza que la opinin del elector se pueda
emitir al margen de presiones contrarias a su voluntad
En Espaa, durante muchas dcadas, fue tradicional consagrar en la letra de la ley el secreto
del voto, pero en el terreno de los hechos, esta norma se haba relegado a la condicin de solemne
declaracin, conculcada mediante innumerables tretas y artimaas, que permitan conocer a los
caciques el voto emitido por cada elector. Durante muchos aos la imaginacin y la picaresca se
desbordaron en forma exuberante para dar con resortes que hicieran transparente el voto, como
por ejemplo:
Las papeletas de la candidatura protagonista iban impresas en papel diferente del de las
dems y de tipo que fuese fcilmente reconocible al tacto. Los Presidentes de las Mesas electorales,
designados oficialmente por la Junta del Censo y en la prctica por el candidato caciquil, que sola
haberse apoderado de ella, en no pocos casos desdoblaban ligeramente las papeletas para despejar
cualquier duda
Los muidores acompaaban a los votantes hasta el Colegio que les corresponda para
asegurarse de que no cambiaban la papeleta que les haban impuesto, suplindoles en su celo
vigilante, una vez ante la Mesa, el mismo Presidente.
3. LA COMPOSICIN DEL SENADO.
3.1. La disposicin constitucional. (*)
El debate en sede constituyente sobre la configuracin de la Cmara Alta atraves vicisitudes

anlogas y paralelas a las que hemos descrito con relacin al Congreso: Falta de consenso en la
ponencia y gestacin laboriosa de un acuerdo en la Comisin del Congreso basado, tanto en reducir
las funciones del propio Senado (lo que obviamente restaba importancia a su composicin), como
en seguir en buena medida los criterios que haba marcado la Ley para la Reforma Poltica y el
Decreto Ley de normas electorales de 1977, que haban compensado el limitado sistema de
representacin proporcional del Congreso con la implantacin para el Senado de un sistema
mayoritario atemperado por cierta representacin de las minoras
Consiguientemente, el art 69 CE, para definir la composicin del Senado, describe cuatro
conceptos en base a los cuales se eligen Senadores:
a) En cada provincia se elegirn cuatro senadores, en los trminos que seale una ley
orgnica: Consecuentemente, por esta va se eligen ciento ochenta y ocho senadores, cuatro por
cada una de las cuarenta y siete provincias no insulares, con independencia de su poblacin, lo que
prima una vez ms la representacin poltica de las provincias ms modestas y se justifica, en el
terreno doctrinal, porque estamos ante una Cmara de representacin territorial
Sobre las caractersticas del sufragio, para elegir este grupo de Senadores, el art 69.2 CE
dispone que la eleccin se llevar a cabo por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto;

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cualidades todas ellas anlogas a las predicadas para el sufragio conforme al que se eligen los
Diputados.
b) Diecisis senadores elegidos por las circunscripciones insulares: en las provincias insulares,
cada isla o agrupacin de ellas, con Cabildo (en Canarias) o Consejo insular (en Baleares),
constituir una circunscripcin a efectos de eleccin de Senadores, y correspondern tres a cada
una de las islas mayores -Gran Canaria, Mallorca y Tenerife-y uno a cada una de las siguientes islas
o agrupaciones: Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma.
Tal previsin constitucional implica obviamente la asuncin del sistema mayoritario puro
(representacin reservada exclusivamente al candidato ms votado) para todas las islas no
calificadas de mayores, mientras que en estas tres queda abierto un pequeo margen para la ley
electoral (actualmente colmado por la LOREG), que, de conformidad con lo bsico del criterio
seguido para los Senadores elegidos por las provincias no insulares, establece que los electores slo
pueden dar su voto a un mximo de dos candidatos, con lo que el sistema mayoritario se mitiga al
reservar un senador a la primera minora
c) Las poblaciones de Ceuta y Melilla eligen cada una de ellas dos senadores: Dado que la
LOREG permite a los electores de ambas ciudades africanas votar a dos candidatos, el sistema
electoral opera en sendos supuestos como mayoritario puro y permite acaparar los escaos en
juego a las respectivas fuerzas mayoritarias. Se sopes la posibilidad de que cada una de las
ciudades citadas eligiera un slo Senador, pero razones polticas fcilmente intuibles pesaron en
favor de la solucin definitivamente adoptada por el art 69. 4 CE
d) Las Comunidades Autnomas designarn adems un Senador y otro ms por cada milln de
habitantes de su respectivo territorio: La designacin corresponder a la Asamblea legislativa, de
acuerdo con lo que establezcan los Estatutos, que asegurarn, en todo caso, la adecuada
representacin proporcional.
Este mandato tena inicialmente el carcter de disposicin previsora, toda vez que al aprobarse
la misma an no se haba consolidado el mapa de Estado autonmico ni discutido el anteproyecto
de uno slo de los Estatutos de autonoma. En consecuencia, la Constitucin, de un lado, prev un
Senado cuyo nmero total de Senadores no se define dado que no puede cuantificar -en unos
momentos en que se desconoca el nmero de las CCAA en que se va a ordenar territorialmente el
poder poltico-el nmero de Senadores exacto que se incorporarn por esta va, y, de otro,
obviamente esta previsin generar un mayor o menor nmero de escaos en la medida en que la
poblacin aumente o sufra decrecimientos en cada CA.
Nos encontramos en presencia, en todo caso, de un conjunto de Senadores cuya eleccin
indirecta, a travs de las Asambleas legislativas de las CCAA, les imprime un particular carcter.
3.2. La especial condicin de los Senadores designados por las Comunidades

Autnomas.
Empecemos por constatar que estamos ante un caso de sufragio indirecto, dado que los
electores no votan directamente a estos Senadores. Es decir, en buena terminologa tcnico jurdica
procede hablar de Senadores designados, y no de Senadores electos. Estos sentadores tienen una
cualidad muy especfica: la de ser representantes de sus respectivas CCAA
La posibilidad de acumular el acta de Senador con la de una Asamblea Legislativa de una
Comunidad Autnoma supone, reconocer, una vez ms, con rango constitucional la fisonoma
territorial del Senado, puesto que el art. 67.1 prohbe la acumulacin del acta de una Asamblea de
Comunidad Autnoma con la de Diputado al Congreso y es que, pese a las sobrecargas de trabajo y
de viajes que tengan que soportar los Senadores afectados por la duplicacin de mandatos
representativos, el posibilitar la presencia en la Cmara Alta de personalidades significativas en la
vida poltica de las respectivas Comunidades Autnomas, comporta el fruto de que mediante las
mismas al Senado le es ms factible cumplir su funcin de integracin de los elementos territoriales.

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Pese a la vaguedad y a la diversidad normativa (unas CCAA regulan su eleccin y status va
Reglamento de sus respectivas Asambleas Legislativas y otras lo hacen mediante Ley autonmica)
son notables las singularidades de los Senadores designados por las CCAA, que los distinguen de
los electos.
El art 69.5 CE establece un nico requisito que deben respetar los Estatutos de Autonoma a la
hora de regular la designacin de Senadores, a saber, que los mismos asegurarn, en todo caso, la
adecuada representacin territorial, lo que a la vista del mapa autonmico no es tarea fcil, en
particular en las CCAA, que tan slo pueden designar un menguado nmero de Senadores,
especialmente en aquellas a las que corresponde designar un nico Senador (actualmente este es
el caso de Cantabria, La Rioja y Navarra), donde, la letra de la Constitucin resulta contradictoria,
puesto que el nmero de Senadores a designar es incompatible con el sistema de representacin
proporcional y slo es compaginable con el sistema mayoritario, por lo que sencillamente se ha de
designar Senador al ms votado en primera votacin.
4. LA LEGISLACIN ELECTORAL.
El ncleo de la legislacin electoral vigente lo configura, la LO 5/1985, de 19 de junio, del

Rgimen Electoral General, modificada en numerosas ocasiones (veinte hasta la fecha, la ltima de
ellas en virtud de la LO 2/216, de 31 de octubre)
El proceso electoral es mucho ms amplio y complejo que la aplicacin de los votos a la
asignacin de escaos. Nuestro Derecho electoral regula otros aspectos del procedimiento electoral,
como la eleccin de los Diputados al Parlamento Europeo (con sistema proporcional puro en distrito
nacional), como de las disposiciones por las que se rigen las elecciones autonmicas y las locales
(bien se trate de las directas para constituir los Ayuntamientos, bien de las indirectas a
Diputaciones provinciales).
4.1. El derecho de sufragio universal directo.
A) El Derecho de sufragio activo

El derecho de sufragio corresponde a los electores; lo son los espaoles mayores de edad e
inscritos en el censo electoral vigente, que no estn comprendidos en ninguno de los siguientes
supuestos:
a) Los condenados por sentencia judicial firme a la pena de privacin del derecho de sufragio
b) Los declarados incapaces de ejercer este derecho por sentencia judicial firme,
c) Los internados en un hospital psiquitrico con autorizacin judicial en la que se declare la
incapacidad para el ejercicio del derecho de sufragio
B) El Derecho de sufragio pasivo
Son titulares del derecho de sufragio pasivo los elegibles; tienen tal condicin los espaoles
mayores de edad, que poseyendo la cualidad de elector, no se encuentren incursos en alguna de
las causas de inelegibilidad que se relacionan en el extenso art. 6 LOREG, que se refiere a los
miembros de la Familia Real y a una larga serie de dignatarios y altos cargos, en parte ya previstos
en el art 70,1 CE.
Con independencia de las aludidas causas de inelegibilidad, el art. 7 3 LOREG prev que los
Magistrados, Jueces y Fiscales, as como los militares profesionales y de complemento y miembros
de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Polica, en activo, que deseen presentarse a las elecciones,
debern solicitar el pase a la situacin administrativa que corresponda
Mientras la inelegibilidad es un factor que opera antes de la eleccin e impide a las personas
afectadas por la misma asumir la condicin de candidato, la incompatibilidad es factor slo
operativo con posterioridad a los comicios y que atribuye a quien result elegido tanto la obligacin
como la posibilidad de optar entre el mandato parlamentario y el cargo o funcin que se estima
incompatible con aqul, de forma que al renunciar al oficio cuyo desempeo se considera
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incompatible con la tarea parlamentaria la incompatibilidad obviamente se evapora. Esto permite
concebir con claridad que, en principio, las causas de incompatibilidad ajenas a las de inelegibilidad
no afectan al derecho de sufragio pasivo de la persona incompatible, sin perjuicio de que de
resultar electa haya de optar. Las incompatibilidades estn enumeradas y reguladas en los arts 155
a 160 de la LOREG
Con buen criterio, la doctrina clsica suma a los supuestos de inelegibilidad las que da en
llamar causas de incapacidad Los primeros, como hemos constatado, se refieren a circunstancias
jurdicas relativas a la persona, pero extrnsecas a la misma, mientras que las denominadas causas
de incapacidad tienen su razn de ser en circunstancias fsicas e intrnsecas a la persona, tales
como requisitos de edad, estado de salud fsica y mental , que en ocasiones sobrevienen de tal
manera que se debe hablar en puridad de causas de incapacidad sobrevenida, a las que se refiere
la LOREG en su art 3.
4.2. La Administracin electoral.
La finalidad de la Administracin electoral es garantizar la transparencia y objetividad del

proceso electoral y del principio de igualdad. Se encuentra regulada por los arts. 8 a 30 de la
LOREG y est integrada por:
1. Las Juntas Electorales

La Junta Electoral Central: Es un rgano permanente, que se renueva con motivo del inicio
de cada legislatura, que para garantizar su independencia tiene una composicin mayoritaria de
ocho Vocales Magistrados del Tribunal Supremo, designados mediante insaculacin (sorteo) por el
Consejo General del Poder Judicial. A los mismos se suman cinco Vocales Catedrticos de Derecho
o de Ciencias Polticas y de Sociologa, en activo, designados a propuesta conjunta de las fuerzas
polticas representadas en el Congreso de los Diputados. Los vocales eligen al Presidente y al
Vicepresidente de esta Junta de entre los de origen judicial, siendo Secretario el Secretario general
del Congreso de los Diputados.
Las Juntas Electorales Provinciales: Cada una de ellas se encuentra compuesta por tres
vocales Magistrados de la Audiencia provincial correspondiente, designados mediante insaculacin
por el Consejo General del Poder Judicial, los cuales elegirn de entre ellos mismos el Presidente de
la Junta y dos vocales nombrados por la Junta Electoral Central entre Catedrticos y Profesores
Titulares de Derecho o de Ciencias Polticas y de Sociologa o juristas de reconocido prestigio
residentes en la provincia, propuestos conjuntamente por las candidaturas que se hayan
presentado, o, en su defecto, nombrados por la Junta Electoral Central
Las Juntas Electorales de Zona: Estarn compuestas por tres Vocales Jueces de Primera
Instancia o Instruccin, designados por insaculacin por la Sala de Gobierno del Tribunal Superior
de Justicia respectivo, o, en su defecto, entre Jueces de Paz del mismo partido judicial; y por dos
Vocales Licenciados en Derecho o en Ciencias Polticas y en Sociologa residentes en el partido
judicial a propuesta conjunta de las candidaturas o, en su defecto, nombrados por la Junta Electoral
Provincial
2. Las Mesas y Secciones Electorales
Las circunscripciones estn divididas en Secciones Electorales; cada Seccin incluye un mximo
de dos mil electores y un mnimo de quinientos; en cada Seccin hay normalmente una Mesa
Electoral y eventualmente puede haber alguna ms,
Cada Mesa Electoral est formada por un Presidente y dos Vocales, designados por sorteo
pblico entre la totalidad de las personas censadas menores de sesenta y cinco aos y que sepan
leer y escribir,

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3. La Oficina del Censo Electoral
Encuadrada en el Instituto Nacional de Estadstica, es el rgano encargado de la formacin del
censo electoral y ejerce sus competencias bajo la direccin y la supervisin de la Junta Electoral
Central
El Director de la Oficina y sus Delegados provinciales participan con voz, pero sin voto en la
Junta Central y en las provinciales, respectivamente
El censo electoral, permanente y de actualizacin mensual peridica, contiene la inscripcin de
quienes renen los requisitos para ser elector y no se hallen privados, definitiva o temporalmente,
del derecho de sufragio. Est compuesto por la relacin de los electores residentes en Espaa y por
la de los electores residentes-ausentes que viven en el extranjero, sin perjuicio de su ampliacin a
ciertos ciudadanos de la Unin Europea para las elecciones locales y al Parlamento Europeo (arts
176 y 210 de la LOREG, respectivamente)
La formacin del censo electoral, su rectificacin en perodo electoral o el acceso a los datos
censales estn detalladamente regulados en la LOREG El procedimiento electoral
Buena parte de la LOREG (a saber, sus arts, 43 a 108) estn dedicados a regular con el debido
afn garantista las diversas fases del llamado procedimiento electoral. Lo detallado de la
regulacin, se debe al realista propsito del legislador de restringir al mximo la posibilidad de
desarrollo reglamentario de una materia que no en vano el art 81.1 CE define como dotada del
rango de LO.
4.3. El procedimiento electoral.
Regulado en la LOREG (arts. 43 a 108). Abarca diversas fases, entre las que merecen ser
destacadas:
A) Presentacin y proclamacin de candidatos
Pueden presentar candidatos o listas de candidatos:
a) Los partidos o federaciones inscritas en el registro correspondiente; b) Las coaliciones
debidamente constituidas; y c) Las agrupaciones de electores
Las candidaturas para el Congreso se formalizarn mediante la presentacin de la llamada lista
de candidatos, que habr de incluir, con expresin de su orden numrico, tantos nombres como
cargos a elegir y que estar complementada con tres candidatos suplentes
A su vez, las candidaturas al Senado son individuales a efectos de votacin y escrutinio, si bien
pueden estar agrupadas en listas a los meros efectos de su presentacin y de la campaa electoral
La LOREG, a diferencia de las normas electorales de 1977, exige que por candidato a Senador se
incluyan dos candidatos suplentes con la finalidad de evitar, en lo posible, elecciones parciales
anticipadas para cubrir vacantes,
En la elaboracin de las candidaturas deben respetarse las exigencias de paridad incluidas por
la Ley Orgnica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres.
B) La campaa electoral
Conforme dispone el art 50 de la LOREG, hemos de diferenciar entre:
La campaa de carcter institucional, que es la realizada durante el perodo electoral por los
poderes pblicos convocantes de un proceso electoral destinada a informar a los ciudadanos sobre
la fecha de la votacin, el procedimiento para votar y los requisitos y trmite del voto por correo,
sin influir, en ningn caso, en la orientacin del voto de los electores,
La campaa electoral propiamente dicha, consistente en el conjunto de actividades lcitas
llevadas a cabo por los candidatos, partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones en orden a la
captacin de sufragios
La campaa electoral dura quince das y termina, en todo caso, a las cero horas del da
inmediatamente anterior a la votacin, al objeto de dejar un parntesis, comnmente llamado
jornada de reflexin, en que los electores, a salvo del bombardeo de la propaganda partidista,
puedan en buena teora pensar sobre aquello que, por lo general, tienen bien decidido, su voto. En
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todo caso, esta previsin legal es sabia, no slo porque facilita pensar al indeciso, sino, sobre todo,
por permitir que expiren las ltimas tensiones que son connaturales a toda campaa electoral
inmediatamente antes al da de la eleccin; ello facilita el enfriamiento de los nimos y el que se
llegue a la jornada de la votacin en un adecuado clima de sosiego carente de confrontaciones
.Durante la campaa electoral se plantean ciertos aspectos de tan delicado trato que merecen
regulacin pormenorizada por las tantas veces citada LO; de entre ellos merecen ser destacados:
Utilizacin de medios de comunicacin pblica para la campaa electoral: Si el problema que
ensombreci la legitimacin democrtica en los primeros regmenes electorales fue la exclusin de
las masas populares del derecho de sufragio por la va socorrida del sufragio censitario y a
continuacin las sombras cayeron del lado de la institucionalizacin del fraude electoral, la mayor
servidumbre que padecen en nuestra poca las democracias es la mediatizacin de la opinin
pblica por los grandes medios de comunicacin de masas, que suelen ser nter dependientes de
los partidos polticos, sin que ni siquiera el pblico sea consciente de que es objeto de una refinada
manipulacin. Sin resolver, como desde luego se encuentra, el desequilibrio que introducen en el
juego poltico democrtico los grandes medios de comunicacin emplazados en el rea de influencia
de los principales partidos, al menos la LOREG se plantea que ciertos medios pblicos, tanto los de
comunicacin propiamente dichos, como los postales, sean utilizados por las fuerzas polticas
concurrentes a unos comicios con cierta equidad: o Por Orden Ministerial se fijarn tarifas
especiales para los envos postales de propaganda electoral o No pueden contratarse espacios de
publicidad electoral en los medios de comunicacin de titularidad pblica. Sin embargo, durante la
campaa electoral los partidos, federaciones, coaliciones y agrupaciones que concurran a las
elecciones tienen derecho a espacios gratuitos en las emisoras de televisin y de radio de titularidad
pblica, mediante una distribucin de espacios que atiende a los votos obtenidos por cada fuerza
poltica en las elecciones anteriores.
Las encuestas electorales: Por ser conocida la capacidad que se reconoce a estos sondeos de
influir en el comportamiento electoral de determinados sectores de la ciudadana, especialmente
cuando de ellos se deduce que determinada opcin es calificable de voto til, mientras que otra
no puede serlo, lo que se puede prestar a evidentes tentaciones manipuladoras, tales encuestas se
han de publicar a partir del da de la convocatoria de las elecciones cumpliendo los requisitos
especficos que exige la LOREG en su art, 69.
Durante los cinco das anteriores al de la votacin queda prohibida la publicacin y difusin o
reproduccin de sondeos electorales por cualquier medio de comunicacin
Gastos y subvenciones electorales La LOREG exige que cada candidatura tenga un
administrador electoral responsable en su circunscripcin de sus ingresos y gastos Para el conjunto
de las circunscripciones habrn de tener adems un administrador general, que han de comunicar a
las respectivas Tuntas Electorales las cuentas abiertas para la recaudacin de fondos. Todos los
fondos destinados a sufragar los gastos electorales, cualquiera que sea su procedencia, deben
ingresarse en las mencionadas cuentas y todos los gastos deben pagarse con cargo a las mismas
El Estado subvenciona los gastos electorales declarados, justificados por el Tribunal de Cuentas,
y concede adelantos de las subvenciones hasta un treinta por ciento del importe abonado en las
elecciones anteriores.
Este tema suscit un especial debate tras las elecciones de diciembre de 2015 y su repeticin
en junio de 2016, as como la posibilidad de unas terceras (que finalmente no se celebraron),
provocaron la reforma de la LOREG en octubre de 2016
C) La votacin
Hay dos modalidades:
a) La ordinaria o personal: Tiene lugar en la correspondiente Mesa Electoral, de nueve a veinte
horas, por parte de los electores adscritos a la misma, que deben acreditar su condicin de tales
identificndose debidamente,

36
b) Votacin por correspondencia: Es utilizable por los electores que prevean que en la fecha de
la votacin no se hallarn en la localidad donde les corresponde ejercer su derecho de voto, o que
no puedan personarse, cumpliendo con los requisitos previstos al efecto.
La pureza de la emisin del sufragio, as como del paso siguiente, el correspondiente escrutinio,
se garantiza mediante un pormenorizado ritual que describe cuidadosamente la Ley electoral y que
incluye:
El que los representantes de las candidaturas puedan designar dos interventores por cada
Mesa Electoral, as como un ilimitado nmero de apoderados,
El contar con una cabina El que las papeletas hayan de corresponder al modelo oficial, El
que estas se tengan que depositar en la urna dentro de un sobre electoral, tambin confeccionado
segn modelo oficial y de carcter opaco,
Los notarios habrn de encontrarse a disposicin de los partidos polticos, el acta de la sesin
reflejar el escrutinio, as como, en su caso, los incidentes y copia de la misma se facilitar gratuita
e inmediatamente a los apoderados e interventores
D) El escrutinio y la proclamacin de electos
Conforme dispone el art 95 1 LOREG, terminada la votacin, comienza el escrutinio en cada
Mesa Electoral, que es pblico y que no se suspender, salvo causas de fuerza mayor, aunque
concurran varias elecciones
Se considera nulo, amn de otros supuestos a que la LOREG se refiere, el voto emitido en
papeleta diferente del modelo oficial, as como el emitido en sobre que contenga ms de una
papeleta de distinta candidatura; en el supuesto de contener ms de una papeleta de una misma
candidatura, se computar como un slo voto vlido
Se estima voto en blanco, pero vlido, el sobre que no contenga papeleta y, adems en las
elecciones para el Senado, las papeletas que no contengan indicacin a favor de ninguno de los
candidatos
Terminado el recuento, el Presidente preguntar si hay alguna protesta que hacer contra el
escrutinio y, no habiendo ninguna o despus de que la Mesa resuelva por mayora las que se
hubieran presentado, anunciar en voz alta su resultado, especificando el nmero de lectores
censados, el de certificaciones censales aportadas, el nmero de votantes, el de papeletas nulas, el
de votos en blanco y el de votos obtenidos por cada candidatura.
Tras otras operaciones complementarias, se firmar el acta de la sesin y se proceder a la
preparacin de la llamada documentacin electoral, que se distribuir en tres sobres. El Presidente
y los Vocales e Interventores que lo deseen se desplazarn inmediatamente a la sede del Juzgado
de Primera Instancia o de Paz correspondientes para hacer entrega del primer y segundo sobres. El
tercer sobre ser entregado a un funcionario del Servicio de Correos, que lo recoger para
entregarlo a la Junta Electoral que haya de realizar el escrutinio
El escrutinio general se inicia el tercer da siguiente al de la votacin, por la Junta Electoral
provincial. Durante ste, la Junta no puede anular ningn acta ni voto. Sus atribuciones se limitan a
verificar sin discusin alguna el recuento y la suma de los votos admitidos en las correspondientes
Mesas segn las actas de las mismas -salvo supuestos excepcionales previstos en la LO-limitndose
a subsanar los errores materiales y los aritmticos, El escrutinio deber concluir no ms tarde del
sexto da posterior al de las elecciones. Terminado el escrutinio, la Junta Electoral Provincial
extender por triplicado un acta de escrutinio. A falta de reclamaciones o protestas, o resueltas las
mismas por la Junta Electoral Central, la Junta Electoral Provincial proceder, dentro del da
siguiente, a la proclamacin de electos, a cuyos efectos se computarn como votos vlidos los
obtenidos por cada candidatura ms los votos en blanco.
4.4. Recursos electorales.
La LOREG, para garantizar la limpieza del proceso electoral y del subsiguiente escrutinio, amn
de las garantas procedimentales, prev dos gneros de recursos:
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A) Recursos ante la Administracin electoral: Los representantes y apoderados de las
candidaturas disponen de un plazo de un da, a contar desde la expedicin del acta de escrutinio de
la circunscripcin de que se trate, para presentar las eventuales reclamaciones y protestas; la Junta
Electoral resuelve por escrito sobre las mismas tambin en el plazo de un da
Dicha resolucin podr ser recurrida por los representantes y apoderados de las candidaturas
ante la propia Junta Electoral, asimismo, en el plazo de un da. Al da siguiente, la Junta Electoral
Provincial remitir el expediente a la Junta Electoral Central, la cual previa audiencia de las partes,
resolver el recurso dentro del da siguiente.
B) El recurso contencioso electoral: El art, 70 2 CE dispone que La validez de las actas y
credenciales de los miembros de ambas Cmaras estar sometida al control judicial, en los trminos
que establezca la ley electoral Con esta opcin nuestra Constitucin descarta el procedimiento de
revisin de actas electorales por las propias Cmaras
Asumido, como sabemos, el principio de que la validez de las actas de las Cmaras se confa al
Poder Judicial, la LOREG dispondr (arts 109 a 117) que pueden ser objeto de recurso contencioso
electoral los acuerdos de las Juntas electorales sobre proclamacin de electos, que se interpone
ante la Junta Electoral Provincial dentro de los tres das siguientes al acto de proclamacin de
electos. El Tribunal competente para la resolucin de estos recursos es la Sala Tercera (de lo
Contencioso-Administrativo) del Tribunal Supremo. El procedimiento, de carcter sumario, urgente
y gratuito, incluye el que sean odos el Ministerio Fiscal y las partes, la prctica de las pruebas
pertinentes y concluye mediante Sentencia en la que el Tribunal Supremo tiene el fallo tasado por
la LOREG
El Tribunal Constitucional ha fijado los lmites a la posibilidad de interponer un recurso de
amparo en materia electoral, la necesidad de agotar las reclamaciones y recursos administrativos
que prev la propia LOREG antes de interponer el recurso contencioso electoral, la vigencia del
principio jurdico administrativo de conservacin de los actos en materia electoral, amn de definir
el carcter del contencioso electoral.
5. LA ADQUISICIN Y LA PRDIDA DE LA CONDICIN DE DIPUTADO O DE

SENADOR ELECTO.
El artculo 68 4 CE dispone que El Congreso ser elegido por cuatro aos. El mandato de los
Diputados termina cuatro aos despus de su eleccin o el da de la disolucin de la Cmara.
Paralelamente, el art 69 6 CE establece: El Senado es elegido por cuatro aos El mandato de los
Senadores termina cuatro aos despus de su eleccin o el da de la disolucin de la Cmara.
Estamos ante el bsico principio de la temporalidad del poder poltico en las democracias. Un poder
permanente tiende a ser absoluto; si el contrapunto del poder absoluto es el limitado, obvio es
concluir que la primera limitacin que impone la lgica es la de la limitacin temporal de los
mandatos; al expirar el plazo, aunque el cargo electo pueda aspirar a la reeleccin, tendr que
rendir cuentas de su gestin y haberse hecho acreedor, a los ojos de sus electores, de un nuevo
depsito de confianza. Es notorio, por lo dems, que el principio de la temporalidad del poder se
conecta necesariamente con el principio democrtico, de la participacin ciudadana en los asuntos
pblicos. Superados los tiempos en que los progresistas exigan mandatos ms breves y los
conservadores los postulaban ms duraderos, actualmente aunque en materia de plazos nunca hay
doctrina jurdica segura se ha ido configurando una comunis opinio acerca de que un mandato de
cuatro o cinco aos es suficientemente corto para que el parlamentario vea a los electores siempre
cerca en su horizonte vital y no tan breve como para tener a la ciudadana cada dos por tres en
peregrinacin a las urnas y, por ende, a los parlamentarios limitados a practicar el arte de la pesca
de los votos, materia en la que, de todas formas, es en la que ms suelen brillar como expertos,
Dentro de esta horquilla temporal, los Constituyentes, que no en vano salan de un perodo
autoritario ayuno de elecciones, prefirieron la zona baja de tal franja, es decir la de los cuatro aos,
que segn hemos visto se constitucionaliza como trmino insuperable de los mandatos
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parlamentarios. Como ya se hizo mediante el art 53 de la Constitucin de 1931, aunque con una
frmula de redaccin ms afortunada, se seala el dies a quo para el inicio del cmputo del
mandato cuatrienal en la misma fecha en que se efectu la eleccin, lo cual no quiere decir que ese
mismo da puedan los parlamentarios iniciarse en el ejercicio de sus funciones, toda vez que
pueden producirse impugnaciones de las actas y, en todo caso, habrn de esperar a que su Cmara
se constituya, lo cual ocurrir para los Diputados antes de que transcurran veinticinco das desde la
celebracin de las elecciones (arts, 68 6 CE).
El procedimiento de constitucin del Senado es algo ms complejo, carece de un plazo
constitucional de referencia y ha de acomodar la presencia, junto a los Senadores electos, de los
designados por las CCAA, todo lo cual se canaliza a travs de una denominada Tunta Preparatoria.
La prdida de la condicin de parlamentario sobreviene con la disolucin de la Cmara Esta,
como ya hemos apuntado puede ser de dos clases, bien a trmino, es decir, la que coincide con la
expiracin de los cuatro aos inicialmente previstos como duracin del mandato parlamentario, bien
anticipada, conforme al mecanismo del art 115 CE, que en la prctica, como la experiencia nos
demuestra, es una posibilidad tan real como palpable.
Excepcin al supuesto general de la prdida de la condicin de Diputado o Senador como
consecuencia automtica de la disolucin de las Cmaras hemos de citar la prrroga del mandato
para los miembros de las Diputaciones Permanentes de sendas Cmaras, que, conforme a lo
previsto en el art 78 3 CE, seguirn ejerciendo sus funciones hasta la constitucin de las nuevas
Cortes Generales.

39
LECCIN 6 LOS PARLAMENTARIOS Y SUS PRERROGATIVAS.
1. EL ESTATUTO DE LAS CORTES Y DE LOS PARLAMENTARIOS
La concepcin constitucional de las Cortes como representacin del pueblo espaol (art. 66
CE) sita al poder parlamentario en un status de prioridad sobre otros poderes. Este reconocimiento
constitucional tiene sus races histricas en la forma en que logr prevalecer el Parlamento frente al
Rey.
El que el Estado de Derecho se asiente sobre el sillar del tan laico como sagrado principio de
la igualdad ante la ley, obliga a exponer que las "especialidades" a que aludimos tienen un carcter
enteramente excepcional e intentan encontrar justificacin, casi siempre, en que los rganos
parlamentarios puedan y deben desenvolverse con independencia frente a los otros poderes. Ahora
bien, superados hace dcadas los tiempos en que el Rey poda incurrir en la tentacin de conspirar
contra la independencia de las Cmaras, cada vez parecen ms difciles de sostener como
razonables algunas de estas excepciones.
Para estudiar la materia que nos ocupa procede distinguir entre:
a) El vnculo o mandato que relaciona a los parlamentarios con sus electores.
b) El especial estatuto de los rganos parlamentarios. Autonoma (72 CE) que tiene dos
expresiones: autonoma de autoorganizacin y financiera.
c) El Estatuto especial de los miembros de las Cmaras., que comporta una serie de privilegios
(inviolabilidad, inmunidad, fuero especial, retribucin econmica)
2. LA EXCLUSION DELMANDATO IMPERATIVO. (****)
Art. 67.2 CE Los miembros de las Cortes Generales no estn ligados por mandato imperativo.
El vnculo que el proceso electoral establece entre el cuerpo electoral y los parlamentarios electos
es el de un simple mandato representativo. En desarrollo de este precepto, los arts. 27.1 del
Reglamento del Congreso de los Diputados y 30.3 del Reglamento del Senado permiten a Diputados
y Senadores cambiar de Grupo Parlamentario.
2.1. Mandato imperativo y mandato representativo (**)
El mandato imperativo, estuvo vigente en las Asambleas medievales y Cortes estamentales

previas a la revolucin liberal, y volvi a aflorar en el Estatuto Real de 1834. Se apoya en el vnculo
en funcin del cual los electores otorgan a sus elegidos instrucciones concretas a las que han de
sujetarse necesariamente.
El mandato representativo, por el contrario, al partir de la idea de que el parlamentario
representa a toda la Nacin, excluye la existencia de cualquier ligazn imperativa entre el cuerpo
electoral y los parlamentarios elegidos, quienes, consecuentemente, una vez en la respectiva
Cmara, pueden defender las tesis y emitir los votos que tengan a bien, sin que pueda ser revocado
su mandato antes de las siguientes elecciones. Este es el mandato que recogen de ordinario las
Constituciones contemporneas, en evitacin de que el parlamentario se convierta en un mero
instrumento inerme e inerte de grupos de intereses e incluso de los partidos polticos. Tal
consecuente independencia de los parlamentarios conserva mayor pujanza en los Estados Unidos
de Norteamrica que en buena parte de Europa, donde una realidad poltica dominada por partidos
construidos en torno a la ms frrea jerarqua hace cuestionarse a muchos autores el alcance
prctico que hoy encierra la frmula del mandato representativo.

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El sentido histrico del mandato representativo
Los ingleses descubrieron pronto las disfuncionalidades que para la vida parlamentaria
acarreaban los cuadernos de instrucciones de los parlamentarios, que, en consecuencia,
paulatinamente se procuraban redactar en trminos ms amplios.
En la Francia revolucionaria la idea de la soberana nacional conllevaba una nueva nocin de la
representacin poltica, toda vez que la Nacin ha de expresarse a travs de sus representantes los
cuales deben estar solamente vinculados a ella y no a ninguno de sus grupos, como ocurra
anteriormente a travs del mandato imperativo, el cual qued abolido expresamente en Francia por
la Ordenanza Real de 24 de enero de 1789.
En nuestro pas, la exclusin del mandato imperativo, si bien implcitamente contenida en
nuestra Constitucin de 1812, no se consagra expresamente la Constitucin revolucionaria de 1869.
La prohibicin del mandato imperativo y su sustitucin por el mandato representativo ha sido
una solucin adoptada por el Derecho pblico liberal para desvincular al parlamentario de la presin
de un estamento e incluso de los grupos defensores de intereses econmicos. El problema se torna
ms complejo cuando los partidos sustituyen con el tiempo a dichos comits y, a la par, se
organizan frrea y jerrquicamente.
2.3. Significado actual del mandato representativo (**)
A) La cuestin en la doctrina.
La prdida de autonoma del parlamentario frente a la cpula de su partido ha sido un
fenmeno tan progresivo como difcil de desconocer a estas alturas del curso de la Historia poltica.
Es verdad que hasta la Segunda Guerra Mundial las Constituciones acostumbraban a dar la espalda
a la realidad de los partidos, lo cual facilitaba a los constitucionalistas el no afrontar la evidencia de
que el mandato representativo del parlamentario estaba cada vez ms encorsetado por las
instrucciones, absolutamente imperativas, que las direcciones de sus respectivos partidos les
cursaban sobre casi todos los mbitos de su quehacer en el seno de las Cmaras. Sin embargo,
esto ha cambiado en las ltimas dcadas, lo que ha propiciado el debate jurdico en las actuales
democracias de oligarquas partidarias. As una parte de la doctrina sostiene:
a) Que los representantes en las Cmaras se deben a su partido; ni representan a la totalidad
de la Nacin, ni pueden votar lo que creen mejor para el bien comn, sino que han de buscar la
denota de los adversarios y el triunfo de su partido, atendiendo, para ello, los intereses de sus
electores, que han de tratar conservar a todo trance;
b) Que los electores no pueden votar otras ofertas que las que los partidos les presentan y no
votan a unos candidatos per se, sino porque estn incluidos en las listas del partido al que desean
otorgar su confianza;
c) Que los partidos son los que hacen un esfuerzo colectivo organizativo y financiero que
permite a los candidatos llegar a ocupar un escao, luego la deuda del parlamentario para con el
partido al que debe el escao es tan impagable como vinculante;
d) Que las relaciones actuales entre electores y elegidos es una relacin de mercado, en el que
los partidos son colectivos de polticos agrupados para ofrecer un servicio, de gobernacin, a
cambio de un poder que los electores les proporcionan al votarlos; el marketing resulta
imprescindible y ha de admitir ciertas dosis de engao;
e) Que la funcionarizacin de los parlamentarios y su consiguiente sujecin a la disciplina de
partido es un hecho inevitable;
f) Que en los parlamentos hace ya tiempo que sus miembros no discuten para convencer ni
para convencerse; y
g) Que consecuentemente hay que revisar y relativizar la teora de la representacin poltica en
las democracias contemporneas y admitir que el mandato imperativo de los partidos sobre los
parlamentarios es una realidad y que su prohibicin es retrica, constitucional, hueca y anacrnica.

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Esta lnea de pensamiento resulta descriptiva del actual estado de la vida poltica en la mayor
parte de las democracias de nuestro tiempo, pero refleja y explica mejor el plano del ser que el del
deber ser. La cuestin eje para un constitucionalista no radica tanto en fotografiar el estado de la
cuestin como en plantearnos si la limitacin que sobre el poder de los partidos y de los grupos
econmicos de presin supone la prohibicin del mandato imperativo contina teniendo sentido o
no. Nosotros pensamos que el contenido dispositivo del art 67.2 CE es polticamente lgico en un
sistema democrtico que admite los partidos, pero les exige que su estructura interna y su
funcionamiento sean democrticos (art. 6 CE) y jurdicamente dotado de fuerza de obligar incluso a
las poderosas cpulas de los partidos
Desconocer la prohibicin constitucional del mandato imperativo es grave y degenera, entre
otras, en las siguientes consecuencias:
a) No se admite que el parlamentario pueda plantear objecin alguna de conciencia;
b) Para que el cargo electo sea un mero eco de la direccin del partido su nica cualidad
humana til es la de la lealtad incondicional; encabezar las con personas populares y de prestigio
no pasara de ser un fraude ya que el criterio de dichas personas en la prctica debe siempre
quedar anulado por el de sus mandos polticos;
c) La superposicin sistemtica en la toma de decisiones del inters electoral del partido
(conquistar o conservar el poder) sobre la bsqueda del inters general es difcil que sea un
planteamiento asumible por la poblacin dotada de cultura cvica y aun por la generalidad de la
sociedad, aunque convenza a los ciudadanos ms politizados.
d) No es posible compatibilizar la tolerancia hacia el mandato imperativo que los partidos
gustan establecer sobre sus parlamentarios con el principio democrtico y con su importante
plasmacin en el reconocimiento que nuestra Constitucin formula en el art. 23.1 del derecho de los
ciudadanos a participar en los asuntos pblicos por medio de representantes libremente elegidos;
e) En suma, la vuelta al mandato imperativo de los partidos sobre los parlamentarios es
incompatible con elementales exigencias ticas en la vida pblica y con la aspiracin de que se
incorporen a las Cmaras parlamentarias algunas personas de criterio y formacin slidos
Es verdad que la dinmica completamente verticalista de los partidos cuestiona la vigencia de la
exclusin constitucional del mandato imperativo, pero la contradiccin hay que salvarla por la va
democrticamente correcta, aunque difcil, de no cuestionar el valor de la representacin poltica
(una de las ideas eje en la legitimacin del poder poltico) y de insertar el papel de los
parlamentarios en la toma de decisiones de los partidos a travs del funcionamiento
verdaderamente democrtico de los mismos. Renunciar a ello para un constitucionalista es
renunciar al control jurdico del poder poltico.
B) Las tesis del Tribunal Constitucional
El Tribunal Constitucional se aparta, como no poda menos de ser, de los intentos de justificar
el mandato imperativo de partido, para defender la letra del art. 67.2 CE (liberacin de los
parlamentarios de mandato imperativo alguno) y su espritu (concebir el mandato que conceden los
electores como representativo) con motivo de siete sentencias que dict en 1983 sobre
destituciones de concejales que haban sido expulsados de su partido, producidas al amparo del art
11.7 de la Ley de Elecciones Locales de 1978, que fue declarado inconstitucional. La sentencia que
ms cuidadosamente expone la doctrina que defiende el Tribunal Constitucional es la STC 10/1983,
de 21 de febrero, en la que nuestro Juez de la Constitucin, con muy buen criterio, sostiene:
a) Lo propio de la representacin de cualquier modo que sta se construya, tanto basada en el
mandato libre como en el mandato imperativo, es el establecimiento de la presuncin de que la
voluntad del representante es la voluntad de los representados, en razn de la cual son imputados
a stos en su conjunto y no slo a quienes votaron en su favor o formaron la mayora, los actos de
aqul. El desconocimiento o la ruptura de esa relacin de imputacin destruye la naturaleza misma
de la institucin representativa y vulnera, en consecuencia, un derecho fundamental de todos y
cada uno de los sujetos que son parte de ella

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b) Se rechaza que el representante pueda ser cesado en su cargo pblico por una voluntad
ajena a la de los electores o a la del propio representante electo,
c) Slo son representantes aquellos cuya designacin resulta directamente de la eleccin
popular y no las asociaciones o partidos polticos que los proponen al electorado,
d) Las listas de los candidatos son meras propuestas y la representacin surge tan slo con la
eleccin, por lo que es siempre representacin del conjunto del electorado y nunca del partido o
coalicin que ha formulado la propuesta, que, por lo dems, no son rganos del Estado
e) El enunciado anterior tambin es vlido en los comicios en que se utilizan listas cerradas y
bloqueadas, porque incluso en stas los nombres que en ellas constan no son irrelevantes, ya que
ni los electores, al emitir su voto, prestan una adhesin incondicional a una opcin poltica, ni los
candidatos pierden su individualidad al recabar el voto desde una lista, pues la democracia
participativa no se realiza mediante un sufragio irreflexivo o desconocedor de la identidad de los
candidatos de las listas electorales,
f) Como consecuencia de cuanto antecede, el Tribunal Constitucional considera que el
representante defenestrado por su partido, que reacciona contra el acto de ste que le expulsa de
su funcin, no defiende slo un derecho propio, sino que contribuye a restaurar la unidad de
voluntad en que la representacin consiste.
3. LA INVIOLABILIDAD Y LA INMUNIDAD DE LOS PARLAMENTARIOS (****)
3.1. La distincin entre dos conceptos afines (*)
El art 71.1 de nuestra norma poltica fundamental establece que diputados y senador es
gozarn de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones,
A su vez, 71.2 determina que durante el perodo de su mandato gozarn de inmunidad y slo
podrn ser detenidos en caso de flagrante delito prescribiendo que no podrn ser inculpados ni
procesados sin la previa autorizacin de la Cmara respectiva.
Es decir, los conceptos de inviolabilidad e inmunidad se manejaron como conceptos diferentes
por nuestros constituyentes. Sin embargo, la diferencia entre ambos institutos jurdicos no siempre
ha estado tan clara a los ojos de polticos e historiadores.
El deslinde que, siguiendo a la doctrina ms consolidada, podemos establecer entre ambas
figuras parlamentarias es el siguiente
a) La inviolabilidad es un factor de garanta de la libre configuracin de la voluntad
parlamentaria e implica la plena irresponsabilidad jurdica del parlamentario por los votos y
opiniones emitidos en el ejercicio del cargo. Aporta a Diputados y Senadores una seguridad que es
irrenunciable y absoluta, pero, a la vez, queda limitada a lo que es estrictamente la funcin
parlamentaria, circunscrita a declaraciones de juicio o de voluntad emitidas en el seno de las
Cmaras. No se extiende ni a las actividades, opiniones o votos que el parlamentario desempee -
extramuros de las Asambleas parlamentarias-como dirigente o militante de su partido poltico, ni a
las que lleve a cabo como mero ciudadano, en la vida pblica que desarrolle al margen de las
Cmaras. En tales supuestos, los Diputados y Senadores podrn formular las crticas 3.2 a la accin
del Gobierno o de la oposicin que tengan a bien, pero tan slo amparados en la genrica libertad
de expresin que consagra el art 20 CE y con el debido respeto a sus lmites legales
El Tribunal Constitucional ha respaldado esta interpretacin doctrinal.
El Diputado o Senador ejercitar, pues, sus funciones slo en la medida en que participase en
actos parlamentarios y en el seno de cualesquiera de las articulaciones orgnicas de las Cortes
Generales.
b) La inmunidad se concibe como un complemento de la inviolabilidad. Se trata de evitar que la
libertad de funcionamiento del Parlamento se coarte mediante la detencin y/o el procesamiento de
alguno de sus miembros,

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Se ha de presentar a los ojos del jurista como arma de defensa de los parlamentarios frente a
quienes pretendan atentar contra la debida composicin de la Cmara o contra la libertad de
expresin parlamentaria, arrestndoles o incriminndoles a tal fin. Tcnico-jurdicamente la
inmunidad adquiere la condicin de requisito de procedibilidad.
Ambas, inviolabilidad e inmunidad, se complementan residenciando la exigencia de posibles
responsabilidades penales en un fuero especial, la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo (art. 71.
CE), que tambin es la nica competente para conocer las inculpaciones contra los miembros del
Gobierno, aunque no sean parlamentarios (art 102.1 CE).
3.2. Su origen histrico
A) Las races medievales inglesas:

Las asambleas medievales inglesas obtuvieron del Rey el reconocimiento de algunos privilegios,
entre los que el primero parece ser que consista en la garanta que se otorgaba a los
parlamentarios (y personas a su servicio) de que podran viajar desde su casa, sin ser detenidos ni
molestados en otra forma, hasta la sede del Parlamento, para su libre permanencia en ste y para
retornar con la misma seguridad a su domicilio. A tal privilegio, al que se dio en llamar coming,
remaining and returning, se sumaron progresivamente otros dos, an ms significativos privilegios:
a) Freedom of speech: El derecho del representante en Cortes a no ser llevado ante los
tribunales reales por razn de las opiniones o votos emitidos en el desempeo de su funcin, que
exclusivamente podan ser juzgados por el propio Parlamento. Germen de la moderna
inviolabilidad.
b) Freedom from arrest: El privilegio de que quedaran sin efecto los mandatos de arresto
contra el parlamentario, lo que resultaba especialmente relevante en una poca en que perviva la
prisin por deudas. Es decir, era un privilegio que abarcaba las causas procesales de naturaleza
civil. Raz de la posterior inmunidad
Durante la contienda Rey-Parlamento, en la Gran Bretaa del siglo XVII, estos dos viejos
privilegios medievales ganan en importancia.
Con la debida cautela cabe tambin apuntar a que este privilegio es en alguna medida heredero
del que, con mbito ms amplio que el de las Cortes, se reconoca en el medievo en los reinos
hispnicos a nobles, clrigos y aun militares, que permanecan al margen de la jurisdiccin ordinaria
por encontrase afectos a jurisdicciones especiales, que gozaban hasta de la potestad de poder
conceder el derecho de asilo a quienes se emplazaban en su rbita territorial, como nos recuerdan
las viejas cadenas que a la puerta de Catedrales y otras importantes iglesias son an hoy vestigio
de aquellos privilegios, que beneficiaban a buen nmero de los procuradores de nuestras Cortes
medievales; pero en puridad slo pueden ser considerados precedentes en un sentido remoto y, a
la par, indirecto, pues no estaban concedidos en funcin del que hacer parlamentario.
B) La Revolucin francesa:
Un siglo despus, los revolucionarios franceses adoptaron estas dos franquicias en trminos
similares. Destaquemos, en el proceso revolucionario francs, cinco hitos:
a) El Decreto de la Asamblea Nacional, configurada por los representantes del Tercer Estado,
de fecha 20 de junio de 1789 (con dos meses de antelacin a la aprobacin de la Declaracin de
Derechos del Hombre y del Ciudadano), coherente con la preocupacin que senta la intelectualidad
revolucionaria por que, antes de que la Asamblea comenzase sus trabajos, se garantizase a sus
miembros una inviolabilidad que les pusiese a salvo de ataques que les parecan fciles de intuir
b) El Decreto de la propia Asamblea de 26 de junio de 1790 busca complementar la
inviolabilidad consagrada en el referido Decreto dictado un ao antes, con lo que ser la primera
plasmacin, por parte del nuevo pensamiento revolucionario, de la nocin de la inmunidad
c) La Ley 13-17 de junio de 1791 perfila con mayor rigor tcnico las garantas aprobadas en los
dos aludidos decretos18 d) La Constitucin de 1791 en su art. 719 proclamaba solemnemente que
Los representantes de la nacin son inviolables; no podrn ser buscados, acusados, ni juzgados
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por lo que hayan dicho, escrito o hecho en el ejercicio de sus funciones de representantes Y su
artculo siguiente exiga el requisito de la previa autorizacin del Cuerpo legislativo para proceder en
ciertos casos contra tales representantes.
e) La Constitucin de 1793 asume el principio de la inviolabilidad de los representantes de la
Asamblea Nacional, en trminos anlogos a como los haba consagrado la Constitucin de 1791.
Importa recordar que bajo la vigencia de la Constitucin de 1793 se vivi el llamado perodo del
terror, del que no salieron indemnes algunos diputados y durante el cual las razones invocadas
para cuestionar la inmunidad no carecan de lgica ni de coherencia con los nuevos postulados
revolucionarios: Los parlamentarios no pueden subrogar se en la posicin del Monarca absoluto,
que se situaba por encima y al margen de la ley; de otra parte, el principio democrtico de la
igualdad impide que en la investigacin o castigo de los delitos se distinga entre los representantes
parlamentarios y los restantes ciudadanos, ya que todos son titulares de los mismos derechos e
iguales ante la ley. As, a propuesta de Murat, la inmunidad fue derogada por la Convencin
No puede decirse que el perodo del terror constituyese la poca ms prestigiosa de la
revolucin francesa y, consiguientemente, no es de extraar que la Constitucin francesa de 1795
viniera a restablecer la inviolabilidad e inmunidad de los representantes parlamentarios en unos
trminos que servirn de modelo a muchas constituciones occidentales a la hora de recoger estas
figuras,
C) La cuestin de la discutida continuidad por la revolucin continental delos
precedentes ingleses:
En la doctrina cientfica, hay entablado un debate, ya clsico y no poco erudito, entre dos
posiciones diversas:
De un lado, la sostenida por quienes siguiendo a Tocqueville (como por ejemplo, Esmein,
Barthlemy-Duez, Biscaretti di Ruffiay, entre nosotros, Prez Serrano) defienden una continuidad
histrica sustancial entre los precedentes medievales ingleses y las frmulas acuadas al calor de la
revolucin francesa,
De otro, la tesis mantenida por aquellos autores que frente a la pretendida continuidad creen
que debe subrayarse que la revolucin francesa gesta un concepto de inmunidad anclado en el
principio de la soberana parlamentaria, que ella misma haba construido. Esta posicin, apuntada
por Duguit, tiene entre sus continuadores, el respaldo de autores contemporneos espaoles como
los profesores Carlos de Cabo y Eloy Garca
D) La asuncin de la inviolabilidad y de la inmunidad en los siglos XIX y XX:
En las Monarquas parlamentarias del siglo XIX, por lo general, estas prerrogativas de los
parlamentarios se justificaron como mecanismos jurdicos de defensa de la autonoma institucional
de unas Asambleas representativas y de sus miembros, expuestos a las requisitorias de unos jueces
fcilmente manipulables o instrumentalizables al servicio de los intereses polticos del Monarca y de
su Gobierno. El principio de la independencia judicial an no haba cuajado en la forma en que se
ha consagrado actualmente y que por entonces el Gobierno de su Majestad, en las diversas
naciones europeas, solan controlar el nombramiento de jueces y magistrados.
Es decir, estas prerrogativas se predicaban por el Poder parlamentario, ms que frente a los
electores, frente a los otros poderes. Late en Diputados y Senadores un cierto sentimiento de
debilidad frente a los residuos de la prerrogativa regia, que se residencian en el Gabinete del Rey
constitucional y que tambin pueden tener su trasunto en los jueces. sta es la gran justificacin
poltica de fondo, que tendr ropajes doctrinales brillantes, como el que le proporciona Santi
Romano, al construirlo en torno al principio de la autonoma de las Cmaras.
Desde anloga perspectiva, se busca un fundamento teortico, obviamente menos consistente
que el anterior, en la sustitucin del mandato imperativo por el mandato representativo que, segn
se afirma, requiere garantizar la plena independencia del parlamentario frente al elector que
pretenda coaccionar a su representante parlamentario llevndole a los tribunales mediante la
interposicin de una demanda o querella

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Las prerrogativas de los parlamentarios se consagran en el Decreto de las Cortes de Cdiz de
24 de septiembre de 1810 y, seguidamente, en el Reglamento para el Gobierno interior de las
Cortes. La Constitucin de 1812 garantizar la inviolabilidad e inmunidad de los Diputados a Cortes,
pero ser la Constitucin liberal de 1837 la que cuajar las frmulas propias de nuestro
constitucionalismo histrico sobre inviolabilidad e inmunidad de los parlamentarios, que
exportaremos al constitucionalismo iberoamericano.
3.3. Perdurabilidad actual y lmites de la inviolabilidad parlamentaria
Los vigentes reglamentos del Congreso (art 10) y del Senado (art 21) establecen, en desarrollo
de lo ordenado en el art. 71.1 CE, que los parlamentarios gozarn de inviolabilidad, aun despus de
haber cesado en su mandato, por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones.
La institucin de la inviolabilidad a lo largo del tiempo, en Europa, ha sido menos cuestionada
que la inmunidad. En efecto, en nuestra cultura cvica juzgamos razonable que se garantice a los
parlamentarios una irresponsabilidad por las opiniones que hayan de verter en el ejercicio de sus
cargos, puesto que la crtica desde la oposicin al poder ejecutivo as parece demandarlo y el fragor
de la lucha poltica, cuya dureza es obvia, tambin se inclina a recomendarlo. Sin embargo, la
inviolabilidad es una garanta del parlamentario, que ha sido progresivamente objeto de crticas por
los constitucionalistas, no por su razn de ser o sentido, sino por los excesos que puede cobijar.
Sera inmundo que el privilegio reconocido para seguridad de la noble misin legislativa o
fiscalizadora no sirviera para independencia de su titular, sino para agredir impune y alevosamente
a quienes no pueden defenderse Es el caso del parlamentario no slo olvida las normas de cortesa,
sino tambin sus ms elementales obligaciones ticas y se da a la injuria y a la calumnia. Cualquier
acusacin falsa de delito puede ser hecha impunemente desde la Tribuna de las Cmaras,
aprovechando el eco que ofrece el Saln de sesiones -con su tribuna de prensa-en los medios de
comunicacin social; mientras el agraviado, que podra solicitar la proteccin de los tribunales, en
otro supuesto, ha de resignarse; sumido en la mayor indefensin, ante la comprobacin de que ni
siquiera puede exigir una rectificacin adecuada.
Por ello ha marcado un positivo hito la exclusin que de la inviolabilidad de los parlamentados
efecta La Ley Fundamental de Bonn para las ofensas calumniosas y que nuestra CE de 1978, en
cambio omite, dando lugar a que entre nosotros no haya otro lmite que el que la conducta agresiva
protegida es la verbal (emisin de opiniones), mantenida en el mbito del ejercicio de las
funciones parlamentarias, por lo que la inviolabilidad no se extiende a agresiones fsicas, aunque
tuviesen lugar entre los muros de los Palacios de las Cmaras.
La omisin que sufre nuestro texto constitucional de la exclusin de la inviolabilidad de las
calumnias y de las injurias es de lamentar, puesto que la amonestacin del Presidente de la Cmara
-es decir, el que llame al orden al parlamentario maledicente-y el que aqul decrete que las
palabras difamatorias no figuren en el correspondiente Diario de Sesiones son medidas
enteramente insuficientes, cuando en presencia de los representantes de los medios de opinin -y
consiguiente eco en los mismos-se daa gratuitamente el honor y prestigio de una persona en la
estima de sus conciudadanos con una impunidad que recuerda en exceso la vieja patente de
corso.
Esta divergencia, que lamentamos entre nuestra Constitucin y la Ley Fundamental de Bonn
explica que el Tribunal Constitucional, de una parte haya sentado la correcta doctrina de que esta
prerrogativa parlamentaria, en cuanto sustraccin al Derecho comn conectada a una funcin
jurdica ha de ser interpretada restrictivamente', y, de otra, no pueda extraer otra limitacin ante
los excesos verbales de los parlamentarios, que las que ya hemos mencionado, a saber, libertad tan
slo de emitir opiniones, en el desempeo de las funciones parlamentarias.
En suma, hoy no se cuestiona la ratio de la inviolabilidad, pero s el que en Espaa al amparo
de la misma pueda practicarse la injuria y la calumnia.

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3.4. La inmunidad en el siglo XX
La inmunidad pareci, a los ojos de los juristas y de la generalidad de la opinin pblica, una
institucin sabia y prudente mientras conserv sentido su principal basamento: la seguridad y las
garantas que reclamaban y consagraban para s unos parlamentos primerizos, elegidos en trminos
de cierta precariedad, frente a Ejecutivos poderosos vinculados a un Rey constitucional que
pugnaba por conservar cuanto poda de su ancha prerrogativa.
Pero con la reafirmacin del Estado constitucional como un autntico Estado de Derecho, se
supera el conflicto histrico de legitimidades: el Rey deja de ser soberano y las propias Cortes
pasan a ser un rgano representativo, pero, a la par, constituido del Estado, a la vez que se
consagra la independencia efectiva del Poder judicial no slo frente al Rey sino tambin ante el
Gobierno. Al mismo tiempo el valor democrtico de la igualdad ante la ley supera su condicin de
principio antao formal para inspirar todo el status jurdico de los ciudadanos ante la lite poltica.
Como consecuencia de todo ello la lgica histrica de la inmunidad parlamentaria nos muestra una
imagen cada vez ms anacrnica. Su razn de ser se ha ido diluyendo con el cambio de las
circunstancias que la vieron nacer. En efecto, el Parlamento y la clase poltica que ocupa sus
escaos no slo ya no est amenazada por el Rey, sus ministros y sus jueces, sino que se convierte
en acreedora de miradas crticas de una opinin pblica, que -a la vista de ciertos excesos y casos
de corrupcin-ms que inmunidad demanda ejemplaridad en sus conductas.
De esta forma, la inmunidad empez a ser objeto de revisin doctrinal y de crticas desde muy
diversos crculos y Espaa no constituy excepcin. Durante la crisis de las democracias
parlamentarias europeas, en el perodo de entre guerras, se agudiz la preocupacin doctrinal por
los abusos que, en nmero harto desasosegante, se cometan al amparo de la inmunidad
parlamentaria. Hans Kelsen, afirm, sin reservas, que en el Estado moderno (la inmunidad
parlamentaria) carece de sentido, una vez afirmada la independencia del poder judicial; y ms an
en la democracia, en la que no existe una anttesis radical entre el gobierno y el parlamento; a lo
que sumar en otra ocasin el juicio de que si el parlamentarismo durante el largo perodo de su
existencia no slo no ha sabido merecer las simpatas de las grandes masas, sino todava menos de
los intelectuales, no ha sido ello ajeno al abuso del anacrnico privilegio de la inmunidad Pero
frente a la creciente crtica doctrinal, los parlamentarios se atrincheraron en su privilegio so pretexto
del peso de la tradicin.
Sin embargo, hay que constatar en esta materia un neto divorcio entre, de una parte, la actitud
de la clase poltica occidental, que tras la Segunda Guerra Mundial ha logrado que en el seno de la
mayor parte de las constituciones se conserve no solo la inviolabilidad sino tambin la inmunidad de
los parlamentarios y, de otro lado, la posicin de la mejor doctrina que juzga a esta ltima
anacrnica y carente de respetabilidad.
3.5. Hacia la superacin de la crisis de la institucin de la inmunidad parlamentaria
A) La inconsistencia actual de la inmunidad parlamentaria en Occidente. Las

connotaciones de la misma podemos resumirlo en:
Resummoslas:
a) La proteccin del parlamentario frente a los posibles comportamientos inculpatorios, sin
base, del Gobierno es una hiptesis que ha pasado a carecer de sentido en la actual etapa histrica
en que se garantiza la plena independencia del Poder Judicial y cuando, as mismo, el Gobierno es
una emanacin del Parlamento, como ocurre en todo rgimen parlamentario presente.
b) Los Parlamentos de nuestra poca son meros rganos de refrendo de decisiones que se
toman, de ordinario, en el Gobierno o incluso en las Comisiones ejecutivas de los Partidos polticos
que respaldan a ste
c) Consecuentemente, la garanta que ofrece el instituto de la inmunidad a los parlamentarios
de la oposicin no es otra que la que deriva del corporativismo, casi siempre muy mal entendido, de
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Diputados y Senadores. No parece razonable confiar en que de este espritu de cuerpo pueda la
ciudadana esperar, en ningn pas, un comportamiento serio e imparcial de los parlamentarios
llegado el momento de denegar los suplicatorios; stos, en una mayora estadstica de los casos
vividos en la Europa de la segunda postguerra, normalmente tienden a ser rechazados, salvo
cuando el afectado solicita su concesin o la presin contraria de la opinin publica resulta
irresistible.
d) Determinados estudios de sociologa jurdica parecen demostrar que, en la prctica, la
inmunidad se levanta ms difcilmente cuando el encausado pertenece a un grupo parlamentario de
los que configuran la mayora que cuando es miembro de uno pequeo de oposicin. Y que, incluso
se concede el suplicatorio de un parlamentario de la mayora ms raramente cuando el Gobierno
tiene un respaldo monocolor compacto que cuando su apoyo parlamentario es ms plural y frgil.
e) Es innegable que el privilegio de la inmunidad se compadece mal no slo con el fundamental
principio de la igualdad ante la ley del que obviamente supone una importante excepcin que
aporta la letra de la Constitucin-sino que adems choca frontalmente con el derecho a la tutela
judicial efectiva que tiene la vctima que ha sufrido el delito cometido por un parlamentario
En la prctica totalidad de los pases occidentales la inmunidad parlamentaria est cuestionada
in radice por la doctrina, limitada por los Tribunales con jurisdiccin en la materia y, puntualmente
en retroceso en la letra de constituciones y reglamentos parlamentarios. Sin embargo, las diversas
clases polticas nacionales suelen esforzarse por mantener vivo un privilegio que resulta ms til a
los parlamentarios corruptos que a los honestos.
Triste muestra de adonde puede llegar el amor de ciertos parlamentarios por la figura de la
inmunidad parlamentaria nos ofrece el Parlamento europeo Desgraciadamente, el lento caminar del
proceso de construccin de una Europa polticamente dotada de una Constitucin federal explica
bien que el Parlamento europeo actual, pese a estar casi hurfano de competencias y que de
Parlamento tiene poco ms que el sistema electivo, las formas y el rtulo (a quin se le va a
ocurrir maquinar polticamente contra su composicin o funcionamiento?), ha dotado a sus
miembros de la inmunidad ms extensa que pensarse pueda, ya que afecta a todos los pases de la
Unin Europea, con el contenido de la institucin de la inmunidad en el pas de origen del
parlamentario de que se trate A ello se une la circunstancia de que la llamada Comisin de Asuntos
Jurdicos del Parlamento Europeo raramente las levanta El resultado ha sido muy evidente, hoy el
Parlamento europeo se ha convertido para muchos polticos perseguidos por la Justicia de su pas
en un autntico refugio pecatorum.
B) La crisis de la inmunidad parlamentaria en Espaa
Ya sabemos que el art 71.2 CE consagra que en el perodo de su mandato los Diputados y
Senadores gozarn as mismo de inmunidad y slo podrn ser detenidos en caso de flagrante
delito y, asimismo, que no podrn ser inculpados ni procesados sin la previa autorizacin de la
Cmara respectiva
En demasiados casos ha resultado intil recordar a nuestras Cmaras parlamentarias que la
denegacin de un suplicatorio slo debe producirse ante una amenaza de tipo poltico, ante una
eventualidad de que la va penal sea utilizada con la intencin de perturbar el funcionamiento de la
Cmara o de alterar su composicin.
Creo que bien puede decirse que en este terreno, el Tribunal Constitucional, aunque
naturalmente condicionado por la letra del art, 71 CE, ha dado una importante batalla. Son
destacables las siguientes afirmaciones:
a) Se trata de una prerrogativa cuyo fin es evitar que, por manipulaciones polticas, se impida al
parlamentario asistir a las reuniones de las Cmaras y, en consecuencia, se altere indebidamente su
composicin y funcionamiento. No es un privilegio o derecho particular de Diputados y Senadores,
sino una proteccin del buen funcionamiento de la Cmara.
No obstante, hemos de recordar que el art 12 del Reglamento del Congreso sigue hablando de
los derechos y prerrogativas de la Cmara y de sus miembros", lo cual no deja de ser reflejo de la
redaccin del art, 71.2 CE
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b) La inmunidad no ha sido concebida para extender de facto los lmites de la prerrogativa de
la inviolabilidad. La inmunidad se desnaturaliza si queda a merced del puro juego del respectivo
peso de las mayoras parlamentarias.
c) El ejercicio de la prerrogativa debe depender tambin de la gravedad, de la trascendencia y
de las circunstancias de los hechos imputados.
d) La denegacin del suplicatorio no puede entenderse como un juicio de oportunidad, sino que
ha de contener una argumentacin razonada sobre que se afectara la composicin o
funcionamiento de la Cmara. Una denegacin inmotivada es nula y, consiguientemente, ante
ciertas denegaciones de suplicatorios el Tribunal Constitucional ha remitido de nuevo a la Cmara
correspondiente el caso para que se dictase nueva resolucin, si bien siempre ha tenido que
reconocer que, a la vista del art, 71.1 CE, no puede l conceder un suplicatorio que aqulla haya
denegado.
e) Como un acuerdo parlamentario de esta naturaleza puede tener una repercusin externa, de
afectar a los derechos fundamentales de otros ciudadanos, se abre la posibilidad de que los mismos
recurran en amparo ante el Tribunal Constitucional. En consecuencia, son aplicables los parmetros
del art, 24 1 CE, que slo pueden ser exceptuados desde una perspectiva finalista; en otro caso se
estar ante un abuso de la figura de la inmunidad parlamentaria.
f) La inmunidad parlamentaria slo se extiende a procesos penales. En consecuencia, no es
invocable para impedir el curso de una demanda civil, ni siquiera cuando un Diputado o Senador es
demandado, en va civil, por quienes estiman que sus opiniones han entraado intromisin ilegtima
en sus derechos fundamentales al honor, intimidad o imagen, lo que acarre, en su momento, la
declaracin de inconstitucionalidad de la LO 3/1985, de 29 de mayo, que al pretender lo contrario
fue buena muestra de cmo la idea del privilegio haba calado hasta los huesos de nuestros
parlamentarios
g) El momento de la instruccin penal, que afecte a un parlamentario, en que se debe cursar a
su Cmara el correspondiente suplicatorio, es un momento fijable con cierta flexibilidad por el
juzgador, quien puede admitir a trmite una querella contra un parlamentario posponiendo la
solicitud del suplicatorio a la Cmara hasta el da en que formalice la inculpacin
La doctrina que acabamos de resumir ni puede ni, de hecho, consigue enervar los abusos a que
es propicia la inmunidad. En efecto, ha sido frecuente que el suplicatorio se deniegue sin
motivacin suficientemente razonada por escrito, pese a la descrita exigencia del Tribunal
Constitucional al respecto, Y cuando la motivacin que sustenta la negacin del suplicatorio es una
excusa que no guarda relacin con el fundamento del instituto parlamentario de la inmunidad, es
cierto que nuestro Juez de la Constitucin exige una nueva resolucin con distinta motivacin, pero
en la prctica sta puede ser objeto, bien de una redaccin osada, bien de un silencio que nos
recuerda la castiza expresin: la callada por respuesta
Esto ltimo es enteramente viable toda vez que el art. 14.2 del Reglamento del Congreso de los
Diputados dispone que el suplicatorio se entender denegado si la Cmara no se hubiera
pronunciado en el plazo de sesenta das naturales, computados durante el perodo de sesiones a
partir del da siguiente al del recibo del suplicatorio Esta posibilidad de tramitar el suplicatorio
mediante un simple silencio negativo est en lnea con nuestra peor tradicin parlamentaria y nos
parece imposible de compaginar con el sentido de la institucin, que obliga, como bien sostiene el
Tribunal Constitucional a razonar el motivo de la denegacin del suplicatorio; el silencio suele ser
simplemente muy expresivo de la imposibilidad de articular tal razonamiento A nuestro juicio, esta
previsin de los Reglamentos de nuestras Cmaras parlamentarias son inconstitucionales y debe,
por tanto, suprimirse cuanto antes, pues contribuye al desdoro de las Cortes. Ms bien debiera
seguirse el ejemplo un suplicatorio y, en otro caso, lo entiende concedido
En Espaa hoy las Cmaras entienden que la denegacin del suplicatorio supone
irresponsabilidad penal plena y definitiva, mientras que en otros pases conlleva simplemente una
suspensin del plazo de prescripcin y en otro tercer grupo de ordenamientos jurdicos tal
denegacin significa que -aunque no se interrumpe el cmputo del plazo de prescripcin-terminado
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el perodo por el que el parlamentario es inmune, cabe seguir el esclarecimiento judicial de los
hechos si no ha prescrito el delito,
Guarda relacin directa con lo apuntado, el que en esta materia el Derecho pblico comparado
ofrece dos modelos, segn que la inmunidad del parlamentario dure el perodo de sesiones o el
perodo de mandato. En Espaa, el art. 71.2 CE, dispone que la inmunidad cubre todo el perodo
del mandato, es decir, el tiempo que dure la legislatura, mientras que en otras latitudes, como
hemos indicado, los efectos de la denegacin del suplicatorio estn circunscritos a la duracin del
perodo de sesiones en que se ha tramitado, de modo que cabe la posibilidad de cursar nuevo
suplicatorio, en el siguiente perodo, si se insiste en encausar criminalmente al parlamentario
Otro factor de la decadencia del prestigio de la inmunidad parlamentaria entre nosotros, ha
consistido en el abuso de aquellos de nuestros partidos que, en determinados momentos, para
salvar del procesamiento a alguno de sus dirigentes, llegado el momento de las elecciones lo
incluyeron en zona de seguridad en una lista al Congreso, cerrada y bloqueada, que tras la
proclamacin del candidato como electo se convirti en un blindaje procesal nada despreciable,
En suma, cabe afirmar que la institucin de la inmunidad as desafortunadamente entendida y
practicada es incompatible con un principio esencial en todo Estado de Derecho, el principio de
legalidad y, lejos de aportar seguridad o prestigio al sistema parlamentario, tan slo contribuye a su
descrdito a los ojos de la ciudadana, amn de que proporciona una indeseable seguridad a
polticos corruptos.
Las consideraciones anteriores abogan claramente en favor de la supresin del apartado 2 del
art 71 CE y el tema se encuentra abierto en los debates doctrinales. Cuando menos, es preciso
matizar la previa autorizacin de la Cmara respectiva, que exige, segn bien sabemos el art 71,2
CE para que un parlamentario pueda ser inculpado o procesado,
Desde nuestra perspectiva debe debatirse la pertinencia de incorporar a tal precepto
constitucional las siguientes precisiones:
1. Si un inculpado es incluido en una candidatura a Cortes, debe entenderse ope legis que
mediante su presentacin renuncia automticamente a su inmunidad;
2. La inmunidad slo debe abarcar el perodo del mandato parlamentario, de forma que la
denegacin del suplicatorio impida continuar el procedimiento durante tal lapso de tiempo; ello se
producira con suspensin del cmputo del plazo de prescripcin del delito, a fin de que la
instruccin del procedimiento pueda continuar -sin necesidad de instar nuevo suplicatorio a la
Cmara-al trmino de la legislatura.
4. EL FUERO ESPECIAL DE LOS PARLAMENTARIOS
El artculo 71,3 CE establece que la competencia en las causas contra Diputados y Senadores
ser la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. Las actuaciones procesales sern trasladadas al alto
Tribunal tan pronto como existan indicios fundados de responsabilidad penal de un parlamentario.
En esencia este fuero especial se resume en que llegado el caso de que la Cmara conceda el
correspondiente suplicatorio (que levanta la inmunidad) de uno de sus miembros, el mismo tan slo
podr ser encausado por la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, que conoce del caso en primera
y nica instancia. Ello supone para el parlamentario cuya conducta se cuestiona:
1. El privilegio de ser enjuiciado por nuestro ms alto Tribunal de lo Penal.
2. La secuela de que por excepcin a la regla general se prescinde de la garanta del doble
grado de jurisdiccin que es habitual en el orden penal, segn consagra el art 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos. Esto, a juicio del Tribunal Constitucional, no constituye
un supuesto de inconstitucionalidad, dado que aunque (dicho precepto) es Derecho interno, no es
bastante por s mismo para crear recursos inexistentes, de forma que bien puede decirse que el
privilegio est contrarrestado por la imposibilidad de recurrir, llegado el caso, a una instancia
superior.

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Se entiende, de conformidad con la tradicin de nuestro Derecho pblico, que el hecho de que
el encausado pierda la condicin de Diputado o Senador con posterioridad a que el Tribunal
Supremo instruya la causa correspondiente no conlleva la prdida del fuero privilegiado, por lo que
proseguir tan alto Tribunal en conocimiento del caso hasta su resolucin firme. Esta materia est
desarrollada por los arts 750 a 756 de la vigente Ley de Enjuiciamiento criminal.
5. OTROS DATOS DEL STATUS DE LOS PARLAMENTARIOS.
Sobre la situacin en que quedan los Diputados y Senadores funcionarios (en status de
servicios especiales) hasta que cesan en su condicin de parlamentarios se ha pronunciado el
Tribunal Constitucional en su STC 19/1991, de 31 de marzo,
5.1 La retribucin de los parlamentarios
La prosaica cuestin de la retribucin de los representantes en Cortes se plante de antiguo,

con todo realismo, como vinculada con la necesaria capacidad de resistencia de aqullos ante la
posible compra (o arriendo, segn se quiera) de su voluntad por los oficiales del Rey. De modo que
en las Cortes medievales de los antiguos reinos de Espaa se asignaba a los procuradores una paga
por cada da que haban de dedicar a estos servicios pblicos.
Cuestin distinta eran las triquiuelas que en ocasiones se utilizaban, por unos u otros, para
demorar el pago o incrementarlo ilegalmente, para forzar su nimo y su voluntad.
El sistema de retribucin fija, que haba sido propio de los procuradores vinculados por
mandato imperativo en las viejas Cortes, sera asumido por la Constitucin de Cdiz de 1812 Pero
durante el resto del siglo XIX la confluencia del sufragio censitario con el influjo del
parlamentarismo britnico condujo a que en nuestra patria los parlamentarios no eran retribuidos
por el desempeo de su funcin.
Sin embargo, el impulso que recibi el proceso de democratizacin de la representacin poltica
en el primer tercio del siglo XX oblig a replantear tal gratuidad, unas veces con el slido
argumento de que esta era la argucia ideal para reservar los escaos a los favorecidos por la
fortuna y, otras, con consideraciones en ocasiones certeras y en otros casos muy discutibles sobre
el establecimiento de rigurosas incompatibilidades, con las que los partidos de izquierdas
procuraban dar la vuelta a la situacin, es decir, excluir de los escaos a los profesionales de las
clases medias.
La Constitucin de 1931 fuese la primera entre nosotros que previ sin tapujos la retribucin de
los parlamentarios y el art 71.4de la CE actual, as lo prev tambin: Diputados y Senadores
percibirn una asignacin que ser fijada por las respectivas Cmaras.
En nuestra prctica parlamentaria, una parte de tal asignacin es autntica retribucin, otra
compensacin por gastos de alojamiento y a ello se suma el pase de libre circulacin en medios de
transporte colectivo y/o el abono de una cantidad por kilmetro recorrido, en vehculo propio, en los
desplazamientos entre el distrito electoral y Madrid
Cabe apuntar, por ltimo, que en 2011 fue reformada la LOREG en orden a dar publicidad a las
rentas percibidas por los parlamentarlos durante su mandato, as como a las posibles valoraciones
que su patrimonio pudiera experimentar en ese tiempo; todo ello, segn la exposicin de motivos
de dicha Ley Orgnica, por la necesidad de que Diputados y Senadores sean ejemplo de rigor y
transparencia.
5.2 Los parlamentarios en sus reuniones informales
El artculo 67.3 CE dispone que no vincularn a las Cmaras las reuniones de parlamentarios
que se celebren sin convocatoria reglamentaria, no pudiendo ejercer sus funciones ni ostentar sus
privilegios.
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Este precepto parte tanto del viejo principio jurdico de que la convocatoria es un presupuesto
inexcusable para la constitucin de un rgano colegiado, como de una sana visin restrictiva de los
privilegios parlamentarios que existen, para garantizar la autonoma de las Cmaras y no los
excesos de los parlamentarios en su vida privada, al margen del ejercicio de sus funciones. Su
principal contenido consiste en aclarar algo notorio: que la inviolabilidad no ampara al Diputado o
Senador que participe en reuniones informales en lo que respecta a las opiniones que vierta en
ellas.

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LECCIN 7 LA ORGANIZACIN PARLAMENTARIA.
1. REMISIN AL ETUDIO DEL REGLAMENTO DE LAS CMARAS
El art. 72.l CE dispone que las Cmaras "establecen sus propios Reglamentos, aprueban
autnomamente sus presupuestos y, de comn acuerdo, regulan el Estatuto del Personal de las
Cortes Generales". Asimismo, que "los Reglamentos y su reforma sern sometidos a una votacin
final sobre su totalidad, que requerir la mayora absoluta de cada Cmara". Estamos en presencia
de un precepto constitucional que contempla los llamados privilegios -o prerrogativas-colectivos de
las Cmaras, complementarios de aquellos otros, de fundamento tambin institucional, pero de
plasmacin ms individual, a que se refiere el art. 71 CE.
Estas prerrogativas colectivas de las Cmaras son expresin de la autonoma funcional que la
Constitucin reconoce a sendas Cmaras parlamentarias. En efecto, esta autonoma del Congreso y
del Senado contiene tres clsicas facetas: la autonoma reglamentaria ("las Cmaras establecen sus
propios reglamentos"), la autonoma presupuestaria, y, finalmente, la autonoma de personal'.
A travs de la autonormacin tienen las Asambleas parlamentarias asegurado el mbito de
independencia de que precisan para el desempeo de sus importantes funciones.
2. LA ESTRUCTURA DE LAS CMARAS
2.1. Introduccin
El adecuado funcionamiento de los rganos internos de las Cmaras es exigible para que sus
acuerdos y las normas que en las mismas se aprueban sean vlidos.
En las Cortes Generales es preciso distinguir, en el terreno estructural, tres planos:
a) Estructura bicameral (Congreso y el Senado).
b) rganos de gobierno de las Cmaras, la Mesa y su Presidente;
e) rganos de actividad de las Asambleas, fundamentalmente el Pleno y las Comisiones.
El art. 72.2 CE, primer inciso: "Las Cmaras eligen a sus respectivos Presidentes y los dems
miembros de sus Mesas"; as como al art. 75.1: "Las Cmaras funcionarn en Pleno y por
Comisiones"; sin perjuicio, claro est, del conjunto de disposiciones de valor organizativo que la
Constitucin establece en diversos apartados de sus arts. 72 a 80.
2.2. rganos de direccin y de gobierno interno
La Constitucin slo reconoce dos en cada Cmara, la Mesa y su Presidente.

Los reglamentos de las Cmaras introducen un tercero, aunque sin especificar sus funciones,
que es la llamada Junta de Portavoces. Este ltimo rgano es reflejo del rgimen partidocrtico que
de facto impera en nuestro sistema parlamentario.
A) El Presidente
Es un rgano unipersonal de Gobierno de su Cmara.
Suele afirmarse que el autntico origen de la figura actual de los Presidentes de las Cmaras
parlamentarias lo encontramos en la primera designacin por los Comunes, en la Inglaterra de
1376, de un Speaker, el cual, sin embargo, no se corresponde enteramente en sus funciones con el
papel reservado al presidente de una Cmara en la Europa continental. Las diferencias se perciben,
al comparar las atribuciones respectivas a la hora de poder soslayar el obstruccionismo que en un
momento dado pudiera practicar alguna fuerza poltica y, an ms claramente, si se toma en
consideracin que el Speaker britnico, para poder ser totalmente imparcial se aleja de su partido y
se presenta, de ordinario, a una reeleccin por su distrito, en las elecciones generales, sin
contrincantes, precisamente porque interesa a todos los partidos, por encima de cualquier otra

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consideracin, mantenerle al margen de la lucha poltica para que en ningn momento pierda su
condicin de rbitro imparcial que preside el juego parlamentario. Desafortunadamente, la
deportividad del viejo gentleman tiene menos tradicin a este lado del estrecho de Calais.
En nuestra historia poltica los Presidentes de las Cmaras han tenido siempre un peso
significativo y claramente superior al de los restantes miembros de la Mesa, cuyo Presidente, por
mucho que se insista en su condicin de miembro de la Mesa, ejerce siempre un liderazgo en la
direccin de los debates (tarea que exige tomar decisiones sobre la marcha por un rgano
unipersonal) y, de ordinario, tambin de los trabajos de la Cmara, que transciende con mucho su
connotacin de miembro de un rgano colegiado.
Es notoria la voluntad de nuestros constituyentes por fortalecer la figura de los Presidentes de
las Cmaras, que se plasma en la redaccin otorgada al art 72.3 CE, donde leemos que ejercen en
nombre de las mismas todos los poderes administrativos y facultades de polica en el interior de sus
respectivas sedes. Difcilmente podra encumbrarse ms la figura del Presidente y reducirse en
mayor medida el peso de la Mesa.
La constitucin lo menciona, adems de en el artculo citado en:
El art 72 2 con clara voluntad de singularizar su naturaleza, de rgano personal de la Cmara,
que supera la mera condicin de primus nter pares en el seno del rgano colegiado que denomina
la Mesa. Esta opcin de la Constitucin es realista y enteramente coherente con la mejor tradicin
parlamentaria Por lo dems, la que se da en llamar la relevancia constitucional del Presidente del
Congreso de los Diputados.
Sus arts, 64 y 99, con motivo de la propuesta de candidatos a la Presidencia del Gobierno y
del nombramiento del candidato que logra la confianza del Congreso y tambin, a propsito de la
disolucin del Congreso y del Senado, al efecto de requerir que todos estos actos del Rey sean
refrendados por el Presidente del Congreso
Su art 78 2: Las Diputaciones Permanentes estarn presididas por el Presidente de la Cmara
respectiva.
Art. 90.1: Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgnica por el Congreso de los Diputados,
su Presidente dar inmediata cuenta del mismo al Presidente del Senado, el cual lo someter a la
deliberacin de ste.
Art 109: Las Cmaras y sus comisiones podrn recabar, a travs de los Presidentes de
aquellas, la informacin y ayuda que precisen.
Amn de las funciones que confieren a sus Presidentes la Constitucin y algunas leyes, los
Reglamentos de las Cmaras les reconocen, entre otras menos significativas, las siguientes
funciones:
a) Presidir, dirigir y coordinar la accin de la Mesa
b) Ostentar la representacin de la Cmara
c) Asegurar la buena marcha de los trabajos, dirigir los debates y mantener el orden de los
mismos,
d) Interpretar y hacer cumplir el Reglamento de la Cmara
e) Suplir lagunas reglamentarias, mediante resoluciones de carcter general, de acuerdo con el
parecer de la Mesa.
La eleccin de los presidentes del Congreso y del Senado se lleva a cabo por el sistema
electoral mayoritario puro, o, en su caso a dos vueltas, por lo que, en consecuencia -si el partido
que gobierna goza de mayora absoluta en la Cmara de que se trate-ocupa la butaca de la
Presidencia un miembro de la mayora que respalda al Gobierno. Desde que se aprob la
Constitucin y hasta el momento en que escribimos estas pginas as ha sido ininterrumpidamente;
lo mismo ha sucedido, aunque no se haya dispuesto de mayora absoluta salvo con las elecciones
generales de diciembre de 2015, en donde se acord que la Presidencia del Congreso recayera en
un miembro del segundo partido ms votado.

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B) Las Mesas (EXAMEN)
Estamos en presencia de un rgano colegiado que acostumbra a existir en todas las asambleas
parlamentarias, aunque con distinto haz de facultades y, desde luego, rotulado con muy diversos
nombres As en Francia se habla del Bureau, en Italia del Ufficio di Presidenza y en nuestra patria
de La Mesa.
Es un rgano institucional, que aun reflejando la composicin partidaria de la Cmara, debiera
regir los quehaceres de la Asamblea velando por su independencia. Y esto, desgraciadamente, no
suele ser as.
Sobre su composicin hemos de constatar que, dado que no hay ni previsin especifica en la
Constitucin ni pauta comn en el Derecho constitucional comparado, no puede generar extraeza
el que difiera ligeramente en Espaa de una a otra Cmara:
La Mesa del Congreso se configura por o El Presidente.
-4 Vicepresidentes.
-4 Secretarios o el Letrado Secretario general (como miembro meramente tcnico)
La Mesa del Senado goza de la misma composicin, con dos salvedades: Sus Vicepresidentes
son slo dos y el miembro tcnico se denomina Letrado Mayor
La eleccin de sus miembros corresponde a la propia Cmara, segn prev el art 72.2 CE, que
por disposicin de los Reglamentos parlamentarios se lleva a cabo conforme a un sistema
mayoritario corregido. En el Congreso de los Diputados rige tal sistema electoral, dotado de cierta
complejidad, puesto que cada Diputado solo puede votar a un candidato a Vicepresidente y a otro
para Secretario, al objeto de facilitar una presencia en la Mesa de las principales minoras
parlamentarias. El sistema del Senado es esencialmente anlogo
Son funciones propias de las Mesas:
a) Organizar el trabajo y el rgimen y gobierno interiores de la Cmara
b) Elaborar el proyecto de Presupuesto y, una vez aprobado por el Pleno de la Cmara,
controlar su ejecucin
c) Ordenar los gastos de la Cmara (mientras que corresponde al Presidente ordenar los pagos)
d) Calificar, con arreglo al Reglamento, los escritos y documentos de ndole parlamentaria,
declarar su admisibilidad y decidir su tramitacin,
e) Programar las lneas generales de actuacin de la Cmara, fijar el calendario de actividades
del Pleno y de las Comisiones para cada perodo de sesiones, odas previamente la Junta de
Portavoces.
2.3. rganos de actividad de las Cmaras (*)
El art 75. 1 CE consagra la distincin Pleno - Comisiones, entendidos como rganos de trabajo
de las Cmaras.
A) El Pleno
Es obviamente en una Cmara el rgano formado por la totalidad de sus miembros.
El Pleno aparece a los ojos de la ciudadana como el rgano de la Cmara dotado de mayor
legitimidad, tanto por ser el ms representativo, puesto que hasta la ms menuda fuerza poltica
que haya obtenido algn escao tiene presencia en l, como por ser el ms solemne y aqul cuya
actividad tiene, en principio, mayor publicidad y eco entre la opinin pblica.
No olvidemos que el art, 80 CE dispone que Las sesiones plenarias de las Cmaras sern
pblicas, para admitir como nica excepcin el acuerdo en contrario de cada Cmara, adoptado
por mayora absoluta o con arreglo al Reglamento; la experiencia acredita que de tan excepcional
supuesto no se acostumbra a hacer uso.
Algn sector de la doctrina insiste en subrayar la idea de que el Pleno, en realidad, ms que
un rgano diferenciado en la estructura compleja de cada Cmara, es la Cmara misma que como
tal ejerce unas determinadas funciones y competencias sealadas constitucional y
reglamentariamente Pero estos mismos autores han de aceptar que tcnico jurdicamente el Pleno
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es el conjunto de los miembros de la Cmara, pero constituidos formalmente como tal Pleno. Esta
visin formal del Pleno es de la que parte nuestra Constitucin cuando en su art. 67.3 establece que
Las reuniones de parlamentarios que se celebren sin convocatoria reglamentaria no vincularn a
las Cmaras y no podrn ejercer sus funciones ni ostentar sus privilegios, lo que por lo dems es
coherente con lo dispuesto en el art 79.1 CE. Luego es lgica la previsin del art 75 1, conforme al
cual las Cmaras funcionarn en Pleno y en Comisiones; se trata de rganos de trabajo que
precisan de ser convocados debidamente y gozar del preceptivo qurum para poderse considerar
debidamente constituidos.
Apuntar, por ltimo, que tanto el Reglamento del Congreso como del Senado se han reformado
en fechas recientes para permitir el voto de forma telemtica en causas justificadas (enfermedad
grave, embarazo, maternidad o paternidad)
B) Las Comisiones
Son expresin del principio de divisin del trabajo, que, aunque a veces se vincula a los
orgenes de la revolucin industrial, ya fue por Platn como un axioma bsico sobre el que asentar
la estructura funcional de su Repblica.
Hoy las Comisiones parlamentarias consisten en reuniones formales y restringidas de un
determinado nmero de Diputados o Senadores, a fin de llevar a cabo una labor de instruccin o
preparacin de las decisiones a adoptar por los Plenos, asumiendo una capacidad decisoria en
ciertos casos, entre los que destacan aqullos en que proceden a la discusin y aprobacin directa
de proyectos legislativos, sin la ulterior intervencin del Pleno.
A medida que se ensanch, con la llegada del Estado de Bienestar, el nmero de competencias
que asuman los Poderes Pblicos y se incrementaba en proporcin gigantesca la tarea legislativa
de las Cortes, el Pleno de las Cmaras, por mucho que quisiera agilizar sus debates, se mostr, en
todas las latitudes occidentales, plenamente incapaz de digerir aquella avalancha de trabajos
legislativos y de control que deparaba un Estado que haba abandonado el pasivo principio laisser
faire, laisser passer, del primer liberalismo. Pero no slo el grueso volumen del trabajo a despachar
pona en insuperable aprieto los Plenos parlamentarios, sino que el carcter cada vez menos
genrico y ms tcnico de las materias a tratar demandaba transferir su anlisis a rganos ms
reducidos y especializados. As, las Comisiones cada vez seran ms una realidad forzosa, y
ciertamente estaban llamadas a alcanzar el mximo protagonismo si el Parlamento aspiraba a evitar
que su campo de poder fuera total y progresivamente invadido, hasta el ms recndito rincn, por
el Gobierno y su Administracin.
En la prctica parlamentaria hay dos tipos de Comisiones
a) Las Comisiones permanentes (de vida estable, con independencia de los temas que en cada
momento aborden).
Las ms relevantes son las legislativas, pero junta a ellas conviven otras de diversa naturaleza,
generalmente relacionada con asuntos propios de la Cmara.
Las Comisiones permanentes legislativas, en algunos pases se corresponden con exactitud a
los diversos Departamentos Ministeriales que configuran la Administracin Central del Estado; en
otros, como es el caso hoy de Espaa, las Comisiones legislativas permanentes con frecuencia
cubren reas que abarcan ms de un Ministerio.
Actualmente en nuestro Congreso de los Diputados las Comisiones permanentes legislativas son
diecisiete, mientras que las permanentes no legislativas son ocho. La correspondencia no es plena
entre las Comisiones del Congreso y las del Senado, lo que sin duda tiene cobertura formal en la
autonoma de las Cmaras, pero resulta escasamente funcional, por lo que sera de desear que,
como ocurre en algn otro sistema bicameral, nuestras Comisiones de la Cmara Baja tuvieran
preciso trasunto en la Cmara Alta.
Constatemos que la propia Constitucin, en su art. 75.2, reconoce las Comisiones legislativas
permanentes e incluso establece que las Cmaras podrn delegar en ellas la aprobacin de
proyectos o proposiciones de ley; no obstante, el Pleno podr recabar en cualquier momento el
debate y votacin de cualquier proyecto o proposicin de ley que haya sido objeto de esta
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delegacin. No estamos en presencia de rganos de actividad reservada para situaciones ms o
menos excepcionales.
b) Las Comisiones especiales (formadas en funcin del estudio o discusin de un asunto
concreto, de modo que se extinguen al cumplir su fin), presididas por lo que puede llamarse el
principio de la ocasionalidad.
En la realidad cotidiana, muchas Comisiones prescinden de diputados expertsimos dado que,
por primar frecuentemente el criterio de la mayor o menor incondicionalidad de los mismos a la
direccin de sus respectivos partidos, estos optan, en ocasiones, por proponer en su lugar otros
parlamentarios dotados, de la sumisin ms absoluta a las consignas que reciben bien del Gobierno
(en los partidos que sostienen al Ejecutivo), bien de la cpula de aquellos partidos que ejercen la
oposicin. Y es que siendo sobradamente sabido que la partidocracia valora ms la lealtad frrea
que los conocimientos, son precisamente las Comisiones parlamentarias especializadas en escenario
donde el sistema paga tan caro precio por la visin exclusivamente vertical que suelen tener los
partidos de entender la vida poltica.
Sobre la designacin de los miembros de las Comisiones hemos de constatar que se lleva a
cabo libremente por los Grupos Parlamentarios que configuran la Cmara, sin intervencin de los
rganos de gobierno de la misma. A estos Grupos les corresponde facilitar los nombres de sus
miembros que van a ocupar los puestos que les corresponden en el seno de la Comisin de que se
trate, as como designar para cada sesin los suplentes que tengan a bien de aquellos de sus
parlamentarios miembros de una Comisin que no asistan.
El nmero de comisionados que corresponde a cada Grupo se establece en funcin al criterio
de la proporcionalidad, es decir, segn la importancia numrica de cada uno de ellos, por la Mesa
de la Cmara, oda la Junta de Portavoces. Los miembros del Gobierno podrn asistir a las
reuniones de las Comisiones, con voz, pero slo dispondrn de voto en aquellas Comisiones de las
que eventualmente sean miembros.
La direccin de los trabajos de la Comisin se asume por su Mesa, que, a su vez, encabeza un
Presidente. La eleccin y funciones de ambos rganos se establecen reglamentariamente conforme
a criterios bsicamente anlogos a los que rigen para la Mesa y la Presidencia de la Cmara.
Tambin en las Comisiones la Mesa est asistida tcnicamente por un Letrado.
Las sesiones de las Comisiones tienen una menor publicidad que las del Pleno, ello responde en
parte a la menor capacidad de las salas donde se celebra la reunin, pero tambin a otros criterios
que se dejan entrever en los respectivos Reglamentos de las Cmaras. En cualquier caso, hay que
recordar que, de ordinario, pueden presenciar sus debates los representantes de los medios de
comunicacin debidamente acreditados al efecto.
El nmero de miembros de una Comisin vara en funcin de ciertas circunstancias, pero, por lo
general, se sita entre 25 y 40, encontrndose habitualmente cerca de esta ltima cifra para
permitir que todos los Grupos Parlamentarios gocen al menos de un miembro por Comisin, Como
un rgano de tal dimensin no es muy operativo para ciertos trabajos conducentes a redactar un
informe, cuando alcanza la cota de unos veinte miembros se convierte en inoperante y ha de elegir
en su seno un subcomit. A tal efecto, los Reglamentos prevn la figura de la Ponencia, que es un
subcomit de estructura plural pero ms reducida (en la prctica, del orden de unos siete
miembros), cuyos integrantes no pueden pertenecer a un slo Grupo.
Las sesiones de las Ponencias son secretas y dado su reducido nmero de componentes la
reserva se suele respetar, pues es fcil intuir casi siempre de dnde provienen las filtraciones que
puedan llegar a darse. Este trabajo discreto permite a los ponentes dialogar con confianza acerca
de las enmiendas sobre las que prioritariamente desean centrar bien los esfuerzos de dilogo en
pro de un acuerdo o, bien en su defecto, el debate pblico en Comisin o incluso en Pleno;
realmente el carcter secreto de los trabajos de las Ponencias facilita acuerdos que difcilmente
llegaran a alcanzarse ante los ojos y odos de los periodistas. La debida publicidad, ms que
desaparecer, queda as confiada a las fases de trabajo parlamentario posterior en Comisin y/o en
Pleno.
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De lo anterior se deduce que la mayor parte de los trabajos parlamentarios y, desde luego, los
de ndole legislativa se desenvuelven en tres escalones: Ponencia, Comisin y Pleno, niveles stos
que a su vez volvern a recorrerse de nuevo si la materia debe ser conocida tambin por la otra
Cmara,
La importancia que nuestro texto constitucional concede a las Comisiones parlamentarias es tal
que se refiere a ellas, no slo en el citado y transcendente caso en que ejercen plenamente por
delegacin la funcin legislativa (art 75.2), sino tambin;
El art. 76, que autoriza las Comisiones parlamentarias de investigacin.
El art. 109, que posibilita que stas puedan recabar, a travs de sus Presidentes, la
informacin y ayuda que precisen del Gobierno y de sus Departamentos y de cualesquiera
autoridades del Estado y de las Comunidades Autnomas.
El art 151,2, que regula la intervencin de la Comisin constitucional del Congreso en la
elaboracin de los Estatutos de Autonoma que se tramiten a su amparo.
Los arts 74.2 y 167.1 que se refieren a sendos supuestos de Comisiones mixtas y paritarias
Congreso-Senado.
2.4. La Diputacin Permanente (*******)
A) Concepto y antecedentes histricos

Entre los perodos ordinarios de sesiones de las Cmaras, que son dos al ao:
1. De febrero a junio.
2. De septiembre a diciembre,
Quedan dos pocas vacacionales (enero y julio-agosto), en los que las Cmaras no se renen
con carcter ordinario. De otro lado, cuando expira el mandato de las Cmaras, bien por
agotamiento de su trmino cuatrienal, bien porque media una disolucin anticipada de las mismas,
se produce otra situacin de interregno hasta que se constituyan las nuevas Cortes.
Al efecto de que durante estos parntesis las Cmaras puedan seguir desempeando ciertas
funciones, conforme prev el art 78 CE, en cada Cmara habr una Diputacin Permanente
compuesta por un mnimo de veintin miembros, que representarn a los Grupos parlamentarios en
proporcin a su importancia numrica. El nmero exacto de sus miembros se fija en el Congreso de
los Diputados por la Mesa, oda la Junta de Portavoces, mientras que en el Senado tal nmero lo
decide el propio Pleno Estn presididas por los Presidentes de la Cmara respectiva (art, 78.2 CE)
En otros pases de Europa o Amrica a este rgano se le denomina Comisin Permanente o
incluso, en el caso de Argentina, Comisin Conservadora.
Antecedentes histricos
Acostumbra a citarse como primer precedente de nuestras actuales Diputaciones Permanentes
el rgano que crearon las Cortes Catalanas de fines del siglo XIII, para controlar el cumplimiento de
ciertos acuerdos -especialmente en lo relativo a la recaudacin de los llamados subsidios y al uso
que el Monarca haca de lo as obtenidouna vez que se concluan sus sesiones de trabajo;
extendindose tal prctica, en los siglos XIV y XV a Aragn (donde en 1412 se designan a ocho
diputados al efecto), Valencia y Navarra. Sin embargo, los antecedentes que ms nos interesan son
los que se producen en el seno del constitucionalismo de nuestra historia parlamentaria
propiamente dicha, es decir, la de raigambre liberal.
Slo dos Constituciones espaolas, sin duda significativas pero vigentes durante perodos
breves, recogen la figura de la Diputacin Permanente:
La Constitucin de 1812
La Constitucin de 1931, en su artculo 62, que encomendaba a esta institucin el desempeo
de cuatro facultades muy precisas y que fue especficamente contemplado por los constituyentes de
1977/78.

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B) Regulacin constitucional.
Siguiendo a Alonso de Antonio podemos describir como rasgos caractersticos de la Diputacin
Permanente:
a) Su origen constitucional;
b) Su procedencia parlamentaria;
c) Su limitacin temporal; y
d) El disfrute de sustantividad competencial.
Respecto de las funciones propias de las Diputaciones Permanentes son:
Art 78.2: adoptar la iniciativa de reunir las Cmaras en sesin extraordinaria. Art 73.2 velar
por los poderes de la Cmara respectiva, cuando sta no se encuentre reunida. Esta funcin puede
superponerse con la convocatoria extraordinaria de la Cmara, pero se extiende a la posible
intervencin de la Diputacin Permanente en los asuntos que exigen la presencia de las Cmaras.
Junto a ello, en el caso de la Diputacin Permanente del Congreso, asume la facultad que
corresponde (conforme al art 86 CE) al Pleno de la Cmara, respecto de los Decretos-leyes.
De igual forma, si disuelto el Congreso o expirado su mandato, se produjeran alguna de las
situaciones que dan lugar a los estados de alarma, de excepcin y de sitio (conforme a lo previsto
en el art, 116,5 CE) las competencias del Congreso sern asumidas tambin por aqulla.
Respecto de la continuidad de la Diputacin Permanente, el art, 78.3 CE dispone que expirado
el mandato de las Cmaras, o en caso de disolucin de las mismas, las Diputaciones Permanentes
seguirn ejerciendo sus funciones hasta la constitucin de las nuevas Cortes Generales.
Sobre el status de sus miembros hemos de constatar que los mismos conservaban su condicin
de Diputado o de Senador, con todas las prerrogativas (incluida la retribucin) que le son
inherentes, an despus de expirado el mandato o de disuelta la Cmara. Ello explicaba el humano
celo que solan manifestar los parlamentarios ms influyentes de cada Grupo Parlamentario por ser
miembros de las Diputaciones Permanentes. Como ello era motivo de inevitables conflictos internos
en el seno de los respectivos Grupos Parlamentarios, se generaliz tal status a la totalidad de los
parlamentarios, con olvido de que han cesado en su funcin y carecen ya de causa para seguir
percibiendo sus emolumentos. Huelgan mayores comentarios.
De sus actuaciones la Diputacin Permanente tiene obligacin de informar y rendir cuentas, por
lo que, ante la Cmara correspondiente debidamente reunida, dar cuenta de los asuntos tratados
y de sus decisiones.
3. LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS (***)
3.1. Su significado en las Cmaras
La relacin Partido poltico/Grupo parlamentario, lejos de mostrarse inmutable, ha seguido una

amplia evolucin a lo largo de los tiempos modernos. Los historiadores coinciden en resear que
los Grupos de parlamentarios afines, que empiezan a desarrollar esfuerzos coordinados en las
Asambleas, son anteriores a los Partidos modernos
Es bien sabido que durante el primer periodo de vigencia de la Constitucin de Cdiz se
formaron pronto dos bandos principales en la Cmara, los llamados liberales y los que hubieron de
sufrir el epteto de serviles, que no se correspondan con partido alguno; otro tanto ocurri en el
Trienio liberal con los denominados doceaistas y exaltados. Por entonces tenamos, por tanto,
Grupos Parlamentarios en estado embrionario, pero no caba hablar de Partidos propiamente
dichos. Poco despus, en las primerizas elecciones censitarias, era ms fcil constatar el peso de los
comits electorales (que agrupaban a los notables y caciques del distrito) que el de los aun
incipientes y dbiles partidos polticos.
Superados los tiempos del primer parlamentarismo liberal en que la prevencin hacia la
formacin de facciones en el seno de las Asambleas llev en alguna ocasin en Francia a la
prohibicin de que los parlamentarios dispusieran de escao fijo, pues ello al parecer se vea como
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la forma de propiciar la formacin de grupos de actuacin conjuntada en la Cmara; la presencia
primero de ncleos de parlamentarios afines y despus de autnticos partidos polticos, entendidos
como protagonistas colectivos de la vida poltica, hace ya muchas dcadas que es una realidad,
que, en los ltimos lustros reconoce la letra de las propias Constituciones polticas. Las sociedades
modernas y los propios Estados, en que las mismas estn jurdico polticamente estructuradas,
coinciden en aceptar la necesidad de que la dinmica poltica gire en torno a formaciones polticas
dotadas de cierta complejidad, es decir, los partidos polticos
El principio del pluralismo poltico se instrumenta, en el plano institucional, a travs de los
partidos polticos, cuyo peso se ha incrementado mucho en las ltimas transfiriendo el centro de
gravedad del sistema sobre el vrtice de la organizacin de los partidos y transformando
consecuentemente la forma de Gobierno en lo que se ha dado en llamar El Estado de partidos.
Ciertamente nuestra Constitucin acepta como una realidad de su tiempo la existencia de los
Grupos Parlamentarios. A este respecto es muy ilustrativo el tenor del art, 78. 1 CE, a propsito de
la Diputacin Permanente. Son los Reglamentos del Congreso y del Senado los que establecen los
requisitos de constitucin de los mismos. As, su formacin exige un nmero mnimo de
parlamentarios (Congreso: 15, Senado: 10). Todos los parlamentarios deben pertenecer a algn
grupo parlamentario; los que no se integren en alguno propio quedarn adscritos al Grupo mixto.
A la par, hemos de aclarar que cuando el art. 99.1 CE regula las consultas del Rey para
proponer un candidato a la Presidencia del Gobierno, establece que ha de llevar la a cabo con los
representantes designados por los grupos polticos con representacin parlamentaria, expresin
que -sin lugar a la menor duda-se emple por el constituyente, en lugar de la simple referencia a
los portavoces de los Grupos Parlamentarios, para incluir en tales consultas a los dirigentes de
partidos diversos que puedan estar agrupados en un solo Grupo Parlamentario, tal y como suele
suceder con los que han concurrido a las elecciones en coalicin electoral o a los que coexisten en
el seno del Grupo mixto, Lo que, por cierto, no siempre en la prctica se ha respetado, por haber
existido ocasionalmente acuerdos entre los grandes partidos para minimizar tambin en este trance
a otras fuerzas polticas
Debemos constatar que ya las propias Cortes constituyentes de 1977/78 estaban estructuradas
en los Grupos Parlamentarios contemplados en los reglamentos provisionales de las Cmaras, Y lo
estaban, por seguir los abundantes precedentes que hay al respecto en el Derecho parlamentario
comparado, pero deformando el modelo tanto como se pudo para convertirlo en un sistema
extremadamente rgido y jerarquizado. El miedo es la nica explicacin que podemos aportar;
miedo a que los partidos fuesen frgiles, riesgo que se pretende combatir con el envo al ostracismo
de cualquier parlamentario que en su grupo resulte tener demasiadas ideas propias; miedo a que
descollasen determinadas personalidades -an entonces sentadas en los escaos de las Cmaras-
frente a ciertos liderazgos de papel que se pretendan elevar a la categora de mito; y miedo a que
ciertos partido pequeos creciesen, por lo que se les obligaba a ocupar plaza en el limbo
denominado Grupo mixto. De modo que la grupocracia espaola era ya tan sobresaliente como
preocupante cuando se aprueba la Constitucin. Y el problema de esta grupocracia obviamente
resida desde sus orgenes en trasladar a las Cmaras parlamentarias los peores excesos partidistas,
a saber:
Toma de decisiones por las cspides sin que medie el debido proceso democrtico de debate
y adopcin colegiada de decisiones.
Consecuente conversin del parlamentario en un mero pen estabulado en su escao al que
slo se exige que vote lo que se le indique por su portavoz con los dedos; prevencin hacia ciertos
parlamentarios dotados de formacin y criterio propios
Cabe decir, por tanto, que de una parte, los Grupos Parlamentarios son hoy un hecho en la
Europa parlamentaria, pero, a la par, de lo anterior no ha de colegirse que su funcionamiento deba
ser necesariamente oligrquico.
Lo que s puede afirmar, todo constitucionalista, es que la naturaleza partidista de los Grupos
Parlamentarios es suficientemente notoria para un observador bien informado como para poder
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sostener, que la exigencia constitucional de que la estructura interna y el funcionamiento de los
partidos polticos deben ser democrticos (art. 6 CE) abarca a los propios Grupos Parlamentarios.
No se trata de rasgarse las vestiduras ante la lgica disciplina de voto de los Grupos Parlamentarios,
sino de constatar que la misma tan slo es constitucionalmente correcta cuando va precedida de la
adopcin de un debate y una votacin adecuados en el seno del propio Grupo Parlamentario,
La grupocracia es la nota ms descollante del parlamentarismo espaol actual, puesto que, de
una parte, condiciona a los rganos de gobierno de las Cmaras y, de otra, contraviene la exclusin
constitucional del mandato imperativo.
Ciertamente el parlamentarismo grupocrtico a la espaola se basa esencialmente en frreas
prcticas, consagradas en los reglamentos y en las costumbres y usos parlamentarios. Entre todos
los factores que aludimos probablemente el ms notable es la abolicin, en la prctica, del derecho
del parlamentario a hacer uso de la palabra, puesto que el ejercicio de tal derecho queda
condicionado a que se goce de la venia del correspondiente Grupo Parlamentario. Tal restriccin es
contraria a la correccin de nuestro sistema constitucional, porque el uso de la palabra es esencial
al sistema parlamentario y su limitacin, ms all de ciertos lmites, es difcilmente conciliable con el
principio del mandato representativo
3.2. La Junta de Portavoces (*****)
Nuestras Juntas de Portavoces en ambas Cmaras no tienen precedente en nuestro

Constitucionalismo histrico, aunque s en el parlamentarismo europeo, especialmente a partir de la
Segunda Guerra mundial
Estamos en presencia de un rgano no consagrado por la Constitucin, pero s reconocido in
extenso por los Reglamentos parlamentarios. Estos se abstienen de facilitarnos una definicin de lo
que debemos de entender por Junta de Portavoces, pero s son explcitos en cuanto a su
composicin, esencialmente configurada por los Portavoces de los diversos Grupos Parlamentarios,
reunidos bajo la presidencia del Presidente de la Cmara.
Sin embargo, la representacin del Grupo mixto puede ser ms compleja y, tambin es posible
en determinados supuestos que el Portavoz de un Grupo sea acompaado por un parlamentario de
su formacin. En el Congreso, donde la Junta tiene mucha mayor trascendencia que en el Senado,
el voto es ponderado, es decir, en proporcin directa, no a los presentes, sino al nmero de
parlamentarios que configura cada grupo
En cuanto a sus funciones debemos decir que difieren segn la Cmara de que se trate:
En el Senado es un mero rgano consultivo de los rganos de gobierno de la Cmara. En el
Congreso de los Diputados, es, a ciertos efectos, un rgano consultivo, y, a otros, un rgano
dotado de autnticas facultades decisorias; entre estas ltimas hay que destacar que segn el art,
67 1 RCD el orden del da del Pleno ser fijado por el Presidente, de acuerdo con la Junta de
Portavoces,
La importancia de esta competencia es difcilmente negable, pues quien controla el orden del
da puede evitar que se traten cuestiones que le resultan incmodas. Ello ha motivado que un
sector de la doctrina critique que tal sistema puede implicar el sofoco de la voz de la oposicin, ya
que permite a la mayora posponer indefinidamente aquellos temas que le puedan perjudicar Es lo
cierto que en la mayora de los sistemas parlamentarios europeos el acceso al orden del da de los
Grupos de la oposicin resulta ms generoso que entre nosotros (es frecuente que se exija
unanimidad o un amplio consenso para definir el orden del da) Probablemente el sistema espaol
en esta materia, es uno de los ms gubernamentales de Europa, justo despus, eso s, del francs,
cuya Constitucin de 1958 ha reservado directamente al Gobierno decisivas facultades al respecto.

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LECCIN 8 FUNCIONES DE LAS CORTES GENERALES
1. CONSIDERACIONES GENERALES.
A la hora de redactar el art 66. 1 CE (las Cortes representan al pueblo espaol) ms que
describir una funcin de las Cortes, constatan un dato central y definitorio de su naturaleza, el ser
representativas del Pueblo o Nacin espaola, a quien el Prembulo, reconoce como titular de la
soberana,
Sin embargo, la democracia basada en el principio de representacin no concibe sta como
algo sustancialmente etreo y pasivo. La esencia de la representacin poltica no consiste
exclusivamente en actuar en nombre de otro, sino, sobre todo, en dar presencia a un ser no
operante, es decir, en convertir en presente y operativa a esa persona moral y cuasi mtica, que es
la Nacin. Esto conlleva toda otra serie de subfunciones, entre las que cabe citar:
a) Contribuir a la integracin poltica de una sociedad pluralista
b) Institucionalizar ese fenmeno natural en toda sociedad, por primitiva o sofisticada que esta
sea, que es el poder poltico
c) Dotar de una importante fuente de legitimacin al poder poltico, sin perjuicio de la
concurrencia de otras fuentes de legitimacin; y
d) Dar entrada y procesar las demandas de los diversos colectivos sociales, para desestimar
unas y atender otras.
Es obvio que nuestro constituyente, tras reflejar como dato definitorio la condicin
representativa de las Cortes en el art 66.1, no deduce en dicho apartado, las mencionadas
funciones inherentes, que son ms propias de la rbita universitaria, sino que sigui el criterio de
relacionar las competencias de las Cortes en el apartado 2 del propio art 66, conforme al cual Las
Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la
accin del Gobierno y tienen las dems competencias que les atribuya la Constitucin. As hay
cuatro captulos competenciales que la Constitucin reconoce a las Cortes, el ltimo de los cuales es
un enunciado abierto, que consecuentemente permite abarcar otras competencias que les atribuya
la Constitucin.
2. CRITERIOS DE CLASIFICACIN DE LAS FUNCIONES PARLAMENTARIAS
Si bien ciertas funciones bsicas son comunes a todos los Parlamentos, no sucede otro tanto
con determinadas competencias puntuales que unas Constituciones reconocen a sus Cmaras,
mientras otras no lo hacen. Ello impide hablar de una clasificacin general o universal de las
funciones parlamentarias. No obstante, buena parte de la doctrina tiende a clasificarlas conforme a
dos grandes criterios:
- Naturaleza o contenido de las funciones: jurdicas, polticas, financieras, jurisdiccionales,
nombramientos miembros relevantes del Gobierno o su ratificacin.
- Segn asuman la funcin sendas Cmaras -en solitario o en colaboracin-. en los sistemas
bicamerales.
3. COMPETENCIAS DE DIVERSA NATURALEZA DESEMPEADAS POR LAS CORTES

GENERALES.
3.1. Las funciones jurdicas.
Por supuesto toda funcin que se confa por la Constitucin a las Cortes Generales ha de
desempearse por stas desde su condicin de poder constituido y por ende sujeto al respeto de
cuanto dispone la Constitucin. Ahora bien, hablamos de funciones jurdicas para referirnos a las

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que tienen por objeto tanto la produccin directa de normas jurdicas, como la modificacin y
actualizacin del ordenamiento jurdico del Estado, en el amplio sentido del trmino
A) Modalidades de funciones normativas.
El art 66. 2 CE atribuye a las Cortes Generales la potestad legislativa. No obstante, es frecuente
encontrar en la doctrina vacilaciones a la hora de emplear los trminos potestad, funcin, facultad y
competencia, en ciertas ocasiones por influjo de algunas doctrinas forneas, en otras por simple
olvido de nuestra historia constitucional, y otras veces al alternarse aqullos en los escritos por
simples motivos estilsticos. De modo que la distincin no se respeta siempre conforme al criterio
sentado por la propia Constitucin y no son pocos los autores (administrativistas en particular) que
emplean estas expresiones como sinnimas.
Pues bien, por supuesto la potestad legislativa incluye, de un lado, la facultad de elaborar y
aprobar leyes estatales, de carcter ordinario u orgnico, y, de otro, en la produccin de normas
estatales con rango de ley, a saber, Decretos legislativos y Decretos-leyes, aunque en estos dos
supuestos quepa observar tambin reflejos de la llamada potestad reglamentaria
Al margen de la temtica de la elaboracin de las leyes, la Constitucin trata de la celebracin
de Tratados internacionales, respecto de los cuales no cabe la prestacin del consentimiento del
Estado, en los supuestos relevantes, sin la previa autorizacin de las Cortes Generales (art 94 CE),
cuyo otorgamiento es el desempeo de una de las funciones jurdicas que corresponden a las
Cortes,
Igualmente, la intervencin de las Cortes a fin de aprobar, en su caso, una reforma
constitucional (Ttulo X CE) es la asuncin de una funcin eminentemente jurdica, ya que tiene por
objeto revisar la norma que sirve de cimiento a todo el ordenamiento jurdico.
B) Procedimiento legislativo (concepto y tipos).(*)
Aunque un sector de doctrina prestigiosa se inclina por describir el procedimiento legislativo
como el conjunto de normas que ordenan el proceso de adopcin de una ley por el Parlamento es
ms preciso es concebir el procedimiento legislativo como el conjunto de trmites, formalidades y
actos parlamentarios, regulados con carcter previo y general, que es preciso seguir para
desembocar en la aprobacin por las Cmaras de una ley .En los diversos pases dotados de un
Estado de Derecho el procedimiento legislativo ofrece al estudioso siempre peculiaridades propias
Sin embargo est generalmente aceptada la clasificacin de los diversos procedimientos en tres
tipos:
a) el de tres lecturas (una primera en el Pleno de la Cmara, una segunda en Comisin y la
ltima de nuevo en el Pleno), tpicamente britnico y, por su influjo practicado tambin en pases
como Australia, Canad e Irlanda;
b) el de lectura nica (en el Pleno) hoy excepcional en el panorama del Derecho comparado; y
c) el de dos lecturas (una previa, que supone un estudio amplio, en Comisin y otra en el
Pleno), bastante extendido en Europa, por influjo del modelo francs, y en Amrica, al calor de las
prcticas norteamericanas
En realidad el modelo francs de dos lecturas parece ser una simple versin del modelo
britnico, surgida al calor de curiosas circunstancias Se admite generalmente que el primer
Reglamento parlamentario francs, aprobado en junio de 1789, parti de la exposicin que
Bentham haba formulado sobre las reglas seguidas por la Cmara de los Comunes britnica Pero
de la copia manuscrita de la obra de Bentham que manejaron los Diputados franceses comisionados
para redactar su Reglamento se haban extraviado las pginas relativas a la fase central del
procedimiento legislativo, razn por la cual se colm la laguna con una serie de normas sobre el
importante papel que al efecto se concedi a las Comisiones parlamentarias en Francia, que
sustituan as, por el designio de la fortuna, en esta fase al Pleno de la Cmara
El modelo espaol es en lo sustancial un sistema de dos lecturas (estudio previo in extenso en
Comisin y debate ulterior en el saln de Plenos), aunque con peculiaridades significativas. Para
empezar, cuando -conforme al art 75 2 CE-la Cmara delega en una Comisin legislativa.

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C) Iniciativa legislativa.
Por iniciativa legislativa se entiende el momento o fase de puesta en marcha del procedimiento
legislativo .Estamos en presencia de materia dela mayor importancia puesto que una ley
acostumbra a responder en gran medida al propsito y diseo que tuvieron en su mente quienes
asumieron la iniciativa de redactar el proyecto que se debatir posteriormente en las Cmaras
Ciertamente un proyecto puede y suele ser modificado en sede parlamentaria, en forma ms o
menos amplia, pero rara vez se desvirta tanto su enfoque inicial que acabe por convertirse en
irreconocible. Consiguientemente cabra afirmar que es ms legislador de fondo, si se nos admite
tal expresin, el redactor del proyecto de base, que quienes formalmente tienen la condicin de
legisladores, es decir, los parlamentarios. Claro que esta realidad es la actual y no siempre fue as.
La Constitucin dedica a la iniciativa legislativa su art 87, conforme al cual hay un primer supuesto
ordinario en el que tal iniciativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado; se acepta
seguidamente una iniciativa ms singular, la que pueden ejercer las Asambleas de las Comunidades
Autnomas; y, por ltimo, se recoge la llamada iniciativa popular
a) La iniciativa legislativa gubernamental en la CE. (*)
El art 87.1 dispone: La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado,
de acuerdo con la Constitucin y los Reglamentos de las Cmaras No es balad el que este
precepto de nuestra primera Ley asigne la iniciativa legislativa, en primer lugar, al Gobierno, pues
con ello viene a reconocer que los constituyentes esperaban que la mayora de las leyes tuviesen
cuna ministerial, como corresponde al parlamentarismo moderno. El que el Gobierno sea citado en
primer trmino en el art. 87. 1 CE es, as mismo, buen exponente de que sus proyectos de ley
tendrn prioridad en la tramitacin parlamentaria respecto de textos de otro origen. Sin embargo,
no siempre la iniciativa legislativa es una facultad del Gobierno, pues, en algn supuesto
excepcional, se trata ms bien de una obligacin con la que ha de cumplir. El ejemplo ms ntido
nos lo ofrece el art 134.3 CE, que, respecto de la Ley de Presupuestos dicta que el Gobierno
deber presentar (la) ante el Congreso de los Diputados ( ) al menos tres meses antes de la
expiracin.
El aludido art. 87.1 CE se complementa por el art 88 CE, conforme al cual los proyectos de ley
sern aprobados en Consejo de Ministros, que los someter al Congreso acompaados de una
exposicin de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos. Esta
disposicin obliga a que, con independencia de que el anteproyecto se haya redactado por una
Direccin General de un Ministerio o incluso por un consultor privado con el que se ha contratado
tal labor, la responsabilidad de su aprobacin es del Gobierno, reunido en Consejo de Ministros,
donde el Ministro defender el proyecto y asumir, en su caso, observaciones procedentes de otros
ministerios.
El art, 88 CE encomienda al Consejo de Ministros no slo la responsabilidad de la aprobacin
del Proyecto de ley sino que exige otro acto formal, la remisin al Congreso de los Diputados.
El texto del proyecto no debe remitirse desnudo, sino que, segn establece el mismo precepto
constitucional, debe ir arropado con la exposicin de motivos (que como su nombre indica ha de
versar sobre las finalidades que se pretenden alcanzar con la nueva ley) y tambin acompaado de
los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos. Aunque los Reglamentos de las
Cmaras no aportan luz al respecto, por tales antecedentes se entienden tanto los estudios
realizados por la Administracin para la preparacin del anteproyecto de ley, como el conjunto de
informes emitidos al respecto por instituciones pblicas y organizaciones privadas representativas
de intereses generales o particulares afectados por la norma. Aunque la mayor parte de los
antecedentes se renen discrecionalmente por el o los Departamentos ministeriales que intervienen
en la preparacin del anteproyecto de ley, hay algunos casos en que vienen requeridos por la
Constitucin y otros en que su necesidad se ha establecido en leyes especficas.
La obligacin que impone la Constitucin de que el proyecto se remita al Congreso acompaado
de los antecedentes y la correspondiente exposicin de motivos es sin duda vinculante para el
Gobierno, siendo de lamentar la jurisprudencia injustificadamente permisiva que ha sentado el
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Tribunal Constitucional al entender que la ausencia de un determinado antecedente slo tendr
trascendencia si se hubiese privado a las Cmaras de un elemento de juicio necesario para su
decisin, pero, en este caso, el defecto que tuvo que ser conocido de inmediato, hubiese debido ser
denunciado ante las mismas Cmaras y los recurrentes no alegan en ningn momento que esto
ocurriese.. con lo que el Tribunal Constitucional traslada, en forma muy singular, criterios del
proceso civil (en que ciertos vicios de forma pueden resultar irrelevantes, si la otra parte no los
protesta o denuncia, a efectos de recursos posteriores) al terreno de una obligacin
constitucionalmente impuesta al Gobierno.
Segn creemos, esta desenfocada posicin del Tribunal Constitucional debe ser revisada por
dos motivos:
a) porque el que los rganos de las Cmaras puedan trabajar en ocasiones deprisa y corriendo,
o incluso con desidia, y no se percaten de que un proyecto de ley no va acompaado por la
Exposicin de Motivos y los antecedentes necesarios, no aporta a la ley una sola brizna de
legitimidad a la hora de su aplicacin; y
b) porque la Mesa de la Cmara, de ordinario, est controlada por la mayora en que se apoya
el Gobierno y el incumplimiento por este de un mandato constitucional no puede subsanarse por la
complicidad silenciosa de su mayora, so pena de vaciar de todo sentido el art, 88 CE
Por lo dems, hemos de clarificar que una cosa son los antecedentes y la Exposicin de Motivos
remitidos por el Gobierno al Congreso y otra bien diferente la Exposicin de Motivos o Prembulo
de la ley, que ya no es de la autora del Gobierno, sino obra del legislador que la formula, en su
caso, de cara a los destinatarios de la norma, para aclarar sus objetivos, sistemtica o alcance (de
hecho, hay Prembulos de leyes redactados por las Cmaras con muy distintos fines). Cabe decir
que la Exposicin de Motivos de una ley pertenece al gnero literario de los prlogos y,
coherentemente, no es de obligada redaccin para el legislador, que puede optar por la omisin de
la misma sin vulnerar precepto constitucional alguno. Estos Prembulos carecen, por lo dems de
valor normativo propiamente dicho, aunque pueden gozar de especial inters interpretativo, en los
planos histrico y teleolgico.
El proyecto de ley gubernamental se somete al Congreso de los Diputados, por imperativo del
art 88 CE, al objeto de iniciar en esta Cmara el procedimiento legislativo, como una muestra ms
de que nuestro bicameralismo es desigual, dada la preponderancia del Congreso y la consiguiente
debilidad institucional del Senado. Constituyen las dos nicas excepciones en esta materia:
Los llamados Acuerdos de cooperacin entre CCAA, previstos en el art. 145.2 CE.
Los recursos del Fondo de Compensacin, enunciado en el art 158.2 CE. Aunque no es claro
que la advocacin formulada por los Gobiernos del art. 74 CE les permita remitir las leyes
correspondientes al Senado invirtiendo el curso previsto en el art 88.
b) La iniciativa legislativa parlamentaria.
Se materializa a travs de las llamadas proposiciones de ley, de origen parlamentario.
En efecto, conforme a la letra del art 87.1 CE tambin corresponde la iniciativa legislativa al
Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitucin y los Reglamentos de las Cmaras Es decir,
que sin perjuicio de la prioridad que corresponde a los proyectos de ley, se contempla
constitucionalmente la iniciativa de origen parlamentario. Ello es coherente con nuestro Derecho
constitucional histrico y con la prctica que ya se desarrollaba durante el propio proceso
constituyente bajo el auspicio de los reglamentos provisionales de las Cmaras, olvidando la
formulacin constitucional usual en los mejores textos constitucionales de nuestro entorno, que no
reconocen la iniciativa legislativa parlamentaria a la Cmara como tal rgano.
El sector mayoritario de la doctrina espaola contempornea distingue entre Propuesta de
iniciativa (que correspondera a los Grupos Parlamentarios) y la iniciativa legislativa propiamente
dicha (que la poseera la Cmara) que la ejercera a travs de la llamada toma en consideracin
por su Pleno de la propuesta de un Grupo Parlamentario. A los autores del libro no les parece
asumible tal tesis por muy diversas razones, entre las que hay que destacar:

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1. Los reglamentos de ambas Cmaras interpretan que la iniciativa legislativa parlamentaria
corresponde a los parlamentarios, aunque, dada la grupocracia imperante, estos hayan de actuar
casi siempre a travs de su Grupo Parlamentario,
2. Ubicar la iniciativa legislativa en el momento de su toma en consideracin es desconocer la
realidad de que la redaccin y presentacin por un Grupo Parlamentario de una proposicin de ley
es simple y llanamente tomar una iniciativa, que desde luego merece el adjetivo de legislativa
3. El trmite de toma en consideracin no surte otros efectos de fondo que los que en paralelo
corresponden, en su caso, a la desestimacin por el Pleno de la Cmara de una enmienda a la
totalidad, de devolucin, sobre un Proyecto de Ley gubernamental. En efecto, en ambos casos se
trata de verificar que el proyecto de ley goza de luz verde de la mayora de la Cmara para su
tramitacin. De hecho, las proposiciones de ley presentadas en el Congreso, tras su toma en
consideracin, no son susceptibles segn dispone el art. 126 RCD-de enmiendas de totalidad de
devolucin. Es ms, al igual que cuando el Pleno del Congreso desestima una enmienda a la
totalidad sobre un proyecto de ley, no por ello ste pierde su enraizamiento en el Consejo de
Ministros, que es quien tom la iniciativa; as mismo, una Proposicin de Ley, una vez que haya
superado el trmite de la toma en consideracin, sigue su curso o trmite desde la evidencia, a los
ojos de parlamentarios y pblico, de que se debate una proposicin de ley de uno o varios Grupos
Parlamentarios, que son quienes efectivamente tomaron la iniciativa.
El Pleno de la Cmara se limita a ser el escenario donde -lejos de adoptar la Cmara como
institucin ninguna iniciativa-se verifica sola, pero solemnemente, si la proposicin de ley ha
concitado los apoyos suficientes para su tramitacin legislativa ulterior.
4. No creemos que los constituyentes, al redactar el art 88, quisieran convertir la iniciativa
parlamentaria en institucional. Se limitaron a utilizar una terminologa consagrada en nuestro
constitucionalismo histrico, que siempre se tradujo como que la iniciativa legislativa, ms que
deberse a la Cmara como tal rgano, se produca en el seno del Congreso o del Senado
En cuanto a la tramitacin de una proposicin no de ley, ha de researse que antes de votarse
su toma en consideracin por el Pleno del Congreso, nada ms ejercitarse la iniciativa por quince
diputados o por un Grupo Parlamentario, la Mesa ordena la publicacin de la proposicin de ley y su
remisin al Gobierno, para que este manifieste su criterio respecto a la toma en consideracin, as
como su conformidad o no a la tramitacin si implicara aumento de los crditos o disminucin de
los ingresos presupuestarios. Transcurridos treinta das sin que el Gobierno hubiera negado
expresamente su conformidad a la tramitacin, la proposicin de ley se incluye en el orden del da
de un Pleno o para su toma en consideracin
Innecesario resulta explicar que las leyes provenientes de una proposicin de ley son muy
escasas en comparacin con el nmero de proyectos de ley, pero es de justicia resear que, se
observ tras las primeras legislaturas una tendencia al alza de las iniciativas legislativas que tienen
su origen en proposiciones de ley, aunque quiz ms relacionadas con experiencias de legislaturas
sin mayora absoluta. Aunque tampoco hay que dejar de lado que en demasiadas ocasiones estas
proposiciones vienen avaladas por el grupo parlamentario que apoya al Gobierno con lo que en
realidad nos encontramos ante una mera canalizacin por otros cauces
En lo que respecta a las iniciativas legislativas que surgen en el Senado, debemos brevemente
subrayar la singularidad de que la proposicin de ley de cuna senatorial, una vez superado el
trmite de su toma en consideracin por la Cmara Alta, lejos de empezar a tramitarse en la
misma, es remitida al Congreso para su tramitacin, el cual puede incluso debatir y aprobar una
enmienda a la totalidad de devolucin a la Cmara Alta, lo que evidencia una vez ms la debilidad
del Senado en nuestra ingeniera constitucional.
c) La iniciativa legislativa de las Comunidades Autnomas.
Esta iniciativa, en la opinin de la doctrina mayoritaria, que compartimos, carece de lmites de
competencia material, dado que la Constitucin no los establece.
El art 87 2 CE otorga esta iniciativa a las CCAA en forma indirecta cuando dispone que las
Asambleas de las Comunidades Autnomas podrn solicitar del Gobierno la adopcin de un
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proyecto de ley , y en va directa al seguir ordenando: o remitir a la Mesa del Congreso una
proposicin de ley, delegando ante dicha Cmara un mximo de tres miembros de la Asamblea
encargados de su defensa
De conformidad con lo previsto en el art 127 del RCD la iniciativa remitida al Congreso ser
examinada por la Mesa a efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos legalmente
establecidos. Si los cumpliese la tramitacin se ajustar al procedimiento de las restantes
proposiciones de ley, incluido el trmite de toma en consideracin.
Las Asambleas de las CCAA no se han mostrado muy propensas a ejercer esta facultad. En el
terreno de la prctica, o bien los partidos mayoritarios en aqullas buscan directamente en el
Gobierno o en el Congreso de los Diputados apoyos para sacar adelante el proyecto o la proposicin
de ley que les interese o, incluso, en ocasiones, se acude a tramitar y aprobar normas con fuerza
de ley en la Asamblea Autonmica, aun a sabiendas de su inconstitucionalidad, quiz con la
esperanza de que no se trmite el correspondiente recurso ante el mximo guardin de la
Constitucin o de que no prospere.
d) La iniciativa legislativa popular.
Desde el escaso entusiasmo que acab reinando entre los constituyentes respecto de las
formas de democracia directa, el art 87.3 CE incluye la previsin de que una Ley Orgnica regule
las formas de ejercicio y requisitos para que a travs de la iniciativa popular se puedan presentar
proposiciones de ley (otros pases: EEUU, Alemania, Austria, Italia, Suecia). En desarrollo de tal
disposicin constitucional se dict entre nosotros la LO 3/1984, de 26 de marzo, reformada por la
LO 4/2006, de 26 de mayo, y ms recientemente por la LO 3/2015 que permite la designacin de
una persona por la Comisin promotora para exponer los motivos de la iniciativa ante la Comisin
del Congreso competente.
El mismo precepto de nuestra Ley de Leyes estableci dos limitaciones que la LO debera en
todo caso respetar:
1. La exigencia de no menos de 500.000 firmas acreditadas; y
2. La exclusin de este tipo de iniciativa de las materias propias de ley orgnica, tributarias o de
carcter internacional, ni las concernientes a la prerrogativa de gracia.
La primera limitacin busca obviamente restringir este tipo de iniciativa legislativa a supuestos
excepcionales de amplia demanda popular, mientras que el segundo lmite imposibilita que se
juegue en la calle con temas que se consideran de particular importancia o enjundia (los reservados
a Ley Orgnica o los de carcter internacional) y que nadie piense en hacer demagogia fcil con
solicitudes de reducciones de impuestos o de indultos
En la prctica, este gnero de iniciativa ha tenido escasa utilidad: Origen de la aprobacin de L.
18/2013 de regulacin de la Tauromaquia como patrimonio cultural, y L. 1/2013 de medidas para
reforzar la proteccin de los deudores hipotecarios (criticada por haber sido desvirtualizada durante
su tramitacin).
D) Procedimiento legislativo comn del Congreso de los Diputados.
Una vez ejercitada la iniciativa legislativa, el curso del procedimiento que se sigue en el
Congreso puede tomar diversos caminos, de entre los que, al tericamente ordinario, el Reglamento
del Congreso lo denomina procedimiento legislativo comn, sus fases principales son:
1. Presentacin de enmiendas: Se efecta en el plazo de quince das, a contar desde la
publicacin del proyecto de ley o de la toma en consideracin de una proposicin de ley. Las
enmiendas pueden ser de un Grupo Parlamentario o de un Diputado (en este caso llevarn tambin
la firma del portavoz de su Grupo) y se distinguen entre:
Enmiendas a la totalidad, que pueden postular bien la devolucin del proyecto de ley al
Gobierno, o proponer un texto completo alternativo al del proyecto
Enmiendas al articulado, que pueden ser de supresin, modificacin o adicin
Las enmiendas a un proyecto de ley que supongan aumento de los crditos o disminucin de
los ingresos presupuestarios requerirn la conformidad del Gobierno para su tramitacin.

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2. Debate de totalidad en el Pleno: Como es natural, slo tiene lugar cuando se han
presentado en plazo enmiendas a la totalidad. Si el Pleno acordara la devolucin del proyecto, este
quedar rechazado y el Presidente del Congreso lo comunicar al del Gobierno. En caso contrario se
remitir a la Comisin para proseguir su tramitacin
El hecho de que se trate de un debate solemne ante el Pleno explica, en trminos de ratio
poltica, el elevado nmero de enmiendas a la totalidad que se presentan por grupos minoritarios
para aprovechar la oportunidad de exponer sus polticas alternativas sobre la materia acerca de la
que versa cualquier proyecto de ley mnimamente importante
3. Deliberacin en la Comisin: Agotado el plazo de presentacin de enmiendas -y, en su
caso, el de sus prrrogas-, la Mesa de la Comisin nombra una Ponencia para que en el plazo,
tambin prorrogable, de quince das emita un informe. Concluido ste, comenzar el debate en
Comisin propiamente dicho, artculo por artculo, en el que podrn usar de la palabra los
enmendantes y los miembros de la Comisin, o ms exactamente en la prctica, aqullos que
hablen como portavoces al efecto de su Grupo Parlamentario. El dictamen subsiguiente de la
Comisin se remite al Presidente del Congreso.
4. Deliberacin en el Pleno. Versa exclusivamente sobre los votos particulares y enmiendas
que, habiendo sido defendidos y votados en Comisin y no incorporados al dictamen, los Grupos
Parlamentarios pretendan defender en el Pleno.
La Presidencia de la Cmara ordena los debates y puede admitir, tanto enmiendas que busquen
salvar errores tcnicos o gramaticales, como enmiendas transaccionales entre las ya presentadas y
el texto del dictamen, si ningn Grupo Parlamentario se opone y ello conlleva la retirada de las
enmiendas respecto de las que se transige.
E) Especialidades en el procedimiento legislativo del Congreso.
Los proyectos y proposiciones de Ley Orgnica: Se tramitan como tales aqullos a los
que la Mesa del Congreso otorgue dicha calificacin de acuerdo con lo previsto en el art 81.1 CE y
a la vista del criterio razonado que al respecto exponga el Gobierno, el proponente o la
correspondiente Ponencia en trmite de informe.
Una vez concluido el trmite de informe, y siempre que la cuestin no se hubiese planteado con
anterioridad, la Comisin podr solicitar de la Mesa de la Cmara que sta estudie si el Proyecto
reviste o no carcter de Ley Orgnica. La Mesa del Congreso acordar la calificacin que proceda. Si
la calificacin de la Ley como Orgnica se produjera, habindose ya iniciado el debate en Comisin,
el procedimiento se retrotraer al momento inicial de dicho debate.
Las enmiendas que contengan materias reservadas a Ley Orgnica que se hayan presentado a
un proyecto de ley ordinaria, slo podrn ser admitidas a trmite por acuerdo de la Mesa del
Congreso, a consulta de la correspondiente Ponencia.
De conformidad con lo previsto en el art 81,2 CE y en el art. 131 RCD la aprobacin de estos
proyectos de Ley Orgnica requerir el voto favorable de la mayora absoluta de los miembros de la
Cmara en una votacin final sobre el conjunto del texto. Si aqulla no se consiguiese, el proyecto
ser devuelto a la Comisin, que deber emitir nuevo dictamen en el plazo de un mes; si en nueva
votacin plenaria se consiguiere el voto favorable de la mayora absoluta de los miembros de la
Cmara se enviar al Senado, entendindose rechazado en caso contrario.
El levantamiento, en su caso, del veto del Senado y la incorporacin o rechazo de las
enmiendas de la Cmara Alta requiere el posterior voto de la mayora absoluta de los miembros del
Congreso.
El proyecto de Ley de Presupuestos. De naturaleza especial financiera y tambin especial
tramitacin parlamentaria.
Los Estatutos de Autonoma. El Reglamento del Congreso distingue entre, de una parte, el
llamado procedimiento ordinario, relativo a los proyectos de Estatutos redactados conforme a lo
previsto en los arts 143, 144 y 146 y Disposicin transitoria primera de la Constitucin; y, de otra,
el procedimiento previsto en el artculo 151 de la Constitucin, que se refiere naturalmente a los
Estatutos elaborados segn lo preceptuado en el apartado 2 de dicho artculo.
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Por lo dems el art 145 RCD establece que la reforma de un Estatuto de Autonoma, tramitada
conforme a las normas en el mismo establecidas, requerir aprobacin mediante Ley Orgnica,
La revisin y la reforma constitucionales. Entre las particularidades que al efecto
establecen los arts, 146 y 147 RCD, quizs deban ser resaltadas dos:
El que los proyectos de reforma constitucional a que se refieren los arts 166 y 167 CE deben
suscribirse por dos Grupos Parlamentarios o por una quinta parte de los Diputados
El que los proyectos que postulasen la revisin total de la Constitucin o una parcial que afecte
a las materias enumeradas en el art, 168 CE sern sometidos a un debate ante el Pleno, anlogo a
los de totalidad.
Delegacin de la competencia legislativa plena en las Comisiones: tras la vigencia del
actual Reglamento del Congreso, este procedimiento es ms comn, que el que el propio
Reglamento adjetiva de comn.
En efecto, el art. 148. 1 RCD establece que: El acuerdo del Pleno por el que se delega la
competencia legislativa plena en las Comisiones, se presumir para todos los proyectos de ley y
proposiciones de Ley que sean constitucionalmente delegables, excluyndose de la delegacin el
debate y votacin de totalidad o de toma en consideracin... Obvio es que tal presuncin ha
convertido, como decamos, este procedimiento abreviado en comn u ordinario, segn se prefiera.
No obstante, el Pleno del Congreso podr recabar para s la deliberacin y votacin final de los
proyectos y proposiciones de ley delegados en Comisin, en virtud de acuerdo adoptado en la
sesin plenaria en que se proceda al debate de totalidad o al de toma en consideracin. En los
dems casos y antes de iniciarse el debate en Comisin, el Pleno podr avocar la votacin final, a
propuesta de la Mesa, oda la Junta de Portavoces.
Las Comisiones carecern de competencia para conocer con plenitud legislativa de los
proyectos y proposiciones de ley que hubieran sido vetados o enmendados por el Senado, siempre
que el veto o las enmiendas hubieran sido aprobados por el Pleno de dicha Cmara
Tramitacin de un proyecto de ley en lectura nica: Cuando la naturaleza del proyecto
o proposicin de ley lo aconseje o su simplicidad de formulacin lo permita, el Pleno de la Cmara,
a propuesta de la Mesa, oda la Junta de Portavoces, podr acordar que se trmite directamente y
en lectura nica. Adoptado tal acuerdo se proceder a un debate sujeto a las normas establecidas
para los de totalidad, sometindose seguidamente el conjunto del texto a una sola votacin. Si el
resultado de la votacin es favorable, el texto quedar aprobado y se remitir al Senado, En caso
contrario, quedar rechazado
Resulta destacable que este fue, sorprendentemente, el procedimiento seguido en la reforma
exprs del art. 135 CE aprobada en septiembre de 2011. El Tribunal Constitucional, en el Auto
9/2012, de 13 de enero, por el que se inadmiti el recurso de amparo interpuesto por varios
diputados contra (entre otras) esta decisin del Pleno, sealar que ni de la lectura del texto
constitucional en su conjunto, ni de modo especial del Ttulo X dedicado por la propia Constitucin a
su posible reforma, ni del art 146 del Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD) se advierte
que la aprobacin de la reforma constitucional haya quedado excluida del procedimiento de lectura
nica Si bien es cierta esta apreciacin del Tribunal, no lo es menos que resulta dudoso que esta
va, cuando la reforma es trascendente, pueda resultar la ms adecuada para una reforma
constitucional.
F) Procedimiento legislativo ordinario del Senado.
Habitualmente el procedimiento legislativo de las Cortes Generales se inicia en su Cmara Baja,
el Congreso y que ello ocurre incluso en aquellos casos en que se inicia con una proposicin de ley
surgida en el seno del Senado.
La Constitucin redujo al plazo ms corto de cuantos se contemplan en el Derecho
constitucional comparado el tiempo de que dispone la Cmara Alta para desarrollar su labor
respecto de un proyecto de ley, Y an redujo ms la importancia prctica de su posible veto y de
sus potenciales enmiendas.

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En efecto, el art. 90.2 CE dispone que en el plazo de dos meses, a partir del da de la
recepcin del texto (remitido por el Presidente del Congreso de los Diputados), puede, mediante
mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto deber ser aprobado
por mayora absoluta. El proyecto no podr ser sometido al Rey para sancin sin que el Congreso
ratifique por mayora absoluta, en caso de veto, el texto inicial, o por mayora simple, una vez
transcurridos dos meses desde la interposicin del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas,
aceptndolas o no por mayora simple. Y en el 90.3 que ese plazo de dos meses, para veto o
enmienda, se reducir al de veinte das naturales en los proyectos declarados urgentes por el
Gobierno o por el Congreso de los Diputados Dichos plazos se refieren a los perodos ordinarios de
sesiones, y en el caso de que su trmino concluya fuera de uno de estos perodos, se computarn
los das necesarios del siguiente. Salta a la vista que los constituyentes no dejaron portillo alguno
abierto ni para que pudiera prevalecer, en su caso, la opinin legislativa propia del Senado ni para
que ste obstruyese el curso de un proyecto de ley que no gozase de su aquiescencia. En
consecuencia, creemos poder afirmar, sin incurrir en descortesa hacia el Senado que su
procedimiento legislativo tiene un menor inters que el del Congreso.
Consiguientemente, el procedimiento legislativo comn del Senado se inicia con la publicacin
del proyecto aprobado y remitido por el Congreso al Senado. En los diez das siguientes, los
Senadores o los Grupos Parlamentarios podrn presentar enmiendas o propuestas de veto.El
mecanismo de Deliberacin en Comisin, nombramiento de una Ponencia que emitir un informe,
elevacin del mismo a la Comisin para su debate y aprobacin, Deliberacin por el Pleno de la
Cmara que incluir los votos particulares que se hubiesen emitido, sin ser idntico, guarda
estrecha analoga con el que se sigue en el Congreso'.
G) Procedimientos legislativos especiales del Senado.
Tramitacin de un proyecto de ley en lectura nica: Para los mismos supuestos
contemplados al efecto por el RCD se prev, as mismo, un procedimiento reducido a un debate de
totalidad en el Pleno,
La delegacin de la competencia legislativa en las Comisiones. En el Senado dicha
delegacin no se presume, sino que requiere que se presente una propuesta especfica a tal fin,
bien por la Mesa de la Cmara, oda la Junta de Portavoces, bien por un Grupo Parlamentario o por
veinticinco Senadores. Ello se explica porque dado lo tasado del tiempo de que, segn sabemos,
dispone constitucionalmente el Senado para hacer sus aportaciones a un proyecto o proposicin de
ley, poco o nada de tiempo se ahorra en la prctica con tal delegacin.
El procedimiento de urgencia. Trae causa del art. 90 3 CE. El disponer de tan slo veinte
das, reduce los plazos de tramitacin drsticamente:
-Cuatro das para presentar enmiendas o propuestas de veto;
-A los dos das ha de reunirse la Comisin para designar una Ponencia que dispone de cuatro
das para emitir su informe;
-En los tres das siguientes se vuelve a reunir la Comisin que emitir su dictamen en los dos
das siguientes;
-Y el Pleno se celebra acto seguido con especiales medidas de la Presidencia para acortar los
debates
Declarado para el Senado el procedimiento de urgencia, las Cortes Generales se nos muestran
en toda su crudeza: Un sistema nominalmente bicameral dotado de una Cmara y algo que, dicho
sea con el debido respeto, se aproxima al remedo de otra .Como en ocasiones es materialmente
imposible que el Senado ventile, ni siquiera a galope, en veinte das un proyecto o proposicin de
ley, el art 136 RS prev otro procedimiento de urgencia en el lapso de un mes, es decir, algo menos
encorsetado, pero, a fin de cuentas, tambin de lo ms expeditivo
La intervencin del Senado en los convenios y acuerdos entre las CCAA y en la
distribucin del Fondo de Compensacin Inter territorial. Hay que distinguir tres supuestos:
-Los convenios que las CCAA celebren entre s para la gestin y prestacin de servicios propios
de las mismas: Dentro de los cinco das siguientes al de la publicacin del texto del convenio, un
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Grupo Parlamentario o veinticinco Senadores podrn presentar propuestas para que la propia
Cmara Alta y, en su caso, el Congreso de los Diputados decidan si el convenio necesita o no
autorizacin de las Cortes Generales
Dichas propuestas sern trasladadas a la Comisin General de las CCAA, que elevar al Pleno
del Senado dictamen acerca de si el convenio necesita o no autorizacin de las Cortes Generales
-Los proyectos de acuerdos de cooperacin entre CCAA se presentarn ante el Senado y sern
tramitados siguiendo el procedimiento legislativo ordinario con algunas salvedades.
-Los proyectos de distribucin del Fondo de Compensacin Inter territorial: Se tramitan
conforme al procedimiento legislativo ordinario, con algunas excepciones entre las que cabe
subrayar el que la Comisin General de las CCAA del Senado elabora un dictamen que ha de incluir
los criterios con arreglo a los que debe hacerse la distribucin de los fondos y la propuesta concreta
de asignacin de recursos entre las distintas CCAA y, en su caso, las provincias y los territorios que
no formen parte de la organizacin provincial,
Las leyes de armonizacin de las disposiciones de las CCAA. Nos referimos a las leyes
previstas en el art, 150.3 CE, respecto de las que la opinin que emita el Senado tiene autntico
peso, ya que se requiere, para su aprobacin, la mayora absoluta de cada Cmara
El Gobierno, la Comisin General de las CCAA del Senado o veinticinco Senadores podrn
proponer al Senado que aprecie la necesidad de que el Estado dicte leyes de armonizacin de las
disposiciones normativas de las CCAA. Las singularidades procedimentales estn detalladamente
reguladas en el Reglamento de la Cmara.
Los Estatutos de Autonoma: el Reglamento del Senado distingue entre los Estatutos
elaborados al amparo del art 143 CE y los aprobados de conformidad con las previsiones del art.
151.2 CE La tramitacin de los primeros se sujetar al procedimiento legislativo ordinario; mientras
que los segundos se sometern al voto de ratificacin previsto en el apartado 2, nmero cuatro del
referido art, 151 CE.
Los Tratados y Convenios internacionales: El Reglamento del Senado regula la forma en
que pueden formularse y debatirse propuestas de no ratificacin, de aplazamiento o de reserva
respecto de los Tratados y Convenios internacionales que precisen de la autorizacin de las Cortes
Generales. El texto de los tratados no puede ser objeto de enmienda.
La Cmara Alta, a propuesta de un Grupo Parlamentario o de veinticinco Senadores, podr
requerir al Tribunal Constitucional para que declare si un Tratado o Convenio, sometido a su
consideracin, es o no contrario a la Constitucin, Formulado el requerimiento, se suspender la
tramitacin de tal Tratado o Convenio hasta la resolucin del Tribunal Constitucional.
H) Deliberacin por el Congreso sobre el texto aprobado por el Senado.
Los proyectos de ley aprobados por el Congreso y vetados o enmendados por el Senado sern
sometidos a nueva consideracin del Pleno del Congreso. En caso de que el Senado hubiera
opuesto su veto a un proyecto de ley, el debate se ajustar a lo establecido para los de totalidad.
Terminado el debate, se someter a votacin en el Pleno de la Cmara Baja el texto inicialmente
aprobado por la misma y, si fuera ratificado por el voto favorable de la mayora absoluta de los
miembros del Congreso, quedar levantado el veto.
Si no obtuviese dicha mayora, se someter de nuevo a votacin, transcurridos dos meses a
contar desde la interposicin del veto. Si en esta votacin el proyecto lograse mayora simple de los
votos emitidos, quedar igualmente levantado el veto; en caso contrario, el proyecto resultar
rechazado.
Las enmiendas propuestas por el Senado sern objeto de debate y votacin y quedarn
incorporadas al texto del Congreso las que obtengan la mayora simple de los votos emitidos.
I) Actos de control jurdico de las Cortes sobre actos del Gobierno.
El control parlamentario sobre los actos del Poder ejecutivo se desenvuelve de ordinario en el
mbito de Funciones polticas de las Cortes Generales. Sin embargo, hay actos de control que son
manifestaciones de la potestad legislativa, como sucede con la convalidacin de los Decretos-leyes
y con el control de los Decretos legislativos;
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Control de Decretos legislativos: en aplicacin del art, 82 6 CE, sin perjuicio de la
competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegacin podrn establecer en cada caso
frmulas adicionales de control,
Es lgico prever que los eventuales controles tengan carcter parlamentario confiados bien a
las Cortes Generales bien a una de sus dos Cmaras-e, incluso, que puedan consistir en la
convalidacin parlamentaria del Decreto legislativo promulgado por el Gobierno. El supuesto de
convalidacin conllevara una ley, pero cualquier otro trmite de control desembocara en un acto
parlamentario sin fuerza de ley
A tal efecto el art 153 RCD dispone que si dentro del mes siguiente a la publicacin del texto
articulado o refundido, ningn Diputado o Grupo Parlamentario, formulara objeciones, se entender
que el Gobierno ha hecho uso correcto de la delegacin legislativa.
Pero si se formulara algn reparo al uso de la delegacin, se remitir a la Comisin
Correspondiente del Congreso, que deber emitir dictamen, que ser seguidamente debatido en el
Pleno de la Cmara. Los efectos jurdicos del control sern, en su caso, los previstos en la ley de
delegacin.
Convalidacin de los Decretos-leyes: en su aspecto formal, la convalidacin goza de
encarnadura mediante un simple acuerdo del Congreso de los Diputados por el que se convalida o
deroga el Decreto-ley en cuestin; no se dicta una ley a tales efectos fundamentalmente porque se
trata de un acto al que es completamente ajena la Cmara Alta, Esta parece ser tambin la lectura
que sobre la naturaleza jurdica del acto de convalidacin parlamentaria efecta el Tribunal
Constitucional.
3.2. Las funciones polticas
Nos referimos a aqullas en que las Cortes, lejos de aparecer como un rgano productor de
normas jurdicas, se muestran a los ojos del observador como una instancia que controla o
complementa decisiones polticas del Gobierno y que eventualmente concurre a la composicin de
rganos esenciales de la estructura del Estado.
A) Concepto de funcin de control.
Nuestra Constitucin asume la tradicin constitucional demo liberal, conforme a la que, junto a
un Gobierno que dirige la poltica interior y exterior del pas, se sita un Parlamento que controla a
quienes gobiernan.
Por control se puede entender tanto inspeccin, fiscalizacin, intervencin, como dominio,
mando y preponderancia. La distincin es muy significativa cuando trasladamos la nocin de
control a la rbita del Derecho constitucional. Ciertamente por control parlamentario sobre el
Gobierno cabe entender, de un lado, la actividad de inspeccin y verificacin sobre la actuacin del
Poder ejecutivo, con la diversidad de iniciativas parlamentarias que, como veremos, ello puede
generar; ste es en nuestra opinin el contenido esencial del control parlamentario. Pero, de otro,
existe la acepcin de mando, que permite incluir bajo el trmino el estudio de la capacidad del
Parlamento de decidir quin ha de gobernar, mediante la investidura, o de ordenar el cese del
Gobierno, a travs de la retirada de la confianza
B) Actos de control parlamentario como inspeccin.
Ambas Cmaras verifican si se ha producido una correcta orientacin de la accin del Gobierno
y de la Administracin del Estado, que encabeza, al servicio de los intereses generales, con
diligencia, sentido de la oportunidad y respeto al principio de legalidad, A tal fin el Congreso y el
Senado disponen de un haz de posibilidades:
El curso al Gobierno de las peticiones recibidas. Conforme a lo dispuesto en el art 77 CE
las Cmaras pueden recibir peticiones individuales y colectivas por escrito que discrecionalmente
remiten o no al Gobierno. ste queda obligado a explicarse sobre su contenido, siempre que las
Cmaras lo exijan.

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Los Reglamentos de ambas Cmaras ha ampliado esta previsin constitucional, de manera que
sus respectivas Comisiones de Peticiones tambin acuerdan la remisin de ciertas peticiones al
Defensor del Pueblo, a otra Comisin parlamentaria, a un Juez o Tribunal, al Ministerio Fiscal, e
incluso a la Comunidad Autnoma, Diputacin Provincial o Ayuntamiento que corresponda.
Las preguntas: La Constitucin las consagra en su art 111,1, al disponer: El Gobierno y
cada uno de sus miembros estn sometidos a las interpelaciones y preguntas que se le formulen en
las Cmaras. Para esta clase de debate los reglamentos establecern un tiempo mnimo semanal
Nos habla el referido precepto constitucional de preguntas e interpelaciones, vocablos que no
son sinnimos y que es preciso saber distinguir Los Reglamentos de las Cmaras distinguen entre:
-Preguntas orales, as llamadas no por las preguntas en cuanto tales, ya que estas
paradjicamente han de presentarse por escrito, sino por que aspiran a respuesta oral. Tienen una
tramitacin sumaria ya que tras la escueta formulacin de la pregunta contestar el Gobierno, cabe
ulterior replica o repregunta y con la nueva intervencin del Gobierno termina el debate.
-Preguntas escritas, lo son todas las que no han sido objeto de solicitud expresa de trmite
oral, Pueden ser ms prolijas, Se contestan por escrito en los veinte das siguientes a su
publicacin, salvo prrroga del plazo por otros veinte das
El control mediante preguntas puede tener una doble finalidad, bien poner de manifiesto ante
la opinin errores, defectos o retrasos indebidos en que haya podido incurrir el Gobierno o la
Administracin, bien reunir informacin con la que municionar actos de control de mayor
envergadura que se piensen acometer seguidamente. Para el primer objetivo es utilizable una
pregunta escuetsima ante el Pleno u otra breve, aunque no tan telegrfica, ante la Comisin
correspondiente; para el segundo fin se suele preferir formular una pregunta extensa y a contestar
por escrito, de forma que le sea ms difcil al Gobierno servirse de tcticas evasivas,
Las interpelaciones Estn previstas en el art 111.1 CE: Toda interpelacin podr dar
lugar a una mocin en la que la Cmara manifieste su posicin.
La diferencia esencial entre una interpelacin y una pregunta radica en que aqulla incide en
una cuestin de poltica general o que reviste particular inters poltico. De ordinario las
interpelaciones buscan provocar, como de hecho sucede, un debate general con diversos turnos y
posibilidad de intervencin de los diversos Portavoces de los Grupos Parlamentarios; como colofn
se suele producir la votacin de una mocin en la que la Cmara fija su posicin sobre la cuestin
que ha sido objeto de interpelacin y debate.
Las Comisiones de encuesta. El art 76 CE dispone que ambas Cmaras pueden nombrar,
separada o conjuntamente, Comisiones de investigacin sobre cualquier asunto de inters pblico,
En lo que hace referencia a sus conclusiones se establece que no sern vinculantes para los
Tribunales y asimismo que no afectarn a las resoluciones judiciales, ello sin perjuicio de que el
resultado de la investigacin pueda ser comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, de las
acciones oportunas que puedan proceder. Ms preciso es el apartado siguiente del mismo artculo
de nuestra Lex superior donde se establece que Ser obligatorio comparecer a requerimiento de
las Cmaras, La ley regular las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta
obligacin. La LO 5/1984, de 24 de mayo, de comparecencia ante las Comisiones de Investigacin
del Congreso y del Senado o de ambas Cmaras, perfila los elementos de la obligacin de
comparecer, forma de los requerimientos, establece la sancin correspondiente a la
incomparecencia, define los derechos del compareciente y regula la posibilidad de trasladar al
Ministerio Pblico el contenido de la comparecencia.
La referida LO 5/1984 fue modificada por la que aprob el Cdigo Penal de 1995, cuyo art. 502
extiende la obligacin jurdica de comparecer ante las Comisiones de investigacin a las de las
Asambleas legislativas de las CCAA, amn de que se crea un nuevo tipo de falso testimonio, muy
discutible en sede extra judicial
C) Actos de control como deliberacin crtica.
Informes gubernamentales y debates subsiguientes. Sabido es que los Ministros
acuden a informar a sus Comisiones respectivas de las Cmaras unas veces por propia iniciativa y
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otras a instancias de los Presidentes de la Cmara o de las Comisiones (art. 109 CE). Los
Reglamentos de las Cmaras prevn que tras un informe o una comunicacin de un miembro del
Gobierno, o de ste en cuanto tal rgano, pueda tener lugar un debate, en el que, como es
connatural a la vida parlamentaria, la sal y la pimienta la aportan los Portavoces de los distintos
Grupos Parlamentarios de la Oposicin,
Debate sobre el estado de la Nacin: Esta prctica parlamentaria espaola, iniciada en
1983, y que algunos ven inspirada en los debates que provocan los Mensajes Presidenciales
norteamericanos, carece de apoyatura en la Constitucin y tampoco est prevista en los
Reglamentos Parlamentarios vigentes, Es, hoy por hoy, una mera convencin parlamentaria, que,
dada su buena acogida por la opinin, bien debiera consagrarse en futuros Reglamentos de las
Cmaras
Las proposiciones no de ley y resoluciones del Congreso y las proposiciones no de
ley y mociones del Senado. Estas propuestas estn reguladas en los Reglamentos de las
Cmaras, que se abstienen de definir su naturaleza, sin duda porque pueden servir a finalidades
polticas de muy diverso orden. La similitud de su tramitacin parlamentaria con la seguida por las
interpelaciones hace que los Grupos Parlamentarios en algunas ocasiones las utilicen a efectos
prcticos anlogos.
D) Actos de control en forma de autorizaciones.
Los estados de excepcin y sitio: la Constitucin exige en su art 116 3 que el estado de
excepcin sea autorizado por el Congreso de los Diputados, y, en el apartado 4 del mismo precepto,
que el estado de sitio sea declarado por la mayora absoluta, del Congreso de los Diputados
La convocatoria de referndum Segn el art. 92 CE el referndum consultivo precisa de
autorizacin previa del Congreso de los Diputados
La denominada ejecucin federal. Conforme prev el art. 155.1 CE, el Senado, por mayora
absoluta, aprobar las medidas necesarias para que una Comunidad Autnoma cumpla obligaciones
constitucionales o legales o deje de actuar en forma que atente gravemente al inters general de
Espaa.
E) Control lato sensu como mando sobre el Gobierno. Remisin.
Ya hemos expuesto que el trmino control tanto en el lenguaje lego como en el tcnico jurdico
puede tener dos acepciones: Cuando se emplea como anglicismo (controlar el ejercer la funcin de
mandar), en un sistema parlamentario ello se da en momentos decisivos, pues la dacin de la
confianza por la mayora de la Cmara -en forma de investidura- a un candidato a la Presidencia del
Gobierno es la semilla de la que nace un nuevo Gobierno y, a su vez, la retirada de tal confianza
equivale a expedir el certificado de defuncin del Gobierno desasistido parlamentariamente,
cuestiones que se tratarn ms adelante.
F) El control del Gobierno en funciones
Si bien es cierto que al hablar de permanencia en funciones lo hacemos sobre un periodo
habitualmente breve y que existen circunstancias de ese control que precisan ciertas modulaciones,
no es menos cierto que la actividad de control parlamentario no desaparece. Se suscit polmica
cuando tras las elecciones generales de diciembre de 2016 el Gobierno en funciones (Rajoy) se
neg a someterse al control parlamentario sobre la base de que las Cmaras constituidas tras
dichas elecciones no eran las que haban elegido a dicho gobierno.
3.3. Las funciones financieras
En los orgenes de las ms antiguas Asambleas estamentales suelen encontrarse fuertes

motivaciones financieras para su necesaria convocatoria.
En la primera poca del Parlamento ingls este consiente en ceder al Monarca los recursos
econmicos que demanda a cambio de controlar la potestad financiera.
Tambin de las distintas Cortes medievales de los reinos hispnicos quedan testimonios de que
la imposicin de tributos precisaba del concurso del Rey con las Cortes.
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Vemos que nuestras buenas costumbres en tan delicada materia son incluso anteriores a las
inglesas: la Junta del ao 1091, durante el reinado de Alfonso VI de Len y Castilla; y en las Cortes
de Burgos de 1177, con Alfonso VIII, las Cortes de Medina del Campo de 1328 el principio gana en
solemnidad y alcanza generalidad de ley con Alfonso XI, las Cortes de Briviesca de 1387 Juan. Ms
tarde, Carlos l de Espaa y V de Alemania conoci bien cun arraigadas estaban tales leyes y
prcticas entre nuestros antepasados; e incluso Felipe IV y su valido el Conde Duque de Olivares,
comprobaron personalmente en Aragn y Catalua la dificultad de arrancar subsidios a los
representantes de los sufridos sujetos pasivos de los impuestos.
En nuestra vigente Constitucin las principales funciones financieras de las Cortes Generales son,
en primer lugar, las de prever y controlar la actividad econmica del Estado, lo que se traduce en la
planificacin por ley de la actividad econmica general (art. 131. 1 CE) y, sobre todo, dos de mayor
calado: El ejercicio de la potestad tributaria, a travs del principio de "la reserva de ley" en esta
materia y, por ltimo, el examen, enmienda y aprobacin de los Presupuestos Generales del Estado
(art. 134 CE).
3.3. Bis. Los presupuestos Generales del Estado (Apd. 2.3, cap. XXIII)
A) Concepto.
El art. 134 2 CE define los Presupuestos tendrn carcter anual, incluirn la totalidad de los
gastos e ingresos del sector pblico estatal y en ellos se consignar el importe de los beneficios
fiscales que afecten a los tributos del Estado,
Ninguna ley suelen aprobar las Cmaras parlamentarias a lo largo del ao de la trascendencia
de los Presupuestos (y sus leyes anexas) y adems con mayor premura y limitaciones
Hace aos que en Espaa, como en el resto de las democracias occidentales, el Presupuesto
dej de ser preferentemente un instrumento de control jurdico, para convertirse en una previsin
cifrada de ingresos y gastos pblicos, que lleva implcito el programa anual de actuacin del
Gobierno, la Seguridad Social y toda una serie de Entes Pblicos, incluyendo las llamadas
Administraciones independientes
La Ley de Presupuestos, lejos de ser expresin del equilibrio entre Cortes y Gobierno, es la
mejor prueba del predominio real de que hoy goza ste. De otra parte, nos parece realista
encontrar consuelo ante el desequilibrio en que se ve sumergido el Parlamento, frente al poderoso
Gobierno, en cada Ley de Presupuestos con algunas reflexiones: La Legislacin ordinaria en
ocasiones determina grandes gastos pblicos en tal forma que resulta tan importante o ms que los
propios Presupuestos; en Gran Bretaa hace ya lustros en que se ha aceptado que ms importante
que abordar el imposible objetivo de desmenuzar en los Comunes los tomos y tomos que
configuran los Presupuestos es centrarse a debatir la declaracin anual que con tal motivo hace el
Gobierno en la Cmara sobre la poltica econmica a seguir y ese debate si resulta hacedero; si el
control apriorstico de las partidas presupuestarias desborda cualquier capacidad parlamentaria, no
hacen falta, sin embargo, cualidades hercleas para hacer un seguimiento pormenorizado de ciertos
gastos desde las Cmaras y ah si quedar el Gobierno a tiro de las preguntas y otras medidas de
control parlamentario que podrn ejercer los parlamentarios de la oposicin; ciertamente esto ser
a posteriori, pero dentro del mismo ao.
Claro que todo ello son consuelos menores. El Parlamento que sabe bien que ha perdido en las
ltimas dcadas, en casi todos los campos, relevancia frente al Gobierno, ve precisamente en el
capital terreno financiero que, por mucho que la oposicin se esfuerce, ha de asistir
irremisiblemente a la crisis de los principios presupuestarios del primer liberalismo, o, al menos, a
una constante erosin de ellos. Las Cmaras carecen de estructura, medios y expertos para aspirar
a ms en un campo cada vez ms dominado por la tecnocracia financiera que habita en los
Ministerios econmicos y en el Banco emisor.
Ciertamente, la oposicin parlamentaria poco ms podr hacer respecto del Presupuesto que
dejar constancia de algunas crticas globales ante los odos de la opinin, lo que puede no ser poco.
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Pero sta ya es materia que nos invita a hacer alguna breve referencia sobre el procedimiento de
confeccin y aprobacin de los Presupuestos.
B) Anualidad.
Los Presupuestos tienen carcter anual segn deja sentado el artculo 134 1 CE; una previsin
que se complementada en el apartado cuarto de ese mismo precepto al establecerse que si la Ley
de Presupuestos no estuviera aprobada antes del primer da del ejercicio econmico
correspondiente, se considerarn automticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio
anterior hasta la aprobacin de los nuevos. La temporalidad anual, de los Presupuestos es una
nota comn de los mismos en el ancho campo del Derecho comparado
Se plantea, en la prctica, sin embargo, el problema de que ciertos planes de inversiones en
infraestructuras, de reindustrializaciones sectoriales, etc., acostumbran a tener duracin superior a
la anual y, aunque ello pueda parecer un sacrilegio jurdico, se acepta de ordinario que los
presupuestos se adapten a los parmetros del Plan. La excepcin puede producirse cuando el
cambio de mayora parlamentaria y, consecuentemente de Gobierno, conlleva la revisin de tales
Planes con motivo de o al margen de los Presupuestos,
El Tribunal Constitucional ha declarado que el principio de la anualidad es aplicable, por
analoga, a los Presupuestos de las Entidades Locales
C) Elaboracin y aprobacin.
El art. 134 CE dispone que al Gobierno le corresponde la elaboracin de los Presupuestos y a
las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobacin aadindose la previsin temporal de
que el Gobierno deber presentarlos ante el Congreso de los Diputados al menos tres meses antes
de la expiracin de los del ao anterior
Distingue claramente nuestra Ley de leyes, por tanto, entre elaboracin de los Presupuestos, y
su examen, enmienda y aprobacin, funciones encomendadas a iganos diversos, Gobierno en el
primer caso, Cortes Generales en el segundo.
Elaboracin: No se trata simplemente de que la iniciativa legislativa se reconozca al Gobierno
Hay algo ms: Se excluye de la iniciativa legislativa, en materia presupuestaria, a todo rgano que
no sea el Gobierno. La causa de ello no constituye misterio, tan slo el Gobierno, apoyado en la
Administracin Pblica que encabeza, dispone de la capacidad de direccin poltica, de los estudios
y clculos tcnicos de todo orden que son precisos para cifrar los ingresos y gastos del Estado.
Examen, enmienda y aprobacin por las Cortes: La funcin de examen es la de menor
contenido jurdico. Dado que Proyecto de Ley de Presupuestos debe tramitarse en ambas Cmaras
en un plazo total de no ms de tres meses, resulta explicable que estemos ante un proyecto que
gozar de preferencia en la tramitacin con respecto a los dems trabajos de la Cmara (art.
133,2 RCD), Pero esta urgencia se traduce en la prctica en una limitacin sustancial a la capacidad
de examen del proyecto de Ley de Presupuestos, nada desdeable dada la extremada extensin del
mismo.
Mayor relieve reviste la capacidad de ambas Cmaras de formular enmiendas, que tropieza con
la limitacin, habitual en el Derecho constitucional contemporneo, que consagra el art, 134.6 CE:
Toda proposicin o enmienda que suponga aumento de los crditos o disminucin de los ingresos
presupuestarios requerir la conformidad del Gobierno para su tramitacin
El anterior precepto constitucional se encuentra desarrollado en los Reglamentos
parlamentarios, As el art. 133 RCD dispone que Las enmiendas al Proyecto de Ley de
Presupuestos Generales del Estado que supongan aumento de crditos en algn concepto
nicamente podrn ser admitidas a trmite si, adems de cumplir los requisitos generales, suponen
una baja de igual cuanta en la misma Seccin; asimismo, que Las enmiendas al Proyecto de Ley
de Presupuestos que supongan minoracin de ingresos requerirn la conformidad del Gobierno para
su tramitacin
Como las enmiendas pueden ser sobre la Totalidad (solicitando la devolucin del proyecto al
Gobierno) o sobre Secciones, pueden propiciar debates generales de poltica econmica y quizs

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esta es una de las funciones ms destacables que desempea la tramitacin parlamentaria de los
Presupuestos.
D) Lmites al contenido.
La Ley de Presupuestos se debate parlamentariamente en circunstancias de particular
reduccin de la funcin legislativa de las Cortes, esencialmente por la conjuncin de dos factores
contrapuestos ya expuestos: Extensin y celeridad. En tales condiciones es explicable que no se
facilite al Gobierno el que ste ceda ante la natural tentacin de convertir la Ley de Presupuestos en
un largusimo, casi inacabable, tren de variadas mercancas, al que cada Ministro intenta colgar
como vagones complementarios las medidas legislativas que tiene previstas y que, de incluirse en la
Ley de Presupuestos difcilmente podrn ser objeto de debate que merezca tal nombre.
En buena ortodoxia de Derecho pblico la Ley de Presupuestos debe limitarse a su contenido
propio, a saber, la expresin cifrada de ingresos y gastos del sector pblico estatal y los criterios de
poltica econmica general en que se sustentan. La inclusin injustificada de materias no
relacionadas con las que acabamos de indicar provoca inseguridad jurdica y, por tanto, contraviene
el art 9. 3 CE.
E) Iniciativas financieras del Gobierno tras la aprobacin de los Presupuestos.
El art.134.5 CE, establece que tras la aprobacin de los Presupuestos, el Gobierno podr
presentar proyectos de ley que implique un aumento del gasto pblico o disminucin de los
ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario. Este aspecto viene dado cuando
concurran nuevas circunstancias que hagan necesario variar dicho plan de accin, por ejemplo,
catstrofes sobrevenidas, crisis financieras y sociales, etc., para lo cual el Gobierno no puede
quedar atado a las previsiones presupuestarias iniciales.
F) No aprobacin a tiempo de los Presupuestos y prrroga de los anteriores.
Como ya se ha indicado con anterioridad, la CE, regula en su art.134.4 la validez automtica de
los Presupuestos anteriores, si en el primer da del ejercicio econmico, no se produce una
presentacin de los Presupuestos propuestos por el Gobierno. Esto se ha producido bien por el
rechazo de las Cmaras a los Presupuestos (1196), bien por la imposibilidad derivada de la
celebracin de elecciones generales en ese periodo (1982, 1989 o 2011). En 2015, donde las
elecciones generales se celebraron el 20 de diciembre, hubieron de ser prorrogados, ya que (tras
dos elecciones generales), no se pudo formar Gobierno hasta noviembre de 2016, fecha en la que
se careca de los tres meses para su debate parlamentario antes del inicio del nuevo ao.
3.3. Ter. El endeudamiento y la estabilidad presupuestaria. (Apd. 2.4, cap. XXIII)
El artculo 135 de la Constitucin, antes de la reforma de septiembre de 2011, decretaba

nicamente la necesidad de que el Gobierno deba estar autorizado por ley para poder emitir Deuda
Pblica o contraer crdito; asimismo que los crditos para satisfacer el pago de intereses y capital
de la Deuda Pblica del Estado se entendern siempre incluidos enel estado de gastos de los
presupuestos y no podrn ser objeto de enmienda o modificacin, mientras se ajusten a las
condiciones de la ley de emisin
De dicho precepto que ha seguido recogido con algunas modificaciones en el nuevo (y muy
extenso) artculo 135, se deduce que para nuestros constituyentes la Deuda Pblica era una forma
de contraer crdito, o si se quiere de utilizar el crdito del Estado.
De otro lado, con relacin a la previsin de la necesidad de que el Gobierno estuviera
autorizado por ley para emitir Deuda o contraer crdito, la doctrina ha sido unnime en que era
precisa una autorizacin legal para una emisin determinada, aunque se encontr dividida en
cuanto a si, adems de la cuanta de la misma, es precisa la reserva de ley para determinar su
forma y plazo de reembolso, as como su finalidad.
De hecho, parece claro que la letra de la Constitucin estaba inspirada en el mejor espritu
garantista, que trataba de superar la vieja tradicin, entre nosotros, de deslegalizacin de la
emisin de Deuda pblica. Pero la prctica post constitucional ha seguido consistiendo en que
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mediante ley nicamente se fija la cuanta mxima de la Deuda pblica; mientras que los restantes
extremos que derivan de la emisin (como la determinacin de los intereses) se fijaban mediante
meras normas reglamentarias. El Tribunal Constitucional no ha tenido ocasin hasta la fecha de
pronunciarse sobre la ortodoxia de tan generalizada prctica.
El nuevo texto de que se ha dotado en 2011 al art, 135 CE es hijo legtimo del nuevo
constitucionalismo econmico que sopla sobre los estados europeos desde los aos noventa
Una vez desequilibradas nuestra finanzas por el gasto poltico descontrolado y por el impacto
de la burbuja inmobiliaria gestada a partir de 2001 y cuyo estallido empieza en la segunda parte de
2007 y tiene efectos en cascada demoledores ya en 2010 y 2011, la reforma constitucional de 2011
ms que reflejo de un poder constituyente soberano que hubiese llevado a cabo una sosegada
reflexin sobre la modernizacin de nuestro constitucionalismo econmico es fruto de un acto
desesperado de un Gobierno que ve avecinarse la imposibilidad de refinanciar la deuda creciente y
que por va de urgencia tramita aceleradamente y sin admisin de enmiendas una reforma del
artculo 135 CE que solventa aspectos del sistema de estabilidad presupuestaria que no haban
quedado resueltos en la STC 134/2011
Ciertamente el nuevo art 135 CE no impone como regla general el equilibrio presupuestario
(salvo para los entes locales),sino el de estabilidad presupuestaria, lo que significa un control
constitucional ms flexible que los establecidos en Suiza en 2001 y en Alemania en 2009, mxime
porque en Espaa se opt por no constitucionalizar una cifra concreta como lmite de dficit, lo que
se deleg al legislador orgnico a quien corresponde establecer el dficit estructural mximo
permitido al Estado y a las Comunidades Autnomas, en relacin con su producto interior bruto
(art. 135. 2 CE). Los lmites referidos en la Constitucin puedan ser objeto de Recurso de
Inconstitucionalidad
En suma, el objeto de la reforma es someter a la Administracin central del Estado y a las
Comunidades Autnomas a una determinada relacin entre sus ingresos y gastos. La Constitucin
prev que el legislador orgnico asiente el principio de estabilidad presupuestaria, no en funcin del
dficit corriente anual, sino en base del dficit estructural, pues el objetivo de la regla fiscal no es
el alcanzar un presupuesto ajustado para cada ejercicio, sino un equilibrio presupuestario a lo largo
del ciclo econmico a medio plazo, de manera que se entienda por saldo estructural aquel que
derive de no considerar los ingresos y los gastos pblicos relacionados con las expansiones y
recesiones normales en el seno de los ciclos econmicos, pero que garantiza la sostenibilidad a
largo plazo de los servicios pblicos fundamentales.
Consecuentemente el art 135.5 CE establece que la Ley Orgnica desarrollar los principios a
que se refiere este artculo, as como la participacin, en los procedimientos respectivos, de los
rganos de coordinacin institucional entre las Administraciones Pblicas en materia de Poltica
fiscal y financiera. En todo caso, regular:
a) La distribucin de los lmites de dficit y de deuda entre las distintas Administraciones
Pblicas, los supuestos excepcionales de superacin de los mismos y la forma y plazo de correccin
de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse
b) La metodologa y el procedimiento para el clculo del dficit estructural
c) La responsabilidad de cada Administracin Pblica en caso de incumplimiento de los
objetivos de estabilidad presupuestaria (art. 135 .5 CE)
Tambin se estableci que los lmites, tanto de dficit estructural como de volumen de deuda
pblica, slo podrn superarse en caso de catstrofes naturales, recesin econmica o situaciones
de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la
situacin financiera o la sostenibilidad econmica o social del Estado, apreciadas por la mayora
absoluta de los miembros del congreso de los Diputados (art 135 4 CE) y que las Comunidades
Autnomas conforme sus Estatutos, y dentro de los lmites del art 135 CE adoptarn las
disposiciones que procedan para la aplicacin efectiva del principio de estabilidad en sus normas y
decisiones presupuestarias.

78
Destacar, en ltimo lugar, que la ley a la que hace referencia el art 135 CE fue aprobada en
abril de 2012 bajo la rbrica Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad y cuyos
principales objetivos, al decir de la exposicin de motivos, son garantizar la sostenibilidad financiera
de todas las Administraciones Pblicas; fortalecer la confianza en la estabilidad de la economa
espaola; y reforzar el compromiso de Espaa con la Unin Europea en materia de estabilidad
presupuestaria.
3.4. Otras funciones
Las Cortes Generales como centro, al menos terico, de la vida poltica en un sistema
parlamentario acumulan funciones de difcil clasificacin en los moldes o tipos acuados por la
doctrina, pero que sin embargo no se pueden desconocer. Una primera reflexin nos permite
comprender que dada la potestad legislativa de las propias Cortes, stas se encuentran en posicin
ptima para adjudicarse, de vez en vez, nuevas funciones, Es innegable que los tiempos del
asamblesmo revolucionario de inspiracin francesa pasaron con tal desprestigio que no es
profetizable su retorno; y tampoco cabe dudar de que el nuevo eje de la dinmica poltica se
encuentra en el Gobierno. Pero todo ello no debe hacernos creer que los Parlamentos, sobre todo
en pocas ayunas de mayoras absolutas frreamente disciplinadas, no puedan sumar nuevas
funciones, para recabar protagonismo poltico o para que emanen de su seno nombramientos de
quines han de ocupar cargos de especial significacin poltica
A) Funciones de direccin poltica.
La doctrina parece inclinada a incorporar la prctica totalidad de estas facultades en una
genrica funcin de direccin poltica Consistira sta en la actividad desplegada por las Cortes para
determinar los objetivos de la poltica nacional y elegir los medios idneos de cara a lograrlos.
Sobre el papel no hay duda de que ello es as, tanto en muchas proposiciones no de ley y mociones
diversas , como en ciertos nombramientos, e incluso en el desempeo de la actividad legislativa,
aunque nosotros nos resistimos a ver como naturaleza ltima de estos actos parlamentarios la
citada de direccin poltica, entre otras causas, porque ello casi nunca es realista, dada la sumisin
habitual de las Cmaras a su disciplinada mayora regida desde el Gobierno, autntico director de la
orquesta parlamentaria y de la meloda poltica nacional, De todas formas admitimos que para no
pocos autores las funciones que abordamos en este apartado 3.4, deben considerarse como de
direccin poltica y, en cierta medida y en determinados casos -desde luego, no siempre-, pueden
estar cargados de razn
Obviamente en este cajn de sastre, que, para desesperacin de juristas exquisitos, hemos
dado en llamar Otras funciones, nos abstendremos de tratar las que acabamos de mencionar y
nos centraremos en nombramientos, relaciones con la Corona y acusacin por traicin o delitos
contra la seguridad del Estado del Presidente y los dems miembros del Gobierno.
B) Nombramientos.
Las razones por las que la Constitucin confa a las Cmaras parlamentarias ciertos
nombramientos de particular relieve no son entendibles en el marco de la funcin de control,
Se trata de una funcin poltica de las Cortes Generales con la que se busca que ciertos altos
dignatarios no sean nombrados por el Gobierno o por mera cooptacin en el seno de las respectivas
instituciones. Dada la particular representatividad de las Cmaras y la mayora cualificada que se
suele exigir a estos efectos, se busca respaldar tan significados nombramientos con la especial
legitimidad democrtica que emana de las Cortes y, a la par, se espera que esta clase de
nombramientos recaiga en personalidades de prestigio, que pueden ser objeto de un consenso para
confiarles especiales responsabilidades. Desafortunadamente, estos buenos propsitos se ven, con
ms frecuencia de la deseada, desvirtuados por la mecnica de los cupos, a que son tan adictos los
partidos para nombrar personas incondicionales con independencia de que estn o no hurfanas de
prestigio profesional.

79
Sin pretensin de exhaustividad, pues son supuestos abiertos, que en ocasiones pueden
incrementarse o disminuirse va ley -normalmente Ley Orgnica-, citaremos los siguientes casos:
De conformidad con el art, 54 CE, el Defensor del Pueblo ha de ser designado por las Cortes
Generales en la forma que establezca la correspondiente Ley Orgnica Consiguientemente, la LODP
3/1981, de 6 de abril, en su art 2, dispone que la Comisin mixta Congreso-Senado ad hoc
propondr a los Plenos de las Cmaras candidato o candidatos por mayora simple. El Defensor del
Pueblo se designar por el voto favorable de las tres quintas partes de los miembros de cada
Cmara o, en ltima instancia, con dicha mayora en el Congreso y con mera mayora absoluta en el
Senado.
Segn dispone el art. 122. 3 CE, el Consejo General del Poder Judicial estar compuesto,
entre otros miembros, por veinte miembros, ocho de los cuales lo sern a propuesta del Congreso y
del Senado (cuatro por cada Cmara con mayora de tres quintos de sus miembros). La LOPJ
finalmente termin por determinar que los veinte sern elegidos por ambas Cmaras distinguiendo
nicamente el procedimiento para elegir doce de ellos (art. 112) y los restantes ocho (art. 113).
Como es bien sabido, el polmico art. 113 de la LOPJ, dispone sobre este segundo bloque que: Los
restantes ocho miembros que igualmente han de integrar el Consejo, elegidos por el Congreso de
los Diputados y por el Senado, sern propuestos para su nombramiento por el Rey entre abogados
y otros juristas de reconocida competencia, con ms de quince aos de ejercicio en su profesin,
que no sean miembros del Consejo saliente ni presten servicios en los rganos tcnicos del mismo
y asimismo que El Pleno de cada Cmara elegir cuatro Vocales, por mayora de tres quintos de
sus miembros, en la misma sesin en que se proceda a la eleccin de seis Vocales, a los que se
refiere el artculo anterior e inmediatamente a continuacin de sta. En la actual Legislatura desde
el Ministerio de Justicia se ha anunciado una reforma de esta LOPJ que retorne el nombramiento de
los vocales del CGPJ a la situacin previa a 1985 con el nombramiento de doce magistrados por
parte de las asociaciones de jueces, una reforma que tendra lugar de forma previa a la renovacin
de vocales que ha de suceder en septiembre de 2013,
Conforme al art 159 1 CE, debemos sumar a esta cuenta los cuatro miembros del Tribunal
Constitucional que designa el Congreso y los que en igual nmero de cuatro designa el Senado; en
ambos casos por mayora de tres quintos de los miembros de la Cmara respectiva.
Segn lo dispuesto en el art, 11 art, 11 de la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la
televisin de titularidad estatal los miembros del Consejo de Administracin sern elegidos por las
Cortes Generales: cinco por el Congreso y cuatro por el Senado.
De conformidad con el art, 30 de la LO 2/1982, de 12 de mayo, reguladora del Tribunal de
Cuentas, de sus doce consejeros, la mitad son nombrados por el Congreso y la otra mitad por el
Senado, siempre mediante mayora de tres quintos.
Conforme a lo dispuesto en la LO 6/2001, de Universidades (art 29), hasta su reforma en
2007, siete miembros del llamado Consejo de Coordinacin Universitaria eran elegidos por el
Congresos y otros siete por el Senado,
C) Funciones relacionadas con la Corona.
El art 57.3 CE prev que extinguidas las lneas llamadas en Derecho, las Cortes Generales
proveern a la sucesin en la Corona.
El art, 57.4 excluye de la sucesin a la Cotona, por s y sus descendientes a quienes contrajeran
matrimonio contra la expresa prohibicin del Rey y de las Cortes Generales.
El art 59. 2 faculta a las Cortes a reconocer que el Rey ha quedado inhabilitado para el ejercicio
de su autoridad.
El art. 59 3 permite a las Cortes nombrar Regencia, a falta de persona a la que corresponda
constitucionalmente ser Regente.
El art. 60.1 autoriza a las Cortes a nombrar tutor del rey menor, a falta de tutela testamentaria
y de tutela legtima;

80
El art. 61.1 dispone que la proclamacin y el juramento del nuevo Rey tendr lugar ante las
Cortes Generales; y el art. 61,2 CE establece que el Prncipe heredero, al alcanzar la mayora de
edad, y el Regente al hacerse cargo de sus funciones, prestarn el mismo juramento.
En todas estas ocasiones estamos ante actuaciones que provienen de la esencia misma de la
Monarqua parlamentaria.
El art, 74.1 CE reza que: Las Cmaras se reunirn en sesin conjunta para ejercer las
competencias no legislativas que el Ttulo II atribuye expresamente a las Cortes Generales. Esta
previsin constitucional ha sido constante en las Constituciones del siglo XIX. Su sentido, conforme
a la doctrina de la poca, es que la Nacin es una sola, por lo que los cuerpos colegisladores se
deben reunir en uno para que la unidad no deje de existir. Y ello porque las cuestiones que se
resuelven son de pronta determinacin y en ellas no caben posiciones contradictorias entre
Congreso y Senado, aparte de razones de prestigio y protocolo. Al hilo de cuanto antecede, hemos
nuevamente de lamentar la carencia, aun hoy, de un Reglamento del comn de las Cortes
Generales,
D) Acusacin por traicin o delitos contra la seguridad del Estado, del Presidente y
los dems miembros del Gobierno.
Dispone el art. 102.2 CE que la acusacin por traicin o por cualquier delito contra la seguridad
del Estado, del Presidente y los restantes miembros del Gobierno, slo podr ser planteada por
iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso, y con la aprobacin de la mayora
absoluta del mismo.
El Reglamento del Congreso, establece que la sesin sea secreta y que el afectado por la
iniciativa de la acusacin, pueda hacer uso dela palabra en cualquier momento del debate.
4. FUNCIONES EJERCIDAS EN COMUN O INDIVIDUALIZADAMENTE POR LAS

CAMARAS.
No se pretende volver a analizar en este apartado las funciones parlamentarias ya estudiadas,

tan slo aspiramos a perfilar brevemente la forma en que las Cmaras intervienen en comunin o
en forma independiente al ejercer las funciones que ya conocemos.
4.1. Funciones ejercidas en reunin conjunta de ambas Cmaras
Son sustancialmente las relacionadas con el status del Rey. A ellas hemos de aadir que,
conforme al art. 63.3 CE corresponde a las Cortes Generales "declarar la guerra y hacer la paz", se
ha de acometer por nuestro Parlamento en sesin conjunta de sus Cmaras por imperativo del art.
74.1 CE.
Segn precepta el art. 72.2 CE, las sesiones conjuntas sern presididas por el Presidente del
Congreso y se regirn por un Reglamento -an a estas alturas inexistente de las Cortes Generales
aprobado por mayora absoluta de cada Cmara.
4.2. Funciones comunes a las dos Cmaras
Se ejercen por ambas Cmaras, con independencia de la intensidad poltica de la respectiva

intervencin, aunque, de ordinario, de forma sucesiva y conservando cada Cmara cierta autonoma
en su desempeo.
A) Funciones parlamentarias bsicas
a) Las funciones legislativas, con excepcin de la convalidacin de los Decretos leyes,
reservada, como sabemos, al Congreso de los Diputados.
b) El examen, enmienda y aprobacin de los Presupuestos Generales del Estado.

81
c) El control de la accin del Gobierno, con la salvedad, claro est, del desempeo de la funcin
de control en su acepcin de "mando" sobre el Gobierno (otorgamiento y retirada de la confianza)
que est reservada al Congreso.
B) Funciones asumidas independientemente por las Cmaras en virtud de su
autonoma
a) Las Cmaras establecen sus propios Reglamentos, como expresin del principio de
autonormacin que les es propio.
b) Las Cmaras aprueban autnomamente sus presupuestos.
c) Las Cmaras eligen, con independencia la una de la otra, sus respectivos Presidentes y los
dems miembros de sus Mesas, as como su propia Diputacin Permanente.
d) Tambin definen y desarrollan autnomamente su organizacin en Comisiones y Grupos
Parlamentarios.
e) Llevan a cabo, por separado, los nombramientos, que hemos estudiado en el epgrafe 3.4.B,
de este captulo.
f) Cincuenta Diputados o cincuenta Senadores tienen legitimacin activa para interponer un
recurso de inconstitucionalidad
g) El Congreso o el Senado pueden requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe
o no contradiccin entre las estipulaciones de un Tratado Internacional y la Constitucin.
h) Cada una de ambas Cmaras puede proponer y aprobar una reforma constitucional.
Tambin, en el caso de reforma, una dcima parte de los miembros de cualquiera de las Cmaras
podr solicitar que el nuevo texto sea sometido a referndum para su ratificacin.
La autonoma operativa de las Cmaras tiene un importante contrapeso real. Nos referimos a
que, por ser los mismos los partidos representados en ambas Asambleas, las direcciones de las
organizaciones partidistas despliegan una determinada poltica que tiene su reflejo en los impulsos
bsicamente idnticos que dirigen hacia el Congreso y al Senado. La actuacin en paralelo de las
Cmaras est, por tanto, garantizada con la importante salvedad de aquellas legislaturas en que la
mayora de una Cmara difiera de la que se registra en la otra; precisamente de cara a esta
hiptesis la Constitucin acab por reducir al mnimo la capacidad decisoria del Senado.
4.3. Funciones especficas del Congreso de los Diputados
La clara preponderancia del Congreso en nuestro desigual bicameralismo, se manifiesta en el

peso realmente diverso que la Constitucin otorga a cada Cmara en el proceso legislativo.
Hay otras muestras de ese superior papel institucional que interpreta el Congreso de los
Diputados, pero las ms relevantes son las que derivan de ser la nica Cmara de cuya confianza
ha de gozar el Gobierno:
a) Autoriza el referndum consultivo que le proponga el Presidente del Gobierno.
b) Otorga o deniega la confianza al candidato a la Presidencia del Gobierno, propuesto por el
Rey.
e) Otorga o niega la confianza al Presidente del Gobierno, cuando ste plantea ante el
Congreso una cuestin de confianza.
d) Exige la responsabilidad poltica del Gobierno mediante la mocin de censura
constructiva, que de prosperar supone el cese del Presidente del Gobierno y el considerar
investido como Presidente de Gobierno al candidato incluido en dicha mocin.
e) Plantea la acusacin por traicin o delitos contra la seguridad del Estado, del Presidente y los
dems miembros del Gobierno.
f) Autoriza la prrroga del estado de alarma, autoriza la declaracin del estado de excepcin y
declara el estado de sitio. Y ejerce, por medio de la Diputacin Permanente las facultades que al
respecto le atribuye el art. 116 CE.

82
g) Respecto de los Estatutos elaborados al amparo del art. 151 .2 CE, negocia el Proyecto -a
travs de la Comisin constitucional del Congreso- con una delegacin de la Asamblea
parlamentaria que lo proponga.
Aunque carecen de rango constitucional hay otras dos funciones polticas que asume en
solitario, en nuestra actual prctica parlamentaria, el Congreso de los Diputados:
- El debate sobre el estado de la nacin.
- La reprobacin individual de los Ministros.
4.4. Funciones especficas del Senado
Son bien exiguas:

Por un lado, la aprobacin que le confa el art. 155.1 CE para casos de graves incumplimientos
constitucionales o legales por parte de una Comunidad Autnoma. Estamos ante una facultad
constitucional de la que hasta hoy ningn Gobierno ha deseado hacer uso. Es interesante apuntar
que la reciente Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera, aprobada por el mandato del art. 135 CE tras la reforma constitucional de septiembre de
2011, habilita en su art. 26 el recurso a esta va extraordinaria para los casos en que las
Comunidades Autnomas no adopten los acuerdos de no disponibilidad, no constituyan los
depsitos obligatorios establecidos o no desarrollen las medidas propuestas por la comisin de
expertos.
Por otro, el derecho de veto no nominal sino efectivo en las leyes de armonizacin del art.
150.3. En efecto, si no da su respaldo mediante mayora absoluta la Ley de armonizacin no podr
dictarse. Es el nico caso en que el levantamiento del veto de la Cmara Alta no queda a expensas
del Congreso.

83
LECCIN 9 EL GOBIERNO.
1. INTRODUCCIN.
1.1. La universalidad de la accin de gobernar.
En cualquier forma de convivencia humana, de las registradas en la tierra a lo largo de la

Historia de la humanidad, encontramos alguna expresin de poder poltico, lo que equivale a decir
algn ncleo de personas dedicadas al Gobierno de esa comunidad. Hasta las tribus ms primitivas
del frica Central o de la Amrica precolombina tenan sus jefes, rodeados de consejeros, caciques
y otros jefes de menor rango. Pero por supuesto, all donde ha fraguado una mnima civilizacin se
ha sofisticado al tiempo la estructura poltica y el Gobierno ha administrado su poder con arreglo a
pautas o criterios, que nos resultan conocidos. Ello lo podemos predicar, sin excepcin, del Imperio
faranico egipcio, de la antigua polis ateniense, de la primitiva cvitas romana o del ltimo Imperio
Romano de Occidente o de Oriente, de las Monarquas feudales medievales, del Imperio Mongol y
de cualquier otra sociedad que queramos contemplar hasta desembocar en las ms desarrolladas
de nuestro tiempo.
El anarquismo se nos muestra as, de entre todos los ideales polticos utpicos, como el ms
claramente irrealizable. La idea rousseauniana de la injusticia del orden poltico tropieza con la
evidencia de que no tenemos el menor testimonio de existencia humana no agrupada y no dotada
de alguna forma de Gobierno; y desde luego nadie puede sostener que el marxismo en ninguna
latitud acercase a algn pueblo a su meta final que, tras lograr la sociedad sin clases -por
desaparecer la necesidad de poder poltico al servicio de la clase dominante-, consista en alcanzar
la utopa anarquista sin Gobierno de ningn gnero.
No es aventurado constatar que uno u otro tipo de Gobierno, dotado de alguna modalidad de
poder poltico, es natural al hombre. Claro est que nos referimos al poder que rige toda vida
comunitaria humana; el desarrollo de la idea de un poder poltico, dotado de la legitimidad que
otorga el asentimiento voluntario de la ciudadana y sometido a controles jurdicos es, sin embargo,
relativamente tardo y fruto de las diversas corrientes del pensamiento humanista occidental. Son
estos ltimos estadios de Gobierno, dotados no slo de potestas sino tambin de autoritas, es decir,
con un poder poltico legitimado democrticamente y controlado jurdicamente, las nicas que
pueden ser objeto de nuestro estudio como constitucionalistas.
1.2. Las diversas acepciones de la expresin Gobierno.
Puede comprobarse que los sentidos del verbo gobernar se reconducen bsicamente a dos:
Mandar con autoridad y dirigir; pero el trmino Gobierno, en el lenguaje jurdico-pblico, tiene ms
de una acepcin. Hemos de anotar, al menos, tres:
a) Como organizacin esencial del Estado.
b) Como sinnimo de Poder ejecutivo.
e) Como rgano colegiado.
De este ltimo sentido del trmino Gobierno es del que parte nuestra CE en su Ttulo IV.
No hay que olvidar, sin embargo, que est admitido entre nosotros, utilizar coloquialmente la
expresin el Ejecutivo, como sinnimo del Gobierno.
1.3. Modelos de poderes ejecutivos en el Derecho comparado. (*)
Es posible intentar la inclusin de las principales formas de gobierno en algunos modelos para
facilitar el captar las ideas bsicas que caracterizan los tipos fundamentales de Gobierno.

84
A) Referencia a los modelos bsicos
El Gobierno unipersonal. El Poder ejecutivo se residencia en una sola persona. Podemos
citar al Rey en las primeras monarquas constitucionales. Posicin relativamente anloga es la que
ocupa el Presidente de los Estados Unidos. Por influjo del modelo norteamericano, este tipo de
concentracin de poder en una sola persona es el genuino de los sistemas presidencialistas,
especialmente extendido en Iberoamrica.
El Gobierno colegiado. En su significado ms puro nos conduce a los Gobiernos en que
todos sus miembros ocupan una posicin paritaria. Grecia o la Confederacin Helvtica.
Gobierno colegiado con preeminencia de su Presidente. En estos casos la colegialidad
queda matizada por el liderazgo del Primer Ministro; estamos ante sistemas que, aun siendo
parlamentarios y no presidencialistas, conocen un rgimen de dependencia de los Ministros
respecto de aqul. Como ejemplo el britnico, el caso espaol o el alemn.
El Ejecutivo de doble cabecera. Es una solucin mixta, propia de aquellas repblicas
parlamentarias con factores de correccin de los poderes de la Asamblea que llevan a potenciar las
funciones del Presidente de la Repblica. El paradigma es el sistema de la Constitucin Francesa de
1958
B) El Gobierno en el sistema presidencialista y en el parlamentario.
A la postre hoy hay dos grandes sistemas de Gobierno: el propio de los regmenes
presidencialistas y el de los regmenes parlamentarios:
a) El Gobierno en las Repblicas presidencialistas. Es tributario de una lectura estricta de
la mtica doctrina de Montesquieu sobre el principio de divisin de poderes. Acostumbran a
destacarse tres rasgos esenciales:
- La eleccin del Presidente de la Repblica por la Nacin busca asegurarle un prestigio y una
legitimidad, al menos, igual a los que disfruta el Parlamento.
- La separacin de poderes acarrea que el Gobierno no necesita la confianza del Parlamento y
puede sobrevivir encontrndose en minora en las Cmaras.
- De la divisin de poderes deriva una estricta divisin del trabajo: La legislacin es coto
exclusivo de las Cmaras y la ejecucin del Presidente,
b) El Gobierno en las repblicas y en las monarquas parlamentarias:
Tradicionalmente, se defini este sistema como aqul en el que el Gobierno era un mero brazo
ejecutor de las directrices y disposiciones emanadas del Parlamento. La evolucin del sistema
tendi hacia la igualdad entre Ejecutivo y Legislativo, la colaboracin entre estos dos poderes y el
reconocimiento de medios de accin recproca de cada uno de ellos sobre el otro, entre los que
cabe destacar que frente al factor clsico de preeminencia del Parlamento, se consolida la
posibilidad de que el Gobierno precipite la disolucin anticipada de las Asambleas. Sin embargo,
tras el fin de la Segunda Guerra Mundial los Gobiernos han asumido en los regmenes
parlamentarios la direccin de la vida parlamentaria.
1.4. El Gobierno en el Constitucionalismo histrico espaol.
Nuestra realidad constitucional decimonnica creemos poderla sintetizar as:

a) El Rey era el autntico titular del Poder ejecutivo, lo que nuestros textos constitucionales,
desde las Cortes de Cdiz, recogieron con la frmula "La potestad de hacer ejecutar las leyes reside
en el Rey", mantenida y desarrollada en nuestras Constituciones monrquicas ulteriores.
b) El Rey desempea el Poder ejecutivo con la colaboracin de los primeramente denominados
Secretarios del Despacho y despus Ministros. La terminologa constitucional tenda a reforzar la
idea de que los Ministros eran nombrados exclusivamente por el Monarca y slo respondan
polticamente ante l, aunque podan llegar a tener que responder penalmente ante las cortes.
c) Sin embargo, haba una actuacin conjunta de los Ministros en el seno de lo que se dio en
llamar "El Consejo de Ministros". ste fue creado por Femando VII, mediante Real Decreto de 18 de
noviembre de 1823. Tal Consejo progresivamente se consolida como un rgano colegiado, que
85
acta inicialmente presidido por el Rey y, poco despus por un primus inter pares, el Presidente del
Consejo de Ministros, que lo encabeza siempre que no se encuentra presente el Monarca. Esta
Presidencia gan paulatinamente peso en la escena poltica.
d) El Gobierno es un rtulo que se nos aparece entre los muros y preceptos de nuestras
Constituciones histricas, espordica e inesperadamente. As, el Gobierno emerge en nuestro
Derecho constitucional histrico como un sinnimo literario de la institucin que se daba en llamar
Consejo de Ministros.
Las ulteriores Constituciones de nuestra Monarqua decimonnica vuelven a aludir brevemente
al Gobierno sin definirlo ni regularlo.
Ser en la Constitucin republicana de 1931 cuando por primera vez en la Historia
Constitucional espaola encontremos un Ttulo dedicado monogrficamente al Gobierno. Su art. 86
da carta de naturaleza a un sinnimo que de facto se haba empleado, como hemos visto, hasta
entonces, al disponer: "El Presidente del Consejo y los Ministros constituyen el Gobierno" y los
artculos ulteriores y concordantes continan empleando indistintamente estas expresiones. La
dualidad terminolgica perdurar a lo largo de las cuatro dcadas no constitucionales del
franquismo.
1.5. La actitud de nuestros constituyentes ante la institucin del Gobierno.
En el terreno puramente terminolgico nuestros constituyentes optan claramente por la

expresin El Gobierno, pero no llegan a abandonar totalmente la expresin Consejo de
Ministros, de tan vieja solera, de modo que esta ltima nos la encontramos, por ejemplo en los
arts 62, 88, 112, 115.1 o 116. Los constituyentes utilizaron el rtulo Gobierno, segn era usual en
nuestro Constitucionalismo histrico, como sinnimo de la expresin Consejo de Ministros. La L.
50/1997 del Gobierno (LG), opta por una interpretacin del art. 98 CE y concordantes que concibe
al Consejo de Ministros como rgano colegiado de aqul. Aparentemente, se trata de una frmula
hueca y que nada aporta a lo dicho por el art. 98 CE.
De hecho, es difcil dudar de que el Consejo de Ministros no es otra cosa que la reunin del
Gobierno en pleno, debidamente convocado al efecto. Ahora bien, desde este ngulo es posible
admitir, como hacemos, la sutileza de que la formalidad de la reunin, precedida de la oportuna
convocatoria con el correspondiente orden del da es lo que permite afirmar que el Gobierno est
reunido en Consejo de Ministros. En suma, esencialmente Gobierno y Consejo de Ministros
coinciden, pero si hemos estudiado en su momento que el Congreso y el Senado son distinguibles
de sus respectivos Plenos por las formalidades requeridas para poder considerar debidamente
constituidos estos ltimos, esta misma matizacin es plenamente aplicable a Gobierno versus
Consejo de Ministros.
Los constituyentes convinieron acertadamente en que el Ttulo IV adoptase un rtulo
sugestivo Del Gobierno y de la Administracin, que nos recuerda que en Derecho pblico se
acostumbra a distinguir al Gobierno de la Administracin, pues aun perteneciendo ambos al Poder
ejecutivo, son entes de diverso cariz. Mientras el Gobierno es el rgano colegiado, que se renueva
peridicamente para estar en consonancia con la opinin pblica, que ha de asumir la direccin dela
poltica nacional e internacional y al que se confa el poder poltico necesario al efecto, la
Administracin, por su parte, debe ser una realidad tcnica (no poltica), permanente e
independiente de los cambios de humor del electorado y de los consiguientes cambios de Gobierno.
En lo que se refiere a la problemtica ms de fondo del peso del Gobierno en el nuevo
sistema institucional, podemos afirmar que nuestro proceso constituyente no estuvo sumergido en
el clima pattico que sufrieron las democracias europeas, ante la crisis de los sistemas
parlamentarios puros, durante el perodo de entre guerras. Tampoco se manejaron entre nosotros
las aportaciones teorticas de aquella poca sobre el trnsito del llamado parlamentarismo
espontneo al parlamentarismo racionalizado,

86
Sin embargo, en nuestras ltimas Cortes Constituyentes lata el temor hacia el riesgo de una
inestabilidad crnica de los Gobiernos, por que pudiesen encontrarse en minora por lo que existi
una preocupacin significativa, de raz puramente pragmtica, por reforzar al Gobierno y asegurar
en lo posible la estabilidad poltica. Cuando se sale de una Guerra Civil y de cuarenta aos de
dictadura, la preocupacin por la estabilidad de un nuevo sistema poltico basado en los principios
del Estado de Derecho y por la consiguiente fortaleza del Gobierno es futo de la ms lgica
preocupacin de cualquier mujer u hombre dotados de sensatez y conocedores de los riesgos de
involucionismo existentes por aquellas fechas, mxime cuando la opinin pblica llevaba dcadas
siendo bombardeada con slogans sobre las virtudes que reportaba al bien comn de la sociedad el
contar con un Gobierno verdaderamente fuerte.
2. LA POSICIN DEL GOBIERNO EN UN RGIMEN PARLAMENTARIO.
2.1. Evolucin histrica
El parlamentarismo es producto del devenir de la Historia y bsicamente del fluir evolutivo de la

vida poltica ingls. Puede afirmarse que el Gobierno parlamentario aparece cuando convergen dos
curvas, en una especie de ejes coordenados de abscisas, de un lado la que marca la evolucin
ascendente en poder y autoridad del Parlamento (ciertamente no slo evolucin, recurdense las
dos revoluciones inglesas, en que el Parlamento vence al Rey) y, de otro, la dibujada por la lnea
descendente que correlativamente sigue la prerrogativa de la Corona. Hay un momento en que
ambas curvas se cruzan en un punto de cierto equilibrio y es posible la colaboracin entre el
Parlamento y el Rey con su Gabinete. La pieza clave que permite un equilibrio fructfero es el
Primer Ministro, quien aunque deba su nombramiento al Rey, busca apoyo en la confianza del
Parlamento, convencido de que su permanencia en el cargo depender en la prctica de alcanzar
sta.
El proceso contempla un paulatino debilitamiento de la potestad regia. Pero quizs la nota
preponderante de la historia de la evolucin del Gabinete ingls es, como casi siempre en Gran
Bretaa, la disposicin al dilogo y la bsqueda de un compromiso desde el buen sentido, entre el
Parlamento y el Rey, entre quienes se sentaban en una y en otra Cmara parlamentaria y entre
quienes gobernaban y aqullos que deban controlarlos. Era un compromiso sensato, pero no
deducido de ninguna lgica cartesiana.
2.2. El principio de responsabilidad poltica del Gob. ante las Cortes Generales (**)
A) Introduccin.
De todos los elementos caractersticos del sistema parlamentario, si tuviramos que calificar a
uno como elemento eje, deberamos sin duda destacar el principio de responsabilidad poltica del
Gobierno ante el Parlamento,
La evolucin del juego de las instituciones polticas britnicas supone que los miembros del
Gabinete le van substrayendo progresivamente poder poltico a un Rey, cuya prerrogativa se vaca
poco a poco. Si las decisiones son del Gabinete y sus componentes, es natural que sean ellos
quienes busquen apoyo del Parlamento para su poltica. Por imperativos de la prctica poltica, los
gobernantes ingleses comprendieron que, aun ms que al Rey, haban de cuidar al Parlamento, sin
cuyo respaldo no podan legislar, obtener recursos financieros para sus proyectos polticos, ni
desarrollar su poltica sin sobresaltos parlamentarios. El cultivar a las Cmaras, y especialmente a
los Comunes era bsico para cualquier buen gobernante britnico; haba que saberse ganar la
confianza de los parlamentarios.
A su vez, el Parlamento no poda ya responsabilizar de una poltica que no estimaba acertada a
un Rey, que saba bien que no era su autor. Era natural considerar responsable al Premier, a todo

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el Gabinete o, cuando menos, a aqul de sus miembros responsable directo de la poltica concreta
cuestionada
El sistema de apartar del poder a un Premier o a los miembros del Gabinete que perdan la
confianza de los Comunes era sencillamente hacer uso de la vieja institucin del impeachment,
consistente en que la Cmara de los Comunes acusaba a los polticos cados en desgracia de un
delito y los Lores se constituan en el tribunal que les juzgaba. Como la lucha poltica en ocasiones
alcanzaba enconamientos de grueso calibre, no era raro que las acusaciones se formulasen por
delitos muy graves, por lo que ms de un Ministro hubo de ver en el patbulo como se resolva una
crisis de Gobierno a costa de su cabeza. Ante ello no es extraar que empezase a bastar un amago
o amenaza de acusacin en los Comunes para que el poltico que haba perdido la confianza
dimitiera de inmediato. Sin grandes elucubraciones tericas, los ingleses estaban gestando un
invento capital de la Ciencia del Derecho constitucional, la llamada responsabilidad poltica. Bastara
un paso ms, para alumbrarla, a saber, introducir la votacin de censura, para que el Gabinete que
haba perdido la confianza de los Comunes cesase automticamente en el desempeo de su
funcin, sin necesidad de formular acusacin penal alguna; en tal caso simplemente se haba
formulado la que se dio en llamar exigencia de responsabilidad poltica al Gobierno,
B) Las responsabilidades en que incurren los miembros del Gobierno por
vulneracin del Ordenamiento jurdico. (*)
La responsabilidad penal del Gobierno y de sus miembros: Deriva como la de
cualquier otra persona de la vulneracin de las leyes penales mediante acto u omisin culpable,
tipificada en ellas, con la correspondiente imposicin de una pena. En base al principio de igualdad
ante la ley, connatural a todo rgimen demo liberal, el hecho de pertenecer al Gobierno ni exonera
de responsabilidad, ni supone atenuante o inmunidad de ningn gnero, slo puede contemplarse
singularidad en la instancia juzgadora En cuanto a quin compete la iniciativa de la acusacin, hoy
en Espaa, rigen los criterios generales de nuestro Ordenamiento (denuncia o querella por los
perjudicados y/o el Ministerio Fiscal, amn de ejercicio, en su caso, de la accin popular), salvo en
un supuesto previsto en el segundo apartado del mencionado artculo, conforme al cual: Si la
acusacin fuere por traicin o por cualquier delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de
sus funciones, slo podr ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del
Congreso, y con la aprobacin de la mayora absoluta del mismo
Obsrvese que la especificidad constatada se limita a la acusacin, es decir, adopta la forma
tcnica de condicin de procedibilidad, pero, aunque estamos ante figura heredera del viejo
impeachment, la sede ante la que se ventilar el oportuno juicio, en lugar del Senado, siempre ser
la Sala Segunda (de lo Penal) del Tribunal Supremo
Este Fuero especial se justifica en este caso como en otros anlogos -el de los parlamentarios-,
ms que en un antiptico privilegio, en la pertinencia de aportar una garanta de independencia e
imparcialidad, puesto que al tratarse de un Tribunal perteneciente a la ms alta instancia del Poder
Judicial se espera de l que est en la mejor posicin para rechazar posibles influencias indebidas.
Como es natural, ello conlleva la prdida de la doble instancia de que goza de ordinario un
inculpado, lo cual no es inconstitucional.
Por ltimo, el art. 102.3 CE incluye una clara prohibicin: La prerrogativa real de gracia no
ser aplicable a ninguno de los supuestos del presente artculo Es decir, si el Presidente del
Gobierno o algn Ministro delinquen no pueden ser indultados. La redaccin taxativa de este
precepto tiene motivacin clara y hace innecesario el desarrollo legislativo de prohibicin tan
absoluta.
La responsabilidad civil de los Miembros del Gobierno parte de haberse producido
lesin en el patrimonio del Estado o de los particulares y se compensa con indemnizacin
proporcionada. Es notorio que el citado art 102 CE menciona slo la responsabilidad criminal del
Presidente y de los dems miembros del Gobierno, sin referirse a la responsabilidad civil en que
puedan incurrir los mismos.

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La responsabilidad civil motivada por hechos no delictivos es claro que debe exigirse ante el
Juez o Tribunal ordinario competente. Discute, sin embargo, la doctrina -ante el silencio del art.
102.1 CE-si la responsabilidad civil derivada de la comisin de un delito debe exigir se ante la
jurisdiccin de lo civil o ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, pareciendo esta ltima
opcin lgica por implcita en la redaccin del citado precepto constitucional y por ser la ms
coherente con el principio de la economa procesal.
Los actos ilegales de toda ndole (inclusive los de naturaleza administrativa) tambin podan
conllevar responsabilidad civil para los funcionarios de cualquier nivel que los cometieran (Ley
Responsabilidad Civil de los Funcionarios Pblicos, derogada por la Ley 4/1999 que modific la Ley
30/1992 RJAPyPAC)
La responsabilidad administrativa del Gobierno y de la Administracin. Es tradicional
en nuestro Derecho, que ha seguido el curso del Derecho pblico francs sobre la materia, Los
miembros del Gobierno estn sometidos al principio de legalidad (arts 9.1; 103,1 CE y 106.1 y 2) y
en consecuencia sus acciones que contravengan la Ley son revisables en la Jurisdiccin Contencioso
Administrativa, que podr decretar indemnizacin por toda lesin que sufran los particulares, en
sus bienes y derechos, como consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos.
C) El concepto de responsabilidad poltica del Gobierno.
El Gobierno parlamentario ha de estar respaldado por la mayora del Parlamento o, al menos,
de su Cmara preponderante, ello equivale a decir que ha de gozar de su confianza poltica La
exigencia de la responsabilidad poltica es la retirada de dicha confianza
El Derecho constitucional comparado conoce dos tipos de regmenes parlamentarios:
- El parlamentarismo negativo que podemos observar actualmente, por ejemplo, en los
Pases Bajos y en las tres Monarquas escandinavas. Es un rgimen de presuncin de confianza
parlamentaria en favor del Gobierno, que admite la prueba en contrario (iuris tantum); por tanto, el
Gabinete no precisa ni requiere la llamada investidura parlamentaria: Si tal presuncin careciese de
base porque el Parlamento no estuviese realmente dispuesto a respaldar a tal Gobierno lo podra
poner fcilmente de manifiesto mediante un voto de censura simple, que, sin necesidad de
proponer Premier sustitutivo, supondra el cese automtico del Gobierno hurfano de la necesaria
confianza parlamentaria
- El sistema parlamentario ordinario, donde la confianza no se presume y se ha de
comprobar ab initio mediante un voto de investidura que le sea favorable, con el que el nuevo
Gobierno comenzar su singladura parlamentaria. Este sistema es el incorporado por nuestra
Constitucin. El voto de confianza, segn la diversa letra de las Constituciones de los regmenes
parlamentarios, puede ser, bien en favor del candidato a Presidente del Gobierno, bien en pro de
todos los miembros del nuevo Gobierno. Ahora bien, en todo sistema parlamentario el Gobierno ha
de disfrutar de la confianza del Parlamento y corre el riesgo de que se le retire, en consecuencia,
hemos de concluir que es responsable polticamente ante el Parlamento, Esta es una nota
definitoria del mismo y, a la vez, diferenciadora de un sistema presidencialista.
Podemos describir la responsabilidad poltica como aqulla en que incurre el Gobierno por
acciones, omisiones o polticas seguidas por el propio Gabinete o por la Administracin, que, aun
pudiendo ser conformes con el Ordenamiento jurdico, resultan ser -a juicio de la Cmara
Parlamentaria facultada para exigir dicha responsabilidad poltica-errneas, desacertadas o
inoportunas, desde una ptica poltica, que no jurdica, y cuya exigencia conlleva la automtica
imposicin de la pena poltica del cese en el oficio del cargo
Al exigir la responsabilidad poltica en sede parlamentaria no se sopesa la legalidad o ilegalidad
de un comportamiento sino su acierto o desacierto. Tampoco se juzga la responsabilidad personal
en que ha podido incurrir el Presidente del Gobierno o sus Ministros por actos propios, sino ques
posible exigir responsabilidad poltica por actos de subordinados o funcionarios que de ellos
dependan.
El que el Parlamento exija la responsabilidad poltica al Gobierno y ello acarree su automtico
cese no significa que en algn caso no se puedan dilucidar posibles responsabilidades jurdicas, por
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los mismos hechos, ante la Jurisdiccin competente, si es que las mismas existen. Ahora bien, hay
tres posibles situaciones:
Aquellos casos en que el error es meramente poltico y por tanto la responsabilidad exigible
no puede pasar de ser la poltica, sin que haya lugar a exigir otra ante los rganos jurisdiccionales;
Los supuestos en que es dudoso si junto a la culpabilidad poltica, coexiste otra de alcance
jurdico penal o civil; y
Cuando se est ante un caso en que lo que se imputa tiene entidad penal o ha supuesto
perjuicio patrimonial para particulares, supuesto en que el conflicto tiende a solventarse en sede
judicial de forma prcticamente imparable, sin perjuicio de que por la misma causa se produzca por
el Congreso la exigencia de la responsabilidad poltica Es errnea la extendida opinin de que si el
imputado dimite de su cargo a tiempo elude la responsabilidad penal, pues la misma la ha contrado
con su conducta supuestamente delictiva en los mismos trminos que cualquier otra persona que
hubiese tenido el mismo comportamiento. Otro tanto ha de decirse del supuesto en que hay grave
deterioro en los bienes o derechos de los particulares, que tienen legtimo derecho a ser resarcidos
en virtud de sentencia judicial
D) La exigencia de responsabilidad poltica en la Constitucin de 1978.
La Constitucin vigente, como es propio en una Monarqua parlamentaria, parte de que el
Gobierno ha de gozar de confianza suficiente de la Cmara preponderante, el Congreso de los
Diputados, lo que se acredita en el trmite de la mocin de confianza.
El Gobierno ha de velar por conservar viva la confianza que ab initio le deposit el Congreso,
pues en todo momento puede responder polticamente ante el Congreso El art. 108 CE dispone con
nitidez: El Gobierno responde solidariamente en su gestin poltica ante el Congreso de los
Diputados
La progresiva jerarquizacin de las estructuras partidarias, hace que en la fuerza poltica
mayoritaria coincide, de ordinario, el cargo de Presidente del Gobierno, con el de Jefe del Grupo
parlamentario mayoritario y con el de Secretario General (o Presidente) del mismo partido poltico
En consecuencia, si el Gobierno goza de mayora absoluta en la Cmara Baja, ms que de
preocuparse por mantener viva la llamada confianza de la Cmara para evitar que de la misma
pueda surgir un voto de censura, dedica sus desvelos preferentemente a lograr que la disciplina en
el seno del Grupo parlamentario est impuesta manu militari. En los casos en que el respaldo del
Gobierno depende tambin de otros partidos menores, los cuidados se centrarn en tener a stos
permanentemente satisfechos. Puede decirse que la realidad actual del principio de exigencia de la
responsabilidad poltica ante el Parlamento ha desvirtuado no poco su razn de ser originaria. El
Gobierno responde solidariamente de su gestin ante el Congreso, pero cada uno de los Ministros
responde individualmente del desempeo de sus funciones ante el Presidente del Gobierno (vase
art. 98.2 CE), que discrecionalmente propone al Rey su nombramiento y cese (art 100 CE). Es decir,
en verdad, el Gobierno lo es del Presidente y no de la Cmara o de su mayora.
La exigencia de la denominada responsabilidad poltica del Gobierno por el Congreso se puede
hacer por llevar a cabo por dos procedimientos:
El previsto en el art 112 CE, que regula la posibilidad de que, a iniciativa del Presidente del
Gobierno, el mismo, previa deliberacin del Consejo de Ministros, pueda plantear ante el Congreso
de los Diputados la cuestin de confianza sobre su programa o sobre una declaracin de poltica
general, una confianza que se considerar otorgada cuando vote a favor de la misma la mayora
simple de los Diputados
El que, conforme al art 113 CE, se pone en marcha mediante la presentacin de una mocin
de censura, propuesta, al menos, por la dcima parte de los Diputados, y que habr de incluir un
candidato a la Presidencia del Gobierno. Estamos ante la llamada mocin de censura constructiva,
que surte un doble efecto: El cese del Presidente del Gobierno censurado y su automtica
sustitucin por el candidato propuesto en dicha mocin.

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3. LA COMPOSICIN DEL GOBIERNO (*)
El artculo 98.1 CE declara solemnemente que El Gobierno se compone del Presidente, de los
Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los dems miembros que establezca la ley
En nuestra opinin este precepto, en ninguno de sus apartados, obliga en absoluto a que la
reestructuracin, fusin o divisin de los Ministerios sea materia de reserva de ley, como buena
parte de la doctrina sostiene amparndose en algunas interpretaciones formuladas en el proceso
constituyente por algunos parlamentarios.
3.1. El Presidente y su primaca. (********) (Leer art. 2 L. 50/1997)
A) Origen del Presidente del Gobierno en Espaa.

La semilla la encontramos en un Real Decreto, de Fernando VII, de 19 de noviembre de 1823,
en que el Monarca dirigindose al Secretario del despacho de Estado le ordena que cuando yo no
asista presidiris vos, como mi primer Secretario de Estado, Poco tiempo despus, el Real Decreto
de 31 de diciembre de 1824 habla ya expresamente de un Primer Ministro, sin indicar que deba a
la vez ocuparse de una cartera ministerial. El Estatuto Real de 1834, habla ya en varios de sus
artculos de la figura de un Presidente del Consejo de Ministros, sin ligarlo a la cartera de Estado
Derrocado Alfonso XIII, la Constitucin republicana de 1931 consagra el cargo de Presidente del
Gobierno (an denominado Presidente del Consejo de Ministros) aunque no alcanza gran relieve
por que ha de vivir a la sombra de un Presidente de la Repblica, que, como es propio del
constitucionalismo de la poca, goza de poderes tan reforzados que puede otorgar y retirar la
confianza al Presidente del Gobierno.
B) El Presidente del Gobierno en la Constitucin de 1978, entre la colegialidad del
Gabinete y la primaca de aqul.
Los factores constitucionales que tienden a establecer un cierto liderazgo del Presidente del
Gobierno parten en primer lugar del mecanismo de investidura que regula el art, 99 CE, conforme
al que el candidato propuesto por el Rey a la Presidencia del Gobierno expone en solitario ante el
Congreso su programa poltico de Gobierno; de forma que la confianza parlamentaria se otorga en
exclusiva a su persona y a su programa y no a unos Ministros que la Cmara Baja ni siquiera sabe
en ese trance quines sern, los cuales, por lo dems, habrn de asumir en su momento dicho
programa. Estamos ante el elemento crucial que refuerza la figura del Presidente del Gobierno en el
juego institucional. Junto a ello, debe destacarse la atribucin al Presidente de la direccin de la
accin del Gobierno y coordinacin de las funciones de los dems miembros del mismo, sin
perjuicio, claro est, de la competencia y responsabilidad directa de stos en su gestin, prevista en
el art, 98 CE.
Asimismo, al hecho de que el nombramiento de los dems miembros del Gobierno se lleva a
cabo por el Rey, a propuesta de su Presidente, conforme establece el art 100 CE.
De igual forma, le corresponde la decisin, con la nica exigencia de una previa deliberacin del
Consejo de Ministros, de poder plantear ante el Congreso de los Diputados la cuestin de confianza
sobre su programa o sobre una declaracin de poltica general o poder proponer la disolucin del
Congreso, del Senado o de las Cortes Generales, (arts. 112 CE y 115, respectivamente)
A los anteriores, que sin duda son los mecanismos de ingeniera constitucional ms importantes
para impulsar la posicin preponderante del Presidente del Gobierno en el seno de ese rgano
colegiado que es el propio Gobierno y en el conjunto de la vida poltica, se suman otros de
comparativamente menor calado como:
La peticin al Rey para que presida el Consejo de Ministros (art. 62.g CE)
El refrendo de ciertos actos del Rey (art, 64 CE);
Cursar la propuesta de referndum consultivo (art. 92. 2 CE);
O la legitimacin para interponer el recurso de inconstitucionalidad (art 162.1.a CE) No es
posible atribuir al Presidente del Gobierno, individualmente considerado, ninguna de las
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competencias que el art, 97 CE otorga al Gobierno, compuesto como establezca la ley que
desarrolla el art, 98 1 CE, salvo la direccin de su accin y la coordinacin de las funciones de los
miembros del Gobierno, que seala el apartado segundo del mismo art 98 CE.
Ciertamente, se despleg un significativo esfuerzo en el proceso constituyente por compaginar,
de una parte, una Presidencia de Gobierno suficientemente fuerte con, de otra, la colegialidad que
es inherente a todo Gobierno que merezca tal nombre en un rgimen parlamentario, aunque sta
ltima en la prctica ha quedado como un principio organizativo muy debilitado por la notoria
preeminencia de nuestro Presidente del Gobierno debido, sobre todo, a la frrea la frrea jerarqua
de los partidos, an no intuible en 1978 en toda su magnitud presente. Por ello, algunos autores, a
la vista de esta realidad postconstitucional, han hablado de una excesiva preeminencia del
Presidente del Gobierno.
La tendencia a la confirmacin institucional de la preeminencia del Presidente en el seno del
rgano colegiado denominado Gobierno se ha acentuado notablemente con la entrada en vigor de
la Ley del Gobierno de 1997, que atribuye al Presidente del Gobierno un ancho haz de funciones,
entre las que parece imprescindible destacar:
La representacin del Gobierno,
Dirigir la poltica de defensa y ejercer respecto de las Fuerzas Armadas las funciones
previstas en la legislacin reguladora de la defensa nacional y de la organizacin militar, que en
opinin de los autores es de muy dudosa constitucionalidad, pues invade notoriamente la
competencia que el art, 97 CE reserva al Gobierno de dirigir la poltica interior, la Administracin
militar y la defensa del Estado. El Gobierno no puede obviamente ser desposedo de tal
responsabilidad constitucional por la Ley del Gobierno
Convocar, presidir y fijar el orden del da en las reuniones del Consejo de Ministros, sin
perjuicio de lo previsto en el artculo 62, g) de la Constitucin,
Crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, as como las
Secretaras de Estado. Asimismo, le corresponde la aprobacin de la estructura orgnica de la
Presidencia del Gobierno. Esta competencia va aparejada con la consagracin por el art 25 de la
Ley del Gobierno de los Reales Decretos del Presidente del Gobierno, y tambin de las disposiciones
y actos cuya adopcin venga atribuida al Presidente. La prevalencia jerrquica en dicho cuerpo
normativo de los Reales Decretos del presidente del Gobierno sobre los dictados por el Gobierno en
pleno creemos que har correr algn que otro riachuelo de tinta.
3.2. Los Ministros
Previstos expresamente, como conocemos, en el art. 98.2 CE, constituyen la base del Gobierno
y, a la par, el generalato de la Administracin Pblica. No slo la Constitucin no especfica, el
nmero y rtulo de los Ministerios, sino que tampoco exige el art 98. 1 CE que su creacin, fusin,
o desaparicin se tenga que hacer por Ley. Segn el art. 2.2.j) de la Ley del Gobierno es soluble
mediante Real Decreto de la Presidencia del Gobierno.
El Ministro de la Presidencia acta como Secretario del Consejo de Ministros. Los Ministros, en
principio, tienen una doble condicin, puesto que son tanto miembros del Gobierno como Jefes de
sus respectivos Departamentos Ministeriales, lo que a su vez entraa la direccin del mismo; es
decir, desempean funciones polticas de gobierno y funciones ms propiamente administrativas.
Ahora bien, adems de los Ministros titulares de un Departamento, podrn existir Ministros sin
cartera, a los que se atribuir, en su caso, la responsabilidad de determinadas funciones
gubernamentales
El art. 4.1 LG afirma que los Ministros, como titulares de sus Departamentos, tienen
competencia y responsabilidad en la esfera especfica de actuacin, y les corresponde el ejercicio de
las siguientes funciones

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Desarrollar la accin del Gobierno en el mbito de su Departamento, de conformidad con los
acuerdos adoptados en Consejo de Ministros o con las directrices del Presidente del Gobierno
Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento
Ejercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes, las normas de organizacin y
funcionamiento del Gobierno y cualesquiera otras disposiciones
Refrendar, en su caso, los actos del Rey en materia de su competencia
3.3. Los Vicepresidentes y los dems miembros que establezca la Ley.
Los Vicepresidentes
Estamos ante una figura que a la luz de la letra del art 98.1 CE, en su caso, es simplemente
potestativa. Es decir, la existencia o no de uno o varios Vicepresidentes queda a la libre voluntad
del Presidente de Gobierno
Sus competencias dependen tambin del criterio del Presidente y el art, 3,1 LG as lo reconoce
al disponer que al Vicepresidente o Vicepresidentes, cuando existan, les correspondern las
funciones que les encomiende el Presidente.
Los Vicepresidentes suplen, por su orden, al Presidente del Gobierno en el desempeo de sus
funciones, en casos de vacante, ausencia o enfermedad,
Podemos distinguir entre, de un lado, el supuesto de una Vicepresidencia en estado puro, es
decir, descargada de cualquier otra funcin que las que ms o menos espordicamente le delegue
el Presidente y las aludidas de suplencia y, de otro, los casos de Vicepresidentes que suman a tal
condicin la de Ministros al frente de un Departamento; esta ltima prctica es la que se observa en
Espaa al redactar estas lneas.
Los dems miembros que establezca la Ley
Su precedente radica en la Disposicin Final primera del Real Decreto 1558/1977, de 4 de julio,
en el contexto de la formacin del primer Gobierno dotado de legitimidad democrtica, en que se
crean los Secretarios de Estado, segn se dice en la Exposicin de Motivos, como figura intermedia
entre el Ministro y el Subsecretario
Sin embargo, stos no han alcanzado, desde que est vigente la Constitucin de 1978, en
ningn momento, la condicin de miembros del Gobierno. Sern rganos de colaboracin muy
cualificados del Gobierno, pero no miembros, si bien su importancia destaca sobre el resto de
rganos de colaboracin y apoyo en virtud de su fundamental misin al frente de importantes
parcelas de actividad poltica y administrativa, lo que les convierte, junto con los Ministros, en un
engarce fundamental entre el Gobierno y la Administracin. El Secretario de Estado no es
polticamente responsable de la actividad de ningn sector de la Administracin, por mucho que su
Ministro delegue en l amplias atribuciones, la responsabilidad poltica seguir, con Secretario de
Estado o sin l, residenciada en el Gobierno.
4. LOS CARACTERES DEL GOBIERNO. (**)
El Gobierno se caracteriza por que responde a una naturaleza y a unos principios, que son:
- 1. Es un rgano de direccin: Lejos de concebirse por nuestro texto constitucional como un
rgano exclusivamente ejecutivo de decisiones, est fundamentalmente entendido por la Lex
Superior como un rgano de direccin (art 97 CE), lo que se compatibiliza sin disfuncionalidad
alguna, con la labor de liderazgo que al frente del Gobierno corresponde a su Presidente (98.2 CE).
- 2. Es un rgano colegiado: Como todo cuerpo colegial opera mediante la adopcin de
acuerdos tras la pertinente deliberacin de sus miembros, tras la cual debe alcanzarse la adopcin
de un acuerdo. Es prctica ordinaria en los Consejos de Ministros de cultura poltica democrtica
que tales acuerdos se alcancen por consenso y, consecuentemente, rara vez el Presidente del
Gobierno somete una cuestin a votacin; la funcin coordinadora quele confa el art. 98,2 CE debe
permitirle impulsar el dilogo entre sus Ministros, limar asperezas y buscar zonas de encuentro
93
entre posibles criterios confrontados de algunos miembros del Gobierno. Ahora bien de llegarse, en
su caso, a que se cristalicen posiciones diversas en el seno del Consejo, la posicin final del mismo
ser la de su Presidente y quien se considere en minora deber optar por guardar silencio, aceptar
lo acordado o, en otro caso, presentar su dimisin, pues no hay una tercera va dotada de
coherencia, dado que el discrepante, como veremos, necesariamente responder con carcter
solidario del acuerdo en cuestin La preeminencia del Presidente es tan sustancial en nuestro
sistema poltico que hemos de coincidir con el profesor Aragn en que el mismo es calificable de
parlamentarismo de Presidente de Gobierno, o si se quiere un parlamentarismo presidencial (no de
gabinete), lo cual slo sera patolgico si degenerase en un parlamentarismo presidencialista
incompatible con la Monarqua y hurfano de los contrapesos de que est dotado el
presidencialismo norteamericano
- 3. Cada Miembro del Gobierno (salvo que se trate de un Vicepresidente o Ministro sin cartera)
tiene una competencia propia al frente de un Departamento de la Administracin. Esta
competencia especfica es compatible con el carcter de colegialidad. Hay por tanto tareas, actos,
disposiciones y pautas de direccin poltica que se adoptan colegiadamente. Pero, a la par, hay
funciones propias de cada Ministro, por ello el ltimo inciso del art 98 CE reza: sin perjuicio de la
competencia y responsabilidad directa de (los miembros del Gobierno) en su gestin
La responsabilidad criminal es individual a la luz del art 102.1 CE. Otro tanto sucede, llegado el
caso de deducirse alguna responsabilidad civil.
De otro lado, la responsabilidad poltica por su gestin poltica o administrativa puede, en todo
momento, exigrsela directamente a cualquier miembro del Gobierno su Presidente, dada la libertad
de cesarlos que le reconoce el art, 100 CE. Pero el Congreso de los Diputados no puede exigir tal
responsabilidad poltica individualmente a uno o a varios Ministros,
- 4. El Gobierno es por su propia naturaleza un rgano responsable El art, 108 es breve y claro:
El Gobierno responde solidariamente en su gestin poltica ante el Congreso de los Diputados Ello
incluye, por supuesto, los actos del Rey que es irresponsable y que consiguientemente son objeto
de refrendo. La Constitucin, por un lado, reserva al Presidente del Gobierno (como rgano
unipersonal) el ser sujeto pasivo de la mocin de investidura, el plantear y ganar la cuestin de
confianza y el superar o no el trance de una mocin de censura; pero, de otra, en estos dos ltimos
casos si el Congreso retira su confianza al Presidente del Gobierno se entiende que se la niega a
todo el Gobierno (como rgano colegiado) y por tanto ha de cesar dicho Gobierno cuya confianza
parlamentaria disfrutaba. El art 114.1 CE as lo dispone: Si el Congreso niega su confianza al
Gobierno, ste presentar su dimisin al Rey.
Aunque, cabe en nuestra prctica parlamentaria la tramitacin y votacin de una mocin de
reprobacin a un Ministro, lo cual es lgico a la luz de los arts 66 .2 y 98. 2, infine CE, ste no es
propiamente un caso de exigencia de responsabilidad poltica estrictu sensu.

94
LECCIN 10 NOMBRAMIENTO Y CESE DEL GOBIERNO.
1. EL NOMBRAMIENTO ORDINARIO
1.1. La investidura del Presidente del Gobierno (*****)
A) Supuestos.
Consideramos como supuesto de nombramiento ordinario de un nuevo Gobierno los que se
producen con motivo de la celebracin de una renovacin mediante elecciones legislativas-del
Congreso de los Diputados (art. 99.1 CE), o de la dimisin o fallecimiento de su Presidente (art.
101.1 CE). De estos tres supuestos, el nico dotado de voluntariedad es el de la dimisin, la
cual es total, puesto que frente a la decisin del Presidente del Gobierno de dimitir de su alto cargo
nadie, ni el Rey ni los restantes miembros del Gobierno, pueden impedir, ni aun retrasar tal
dimisin.
Brilla por su ausencia la previsin constitucional de la posible incapacidad sobrevenida del
Presidente del Gobierno, mxime cuando la propia Constitucin, como contraste, en su art. 59.2
contempla la hiptesis de la inhabilitacin del Rey, cuyo reconocimiento se confa a las Cortes
Generales.
B) Procedimiento de nombramiento.
En los tres supuestos de que hemos hecho mencin, la formacin de un Gobierno pasa por el
procedimiento de obtencin de la confianza del Congreso de los Diputados que regula, en toda su
complejidad, un extenso art 99 CE, que consta de varias fases:
1. Primera fase: Presentacin por el Rey al Congreso de un candidato a la Presidencia del
Gobierno.
2. Segunda fase: La defensa por el candidato a Presidente de su programa y el debate
subsiguiente: Una vez recibida por el Presidente del Congreso de los Diputados la propuesta de
candidato a la Presidencia del Gobierno que formula el Rey, es publicada en el Boletn Oficial de las
Cortes Generales. Acto seguido se convoca el Pleno de la Cmara para la llamada sesin de
investidura, la cual se abre con la lectura de la propuesta regia. Desde una perspectiva acadmica
cabe diseccionar en esta fase dos factores
Uno subjetivo: la personalidad del candidato y su liderazgo,
Otro objetivo: el programa poltico del Gobierno que pretende formar El programa es
expuesto por el candidato ante el Pleno del Congreso sin limitacin de tiempo
3 Tercera fase: La votacin de investidura. El Reglamento del Congreso exige que la votacin
se lleve a cabo en la hora previamente fijada al efecto por la Presidencia de la Cmara (no puede
ser una votacin sorpresiva y ha de facilitarse la concurrencia de todos los Diputados) y se realice
por el ms solemne de los procedimientos de votacin que utiliza el Congreso: pblicamente y por
llamamiento. La cuestin a la que lgicamente la Constitucin otorga la mxima importancia es la
de la mayora exigible para que el candidato pueda ser considerado investido. El art 99. 3 CE,
establece dos clases de mayora en el Congreso para que el candidato obtenga la investidura:
Mayora absoluta: 176 diputados. Segn el primer inciso del art 99. 3 CE: Si el Congreso de
los Diputados, por el voto de la mayora absoluta de sus miembros, otorgare su confianza a dicho
candidato, el Rey le nombrar Presidente.
Mayora relativa: A falta de mayora absoluta, la Constitucin opta por algo que no es comn
a todo sistema parlamentario: el poder otorgar la investidura por mera mayora simple o relativa.
En efecto, el propio art. 99.3 CE, termina por disponer que: De no alcanzarse dicha mayora (la
absoluta), se someter la misma propuesta a nueva votacin cuarenta y ocho horas despus de la
anterior, y la confianza se entender otorgada si obtuviere la mayora simple. Esto es reflejo del
escaso apego que demostr el Presidente Surez por formar Gobiernos de coalicin, quien prefera
la precariedad de los Gobiernos de minora monocolor y facilitar, en consecuencia, la formacin de

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un Gobierno de mayora relativa, en teora para evitar largos perodos de crisis y en favor de una
pronta estabilidad poltica tras las ltimas elecciones celebradas. Los Gobiernos de mayora relativa
no se vieron por el constituyente como un mal menor sino como un dato normal del paisaje poltico,
que coexistira con posibles coaliciones, cuya factibilidad ltimamente parece haberse esfumado.
Por supuesto, esta decisin clave se complementa con otras muchas, voto de censura
constructiva, voto de confianza por mayora simple.
A la vista de que, a fin de cuentas, un candidato a Presidente de Gobierno entre nosotros
puede ser investido por mera mayora relativa, un muy amplio sector de la doctrina se pregunta, no
sin cierta lgica, para qu sirve la compleja estructura del art 99 CE, que se poda haber reducido a
prever la dacin de confianza por el Congreso por mayora relativa
4. Cuarta fase: La denegacin de la confianza. Tal supuesto es contemplado en el apartado 4
del mismo art 99 CE al establecerse que, en el caso de no otorgarse la confianza para la investidura
una vez efectuadas las correspondientes votaciones, se tramitarn sucesivas propuestas en la forma
prevista en los apartados anteriores.
Se ha discutido no poco sobre si en algn momento de esta fase, el Rey puede volver a
presentar un candidato que anteriormente no logr la investidura. Aunque algn autor de prestigio
lo considera inconstitucional, buena parte de la doctrina cientfica cree que, por el contrario, ello,
llegado el caso, sera perfectamente admisible, en base a diversas consideraciones; nosotros
compartimos esta tesis, pues no en vano el candidato surge, en ltima instancia, de las
posibilidades de entendimiento que surjan, en un momento dado entre los partidos y si stas se
centran, transcurrido un tiempo y superadas cualquier tipo de dificultades en determinado dirigente
poltico, nada impide en la letra ni en el espritu de la Constitucin el que le sea sugerido al Rey,
para que lo proponga nuevamente al Congreso como candidato. Ejemplo de esta circunstancia se
dio tras las elecciones de junio de 2016 y las dos propuestas de un mismo candidato.
Ahora bien, de ordinario, las nuevas propuestas contendrn nombres nuevos en la bsqueda de
alguna combinacin que pueda obtener la confianza, al menos, por mayora relativa del Congreso
Desde luego, un comportamiento hipottico del Rey que insistiera con terquedad en un mismo
poltico, vez tras vez, pese a que constase que el mismo careca de acogida en el Congreso, sera
inconstitucional por desviarse del fin que, conforme al art, 99 CE, debe presidir la conducta del
Monarca.
5. Quinta fase: El nombramiento del Presidente del Gobierno o la disolucin de las Cortes
Generales. De resultar investido el candidato, el Presidente del Congreso lo comunicar al Rey, para
que el Monarca proceda a su nombramiento como Presidente del Gobierno.
En otro caso, ha de estarse a lo preceptuado en el apartado 5 del mismo art 99 CE: Si
transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votacin de investidura, ningn candidato
hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolver ambas Cmaras y convocar nuevas
elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso.
La disolucin tiene carcter automtico, por el mero transcurso de los aludidos dos meses, y no
depende de decisin discrecional alguna. Hasta la fecha, slo se ha producido este hecho en mayo
de 2016.
1.2. El nombramiento de los restantes miembros del Gobierno
El art. 100 CE ordena: Los dems miembros del Gobierno sern nombrados y separados por el
Rey a propuesta de su Presidente.
A) El nombramiento:
El Rey nombra pero no elige, la designacin corresponde al Presidente del Gobierno, sin ms
condicionamientos que los que provengan de su propio partido poltico o de aquellos otros con los
que, en su caso, haya tenido que alcanzar acuerdos para lograr su investidura.

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La formacin del Gobierno se completa en dos fases:
1. La de investidura del Presidente del Gobierno, que ya hemos estudiado; y
2. La del nombramiento de los Vicepresidentes y Ministros (y otros posibles miembros del
Gobierno) a propuesta del Presidente del Gobierno Para efectuar estos segundos nombramientos, el
Presidente del Gobierno no precisa ni consultar ni, menos an, recabar la conformidad del Congreso
de los Diputados; sistema que obviamente afianza el liderazgo del Presidente y que ms
dudosamente contribuye a una mayor estabilidad gubernamental,
La Constitucin se abstiene, con buen criterio, de establecer requisitos para que una persona
pueda ser nombrada Ministro, limitndose a referirse a las incompatibilidades de los miembros del
Gobierno cuando ya ocupen el cargo (art 98 CE: los miembros del Gobierno no podrn ejercer
otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra
funcin pblica que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna). Sin
embargo, la Ley del Gobierno se ha embarcado en ello.
Esta materia actualmente se encuentra regulada por la Ley 3/2015, de 30 de marzo, de
reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administracin General del Estado. Merece destacarse
que su art.13 establece que los miembros del Gobierno slo pueden compatibilizar su actividad con
la de Diputado o Senador; no puede acumularse por tanto con el mandato de una Asamblea
legislativa autonmica u otro mandato representativo.
B) Su cese a iniciativa presidencial.
Mientras el Gobierno responde colegiadamente ante el Congreso (art 108 CE), los Ministros
individualmente responden polticamente a quien los nombr, el Presidente, que consecuentemente
los puede cesar. Es un reflejo ms de la que hemos dado en llamar la preeminencia del Presidente
del Gobierno en nuestro sistema parlamentario.
Como el Gobierno es un rgano colegiado, nuestra Constitucin, antes que hablar de cese,
prefiere hablar de separacin del Gobierno. La forma que ha de revestir la decisin del Presidente
es la de Real Decreto, firmado por el Rey y refrendado por el propio Presidente del Gobierno.
El ex-miembro del Gobierno conserva un estatuto jurdico especial, en el que se incluyen
derechos y deberes de que no son titulares la generalidad de los ciudadanos.
Destaca una pensin indemnizatoria de hasta dos aos, una pensin por jubilacin y un
rgimen especial de incompatibilidades durante dos aos.
Por supuesto, un miembro del Gobierno tambin puede cesar a iniciativa propia. Para ello le
bastar con presentar su dimisin al Presidente del Gobierno, quien no la puede rechazar.
2. EL CESE ORDINARIO DEL GOBIERNO (*)
Entendemos por cese ordinario del Gobierno en el desempeo de su funcin todo aqul que no
proviene de la traumtica causa de haber perdido la confianza del Congreso, tanto sea por sufrir
una derrota en una cuestin de confianza, como por padecerla en una mocin de censura.
No merecen estudio particular los casos ya apuntados de dimisin o fallecimiento del Presidente
del Gobierno, referidos en el art 101.1 CE Consecuentemente nos limitaremos a analizar
seguidamente, con toda brevedad, los supuestos de celebracin de elecciones generales, bien por
expiracin ordinaria del mandato, bien por disolucin anticipada de la Cmara
2.1. Por expiracin del mandato del Congreso de los Diputados. (*)
El Gobierno nace de la confianza que otorga el Congreso, a travs de la investidura de su

Presidente. La Cmara Baja acta en su condicin de representativa del Pueblo Espaol (art 66 1
CE), pero, tal representacin es pro tempore; consecuentemente como el Congreso es elegido por
cuatro aos (art 68.4 CE), si no es disuelto antes, agota su mandato por el trascurso de este
trmino temporal. Un nuevo Congreso habr de ser objeto de eleccin popular y la Cmara

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resultante, conforme a lo previsto en el art 99,1 CE, habr de investir de nuevo Presidente del
Gobierno.
Hemos de precisar ciertos extremos, en evitacin de interpretaciones incorrectas del texto
constitucional: a) Aunque el art. 101 1 CE habla de que el Gobierno cesa tras la celebracin de
elecciones generales, a la luz del art 99.1 CE no hay duda de que se trata slo de las elecciones al
Congreso de los Diputados b) Como las elecciones pueden tener lugar -a la luz del art, 68.6 CE-
entre los 30 y los 60 das desde la terminacin del mandato de cuatro aos del Congreso (a contar
desde el da de la eleccin anterior), el cese del Gobierno no se produce el da en que expira el
mandato del Congreso de los Diputados, sino en la fecha de la celebracin de las subsiguientes
elecciones para renovar el Congreso Todo ello, claro est sin perjuicio del perodo de tiempo en que
el Gobierno cesante se mantenga en funciones, hasta el nombramiento de nuevo Gobierno.
2.2. Por disolucin del Congreso de los Dip. a propuesta del Presidente del Gobierno
El art 115.1 CE dispone: El Presidente del Gobierno, previa deliberacin del Consejo de
Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, podr proponer la disolucin del Congreso, del
Senado o de las Cortes Generales, que ser decretada por el Rey. El decreto de disolucin fijar la
fecha de las elecciones
Este precepto constitucional es una pieza clsica de los engranajes del ms puro
parlamentarismo. El derecho de disolucin anticipada de las Asambleas es la contra arma a emplear
frente a un Parlamento pertrechado con la mocin de censura. La pugna entre Parlamento y
Ejecutivo, de anticiparse la disolucin del Parlamento, la solventara, en ltima instancia, el nico
rbitro posible, el pueblo convocado a las urnas, el electorado. Esta concepcin de la facultad del
Presidente del Gobierno de amenazar con, o simplemente formalizar, la disolucin de las Asambleas
es ciertamente un lgico contrapeso de la espada de Damocles que el Parlamento tiene siempre
sobre la cabeza del Gobierno, la mocin de censura.
Sin embargo, cumple otro objetivo perfectamente admisible en un sistema parlamentario, el
permitir al Presidente del Gobierno que elija el momento que mejor convenga a su Partido y a l
mismo para la celebracin de las prximas elecciones generales.
Tal facultad de disolucin potestativa o discrecional que se otorga al Presidente del Gobierno,
sin exigirle que acte de consuno con ningn otro rgano (es una facultad personalsima, que slo
precisa para ejercerse cumplir con la liturgia dela previa deliberacin del Consejo de Ministros), le
puede ser til a varios efectos, tales como tener permanentemente cohesionados a sus Ministros y
en actitud incondicional a los parlamentarios de su Partido, ante el miedo de perder carteras o
escaos; as como tambin, para hacer reflexionar a alguna minora sobre la posibilidad de que si
no amaina en sus crticas se encuentre con unas elecciones en el momento poltico que menos le
convenga.
Ciertamente el dispositivo del art. 115 CE refuerza significativamente la posicin del Presidente
del Gobierno en la pugna poltica, salvo, claro es, que los anlisis demoscpicos arrojen un mapa de
actitudes electorales que le sea adverso; en este ltimo supuesto, la disolucin es formalmente
potestativa del Presidente del Gobierno, pero en la prctica las malas expectativas electorales
convierten esta opcin en hueca o inejercitable, ya que l pasa a ser el menos interesado en utilizar
un recurso poltico que le conducira, en esos momentos, a perder las elecciones y a abandonar la
Presidencia del Gobierno,
Como se habr observado, el art. 115 1 CE, in fine, establece que El Decreto de disolucin
fijar la fecha de las elecciones, No poda ser de otra manera, puesto que, en las modernas
Monarquas parlamentarias, a diferencia de las constitucionales decimonnicas, las Cortes estn
concebidas como un rgano permanente. La disolucin de las Cmaras ha de ir unida a la
convocatoria de elecciones generales, que la Constitucin admite que afecten al Congreso, al
Senado o al conjunto de las Cortes Generales. En la prctica se ha optado por la disolucin
simultnea de ambas Cmaras que ha parecido lo ms funcional, pues evita los costes y molestias
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de que los comicios al Congreso se realicen en fechas distintas a las reservadas para los del
Senado.
El art 115.2 y 3 CE impone dos circunstancias en que el Presidente del Gobierno no podr
ejercer su derecho de disolucin anticipada de las Cmaras:
a) Cuando est en trmite una mocin de censura: La razn es obvia, pues de lo contrario rara
vez llegara a debatirse ninguna mocin de censura, ya que podra abortarla in radice el
potencialmente censurado Presidente del Gobierno mediante la disolucin del Congreso.
b) Hasta que transcurra un ao desde la anterior disolucin, con la salvedad del art 99 5 CE,
relativo a la disolucin automtica (no potestativa) por imposibilidad de investir un candidato en el
Congreso. El art 116 5 CE aade un tercer supuesto en que no cabe la disolucin anticipada del
Congreso (no del Senado), a saber:
c) Mientras estn declarados alguno de los estados de alarma, excepcin o sitio: Ello se debe a
la voluntad de los constituyentes de evitar una excesiva concentracin de poder en el Ejecutivo;
tales estados conllevan mayores poderes para el Gobierno, pero en un contexto de control por
parte del Congreso, que se reducira con la disolucin de tal Cmara.
3. EL CESE EXTRAORDINARIO DEL GOBIERNO
Se puede producir por dos vas,

Por denegacin de la cuestin de confianza que somete al Congreso el Presidente del
Gobierno, al amparo de lo previsto en el art 112 CE;
y por prosperar una mocin de censura constructiva instada por al menos una dcima parte
de los Diputados, segn lo previsto en el art. 113 CE.
3.1. La negativa del Congreso a una cuestin de confianza (*****)
El art. 112 CE dispone que el Presidente del Gobierno puede plantear ante el Congreso de los
Diputados la cuestin de confianza sobre su programa o sobre una declaracin de poltica general;
ahora bien, debe hacerlo siempre previa deliberacin del Consejo de Ministros. Para entender que la
confianza ha sido otorgada deben votar a favor de la misma la mayora simple de los Diputados
Ahora bien, el art 112 CE prev la cuestin de confianza en unos trminos alejados no slo de
los escasos precedentes de nuestra historia constitucional, sino tambin de los modelos ms
conocidos de los regmenes parlamentarios europeos, inclusive el alemn, dado que constrie las
materias que pueden ser objeto de cuestin de confianza al programa y a una declaracin de
poltica general, con lo que se excluyen los proyectos de ley. La explicacin histrico poltica de esta
paradoja es muy simple: haba acuerdo poltico pleno para garantizar la vida estable de Gobiernos
de minora, pero las fuerzas de oposicin se reservaban un mecanismo de presin permanente
sobre el Gobierno en el proceso cotidiano de aprobacin de las leyes, que en numerosos e
importantes casos haban de tener el rango de orgnicas y ser aprobadas por mayora absoluta. En
el terreno legislativo, un Gobierno minoritario habra de pagar peaje permanente para sobrevivir, no
permitindosele zafarse de esta servidumbre vinculando a la aprobacin de un proyecto de ley una
mocin de confianza.
Vincular un voto de confianza a un proyecto de ley es otra cosa, por cierto, muy similar al
rdago en el popular juego del mus. Si se gana el rdago, el proyecto de ley queda aprobado en
bloque y esto es algo que, como queda expuesto, la Constitucin veta sin lugar a dudas. Lo que s
puede hacer constitucionalmente el Presidente del Gobierno es anunciar que en el supuesto de que
las Cmaras no aprueban determinado proyecto de ley dimitir irrevocablemente; el efecto poltico
de tal pronunciamiento puede equivaler a la presentacin de una cuestin de confianza.
En todo caso, no parece que la cuestin de confianza, slo conocida stricto sensu en nuestra
prctica parlamentaria, a travs de la que present y gan Adolfo Surez en septiembre de 1980,
vaya a dar mucho juego. Quizs porque nuestros Gobiernos de mayora absoluta estn asentados
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sobre partidos monolticos y obedientes y realmente nada les aade este dispositivo parlamentario
o porque nuestros Gobiernos de mayora relativa dependen de sus concesiones a las minoras y son
lo suficientemente dbiles para tener que pensarse mucho el utilizar este tipo de arma.
La cuestin de confianza en nuestro sistema constitucional lleva camino de convertirse en un
mero smbolo esteticista de que el Gobierno, aun sabedor de que precisa la confianza de la Cmara,
puede gallardamente reivindicrsela incluso a riesgo de que la actitud del Congreso le sea adversa y
haya de cesar. Todo parece indicar que cuando un Presidente de Gobierno detecta una situacin de
especial agotamiento poltico, suele preferir disolver las Cmaras y convocar elecciones anticipadas.
3.2. La mocin de censura constructiva. (**********)
Nuestra Constitucin en su art 113, apartados 1 y 2, disponen que el Congreso de los

Diputados puede exigir la responsabilidad poltica del Gobierno mediante la adopcin por mayora
absoluta de la mocin de censura, debiendo ser propuesta al menos por la dcima parte de los
Diputados e incluyendo un candidato a la Presidencia del Gobierno el Congreso que inviste a un
Presidente del Gobierno por mayora simple, puede cesarlo, pero necesita para ello mayora
absoluta y que tal mayora cualificada no slo est conforme en derrocarle (concierto de
voluntades negativo), sino que, adems sea capaz de coincidir en un candidato alternativo al que
investir automticamente (concierto de voluntades positivo)
No hay que ser un constitucionalista experto para entender a la primera de cambio que entre la
mocin de censura simple (el Gobierno que pierde una mocin de censura en la Cmara cesa y se
abre una crisis para buscar recambio o acabar convocando elecciones generales) y la mocin de
censura constructiva , hay una diferencia casi infinita, ya que mientras la primera puede ser
instrumento de uso cotidiano para desgastar al Gobierno, la segunda es necesariamente de
utilizacin excepcional, pues no le ser fcil ponerse de acuerdo a una oposicin multipartidista en
un candidato que no fueron capaces de sugerir al Rey en el momento en que se les consult por
ste acerca del candidato a investir tras las ltimas elecciones. Y una mocin de censura sin
ninguna posibilidad real de xito carece de lgica constitucional y fcilmente se vuelve contra quien
la presenta.
En nuestras Constituyentes la inclinacin en pro de la mocin de censura constructiva provena
naturalmente del deseo de hacer viable la vida poltica de un Gobierno de mayora relativa
La Mocin de censura se convierte progresivamente en un instrumento lmite, puesto que para
hacer caer un Gobierno, cuando su desgaste es palmario, a un Parlamento le puede bastar no
aprobarle leyes capitales o los Presupuestos Generales del Estado sin necesidad de llegar a la
mocin de censura, cuyo prestigio ante la opinin pblica europea est en decadencia, como, por
ejemplo, se ha percibido en los ltimos tiempos en Italia
Desde luego, el art. 113CE (al igual que le sucede al 99 CE o al 112 CE) aportan estabilidad a
los Gobiernos de mayora simple, pero no fortaleza, puesto que un Gobierno dbil por que no pueda
ser objeto de una mocin de censura constructiva no se torna milagrosamente en un Gobierno
dotado de la fuerza necesaria para sacar en las Cortes adelante todo un programa legislativo de
Gobierno. Un Gobierno investido por mayora simple, que puede obtener la confianza por la misma
mayora relativa y al que no se puede retirar la confianza del Congreso salvo por una mayora
absoluta y no negativa sino constructiva, en pro de otro Presidente que pueda formar un Gobierno,
tiene garantizada cierta estabilidad, pero obviamente no una situacin de fortaleza.
Siguiendo la letra del art 113 CE, hemos de constatar que el mismo incluye otros requisitos,
amn de los esenciales ya analizados de la mayora absoluta y la inclusin de un candidato a la
Presidencia del Gobierno Vemoslos:
a) La exigencia de un mnimo de firmantes de la mocin: Al igual que en la Constitucin
francesa, la deben suscribir al menos la dcima parte de los Diputados, con lo que se convierte en
un dispositivo parlamentario reservado a los dos principales partidos polticos de nuestro sistema,

100
b) Formulacin en escrito motivado Tal requisito no se demanda en el texto constitucional, pero
a la vista de la incongruencia que en ello vieron ciertos autores, el art 175 2 RCD actualmente exige
tal motivacin, que evidentemente es pro forma, y normalmente breve, toda vez que el candidato
naturalmente se guarda buena parte de sus argumentos para abordar el debate parlamentario con
la iniciativa y, en lo posible, el factor sorpresa de su lado.
c) Tramitacin de la mocin. No puede ser votada la mocin de censura hasta que transcurran
cinco das desde su presentacin; durante los dos primeros das de ese plazo cabe la presentacin
de mociones alternativas. Es decir, se ampla el llamado, por ciertos autores, perodo de
enfriamiento y que mejor debera denominarse perodo de reclutamiento de apoyos, de las
cuarenta y ocho horas exigidas en Alemania y Francia a cinco das. En este trmino se incluye la
hiptesis poco probable de que en los dos primeros das se presenten mociones alternativas, sobre
todo para permitir que del Partido gubernamental pueda surgir un candidato capaz de suscitar ms
apoyos que un Presidente del Gobierno ya desgastado. Claro que sobre este ltimo punto todo lo
que se pueden hacer son conjeturas pues es una invencin de nuestros constituyentes, hasta hoy
indita.
Por ltimo, prestemos atencin a los efectos de la desaprobacin o aprobacin, en su caso, de
la mocin de censura:
Efecto de la desaprobacin de la mocin de censura No cabe la presentacin de una nueva
mocin de censura por los signatarios de la frustrada mocin durante el mismo perodo de sesiones
Esta inhabilitacin temporal al efecto, ser escasamente preocupante, llegado el caso, para los
grandes partidos, que cuentan con suficiente nmero de Diputados, y slo tendra aplicacin en el
supuesto improbable de que la mocin se hubiese suscrito por Diputados de varios Grupos
Parlamentarios menores.
Los efectos de la aprobacin de una mocin de censura Son naturalmente dobles, como
describe el art 114 2 CE: Si el Congreso adopta una mocin de censura, l Gobierno presentar su
mocin al Rey y el candidato incluido en aqulla se entender investido de la confianza de la
Cmara a los efectos previstos en el art. 99 CE El Rey le nombrar Presidente del Gobierno Puede
decirse que la aprobacin de la mocin de censura surte dos efectos jurdicos ipso iure, ya que el
Presidente del Gobierno derrotado sale en coche a Palacio a presentar su dimisin. Y sta conlleva,
como sabemos, el cese de todo el Gobierno, que se publicar el correspondiente Real Decreto al da
siguiente en el BOE, junto con del nombramiento del nuevo Presidente, que obviamente constituye
el segundo efecto de que hablamos.
4. EL GOBIERNO EN FUNCIONES (*********)
El art 101.2 El Gobierno cesante continuar en funciones hasta la toma de posesin del
nuevo Gobierno. Nuestra Constitucin mediante la frmula transcrita, apuesta por la continuidad de
la labor del Gobierno, sin que se produzca un parntesis en que nadie pueda asumir las funciones
que constitucionalmente estn confiadas al Gobierno.
4.1 Supuestos:
a) Hay un caso excepcional, el de la votacin afirmativa de una mocin de censura

constructiva, puesto que entonces la sustitucin es automtica y el Gobierno cesante slo debiera
estar en funciones unas horas todo lo ms algn da, a la espera de que se publique el Decreto con
su cese en el BOE y el que nombra al nuevo Presidente ya investido. Si bien, como es harto sabido,
hasta la actualidad no se ha producido ningn supuesto de este tipo (ninguna de las dos nicas
mociones de censura presentadas hasta la fecha -mayo de 1980 y marzo de 1987-han obtenido la
mayora requerida para su consecucin), de la prctica seguida en el mbito autonmico se
comprueba esa inmediatez en el traspaso de poderes, aunque es cierto que en ocasiones la toma
de posesin puede llegar a dilatarse sensiblemente,
101
b) Si el motivo del cese del Gobierno es otro distinto al de la aprobacin de una mocin de
censura -es decir, se produce tras la celebracin de elecciones generales, por perder una cuestin
de confianza, o por dimisin o fallecimiento del Presidente del Gobierno-, el Gobierno cesante
puede continuar en funciones no un mximo de hasta ; dos meses, como a veces se dice tras una
lectura apresurada del art, 99 5 CE, ya que entra en lo posible que, agotado tal plazo, ningn
candidato propuesto por el Rey hubiese obtenido la confianza del Congreso, en cuyo caso se habrn
de convocar nuevas elecciones, por lo que los miembros del Gobierno en funciones seguirn en sus
puestos durante un tiempo que no tiene lmite mximo establecido en nuestra Lex Superior.
A falta de previsin constitucional especfica, se ha discutido en la doctrina cientfica, que se
muestra dividida, si en caso de que el Gobierno quede cesante por dimisin voluntaria del
Presidente es o no ms congruente que el Presidente abandone el silln en favor del Vicepresidente
primero y se abstenga de nombrar Ministros durante este perodo de interregno.
4.2 Competencias:
Como el art. 101 CE guarda el ms discreto silencio sobre las competencias del Gobierno
cesante se produjo todo un torrente de posiciones doctrinales sobre la materia. Durante un largo
perodo de tiempo, los Gobiernos cesantes se han ajustado simplemente a su prudente y buen
criterio para no adoptar medidas que se pudieran interpretar como polticas innovadoras, para las
que buena parte de la doctrina les consideraba desnudos de la debida legitimacin. Pero La
aprobacin de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, ha venido a establecer criterios
legales en este terreno.
El art 21.2 de esta Ley declara que el Gobierno cesante continua en funciones hasta la toma
de posesin del nuevo Gobierno, con las limitaciones establecidas en esta Ley Y aade, en
trminos que arrojan algo ms de luz, que el Gobierno cesante y en funciones facilitar el normal
desarrollo del proceso de formacin del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y
limitar su gestin al despacho ordinario de los asuntos pblicos Este ltimo inciso reproduce
trminos anlogos a los que se emplean en algunas Constituciones europeas, que no dejan de ser
conceptos jurdicos indeterminados a medir en cada caso concreto. Pero posiblemente el Consejo
de Estado podr desempear una tarea meritoria en este mbito cuando ante la actividad de un
Gobierno en funciones se planteen casos dudosos.
Aade as que el Gobierno en funciones no debe adoptar cualesquiera otras medidas que las
arriba indicadas, sin perjuicio de las excepciones motivadas por casos de urgencia debidamente
acreditados o por razones de inters general cuya acreditacin expresa as lo justifique.
Adems, se prohbe ciertas iniciativas al Gobierno en funciones y a su Presidente, algunas
posiblemente innecesarias, pues son supuestos zanjados por la Constitucin para quien sepa leerla.
Se proscribe al Presidente cesante proponer al Rey la disolucin de alguna de las Cmaras o de las
Cortes Generales, plantear la cuestin de confianza y proponer al Rey la convocatoria de un
referndum consultivo.
Por su parte, el Gobierno en funciones no puede aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos
Generales del Estado, ni presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al
Senado mientras que, para un especfico supuesto de cese (celebracin de elecciones generales) las
delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarn en suspenso durante la
permanencia en funciones.
Esta prohibicin afecta por tanto a actividades que algn Gobierno en funciones haba
desarrollado antes de la aprobacin de la Ley del Gobierno.
No se incluyen en este catlogo el que se pueda dictar un Decreto Ley, en coherencia con la
urgencia que debe presidir este tipo de fuentes del Derecho.
Sigue ejerciendo su poder, habiendo de acatar sus obligaciones respecto de las Cortes. El Tit. V
CE establece el deber del Gobierno de facilitar informacin, comparecer, responder
interpelacines, sin que tal control poltico se excepte a los gobiernos en funciones.
102
LECCIN 11 FUNCIONES DEL GOBIERNO.
1. EL ARTCULO 97 DE LA CONSTITUCION (******)
1.1. Anlisis
El artculo 97 CE abre el ttulo IV del siguiente modo: El Gobierno dirige la poltica interior y
exterior, la Administracin civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la funcin ejecutiva y la
potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitucin y las leyes.
Todas estas diferenciaciones producen la impresin de que las funciones que la Constitucin
atribuye al Gobierno son muy heterogneas Y esa impresin se refuerza al considerar la
proliferacin de disposiciones que, en la propia Constitucin, asignan al Gobierno competencias
singulares: desde la iniciativa legislativa (art. 87 CE) y presupuestaria (art 134 CE), o la potestad de
dictar Decretos-Leyes (art. 86 CE), hasta la propuesta de nombramiento de dos Magistrados del
Tribunal Constitucional (art. 159 CE) o la adopcin de las medidas necesarias para forzar a una
Comunidad Autnoma al cumplimiento de sus obligaciones (art, 155 CE), por ejemplo.
Otros dos preceptos de la Constitucin se refieren a la accin del Gobierno en singular,
indiferenciada y unitariamente: el art 66.2, que la somete al control de las Cortes Generales, y el
art. 98 2, que atribuye al Presidente del Gobierno su direccin.
Cabra preguntarse si es posible reducir todas estas diversas atribuciones constitucionales de
funciones y competencias en favor del Gobierno a un solo concepto unitario, o al menos articularlas
en un sistema. Pues bien, como modo de acercarnos a una cierta sistematizacin de las funciones
del Gobierno, podemos fijarnos en que el artculo 97 CE parece yuxtaponer dos perspectivas
distintas:
La primera perspectiva sera propia de la teora jurdica clsica de las funciones del Estado,
que distingue entre legislacin, ejecucin y jurisdiccin. En ella encuentra fcil acomodo la funcin
ejecutiva. La potestad reglamentaria, por su parte, es una de las que permiten a los rganos del
Estado cumplir la funcin normativa (o legislativa) que corresponde a ste. El art, 97 CE atribuira al
Gobierno, pues, el ejercicio de la funcin ejecutiva; y adems, dentro de la funcin de crear
Derecho, la potestad de aprobar reglamentos de acuerdo con la Constitucin y las leyes. Ambas
estn sujetas, en el marco del Estado de Derecho, al correspondiente control jurisdiccional (art.
106.1 CE). Algunas otras normas constitucionales, cuando asignan al Gobierno ciertas
competencias, perfilan el contenido de la funcin ejecutiva o le atribuyen nuevas potestades
normativas, por ejemplo, la de aprobar Decretos-Leyes.
La segunda perspectiva procedera de la Ciencia poltica, en la que desempea un papel
central la cuestin de la direccin poltica del Estado. Cierta doctrina entiende que la Constitucin
incorpora justamente tal enfoque al atribuir al Gobierno la direccin de la actividad poltica (art 97
CE), enfrentada al control parlamentario (art 66.1 CE) en una tensin que eventualmente se supera
mediante la exigencia de responsabilidad poltica (art 108 CE). La primera frase del art. 97,
asignara la correspondiente funcin de gobierno al rgano constitucional que recibe precisamente
esa denominacin.
De todo esto podra deducirse, en resumen, que la Constitucin contempla separadamente:
- De un lado, el principio clsico de la divisin de poderes, encuadrado dentro del postulado del
Estado de Derecho, permitiendo distinguir entre legislacin, ejecucin y jurisdiccin.
- De otro, una nueva formulacin adecuada a los anlisis de la Ciencia poltica, con arreglo a la
direccin, el control y la responsabilidad.
1.2 Una propuesta de sntesis.

Cuando se contraponen linealmente las respectivas categoras centrales (ejecucin y direccin)
para procurar luego una clasificacin de los correspondientes actos del Gobierno conforme a ellas;

103
se llegan a individualizar singulares actos polticos o de gobierno; con el resultado, en ocasiones, de
excluir el contenido de tales actos tanto del conocimiento de los jueces como del mbito de decisin
parlamentaria, en virtud de las correspondientes delimitaciones complementarias, mejor o peor
fundadas, de las nociones de control jurisdiccional y poltico. Este solo ejemplo pone de manifiesto
que existen poderosas razones para proponer una doctrina alternativa, como se ha hecho ya en
Italia, en Alemania y tambin en Espaa.
Tal doctrina alternativa evita identificar la direccin poltica del Estado con la actividad de un
rgano concreto, el Gobierno: ste adquirira, gracias al ejercicio exclusivo o preferente de tal
pretendida funcin, una primaca incompatible con el equilibrio de poderes.
La direccin de la poltica que corresponde al Gobierno no sera una esfera de competencias
propias susceptible de ser delimitada con cierta autonoma, sino ms bien una responsabilidad que
se le atribuye en el desarrollo de las diversas modalidades de su actividad, determinadas en lo
fundamental conforme a las categoras clsicas. Cuando el Gobierno acta en el ejercicio de las
funciones y competencias que le corresponden y que caracterizan sus actos, est dirigiendo la
poltica; pero con ello ni sus actos cobran una naturaleza diferente, ni se altera su rgimen jurdico.
Nada de esto implica desconocer el papel propio del Gobierno, sin duda muy relevante;
simplemente se trata de comprenderlo en el marco del Estado constitucional, en el que hay slo
tanto Estado como la CE determina. Por eso, la organizacin constitucional de los poderes sirve no
propiamente para dividir y limitar el poder del Estado, que se considerara previo y absoluto; sino
sobre todo y primariamente para crearlo o constituirlo, limitndolo en su propio origen.
Es cierto, por lo dems, que el gobierno de la economa y la procura de la integracin social
bajo las condiciones impuestas por la globalizacin y la innovacin tecnolgica exigen de los
poderes pblicos actuaciones giles y coherentes. Por eso, las Constituciones deben trazar una
estructura de poderes adecuada a las nuevas condiciones reales del proceso poltico; en caso
contrario, corren el riesgo de quedar ellas mismas reducidas a una posicin marginal Una
Constitucin que hiciera imposible la respuesta del Estado a los retos del presente se vera
desbordada por el acontecer poltico efectivo y perdera su fuerza normativa.
Pero esto no exige atribuir a uno de los poderes del Estado una centralidad incompatible con el
equilibrio. Se trata ms bien de asegurar la cooperacin entre todos ellos mediante la adecuada
ordenacin de las funciones estatales y de los rganos que las asumen. Tal coordinacin arranca ya
con la propia configuracin inicial de los poderes, con su constitucin, entendida aqu como la
determinacin de la composicin, organizacin y rgimen de funcionamiento de los diferentes
rganos estatales y la ordenacin racional de las funciones que deben ejercer; porque unas
competencias presuponen el ejercicio de otras, anteriores en el tiempo o en la jerarqua, y unos
rganos dependen de otros para su puesta en funcionamiento o para su continuidad. Si deseamos
comprobar en este contexto la posicin constitucional del Gobierno, bastar recordar, por ejemplo,
que la iniciativa legislativa gubernamental que reconoce el art 87.1 CE es condicin (no necesaria,
pero s prioritaria: art 89 CE) para el ejercicio de la potestad legislativa que el art. 66 CE atribuye a
las Cortes; y que, del mismo modo, la duracin de la legislatura, la continuidad en el ejercicio de la
funcin legislativa, depende de la competencia para proponer la disolucin de las Cortes que el art.
115 CE atribuye al Presidente del Gobierno.
2. LA DIRECCIN DE LA POLTICA
2.1. Sentido general.
Tanto los cambios constantes en las circunstancias econmicas y sociales como, sobre todo, las
diversas orientaciones polticas de quienes van accediendo por medios democrticos al poder del
Estado postulan la existencia de una direccin capaz de fijar en cada caso las nuevas prioridades y
de planificar el correspondiente desarrollo de las tareas estatales.

104
La direccin, por tanto, implica ante todo fijar un programa poltico de gobierno. Corresponde
establecerlo, de acuerdo con el art 2 2.b) de la Ley del Gobierno, al Presidente, que determina las
directrices de la poltica interior y exterior y vela por su cumplimiento. En principio, tal programa
habr de coincidir sustancialmente con el expuesto ante el Congreso de los Diputados en el
momento de la investidura del Presidente del Gobierno, con independencia de que sta haya sido
ordinaria o se haya producido a travs de una mocin de censura; tambin se somete a la
consideracin del Congreso un programa o una declaracin de poltica general al plantear la
cuestin de confianza (arts, 99 2, 112 y 113 CE),
Ahora bien, a la problemtica naturaleza jurdica de tales programas se suma la costumbre, ya
consolidada, de un debate anual sobre el Estado de la Nacin en el mismo Congreso de los
Diputados, que se utiliza para actualizar o desnaturalizarel programa de la investidura. La
agenda del Gobierno responde con frecuencia ms a las necesidades urgentes o a las conveniencias
coyunturales que a la rigurosa ejecucin de un plan predispuesto.
La direccin de la poltica por parte del Gobierno se concreta exclusivamente a travs del
ejercicio de las competencias que la Constitucin le confiere, en parte en el propio art 97 (potestad
reglamentaria, funcin ejecutiva), en parte al margen del mismo, y de las que las leyes le defieren.
Cosa distinta es que, al margen de toda decisin ms o menos formalizada, la mera existencia de
un determinado Gobierno y su composicin constituyan un referente para la accin poltica, y que la
poltica se oriente igualmente mediante declaraciones y compromisos pblicos, negociaciones o
actuaciones sin alcance jurdico preciso y que, por tanto, tampoco han de apelar a ninguna
atribucin competencial expresa o tcita
En trminos generales, el Gobierno, para llevar a cabo sus proyectos, depende del concurso de
otros poderes del Estado, ha de dirigir adecuadamente la Administracin y, en definitiva, debe
orientar y estimular la actividad de cuantos concurren en la produccin del orden social. La accin
unitaria del Estado y la direccin poltica del mismo terminan siendo ms el resultado de mltiples
impulsos en el marco de un orden poltico democrtico y plural que el cumplimiento de un proyecto
unilateral del Gobierno.
El propio Gobierno compromete en la direccin poltica al conjunto de los ciudadanos cuando su
Presidente ejercita el derecho de disolucin en los trminos en los que se lo confiere el art 115 CE,
que implican la convocatoria de las correspondientes elecciones generales; y tambin cuando, con
la autorizacin del Congreso de los Diputados, somete a referndum consultivo una decisin poltica
de especial transcendencia (art 92 CE) Y utiliza la sede parlamentaria como lugar privilegiado de
direccin de la poltica cuando los miembros del Gobierno hacen uso de su facultad de hacerse oir
en las Cmaras, o cuando el propio Gobierno solicita la prioridad de ciertos asuntos en el orden del
da de las mismas o la convocatoria de sesin extraordinaria (arts 73.2 y 110 2 CE; arts. 67 3 RC y
71 1 RS). Tambin las mociones que aprueban las Cmaras tras un debate parlamentario
comprometen al Gobierno, de modo que las Cortes Generales participan activamente en la
orientacin general de la poltica.
2.2. Aspectos.
A partir del propio enunciado del art. 97 CE, que distingue entre la direccin de la poltica
interior y la de la poltica exterior, aadiendo luego la defensa del Estado, que no es sino una de las
orientaciones que comprometen a ambas.
En la direccin de la poltica interior que corresponde al Gobierno es acostumbrado otorgar
mxima importancia al ejercicio gubernamental de la iniciativa legislativa; el propio programa de
gobierno se ordena comnmente, en buena medida, como una previsin de proyectos de ley. Al
Gobierno le cabe tal iniciativa justo en los trminos en los que es prevista por la Constitucin: esto
es, compartida (art, 87 CE), aunque prioritaria (art, 89 CE), predominante en la prctica, y aun
exclusiva en cuestiones tan importantes como la ley anual de Presupuestos, quedando igualmente
bajo su control el equilibrio presupuestario subsiguiente (art. 134 CE, apartados 1,5 y 6).
105
Al mismo crculo de competencias pertenecen las potestades que permiten al Gobierno, en
trminos ya conocidos, aprobar normas con rango de ley (arts 82 a 86 CE), as como el ejercicio de
la potestad reglamentaria,
El Gobierno dirige la poltica decidiendo el momento oportuno para preparar y luego abrir un
procedimiento parlamentario, y utilizando en el transcurso del mismo los mecanismos
parlamentarios a su disposicin; su actividad es sin duda relevante, pero no cabe considerarla al
margen de la que se desarrolla en las Cortes Generales.
Ha de destacarse tambin la importancia de la conexin, que a veces se elude, entre direccin
poltica y funcin ejecutiva. Desde este punto de vista, la direccin de la poltica se concreta en el
ejercicio coordinado de facultades discrecionales, que se combinan de modo que orienten la
ejecucin de las tareas pblicas hacia fines concordantes.
Corresponde asimismo al Gobierno tomar la iniciativa a la hora de enfrentarse a determinadas
situaciones excepcionales. Por ejemplo, cuando una Comunidad autnoma no cumpla las
obligaciones que la Constitucin u otras leyes le imponen o acte de forma que atente gravemente
al inters general de Espaa (art. 155 CE), o cuando se den los supuestos para la declaracin de los
estados de alarma, excepcin o sitio (art 116 CE)
Igualmente supone una responsabilidad en garanta del ordenamiento jurdico la legitimacin
del Presidente del Gobierno para interponer ante el Tribunal Constitucional el recurso de
inconstitucionalidad (art. 162 CE), as como la del Gobierno sea para plantear conflictos de
competencias o de atribuciones (arts. 59 y siguientes de la LOTC), sea para impugnar disposiciones
o actos de las Comunidades Autnomas en los trminos previstos por el art 161,2 CE,
Al Gobierno compete, en fin, proponer determinados nombramientos, Dejando a un lado los
que le corresponden en rganos consultivos, como el Consejo de Estado o el Consejo Econmico y
Social, la Constitucin se refiere expresamente al nombramiento del Fiscal General del Estado (art,,
124 4 CE) y al de dos miembros del Tribunal Constitucional (art, 159,1 CE), En este ltimo
supuesto, el mero intento de ejercer direccin poltica denotara una patologa del sistema
constitucional; pero el nombramiento de Fiscal General del Estado tiene sin duda relevancia en el
contexto de la direccin de la poltica criminal que corresponde al Gobierno.
La direccin de la poltica exterior se concreta, en primer lugar, en la iniciativa gubernamental
a la hora de concertar tratados internacionales, cuya celebracin en determinados supuestos ni
siquiera necesita de la previa autorizacin de las Cortes Generales (art, 94 CE), y que, en los dems
casos, slo muy limitadamente admite que stas introduzcan enmiendas al texto fijado en las
negociaciones internacionales. En relacin con ello, el Gobierno tambin est legitimado para
solicitar del Tribunal Constitucional el pronunciamiento previo sobre la constitucionalidad de los
tratados (art 95 2 CE).
Esta faceta se desarrolla luego a travs de la ejecucin de los compromisos internacionales, que
en ocasiones dejan abiertos amplios mrgenes de apreciacin; su concrecin puede ser objeto de
ulteriores procesos negociadores entre los Gobiernos de los Estados que han suscrito el
correspondiente tratado.
Finalmente, puede mencionarse tambin en este apartado la participacin del Gobierno en las
instituciones internacionales, muy en particular en las de la Unin Europea tanto en las
Conferencias Intergubernamentales que deciden la aprobacin y modificacin de los Tratados
constitutivos de la Unin como en la vida ordinaria de sta. As, el Consejo Europeo, compuesto por
los Tefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, as como por su Presidente y por el
Presidente de la Comisin, da a la Unin los impulsos necesarios para su desarrollo y define sus
orientaciones y prioridades polticas generales, interviene decisivamente en la eleccin del
Presidente de la Comisin y nombra, con la aprobacin de ste, al Alto Representante de la Unin
para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad.
Por su parte, el Consejo, compuesto por un representante de cada Estado miembro de rango
ministerial, aparece en los Tratados como el rgano central en el sistema institucional de la Unin;
tiene atribuido, en lo esencial, el poder legislativo y presupuestario, por lo comn junto con el
106
Parlamento Europeo; e interviene, junto con el Parlamento Europeo y Presidente de la Comisin, en
el nombramiento de los dems integrantes de esta ltima institucin. En fin, los Jueces (uno por
Estado miembro) y los Abogados Generales del Tribunal de Justicia son designados de comn
acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros.
Dirigir la defensa del Estado implica, por ltimo, coordinar con esa finalidad precisa aspectos de
poltica interior y exterior, y tambin la direccin de la Administracin no slo militar, sino tambin
civil. El Gobierno, como tal, determina la poltica de defensa y asegura su ejecucin, dirige la
Administracin militar y acuerda la participacin de las Fuerzas Armadas en misiones fuera del
territorio nacional (art. 5), en este ltimo caso previa autorizacin del Congreso de los Diputados
(art. 4 2).
3. LA DIRECCIN DE LA ADMINISTRACIN.
La Administracin ejerce poder pblico; y ste, en un rgimen democrtico, siempre ha de

remontarse, de modo ms o menos directo, a la voluntad popular. Por eso, la Constitucin atribuye
al Gobierno, legitimado por la confianza del Congreso de los Diputados y responsable ante l, la
direccin de la Administracin, como concrecin particular del principio democrtico. El mismo
principio democrtico hace que la direccin gubernamental de la Administracin se interprete
expansivamente frente a quienes, por ejemplo, pretenden deducir del mando supremo de las
Fuerzas Armadas que corresponde al Rey (art. 62 f CE) el concurso de ste en la direccin efectiva
de la Administracin militar.
La Administracin, en cualquier caso, no es una mera organizacin auxiliar al servicio del
Gobierno, simplemente dedicada a proporcionarle informacin y apoyo tcnico y a llevar a efecto
sus designios, sino que de acuerdo con la Constitucin, sirve los intereses generales con objetividad
y con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (art. 103 1 CE). En garanta de la objetividad de la
accin administrativa la Constitucin dispone el establecimiento por ley de un estatuto de la funcin
pblica en el que, por ejemplo, el acceso al funcionariado se rija por los principios de mrito y
capacidad, y con el cual se ha de asegurar la imparcialidad de los administradores en el ejercicio de
sus funciones (art 103,3 CE). Tambin se garantiza la objetividad mediante la regulacin legal de
los procedimientos administrativos, en particular en cuanto estn informados por el principio de
publicidad (art 105 CE).
La Constitucin prev, pues, un delicado equilibrio entre las garantas de la objetividad y
neutralidad administrativas de un lado y la orientacin de su actividad a partir del proceso
democrtico del otro, A veces, y especialmente en un contexto de crtica generalizada hacia la
actividad poltica, se tiende a reforzar el primer elemento, dotando a ciertos mbitos de gestin
administrativa de mayor independencia frente al Gobierno. As han surgido, en reas
particularmente delicadas, que seguramente precisan garantas especiales (desde la seguridad
nuclear a la poltica monetaria, pasando por el mercado de la energa o de las telecomunicaciones),
las llamadas Administraciones independientes. Con ello, sin embargo, se corre el riesgo de reforzar
poderes tecnocrticos, burocrticos o corporativos que tampoco resultan inocuos.
La direccin de la Administracin por parte del Gobierno se concreta, por ejemplo, en su
capacidad para fijar la estructura y la organizacin administrativas de acuerdo con la ley (art 103 2
CE), que en cada caso se cuida de atribuir al Gobierno, a su Presidente y a los Ministros las
potestades necesarias al efecto,
La estructura jerrquica de la Administracin (art 10,3,1 CE), que sirve para hacer efectiva la
direccin gubernamental, se concreta en la posibilidad reconocida a los superiores de impartir
instrucciones y rdenes de servicio (art, 21 de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn)
Tambin corresponde al Gobierno, a su Presidente o a los Ministros proveer ciertos cargos de
direccin y confianza en la cspide de la Administracin, que desde su posicin jerrquica superior
aseguran el ejercicio regular de las potestades administrativas en el sentido determinado por la
107
direccin poltica del Gobierno. La Constitucin atribuye expresamente esta competencia al
Gobierno en el caso del Delegado del Gobierno en las Comunidades Autnomas, que dirige la
Administracin del Estado en el territorio de la Comunidad Autnoma y la coordina, cuando
proceda, con la Administracin propia de la Comunidad (art. 154 CE).
4. LA FUNCIN EJECUTIVA. (*)
La funcin ejecutiva que corresponde al Gobierno comprende el desarrollo de tareas pblicas

determinadas por la ley a travs de las potestades singulares y de los medios materiales que sta
predispone.
La atribucin constitucional de la funcin ejecutiva al Gobierno no permite eludir tal mediacin
de la ley. No existe una ejecucin general del ordenamiento jurdico al margen de la ley, en la que
puedan ampararse singulares actuaciones gubernamentales carentes de apoyo legal especfico.
En primer lugar, porque la propia Constitucin prev la distribucin de las correspondientes
tareas en competencias, asignadas respectivamente por ejemplo a los rganos centrales del Estado
y a las Comunidades Autnomas.
En segundo trmino, porque corresponde a la ley el establecimiento de los derechos y
deberes articulados a la actividad gubernamental. La funcin ejecutiva se ejerce siempre, como
impone el propio art 97 CE, de acuerdo con la Constitucin y con las leyes. Simultneamente El
llamado principio de juridicidad implica que la validez de la actuacin administrativa depende de la
previa habilitacin legal de una especfica potestad en trminos tales que hagan posible un control
jurisdiccional de la regularidad de su ejercicio (art. 106 1 CE); el reconocimiento constitucional de
este principio se ha buscado en los arts 9.3 (que reconoce el principio de legalidad, al que se
pretende atribuir tal significado) y 103 1 CE (la Administracin pblica acta con sometimiento
pleno a la ley y al Derecho).
La ejecucin no puede concebirse como simple aplicacin de consecuencias jurdicas
completamente predeterminadas a supuestos de hecho exhaustivamente descritos por la norma. La
ley a veces se limita a atribuir a la Administracin potestades de uso discrecional y a establecer
condiciones genricas para su ejercicio. ste depende entonces de la propia iniciativa de su titular.
La ejecucin postula as una previa planificacin, orientada, en primer lugar, a los aspectos tcnicos
y organizativos; exige la ordenacin de los procesos y la configuracin de rganos aptos para
desarrollarlos, pero comprende adems la definicin y ordenacin de los objetivos de la actuacin
administrativa, dado que la coordinacin social y estatal depende de las prioridades que la
Administracin establezca.
La atribucin al Gobierno de la funcin ejecutiva no impone que el propio rgano constitucional
que recibe tal denominacin haya de ser titular de todas las potestades al respecto; es suficiente
con que la ley le atribuya aqullas que le confieran centralidad en el desenvolvimiento de tal
funcin En tal sentido se le reservan singulares competencias ejecutivas que se consideran
particularmente relevantes, dada la trascendencia o la cuanta del asunto (por ejemplo, la
autorizacin para celebrar contratos administrativos que superen una cuanta determinada o cuya
ejecucin comprometa sucesivos ejercicios presupuestarios). Pero, sobre todo, corresponde al
Gobierno dirigir la Administracin; y es luego a los distintos rganos de la Administracin Pblica a
quienes se encomienda la actividad concreta de ejecucin de las leyes a travs de muy diversas
potestades, cuyo funcionamiento concreto estudia el Derecho administrativo.
5. LA POTESTAD REGLAMENTARIA.
La fuente del Derecho que mejor se ajusta a los postulados clsicos desde los que se construye
el Estado constitucional es, sin duda, la ley parlamentaria. Los Gobiernos, sin embargo, han sabido
hallar justificaciones ms o menos razonables para conservar y desarrollar su capacidad de crear
Derecho. La potestad reglamentaria que menciona el art. 97 CE es slo una de las que permiten al
108
Gobierno intervenir en ese mbito; adems de reglamentos, el Gobierno puede producir en Espaa
normas con rango y fuerza de ley, los Decretos-Leyes y los Decretos Legislativos.
Las relaciones entre la ley y el reglamento dependen de la concreta estructura constitucional de
cada Estado. Los principios que determinan tales relaciones en nuestro sistema son conocidos:
a) En primer lugar, la llamada primaca de la ley impide que los reglamentos infrinjan las leyes:
el ejercicio de la potestad reglamentaria se ha de realizar de acuerdo con ellas (art. 97 CE).
Tampoco pueden los reglamentos abordar materias cuya regulacin est reservada por la
Constitucin a la ley, sin perjuicio de que las leyes que regulen tales materias precisen en ciertos
casos (reserva relativa) del complemento de un reglamento ejecutivo.
Del mismo modo, en materias quiz no estrictamente reservadas, pero s vinculadas a la
garanta de la libertad y de la propiedad de los ciudadanos, el reglamento no es posible sin
especfica autorizacin legal: en eso consiste el llamado principio de legalidad sustancial (art. 9.3
CE), que impide a los reglamentos limitar o restringir los derechos subjetivos en trminos no
previstos por la ley. A todo ello se refiere el art. 23.2 de la Ley del Gobierno. Se discute en la
doctrina si el reglamento ha de contar siempre con una habilitacin legal o si por el contrario es
posible el llamado reglamento independiente.
El art.97 de CE se puede entender igualmente como precepto que habilita a la ley para regular
el procedimiento de elaboracin de los reglamentos, aunque la potestad reglamentaria goce por lo
dems de fundamento directamente constitucional. Tal normativa, contenida hoy en el art. 24 de la
Ley del Gobierno, tiene tambin como tarea desarrollar el art. l05 a) CE, en el que se impone a la
ley regular "la audiencia de los ciudadanos, directamente o a travs de las organizaciones y
asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboracin de las disposiciones
administrativas que les afecten.
Esta doble vinculacin de los reglamentos a la ley, material y formal, no implica que la potestad
reglamentaria est asociada en todo supuesto a la funcin ejecutiva. La nocin de reglamento
ejecutivo sugiere que la ejecucin puede comprender, en funcin del contenido de la ley concreta
que haya de ejecutarse, un ejercicio de la potestad reglamentaria; la interdiccin de los
reglamentos independientes impone asimismo una vinculacin especfica entre cualquier
reglamento y una disposicin legal. Pero 1as remisiones de la ley a la potestad reglamentaria
desbordan con frecuencia los mrgenes que permite el concepto de ejecucin.
Por lo dems, tampoco en este caso la atribucin al Gobierno de la potestad reglamentaria
excluye que, de acuerdo con las leyes, puedan ejercerla, por ejemplo, el Presidente del Gobierno o
los Ministros, stos en virtud de la "competencia y responsabilidad directa" que les corresponde en
la gestin de los asuntos propios de su Ministerio (art. 98.2 CE).
As lo reconoce la Ley del Gobierno. En su art. 5 atribuye al Consejo de Ministros la aprobacin
de "los reglamentos para el desarrollo y la ejecucin de las leyes, previo dictamen del Consejo de
Estado, as como las dems disposiciones reglamentarias que procedan". Pero, de acuerdo con el
art. 4, corresponde a los Ministros "ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su
Departamento". En todo caso, el principio de jerarqua normativa (art. 9.3 CE) impone la
subordinacin de las rdenes Ministeriales a los reglamentos aprobados por el Consejo de Ministros
(art. 23.2 de la Ley del Gobierno).
6. DETERMINACION NORMATIVA Y CONTROL JUDICIAL DE LA ACCION DEL

GOBIERNO.
6.1 El control judicial de la accin administrativa y los denominados actos del

Gobierno.
La organizacin estatal que se funda en el postulado del Estado de Derecho no pretende tan
slo un equilibrio mecnico de poderes, donde unos frenan y contrapesan a los otros; se orienta
ms bien hacia el sometimiento de todo ejercicio de poder pblico al Derecho sustantivo, el
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gobierno efectivo de las leyes y no de los hombres. Y, si el poder pblico se sujeta a la legalidad, ha
de quedar igualmente bajo el correspondiente control judicial. El art. 106.1 CE indica expresamente
que "los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin
administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican". Pero el control
judicial del Gobierno y de la Administracin es fruto de un desarrollo histrico que tuvo que hacer
frente a importantes resistencias.
Las ideas rectoras de dicho proceso en Francia influyeron notablemente en la Espaa del siglo
XIX. Los revolucionarios franceses, formularon el principio de separacin de poderes en trminos
que impedan cualquier control judicial efectivo de la Administracin encomendndoselo a un
rgano consultivo independiente, el Conseil d'tat. El paso ltimo en esa direccin supone encargar
del control a una autntica jurisdiccin integrada plenamente en el Poder Judicial; y fue esbozado
anticipadamente ya por los constituyentes gaditanos de 1812, influidos en ste y en otros extremos
tambin por la experiencia britnica.
Durante el proceso de consolidacin de este control judicial surgi la categora de los
denominados actos polticos, supuestamente diferenciados de los simples actos administrativos.
Se trataba de preservar del control judicial ciertos actos que se consideraban exentos de l por su
naturaleza.
La reconstruccin de la categora, con la misma pretensin de excluir el control judicial,
mediante la nocin de actos constitucionales del Gobierno, vinculada a un entendimiento de la
direccin de la poltica mencionada por el art. 97 CE que aqu ya hemos discutido, tampoco parece
satisfactoria.
La utilizacin de la nocin de acto poltico en determinados supuestos slo puede aludir hoy,
por ejemplo, a la trascendencia del acto mismo, cuyo control debe estar por ello especialmente
atento a los efectos de la decisin. La Sala Tercera del Tribunal Supremo emplea el criterio de la
ponderacin o concordancia prctica entre el especfico inters general al que sirve el ejercicio, en
ese sentido correcto, de la potestad legalmente atribuida, y los derechos e intereses afectados por
l.
De todos modos, que no existan actos polticos exentos del control jurisdiccional no implica que
la correspondiente competencia de control corresponda siempre a la jurisdiccin ordinaria. Pero no
es la naturaleza del acto, sino el alcance de los controles constitucionales, quien proporciona hoy el
criterio decisivo para delimitar el mbito de dicha jurisdiccin ordinaria. En efecto, el Estado de
Derecho postula que todos los actos del poder pblico estn sometidos a control judicial con el fin
de verificar el respeto al ordenamiento jurdico; la jurisdiccin ordinaria posee al efecto una
competencia de la que slo podrn excluirse aquellos actos sometidos por la Constitucin a un
control jurisdiccional diferente, que en Espaa no puede ser otro que el del Tribunal Constitucional.
Algunos otros actos del Gobierno, dado su contenido, no pueden afectar a derechos e intereses
legtimos. Su control no se excluye entonces por su real o supuesta naturaleza poltica, sino
sencillamente por la inexistencia de personas legitimadas para recurrir.
Otras veces, puede resultar imposible hallar limitacin jurdica alguna para el contenido
discrecional del acto enjuiciado, y por ello ser ste incontrolable en algunos de sus aspectos; pero
siempre podrn controlarse otros, ms o menos separables de los aludidos. La libertad poltica
existe realmente en ciertos casos, hasta el extremo de hacer inviable el mero intento de reducirla
mediante los principios generales del Derecho o la difusa apelacin al inters general.
El control depende simplemente de "la existencia de presupuestos procesales y materiales"; lo
decisivo es la legitimacin activa (especialmente en forma de inters legtimo para recurrir) y la
existencia de "conceptos judicialmente asequibles" que definan "los limites o requisitos previos a los
que deben sujetarse dichos actos de direccin poltica". Tales lmites judicialmente verificables
pueden establecerse en forma de normas de competencia y procedimiento, pero tambin proceden
de normas materiales, contenidas en la Constitucin (ante todo los derechos fundamentales) o que
pueda haber incorporado la ley.

110
Por todo ello dispone el art. 26 de la Ley del Gobierno que el mismo "est sujeto a la
Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico en toda su actuacin", y extrae como consecuencia
que sus actos resultan impugnables ante la jurisdiccin contencioso-administrativa y la
constitucional de conformidad con las leyes que las regulan.
6.2. El sometimiento pleno de la Administracin a la Ley y el Derecho.
En definitiva, los problemas del control judicial del ejecutivo apenas se plantean ahora en el
terreno de las competencias para el control, pero subsiste un cierto debate sobre las posibilidades y
lmites de su efectividad, que resultan controvertidos ante el grado menguante de vinculacin legal
de la Administracin y la profusa difusin de sus tareas.
La Constitucin, en cualquier caso, permite que los jueces utilicen criterios de control que van
ms all del texto de la ley; porque dice que la Administracin acta con sometimiento pleno a la
ley, pero tambin al Derecho (art. 103.1 CE). Por tanto, aunque los Tribunales controlan la
legalidad de la actuacin administrativa (art. 106.1 CE), la ley parlamentaria no es el nico criterio
para enjuiciarla.
El Derecho comprende sin duda, y por encima de las leyes, la Constitucin misma, a la que
estn sujetos los ciudadanos y los poderes pblicos (art. 9 .1 CE). Especficamente impone el texto
constitucional, en el art. 97, inciso final, el ejercicio gubernamental de la funcin ejecutiva "de
acuerdo con la Constitucin y las leyes".
En el sistema de la legalidad al que se somete la actividad administrativa se integra asimismo el
conjunto de disposiciones reglamentarias de diverso rango. As, la actuacin administrativa ha de
respetar los reglamentos incluso cuando stos procedan de un rgano de rango inferior al que ha
producido el correspondiente acto. Este denominado principio de inderogabilidad singular de los
reglamentos, que hoy se recoge en los arts. 52.2 de la Ley de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y de Procedimiento Administrativo Comn y 23.4 de la Ley del Gobierno,
se ha de entender consagrado tambin e inmediatamente por la interdiccin de la arbitrariedad del
art. 9.3 CE.
Ahora bien, ni siquiera entendiendo la legalidad en este sentido amplio, que comprende desde
la Constitucin al reglamento, y naturalmente tambin el Derecho de la Unin Europea, logra el
Derecho positivo una determinacin suficientemente intensa de la actividad administrativa. La
densidad normativa que permite un control efectivo del ejercicio de las potestades administrativas
no se obtiene slo de las normas jurdico-positivas. El aparente vaco jurdico en el que con
frecuencia sigue operando la Administracin se colma, en particular, con la imposicin al poder
pblico de ciertas pautas generales de actuacin formuladas como principios. Con la apelacin a los
principios generales del Derecho, constantemente reconstruidos como serie abierta de tpicos tiles
para la motivacin judicial de las sentencias, se abren vas para un intenso control judicial caso por
caso.
Los principios generales del Derecho informan todo el ordenamiento jurdico (art. 1.4 CC). Pero
no pueden ser utilizados por el juez o por la Administracin para eludir el carcter imperativo de las
leyes.
6.3. El servicio de la Administracin a los intereses generales y el control de la

discrecionalidad.
"La Administracin pblica sirve con objetividad los intereses generales" (art. 103 CE); el
ejercicio de las potestades administrativas queda as perfilado por los fines que ha de perseguir. El
art. 106.1 CE seala, en consecuencia, que los Tribunales habrn de controlar el sometimiento de la
actuacin administrativa a los fines que la justifican; y recibe as expreso respaldo constitucional el
control judicial de la llamada desviacin de poder, que consiste, como ya especificaba el art. 83.2
de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1956, en el ejercicio de potestades
111
administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurdico. Pero verificar tal
relacin instrumental entre medios y fines plantea mltiples problemas.
a) En primer lugar, ocurre que tales intereses generales se consideran ms bien
indeterminados; la polmica en tomo a su contenido resulta inagotable.
Sin embargo, lo cierto es que la propia Constitucin garantiza en su parte dogmtica una serie
de intereses que, por ello mismo, valen como generales. As, la orientacin constitucional de las
tareas pblicas se produce, de un lado, a travs de clusulas genricas como la contenida en el art.
1.1 CE, que consagra el Estado social de Derecho, o mediante referencias indirectas, como las que
se recogen en los arts. 33 y 38 CE sobre las exigencias de la economa general y la funcin social
de la propiedad. La doctrina y la jurisprudencia constitucional han elaborado asimismo la llamada
dimensin institucional de los derechos fundamentales, que alude a la trascendencia general de su
ejercicio, y postula una adecuada ordenacin de los instrumentos de garanta y de tutela.
Adems, la parte orgnica de la Constitucin establece el orden de competencias de acuerdo
con el que se decide qu contenido se atribuye a los intereses generales y en qu consiste su
servicio. De este modo, la Constitucin defiere a los rganos de decisin poltica, y en particular al
legislador, la especificacin de los intereses generales de acuerdo con la determinacin
constitucional de las tareas del Estado y en funcin de las circunstancias histricas.
Desde ambas perspectivas, material y competencial, el Derecho de la Unin Europea entra en
tensin con el Derecho nacional, sea anteponiendo su propia constelacin de fines y tareas
pblicas, sea asumiendo para las propias instituciones de la Unin competencias crecientes. De
modo que los intereses generales estn conjuntamente determinados por las disposiciones
materiales y competenciales contenidas en el derecho estatal y europeo.
b) La determinacin normativa de los intereses generales sigue dejando a la administracin, en
mltiples casos, mrgenes mayores o menores de apreciacin discrecional. Ello no significa que
perviva la vieja teora segn la cual los actos discrecionales estaran exentos del control. Es preciso
recordar aqu que el control de la legalidad ya no se reduce a los llamados elementos reglados del
acto administrativo (atribucin de potestad, normas de competencia y procedimiento ...), o a la
existencia y calificacin jurdica de los llamados hechos determinantes, que son los que dan ocasin
al ejercicio de la potestad. En virtud del sometimiento pleno de la Administracin al Derecho, el
contenido propiamente discrecional del acto queda igualmente orientado por los fines de la
Administracin y vinculado por los principios generales del Derecho (proporcionalidad de la
intervencin en la esfera de los afectados, proteccin de la confianza legtima, ponderacin de los
intereses en presencia).
La discrecionalidad no slo no exime a la Administracin de mostrar sus razones, sino que ni
siquiera queda el juez vinculado por ellas; slo cuando no pueda probarse la posibilidad de una
actuacin alternativa ms razonable habr el juez de renunciar a enmendar a la Administracin.
Es cierto, en todo caso, que la resolucin administrativa ha de acreditar una justificacin
susceptible de ser objetivada y elevada a criterio general de decisin, sin argumentos
manifiestamente improcedentes; incluso en el ejercicio de las potestades discrecionales, la razn
objetiva de la actuacin administrativa ha de ser verificable, y necesita ser coherente con el marco
de los intereses generales que la Constitucin y la ley definen con carcter prevalente. Ahora bien,
cuando la ley encomienda la concrecin de un concepto jurdico indeterminado o la determinacin
discrecional de una consecuencia jurdica a procedimientos administrativos especiales, rodeados de
garantas para la participacin y audiencia de los interesados y para la objetividad e imparcialidad
del rgano que resuelve, la verificacin judicial de esas garantas formales cobra singular relieve.
Existe una relacin directa entre las garantas procedimentales y la atribucin a la Administracin de
la competencia para elaborar, en el marco de dichas garantas, criterios tcnicos y polticos de
ordenacin de los conflictos de intereses materiales; el control judicial no puede desconocer la
conexin entre el fondo del asunto y la forma legtima de abordarlo.

112
LECCIN 12 EL PODER JUDICIAL.
1. INTRODUCCIN
Llamamos Poder Judicial (Admn. de Justicia tambin en la CE) al conjunto de rganos que
tienen atribuido el ejercicio de la funcin estatal consistente en resolver, mediante la aplicacin del
Derecho, los conflictos que surjan entre los ciudadanos o entre stos y los poderes pblicos.
El Poder Judicial se regula en el Ttulo VI de la Constitucin Espaola (arts. 117 a 127). La
regulacin del Poder Judicial se desarrolla en la Ley Orgnica del Poder Judicial, LO 6/1985, de 1 de
julio, (LOPJ).
a) El diseo del Poder Judicial en los Estados constitucionales como el nuestro responde al
principio de la separacin de poderes que es, junto al principio de la garanta de los derechos
fundamentales, uno de los dos elementos definitorios de un orden constitucional.
El Estado constitucional se organiza en tomo a tres rganos distintos, cada uno de los cuales
tiene encomendada una de las tres funciones bsicas de todo Estado: la funcin legislativa, la
funcin ejecutiva y la funcin judicial o jurisdiccional, que consiste en resolver los conflictos que se
puedan suscitar en la aplicacin o interpretacin de las leyes, se asigna a una organizacin
compleja de rganos jurisdiccionales que recibe el nombre de Poder Judicial.
La funcin jurisdiccional, la iurisdictio, consiste, pues, en decir, decidir, o declarar el derecho a
aplicar en un conflicto entre sujetos para la resolucin del mismo.
Segn la teora clsica, la potestad jurisdiccional era de menor entidad que las potestades
legislativa y ejecutiva, y se consideraba un poder en cierto modo nulo, un poder neutro
polticamente, porque se entenda que su ejercicio consista en la simple aplicacin de la ley al caso
concreto.
Frente a esta supuesta neutralidad poltica de la potestad jurisdiccional que se predicaba en la
teora clsica, hoy nos encontramos con que buena parte de los conflictos polticos terminan en la
mesa de un juez. En nuestro Estado constitucional actual se ha producido una judicializacin de la
actividad poltica.
b) En nuestro pas, ya la Constitucin de 1812, trat de romper con el modelo de justicia del
Antiguo Rgimen, una administracin dependiente del Monarca, y de configurar un Poder Judicial
acorde con las exigencias del constitucionalismo, para lo cual introdujo los principios de reserva de
jurisdiccin, independencia e inamovilidad. Las constituciones espaolas posteriores reconocieron
esos mismos principios, de forma directa o indirecta, aunque, en la prctica, los jueces actuaban
sometidos al Rey en mayor o menos medida, ya que a l correspondan los nombramientos,
ascensos y ceses. Hasta la Constitucin de 1978, por tanto, no ha existido en nuestro pas un Poder
Judicial como tal poder separado e independiente de los dems.
2. CONFIGURACION CONSTITUCIONAL
El diseo que la Constitucin hace del Poder Judicial responde al modelo que ha caracterizado a
los Estados constitucionales europeos continentales, y cuya configuracin responde a los principios
de sumisin a la ley, unidad jurisdiccional y exclusividad, e independencia e imparcialidad.
2.1. La sumisin a la ley
El art 117.1 CE establece que los jueces y magistrados integrantes del Poder Judicial actan
sometidos al imperio de la ley. Se trata de una exigencia que deriva tanto del principio del Estado
de derecho como del principio del Estado democrtico,
El principio del Estado de derecho significa el sometimiento del Estado, es decir del ejercicio de
todos los poderes del mismo, al ordenamiento jurdico.

113
El principio del Estado democrtico exige que el Estado se organice de tal forma que el ejercicio
de todos los poderes del mismo se pueda predicar de los titulares de ese poder poltico, que, de
acuerdo con el principio de la soberana popular, son los ciudadanos; y cuando esto ocurre decimos
que dichos poderes del Estado tienen legitimidad democrtica y que su ejercicio est
democrticamente legitimado.
Los mecanismos de legitimacin democrtica operan de forma diferente segn el rgano del
Estado de que se trate:
En el caso de los poderes legislativo y ejecutivo son los sistemas de eleccin de los miembros
de estos rganos y los mecanismos de control y de exigencia de responsabilidad poltica (en los que
participan los ciudadanos directa o indirectamente) los que legitiman la actuacin de los mismos
En el caso del Poder Judicial, sin embargo, los ciudadanos no intervienen ni directa ni
indirectamente en la designacin o remocin de los miembros del Poder Judicial, En este caso el
mecanismo de legitimacin democrtica es la sujecin a la ley
El juez tiene legitimacin democrtica porque, cuando acta, no es su voluntad la que se
impone, sino la voluntad general, es decir, la voluntad de los ciudadanos expresada en la ley. La
sumisin a la ley es, pues, la forma en que constitucionalmente se hace realidad el principio de
legitimidad democrtica del Poder Judicial Por ello el art 117 CE afirma que La Justicia emana del
pueblo y se administra por Jueces y Magistrados integrantes del Poder Judicial, sometidos
nicamente al imperio de la Ley. As pues, jueces y magistrados estn sometidos exclusivamente al
imperio de la ley, una ley que ellos no crean, ni pueden modificar, sino nicamente interpretar y
aplicar.
2.2. Principio de exclusividad
A travs del principio de exclusividad el Estado constitucional liberal trat de asegurar la

separacin e independencia del Poder Judicial respecto de los otros dos poderes del Estado. El
objetivo era asegurar que la funcin jurisdiccional fuera ejercida slo por los jueces y tribunales del
Poder Judicial, sin que en ningn caso, ni siquiera en casos excepcionales, los otros poderes
pudieran ejercer esta potestad.
Se trata de un principio referido al aspecto funcional del Poder Judicial, es decir, a la funcin
jurisdiccional, y su desarrollo tiene hoy en da dos vertientes:
una positiva (la reserva exclusiva al Poder Judicial de la funcin jurisdiccional)
y una negativa (el Poder Judicial slo podr ejercer esta funcin y no otras)
A) La actividad jurisdiccional est reservada en exclusiva a los rganos integrantes del Poder
Judicial. Los jueces y tribunales integrantes del Poder Judicial son los nicos que pueden ejercer la
funcin jurisdiccional. Esta afirmacin de exclusividad significa lo siguiente:
a) Exclusividad o monopolio de la funcin jurisdiccional por parte del Estado, es decir, exclusin
de jurisdicciones no estatales.
Respecto a la exclusin de la justicia privada hay que precisar que este principio no excluye el
arbitraje ni otros procedimientos privados similares de resolucin de conflictos, siempre que se trate
de medios admitidos por las partes, sin fuerza de cosa juzgada y que no impidan el acceso a la
jurisdiccin En cuanto a la exclusin de los tribunales no nacionales, la exclusin no afecta, como es
obvio, a los tribunales internacionales cuya competencia haya sido reconocida por Espaa en virtud
de los correspondientes tratados, como ocurre con el Tribunal Europeo de Derechos Humanos o el
Tribunal de Justicia de la Unin Europea, A quienes s afecta esta exclusin, por ejemplo, es a los
Tribunales eclesisticos, los cuales, hasta 1981, y en virtud del Concordato de 1953, resolvan
causas en materia de matrimonio y sus sentencias deban ser ejecutadas por los jueces espaoles.
Con la aprobacin de la Constitucin en 1978, que consagra el principio de exclusividad, es
necesaria la intervencin de un juez espaol que determine los efectos que puedan tener las
sentencias de tribunales eclesisticos o de otro tipo de tribunales extranjeros

114
b) Exclusividad o monopolio de la funcin jurisdiccional por parte del Poder Judicial, es decir,
exclusin de otro tipo de jurisdicciones estatales.
Lo que se quiere asegurar es que dicha potestad slo la ejerzan jueces y tribunales que renan
determinados requisitos de composicin, organizacin y funcionamiento, que les permitan
desempear esta funcin tal y como exige un Estado constitucional de derecho
En este caso, el principio de exclusividad impide la existencia de jurisdicciones
administrativas, es decir, de estructuras de jueces y tribunales que formen parte de la
Administracin y que no respondan a las caractersticas definitorias del Poder Judicial. Esta es la
razn por la que en nuestro pas la jurisdiccin contencioso administrativa, que es la resuelve los
conflictos de los ciudadanos con la Administracin, no es una jurisdiccin administrativa, sino que
forma parte del Poder Judicial. Por eso tambin los Tribunales militares, que son una jurisdiccin
especial, estn en parte integrados en el Poder Judicial.
B) Pero no se trata slo de que los jueces y magistrados integrantes del Poder Judicial sean los
nicos que pueden ejercer la funcin jurisdiccional, sino de que nicamente ejerzan esta juncin.
As establece el art 117.4 CE que Los Juzgados y Tribunales no ejercern ms funciones que las
sealadas en el apartado anterior y las que expresamente les sean atribuidas por Ley en garanta
de cualquier derecho Esta disposicin tiene por objeto evitar extralimitaciones judiciales, de modo
que el Poder Judicial debe limitarse slo al ejercicio de la funcin jurisdiccional, sin realizar ninguna
otra tarea, salvo que una ley disponga otra cosa encomendndole funciones no jurisdiccionales para
garantizar los derechos de los ciudadanos (autorizacin para interceptar comunicaciones,
autorizacin para la entrada en domicilios . )
2.3. Principio de unidad jurisdiccional (*)
El principio de unidad, proclamado en el 117. 5 CE (el principio de unidad jurisdiccional es la

base de la organizacin y funcionamiento de los tribunales) exige que los rganos que ejercen la
potestad jurisdiccional integren una organizacin nica y estn sometidos a un mismo rgimen
jurdico; es decir, solo puede haber un tipo de jueces y tribunales (el juez ordinario) que ser igual
para todos los ciudadanos y se someter a las reglas generales del Poder Judicial
Es el complemento necesario y evidente del principio de exclusividad. Si el principio de
exclusividad se refera al aspecto funcional del Poder Judicial, el principio de unidad se refiere al
aspecto orgnico de este poder. Si la funcin jurisdiccional solo puede ser ejercida por los jueces y
tribunales integrantes del Poder Judicial que cumplen una serie de requisitos (exclusividad), slo
habr una organizacin de jueces y tribunales sometidos todos al mismo rgimen jurdico (unidad
jurisdiccional). No es suficiente con atribuir el monopolio de la jurisdiccin a los jueces y tribunales,
sino que es preciso, adems, que tales jueces y tribunales estn integrados en una organizacin
nica y queden sometidos a un estatuto comn.
Las principales consecuencias de este principio son las siguientes:
1. Excluye la posibilidad de crear Tribunales especiales (salvo la jurisdiccin militar,
especficamente prevista por la CE).
2. Conlleva tambin que el Poder Judicial es nico para todo el territorio nacional; es decir, a
pesar de que el Estado est polticamente descentralizado, no hay poderes judiciales regionales.
Aunque este principio proclame la unidad del Poder Judicial, no estamos ante un nico rgano
ni ante una pluralidad de rganos que actan de forma unitaria, sino ante un complejo orgnico,
policntrico y descentralizado. La potestad jurisdiccional es ejercida de forma autnoma por todos y
cada uno de los rganos judiciales (juzgados y tribunales) que son, en s mismos Poder Judicial.
De otro lado, tambin hay que sealar que el principio de unidad no impide la especializacin,
es decir, que este poder se organice internamente en distintas jurisdicciones (civil, penal,
contencioso-administrativo, etc.), de modo que el conocimiento de materias distintas se atribuya a
grupos diferentes de tribunales, siempre que todos formen parte del Poder Judicial y estn
sometidos al mismo rgimen jurdico.
115
2.4. Principio de independencia
El principio de independencia significa que los jueces y magistrados adoptan sus resoluciones
solo con arreglo al derecho, sin que puedan recibir ningn tipo de rdenes, instrucciones,
sugerencias o directrices relativas a los hechos sometidos a juicio, a la norma que se deba aplicar o
a la sentencia que se vaya a dictar,
El principio de independencia tiene un doble sentido:
A) La independencia funcional (o imparcialidad) Se refiere a la independencia en el ejercicio
de la funcin jurisdiccional, a la independencia con la que los jueces y magistrados deben ejercer
sus funciones, y supone que en dicho ejercicio no debe prevalecer ningn inters distinto al que
marque la ley.
B) La independencia orgnica. Se refiere al conjunto de garantas organizativas establecidas
para asegurar la posicin independiente del juez, cuyo fin ltimo es asegurar la independencia
funcional. Como se puede advertir, la independencia orgnica no tiene sentido por s misma, sino
en funcin de la tarea que el juez tiene constitucionalmente encomendada. Su sentido es hacer
posible que el juez pueda ejercer la funcin jurisdiccional de forma imparcial: aplicando la ley y sin
sujecin a ninguna otra voluntad o inters.
En realidad, todo el rgimen jurdico del Poder Judicial se disea con objeto de garantizar la
independencia de los jueces y tribunales, Sin embargo, tradicionalmente se ha distinguido un
conjunto de garantas especficas tendentes a evitar posibles interferencias en la libre actuacin del
Poder Judicial, tanto interferencias externas como internas; por eso se habla de dos tipos de
garantas:
a. Garantas de independencia externa. Este grupo de garantas estn dirigidas a evitar
interferencias de otros poderes del Estado y de los particulares, Entre ellas se incluyen, en primer
lugar, un conjunto de garantas sustantivas, algunas de las cuales se establecen en la propia
Constitucin (la inamovilidad y las incompatibilidades) mientras que otras han sido establecidas por
ley:
La inamovilidad, consagrada en el art. 117.1 y 2 CE, supone que los jueces no pueden ser
separados, suspendidos, trasladados ni jubilados del cargo sin causa y sin las garantas previstas en
la ley; es decir, que tales decisiones no pueden tomarse atendiendo a un inters poltico,
El rgimen de incompatibilidades, previsto en el art 127 CE, trata de evitar que los jueces
desarrollen otras actividades que puedan condicionar su libertad de criterio o su imparcialidad
La inmunidad judicial, que consiste en un conjunto de medidas que impiden que jueces y
magistrados pueden ser detenidos salvo por orden del juez competente o en caso de flagrante
delito, que establecen ciertas especialidades procesales, y que prohben a los dems poderes
pblicos que intimen o citen ante s a los miembros del Poder Judicial,
La tipificacin de delitos contra la independencia judicial, esto es, la tipificacin de ciertas
conductas perturbadoras de la independencia de los jueces.
El deber de abstencin y la facultad de recusacin, dos institutos que tratan de garantizar la
independencia del juez respecto de las partes en el proceso: el primero, exigiendo al juez que se
abstenga de resolver un caso cuando se den determinadas circunstancias que lo vinculan a las
partes o al asunto y que pueden poner en peligro su independencia; y, el segundo, permitiendo a
las partes solicitar que el juez se abstenga de resolver un caso cuando se d alguna de esas
mismas circunstancias. En segundo lugar, tambin es una garanta de independencia externa la
creacin de un rgano especfico el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), diferenciado de los
dems poderes del Estado y al que se atribuyen todas las decisiones que inciden sobre la situacin
profesional-funcionarial y sobre la carrera de los jueces.
b. Garantas de independencia interna, dirigidas a evitar presiones que puedan surgir
dentro del propio Poder Judicial:
En este sentido es importante sealar que el Poder Judicial es una estructura integrada por una
pluralidad de juzgados y tribunales de diferentes categoras, pero entre los cuales no existe ninguna
116
relacin de jerarqua, Cada juzgado y tribunal, y cada juez y magistrado, es independiente a la hora
de ejercer su funcin. Por eso la LOPJ establece que ningn tribunal podr corregir la actuacin de
rganos judiciales inferiores, salvo en va de recurso, y que ningn tribunal, ni tampoco el CGPJ,
podr dictar instrucciones a ningn rgano judicial. Tambin con objeto de garantizar la
independencia de cada juez y magistrado, la ley permite que cuando stos actan en rganos
judiciales colegiados puedan emitir los llamados votos particulares, que se integran en la
sentencia que dicte dicho rgano, y en los que los jueces o magistrados que los firmen expresan los
motivos por los que no se han unido al parecer manifestado en la misma.
3. ESTATUTO JURDICO DE JUECES Y MAGISTRADOS
La CE establece expresamente algunos de los elementos definitorios del estatuto jurdico de los
jueces y magistrados, remitindose para el desarrollo del mismo a la LOPJ.
3.1. La carrera judicial
El 122.1 CE ordena que los jueces y magistrados de carrera formen un cuerpo nico, ordenado,
eso s, en distintas categoras.
La cuestin ms relevante, en este sentido, es el sistema de acceso a la carrera judicial.
Frente a los sistemas de acceso establecidos en otros ordenamientos (dictado por el Gobierno,
Parlamento o eleccin por ciudadanos), en Espaa, como en Los dems Estados europeos
continentales, el sistema de acceso es de base funcionarial y est basado en la superacin de una
oposicin o prueba de acceso inicial. El acceso debe basarse en los principios de mrito y
capacidad, que garantice, con objetividad y transparencia, la igualdad en el acceso de todos los
ciudadanos que renan las condiciones y aptitudes necesarias. Lo relevante aqu es que, a
diferencia del sistema de eleccin de los miembros de cualquier otro rgano del Estado, la va
utilizada sirve para que se garantice su posicin de independencia para el ejercicio de la funcin
jurisdiccional.
El ingreso en el cuerpo de jueces se regula en la LOPJ, que exige los siguientes requisitos
para ello: ser mayor de edad, tener la nacionalidad espaola, estar en posesin del ttulo de
licenciado en Derecho, y no estar incurso en ninguna causa de incapacidad o incompatibilidad de
las provistas en la ley.
La LOPJ distingue tres categoras de miembros de la carrera judicial (jueces, magistrados y
magistrados del Tribunal Supremo) y establece un sistema diferente de ingreso para cada una de
ellas: el ingreso a la carrera judicial por la categora de juez se produce mediante la superacin de
una oposicin libre y de un curso terico y prctico en la escuela judicial, mientras que el ingreso en
la categora de magistrados o de magistrados del Tribunal Supremo se realiza mediante concurso
de mritos. El ascenso de juez a magistrado y el de magistrado a magistrado del Tribunal Supremo
se puede conseguir por dos vas diferentes: por escalafn, es decir, por antigedad en el ejercicio
del cargo, o por promocin interna mediante unas pruebas selectivas o de especializacin.
3.2. Inamovilidad
La inamovilidad es la garanta tradicional de la independencia judicial. Se reconoce en el art.

117.1 CE y se define en el apartado 2 del mismo artculo: ''los Jueces y Magistrados no podrn ser
separados, suspendidos, trasladados ni jubilados sino por alguna de las causas y con las garantas
previstas en la Ley''. Del mismo modo que los ciudadanos y los poderes pblicos distintos del Poder
Judicial no participan en la eleccin de los jueces, tampoco les debe corresponder ninguna decisin
discrecional sobre cualquier cambio en la situacin profesional de los jueces o sobre el cese de los
mismos. Se trata, nuevamente, de asegurar la independencia frente a cualquier tipo de inters
poltico o de otra naturaleza que pudiera afectar al ejercicio de la funcin jurisdiccional; y, ms
117
concretamente, el objetivo es impedir que la actuacin de un juez o magistrado pueda acarrearle
consecuencias desfavorables, as como evitar que se pueda remover a un juez de su puesto, o
separarle de un proceso determinado, para colocar en su lugar a alguien ms receptivo a
determinados intereses.
La separacin, suspensin, traslado y jubilacin solo tendr lugar por las causas legales y
siguiendo los procedimientos legalmente previstos para ello:
-La separacin conlleva la prdida de condicin de juez o magistrado en los casos de
renuncia, prdida de la nacionalidad espaola, sancin disciplinaria, condena a pena privativa de
libertad por comisin de delito doloso, incapacidad y jubilacin.
-La suspensin supone el apartamiento del juez de sus funciones; puede ser provisional
(acordada durante la tramitacin de un proceso penal o de un expediente disciplinario o de
incapacidad) o definitiva (impuesta como pena o sancin disciplinaria al final de un proceso penal o
disciplinario).
-El traslado de un puesto de trabajo a otro es siempre voluntario. El traslado forzoso es
excepcional y puede resultar de un ascenso o de una sancin disciplinaria por la comisin de una
falta muy grave.
-La jubilacin tiene lugar por la edad y por incapacidad permanente.
3.3. Incompatibilidades
El establecimiento de un sistema de incompatibilidades est previsto en el art. 127 CE: "Los

Jueces y Magistrados, as como los Fiscales, mientras se hallen en activo, no podrn desempear
otros cargos pblicos, ni pertenecer a partidos polticos o sindicatos". El objetivo de las
incompatibilidades es, tambin, garantizar la independencia del Poder Judicial, y, ms
concretamente, evitar que los jueces desarrollen otras actividades que puedan condicionar o
contaminar su actividad.
La LOPJ regula diferentes tipos de incompatibilidades que responden a finalidades distintas:
- Las incompatibilidades con el cargo judicial, en las que se incluye la incompatibilidad con
diferentes tipos de empleos y cargos pblicos, y con actividades privadas que puedan poner en
peligro la independencia judicial, as como la pertenencia a partidos polticos y sindicatos.
- las incompatibilidades en el ejercicio del cargo, que afectan a limitaciones por razn de
parentesco, matrimoniales o similares, de modo que no pueden pertenecer al mismo rgano ni
actuar en el mismo procedimiento personas unidas por vnculos de parentesco, matrimonial o
similares.
La LOPJ establece tambin un sistema de incapacidades, con el mismo objetivo de
garantizar la independencia e imparcialidad de jueces y magistrados, conforme al cual no pueden
ingresar en la carrera judicial quienes estn impedidos fsica o psquicamente, los que no estn en
pleno ejercicio de sus derechos civiles, los condenados por delitos dolosos (mientras no hayan sido
rehabilitados), y los procesados por delitos dolosos.
3.4 Responsabilidad
De acuerdo con el art. 117 CE, los jueces son responsables. Esta responsabilidad deriva del
principio del Estado de Derecho, conforme al cual todos los poderes pblicos, incluido el Poder
Judicial, estn sujetos al ordenamiento jurdico y deben responden de sus actuaciones cuando stas
no se ajusten a lo establecido en la ley. Se trata, por tanto, de responsabilidad jurdica (no poltica),
de la responsabilidad que deriva del incumplimiento de la ley.
Como ya hemos tenido ocasin de explicar, la legitimacin democrtica del Poder Judicial no
sigue los mismos cauces que la de los dems poderes del Estado, ni tampoco el ejercicio de la
potestad jurisdiccional es ejercicio de un poder poltico como lo es el de las potestades legislativa,
ejecutiva y de direccin poltica.
118
Los jueces son independientes e inamovibles, y precisamente por ello, y como contrapeso a lo
anterior, deben ser plenamente responsables. La responsabilidad jurdica de jueces y
magistrados puede ser de dos tipos:
A) la responsabilidad penal es la que surge cuando el juez, en el ejercicio de su funcin,
realiza una conduela tipificada como delito en el Cdigo Penal. Las conductas tipificadas ms
relevantes son las que configuran los cuatro supuestos del delito de prevaricacin: dictar a
sabiendas una resolucin injusta, dictar una resolucin injusta por imprudencia grave o ignorancia
inexcusable, negarse a juzgar, sin alegar causa legal o so pretexto de insuficiencia o falta de ley, y
retardo malicioso, para conseguir una finalidad ilegtima. Otras conductas tipificadas que puede
cometer un juez en ejercicio de la funcin jurisdiccional son: infidelidad en la custodia de
documentos y violacin de secretos, cohecho, trfico de influencias, malversacin de caudales
pblicos, fraudes, y negociaciones prohibidas a funcionarios pblicos. En cuanto a la prctica, son
pocas las sentencias dictadas en materia de responsabilidad penal y menos an las condenatorias.
B) La responsabilidad disciplinaria surge cuando el juez incumple alguno de los deberes
inherentes al cargo y, ms concretamente, cuando realiza alguna de las conductas tipificadas como
faltas. La LOPJ es la ley que define las faltas disciplinarias, que se clasifican en leves, graves y muy
graves, y la que establece tambin las sanciones que corresponden a las mismas (suspensin,
traslado forzoso, separacin del cargo, multa o advertencia). En la exigencia de este tipo de
responsabilidad desempea un papel muy relevante el CGPJ, ya que la Constitucin le atribuye a l
el ejercicio de esta potestad.
Existen, adems, una responsabilidad patrimonial del Estado por los daos causados a los
particulares por error judicial y funcionamiento anormal de la Admn. de Justicia (121 CE y 292
LOPJ)
3.5. Deberes y derechos
En relacin con los derechos, jueces y magistrados son titulares de todos los derechos
fundamentales, aunque, como ya hemos sealado, tienen limitado el ejercicio del derecho de
asociacin poltica y el derecho de sindicacin, as como tambin el de los derechos de reunin y la
libertad de expresin. Adems, el art. 127 CE prev que se establecer un rgimen de asociacin
especfico que ha sido desarrollado por el art. 401 LOPJ, conforme al cual los jueces y magistrados
pueden formar parte de una asociacin profesional (no de ms de una), que debe cumplir ciertos
requisitos: no podr tener ninguna vinculacin con partidos polticos o sindicatos ni realizar
actividades polticas, deber tener implantacin en todo el territorio nacional, solo podrn integrarla
jueces y magistrados en activo, y no podr exigir la afiliacin obligatoria.
Otros derechos establecidos legalmente son el derecho a una remuneracin econmica, el
derecho al ascenso, a permisos y licencias, y el derecho a la inmunidad judicial, a la que ya nos
hemos referido anteriormente.
En cuanto a los deberes, se pueden resumir en la obligacin de ejercer la funcin
jurisdiccional con pleno sometimiento a la ley y haciendo efectivo el derecho a La tutela judicial
efectiva.
4. ORGANIZACION DEL PODER JUDICIAL (*)
El Poder Judicial lo integran nicamente los jueces y magistrados que ejercen la funcin
jurisdiccional, por lo tanto, la organizacin del Poder Judicial en sentido estricto es la estructura
organizativa que forman los rganos a travs de los cuales actan los jueces y magistrados:
rganos unipersonales (los juzgados) y rganos colegiados (los tribunales).
Sin embargo, la parte de la organizacin del Estado relativa al Poder Judicial incluye tambin al
CGPJ (el rgano de gobierno del Poder Judicial) y a la administracin del Poder Judicial (el conjunto
de medios materiales y personales en que se apoya la actividad jurisdiccional), aunque es
119
importante tener presente que ninguna de estas dos organizaciones forman parte del Poder Judicial
en sentido estricto, ya que no estn integradas por jueces que ejerzan la funcin jurisdiccional, sino
que se ocupan de las tareas de gobierno y administracin necesarias para el funcionamiento de la
organizacin judicial.
4.1 Consejo General Del Poder Judicial
El art 122 CE establece que el Consejo General del Poder Judicial es el rgano de gobierno del
mismo, y remite a una ley orgnica la regulacin del estatuto y el rgimen de incompatibilidades de
sus miembros y sus funciones, especificando nicamente cul deber ser la composicin del
Consejo.
Los constituyentes disearon este rgano, para reforzar la independencia de los jueces frente al
Poder Ejecutivo. La solucin adoptada por nuestros constituyentes, como ha afirmado el Tribunal
Constitucional, es una de las posibles en un Estado de Derecho, aunque no es la nica, ni la ms
generalizada.
A) Naturaleza Jurdica: La Constitucin define al CGPJ como el rgano de gobierno del
Poder Judicial y establece que la ley establecer sus funciones, especialmente en materia de
nombramientos, ascensos, inspeccin y rgimen disciplinario Estas disposiciones definen al
Consejo como un poder pblico, como un rgano investido de potestades pblicas al servicio del
Poder Judicial, aunque, para aclarar cul es su naturaleza, es preciso hacer las siguientes
precisiones:
1. No es un rgano jurisdiccional, es decir, no forma parte del Poder Judicial en sentido
estricto. Es el rgano de gobierno de este Poder, pero no es Poder Judicial, por esta razn el
Consejo no puede interferir en la actividad jurisdiccional (no puede dar rdenes a los rganos del
Poder Judicial), ni tampoco se puede entender que represente al Poder Judicial.
2. Tampoco es un rgano de autogobierno de los jueces: Tal y como ha afirmado el Tribunal
Constitucional es el rgano de gobierno del Poder Judicial, pero no est compuesto en su totalidad
por jueces, ni los jueces que lo componen ejercen en dicho rgano la funcin jurisdiccional. Por
todo esto, no puede entenderse que el Consejo represente a la carrera judicial, ni puede verse en l
la institucionalizacin del autogobierno de la judicatura. El Consejo no representa los intereses
profesionales de jueces y magistrados; no tiene naturaleza corporativa. Para la defensa de esos
intereses existen las asociaciones profesionales de jueces.
3. En la medida en que est definido por la Constitucin, la mayora de la doctrina le considera
un rgano constitucional: Sin embargo, tambin hay quien considera que el CGPI no tiene la
relevancia terica ni prctica que permita calificarlo de rgano constitucional, por lo que prefieren
considerarlo un rgano de relevancia constitucional Lo importante en relacin con la naturaleza de
este rgano, es que no forma parte de ninguno de los tres poderes tradicionales y que goza de una
posicin de autonoma para desempear sus funciones, que se concreta en:
Autonoma presupuestaria, para elaborar sus presupuestos;
Autonoma organizativa, para dictar las normas internas de organizacin y procedimiento;
Y autonoma normativa en el mbito que haya determinado la ley.
B) Composicin: El art 122. 3 CE establece que El Consejo General del Poder Judicial estar
integrado por el Presidente del Tribunal Supremo, que lo presidir, y por veinte miembros
nombrados por el Rey por un perodo de cinco aos. De stos, doce entre Jueces y Magistrados de
todas las categoras judiciales, en los trminos que establezca la Ley Orgnica, cuatro a propuesta
del Congreso de los Diputados y cuatro a propuesta del Senado, elegidos en ambos casos por
mayora de tres quintos de sus miembros, entre abogados y otros juristas, todos ellos de
reconocida competencia y con ms de quince aos de ejercicio en su profesin,
De acuerdo con este artculo, forman parte del Consejo: el presidente (que ser el Presidente
del Tribunal Supremo), y 20 vocales, que pueden dividirse en dos grupos: o 8 vocales elegidos por
las Cortes Generales, cuatro por cada Cmara (Congreso y Senado), por mayora de tres quintos,
120
entre abogados y otros juristas de reconocida competencia con ms de quince aos de ejercicio
profesional; o y otros 12 vocales, elegidos entre jueces y magistrados de todas las categoras
judiciales, en los trminos que seale la ley orgnica. El sistema de eleccin de estos doce vocales,
que se remite a la ley orgnica queda en manos del legislador, que ha establecido ya tres sistemas
distintos sin que parezca posible encontrar uno que satisfaga a partidos polticos, y jueces y
magistrados.
1. El primer sistema lo estableci la LOPJ de 1980, en el que los vocales eran elegidos entre los
propios jueces y magistrados.
2. El segundo sistema se estableci en la LOPJ de 1985, los vocales se elegan por las Cortes
Generales (6 Congreso y 6 Senado)
3. El tercer sistema, actualmente vigente, se estableci en 2001 y es el fruto del llamado Pacto
de Estado para la Reforma de la Justicia al que llegaron el PP, con una mayora holgada en el
parlamento, y el PSOE, entonces en la oposicin. De acuerdo con este nuevo sistema, que es una
solucin intermedia entre los dos anteriores, los doce vocales de procedencia judicial siguen siendo
designados por las Cortes Generales, seis por cada cmara, pero a partir de una lista de treinta y
seis candidatos que elaboran, de acuerdo con un criterio de proporcionalidad, las asociaciones
profesionales de jueces y magistrados, y un 2% de los miembros de la carrera judicial que no
pertenezcan a ninguna de las asociaciones existentes, De los treinta y seis candidatos, elegir
primero seis el Congreso y luego, de los veinticuatro restantes, seis el Senado.
4. En 2013 se introdujeron ciertas modificaciones: ya no hay lmite de candidatos por lo que
puede presentarse cualquier juez con aval suficiente, y la eleccin por las Cmaras se hace de
forma separada.
C) Estatuto de los miembros: El estatuto de los miembros del Consejo se regula en la LOP.I
y responde al objetivo de garantizar la independencia de los mismos. De este estatuto cabe sealar:
La duracin del mandato, que la propia Constitucin fija en cinco aos, a lo que la LOPJ
aade que ningn vocal podr ser reelegido para un perodo consecutivo.
Para garantizar su independencia la LOPJ prohbe toda forma de mandato imperativo, les
impone la dedicacin absoluta a su cargo y establece la incompatibilidad del mismo con cualquier
otra actividad pblica o privada. Los vocales de procedencia judicial, adems, no podrn, durante el
tiempo que dure su mandato, ser nombrados magistrados del Tribunal Supremo ni elegidos para
ningn cargo judicial de libre designacin o en cuya provisin concurra la apreciacin de mritos.
Hasta la reforma de la LOPJ de 2013 se exiga tambin dedicacin absoluta al cargo, pero ahora
existen vocales a tiempo completo y vocales a tiempo parcial (pueden seguir desempeando su
profesin)
Las causas de cese estn tasadas en la LOPJ (agotamiento del mandato, renuncia,
incapacidad, incompatibilidad o incumplimiento grave de los deberes de cargo) y no cabe cese de
ningn vocal por otro motivo diferente a stos, que sern apreciados por el pleno del CGPJ .
D) Organizacin interna y funcionamiento: El CGPJ es un rgano colegiado compuesto
por veinte vocales y el presidente. Las decisiones, como en todo rgano colegiado, se adoptan por
mayora mediante votaciones y, en caso de empate, decide el Presidente que dispone de voto de
calidad. Acta en pleno o a travs de las Comisiones previstas en la ley (Permanente, Disciplinaria,
de Asuntos Econmicos y de Igualdad).
Al Presidente le corresponde la convocatoria de las sesiones, la direccin de los debates, la
representacin del Consejo y otras tareas relacionadas con la organizacin interna,
El pleno, formado por todos los miembros, desempeaba todas las funciones atribuidas al
CGPJ, pero tras la reforma de 2013, casi todas corresponden a la Comisin Permanente, compuesta
por seis miembros, los nicos que tienen dedicacin a tiempo completo.
F) Funciones: De acuerdo con la Constitucin al CGPJ le corresponde:
a) Competencia exclusiva de tomar todas las decisiones relativas a la seleccin y formacin de
los jueces y magistrados, a sus ascensos, a la inspeccin y al rgimen disciplinario.

121
b) Participa en la integracin de otros rganos constitucionales: elige a dos magistrados del TC
y debe ser odo en el nombramiento del FGE.
La LOPJ y otras leyes han desarrollado las funciones asignadas al Consejo en la Constitucin y
definido sus competencias, entre las que cabe mencionar:
a) La potestad reglamentaria: aprueba reglamentos en las materias que le ha reservado la
LOPJ.
b) Competencias consultivas: Informa preceptivamente de los anteproyectos de ley en materia
de organizacin judicial, derecho procesal y rgimen penitenciario. Eleva a las CCGG una
memoria anual sobre el estado y funcionamiento de la justicia.
A pesar la polmica sobre el sistema de eleccin de sus miembros y sobre el grado de su
independencia, el CGPJ ha experimentado un claro proceso de fortalecimiento de sus funciones y
competencias.
4.2. La organizacin judicial.
El Poder Judicial lo integran nicamente los jueces y magistrados que ejercen la funcin
jurisdiccional, por lo tanto, la organizacin del Poder Judicial en sentido estricto es la estructura
organizativa que forman los rganos a travs de los cuales actan los jueces y magistrados:
rganos unipersonales (los juzgados) y rganos colegiados (los tribunales). Todos los rganos
relacionados con el Poder Judicial que no ejerzan la funcin jurisdiccional no forman parte del
mismo. Cuando realicen cualquier otra funcin legalmente atribuida que no sea la jurisdiccional no
estarn actuando como Poder Judicial.
La Constitucin no contiene ninguna disposicin especfica relativa a la organizacin judicial,
pero los rasgos definitorios de sta derivan de la configuracin constitucional del Poder Judicial.
Los rganos del Poder Judicial son de dos tipos: juzgados, rganos unipersonales formados
por un juez; y tribunales, rganos colegiados integrados por Magistrados. Y todos ellos se
integran en una estructura compleja y desconcentrada que responde a los siguientes tres
criterios:
A) Especializacin material. El ordenamiento jurdico es de tal complejidad que los rganos
judiciales se especializan en determinadas materias. La LOPJ divide la funcin jurisdiccional en
cuatro rdenes jurisdiccionales: la jurisdiccin civil, la penal, la contencioso-administrativa y la
social, a las que hay que aadir la jurisdiccin militar. A esta divisin clsica en cuatro rdenes se
han sumado nuevos rdenes jurisdiccionales especializados (menores, familia, mercantiles, violencia
de gnero).
B) Distribucin territorial. El Poder Judicial debe actuar en todo el territorio nacional. El
Estado se divide en demarcaciones judiciales (municipios, partidos judiciales, provincias y CCAA) en
cada una de las cuales actan distintos rganos judiciales: los municipios que no son capitales de
partido judicial cuentan con un Juzgado de Paz; los partidos judiciales, con uno o varios Juzgados
de Primera Instancia e Instruccin, y con los Juzgados de Violencia sobre la Mujer; las provincias,
con una Audiencia Provincial, Juzgados de lo Mercantil, de lo Penal, de Vigilancia Penitenciaria, de
lo Contencioso-Administrativo, y de Menores; las CCAA cuentan con un Tribunal Superior de
Justicia; y, finalmente, en el mbito nacional funcionan el Tribunal Supremo y la Audiencia Nacional.
C) La ordenacin jerrquica. Este criterio determina las competencias que tendrn los
rganos jurisdiccionales, pero no introduce ningn tipo de relacin jerrquica que, como sabemos,
no puede existir en el Poder Judicial. Las decisiones tomadas por los rganos judiciales del mbito
territorial inferior o "primer grado de jurisdiccin" (la "primera instancia"), pueden ser recurridas
para su nuevo enjuiciamiento ante los rganos judiciales que constituyen el "segundo grado de
jurisdiccin" (la "segunda instancia"), situados siempre en el mbito territorial superior.

122
4.3. La administracin del Poder Judicial.
Con esta expresin nos referirnos a lo que el TC denomin en una ocasin "la administracin de
la Administracin de Justicia", es decir, el conjunto de medios personales y materiales que estn al
servicio del Poder Judicial, pero que no son Poder Judicial en la medida en que no ejercen la
funcin jurisdiccional. Esta "administracin" est integrada por:
- Los "medios personales", es decir, un conjunto de cuerpos de funcionarios al servicio del
Poder Judicial: los Secretarios Judiciales, los Oficiales, los Auxiliares, los Agentes, los Mdicos
Forenses, y, eventualmente, tambin personal contratado.
- Los "medios materiales", todos aquellos precisos para el recto cumplimiento de la funcin
jurisdiccional, cuya provisin puede corresponder al Estado o a las CCAA, como ahora veremos.
4.4. Organizacin judicial y Comunidades Autnomas
De acuerdo con el principio de unidad jurisdiccional, el Poder Judicial es nico en todo el

territorio nacional, en las CCAA no puede funcionar ningn rgano que ejerza funciones
jurisdiccionales y no est integrado en el Poder Judicial.
De acuerdo con ello, el art. 149.1.5 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la
Administracin de Justicia, y slo en el art 152 1 CE encontramos una atribucin a las CCAA en
materia de Poder Judicial, la posibilidad de participar en la organizacin de las demarcaciones
judiciales de su territorio.
A pesar de que el art 149.1.5 CE pareca excluir que las CCAA pudieran asumir cualquier
competencia que no fuera la sealada en el art 152.1 CE, los primeros EEAA de Catalua y el Pas
Vasco atribuyeron a su correspondiente Comunidad ciertas competencias relacionadas con el Poder
Judicial (participar en la demarcacin judicial, colaborar en la infraestructura de los juzgados y
tribunales, instar la convocatoria de concursos y oposiciones ) y, sobre todo, incorporaron la
llamada clusula subrogatoria, de acuerdo con la cual las CCAA asuman las competencias que las
Leyes Orgnicas del Poder Judicial atribuyesen al Gobierno del Estado en materia de Administracin
de Justicia (es decir, Poder Judicial en sentido estricto)
La LOPJ, aprobada en 1985, y la Ley de Demarcacin y Planta Judicial, aprobada en 1988,
admitieron de hecho estas clusulas, aunque limitaron su alcance. Por este motivo algunas CCAA
interpusieron los correspondientes recursos de inconstitucionalidad. El Tribunal Constitucional, en la
resolucin de los mismos, seal que era necesario diferenciar entre la Administracin de Justicia
en sentido estricto (el Poder Judicial) y la administracin de la Administracin de Justicia (el
conjunto de medios personales y materiales al servicio del Poder Judicial), ya que la Administracin
de Justicia (el Poder Judicial), y su gobierno a travs del CGPJ, son competencia exclusiva del
Estado, mientras que en relacin a la administracin de la Administracin de Justicia las CCAA
pueden subrogar se en determinadas competencias del Gobierno del Estado, es decir, pueden
establecer las citadas clusulas subrogatorias.
De acuerdo con lo anterior, las CCAA han ido asumiendo tres tipos de competencias:
Participar en la organizacin de la demarcacin judicial en su territorio, segn lo establecido
en el art 35 LOPJ
Regulacin del uso de lenguas cooficiales y de la evaluacin de su conocimiento (art 231
LOPJ)
Competencias en materia de administracin de la Administracin de Justicia respecto a las
cuales existan muchas diferencias de unas CCAA a otras que han ido reducindose con las
ltimas reformas de los EEAA.
Algunas de estas ltimas reformas de los EEAA han ampliado las competencias de las CCAA en
materia de administracin de la Administracin de Justicia, pero tambin han introducido
importantes novedades, como la creacin del Consejo de Justicia de la Comunidad Autnoma,

123
rgano desconcentrado del CGPJ. El TC declar inconstitucional esta ltima previsin por ser
contraria al diseo del CGPJ (Catalua).
5. LA FUNCIN JURISDICCIONAL
5.1. Concepto y naturaleza
La funcin propia del Poder Judicial es la funcin jurisdiccional, que, de acuerdo con el texto del
art. 117.3 CE, consiste en "juzgar y hacer ejecutar lo juzgado".
La funcin jurisdiccional, por tanto, es una actividad de aplicacin de la norma; implica aplicar
el derecho para determinar cul es la solucin a la peticin o al conflicto planteado por las partes
que concurren al mismo. Esa solucin podr ser recurrida ante rganos judiciales superiores, en los
trminos que establezcan las leyes procesales, hasta que no cabiendo ulterior recurso la decisin
judicial devenga firme y se produzca el efecto de cosa juzgada. Una vez firme la decisin, la funcin
jurisdiccional implica tambin la ejecucin de la misma, es decir, el cumplimiento en la prctica de
la decisin judicial, lo cual no significa que sean los propios jueces y magistrados quienes ejecuten
dicha decisin, sino que deben disponer de las facultades para conseguir que sta sea
efectivamente ejecutada por parte de aquellos a quienes corresponda.
5.2. Los principios constitucionales del proceso
El art.120 CE contiene una serie de principios reguladores de la actividad judicial dirigidos a

garantizar los derechos de las partes y a permitir el control de la misma.
a) Principio de publicidad. Es una exigencia derivada del principio del Estado de Derecho, de
acuerdo con la cual las actuaciones de todos los poderes pblicos, incluido el Poder Judicial, deben
ser pblicas, ya que el ejercicio del poder en pblico es lo que permite su control. Este principio se
recoge en el art. 120.1 CE, que exige que las actuaciones judiciales sean pblicas, con las
excepciones que puedan prever las leyes de procedimiento, y, en su faceta de derecho subjetivo,
tambin en el art. 24.2 CE, que consagra el derecho a un proceso pblico como parte del derecho a
la tutela judicial efectiva.
b) Principio de motivacin de las sentencias. Establece el art. 120.3 CE que las sentencias
sern siempre motivadas y se pronunciarn en audiencia pblica. Se trata tambin de una exigencia
del principio del Estado de Derecho, ntimamente conectada con los principios de publicidad,
responsabilidad de los poderes pblicos e interdiccin de la arbitrariedad. El requisito de la
motivacin es una exigencia derivada del principio de publicidad. As pues, este principio obliga al
juez a exponer la argumentacin y el razonamiento que le han llevado a tomar una determinada
decisin, y esta publicidad de sus argumentos ser lo que permita controlar su actuacin para hacer
realidad el principio de la responsabilidad y para evitar un ejercicio arbitrario del poder
jurisdiccional.
c) Principio de oralidad. El art. 120.2 CE establece que el procedimiento ser
predominantemente oral, sobre todo en materia criminal. Este principio exige que la resolucin del
juez se base en material decisorio aportado oralmente, o, al menos, que la pretensin se formule
de ese modo. Con ello se pretende favorecer la publicidad, la concentracin -unidad de acto del
juicio-, y la inmediacin -la presencia del juez-. Pero esta exigencia de oralidad presenta ciertos
inconvenientes relacionados con la seguridad de los actos procesales. Por esa razn en nuestro
ordenamiento jurdico el principio de oralidad predomina en los procesos laborales y en la fase
decisoria del proceso penal, mientras que en los procesos civiles o contenciosos domina el principio
de la escritura.
d) Principio de gratuidad de la justicia. El art. 119 CE establece la gratuidad de la justicia
para quienes acrediten insuficientes recursos para litigar. Es una garanta del derecho a la tutela
judicial y deriva del principio del Estado Social. La ley ser la encargada de regular en qu casos la
124
justicia ser "gratuita", lo que implica bsicamente la designacin de oficio de abogado y
procurador.
Por otro lado, el art. 24 CE, que reconoce el derecho a la tutela judicial efectiva, contiene
numerosas exigencias relativas a la forma en que debe desarrollarse la actividad jurisdiccional.
5.3. La participacin popular en el ejercicio de la funcin jurisdiccional
El art. 125 CE consagra tres formas de participacin en la actividad jurisdiccional: la accin

popular, el jurado y los tribunales consuetudinarios.
a) la accin popular. Como regla general, la tutela judicial efectiva (24 CE), slo se invoca
cuando se tiene un derecho o inters legtimo que se quiere defender. Sin embargo, la Constitucin
permite tambin que, en determinados casos, cualquier ciudadano pueda ejercer la llamada "accin
popular", es decir, pueda iniciar un proceso formulando una pretensin sin necesidad de invocar un
derecho o inters propio, sino simplemente en defensa de la legalidad y del inters pblico. La
razn de esta posibilidad descansa en la idea de que todos los ciudadanos tienen inters en que se
respete la legalidad.
b) El jurado. Es una institucin propia de los sistemas anglosajones, pero que tiene
precedentes en nuestro pas. La Constitucin de 1978 prev la institucin del jurado como forma de
participacin de los ciudadanos en el Poder Judicial y remite a una ley la regulacin de la forma y
de los procesos penales en los que esta institucin pa1ticipar. La ley que desarrolla esta previsin
es la LO 5/1995, de 22 de mayo, del Tribunal del Jurado. Esta ley disea un jurado compuesto
nicamente por ciudadanos, que se pronuncia slo sobre los hechos y no sobre la aplicacin de la
ley a esos hechos (un jurado puro), que se diferencia de otros modelos (escabinado o mixto).
El Tribunal del Jurado se compone de 9 miembros, ciudadanos espaoles, mayores de edad, y
est presidido por un magistrado de la Audiencia provincial correspondiente. La ley regula tambin
el modo de seleccin, que se realizar por sorteo, as como los requisitos, incompatibilidades y
causas de exclusin del mismo.
Por lo que se refiere a su competencia (restringida al orden jurisdiccional penal), se le atribuye
el conocimiento de los delitos indicados en el art. 1 de la citada ley (delitos contra las personas,
cometidos por funcionarios pblicos en ejercicio de su cargo, contra el honor, contra la libertad y la
seguridad, y delitos de incendios). La funcin del jurado es, como hemos sealado, emitir un
veredicto declarando probado o no el hecho objeto de juicio que les plantee el magistrado-
presidente y proclamando la culpabilidad o inocencia del acusado por su participacin en el hecho
probado; el magistrado-presidente, por su parte, ser el encargado de dictar sentencia recogiendo
el veredicto del jurado.
c) Los tribunales consuetudinarios. De acuerdo con el art. 125 CE, los ciudadanos podrn
participar en la administracin de justicia mediante los tribunales consuetudinarios y tradicionales.
Estos tribunales son el Tribunal de las Aguas de Valencia y el Consejo de Hombres Buenos de
Murcia, que, pese a su nombre, no son tribunales en sentido estricto y no estn integrados en el
Poder Judicial.
6. EL MINISTERIO FISCAL
La Constitucin establece en su art. 124 que el Ministerio Fiscal "tiene por misin promover la
accin de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del inters
pblico tutelado por la Ley, de oficio o a peticin de los interesados, as como velar por la
independencia de los Tribunales y procurar ante stos la satisfaccin del inters saciar', y remite a
una ley la regulacin del estatuto, organizacin y desarrollo de las funciones del mismo. Este
mandato al legislador se cumpli con la aprobacin de la Ley 50/1981, de 3 O de diciembre, del
Estatuto del Ministerio Fiscal, as como con la de otras leyes que tambin desarrollan sus funciones.

125
6.1. Concepto y naturaleza
La Ley 50/1981 le define como "rgano de relevancia constitucional, con personalidad jurdica
propia, integrado con autonoma en el organigrama del Poder Judicial". Pero hay que sealar que, a
pesar de esta "integracin" en el organigrama del Poder Judicial, el Ministerio Fiscal no es un
rgano jurisdiccional ni ejerce la funcin jurisdiccional, de modo que no forma parte del Poder
Judicial en sentido estricto. Esta "integracin con autonoma" responde a que las funciones del
Ministerio fiscal se ejercen mayoritariamente en el mbito de ejercicio de la actividad jurisdiccional
y, tambin, a la voluntad de subrayar la independencia del instituto fiscal respecto al Poder
Ejecutivo. No olvidemos, adems, que la Constitucin de l978 le dedica un artculo, el 124,
integrado en el Titulo VI, ''Del Poder Judicial".
6.2. Estructura orgnica
El Ministerio Fiscal se organiza conforme a los principios de unidad de actuacin y de

dependencia jerrquica, y a cuya cabeza se sita el Fiscal General del Estado.
A) El Fiscal General del Estado. Es nombrado por el Rey, a propuesta del Gobierno, odo el
CGPJ, y debe ser elegido entre juristas espaoles de reconocido prestigio con ms de quince aos
de ejercicio efectivo de su profesin, sin que sea necesario que pertenezca a la carrera fiscal. Este
sistema de nombramiento, compartido por la mayora de los pases de nuestro entorno, no debera
suponer, por s solo, la subordinacin de la institucin fiscal al Poder Ejecutivo. En cuanto a la
duracin del mandado y el cese, que corresponde tambin al Rey a propuesta del Gobierno, tiene
una duracin de cuatro aos improrrogables, y la ley contiene un elenco tasado de causas de cese,
entre las cuales, no obstante, figura "el cese del Gobierno que lo hubiera propuesto".
En cuanto a las competencias del FGE, ostenta la Jefatura Superior del Ministerio Fiscal y su
representacin en todo el territorio espaol; le corresponden las principales decisiones sobre la
situacin profesional de los fiscales (propuesta de nombramientos, de ascensos, concesin de
licencias ... ); dirige la actuacin de todos los integrantes del Ministerio Fiscal, impartiendo las
rdenes e instrucciones correspondientes; y colabora con el Gobierno (eleva anualmente una
memoria y le informa de las actuaciones de la institucin que dirige).
En el ejercicio de sus funciones, el Fiscal General del Estado est asistido por el Consejo fiscal,
que desempea labores de coordinacin y asesora; por la Junta de Fiscales de Sala, que le prestan
apoyo en materia doctrinal y tcnica; y por otros rganos asesores y de apoyo.
B) Organizacin del Ministerio Fiscal. El Ministerio Fiscal es nico en todo el Estado. Se
trata de una exigencia derivada de las funciones constitucionales que se encomiendan a esta
institucin. Por otro lado, ese conjunto de rganos se ordena de manera jerarquizada, lo que
asegura la interpretacin homognea de la ley, la continuidad en la funcin, y la unidad de
actuacin que exigen las funciones atribuidas al Ministerio Fiscal. El resultado es una estructura
piramidal, paralela a la del Poder Judicial, ya que hay fiscales en cada uno de los rganos del Poder
Judicial, salvo en los Juzgados de 1 Instancia, adems de ciertas fiscalas especiales.
Los principios de legalidad e imparcialidad que deben inspirar la actuacin del Ministerio Fiscal,
tal y como establece el art. 124.2 CE, permiten que un fiscal, en un caso concreto, se niegue a
cumplir las rdenes de un superior, siempre que su oposicin sea razonada y porque considere que
la orden recibida es contraria a las leyes.
6.3. Funciones
Las funciones del Ministerio Fiscal se detallan en la Ley 50/1981, que le atribuye las tareas de
promover la accin de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del
inters pblico tutelado por la ley, actuando para ello de oficio o a instancia de parte, y la tarea de
velar por la independencia de los tribunales y procurar ante stos La satisfaccin del inters social.
126
Para el cumplimento de esta funcin, el Ministerio Fiscal est facultado para ejercer la accin
pblica e iniciar as el correspondiente procedimiento judicial; para interponer recurso de amparo
ante el Tribunal Constitucional; para asumir la representacin y defensa de quienes no pueden
actuar por s mismos por carecer de capacidad de obrar o de representacin legal; as como otras
facultades que desarrollan las leyes.

127
LECCIN 13 ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL PODER.
1. TIPOS TRADICIONALES DE ESTADO.
Tradicionalmente, la doctrina del Derecho Pblico ha distinguido entre el Estado unitario y el

Estado compuesto. El Estado unitario, que puede ser simple o descentralizado, se opone al Estado
federal; ste puede tener dos orgenes diversos (federalismo centrfugo o centrpeto) y debe darse
en l el principio de homogeneidad. El Estado regional, propio de la Constitucin italiana de 1947,
es una versin avanzada y descentralizada del Estado liberal clsico.
En el caso espaol estamos en presencia de un Estado unitario, polticamente descentralizado

en muy alto grado en organizaciones territoriales autnomas, alcanzando la forma que se da en
llamar Estado autonmico.
1.1. El Estado unitario
Lato sensu, todo Estado es unitario, en cuanto que es una unidad organizada de decisin y
accin, Por ello, se sostiene que todo Estado, incluido el federal, es un Estado unitario.
Sin embargo, cuando nos referimos al Estado unitario estamos aludiendo, sin embargo, a su
acepcin ms estricta.
A) La solucin simple: Escribi Marcel Prlot, que un Estado unitario simple es aqul en que
hay un slo centro de impulso poltico y un conjunto nico de instituciones de gobierno; es decir,
todas las personas sujetas a su soberana viven bajo el mismo rgimen constitucional y un mismo
ordenamiento jurdico y han de prestar obediencia a un mismo poder poltico; la organizacin
poltica en todo el territorio estatal es idntica, sin diferencias entre los distintos entes territoriales.
En puridad un Estado unitario simple, junto a una nica estructura de poder poltico tiene
tambin instaurada una estructura administrativa nica, de modo que las iniciativas y rdenes
descienden desde el vrtice (los rganos centrales superiores del Estado) hasta la base de la
pirmide administrativa (los municipios y restantes entes locales), siendo todo poder meramente
delegado.
B) Descentralizacin: La centralizacin total en un Estado unitario conlleva que todos sus
rganos se conciban con competencia sobre todos los sbditos.
Si ciertos asuntos se confan a la competencia de personas especializadas, pero integrantes de
la propia estructura de la Administracin central del Estado -aunque no est ubicada en la capital
(Administracin perifrica)-no puede hablarse de autntica descentralizacin, slo hay
desconcentracin administrativa. Pero si se reconoce competencia para el desempeo de ciertas
funciones administrativas a instituciones locales o corporativas, que no gozan de plena autonoma
financiera, pero s de personalidad jurdica y peso especfico propios, estaremos en presencia de un
Estado unitario descentralizado. Las competencias que pueden desempear tales entes diferentes
de la Administracin central son de ndole administrativa y no poltica y sta es diferencia
substancial, como tendremos ocasin de ver, respecto de otros tipos de Estado.
1.2. El Estado federal
Por estar encarnado en modelos constitucionales muy diversos, no tiene unos perfiles
especialmente precisos.
El primer gran modelo de Estado federal que suele citarse en toda suerte de manuales es el de
los Estados Unidos de Amrica, pero en ninguno de los artculos de su Constitucin de 1787 se
define su Unin como federal. Se trataba de buscar una frmula que hiciera compatibles la
existencia de los Estados individuales con la de un poder dotado de facultades para bastarse por s

128
mismo en la esfera de sus funciones. Las formas de organizacin que se conocan entonces y que
respondan a un criterio racional eran el Estado unitario y la Confederacin, y la que surge ahora
ser interpretada como una frmula intermedia entre ambas.
Se suele indicar que la nota ms caracterstica del Estado Federal es la que alude a su origen:
El Estado federal se funda, en virtud de un pacto entre entidades polticas preexistentes,
poseedoras de un poder constituyente originario.
Podemos distinguir dos orgenes:
- Federalismo centrfugo: fruto de la conversin de un Estado unitario en federal (Brasil,
Austria o Mxico)
- Federalismo centrpeto: se unen varios Estados, que hasta aquel momento eran
independientes, y crean un nuevo Estado federal (EEUU y Suiza).
En principio, los estados miembros en un Estado federal gozan de potestad constitucional y
legislativa; y tienen derecho a un mbito de autonoma poltica y a participar en la configuracin de
ciertas decisiones de la Federacin.
Los Estados federales, en principio, se basan en el principio de homogeneidad, que impide que
la estructura constitucional de los Estados miembros difiera de la del Estado federal o central.
El estado federal asume la garanta federal, por la que aqul se compromete a intervenir para
asegurar que ni las instituciones autnomas ni la convivencia del Estado miembro sean alteradas
por la fuerza.
Actualmente hay una comn opinin acerca de que el lazo confederativo es esencialmente de
Derecho internacional Pblico que vincula a Estados que ceden parcelas de su soberana, pero no
su condicin esencial de Estados soberanos y sujetos del propio Derecho internacional; mientras
que la Federacin implica que los estados miembros, si alguna vez tuvieron soberana originaria,
quedan integrados en un Estado federal con una nica personalidad jurdica de cara al Derecho
internacional.
1.3. El Estado regional
Estado regional qumicamente puro slo ha existido uno en el mundo: el diseado por la
Constitucin italiana de 1947.
Las categoras de Estado federal y de Estado regional son distintas, pero limtrofes. En efecto
son Estados que establecen el principio de autonoma para sus territorios pero con diversos
caracteres. As como los primeros comentaristas de la Constitucin norteamericana definan el
Estado federal como el punto de entrecruce del Estado unitario y la Confederacin, los
constituyentes italianos dijeron que el Estado regional era el punto de equilibrio entre el Estado
unitario y el Estado federal
Ciertamente, bajo el rtulo de Estado federal se designa a una ancha gama de Estados. En
efecto, los Estados federales han solido responder a dos orgenes diversos: En un primer grupo
de casos son fruto de la conversin de un Estado unitario en federal, y mejor puede decirse que
nacen los Estados miembros que no el Estado federal (stos son los casos de Brasil, Austria o
Mxico, entre otros); es el llamado federalismo centrfugo, En un segundo ramillete cabe agrupar
los supuestos en que se unen varios Estados, que hasta aquel momento eran independientes, y,
pasando no por una Confederacin previa, crean un nuevo Estado federal (caso delos Estados
Unidos de Amrica o de Suiza); es el denominado federalismo centrpeto. En principio, los Estados
miembros en un Estado federal gozan de potestad constitucional (para otorgarse, a travs de sus
rganos constituyentes, una Constitucin, emplazada en el marco de la Constitucin federal) y
legislativa; y tienen derecho a un mbito de autonoma poltica y a participar en la configuracin de
ciertas decisiones de la Federacin
Los Estados federales, en principio, se basan en el principio de homogeneidad, que impide que
la estructura constitucional de los Estados miembros difiera de la del Estado federal o central. As,
por ejemplo, si el Estado federal es una Repblica, sus Estados miembros no podrn asumir la
129
forma de gobierno monrquica; pero el mandato de organizacin homognea con el Estado central
no es un mandato de organizacin idntica. As mismo, el Estado federal asume la garanta federal,
por la que aqul se compromete a intervenir para asegurar que ni las instituciones autnomas ni la
convivencia del Estado miembro sean alteradas por la fuerza.
Aunque hoy la doctrina acostumbra a distinguir, con sobriedad, los conceptos de
Confederacin y de Federacin, la verdad es que en un principio rein la ms plena confusin.
Pero, como sabemos, actualmente hay una comunis opinio acerca de que el lazo confederativo
es esencialmente de Derecho internacional pblico (los rganos que se crean son de coordinacin,
sin poderes de decisin, puesto que el poder poltico se mantiene en los Estados confederados),
que vincula a Estados que ceden parcelas de su soberana, pero no su condicin esencial de
Estados soberanos y sujetos del propio Derecho internacional; mientras que la Federacin
implica que los Estados miembros, si alguna vez tuvieron soberana originaria, quedan integrados
en un Estado federal con una nica personalidad jurdica de cara al Derecho internacional. Ahora
bien, las fronteras se empiezan a difuminar en el caso de la Unin Europea, concebida
originariamente como una Confederacin de Estados y que a travs de un largo proceso federativo
va asumiendo trazas de lo que parece calificable de federalismo parcial, aunque la riqueza del
fenmeno no es aprehensible por los trminos clsicos de la ciencia del Derecho pblico.
2. LA ORDENACIN TERRITORIAL DEL PODER EN LA HISTORIA DEL

CONSTITUCIONALISMO ESPAOL
2.1. Referencia al centralismo borbnico y la ilustracin.
Sabido es que el esfuerzo centralizador, caracterstico de todas las Monarquas absolutas

empieza precisamente en Espaa con los Reyes Catlicos, con la particularidad de que los poderes
feudales a domear eran ms dbiles que en otras latitudes europeas y de que la dinasta de los
Austrias toler ciertas instituciones propias de los antiguos reinos agrupados en la nueva Monarqua
hispnica, pero siempre subordinadas a la soberana absoluta del Monarca.
Pero esa permisividad hacia ciertas viejas instituciones territoriales, quizs es una de las
caractersticas del primer absolutismo espaol. As en 1626 el Rey Felipe IV y su valido el Conde
Duque de Olivares vivieron diversos tropiezos en las ambiciones recaudatorias de la Corona,
primero en las Cortes aragonesas y, acto seguido, en las catalanas.
Las complicaciones de todo tipo inherentes al cambio de dinasta, tras el testamento de Carlos
II en favor del Duque de Anjou, que pasara a ser Felipe V de Espaa, acabaron en la Guerra de
Secesin, autntica guerra mundial (que se extendi desde Rusia hasta Per).
La enrgica resistencia de Barcelona a los ataques aliados en septiembre de 1705 demostr
que los catalanes no estaban a favor de la rebelin. Aun as, exista la semilla del descontento. A
cambio del apoyo de los catalanes al archiduque, los ingleses les abastecieron de hombres, y
armas, y aseguraron proteger los fueros de Catalua.
Durante la guerra, entre otras partes de Espaa, Barcelona y Valencia cayeron en manos de los
aliados; al ser retomadas por los ejrcitos borbnicos la idea de la derogacin de sus fueros estaba
muy arraigada en Palacio, entre la nobleza y entre los militares. El 29 de junio de 1707 Felipe V
firm un famoso Decreto, por el que se abolieron los fueros de Aragn y Valencia, aunque ante las
protestas se modific apenas un mes despus, pero, a la postre, se disolvi el Consejo de Aragn (y
en general las instituciones polticas de Catalua, Valencia y Aragn), a la par que Felipe V asumi
para Espaa el modelo francs centralista.
De esta forma, durante el absolutismo borbnico, en Catalua prcticamente slo subsistieron
instituciones forales de Derecho privado. Sin embargo, los Fueros de las provincias vascongadas y
los de Navarra permanecieron al margen de este afn reformista.
En el siglo XVIII, a la par que se desarrolla la burguesa, con los vientos de la Ilustracin, llegan
al trono una serie de soberanos cultos, Federico ll de Prusia, Catalina ll de Rusia, Jos II de Austria,
130
Carlos III de Espaa ..., que acumulan un gran poder, lo que les otorga un dominio absoluto sobre
la vida de sus sbditos, pero que sienten al tiempo la preocupacin por el bienestar y progreso de
sus pueblos. Son los dspotas ilustrados, que conservan, sin concesiones, la plena centralizacin del
poder poltico en sus manos. Se abre la reflexin sobre los fines que debe perseguir el poder, pero
no sobre que su titular no es otro que el Soberano. Lo cual era, naturalmente, compatible con el
esfuerzo por racionalizar la Administracin central y la local.
2.2. La cuestin en el primer constitucionalismo.
El pensamiento liberal revolucionario francs era netamente centralista, la sociedad

democrtica que postulaban parta de la idea de un poder "nico y central", reflejo de una Nacin
soberana tambin nica, que se ejercera directamente sobre los individuos. Entre el Estado y el
individuo no cabe ninguna "sociedad parcial" ni en la obra de Rousseau, ni en la Declaracin de los
Derechos-del Hombre y del Ciudadano de 1789. La centralizacin ya no es hija de una inercia
histrica, sino fruto de una ideologa.
En Espaa se expandieron prontamente los nuevos dogmas liberales. En Bayona 1808 hubo
alguna tmida intervencin en favor de conservar cierta autonoma organizativa, los viejos territorios
forales, que por supuesto ni goz de apoyos ni fue recogida en aquella seudo Constitucin.
En las Cortes de Cdiz, aunque son relevantes los esfuerzos por presentar la asuncin de las
nuevas ideas liberales como una evolucin de "la antigua y venerable Constitucin de Espaa",
subsiste la preocupacin en ilustrados de formacin tradicional por la acogida del concepto
revolucionario de la Nacin soberana. Lo cierto es que la Constitucin de 1812 se asienta en la idea
de una Nacin soberana y constituyente, mientras se desconoce todo papel poltico de las regiones
en la articulacin del poder. Eso s, los ayuntamientos estaban encabezados por alcaldes electos,
pero se dispona que "El gobierno poltico de las provincias residir en el jefe superior, nombrado
por el Rey en cada una de ellas". Negada la autonoma a los territorios ultramarinos, no puede
extraar que ni se plantease para las regiones peninsulares.
Y es que como escribi Martn Retortillo: "Frente a las situaciones de privilegio y de
desigualdad, fue la centralizacin la gran bandera de los derechos fundamentales y de las libertades
pblicas; incluso la bandera de la Revolucin".
2.3. Las Guerras Carlistas.
La cuestin sucesoria que, a la muerte de Femando VII en 1833, enfrent en guerra abierta a
los partidarios del pretendiente Carlos Mara Isidro y de Isabel II, lejos de limitarse a un simple
pleito dinstico, tuvo para Espaa graves consecuencias, entre las que se encuentra la conversin
en arma arrojadiza de los antiguos fueros.
La primera guerra carlista, que estall en la fecha citada dur basta 1840; es la llamada
guerra de los siete aos.
Los fueros eran ms una preocupacin conservadora que una preocupacin carlista. Los
prohombres locales no hubieran vacilado en abandonar el carlismo si hubieran vislumbrado la
posibilidad de que los fueros a que deban su ascendiente se conciliasen con la Espaa
constitucional.
Cuando Espartero acept garantizar los fueros, la paz fue posible y Maroto y el propio Espartero
firmaron en Oate, junto a otros Generales, el llamado Convenio de Vergara, que no termin la
guerra dado que muchos carlistas se sintieron traicionados, pues consideraban que el carlismo era
algo ms que la mera defensa de la autonoma foral.
Sin embargo, segn se ha sostenido, la cuestin de los fueros quizs expresaba la corriente
ms profunda del carlismo, el desafecto del campo haca la ciudad. Ciertamente el carlismo tuvo su
base en las zonas rurales de las entonces denominadas Provincias Vascongadas, Navarra y en las

131
montaas pirenaicas de Aragn y Catalua, sin alcanzar nunca la lealtad de las ciudades, baadas
por los vientos liberales de la poca.
El hecho es que la prolongacin de la primera guerra carlista fue el contexto en el que, se dict
la Ley de 25 de octubre de 1839 derogadora de los fueros de las provincias de lava, Guipzcoa y
Vizcaya.
A los seis aos de terminar la primera, empezaba la segunda guerra carlista en Catalua,
que sera conocida como la guerra de los Matiners (madrugadores), que, en forma de guerra de
guerrillas, perdur de 1846 a 1849 con un cierto apoyo en el campo cataln, que se consideraba
objeto de ciertos agravios locales. El carlismo no logra en este perodo levantar en armas ni al
carlismo vasco ni al de Levante y se ve en la necesidad de recurrir tanto a conspirar conjuntamente
con republicanos como a protagonizar atentados terroristas. El carlismo sobrevivi as, mal que
bien, con cierta tolerancia de los gobiernos conservadores, reacios a aplastar totalmente un
movimiento, cuya alianza poda llegar a ser til si estallaba una revolucin.
La Revolucin de 1868 dio al carlismo una nueva oportunidad (tercera guerra carlista). El
pretendiente Carlos VII, decidi desde el exilio una invasin armada que se estrellara nuevamente
con la resistencia de la sitiada ciudad de Bilbao. El "ejrcito del Norte", al mando del General
Martnez Campos puso punto final a las aspiraciones dinsticas carlistas y cedi el poder a Antonio
Cnovas, quien encabezara la Restauracin borbnica en favor de Alfonso XII.
Pero el conflicto dinstico haba abierto heridas, que an hoy no estn perfectamente
cicatrizadas.
2.4. El liberalismo monrquico decimonnico.
Antonio Cnovas construy el rgimen de la Restauracin y su Constitucin de 1876 desde el

valor de la convivencia y la concordia de todos los espaoles. Pero el pivote en tomo al cual se
aglutinara la nueva convivencia sera la Corona. Ni haba lugar para el republicanismo, ni para el
carlismo, aunque hacia ambos se practic una poltica de apaciguamiento.
En el terreno de la ordenacin territorial del poder en la Constitucin, el liberalismo monrquico
espaol opt por el Estado unitario.
Desde el Gobierno de Cea Bermdez (1833-1834), en el que el culto y afrancesado Javier de
Burgos haba impuesto una legin de medidas modernizadoras, entre las que estaba la que
consideraba divisin racional de Espaa en cincuenta provincias, que se distribuyeron conforme a
un mapa que ha llegado hasta el da de hoy. Todas las provincias se atenan al mismo rgimen
jurdico administrativo, contaban con una Diputacin Provincial y en la capital de la misma resida
un Gobernador Civil nombrado por el Ministro del Interior.
Se plasm el ideal liberal de que entre los individuos y el Estado no existieran cuerpos
intermedios que gozasen de voluntad poltica propia. Ello no quiere decir que no latiesen
movimientos disconformes con tan absoluta uniformidad (fenmeno carlista, independencia de
Cuba, Puerto Rico y Filipinas).
Pero mientras el liberalismo borbnico se neg a probar otra frmula distinta a la del Estado
unitario, aunque con algn conato descentralizador (mancomunidades provinciales), los dos
interregnos republicanos supusieron sendos experimentos de ordenacin territorial distinta del
poder poltico.
2.5. Los parntesis de la Primera y la Segunda Repblica.
La I Repblica fue radical en varios sentidos. Uno de ellos fue su fundamentalista visin de
una solucin federal, que para su principal inspirador, Pi y Margall, tena que ser expresin de un
principio: El orden constitucional slo puede construirse sobre una pirmide de pactos. Una
pluralidad de entidades escalonadas (entre las que destacaban "las nacionalidades") desde la ms

132
simple a la ms compleja, se relacionarn entre s mediante pactos determinados por un fin
concreto. Tal doctrina serva, a la par, para legitimar el republicanismo y el federalismo.
Para Pi y Margall, la estructura federal aparece como una consecuencia de la necesidad de
arbitrar una instancia poltica, cuyas competencias se extiendan tan slo a la gestin de los
intereses comunes a una serie de grupos, soberanos, en cuanto dotados de un poder de
autodireccin para sus asuntos privativos.
Ni siquiera hubo tiempo para debatir el Proyecto de Constitucin Federal, de 17 de julio de
1873, con sus diecisiete Estados federados. Tras una derrota parlamentaria de Castelar, el General
Pava, Capitn General de Madrid, a caballo y con unos simblicos disparos disolvi las Cortes
constituyentes y puso punto final a aquella experiencia.
La II Repblica, llega a la Historia de Espaa, ms de medio siglo despus de agotada la
Primera, en abril de 1931.
Algn tiempo antes, ms concretamente en 1880, se haba reunido el Primer Congreso
Catalanista que inici una campaa contra la unificacin del Derecho civil; en 1882 dio sus primeros
pasos el Centre Catal, los primeros catalanistas haban nacido mayoritariamente en familias
carlistas, y se movan desde variados impulsos (cuestin arancelaria, renacimiento de la lengua
catalana). El catalanismo moderado de Camb (Lliga), le permiti pertenecer en 1918 al Gobierno
de Concentracin Nacional, con la cartera de Fomento, y en 1921, de nuevo bajo la Presidencia de
Maura, como Ministro de Hacienda. Pero hubo de contabilizar en su pasivo la escisin de la Lliga, y
la aparicin, en 1922, de la ms radical Acci Catalana.
Sobre anlogos rescoldos haba renacido la llama del nacionalismo vasco, bajo influjo del
catalanismo y como una reaccin ante la amenaza que, durante la industrializacin, supona la
inmigracin masiva de trabajadores no vascos, que, en torno a los factores de raza y lengua,
permiti a Sabino Arana fundar el PNV y construir una ideologa inicialmente independentista y, a
partir del giro que dio en junio de 1902, autonomista dentro del Estado Espaol.
En el llamado Pacto de San Sebastin, los polticos republicanos acordaron que el nuevo
rgimen habra de reconocer la realidad nacional y, especialmente los casos de Catalua y el Pas
Vasco y Companys proclam la Repblica catalana das antes de que se proclamase la II Repblica
en Madrid. Es decir, antes de iniciarse los debates constituyentes, la cuestin regional se
presentaba como la ms ardua de cuantas haba que resolver.
Bajo el rtulo doctrinario de Estado integral las Cortes constituyentes dieron a luz un Estado
regional, que careca de mapa previo de regiones autnomas, en que el acceso a la autonoma se
presentaba ms como un derecho que como un dato organizativo, posiblemente desde la idea poco
feliz de poder dar la autonoma poltica a Catalua, Pas Vasco y Galicia, sin acudir a una
federalizacin que afectase a las dems regiones, Puede que latiese un explicable miedo al
cantonalismo hacia el que se desliz la I Repblica, pero la solucin era infeliz por discriminatoria
para las restantes regiones,
El Estatuto de Catalua se aprob el 15 de septiembre de 1932, el del Pas Vasco en los
comienzos de la Guerra Civil el 4 de octubre de 1936, El de Galicia se redact, pero no lleg a
entrar en vigor.
3. LA SOLUCIN DE LA CONSTITUCION DE 1978
3.1. La articulacin del poder en cuatro niveles territoriales.
Al abrirse las Corles democrticas, en 1977, tras el parntesis de los cuarenta aos de riguroso
centralismo autocrtico franquista, el problema regional revesta, al menos, la misma importancia
que en 1931. Un dato nuevo se haba sumado al curso histrico, del seno del nacionalismo vasco se
haba escindido, en pleno rgimen franquista, un ncleo juvenil, que bajo las siglas de ETA, haba
apostado por los mtodos terroristas.

133
La Constitucin de 1978 dedica a la Organizacin Territorial del Estado su Ttulo VIII, que
alberga tres Captulos:
1. Se recogen los Principios generales, organizacin territorial del Estado en municipios,
provincias y Comunidades Autnomas definidas como entidades (que) gozan de autonoma para la
gestin de sus respectivos intereses, consagracin del principio de solidaridad en trminos
econmicos efectivos, con exclusin de toda suerte de privilegios econmicos o sociales, la igualdad
de derechos y obligaciones de los espaoles en el territorio del Estado, y la libre circulacin de
personas y bienes por todo el territorio.
2. Se rotula De la Administracin local.
3. y el tercero De las Comunidades Autnomas, pero en l se abordan tambin las
competencias del Estado central, pues no en vano el poder se estructura en la Constitucin en
cuatro niveles: Municipios, provincias, Comunidades Autnomas y Estado en su acepcin central.
Todos ellos tienen un elemento comn que es su territorialidad. El territorio es un elemento
constitutivo y definidor de su mbito de competencias, tambin en lo relativo a la poblacin en
cuanto radicada en el respectivo territorio.
3.2. La constitucionalizacin de la Administracin local (*)
La Constitucin dedica a la Administracin Local los arts. 140 a 142, que dejan amplio margen a
su desarrollo legislativo, en donde se concibe a a los municipios y provincias como entidades locales
genuinas y necesarias, con personalidad jurdica propia.
El gobierno y administracin de los municipios corresponde a sus respectivos Ayuntamientos,
integrados por los Alcaldes y los Concejales. Estos ltimos sern elegidos por los vecinos del
municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto. Los alcaldes -segn la
Constitucin-pueden ser elegidos bien por los concejales, bien directamente por los vecinos; la
actual Ley Reguladora de las Bases de Rgimen Local, 7/1985, de 2 de abril, opta por la primera
solucin.
El gobierno y la administracin autnoma de las provincias estarn encomendados a
Diputaciones u otras corporaciones de carcter representativo (art 141,22 CE), rigiendo hoy la
primera frmula. Es decir, la provincia es una corporacin de corporaciones.
Las provincias, adems, desempearon un importante papel en la puesta en marcha del
proceso autonmico, ya que se les reconoca en el art 143,1 CE una iniciativa ad hoc. Siguen siendo
hoy la circunscripcin electoral bsica en las elecciones generales para ambas Cmaras de las
Cortes Generales, as como en todas las elecciones autonmicas.
El Tribunal Constitucional ha aplicado la doctrina de la garanta institucional, para asegurar
el mbito de la autonoma de los municipios y de las provincias
La autonoma local y, por ende, las competencias de las corporaciones locales, no se
encuentran a expensas de la interpretacin que cada Comunidad Autnoma haga del alcance de la
autonoma local. Como recordar en la STC 31/2010, de 28 de junio, al hilo del estudio de la
regulacin de las instituciones de las vegueras en el nuevo Estatuto de Catalua, la provincia es
una entidad asumida y asegurada en su existencia por la Constitucin, que la define, al tiempo,
como entidad local con personalidad jurdica propia, determinada por la agrupacin de municipios,
y como divisin territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado (art. 141.2 CE), En
ninguno de ambos conceptos est condicionada la provincia a confirmacin alguna por parte de los
Estatutos de Autonoma, de manera que su silencio sobre la institucin no puede significar una
excepcin de las previsiones constitucionales al respecto.
La imposibilidad de un proceso centralizador en el mbito de una Comunidad Autnoma, a
costa de la autonoma de los municipios ha venido tambin establecida desde la Unin Europea. En
efecto, en 1988 Espaa ratific la Carta Europea de Autonoma Local, elaborada en
Estrasburgo en 1985, que ha pasado as a ser Derecho interno espaol. Su objetivo es la defensa y
el fortalecimiento de la autonoma local, entendida como el derecho y la capacidad de las
134
Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos pblicos, en el marco
de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes Este impulso europeo ha
contribuido positivamente en Espaa a que, se suscribiese por los dos principales partidos polticos
el llamado Pacto local, an pendiente de desarrollo; e igualmente facilit la reforma de 1999 de la
LOLC, para acoger los llamados conflictos en defensa de la autonoma local.
Apuntar, por ltimo, que tras la reforma operada por la L. 27/2013 de Racionalizacin y
Sostenibilidad de la Admn. Local (revisin profunda de LRBR), el principal debate se ha suscitado
sobre la posible supresin de las Diputaciones provinciales.
3.3. La constitucionalizacin de las Comunidades Autnomas (*)
Las Constituciones a lo largo de la Historia han definido el modelo de organizacin territorial del
poder por el que han optado. La nuestra de 1978 no lo hace y ello constituye confesin explicita de
que, en el momento constituyente, se careci de un autntico modelo de ordenacin territorial del
poder poltico.
A decir verdad, sin modelo preciso, pero con la sana intencin de canalizar ciertas pretensiones
por cauces jurdicos, se puso en marcha todo el llamado proceso preautonmico, que arranc con la
Ley 41/1977, de 29 de septiembre, por la que se conceda un rgimen preautonmico a Catalua, y
que se ultim con la Ley 32/1978, de 31 de octubre, para Castilla-La Mancha, de modo que se
confeccion un mapa preautonmico, del que slo faltaban Navarra y Madrid, amn de que dos
actuales Comunidades uniprovinciales, Cantabria y La Rioja, se encontraban entonces inmersas en
la de Castilla y Len .
La Constitucin, que define al Estado (art, 1. 1), y, en alguna medida, a los Municipios y
Provincias (arts 140 y 141), renuncia a definir su gran invencin, las Comunidades Autnomas, cuya
concepcin constitucional el jurista habr de deducirla de los arts. 143 a 158 y concordantes.
Las crticas tcnicas ms gruesas a la regulacin constitucional de las CCAA son:
a) La CE opta, ante la obvia presin de los nacionalismos perifricos, por dos vas de acceso a
la autonoma, cuyo trasfondo discriminatorio desemboca en el conflicto del referndum andaluz
(Almera no ratific)
b) El esquema de distribucin de competencias entre el Estado y las CCAA es simplemente casi
indescriptible. Ni horizontal, ni vertical, ni tiene lista nica, ni doble.
Ante tal panorama a nadie extraa que el TC se haya convertido en gran medida en una sala
de conflictos, y que gracias a su doctrina se hayan podido establecer ciertas pautas que permitan
un deslinde competencial entre el Estado y las CC.AA.
Las notas bsicas de las Comunidades Autnomas son:
a) Las CCAA son entes pblicos, de carcter territorial.
b) La creacin de las CCAA es facultativa, mediante agrupacin de provincias.
c) Que las CCAA puede tener como sujeto sociolgico nacionalidades o regiones, pero que hay
en la Constitucin un modelo nico de autonoma, sin perjuicio de que inicialmente existiese una
tabla de primeras competencias para las CCAA de la va lenta.
d) Que se establece una segunda cmara de representacin territorial, que no llega a ser
concebida como una Segunda Cmara Federal.

135
LECCIN 14 LA ORGANIZACIN DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS.
1. LOS PRINCIPIOS JURDICOS DEL ESTADO AUTONMICO.
Si aceptamos para definir el tipo de Estado a que se refiere el Ttulo VIII de la CE, la
terminologa ms extendida en nuestra doctrina, habremos de hablar del Estado Autonmico.
Bsicamente debemos constatar los siguientes principios:
1.1. El Principio de su origen constitucional.
El Estado autonmico, a diferencia de ciertos Estados federales, no es fruto de un pacto

constituyente sino obra del poder constituyente, cuyo sujeto, es la Nacin espaola (Prembulo,
arts. 1 y 2 CE),
El Tribunal Constitucional ha tenido ocasin de pronunciarse en este sentido, con motivo del
recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Vasca de Territorios Histricos, al afirmar que la
Constitucin espaola no es el resultado del pacto entre instancias territoriales histricas que
conserven derechos anteriores a la Constitucin y superiores a ella, sino una norma del poder
constituyente que se impone con fuerza vinculante general en su mbito, sin que queden fuera de
ella situaciones histricas anteriores, Doctrina sta confirmada por el propio Tribunal con motivo
del conflicto de competencias entre el Estado y la Comunidad Foral Navarra, en relacin con los
Derechos forales navarros sobre transporte pblico y normalizacin de vehculos.
Una vertiente de este principio es el principio de aplicabilidad inmediata de la Constitucin. En
efecto, por imperativo del art 9. 1 CE, todos los poderes pblicos, y por tanto tambin los de las
Comunidades Autnomas, estn sujetos a la Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico. Los
preceptos de la Constitucin de aplicacin ms directa, muy posiblemente, son los que integran su
Ttulo preliminar y su Ttulo I (Vid arts 138, 139,1 y 149,1,1a CE).
1.2. El principio de unidad. (*)
El Tribunal Constitucional entiende que el principio de unidad es el basamento sobre el que se

constituye el principio de autonoma y as sostendr que el derecho a la autonoma de las
nacionalidades y regiones, que lleva como corolario la solidaridad entre todas ellas, se da sobre la
base de la unidad nacional. El principio de unidad tiene diversas manifestaciones:
A) La unidad del ordenamiento jurdico.
En el ordenamiento jurdico espaol, bajo el imperio de la Constitucin, de los Estatutos de
Autonoma y de las dems normas que configuran el denominado Bloque de la constitucionalidad,
se articulan dos subsistemas jurdicos, el estatal estricto sensu y el autonmico. En realidad aunque
hablamos de un subsistema jurdico autonmico, deberamos hablar de diecisiete, presididos por
sus respectivos Estatutos de Autonoma. Ahora bien, todos ellos son parte integrante del
ordenamiento jurdico estatal espaol latu sensu, segn bien recuerda el art. 147.1 CE, que al
hablar de los Estatutos dispone que el Estado los reconocer y amparar como parte integrante de
su ordenamiento jurdico"'.
B) La ausencia de un derecho constitucional a la autodeterminacin.
Como escribi el profesor Trujillo, el derecho a la autonoma es un derecho subordinado a la
soberana". Se lamenta este autor de que no se hubiera incorporado al texto constitucional una
declaracin anloga a las contenidas en la constitucin francesa. A nuestro juicio hubiera sido
reiterativo.
C) La unidad del orden econmico y del mercado.
Estamos en presencia de un principio no enunciado con clara rotundidad en ningn precepto
constitucional, pero que se ha construido jurisprudencialmente por el Tribunal Constitucional en

136
base a los numerosos preceptos de nuestra Lex superior que dan por supuesta una concepcin
constitucional de un nico orden econmico bsico en el territorio nacional. Tal es el caso de los
arts 131. 1, 138.2, 139.2, 148.1,13, 149. 1, 6, 7, 10, 11, 13, 14, Ese nico orden econmico
nacional se considera necesario por el Tribunal Constitucional para que el reparto de competencias
entre el Estado y las CCAA no tenga efectos disfuncionales.
Del art. 139 CE el TC extrae la doctrina que los principios bsicos del orden econmico sern de
aplicacin unitaria. Del art. 149.1.13 deduce que la competencia estatal de coordinacin econmica
ha de compatibilizarse con ciertas competencias econmicas.
1.3. La igualdad de derechos y obligaciones de los espaoles.
Es un principio que para un sector de la doctrina constituye una mera faceta del principio de
unidad. La Constitucin (art, 11) lo consagra como valor superior del ordenamiento jurdico y a su
vez consagra, en el art, 14, del Ttulo I, la igualdad ante la ley de los espaoles.
La igualdad de derechos y obligaciones de los ciudadanos, que el art 139 1 CE precepta as:
Todos los espaoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del
Estado, est complementado por el del art 149.1, 1, que confa al Estado competencia exclusiva
sobre la regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos los espaoles en
el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales Lo que
lgicamente ha de entenderse referido exclusivamente a los derechos y deberes fundamentales,
pero no a otros derechos que puedan estar afectados por el diverso contenido de las leyes de las
CCAA.
Otra faceta de la igualdad de derechos en el territorio estatal la garantiza el art 139 2 CE,
cuando ordena que: Ninguna autoridad podr adoptar medidas que directa o indirectamente
obstaculicen la libertad de circulacin y establecimiento de las personas y la libre circulacin de
bienes en todo el territorio espaol En lo que respecta a las personas, obviamente se trata de una
reiteracin de lo ya garantizado en el art 19. 1 CE (con cobertura de posible recurso de amparo),
que se explica porque el constituyente la utiliza como percha de la que colgar la prohibicin de
obstaculizar la libre circulacin de bienes, que -a diferencia de la de personas-no es un derecho
fundamental
El Tribunal Constitucional ha aadido que no toda incidencia en dichos derechos debe ser
considerada como un obstculo, ya que para ello o bien la finalidad de obstaculizar el ejercicio de
los referidos derechos ha de perseguirse intencionadamente, o bien las consecuencias objetivas de
las medidas adoptadas impliquen el surgimiento de obstculos que no guardan relacin con el fin
constitucionalmente lcito que aqullas persiguen.
1.4. El principio de solidaridad.
La proclamacin bsica de este principio se efecta en el art. 2 CE que reconoce y garantiza el

derecho de la autonoma de las nacionalidades y regionesy la solidaridad entre todas ellas
La concrecin del contenido dispositivo de este principio se encuentra en el art. 138 CE. El
Estado garantiza la realizacin efectiva del principio de solidaridad, velando por el establecimiento
de un equilibrio econmico adecuado y justo, entre las diversas partes del territorio espaol, y
atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular. Las diferencias entre los Estatutos
de las distintas CCAA no podrn implicar, en ningn caso, privilegios econmicos o sociales.
El principio de solidaridad es un principio social, tico y poltico, que parte de reconocer
tcitamente que todas las Comunidades no son iguales. Es tanto un lmite a las competencias de las
CCAA, como un factor de equilibrio entre la autonoma de las regiones y la indisoluble unidad de la
Nacin espaola. Su contenido ms importante es el financiero, cuyo instrumento para hacerlo
efectivo y corregir equilibrios econmicos interterritoriales, es el Fondo de Compensacin (art.
156.1).
137
1.5. El principio de autonoma.
Es el acceso a determinadas cotas de autogobierno poltico y descentralizacin administrativa

previstos en la Constitucin y concretados en los respectivos Estatutos de Autonoma.
La jurisprudencia inicial del Tribunal Constitucional procur acotar el concepto de autonoma As
declar que la autonoma hace referencia a un poder limitado, aadi que autonoma no es
soberana, y manifest igualmente que dado que cada organizacin territorial dotada de poder
autnomo es una parte del todo, en ningn caso el principio de autonoma puede oponerse al de
unidad, sino que es precisamente dentro de ste donde alcanza su verdadero sentido, como
expresa el artculo 2 de la Constitucin.
A) El titular de la autonoma.
A este respecto, importa recordar que el art 2 de la Constitucin nos habla del derecho a la
autonoma de nacionalidades y regiones, que la Constitucin, en el mismo precepto, reconoce y
garantiza. Sin embargo, el criterio de los constituyentes es muy elstico. Se juega con una cierta
equivocidad, tanto en lo referente a la titularidad de la autonoma, como a la ndole histrica de
sta.
Pero, en la prctica, la CE, reconoce la titularidad del derecho a la autonoma, en el art 143:
a) A las provincias limtrofes con caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes.
b) A los territorios insulares.
c) A las provincias con entidad regional histrica.
Estamos ante un reconocimiento -mediante frmula que se prestaba a soluciones artificiosas-en
el que podan encontrar apoyatura la totalidad de las Comunidades Autnomas uniprovinciales,
desde las que realmente gozaban de tal carcter (Navarra), hasta otras que histricamente
pertenecieron siempre al Reino de Castilla (Cantabria o La Rioja), pasando por el caso de Murcia,
que se desgaj de Albacete, provincia con la que en su da configur el llamado Reino de Murcia.
La STC 100/1984, de 8 de noviembre resolvi negativamente las pretensiones que a este respecto
plante Segovia. La conciencia de tal artificialidad llev a los constituyentes a incluir un supuesto
paralelo, al que nos referiremos seguidamente.
d) Territorios aludidos en el art 144. a) CE, cuyo mbito no supere al de una provincia y que no
cumplan los requisitos del apartado anterior (a saber, entidad regional histrica) El caso
paradigmtico es el de Madrid.
e) Territorios mencionados en el art 144 b), que no estn integrados en la organizacin
provincial. Previsin que contemplaba no slo los supuestos de las ciudades de Ceuta y Melilla
(tambin incluibles en el apartado anterior), sino especialmente redactada, ya en 1978 a la medida
de Gibraltar, cuya reincorporacin a Espaa ha estado muy presente en la mente de los
constituyentes.
Queda en definitiva claro que no se est reconociendo, asegurando o reponiendo una situacin
histrica anterior, sino instituyendo un nuevo sistema de autogobierno autonmico a los sujetos y
con los rganos y competencias que la Constitucin indicar, aunque sea en los trminos de un
proceso abierto a concretar en los Estatutos de Autonoma y restantes leyes configuradoras de lo
que se ha dado en llamar el bloque de constitucionalidad
B) Autonoma normativa.
La raz etimolgica de la palabra autonoma, nos pone sobre la pista de que la misma alude a la
capacidad de las Comunidades Autnomas de dictar normas propias, todo un subordinamiento
jurdico, que pende de sus respectivos Estatutos (y, por supuesto, en ltima instancia de la
Constitucin), en el que, a imagen y semejanza del Estado encontramos normas con rango de ley y
otras de naturaleza reglamentaria, todo ello ordenado conforme a su propia jerarqua normativa.
Sin autonoma normativa hubiera podido existir un Estado dotado de descentralizacin
administrativa pero nunca un Estado con Comunidades provistas de autonoma poltica propiamente
dicha.

138
C) Organizacin interna con respeto al principio de homogeneidad.
Obviamente la autonoma es, ante todo, capacidad de autogobierno, ello supone tanto una
capacidad de elaborar y aplicar una orientacin poltica propia en el mbito de sus competencias,
como ejercer una potestad administrativa, pasando por su capacidad de ordenar los rganos que
desempeen tales funciones, de acuerdo con lo previsto en los respectivos Estatutos de Autonoma.
Ahora bien, la facultad de autoorganizacin est limitada por el principio de homogeneidad, que
no permite que la estructura de las Comunidades Autnomas sea dismil de la del Estado central,
cuyos principios organizativos, de esta forma, se irradian sobre los Entes territoriales autnomos,
cuya organizacin no ha de ser idntica a la del Estado central, pero s homognea. Ahora bien por
homogeneidad no debe entenderse estricta uniformidad, solucin ms propia de una
descentralizacin administrativa en el seno de un Estado unitario.
D) Autonoma financiera.
El principio de autonoma tiene una importante vertiente econmica, ya que, aunque tenga un
carcter instrumental, la amplitud de los medios determina la posibilidad real de alcanzar los fines.
El soporte material de la autonoma son sus ingresos financieros y el principio de la suficiencia de
los recursos. La autonoma en gasto y/o endeudamiento, est limitado por el nuevo contenido
dispositivo del artculo 135 CE, y obviamente est progresivamente constreido por el proceso de
institucionalizacin de la Unin Europea. Este principio tiene su desarrollo en los arts 156 a 158 CE.
2. REMISIN AL ESTUDIO DE LAS VAS DE ACCESO A LA AUTONOMA.
Hoy, el mapa autonmico est completamente desarrollado y de todas las previsiones

constitucionales sobre el acceso a la Autonoma, tan solo la DT 4 sobre posible incorporacin
de Navarra al Pas Vasco, probablemente nunca tenga virtualidad, y la relativa a Gibraltar tiene
una dimensin territorial meramente simblica.
Si por algo se singulariza nuestra ordenacin constitucional del poder territorial es por
plasmar el pacto constituyente sobre un proceso a desarrollar para alcanzar un sistema
autonmico y no por recoger un modelo, que fue imposible convenir en sede constituyente.
A la autonoma se accede por diferentes caminos establecidos conforme a lo previsto en los
arts. 143.2 y 151.1. A la dualidad de vas de acceso se corresponde en la Constitucin con dos
niveles inicialmente distintos de autonoma (limitadas y plenas).
3. REMISIN AL ESTUDO DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMA.
Para la CE los Estatutos sern la norma institucional bsica de cada CCAA y el Estado los
reconocer y amparar como parte integrante de su ordenamiento jurdico (147.1 CE).
4. INSTITUCIONES POLTICAS DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS. (*)
4.1. Criterios constitucionales bsicos.
Nuestra Constitucin, como la inmensa mayora de las Constituciones federales, parte del
llamado principio de homogeneidad, que imprime la orientacin de que la forma poltica de los
Estados miembros (en nuestro caso, CCAA) sea anloga a la del Estado central.
Hoy, cuando Espaa es miembro de pleno derecho de la Unin Europea, este principio de
homogeneidad no slo tiene una faceta ad intra del Estado espaol, sino otra ad extra, es decir, en
el mbito de la Unin Europea. Ciertamente, los Estados miembros han de estar estructurados
polticamente de forma que respeten ciertos principios democrticos y los derechos fundamentales.
El art, 152 1 CE concreta el principio de homogeneidad al definir los lmites a la potestad de
organizacin institucional de las CCAA dotadas de autonoma plena por la va rpida del art 151., de

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la siguiente forma: En los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el artculo
anterior, la organizacin institucional autonmica se basar en una Asamblea Legislativa, elegida
por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representacin proporcional que asegure,
adems, la representacin de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con
funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus
miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la direccin del Consejo de Gobierno, la
suprema representacin de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aqulla. El
Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno sern polticamente responsables ante la
Asamblea
La generosidad de este precepto constitucional se percibe tambin comparndolo con artculos
sobre este punto de Constituciones federales modernas.
Sobre los rganos institucionales de las CCAA que accediesen a la autonoma por la va
ordinaria o lenta del art, 14,3 CE, no hay ms que una previsin constitucional muy abierta: Segn
el art 148 1 CE las CCAA podrn asumir la organizacin de sus instituciones de autogobierno.
No estamos de acuerdo con los prestigiosos autores que sostienen que estamos ante una
paradoja aparente y que la imperatividad del art 152. 1 es absoluta. Sera -nos dicen-
inconstitucional, por violacin del artculo 152 1, cualquier norma estatutaria de cualquier
Comunidad Autnoma que contraviniese el mandato de homogeneidad que dimana del artculo 152
l Lo cierto es que tanto de la literalidad del primer inciso del art 152 1, como -lo que es ms
relevante-desde la voluntad de los constituyentes, hay que llegar a la conclusin de que nuestra lex
normarum procur dejar la puerta abierta a que algunos Estatutos (se pensaba sobre todo en
Comunidades uniprovinciales, como Madrid, Cantabria, La Rioja) pudieran prescindir, por razones
de racionalizacin econmica y funcional, de tener una Asamblea Legislativa. Era un planteamiento
poco realista, pero desde luego es el que se hicieron las Cortes Constituyentes.
Una cosa es, a nuestro entender, que exista, como creemos, un principio implcito de
homogeneidad vertical en nuestra Constitucin y otra, muy diferente, que exista tal principio en
dimensin horizontal, desde el da de su entrada en vigor, entre las diferentes Comunidades
autnomas, lo que negamos, precisamente a la vista de los arts 151 y 152, y Disposicin transitoria
segunda CE, que establecen dos vas de acceso a la autonoma y, consecuentemente dos tipos de
Comunidades, aunque slo sea a los efectos iniciales
La ingenua esperanza depositada por las Cortes Constituyentes en que algunas pequeas
Comunidades Autnomas ahorrasen los gastos que conlleva organizar y mantener una Asamblea
Legislativa, se percibe, por ejemplo, en la redaccin dada al art 69.5 CE, que, al regular la
designacin de los llamados Senadores autonmicos, dispone que su designacin corresponder a
la Asamblea Legislativa o, en su defecto, al rgano colegiado superior de la Comunidad
Autnoma... Igualmente, el en su caso que se desliza en el art, 162.1,a) CE es otra buena
prueba de que para los Constituyentes la existencia de una Asamblea Legislativa no era obligatoria
en aquellas Comunidades constituidas al margen del itinerario descrito en el art. 151.
4.2. La Asamblea legislativa.
Ningn precepto de la Constitucin prohiba que una Comunidad dispusiera de Asamblea

Legislativa, Y, en consecuencia todas se dotaron de ella en sus respectivos Estatutos, con las nicas
excepciones de los Estatutos de Autonoma de Ceuta y Melilla, que establecen sendas Asambleas
representativas, privadas de potestad normativa, salvo en el mbito de los correspondientes
reglamentos parlamentarios.
El marco del art 152.1 es muy abierto, pues se limita a referirse a una Asamblea Legislativa,
elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representacin proporcional que
asegure, adems, la representacin de las diversas zonas del territorio.
En primer trmino, se prev una Asamblea Legislativa (en singular). El vocablo Asamblea no
es sinnimo de Parlamento, sino de Cmara, por lo que es obvio que la Constitucin opta, con
140
muy buen sentido, por el unicameralismo de las CCAA, apartndose de los desprestigiados, caros y
lentos bicameralismos de ciertas provincias federadas, como las argentinas.
En segundo lugar, se dispone que la eleccin ha de hacerse por sufragio universal (trasunto
del art, 23 CE). En nuestro criterio, son requisitos implcitos, irradiados desde la Constitucin en
base al principio de homogeneidad,
En tercer y ltimo lugar, se prescribe un sistema de representacin proporcional que asegure,
adems, la representacin de las diversas zonas del territorio. Si el art. 68 CE, dedicado a la
composicin del Congreso de los Diputados slo opta por la representacin proporcional y no
establece ningn mtodo tcnico en concreto, no puede extraar que el art 152.1 siga el mismo
criterio. No se opta por la demarcacin provincial (aunque la gran mayora de los Estatutos s lo
hayan hecho), lo cual es explicable pues los constituyentes ramos conscientes tanto de que en las
Comunidades uniprovinciales haba que permitir optar entre el distrito nico (Madrid) o el de zonas
territoriales infraprovinciales (casos de Asturias o Murcia), como de que existiran Comunidades
Autnomas insulares, cuyas demarcaciones vendran en gran medida impuestas por la geografa.
De otra parte, el ancho marco constitucional permite que los Estatutos de Autonoma y la legislacin
electoral autonmica opten por la proporcionalidad pura o primen -como se hace a nivel estatal-
zonas territoriales menos pobladas; ello sucede, por ejemplo, en el Pas Vasco, donde el esfuerzo
nacionalista por integrar la provincia ms castellanizada, lava, no slo explica que la capital se
haya residenciado en Vitoria, sino el que las tres provincias (llamadas en el Estatuto territorios
histricos) tengan la misma representacin, lo que prima la representacin de la menos densa
poblacin alavesa. Pero el estudio de las diversas legislaciones electorales autonmicas permite
concluir que prevalece la nota de homogeneidad. Entre las frmulas utilizadas se cuenta la de
establecer un mnimo por circunscripcin incrementable por criterios poblacionales, o previsiones de
interrelacin entre circunscripciones. Corresponde a las CCAA, como materia electoral en exclusiva,
el mbito del marco territorial de eleccin, en nmero de escaos de la Asamblea, los criterios de
distribucin territorial y la frmula electoral. Algunas normativas autonmicas han consagrado
grandes desigualdades en el valor del voto que han sido avaladas por el TC.
Sobre las funciones de la Asamblea Legislativa autonmica, de la CE pueden deducirse:
La potestad legislativa, consistente en dictar disposiciones normativas con fuerza de ley.
La eleccin del Presidente de la Comunidad Autnoma
La exigencia de responsabilidad poltica al Presidente y a los miembros del Consejo de Gob.
La designacin de Senadores, conforme a lo previsto en el art, 69.5 CE
La iniciativa legislativa en el mbito estatal, en los trminos del art 87.2 CE
La legitimacin activa para interponer recurso de inconstitucionalidad (art 162.1.a).
La iniciativa de reforma constitucional (art 166 CE).
Obviamente otras muchas funciones de las Asambleas Legislativas les han sido atribuidas por
los respectivos Estatutos de Autonoma, como la trascendente de aprobar los presupuestos anuales.
Entre tales funciones se encuentra tambin, naturalmente, la de elaborar y aprobar sus propios
reglamentos
Sobre la titularidad para dictar las correspondientes normas electorales, parece haber consenso
en que se trata de una competencia compartida (las bases corresponden al Estado -art 149 1,1a
CE-y se contienen en la LOREG).
4.3. El gobierno.
El primer apartado del tantas veces citado art 152.1 CE, acaba disponiendo que los Estatutos
de Autonoma incluirn tambin un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas
y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que
corresponde la direccin del Consejo de Gobierno, la suprema representacin de la respectiva
Comunidad y la ordinaria del Estado en aqulla, El Presidente y los miembros del Consejo de
Gobierno sern polticamente responsables ante la Asamblea,
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Del mandato constitucional transcrito se desprende que los rganos ejecutivos autonmicos
insertos en un sistema parlamentarista de ejecutivo colegiado con Presidente preeminente, de corte
anlogo al contemplado para el conjunto del Estado en los arts 98 y 99 CE-son dos: El Presidente
(tambin citado en art. 155,1 CE) y el Consejo de Gobierno, igualmente aludido en los arts. 69.5 y
162.1.a, CE
El Presidente
Es aludido en el art 152 1 CE a los efectos de asegurar:
Que necesariamente haya de ser elegido de entre los miembros de la Asamblea Legislativa
por la misma (origen parlamentario) Se excluye tanto la posibilidad de un Presidente surgido, por
ejemplo, de propuestas de municipios o comarcas, como la de un Presidente que previamente no
haya pasado por las urnas en las ltimas elecciones autonmicas, La Constitucin no establece el
procedimiento de eleccin ni el tipo de mayora exigible Los Estatutos siguen, en lneas generales,
la pauta que el art 99 CE establece para elegir por el Congreso de los Diputados al Presidente del
Gobierno,
Que su nombramiento formal lo efecta el Rey, que, por supuesto, nombra pero no elige
(pues se nombra un alto cargo pblico de una Comunidad Autnoma del Estado Espaol, cuyo ms
alto representante es el Jefe del Estado) Obviamente, el acto formal del Rey est sujeto a refrendo
(art 64 CE),
Que preside y dirige la accin del Consejo de Gobierno y, en consecuencia, tanto el
Presidente como los miembros del Consejo responden polticamente ante la asamblea (sistema
parlamentario propiamente dicho). A falta de mayor precisin, los Estatutos han seguido
mimticamente el sistema de relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales a efectos de
mociones de censura y cuestiones de confianza (Ttulo V CE), con la sola excepcin de aquellos
Estatutos (Castilla-la Mancha y Comunidad Valenciana) que admiten que a una cuestin de
confianza se vincule la aprobacin de un proyecto de ley.
Que asume la suprema representacin de la respectiva Comunidad Autnoma y la ordinaria
del Estado en aqulla.
El Consejo de Gobierno.
Es el rgano colegiado ejecutivo de las CCAA, cuyos miembros, de conformidad con la
preeminencia de su Presidente (apuntada, como hemos visto, en el art, 152.1 CE), una vez elegido,
son nombrados libremente por ste.
Son funciones propias del Consejo de Gobierno las ejecutivas, como se desprende de su rtulo,
encabezar las administrativas, as como cuantas le atribuya el respectivo Estatuto u otras leyes..
La Constitucin expresamente le confiere legitimacin para interponer recurso de
inconstitucionalidad (art. 162.1.a).
4.4. Otras instituciones.
El Poder judicial y las Comunidades Autnomas

Los dos ltimos prrafos del art. 152.1 CE disponen: "Un Tribunal Superior de Justicia, sin
perjuicio de la Jurisdiccin que corresponde al Tribunal Supremo, culminar la organizacin judicial
en el mbito territorial de la Comunidad Autnoma. En los Estatutos de las Comunidades
Autnomas podrn establecerse los supuestos y las formas de participacin de aqullas en la
organizacin de las demarcaciones judiciales del territorio. Todo ello de conformidad con lo previsto
en la Ley Orgnica del Poder Judicial y dentro de la unidad e independencia de ste.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 123, las sucesivas instancias procesales, en su caso,
se agotarn ante rganos judiciales radicados en el mismo territorio de la Comunidad Autnoma en
que est el rgano competente en primera instancia".
La Constitucin en su art. 117 .5 proclama el principio de ''unidad jurisdiccional", que, amn de
impedir la existencia de jurisdicciones especiales, garantiza que el Poder Judicial es nico para todo
el territorio del Estado.
142
Dicho en otras palabras, no existen rganos judiciales propios de las Comunidades Autnomas.
Esta unidad est reiteradamente reconocida por el Tribunal Constitucional, quien adems recuerda
que el gobierno de aqullos tambin est unificado y corresponde al Consejo General del Poder
Judicial.
De otro lado, el art. 149.1,5 CE confa al Estado la competencia exclusiva sobre la materia de
"Administracin de Justicia.
A la vista de cuanto antecede, fcil es comprender que la competencia de las CCAA en materia
judicial, como impone el art. 152.1 CE, se limita a que puedan participar en las demarcaciones
judiciales de su territorio, de conformidad con lo previsto en la LOPJ y dentro de la unidad e
independencia del Poder judicial. Las CCAA carecen de competencia en materia de planta judicial; la
determinacin de las demarcaciones judiciales es una operacin complementaria del
establecimiento de la citada planta judicial, que fija en abstracto los tipos o clases de rganos
jurisdiccionales a los que se va a encomendar el ejercicio de la potestad jurisdiccional y determina
en concreto el nmero de rganos que, dentro de cada uno de los tipos definidos de forma
abstracta, se van a asentar en todo el territorio nacional. A tal fin, las CCAA participarn en la
organizacin de la demarcacin judicial de sus territorios respectivos, remitiendo al Gobierno de la
Nacin, a solicitud de ste, una propuesta de la misma en la que fijarn los partidos judiciales.
Tiene inters destacar que el Estatuto de Autonoma de Catalua de 2006 cre un Consejo de
Justicia, definido como rgano de gobierno del Poder Judicial en Catalua y que hubiera actuado
como rgano desconcentrado del Consejo General del Poder Judicial, pero fue declarado
inconstitucional por la STC 31/201 O, de 28 de junio.
Otros entes con relieve poltico
En las CCAA con frecuencia se han creado otros entes de relieve poltico, como lo son los
rganos asesores de las Administraciones Pblicas (a imagen y semejanza del Consejo de Estado),
los Defensores del Pueblo, los Tribunales de Cuentas, o los Consejos Econmicos y Sociales,
referidos siempre, naturalmente, a su propio mbito territorial y coordinados de una u otra forma
con sus homlogos Estatales.

143
LECCIN 15 COMPETENCIAS DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS.
1. LAS PREVISIONES CONSTITUCIONALES
1. LAS PREVISIONES CONSTITUCIONALES

Se ha escrito que el tema competencial es la pieza clave de todo el edificio autonmico. En
primer lugar, el que la autonoma poltica sea realmente tal y no mera descentralizacin
administrativa se basa en que las CCAA tengan constitucionalmente reconocido un haz de
competencias propias, que no dependen del Estado central; y, en segundo trmino, las
competencias determinan, en gran medida, el quantum del poder poltico que se atribuye a una
Comunidad Autnoma, es decir, el nivel real de autonoma.
1.1. Un sistema de dos listas bsicas
Ciertamente, no es este uno de los puntos brillantes de nuestra CE. Durante la fase
constituyente se descart el modelo federal y abandonado el de las tres listas (exclusivas Estado,
exclusivas CCAA y compartidas). Nuestra CE parte de un sistema de dos listas (148 y 149 CE),
aunque con modulaciones previstas en otros preceptos.
Antes de nada, debemos precisar dos conceptos: competencia y materia.
Por competencia entendemos la titularidad de una determinada funcin sobre cierta
materia, se trata, en consecuencia, de algo bsicamente subjetivo, pues se entra en quien es el
titular de la denominada competencia.
La materia es esencialmente objetiva, ya que reside en el objeto de una funcin pblica;
aunque las relaciones constitucionales incluyen materias de muy diversa naturaleza. La materia es
el objeto de la competencia.
A. Las materias sobre las que pueden asumir competencias las Comunidades
Autnomas
El art. 148.1 CE dispone que las CCAA podrn asumir competencias en las materias que
relaciona. Si bien la asuncin de estas competencias es facultativa, en la prctica los EEAA las han
asumido con pretensin de exclusividad.
Las competencias vienen recogidas en este mismo art. CE, debiendo destacar que
transcurridos cinco aos y mediante la reforma de sus estatutos, las CCAA podrn ampliarlas
sucesivamente, dentro del marco establecido en el art. 149 CE. Este periodo de cinco aos no opera
para el caso previsto en el art. 151.1 CE que fue el seguido por Andaluca en cuanto a su proceso
de iniciativa autonmica. Circunstancia similar se cita en la D.T. 2 CE con la idea puesta en
Catalua, Pas Vasco y Galicia.
El parmetro bsico para conocer si una competencia corresponde a una CCAA nos lo
deparar su Estatuto.
B. Las materias sobre las que el Estado tiene competencia exclusiva
Enumeradas en el art. 149.1, donde encontramos:
- Competencias con carcter absoluto: relaciones internacionales, rgimen arancelario y del
comercio exterior, Hacienda en general.
- Competencias sobre las que el Estado se reserva con carcter exclusivo solo la funcin
legislativa, compatible con que las CCAA asuman su ejecucin: propiedad intelectual e industrial.
- Competencias exclusivas del Estado sobre parte de una materia: obras pblicas de inters
general o cuya realizacin afecte a ms de una CCAA.
- Competencia exclusiva del Estado limitada no a toda la actividad normativa sino solamente a
la legislacin bsica, como sucede con la legislacin bsica sobre proteccin del medio ambiente,
montes, aprovechamientos forestales y vas pecuarias.
- Competencias concurrentes: hay titularidad en favor tanto del Estado como de las CCAA.

144
1.2. Dispositivos constitucionales complementarios de atribucin de competencias
A) Las competencias residuales

Estas categoras de competencias suelen figurar en las Constituciones federales, para prever
que la titularidad de las competencias no previstas en aqullas corresponder a la Federacin o, por
el contrario, a los Estados federados.
Nuestra clusula residual de asignacin de competencias se contiene en el art. 149. 3 CE, que,
tras disponer que las materias no atribuidas expresamente al Estado por la Constitucin podrn
corresponder a las CCAA, dispone que: "La competencia sobre las materias que no se hayan
asumido por los Estatutos de Autonoma corresponder al Estado". Esta es la clusula constitucional
que la doctrina da en llamar residual o de cierre.
Como destaca el TC, este precepto est destinado a no fijar las competencias del Estado y de
las CCAA, sino a solucionar los conflictos que puedan producirse en aplicacin de las normas
respectivas y que no hayan de resolverse mediante la declaracin de inconstitucionalidad de una de
ellas.
B) Referencia al complemento de la clusula residual por la de prevalencia del
Derecho estatal y por el carcter supletorio del Derecho del Estado
El art. 149.3 CE, tras instaurar la clusula residual, que acabamos de estudiar, establece dos
disposiciones significativas:
a) Las normas estatales prevalecern, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades
Autnomas en todo lo que no est expresamente atribuido a la exclusiva competencia de stas.
b) El Derecho estatal ser, en todo caso, supletorio del Derecho de las Comunidades
Autnomas.
C) La posibilidad de transferencias o delegaciones por el Estado mediante L.O.
El singular art. 150.2 CE, como ya sabemos, dispone que el Estado "podr transferir o delegar
en las Comunidades Autnomas, mediante ley orgnica, facultades correspondientes a materia de
titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegacin. La
ley prever en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, as como las
formas de control que se reserve el Estado".
D) la va de incorporar derechos instituida en los nuevos Estatutos de Autonoma
Nuestra Constitucin parti (art. 149.1.1a) de reservar al Estado la regulacin bsica de
derechos y obligaciones fundamentales, as como su proteccin jurisdiccional ordinaria o a travs
del Tribunal Constitucional. Y ello era uno de los rasgos que diferenciaba a nuestro Estado
Autonmico de un viejo Estado federal.
Pero una de las sorpresas que aportaron los nuevos Estatutos (de 2006 en adelante) es la
incorporacin de declaraciones estatutarias de derechos. Estas nuevas declaraciones de derechos
recogidas en los Estatutos de Autonoma de la ltima hornada en principio no deban afectar al
mapa de distribucin de competencias; sin embargo, caba temer que ello pudiera tener
excepciones ms o menos polmicas, entre las que podan researse los llamados derechos
lingsticos. As, por ejemplo, del tratamiento que consagra el nuevo Estatuto de Catalua del
derecho y el deber de conocer y usar el cataln se pueden derivar ciertos efectos competenciales,
por ejemplo, en materia de seleccin y nombramientos de funcionarios incluso de los rganos de la
Administracin Pblica central presentes en Catalua, lo que abarca incluso a la Administracin
electoral Estado, a magistrados, fiscales, notarios, registradores mercantiles y de la propiedad,
amn de entidades, empresas y establecimientos abiertos al pblico, lo que se complementa con la
inmersin lingstica de los alumnos de los diversos centros de enseanza, lo que se define as
estatutariamente: "El cataln debe utilizarse normalmente como lengua vehicular y de aprendizaje
en la enseanza universitaria y en la no universitaria" (art. 35.1 ). Lo que es una singular visin de
la cooficialidad lingstica, que en buena parte ya vena practicndose desde la Generalitat.
Varios de estos puntos fueron recurridos ante el Alto Tribunal, aunque slo uno de ellos
mereci reproche de inconstitucionalidad en lo atinente a la cuestin lingstica; otros fueron
145
reinterpretados, aunque carece de sentido extenderse en ellos en este momento. As la STC
31/2010, de 28 de junio declar inconstitucional la referencia "y preferente" que se contena en el
art. 6.1 del EA de Catalua. Recordemos que dicho artculo estableca que "La lengua propia de
Catalua es el cataln. Como tal, el cataln es la lengua de uso normal y preferente de las
Administraciones pblicas y de los medios de comunicacin pblicos de Catalua, y es tambin la
lengua normalmente utilizada como vehicular y de aprendizaje en la enseanza".
E) Los "derechos histricos" de los territorios forales
La disposicin adicional primera de la Constitucin establece que "La Constitucin ampara y
respeta los derechos histricos de los territorios forales. La actualizacin general de dicho rgimen
foral se llevar a cabo, en su caso, en el marco de la Constitucin y de los Estatutos de Autonoma".
Estamos en presencia de una Disposicin redactada para el Pas Vasco y Navarra. Los
primeros pronunciamientos importantes del Tribunal Constitucional sobre este punto tuvieron lugar
en 1984, cuando el Juez de la Constitucin sostuvo, en un primer momento, que los territorios
forales son titulares de derechos histricos respetados, amparados y sujetos a actualizacin en el
marco de la Constitucin y de los Estatutos de Autonoma. A lo que aada que "la delimitacin de
la competencia de tales territorios podr exigir una investigacin histrica acerca de cules sean
tales derechos. Poco despus, en el mismo ao, matiza sustancialmente tal doctrina al declarar, al
hilo del recurso interpuesto contra la ley vasca de Territorios Histricos que los llamados derechos
histricos no podan considerarse como un ttulo autnomo del que puedan deducirse especficas
competencias.
Esta segunda tesis jurisprudencial fue objeto de confirmacin en 1988, pero el propio Tribunal
Constitucional, en 1990 da un paso atrs y retoma a su primitiva tesis acerca de que el concepto de
"derecho histrico" apela a un cierto contenido competencial que vendra siendo ejercido de forma
continuada por la institucin foral y reconocida por el Estado.
Por ltimo, es importante destacar la discutible reforma de la LOTC de 2010 que atribuy el
control jurisdiccional de las normas fiscales forales al Tribunal Constitucional, cuestin sobre la que
se nos plantean dudas de constitucionalidad, crendose de esta forma un nuevo proceso
constitucional en el que luego entraremos con ms detalle.
2. LA ASUNCIN DE COMPETENCIAS POR LOS ESTATUTOS DE AUTONOMA
2.1. La dinmica poltica de conquista de competencias
Aprobados los 17 Estatutos de las CCAA, el reparto territorial del poder poltico, qued
inicialmente completado. Trece de ellas asumieron en un primer momento las competencias del art.
148.1 y otras cuatro (Andaluca, Catalua, Pas Vasco y Galicia), las de ese mismo artculo y
aquellas que consenta el 149.1 CE.
Las tcnicas para ampliar al mximo el contenido competencial de las autonomas
bsicamente fueron dos:
a) De una parte, la comprensible de sacar el negativo del art. 149.1 CE, para asumir las CCAA
cuantas competencias no se reservaban en exclusiva al Estado. Se trataba de vaciar de contenido
lo dispuesto por el art. 149.2, conforme al cual: La competencia sobre materias que no se hayan
asumido por los EEAA corresponder al Estado.
b) De otra, incorporando la curiosa tcnica de atribuir a la CCAA una competencia exclusiva
del Estado a la CA, tambin como exclusiva, aadiendo (mediante una socorrida expresin, sin
perjuicio) la salvedad de la competencia exclusiva que sobre la misma materia al Estado reconoca
el art. 149.1 CE. Este artilugio ha llevado a convertir estas competencias en compartidas (aceptado
por TC).
Dicho en otros trminos, la redaccin de los EEAA fue ms una operacin de reivindicacin
poltica que una tarea de acadmica de ndole tcnico-jurdica.

146
2.2. El principio de indisponibilidad de las competencias asumidas por una
Autonoma en su Estatuto
a) El acceso a la autonoma no se concibi en la CE como obligatorio, sino como una

posibilidad de autogobierno de la que se poda o no disponer. Una vez ejercido este derecho, el
Estatuto podr asumir ms o menos competencias, con lo cual se aplicaba una suerte de principio
dispositivo. Una vez aprobado el Estatuto, tal principio expira.
b) Las competencias de las CCAA son, en puridad, competencias de atribucin, o, si se
prefiere, son competencias que han tenido que ser objeto de asuncin en su propio Estatuto o de
atribucin ulterior.
c) Resulta factible que una CCAA haya asumido una competencia y que, sin embargo, en la
prctica no se haya ejercido, bien porque se encontrase pendiente de ejecucin el traspaso de los
servicios correspondientes, bien porque la comunidad hubiera adoptado una actitud pasiva, como
sucede cuando no regula la materia, circunstancia sta a la que damos en llamar anomia
autonmica.
d) Una vez asumida una competencia por una CA, ope legis e ipso iure, la adquisicin es
definitiva, como declar el TC. No podr ser retrotrada al Estado por obra del legislador ordinario
estatal. Luego las competencias no son disponibles. Es lo que se denomina principio de la
indisponibilidad de las propias competencias en lo que a titularidad se refiere.
El legislador estatal slo puede incidir en el mbito de la delimitacin competencial entre el
Estado y las CCAA, cuando existe una expresa previsin constitucional o estatutaria al efecto.
e) La tcita aquiescencia de su titular a un acto de otro ente que las desconozca o vulnere
nunca pude ser entendida como renuncia, de manera que tal competencia puede ser reivindicada
por su titular en el futuro, incluso ante el propio TC.
2.3. Los denominados ttulos competenciales horizontales
Estamos ante un supuesto en que la competencia del Estado se concibe en trminos tan amplios
que afectan a un gran nmero de materias, entre las que se pueden encontrar algunas que hayan
sido asumidas por las CCAA como propias, incluso con carcter exclusivo.
El caso ms relevante es el previsto en el art. 149.13: Bases y coordinacin de la planificacin
general de la actividad econmica: vivienda, agricultura, turismo, retribuciones funcionarios y otras.
3. LAS MODIFICACIONES EXTRAESTATUTARIAS DE LA DISTRIBUCIN DE

COMPETENCIAS.
El carcter evolutivo de nuestro Estado Autonmico deja abierta sus puertas a la

reivindicacin permanente. Nuestra Constitucin ni cerr el proceso autonmico, ni estableci
ningn mecanismo para su cierre. Podemos contemplar diversas fases en el desarrollo autonmico
que coinciden con las diversas mayoras parlamentarias existentes en nuestro pas. La posicin
formal del TC es que la adhesin de Espaa a las Comunidades Autnomas no distorsiona el
sistema de competencias, aunque la realidad puede ser otra.
3.1. El carcter evolutivo de nuestro sistema autonmico
El carcter evolutivo supone el trnsito de uno de los Estados ms centralizados de Europa

hacia un Estado con muy amplias autonomas, hecho que no poda llevarse a cabo de la noche al
da, por lo que fue necesario un periodo de transicin.
La Constitucin al estar hurfana de un autntico modelo autonmico, deja abiertas las
puertas a la reivindicacin permanente, lo que conlleva ciertos elementos de inseguridad jurdica. Ni
cerr el proceso autonmico, ni estableci ningn mecanismo para su cierre en algn momento
147
posterior, pese a que es una finalidad propia de toda Constitucin dotar de estabilidad a los rganos
que instaura y a las funciones que a los mismos se asignan. En ningn pas occidental permanece
abierto este proceso como lo est en Espaa.
Tras aprobarse los respectivos EEAA, lejos de cristalizarse el mapa de competencias
territoriales, el mismo ha sufrido un proceso evolutivo, sobre el que estamos obligados a constatar
tanto sus etapas o fases como la incidencia de nuestra presencia en la UE sobre el cuadro
competencial.
3.2. Las fases de la evolucin competencial del Estado autonmico
Son varias las fases en que podemos estructura este proceso evolutivo:
a) Fase inicial, hasta 1983: Aprobacin de los EEAA a la Ley de Proceso Autonmico (LPA).
Los primeros Estatutos fueron el vasco y el cataln (1979) y los ltimos los de Extremadura, Islas
Baleares, Madrid y Castilla Len (1983). Se aprueba una ley clavo en este proceso, LO 2/1980 de
Financiacin de las CCAA (LOFCA). Destacar los acuerdos autonmicos (UCD PSOE) de 1981 que
desembocaron en la aprobacin de la LOAPA, declarada casi completamente inconstitucional por el
TC. Se cierra este periodo durante el gob. de mayora absoluta del PSOE con la aprobacin de LPA.
b) Etapa de mayora absoluta del PSOE, de 1983 a 1993 (II-IV Legislatura), presidida
por un gran proceso de transferencias de servicios y recursos a favor de las CCAA. En sus
momentos finales se registran los Acuerdos autonmicos de 1992 (PSOE PP), que permitieron
incrementar el techo competencial de las CCAA del art. 143 CE, mediante L.O.
c) Fase de gobiernos del PSOE y del PP apoyados en mayora relativa, de 1993 a
2000 (V-VI Legislatura). Las minoras nacionalistas pasan a disponer de un poder poltico
significativo, que permite ciertos incrementos de transferencias adicionales de servicios y recursos,
as como la apertura del debate de la reforma del Senado, as como poner las bases a la llamada
corresponsabilidad fiscal y el pacto local.
d) Mayora absoluta del PP, de 2000 a 2004 (VII Legislatura), con disminucin influencia
minoras nacionalistas, ciertos avances de corresponsabilidad fiscal y un nuevo impulso a la
tendencia de federalizacin homogeneizadora con traspaso de competencias sanitarias (2002)
e) Gobiernos del PSOE en minora, de 2004 a 2011 (VIII-IX Legislaturas), la primera
legislatura se caracteriz por el impulso de una nueva generacin de EEAA, al calor de tres
Propuestas de Reforma del Parlament de Catalua. Las razones del nuevo Estatuto de Catalua se
basan en el marcado nacionalismo de la clase poltica catalana y la bsqueda de ms poder poltico
(competencias) y recursos financieros. Finalmente recurrido, dio lugar entre otras a la STC 31/2010.
El apuntado proceso de aprobacin del Estatuto Cataln explica que acabase aprobndose los
Estatutos valenciano, Islas Baleares, Andaluca, Aragn, Castilla y Len y Extremadura.
El segundo Gobierno de Zapatero termin con la reforma del art. 135 CE, la segunda en los
aos de vigencia de nuestro texto constitucional. Esta reforma elev el principio de estabilidad
presupuestaria como elemento al que adecuar todas las actuaciones pblicas, prohibindose que las
CCAA incurran en dficit estructurales que superen los mrgenes establecidos por la UE.
f) Mayora absoluta del PP, 2011 a 2016 (X Legislatura), en un contexto de crisis
econmica, el desarrollo legislativo debido a la reforma constitucional se produjo con la LO 2/2012
de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Mencin especial en este periodo
requiere la decisin del nacionalismo cataln de abordar la escisin del Estado, con base en el
denominado derecho a decidir y el carcter soberano del pueblo cataln, acompaado de una
amplia batera de resoluciones del TC.
3.3. La incidencia de la Unin Europea sobre el cuadro competencial
La adhesin de Espaa (01-01-1986) a las Comunidades Europeas supuso una importante cesin
de soberana, ya prevista por nuestros constituyentes (93 CE).
148
Como la UE est inmersa en un largo y lento proceso de integracin a travs de tcnicas propias
de D internacional pblico, el Estado acapara todo el protagonismo en dicho proceso, nicos
responsables de las obligaciones dimanantes de la construccin europea, como as prev el citado
art. 93 CE.
El TC sostiene, en principio, que la adhesin de Espaa a la Unin Europea no distorsiona el
sistema constitucional de competencias estatales y de competencias asumidas por las CCAA. Ahora
bien, las competencias que se transfieren a la UE son estatales y autonmicas, en constante
expansin de transferencia de competencias, en base a la ambigedad de trminos en que se
encuentran redactados los Tratados de la Unin.
Por supuesto, las CCAA tienen que respetar el D comunitario y las competencias que va
asumiendo Bruselas, en otro caso, la que incumpliese se encontrara incursa en el supuesto de
control extraordinario y coercitivo que prev el art. 155 CE. Lo que ha sido concretado por RD
515/2013, por el que se regulan los criterios y procedimiento para determinar responsabilidades,
que se superpone frente a las hasta entonces regulaciones sectoriales y dispersas.
4. COLABORACIN, CONTROL Y CONFLICTO RESPECTO DE LA ACTIVIDAD DE

LASCOMUNIDADES AUTNOMAS. (*)
4.1. Colaboracin entre el Estado y las CCAA.
Con la Constitucin como cspide de todo el ordenamiento jurdico, encontramos dos

subsistemas, el Estatal y el Autonmico, pero no puede olvidarse que ambos integran un
ordenamiento jurdico coherente. Los puntos de tangencia entre las competencias estatales y
autonmicas son sencillamente infinitos, que pueden generar conflictos innumerables. Es obvio que
los dos subsistemas, lejos de estar incomunicados, tienen una comn articulacin en nuestro
sistema constitucional y que, en segundo trmino, las competencias del Estado y de las
Comunidades Autnomas se despliegan sobre el mismo territorio nacional y afectan a la poblacin.
El natural propsito de evitar disfuncionalidades en el sistema de ordenacin territorial del
poder ha llevado a que tanto la doctrina cientfica como el Tribunal Constitucional nos hablen unas
veces de relaciones de colaboracin y otras de funciones de coordinacin entre las Administraciones
pblicas.
De este principio de colaboracin ha deducido el Tribunal Constitucional tanto el llamado deber
de auxilio recproco: si bien el Juez de la Constitucin puntualiza que en base al mismo ni se
amplan las competencias del Estado ni se limita o condiciona el ejercicio de las competencias
autonmicas.
Tambin del principio de colaboracin deriva el deber recproco de informacin entre la
Administracin central y las autonmicas.
Este plano de coordinacin significa, como sostiene el TC, una cierta preeminencia del
coordinador (el Estado) sobre las coordinadas (las CCAA), pero no debe hacerse valer para limitar
las competencias autonmicas.
Los instrumentos de colaboracin que se han ido creando para optimizar la relacin entre
administraciones han sido muy diversos:
a) Dentro de la Administracin del Estado cabe referir la Secretara General de Coordinacin
Autonmica y Local, y dentro de sta, la Direccin General de Coordinacin Competencias con las
Comunidades Autnomas y las Entidades locales. Ello en el seno de la Secretara de Estado de
Administraciones Pblicas y el Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas. Tambin, la
Comisin Delegada del Gobierno para la Poltica Autonmica y el Delegado del Gobierno en cada
Comunidad Autnoma.
b) Particular inters reviste, dentro del Senado, la Comisin General de las Comunidades
Autnomas que tiene una amplia relacin de funciones y donde puede intervenir el Gobierno de la

149
Nacin, as como los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autnomas y en cuyo seno se
celebra un debate sobre la situacin del Estado de las Autonomas.
c) Entrando ahora en los rganos de composicin mixta de carcter multilateral:
- Debemos destacar la Conferencia de Presidentes como mximo rgano de cooperacin
poltica entre el Gobierno de la Nacin y los Gobiernos de las CCAA y las ciudades de Ceuta y
Melilla. Este rgano creado tardamente, hubo de aguardarse hasta la VIII legislatura (2004-2008).
Con este instrumento la cooperacin ganara en sistemtica, igualdad y transparencia. Tiene por
objeto debatir sobre las grandes directrices de las polticas pblicas, sectoriales y territoriales de
mbito estatal, sobre las actuaciones conjuntas de carcter estratgico y sobre los asuntos de
importancia relevante para el Estado de las Autonomas, que afecten a los mbitos competenciales
estatal y autonmico; potenciar las relaciones de cooperacin del Estado con las CCAA; impulsar y
orientar los trabajos de las Conferencias Sectoriales de otros rganos multilaterales de cooperacin.
- Tambin es preciso destacar la actuacin de las Conferencias Sectoriales como rganos de
cooperacin de composicin multilateral y de mbito sectorial que renen a miembros del Gobierno,
en representacin de la Administracin General del Estado, y a miembros del Consejo de Gobierno,
en representacin de las Administraciones de las CCAA.
d) Entre los rganos de carcter bilateral podemos resear las Comisiones de Cooperacin, de
mbito general, y que renen a miembros del Gobierno, en representacin de la Administracin
General del Estado, y a miembros del Consejo de Gobierno, en representacin de la Administracin
de la respectiva C.A. O la Junta de Cooperacin de la Comunidad Foral de Navarra y la
Administracin del Estado, las Juntas de Seguridad, Comisiones de Coordinacin en materia de
tributos, Comisiones de coordinacin en materia financiera, rganos de coordinacin bilateral
previstos en los Reales Decretos de Transferencia, etc. Los EEAA aprobados a partir de 2006 han
reforzado estos instrumentos de cooperacin.
Por su parte, entre los mecanismos de cooperacin podemos apuntar la participacin de las
CCAA en el ejercicio de la potestad legislativa por las Cortes Generales, las subvenciones
gestionadas por aqullas, los informes preceptivos previos que deben emitir o los Convenios entre
el Estado y las CCAA.
4.2. Control del Estado sobre la actividad de las CCAA. (EXAMEN)
A esta materia, dedica la Constitucin diversos preceptos, como el art 145.2, el art 150.1 y 2,
que son controles singulares y el contemplado en el art 155 que es un mecanismo de control
extraordinario.
El art. 153 prescribe los controles ordinarios: El control de la actividad de los rganos de las
Comunidades Autnomas se ejercer:
Al Tribunal Constitucional el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas
con fuerza de ley.
Al Gobierno el del ejercicio de funciones delegadas a que se refiere el apartado 2 del artculo
150, que se aplica a las funciones ejecutivas y no a las legislativas de las CCAA, previo dictamen
del Consejo de Estado que no es vinculante. Las CCAA ostentan un nmero significativo de
competencias de ejecucin de la legislacin estatal, que han asumido, con carcter propio en sus
respectivos EEAA, No es concebible que la ejecucin de una norma estatal se lleve a cabo por las
diversas Comunidades Autnomas en forma claramente dispar o contradictoria.
A la jurisdiccin contencioso-administrativa, el control de la Administracin autnoma y
sus normas reglamentarias, que abarca los actos y normas reglamentarias emanados de una
Comunidad Autnoma. Es la va ordinaria para impugnar los actos y las disposiciones
presuntamente ilegales de las Comunidades Autnomas y, para facilitar su ejercicio. Este control es
compatible con que, en las jurisdicciones civil, penal o social, se exijan las responsabilidades
pertinentes a las Administraciones Autnomas. Adems, los actos y normas reglamentarias de las
CCAA, pueden ser impugnados por el Gobierno excepcionalmente y directamente ante el Tribunal
150
Constitucional, por la va del art 161.2 CE, a los efectos de producir la suspensin automtica de la
disposicin o resolucin recurrida.
Al Tribunal de Cuentas el control econmico y presupuestario, tal y como se regula en el
ltimo apartado del art 153 CE, que trae causa de que todo el sector pblico se encuentra sujeto a
tal control, conforme al art 136 CE. Tal control es compatible con la fiscalizacin econmica y
presupuestaria que, segn lo previsto en el art 1.2 de la LO del Tribunal de Cuentas, llevan a cabo
rganos previstos a tal efecto por los EEAA. Es el caso de la Sindicatura de Cuentas de Catalua, el
Tribunal Vasco de Cuentas Pblicas, el Consejo de Cuentas de Galicia, la Cmara de Comptos de
Navarra, y la Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Autnoma Valenciana. La existencia de estos
rganos de control de cuentas autonmicas, en nada impide la actuacin directa en sus respectivos
mbitos del Tribunal de Cuentas, como ha reafirmado el Tribunal Constitucional.
Una ltima va de control del desempeo de las competencias estatutarias por el Estado la
ofrece la Alta inspeccin estatal, que los Estatutos de Autonoma reservan al Estado en materias
como: educacin, legislacin laboral], sanidad y Seguridad Social. sta, encuentra su razn de ser
en materias en que las CCAA han de organizar, administrar o dirigir servicios cuya normacin es
competencia del Estado. Para el Juez de la Constitucin, la Alta inspeccin supone atribuir al Estado
una potestad de supervisin, fiscalizacin, inspeccin o vigilancia de un conjunto de servicios,
prestaciones o actividades, aqullos que precisamente constituyen el objeto de la inspeccin. Ahora
bien, estas potestades no aaden nada que no tuviera ya el Estado, pues cuando al hilo de su
ejercicio detecte algn fallo., el Estado no podr proceder a la adopcin de ninguna medida
concreta, sino que habr de limitarse a instar la actuacin de los controles constitucionalmente
establecidos respecto a las Comunidades Autnomas.
4.3. Coercin estatal para la resolucin de conflictos.
Es el supuesto lmite que contempla el art. 155 CE, que dispone:

1. Si una Comunidad Autnoma no cumpliere las obligaciones que la Constitucin u otras leyes
le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al inters general de Espaa, el Gobierno,
previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autnoma y, en el caso de no ser atendido,
con la aprobacin por mayora absoluta del Senado, podr adoptar las medidas necesarias para
obligar a aqulla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la proteccin del
mencionado inters general.
2. Para la ejecucin de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podr dar
instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autnomas
El art 155 CE, que nos ocupa que se contemplan unos requisitos habilitantes para que el
Gobierno pueda adoptar estas medidas excepcionales:
1. Presupuesto material: El incumplimiento por una CA de las obligaciones que constitucional o
legalmente le vienen impuestas, o el incurrir en una actuacin que atente gravemente contra el
inters general de Espaa. La actuacin puede ser positiva o negativa (omisin). El sujeto de tal
conducta debe serlo el conjunto de la Comunidad de que se trate, no un mero rgano, cuyo
incorrecto proceder pueda ser rectificado por las vas ordinarias,
2. Doble presupuesto formal: Se precisa tanto el requerimiento que previamente el Gobierno
debe dirigir al Presidente de la Comunidad Autnoma, como, adems, la aprobacin del Senado por
mayora absoluta de las medidas excepcionales que el Gobierno se proponga adoptar. El art 189 del
Reglamento del Senado dispone:
a. Si el Gobierno, en los casos contemplados en el artculo 155.1 de la Constitucin,
requiriese la aprobacin del Senado para adoptar las medidas a que el mismo se refiere, deber
presentar ante el Presidente de la Cmara escrito en el que se manifieste el contenido y alcance
de las medidas propuestas, as como la justificacin de haberse realizado el correspondiente
requerimiento al Presidente de la Comunidad Autnoma y la de su incumplimiento por parte de
sta
151
b. La Mesa del Senado remitir dicho escrito y documentacin aneja a la Comisin General
de las Comunidades Autnomas, o bien proceder a constituir una Comisin conjunta en los
trminos previstos en el artculo 58 del presente Reglamento.
c. La Comisin, sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 67, requerir, por medio del
Presidente del Senado, al Presidente de la Comunidad Autnoma para que en el plazo que se
fije remita cuantos antecedentes, datos y alegaciones considere pertinentes y para que
designe, si lo estima procedente, la persona que asuma la representacin a estos efectos
d. La Comisin formular propuesta razonada sobre si procede o no la aprobacin solicitada
por el Gobierno, con los condicionamientos o modificaciones que, en su caso, sean pertinentes
en relacin con las medidas proyectadas
e. El Pleno de la Cmara someter a debate dicha propuesta, con dos turnos a favor y dos
en contra, de veinte minutos cada uno, y las intervenciones de los portavoces de los grupos
parlamentarios que lo soliciten, por el mismo tiempo Concluido el debate, se proceder a la
votacin de la propuesta presentada, siendo necesario para la aprobacin de la resolucin el
voto favorable de la mayora absoluta de Senadores.
La LO 2/2012 EPySF incluye de forma expresa, entre las medidas de cumplimiento forzoso para
los supuestos de que una CCAA adopte los acuerdos de no disponibilidad de crditos necesarios, no
constituyese los depsitos establecidos o no implementase las medidas propuestas por la comisin
de expertos.
No olvidar por ltimo, la reforma de la LOTC de 2015 que establece posibles medidas adoptar
para los supuestos de incumplimiento de las resoluciones del TC (multas coercitivas, suspensin
autoridades o funcionarios, as como encomendar al Gobierno la ejecucin sustitutoria)
5. LA FINANCIACIN DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS.
5.1. La autonoma financiera en la CE.
Sin recursos financieros suficientes no hay autonoma, sino dependencia del ente que posea los
recursos. Como ha sealado el Tribunal Constitucional en reiteradas ocasiones, la autonoma
financiera exige un nivel mnimo de recursos que permita el ejercicio de sus competencias en el
marco de posibilidades reales del sistema financiero del Estado en su conjunto
El primer apartado del art. 156 CE sienta los principios constitucionales en la materia al afirmar
que Las Comunidades Autnomas gozarn de autonoma financiera para el desarrollo y ejecucin
de sus competencias con arreglo a los principios de coordinacin con la Hacienda estatal y de
solidaridad entre todos los espaoles
De conformidad con el art 157.1 CE, los recursos de las CCAA estarn constituidos por:
a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos estatales y
otras participaciones en los ingresos del Estado.
b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
c) Transferencias de un Fondo de Compensacin Interterritorial y otras asignaciones con cargo
a los Presupuestos Generales del Estado.
d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.
e) El producto de las operaciones de crdito De la mayor importancia es la previsin que se
constitucin hizo en el art 157.3 CE: Mediante ley orgnica podr regularse el ejercicio de las
competencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resolver los
conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboracin financiera entre las
Comunidades Autnomas y el Estado
En desarrollo del mismo se dict pronto la trascendente Ley Orgnica de Financiacin de las
Comunidades Autnomas (LOFCA), 8/1980, de 22 de noviembre, la cual ha sido objeto de
importantes pronunciamientos del TC.

152
La LOFCA es de aplicacin especfica a las llamadas Comunidades Autnomas de rgimen fiscal
comn, del que se encuentran excluidas:
Las CCAA de Rgimen foral (Pas Vasco y Navarra): Su contribucin al sostenimiento de los
gastos del Estado se rige por el mecanismo del cupo, en el Pas Vasco, o del convenio en
Navarra, Tienen una especial autonoma a la hora de disponer sus gastos, No obstante estas
CCAA en lo concerniente a dficit y endeudamiento estn vinculadas, al igual que las dems,
por los sistemas de coordinacin estatal referidos en la LOFCA,
El rgimen Econmico Fiscal Canario. DA 3 CE.
Mencin singular exige en este apartado el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera, creado por la
LOFCA para la adecuada coordinacin entre la actividad financiera de las Comunidades Autnomas
y de la Hacienda del Estado, y que se encuentra constituido por el Ministro de Hacienda y
Administraciones Pblicas y por los Consejeros que desempeen las responsabilidades de Hacienda
de cada Comunidad o Ciudad Autnoma; un rgano al que se han atribuido recientemente
relevantes competencias en su funcin consultiva por la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de
Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que, tiene como principales objetivos:
La garanta de la sostenibilidad financiera de las diversas Administraciones Pblicas.
El fortalecimiento de la confianza en la estabilidad de la economa espaola
El refuerzo del compromiso de Espaa con la UE en materia de estabilidad presupuestaria.
Esta ley prev la posibilidad de que CCAA y corporaciones locales solicitaran al Estado el acceso
a medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez, as como la creacin del Fondo de Financiacin a
CCAA y del Fondo de Financiacin de EELL.
5.2. La solidaridad financiera.
El art. 2 CE consagra el principio de la solidaridad entre todas (las nacionalidades y regiones

que integran Espaa) Y obviamente si la solidaridad no se ha de quedar en mera retrica hueca,
debe manifestarse fundamentalmente en el plano econmico, por lo que es enteramente lgico el
empeo puesto por los constituyentes en remacharlo en los arts. 138, 156 y 158
Este ltimo precepto constitucional instaura el nico mecanismo constitucional concreto de
solidaridad financiera entre nuestras Comunidades Autnomas y Provincias, al disponer que con el
fin de corregir desequilibrios econmicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de
solidaridad, se constituir un Fondo de Compensacin con destino a gastos de inversin, cuyos
recursos sern distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autnomas y
provincias, en su caso
Este dispositivo especfico, que en la prctica no mueve sumas econmicas verdaderamente
determinantes, se encuentra regulado en la actualidad por la Ley 22/2001, de 27 de diciembre,
reguladora de los Fondos de Compensacin Interterritorial que, entre otras novedades frente a la
normativa anterior, estableci dos fondos diferenciados (el Fondo de Compensacin y el Fondo
Complementario) e incorpor las ciudades autnomas de Ceuta y Melilla como beneficiarios del
Fondo.
El control parlamentario corresponder al Senado (a travs de la Comisin General de las
Comunidades Autnomas) as como a las Asambleas de las Comunidades Autnomas y de Ceuta y
Melilla.
Es el nico dispositivo previsto en la Constitucin como instrumento de solidaridad
interterritorial, aunque tambin existen o han ido existiendo otros como por ejemplo los Incentivos
Regionales, creados por la Ley 45/1985 -ya derogada-o el Fondo de Nivelacin para la Prestacin
de Servicios Mnimos incluidos desde hace tres lustros en los Presupuestos Generales del Estado, o
el Fondo de Garantas de Servicios Pblicos Fundamentales o los Fondos de Convergencia. En el
seno de la Unin Europea podemos apuntar el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el
Fondo Social Europeo y el Fondo Europeo de Orientacin y Garanta Agrcola (FEOGA) o el Fondo de
Cohesin.
153
LECCIN 16 EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
1. INTRODUCCIN.
1.1. La justicia constitucional.
La nocin misma de Constitucin rgida y autnticamente normativa implica ciertas exigencias

en cuanto a su defensa. Amn del plano llamado de la defensa poltica de la Constitucin, que
suscita el debate sobre la forma de garantizar la supervivencia del orden constitucional en
circunstancias particularmente difciles, a travs de los llamados estados especiales de alarma,
excepcin y de sitio (art. 116 CE), aqu nos interesa el mbito de lo que la doctrina clsica gust de
adjetivar la defensa jurdica de la Constitucin, que busca garantizar su supremaca normativa
frente a sus posibles contravenciones incluso por los poderes pblicos, sin exceptuar al legislativo;
ello explica la opcin sistemtica de nuestros constituyentes de abordar esta materia en el Ttulo IX
de la Constitucin, como cierre del cuadro de instituciones constitucionales.
Aunque la defensa jurdica de la Constitucin, a travs de instituciones que asumen la funcin
de Justicia constitucional, se fue extendiendo a lo largo del siglo XX, es lo cierto que ni es hoy una
realidad enteramente generalizada, ni ha respondido en todo tiempo y lugar a una misma
concepcin.
El concepto de justicia constitucional no es unnime en el seno de la doctrina cientfica,
pero a los efectos de esta obra entenderemos por justicia constitucional la totalidad de la actividad
judicial de aplicacin de la Constitucin, ya sea realizada por tribunales especializados o por
tribunales ordinarios. Es decir, optamos por un concepto ms amplio que el de jurisdiccin
constitucional o aqulla de carcter especializado que est encargada de controlar la
constitucionalidad de las leyes, lo cual no tiene por qu significar el monopolio del conocimiento de
determinados procesos constitucionales, puesto que tambin a los juzgados y tribunales ordinarios
se les suele reservar, como veremos, un determinado mbito de aplicacin de la Constitucin.
1.2. Origen histrico
A) En los Estados Unidos de Amrica

El precedente clave que siempre traemos a colacin los profesores de la asignatura es la
clebre sentencia dictada por el Juez Marshall, en 1803, en el caso Marbury vs. Madison, que
result relevante porque el Juez Marshall construy un razonamiento que permita a los Tribunales
de Justicia el control judicial de la constitucionalidad de las leyes.
En esencia, la doctrina sentada por el Juez Marshall se centra en afirmar que:
a) La Constitucin ha sido considerada, desde siempre, como la ley superior de la Nacin por lo
que los actos legislativos que repugnen a la Constitucin son nulos;
b) Si hay un conflicto entre la Constitucin y una ley aplicable a un caso concreto, el Juzgador
ha de determinar cul de tales normas en colisin es aplicable; y
c) Dado que los Tribunales han de observar la Constitucin y la misma es superior a cualquier
ley ordinaria, es la Constitucin y no sta la que ha de regir el caso que ambas contemplan, ya que
otra cosa sera subvertir el fundamento de toda Constitucin escrita.
B) En el continente europeo
El primer liberalismo no desconfiaba del legislador, sino en todo caso del Juez, que an era
nombrado por el Rey. Slo era posible abrir la mente a la posibilidad del control judicial de la
constitucionalidad de las leyes superando las tesis roussonianas y una visin demasiado estricta del
principio de divisin de poderes. A estas circunstancias vinieron a sumarse otras, como la
infravaloracin que sufri el concepto de Constitucin a raz de la Restauracin.

154
Es idea comnmente aceptada que la Justicia constitucional, en sentido estricto, no aflora en el
continente europeo hasta la construccin que aport el Profesor de la Universidad de Viena, Hans
Kelsen. Para el gran jurista austraco era claro:
a) Que el ordenamiento jurdico, en funcin del principio de jerarqua, constitua una pirmide;
b) Que en la cspide de tal pirmide se encontraba la Constitucin, como lex superior,
c) Que la supremaca de la Constitucin exige un mecanismo especfico para su tutela; y
d) Que de tan necesarias garantas sobresale la necesidad de establecer un control de la
constitucionalidad de las leyes ordinarias, que por su complejidad precisa de un rgano ad hoc, el
Tribunal Constitucional.
Fue precisamente el modelo austraco el que sirvi de pauta a nuestros constituyentes de 1931
para incluir el Tribunal de Garantas Constitucionales en la Constitucin de nuestra Segunda
Repblica, desarrollada por la Ley reguladora del mismo de 1933, importante en la consolidacin
del modelo en Europa.
Tras la Segunda Guerra Mundial las Constituciones italiana y alemana, confiaron el control de
constitucionalidad a un Tribunal Constitucional ad hoc, consolidando el modelo adoptado por la
Constitucin espaola de 1978, que, como ha quedado apuntado, dedica su Ttulo IX a la
composicin, competencias y funcionamiento de nuestro Tribunal Constitucional
No obstante, no es ste un sistema generalizado. En efecto, por citar slo dos ejemplos
significativos, ni existe en puridad en Francia, donde su Constitucin de 1958 instituy un Consejo
Constitucional, pero slo puede ejercer un control preventivo de la constitucionalidad de las leyes,
ni menos an existe en Gran Bretaa, que carece de sistema de Justicia constitucional, dada su
concepcin de la Constitucin como consuetudinaria, meramente material y no propiamente obra
de un poder constituyente superior al Parlamento constituido.
C) La tendencia actual a cierta convergencia entre los dos modelos histricos. Los
anteriores arquetipos, el norteamericano y el europeo, con independencia de los anteriores
distingos histricos y de esquemas dogmticos ms o menos racionalistas, se enfrentan en el
presente a una problemtica cada vez ms anloga y de ello se deduce que progresivamente
parecen converger hacia un sistema que comparte ms elementos.
La mixtura es especialmente palpable en las nuevas democracias de Europa oriental y en las
democracias sudamericanas, que han hecho suya la preocupacin por el control de
constitucionalidad pero con frmulas que incorporan ingredientes de variado origen (en algunas de
ellas coexiste el modelo europeo de control concentrado en un Tribunal Constitucional con el
control difuso norteamericano, en cuanto que cualquier rgano jurisdiccional puede directamente
inaplicar la ley que a su juicio sea incompatible con la Constitucin).
1.3. Los sistemas de jurisdiccin constitucional (*)
En el plano acadmico, est consagrada la distincin entre dos sistemas diversos, en parte fruto
de distintos orgenes, pero es realista constatar que, cada vez ms, ambos toman elementos del
otro, Aunque, por ello, los Tribunales Constitucionales no suelan responder hoy a uno de los dos
sistemas en su estado puro, no deja de ser til exponer tales categoras conceptuales.
A) El sistema de jurisdiccin difusa.
Su paradigma es el sistema norteamericano. Nota primordial del mismo es que el control de
constitucionalidad de las leyes no se confa a un rgano especfico, sino a la totalidad de los jueces
y tribunales.
Su punto dbil radica obviamente en el peligro de resoluciones judiciales parcial o totalmente
contradictorias, de las que podra emanar una doctrina constitucional obscura, que reportara
escasa seguridad jurdica. A ello se suma el dato de que los efectos de tales sentencias, en
principio, son nter partes, es decir limitados a los contendientes en el proceso judicial en el que
se han dictado.

155
El contrapunto que suaviza tales riesgos lo aporta la jurisprudencia del Tribunal Supremo
norteamericano, que ha de ser seguida por los jueces ordinarios, que conforme al principio del stare
decsis, deben seguir la doctrina jurisprudencial anterior de los rganos judiciales superiores y, en
particular, claro est, la de aqul; con ello se superan contradicciones y los efectos de una
sentencia del Tribunal Supremo, en la prctica, no son meramente inter partes,
B) El sistema de jurisdiccin concentrada.
Este es propiamente el sistema kelseniano en su estado puro. El control jurisdiccional de la
constitucionalidad de las leyes no se pone en las manos de los jueces ordinarios, sino de un rgano
especial, el Tribunal Constitucional, al que se confa en exclusiva la vigilancia de la
constitucionalidad de las leyes
Al plantearse directamente ante tan alto Tribunal la presunta inconstitucionalidad de una Ley, la
Sentencia confronta la norma legal con la constitucional y, si resuelve que hay contravencin de
esta, el fallo no surtir meros efectos "inter partes, sino generales, es decir erga omnes, dado
que conllevar la declaracin dela nulidad total o parcial de la ley inconstitucional. De aqu que
Kelsen defina al Tribunal Constitucional como un legislador negativo, aunque, por razones
prcticas, se han ido modulando los efectos de las sentencias segn los casos, para permitir su
aplicacin tras aos de vigencia -con mltiples efectos-de la ley inconstitucional, evitar perjuicios a
terceros de buena fe.
C) El avance hacia sistemas mixtos.
En las ltimas dcadas, se ha extendido la institucionalizacin de Tribunales Constitucionales
ad hoc, basados, en principio, en el sistema de jurisdiccin concentrada, si bien se asumen
diversos elementos del sistema de jurisdiccin difusa, que varan segn cada rgimen constitucional
As, por ejemplo, en el sistema constitucional espaol vigente, un factor muy interesante lo
aporta la llamada cuestin de inconstitucionalidad, que cualquier juez o tribunal ordinario puede
suscitar, de oficio, ante el Tribunal Constitucional para que ste se pronuncie sobre la posible
inconstitucionalidad de una ley que el rgano de la jurisdiccin ordinaria se ve en el trance de
aplicar en un caso controvertido entre dos partes, amn de que proliferan las llamadas sentencias
interpretativas, que propiamente no anulan la ley presuntamente inconstitucional, sino que
establecen la interpretacin de la misma que ha de hacerse para que pueda ser considerada acorde
con la lex normarum, singular ejemplo de stas, lo encontramos en la STC 31/2010, de 28 de junio,
sentencia ciertamente polmica, sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua.
2. CARACTERES DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. (*)
Cabe subrayar los siguientes:

1. Es un rgano jurisdiccional: El estatuto de sus miembros (independientes e inamovibles),
su procedimiento (pblico y entre partes) y el valor y naturaleza de sus decisiones (que tienen
forma de providencias, autos o sentencias) son los propios de un rgano jurisdiccional. Por si
cupiera alguna duda el art 80 LOTC establece el carcter supletorio de la Ley Orgnica del Poder
Judicial y de la Ley de Enjuiciamiento Civil para determinadas cuestiones: comparecencia enjuicio,
recusacin y abstencin, publicidad y forma de los actos, comunicaciones y actos de auxilio
jurisdiccional, da y horas hbiles, cmputo de plazos, deliberacin y votacin, caducidad, renuncia
y desistimiento, lengua oficial y polica de estrados. Ello, sin dejar de lado el posible recurso a la
aplicacin analgica, aunque ciertamente se ha hecho uso escaso de la misma.
Tal carcter establece una diferencia esencial entre nuestro sistema y aquellos otros, cada vez
ms residuales, que confan la proteccin de la constitucionalidad de las leyes a un rgano poltico.
2. Se trata de un Tribunal especial, situado al margen de los rganos del Poder Judicial. Que
encarna un sistema de justicia concentrada, con vocacin de asumir toda la funcin de proteccin
jurdica de la constitucin. materia sobre la que tiene una competencia privativa,
consecuentemente, no cabe recurso contra sus resoluciones, salvo el de splica (para los autos) y

156
el de aclaracin (para las sentencias), en plazos brevsimos, ante el propio Tribunal Constitucional,
segn dispone el art 93 LOTC y slo l puede subsanar los defectos de procedimiento (art 94 LOTC)
La Constitucin (en su Ttulo IX) lo concibe al margen de la potestad jurisdiccional ordinaria
reglada en lo fundamental por el Ttulo VI de la Constitucin y en consecuencia no est gobernado
por el Consejo General del Poder Judicial.,
Propiamente el Tribunal Constitucional no es un rgano superior al Tribunal Supremo, ya que
aqul asume el control de constitucionalidad y ste corona la estructura jerrquica de un Poder
judicial que tiene encomendado el control de legalidad. Los casos ordinarios que agotan sus
recursos ante los Tribunales Superiores de Justicia de las respectivas CCAA o ante el propio Tribunal
Supremo no pueden ser objeto de reconsideracin ordinaria en el Tribunal Constitucional, que no es
una nueva y ltima instancia. Cuestin distinta es que, los jueces o tribunales ordinarios se vean en
el trance de plantearle una cuestin de inconstitucionalidad por dudar sobre la posible
inconstitucionalidad de una norma con rango de ley, de cuya validez dependa el fallo. Tambin
cabe en la prctica -aunque con alcance muy excepcional-la revisin por el Tribunal Constitucional
de sentencias de tribunales ordinarios, incluido el Tribunal Supremo, cuando se resuelva un recurso
de amparo suscitado al calor del art 24.1 CE, por vulneracin del derecho a la tutela judicial
efectiva. En el devenir de estas ms de tres dcadas de justicia constitucional hemos asistido a
supuestos de fricciones entre TS y TC, algunos ya apuntados, aunque el ms grave fue el que tuvo
lugar con la sentencia condenatoria a once de los doce magistrados del TC por parte de la Sala de
lo Civil del TS (2004). La STC 133/2013 estim recurso de amparo de los propios magistrados por
vulneracin del derecho a la tutela judicial efectiva de estos.
3. Como Tribunal de Justicia no puede actuar de oficio. Ha de limitarse a entender de los
casos que se le susciten por una parte dotada de legitimacin activa al efecto.
Esta es una nota significativa del Tribunal Constitucional que explica tanto las especiales
limitaciones con que est regulada la legitimacin activa para suscitar determinados recursos ante
l, como la exclusin de la llamada accin popular.
Tal caracterstica no se desvirta porque el art 84 LOTC establezca que El Tribunal, en
cualquier tiempo anterior a la decisin, podr comunicar a los comparecidos en el proceso
constitucional la eventual existencia de otros motivos distintos de los alegados, con relevancia para
acordar lo procedente sobre la admisin o inadmisin y, en su caso, sobre la estimacin o
desestimacin de la pretensin constitucional Tampoco porque, al amparo del art 89 LOTC, el
Tribunal Constitucional pueda acordar pruebas de oficio, ya que estos elementos son compatibles
con el concepto de justicia rogada que preside nuestro sistema de justicia constitucional.
Cuestin diferente es la previsin de velar por el cumplimiento efectivo de sus resoluciones ex
art. 92 LOTC. Recordemos que si se observa incumplimiento de su resolucin, podr imponer multa,
suspensin autoridades o funcionarios, ejecucin sustitutoria o deducir testimonio de particulares
para la eventual exigencia de responsabilidad penal.
4. Del carcter propio del Tribunal Constitucional deriva el de las sentencias que emanan del
mismo. En efecto, dichas sentencias, equipadas del mayor valor que se puede reconocer en un
ordenamiento jurdico a una resolucin jurisdiccional, y que se publican en el BOE, como dispone al
art 164 CE tienen valor de cosa juzgada a partir del da siguiente de su publicacin y no cabe
recurso alguno contra ellas.
El mismo precepto constitucional aade que las sentencias que declaren la in-
constitucionalidad de una ley o de una norma con fuerza de ley y todas las que no se limiten a la
estimacin subjetiva de un derecho, tienen plenos efectos frente a todos.
Es decir, planteado un recurso concreto ante el Tribunal Constitucional, la sentencia que se
dicte en el mismo declarando la inconstitucionalidad de una norma con rango de ley o restaurando
en cualquier otra forma el imperio de la Constitucin (salvo las que se limiten a la estimacin
subjetiva de un derecho) no limitan sus efectos a las partes incursas en el caso controvertido, sino
que tienen efectos erga omme.

157
Como complemento a la previsin del art. 87 LOTC que estableca que los Juzgados y
Tribunales prestarn con carcter preferente y urgente al TC el auxilio que ste solicite, la citada
reforma de 2015 incorpor la previsin de que las sentencias y resoluciones del TC tendrn la
consideracin de ttulos ejecutivos.
Para terminar, no podemos olvidar, que en el marco de lo acontecido con la cuestin
catalana, se aprob una reforma de la LOTC (LO 15/2015), para garantizar la efectividad de las
resoluciones dictadas por el TC, estableciendo la aplicacin supletoria de la LJCA en materia de
ejecucin y permitiendo que aqul acuerde la notificacin de resoluciones a cualquier autoridad o
empleado pblico.
3. COMPOSICIN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
3.1. La cuestin del factor poltico en la configuracin del Tribunal
La Constitucin espaola opta, en pro de un rgano especfico, el Tribunal Constitucional, cuyos

miembros no tienen que ser miembros de la carrera judicial (es decir, del Cuerpo nico
mencionado en el art 122.1 de la Constitucin), bastando que concurra en ellos la circunstancia de
ser considerados juristas de reconocida competencia, en los trminos que precisa el art. 150.2 de
la Constitucin. La eleccin parlamentaria de la mayora de sus miembros y la de ndole
gubernamental de otros dos de sus componentes abre las puertas a la reflexin sobre la politicidad
o apoliticidad de un rgano de tal composicin.
La eleccin parlamentaria de la mayora de sus miembros y la de ndole gubernamental de
otros dos de sus componentes abre las puertas a la reflexin sobre la politicidad o apoliticidad de
un rgano de tal composicin.
3.2. La composicin segn la Constitucin Espaola
a) El primer inciso del art. 159.1 CE dispone que El Tribunal Constitucional se compone de
doce miembros nombrados por el Rey. El nmero par de miembros sorprende prima facie. Se
prefera que el Tribunal tuviese una composicin impar, pero, los caminos del consenso
desembocaron en un Tribunal Constitucional de doce miembros. Anotemos entre parntesis que el
nombramiento por el Rey de los miembros de tan alto tribunal, segn es propio de una monarqua
parlamentaria, responde al viejo adagio segn el cual el Rey nombra pero no elige Ciertamente en
este caso, como en tantos otros, el Monarca se nos muestra como un centro de imputacin de
actos que verdaderamente tienen otro autor, que en este caso se residencia en los rganos
colegiados a los que corresponde constitucionalmente formular las correspondientes propuestas
El propio art. 159.1 dispone a quin corresponde formular la propuesta vinculante de
nombramiento de tales doce miembros:
-cuatro a propuesta del Congreso por mayora de tres quintos de sus miembros;
-cuatro a propuesta del Senado, con idntica mayora;
-dos a propuesta del Gobierno, y
-dos a propuesta del Consejo General del Poder Judicial
Tal composicin no fue pactable en el seno de la Ponencia que elabor, en su da, el
anteproyecto de Constitucin, circunstancia que se suma a que tampoco la Ponencia pudo convenir
la estructura de otros rganos constitucionales de singular significado, como fue el caso del
Congreso de los Diputados o del Senado.
Efectivamente, la composicin del Tribunal Constitucional slo se consensu en la ulterior fase
de negociaciones secretas durante los trabajos de la Comisin del Congreso de los Diputados El
acuerdo fue particularmente complejo de alcanzar, pero se logr con una frmula distinta a cuantas
ofrece el panorama del Derecho comparado, pues mientras en Alemania el origen es enteramente
parlamentario (la mitad de sus miembros se elige por cada Cmara), en Espaa se acept que una
158
mayora de dos tercios -pero no la totalidad-de los miembros del Tribunal Constitucional tuvieran tal
cuna parlamentaria,
Con independencia del origen de las propuestas, los doce miembros se consensuaran entre los
dos grandes partidos entre juristas de primer nivel de prestigio. Tal compromiso se cumpli
rigurosamente en 1979 incluso en lo concerniente a los dos miembros del Tribunal Constitucional
formalmente propuestos unilateralmente por el Gobierno y, en cierta forma, en lo relativo a los que
lo fueron por el Consejo General del Poder Judicial,
Claro est que a la hora de abordar la composicin de nuestro Tribunal Constitucional no slo
hay que glosar su nmero de miembros y los rganos que proponen al Rey su nombramiento Al
menos hay que parar mientes en los requisitos exigidos a los juristas nombrables.
b) En efecto, el art 159.2 CE dispone que los miembros del Tribunal Constitucional debern
ser nombrados entre Magistrados y Fiscales, Profesores de Universidad, funcionarios pblicos y
Abogados, todos ellos juristas de reconocida competencia con ms de quince aos de ejercicio
profesional.
Los miembros de nuestro Tribunal Constitucional merecen sin duda el mayor respeto y
consideracin, pero s hay que constatar que la amplitud de la redaccin del art 159 2 CE es notable
y deja a los partidos polticos un anchsimo censo de juristas a barajar para su inclusin en este
rgano constitucional. En efecto, para empezar, se exige un ejercicio profesional (expresin
impropia cuando se extiende de los abogados a los funcionarios) de tan solo quince aos.
Con la misma intencin de flexibilizar los requisitos exigibles, se evit la prohibicin de
reeleccin que encontramos en los art 135 de la Constitucin italiana y 56 de la vigente
Constitucin francesa, lo que ha permitido la solucin adoptada por el art. 16.2 de la Ley Orgnica
del Tribunal Constitucional de que los cargos sean renovables, aunque no para el periodo
inmediato, de la que ya se ha hecho uso en algn caso.
Y, sobre todo, se abri el abanico a la hora de describir la calificacin que es tan amplia que en
la prctica cabe todo jurista que tenga una vida profesional de al menos quince aos Ciertamente el
criterio constitucional de que los miembros gocen de reconocida competencia es un concepto
jurdico indeterminado y el mismo en la vida real slo parece significar que es el propio
nombramiento el que reconoce discrecionalmente la competencia.
3.3. La aplicacin ideal de los criterios constitucionales
Las vacantes que le corresponde cubrir unilateralmente al Gobierno respecto de los miembros
de su origen, de ordinario se cubren naturalmente con miembros que se estiman idneos desde el
Gobierno; la posible afinidad no es enervable.
Las dos plazas a cubrir desde el Consejo del Poder Judicial tienen el sesgo de la mayora
coyuntural del mismo que, dada la composicin de tal rgano, guarda alguna relacin con la
mayora parlamentaria de la coyuntura poltica en que se ha procedido a renovar dicho Consejo.
Eso s, en principio, por esta va se nombra a dos miembros del Tribunal Constitucional
pertenecientes a la carrera judicial (en la que, si bien parece haber una mayora conservadora per
natura, no falta un ala ms o menos progresista). Aunque la experiencia acredite que tambin por
otras vas acceden al Tribunal numerosos Magistrados de la carrera judicial.
Cuestin que por cierto precisara de mayor detenimiento es el de la idoneidad de los jueces y
magistrados de carrera, acostumbrados en nuestro pas a producir sentencias y otras resoluciones
particularmente breves en aplicacin de las leyes, para elaborar las extensas y complejas sentencias
que ha de dictar el Tribunal Constitucional.
Ms sofisticada es la dinmica de cobertura de los cuatro miembros del Tribunal Constitucional
propuestos por el Congreso de los Diputados y de los otros cuatro que se nombran a propuesta del
Senado. Para estos supuestos las Cmaras parlamentarias han de formular su acuerdo, de
conformidad con el espritu y la letra de la Constitucin, mediante una mayora cualificada de tres
quintos de sus miembros. Esta mayora excluye, en la prctica de la vida poltica espaola, la
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posibilidad de que con el exclusivo apoyo del partido que respalda al Gobierno se puedan proponer
a los ocho miembros del Tribunal Constitucional a que nos referimos. La mayora parlamentaria
gubernamental ha de consensuar tales nombramientos
Ciertamente, cuando se redact la Constitucin, se present en los debates constituyentes este
dispositivo de mayora cualificada de tres quintos como la principal garanta de que los miembros
del Tribunal, lejos de ser mero reflejo del color del Gobierno de turno, seran juristas de singular
prestigio en torno a cuyo peso especfico se cuajara un amplio consenso, al menos, entre los dos
principales partidos polticos, y esta perspectiva es an hoy recogida como una garanta operativa
de la constitucin apoltica del Tribunal en no pocos manuales y tratados de nuestra Disciplina
Sin embargo, la prctica aplicativa del art 159 de la Constitucin ha derivado en la mayor parte
de los casos en una direccin bien diferente. As, ha sido frecuente que, cuando llega el momento
de renovar cuatro vacantes de una de las Cmaras, el partido poltico que est asumiendo la
responsabilidad de gobernar se considera con derecho a cubrir dos vacantes con juristas de su
confianza, A la vez se reconoce al principal partido de la oposicin el derecho de designar a otro y,
de hecho, slo el cuarto ha solido ser objeto de detallado dilogo y subsiguiente consenso,
La prctica anterior tiene una modalidad algo ms compleja en aquellas legislaturas en que el
partido gobernante obtuvo en las elecciones generales una mayora parlamentaria no absoluta. En
tales casos (que se han producido en cuatro ocasiones de las seis ltimas elecciones) no ha
resultado extrao que el partido con mayor nmero de escaos en el Congreso ha solido cerrar
algn acuerdo con CIU (el nacionalismo cataln) para poder gozar de mayora parlamentaria; de
modo que CIU pudo exigir bien que el consenso le permitiese bien vetar a los posibles miembros
del Tribunal Constitucional que estimase centralistas, bien incluir en el cupo reservado al partido del
Gobierno a un hombre suyo, bien ambas cosas a la vez.
Es cierto que tal dinmica tiene, ms que frenos, algn contrapeso significativo, como la
renovacin por tercios del Tribunal, que puede equilibrar su composicin. Pero este factor de
equilibrio no resuelve el mayor problema que emana de los condicionantes de la poltica real: Se
dan casos en la propuesta de los miembros del Tribunal en que pesa, ms que su reconocida
competencia, su reconocida afinidad al partido que los respalda, aunque desde luego hay siempre
miembros que gozan del mejor nivel como juristas.
Parece obvio que las indicadas prcticas observadas en ocasiones respecto de la composicin
del Tribunal Constitucional ni son las mejores desde el plano terico ni son las que pueden deparar
mayor prestigio a tan alto Tribunal. De hecho, el elevado nivel de la Jurisprudencia del Tribunal
Constitucional durante sus primeros tres aos (en que, como hemos apuntado todos sus miembros
haban sido consensuados entre juristas del mayor prestigio) nos tememos que no ha vuelto a ser
alcanzado.
4) ORGANIZACIN
4.1. Organizacin jurisdiccional
Normalmente se atribuye a la circunstancia de que la Constitucin conciba al Tribunal

Constitucional como un rgano unitario, la omisin de referencias a su estructura interna, pero ello
radica en que la Constitucin opt por dejar su complemento a la Ley Orgnica del Tribunal
Constitucional. Conforme a lo dispuesto en la misma, este rgano se encuentra organizado en:
A) El Pleno:
Est compuesto por los doce magistrados y naturalmente encabezado por su Presidente.
Conoce de una amplia relacin de cuestiones:
a) De la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los tratados internacionales;
b) De los recursos de inconstitucionalidad contra las leyes y dems disposiciones con valor de
ley, excepto los de mera aplicacin de doctrina, cuyo conocimiento podr atribuirse a las Salas en el

160
trmite de admisin. Al atribuir a la Sala el conocimiento del recurso, el Pleno deber sealar la
doctrina constitucional de aplicacin;
c) De las cuestiones de constitucionalidad que reserve para s; las dems debern deferirse a
las Salas segn un turno objetivo;
d) De los conflictos constitucionales de competencia entre el Estado y las Comunidades
Autnomas o de los de stas entre s;
e) De las impugnaciones previstas en el apartado 2 del artculo 161 de la Constitucin;
f) De los conflictos en defensa de la autonoma local;
g) De los conflictos entre los rganos constitucionales del Estado;
h) De las anulaciones en defensa de la jurisdiccin del Tribunal previstas en el artculo 4.3;
i) De la verificacin del cumplimiento de los requisitos exigidos para el nombramiento de
Magistrado del TC;
j) Del nombramiento de los Magistrados que han de integrar cada una de las Salas;
k) De la recusacin de los Magistrados del Tribunal Constitucional;
l) Del cese de los Magistrados del Tribunal Constitucional en los casos previstos en el art. 23;
m) De la aprobacin y modificacin de los reglamentos del Tribunal;
n) De cualquier otro asunto que sea competencia del Tribunal pero recabe para s el Pleno, a
propuesta del Presidente o de tres Magistrados, as como de los dems asuntos que le puedan ser
atribuidos expresamente por una ley orgnica.
B) Las Salas.
Consta de dos salas, compuestas de seis Magistrados cada una; presidida la primera por el
Presidente y la segunda por el Vicepresidente,
Conocen de los recursos de amparo por violacin de los derechos y libertades referidos en el
art 53.2 CE, los asuntos que, atribuidos al Tribunal Constitucional, no sean competencia del Pleno y
las cuestiones cuyo conocimiento se haya atribuido a las secciones, pero que entiendan que por su
importancia deba resolver la propia Sala, En el caso de los recursos de inconstitucionalidad, como
ya hemos visto, pueden serles atribuidos la resolucin de los de mera aplicacin de doctrina.
Es importante precisar que debern someterse a la decisin del Pleno aquellos casos que en
cualquiera de las dos Salas entendiera necesario apartarse de la doctrina constitucional precedente
sentada por el Alto Tribunal.
C) Las Secciones.
En el seno de cada Sala hay dos secciones, cada una de ellas formada por tres Magistrados.
Hasta la reforma de la LOTC de 2007 conocan exclusivamente del despacho ordinario y la decisin
sobre la admisibilidad o inadmisibilidad de los recursos. Posteriormente, han sido competentes
tambin para conocer y resolver asuntos de amparo (art 48 LOTC) que la Sala les haya podido
diferir; en aquellos casos en que para su resolucin sea aplicable doctrina consolidada del Tribunal
Constitucional (art. 52 2 LOTC).
4.2. Estructura funcional.
Tal estructura organizativa interna est regulada meramente por Acuerdo del Pleno del Tribunal
Constitucional de 5 de julio de 1990. En el ejercicio de su autonoma normativa, el TC establece sus
siguientes rganos decisorios:
A) El Pleno gubernativo
Denominacin que se otorga al propio Pleno del Tribunal Constitucional cuando desempea
funciones no jurisdiccionales, relativas al gobierno y a la organizacin interna de la casa; tales como
establecer la plantilla del personal, aprobacin de la relacin de puestos de trabajo, aprobacin de
la jornada y horario de trabajo del personal, resolver sobre incompatibilidades, acordar la
separacin de letrados, etc.

161
B) El Presidente
Corresponde al Tribunal en Pleno elegir entre sus miembros, y mediante votacin secreta, a su
Presidente, que lo ser por un perodo de tres aos, resultando posible una sola reeleccin.
Le compete: Convocar y fijar el orden del da de la Junta de Gobierno; ejecutar lo acordado por
el Pleno gubernativo; y ejercer las mximas funciones de polica en el recinto del Tribunal.
C) La Junta de Gobierno
Est compuesta por el Presidente, el Vicepresidente, un Magistrado por cada Sala y el
Secretario General. Sus competencias se centran en materias de personal (ej: aprobar bases de
convocatorias de puestos de libre designacin para la incorporacin de personal)
D) El Secretario General
Es elegido por el Pleno entre los Letrados del Tribunal Constitucional; un nombramiento que se
hace por un perodo de tres aos renovable sin perjuicio de la posible remocin por parte del Pleno.
Acta como Letrado Mayor ostentando la Jefatura de los Letrados, sin perjuicio de las facultades
que corresponden al Presidente, al Tribunal o a las Salas.

162
LECCIN 17 COMPETENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (I).
1. EL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD Y SUS MODALIDADES. (**)
1.1. Funcin del recurso.
El control de constitucionalidad de la actividad legislativa es la piedra clave de toda la

explicacin histrica del origen y construccin conceptual de la necesidad de que en el entramado
jurdico constitucional exista un Tribunal Constitucional y ciertamente, la supervisin de la actividad
legislativa, a travs del recurso de constitucionalidad, es la funcin primordial de todo Tribunal
Constitucional
Es verdad que el control de constitucionalidad, segn se desprende de los arts 161.1 CE y 27
LOTC, procede frente a la accin de todos los poderes pblicos (art. 9.1CE) y que esta evidencia
tiene su reflejo en la jurisprudencia del propio Tribunal Constitucional, pero no es menos cierto que
el terreno en que ste despliega sin ambages su cometido es en el del control de la actividad
legislativa.
A juicio del Tribunal Constitucional es funcin suya no slo velar porque el legislador constituido
no contravenga -ni material ni formalmente-los mandatos constitucionales, sino tambin definir la
potestad legislativa ordinaria de modo que la misma ni sustituya la funcin del poder constituyente,
ni invada la que es propia del Tribunal Constitucional.
Consecuentemente es preciso retener una idea bsica: la funcin principal del recurso de
inconstitucionalidad, como ha reconocido el propio Tribunal, es la defensa objetiva de la
Constitucin, afirmar su primaca y privar de todo efecto a las leyes contrarias a la misma,
excluyendo del ordenamiento a las disconformes con la Constitucin.
1.2. Objeto del control
El mbito de control de la constitucionalidad de las leyes se define genricamente en el ya

citado art 161.1a CE, que se refiere al recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones
normativas con fuerza de ley.
El desarrollo normativo de tal previsin constitucional ha sido asumido por el art. 27.2 LOTC,
conforme al cual son susceptibles de declaracin de inconstitucionalidad:
a) Los Estatutos de Autonoma y las dems Leyes Orgnicas.
b) Las dems Leyes, disposiciones normativas y actos del Estado con fuerza de Ley. En el caso
de los Decretos legislativos, la competencia del Tribunal se entiende sin perjuicio de lo previsto en
la n 6 del art 82 de la CE.
c) Los Tratados internacionales
d) Los Reglamentos de las Cmaras y de las Cortes Generales
e) Las Leyes, actos y disposiciones normativas con fuerza de ley de las Comunidades
Autnomas, con la misma salvedad formulada en el apartado b) respecto de los casos de
delegacin legislativa,
f) Los Reglamentos de las Asambleas legislativas de las CCAA
Aunque algn autor ha sostenido que tal enumeracin no contiene un numerus clausus,
nosotros llegamos a opinin contraria, tanto a la vista de la letra de este precepto de la LOTC,
como de que en el art. 2 h del mismo texto normativo la apertura del mbito de conocimiento del
Tribunal Constitucional se efecta para casos diferentes
Por otra parte, somos de la opinin de que en nuestro sistema constitucional no hay lugar en la
prctica para la llamada inconstitucionalidad por omisin.

163
1.3. El parmetro de constitucionalidad
El art 28.1 LOTC es el precepto clave en esta materia. Dispone literalmente que: Para apreciar
la conformidad o disconformidad con la Constitucin de una Ley, disposicin o acto con fuerza de
Ley del Estado o de las Comunidades Autnomas, el Tribunal considera, adems de los preceptos
constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar
las competencias del Estado y de las diferentes Comunidades Autnomas o para regular o
armonizar el ejercicio de las competencias de stas Aunque no se citan los Estatutos de
Autonoma es evidente que stos son las ms importantes leyes orgnicas de delimitacin de
competencias entre el Estado y las respectivas CCAA,
Al amparo de este precepto y de la doctrina francesa sobre el bloque de constitucionalidad, ,
el Alto Tribunal -que ha empleado las expresiones parmetro de constitucionalidad, canon de
constitucionalidad y bloque de constitucionalidad como sinnimos-, desde su Sentencia 10/1982
estableci que el parmetro de constitucionalidad ha de servir de base para enjuiciar la Ley
impugnada y que el bloque de constitucionalidad hace referencia a un conjunto de disposiciones
utilizables como parmetro de la legitimidad constitucional de las leyes pero no a contenidos
normativos concretos que no puedan ser modificados de acuerdo con el procedimiento previsto
segn la naturaleza de cada disposicin
Luego el juicio de inconstitucionalidad se efecta conforme a un parmetro complejo, dado que
est integrado por un conjunto plural de normas.
Dos delicadas dificultades suscitan el parmetro de constitucionalidad:
a. La mutabilidad del canon de constitucionalidad durante la tramitacin de un
recurso de inconstitucionalidad: Dado que la Constitucin, en cierta medida, puede ser
calificada de Constitucin abierta, el Tribunal Constitucional ha admitido la naturaleza mutable del
parmetro de constitucionalidad, dado el inters objetivo que persigue el control de
constitucionalidad de las leyes. Ello equivale a reconocer que, en determinados mbitos, el
legislador orgnico e incluso el ordinario tiene en sus manos la posibilidad de que algo que hoy es
constitucional maana deje de serlo y a la inversa.
Pues bien, si durante la tramitacin de un recurso, el canon de constitucionalidad es alterado, el
parmetro de constitucionalidad queda configurado por la legislacin de referencia en ese momento
vigente, con independencia de cul estuviera en vigor en el da en que se interpuso el recurso.
b. La hiptesis de que ciertas normas integrantes del parmetro de
constitucionalidad se encuentren afectadas de inconstitucionalidad. Estamos en presencia
de una cuestin de difcil tratamiento, toda vez que la LOTC parte del principio de que el Tribunal
Constitucional no puede declarar de oficio inconstitucional una ley (tanto si sta es integrante del
llamado bloque de constitucionalidad como si no lo es), con la nica excepcin de aquellos casos
en que en el seno de la misma norma, junto a los preceptos impugnados haya otros a los que la
declaracin de inconstitucionalidad deba extenderse por conexin o consecuencia (art, 39 1 LOTC).
1.4. El curso del proceso.
A) La legitimacin activa (EXAMEN)

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre el fundamento de la legitimacin activa en el
recurso de inconstitucionalidad, al predicar de los sujetos legitimados que estn investidos por la
Constitucin (art 162, l,a) y por la Ley (arts ,32 y 82,1 LOTC) de legitimacin para promover
procesos constitucionales no en atencin a su inters, sino en virtud de la alta cualificacin poltica
que se infiere de su respectivo cometido constitucional,
El criterio constitucional se recoge en la definicin plasmada en el art 162 1 CE, conforme al
cual estn legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad el Presidente del Gobierno,
el Defensor del Pueblo, cincuenta Diputados, cincuenta Senadores, los rganos colegiados
ejecutivos delas Comunidades Autnomas y, en su caso, las Asambleas de las mismas.
164
En desarrollo de tal precepto constitucional, el art 32 de la LOTC dispone que la legitimacin,
cuando se trate de Estatutos de Autonoma y dems Leyes del Estado, o en cualesquiera de sus
formas, y disposiciones normativas y actos del Estado o de las Comunidades Autnomas con fuerza
de Ley, tratados internacionales y Reglamentos de las Cmaras y de las Cortes Generales,
corresponde al Presidente del Gobierno, al Defensor del Pueblo, a cincuenta Diputados o cincuenta
Senadores. La legitimacin de los rganos colegiados ejecutivos y las Asambleas de las
Comunidades Autnomas, corresponder contra las Leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley
del Estado que puedan afectar a su propio mbito de autonoma.
Se ha desarrollado una cierta polmica doctrinal sobre qu significado tiene la expresin leyes
que puedan afectar a su propio mbito de autonoma, en base a debatir si cabe o no la
identificacin entre inters propio y competencias propias
Sobre el mtodo de representacin de los rganos legitimados para promover recursos de
inconstitucionalidad ha de estarse a lo dispuesto en el art 82 LOTC, precepto conforme al que los
rganos o el conjunto de Diputados o Senadores legitimados actuarn representados por el
miembro o miembros que designen o por un comisionado nombrado al efecto. Los rganos
ejecutivos, del Estado o de las Comunidades Autnomas, sern representados y defendidos por sus
Abogados -por los rganos ejecutivos del Estado actuar el Abogado del Estado.
B) El iter procesal
Los arts. 33 y 34 LOTC regulan el procedimiento que debe seguir un recurso de
inconstitucionalidad
1. Plazo de interposicin. Se establece un plazo para interponer el recurso de tres meses
desde la publicacin oficial de la ley, disposicin o acto con fuerza de ley que se pretenda impugnar
Respecto del cmputo del plazo de interposicin contra leyes aprobadas y publicadas al final de
la legislatura, en que el plazo transcurre tras finalizar el mandato de los parlamentarios, el Tribunal
Constitucional ha entendido prorrogado el mandato de los parlamentarios a los meros efectos del
ejercicio por los mismos de la accin de inconstitucionalidad.
No obstante, el Presidente del Gobierno y los rganos colegiados ejecutivos de las
Comunidades Autnomas podrn interponer el recurso de inconstitucionalidad en el plazo de nueve
meses contra leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley en relacin con las cuales, y con la
finalidad de evitar la interposicin del recurso se cumplan los requisitos al efecto establecidos
Dichos requisitos son los siguientes:
Que se rena la Comisin Bilateral de Cooperacin entre la Administracin General del Estado
y la respectiva Comunidad Autnoma, pudiendo solicitar su convocatoria cualquiera de las dos
Administraciones;
Que en el seno de la mencionada Comisin Bilateral se haya adoptado un acuerdo sobre
iniciacin de negociaciones para resolver las discrepancias, pudiendo instar, en su caso, la
modificacin del texto normativo. Este acuerdo podr hacer referencia a la invocacin o no de la
suspensin de la norma en el caso de presentarse el recurso en el plazo previsto;
Que el acuerdo sea puesto en conocimiento del Tribunal Constitucional por los iganos
anteriormente mencionados dentro de los tres meses siguientes a la publicacin de la Ley,
disposicin o acto con fuerza de Ley, y se inserte en el Boletn Oficial del Estado y en el Diario
Oficial de la CCAA correspondiente. Este instrumento ha sido profusamente utilizado.
2. El contenido de la demanda: la accin de inconstitucionalidad se ejerce mediante
presentacin de la oportuna demanda ante el Tribunal Constitucional, que ha de contener estos tres
elementos:
a. Las circunstancias de identidad de las personas u rganos que ejercitan la accin y, en su
caso, de los comisionados
b. Concrecin de la Ley, disposicin o acto impugnado, en todo o en parte.
Debe haber congruencia entre la pretensin deducida y el contenido de la norma impugnada,
para evitar que puedan ser objeto de recurso cuestiones o materias no reguladas por la ley
recurrida, sino por otras a las que la recurrida sirven slo de presupuesto.
165
c. Precisar el precepto constitucional que se entiende infringido. No slo ha de fijarse el objeto
de la impugnacin, sino tambin, con claridad y precisin, el fundamento de la supuesta
inconstitucionalidad. Tampoco caben demandas genricas en lo concerniente a los motivos por los
que se contraviene el orden constitucional,
No obstante, el Tribunal Constitucional podr fundar la declaracin de inconstitucionalidad en la
infraccin de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en el curso del proceso
(art. 39 2 LOTC).
3. Admisin a trmite de la demanda. Aunque la LOTC no regula explcitamente el trmite
de admisin para el recurso de inconstitucionalidad, el mismo existe como consecuencia de que hay
unos requisitos procesales para la interposicin del recurso, cuyo cumplimiento est sometido a
control. La correspondiente prctica del Tribunal Constitucional genera, en ocasiones, el que se
dicte un Auto de inadmisin e una sentencia de inadmisin
4. Sujetos llamados a personacin. Admitida a trmite, se da traslado de la demanda al
Congreso de los Diputados y al Senado, al Gobierno (por conducto del Ministerio de Justicia) y,
cuando el objeto del recurso fuera una norma con rango de Ley dictada por una Comunidad
Autnoma, a los rganos legislativo y ejecutivo de la misma, a fin de que puedan per sonarse en el
procedimiento y formular las alegaciones que estimaren oportunas. La personacin y la
formulacin de alegaciones debern hacerse en el plazo de quince das.
C) La sentencia
El legislador orgnico estableci que cumplidos los trmites anteriores, el Tribunal
Constitucional dictar sentencia en el breve plazo de diez das, salvo que, mediante resolucin
motivada, el propio Tribunal estime necesario un plazo ms amplio, que, en ningn caso, podr
exceder de treinta das. Pero, de hecho, el Tribunal dicta sus sentencias en estos recursos, al
margen de todo plazo, cuando buenamente su agenda y el cielo se lo permiten
Los efectos de las sentencias dictadas en los recursos de inconstitucionalidad se definen en el
art 164 CE y en los arts 38 a 40 LOTC:
1. La admisin del recurso no suspender la vigencia ni la aplicacin de la ley, Excepto en los
supuestos en que el Gobierno se ampare en el art 161.2 CE
2. Las sentencias tienen valor de cosa juzgada (no cabe la interposicin de otro recurso contra
ellas o por la misma causa) a partir del da siguiente al de su publicacin en el BOE Y tienen plenos
efectos frente a todos (es decir, erga omnes)
3. Las sentencias que declaren la inconstitucionalidad declararn igualmente la nulidad de los
preceptos impugnados, as como, en su caso, la de aquellos otros de la misma Ley, disposicin o
acto con fuerza de Ley a los que deba extenderse por conexin o consecuencia
4. La declaracin de inconstitucionalidad expulsa la norma afectada del ordenamiento jurdico.
El Tribunal Constitucional acta as como un legislador negativo y de sus sentencias puede decirse
que tienen efectos ex nunc.
1.5. Otras modalidades del recurso.
El recurso de inconstitucionalidad stricto sensu, es el primero de los recursos de cuyo

conocimiento el art. 161 1 hace competente al Tribunal Constitucional, pues no en vano es, del que
histricamente trae causa el propio Tribunal. Pero existen otras vas que para dilucidar la posible
inconstitucionalidad de normas situadas en la jerarqua normativa.
A) La cuestin de inconstitucionalidad promovida por los rganos de la jurisdiccin
ordinaria. (EXAMEN)
El mecanismo de control de constitucionalidad de las normas legales es concebido comnmente
por la doctrina como una manifestacin de que nuestro sistema de jurisdiccin constitucional
concentrada deja una puerta abierta al sistema de jurisdiccin difusa, toda vez que a travs de la
llamada por el art 163 CE cuestin (que no recurso): cuando un rgano judicial considere, en
algn proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo,
166
pueda ser contrara a la Constitucin, plantear la cuestin ante el Tribunal Constitucional en los
supuestos, en la forma y con los efectos que establezca la ley, que en ningn caso sern
suspensivos.
No se trata de un mecanismo procesal de naturaleza residual, sino dotado de la mayor
importancia prctica. La posibilidad de interponer recurso de inconstitucionalidad propiamente dicho
ha quedado reservada a sujetos polticos relevantes. Dicho en otras palabras, la persona fsica o
jurdica que entiende que una norma con fuerza de ley es nula por inconstitucional no puede
provocar en abstracto un recurso de inconstitucionalidad, pero, en el caso de que la norma le sea
de aplicacin determinante en un proceso en el que es parte, podr solicitar del juez o tribunal que
entiende de su caso que el mismo interponga cuestin de inconstitucionalidad ante el Tribunal
Constitucional, para que este alto Tribunal resuelva sobre la presunta inconstitucionalidad de la
norma de cuya validez dependa el fallo. El hecho es que la llamada cuestin de inconstitucionalidad
se puede suscitar por el rgano de la jurisdiccin ordinaria ante el Tribunal Constitucional, bien de
oficio, bien a instancia no vinculante de parte, en cuyo caso aqul hace las veces de filtro y decide
sobre la procedencia de interponer formalmente la cuestin ante el alto guardin de la Constitucin.
Es, en suma, una iniciativa que corresponde exclusivamente al juez y no un derecho de las partes,
las cuales slo pueden sugerir la pertinencia de suscitar la cuestin, quedando a la libre decisin del
rgano jurisdiccional ordinario el promover o no la cuestin (arts, 35 y 36 LOTC),
Como dispone el art 35.1 de la LOTC, el rgano judicial slo podr plantear la cuestin una vez
concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar sentencia, debiendo concretar la Ley o
norma con fuerza de Ley cuya constitucionalidad se cuestiona, el precepto constitucional que se
supone infringido y especificar y justificar en qu medida la decisin del proceso depende de la
validez de la norma en cuestin. Antes de adoptar mediante auto su decisin definitiva, el rgano
judicial oir a las partes y al Ministerio Fiscal para que en el plazo comn e improrrogable de diez
das puedan alegar lo que deseen sobre la pertinencia de plantear la cuestin de
inconstitucionalidad, resolviendo el Juez seguidamente y sin ms trmite en el plazo de tres das.
Dicho auto no ser susceptible de recurso de ninguna clase. No obstante, la cuestin de
inconstitucionalidad podr ser intentada de nuevo en las sucesivas instancias o grados en tanto no
se llegue a sentencia firme.
Podr el Tribunal Constitucional rechazar, en trmite de admisin, mediante auto motivado y
sin otra audiencia que la del Fiscal General del Estado, la cuestin de inconstitucionalidad cuando
faltaren las condiciones procesales o fuere notoriamente infundada la cuestin suscitada.
Deber dar traslado de la cuestin al Congreso y al Senado, al Fiscal General del Estado, al
Gobierno y en caso de tratarse de una disposicin normativa con fuerza de ley de una Comunidad
Autnoma a la representacin de esta, pudiendo todos ellos personarse y formular alegaciones
Finalmente dictar sentencia, que, como cualquier otra dictada en un procedimiento de
declaracin de inconstitucionalidad, tiene valor de cosa juzgada, vincula a todos los poderes
pblicos y produce efectos generales desde la fecha de su publicacin en el BOE.
B) La declaracin de constitucionalidad de los Tratados internacionales.
Este control previo es una posibilidad que no qued nunca al libre albedro de la LOTC, ya que
el art 95 CE, tras disponer en su primer apartado que la celebracin de un Tratado internacional
que contenga estipulaciones contrarias a la Constitucin exigir la previa revisin constitucional,
establece en su siguiente prrafo que bien el Gobierno o bien cualquiera de las Cmaras podr
requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa contradiccin
Aunque ha recabado, desde la entrada en vigor de la Constitucin, amplia atencin de la
doctrina cientfica, no cabe desconocer que se trata de una va apenas utilizada en dos ocasiones:
en 1992, con motivo de la necesaria ratificacin por Espaa del Tratado de Maastricht;
en 2004, con ocasin del Tratado por el que se estableca una Constitucin para Europa.
Mediante esta modalidad de control de constitucionalidad, el Gobierno o cualquiera de ambas
Cmaras podrn requerir al Tribunal Constitucional para que se pronuncie sobre la existencia o
inexistencia de contradiccin entre la Constitucin y las estipulaciones de un tratado internacional
167
cuyo texto estuviera ya definitivamente fijado, pero al que no se hubiera prestado an el
consentimiento del Estado.
En cualquier momento podr el Tribunal Constitucional solicitar de los rganos del Estado o de
las Comunidades Autnomas, o de cualquier persona fsica o jurdica, cuantas aclaraciones se
estimen necesarias; finalmente, emitir su declaracin, que, de acuerdo con lo establecido en el art.
95 CE tendr carcter vinculante.
C) El recurso previo de inconstitucionalidad contra proyectos EEAA y contra
propuestas de reforma de EEAA.
Conforme a lo previsto en el art. 161.1.d CE el TC es competente para conocer de las dems
materias que le atribuyan la CE o las LO, obedeciendo a que nuestro Constituyente no quiso disear
un modelo cerrado de jurisdiccin constitucional (STC 118/20016).
La LOTC, en su primitiva redaccin, prevea un control previo de constitucionalidad de las leyes
y restantes normas con fuerza de ley, incluidos EEAA y LO, antes de su entrada en vigor. Crticas
doctrinales y la dinmica poltica desembocaron en su derogacin (LO 4/1985).
Su recuperacin se produjo con la LO 12/2015, al amparo de la denominada cuestin
catalana, y teniendo muy presentes los debates suscitados respecto del tortuoso camino seguido
por la reforma del Estatuto cataln.
Con la recuperacin de este recurso se pretenda garantizar el equilibrio entre la especial
legitimidad que tienen los EEAA como norma institucional bsica de las CCAA y el respeto de dicho
texto al marco constitucional.
Se aadi el art. 79 a la LOTC, en el que se establece, entre otras cuestiones, un plazo de
interposicin muy breve (3 das) y efectos suspensivos, tendr por objeto la impugnacin del texto
definitivo del Proyecto o Propuesta de Reforma de Estatuto, una vez aprobado por la Cortes
Generales, estando legitimados para su interposicin los mismos sujetos capacitados para
interponer recurso de inconstitucional contra EEAA. El eventual sometimiento a referndum del
proyecto o propuesta de reforma no podr ser convocado hasta la resolucin del TC.
2. EL RECURSO DE AMPARO CONSTITUCIONAL
2.1. Un recurso excepcional
Si al Tribunal Constitucional se le reserva por nuestra Constitucin el poder decir una ltima
palabra en materia de amparo de derechos fundamentales es esencialmente por la coherencia con
que se concibe la extensin del principio de jurisdiccin concentrada en favor de aqul (no en vano
se trata de un recurso que protege los derechos de los ciudadanos, y que al tiempo sirve a la
proteccin objetiva de la Constitucin) y tambin a la conveniencia de formular una doctrina
constitucional sobre el alcance y contenido de los derechos y libertades consagrados
constitucionalmente.
Ahora bien, basta un lectura del art 53.2 CE, el amparo ordinario de tales derechos y libertades
se confa a los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia
y sumariedad y, en su caso, a travs del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional De
modo que el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional no est -a diferencia del ordinario-
previsto para todo caso, sino para aqullos que determine la LOTC en su caso , como se deduce
tambin con idntica claridad de la letra del art. 161b) CE, que reserva el recurso de amparo ante el
Tribunal Constitucional a los casos y (en las) formas que la ley establezca.
La solucin constitucional era una frmula que permita compatibilizar la asuncin del principio
de jurisdiccin concentrada con la evidencia que el nmero de casos que podan llegar a ser objeto
de recurso de amparo sera -a la vista de la experiencia extranjera ms prxima-suficientemente
alto como para tener que atribuir la tutela de los derechos fundamentales bsicamente a los
rganos de la jurisdiccin ordinaria, habindose de concebir y regular el amparo ante el Tribunal
constitucional como un recurso excepcional.
168
Carece de fundamente la tesis apuntada por algn autor sobre que la abundancia de recursos
de amparo sobrepas en mucho las expectativas de los constituyentes. Los desbordados
magistrados del TC se defienden de tal avalancha mediante un uso restrictivo del trmite de
admisin. Sin intencin de terciar en esta polmica, bastando subrayar que estamos, as, en
presencia de un recurso de carcter extraordinario, y aun subsidiario.
2.2. Acentuacin de la excepcionalidad por la reforma de 2007
De las reformas introducidas en la LOTC, posiblemente la ms largamente meditada y sometida

a ms sesuda elaboracin es la que ha incorporado la LO 6/2007, de 24 de mayo, que tiene
pretensiones de generalidad, aunque su alcance reformador se centrase esencialmente en el
esfuerzo por reducir el nmero de recursos de amparo que el Tribunal Constitucional debe tramitar.
La reforma aspira a lograr que la tutela y defensa de los derechos fundamentales por parte del
Tribunal Constitucional sea realmente subsidiaria de una adecuada proteccin prestada por los
rganos de la jurisdiccin ordinaria. Ello se concreta en dos novedades
a) Nueva configuracin del trmite de admisin del recurso de amparo: Frente al
sistema anterior de causas de inadmisin tasadas, la reforma introdujo un sistema en el que el
recurrente debe alegar y acreditar que el contenido del recurso justifica una decisin sobre el fondo
por parte del Tribunal Constitucional en razn a su especial trascendencia constitucional, dada su
importancia para la interpretacin, aplicacin o general eficacia de la Constitucin. Por tanto, se ha
invertido el juicio de admisibilidad, ya que se ha pasado de comprobar la inexistencia de causas de
inadmisin a la verificacin de la existencia de una relevancia constitucional en el recurso.
La STC 155/2009, de 25 de junio delimit de forma didctica los supuestos de esa especial
trascendencia constitucional en los recursos de amparo:
a. planteamiento de un problema o una faceta de un derecho fundamental sobre el que no
haya doctrina del Tribunal Constitucional.
b. planteamiento de un problema o una faceta de un derecho fundamental sobre el que
existiendo doctrina, el Tribunal Constitucional quiera aclarar o cambiar su doctrina, pudiendo ser
debido ello al surgimiento de nuevas realidades sociales o de cambios normativos relevantes para la
configuracin del contenido del derecho fundamental, o de un cambio en la doctrina de los rganos
de garanta encargados de la interpretacin de los tratados y acuerdos internacionales a los que se
refiere el art 10 2 CE;
c. vulneracin del derecho fundamental proveniente de la ley o de otra disposicin de carcter
general;
d. vulneracin del derecho fundamental que traiga causa de una reiterada interpretacin
jurisprudencial de la ley que el Tribunal Constitucional considere lesiva del derecho fundamental y
crea necesaria proclamar otra interpretacin conforme a la Constitucin;
e. Incumplimiento general y reiterado de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el
derecho fundamental por la jurisdiccin ordinaria, o existencia de resoluciones judiciales
contradictorias sobre el derecho fundamental, ya sea interpretando de manera distinta la doctrina
constitucional, ya sea aplicndola en unos casos y desconocindola en otros;
f. negativa manifiesta del deber de acatamiento de la doctrina del Tribunal Constitucional por
parte de un rgano judicial;
g. planteamiento, ms all de los supuestos anteriores, de una cuestin jurdica de relevante y
general repercusin social o econmica o que tenga unas consecuencias polticas generales,
consecuencias que podran concurrir, sobre todo, aunque no exclusivamente, en determinados
amparos electorales o parlamentarios.
En cifras, podemos apuntar, que en la memoria del TC correspondientes a 2011 se inadmitieron
la mayora de los recursos de amparo presentados. Debemos apuntar un reciente caso de
inadmisin que suscit ciertas crticas, referido al recurso interpuesto por varios diputados con

169
relacin a resoluciones de la Mesa del Congreso y del Pleno sobre tramitacin de la reforma del art.
135 CE.
b) Modificacin del incidente de nulidad de actuaciones. La proteccin y garanta de los
derechos fundamentales no es una tarea nica del Tribunal Constitucional, sino que los tribunales
ordinarios desempean un papel esencial en ella. Por ello, y con la intencin de aumentar las
facultades de la jurisdiccin ordinaria para la tutela de los derechos fundamentales la reforma LOTC
de 2007 modifica el incidente de nulidad de actuaciones. De modo que se ha introducido una
configuracin del incidente de nulidad de actuaciones mucho ms amplia que la existente hasta la
reforma, porque se permite su solicitud en base a cualquier vulneracin de alguno de los derechos
fundamentales referidos en el art 53 2 CE, en lugar de la alegacin de indefensin o incongruencia
prevista hasta esta reforma. Obviamente tal ampliacin del incidente de nulidad de actuaciones,
como paso previo al recurso de amparo, busca otorgar a los tribunales ordinarios el papel de
primeros garantes de los derechos fundamentales en nuestro ordenamiento jurdico.
Desde 2013 el TC ha limitado la obligatoriedad de presentar el incidente de nulidad de
actuaciones antes de acudir en amparo, modificando su propia doctrina previa.
2.3. Los derechos protegibles en va de amparo
Por imperativos de los arts 53,2, 161 l,b) CE y 41 1 LOTC son susceptibles de amparo
constitucional, en los casos y en las formas que la ley establece:
La igualdad ante la ley, garantizada en el art 14 CE.
Las libertades y derechos reconocidos en los arts 15 a 29 CE, que integran la seccin primera
del Captulo II del Ttulo I CE
La objecin de conciencia, reconocida en el art, 30 CE
Los derechos susceptibles de amparo constitucional son sola y exclusivamente los enunciados,
materia sobre la que -por cierto-ha sentado el Alto Tribunal una jurisprudencia muy precisa, sin que
quepa extender el amparo a otros por vas indirectas. As la doctrina del Tribunal Constitucional ha
rechazado los intentos de dotar de amparo constitucional a los principios enumerados en el art 9,3
CE bajo la excusa de vulneracin del derecho a la legalidad penal, que consagra el art 25 CE; e
igualmente ha inadmitido el amparo ante posibles violaciones de los principios inspiradores del
sistema tributario (art. 31 CE) cuando se ha recabado al calor del art 14 CE (derecho a la igualdad
ante la ley).
2.4. El objeto de la impugnacin
La Constitucin no dispone qu actos en concreto son impugnables mediante recurso de

amparo. Pero tal laguna est colmada por el art 412 LOTC, conforme al cual el recurso de amparo
protege a todos los ciudadanos frente a las violaciones de los derechos y libertades descritos en el
epgrafe anterior originadas por disposiciones, actos jurdicos o simple va de hecho de los poderes
pblicos del Estado, las Comunidades Autnomas y dems entes pblicos de carcter territorial,
corporativo o institucional, as como de sus funcionarios o agentes.
El Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de precisar que se consideran, en su caso,
objeto de impugnacin las disposiciones, actos o hechos provenientes delos Ayuntamientos,
Colegios Profesionales, Ente de Radio Televisin Espaola, etc, Y no cabe duda de que la misma
consideracin merecen los que traen causa de las entidades gestoras de la Seguridad Social y en
general de los diferentes entes pblicos, incluso de los dotados por el Derecho administrativo de
autonoma.
En evitacin de que por la va de amparo se pretenda impugnar, con carcter general y en
abstracto, cualquier disposicin reglamentaria, el Tribunal Constitucional tiene declarado que las
impugnaciones directas en amparo constitucional contra disposiciones administrativas generales

170
slo proceden si la lesin del derecho fundamental tiene origen directo e inmediato en la disposicin
recurrida, que per se vulnera el derecho o libertad fundamental objeto del recurso.
Supuesto especfico de recurso de amparo es el que regula la LOREG, en favor de los
candidatos excluidos de la proclamacin de candidaturas, en su art 49 3 y 4. Es decir, la LOTC
reduce el objeto de la impugnacin en amparo a los actos u omisiones de los poderes pblicos,
considerando a stos como los que disponen de imperium y estn sometidos a la Constitucin.
Estamos ante una garanta de las personas frente a los poderes pblicos
En consecuencia, en principio, no cabe recurrir en amparo los actos de los particulares que
vulneran derechos fundamentales. Pero ello tiene una importante excepcin. En efecto, si en un
conflicto entre particulares el caso se somete a la resolucin de un rgano judicial, la misma ser un
acto de un poder pblico, contra la que, al menos en principio, cabr plantearse la posibilidad de
recurrir en amparo, ya que los poderes pblicos no pueden confirmar las lesiones de derechos
fundamentales efectuadas por particulares.
2.5. El curso del proceso
A) La legitimacin activa
El art. 162.1.b) CE dispone que estn legitimados para interponer el recurso de amparo, toda
persona natural o jurdica que invoque un inters legtimo, as como el Defensor del Pueblo y el
Ministerio Fiscal
En desarrollo de tal previsin constitucional, el art, 46,1 LOTC distingue dos supuestos
diferentes, al establecer que estn legitimados para interponer el recurso de amparo constitucional:
a) En los casos del artculo 42 (cuando el recurso se dirige contra las decisiones o actos, sin
valor de Ley, emanados de las Cortes o de las Asambleas legislativas de las CCAA) la persona
directamente afectada, el Defensor de Pueblo y el Ministerio Fiscal,
b) En los casos de los arts. 43 (violaciones de los derechos y libertades originados por
disposiciones, actos jurdicos o simple va de hecho del Gobierno o de sus autoridades o
funcionarios, o de los rganos ejecutivos colegiados de las CCAA, o de sus autoridades, funcionarios
o agentes) y 44 (las que tuvieran su origen inmediato y directo en un acto u omisin de un rgano
judicial) quienes hayan sido parte en el proceso judicial correspondiente, el Defensor del Pueblo y
el Ministerio Fiscal
Aunque la literalidad de los referidos preceptos de la Constitucin y de la LOTC no coincide por
entero, la interpretacin ms correcta de la expresin persona directamente afectada, que emplea
la LOTC es la que se limita a entenderla como sinnimo de persona con inters legtimo (que
utiliza el art 162, l,b) CE); e igualmente la mejor lectura de la frmula -del art, 46 LOTC-, quienes
hayan sido parte en el proceso judicial correspondiente, es la que incluye en su seno a quienes
pretendieron razonablemente ser parte en el proceso, sin poder alcanzarlo, como ha reconocido con
buen criterio el Tribunal Constitucional, dado que indudablemente se trata de personas dotadas de
inters legtimo.
Por lo dems es pertinente parar mientes en las siguientes consideraciones:
El concepto de persona incluye tanto a los nacionales como a los extranjeros. Entre las
personas se encuentran las personas jurdicas y aunque ello se refiere principalmente a las privadas
no deja de predicarse respecto de las pblicas en lo referente a algn derecho como al de la tutela
judicial efectiva (art. 24 1 CE), lo que por cierto ha motivado un abuso en la interposicin de
recursos de amparo por parte de determinados titulares de poder pblico nacional o extranjero
La legitimacin activa que se reconoce al Ministerio Fiscal es corolario lgico de la concepcin
constitucional de esta institucin (art. 124 1 CE) al servicio de su misin (de) promover la accin
de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del inters pblico
tutelado por la ley.

171
B) Los requisitos previos
El recurso de amparo constitucional se iniciar mediante demanda en la que se expondrn con
claridad y concisin los hechos que la fundamenten, se citarn los preceptos constitucionales que se
estimen infringidos y se fijar con precisin el amparo que se solicita para preservar o restablecer el
derecho o libertad que se considere vulnerado.
En su caso, a la demanda se ha de acompaar la copia, traslado o certificacin de la resolucin
recada en el procedimiento judicial o administrativo, habindose de haber agotado previamente,
como es natural, la va administrativa y la judicial (art 44.1.a LOTC)
Contra las resoluciones que pongan fin a los procedimientos judiciales ordinarios cabe el
recurso de amparo si el Juzgado o Tribunal ha infringido el derecho a la tutela judicial efectiva, que
consagra, como bien sabemos, el art 24,1 CE.
Si se recurre en amparo contra un acto o decisin, sin valor de Ley, de los rganos legislativos,
es preciso agotar los trmites internos, normalmente el llamado recurso de reconsideracin a
presentar ante la Mesa o, en su caso, el que prevea el Reglamento de la Cmara respectiva.
El ltimo requisito que es preciso tener presente por el potencial recurrente es, naturalmente,
formular la interposicin en plazo hbil (art. 42, 43.2 y 44.2 LOTC)
C) El trmite de admisin
Con la reforma de 2007 se incluye la necesidad de justificar la especial trascendencia
constitucional del recurso. El 90% de los recursos que se presentan ante el TC acaban en el
llamado de ordinario por los abogados como trmite de inadmisin.
Conforme al art. 50 LOTC, la Seccin, por unanimidad de sus miembros, podr acordar
mediante providencia la admisin, en todo o en parte, del recurso cuando concurra alguno de los
siguientes requisitos:
a) que la demanda cumpla con lo dispuesto en los artculos 41 a 46 y 49.
b) justificacin de una decisin sobre el fondo por parte del TC en razn de su especial
trascendencia constitucional, que se apreciar atendiendo a su importancia para la interpretacin de
la CE, para su aplicacin o para su general eficacia, y para la determinacin del contenido y alcance
de los derechos fundamentales.
La falta de la unanimidad en la Seccin provocar el traslado de la decisin sobre esta cuestin
a la Sala respectiva.
D) El resto del iter procesal
Admitida a trmite una demanda de amparo o, al menos, alguno de sus motivos, se ha de
resolver sobre si se accede o no a la solicitud de suspensin de la resolucin recurrida, si es que
sta se ha formulado junto con la demanda. Ello porque la mera interposicin no implica esos
efectos suspensivos. Tambin cabe que se acuerde tal suspensin de oficio (art 56 2 LOTC) o a
solicitud cursada por el recurrente en momento ulterior a la demanda y, naturalmente, previo a la
sentencia. De hecho, la suspensin en ocasiones se condiciona a la constitucin de caucin
suficiente para garantizar los daos y perjuicios que pudiera irrogar tal suspensin. En los casos de
urgencia excepcional la suspensin y las medidas cautelares y provisionales pueden adoptarse en la
resolucin de la admisin a trmite.
De otro lado, segn dispone el art 51 LOTC:
1. Admitida la demanda de amparo, la Sala requerir con carcter urgente al rgano o a la
autoridad de que dimane la decisin, el acto o el hecho, o al Juez o Tribunal que conoci del
procedimiento precedente para que, en plazo que no podr exceder de diez das, remita las
actuaciones o testimonio de ellas.
2. El rgano, autoridad, Juez o Tribunal acusar inmediato recibo del requerimiento,
cumplimentar el envo dentro del plazo sealado y emplazar a quienes fueron parte en el
procedimiento antecedente para que puedan comparecer en el proceso constitucional en el plazo de
diez das.
Cuando se reciban las actuaciones la Sala dar vista de las mismas a quien promovi el
amparo, a los personados en el proceso, al Abogado del Estado (si estuviera interesada la
172
Administracin pblica) y al Ministerio Fiscal, que interviene en todos los procesos de amparo en
defensa de la legalidad, de ios derechos de los ciudadanos y del inters pblico tutelado por la Ley
(art, 47.2 LOTC),
El paso siguiente es la formulacin de alegaciones escritas, trmite que puede sustituirse por la
celebracin de vista oral, lo que sucede en muy contadas ocasiones. Es importante constatar que
el Tribunal Constitucional no admite que en las alegaciones se susciten cuestiones nuevas, ya que
el objeto del recurso ha debido quedar definitivamente fijado en la demanda. Seguidamente, segn
el optimista art. 52,3 LOTC, la Sala o en su caso la Seccin dictar sentencia en el plazo de diez
das. La dura realidad muestra que, salvo muy rara vez, la sentencia no se dicta antes de que
transcurra, al menos, un ao.
E) La sentencia
La resolucin del recurso constitucional de amparo adopta forma de sentencia.
El legislador orgnico tuvo inters en limitar un tanto la discrecionalidad del Tribunal
Constitucional a la hora de formular sus pronunciamientos mediante sentencia en un proceso de
amparo y dedica a ello los detallados artculos 53 a 55 LOTC,
La Sala o, en su caso, la Seccin, al conocer del fondo, habr de pronunciar necesariamente en
su sentencia uno de estos dos fallos:
a) Otorgamiento de amparo;
b) Denegacin de amparo,
En los casos en que conozcan de un recurso de amparo respecto de decisiones de los Jueces y
Tribunales limitarn su funcin a concretar si se han violado derechos o libertades del demandante
y a preservar o restablecer estos derechos o libertades y se abstendrn de cualquier otra
consideracin sobre la actuacin de los rganos de la jurisdiccin ordinaria.
La sentencia que otorgue el amparo contendr alguno o algunos de los pronunciamientos
siguientes:
a) Declaracin de nulidad de la decisin, acto o resolucin que hayan impedido el pleno
ejercicio de los derechos o libertades protegidos, con determinacin en su caso de la
extensin de sus efectos.
b) Reconocimiento del derecho o libertad pblica, de conformidad con su contenido
constitucionalmente declarado
c) Restablecimiento del recurrente en la integridad de su derecho o libertad con la adopcin de
las medidas apropiadas, en su caso, para su conservacin.
Junto a ello, en el apartado segundo del mismo artculo se establece que en el caso de que el
recurso hubiera de ser estimado porque la Sala o la Seccin entendieran que la ley aplicada lesiona
derechos fundamentales o libertades pblicas se proceder a elevar la cuestin al Pleno
suspendindose el plazo para dictar sentencia,
Segn prev el art. 92 LOTC, el Tribunal Constitucional podr disponer en la sentencia, o en la
resolucin, o en actos posteriores, quin ha de ejecutarla y, en su caso, resolver las incidencias de
la ejecucin. Junto a ello se prev que tambin podr declararse la nulidad de cualesquiera
resoluciones que contravengan las dictadas en el ejercicio de su jurisdiccin, con ocasin de la
ejecucin de stas, previa audiencia del Ministerio Fiscal y del rgano que las dict
Las sentencias dictadas en amparo no extienden sus efectos ms all de la rbita de las
relaciones entre las partes. Es decir, no surten efectos erga omnes
Como todas las Sentencias del Tribunal Constitucional, tienen efectos de cosa juzgada y no
pueden ser objeto de recurso alguno; se publican en el BOE
En el debe de la labor del Alto Tribunal, aunque no siempre por causa a l imputable, se
encuentra el largo plazo existente entre la presentacin del recurso y su resolucin ,que ya nos ha
hecho merecedores de alguna resolucin condenatoria ante el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos al exceder del plazo razonable de resolucin No debemos olvidar, no obstante, las cifras
antes apuntadas: ms de diecisis mil recursos de amparo registrados en los dos ltimos aos
segn nos muestran las memorias del Tribunal Constitucional.
173
LECCIN 18 COMPETENCIAS DEL TRIBUNAL CONSITUCIONAL (II).
1. LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIA
1.1. Introduccin
El art 161.1 c) de la Constitucin dispone que el Tribunal Constitucional es competente para

conocer: De los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autnomas o de las
de stas entre s; y el apartado d) aade que tambin lo ser respecto de las dems materias
atribuidas por la Constitucin o las leyes orgnicas.
En su desarrollo legislativo, el art, 59 LOTC establece que:
1. El Tribunal Constitucional entender de los conflictos que se susciten sobre las
competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitucin, los Estatutos de
Autonoma o las leyes orgnicas u ordinarias dictadas para delimitar los mbitos propios del Estado
y las Comunidades Autnomas y que opongan:
a. Al Estado con una o ms Comunidades Autnomas.
b. A dos o ms Comunidades Autnomas entre s.
c. Al Gobierno con el Congreso de los Diputados, el Senado o el Consejo General del Poder
Judicial; o a cualquiera de estos rganos constitucionales entre s
2. El Tribunal Constitucional entender tambin de los conflictos en defensa de la autonoma
local que planteen los municipios y provincias frente al Estado o a una Comunidad Autnoma
Esta actuacin del Tribunal destaca su relieve al servicio del orden establecido por la
Constitucin. Todo tribunal realiza la funcin de elevar un conflicto de pretensiones al plano de una
cuestin jurdica. El Estado es un orden de paz en la medida que establece una instancia superior
que afirma la paz por la definicin de la justicia Y al afirmar la sumisin de todos los poderes
constitucionales al Derecho, subraya el carcter de poderes limitados de todos los rganos cuyas
competencias estn definidas por la Constitucin o las leyes.
En nuestro sistema constitucional, se concibe al Tribunal Constitucional como Tribunal de
conflictos en una doble faceta:
a) El control de la divisin vertical del poder.
- Los conflictos de competencias entre el Estado y las CCAA o de stas entre s..
- Los conflictos en defensa de la Autonoma local.
b) El control de la divisin horizontal del poder
- Los conflictos de atribuciones entre altos rganos constitucionales del Estado.
1.2. Los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autnomas o

de estas entre s
Estamos en presencia de la que es hoy, en la prctica poltica, muy probablemente, la funcin

ms importante de cuantas tiene asignadas el Tribunal Constitucional, ya que son conflictos
delicados que pueden llegar a afectar a la lnea de flotacin de nuestro Estado autonmico.
El Tribunal Constitucional, al resolver los diversos conflictos, lejos de sentenciar en forma
meramente casustica, ha procurado hacerlo en el seno de una doctrina sobre el Estado compuesto
autonmico, que el mismo ha elaborado.
Por todo ello, se ha apuntado en ocasiones, y creemos que con razn, que sin su arbitraje
tcnico jurdico hubiera sido imposible que hubiese funcionado con una mnima fluidez nuestro
Estado autonmico. Es ms, el Juez de la Constitucin ha tenido que resolver en numerosas
ocasiones con su doctrina jurisprudencial la incapacidad del legislador orgnico u ordinario para
terminar de edificar el Estado autonmico proyectado genricamente en la Constitucin.

174
Un sector de la doctrina aborda en el seno de los conflictos de competencias el supuesto de la
impugnacin de disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones de las CCAA previstas en el art.
161.2 CE, que en puridad no son un autntico conflicto de competencias, pues no se debaten las
normas del bloque de constitucionalidad sobre la distribucin el poder. Sin embargo la LOTC,
incluye tales casos entre los conflictos constitucionales, si bien al margen de los que aqu nos
ocupan, en sus arts. 73 y 77.
En los conflictos entre el Estado y las Comunidades Autnomas o de stas entre s,
propiamente dichos, el objeto cuestionado pueden ser las disposiciones, resoluciones y actos
emanados de los rganos del Estado o de los rganos de las Comunidades Autnomas o la omisin
de tales disposiciones, resoluciones o actos. Estos conflictos se pueden concretar en forma positiva
o negativa.
A) El conflicto positivo. (*)
Es el proceso conflictual ms importante, tanto por el nmero de los suscitados como por la
relevancia de la doctrina jurisprudencial a que ha dado lugar. Puede formalizarse, bien cuando el
Gobierno considere que una disposicin o una resolucin de una Comunidad Autnoma no respeta
el orden de competencia establecido en la Constitucin, en los Estatutos de Autonoma o en las
leyes orgnicas correspondientes, bien si es el rgano ejecutivo superior de una Comunidad el que
estima que una disposicin, resolucin o acto de otra Comunidad o del Estado no respeta dicho
orden competencial, y siempre que afecte a su propio mbito, en cuyo caso requerir a aqulla o a
ste para que sea derogada la disposicin o anulados la resolucin o el acto en cuestin.
Obviamente, el conflicto prima facie se suscita para salvaguardar los intereses polticos del
Estado o de una Comunidad Autnoma; pero su ltima ratio es garantizar el respeto al bloque de
constitucionalidad y consiguientemente el orden jurdicamente establecido de competencias.
Cuando el conflicto se produce entre normas con fuerza de ley el caso ha de someterse a la
jurisdiccin constitucional; sin embargo, si el conflicto se suscita entre disposiciones infralegales
ser competente la jurisdiccin contencioso-administrativa Ahora bien, en la prctica hay
situaciones fronterizas o de solapamiento entre ambas jurisdicciones.
El art 61 2 LOTC dispone: Cuando se plantease un conflicto...con motivo de una disposicin,
resolucin o acto cuya impugnacin estuviese pendiente ante cualquier Tribunal, ste suspender el
curso del proceso hasta la decisin del conflicto constitucional
Veamos ahora los datos e hitos procesales del conflicto:
a. Sujetos del conflicto. En principio, pueden no coincidir los sujetos procesales (la LOTC,
como hemos visto, slo reconoce legitimacin al Gobierno y a los rganos ejecutivos superiores de
cada Comunidad Autnoma) y los sujetos sustantivos del conflicto, ya que la disposicin o acto
impugnado puede proceder de sujeto distinto de los ejecutivos
b. Vicios alegables. Los de incompetencia territorial, Pueden referirse a dos supuestos, a
saber, la usurpacin de competencias ajenas y la lesin de dichas competencias por un ejercicio
antijurdico de competencias propias. No son alegables los denominados conflictos virtuales o
preventivos, en los que se plantean simples dudas sobre la interpretacin que deba darse a un
supuesto caso, ya que la lesin an no se ha dado en la prctica. Frente a todos estos vicios el
sujeto reclamante ejerce la llamada vindicatio potestatis.
c. Disposiciones impugnables.
Cuando se acta a instancias del Gobierno: Pese a que el art 62 LOTC establece que este
conflicto puede formalizarse contra una disposicin o resolucin de una Comunidad autnoma,
con lo que omite el trmino acto, consideramos que debe darse a ste por incluido, de
conformidad con el art, 61.1 del mismo cuerpo normativo, por su alcance general.
Cuando se acta a instancias del rgano ejecutivo superior de una Comunidad Autnoma:
Conforme al art. 63 LOTC, cabe la interposicin contra una disposicin, resolucin o acto emanado
de la autoridad de otra Comunidad o del Estado
Por supuesto, un conflicto positivo, segn se deduce de su propio nomen iuris, no puede
fundamentarse en una omisin.
175
d. El requerimiento previo de incompetencia
Cuando insta el conflicto el Gobierno frente a una Comunidad Autnoma, puede optar entre
formalizarlo directamente, en el plazo de dos meses ante el Tribunal Constitucional o hacer uso del
previo requerimiento, a que nos referimos acto seguido
Si es el rgano ejecutivo superior de una Comunidad Autnoma el que entiende que se ha
vulnerado el orden de competencias territorial, ha de requerir necesariamente a la otra Comunidad
o al Estado para que sea derogada la disposicin o anulados la resolucin o el acto en cuestin
El requerimiento de incompetencia podr formularse dentro de los dos meses siguientes al da
de la publicacin o comunicacin de la disposicin, resolucin o acto que se entienden viciados de
incompetencia o con motivo de un acto concreto de aplicacin y se dirigir directamente al
Gobierno o al rgano ejecutivo superior de la otra Comunidad Autnoma, dando cuenta igualmente
al Gobierno en este caso.
En el requerimiento se especificarn con claridad los preceptos de la disposicin o los puntos
concretos de la resolucin o acto viciados de incompetencia, as como las disposiciones legales o
constitucionales de las que el vicio resulte.
En el supuesto de que el rgano requerido estime fundado el requerimiento, deber atenderlo
en el plazo mximo de un mes a partir de su recepcin, comunicndolo as al requirente y al
Gobierno, si ste no actuara en tal condicin, En el caso contrario deber rechazarlo dentro del
mismo plazo, a cuyo trmino se entendern en todo caso rechazados los requerimientos no
atendidos.
Dentro del mes siguiente a la notificacin del rechazo o al trmino del plazo a que se refiere el
apartado anterior, el rgano requirente, si no ha obtenido satisfaccin, podr plantear el conflicto
ante el Tribunal Constitucional, certificando el cumplimiento infructuoso del trmite de
requerimiento y alegando los fundamentos jurdicos en que ste se apoya
e. Formalizacin del conflicto. En la demanda se recogern los antecedentes de hecho, los
fundamentos jurdicos alegados y la pretensin que se formula. Corresponde al recurrente la carga
de aportar la argumentacin suficiente sobre la invasin competencial que se combate.
f. Emplazamiento del demandado y trmite de alegaciones. En el trmino de diez das,
el Tribunal Constitucional comunicar al Gobierno u rgano autonmico correspondiente -y a los
coadyuvantes, si los hubiese-la iniciacin del conflicto, emplazndoles para que aporten cuantas
alegaciones y documentes estimen pertinentes
g. La suspensin automtica de la disposicin o acto controvertido como privilegio
gubernamental: el art. 1612 CE dispone que el Gobierno podr impugnar ante el Tribunal
Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los rganos de las Comunidades
Autnomas La impugnacin producir la suspensin de la disposicin o resolucin recurrida, pero el
Tribunal, en su caso, deber ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses.
Y, en consecuencia el art, 64 2 LOTC establece que: Si el conflicto hubiere sido entablado por
el Gobierno una vez adoptada decisin por la Comunidad Autnoma y con invocacin del artculo
1612 de la Constitucin, su formalizacin comunicada por el Tribunal suspender inmediatamente la
vigencia de la disposicin, resolucin o acto que hubiesen dado origen al conflicto
h. La terminacin extraordinaria del conflicto: bien por desistimiento del promotor del
proceso, que el Tribunal Constitucional admite cuando no se vulnera un inters general que
trascienda al de las partes del proceso, e incluso admite desistimientos parciales; bien por
allanamiento de la parte demandada; bien en virtud de la satisfaccin extraprocesal de la
pretensin, supuesto este ltimo en que la demandada, sin llegar al allanamiento formal, cumple lo
solicitado por el demandante, con la consiguiente evaporacin del conflicto; o bien por que, durante
la tramitacin del proceso, la norma objeto del conflicto ha sido ya derogada, si bien en tal
supuesto puede el Tribunal Constitucional entender que debe continuar el proceso por subsistir la
controversia sobre la competencia territorial.
i. La sentencia. El art 66 LOTC impone que la sentencia que resuelve un conflicto positivo
contenga tres pronunciamientos:
176
Declarar la titularidad de la competencia controvertida, Acordar, en su caso, la anulacin de
la disposicin, resolucin o actos viciados de incompetencia
Y, si fuera pertinente, disponer lo procedente respecto de las actuaciones de hecho o de
derecho creadas al amparo de la misma
La sentencia produce el efecto de vinculacin para los restantes poderes pblicos que no hayan
sido parte en el proceso (art 61 3 LOTC), tiene efectos generales o erga omnes, genera efectos de
cosa juzgada formal y es polmica la apreciacin de si surte efectos de cosa juzgada material.
B) El conflicto negativo
Los conflictos negativos de competencias son residuales y no responder a la misma lgica
subyacente que los conflictos positivos, como se desprende del relevante dato de que frente a la
actitud omisiva del Estado no se reconoce legitimacin activa a las Comunidades Autnomas. La
legitimacin es as un dato crucial para comprender la distancia que separa al conflicto positivo del
negativo y para entender la razn de ser de ste,
Desde el ngulo de la legitimacin activa, el conflicto negativo invita a distinguir en su seno dos
subtipos:
a. El conflicto negativo instado por persona fsica o jurdica. Conforme al art 68 LOTC,
en el caso de que un rgano de la Administracin del Estado declinare su competencia para resolver
cualquier pretensin deducida ante el mismo por persona fsica o jurdica, por entender que la
competencia corresponde a una Comunidad Autnoma, el interesado, tras haber agotado la va
administrativa mediante recurso ante el Ministerio correspondiente, podr reproducir su pretensin
ante el rgano ejecutivo colegiado de la Comunidad Autnoma que la resolucin declare
competente. De anlogo modo se proceder si la solicitud se promueve ante una Comunidad
Autnoma y sta se inhibe por entender competente al Estado o a otra Comunidad,
La Administracin solicitada en segundo lugar deber admitir o declinar su competencia en el
plazo de un mes, Si la admitiere, proceder a tramitar la solicitud presentada. Si se inhibiere,
deber notificarlo al requirente, con indicacin precisa de los preceptos en que se funda su
resolucin. Si tal Administracin declinare su competencia o no pronunciare decisin afirmativa en
el plazo establecido, el interesado podr acudir ante el Tribunal Constitucional.
A tal efecto, el interesado deducir la oportuna demanda dentro del mes siguiente a la
notificacin de la declinatoria, o si transcurriese el citado (en el prrafo anterior) plazo de un mes
sin resolucin expresa, en solicitud de que se tramite y resuelva el conflicto de competencia
negativo.
De conformidad con lo establecido en el art, 69 LOTC, si el Tribunal entendiere que la negativa
de las Administraciones implicadas se basa precisamente en una diferencia de interpretacin de
preceptos constitucionales o de los Estatutos de Autonoma o de Leyes orgnicas u ordinarias que
delimiten los mbitos de competencia del Estado y de las Comunidades Autnomas, declarar en
Auto planteado el conflicto, Tras los trmites de audiencia y alegaciones de las partes y practicada
la prueba se dictar sentencia que declarar cual es la Administracin competente,
Determinada cual es la Administracin competente, a partir de la Administracin de la
sentencia, se reabren los plazos administrativos, en evitacin de que decaiga el derecho del
interesado
b. El conflicto negativo instado por el Gobierno. Si atendemos a la naturaleza del
conflicto, habremos de admitir que este subtipo de conflicto negativo est ms prximo al conflicto
de competencias positivo entre el Estado y las Comunidades Autnomas que al negativo suscitado
por personas particulares, Por lo dems es un recurso de muy escasa utilidad, pues, hasta donde
recordamos, nunca se ha hecho uso de l.
Segn el art. 71 LOTC, el Gobierno podr plantear recurso de competencia negativo cuando
habiendo requerido al rgano superior ejecutivo de una Comunidad Autnoma para que ejercite
ciertas atribuciones, sea desatendido el requerimiento por declararse incompetente el rgano
requerido

177
Dentro del mes siguiente al da en que expresa o tcitamente haya de considerarse rechazado
el requerimiento, el Gobierno podr plantear ante el Tribunal Constitucional el conflicto negativo,
que, tras los trmites previstos, acabar en sentencia pronuncindose en favor de que el
requerimiento era procedente o bien declarando que era improcedente.
Como ha destacado el TC la peculiaridad que reviste este conflicto es el inters pblico que
subyace en que las CCAA ejerzan las competencias atribuidas por el bloque de la constitucionalidad
1.3. Los conflictos entre rganos constitucionales del estado. (*)
Tales conflictos no fueron expresamente contemplados por la Constitucin, aunque la misma

dej, en su art, 161.1,d), la puerta abierta a la asuncin de aquellas competencias que se le
confiasen mediante LO, por lo que la LOTC los introdujo (arts 73 a 75), aunque no sin polmica.
Esta funcin del Juez de la Constitucin de vela por que la divisin horizontal del poder -entre
rganos del llamado Estado central-establecida en la Constitucin se respete en todo momento, sin
que ninguno de los poderes constituidos rebase los lmites y competencias establecidos en aquella,
convierte al Tribunal en el gran rbitro del juego constitucional, regido por normas jurdicas, que
pueden ser objeto de debate y resolucin en va jurisdiccional.
Ahora bien, en la prctica este tipo de conflictos tiene naturaleza excepcional en la totalidad de
los sistemas occidentales, y as es tambin en Espaa, como se desprende del notorio dato de que
hasta el presente slo se han dictado dos sentencias. En la actualidad, se encuentra pendiente de
resolucin el conflicto promovido por el Congreso contra el Gobierno que, ya en funciones se neg
a someterse a iniciativas de control.
De la regulacin por la LOTC de estos conflictos hemos de subrayar:
a. Objeto de los conflictos. Viene referido en el art. 59.1,c) LOTC, que menciona los que
opongan: Al Gobierno con el Congreso de los Diputados, el Senado, o el Consejo General del Poder
Judicial; o a cualquiera de estos rganos constitucionales entre s.
Se limita al conflicto entre decisiones de dichos rganos del denominado Estado Central (no
entre el Estado y las CCAA), lo que deja fuera de este mbito los conflictos entre normas emanadas
de tales rganos capitales del Estado. Dicho en otras palabras, el objeto de estos conflictos slo
puede estar constituido por decisiones de uno de estos rganos, que otro considera una invasin de
sus atribuciones jurisprudenciales
b. Legitimacin. La habilitacin procesal activa y pasiva para ser parte en estos conflictos se
limita a los rganos mencionados, Gobierno, Congreso, Senado y Consejo General del Poder Judicial
(que slo puede interponerlo respecto de sus propias competencias y no con relacin a los dems
rganos legitimados), que han de actuar mediante acuerdo de sus respectivos Plenos.
Naturalmente carece de legitimacin el Tribunal Constitucional, pues sera inconcebible que fuese, a
la vez, Juez y parte. Tampoco est legitimado el Rey, que, es un poder neutro, cuyos actos han de
ser objeto de refrendo.
c. Tramitacin. El procedimiento que ha de seguirse es relativamente semejante al de los
conflictos positivos de competencias territoriales.
Se inicia mediante requerimiento del pleno del rgano actor al otro rgano cuya decisin, en
opinin del primero, suponga asuncin indebida de atribuciones, solicitndole que la revoque. Ha de
actuarse en el plazo de un mes por escrito ante el Tribunal Constitucional, especificando los
preceptos que se consideren vulnerados y formulando las alegaciones que se juzguen pertinentes.
Si el rgano al que se dirige la notificacin afirmare que acta en el ejercicio constitucional y
legal de sus atribuciones o, dentro del plazo de un mes a partir de la recepcin de aqulla, no
rectificare en el sentido que le hubiere sido solicitado, el rgano que estime indebidamente
asumidas sus atribuciones plantear el conflicto ante el Tribunal Constitucional. A tal efecto,
presentar escrito en el que se especificarn los preceptos que considera vulnerados (acompaado
de certificacin de los antecedentes) y formular las alegaciones oportunas.

178
Tras darse traslado a la otra parte, su comparecencia en el procedimiento y la solicitud por el
Tribunal Constitucional de cuantas informaciones, aclaraciones y precisiones precise para decidir,
dictar sentencia.
d. La sentencia. Aunque es factible que el Tribunal Constitucional no entre en el fondo del
caso, por entender que carece de jurisdiccin, el art 75,2 LOTC se limita a disponer: La sentencia
del Tribunal determinar a que rgano corresponden las atribuciones constitucionales
controvertidas y declarar nulos los actos ejecutados por invasin de atribuciones y resolver, en su
caso, lo que procediere sobre las situaciones jurdicas producidas al ampar o de los mismos, Es
decir, la nulidad es la consecuencia de apreciar un vicio de incompetencia, aunque pueda darse
algn caso singular que constituya excepcin.
e. Un caso singular. Los conflictos de atribuciones con el Tribunal de Cuentas. El art 8 de la
LO 2/1982, reguladora del Tribunal de Cuentas, establece que sern resueltos por el Tribunal
Constitucional los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones del Tribunal de
cuentas.
1.4. Los conflictos en defensa de la autonoma local
La ampliacin del mbito de los conflictos constitucionales que contemplaba la LOTC, para
incluir estos conflictos, se debi tanto a la presin de municipios y provincias como a un amplio
debate doctrinal que encontraba su punto de apoyo en el art. 137 CE que incluye en la organizacin
territorial del Estado a municipios y provincias.
La autntica naturaleza jurdica de estos nuevos conflictos en defensa de la autonoma local es,
en ltima instancia, la de un nuevo recurso directo contra leyes, o, si se prefiere, una modalidad
adicional del control abstracto de normas, aunque en este caso por un motivo tasado y limitado a la
defensa de la garanta institucional de la autonoma local.
En efecto, podrn dar lugar al planteamiento de los conflictos en defensa de la autonoma local
las normas del Estado con rango de ley o las disposiciones con rango de ley de las Comunidades
Autnomas que lesionen la autonoma local constitucionalmente garantizada.
La legitimacin activa se reconoce al municipio o provincia que sea destinatario nico de la ley
o un nmero de municipios o provincias que supongan unos determinados porcentajes en el mbito
territorial de aplicacin de la ley. Se requiere acuerdo, por mayora absoluta de los Plenos de las
Corporaciones locales y solicitud de dictamen preceptivo, pero no vinculante, del Consejo de Estado
u rgano consultivo de la Comunidad Autnoma.
Planteado el conflicto, el Tribunal Constitucional podr acordar, mediante auto motivado, la
inadmisin del mismo por falta de legitimacin u otros requisitos o cuando estuviere notoriamente
infundada la controversia.
Tras los trmites de rigor, la sentencia declarar si existe o no vulneracin de la autonoma
local constitucionalmente garantizada, determinando, segn proceda, la titularidad o atribucin de
la competencia controvertida, y resolver, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones de
hecho creadas en lesin de la autonoma local.
Hasta la fecha no ha sido estimado ninguno de los conflictos interpuestos con este motivo.
2. LOS RECURSOS INTERPUESTOS CONTRA LAS NORMAS FORALES DE LOS

TERRITORIOS DE LAVA, GUIPZCOA Y VIZCAYA Y LOS CONFLICTOS EN DEFENSA
DE LA AUTONOMIA FORAL.
Es un recurso pergeado en la reforma de 2010 de la LOTC que residencia en el Tribunal

Constitucional el conocimiento de los recursos interpuestos contra las Normas forales fiscales de los
Territorios de lava, Guipzcoa y Vizcaya.
La Disposicin Adicional Primera de la Constitucin establece que la Constitucin ampara y
respeta los derechos histricos de los territorios forales y que la actualizacin general de dicho
179
rgimen foral se llevar a cabo, en su caso, en el marco de la Constitucin y de los Estatutos de
Autonoma.
En este diseo, las Juntas Generales aprueban diferentes normas entre las que se cuentan las
relativas al rgimen tributario; como establece el art 41 2 a del Estatuto de Autonoma para el Pas
Vasco: Las instituciones competentes de los Territorios Histricos podrn mantener, establecer y
regular, dentro de su Territorio, el rgimen tributario, atendiendo a la estructura general impositiva
del Estado, a las normas que para la coordinacin, armonizacin fiscal y colaboracin con el Estado
se contengan en el propio Concierto, y las que dicte el Parlamento Vasco para idnticas finalidades
dentro de la Comunidad Autnoma El Concierto se aprobar por Ley.
Nos encontramos ante normas que son de naturaleza reglamentaria, pues no olvidemos que la
facultad de dictar normas con rango de ley corresponde en exclusiva al Parlamento; eso haca que
hasta la reforma fueran recurribles ante la jurisdiccin contencioso-administrativa.
Junto al conocimiento de estos recursos, resolver tambin el Tribunal Constitucional las
cuestiones que se susciten con carcter prejudicial por los rganos jurisdiccionales sobre la validez
de las referidas disposiciones, cuando de ella dependa el fallo del litigio principal.
La va de llegar al Alto Tribunal puede ser directa, esto es, a travs del recurso de
inconstitucionalidad, o indirecta, a travs de la cuestin de inconstitucionalidad siguiendo a esos
efectos (legitimacin, tramitacin, sentencia...) lo previsto en el Ttulo II de la LOTC.
Asimismo, se establece un conflicto en defensa de la autonoma foral de los Territorios
Histricos con relacin a las normas del Estado con rango de ley, La legitimacin aqu recae en la
Diputaciones Forales y las Juntas Generales de los Territorios Histricos de lava, Guipzcoa y
Vizcaya; su tramitacin y resolucin se har de conformidad a lo previsto en los arts. 63 y ss LOTC,
conflicto positivo de competencia.
La STC 118/2016 desestim los recursos de inconstitucionalidad planteados contra esta reforma
por el Consejo de Gobierno y Parlamento de la Rioja y la Junta y las Cortes de Castilla y Len,
declarando su constitucionalidad.

180

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DERECHO CONSTITUCIONAL III

UNED. Curso 2016-2017. 2 pp

Resumen manual Oscar Alzaga Villamil y otros (6 Edicin)

1.1. La legitimacin de la Monarqua.

El principio de legitimacin en que se han apoyado las Monarquas en el mundo antiguo no

Resumen Derecho Constitucional III Rodri Mar-2017

1.2. El proceso de evolucin desde la Monarqua absoluta hasta la Monarqua

La Monarqua que contempla la Constitucin de 1978, conforme al artculo 1.3, es la

1.3. La Monarqua parlamentaria en el art. 1.3 de la Constitucin de 1978.

Los Constituyentes en lugar de emplear la expresin acuada por la doctrina de forma de

2. EL REY COMO JEFE DEL ESTADO. (******)

Resumen Derecho Constitucional III Rodri Mar-2017

1. EL REY COMO ENCARNACIN DE LA CORONA.

1.1. Los ttulos del Rey.

1.2. La inviolabilidad e irresponsabilidad del Rey.

Resumen Derecho Constitucional III Rodri Mar-2017

1.3. La dotacin de la Corona y la Casa del Rey.

En las monarquas absolutas no se conoca la distincin entre el Patrimonio de la Corona y el

2. SUCESION, REGENCIA Y TUTELA DEL REY.

2.1. La sucesin de la Corona. (***)

Resumen Derecho Constitucional III Rodri Mar-2017

Resumen Derecho Constitucional III Rodri Mar-2017

La muerte del Rey no abre un interregno, ya que su sucesor comienza inmediatamente su

2.3 El tutor. (*)

Resumen Derecho Constitucional III Rodri Mar-2017

Resumen Derecho Constitucional III Rodri Mar-2017

1. LAS FUNCIONES DEL REY.

1.1. Su alcance actual.

La evolucin de las Monarquas ha abocado a una amplsima reduccin de las funciones de

1.2. La clasificacin de las facultades Regias

Resumen Derecho Constitucional III Rodri Mar-2017

2. EL REY Y EL GOBIERNO. (***)

2.1. La designacin y cese del Gobierno (*)

a) Proponer el candidato a Presidente del Gobierno (art. 62 d) CE): es la funcin regia

Resumen Derecho Constitucional III Rodri Mar-2017

2.2. Otras funciones del Rey respecto del Gobierno.

Resumen Derecho Constitucional III Rodri Mar-2017

3. EL REY Y LAS CORTES. (*****)

3.1 Sancionar y promulgar las leyes.

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5. EL REY Y LAS COMUNIDADES AUTNOMAS.

La confianza entre el centro y las regiones y nacionalidades de la periferia se construyen en la

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2. EL TRATAMIENTO DE LAS CORTES EN LA SISTEMTICA DE LA CONSTITUCIN.

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3.1. Poder poltico y rgano constitucionalmente limitado. (*)

3.2. rgano representativo.

3.3. rgano colegiado y deliberante.

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3.4. rgano dotado de publicidad. (*)

La publicidad es una de las caractersticas de la vida parlamentaria, ya que de las

3.5. rgano autnomo. (***)

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3.6. rgano permanente.

3.7. rgano inviolable.

4.1. La opcin bicameral. (*)

A) Las consideraciones que tradicionalmente se han invocado a favor del

4.2. La posible reforma del Senado.

Pese al generalizado pavor a la reforma constitucional que se ha apoderado de nuestro clima

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1. REFERENCIA A LA RELACIN ENTRE LA COMPOSICINY LAS FUNCIONES DE

1.1 La funcin hace al rgano?

La naturaleza de la funcin a desempear por un rgano demandar y condicionar la